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|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
33,900 | 117 Ib 262 | 117 Ib 262
Sachverhalt ab Seite 263
La Société de l'immeuble Petite-Fusterie 2 SA est propriétaire de la parcelle No 5910 du cadastre de Genève, section Cité. Situé au centre de la ville, ce bien-fonds est occupé par un bâtiment construit probablement au début du XIXe siècle, ayant façades sur la place de la Petite-Fusterie, la rue du Rhône et le quai bordant ce fleuve.
Le 21 décembre 1978, le Conseil d'Etat du canton de Genève a adopté le plan de site de la rade de Genève. Celui-ci conférait le statut de bâtiment maintenu à vingt-quatre édifices, dont celui de la parcelle No 5910, de sorte que ceux-ci ne pouvaient pas être surélevés et ne devaient subir que les travaux d'entretien ou de transformation utiles à leur modernisation intérieure. En outre, par arrêté du 27 juin 1979, le Conseil d'Etat a décidé de classer l'enveloppe extérieure de l'édifice précité.
Celui-ci a été rénové et transformé sur la base d'un projet conforme à l'arrêté de classement. Les travaux ont été achevés le 31 août 1983.
La société a fait valoir que ces mesures équivalaient à une expropriation; elle a réclamé une indemnité à la charge de l'Etat de Genève. Elle a obtenu partiellement gain de cause devant le Tribunal de première instance du canton de Genève. Les parties ont appelé à la Cour de justice du canton de Genève; statuant le 4 mai 1990, cette juridiction a admis les conclusions de l'Etat, annulé le jugement et débouté la société des fins de sa demande.
Le Tribunal fédéral a rejeté un recours de droit administratif de la société, tendant à l'annulation de l'arrêt de la Cour de justice et à l'allocation d'une indemnité.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Il y a restriction du droit de propriété équivalant à une expropriation, dite expropriation matérielle, donnant droit à une indemnité, lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint d'une manière particulièrement grave, de sorte que le lésé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter une restriction par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, un usage futur n'est considéré comme prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir (ATF 114 Ib 118 consid. 4, ATF 112 Ib 108 consid. 2a, 389 consid. 3).
a) Les mesures de conservation ou de protection du patrimoine bâti constituent une limitation traditionnelle du droit de propriété; en règle générale, elles ne portent pas d'atteinte très grave à celui-ci. Les circonstances particulières de chaque espèce sont toutefois déterminantes; il faut ainsi vérifier si le propriétaire peut continuer, en dépit de la mesure restrictive, de faire de son immeuble un usage conforme à la destination de celui-ci et économiquement rationnel. Dans l'affirmative, le rendement qu'il pourrait en retirer après reconstruction ou transformation, s'il n'était pas soumis à la mesure en cause, n'entre pas en considération (ATF 112 Ib 266 consid. 4, ATF 111 Ib 263 consid. 4a). L'obligation de conserver l'enveloppe extérieure d'un édifice n'équivaut pas à une expropriation si le propriétaire demeure libre de procéder à des transformations intérieures et, de cette façon, d'améliorer l'utilisation du volume existant, et s'il conserve aussi la faculté de vendre son bien, de le louer ou de s'en servir lui-même (ATF 111 Ib 266/267).
Depuis la rénovation de son bâtiment, la Société de l'immeuble Petite-Fusterie 2 SA fournit à la bijouterie D. Gallopin & Cie, dont l'un des gérants est son actionnaire unique, la jouissance de locaux que cette maison de commerce occupait déjà auparavant; les surfaces restantes sont remises à bail à l'Union de Banques Suisses pour seize ans. La recourante continue donc d'exploiter son bien selon son affectation antérieure, en le vouant à des activités économiques parmi les plus courantes au centre de Genève; elle en fait même un usage plus profitable, car elle a pu remplacer des logements par une partie des bureaux loués à la banque. Elle se plaint d'un revenu locatif insuffisant, mais elle ne tente pas de démontrer par des comptes précis qu'elle n'obtienne pas un rendement normal, après déduction des charges d'intérêts et d'amortissement afférentes aux travaux.
La recourante fait aussi valoir qu'elle ne dispose plus du volume existant avant la rénovation: la conservation des façades a nécessité une augmentation importante de leur épaisseur et la surface des planchers a ainsi diminué d'environ huit pour cent. Il n'est pas nécessaire d'examiner si, comme le prétend l'intimé, la recourante aurait pu éviter cet inconvénient en choisissant une autre technique de construction. En effet, elle retire de toute manière un profit appréciable de son immeuble, de sorte qu'elle n'est pas privée d'un attribut essentiel de son droit de propriété (ATF 97 I 636 consid. b).
b) Il reste à examiner si une restriction particulière a été imposée à la recourante, par rapport aux autres propriétaires dont la situation était équivalente.
Elle allègue que de nombreux propriétaires de la rue du Rhône ont pu, eux, dans les années précédant l'adoption du plan de site, démolir pour édifier des bâtiments modernes. Il est possible que du point de vue de la protection de la rade, la conservation de certaines des constructions concernées eût été souhaitable. Néanmoins, même s'il fallait admettre que les autorités aient alors toléré des réalisations contraires à l'intérêt public, la recourante ne pourrait pas exiger l'autorisation de procéder elle aussi à une telle réalisation (ATF 112 Ib 387 consid. 6; voir aussi ATF 116 Ia 352 consid. aa, Ib 139 consid. 5a). Elle ne pourrait donc pas non plus exiger que l'Etat la place, par le versement d'une indemnité, dans la situation économique que cette autorisation lui aurait procurée.
Pour le surplus, le plan de site de la rade comprend à peu près tous les bâtiments dont la façade est visible depuis les quais du Rhône et du Léman, en amont des ponts de l'Ile, et qui appartiennent ainsi à un vaste panorama. La recourante ne prétend pas que les vingt-quatre édifices que ce plan désigne comme bâtiments maintenus, dont le sien, ne soient qu'une minorité de tous ceux qui, le long des quais, se prêteraient à être conservés en raison de leur intérêt architectural ou historique. Elle ne cherche pas non plus à démontrer que, par rapport aux possibilités ordinaires de construire, le statut de bâtiment maintenu n'introduise qu'une restriction insignifiante pour la plupart des propriétaires touchés, et qu'elle seule soit empêchée d'augmenter notablement le volume de son propre édifice.
c) La société recourante ne se trouve ainsi dans aucune des deux situations visées par l'art. 5 al. 2 LAT; c'est donc à bon droit que la Cour de justice a rejeté ses prétentions fondées sur cette disposition. | fr | Art. 5 Abs. 2 RPG. Materielle Enteignung; Verpflichtung, die äussere Hülle eines Gebäudes zu erhalten. Diese Verpflichtung stellt keine besonders schwere Beschränkung dar, sofern der Eigentümer die Liegenschaft weiterhin ihrem Zweck gemäss und wirtschaftlich rationell gebrauchen kann. Der Ertrag, den er im Falle eines Neubaus oder Umbaus erzielen könnte, wenn er der Verpflichtung nicht unterstellt wäre, ist daher nicht zu berücksichtigen (E. 2a).
Die Beschwerdeführerin erfährt im Verhältnis zu Eigentümern anderer Gebäude in gleichartiger Lage keine Schlechterstellung (E. 2b). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-262%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,901 | 117 Ib 262 | 117 Ib 262
Sachverhalt ab Seite 263
La Société de l'immeuble Petite-Fusterie 2 SA est propriétaire de la parcelle No 5910 du cadastre de Genève, section Cité. Situé au centre de la ville, ce bien-fonds est occupé par un bâtiment construit probablement au début du XIXe siècle, ayant façades sur la place de la Petite-Fusterie, la rue du Rhône et le quai bordant ce fleuve.
Le 21 décembre 1978, le Conseil d'Etat du canton de Genève a adopté le plan de site de la rade de Genève. Celui-ci conférait le statut de bâtiment maintenu à vingt-quatre édifices, dont celui de la parcelle No 5910, de sorte que ceux-ci ne pouvaient pas être surélevés et ne devaient subir que les travaux d'entretien ou de transformation utiles à leur modernisation intérieure. En outre, par arrêté du 27 juin 1979, le Conseil d'Etat a décidé de classer l'enveloppe extérieure de l'édifice précité.
Celui-ci a été rénové et transformé sur la base d'un projet conforme à l'arrêté de classement. Les travaux ont été achevés le 31 août 1983.
La société a fait valoir que ces mesures équivalaient à une expropriation; elle a réclamé une indemnité à la charge de l'Etat de Genève. Elle a obtenu partiellement gain de cause devant le Tribunal de première instance du canton de Genève. Les parties ont appelé à la Cour de justice du canton de Genève; statuant le 4 mai 1990, cette juridiction a admis les conclusions de l'Etat, annulé le jugement et débouté la société des fins de sa demande.
Le Tribunal fédéral a rejeté un recours de droit administratif de la société, tendant à l'annulation de l'arrêt de la Cour de justice et à l'allocation d'une indemnité.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Il y a restriction du droit de propriété équivalant à une expropriation, dite expropriation matérielle, donnant droit à une indemnité, lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint d'une manière particulièrement grave, de sorte que le lésé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter une restriction par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, un usage futur n'est considéré comme prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir (ATF 114 Ib 118 consid. 4, ATF 112 Ib 108 consid. 2a, 389 consid. 3).
a) Les mesures de conservation ou de protection du patrimoine bâti constituent une limitation traditionnelle du droit de propriété; en règle générale, elles ne portent pas d'atteinte très grave à celui-ci. Les circonstances particulières de chaque espèce sont toutefois déterminantes; il faut ainsi vérifier si le propriétaire peut continuer, en dépit de la mesure restrictive, de faire de son immeuble un usage conforme à la destination de celui-ci et économiquement rationnel. Dans l'affirmative, le rendement qu'il pourrait en retirer après reconstruction ou transformation, s'il n'était pas soumis à la mesure en cause, n'entre pas en considération (ATF 112 Ib 266 consid. 4, ATF 111 Ib 263 consid. 4a). L'obligation de conserver l'enveloppe extérieure d'un édifice n'équivaut pas à une expropriation si le propriétaire demeure libre de procéder à des transformations intérieures et, de cette façon, d'améliorer l'utilisation du volume existant, et s'il conserve aussi la faculté de vendre son bien, de le louer ou de s'en servir lui-même (ATF 111 Ib 266/267).
Depuis la rénovation de son bâtiment, la Société de l'immeuble Petite-Fusterie 2 SA fournit à la bijouterie D. Gallopin & Cie, dont l'un des gérants est son actionnaire unique, la jouissance de locaux que cette maison de commerce occupait déjà auparavant; les surfaces restantes sont remises à bail à l'Union de Banques Suisses pour seize ans. La recourante continue donc d'exploiter son bien selon son affectation antérieure, en le vouant à des activités économiques parmi les plus courantes au centre de Genève; elle en fait même un usage plus profitable, car elle a pu remplacer des logements par une partie des bureaux loués à la banque. Elle se plaint d'un revenu locatif insuffisant, mais elle ne tente pas de démontrer par des comptes précis qu'elle n'obtienne pas un rendement normal, après déduction des charges d'intérêts et d'amortissement afférentes aux travaux.
La recourante fait aussi valoir qu'elle ne dispose plus du volume existant avant la rénovation: la conservation des façades a nécessité une augmentation importante de leur épaisseur et la surface des planchers a ainsi diminué d'environ huit pour cent. Il n'est pas nécessaire d'examiner si, comme le prétend l'intimé, la recourante aurait pu éviter cet inconvénient en choisissant une autre technique de construction. En effet, elle retire de toute manière un profit appréciable de son immeuble, de sorte qu'elle n'est pas privée d'un attribut essentiel de son droit de propriété (ATF 97 I 636 consid. b).
b) Il reste à examiner si une restriction particulière a été imposée à la recourante, par rapport aux autres propriétaires dont la situation était équivalente.
Elle allègue que de nombreux propriétaires de la rue du Rhône ont pu, eux, dans les années précédant l'adoption du plan de site, démolir pour édifier des bâtiments modernes. Il est possible que du point de vue de la protection de la rade, la conservation de certaines des constructions concernées eût été souhaitable. Néanmoins, même s'il fallait admettre que les autorités aient alors toléré des réalisations contraires à l'intérêt public, la recourante ne pourrait pas exiger l'autorisation de procéder elle aussi à une telle réalisation (ATF 112 Ib 387 consid. 6; voir aussi ATF 116 Ia 352 consid. aa, Ib 139 consid. 5a). Elle ne pourrait donc pas non plus exiger que l'Etat la place, par le versement d'une indemnité, dans la situation économique que cette autorisation lui aurait procurée.
Pour le surplus, le plan de site de la rade comprend à peu près tous les bâtiments dont la façade est visible depuis les quais du Rhône et du Léman, en amont des ponts de l'Ile, et qui appartiennent ainsi à un vaste panorama. La recourante ne prétend pas que les vingt-quatre édifices que ce plan désigne comme bâtiments maintenus, dont le sien, ne soient qu'une minorité de tous ceux qui, le long des quais, se prêteraient à être conservés en raison de leur intérêt architectural ou historique. Elle ne cherche pas non plus à démontrer que, par rapport aux possibilités ordinaires de construire, le statut de bâtiment maintenu n'introduise qu'une restriction insignifiante pour la plupart des propriétaires touchés, et qu'elle seule soit empêchée d'augmenter notablement le volume de son propre édifice.
c) La société recourante ne se trouve ainsi dans aucune des deux situations visées par l'art. 5 al. 2 LAT; c'est donc à bon droit que la Cour de justice a rejeté ses prétentions fondées sur cette disposition. | fr | Art. 5 al. 2 LAT. Expropriation matérielle; obligation de conserver l'enveloppe extérieure d'un édifice. Cette obligation ne constitue pas une restriction particulièrement grave lorsque le propriétaire peut continuer de faire de son immeuble un usage conforme à la destination de celui-ci et économiquement rationnel. Le rendement qu'il pourrait en retirer après reconstruction ou transformation, s'il n'était pas soumis à cette mesure, n'entre alors pas en considération (consid. 2a).
La recourante ne subit aucun préjudice particulier par rapport aux propriétaires d'autres bâtiments de situation équivalente (consid. 2b). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-262%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,902 | 117 Ib 262 | 117 Ib 262
Sachverhalt ab Seite 263
La Société de l'immeuble Petite-Fusterie 2 SA est propriétaire de la parcelle No 5910 du cadastre de Genève, section Cité. Situé au centre de la ville, ce bien-fonds est occupé par un bâtiment construit probablement au début du XIXe siècle, ayant façades sur la place de la Petite-Fusterie, la rue du Rhône et le quai bordant ce fleuve.
Le 21 décembre 1978, le Conseil d'Etat du canton de Genève a adopté le plan de site de la rade de Genève. Celui-ci conférait le statut de bâtiment maintenu à vingt-quatre édifices, dont celui de la parcelle No 5910, de sorte que ceux-ci ne pouvaient pas être surélevés et ne devaient subir que les travaux d'entretien ou de transformation utiles à leur modernisation intérieure. En outre, par arrêté du 27 juin 1979, le Conseil d'Etat a décidé de classer l'enveloppe extérieure de l'édifice précité.
Celui-ci a été rénové et transformé sur la base d'un projet conforme à l'arrêté de classement. Les travaux ont été achevés le 31 août 1983.
La société a fait valoir que ces mesures équivalaient à une expropriation; elle a réclamé une indemnité à la charge de l'Etat de Genève. Elle a obtenu partiellement gain de cause devant le Tribunal de première instance du canton de Genève. Les parties ont appelé à la Cour de justice du canton de Genève; statuant le 4 mai 1990, cette juridiction a admis les conclusions de l'Etat, annulé le jugement et débouté la société des fins de sa demande.
Le Tribunal fédéral a rejeté un recours de droit administratif de la société, tendant à l'annulation de l'arrêt de la Cour de justice et à l'allocation d'une indemnité.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Il y a restriction du droit de propriété équivalant à une expropriation, dite expropriation matérielle, donnant droit à une indemnité, lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint d'une manière particulièrement grave, de sorte que le lésé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter une restriction par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, un usage futur n'est considéré comme prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir (ATF 114 Ib 118 consid. 4, ATF 112 Ib 108 consid. 2a, 389 consid. 3).
a) Les mesures de conservation ou de protection du patrimoine bâti constituent une limitation traditionnelle du droit de propriété; en règle générale, elles ne portent pas d'atteinte très grave à celui-ci. Les circonstances particulières de chaque espèce sont toutefois déterminantes; il faut ainsi vérifier si le propriétaire peut continuer, en dépit de la mesure restrictive, de faire de son immeuble un usage conforme à la destination de celui-ci et économiquement rationnel. Dans l'affirmative, le rendement qu'il pourrait en retirer après reconstruction ou transformation, s'il n'était pas soumis à la mesure en cause, n'entre pas en considération (ATF 112 Ib 266 consid. 4, ATF 111 Ib 263 consid. 4a). L'obligation de conserver l'enveloppe extérieure d'un édifice n'équivaut pas à une expropriation si le propriétaire demeure libre de procéder à des transformations intérieures et, de cette façon, d'améliorer l'utilisation du volume existant, et s'il conserve aussi la faculté de vendre son bien, de le louer ou de s'en servir lui-même (ATF 111 Ib 266/267).
Depuis la rénovation de son bâtiment, la Société de l'immeuble Petite-Fusterie 2 SA fournit à la bijouterie D. Gallopin & Cie, dont l'un des gérants est son actionnaire unique, la jouissance de locaux que cette maison de commerce occupait déjà auparavant; les surfaces restantes sont remises à bail à l'Union de Banques Suisses pour seize ans. La recourante continue donc d'exploiter son bien selon son affectation antérieure, en le vouant à des activités économiques parmi les plus courantes au centre de Genève; elle en fait même un usage plus profitable, car elle a pu remplacer des logements par une partie des bureaux loués à la banque. Elle se plaint d'un revenu locatif insuffisant, mais elle ne tente pas de démontrer par des comptes précis qu'elle n'obtienne pas un rendement normal, après déduction des charges d'intérêts et d'amortissement afférentes aux travaux.
La recourante fait aussi valoir qu'elle ne dispose plus du volume existant avant la rénovation: la conservation des façades a nécessité une augmentation importante de leur épaisseur et la surface des planchers a ainsi diminué d'environ huit pour cent. Il n'est pas nécessaire d'examiner si, comme le prétend l'intimé, la recourante aurait pu éviter cet inconvénient en choisissant une autre technique de construction. En effet, elle retire de toute manière un profit appréciable de son immeuble, de sorte qu'elle n'est pas privée d'un attribut essentiel de son droit de propriété (ATF 97 I 636 consid. b).
b) Il reste à examiner si une restriction particulière a été imposée à la recourante, par rapport aux autres propriétaires dont la situation était équivalente.
Elle allègue que de nombreux propriétaires de la rue du Rhône ont pu, eux, dans les années précédant l'adoption du plan de site, démolir pour édifier des bâtiments modernes. Il est possible que du point de vue de la protection de la rade, la conservation de certaines des constructions concernées eût été souhaitable. Néanmoins, même s'il fallait admettre que les autorités aient alors toléré des réalisations contraires à l'intérêt public, la recourante ne pourrait pas exiger l'autorisation de procéder elle aussi à une telle réalisation (ATF 112 Ib 387 consid. 6; voir aussi ATF 116 Ia 352 consid. aa, Ib 139 consid. 5a). Elle ne pourrait donc pas non plus exiger que l'Etat la place, par le versement d'une indemnité, dans la situation économique que cette autorisation lui aurait procurée.
Pour le surplus, le plan de site de la rade comprend à peu près tous les bâtiments dont la façade est visible depuis les quais du Rhône et du Léman, en amont des ponts de l'Ile, et qui appartiennent ainsi à un vaste panorama. La recourante ne prétend pas que les vingt-quatre édifices que ce plan désigne comme bâtiments maintenus, dont le sien, ne soient qu'une minorité de tous ceux qui, le long des quais, se prêteraient à être conservés en raison de leur intérêt architectural ou historique. Elle ne cherche pas non plus à démontrer que, par rapport aux possibilités ordinaires de construire, le statut de bâtiment maintenu n'introduise qu'une restriction insignifiante pour la plupart des propriétaires touchés, et qu'elle seule soit empêchée d'augmenter notablement le volume de son propre édifice.
c) La société recourante ne se trouve ainsi dans aucune des deux situations visées par l'art. 5 al. 2 LAT; c'est donc à bon droit que la Cour de justice a rejeté ses prétentions fondées sur cette disposition. | fr | Art. 5 cpv. 2 LPT. Espropriazione materiale; obbligo di conservare l'aspetto esteriore di un edificio. Quest'obbligo non costituisce una restrizione particolarmente grave quando il proprietario può continuare a fare del suo immobile un uso conforme alla sua destinazione e economicamente razionale. Il reddito ch'egli potrebbe ricavarne nel caso di ricostruzione o trasformazione, se egli non fosse astretto a quest'obbligo, non entra dunque in considerazione (consid. 2a).
La ricorrente non subisce alcun pregiudizio particolare per rapporto ai proprietari di altri fabbricati che si trovano in una situazione equivalente (consid. 2b). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-262%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,903 | 117 Ib 266 | 117 Ib 266
Sachverhalt ab Seite 266
Die Stätzerhorn Ski- und Sessellift AG ist Eigentümerin des 1987/88 neu erstellten Bergrestaurants "Alp Stätz" in der Gemeinde Churwalden, das 500 Sitzplätze im Gebäudeinnern und 300 Terrassensitzplätze umfasst. Gegenstand des seinerzeitigen Baugesuchs waren unter anderem eine Zweizimmerwohnung für das Betriebsleiterehepaar und zehn Doppelzimmer für Angestellte. Später richtete die Bauherrin in einem ehemaligen Abstellraum fünf zusätzliche Personalzimmer ein, ohne dafür eine Bewilligung eingeholt zu haben; zudem wandelte sie ein für Angestellte vorgesehenes Zimmer in ein Büro um.
Am 5. April 1990 verweigerte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft Graubünden dem von der Bauherrin nachträglich gestellten Baugesuch für die neuen Personalzimmer wegen fehlender Standortgebundenheit die Zustimmung. Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 4. Juli 1990 ab.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG kann erteilt werden, wenn der Zweck der Baute einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und wenn dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Diese beiden Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (BGE 116 Ib 230 E. 3 mit Hinweisen).
a) Die Standortgebundenheit darf nach der bundesgerichtlichen Praxis nur dann bejaht werden, wenn eine Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen ist. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen (BGE 116 Ib 230 E. 3a). Das Bergrestaurant der Beschwerdeführerin wurde im Jahre 1987 gestützt auf Art. 24 Abs. 1 RPG bewilligt. Bauten, die einem zonenfremden, aber standortgebundenen Betrieb dienen und aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen notwendig sind, werden ausserhalb der Bauzonen grundsätzlich als standortgebunden anerkannt (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 4. April 1985 i.S. Raguth, E. 5; vgl. auch BGE 115 Ib 302 E. d). Dies bedeutet jedoch nicht, dass alle dem Hauptbetrieb dienenden Bauten und Anlagen zulässig wären. Erforderlich ist ein besonderes betriebswirtschaftliches oder technisches Bedürfnis, diese Bauten und Anlagen am vorgesehenen Ort zu erstellen, und zwar in der geplanten Dimension (BGE 111 Ib 217 E. 3b mit Hinweisen; unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 7. Mai 1987 i.S. Keel, E. 3a und vom 9. April 1987 i.S. Marty, E. 4). In diesem Sinne begründet der rechtmässige Bestand eines Restaurants an sich noch keine Standortgebundenheit für Angestelltenzimmer. Es ist vielmehr zu prüfen, ob diese Unterkünfte für eine ordnungsgemässe Bewirtschaftung des Restaurants erforderlich sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Wohnraum für das Personal eines standortgebundenen Restaurantbetriebs gemäss bundesgerichtlicher Praxis nur dann bewilligt werden kann, wenn die nächste Wohnzone weit entfernt und schwer erreichbar ist (erwähnte Urteile i.S. Marty, E. 4 und i.S. Raguth, E. 5).
b) Aus den Akten ergibt sich, dass im Restaurant der Beschwerdeführerin neben dem Betriebsleiterehepaar, das über eine eigene Wohnung verfügt, gegenwärtig 30 Angestellte tätig sind. Im Jahre 1987 wurden zehn Doppelzimmer für Angestellte bewilligt. Das Verwaltungsgericht hält dazu fest, die Beschwerdeführerin könne gut die Hälfte bis zwei Drittel des Personals im Betrieb selber unterbringen. In einem Bergrestaurant könne Wohnraum für die Angestellten nur dann bewilligt werden, wenn die nächste Wohnzone weit entfernt und schwer erreichbar sei. Die Distanz zur nächsten Wohnzone betrage indessen nur knapp einen Kilometer und der Weg von der Wohnzone bis zum Restaurant könne mit einem Fussmarsch von 20-30 Minuten bewältigt werden. Das Restaurant sei auch mit der Sesselbahn der Beschwerdeführerin (wiederum in Verbindung mit einem Fussmarsch von 20-30 Minuten) erreichbar. Bei diesen Verhältnissen sei es ohne weiteres möglich und zumutbar, einen Teil des Restaurantpersonals in den in den Bauzonen gelegenen Wohnungen unterzubringen. Für eine ständige Anwesenheit des gesamten Personals sprächen auch keine zwingenden betriebsorganisatorischen Gründe. Da lediglich die zur Öffnung und Schliessung des Bergrestaurants notwendigen Personen jederzeit anwesend sein müssten, reiche es aus, wenn die Hälfte bis zwei Drittel der Angestellten zur rechten Zeit an Ort und Stelle sei. Dies werde durch den vorhandenen Wohnraum ohne weiteres gewährleistet. Aus diesen Gründen verneinte das Verwaltungsgericht die Standortgebundenheit der zusätzlichen Personalzimmer.
Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden. Sie stimmen mit der dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung überein. Zudem hat das Bundesgericht bereits früher in ähnlich gelagerten Fällen festgehalten, bei geringer Distanz zur nächsten Wohnzone sei es ohne weiteres möglich, dass ein erheblicher Teil des Restaurantpersonals täglich zwischen den Wohnungen und dem Arbeitsplatz hin- und herpendle (erwähnte Urteile i.S. Marty, E. 4b und i.S. Raguth, E. 5b; ebenso i.S. Keel, E. 3). Die Beschwerdeführerin bringt indessen gegen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verschiedene Einwände vor, auf die nachfolgend einzugehen ist.
3. a) Als erstes macht die Beschwerdeführerin geltend, die Einführung der Fünftagewoche und die Arbeitszeitverkürzung für die Angestellten hätten bereits eine Personalaufstockung erforderlich gemacht. Würde nun von den Angestellten erwartet, dass sie täglich wenigstens eine Stunde Fussmarsch zurückzulegen hätten, wäre ihnen diese Wegzeit mit Sicherheit an die Arbeitszeit anzurechnen, weshalb noch zusätzliches Personal notwendig würde. Dieser Einwand geht fehl. Aus der Arbeitszeitregelung lässt sich nicht ableiten, die Wegzeit sei auf die Arbeitszeit anzurechnen. Dass eine solche Anrechnung schon bisher erfolgte, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend. Es erscheint keineswegs als zwingend, dass die Beschwerdeführerin zusätzliches Personal rekrutieren muss, wenn sie ihre Angestelltenunterkünfte nicht erweitern darf. Abgesehen davon, könnte aus einem erhöhten Personalaufwand nicht geschlossen werden, die strittigen Unterkünfte seien standortgebunden.
b) Die Beschwerdeführerin weist weiter darauf hin, dass dort, wo die Angestellten ihren Fussmarsch antreten müssen, keine öffentlichen Parkplätze vorhanden sind und dass auch keine öffentlichen Verkehrsmittel dorthin führen. Indessen tut sie nicht dar, dass der Arbeitsweg ihrer Angestellten deswegen unzumutbar lang würde. Auch die von der Beschwerdeführerin erwähnten organisatorischen Probleme des Personentransports mit Pistenfahrzeugen sowie der angeblich höhere Verbrauch an Treibstoff können die Standortgebundenheit für zusätzliche Angestelltenzimmer nicht begründen, da dadurch ein betriebswirtschaftliches Bedürfnis für diese Zimmer nicht ausgewiesen wird.
c) An sich verständlich ist, dass die Beschwerdeführerin dem Wunsch einiger Angestellten nach einem Einzelzimmer entgegenkommen und deshalb die bewilligten Doppelzimmer nur mit einer Person belegen möchte. Dieser Umstand wie auch die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin ein Zimmer in ein Büro umgestaltet hat, genügen aber nicht, um das Ausbauvorhaben als standortgebunden erscheinen zu lassen.
d) Das gleiche gilt für die laut Beschwerdeschrift zu erwartende künftige Vergrösserung des Personalbestandes auf 36 Arbeitnehmer. Auch nach einer solchen Aufstockung würden die bewilligten zehn Doppelzimmer immer noch ausreichen, um gut die Hälfte der Angestellten unterzubringen.
e) Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, durch den Einbau der umstrittenen fünf Personalzimmer habe die Gebäudekubatur keine Ausweitung erfahren; nach aussen träten neu lediglich kleine Fenster in Erscheinung. Die wichtigen Anliegen der Raumplanung blieben so gewahrt. Die Beschwerdeführerin verkennt indessen, dass das grundsätzliche Bauverbot ausserhalb der Bauzonen nicht allein ästhetischen Zwecken dient, sondern - wie im angefochtenen Entscheid zutreffend bemerkt - auch den Sinn hat, Wohnnutzungen in den raumplanerisch nicht dafür bestimmten Gebieten auf das absolute Minimum zu beschränken (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, Bern 1981, N 1 zu Art. 24).
f) Schliesslich beruft sich die Beschwerdeführerin auf das Rechtsgleichheitsgebot. Sie habe vor Verwaltungsgericht auf drei Vergleichsfälle hingewiesen, bei denen Unterkünfte für einen wesentlich höheren Anteil des Personals bewilligt worden sei. Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, abgesehen davon, dass die drei Fälle nicht einschlägig seien, könne daraus kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht abgeleitet werden. Diesen Erwägungen ist in dem Sinne zuzustimmen, als das Bundesgericht an eine bundesrechtswidrige Praxis der Kantone nicht gebunden wäre. Im Interesse der Durchsetzung einer zentralen und ausserordentlich wichtigen Vorschrift des Bundesrechts muss es Ansprüche auf gesetzwidrige Begünstigung verweigern und der gesetzeskonformen Rechtsanwendung zum Durchbruch verhelfen können (BGE 116 Ib 235 E. 4 mit Hinweisen).
g) Zusammenfassend ergibt sich, dass die von der Beschwerdeführerin erhobenen Einwände nicht geeignet sind, die Erwägungen des Verwaltungsgerichts in Frage zu stellen. In Übereinstimmung mit diesen Erwägungen ist daher die Standortgebundenheit für fünf zusätzliche Angestelltenzimmer zu verneinen. Unter diesen Umständen braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob einer allfälligen Bewilligung überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegenstehen. | de | Art. 24 Abs. 1 RPG; Standortgebundenheit für Personalzimmer in einem Bergrestaurant. Ein zonenfremdes, aber standortgebundenes Restaurant begründet noch keine Standortgebundenheit für Angestelltenzimmer. Zu prüfen ist vielmehr, ob der vorgesehene Wohnraum für die ordnungsgemässe Bewirtschaftung des Restaurants notwendig ist (E. 2). Das Bundesgericht verneint die Standortgebundenheit (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-266%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,904 | 117 Ib 266 | 117 Ib 266
Sachverhalt ab Seite 266
Die Stätzerhorn Ski- und Sessellift AG ist Eigentümerin des 1987/88 neu erstellten Bergrestaurants "Alp Stätz" in der Gemeinde Churwalden, das 500 Sitzplätze im Gebäudeinnern und 300 Terrassensitzplätze umfasst. Gegenstand des seinerzeitigen Baugesuchs waren unter anderem eine Zweizimmerwohnung für das Betriebsleiterehepaar und zehn Doppelzimmer für Angestellte. Später richtete die Bauherrin in einem ehemaligen Abstellraum fünf zusätzliche Personalzimmer ein, ohne dafür eine Bewilligung eingeholt zu haben; zudem wandelte sie ein für Angestellte vorgesehenes Zimmer in ein Büro um.
Am 5. April 1990 verweigerte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft Graubünden dem von der Bauherrin nachträglich gestellten Baugesuch für die neuen Personalzimmer wegen fehlender Standortgebundenheit die Zustimmung. Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 4. Juli 1990 ab.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG kann erteilt werden, wenn der Zweck der Baute einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und wenn dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Diese beiden Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (BGE 116 Ib 230 E. 3 mit Hinweisen).
a) Die Standortgebundenheit darf nach der bundesgerichtlichen Praxis nur dann bejaht werden, wenn eine Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen ist. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen (BGE 116 Ib 230 E. 3a). Das Bergrestaurant der Beschwerdeführerin wurde im Jahre 1987 gestützt auf Art. 24 Abs. 1 RPG bewilligt. Bauten, die einem zonenfremden, aber standortgebundenen Betrieb dienen und aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen notwendig sind, werden ausserhalb der Bauzonen grundsätzlich als standortgebunden anerkannt (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 4. April 1985 i.S. Raguth, E. 5; vgl. auch BGE 115 Ib 302 E. d). Dies bedeutet jedoch nicht, dass alle dem Hauptbetrieb dienenden Bauten und Anlagen zulässig wären. Erforderlich ist ein besonderes betriebswirtschaftliches oder technisches Bedürfnis, diese Bauten und Anlagen am vorgesehenen Ort zu erstellen, und zwar in der geplanten Dimension (BGE 111 Ib 217 E. 3b mit Hinweisen; unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 7. Mai 1987 i.S. Keel, E. 3a und vom 9. April 1987 i.S. Marty, E. 4). In diesem Sinne begründet der rechtmässige Bestand eines Restaurants an sich noch keine Standortgebundenheit für Angestelltenzimmer. Es ist vielmehr zu prüfen, ob diese Unterkünfte für eine ordnungsgemässe Bewirtschaftung des Restaurants erforderlich sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Wohnraum für das Personal eines standortgebundenen Restaurantbetriebs gemäss bundesgerichtlicher Praxis nur dann bewilligt werden kann, wenn die nächste Wohnzone weit entfernt und schwer erreichbar ist (erwähnte Urteile i.S. Marty, E. 4 und i.S. Raguth, E. 5).
b) Aus den Akten ergibt sich, dass im Restaurant der Beschwerdeführerin neben dem Betriebsleiterehepaar, das über eine eigene Wohnung verfügt, gegenwärtig 30 Angestellte tätig sind. Im Jahre 1987 wurden zehn Doppelzimmer für Angestellte bewilligt. Das Verwaltungsgericht hält dazu fest, die Beschwerdeführerin könne gut die Hälfte bis zwei Drittel des Personals im Betrieb selber unterbringen. In einem Bergrestaurant könne Wohnraum für die Angestellten nur dann bewilligt werden, wenn die nächste Wohnzone weit entfernt und schwer erreichbar sei. Die Distanz zur nächsten Wohnzone betrage indessen nur knapp einen Kilometer und der Weg von der Wohnzone bis zum Restaurant könne mit einem Fussmarsch von 20-30 Minuten bewältigt werden. Das Restaurant sei auch mit der Sesselbahn der Beschwerdeführerin (wiederum in Verbindung mit einem Fussmarsch von 20-30 Minuten) erreichbar. Bei diesen Verhältnissen sei es ohne weiteres möglich und zumutbar, einen Teil des Restaurantpersonals in den in den Bauzonen gelegenen Wohnungen unterzubringen. Für eine ständige Anwesenheit des gesamten Personals sprächen auch keine zwingenden betriebsorganisatorischen Gründe. Da lediglich die zur Öffnung und Schliessung des Bergrestaurants notwendigen Personen jederzeit anwesend sein müssten, reiche es aus, wenn die Hälfte bis zwei Drittel der Angestellten zur rechten Zeit an Ort und Stelle sei. Dies werde durch den vorhandenen Wohnraum ohne weiteres gewährleistet. Aus diesen Gründen verneinte das Verwaltungsgericht die Standortgebundenheit der zusätzlichen Personalzimmer.
Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden. Sie stimmen mit der dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung überein. Zudem hat das Bundesgericht bereits früher in ähnlich gelagerten Fällen festgehalten, bei geringer Distanz zur nächsten Wohnzone sei es ohne weiteres möglich, dass ein erheblicher Teil des Restaurantpersonals täglich zwischen den Wohnungen und dem Arbeitsplatz hin- und herpendle (erwähnte Urteile i.S. Marty, E. 4b und i.S. Raguth, E. 5b; ebenso i.S. Keel, E. 3). Die Beschwerdeführerin bringt indessen gegen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verschiedene Einwände vor, auf die nachfolgend einzugehen ist.
3. a) Als erstes macht die Beschwerdeführerin geltend, die Einführung der Fünftagewoche und die Arbeitszeitverkürzung für die Angestellten hätten bereits eine Personalaufstockung erforderlich gemacht. Würde nun von den Angestellten erwartet, dass sie täglich wenigstens eine Stunde Fussmarsch zurückzulegen hätten, wäre ihnen diese Wegzeit mit Sicherheit an die Arbeitszeit anzurechnen, weshalb noch zusätzliches Personal notwendig würde. Dieser Einwand geht fehl. Aus der Arbeitszeitregelung lässt sich nicht ableiten, die Wegzeit sei auf die Arbeitszeit anzurechnen. Dass eine solche Anrechnung schon bisher erfolgte, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend. Es erscheint keineswegs als zwingend, dass die Beschwerdeführerin zusätzliches Personal rekrutieren muss, wenn sie ihre Angestelltenunterkünfte nicht erweitern darf. Abgesehen davon, könnte aus einem erhöhten Personalaufwand nicht geschlossen werden, die strittigen Unterkünfte seien standortgebunden.
b) Die Beschwerdeführerin weist weiter darauf hin, dass dort, wo die Angestellten ihren Fussmarsch antreten müssen, keine öffentlichen Parkplätze vorhanden sind und dass auch keine öffentlichen Verkehrsmittel dorthin führen. Indessen tut sie nicht dar, dass der Arbeitsweg ihrer Angestellten deswegen unzumutbar lang würde. Auch die von der Beschwerdeführerin erwähnten organisatorischen Probleme des Personentransports mit Pistenfahrzeugen sowie der angeblich höhere Verbrauch an Treibstoff können die Standortgebundenheit für zusätzliche Angestelltenzimmer nicht begründen, da dadurch ein betriebswirtschaftliches Bedürfnis für diese Zimmer nicht ausgewiesen wird.
c) An sich verständlich ist, dass die Beschwerdeführerin dem Wunsch einiger Angestellten nach einem Einzelzimmer entgegenkommen und deshalb die bewilligten Doppelzimmer nur mit einer Person belegen möchte. Dieser Umstand wie auch die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin ein Zimmer in ein Büro umgestaltet hat, genügen aber nicht, um das Ausbauvorhaben als standortgebunden erscheinen zu lassen.
d) Das gleiche gilt für die laut Beschwerdeschrift zu erwartende künftige Vergrösserung des Personalbestandes auf 36 Arbeitnehmer. Auch nach einer solchen Aufstockung würden die bewilligten zehn Doppelzimmer immer noch ausreichen, um gut die Hälfte der Angestellten unterzubringen.
e) Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, durch den Einbau der umstrittenen fünf Personalzimmer habe die Gebäudekubatur keine Ausweitung erfahren; nach aussen träten neu lediglich kleine Fenster in Erscheinung. Die wichtigen Anliegen der Raumplanung blieben so gewahrt. Die Beschwerdeführerin verkennt indessen, dass das grundsätzliche Bauverbot ausserhalb der Bauzonen nicht allein ästhetischen Zwecken dient, sondern - wie im angefochtenen Entscheid zutreffend bemerkt - auch den Sinn hat, Wohnnutzungen in den raumplanerisch nicht dafür bestimmten Gebieten auf das absolute Minimum zu beschränken (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, Bern 1981, N 1 zu Art. 24).
f) Schliesslich beruft sich die Beschwerdeführerin auf das Rechtsgleichheitsgebot. Sie habe vor Verwaltungsgericht auf drei Vergleichsfälle hingewiesen, bei denen Unterkünfte für einen wesentlich höheren Anteil des Personals bewilligt worden sei. Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, abgesehen davon, dass die drei Fälle nicht einschlägig seien, könne daraus kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht abgeleitet werden. Diesen Erwägungen ist in dem Sinne zuzustimmen, als das Bundesgericht an eine bundesrechtswidrige Praxis der Kantone nicht gebunden wäre. Im Interesse der Durchsetzung einer zentralen und ausserordentlich wichtigen Vorschrift des Bundesrechts muss es Ansprüche auf gesetzwidrige Begünstigung verweigern und der gesetzeskonformen Rechtsanwendung zum Durchbruch verhelfen können (BGE 116 Ib 235 E. 4 mit Hinweisen).
g) Zusammenfassend ergibt sich, dass die von der Beschwerdeführerin erhobenen Einwände nicht geeignet sind, die Erwägungen des Verwaltungsgerichts in Frage zu stellen. In Übereinstimmung mit diesen Erwägungen ist daher die Standortgebundenheit für fünf zusätzliche Angestelltenzimmer zu verneinen. Unter diesen Umständen braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob einer allfälligen Bewilligung überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegenstehen. | de | Art. 24 al. 1 LAT; emplacement d'une construction imposé par sa destination s'agissant de chambres pour le personnel d'un restaurant de montagne. Le fait qu'un restaurant, non conforme à la zone, soit considéré comme une construction dont l'emplacement est imposé par sa destination ne signifie pas qu'il doive en aller de même des chambres d'employés qu'on veut y aménager. Il faut bien plutôt examiner si ces locaux d'habitation sont nécessaires à l'exploitation du restaurant (consid. 2). Le Tribunal fédéral leur dénie en l'espèce le caractère de constructions dont l'emplacement est imposé par leur destination (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-266%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,905 | 117 Ib 266 | 117 Ib 266
Sachverhalt ab Seite 266
Die Stätzerhorn Ski- und Sessellift AG ist Eigentümerin des 1987/88 neu erstellten Bergrestaurants "Alp Stätz" in der Gemeinde Churwalden, das 500 Sitzplätze im Gebäudeinnern und 300 Terrassensitzplätze umfasst. Gegenstand des seinerzeitigen Baugesuchs waren unter anderem eine Zweizimmerwohnung für das Betriebsleiterehepaar und zehn Doppelzimmer für Angestellte. Später richtete die Bauherrin in einem ehemaligen Abstellraum fünf zusätzliche Personalzimmer ein, ohne dafür eine Bewilligung eingeholt zu haben; zudem wandelte sie ein für Angestellte vorgesehenes Zimmer in ein Büro um.
Am 5. April 1990 verweigerte das Departement des Innern und der Volkswirtschaft Graubünden dem von der Bauherrin nachträglich gestellten Baugesuch für die neuen Personalzimmer wegen fehlender Standortgebundenheit die Zustimmung. Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 4. Juli 1990 ab.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG kann erteilt werden, wenn der Zweck der Baute einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und wenn dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Diese beiden Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (BGE 116 Ib 230 E. 3 mit Hinweisen).
a) Die Standortgebundenheit darf nach der bundesgerichtlichen Praxis nur dann bejaht werden, wenn eine Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen ist. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen (BGE 116 Ib 230 E. 3a). Das Bergrestaurant der Beschwerdeführerin wurde im Jahre 1987 gestützt auf Art. 24 Abs. 1 RPG bewilligt. Bauten, die einem zonenfremden, aber standortgebundenen Betrieb dienen und aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen notwendig sind, werden ausserhalb der Bauzonen grundsätzlich als standortgebunden anerkannt (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 4. April 1985 i.S. Raguth, E. 5; vgl. auch BGE 115 Ib 302 E. d). Dies bedeutet jedoch nicht, dass alle dem Hauptbetrieb dienenden Bauten und Anlagen zulässig wären. Erforderlich ist ein besonderes betriebswirtschaftliches oder technisches Bedürfnis, diese Bauten und Anlagen am vorgesehenen Ort zu erstellen, und zwar in der geplanten Dimension (BGE 111 Ib 217 E. 3b mit Hinweisen; unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 7. Mai 1987 i.S. Keel, E. 3a und vom 9. April 1987 i.S. Marty, E. 4). In diesem Sinne begründet der rechtmässige Bestand eines Restaurants an sich noch keine Standortgebundenheit für Angestelltenzimmer. Es ist vielmehr zu prüfen, ob diese Unterkünfte für eine ordnungsgemässe Bewirtschaftung des Restaurants erforderlich sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Wohnraum für das Personal eines standortgebundenen Restaurantbetriebs gemäss bundesgerichtlicher Praxis nur dann bewilligt werden kann, wenn die nächste Wohnzone weit entfernt und schwer erreichbar ist (erwähnte Urteile i.S. Marty, E. 4 und i.S. Raguth, E. 5).
b) Aus den Akten ergibt sich, dass im Restaurant der Beschwerdeführerin neben dem Betriebsleiterehepaar, das über eine eigene Wohnung verfügt, gegenwärtig 30 Angestellte tätig sind. Im Jahre 1987 wurden zehn Doppelzimmer für Angestellte bewilligt. Das Verwaltungsgericht hält dazu fest, die Beschwerdeführerin könne gut die Hälfte bis zwei Drittel des Personals im Betrieb selber unterbringen. In einem Bergrestaurant könne Wohnraum für die Angestellten nur dann bewilligt werden, wenn die nächste Wohnzone weit entfernt und schwer erreichbar sei. Die Distanz zur nächsten Wohnzone betrage indessen nur knapp einen Kilometer und der Weg von der Wohnzone bis zum Restaurant könne mit einem Fussmarsch von 20-30 Minuten bewältigt werden. Das Restaurant sei auch mit der Sesselbahn der Beschwerdeführerin (wiederum in Verbindung mit einem Fussmarsch von 20-30 Minuten) erreichbar. Bei diesen Verhältnissen sei es ohne weiteres möglich und zumutbar, einen Teil des Restaurantpersonals in den in den Bauzonen gelegenen Wohnungen unterzubringen. Für eine ständige Anwesenheit des gesamten Personals sprächen auch keine zwingenden betriebsorganisatorischen Gründe. Da lediglich die zur Öffnung und Schliessung des Bergrestaurants notwendigen Personen jederzeit anwesend sein müssten, reiche es aus, wenn die Hälfte bis zwei Drittel der Angestellten zur rechten Zeit an Ort und Stelle sei. Dies werde durch den vorhandenen Wohnraum ohne weiteres gewährleistet. Aus diesen Gründen verneinte das Verwaltungsgericht die Standortgebundenheit der zusätzlichen Personalzimmer.
Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden. Sie stimmen mit der dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung überein. Zudem hat das Bundesgericht bereits früher in ähnlich gelagerten Fällen festgehalten, bei geringer Distanz zur nächsten Wohnzone sei es ohne weiteres möglich, dass ein erheblicher Teil des Restaurantpersonals täglich zwischen den Wohnungen und dem Arbeitsplatz hin- und herpendle (erwähnte Urteile i.S. Marty, E. 4b und i.S. Raguth, E. 5b; ebenso i.S. Keel, E. 3). Die Beschwerdeführerin bringt indessen gegen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verschiedene Einwände vor, auf die nachfolgend einzugehen ist.
3. a) Als erstes macht die Beschwerdeführerin geltend, die Einführung der Fünftagewoche und die Arbeitszeitverkürzung für die Angestellten hätten bereits eine Personalaufstockung erforderlich gemacht. Würde nun von den Angestellten erwartet, dass sie täglich wenigstens eine Stunde Fussmarsch zurückzulegen hätten, wäre ihnen diese Wegzeit mit Sicherheit an die Arbeitszeit anzurechnen, weshalb noch zusätzliches Personal notwendig würde. Dieser Einwand geht fehl. Aus der Arbeitszeitregelung lässt sich nicht ableiten, die Wegzeit sei auf die Arbeitszeit anzurechnen. Dass eine solche Anrechnung schon bisher erfolgte, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend. Es erscheint keineswegs als zwingend, dass die Beschwerdeführerin zusätzliches Personal rekrutieren muss, wenn sie ihre Angestelltenunterkünfte nicht erweitern darf. Abgesehen davon, könnte aus einem erhöhten Personalaufwand nicht geschlossen werden, die strittigen Unterkünfte seien standortgebunden.
b) Die Beschwerdeführerin weist weiter darauf hin, dass dort, wo die Angestellten ihren Fussmarsch antreten müssen, keine öffentlichen Parkplätze vorhanden sind und dass auch keine öffentlichen Verkehrsmittel dorthin führen. Indessen tut sie nicht dar, dass der Arbeitsweg ihrer Angestellten deswegen unzumutbar lang würde. Auch die von der Beschwerdeführerin erwähnten organisatorischen Probleme des Personentransports mit Pistenfahrzeugen sowie der angeblich höhere Verbrauch an Treibstoff können die Standortgebundenheit für zusätzliche Angestelltenzimmer nicht begründen, da dadurch ein betriebswirtschaftliches Bedürfnis für diese Zimmer nicht ausgewiesen wird.
c) An sich verständlich ist, dass die Beschwerdeführerin dem Wunsch einiger Angestellten nach einem Einzelzimmer entgegenkommen und deshalb die bewilligten Doppelzimmer nur mit einer Person belegen möchte. Dieser Umstand wie auch die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin ein Zimmer in ein Büro umgestaltet hat, genügen aber nicht, um das Ausbauvorhaben als standortgebunden erscheinen zu lassen.
d) Das gleiche gilt für die laut Beschwerdeschrift zu erwartende künftige Vergrösserung des Personalbestandes auf 36 Arbeitnehmer. Auch nach einer solchen Aufstockung würden die bewilligten zehn Doppelzimmer immer noch ausreichen, um gut die Hälfte der Angestellten unterzubringen.
e) Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, durch den Einbau der umstrittenen fünf Personalzimmer habe die Gebäudekubatur keine Ausweitung erfahren; nach aussen träten neu lediglich kleine Fenster in Erscheinung. Die wichtigen Anliegen der Raumplanung blieben so gewahrt. Die Beschwerdeführerin verkennt indessen, dass das grundsätzliche Bauverbot ausserhalb der Bauzonen nicht allein ästhetischen Zwecken dient, sondern - wie im angefochtenen Entscheid zutreffend bemerkt - auch den Sinn hat, Wohnnutzungen in den raumplanerisch nicht dafür bestimmten Gebieten auf das absolute Minimum zu beschränken (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, Bern 1981, N 1 zu Art. 24).
f) Schliesslich beruft sich die Beschwerdeführerin auf das Rechtsgleichheitsgebot. Sie habe vor Verwaltungsgericht auf drei Vergleichsfälle hingewiesen, bei denen Unterkünfte für einen wesentlich höheren Anteil des Personals bewilligt worden sei. Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, abgesehen davon, dass die drei Fälle nicht einschlägig seien, könne daraus kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht abgeleitet werden. Diesen Erwägungen ist in dem Sinne zuzustimmen, als das Bundesgericht an eine bundesrechtswidrige Praxis der Kantone nicht gebunden wäre. Im Interesse der Durchsetzung einer zentralen und ausserordentlich wichtigen Vorschrift des Bundesrechts muss es Ansprüche auf gesetzwidrige Begünstigung verweigern und der gesetzeskonformen Rechtsanwendung zum Durchbruch verhelfen können (BGE 116 Ib 235 E. 4 mit Hinweisen).
g) Zusammenfassend ergibt sich, dass die von der Beschwerdeführerin erhobenen Einwände nicht geeignet sind, die Erwägungen des Verwaltungsgerichts in Frage zu stellen. In Übereinstimmung mit diesen Erwägungen ist daher die Standortgebundenheit für fünf zusätzliche Angestelltenzimmer zu verneinen. Unter diesen Umständen braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob einer allfälligen Bewilligung überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegenstehen. | de | Art. 24 cpv. 1 LPT; ubicazione vincolata di camere per il personale in un ristorante di montagna. Il fatto che un ristorante, non conforme alla zona, sia considerato come una costruzione a ubicazione vincolata non significa ancora che l'ubicazione vincolata debba essere ammessa anche per le camere di impiegati che vi si trovano. Occorre invece esaminare se i locali d'abitazione previsti siano necessari alla gestione del ristorante (consid. 2). Nel caso di specie il Tribunale federale nega il requisito dell'ubicazione vincolata (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-266%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,906 | 117 Ib 270 | 117 Ib 270
Sachverhalt ab Seite 271
X. ist Eigentümer eines Landwirtschaftsbetriebs in der Gemeinde Steinen. Er bewirtschaftet etwa 10,2 ha Land; davon sind rund 0,4 ha Pachtland. Zur Liegenschaft gehören zwei ältere Stallgebäude, in welchen zur Zeit 13 Kühe gehalten werden. Haupterwerbszweig des Betriebs ist die Milchwirtschaft mit einem zugeteilten Milchkontingent von 50 000 kg pro Jahr.
Am 4. April 1989 erteilte das Bundesamt für Landwirtschaft die nach der Landwirtschaftsgesetzgebung erforderliche Bewilligung für den Neubau einer Geflügelmasthalle für 5000 Mastpoulets (Bewilligung gemäss Art. 13 der Stallbauverordnung vom 13. April 1988, SR 916.016). Diese Verfügung wurde vom Bundesamt für Landwirtschaft am 19. Dezember 1989 in eine Bewilligung für 1400 Masttruten geändert. In beiden Verfügungen werden die notwendigen weiteren Bewilligungen vorbehalten.
Am 29. Mai 1989 reichte X. das Baugesuch für die Errichtung eines SEG-Geflügelmaststalls Typ 87 ein. Dieser auch der Stallbaubewilligung des Bundesamtes für Landwirtschaft zugrunde liegende Hallentyp mit einer Länge von rund 26 m, einer Breite von 12,5 m und einer Firsthöhe von 6 m sieht ausserdem zwei Futtersilos mit einer Höhe von 5,7 bzw. 6,8 m vor. X. legte dar, dass er die Geflügelmasthalle zur Aufstockung seines Betriebs benötige, damit dieser weiterhin eine landwirtschaftliche Existenz bieten könne.
Die Baute liegt in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Steinen in einem Gebiet, das im kantonalen Richtplan als "Streu- und Hofsiedlungsgebiet" bezeichnet ist. In einer Entfernung von rund 350 m befindet sich der Weiler Ecce Homo; ein vom Bund geschütztes Ortsbild (Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, VISOS, SR 451.12, S. 6).
Das Baugesuch wurde im Amtsblatt des Kantons Schwyz publiziert, wobei gemäss der vom Kanton Schwyz befolgten Praxis ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass es sich um ein Projekt ausserhalb der Bauzone handle. Gegen das Bauvorhaben gingen innert der Auflagefrist keine Einsprachen ein.
Am 25. August 1989 lehnte das kantonale Amt für Raumplanung eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) für das Vorhaben ab. X. führte gegen diese Verfügung beim Regierungsrat des Kantons Schwyz Beschwerde und beantragte, es sei ihm die Erstellung der Geflügelmasthalle zu bewilligen. Der Gemeinderat Steinen unterstützte diesen Antrag. Mit Entscheid vom 14. November 1989 hiess der Regierungsrat des Kantons Schwyz die Beschwerde gut, hob die Verfügung des Amts für Raumplanung vom 25. August 1989 auf und erteilte die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für den Bau der Geflügelmasthalle. Weitere notwendige Bewilligungen, namentlich die Baubewilligung des Gemeinderats Steinen, wurden vorbehalten. Die Ausnahmebewilligung wurde nicht publiziert.
Mit Schreiben vom 22. Dezember 1989 an den Regierungsrat verlangte die Sektion Mythen des World Wildlife Fund (WWF) Schweiz, eine allenfalls erteilte Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG sei gemäss Art. 25 Abs. 2 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 (RPV) im kantonalen Amtsblatt zu veröffentlichen. Das Justizdepartement berief sich in seinem Antwortschreiben vom 29. Dezember 1989 auf die Publikationspraxis des Kantons Schwyz, wonach lediglich das Bauvorhaben publiziert werde. Der WWF, der sich mit dieser Antwort nicht zufriedengab, verlangte die Eröffnung des Entscheids des Regierungsrats über die Gewährung der Ausnahmebewilligung. Nach einem wiederholten Schriftenwechsel stellte das Justizdepartement am 6. März 1990 den umstrittenen Regierungsratsentscheid dem Vertreter der Sektion Mythen des WWF zu.
Am 7. April 1990 haben der WWF Schweiz und der Schweizerische Bund für Naturschutz (SBN) beim Bundesgericht eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 14. November 1989 eingereicht. Die Beschwerdeführer rügen in formeller Hinsicht eine Verletzung von Art. 25 Abs. 2 RPV, wonach die Kantone die Ausnahmebewilligungen im kantonalen Publikationsorgan gesondert anzuzeigen haben. In materieller Hinsicht machen sie eine Verletzung von Art. 24 RPG geltend.
X. teilt in seiner Eingabe vom 25. Mai 1990 mit, er habe einen Monat nach Vorliegen des Regierungsratsentscheids vom 14. November 1989 mit den Bauarbeiten begonnen. Am 12. April 1990 habe er vom Justizdepartement des Kantons Schwyz zufolge der von den Beschwerdeführern eingereichten Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Aufforderung erhalten, die Bauarbeiten einzustellen. Zu diesem Zeitpunkt sei jedoch der Bau bereits erstellt gewesen.
Das zur Stellungnahme aufgeforderte Bundesamt für Raumplanung beantragt in seiner Vernehmlassung vom 2. Oktober 1990, auf die Beschwerde sei einzutreten. Die Veröffentlichung bloss des Baugesuches sei ungenügend und widerspreche Art. 25 Abs. 2 RPV. Es wäre für die nach Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) zur Beschwerde berechtigten Organisationen ein unzumutbarer Aufwand, wenn sie sich am kantonalen Verfahren beteiligen müssten. Ausserdem widerspräche eine solche Forderung der Regel von Art. 103 lit. c OG.
In materieller Hinsicht ist das Bundesamt der Meinung, es gehe um eine vollständig bodenunabhängige Geflügelmasthalle. Ein solches Vorhaben sei weder positiv noch negativ auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen. Die Beschwerde sei daher gutzuheissen.
Eine Delegation des Bundesgerichts führte am 7. März 1991 einen Augenschein mit Instruktionsverhandlung an Ort und Stelle durch. Die Parteien sowie die Vertreter des Kantons, der Gemeinde und der zuständigen Bundesämter erhielten Gelegenheit, ihren Standpunkt eingehend darzulegen. Der Augenschein bestätigte, dass die Geflügelmasthalle erstellt und die Trutenmast in Betrieb ist.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Mit dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat des Kantons Schwyz als letzte kantonale Instanz (Art. 98 lit. g OG) eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilt. Dieser Entscheid ist gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechtbar (BGE 117 Ib 10 f. E. 2a mit Hinweisen).
a) Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für ein Vorhaben ausserhalb der Bauzone ist eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 24sexies Abs. 2 BV und Art. 2 NHG (BGE 117 Ib 100, BGE 116 Ib 122). Die Beschwerdeführer sind gemäss Art. 12 Abs. 1 NHG i.V.m. Art. 103 lit. c OG grundsätzlich zur Beschwerdeführung berechtigt (BGE 116 Ib 121, BGE 114 Ib 84 E. 1b, BGE 110 Ib 161 f. E. 2).
Das Bundesgericht verlangt in seiner neueren Rechtsprechung, dass sich die nach Art. 12 Abs. 1 NHG oder Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) beschwerdeberechtigten Organisationen bereits am kantonalen Verfahren als Partei beteiligen (BGE 116 Ib 122 f.). Ein Verzicht auf das Ergreifen desjenigen Rechtsmittels, das zum letztinstanzlichen kantonalen Entscheid führt, schliesst die grundsätzlich beschwerdeberechtigten Organisationen in der Regel von der Beschwerdeführung im Bund aus (BGE 116 Ib 122, 418 ff., 466 E. 2a). Bisher konnte die Frage offengelassen werden, ob eine entsprechende Beteiligungspflicht der ideellen Vereinigungen überdies in bezug auf die Einspracheerhebung oder Beschwerdeführung vor den unteren kantonalen Instanzen bestehe. Eine solche Pflicht kann sich jedenfalls insoweit, als sie den Ausschluss von den in Art. 12 NHG und Art. 55 USG enthaltenen Beschwerdemöglichkeiten vor den Rechtsmittelinstanzen des Bundes bewirken soll und damit dieses Beschwerderecht der ideellen Organisationen näher umschreibt, nur aus dem Bundesrecht ergeben. Das kantonale Recht kann zwar trotzdem Beteiligungspflichten vorsehen; diese können jedoch nicht zum Ausschluss von Rechtsmittelmöglichkeiten führen, welche gestützt auf die Art. 12 NHG und Art. 55 USG bestehen. Gegen eine freiwillige Beteiligung der gesamtschweizerischen Organisationen an kantonalen Rechtsmittelverfahren ist hingegen nichts einzuwenden. Sie sind dazu gemäss Art. 55 Abs. 3 USG sogar ausdrücklich berechtigt; dies gilt wegen des engen Zusammenhangs zwischen Art. 55 USG und Art. 12 NHG für den Anwendungsbereich beider Vorschriften (BGE 116 Ib 431 f. E. 3e = ZBl 92/1991, S. 378). Dabei ist zu beachten, dass das kantonale Recht den beschwerdeberechtigten Organisationen dieselben Parteirechte zu gewähren hat wie das Bundesrecht (BGE 116 Ib 122, 112 Ib 71 mit zahlreichen Hinweisen), was der Einheit des Verfahrens entspricht und sich für den Anwendungsbereich des Raumplanungsgesetzes des Bundes auch ausdrücklich aus Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG ergibt (BGE 112 Ib 173 E. 5a mit Hinweisen).
b) Zur teilweisen Neuregelung des Beschwerderechts der ideellen Verbände schlägt der Bundesrat in seiner Botschaft vom 26. Juni 1991 über die Änderung des NHG (BBl 1991 III 1121 ff.) einen neuen Art. 12a NHG mit folgendem Wortlaut vor:
"Publikation und Verfahrenseintritt
1 Besteht in einem Verfahren ein Beschwerderecht nach Art. 12 Abs. 1 NHG,
so zeigt die Behörde das Gesuch oder die beabsichtigte Verfügung den
Gemeinden und Organisationen durch schriftliche Mitteilung oder durch
Veröffentlichung im Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan an.
Ausgenommen sind die in Art. 30 Abs. 2 aufgeführten Fälle.
2 Die Behörde setzt eine angemessene Frist für Einwendungen. Gemeinden
und Organisationen, die innert dieser Frist keine Einwendungen erheben,
können sich am weiteren Verfahren zum gleichen Gegenstand nicht mehr als
Partei beteiligen."
Mit dieser neuen Bestimmung sollen die Gemeinden und Organisationen verpflichtet werden, bereits im erstinstanzlichen Verfahren aktiv zu werden. Nach Auffassung des Bundesrats liegt es im Interesse aller Parteien, dass sämtliche für ein Vorhaben relevanten Aspekte möglichst frühzeitig eingebracht werden. Deshalb sei die Mitwirkungspflicht bereits im erstinstanzlichen Verfahren anderen Lösungen vorzuziehen (BBl 1991 III 1140). Es wird Sache des Bundesgesetzgebers sein zu entscheiden, ob die Bestimmungen über das Beschwerderecht der gesamtschweizerischen Organisationen im Sinne der bundesrätlichen Botschaft geändert werden sollen oder nicht. Das Bundesgericht hat sich auf die Anwendung des heute geltenden Rechts zu beschränken (Art. 114bis Abs. 3 BV). Beachtung verdient allerdings die Tatsache, dass der Bundesrat eine Gesetzesrevision vorschlägt. Er bringt damit zum Ausdruck, dass die Einspracheerhebung durch die beschwerdeberechtigten Organisationen (Art. 12 NHG, Art. 55 USG) als Voraussetzung für die Ergreifung weiterer Rechtsmittel nur verlangt werden kann, wenn das geltende Bundesrecht entsprechend geändert wird. Dieses sieht eine solche Pflicht nicht vor, und es ist bei der gegebenen Rechtslage sowohl dem Bundesgericht als auch den Kantonen verwehrt, die Einspracheerhebung als Voraussetzung für die Ergreifung der bundesrechtlichen Rechtsmittel gemäss Art. 12 Abs. 1 NHG anzuordnen.
c) In bezug auf das mehrstufige Ausnahmebewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone gemäss Art. 24 RPG hat das Bundesgericht erklärt, ein Ausschluss der nach Art. 12 NHG beschwerdeberechtigten Vereinigungen vom kantonalen Beschwerdeverfahren dürfe nicht angedroht werden oder Platz greifen, bevor die Verfügung gemäss Art. 25 Abs. 2 RPV im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht worden sei (BGE 116 Ib 433 E. 3g, 467 E. 2b).
Im vorliegenden Fall wurde die angefochtene Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG erst im Beschwerdeverfahren durch die letzte kantonale Instanz, den Regierungsrat, erteilt, nachdem das kantonale Amt für Raumplanung eine solche Bewilligung zuvor abgelehnt hatte. Der angefochtene Entscheid wurde dem WWF erst auf ausdrücklichen Wunsch hin eröffnet und entgegen Art. 25 Abs. 2 RPV nicht publiziert. Bei dieser Sachlage waren weder der WWF Schweiz noch der SBN veranlasst, sich am kantonalen Verfahren zu beteiligen. Die vorstehenden Erwägungen zeigen überdies, dass im vorliegenden Fall für diese Organisationen weder nach dem kantonalen noch dem geltenden Bundesrecht eine Pflicht zur Beteiligung am kantonalen Verfahren bestand.
d) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 106 OG innert 30 Tagen seit Eröffnung der Verfügung einzureichen.
Aus mangelhafter Eröffnung darf den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG).
Nach der Meinung des Regierungsrats ist die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde - trotz unterlassener Publikation der Ausnahmebewilligung - verspätet ergriffen worden, da die Beschwerdeführer bereits im Dezember 1989 von der Ausnahmebewilligung Kenntnis gehabt hätten. Die erst am 7. April 1990 eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei daher ohnehin verspätet.
Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Der Entscheid vom 14. November 1989, mit welchem der Regierungsrat die ablehnende Verfügung des kantonalen Raumplanungsamts aufhob und die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erteilte, wurde weder publiziert noch den Beschwerdeführern individuell eröffnet. Es kann ihnen nicht vorgehalten werden, sie hätten sich verspätet um klare Information bemüht, als sie sich am 22. Dezember 1990 an das Justizdepartement um Auskunft wandten. Dass ihnen der Entscheid nicht sofort zugestellt wurde, sondern erst nach wiederholtem Schriftenwechsel am 6. März 1990, haben nicht die beschwerdeführenden Organisationen zu verantworten. Ihre innert 30 Tagen nach Erhalt des angefochtenen Entscheids eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit rechtzeitig erhoben worden.
e) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können die Beschwerdeführer eine Verletzung von Bundesrecht sowie eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend machen (Art. 104 lit. a und b OG). Das Bundesgericht kann die Feststellung des Sachverhalts von Amtes wegen überprüfen. An die vorinstanzlichen Feststellungen ist es nicht gebunden, da keine Rekurskommission und kein kantonales Gericht als Vorinstanz entschieden hat (Art. 105 OG).
Die Beschwerdeführer machen in erster Linie die Verletzung von Bundesrecht geltend. Sie sind der Meinung, der unbestrittenermassen bodenunabhängige Geflügelmastbetrieb des Beschwerdegegners gehöre in eine Gewerbezone und könne nicht in der Landwirtschaftszone aufgrund einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG zugelassen werden. Sie bestreiten die Standortgebundenheit des Betriebs und berufen sich auf entgegenstehende überwiegende Interessen. Das Vorhaben beeinträchtigt nach ihrer Auffassung das empfindliche Landschaftsbild und den geschützten Weiler Ecce Homo. Insoweit werfen sie der Regierung eine unzutreffende Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts vor. Das Bundesgericht prüft diese Einwendungen umfassend ohne Beschränkung seiner Kognition. Im vorliegenden Fall hat es auch keinen Anlass, in bezug auf die Würdigung der örtlichen Verhältnisse Zurückhaltung walten zu lassen, nachdem eine bundesgerichtliche Delegation eine eingehende Ortsbesichtigung durchgeführt hat (BGE 115 Ib 316, BGE 109 Ib 300 E. 3).
f) Es ergibt sich, dass im vorliegenden Verfahren sämtliche Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit einzutreten.
2. Mit dem angefochtenen Entscheid erteilte der Regierungsrat eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG für eine Geflügelmasthalle in der Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG). Die Beschwerdeführer bestreiten die Zulässigkeit des Vorhabens sowohl unter dem Gesichtspunkt der Zonenkonformität nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG als auch demjenigen der Standortgebundenheit nach Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG. Sie sind der Meinung, eine solche Masthalle gehöre in eine Gewerbezone.
Es ist zunächst zu prüfen, ob die umstrittene Baute der in der Landwirtschaftszone geltenden Nutzungsordnung tatsächlich nicht entspricht und somit eine ordentliche Baubewilligung für zonenkonforme Bauten und Anlagen im Sinne von Art. 22 RPG nicht in Frage kommt, wie dies der Regierungsrat und die Beschwerdeführer annehmen. Wenn sich diese Auffassung als zutreffend erweist, stellt sich weiter die Frage, ob die Masthalle wegen ihres Ausmasses und ihrer Auswirkungen auf die Umwelt nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden kann und deshalb der bundesrechtlichen Planungspflicht unterliegt (vgl. BGE 116 Ib 53 f. E. 3a, 139 E. 4, BGE 115 Ib 513 E. 6a, BGE 114 Ib 315 ff., je mit Hinweisen). Ist dies nicht der Fall, bleibt zu untersuchen, ob die Halle als Ausnahme nach Art. 24 RPG bewilligt werden darf (BGE 116 Ib 229 f. E. 2, BGE 115 Ib 297 E. 2, je mit weiteren Hinweisen). Dabei muss abgeklärt werden, ob gestützt auf kantonales Recht, das nach Art. 24 Abs. 2 RPG zur Anwendung gelangt, eine Ausnahmebewilligung in Frage kommt. Trifft dies nicht zu, so ist zu prüfen, ob das Vorhaben nach der abschliessenden bundesrechtlichen Regelung von Art. 24 Abs. 1 RPG zulässig ist (BGE 108 Ib 132 E. 1a mit Hinweisen).
3. a) Die Landwirtschaftszone umfasst gemäss Art. 16 RPG Land, das sich für die landwirtschaftliche Nutzung bzw. den Gartenbau eignet oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden soll. Dem Zweck der Landwirtschaftszone entsprechen Bauten und Anlagen dann, wenn für die Nutzung, der sie dienen, der Boden als Produktionsfaktor unentbehrlich ist; wo landwirtschaftliche Erzeugnisse bodenunabhängig gewonnen werden, liegt keine landwirtschaftliche Nutzung im Sinne von Art. 16 RPG vor (BGE 116 Ib 134 E. 3a, BGE 115 Ib 297 E. 3a, je mit Hinweisen).
Bauten und Anlagen für die Tierhaltung in der Landwirtschaftszone können somit nur dann als zonenkonform im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG bewilligt werden, wenn der Landwirtschaftsbetrieb über eine ausreichende eigene Futterbasis verfügt und die Tiere nicht überwiegend mit zugekauften Futtermitteln ernährt werden. Je nach Art der Nutzung muss ein angemessener, jedenfalls überwiegender Anteil betriebseigener Futtermittel verfügbar sein (LEO SCHÜRMANN, Zulässigkeit von Aufstockungsbetrieben in der Landwirtschaftszone, Rechtsgutachten, Bundesamt für Raumplanung, Bern 1990, S. 4). Nur von untergeordneter Bedeutung für die Anerkennung der Tierhaltung als landwirtschaftliche Nutzung im Sinne der Raumplanung ist das Merkmal der Jaucheverwertung. Aus dem Umstand, dass die Jauche als Dünger auf landwirtschaftlichem Boden ausgebracht werden kann, ergibt sich noch keine landwirtschaftliche Nutzung (BGE 115 Ib 298 E. 2c).
Ein überwiegend bodenabhängiger Betrieb kann zudem über Bauten verfügen, denen eine direkte betriebliche Hilfsfunktion zukommt (z.B. Einstell- bzw. Lagerräume für Bewirtschaftungsgeräte oder landwirtschaftliche Hilfsstoffe etc.). Bei der Beurteilung der Zonenkonformität ist nach der Praxis entscheidend, ob der Betrieb bei einer gesamthaften Betrachtung seines langfristigen Bewirtschaftungskonzepts und der zu dessen Realisierung eingesetzten Mittel grundsätzlich als bodenabhängiger Betrieb bezeichnet werden kann (vgl. BGE 116 Ib 137 E. 3d mit Hinweisen).
b) Nach Auffassung einer Arbeitsgruppe der Bundesämter für Raumplanung und für Landwirtschaft sollte im Rahmen einer Gesamtbetrachtung unter gewissen Umständen auch eine Masthalle ohne eigene Futterbasis in der Landwirtschaftszone als zonenkonform betrachtet werden, wenn das mit ihr erzielte zusätzliche Einkommen die Existenz des Landwirtschaftsbetriebs sichere (so auch M. HUSER, Die Bodenabhängigkeit der Tierhaltung nach Landwirtschafts- und Raumplanungsrecht, in Blätter für Agrarrecht 1991, S. 41 ff.). In einem Zwischenbericht vom 29. Mai 1991 vertritt die genannte Arbeitsgruppe die Meinung, dass die Zonenkonformität bejaht werden solle, wenn ein bestimmter Anteil des Gesamteinkommens des Betriebsinhabers durch eine bodenunabhängige Produktion erzielt werde, etwa ein Anteil von 30, evtl. bis 40%, während der hauptsächliche Einkommensanteil von 60 bis 70% aus bodenabhängiger Produktion erwirtschaftet werden müsse.
c) Am bundesgerichtlichen Augenschein hat sich gezeigt, dass X. auf seinem Hof vorwiegend bodenabhängige Milchwirtschaft betreibt und dass er kein eigenes Futter für die Trutenmast produziert. Sämtliche Nahrung für die Truten wird zugekauft. Es liegt somit, wie der Regierungsrat richtig gefolgert hat, eine innere Aufstockung durch einen bodenunabhängigen Mastbetrieb von erheblichem Ausmass vor, welche nach der bundesgerichtlichen Praxis in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform ist, weil es sich bei diesem neuen Betriebsteil nicht um eine konventionelle bodenabhängige landwirtschaftliche Nutzung handelt (vgl. Urteil vom 14. März 1990 in ZBl 92/1991, S. 174 ff.).
In raumplanerischer Hinsicht ist massgebend, dass die Masthalle keine direkte Hilfsfunktion für die bisherige zonenkonforme landwirtschaftliche Nutzung erfüllt und auch keinen funktionellen Zusammenhang mit den über 100 m entfernten landwirtschaftlichen Gebäuden des Beschwerdegegners aufweist. Es handelt sich bei der Trutenmast vielmehr um einen zusätzlichen, eigenständigen Produktionsteil, der die landwirtschaftliche Tätigkeit ergänzt. Somit kann auch im Hinblick auf die raumplanerische Gesamtbetrachtung (vgl. BGE 116 Ib 137 E. 3d mit Hinweisen) nicht gesagt werden, eine derart eigenständige, bodenunabhängig bewirtschaftete Trutenmasthalle sei allein deshalb zonenkonform, weil sie die Existenzsicherung des herkömmlichen Landwirtschaftsbetriebs des Beschwerdegegners ermögliche. Entgegen der oben (E. 3b) wiedergegebenen Meinung einer Arbeitsgruppe der Bundesämter für Raumplanung und für Landwirtschaft kann es für die Beantwortung der Frage der Zonenkonformität im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG nicht darauf ankommen, ob ein Landwirt aus wirtschaftlichen Gründen auf einen zonenfremden Erwerbszweig angewiesen ist. Ebensowenig geht es an, zur Ermittlung der Zonenkonformität auf blosse Prozentzahlen für den Anteil der bodenabhängigen bzw. bodenunabhängigen Bewirtschaftung abzustellen (vgl. BGE 116 Ib 136). Entscheidend ist vielmehr, ob die umstrittene Baute unter Berücksichtigung des auf dem Landwirtschaftsbetrieb verfolgten Bewirtschaftungskonzepts dem Zweck der Landwirtschaftszone entspricht. Dies ist bei einer völlig bodenunabhängig bewirtschafteten Masthalle - auch wenn sie der Existenzerhaltung des gesamten Landwirtschaftsbetriebs dient - zweifelsfrei nicht der Fall.
d) Somit ergibt sich, dass für die umstrittene Masthalle mangels Zonenkonformität keine Baubewilligung nach Art. 22 RPG erteilt werden kann. Es handelt sich im übrigen auch nicht um ein Vorhaben, das nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden könnte, da dessen räumliche Auswirkungen verhältnismässig eng begrenzt sind (vgl. BGE 116 Ib 53 f. E. 3a, 139 E. 4, BGE 115 Ib 513 E. 6a, je mit Hinweisen), so dass im Rahmen der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde weiter zu untersuchen ist, ob die Baute als Ausnahme im Sinne von Art. 24 RPG bewilligt werden kann.
4. Unbestritten ist, dass auf die Masthalle Art. 24 Abs. 2 RPG nicht anwendbar ist, da es sich um einen Neubau handelt. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG kann erteilt werden, wenn der Zweck der Baute einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert (lit. a) und wenn dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Beide Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (BGE 116 Ib 230 E. 3, BGE 115 Ib 298 f. E. 3 mit Hinweisen).
a) Die Standortgebundenheit wird nach der bundesgerichtlichen Praxis nur dann bejaht, wenn eine Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. Zudem sind an die Erfordernisse der Standortgebundenheit strenge Anforderungen zu stellen (BGE 116 Ib 230 E. 3a, BGE 115 Ib 299 E. 3a, BGE 113 Ib 141 E. 5a, je mit Hinweisen). In diesem Sinne können, wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, nicht zonenkonforme Bauten, die einem Landwirtschaftsbetrieb dienen und zu dessen Sicherung notwendig sind, unter gewissen Voraussetzungen ausserhalb der Bauzonen als standortgebunden anerkannt werden.
b) Wie in E. 3 hiervor dargelegt wurde, kann die bodenunabhängig bewirtschaftete Masthalle in der Landwirtschaftszone nicht als zonenkonform betrachtet werden. Nach Ansicht des Beschwerdegegners und des Regierungsrats ist jedoch die Standortgebundenheit aus betriebswirtschaftlichen Gründen zu bejahen, weil nur mit der Aufstockung die Existenz des gesamten Landwirtschaftsbetriebs gesichert sei. Diese Frage kann nicht generell beantwortet werden. Die Standortgebundenheit ist vielmehr im Einzelfall, je nach Art und Grösse des herkömmlichen Landwirtschaftsbetriebs und des in Frage stehenden bodenunabhängigen Betriebszweigs sowie nach Massgabe der jeweiligen örtlichen Verhältnisse zu beurteilen.
aa) Im vorliegenden Fall steht ein kleinerer Landwirtschaftsbetrieb mit einer Fläche von 10,2 ha zur Diskussion, der, mit Ausnahme der Trutenmast, in der Landwirtschaftszone zonenkonform bewirtschaftet wird. Das zusätzliche Einkommen aus der bodenunabhängigen Trutenmast beträgt nach der Aufstockung etwa 30 bis höchstens 35% des gesamten Betriebseinkommens von ca. Fr. 50'000.--. Dieses Einkommen ist zur Existenzsicherung des gesamten, im übrigen zonenkonformen Landwirtschaftsbetriebs erforderlich.
bb) An der Erhaltung solcher Betriebe, die im Kanton Schwyz weit verbreitet sind, besteht ein erhebliches öffentliches Interesse. Dies lässt sich u.a. schon daran erkennen, dass gemäss Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft sowie zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes sogar Abweichungen von der Handels- und Gewerbefreiheit ausdrücklich zulässig sind. Die genannte Zielsetzung entspricht auch dem Gebot von Art. 22quater BV, mit Massnahmen der Raumplanung die zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes zu fördern. Mit raumplanerischen Massnahmen sollen u.a. die natürlichen Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes gesichert werden (Art. 1 Abs. 2 lit. a, c und d RPG). Dabei ist darauf zu achten, dass die Landschaft geschont wird, die Landwirtschaft über genügende Flächen geeigneten Kulturlandes verfügt und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 RPG). Die Sicherung der Existenzfähigkeit kleinerer Landwirtschaftsbetriebe dient diesen Zielen. Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass auch Teile des vom Beschwerdegegner genutzten Ackerlandes zu den geschützten Fruchtfolgeflächen gemäss Art. 16 ff. RPV gehören. Auch kommt der Pflege der in Frage stehenden Kulturlandschaft, in welcher sich der geschützte Weiler Ecce Homo befindet, erhebliche Bedeutung zu, geht es dabei doch um Flächen, die im Sinne von Art. 16 Abs. 1 lit. b RPG ebenfalls im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden sollen.
cc) Zudem ist zu beachten, dass Art. 13 der Stallbauverordnung des Bundes die Bewilligung von Aufstockungen grundsätzlich nur zulässt, wenn nach der Aufstockung eine bestimmte Einkommensgrenze (z.Zt. Fr. 85'000.--) nicht überschritten wird (lit. a), der Landwirtschaftsbetrieb einen wesentlichen Anteil offener Ackerfläche aufweist (lit. b) und mindestens 50% des Betriebseinkommens aus rein landwirtschaftlichen Produktionszweigen erzielt werden kann (lit. c). Diese Bestimmungen, die im Rahmen der Prüfung der Standortgebundenheit des Aufstockungsteils mitzuberücksichtigen sind, sprechen ebenfalls dafür, dass massvolle Aufstockungen dann bewilligt werden sollten, wenn sie sich aus betriebswirtschaftlichen Gründen zur Erhaltung einer landwirtschaftlichen Existenzgrundlage aufdrängen.
dd) Die zur Existenzsicherung notwendige Trutenmast könnte nicht in grösserer Entfernung vom Landwirtschaftsbetrieb durchgeführt werden, weil die Betreuung der Truten die Anwesenheit von Betreuungspersonen rund um die Uhr, also auch nachts, erfordert. Es kann dem Beschwerdegegner somit nicht zugemutet werden, einen weiter entfernten Standort zu wählen.
ee) Es ergibt sich somit dass die im vorliegenden Fall zu beurteilende Trutenmasthalle im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG standortgebunden ist.
c) Weiter ist abzuklären, ob dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Die Beschwerdeführer weisen zu Recht auf die besondere Sorgfalt hin, welche aufgewendet werden muss, um Bauten und Anlagen gut in die empfindliche Landschaft einzufügen (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a, Art. 3 Abs. 2 lit. b und d RPG). In einer Entfernung von rund 350 m befindet sich der Weiler Ecce Homo, welcher, wie vorne erwähnt, ein vom Bund geschütztes Ortsbild darstellt. Bauten und Anlagen müssen in der empfindlichen Kulturlandschaft überdies gemäss der Anordnung des kantonalen Richtplans vom 22. Januar 1986 auf ihre Landschaftsverträglichkeit hin geprüft werden.
Der bundesgerichtliche Augenschein hat gezeigt, dass der Beschwerdegegner auf seinem Land einen günstigen Standort gewählt hat, da sich die Geflügelmasthalle in einer leichten Geländemulde befindet und nicht besonders exponiert ist. Auch ist der Normbau mit Holz verkleidet und das Dach mit dunklem Eternit bedeckt. Der Regierungsrat durfte bei dieser Sachlage das Vorhaben bewilligen, ohne dass ihm eine Verletzung des ihm zustehenden Ermessens vorgeworfen werden könnte. Problematisch sind freilich die beiden Silos, die ausserhalb des Gebäudes bewilligt wurden. Hier hat der Regierungsrat indessen eine geeignete Bepflanzung angeordnet, welche die Silos in angemessener Zeit jedenfalls teilweise verdecken wird. Die Silos ragen im übrigen kaum über den First der Masthalle hinaus. Von einer Beeinträchtigung des rund 350 m entfernten Weilers Ecce Homo kann unter diesen Umständen nicht gesprochen werden.
Andere Interessen, die der Masthalle entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich. Die vom Regierungsrat erteilte Ausnahmebewilligung ist somit auch im Lichte von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG nicht zu beanstanden.
5. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des WWF und des SBN unbegründet und somit abzuweisen ist. ... | de | Raumplanerische Ausnahmebewilligung, Natur- und Heimatschutz. 1. Art. 12 NHG, Art. 55 USG, Art. 24 RPG; Beschwerderecht der gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen. Pflicht der gesamtschweizerischen ideellen Vereinigungen zur Beteiligung am kantonalen Verfahren (E. 1a-c).
2. Art. 16, 22, 24 RPG; Zonenkonformität in der Landwirtschaftszone, Ausnahmebewilligung für eine Geflügelmasthalle. Bauten für die bodenunabhängige Geflügelmast sind in einer Landwirtschaftszone grundsätzlich nicht zonenkonform (E. 3). Sie können jedoch zur Aufstockung eines Landwirtschaftsbetriebs standortgebunden sein (Art. 24 Abs. 1 RPG). Standortgebundenheit im vorliegenden Fall bejaht (E. 4). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-270%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,907 | 117 Ib 270 | 117 Ib 270
Sachverhalt ab Seite 271
X. ist Eigentümer eines Landwirtschaftsbetriebs in der Gemeinde Steinen. Er bewirtschaftet etwa 10,2 ha Land; davon sind rund 0,4 ha Pachtland. Zur Liegenschaft gehören zwei ältere Stallgebäude, in welchen zur Zeit 13 Kühe gehalten werden. Haupterwerbszweig des Betriebs ist die Milchwirtschaft mit einem zugeteilten Milchkontingent von 50 000 kg pro Jahr.
Am 4. April 1989 erteilte das Bundesamt für Landwirtschaft die nach der Landwirtschaftsgesetzgebung erforderliche Bewilligung für den Neubau einer Geflügelmasthalle für 5000 Mastpoulets (Bewilligung gemäss Art. 13 der Stallbauverordnung vom 13. April 1988, SR 916.016). Diese Verfügung wurde vom Bundesamt für Landwirtschaft am 19. Dezember 1989 in eine Bewilligung für 1400 Masttruten geändert. In beiden Verfügungen werden die notwendigen weiteren Bewilligungen vorbehalten.
Am 29. Mai 1989 reichte X. das Baugesuch für die Errichtung eines SEG-Geflügelmaststalls Typ 87 ein. Dieser auch der Stallbaubewilligung des Bundesamtes für Landwirtschaft zugrunde liegende Hallentyp mit einer Länge von rund 26 m, einer Breite von 12,5 m und einer Firsthöhe von 6 m sieht ausserdem zwei Futtersilos mit einer Höhe von 5,7 bzw. 6,8 m vor. X. legte dar, dass er die Geflügelmasthalle zur Aufstockung seines Betriebs benötige, damit dieser weiterhin eine landwirtschaftliche Existenz bieten könne.
Die Baute liegt in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Steinen in einem Gebiet, das im kantonalen Richtplan als "Streu- und Hofsiedlungsgebiet" bezeichnet ist. In einer Entfernung von rund 350 m befindet sich der Weiler Ecce Homo; ein vom Bund geschütztes Ortsbild (Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, VISOS, SR 451.12, S. 6).
Das Baugesuch wurde im Amtsblatt des Kantons Schwyz publiziert, wobei gemäss der vom Kanton Schwyz befolgten Praxis ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass es sich um ein Projekt ausserhalb der Bauzone handle. Gegen das Bauvorhaben gingen innert der Auflagefrist keine Einsprachen ein.
Am 25. August 1989 lehnte das kantonale Amt für Raumplanung eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) für das Vorhaben ab. X. führte gegen diese Verfügung beim Regierungsrat des Kantons Schwyz Beschwerde und beantragte, es sei ihm die Erstellung der Geflügelmasthalle zu bewilligen. Der Gemeinderat Steinen unterstützte diesen Antrag. Mit Entscheid vom 14. November 1989 hiess der Regierungsrat des Kantons Schwyz die Beschwerde gut, hob die Verfügung des Amts für Raumplanung vom 25. August 1989 auf und erteilte die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für den Bau der Geflügelmasthalle. Weitere notwendige Bewilligungen, namentlich die Baubewilligung des Gemeinderats Steinen, wurden vorbehalten. Die Ausnahmebewilligung wurde nicht publiziert.
Mit Schreiben vom 22. Dezember 1989 an den Regierungsrat verlangte die Sektion Mythen des World Wildlife Fund (WWF) Schweiz, eine allenfalls erteilte Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG sei gemäss Art. 25 Abs. 2 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 (RPV) im kantonalen Amtsblatt zu veröffentlichen. Das Justizdepartement berief sich in seinem Antwortschreiben vom 29. Dezember 1989 auf die Publikationspraxis des Kantons Schwyz, wonach lediglich das Bauvorhaben publiziert werde. Der WWF, der sich mit dieser Antwort nicht zufriedengab, verlangte die Eröffnung des Entscheids des Regierungsrats über die Gewährung der Ausnahmebewilligung. Nach einem wiederholten Schriftenwechsel stellte das Justizdepartement am 6. März 1990 den umstrittenen Regierungsratsentscheid dem Vertreter der Sektion Mythen des WWF zu.
Am 7. April 1990 haben der WWF Schweiz und der Schweizerische Bund für Naturschutz (SBN) beim Bundesgericht eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 14. November 1989 eingereicht. Die Beschwerdeführer rügen in formeller Hinsicht eine Verletzung von Art. 25 Abs. 2 RPV, wonach die Kantone die Ausnahmebewilligungen im kantonalen Publikationsorgan gesondert anzuzeigen haben. In materieller Hinsicht machen sie eine Verletzung von Art. 24 RPG geltend.
X. teilt in seiner Eingabe vom 25. Mai 1990 mit, er habe einen Monat nach Vorliegen des Regierungsratsentscheids vom 14. November 1989 mit den Bauarbeiten begonnen. Am 12. April 1990 habe er vom Justizdepartement des Kantons Schwyz zufolge der von den Beschwerdeführern eingereichten Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Aufforderung erhalten, die Bauarbeiten einzustellen. Zu diesem Zeitpunkt sei jedoch der Bau bereits erstellt gewesen.
Das zur Stellungnahme aufgeforderte Bundesamt für Raumplanung beantragt in seiner Vernehmlassung vom 2. Oktober 1990, auf die Beschwerde sei einzutreten. Die Veröffentlichung bloss des Baugesuches sei ungenügend und widerspreche Art. 25 Abs. 2 RPV. Es wäre für die nach Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) zur Beschwerde berechtigten Organisationen ein unzumutbarer Aufwand, wenn sie sich am kantonalen Verfahren beteiligen müssten. Ausserdem widerspräche eine solche Forderung der Regel von Art. 103 lit. c OG.
In materieller Hinsicht ist das Bundesamt der Meinung, es gehe um eine vollständig bodenunabhängige Geflügelmasthalle. Ein solches Vorhaben sei weder positiv noch negativ auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen. Die Beschwerde sei daher gutzuheissen.
Eine Delegation des Bundesgerichts führte am 7. März 1991 einen Augenschein mit Instruktionsverhandlung an Ort und Stelle durch. Die Parteien sowie die Vertreter des Kantons, der Gemeinde und der zuständigen Bundesämter erhielten Gelegenheit, ihren Standpunkt eingehend darzulegen. Der Augenschein bestätigte, dass die Geflügelmasthalle erstellt und die Trutenmast in Betrieb ist.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Mit dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat des Kantons Schwyz als letzte kantonale Instanz (Art. 98 lit. g OG) eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilt. Dieser Entscheid ist gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechtbar (BGE 117 Ib 10 f. E. 2a mit Hinweisen).
a) Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für ein Vorhaben ausserhalb der Bauzone ist eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 24sexies Abs. 2 BV und Art. 2 NHG (BGE 117 Ib 100, BGE 116 Ib 122). Die Beschwerdeführer sind gemäss Art. 12 Abs. 1 NHG i.V.m. Art. 103 lit. c OG grundsätzlich zur Beschwerdeführung berechtigt (BGE 116 Ib 121, BGE 114 Ib 84 E. 1b, BGE 110 Ib 161 f. E. 2).
Das Bundesgericht verlangt in seiner neueren Rechtsprechung, dass sich die nach Art. 12 Abs. 1 NHG oder Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) beschwerdeberechtigten Organisationen bereits am kantonalen Verfahren als Partei beteiligen (BGE 116 Ib 122 f.). Ein Verzicht auf das Ergreifen desjenigen Rechtsmittels, das zum letztinstanzlichen kantonalen Entscheid führt, schliesst die grundsätzlich beschwerdeberechtigten Organisationen in der Regel von der Beschwerdeführung im Bund aus (BGE 116 Ib 122, 418 ff., 466 E. 2a). Bisher konnte die Frage offengelassen werden, ob eine entsprechende Beteiligungspflicht der ideellen Vereinigungen überdies in bezug auf die Einspracheerhebung oder Beschwerdeführung vor den unteren kantonalen Instanzen bestehe. Eine solche Pflicht kann sich jedenfalls insoweit, als sie den Ausschluss von den in Art. 12 NHG und Art. 55 USG enthaltenen Beschwerdemöglichkeiten vor den Rechtsmittelinstanzen des Bundes bewirken soll und damit dieses Beschwerderecht der ideellen Organisationen näher umschreibt, nur aus dem Bundesrecht ergeben. Das kantonale Recht kann zwar trotzdem Beteiligungspflichten vorsehen; diese können jedoch nicht zum Ausschluss von Rechtsmittelmöglichkeiten führen, welche gestützt auf die Art. 12 NHG und Art. 55 USG bestehen. Gegen eine freiwillige Beteiligung der gesamtschweizerischen Organisationen an kantonalen Rechtsmittelverfahren ist hingegen nichts einzuwenden. Sie sind dazu gemäss Art. 55 Abs. 3 USG sogar ausdrücklich berechtigt; dies gilt wegen des engen Zusammenhangs zwischen Art. 55 USG und Art. 12 NHG für den Anwendungsbereich beider Vorschriften (BGE 116 Ib 431 f. E. 3e = ZBl 92/1991, S. 378). Dabei ist zu beachten, dass das kantonale Recht den beschwerdeberechtigten Organisationen dieselben Parteirechte zu gewähren hat wie das Bundesrecht (BGE 116 Ib 122, 112 Ib 71 mit zahlreichen Hinweisen), was der Einheit des Verfahrens entspricht und sich für den Anwendungsbereich des Raumplanungsgesetzes des Bundes auch ausdrücklich aus Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG ergibt (BGE 112 Ib 173 E. 5a mit Hinweisen).
b) Zur teilweisen Neuregelung des Beschwerderechts der ideellen Verbände schlägt der Bundesrat in seiner Botschaft vom 26. Juni 1991 über die Änderung des NHG (BBl 1991 III 1121 ff.) einen neuen Art. 12a NHG mit folgendem Wortlaut vor:
"Publikation und Verfahrenseintritt
1 Besteht in einem Verfahren ein Beschwerderecht nach Art. 12 Abs. 1 NHG,
so zeigt die Behörde das Gesuch oder die beabsichtigte Verfügung den
Gemeinden und Organisationen durch schriftliche Mitteilung oder durch
Veröffentlichung im Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan an.
Ausgenommen sind die in Art. 30 Abs. 2 aufgeführten Fälle.
2 Die Behörde setzt eine angemessene Frist für Einwendungen. Gemeinden
und Organisationen, die innert dieser Frist keine Einwendungen erheben,
können sich am weiteren Verfahren zum gleichen Gegenstand nicht mehr als
Partei beteiligen."
Mit dieser neuen Bestimmung sollen die Gemeinden und Organisationen verpflichtet werden, bereits im erstinstanzlichen Verfahren aktiv zu werden. Nach Auffassung des Bundesrats liegt es im Interesse aller Parteien, dass sämtliche für ein Vorhaben relevanten Aspekte möglichst frühzeitig eingebracht werden. Deshalb sei die Mitwirkungspflicht bereits im erstinstanzlichen Verfahren anderen Lösungen vorzuziehen (BBl 1991 III 1140). Es wird Sache des Bundesgesetzgebers sein zu entscheiden, ob die Bestimmungen über das Beschwerderecht der gesamtschweizerischen Organisationen im Sinne der bundesrätlichen Botschaft geändert werden sollen oder nicht. Das Bundesgericht hat sich auf die Anwendung des heute geltenden Rechts zu beschränken (Art. 114bis Abs. 3 BV). Beachtung verdient allerdings die Tatsache, dass der Bundesrat eine Gesetzesrevision vorschlägt. Er bringt damit zum Ausdruck, dass die Einspracheerhebung durch die beschwerdeberechtigten Organisationen (Art. 12 NHG, Art. 55 USG) als Voraussetzung für die Ergreifung weiterer Rechtsmittel nur verlangt werden kann, wenn das geltende Bundesrecht entsprechend geändert wird. Dieses sieht eine solche Pflicht nicht vor, und es ist bei der gegebenen Rechtslage sowohl dem Bundesgericht als auch den Kantonen verwehrt, die Einspracheerhebung als Voraussetzung für die Ergreifung der bundesrechtlichen Rechtsmittel gemäss Art. 12 Abs. 1 NHG anzuordnen.
c) In bezug auf das mehrstufige Ausnahmebewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone gemäss Art. 24 RPG hat das Bundesgericht erklärt, ein Ausschluss der nach Art. 12 NHG beschwerdeberechtigten Vereinigungen vom kantonalen Beschwerdeverfahren dürfe nicht angedroht werden oder Platz greifen, bevor die Verfügung gemäss Art. 25 Abs. 2 RPV im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht worden sei (BGE 116 Ib 433 E. 3g, 467 E. 2b).
Im vorliegenden Fall wurde die angefochtene Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG erst im Beschwerdeverfahren durch die letzte kantonale Instanz, den Regierungsrat, erteilt, nachdem das kantonale Amt für Raumplanung eine solche Bewilligung zuvor abgelehnt hatte. Der angefochtene Entscheid wurde dem WWF erst auf ausdrücklichen Wunsch hin eröffnet und entgegen Art. 25 Abs. 2 RPV nicht publiziert. Bei dieser Sachlage waren weder der WWF Schweiz noch der SBN veranlasst, sich am kantonalen Verfahren zu beteiligen. Die vorstehenden Erwägungen zeigen überdies, dass im vorliegenden Fall für diese Organisationen weder nach dem kantonalen noch dem geltenden Bundesrecht eine Pflicht zur Beteiligung am kantonalen Verfahren bestand.
d) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 106 OG innert 30 Tagen seit Eröffnung der Verfügung einzureichen.
Aus mangelhafter Eröffnung darf den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG).
Nach der Meinung des Regierungsrats ist die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde - trotz unterlassener Publikation der Ausnahmebewilligung - verspätet ergriffen worden, da die Beschwerdeführer bereits im Dezember 1989 von der Ausnahmebewilligung Kenntnis gehabt hätten. Die erst am 7. April 1990 eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei daher ohnehin verspätet.
Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Der Entscheid vom 14. November 1989, mit welchem der Regierungsrat die ablehnende Verfügung des kantonalen Raumplanungsamts aufhob und die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erteilte, wurde weder publiziert noch den Beschwerdeführern individuell eröffnet. Es kann ihnen nicht vorgehalten werden, sie hätten sich verspätet um klare Information bemüht, als sie sich am 22. Dezember 1990 an das Justizdepartement um Auskunft wandten. Dass ihnen der Entscheid nicht sofort zugestellt wurde, sondern erst nach wiederholtem Schriftenwechsel am 6. März 1990, haben nicht die beschwerdeführenden Organisationen zu verantworten. Ihre innert 30 Tagen nach Erhalt des angefochtenen Entscheids eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit rechtzeitig erhoben worden.
e) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können die Beschwerdeführer eine Verletzung von Bundesrecht sowie eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend machen (Art. 104 lit. a und b OG). Das Bundesgericht kann die Feststellung des Sachverhalts von Amtes wegen überprüfen. An die vorinstanzlichen Feststellungen ist es nicht gebunden, da keine Rekurskommission und kein kantonales Gericht als Vorinstanz entschieden hat (Art. 105 OG).
Die Beschwerdeführer machen in erster Linie die Verletzung von Bundesrecht geltend. Sie sind der Meinung, der unbestrittenermassen bodenunabhängige Geflügelmastbetrieb des Beschwerdegegners gehöre in eine Gewerbezone und könne nicht in der Landwirtschaftszone aufgrund einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG zugelassen werden. Sie bestreiten die Standortgebundenheit des Betriebs und berufen sich auf entgegenstehende überwiegende Interessen. Das Vorhaben beeinträchtigt nach ihrer Auffassung das empfindliche Landschaftsbild und den geschützten Weiler Ecce Homo. Insoweit werfen sie der Regierung eine unzutreffende Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts vor. Das Bundesgericht prüft diese Einwendungen umfassend ohne Beschränkung seiner Kognition. Im vorliegenden Fall hat es auch keinen Anlass, in bezug auf die Würdigung der örtlichen Verhältnisse Zurückhaltung walten zu lassen, nachdem eine bundesgerichtliche Delegation eine eingehende Ortsbesichtigung durchgeführt hat (BGE 115 Ib 316, BGE 109 Ib 300 E. 3).
f) Es ergibt sich, dass im vorliegenden Verfahren sämtliche Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit einzutreten.
2. Mit dem angefochtenen Entscheid erteilte der Regierungsrat eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG für eine Geflügelmasthalle in der Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG). Die Beschwerdeführer bestreiten die Zulässigkeit des Vorhabens sowohl unter dem Gesichtspunkt der Zonenkonformität nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG als auch demjenigen der Standortgebundenheit nach Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG. Sie sind der Meinung, eine solche Masthalle gehöre in eine Gewerbezone.
Es ist zunächst zu prüfen, ob die umstrittene Baute der in der Landwirtschaftszone geltenden Nutzungsordnung tatsächlich nicht entspricht und somit eine ordentliche Baubewilligung für zonenkonforme Bauten und Anlagen im Sinne von Art. 22 RPG nicht in Frage kommt, wie dies der Regierungsrat und die Beschwerdeführer annehmen. Wenn sich diese Auffassung als zutreffend erweist, stellt sich weiter die Frage, ob die Masthalle wegen ihres Ausmasses und ihrer Auswirkungen auf die Umwelt nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden kann und deshalb der bundesrechtlichen Planungspflicht unterliegt (vgl. BGE 116 Ib 53 f. E. 3a, 139 E. 4, BGE 115 Ib 513 E. 6a, BGE 114 Ib 315 ff., je mit Hinweisen). Ist dies nicht der Fall, bleibt zu untersuchen, ob die Halle als Ausnahme nach Art. 24 RPG bewilligt werden darf (BGE 116 Ib 229 f. E. 2, BGE 115 Ib 297 E. 2, je mit weiteren Hinweisen). Dabei muss abgeklärt werden, ob gestützt auf kantonales Recht, das nach Art. 24 Abs. 2 RPG zur Anwendung gelangt, eine Ausnahmebewilligung in Frage kommt. Trifft dies nicht zu, so ist zu prüfen, ob das Vorhaben nach der abschliessenden bundesrechtlichen Regelung von Art. 24 Abs. 1 RPG zulässig ist (BGE 108 Ib 132 E. 1a mit Hinweisen).
3. a) Die Landwirtschaftszone umfasst gemäss Art. 16 RPG Land, das sich für die landwirtschaftliche Nutzung bzw. den Gartenbau eignet oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden soll. Dem Zweck der Landwirtschaftszone entsprechen Bauten und Anlagen dann, wenn für die Nutzung, der sie dienen, der Boden als Produktionsfaktor unentbehrlich ist; wo landwirtschaftliche Erzeugnisse bodenunabhängig gewonnen werden, liegt keine landwirtschaftliche Nutzung im Sinne von Art. 16 RPG vor (BGE 116 Ib 134 E. 3a, BGE 115 Ib 297 E. 3a, je mit Hinweisen).
Bauten und Anlagen für die Tierhaltung in der Landwirtschaftszone können somit nur dann als zonenkonform im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG bewilligt werden, wenn der Landwirtschaftsbetrieb über eine ausreichende eigene Futterbasis verfügt und die Tiere nicht überwiegend mit zugekauften Futtermitteln ernährt werden. Je nach Art der Nutzung muss ein angemessener, jedenfalls überwiegender Anteil betriebseigener Futtermittel verfügbar sein (LEO SCHÜRMANN, Zulässigkeit von Aufstockungsbetrieben in der Landwirtschaftszone, Rechtsgutachten, Bundesamt für Raumplanung, Bern 1990, S. 4). Nur von untergeordneter Bedeutung für die Anerkennung der Tierhaltung als landwirtschaftliche Nutzung im Sinne der Raumplanung ist das Merkmal der Jaucheverwertung. Aus dem Umstand, dass die Jauche als Dünger auf landwirtschaftlichem Boden ausgebracht werden kann, ergibt sich noch keine landwirtschaftliche Nutzung (BGE 115 Ib 298 E. 2c).
Ein überwiegend bodenabhängiger Betrieb kann zudem über Bauten verfügen, denen eine direkte betriebliche Hilfsfunktion zukommt (z.B. Einstell- bzw. Lagerräume für Bewirtschaftungsgeräte oder landwirtschaftliche Hilfsstoffe etc.). Bei der Beurteilung der Zonenkonformität ist nach der Praxis entscheidend, ob der Betrieb bei einer gesamthaften Betrachtung seines langfristigen Bewirtschaftungskonzepts und der zu dessen Realisierung eingesetzten Mittel grundsätzlich als bodenabhängiger Betrieb bezeichnet werden kann (vgl. BGE 116 Ib 137 E. 3d mit Hinweisen).
b) Nach Auffassung einer Arbeitsgruppe der Bundesämter für Raumplanung und für Landwirtschaft sollte im Rahmen einer Gesamtbetrachtung unter gewissen Umständen auch eine Masthalle ohne eigene Futterbasis in der Landwirtschaftszone als zonenkonform betrachtet werden, wenn das mit ihr erzielte zusätzliche Einkommen die Existenz des Landwirtschaftsbetriebs sichere (so auch M. HUSER, Die Bodenabhängigkeit der Tierhaltung nach Landwirtschafts- und Raumplanungsrecht, in Blätter für Agrarrecht 1991, S. 41 ff.). In einem Zwischenbericht vom 29. Mai 1991 vertritt die genannte Arbeitsgruppe die Meinung, dass die Zonenkonformität bejaht werden solle, wenn ein bestimmter Anteil des Gesamteinkommens des Betriebsinhabers durch eine bodenunabhängige Produktion erzielt werde, etwa ein Anteil von 30, evtl. bis 40%, während der hauptsächliche Einkommensanteil von 60 bis 70% aus bodenabhängiger Produktion erwirtschaftet werden müsse.
c) Am bundesgerichtlichen Augenschein hat sich gezeigt, dass X. auf seinem Hof vorwiegend bodenabhängige Milchwirtschaft betreibt und dass er kein eigenes Futter für die Trutenmast produziert. Sämtliche Nahrung für die Truten wird zugekauft. Es liegt somit, wie der Regierungsrat richtig gefolgert hat, eine innere Aufstockung durch einen bodenunabhängigen Mastbetrieb von erheblichem Ausmass vor, welche nach der bundesgerichtlichen Praxis in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform ist, weil es sich bei diesem neuen Betriebsteil nicht um eine konventionelle bodenabhängige landwirtschaftliche Nutzung handelt (vgl. Urteil vom 14. März 1990 in ZBl 92/1991, S. 174 ff.).
In raumplanerischer Hinsicht ist massgebend, dass die Masthalle keine direkte Hilfsfunktion für die bisherige zonenkonforme landwirtschaftliche Nutzung erfüllt und auch keinen funktionellen Zusammenhang mit den über 100 m entfernten landwirtschaftlichen Gebäuden des Beschwerdegegners aufweist. Es handelt sich bei der Trutenmast vielmehr um einen zusätzlichen, eigenständigen Produktionsteil, der die landwirtschaftliche Tätigkeit ergänzt. Somit kann auch im Hinblick auf die raumplanerische Gesamtbetrachtung (vgl. BGE 116 Ib 137 E. 3d mit Hinweisen) nicht gesagt werden, eine derart eigenständige, bodenunabhängig bewirtschaftete Trutenmasthalle sei allein deshalb zonenkonform, weil sie die Existenzsicherung des herkömmlichen Landwirtschaftsbetriebs des Beschwerdegegners ermögliche. Entgegen der oben (E. 3b) wiedergegebenen Meinung einer Arbeitsgruppe der Bundesämter für Raumplanung und für Landwirtschaft kann es für die Beantwortung der Frage der Zonenkonformität im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG nicht darauf ankommen, ob ein Landwirt aus wirtschaftlichen Gründen auf einen zonenfremden Erwerbszweig angewiesen ist. Ebensowenig geht es an, zur Ermittlung der Zonenkonformität auf blosse Prozentzahlen für den Anteil der bodenabhängigen bzw. bodenunabhängigen Bewirtschaftung abzustellen (vgl. BGE 116 Ib 136). Entscheidend ist vielmehr, ob die umstrittene Baute unter Berücksichtigung des auf dem Landwirtschaftsbetrieb verfolgten Bewirtschaftungskonzepts dem Zweck der Landwirtschaftszone entspricht. Dies ist bei einer völlig bodenunabhängig bewirtschafteten Masthalle - auch wenn sie der Existenzerhaltung des gesamten Landwirtschaftsbetriebs dient - zweifelsfrei nicht der Fall.
d) Somit ergibt sich, dass für die umstrittene Masthalle mangels Zonenkonformität keine Baubewilligung nach Art. 22 RPG erteilt werden kann. Es handelt sich im übrigen auch nicht um ein Vorhaben, das nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden könnte, da dessen räumliche Auswirkungen verhältnismässig eng begrenzt sind (vgl. BGE 116 Ib 53 f. E. 3a, 139 E. 4, BGE 115 Ib 513 E. 6a, je mit Hinweisen), so dass im Rahmen der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde weiter zu untersuchen ist, ob die Baute als Ausnahme im Sinne von Art. 24 RPG bewilligt werden kann.
4. Unbestritten ist, dass auf die Masthalle Art. 24 Abs. 2 RPG nicht anwendbar ist, da es sich um einen Neubau handelt. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG kann erteilt werden, wenn der Zweck der Baute einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert (lit. a) und wenn dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Beide Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (BGE 116 Ib 230 E. 3, BGE 115 Ib 298 f. E. 3 mit Hinweisen).
a) Die Standortgebundenheit wird nach der bundesgerichtlichen Praxis nur dann bejaht, wenn eine Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. Zudem sind an die Erfordernisse der Standortgebundenheit strenge Anforderungen zu stellen (BGE 116 Ib 230 E. 3a, BGE 115 Ib 299 E. 3a, BGE 113 Ib 141 E. 5a, je mit Hinweisen). In diesem Sinne können, wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, nicht zonenkonforme Bauten, die einem Landwirtschaftsbetrieb dienen und zu dessen Sicherung notwendig sind, unter gewissen Voraussetzungen ausserhalb der Bauzonen als standortgebunden anerkannt werden.
b) Wie in E. 3 hiervor dargelegt wurde, kann die bodenunabhängig bewirtschaftete Masthalle in der Landwirtschaftszone nicht als zonenkonform betrachtet werden. Nach Ansicht des Beschwerdegegners und des Regierungsrats ist jedoch die Standortgebundenheit aus betriebswirtschaftlichen Gründen zu bejahen, weil nur mit der Aufstockung die Existenz des gesamten Landwirtschaftsbetriebs gesichert sei. Diese Frage kann nicht generell beantwortet werden. Die Standortgebundenheit ist vielmehr im Einzelfall, je nach Art und Grösse des herkömmlichen Landwirtschaftsbetriebs und des in Frage stehenden bodenunabhängigen Betriebszweigs sowie nach Massgabe der jeweiligen örtlichen Verhältnisse zu beurteilen.
aa) Im vorliegenden Fall steht ein kleinerer Landwirtschaftsbetrieb mit einer Fläche von 10,2 ha zur Diskussion, der, mit Ausnahme der Trutenmast, in der Landwirtschaftszone zonenkonform bewirtschaftet wird. Das zusätzliche Einkommen aus der bodenunabhängigen Trutenmast beträgt nach der Aufstockung etwa 30 bis höchstens 35% des gesamten Betriebseinkommens von ca. Fr. 50'000.--. Dieses Einkommen ist zur Existenzsicherung des gesamten, im übrigen zonenkonformen Landwirtschaftsbetriebs erforderlich.
bb) An der Erhaltung solcher Betriebe, die im Kanton Schwyz weit verbreitet sind, besteht ein erhebliches öffentliches Interesse. Dies lässt sich u.a. schon daran erkennen, dass gemäss Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft sowie zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes sogar Abweichungen von der Handels- und Gewerbefreiheit ausdrücklich zulässig sind. Die genannte Zielsetzung entspricht auch dem Gebot von Art. 22quater BV, mit Massnahmen der Raumplanung die zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes zu fördern. Mit raumplanerischen Massnahmen sollen u.a. die natürlichen Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes gesichert werden (Art. 1 Abs. 2 lit. a, c und d RPG). Dabei ist darauf zu achten, dass die Landschaft geschont wird, die Landwirtschaft über genügende Flächen geeigneten Kulturlandes verfügt und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 RPG). Die Sicherung der Existenzfähigkeit kleinerer Landwirtschaftsbetriebe dient diesen Zielen. Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass auch Teile des vom Beschwerdegegner genutzten Ackerlandes zu den geschützten Fruchtfolgeflächen gemäss Art. 16 ff. RPV gehören. Auch kommt der Pflege der in Frage stehenden Kulturlandschaft, in welcher sich der geschützte Weiler Ecce Homo befindet, erhebliche Bedeutung zu, geht es dabei doch um Flächen, die im Sinne von Art. 16 Abs. 1 lit. b RPG ebenfalls im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden sollen.
cc) Zudem ist zu beachten, dass Art. 13 der Stallbauverordnung des Bundes die Bewilligung von Aufstockungen grundsätzlich nur zulässt, wenn nach der Aufstockung eine bestimmte Einkommensgrenze (z.Zt. Fr. 85'000.--) nicht überschritten wird (lit. a), der Landwirtschaftsbetrieb einen wesentlichen Anteil offener Ackerfläche aufweist (lit. b) und mindestens 50% des Betriebseinkommens aus rein landwirtschaftlichen Produktionszweigen erzielt werden kann (lit. c). Diese Bestimmungen, die im Rahmen der Prüfung der Standortgebundenheit des Aufstockungsteils mitzuberücksichtigen sind, sprechen ebenfalls dafür, dass massvolle Aufstockungen dann bewilligt werden sollten, wenn sie sich aus betriebswirtschaftlichen Gründen zur Erhaltung einer landwirtschaftlichen Existenzgrundlage aufdrängen.
dd) Die zur Existenzsicherung notwendige Trutenmast könnte nicht in grösserer Entfernung vom Landwirtschaftsbetrieb durchgeführt werden, weil die Betreuung der Truten die Anwesenheit von Betreuungspersonen rund um die Uhr, also auch nachts, erfordert. Es kann dem Beschwerdegegner somit nicht zugemutet werden, einen weiter entfernten Standort zu wählen.
ee) Es ergibt sich somit dass die im vorliegenden Fall zu beurteilende Trutenmasthalle im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG standortgebunden ist.
c) Weiter ist abzuklären, ob dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Die Beschwerdeführer weisen zu Recht auf die besondere Sorgfalt hin, welche aufgewendet werden muss, um Bauten und Anlagen gut in die empfindliche Landschaft einzufügen (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a, Art. 3 Abs. 2 lit. b und d RPG). In einer Entfernung von rund 350 m befindet sich der Weiler Ecce Homo, welcher, wie vorne erwähnt, ein vom Bund geschütztes Ortsbild darstellt. Bauten und Anlagen müssen in der empfindlichen Kulturlandschaft überdies gemäss der Anordnung des kantonalen Richtplans vom 22. Januar 1986 auf ihre Landschaftsverträglichkeit hin geprüft werden.
Der bundesgerichtliche Augenschein hat gezeigt, dass der Beschwerdegegner auf seinem Land einen günstigen Standort gewählt hat, da sich die Geflügelmasthalle in einer leichten Geländemulde befindet und nicht besonders exponiert ist. Auch ist der Normbau mit Holz verkleidet und das Dach mit dunklem Eternit bedeckt. Der Regierungsrat durfte bei dieser Sachlage das Vorhaben bewilligen, ohne dass ihm eine Verletzung des ihm zustehenden Ermessens vorgeworfen werden könnte. Problematisch sind freilich die beiden Silos, die ausserhalb des Gebäudes bewilligt wurden. Hier hat der Regierungsrat indessen eine geeignete Bepflanzung angeordnet, welche die Silos in angemessener Zeit jedenfalls teilweise verdecken wird. Die Silos ragen im übrigen kaum über den First der Masthalle hinaus. Von einer Beeinträchtigung des rund 350 m entfernten Weilers Ecce Homo kann unter diesen Umständen nicht gesprochen werden.
Andere Interessen, die der Masthalle entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich. Die vom Regierungsrat erteilte Ausnahmebewilligung ist somit auch im Lichte von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG nicht zu beanstanden.
5. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des WWF und des SBN unbegründet und somit abzuweisen ist. ... | de | Aménagement du territoire (autorisation exceptionnelle), protection de la nature et du paysage. 1. Art. 12 LPN, art. 55 LPE, art. 24 LAT; droit de recours des organisations nationales. Devoir des associations d'importance nationale à but idéal de participer à la procédure cantonale (consid. 1a-c).
2. Art. 16, 22, 24 LAT; conformité à la destination de la zone agricole, autorisation exceptionnelle pour une halle d'engraissement de volaille. Les constructions pour un élevage de volaille indépendant du sol sont par principe non conformes à la destination d'une zone agricole (consid. 3). Leur construction peut cependant être imposée, au sens de l'art. 24 al. 1 LAT, lorsqu'il s'agit d'accroissement des effectifs d'une exploitation agricole. En l'espèce, l'implantation de l'installation a été considérée comme imposée par sa destination (consid. 4). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-270%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,908 | 117 Ib 270 | 117 Ib 270
Sachverhalt ab Seite 271
X. ist Eigentümer eines Landwirtschaftsbetriebs in der Gemeinde Steinen. Er bewirtschaftet etwa 10,2 ha Land; davon sind rund 0,4 ha Pachtland. Zur Liegenschaft gehören zwei ältere Stallgebäude, in welchen zur Zeit 13 Kühe gehalten werden. Haupterwerbszweig des Betriebs ist die Milchwirtschaft mit einem zugeteilten Milchkontingent von 50 000 kg pro Jahr.
Am 4. April 1989 erteilte das Bundesamt für Landwirtschaft die nach der Landwirtschaftsgesetzgebung erforderliche Bewilligung für den Neubau einer Geflügelmasthalle für 5000 Mastpoulets (Bewilligung gemäss Art. 13 der Stallbauverordnung vom 13. April 1988, SR 916.016). Diese Verfügung wurde vom Bundesamt für Landwirtschaft am 19. Dezember 1989 in eine Bewilligung für 1400 Masttruten geändert. In beiden Verfügungen werden die notwendigen weiteren Bewilligungen vorbehalten.
Am 29. Mai 1989 reichte X. das Baugesuch für die Errichtung eines SEG-Geflügelmaststalls Typ 87 ein. Dieser auch der Stallbaubewilligung des Bundesamtes für Landwirtschaft zugrunde liegende Hallentyp mit einer Länge von rund 26 m, einer Breite von 12,5 m und einer Firsthöhe von 6 m sieht ausserdem zwei Futtersilos mit einer Höhe von 5,7 bzw. 6,8 m vor. X. legte dar, dass er die Geflügelmasthalle zur Aufstockung seines Betriebs benötige, damit dieser weiterhin eine landwirtschaftliche Existenz bieten könne.
Die Baute liegt in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Steinen in einem Gebiet, das im kantonalen Richtplan als "Streu- und Hofsiedlungsgebiet" bezeichnet ist. In einer Entfernung von rund 350 m befindet sich der Weiler Ecce Homo; ein vom Bund geschütztes Ortsbild (Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz, VISOS, SR 451.12, S. 6).
Das Baugesuch wurde im Amtsblatt des Kantons Schwyz publiziert, wobei gemäss der vom Kanton Schwyz befolgten Praxis ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass es sich um ein Projekt ausserhalb der Bauzone handle. Gegen das Bauvorhaben gingen innert der Auflagefrist keine Einsprachen ein.
Am 25. August 1989 lehnte das kantonale Amt für Raumplanung eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) für das Vorhaben ab. X. führte gegen diese Verfügung beim Regierungsrat des Kantons Schwyz Beschwerde und beantragte, es sei ihm die Erstellung der Geflügelmasthalle zu bewilligen. Der Gemeinderat Steinen unterstützte diesen Antrag. Mit Entscheid vom 14. November 1989 hiess der Regierungsrat des Kantons Schwyz die Beschwerde gut, hob die Verfügung des Amts für Raumplanung vom 25. August 1989 auf und erteilte die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für den Bau der Geflügelmasthalle. Weitere notwendige Bewilligungen, namentlich die Baubewilligung des Gemeinderats Steinen, wurden vorbehalten. Die Ausnahmebewilligung wurde nicht publiziert.
Mit Schreiben vom 22. Dezember 1989 an den Regierungsrat verlangte die Sektion Mythen des World Wildlife Fund (WWF) Schweiz, eine allenfalls erteilte Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG sei gemäss Art. 25 Abs. 2 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 (RPV) im kantonalen Amtsblatt zu veröffentlichen. Das Justizdepartement berief sich in seinem Antwortschreiben vom 29. Dezember 1989 auf die Publikationspraxis des Kantons Schwyz, wonach lediglich das Bauvorhaben publiziert werde. Der WWF, der sich mit dieser Antwort nicht zufriedengab, verlangte die Eröffnung des Entscheids des Regierungsrats über die Gewährung der Ausnahmebewilligung. Nach einem wiederholten Schriftenwechsel stellte das Justizdepartement am 6. März 1990 den umstrittenen Regierungsratsentscheid dem Vertreter der Sektion Mythen des WWF zu.
Am 7. April 1990 haben der WWF Schweiz und der Schweizerische Bund für Naturschutz (SBN) beim Bundesgericht eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 14. November 1989 eingereicht. Die Beschwerdeführer rügen in formeller Hinsicht eine Verletzung von Art. 25 Abs. 2 RPV, wonach die Kantone die Ausnahmebewilligungen im kantonalen Publikationsorgan gesondert anzuzeigen haben. In materieller Hinsicht machen sie eine Verletzung von Art. 24 RPG geltend.
X. teilt in seiner Eingabe vom 25. Mai 1990 mit, er habe einen Monat nach Vorliegen des Regierungsratsentscheids vom 14. November 1989 mit den Bauarbeiten begonnen. Am 12. April 1990 habe er vom Justizdepartement des Kantons Schwyz zufolge der von den Beschwerdeführern eingereichten Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Aufforderung erhalten, die Bauarbeiten einzustellen. Zu diesem Zeitpunkt sei jedoch der Bau bereits erstellt gewesen.
Das zur Stellungnahme aufgeforderte Bundesamt für Raumplanung beantragt in seiner Vernehmlassung vom 2. Oktober 1990, auf die Beschwerde sei einzutreten. Die Veröffentlichung bloss des Baugesuches sei ungenügend und widerspreche Art. 25 Abs. 2 RPV. Es wäre für die nach Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) zur Beschwerde berechtigten Organisationen ein unzumutbarer Aufwand, wenn sie sich am kantonalen Verfahren beteiligen müssten. Ausserdem widerspräche eine solche Forderung der Regel von Art. 103 lit. c OG.
In materieller Hinsicht ist das Bundesamt der Meinung, es gehe um eine vollständig bodenunabhängige Geflügelmasthalle. Ein solches Vorhaben sei weder positiv noch negativ auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen. Die Beschwerde sei daher gutzuheissen.
Eine Delegation des Bundesgerichts führte am 7. März 1991 einen Augenschein mit Instruktionsverhandlung an Ort und Stelle durch. Die Parteien sowie die Vertreter des Kantons, der Gemeinde und der zuständigen Bundesämter erhielten Gelegenheit, ihren Standpunkt eingehend darzulegen. Der Augenschein bestätigte, dass die Geflügelmasthalle erstellt und die Trutenmast in Betrieb ist.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Mit dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat des Kantons Schwyz als letzte kantonale Instanz (Art. 98 lit. g OG) eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilt. Dieser Entscheid ist gemäss Art. 34 Abs. 1 RPG mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht anfechtbar (BGE 117 Ib 10 f. E. 2a mit Hinweisen).
a) Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für ein Vorhaben ausserhalb der Bauzone ist eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 24sexies Abs. 2 BV und Art. 2 NHG (BGE 117 Ib 100, BGE 116 Ib 122). Die Beschwerdeführer sind gemäss Art. 12 Abs. 1 NHG i.V.m. Art. 103 lit. c OG grundsätzlich zur Beschwerdeführung berechtigt (BGE 116 Ib 121, BGE 114 Ib 84 E. 1b, BGE 110 Ib 161 f. E. 2).
Das Bundesgericht verlangt in seiner neueren Rechtsprechung, dass sich die nach Art. 12 Abs. 1 NHG oder Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) beschwerdeberechtigten Organisationen bereits am kantonalen Verfahren als Partei beteiligen (BGE 116 Ib 122 f.). Ein Verzicht auf das Ergreifen desjenigen Rechtsmittels, das zum letztinstanzlichen kantonalen Entscheid führt, schliesst die grundsätzlich beschwerdeberechtigten Organisationen in der Regel von der Beschwerdeführung im Bund aus (BGE 116 Ib 122, 418 ff., 466 E. 2a). Bisher konnte die Frage offengelassen werden, ob eine entsprechende Beteiligungspflicht der ideellen Vereinigungen überdies in bezug auf die Einspracheerhebung oder Beschwerdeführung vor den unteren kantonalen Instanzen bestehe. Eine solche Pflicht kann sich jedenfalls insoweit, als sie den Ausschluss von den in Art. 12 NHG und Art. 55 USG enthaltenen Beschwerdemöglichkeiten vor den Rechtsmittelinstanzen des Bundes bewirken soll und damit dieses Beschwerderecht der ideellen Organisationen näher umschreibt, nur aus dem Bundesrecht ergeben. Das kantonale Recht kann zwar trotzdem Beteiligungspflichten vorsehen; diese können jedoch nicht zum Ausschluss von Rechtsmittelmöglichkeiten führen, welche gestützt auf die Art. 12 NHG und Art. 55 USG bestehen. Gegen eine freiwillige Beteiligung der gesamtschweizerischen Organisationen an kantonalen Rechtsmittelverfahren ist hingegen nichts einzuwenden. Sie sind dazu gemäss Art. 55 Abs. 3 USG sogar ausdrücklich berechtigt; dies gilt wegen des engen Zusammenhangs zwischen Art. 55 USG und Art. 12 NHG für den Anwendungsbereich beider Vorschriften (BGE 116 Ib 431 f. E. 3e = ZBl 92/1991, S. 378). Dabei ist zu beachten, dass das kantonale Recht den beschwerdeberechtigten Organisationen dieselben Parteirechte zu gewähren hat wie das Bundesrecht (BGE 116 Ib 122, 112 Ib 71 mit zahlreichen Hinweisen), was der Einheit des Verfahrens entspricht und sich für den Anwendungsbereich des Raumplanungsgesetzes des Bundes auch ausdrücklich aus Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG ergibt (BGE 112 Ib 173 E. 5a mit Hinweisen).
b) Zur teilweisen Neuregelung des Beschwerderechts der ideellen Verbände schlägt der Bundesrat in seiner Botschaft vom 26. Juni 1991 über die Änderung des NHG (BBl 1991 III 1121 ff.) einen neuen Art. 12a NHG mit folgendem Wortlaut vor:
"Publikation und Verfahrenseintritt
1 Besteht in einem Verfahren ein Beschwerderecht nach Art. 12 Abs. 1 NHG,
so zeigt die Behörde das Gesuch oder die beabsichtigte Verfügung den
Gemeinden und Organisationen durch schriftliche Mitteilung oder durch
Veröffentlichung im Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan an.
Ausgenommen sind die in Art. 30 Abs. 2 aufgeführten Fälle.
2 Die Behörde setzt eine angemessene Frist für Einwendungen. Gemeinden
und Organisationen, die innert dieser Frist keine Einwendungen erheben,
können sich am weiteren Verfahren zum gleichen Gegenstand nicht mehr als
Partei beteiligen."
Mit dieser neuen Bestimmung sollen die Gemeinden und Organisationen verpflichtet werden, bereits im erstinstanzlichen Verfahren aktiv zu werden. Nach Auffassung des Bundesrats liegt es im Interesse aller Parteien, dass sämtliche für ein Vorhaben relevanten Aspekte möglichst frühzeitig eingebracht werden. Deshalb sei die Mitwirkungspflicht bereits im erstinstanzlichen Verfahren anderen Lösungen vorzuziehen (BBl 1991 III 1140). Es wird Sache des Bundesgesetzgebers sein zu entscheiden, ob die Bestimmungen über das Beschwerderecht der gesamtschweizerischen Organisationen im Sinne der bundesrätlichen Botschaft geändert werden sollen oder nicht. Das Bundesgericht hat sich auf die Anwendung des heute geltenden Rechts zu beschränken (Art. 114bis Abs. 3 BV). Beachtung verdient allerdings die Tatsache, dass der Bundesrat eine Gesetzesrevision vorschlägt. Er bringt damit zum Ausdruck, dass die Einspracheerhebung durch die beschwerdeberechtigten Organisationen (Art. 12 NHG, Art. 55 USG) als Voraussetzung für die Ergreifung weiterer Rechtsmittel nur verlangt werden kann, wenn das geltende Bundesrecht entsprechend geändert wird. Dieses sieht eine solche Pflicht nicht vor, und es ist bei der gegebenen Rechtslage sowohl dem Bundesgericht als auch den Kantonen verwehrt, die Einspracheerhebung als Voraussetzung für die Ergreifung der bundesrechtlichen Rechtsmittel gemäss Art. 12 Abs. 1 NHG anzuordnen.
c) In bezug auf das mehrstufige Ausnahmebewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone gemäss Art. 24 RPG hat das Bundesgericht erklärt, ein Ausschluss der nach Art. 12 NHG beschwerdeberechtigten Vereinigungen vom kantonalen Beschwerdeverfahren dürfe nicht angedroht werden oder Platz greifen, bevor die Verfügung gemäss Art. 25 Abs. 2 RPV im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht worden sei (BGE 116 Ib 433 E. 3g, 467 E. 2b).
Im vorliegenden Fall wurde die angefochtene Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG erst im Beschwerdeverfahren durch die letzte kantonale Instanz, den Regierungsrat, erteilt, nachdem das kantonale Amt für Raumplanung eine solche Bewilligung zuvor abgelehnt hatte. Der angefochtene Entscheid wurde dem WWF erst auf ausdrücklichen Wunsch hin eröffnet und entgegen Art. 25 Abs. 2 RPV nicht publiziert. Bei dieser Sachlage waren weder der WWF Schweiz noch der SBN veranlasst, sich am kantonalen Verfahren zu beteiligen. Die vorstehenden Erwägungen zeigen überdies, dass im vorliegenden Fall für diese Organisationen weder nach dem kantonalen noch dem geltenden Bundesrecht eine Pflicht zur Beteiligung am kantonalen Verfahren bestand.
d) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 106 OG innert 30 Tagen seit Eröffnung der Verfügung einzureichen.
Aus mangelhafter Eröffnung darf den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG).
Nach der Meinung des Regierungsrats ist die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde - trotz unterlassener Publikation der Ausnahmebewilligung - verspätet ergriffen worden, da die Beschwerdeführer bereits im Dezember 1989 von der Ausnahmebewilligung Kenntnis gehabt hätten. Die erst am 7. April 1990 eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei daher ohnehin verspätet.
Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. Der Entscheid vom 14. November 1989, mit welchem der Regierungsrat die ablehnende Verfügung des kantonalen Raumplanungsamts aufhob und die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erteilte, wurde weder publiziert noch den Beschwerdeführern individuell eröffnet. Es kann ihnen nicht vorgehalten werden, sie hätten sich verspätet um klare Information bemüht, als sie sich am 22. Dezember 1990 an das Justizdepartement um Auskunft wandten. Dass ihnen der Entscheid nicht sofort zugestellt wurde, sondern erst nach wiederholtem Schriftenwechsel am 6. März 1990, haben nicht die beschwerdeführenden Organisationen zu verantworten. Ihre innert 30 Tagen nach Erhalt des angefochtenen Entscheids eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit rechtzeitig erhoben worden.
e) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können die Beschwerdeführer eine Verletzung von Bundesrecht sowie eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts geltend machen (Art. 104 lit. a und b OG). Das Bundesgericht kann die Feststellung des Sachverhalts von Amtes wegen überprüfen. An die vorinstanzlichen Feststellungen ist es nicht gebunden, da keine Rekurskommission und kein kantonales Gericht als Vorinstanz entschieden hat (Art. 105 OG).
Die Beschwerdeführer machen in erster Linie die Verletzung von Bundesrecht geltend. Sie sind der Meinung, der unbestrittenermassen bodenunabhängige Geflügelmastbetrieb des Beschwerdegegners gehöre in eine Gewerbezone und könne nicht in der Landwirtschaftszone aufgrund einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG zugelassen werden. Sie bestreiten die Standortgebundenheit des Betriebs und berufen sich auf entgegenstehende überwiegende Interessen. Das Vorhaben beeinträchtigt nach ihrer Auffassung das empfindliche Landschaftsbild und den geschützten Weiler Ecce Homo. Insoweit werfen sie der Regierung eine unzutreffende Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts vor. Das Bundesgericht prüft diese Einwendungen umfassend ohne Beschränkung seiner Kognition. Im vorliegenden Fall hat es auch keinen Anlass, in bezug auf die Würdigung der örtlichen Verhältnisse Zurückhaltung walten zu lassen, nachdem eine bundesgerichtliche Delegation eine eingehende Ortsbesichtigung durchgeführt hat (BGE 115 Ib 316, BGE 109 Ib 300 E. 3).
f) Es ergibt sich, dass im vorliegenden Verfahren sämtliche Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit einzutreten.
2. Mit dem angefochtenen Entscheid erteilte der Regierungsrat eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG für eine Geflügelmasthalle in der Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG). Die Beschwerdeführer bestreiten die Zulässigkeit des Vorhabens sowohl unter dem Gesichtspunkt der Zonenkonformität nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG als auch demjenigen der Standortgebundenheit nach Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG. Sie sind der Meinung, eine solche Masthalle gehöre in eine Gewerbezone.
Es ist zunächst zu prüfen, ob die umstrittene Baute der in der Landwirtschaftszone geltenden Nutzungsordnung tatsächlich nicht entspricht und somit eine ordentliche Baubewilligung für zonenkonforme Bauten und Anlagen im Sinne von Art. 22 RPG nicht in Frage kommt, wie dies der Regierungsrat und die Beschwerdeführer annehmen. Wenn sich diese Auffassung als zutreffend erweist, stellt sich weiter die Frage, ob die Masthalle wegen ihres Ausmasses und ihrer Auswirkungen auf die Umwelt nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden kann und deshalb der bundesrechtlichen Planungspflicht unterliegt (vgl. BGE 116 Ib 53 f. E. 3a, 139 E. 4, BGE 115 Ib 513 E. 6a, BGE 114 Ib 315 ff., je mit Hinweisen). Ist dies nicht der Fall, bleibt zu untersuchen, ob die Halle als Ausnahme nach Art. 24 RPG bewilligt werden darf (BGE 116 Ib 229 f. E. 2, BGE 115 Ib 297 E. 2, je mit weiteren Hinweisen). Dabei muss abgeklärt werden, ob gestützt auf kantonales Recht, das nach Art. 24 Abs. 2 RPG zur Anwendung gelangt, eine Ausnahmebewilligung in Frage kommt. Trifft dies nicht zu, so ist zu prüfen, ob das Vorhaben nach der abschliessenden bundesrechtlichen Regelung von Art. 24 Abs. 1 RPG zulässig ist (BGE 108 Ib 132 E. 1a mit Hinweisen).
3. a) Die Landwirtschaftszone umfasst gemäss Art. 16 RPG Land, das sich für die landwirtschaftliche Nutzung bzw. den Gartenbau eignet oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden soll. Dem Zweck der Landwirtschaftszone entsprechen Bauten und Anlagen dann, wenn für die Nutzung, der sie dienen, der Boden als Produktionsfaktor unentbehrlich ist; wo landwirtschaftliche Erzeugnisse bodenunabhängig gewonnen werden, liegt keine landwirtschaftliche Nutzung im Sinne von Art. 16 RPG vor (BGE 116 Ib 134 E. 3a, BGE 115 Ib 297 E. 3a, je mit Hinweisen).
Bauten und Anlagen für die Tierhaltung in der Landwirtschaftszone können somit nur dann als zonenkonform im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG bewilligt werden, wenn der Landwirtschaftsbetrieb über eine ausreichende eigene Futterbasis verfügt und die Tiere nicht überwiegend mit zugekauften Futtermitteln ernährt werden. Je nach Art der Nutzung muss ein angemessener, jedenfalls überwiegender Anteil betriebseigener Futtermittel verfügbar sein (LEO SCHÜRMANN, Zulässigkeit von Aufstockungsbetrieben in der Landwirtschaftszone, Rechtsgutachten, Bundesamt für Raumplanung, Bern 1990, S. 4). Nur von untergeordneter Bedeutung für die Anerkennung der Tierhaltung als landwirtschaftliche Nutzung im Sinne der Raumplanung ist das Merkmal der Jaucheverwertung. Aus dem Umstand, dass die Jauche als Dünger auf landwirtschaftlichem Boden ausgebracht werden kann, ergibt sich noch keine landwirtschaftliche Nutzung (BGE 115 Ib 298 E. 2c).
Ein überwiegend bodenabhängiger Betrieb kann zudem über Bauten verfügen, denen eine direkte betriebliche Hilfsfunktion zukommt (z.B. Einstell- bzw. Lagerräume für Bewirtschaftungsgeräte oder landwirtschaftliche Hilfsstoffe etc.). Bei der Beurteilung der Zonenkonformität ist nach der Praxis entscheidend, ob der Betrieb bei einer gesamthaften Betrachtung seines langfristigen Bewirtschaftungskonzepts und der zu dessen Realisierung eingesetzten Mittel grundsätzlich als bodenabhängiger Betrieb bezeichnet werden kann (vgl. BGE 116 Ib 137 E. 3d mit Hinweisen).
b) Nach Auffassung einer Arbeitsgruppe der Bundesämter für Raumplanung und für Landwirtschaft sollte im Rahmen einer Gesamtbetrachtung unter gewissen Umständen auch eine Masthalle ohne eigene Futterbasis in der Landwirtschaftszone als zonenkonform betrachtet werden, wenn das mit ihr erzielte zusätzliche Einkommen die Existenz des Landwirtschaftsbetriebs sichere (so auch M. HUSER, Die Bodenabhängigkeit der Tierhaltung nach Landwirtschafts- und Raumplanungsrecht, in Blätter für Agrarrecht 1991, S. 41 ff.). In einem Zwischenbericht vom 29. Mai 1991 vertritt die genannte Arbeitsgruppe die Meinung, dass die Zonenkonformität bejaht werden solle, wenn ein bestimmter Anteil des Gesamteinkommens des Betriebsinhabers durch eine bodenunabhängige Produktion erzielt werde, etwa ein Anteil von 30, evtl. bis 40%, während der hauptsächliche Einkommensanteil von 60 bis 70% aus bodenabhängiger Produktion erwirtschaftet werden müsse.
c) Am bundesgerichtlichen Augenschein hat sich gezeigt, dass X. auf seinem Hof vorwiegend bodenabhängige Milchwirtschaft betreibt und dass er kein eigenes Futter für die Trutenmast produziert. Sämtliche Nahrung für die Truten wird zugekauft. Es liegt somit, wie der Regierungsrat richtig gefolgert hat, eine innere Aufstockung durch einen bodenunabhängigen Mastbetrieb von erheblichem Ausmass vor, welche nach der bundesgerichtlichen Praxis in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform ist, weil es sich bei diesem neuen Betriebsteil nicht um eine konventionelle bodenabhängige landwirtschaftliche Nutzung handelt (vgl. Urteil vom 14. März 1990 in ZBl 92/1991, S. 174 ff.).
In raumplanerischer Hinsicht ist massgebend, dass die Masthalle keine direkte Hilfsfunktion für die bisherige zonenkonforme landwirtschaftliche Nutzung erfüllt und auch keinen funktionellen Zusammenhang mit den über 100 m entfernten landwirtschaftlichen Gebäuden des Beschwerdegegners aufweist. Es handelt sich bei der Trutenmast vielmehr um einen zusätzlichen, eigenständigen Produktionsteil, der die landwirtschaftliche Tätigkeit ergänzt. Somit kann auch im Hinblick auf die raumplanerische Gesamtbetrachtung (vgl. BGE 116 Ib 137 E. 3d mit Hinweisen) nicht gesagt werden, eine derart eigenständige, bodenunabhängig bewirtschaftete Trutenmasthalle sei allein deshalb zonenkonform, weil sie die Existenzsicherung des herkömmlichen Landwirtschaftsbetriebs des Beschwerdegegners ermögliche. Entgegen der oben (E. 3b) wiedergegebenen Meinung einer Arbeitsgruppe der Bundesämter für Raumplanung und für Landwirtschaft kann es für die Beantwortung der Frage der Zonenkonformität im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG nicht darauf ankommen, ob ein Landwirt aus wirtschaftlichen Gründen auf einen zonenfremden Erwerbszweig angewiesen ist. Ebensowenig geht es an, zur Ermittlung der Zonenkonformität auf blosse Prozentzahlen für den Anteil der bodenabhängigen bzw. bodenunabhängigen Bewirtschaftung abzustellen (vgl. BGE 116 Ib 136). Entscheidend ist vielmehr, ob die umstrittene Baute unter Berücksichtigung des auf dem Landwirtschaftsbetrieb verfolgten Bewirtschaftungskonzepts dem Zweck der Landwirtschaftszone entspricht. Dies ist bei einer völlig bodenunabhängig bewirtschafteten Masthalle - auch wenn sie der Existenzerhaltung des gesamten Landwirtschaftsbetriebs dient - zweifelsfrei nicht der Fall.
d) Somit ergibt sich, dass für die umstrittene Masthalle mangels Zonenkonformität keine Baubewilligung nach Art. 22 RPG erteilt werden kann. Es handelt sich im übrigen auch nicht um ein Vorhaben, das nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden könnte, da dessen räumliche Auswirkungen verhältnismässig eng begrenzt sind (vgl. BGE 116 Ib 53 f. E. 3a, 139 E. 4, BGE 115 Ib 513 E. 6a, je mit Hinweisen), so dass im Rahmen der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde weiter zu untersuchen ist, ob die Baute als Ausnahme im Sinne von Art. 24 RPG bewilligt werden kann.
4. Unbestritten ist, dass auf die Masthalle Art. 24 Abs. 2 RPG nicht anwendbar ist, da es sich um einen Neubau handelt. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG kann erteilt werden, wenn der Zweck der Baute einen Standort ausserhalb der Bauzone erfordert (lit. a) und wenn dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Beide Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (BGE 116 Ib 230 E. 3, BGE 115 Ib 298 f. E. 3 mit Hinweisen).
a) Die Standortgebundenheit wird nach der bundesgerichtlichen Praxis nur dann bejaht, wenn eine Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. Zudem sind an die Erfordernisse der Standortgebundenheit strenge Anforderungen zu stellen (BGE 116 Ib 230 E. 3a, BGE 115 Ib 299 E. 3a, BGE 113 Ib 141 E. 5a, je mit Hinweisen). In diesem Sinne können, wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, nicht zonenkonforme Bauten, die einem Landwirtschaftsbetrieb dienen und zu dessen Sicherung notwendig sind, unter gewissen Voraussetzungen ausserhalb der Bauzonen als standortgebunden anerkannt werden.
b) Wie in E. 3 hiervor dargelegt wurde, kann die bodenunabhängig bewirtschaftete Masthalle in der Landwirtschaftszone nicht als zonenkonform betrachtet werden. Nach Ansicht des Beschwerdegegners und des Regierungsrats ist jedoch die Standortgebundenheit aus betriebswirtschaftlichen Gründen zu bejahen, weil nur mit der Aufstockung die Existenz des gesamten Landwirtschaftsbetriebs gesichert sei. Diese Frage kann nicht generell beantwortet werden. Die Standortgebundenheit ist vielmehr im Einzelfall, je nach Art und Grösse des herkömmlichen Landwirtschaftsbetriebs und des in Frage stehenden bodenunabhängigen Betriebszweigs sowie nach Massgabe der jeweiligen örtlichen Verhältnisse zu beurteilen.
aa) Im vorliegenden Fall steht ein kleinerer Landwirtschaftsbetrieb mit einer Fläche von 10,2 ha zur Diskussion, der, mit Ausnahme der Trutenmast, in der Landwirtschaftszone zonenkonform bewirtschaftet wird. Das zusätzliche Einkommen aus der bodenunabhängigen Trutenmast beträgt nach der Aufstockung etwa 30 bis höchstens 35% des gesamten Betriebseinkommens von ca. Fr. 50'000.--. Dieses Einkommen ist zur Existenzsicherung des gesamten, im übrigen zonenkonformen Landwirtschaftsbetriebs erforderlich.
bb) An der Erhaltung solcher Betriebe, die im Kanton Schwyz weit verbreitet sind, besteht ein erhebliches öffentliches Interesse. Dies lässt sich u.a. schon daran erkennen, dass gemäss Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft sowie zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes sogar Abweichungen von der Handels- und Gewerbefreiheit ausdrücklich zulässig sind. Die genannte Zielsetzung entspricht auch dem Gebot von Art. 22quater BV, mit Massnahmen der Raumplanung die zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes zu fördern. Mit raumplanerischen Massnahmen sollen u.a. die natürlichen Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes gesichert werden (Art. 1 Abs. 2 lit. a, c und d RPG). Dabei ist darauf zu achten, dass die Landschaft geschont wird, die Landwirtschaft über genügende Flächen geeigneten Kulturlandes verfügt und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 RPG). Die Sicherung der Existenzfähigkeit kleinerer Landwirtschaftsbetriebe dient diesen Zielen. Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass auch Teile des vom Beschwerdegegner genutzten Ackerlandes zu den geschützten Fruchtfolgeflächen gemäss Art. 16 ff. RPV gehören. Auch kommt der Pflege der in Frage stehenden Kulturlandschaft, in welcher sich der geschützte Weiler Ecce Homo befindet, erhebliche Bedeutung zu, geht es dabei doch um Flächen, die im Sinne von Art. 16 Abs. 1 lit. b RPG ebenfalls im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden sollen.
cc) Zudem ist zu beachten, dass Art. 13 der Stallbauverordnung des Bundes die Bewilligung von Aufstockungen grundsätzlich nur zulässt, wenn nach der Aufstockung eine bestimmte Einkommensgrenze (z.Zt. Fr. 85'000.--) nicht überschritten wird (lit. a), der Landwirtschaftsbetrieb einen wesentlichen Anteil offener Ackerfläche aufweist (lit. b) und mindestens 50% des Betriebseinkommens aus rein landwirtschaftlichen Produktionszweigen erzielt werden kann (lit. c). Diese Bestimmungen, die im Rahmen der Prüfung der Standortgebundenheit des Aufstockungsteils mitzuberücksichtigen sind, sprechen ebenfalls dafür, dass massvolle Aufstockungen dann bewilligt werden sollten, wenn sie sich aus betriebswirtschaftlichen Gründen zur Erhaltung einer landwirtschaftlichen Existenzgrundlage aufdrängen.
dd) Die zur Existenzsicherung notwendige Trutenmast könnte nicht in grösserer Entfernung vom Landwirtschaftsbetrieb durchgeführt werden, weil die Betreuung der Truten die Anwesenheit von Betreuungspersonen rund um die Uhr, also auch nachts, erfordert. Es kann dem Beschwerdegegner somit nicht zugemutet werden, einen weiter entfernten Standort zu wählen.
ee) Es ergibt sich somit dass die im vorliegenden Fall zu beurteilende Trutenmasthalle im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG standortgebunden ist.
c) Weiter ist abzuklären, ob dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Die Beschwerdeführer weisen zu Recht auf die besondere Sorgfalt hin, welche aufgewendet werden muss, um Bauten und Anlagen gut in die empfindliche Landschaft einzufügen (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a, Art. 3 Abs. 2 lit. b und d RPG). In einer Entfernung von rund 350 m befindet sich der Weiler Ecce Homo, welcher, wie vorne erwähnt, ein vom Bund geschütztes Ortsbild darstellt. Bauten und Anlagen müssen in der empfindlichen Kulturlandschaft überdies gemäss der Anordnung des kantonalen Richtplans vom 22. Januar 1986 auf ihre Landschaftsverträglichkeit hin geprüft werden.
Der bundesgerichtliche Augenschein hat gezeigt, dass der Beschwerdegegner auf seinem Land einen günstigen Standort gewählt hat, da sich die Geflügelmasthalle in einer leichten Geländemulde befindet und nicht besonders exponiert ist. Auch ist der Normbau mit Holz verkleidet und das Dach mit dunklem Eternit bedeckt. Der Regierungsrat durfte bei dieser Sachlage das Vorhaben bewilligen, ohne dass ihm eine Verletzung des ihm zustehenden Ermessens vorgeworfen werden könnte. Problematisch sind freilich die beiden Silos, die ausserhalb des Gebäudes bewilligt wurden. Hier hat der Regierungsrat indessen eine geeignete Bepflanzung angeordnet, welche die Silos in angemessener Zeit jedenfalls teilweise verdecken wird. Die Silos ragen im übrigen kaum über den First der Masthalle hinaus. Von einer Beeinträchtigung des rund 350 m entfernten Weilers Ecce Homo kann unter diesen Umständen nicht gesprochen werden.
Andere Interessen, die der Masthalle entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich. Die vom Regierungsrat erteilte Ausnahmebewilligung ist somit auch im Lichte von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG nicht zu beanstanden.
5. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde des WWF und des SBN unbegründet und somit abzuweisen ist. ... | de | Pianificazione del territorio (autorizzazione eccezionale), protezione della natura e del paesaggio. 1. Art. 12 LPN, art. 55 LPA, art. 24 LPT; diritto di ricorso delle organizzazioni nazionali di protezione dell'ambiente. Obbligo delle associazioni d'importanza nazionale con scopi ideali di partecipare alla procedura cantonale (consid. 1a-c).
2. Art. 16, 22, 24 LPT; conformità alla destinazione della zona agricola, autorizzazione eccezionale per un'azienda destinata all'allevamento di pollame da ingrasso. Le costruzioni per un allevamento di volatili indipendente dal suolo in una zona agricola, non sono per principio conformi alla destinazione della zona (consid. 3). Il requisito dell'ubicazione vincolata ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 LPT può tuttavia essere dato quando si tratti di aumentare la produzione dell'azienda agricola. Nella fattispecie è dato il presupposto dell'ubicazione vincolata (consid. 4). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-270%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,909 | 117 Ib 28 | 117 Ib 28
Sachverhalt ab Seite 29
Die Schweizerischen PTT-Betriebe (PTT) betreiben in der Gemeinde Samnaun eine Mehrzweckanlage, welche mit einer Parabolantenne zur Verbreitung der schweizerischen TV-Programme mittels Richtstrahlung ausgerüstet ist. Die Station befindet sich ausserhalb der Bauzone. Die PTT möchten die Antennenanlage für die Herstellung einer Telefon-Richtstrahlverbindung ausbauen, damit Kapazitätsengpässe bei der bestehenden Telefonverbindung vermieden werden können und die Verbindung auch im Not- und Katastrophenfall gesichert wäre. Eine Kabelverbindung parallel zum bereits bestehenden Strang fällt für die PTT aus Sicherheitsgründen ausser Betracht.
Die Baubehörde der Gemeinde Samnaun erteilte am 18. Juli 1989 die Bewilligung, die bestehende Parabolantenne durch eine neue, optisch gleich grosse, aber leistungsfähigere Muschelantenne zu ersetzen. Gleichzeitig wies sie eine Einsprache von Z., Stockwerkeigentümerin in einem Mehrfamilienhaus, das ungefähr 500 m von der PTT-Anlage entfernt steht, ab. Z. wehrte sich nicht gegen die Telefonverbindung an sich, befürchtete aber vor allem eine Umwelt- und Gesundheitsgefährdung durch zusätzliche Strahlenbelastung. Sie verlangte daher eine Verkabelung der Telefonverbindung. Eine gegen die Baubewilligung gerichtete Beschwerde von Z. wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 22. November 1989 ab, soweit es darauf eintrat. Es führte im wesentlichen aus, auf das Begehren um Verkabelung der Telefonverbindung sei nicht einzutreten, da die Verkabelung nicht Gegenstand des Baubewilligungsverfahrens sei. Für die Strahlenbelastung sei auf den von den Fachleuten anerkannten sogenannten IRPA-Wert abzustellen, da in der Schweiz noch keine Grenz- oder Alarmwerte vorgeschrieben seien. Die geplante Richtstrahlverbindung werde eine Leistungsdichte aufweisen, die weit unter diesen Grenzwerten liege. Deshalb sei eine Schädigung von Mensch, Tier und Umwelt durch die neue Richtstrahlverbindung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen.
Mit Beschwerde vom 28. Januar 1990 beantragt Z. im wesentlichen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts Graubünden sei aufzuheben und die Bewilligung wegen Umweltgefährdung durch zusätzliche nichtionisierende elektromagnetische Strahlung zu verweigern. Sie verlangt die Verwirklichung des Vorhabens mit neuzeitlichen, nicht umweltgefährdenden Techniken; die Telefonverbindung sei zu verkabeln. Zudem seien Langzeitmessungen und breit angelegte Untersuchungen über die Wirkungen nichtionisierender, elektromagnetischer Strahlung auf Menschen, Tiere und Pflanzen durchzuführen. Sie macht ferner geltend, es dürfe nicht einfach auf die "IRPA-Zahlenwerte" abgestellt werden; diese seien falsch und jedenfalls auf die konkrete Situation nicht anwendbar.
Das Bundesgericht nimmt die Beschwerde zum Teil als Verwaltungsgerichtsbeschwerde, zum Teil als staatsrechtliche Beschwerde entgegen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist es ab, auf die staatsrechtliche Beschwerde tritt es nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Lebensraum ist eine Einheit. Deshalb sind die ihn betreffenden Regelungen koordiniert anzuwenden (BGE 116 Ib 57 E. b; BGE 115 Ib 472 ff.; BGE 114 Ib 227 E. 5b. Sind für die Verwirklichung eines Projektes verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden und besteht zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen, so muss diese Rechtsanwendung von Verfassungs- und Bundesrechts wegen materiell koordiniert werden (vgl. ausdrücklich Art. 22quater Abs. 3 BV; BGE 116 Ib 56 f. E. 4; ALFRED KUTTLER, Umweltschutz und Raumplanung, in: Schriftenfolge 54 der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung, Dezember 1990). Es gilt Lösungen zu finden, bei denen alle Regelungen möglichst gleichzeitig und vollumfänglich zum Zuge kommen und das Ergebnis gesamthaft sinnvoll ist. Diese Gesamtbeurteilung wird in materieller Hinsicht durch die Anwendung einer Norm, die eine umfassende Interessenabwägung vorschreibt, gewährleistet. Im vorliegenden Fall verlangt die raumplanungsrechtliche Bewilligung nach Art. 24 RPG eine solche Interessenabwägung (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG; BGE 116 Ib 59 f. E. 4c, 62 E. 6a). Formell setzt die Gesamtbeurteilung voraus, dass diese Interessenabwägung durch die nämliche Behörde vorgenommen wird (BGE 115 Ib 514 E. 6b; BGE 112 Ib 119 ff.). Es ist demnach im Rahmen der Baubewilligungserteilung nach Art. 24 RPG zu prüfen, ob auch die Gesichtspunkte der Umweltschutzgesetzgebung richtig angewendet worden seien.
3. Eine Baubewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG setzt voraus, dass ihr keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Sie beruht auf einer gesamthaften Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (BGE 114 Ia 369 E. 4, 374 E. 5b). Lenkender Massstab der Interessenabwägung bilden die verbindlichen Anordnungen im Bundesgesetz über die Raumplanung, hauptsächlich die gesetzlichen Planungsziele und -grundsätze (Art. 1 und 3 RPG). Danach ist u.a. darauf zu achten, dass Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG); zu diesen Einwirkungen zählt auch die Belastung durch Strahlen. Sodann ergeben sich weitere Zielvorstellungen aus dem übrigen positiven Recht.
Soweit das positive Verfassungs- und Gesetzesrecht einzelne Aspekte der allgemeinen Interessenabwägung (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG) konkret regelt, sind Bauvorhaben im Bewilligungsverfahren vorweg nach diesen Sondernormen zu prüfen (BGE 115 Ib 486; BGE 114 Ib 272 E. 3b). Erst wenn sich zeigt, dass nach diesen Sondernormen das Vorhaben nicht verhindert wird, ist die Abwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden privaten und öffentlichen Interessen gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG koordiniert durchzuführen (BGE 116 Ib 62 E. 6a). Im vorliegenden Fall ist somit zu prüfen, ob die eidgenössische Umweltschutzgesetzgebung dem Vorhaben entgegenstehe.
4. Die Beschwerdeführerin beanstandet den angefochtenen Entscheid, weil er für die Frage, ob Emissionsbegrenzungen gemäss Art. 11 Abs. 3 USG erforderlich seien, auf die sogenannten IRPA-Richtlinien abgestellt habe.
a) Für die Beurteilung der Schädlichkeit oder Lästigkeit von Einwirkungen ... legt der Bundesrat Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Da eine solche Verordnung für Strahlen heute noch fehlt, ist im Einzelfall zu beurteilen, ob die Immissionen schädlich oder lästig sind (Art. 12 Abs. 2 USG; BGE 112 Ib 46 E. 4a; ANDRÉ SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 1989, Art. 11 N 37 und Art. 14 N 3). Diese Einzelfallbeurteilung hat sich an die materiellen Grundsätze des Bundesgesetzes für die verordnungsmässige Festsetzung der Immissionsgrenzwerte zu halten (Art. 13 bis 15 USG): Sie berücksichtigt namentlich das Schutzbedürfnis der konkret und aktuell betroffenen Bevölkerung, eingeschlossen Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG; SCHRADE, a.a.O., Art. 13 N 18 f.) und legt die Immissionsgrenzwerte derart fest, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaft und Lebensräume nicht gefährden und die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 14 lit. a und b USG). Die Anforderungen nach Art. 14 USG gelten zwar vorab für Luftverunreinigungen, sie sind jedoch auch auf die Einwirkung von Strahlen anzuwenden (SCHRADE, a.a.O., Art. 14 N 3), weil sie lediglich allgemeine Regeln wiedergeben (vgl. Art. 1 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 2 USG).
b) Für die Beurteilung der Immissionen im Einzelfall darf die Verwaltung fachlich genügend abgestützte private Grenzwertrichtlinien berücksichtigen (BGE 114 Ib 36 ff. E. 3; BGE 112 Ib 46 ff. E. 4). Bei den vom Verwaltungsgericht hinzugezogenen Richtlinien der internationalen Strahlenschutzvereinigung (International Non-Ionizing Radiation Committee of the International Radiation Protection Association, Guidelines on Limits of Exposure to Radiofrequency Electromagnetic Fields in the Frequency Range from 100 kHz to 300 GHz, publiziert in: Health Physics vol. 54, Nr. 1, S. 115 bis 123; im folgenden: IRPA-Richtlinien 1988) handelt es sich um solche in der Fachwelt anerkannte Grundlagen. Sowohl die vom Bundesamt für Umweltschutz bzw. Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft in Auftrag gegebenen Berichte "Der Einfluss von nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung auf die Umwelt" (Schriftenreihe Umweltschutz Nr. 98 vom Dezember 1988, S. ii und 25 ff.) sowie "Biologische Auswirkungen nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung auf den Menschen und seine Umwelt, 1. Teil: Frequenzbereich 100 kHz bis 300 GHz" der Ad-hoc-Arbeitsgruppe "Auswirkungen nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung auf die Umwelt" (Schriftenreihe Umweltschutz Nr. 121 vom Juni 1990, S. II und 40 ff.) als auch der Bericht der Eidgenössischen Kommission für elektrische Anlagen "Beeinflussung der Umwelt durch elektromagnetische Felder" (hrsg. vom Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement, Bern 1986, S. 54) verweisen auf diese Richtlinien bzw. empfehlen deren Übernahme. Ein Grund, nicht darauf abzustellen, ist nicht ersichtlich. Somit durfte das Verwaltungsgericht diese Richtlinien beiziehen und auf die entsprechenden massgeblichen Werte abstellen.
5. Die Beschwerdeführerin wirft im wesentlichen die Frage auf, ob in Samnaun die Immissionsgrenzwerte (Art. 13 USG) ... eingehalten seien.
b) Die geplante Anlage empfängt Strahlen im Frequenzbereich von 7000 bis 8000 MHz. Sie wird eine Leistungsdichte von 0.0008 mW/cm2 aufweisen; daneben ist die Empfangsleistung von 0.00000002 mW/cm2 vernachlässigbar. Die IRPA-Richtlinien 1988 legen für das allgemeine Publikum und den massgeblichen Frequenzbereich (zwischen 2000 und 300 000 MHz) einen Grenzwert von 10 mW/cm2 fest. Die geplante Anlage erreicht diesen Wert bei weitem nicht; ihre Leistungsdichte macht bloss 0.08% des Grenzwertes der IRPA-Richtlinien 1988 aus. Das Gefährdungspotential von Richtstrahlverbindungen ist nach Auskunft von Fachleuten äusserst gering, da die Sendeleistungen kleine Werte aufweisen und die Strahlen in Sendernähe stark gebündelt sind (Peter E. Leuthold, Die Beeinflussung der Umwelt durch hochfrequente elektromagnetische Felder, in: Bulletin SEV/VSE 22/1988, S. 1381; Eidgenössische Kommission für elektrische Anlagen, "Beeinflussung der Umwelt durch elektromagnetische Felder", hrsg. vom Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement, Bern 1986, S. 47 f.). Inwiefern die konkreten Verhältnisse daran etwas ändern sollten, ist nicht ersichtlich.
c) (Die Beschwerde ist insoweit unbegründet.)
6. a) Das zweistufige Konzept des Umweltschutzgesetzes bezweckt nicht nur den Schutz der Umwelt (Art. 1 Abs. 1 USG) vor den die Grenzwerte übersteigenden Immissionen (Art. 11 Abs. 3 USG); es verlangt die Begrenzung der Immissionen überhaupt, soweit dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Ein Vorhaben vermag daher vor dem Umweltschutzgesetz nicht schon zu bestehen, wenn die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden. Zusätzlich ist zu prüfen, ob nicht die Vorsorge weitergehende Beschränkung erfordere (Art. 11 Abs. 2 USG). Dem Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2 USG) liegt u.a. der Gedanke zugrunde, unüberschaubare Risiken zu vermeiden; es schafft eine Sicherheitsmarge, welche die Unsicherheit über die längerfristigen Wirkungen von Umweltbelastungen berücksichtigt. Demnach sind bei allen Vorhaben (vgl. Art. 7 Abs. 7 USG) auch die Vorschriften über die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen (Art. 11 Abs. 2 USG) anzuwenden.
b) Die PTT und die Behörden sind anscheinend bisher davon ausgegangen, dass solche weitergehende, vorsorgliche Emissionsbegrenzungen - wie etwa eine andere Standortwahl, eine technisch andere Art von Antenne oder eine Verkabelung - nicht geboten seien, weil die neue Richtstrahlstation derart kleine Belastungswerte zur Folge habe, dass die Anlage umweltschutzmässig nicht relevant sei. Die Beschwerdeführerin verlangte - abgesehen von der Verkabelung - selber nie vorsorgliche Massnahmen. Das Eidgenössische Departement des Innern stellte lediglich fest, es gehe davon aus, dass die fragliche Anlage nach dem heutigen Stand der Technik gebaut werde und somit den Anforderungen an die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach Art. 11 Abs. 2 USG genüge.
c) Es ist anhand der bekannten Immissionswerte von vornherein offensichtlich, dass die geplante Richtstrahlanlage lediglich äusserst geringe Emissionen verursacht (vgl. die Werte in E. 5b hiervor). In einem solchen Fall besteht grundsätzlich kein Anlass zu weitergehenden Anordnungen im Sinne der Vorsorge (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG; vgl. BGE 116 Ib 268 E. 4b). Bei derart geringer Umweltbeeinflussung liegt umweltschutzrechtlich ein Bagatellfall vor. Es muss daher für die geplante Telefonverbindung nicht geprüft werden, ob mit einer anderen Variante als der Telefon-Richtstrahlverbindung, also der Verkabelung parallel zum bereits bestehenden Kabel Samnaun-Martina, die Emissionen begrenzt werden könnten; die bereits vorgesehenen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG sind genügend.
d) Freilich muss mit dem Verwaltungsgericht ein Vorbehalt angefügt werden: Diese Beurteilung geht vom gegenwärtigen Stand der Technik und des Wissens aus (Art. 11 Abs. 2 USG; SCHRADE, a.a.O., Art. 11 N 26 bis 28). Vorbehalten bleiben somit neue Erkenntnisse. Liegen solche vor, so besteht möglicherweise Anlass für eine Wiederaufnahme des Verfahrens oder eine Sanierung der Anlage (Art. 16 ff. USG). | de | 1. Materielle Koordination der raumplanerischen Interessenabwägung gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG mit dem Umweltschutzgesetz (E. 2 und 3). 2. Immissionsgrenzwerte für Strahlenbelastung: Festsetzung im Einzelfall im Rahmen des Gesetzes und anhand privater technischer Richtlinien (E. 4).
3. Grundsätzlich sind bei allen Vorhaben zuerst die Vorschriften über die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen (Art. 11 Abs. 2 USG) anzuwenden. Eine Beschränkung auf die Anwendung der Regeln über die Immissionsgrenzwerte darf nur gemacht werden, wenn von vornherein feststeht, dass die geplante Anlage nur bedeutungslose Emissionen verursacht. Die Beurteilung richtet sich nach dem gegenwärtigen Stand der Technik und des Wissens; vorbehalten bleiben spätere, neue Erkenntnisse (E. 6). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-28%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,910 | 117 Ib 28 | 117 Ib 28
Sachverhalt ab Seite 29
Die Schweizerischen PTT-Betriebe (PTT) betreiben in der Gemeinde Samnaun eine Mehrzweckanlage, welche mit einer Parabolantenne zur Verbreitung der schweizerischen TV-Programme mittels Richtstrahlung ausgerüstet ist. Die Station befindet sich ausserhalb der Bauzone. Die PTT möchten die Antennenanlage für die Herstellung einer Telefon-Richtstrahlverbindung ausbauen, damit Kapazitätsengpässe bei der bestehenden Telefonverbindung vermieden werden können und die Verbindung auch im Not- und Katastrophenfall gesichert wäre. Eine Kabelverbindung parallel zum bereits bestehenden Strang fällt für die PTT aus Sicherheitsgründen ausser Betracht.
Die Baubehörde der Gemeinde Samnaun erteilte am 18. Juli 1989 die Bewilligung, die bestehende Parabolantenne durch eine neue, optisch gleich grosse, aber leistungsfähigere Muschelantenne zu ersetzen. Gleichzeitig wies sie eine Einsprache von Z., Stockwerkeigentümerin in einem Mehrfamilienhaus, das ungefähr 500 m von der PTT-Anlage entfernt steht, ab. Z. wehrte sich nicht gegen die Telefonverbindung an sich, befürchtete aber vor allem eine Umwelt- und Gesundheitsgefährdung durch zusätzliche Strahlenbelastung. Sie verlangte daher eine Verkabelung der Telefonverbindung. Eine gegen die Baubewilligung gerichtete Beschwerde von Z. wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 22. November 1989 ab, soweit es darauf eintrat. Es führte im wesentlichen aus, auf das Begehren um Verkabelung der Telefonverbindung sei nicht einzutreten, da die Verkabelung nicht Gegenstand des Baubewilligungsverfahrens sei. Für die Strahlenbelastung sei auf den von den Fachleuten anerkannten sogenannten IRPA-Wert abzustellen, da in der Schweiz noch keine Grenz- oder Alarmwerte vorgeschrieben seien. Die geplante Richtstrahlverbindung werde eine Leistungsdichte aufweisen, die weit unter diesen Grenzwerten liege. Deshalb sei eine Schädigung von Mensch, Tier und Umwelt durch die neue Richtstrahlverbindung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen.
Mit Beschwerde vom 28. Januar 1990 beantragt Z. im wesentlichen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts Graubünden sei aufzuheben und die Bewilligung wegen Umweltgefährdung durch zusätzliche nichtionisierende elektromagnetische Strahlung zu verweigern. Sie verlangt die Verwirklichung des Vorhabens mit neuzeitlichen, nicht umweltgefährdenden Techniken; die Telefonverbindung sei zu verkabeln. Zudem seien Langzeitmessungen und breit angelegte Untersuchungen über die Wirkungen nichtionisierender, elektromagnetischer Strahlung auf Menschen, Tiere und Pflanzen durchzuführen. Sie macht ferner geltend, es dürfe nicht einfach auf die "IRPA-Zahlenwerte" abgestellt werden; diese seien falsch und jedenfalls auf die konkrete Situation nicht anwendbar.
Das Bundesgericht nimmt die Beschwerde zum Teil als Verwaltungsgerichtsbeschwerde, zum Teil als staatsrechtliche Beschwerde entgegen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist es ab, auf die staatsrechtliche Beschwerde tritt es nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Lebensraum ist eine Einheit. Deshalb sind die ihn betreffenden Regelungen koordiniert anzuwenden (BGE 116 Ib 57 E. b; BGE 115 Ib 472 ff.; BGE 114 Ib 227 E. 5b. Sind für die Verwirklichung eines Projektes verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden und besteht zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen, so muss diese Rechtsanwendung von Verfassungs- und Bundesrechts wegen materiell koordiniert werden (vgl. ausdrücklich Art. 22quater Abs. 3 BV; BGE 116 Ib 56 f. E. 4; ALFRED KUTTLER, Umweltschutz und Raumplanung, in: Schriftenfolge 54 der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung, Dezember 1990). Es gilt Lösungen zu finden, bei denen alle Regelungen möglichst gleichzeitig und vollumfänglich zum Zuge kommen und das Ergebnis gesamthaft sinnvoll ist. Diese Gesamtbeurteilung wird in materieller Hinsicht durch die Anwendung einer Norm, die eine umfassende Interessenabwägung vorschreibt, gewährleistet. Im vorliegenden Fall verlangt die raumplanungsrechtliche Bewilligung nach Art. 24 RPG eine solche Interessenabwägung (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG; BGE 116 Ib 59 f. E. 4c, 62 E. 6a). Formell setzt die Gesamtbeurteilung voraus, dass diese Interessenabwägung durch die nämliche Behörde vorgenommen wird (BGE 115 Ib 514 E. 6b; BGE 112 Ib 119 ff.). Es ist demnach im Rahmen der Baubewilligungserteilung nach Art. 24 RPG zu prüfen, ob auch die Gesichtspunkte der Umweltschutzgesetzgebung richtig angewendet worden seien.
3. Eine Baubewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG setzt voraus, dass ihr keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Sie beruht auf einer gesamthaften Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (BGE 114 Ia 369 E. 4, 374 E. 5b). Lenkender Massstab der Interessenabwägung bilden die verbindlichen Anordnungen im Bundesgesetz über die Raumplanung, hauptsächlich die gesetzlichen Planungsziele und -grundsätze (Art. 1 und 3 RPG). Danach ist u.a. darauf zu achten, dass Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG); zu diesen Einwirkungen zählt auch die Belastung durch Strahlen. Sodann ergeben sich weitere Zielvorstellungen aus dem übrigen positiven Recht.
Soweit das positive Verfassungs- und Gesetzesrecht einzelne Aspekte der allgemeinen Interessenabwägung (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG) konkret regelt, sind Bauvorhaben im Bewilligungsverfahren vorweg nach diesen Sondernormen zu prüfen (BGE 115 Ib 486; BGE 114 Ib 272 E. 3b). Erst wenn sich zeigt, dass nach diesen Sondernormen das Vorhaben nicht verhindert wird, ist die Abwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden privaten und öffentlichen Interessen gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG koordiniert durchzuführen (BGE 116 Ib 62 E. 6a). Im vorliegenden Fall ist somit zu prüfen, ob die eidgenössische Umweltschutzgesetzgebung dem Vorhaben entgegenstehe.
4. Die Beschwerdeführerin beanstandet den angefochtenen Entscheid, weil er für die Frage, ob Emissionsbegrenzungen gemäss Art. 11 Abs. 3 USG erforderlich seien, auf die sogenannten IRPA-Richtlinien abgestellt habe.
a) Für die Beurteilung der Schädlichkeit oder Lästigkeit von Einwirkungen ... legt der Bundesrat Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Da eine solche Verordnung für Strahlen heute noch fehlt, ist im Einzelfall zu beurteilen, ob die Immissionen schädlich oder lästig sind (Art. 12 Abs. 2 USG; BGE 112 Ib 46 E. 4a; ANDRÉ SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 1989, Art. 11 N 37 und Art. 14 N 3). Diese Einzelfallbeurteilung hat sich an die materiellen Grundsätze des Bundesgesetzes für die verordnungsmässige Festsetzung der Immissionsgrenzwerte zu halten (Art. 13 bis 15 USG): Sie berücksichtigt namentlich das Schutzbedürfnis der konkret und aktuell betroffenen Bevölkerung, eingeschlossen Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG; SCHRADE, a.a.O., Art. 13 N 18 f.) und legt die Immissionsgrenzwerte derart fest, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaft und Lebensräume nicht gefährden und die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 14 lit. a und b USG). Die Anforderungen nach Art. 14 USG gelten zwar vorab für Luftverunreinigungen, sie sind jedoch auch auf die Einwirkung von Strahlen anzuwenden (SCHRADE, a.a.O., Art. 14 N 3), weil sie lediglich allgemeine Regeln wiedergeben (vgl. Art. 1 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 2 USG).
b) Für die Beurteilung der Immissionen im Einzelfall darf die Verwaltung fachlich genügend abgestützte private Grenzwertrichtlinien berücksichtigen (BGE 114 Ib 36 ff. E. 3; BGE 112 Ib 46 ff. E. 4). Bei den vom Verwaltungsgericht hinzugezogenen Richtlinien der internationalen Strahlenschutzvereinigung (International Non-Ionizing Radiation Committee of the International Radiation Protection Association, Guidelines on Limits of Exposure to Radiofrequency Electromagnetic Fields in the Frequency Range from 100 kHz to 300 GHz, publiziert in: Health Physics vol. 54, Nr. 1, S. 115 bis 123; im folgenden: IRPA-Richtlinien 1988) handelt es sich um solche in der Fachwelt anerkannte Grundlagen. Sowohl die vom Bundesamt für Umweltschutz bzw. Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft in Auftrag gegebenen Berichte "Der Einfluss von nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung auf die Umwelt" (Schriftenreihe Umweltschutz Nr. 98 vom Dezember 1988, S. ii und 25 ff.) sowie "Biologische Auswirkungen nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung auf den Menschen und seine Umwelt, 1. Teil: Frequenzbereich 100 kHz bis 300 GHz" der Ad-hoc-Arbeitsgruppe "Auswirkungen nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung auf die Umwelt" (Schriftenreihe Umweltschutz Nr. 121 vom Juni 1990, S. II und 40 ff.) als auch der Bericht der Eidgenössischen Kommission für elektrische Anlagen "Beeinflussung der Umwelt durch elektromagnetische Felder" (hrsg. vom Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement, Bern 1986, S. 54) verweisen auf diese Richtlinien bzw. empfehlen deren Übernahme. Ein Grund, nicht darauf abzustellen, ist nicht ersichtlich. Somit durfte das Verwaltungsgericht diese Richtlinien beiziehen und auf die entsprechenden massgeblichen Werte abstellen.
5. Die Beschwerdeführerin wirft im wesentlichen die Frage auf, ob in Samnaun die Immissionsgrenzwerte (Art. 13 USG) ... eingehalten seien.
b) Die geplante Anlage empfängt Strahlen im Frequenzbereich von 7000 bis 8000 MHz. Sie wird eine Leistungsdichte von 0.0008 mW/cm2 aufweisen; daneben ist die Empfangsleistung von 0.00000002 mW/cm2 vernachlässigbar. Die IRPA-Richtlinien 1988 legen für das allgemeine Publikum und den massgeblichen Frequenzbereich (zwischen 2000 und 300 000 MHz) einen Grenzwert von 10 mW/cm2 fest. Die geplante Anlage erreicht diesen Wert bei weitem nicht; ihre Leistungsdichte macht bloss 0.08% des Grenzwertes der IRPA-Richtlinien 1988 aus. Das Gefährdungspotential von Richtstrahlverbindungen ist nach Auskunft von Fachleuten äusserst gering, da die Sendeleistungen kleine Werte aufweisen und die Strahlen in Sendernähe stark gebündelt sind (Peter E. Leuthold, Die Beeinflussung der Umwelt durch hochfrequente elektromagnetische Felder, in: Bulletin SEV/VSE 22/1988, S. 1381; Eidgenössische Kommission für elektrische Anlagen, "Beeinflussung der Umwelt durch elektromagnetische Felder", hrsg. vom Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement, Bern 1986, S. 47 f.). Inwiefern die konkreten Verhältnisse daran etwas ändern sollten, ist nicht ersichtlich.
c) (Die Beschwerde ist insoweit unbegründet.)
6. a) Das zweistufige Konzept des Umweltschutzgesetzes bezweckt nicht nur den Schutz der Umwelt (Art. 1 Abs. 1 USG) vor den die Grenzwerte übersteigenden Immissionen (Art. 11 Abs. 3 USG); es verlangt die Begrenzung der Immissionen überhaupt, soweit dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Ein Vorhaben vermag daher vor dem Umweltschutzgesetz nicht schon zu bestehen, wenn die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden. Zusätzlich ist zu prüfen, ob nicht die Vorsorge weitergehende Beschränkung erfordere (Art. 11 Abs. 2 USG). Dem Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2 USG) liegt u.a. der Gedanke zugrunde, unüberschaubare Risiken zu vermeiden; es schafft eine Sicherheitsmarge, welche die Unsicherheit über die längerfristigen Wirkungen von Umweltbelastungen berücksichtigt. Demnach sind bei allen Vorhaben (vgl. Art. 7 Abs. 7 USG) auch die Vorschriften über die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen (Art. 11 Abs. 2 USG) anzuwenden.
b) Die PTT und die Behörden sind anscheinend bisher davon ausgegangen, dass solche weitergehende, vorsorgliche Emissionsbegrenzungen - wie etwa eine andere Standortwahl, eine technisch andere Art von Antenne oder eine Verkabelung - nicht geboten seien, weil die neue Richtstrahlstation derart kleine Belastungswerte zur Folge habe, dass die Anlage umweltschutzmässig nicht relevant sei. Die Beschwerdeführerin verlangte - abgesehen von der Verkabelung - selber nie vorsorgliche Massnahmen. Das Eidgenössische Departement des Innern stellte lediglich fest, es gehe davon aus, dass die fragliche Anlage nach dem heutigen Stand der Technik gebaut werde und somit den Anforderungen an die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach Art. 11 Abs. 2 USG genüge.
c) Es ist anhand der bekannten Immissionswerte von vornherein offensichtlich, dass die geplante Richtstrahlanlage lediglich äusserst geringe Emissionen verursacht (vgl. die Werte in E. 5b hiervor). In einem solchen Fall besteht grundsätzlich kein Anlass zu weitergehenden Anordnungen im Sinne der Vorsorge (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG; vgl. BGE 116 Ib 268 E. 4b). Bei derart geringer Umweltbeeinflussung liegt umweltschutzrechtlich ein Bagatellfall vor. Es muss daher für die geplante Telefonverbindung nicht geprüft werden, ob mit einer anderen Variante als der Telefon-Richtstrahlverbindung, also der Verkabelung parallel zum bereits bestehenden Kabel Samnaun-Martina, die Emissionen begrenzt werden könnten; die bereits vorgesehenen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG sind genügend.
d) Freilich muss mit dem Verwaltungsgericht ein Vorbehalt angefügt werden: Diese Beurteilung geht vom gegenwärtigen Stand der Technik und des Wissens aus (Art. 11 Abs. 2 USG; SCHRADE, a.a.O., Art. 11 N 26 bis 28). Vorbehalten bleiben somit neue Erkenntnisse. Liegen solche vor, so besteht möglicherweise Anlass für eine Wiederaufnahme des Verfahrens oder eine Sanierung der Anlage (Art. 16 ff. USG). | de | 1. L'autorité qui pèse les intérêts en présence dans le cadre de l'art. 24 al. 1 let. b LAT doit veiller à coordonner les exigences de l'aménagement du territoire avec celles de la protection de l'environnement (consid. 2 et 3). 2. Valeurs limites d'immissions pour les rayons électromagnétiques: en l'absence d'ordonnance fixant ces valeurs, elles sont déterminées directement sur la base de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, en tenant compte des directives techniques établies par les organismes privés (consid. 4).
3. En principe, pour tous les projets, on applique en premier lieu les prescriptions concernant la limitation préventive des émissions (art. 11 al. 2 LPE). Une limitation des émissions basée uniquement sur l'application des valeurs limites d'immissions ne devrait intervenir que si les émissions provenant de l'installation projetée apparaissent d'emblée insignifiantes. Cette appréciation doit être fondée sur l'état actuel de la science et de la technique. Des données nouvelles sont réservées (consid. 6). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-28%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 29
Die Schweizerischen PTT-Betriebe (PTT) betreiben in der Gemeinde Samnaun eine Mehrzweckanlage, welche mit einer Parabolantenne zur Verbreitung der schweizerischen TV-Programme mittels Richtstrahlung ausgerüstet ist. Die Station befindet sich ausserhalb der Bauzone. Die PTT möchten die Antennenanlage für die Herstellung einer Telefon-Richtstrahlverbindung ausbauen, damit Kapazitätsengpässe bei der bestehenden Telefonverbindung vermieden werden können und die Verbindung auch im Not- und Katastrophenfall gesichert wäre. Eine Kabelverbindung parallel zum bereits bestehenden Strang fällt für die PTT aus Sicherheitsgründen ausser Betracht.
Die Baubehörde der Gemeinde Samnaun erteilte am 18. Juli 1989 die Bewilligung, die bestehende Parabolantenne durch eine neue, optisch gleich grosse, aber leistungsfähigere Muschelantenne zu ersetzen. Gleichzeitig wies sie eine Einsprache von Z., Stockwerkeigentümerin in einem Mehrfamilienhaus, das ungefähr 500 m von der PTT-Anlage entfernt steht, ab. Z. wehrte sich nicht gegen die Telefonverbindung an sich, befürchtete aber vor allem eine Umwelt- und Gesundheitsgefährdung durch zusätzliche Strahlenbelastung. Sie verlangte daher eine Verkabelung der Telefonverbindung. Eine gegen die Baubewilligung gerichtete Beschwerde von Z. wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden am 22. November 1989 ab, soweit es darauf eintrat. Es führte im wesentlichen aus, auf das Begehren um Verkabelung der Telefonverbindung sei nicht einzutreten, da die Verkabelung nicht Gegenstand des Baubewilligungsverfahrens sei. Für die Strahlenbelastung sei auf den von den Fachleuten anerkannten sogenannten IRPA-Wert abzustellen, da in der Schweiz noch keine Grenz- oder Alarmwerte vorgeschrieben seien. Die geplante Richtstrahlverbindung werde eine Leistungsdichte aufweisen, die weit unter diesen Grenzwerten liege. Deshalb sei eine Schädigung von Mensch, Tier und Umwelt durch die neue Richtstrahlverbindung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen.
Mit Beschwerde vom 28. Januar 1990 beantragt Z. im wesentlichen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts Graubünden sei aufzuheben und die Bewilligung wegen Umweltgefährdung durch zusätzliche nichtionisierende elektromagnetische Strahlung zu verweigern. Sie verlangt die Verwirklichung des Vorhabens mit neuzeitlichen, nicht umweltgefährdenden Techniken; die Telefonverbindung sei zu verkabeln. Zudem seien Langzeitmessungen und breit angelegte Untersuchungen über die Wirkungen nichtionisierender, elektromagnetischer Strahlung auf Menschen, Tiere und Pflanzen durchzuführen. Sie macht ferner geltend, es dürfe nicht einfach auf die "IRPA-Zahlenwerte" abgestellt werden; diese seien falsch und jedenfalls auf die konkrete Situation nicht anwendbar.
Das Bundesgericht nimmt die Beschwerde zum Teil als Verwaltungsgerichtsbeschwerde, zum Teil als staatsrechtliche Beschwerde entgegen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist es ab, auf die staatsrechtliche Beschwerde tritt es nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Lebensraum ist eine Einheit. Deshalb sind die ihn betreffenden Regelungen koordiniert anzuwenden (BGE 116 Ib 57 E. b; BGE 115 Ib 472 ff.; BGE 114 Ib 227 E. 5b. Sind für die Verwirklichung eines Projektes verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden und besteht zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen, so muss diese Rechtsanwendung von Verfassungs- und Bundesrechts wegen materiell koordiniert werden (vgl. ausdrücklich Art. 22quater Abs. 3 BV; BGE 116 Ib 56 f. E. 4; ALFRED KUTTLER, Umweltschutz und Raumplanung, in: Schriftenfolge 54 der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung, Dezember 1990). Es gilt Lösungen zu finden, bei denen alle Regelungen möglichst gleichzeitig und vollumfänglich zum Zuge kommen und das Ergebnis gesamthaft sinnvoll ist. Diese Gesamtbeurteilung wird in materieller Hinsicht durch die Anwendung einer Norm, die eine umfassende Interessenabwägung vorschreibt, gewährleistet. Im vorliegenden Fall verlangt die raumplanungsrechtliche Bewilligung nach Art. 24 RPG eine solche Interessenabwägung (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG; BGE 116 Ib 59 f. E. 4c, 62 E. 6a). Formell setzt die Gesamtbeurteilung voraus, dass diese Interessenabwägung durch die nämliche Behörde vorgenommen wird (BGE 115 Ib 514 E. 6b; BGE 112 Ib 119 ff.). Es ist demnach im Rahmen der Baubewilligungserteilung nach Art. 24 RPG zu prüfen, ob auch die Gesichtspunkte der Umweltschutzgesetzgebung richtig angewendet worden seien.
3. Eine Baubewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG setzt voraus, dass ihr keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Sie beruht auf einer gesamthaften Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (BGE 114 Ia 369 E. 4, 374 E. 5b). Lenkender Massstab der Interessenabwägung bilden die verbindlichen Anordnungen im Bundesgesetz über die Raumplanung, hauptsächlich die gesetzlichen Planungsziele und -grundsätze (Art. 1 und 3 RPG). Danach ist u.a. darauf zu achten, dass Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG); zu diesen Einwirkungen zählt auch die Belastung durch Strahlen. Sodann ergeben sich weitere Zielvorstellungen aus dem übrigen positiven Recht.
Soweit das positive Verfassungs- und Gesetzesrecht einzelne Aspekte der allgemeinen Interessenabwägung (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG) konkret regelt, sind Bauvorhaben im Bewilligungsverfahren vorweg nach diesen Sondernormen zu prüfen (BGE 115 Ib 486; BGE 114 Ib 272 E. 3b). Erst wenn sich zeigt, dass nach diesen Sondernormen das Vorhaben nicht verhindert wird, ist die Abwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden privaten und öffentlichen Interessen gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG koordiniert durchzuführen (BGE 116 Ib 62 E. 6a). Im vorliegenden Fall ist somit zu prüfen, ob die eidgenössische Umweltschutzgesetzgebung dem Vorhaben entgegenstehe.
4. Die Beschwerdeführerin beanstandet den angefochtenen Entscheid, weil er für die Frage, ob Emissionsbegrenzungen gemäss Art. 11 Abs. 3 USG erforderlich seien, auf die sogenannten IRPA-Richtlinien abgestellt habe.
a) Für die Beurteilung der Schädlichkeit oder Lästigkeit von Einwirkungen ... legt der Bundesrat Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Da eine solche Verordnung für Strahlen heute noch fehlt, ist im Einzelfall zu beurteilen, ob die Immissionen schädlich oder lästig sind (Art. 12 Abs. 2 USG; BGE 112 Ib 46 E. 4a; ANDRÉ SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 1989, Art. 11 N 37 und Art. 14 N 3). Diese Einzelfallbeurteilung hat sich an die materiellen Grundsätze des Bundesgesetzes für die verordnungsmässige Festsetzung der Immissionsgrenzwerte zu halten (Art. 13 bis 15 USG): Sie berücksichtigt namentlich das Schutzbedürfnis der konkret und aktuell betroffenen Bevölkerung, eingeschlossen Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG; SCHRADE, a.a.O., Art. 13 N 18 f.) und legt die Immissionsgrenzwerte derart fest, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaft und Lebensräume nicht gefährden und die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 14 lit. a und b USG). Die Anforderungen nach Art. 14 USG gelten zwar vorab für Luftverunreinigungen, sie sind jedoch auch auf die Einwirkung von Strahlen anzuwenden (SCHRADE, a.a.O., Art. 14 N 3), weil sie lediglich allgemeine Regeln wiedergeben (vgl. Art. 1 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 2 USG).
b) Für die Beurteilung der Immissionen im Einzelfall darf die Verwaltung fachlich genügend abgestützte private Grenzwertrichtlinien berücksichtigen (BGE 114 Ib 36 ff. E. 3; BGE 112 Ib 46 ff. E. 4). Bei den vom Verwaltungsgericht hinzugezogenen Richtlinien der internationalen Strahlenschutzvereinigung (International Non-Ionizing Radiation Committee of the International Radiation Protection Association, Guidelines on Limits of Exposure to Radiofrequency Electromagnetic Fields in the Frequency Range from 100 kHz to 300 GHz, publiziert in: Health Physics vol. 54, Nr. 1, S. 115 bis 123; im folgenden: IRPA-Richtlinien 1988) handelt es sich um solche in der Fachwelt anerkannte Grundlagen. Sowohl die vom Bundesamt für Umweltschutz bzw. Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft in Auftrag gegebenen Berichte "Der Einfluss von nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung auf die Umwelt" (Schriftenreihe Umweltschutz Nr. 98 vom Dezember 1988, S. ii und 25 ff.) sowie "Biologische Auswirkungen nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung auf den Menschen und seine Umwelt, 1. Teil: Frequenzbereich 100 kHz bis 300 GHz" der Ad-hoc-Arbeitsgruppe "Auswirkungen nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung auf die Umwelt" (Schriftenreihe Umweltschutz Nr. 121 vom Juni 1990, S. II und 40 ff.) als auch der Bericht der Eidgenössischen Kommission für elektrische Anlagen "Beeinflussung der Umwelt durch elektromagnetische Felder" (hrsg. vom Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement, Bern 1986, S. 54) verweisen auf diese Richtlinien bzw. empfehlen deren Übernahme. Ein Grund, nicht darauf abzustellen, ist nicht ersichtlich. Somit durfte das Verwaltungsgericht diese Richtlinien beiziehen und auf die entsprechenden massgeblichen Werte abstellen.
5. Die Beschwerdeführerin wirft im wesentlichen die Frage auf, ob in Samnaun die Immissionsgrenzwerte (Art. 13 USG) ... eingehalten seien.
b) Die geplante Anlage empfängt Strahlen im Frequenzbereich von 7000 bis 8000 MHz. Sie wird eine Leistungsdichte von 0.0008 mW/cm2 aufweisen; daneben ist die Empfangsleistung von 0.00000002 mW/cm2 vernachlässigbar. Die IRPA-Richtlinien 1988 legen für das allgemeine Publikum und den massgeblichen Frequenzbereich (zwischen 2000 und 300 000 MHz) einen Grenzwert von 10 mW/cm2 fest. Die geplante Anlage erreicht diesen Wert bei weitem nicht; ihre Leistungsdichte macht bloss 0.08% des Grenzwertes der IRPA-Richtlinien 1988 aus. Das Gefährdungspotential von Richtstrahlverbindungen ist nach Auskunft von Fachleuten äusserst gering, da die Sendeleistungen kleine Werte aufweisen und die Strahlen in Sendernähe stark gebündelt sind (Peter E. Leuthold, Die Beeinflussung der Umwelt durch hochfrequente elektromagnetische Felder, in: Bulletin SEV/VSE 22/1988, S. 1381; Eidgenössische Kommission für elektrische Anlagen, "Beeinflussung der Umwelt durch elektromagnetische Felder", hrsg. vom Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement, Bern 1986, S. 47 f.). Inwiefern die konkreten Verhältnisse daran etwas ändern sollten, ist nicht ersichtlich.
c) (Die Beschwerde ist insoweit unbegründet.)
6. a) Das zweistufige Konzept des Umweltschutzgesetzes bezweckt nicht nur den Schutz der Umwelt (Art. 1 Abs. 1 USG) vor den die Grenzwerte übersteigenden Immissionen (Art. 11 Abs. 3 USG); es verlangt die Begrenzung der Immissionen überhaupt, soweit dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Ein Vorhaben vermag daher vor dem Umweltschutzgesetz nicht schon zu bestehen, wenn die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden. Zusätzlich ist zu prüfen, ob nicht die Vorsorge weitergehende Beschränkung erfordere (Art. 11 Abs. 2 USG). Dem Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2 USG) liegt u.a. der Gedanke zugrunde, unüberschaubare Risiken zu vermeiden; es schafft eine Sicherheitsmarge, welche die Unsicherheit über die längerfristigen Wirkungen von Umweltbelastungen berücksichtigt. Demnach sind bei allen Vorhaben (vgl. Art. 7 Abs. 7 USG) auch die Vorschriften über die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen (Art. 11 Abs. 2 USG) anzuwenden.
b) Die PTT und die Behörden sind anscheinend bisher davon ausgegangen, dass solche weitergehende, vorsorgliche Emissionsbegrenzungen - wie etwa eine andere Standortwahl, eine technisch andere Art von Antenne oder eine Verkabelung - nicht geboten seien, weil die neue Richtstrahlstation derart kleine Belastungswerte zur Folge habe, dass die Anlage umweltschutzmässig nicht relevant sei. Die Beschwerdeführerin verlangte - abgesehen von der Verkabelung - selber nie vorsorgliche Massnahmen. Das Eidgenössische Departement des Innern stellte lediglich fest, es gehe davon aus, dass die fragliche Anlage nach dem heutigen Stand der Technik gebaut werde und somit den Anforderungen an die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach Art. 11 Abs. 2 USG genüge.
c) Es ist anhand der bekannten Immissionswerte von vornherein offensichtlich, dass die geplante Richtstrahlanlage lediglich äusserst geringe Emissionen verursacht (vgl. die Werte in E. 5b hiervor). In einem solchen Fall besteht grundsätzlich kein Anlass zu weitergehenden Anordnungen im Sinne der Vorsorge (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG; vgl. BGE 116 Ib 268 E. 4b). Bei derart geringer Umweltbeeinflussung liegt umweltschutzrechtlich ein Bagatellfall vor. Es muss daher für die geplante Telefonverbindung nicht geprüft werden, ob mit einer anderen Variante als der Telefon-Richtstrahlverbindung, also der Verkabelung parallel zum bereits bestehenden Kabel Samnaun-Martina, die Emissionen begrenzt werden könnten; die bereits vorgesehenen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG sind genügend.
d) Freilich muss mit dem Verwaltungsgericht ein Vorbehalt angefügt werden: Diese Beurteilung geht vom gegenwärtigen Stand der Technik und des Wissens aus (Art. 11 Abs. 2 USG; SCHRADE, a.a.O., Art. 11 N 26 bis 28). Vorbehalten bleiben somit neue Erkenntnisse. Liegen solche vor, so besteht möglicherweise Anlass für eine Wiederaufnahme des Verfahrens oder eine Sanierung der Anlage (Art. 16 ff. USG). | de | 1. L'autorità che pondera gli opposti interessi nel quadro dell'art. 24 cpv. 1 lett. b LPT deve coordinare sotto l'aspetto sostanziale le esigenze della pianificazione del territorio con quelle della protezione dell'ambiente (consid. 2 e 3). 2. Valori limite d'immissioni per le radiazioni elettromagnetiche: essi sono determinati nel singolo caso nel quadro della legge sulla protezione dell'ambiente, in base a direttive tecniche stabilite da organismi privati (consid. 4).
3. In linea di principio, si applicano, per tutti i progetti, in primo luogo le prescrizioni concernenti la limitazione preventiva delle emissioni (art. 11 cpv. 2 LPA). Una limitazione delle emissioni fondata unicamente sull'applicazione dei valori limite delle immissioni può intervenire soltanto se le emissioni provenienti dall'impianto progettato appaiano già di prim'acchito insignificanti. Tale valutazione va basata sullo stato attuale della scienza e della tecnica; rimangono riservate nuove conoscenze (consid. 6). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-28%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,912 | 117 Ib 285 | 117 Ib 285
Sachverhalt ab Seite 287
Nach dem Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960 soll die Nationalstrasse N 2 Basel-Chiasso im Gebiet Basel-Lysbüchel an das französische Autobahnnetz angeschlossen werden. Dieser Anschluss bildete Gegenstand verschiedener staatsvertraglicher Abmachungen zwischen der Schweiz und Frankreich. So wurde am 22. September 1982 in Verhandlungen vereinbart und im Mai 1983 durch einen Notenwechsel zwischen dem Bundesrat und der französischen Regierung bestätigt, dass der Verkehr ab der französischen Autobahn A 35 bzw. ab der auf französischem Boden zu errichtenden schweizerisch-französischen Gemeinschaftszollanlage auf der Basler Seite provisorisch über die Neudorfstrasse abgenommen werde. Die Neudorfstrasse wurde in der Folge ausgebaut. Sie leitet den Verkehr vorwiegend durch Wohngebiete zur Flughafenstrasse und zum Luzernerring, von wo aus der Durchgangsverkehr entweder über die Dreirosenbrücke Kleinbasel und schliesslich die Osttangente der N 2 erreicht oder auf der Grossbasler Seite über den äusseren Ring dem Autobahnanschluss Hagnau zustrebt.
Für die definitive Verknüpfung des schweizerischen und des französischen Nationalstrassennetzes wurden mehrere Varianten geprüft. In Frage stand zunächst eine den Bahnanlagen der SBB und der SNCF folgende Süd-/Westtangente. Dieses Projekt wurde jedoch wegen der starken Belastung von Wohngebieten zugunsten einer Nordtangente aufgegeben, die die bestehende Osttangente auf kürzestem Weg mit der Gemeinschaftszollanlage und der A 35 verbindet. Die Nordtangente soll weitgehend überdeckt in Tieflage erstellt werden und im Bereich der heutigen Dreirosenbrücke den Rhein überqueren.
Das generelle Projekt für die Nordtangente, das wegen der schwierigen städtischen Verhältnisse einen hohen Detaillierungsgrad aufweist, sieht neben vier weiteren Anschlüssen unmittelbar bei der Landesgrenze den Vollanschluss Schlachthof vor, der unter anderem über die auszubauende Schlachthofstrasse erreicht werden kann. Die im Industriegebiet gelegene Schlachthofstrasse besteht heute aus zwei zu den Bahnanlagen der SNCF führenden Sackgassen, die mit einer Fussgänger-Unterführung verbunden sind. Die beiden Strassenteilstücke sollen zu einem durchgehend befahrbaren leistungsfähigen Zubringer zum Autobahnanschluss und zur Gemeinschaftszollanlage ausgebaut und die Strassenkreuzung Schlachthofstrasse/Elsässerstrasse/Kohlenstrasse entsprechend angepasst werden.
Der Bundesrat genehmigte das generelle Projekt am 25. März 1987. Hierauf wurde gemäss Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt vom 5. März 1987 im Einvernehmen mit den zuständigen Bundesstellen vorweg das Ausführungsprojekt für den Ausbau der Schlachthofverbindung ausgearbeitet, um rasch eine bessere Verteilung des von und zur französischen Autobahn fliessenden Verkehrs zu ermöglichen und die Wohngebiete am Luzernerring und an der Flughafenstrasse zu entlasten. Damit wird der Schlachthofverbindung als Entlastungsstrasse zunächst eine von der Nordtangente unabhängige und selbständige Bedeutung zukommen. Nach Erstellung der Nordtangente soll sie - wie bereits erwähnt - zum eigentlichen Autobahnzubringer werden, der vor allem dem direkten Anschluss des Industriegebietes beidseitig der Elsässerstrasse dient.
Das Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung wurde vom 31. August bis 29. September 1987 zusammen mit einem Bericht über die Umweltverträglichkeit öffentlich aufgelegt. Gegen das Projekt erhob neben anderen auch der WWF, World Wildlife Fund Schweiz, Einsprache. Nach Eingang der Beurteilungsberichte der kantonalen Umweltschutzbehörden und der Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) behandelte der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt die Einsprachen und hiess am 29. August 1989 die Einsprache des WWF im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Mit zusätzlichem Beschluss vom gleichen Tage wurde die Umweltverträglichkeit des Nationalstrassenprojektes N 2 Nordtangente "Schlachthofverbindung" festgestellt. Damit genehmigte der Regierungsrat, wie er mit nachträglichem Beschluss vom 5. Dezember 1989 präzisierte, zugleich das Bauvorhaben.
Der Einspracheentscheid wurde dem WWF sowie dem Baudepartement des Kantons Basel-Stadt schriftlich mitgeteilt. Der Regierungsratsentscheid über die Umweltverträglichkeit der Schlachthofverbindung wurde zusammen mit dem Umweltverträglichkeitsbericht sowie den Beurteilungsberichten der Umweltschutzfachstellen und der interdepartementalen Umweltschutzkommission vom 13. September bis 13. Oktober 1989 öffentlich aufgelegt mit dem Hinweis, dass während der Auflagefrist Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat bzw. Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht geführt werden könne.
Gegen den Einspracheentscheid vom 29. August 1989 hat der WWF am 2. Oktober 1989 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und vorsorglich eine gleichlautende Beschwerde beim Bundesrat eingereicht. Mit einer weiteren, ausführlicher begründeten Beschwerde vom 6. Oktober 1989 ist auch der Regierungsratsentscheid über die Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung sowohl beim Bundesrat als auch beim Bundesgericht angefochten worden. Beide Verwaltungsgerichtsbeschwerden werden abgewiesen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der baselstädtische Regierungsrat hat mit dem Einspracheentscheid und dem Entscheid über die Umweltverträglichkeit der Schlachthofverbindung, welcher - wie nachträglich präzisiert - zugleich als Projektgenehmigungsbeschluss zu betrachten ist, in Anwendung von Bundesrecht Verfügungen über Pläne getroffen. Solche Verfügungen sind nur insoweit mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, als es sich um Entscheide über Einsprachen gegen Enteignungen oder Landumlegungen handelt (Art. 99 lit. c OG). Steht kein derartiger Rechtserwerb in Frage, ist in der Regel keine Weiterzugsmöglichkeit ans Bundesgericht gegeben und haben sich die Einsprecher mit verwaltungsrechtlicher Beschwerde an den Bundesrat zu wenden (Art. 73 Abs. 1 lit. c und Art. 74 lit. a VwVG). Werden allerdings dieselben Pläne sowohl von Enteigneten als auch von weiteren Interessierten mit gleichen oder ähnlichen Rügen angefochten, so behandelt das Bundesgericht aus Gründen der Rechtssicherheit und der Prozessökonomie kompetenzausweitend sämtliche Beschwerden (BGE 112 Ib 287 f. E. 2, BGE 111 Ib 291).
Weiter gilt nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung der Entscheid der Einsprachebehörde auch gegenüber den gesamtschweizerischen Natur- und Heimatschutzvereinigungen als Entscheid über eine Einsprache gegen die Enteignung im Sinne von Art. 99 lit. c OG, da diese Organisationen gemäss ausdrücklicher Bestimmung von Art. 12 Abs. 3 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) zur Geltendmachung von Einsprachen und Begehren gemäss Art. 9, 35 und 55 des Bundesgesetzes über die Enteignung (EntG; SR 711) berechtigt sind. Ebenso sind die Organisationen für befugt gehalten worden, im Verwaltungsgerichtsverfahren neben Art. 12 NHG Art. 55 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) anzurufen (BGE 112 Ib 548 E. 1b). Dagegen ist noch nicht entschieden worden, welches Rechtsmittel gegeben ist, wenn sich die allein beschwerdeführende Vereinigung - wie hier - weder auf Art. 12 Abs. 3 NHG noch auf Art. 9 EntG stützt, sondern den Einspracheentscheid einzig aufgrund der Bestimmungen von Art. 9 und 55 USG anficht. Auch in diesem Fall ist nach Auffassung des Bundesgerichts - dem der Bundesrat im Meinungsaustausch beigepflichtet hat - die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig:
Art. 55 Abs. 3 USG ermächtigt die gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen, "von den Rechtsmitteln im kantonalen Bereich" Gebrauch zu machen. Zu diesen Rechtsmitteln darf zweifellos auch die in Art. 27 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen (NSG; SR 725.11) vorgesehene Einsprache gegen das Ausführungsprojekt gezählt werden, welche unter anderem der Geltendmachung der enteignungsrechtlichen Einwendungen dient. Nun geht die Rüge, eine geplante, der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegende Anlage lasse sich mit den Umweltschutzvorschriften nicht vereinbaren, in der enteignungsrechtlichen Einwendung gemäss Art. 7 Abs. 3 EntG auf, der Enteigner verletze seine Pflicht, die geeigneten Vorkehren zu treffen, um die Öffentlichkeit und die benachbarten Grundstücke gegen Gefahren und Nachteile sicherzustellen, die mit dem Bau und Betrieb seines Unternehmens verbunden sind. Daraus lässt sich schliessen, der Gesetzgeber habe die im fraglichen Bereich tätigen Vereinigungen - gleich wie er sie durch Art. 12 Abs. 3 NHG zur Einsprache gemäss Art. 9 EntG ermächtigt hat - durch Art. 55 Abs. 3 USG zur enteignungsrechtlichen Einsprache im Sinne von Art. 7 Abs. 3 EntG berechtigen wollen. Können die Umweltschutzorganisationen demnach im nationalstrassenrechtlichen Auflageverfahren enteignungsrechtliche Einsprache erheben, so muss der Einsprachen- und Genehmigungsbeschluss der zuständigen kantonalen Instanz - hier des baselstädtischen Regierungsrates - auch ihnen gegenüber als Entscheid über eine Einsprache gegen die Enteignung im Sinne von Art. 99 lit. c OG gelten und ihnen daher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht offenstehen. Die Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Beurteilung der Beschwerden des WWF ist somit zu bejahen.
b) Nach Art. 55 Abs. 1 USG können die gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen, sofern sie mindestens zehn Jahre vor Einreichung der Beschwerde gegründet wurden, gegen Verfügungen der zuständigen Behörden über die Planung, Errichtung oder Änderung von ortsfesten Anlagen, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 9 USG erforderlich ist, Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat oder Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht einreichen.
Der Beschwerdeführer ist als seit mehr als zehn Jahren bestehende gesamtschweizerische Umweltschutzorganisation anerkannt (vgl. Art. 55 Abs. 2 USG in Verbindung mit Ziff. 3 des Anhangs zur Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen, AS 1990 S. 1086). Er ist daher befugt, das Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung anzufechten, welche - wie erwähnt - als Autobahnzubringer dem Nationalstrassengesetz untersteht und damit zu den vom Bundesrat bezeichneten Anlagen gehört, die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen (Art. 9 Abs. 1 USG in Verbindung mit Ziff. 11.1 des Anhangs zur Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV; SR 814.011]).
3. Obschon der eidgenössische Gesetzgeber bei Erlass des Umweltschutzgesetzes von der Einführung einer besonderen Umweltschutzbewilligung abgesehen hat und nach Ziff. 11.1 des Anhangs zur UVPV für Nationalstrassen die dritte Stufe der Umweltverträglichkeitskontrolle im Rahmen des Einspracheentscheides zum Ausführungsprojekt vorzunehmen ist, hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt am 29. August 1989 neben dem Entscheid über die Einsprachen einen separaten Entscheid über die Vereinbarkeit des Projekts mit den Umweltschutzgeboten gefällt. Während der Einspracheentscheid den Einsprechern zugestellt worden ist und die dreissigtägige Beschwerdefrist von dessen Eröffnung an lief (Art. 106 Abs. 1 OG, Art. 50 Abs. 1 VwVG), ist der Beschluss über die Umweltverträglichkeit der Schlachthofverbindung vom 13. September bis 13. Oktober 1989 öffentlich aufgelegt und in der Publikationsanzeige angegeben worden, gegen den Entscheid könne innert der Auflagefrist Beschwerde geführt werden. Der Beschwerdeführer focht den ihm individuell eröffneten Einspracheentscheid mit Eingabe vom 2. Oktober 1989 und den Umweltverträglichkeitsentscheid mit einer weiteren, der Post am 10. Oktober 1989 übergebenen Rechtsschrift an. Unter diesen Umständen fragt sich, ob sich der Beschwerdeführer auf die in der Auflagepublikation genannte Frist berufen könne, obschon ihm individuell ein Einspracheentscheid zugestellt worden ist. Indessen ist in der amtlichen Publikation ausdrücklich festgehalten worden, dass die Auflagefrist Rechtsmittelfrist sei, und ist kein Vorbehalt hinsichtlich der Einsprecher und der für sie individuell laufenden Frist angebracht worden. Ausserdem waren die dem Beschluss zugrundeliegenden Berichte offenbar auch für die Einsprecher erst ab 13. September 1989 zugänglich. Es ist daher zugunsten des Beschwerdeführers anzunehmen, dass ihm das Recht zustand, innert der Auflagefrist eine zweite, ausführlicher begründete Beschwerde einzureichen, was übrigens der Kanton Basel-Stadt in seiner Vernehmlassung nicht in Frage stellt. Beide Beschwerden sind somit rechtzeitig erhoben worden.
4. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes geltend gemacht werden (Art. 104 lit. a und b OG). Den Sachverhalt überprüft das Bundesgericht hier frei, da als Vorinstanz kein kantonales Gericht oder eine Rekurskommission, sondern eine kantonale Regierung entschieden hat (Art. 105 OG). Dagegen kann über die Angemessenheit des Einspracheentscheides nicht befunden werden, da das Bundesrecht die Rüge der Unangemessenheit insofern nicht vorsieht (Art. 104 lit. c OG).
Ob im angefochtenen Entscheid die auf dem Spiele stehenden, für und wider das Werk sprechenden öffentlichen Interessen richtig gegeneinander abgewogen worden seien, ist in erster Linie eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht frei zu untersuchen hat. Das Gericht auferlegt sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung, wenn sich technische Probleme stellen und die Einsprachebehörde gestützt auf die Berichte der ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachinstanzen entschieden hat, wenn weiter örtliche Verhältnisse zu würdigen sind, sofern die Vorinstanz diese besser kennt als das Bundesgericht, oder wenn andere Fragen im Grenzbereich zwischen Recht und Ermessen aufgeworfen werden. Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist allerdings, dass es im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes gibt und davon ausgegangen werden kann, dass die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen hat (BGE 112 Ib 295 f. E. 8b, 549 f. E. 1d mit zahlreichen Hinweisen; s.a. BGE 115 Ib 135 f. E. 3, 315 f. E. 4a). Schliesslich ist, wie noch auszuführen sein wird, im Einsprache- und Plangenehmigungsverfahren für den Nationalstrassenbau der besonderen Zuständigkeitsordnung Rechnung zu tragen, nach welcher die Genehmigung des generellen Projektes in die Kompetenz des Bundesrates fällt (vgl. hinten E. 6a und 7c).
5. Der Beschwerdeführer stellt in beiden Beschwerden den Hauptantrag, es sei zunächst die Umweltverträglichkeitsprüfung für das Gesamtprojekt der Nordtangente abzuschliessen, bevor das Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung genehmigt werde. Sollte diesem Begehren nicht entsprochen werden, so wird gefordert, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung für die Schlachthofverbindung ergänzt und für dieses Strassenteilstück vorerst dem Bundesrat im Sinne von Art. 20 NSG ein selbständiges generelles Projekt unterbreitet werde. Schliesslich wird subeventuell die Feststellung verlangt, dass die Schlachthofverbindung gemäss dem vorliegenden Prüfungsergebnis mit den gesetzlichen Anforderungen unvereinbar und nicht umweltverträglich sei.
Der Beschwerde liegt die Überlegung zugrunde, dass die Schlachthofverbindung nicht erstellt werden könne, solange nicht feststehe, ob und wie das Gesamtprojekt der Nordtangente zu realisieren sei. Der Beschwerdeführer beanstandet deshalb das eingeschlagene etappenweise Vorgehen, welches erlaubt, in einer ersten Phase die später zum Nordtangenten-Zubringer auszubauende Schlachthofverbindung als Abnehmer der französischen Autobahn A 35 auszuführen und dementsprechend die Umweltverträglichkeitsprüfung heute auf dieses Teilstück zu beschränken. Nach Ansicht des Beschwerdeführers dürfte die Schlachthofverbindung nur dann vor der Genehmigung des Gesamtprojekts gebaut werden, wenn für sie ein selbständiges generelles Projekt erstellt und vom Bundesrat genehmigt worden wäre.
6. Vorweg zu behandeln ist der Einwand, das umstrittene Ausführungsprojekt könne sich nicht auf ein generelles Projekt stützen bzw. für die umstrittene Strassenverbindung müsse zunächst ein selbständiges generelles Projekt erarbeitet und genehmigt werden. Wäre diese Beanstandung berechtigt, so wären die Beschwerden sofort gutzuheissen und würde sich eine Prüfung der weiteren Rügen erübrigen.
a) Die Genehmigung eines Ausführungsprojekts setzt nach Nationalstrassengesetz ein vom Bundesrat gutgeheissenes generelles Projekt im Sinne von Art. 12 ff. NSG voraus (vgl. Art. 21 NSG). Aus den Plänen des generellen Projekts haben insbesondere die Linienführung der Strassen, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke hervorzugehen (Art. 12 NSG). Sind diese wichtigen Bestandteile im generellen Projekt nicht enthalten, so können sie nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung im Rahmen der Ausführungsprojektierung nicht vorgesehen werden (vgl. BGE 114 Ib 137 ff. und die in E. 5b zitierten Urteile).
Wie im Sachverhalt erwähnt, ist im vorliegenden Fall das generelle Projekt 1:2000 vom Dezember 1984 für die städtische Nationalstrasse SN2, Abschnitt Landesgrenze F/CH bis Wiese (km 0.00 - km 3.15) vom Bundesrat mit Beschluss vom 25. März 1987 genehmigt und zur Ausarbeitung der Ausführungsprojekte freigegeben worden. In den Plänen des generellen Projektes ist die Schlachthofverbindung als Zubringer zum Vollanschluss Schlachthof der N 2 bzw. zur französischen A 35 eingezeichnet. Im technischen Bericht wird auf die neue Schlachthofstrasse und auf ihre Entlastungsfunktion hingewiesen. Die Schlachthofverbindung ist somit im generellen Projekt offensichtlich enthalten.
Unklarheit hat sich indessen aus dem Wortlaut von Ziffer 2 des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses ergeben, nach welchem über die Anzahl und die Ausgestaltung der Anschlüsse erst im Rahmen des Ausführungsprojektes definitiv entschieden werden soll. Wäre dieser Vorbehalt in dem Sinne zu verstehen, dass noch nicht feststünde und erst durch das EVED bei Genehmigung des Ausführungsprojektes zu entscheiden sei, ob der Vollanschluss Schlachthof überhaupt verwirklicht werde und die Schlachthofverbindung je als Zubringer zu diesem dienen könne, so wären die Vorwürfe des Beschwerdeführers in der Tat begründet. Wie das Bundesgericht in BGE 114 Ib 137 f. E. 5b dargelegt hat, ist die Frage, wie viele Zugänge zum Nationalstrassennetz zu schaffen und wo diese vorzusehen sind, im Hinblick auf die Funktion der Autobahnen als Schnellverbindungsstrassen und die Gewährleistung der Verkehrssicherheit von ausserordentlich grosser Bedeutung. Die Wahl der Anschlussstellen hat zudem allgemeine verkehrspolitische Auswirkungen und kann zu interkantonalen, ja sogar - wie der vorliegende Fall zeigt - zu internationalen Konflikten führen, deren Lösung dem Bundesrat vorbehalten werden muss, welcher über die nötige Übersicht über alle mit dem Projekt zusammenhängenden Fragen verfügt. Es ginge daher nicht an, den Entscheid über Anzahl und Ausgestaltung der Autobahnanschlüsse dem Departement anheimzustellen. Nun hat der Bundesrat auf Gesuch des baselstädtischen Regierungsrates die Bedeutung seines Genehmigungsbeschlusses mit Schreiben vom 24. Oktober 1990 erläutert. Er hat einerseits festgehalten, dass sich der Vorbehalt in Ziffer 2 seines Beschlusses einzig auf die Rheinanschlüsse und die Rheinbrücke beziehe, nicht dagegen auf den von Anfang an unbestrittenen Vollanschluss Schlachthof. Andererseits solle mit dem Vorbehalt lediglich signalisiert werden, dass der Bundesrat bereit wäre, je nach Planungsentwicklung auf seinen Entscheid betreffend die Halbanschlüsse zurückzukommen. In diesem Sinne werde sich erst später, bei Ausarbeitung des Ausführungsprojektes, erweisen, ob es beim genehmigten generellen Projekt bleibe oder ob infolge einer abweichenden Ausgestaltung der Anschlüsse ein neuer Beschluss über ein abgeändertes generelles Projekt gefasst werden müsste.
Aufgrund dieser Klarstellung des Bundesrates steht fest, dass der Vollanschluss Schlachthof und die Schlachthofverbindung Bestandteil des generellen Projektes bilden.
b) Dass die Schlachthofverbindung vorweg erstellt werden und in einer ersten Phase, bis zur Inbetriebnahme der Nordtangente, als Entlastungsstrasse für den von und zur französischen Autobahn fliessenden Verkehr dienen soll, hat nicht zur Folge, dass ein zusätzliches, auf diese Funktion der Strassenverbindung zugeschnittenes generelles Projekt erarbeitet werden müsste. Es ist durchaus üblich und mit dem Nationalstrassengesetz vereinbar, das beim Bau der Nationalstrassen gewisse Teilstücke zunächst provisorisch an das kantonale Strassennetz angeschlossen werden und vorübergehend andere als die ihnen im endgültigen Zustand zugedachten Aufgaben erfüllen. Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers ist denn heute auch nicht mehr offen, ob die N 2 im Bereiche des Schlachthofanschlusses überhaupt erstellt werde und die Schlachthofverbindung je ihre Funktion als Nationalstrassen-Zubringer übernehmen könne. Wie bereits angeführt ist schon im Beschluss der Bundesversammlung vom 21. Juni 1960 der Zusammenschluss der französischen Autobahn A 35 mit der schweizerischen Nationalstrasse N 2 angeordnet worden und hat sich die Schweiz in völkerrechtlich verbindlichen Abmachungen gegenüber Frankreich zur Abnahme des Autobahnverkehrs an der Schweizergrenze verpflichtet. Der Grenzübergangspunkt wurde in einem Notenwechsel zwischen dem Bundesrat und der französischen Regierung am 4./9. Januar 1963 festgelegt. In späteren Vereinbarungen wurden provisorische Regelungen für den Anschluss der A 35 getroffen, die 1989 bis zur Grenze fertiggestellt worden ist. Es steht daher sowohl aufgrund innerstaatlichen Rechts als auch völkerrechtlicher Vereinbarungen fest, dass die N 2 im fraglichen Grenzbereich erstellt werden muss und dass demzufolge die Schlachthofverbindung die ihr im generellen Projekt zugewiesene Aufgabe als Nationalstrassen-Zubringer wird übernehmen können.
Die Zweifel, die der Beschwerdeführer am generellen Projekt als Grundlage für das Ausführungsprojekt Schlachthofverbindung äussert, erweisen sich demnach als unbegründet. Von mangelnder Übereinstimmung des Ausführungsprojektes mit dem generellen Projekt kann nicht die Rede sein.
7. Zu prüfen ist weiter die Rüge, die Umweltverträglichkeitsprüfung hätte nicht auf die Teilstrecke Schlachthofverbindung beschränkt und das Ausführungsprojekt nicht genehmigt werden dürfen, bevor für das Gesamtprojekt Nordtangente die Umweltverträglichkeitsprüfung abgeschlossen sei. Damit wird die Frage aufgeworfen, ob und unter welchen Voraussetzungen aus der Sicht des Nationalstrassenrechts und der Umweltschutzgesetzgebung mehrere zum selben generellen Projekt gehörende Nationalstrassen-Teilstücke gestaffelt geplant und ausgeführt werden dürften. In diesem Zusammenhang ist auch zu untersuchen, inwieweit bei der Anfechtung des Ausführungsprojektes die bei der Ausarbeitung des generellen Projektes vorgenommene Umweltverträglichkeitsprüfung noch zur Diskussion gestellt werden könne.
a) Als erstes ist allgemein festzuhalten, dass die generellen Projekte in der Regel grössere Strassenabschnitte umfassen, welche für die Detailprojektierung, die Auflage der Ausführungsprojekte und die Bauausführung üblicherweise unterteilt werden. Dieses etappenweise Vorgehen ist zweckmässig und steht mit dem Nationalstrassengesetz nicht in Widerspruch. Führen Nationalstrassen wie im vorliegenden Fall durch dicht überbautes städtisches Gebiet, so rechtfertigt sich angesichts der schwer überschaubaren Verhältnisse und der zahlreichen technischen Probleme eine Aufteilung auch kleinerer Abschnitte. Hinzu kommt hier, dass die Schlachthofverbindung zunächst die Aufgabe eines Zubringers zur französischen Autobahn zu übernehmen hat, was ohnehin eine vorweggenommene Planung und Ausführung dieses Teilstücks erfordert. Aus der Sicht der Bestimmungen über den Nationalstrassenbau lässt sich daher am eingeschlagenen Vorgehen nichts beanstanden.
b) Auch die Umweltschutzgesetzgebung steht der etappenweisen Ausführung von Nationalstrassenabschnitten nicht entgegen.
Ziffer 11.1. des Anhangs der UVPV sieht eine dreistufige Umweltverträglichkeitsprüfung vor. Eine erste Kontrolle findet grundsätzlich bei der Genehmigung der allgemeinen Linienführung und der Art der zu errichtenden Nationalstrassen durch die Bundesversammlung statt, doch ist diese Genehmigung weitgehend bereits mit dem Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1961 erfolgt. Die Prüfung zweiter Stufe ist bei der Genehmigung des generellen Projektes durch den Bundesrat gemäss Art. 20 NSG vorzunehmen. Schliesslich ist im Auflage- und Einspracheverfahren nach Art. 26 NSG unter möglicher Beteiligung der Betroffenen und der beschwerdeberechtigten Organisationen abzuklären, ob die Ausführungsprojekte den Geboten des Umweltschutzgesetzes entsprechen. Grundsätzlich genügt es, wenn der Gegenstand eines Ausführungsprojekts bildende einzelne Strassenabschnitt der Prüfung unterzogen wird und er die gesetzlichen Anforderungen erfüllt. Der Abschluss der Umweltverträglichkeitsprüfung für die angrenzenden Teilstücke braucht in der Regel nicht abgewartet zu werden, sollte doch die vorangehende Untersuchung des generellen Projekts Gewähr dafür bieten, dass sich das Bauvorhaben als Ganzes umweltverträglich realisieren lässt. Ausserdem würde, müsste stets bis zur Feststellung der Umweltverträglichkeit des Gesamtprojekts zugewartet werden, die Ausführung der Teilabschnitte erschwert und verzögert, was weder im Sinne des Nationalstrassenrechts noch in jenem des Umweltschutzgesetzes wäre. Von der auf das einzelne Ausführungsprojekt beschränkten Untersuchung wäre nur dann abzugehen, wenn Anhaltspunkte dafür bestünden, dass der für den entsprechenden Abschnitt erstellte Umweltverträglichkeitsbericht - wie der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall zu bedenken gibt - zu falschen, bei den späteren Etappen nicht mehr zu korrigierenden Folgerungen Anlass gäbe. Eine weitergehende Kontrolle wäre zudem in Betracht zu ziehen, wenn Grund zur Annahme bestünde, dass das generelle Projekt selbst nur einer unzulänglichen Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen worden sei. Doch stellt sich in diesem Zusammenhang vorweg die Frage, ob überhaupt und inwiefern in der Einsprache gegen das Ausführungsprojekt bzw. in der gegen den Einspracheentscheid gerichteten Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch noch am generellen Projekt und der entsprechenden Umweltverträglichkeitsprüfung Kritik geübt werden könne.
c) Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann der vom Nationalstrassenbau betroffene Private im Anschluss an die Publikation des Ausführungsprojekts nur gegen dieses Einsprache bzw. Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben und ist gegen das vom Bundesrat genehmigte generelle Projekt kein förmliches Rechtsmittel gegeben, da dieses vom Bundesrat beschlossen wird und Bundesratsentscheide grundsätzlich der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen sind (BGE 111 Ib 28 E. 2a, 292 E. 1c, BGE 110 Ib 402 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat sich daher stets geweigert, auf allgemeine Begehren um Änderung der im generellen Projekt vorgesehenen Linienführung und der Anschlussstellen einzutreten (vgl. BGE 114 Ib 137 f. und dort zitierte Entscheide). Vom Grundeigentümer und Einsprecher wird vielmehr verlangt, dass er konkret aufzeige, inwiefern das Ausführungsprojekt im Bereiche seines Grundstückes gegen Bundesrecht verstosse. Nicht ausgeschlossen worden ist dagegen, dass die gegen das Ausführungsprojekt gerichtete Einsprache eine Änderung der durch das generelle Projekt festgelegten Linienführung nach sich ziehe (BGE 110 Ib 402 E. 3, BGE 99 Ib 201).
Diese an die Beschwerdeführung gestellten Anforderungen sind in BGE 112 Ib 550 f. E. 1d (mit Hinweis auf BGE 97 I 578) gegenüber der gesamtschweizerischen Organisationen gelockert worden. Es wurde festgestellt, dass die für die Einsprachen der Grundeigentümer geltenden Voraussetzungen nicht unverändert auf das Beschwerderecht der ideellen Organisationen übertragen werden könnten. Habe nämlich der Bundesgesetzgeber die gesamtschweizerischen Vereinigungen in Art. 13 NHG und Art. 55 USG mit der Wahrung der Interessen des Natur- und Umweltschutzes u.a. gegenüber den Nationalstrassen beauftragt, so müssten diese auch befugt sein, Einwände gegen das Ausführungsprojekt zu erheben, selbst wenn damit die im generellen Projekt festgelegte Linienführung in Frage gestellt werde. Das bedeutet jedoch nicht, dass sich das Bundesgericht auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde der gesamtschweizerischen Organisationen hin über den Genehmigungsbeschluss des Bundesrates hinwegsetzen dürfte, und es bleibt auch für die Organisationen dabei, dass sie darzutun haben, weshalb der Entscheid über das Ausführungsprojekt wegen unrichtiger Sachverhaltsfeststellung oder falscher Rechtsanwendung gegen Bundesrecht verstosse (Art. 104 OG). Das gilt auch für Rügen, die sich auf Art. 9 USG beziehen. Wird vor Bundesgericht geltend gemacht, die Umweltverträglichkeitsprüfung sei mangelhaft, und zwar namentlich deshalb, weil sie sich nicht auf den ganzen Nationalstrassenabschnitt beziehe, der Gegenstand des generellen Projektes bildet, so ist darzulegen, weshalb entweder die dem generellen Projekt zugrundeliegende Prüfung nicht genüge oder warum bei der Ausführungsprojektierung an der seinerzeit für das generelle Projekt angestellten Untersuchung nicht angeknüpft werden könne.
d) Im vorliegenden Fall befasst sich der Beschwerdeführer mit der generellen Projektierung kaum und macht insbesondere nicht geltend, dass das noch vor Erlass der UVPV genehmigte generelle Projekt unter umweltschutzrechtlichen Aspekten nur unzureichend geprüft worden sei. Dieser Vorwurf wird zu Recht nicht erhoben.
Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung haben die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehenden Anlagen, um deren Bewilligung nach Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes, aber noch vor Erlass der UVPV ersucht worden ist, materiell den gesetzlichen Anforderungen zu entsprechen; in formeller Hinsicht muss dagegen kein Bericht im Sinne der UVPV nachgeliefert werden (vgl. BGE 115 Ib 495 E. 3b, BGE 114 Ib 355 E. 4b). Diese Regel ist im wesentlichen in Art. 24 UVPV übernommen worden, welcher präzisiert, dass sie auch für die einzelnen Verfahrensschritte bei mehrstufigen Prüfungen gelte. Nun lag dem Bundesrat seinerzeit ein ausführlicher Expertenbericht über die Überprüfung mehrerer Nordtangenten-Varianten mittels Nutzwertanalyse und Kosten-Nutzen-Analyse vor. In methodischer Sicht ging der Bericht von Überlegungen aus, von denen sich auch der vom Beschwerdeführer zitierte Bericht der Kommission Biel vom Dezember 1981 für die Überprüfung von Nationalstrassenstrecken leiten liess (vgl. Botschaft des Bundesrates betreffend die Überprüfung von Nationalstrassenstrecken vom 17. Dezember 1984, BBl 1985 I 534ff.). Dieser Expertenbericht, der der generellen Projektierung zugrunde lag, darf als ausreichende Abklärung des Sachverhaltes im Sinne von Art. 24 UVPV für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit betrachtet werden. Soweit die vorgenommenen Abklärungen nicht in allen Teilen den erst später in Kraft getretenen Vorschriften der UVPV entsprachen, durften sie - was für das Ausführungsprojekt Schlachthofverbindung auch geschehen ist - im Rahmen der dritten Stufe der Umweltverträglichkeitsprüfung nachgeholt werden.
Damit steht auch fest, dass entgegen der Meinung des Beschwerdeführers nicht mehr offen ist, ob überhaupt und wie die Nordtangente als Verbindung der A 35 mit der Osttangente erstellt wird. Wie bereits dargelegt, muss die städtische Expressstrasse im fraglichen Grenzbereich schon aufgrund der internationalen Verpflichtungen und des Bundesbeschlusses vom 21. Juni 1960 verwirklicht werden (vgl. oben E. 6b). Nach der Genehmigung des generellen Projektes steht aber der Bau der ganzen Nordtangente nicht mehr in Frage. Wohl können - wie erwähnt - Einwendungen zum Ausführungsprojekt auch Änderungen des generellen Projektes nach sich ziehen (BGE 112 Ib 553 E. 3). Ein Verzicht auf die Ausführung eines genehmigten generellen Projektes könnte jedoch als Folge der Beurteilung der Umweltverträglichkeit des Ausführungsprojektes nur in Betracht fallen, wenn die der generellen Projektgenehmigung zugrundeliegenden Prüfungen krass mangelhaft wären und nachträglich festgestellt werden müsste, ein mit der Umweltschutzgesetzgebung vereinbares Projekt lasse sich nicht erstellen. Es wäre alsdann Sache des Bundesrates, die nötigen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der Änderung seines Genehmigungsbeschlusses zu ziehen. Kann dagegen von einer derartigen Mangelhaftigkeit der für das generelle Projekt getroffenen Abklärungen nicht gesprochen werden, so käme es einer Verletzung des Grundsatzes der Gesetzmässigkeit des Verwaltungshandelns gleich, wenn auf die abgeschlossenen Stufen vorbehaltlos zurückgekommen würde, was der Beschwerdeführer offenbar anstrebt.
e) Schliesslich vermag der Beschwerdeführer auch nicht darzutun, dass und inwiefern die Umweltverträglichkeitsprüfung für die Schlachthofverbindung in ihrer ersten Funktion als Zufahrtstrasse zur französischen Autobahn zu falschen Schlüssen über die Umweltverträglichkeit des Gesamtprojektes Nordtangente führen würde. Die in der Beschwerde in dieser Hinsicht aufgeworfenen Fragen und angebrachten Zweifel vermögen eine solche Annahme nicht zu begründen. Es ist denn auch nicht einzusehen, weshalb die heutigen Untersuchungen über die Umweltverträglichkeit der Schlachthofverbindung, die aller Voraussicht nach vor Inbetriebnahme der Nordtangente stärker belastet sein wird als danach, Anlass zu Fehleinschätzungen für das Gesamtprojekt bilden könnten. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, dass durch den vorweggenommenen Bau der Schlachthofverbindung Sachzwänge geschaffen würden und der Entscheid darüber vorweggenommen werde, ob die Nordtangente mit oder ohne die Schlachthofverbindung umweltverträglicher sei, so ist wiederum darauf hinzuweisen, dass dieser Entscheid bereits im Rahmen der generellen Projektierung getroffen worden ist und im Rahmen der Ausführungsprojektierung nicht mehr überprüft werden kann, sofern das generelle Projekt - was hier nicht zutrifft - nicht auf völlig mangelhaften Unterlagen beruht. Es wäre deshalb verfehlt, mit der Genehmigung des Ausführungsprojektes für die Schlachthofverbindung zuzuwarten, bis die Umweltverträglichkeitsberichte und die Ausführungsprojekte für die gesamte Nordtangente vorlägen. Dem Hauptbegehren des Beschwerdeführers kann deshalb nicht entsprochen werden.
8. Es bleibt zu untersuchen, ob die Schlachthofverbindung tatsächlich - wie der Beschwerdeführer geltend macht - als mit den Umweltschutzvorschriften unvereinbar bezeichnet werden müsse und daher nicht wie geplant erstellt werden dürfe. Der Beschwerdeführer zieht diesen Schluss einerseits daraus, dass im Bereich der Elsässerstrasse sowie des Knotens Elsässerstrasse/Schlachthofstrasse/Kohlenstrasse die Lärmeinwirkungen schon heute die Immissionsgrenzwerte und teils auch die Alarmwerte übersteigen. Diese Anlagen seien daher sanierungsbedürftig und dürften gemäss Art. 18 USG nur ausgebaut oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert würden. Der Bau der Schlachthofverbindung führe aber nicht zu einer Sanierung der bestehenden Strassenanlagen, sondern zu einer lärmmässigen Mehrbelastung von mindestens 2-3 dB(A).
Andererseits werde der Mehrverkehr in der Elsässerstrasse eine höhere Belastung der Luft mit Schadstoffen mit sich bringen. Da auch in dieser Hinsicht bereits heute die massgebenden Grenzwerte deutlich überschritten seien, widerspreche die mit der Schlachthofverbindung beabsichtigte Verkehrsführung den klaren gesetzlichen Bestimmungen.
a) Die Schlachthofverbindung ist, wie in den bisher angestellten Erwägungen bereits vorausgesetzt worden ist, als Baute und Verkehrsweg eine Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG, was übrigens in gleicher Weise für die Elsässerstrasse sowie ganz allgemein für jede Strasse zutrifft. Für bereits bestehende Anlagen, die den Vorschriften des Gesetzes oder anderer Umweltvorschriften nicht genügen, ordnet die Grundsatzvorschrift von Art. 16 USG an, dass sie saniert werden müssen; insbesondere dürfen solche Anlagen nach Art. 18 USG nur umgebaut oder erweitert werden, wenn gleichzeitig zu ihrer Sanierung geschritten wird. Beim vorliegenden Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung geht es jedoch im wesentlichen um die Erstellung einer neuen, nicht um die Änderung einer bestehenden Anlage. Die Zulässigkeit einer neuen Anlage richtet sich nach der Bestimmung von Art. 25 USG, welche Art. 18 USG vorgeht (A. SCHRADE, Kommentar zu USG, N 37 zu Art. 18, P. ETTLER, a.a.O., N 4 zu Art. 25).
b) Was die Lärmeinwirkungen anbelangt, so dürfen gemäss Art. 25 Abs. 1 USG ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten. Besteht hingegen ein öffentliches Interesse an der Anlage und würde die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen, so können nach Art. 25 Abs. 2 Erleichterungen gewährt werden; dabei dürfen jedoch unter Vorbehalt von Abs. 3 die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Der Vorbehalt von Art. 25 Abs. 3 bezieht sich auf die Errichtung von Strassen, Flughäfen, Eisenbahnanlagen oder anderen öffentlichen oder konzessionierten ortsfesten Anlagen. Können bei diesen Anlagen die Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen bei der Quelle nicht eingehalten werden, so müssen auf Kosten des Eigentümers der Anlage die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden. Im weiteren gilt für die Lärm- wie für alle anderen Emissionen, dass sie im Rahmen der Vorsorge soweit zu begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG).
aa) Gemäss Art. 40 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) erfolgt die Beurteilung der Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen anhand der Belastungsgrenzwerte nach den Anhängen 3 ff. der Verordnung. Diese Grenzwerte sind je nach Empfindlichkeitsstufe (Art. 43 LSV) unterschiedlich hoch. Nach Art. 44 Abs. 1 haben die Kantone dafür zu sorgen, dass die Empfindlichkeitsstufen den Nutzungszonen in den Baureglementen oder Nutzungsplänen der Gemeinden zugeordnet werden. Bis zur Zuordnung haben die Kantone die Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall nach Art. 43 zu bestimmen (Art. 44 Abs. 3 LSV; vgl. BGE 115 Ib 351).
Den Akten ist zu entnehmen, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung für die Schlachthofverbindung hinsichtlich der Empfindlichkeitsstufen vom Entwurf eines Stufenplans des Amtes für Kantons- und Stadtplanung ausging und die Empfindlichkeitsstufe III als gültig angenommen worden ist. Ein rechtsverbindlicher Entscheid liegt hingegen noch nicht vor. Die Umweltschutzkommission weist in ihrem Bericht darauf hin, dass in einzelnen Bereichen (Neudorfstrasse/Flughafenstrasse sowie Luzernerring) möglicherweise mit der Festsetzung der Stufe II gerechnet werden müsse. Das eingeschlagene Vorgehen entspricht somit den Anordnungen von Art. 44 LSV nicht. Eine Aufhebung des angefochtenen Entscheides aus diesem Grunde wäre jedoch - abgesehen davon, dass der Beschwerdeführer keine entsprechende Rüge erhebt - unter den gegebenen Umständen unverhältnismässig, da hier die Ausnahmebestimmung von Art. 25 Abs. 3 USG Anwendung findet, nach welcher zugunsten von öffentlichen Werken nicht nur eine Überschreitung der Planungswerte, sondern auch der Immissionsgrenzwerte in Kauf genommen werden kann. Es ist daher für den Ausgang des Verfahrens nicht ausschlaggebend, ob die der Empfindlichkeitsstufe III oder die der Stufe II entsprechenden Belastungsgrenzwerte gelten müssten. Immerhin ist dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt zu empfehlen, das Verfahren gemäss Art. 44 LSV zu beachten, um inskünftig Schwierigkeiten zu vermeiden (vgl. BGE 115 Ib 356 E. 2d).
bb) Nach Art. 25 Abs. 3 USG müssen, wie bereits erwähnt, bei der Errichtung von Strassen auf Kosten des Werkeigentümers die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden, falls durch Massnahmen bei der Quelle die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden können. Der baselstädtische Regierungsrat hat diesem Gebot in seinen Entscheiden dadurch Rechnung getragen, dass die Genehmigung des Ausführungsprojektes mit der Auflage verbunden worden ist, allfällige nach Art. 9 (recte: 10) LSV erforderliche Schallschutzmassnahmen frühzeitig, jedoch spätestens innerhalb eines Jahres nach der Eröffnung der neuen Verkehrsachse in die Wege zu leiten. Im weiteren ist im Sinne der Vorsorge angeordnet worden, für die Aushubphase seien spezielle Schallschutzmassnahmen vor allem zugunsten der Wohngebäude "am Bachgraben" vorzusehen und der Bauherr habe bei der Wahl des Deponiestandortes für das Aushubmaterial darauf zu achten, dass möglichst wenig Wohngebiet durch den Transportverkehr betroffen werde; die gewählte Route muss von der zuständigen Amtsstelle genehmigt werden. Für die Projektausführung wird allgemein ein optimaler aktiver Lärmschutz vorgeschrieben, um in Übereinstimmung mit den Empfehlungen der baselstädtischen Umweltschutzkommission die Lärmimmissionen so gering als möglich zu halten.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers hat der Regierungsrat mit diesen in seinem Kompetenzbereich liegenden Anordnungen den lärmschutzrechtlichen Vorschriften in ausreichendem Masse Rechnung getragen. Selbst wenn nicht vermieden werden kann, dass die Immissionsgrenzwerte an der Elsässerstrasse weiterhin überschritten werden, steht dies trotz den Regeln von Art. 7 und 8 LSV der Verwirklichung der Schlachthofverbindung nicht entgegen. Ob die Verkehrszunahme auf gewissen Strassenstrecken zu wahrnehmbar stärkeren Lärmimmissionen im Sinne von Art. 8 Abs. 3 LSV führen wird - was der Kanton in Abrede stellt -, ist nicht entscheidend, da Art. 25 USG selbst in diesem Fall die Realisierung des Werkes erlaubt. Das überwiegende Interesse an der Anlage, das Voraussetzung für die Gewährung von Erleichterungen gemäss Art. 25 USG bildet, ist für die Schlachthofverbindung in ihrer Eigenschaft als zukünftigem Nordtangenten-Zubringer bereits im Rahmen des generellen Projekts festgestellt worden. Es ist aber, wie sich aus dem folgenden ergibt, zu Recht auch für die vorübergehende Funktion der neuen Verbindung als Zufahrtstrasse zur A 35 bejaht worden.
cc) Der sich seit einigen Jahren von der französischen Autobahn A 35 ins baselstädtische Strassennetz ergiessende Verkehr führt zu einer starken Belastung der bestehenden Strassen, die sowohl Industrie- und Gewerbe- als auch Wohnquartiere erschliessen. Nach dem Bau der im wesentlichen der Landesgrenze und der Industriezone folgenden Schlachthofverbindung wird der grenzüberschreitende Verkehr aufgeteilt und zügiger abgewickelt werden können, was vor allem für die Wohngebiete an der Flughafenstrasse und am Luzernerring wesentliche Erleichterungen bringen wird, während in der Elsässerstrasse mit einigem Mehrverkehr und dem entsprechenden Ansteigen des Lärmpegels zu rechnen ist. Diese Auswirkungen der neuen Verkehrsführung sind, wie der Regierungsrat mit Recht annimmt, bei der Interessenabwägung in ihrer Gesamtheit zu beurteilen. Die Betrachtungsweise des Beschwerdeführers, der allein die nachteiligen Folgen des Projekts in den Vordergrund rückt, die nur ein kleineres Strassengebiet betreffen, ist deshalb zu einseitig. Ausserdem übersieht er, dass der Ausbau des Knotens Schlachthofstrasse/Elsässerstrasse/Kohlenstrasse dank der Erstellung der Tramschlaufe ebenfalls zu Verbesserungen für den öffentlichen Verkehr und die Fussgänger führen wird und dass die prognostizierte Erhöhung des Lärmpegels - sollte sie 2-3 dB(A) nicht übersteigen - bei der gegebenen Lärmsituation an der Grenze des Wahrnehmbaren liegt (vgl. BGE 110 Ib 353 E. 6). Jedenfalls beruht die Feststellung des Regierungsrates, die Vorzüge einer auf zwei Strassenzüge aufgeteilten, flüssigeren Abwicklung des grenzüberschreitenden Verkehrs überwögen die vorübergehende Mehrbelastung der Elsässerstrasse, weder auf einer unrichtigen Abklärung des Sachverhaltes noch auf rechtswidriger Ausübung des der kantonalen Behörde zustehenden Ermessens. Der Regierungsrat durfte daher ohne Bundesrechtsverletzung davon ausgehen, dass an der Schlachthofverbindung als provisorischer Entlastungsstrasse ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 25 USG bestehe.
c) Insofern der Beschwerdeführer auf die Belastung der Luft mit Schadstoffen hinweist und auch in dieser Hinsicht eine Sanierung verlangt, ist einzuräumen, dass das Umweltschutzgesetz für die Luftverunreinigung keine mit Art. 25 vergleichbare Ausnahmebestimmung zugunsten der öffentlichen Werke enthält. Das bedeutet jedoch nicht, dass der Bau von Verkehrsanlagen in stark oder übermässig belasteten Gebieten ausgeschlossen wäre. Die Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) hält in Art. 2 die "stationären Anlagen" und die "Verkehrsanlagen" klar auseinander und stellt für diese beiden Anlagetypen separate Vorschriften über die Emissionsbegrenzung und die Massnahmen gegen übermässige Immissionen auf. Art. 18 LRV regelt die vorsorgliche Emissionsbegrenzung bei Verkehrsanlagen in dem Sinne, dass die Behörde alle technischen und betrieblichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen hat, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt werden können. Steht fest oder ist zu erwarten, dass Fahrzeuge oder Verkehrsanlagen übermässige Immissionen verursachen, so richtet sich gemäss Art. 19 das Verfahren nach Art. 31 bis 34 LRV. Diese Vorschriften verpflichten die Behörde, einen Plan der Massnahmen zu erstellen, die zur Vermeidung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen nötig sind.
Nach der dargestellten Ordnung kann auch mit Blick auf die zu erwartenden Luftverunreinigungen nicht der Verzicht auf den Nationalstrassenbau, sondern nur verlangt werden, dass alle erforderlichen und tragbaren Massnahmen ergriffen werden, um die Immissionen möglichst gering zu halten. Welche Vorkehren im einzelnen getroffen werden müssen, ist aufgrund einer Interessenabwägung zu entscheiden, bei welcher sowohl den Bestimmungen von Art. 5 und 41 NSG als auch den Grundsätzen der Umweltschutzgesetzgebung Rechnung getragen werden muss.
Im vorliegenden Fall ist ein Massnahmenplan, der sich auf das Gebiet der beiden Halbkantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft erstreckt, von den Regierungsräten beider Kantone am 20. Februar 1990 verabschiedet und zu den Akten gegeben worden. Aus der lufthygienischen Beurteilung des umstrittenen Ausführungsprojekts durch die baselstädtische Umweltschutzkommission ergibt sich für das Bauvorhaben, dass sich die heutigen Immissionen durch die Schlachthofverbindung "nicht signifikant vermindern" lassen werden. Das Projekt führt somit nicht zu einer zusätzlichen Belastung, sondern wird aller Voraussicht nach zu einer - wenn auch nur geringfügigen - Verbesserung der lufthygienischen Situation führen. Es besteht daher entgegen der Meinung des Beschwerdeführers jedenfalls zur Zeit kein Anlass, den Regierungsrat über den erstellten Massnahmenplan hinaus zur Ergreifung weiterer Vorkehren für den Bereich der Schlachthofverbindung zu verpflichten. Zusätzliche Abklärungen dürfen und sollen dagegen, wie der Regierungsrat festgehalten hat, im Rahmen des Gesamtprojektes beim Anschluss der Schlachthofverbindung an die Nordtangente vorgenommen werden.
d) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass sich das Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung sowohl in bezug auf die Lärmeinwirkungen als auch hinsichtlich der Belastung der Luft mit Schadstoffen mit den umweltschutzrechtlichen Vorschriften vereinbaren lässt und die entsprechenden Einwendungen des Beschwerdeführers unbegründet sind.
9. Schliesslich vermag an der Rechtmässigkeit des angefochtenen Ausführungsprojektes nichts zu ändern, dass - was der Beschwerdeführer selbst nur nebenbei bemerkt - der neuen Strassenverbindung einige Ruderal- und Segetalpflanzenstandorte weichen müssen. Der fragliche Vegetationsgürtel gehört zu keiner Schutzzone; er grenzt, wie sich am Augenschein ergeben hat, an die Geleiseanlagen der SNCF und ein Industrieareal, ist nur schmal und wird teilweise als "wilde" Deponie benützt. Das Interesse an der Erhaltung dieses Grüngürtels vermag jenes an der Entlastungsstrasse und der mit ihr verbundenen Verbesserungen offensichtlich nicht aufzuwiegen. Unter diesen Umständen durfte es der Regierungsrat bei der Anordnung bewenden lassen, für den Wegfall der Naturflächen geeigneten Ersatz zu schaffen, damit sich der ursprüngliche Vegetationstypus wieder entwickeln könne. | de | Einsprache gegen Nationalstrassen-Ausführungsprojekt, Umweltverträglichkeitsprüfung. Zulässiges Rechtsmittel: Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist auch gegeben, wenn sich die gesamtschweizerischen Organisationen bei der Anfechtung des Nationalstrassen-Ausführungsprojektes allein auf Art. 9 und 55 USG stützen, da sie aufgrund von Art. 55 Abs. 3 USG zur enteignungsrechtlichen Einsprache im Sinne von Art. 7 Abs. 3 EntG berechtigt sind (E. 2a).
Legitimation der beschwerdeführenden Organisation (E. 2b). Rechtzeitigkeit der Beschwerden (E. 3).
Kognition des Bundesgerichtes (E. 4).
Das angefochtene Ausführungsprojekt kann sich auf ein vom Bundesrat genehmigtes generelles Projekt stützen (E. 6). Der vom Bundesrat im Genehmigungsbeschluss angebrachte Vorbehalt bezieht sich nicht auf den umstrittenen Zubringer und bedeutet im übrigen nicht, dass das EVED über Zahl und Ort der Anschlüsse entscheiden könnte (E. 6a). Dass der vorweg zu erstellende Zubringer bis zur Inbetriebnahme des Hauptstrangs als Entlastungsstrasse dienen soll, hat nicht zur Folge, dass für ihn zusätzlich ein separates generelles Projekt ausgearbeitet werden müsste (E. 6b).
Der etappenweisen Projektierung und Ausführung von Nationalstrassenabschnitten, die Gegenstand eines generellen Projekts bilden, steht weder das Nationalstrassengesetz noch das Umweltschutzrecht entgegen (E. 7). Die für den Nationalstrassenbau vorgesehene mehrstufige Umweltverträglichkeitsprüfung erlaubt in der Regel, die Prüfung dritter Stufe auf das einzelne Ausführungsprojekt zu beschränken (E. 7b). Im Rahmen der Einsprache gegen das Ausführungsprojekt kann das generelle Projekt und die entsprechende Umweltverträglichkeitsprüfung (zweiter Stufe) nur noch in Frage gestellt werden, wenn diese Mängel aufweisen, die sich im Ausführungsprojekt niedergeschlagen haben (E. 7c).
Das umstrittene Ausführungsprojekt lässt sich mit den Vorschriften über den Lärmschutz und der Luftreinhalte-Verordnung vereinbaren (E. 8). Ist zu erwarten, dass von einer neuen Nationalstrasse Lärmeinwirkungen ausgehen werden, die die Immissionsgrenzwerte übersteigen, so kann - soweit die zumutbaren Emissionsbegrenzungen angeordnet worden sind - nach Art. 25 Abs. 3 USG nur die Vornahme von Schallschutzmassnahmen an den betroffenen Gebäuden, nicht dagegen der Verzicht auf den Strassenbau verlangt werden (E. 8b). Auch Art. 18 und 19 LRV schliessen den Bau einer Verkehrsanlage selbst dann nicht aus, wenn diese übermässige Immissionen verursachen wird; die Behörde ist vielmehr verpflichtet, einen Massnahmenplan im Sinne von Art. 31 LRV zu erarbeiten (E. 8c). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-285%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,913 | 117 Ib 285 | 117 Ib 285
Sachverhalt ab Seite 287
Nach dem Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960 soll die Nationalstrasse N 2 Basel-Chiasso im Gebiet Basel-Lysbüchel an das französische Autobahnnetz angeschlossen werden. Dieser Anschluss bildete Gegenstand verschiedener staatsvertraglicher Abmachungen zwischen der Schweiz und Frankreich. So wurde am 22. September 1982 in Verhandlungen vereinbart und im Mai 1983 durch einen Notenwechsel zwischen dem Bundesrat und der französischen Regierung bestätigt, dass der Verkehr ab der französischen Autobahn A 35 bzw. ab der auf französischem Boden zu errichtenden schweizerisch-französischen Gemeinschaftszollanlage auf der Basler Seite provisorisch über die Neudorfstrasse abgenommen werde. Die Neudorfstrasse wurde in der Folge ausgebaut. Sie leitet den Verkehr vorwiegend durch Wohngebiete zur Flughafenstrasse und zum Luzernerring, von wo aus der Durchgangsverkehr entweder über die Dreirosenbrücke Kleinbasel und schliesslich die Osttangente der N 2 erreicht oder auf der Grossbasler Seite über den äusseren Ring dem Autobahnanschluss Hagnau zustrebt.
Für die definitive Verknüpfung des schweizerischen und des französischen Nationalstrassennetzes wurden mehrere Varianten geprüft. In Frage stand zunächst eine den Bahnanlagen der SBB und der SNCF folgende Süd-/Westtangente. Dieses Projekt wurde jedoch wegen der starken Belastung von Wohngebieten zugunsten einer Nordtangente aufgegeben, die die bestehende Osttangente auf kürzestem Weg mit der Gemeinschaftszollanlage und der A 35 verbindet. Die Nordtangente soll weitgehend überdeckt in Tieflage erstellt werden und im Bereich der heutigen Dreirosenbrücke den Rhein überqueren.
Das generelle Projekt für die Nordtangente, das wegen der schwierigen städtischen Verhältnisse einen hohen Detaillierungsgrad aufweist, sieht neben vier weiteren Anschlüssen unmittelbar bei der Landesgrenze den Vollanschluss Schlachthof vor, der unter anderem über die auszubauende Schlachthofstrasse erreicht werden kann. Die im Industriegebiet gelegene Schlachthofstrasse besteht heute aus zwei zu den Bahnanlagen der SNCF führenden Sackgassen, die mit einer Fussgänger-Unterführung verbunden sind. Die beiden Strassenteilstücke sollen zu einem durchgehend befahrbaren leistungsfähigen Zubringer zum Autobahnanschluss und zur Gemeinschaftszollanlage ausgebaut und die Strassenkreuzung Schlachthofstrasse/Elsässerstrasse/Kohlenstrasse entsprechend angepasst werden.
Der Bundesrat genehmigte das generelle Projekt am 25. März 1987. Hierauf wurde gemäss Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt vom 5. März 1987 im Einvernehmen mit den zuständigen Bundesstellen vorweg das Ausführungsprojekt für den Ausbau der Schlachthofverbindung ausgearbeitet, um rasch eine bessere Verteilung des von und zur französischen Autobahn fliessenden Verkehrs zu ermöglichen und die Wohngebiete am Luzernerring und an der Flughafenstrasse zu entlasten. Damit wird der Schlachthofverbindung als Entlastungsstrasse zunächst eine von der Nordtangente unabhängige und selbständige Bedeutung zukommen. Nach Erstellung der Nordtangente soll sie - wie bereits erwähnt - zum eigentlichen Autobahnzubringer werden, der vor allem dem direkten Anschluss des Industriegebietes beidseitig der Elsässerstrasse dient.
Das Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung wurde vom 31. August bis 29. September 1987 zusammen mit einem Bericht über die Umweltverträglichkeit öffentlich aufgelegt. Gegen das Projekt erhob neben anderen auch der WWF, World Wildlife Fund Schweiz, Einsprache. Nach Eingang der Beurteilungsberichte der kantonalen Umweltschutzbehörden und der Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) behandelte der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt die Einsprachen und hiess am 29. August 1989 die Einsprache des WWF im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Mit zusätzlichem Beschluss vom gleichen Tage wurde die Umweltverträglichkeit des Nationalstrassenprojektes N 2 Nordtangente "Schlachthofverbindung" festgestellt. Damit genehmigte der Regierungsrat, wie er mit nachträglichem Beschluss vom 5. Dezember 1989 präzisierte, zugleich das Bauvorhaben.
Der Einspracheentscheid wurde dem WWF sowie dem Baudepartement des Kantons Basel-Stadt schriftlich mitgeteilt. Der Regierungsratsentscheid über die Umweltverträglichkeit der Schlachthofverbindung wurde zusammen mit dem Umweltverträglichkeitsbericht sowie den Beurteilungsberichten der Umweltschutzfachstellen und der interdepartementalen Umweltschutzkommission vom 13. September bis 13. Oktober 1989 öffentlich aufgelegt mit dem Hinweis, dass während der Auflagefrist Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat bzw. Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht geführt werden könne.
Gegen den Einspracheentscheid vom 29. August 1989 hat der WWF am 2. Oktober 1989 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und vorsorglich eine gleichlautende Beschwerde beim Bundesrat eingereicht. Mit einer weiteren, ausführlicher begründeten Beschwerde vom 6. Oktober 1989 ist auch der Regierungsratsentscheid über die Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung sowohl beim Bundesrat als auch beim Bundesgericht angefochten worden. Beide Verwaltungsgerichtsbeschwerden werden abgewiesen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der baselstädtische Regierungsrat hat mit dem Einspracheentscheid und dem Entscheid über die Umweltverträglichkeit der Schlachthofverbindung, welcher - wie nachträglich präzisiert - zugleich als Projektgenehmigungsbeschluss zu betrachten ist, in Anwendung von Bundesrecht Verfügungen über Pläne getroffen. Solche Verfügungen sind nur insoweit mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, als es sich um Entscheide über Einsprachen gegen Enteignungen oder Landumlegungen handelt (Art. 99 lit. c OG). Steht kein derartiger Rechtserwerb in Frage, ist in der Regel keine Weiterzugsmöglichkeit ans Bundesgericht gegeben und haben sich die Einsprecher mit verwaltungsrechtlicher Beschwerde an den Bundesrat zu wenden (Art. 73 Abs. 1 lit. c und Art. 74 lit. a VwVG). Werden allerdings dieselben Pläne sowohl von Enteigneten als auch von weiteren Interessierten mit gleichen oder ähnlichen Rügen angefochten, so behandelt das Bundesgericht aus Gründen der Rechtssicherheit und der Prozessökonomie kompetenzausweitend sämtliche Beschwerden (BGE 112 Ib 287 f. E. 2, BGE 111 Ib 291).
Weiter gilt nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung der Entscheid der Einsprachebehörde auch gegenüber den gesamtschweizerischen Natur- und Heimatschutzvereinigungen als Entscheid über eine Einsprache gegen die Enteignung im Sinne von Art. 99 lit. c OG, da diese Organisationen gemäss ausdrücklicher Bestimmung von Art. 12 Abs. 3 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) zur Geltendmachung von Einsprachen und Begehren gemäss Art. 9, 35 und 55 des Bundesgesetzes über die Enteignung (EntG; SR 711) berechtigt sind. Ebenso sind die Organisationen für befugt gehalten worden, im Verwaltungsgerichtsverfahren neben Art. 12 NHG Art. 55 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) anzurufen (BGE 112 Ib 548 E. 1b). Dagegen ist noch nicht entschieden worden, welches Rechtsmittel gegeben ist, wenn sich die allein beschwerdeführende Vereinigung - wie hier - weder auf Art. 12 Abs. 3 NHG noch auf Art. 9 EntG stützt, sondern den Einspracheentscheid einzig aufgrund der Bestimmungen von Art. 9 und 55 USG anficht. Auch in diesem Fall ist nach Auffassung des Bundesgerichts - dem der Bundesrat im Meinungsaustausch beigepflichtet hat - die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig:
Art. 55 Abs. 3 USG ermächtigt die gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen, "von den Rechtsmitteln im kantonalen Bereich" Gebrauch zu machen. Zu diesen Rechtsmitteln darf zweifellos auch die in Art. 27 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen (NSG; SR 725.11) vorgesehene Einsprache gegen das Ausführungsprojekt gezählt werden, welche unter anderem der Geltendmachung der enteignungsrechtlichen Einwendungen dient. Nun geht die Rüge, eine geplante, der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegende Anlage lasse sich mit den Umweltschutzvorschriften nicht vereinbaren, in der enteignungsrechtlichen Einwendung gemäss Art. 7 Abs. 3 EntG auf, der Enteigner verletze seine Pflicht, die geeigneten Vorkehren zu treffen, um die Öffentlichkeit und die benachbarten Grundstücke gegen Gefahren und Nachteile sicherzustellen, die mit dem Bau und Betrieb seines Unternehmens verbunden sind. Daraus lässt sich schliessen, der Gesetzgeber habe die im fraglichen Bereich tätigen Vereinigungen - gleich wie er sie durch Art. 12 Abs. 3 NHG zur Einsprache gemäss Art. 9 EntG ermächtigt hat - durch Art. 55 Abs. 3 USG zur enteignungsrechtlichen Einsprache im Sinne von Art. 7 Abs. 3 EntG berechtigen wollen. Können die Umweltschutzorganisationen demnach im nationalstrassenrechtlichen Auflageverfahren enteignungsrechtliche Einsprache erheben, so muss der Einsprachen- und Genehmigungsbeschluss der zuständigen kantonalen Instanz - hier des baselstädtischen Regierungsrates - auch ihnen gegenüber als Entscheid über eine Einsprache gegen die Enteignung im Sinne von Art. 99 lit. c OG gelten und ihnen daher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht offenstehen. Die Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Beurteilung der Beschwerden des WWF ist somit zu bejahen.
b) Nach Art. 55 Abs. 1 USG können die gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen, sofern sie mindestens zehn Jahre vor Einreichung der Beschwerde gegründet wurden, gegen Verfügungen der zuständigen Behörden über die Planung, Errichtung oder Änderung von ortsfesten Anlagen, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 9 USG erforderlich ist, Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat oder Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht einreichen.
Der Beschwerdeführer ist als seit mehr als zehn Jahren bestehende gesamtschweizerische Umweltschutzorganisation anerkannt (vgl. Art. 55 Abs. 2 USG in Verbindung mit Ziff. 3 des Anhangs zur Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen, AS 1990 S. 1086). Er ist daher befugt, das Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung anzufechten, welche - wie erwähnt - als Autobahnzubringer dem Nationalstrassengesetz untersteht und damit zu den vom Bundesrat bezeichneten Anlagen gehört, die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen (Art. 9 Abs. 1 USG in Verbindung mit Ziff. 11.1 des Anhangs zur Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV; SR 814.011]).
3. Obschon der eidgenössische Gesetzgeber bei Erlass des Umweltschutzgesetzes von der Einführung einer besonderen Umweltschutzbewilligung abgesehen hat und nach Ziff. 11.1 des Anhangs zur UVPV für Nationalstrassen die dritte Stufe der Umweltverträglichkeitskontrolle im Rahmen des Einspracheentscheides zum Ausführungsprojekt vorzunehmen ist, hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt am 29. August 1989 neben dem Entscheid über die Einsprachen einen separaten Entscheid über die Vereinbarkeit des Projekts mit den Umweltschutzgeboten gefällt. Während der Einspracheentscheid den Einsprechern zugestellt worden ist und die dreissigtägige Beschwerdefrist von dessen Eröffnung an lief (Art. 106 Abs. 1 OG, Art. 50 Abs. 1 VwVG), ist der Beschluss über die Umweltverträglichkeit der Schlachthofverbindung vom 13. September bis 13. Oktober 1989 öffentlich aufgelegt und in der Publikationsanzeige angegeben worden, gegen den Entscheid könne innert der Auflagefrist Beschwerde geführt werden. Der Beschwerdeführer focht den ihm individuell eröffneten Einspracheentscheid mit Eingabe vom 2. Oktober 1989 und den Umweltverträglichkeitsentscheid mit einer weiteren, der Post am 10. Oktober 1989 übergebenen Rechtsschrift an. Unter diesen Umständen fragt sich, ob sich der Beschwerdeführer auf die in der Auflagepublikation genannte Frist berufen könne, obschon ihm individuell ein Einspracheentscheid zugestellt worden ist. Indessen ist in der amtlichen Publikation ausdrücklich festgehalten worden, dass die Auflagefrist Rechtsmittelfrist sei, und ist kein Vorbehalt hinsichtlich der Einsprecher und der für sie individuell laufenden Frist angebracht worden. Ausserdem waren die dem Beschluss zugrundeliegenden Berichte offenbar auch für die Einsprecher erst ab 13. September 1989 zugänglich. Es ist daher zugunsten des Beschwerdeführers anzunehmen, dass ihm das Recht zustand, innert der Auflagefrist eine zweite, ausführlicher begründete Beschwerde einzureichen, was übrigens der Kanton Basel-Stadt in seiner Vernehmlassung nicht in Frage stellt. Beide Beschwerden sind somit rechtzeitig erhoben worden.
4. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes geltend gemacht werden (Art. 104 lit. a und b OG). Den Sachverhalt überprüft das Bundesgericht hier frei, da als Vorinstanz kein kantonales Gericht oder eine Rekurskommission, sondern eine kantonale Regierung entschieden hat (Art. 105 OG). Dagegen kann über die Angemessenheit des Einspracheentscheides nicht befunden werden, da das Bundesrecht die Rüge der Unangemessenheit insofern nicht vorsieht (Art. 104 lit. c OG).
Ob im angefochtenen Entscheid die auf dem Spiele stehenden, für und wider das Werk sprechenden öffentlichen Interessen richtig gegeneinander abgewogen worden seien, ist in erster Linie eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht frei zu untersuchen hat. Das Gericht auferlegt sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung, wenn sich technische Probleme stellen und die Einsprachebehörde gestützt auf die Berichte der ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachinstanzen entschieden hat, wenn weiter örtliche Verhältnisse zu würdigen sind, sofern die Vorinstanz diese besser kennt als das Bundesgericht, oder wenn andere Fragen im Grenzbereich zwischen Recht und Ermessen aufgeworfen werden. Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist allerdings, dass es im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes gibt und davon ausgegangen werden kann, dass die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen hat (BGE 112 Ib 295 f. E. 8b, 549 f. E. 1d mit zahlreichen Hinweisen; s.a. BGE 115 Ib 135 f. E. 3, 315 f. E. 4a). Schliesslich ist, wie noch auszuführen sein wird, im Einsprache- und Plangenehmigungsverfahren für den Nationalstrassenbau der besonderen Zuständigkeitsordnung Rechnung zu tragen, nach welcher die Genehmigung des generellen Projektes in die Kompetenz des Bundesrates fällt (vgl. hinten E. 6a und 7c).
5. Der Beschwerdeführer stellt in beiden Beschwerden den Hauptantrag, es sei zunächst die Umweltverträglichkeitsprüfung für das Gesamtprojekt der Nordtangente abzuschliessen, bevor das Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung genehmigt werde. Sollte diesem Begehren nicht entsprochen werden, so wird gefordert, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung für die Schlachthofverbindung ergänzt und für dieses Strassenteilstück vorerst dem Bundesrat im Sinne von Art. 20 NSG ein selbständiges generelles Projekt unterbreitet werde. Schliesslich wird subeventuell die Feststellung verlangt, dass die Schlachthofverbindung gemäss dem vorliegenden Prüfungsergebnis mit den gesetzlichen Anforderungen unvereinbar und nicht umweltverträglich sei.
Der Beschwerde liegt die Überlegung zugrunde, dass die Schlachthofverbindung nicht erstellt werden könne, solange nicht feststehe, ob und wie das Gesamtprojekt der Nordtangente zu realisieren sei. Der Beschwerdeführer beanstandet deshalb das eingeschlagene etappenweise Vorgehen, welches erlaubt, in einer ersten Phase die später zum Nordtangenten-Zubringer auszubauende Schlachthofverbindung als Abnehmer der französischen Autobahn A 35 auszuführen und dementsprechend die Umweltverträglichkeitsprüfung heute auf dieses Teilstück zu beschränken. Nach Ansicht des Beschwerdeführers dürfte die Schlachthofverbindung nur dann vor der Genehmigung des Gesamtprojekts gebaut werden, wenn für sie ein selbständiges generelles Projekt erstellt und vom Bundesrat genehmigt worden wäre.
6. Vorweg zu behandeln ist der Einwand, das umstrittene Ausführungsprojekt könne sich nicht auf ein generelles Projekt stützen bzw. für die umstrittene Strassenverbindung müsse zunächst ein selbständiges generelles Projekt erarbeitet und genehmigt werden. Wäre diese Beanstandung berechtigt, so wären die Beschwerden sofort gutzuheissen und würde sich eine Prüfung der weiteren Rügen erübrigen.
a) Die Genehmigung eines Ausführungsprojekts setzt nach Nationalstrassengesetz ein vom Bundesrat gutgeheissenes generelles Projekt im Sinne von Art. 12 ff. NSG voraus (vgl. Art. 21 NSG). Aus den Plänen des generellen Projekts haben insbesondere die Linienführung der Strassen, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke hervorzugehen (Art. 12 NSG). Sind diese wichtigen Bestandteile im generellen Projekt nicht enthalten, so können sie nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung im Rahmen der Ausführungsprojektierung nicht vorgesehen werden (vgl. BGE 114 Ib 137 ff. und die in E. 5b zitierten Urteile).
Wie im Sachverhalt erwähnt, ist im vorliegenden Fall das generelle Projekt 1:2000 vom Dezember 1984 für die städtische Nationalstrasse SN2, Abschnitt Landesgrenze F/CH bis Wiese (km 0.00 - km 3.15) vom Bundesrat mit Beschluss vom 25. März 1987 genehmigt und zur Ausarbeitung der Ausführungsprojekte freigegeben worden. In den Plänen des generellen Projektes ist die Schlachthofverbindung als Zubringer zum Vollanschluss Schlachthof der N 2 bzw. zur französischen A 35 eingezeichnet. Im technischen Bericht wird auf die neue Schlachthofstrasse und auf ihre Entlastungsfunktion hingewiesen. Die Schlachthofverbindung ist somit im generellen Projekt offensichtlich enthalten.
Unklarheit hat sich indessen aus dem Wortlaut von Ziffer 2 des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses ergeben, nach welchem über die Anzahl und die Ausgestaltung der Anschlüsse erst im Rahmen des Ausführungsprojektes definitiv entschieden werden soll. Wäre dieser Vorbehalt in dem Sinne zu verstehen, dass noch nicht feststünde und erst durch das EVED bei Genehmigung des Ausführungsprojektes zu entscheiden sei, ob der Vollanschluss Schlachthof überhaupt verwirklicht werde und die Schlachthofverbindung je als Zubringer zu diesem dienen könne, so wären die Vorwürfe des Beschwerdeführers in der Tat begründet. Wie das Bundesgericht in BGE 114 Ib 137 f. E. 5b dargelegt hat, ist die Frage, wie viele Zugänge zum Nationalstrassennetz zu schaffen und wo diese vorzusehen sind, im Hinblick auf die Funktion der Autobahnen als Schnellverbindungsstrassen und die Gewährleistung der Verkehrssicherheit von ausserordentlich grosser Bedeutung. Die Wahl der Anschlussstellen hat zudem allgemeine verkehrspolitische Auswirkungen und kann zu interkantonalen, ja sogar - wie der vorliegende Fall zeigt - zu internationalen Konflikten führen, deren Lösung dem Bundesrat vorbehalten werden muss, welcher über die nötige Übersicht über alle mit dem Projekt zusammenhängenden Fragen verfügt. Es ginge daher nicht an, den Entscheid über Anzahl und Ausgestaltung der Autobahnanschlüsse dem Departement anheimzustellen. Nun hat der Bundesrat auf Gesuch des baselstädtischen Regierungsrates die Bedeutung seines Genehmigungsbeschlusses mit Schreiben vom 24. Oktober 1990 erläutert. Er hat einerseits festgehalten, dass sich der Vorbehalt in Ziffer 2 seines Beschlusses einzig auf die Rheinanschlüsse und die Rheinbrücke beziehe, nicht dagegen auf den von Anfang an unbestrittenen Vollanschluss Schlachthof. Andererseits solle mit dem Vorbehalt lediglich signalisiert werden, dass der Bundesrat bereit wäre, je nach Planungsentwicklung auf seinen Entscheid betreffend die Halbanschlüsse zurückzukommen. In diesem Sinne werde sich erst später, bei Ausarbeitung des Ausführungsprojektes, erweisen, ob es beim genehmigten generellen Projekt bleibe oder ob infolge einer abweichenden Ausgestaltung der Anschlüsse ein neuer Beschluss über ein abgeändertes generelles Projekt gefasst werden müsste.
Aufgrund dieser Klarstellung des Bundesrates steht fest, dass der Vollanschluss Schlachthof und die Schlachthofverbindung Bestandteil des generellen Projektes bilden.
b) Dass die Schlachthofverbindung vorweg erstellt werden und in einer ersten Phase, bis zur Inbetriebnahme der Nordtangente, als Entlastungsstrasse für den von und zur französischen Autobahn fliessenden Verkehr dienen soll, hat nicht zur Folge, dass ein zusätzliches, auf diese Funktion der Strassenverbindung zugeschnittenes generelles Projekt erarbeitet werden müsste. Es ist durchaus üblich und mit dem Nationalstrassengesetz vereinbar, das beim Bau der Nationalstrassen gewisse Teilstücke zunächst provisorisch an das kantonale Strassennetz angeschlossen werden und vorübergehend andere als die ihnen im endgültigen Zustand zugedachten Aufgaben erfüllen. Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers ist denn heute auch nicht mehr offen, ob die N 2 im Bereiche des Schlachthofanschlusses überhaupt erstellt werde und die Schlachthofverbindung je ihre Funktion als Nationalstrassen-Zubringer übernehmen könne. Wie bereits angeführt ist schon im Beschluss der Bundesversammlung vom 21. Juni 1960 der Zusammenschluss der französischen Autobahn A 35 mit der schweizerischen Nationalstrasse N 2 angeordnet worden und hat sich die Schweiz in völkerrechtlich verbindlichen Abmachungen gegenüber Frankreich zur Abnahme des Autobahnverkehrs an der Schweizergrenze verpflichtet. Der Grenzübergangspunkt wurde in einem Notenwechsel zwischen dem Bundesrat und der französischen Regierung am 4./9. Januar 1963 festgelegt. In späteren Vereinbarungen wurden provisorische Regelungen für den Anschluss der A 35 getroffen, die 1989 bis zur Grenze fertiggestellt worden ist. Es steht daher sowohl aufgrund innerstaatlichen Rechts als auch völkerrechtlicher Vereinbarungen fest, dass die N 2 im fraglichen Grenzbereich erstellt werden muss und dass demzufolge die Schlachthofverbindung die ihr im generellen Projekt zugewiesene Aufgabe als Nationalstrassen-Zubringer wird übernehmen können.
Die Zweifel, die der Beschwerdeführer am generellen Projekt als Grundlage für das Ausführungsprojekt Schlachthofverbindung äussert, erweisen sich demnach als unbegründet. Von mangelnder Übereinstimmung des Ausführungsprojektes mit dem generellen Projekt kann nicht die Rede sein.
7. Zu prüfen ist weiter die Rüge, die Umweltverträglichkeitsprüfung hätte nicht auf die Teilstrecke Schlachthofverbindung beschränkt und das Ausführungsprojekt nicht genehmigt werden dürfen, bevor für das Gesamtprojekt Nordtangente die Umweltverträglichkeitsprüfung abgeschlossen sei. Damit wird die Frage aufgeworfen, ob und unter welchen Voraussetzungen aus der Sicht des Nationalstrassenrechts und der Umweltschutzgesetzgebung mehrere zum selben generellen Projekt gehörende Nationalstrassen-Teilstücke gestaffelt geplant und ausgeführt werden dürften. In diesem Zusammenhang ist auch zu untersuchen, inwieweit bei der Anfechtung des Ausführungsprojektes die bei der Ausarbeitung des generellen Projektes vorgenommene Umweltverträglichkeitsprüfung noch zur Diskussion gestellt werden könne.
a) Als erstes ist allgemein festzuhalten, dass die generellen Projekte in der Regel grössere Strassenabschnitte umfassen, welche für die Detailprojektierung, die Auflage der Ausführungsprojekte und die Bauausführung üblicherweise unterteilt werden. Dieses etappenweise Vorgehen ist zweckmässig und steht mit dem Nationalstrassengesetz nicht in Widerspruch. Führen Nationalstrassen wie im vorliegenden Fall durch dicht überbautes städtisches Gebiet, so rechtfertigt sich angesichts der schwer überschaubaren Verhältnisse und der zahlreichen technischen Probleme eine Aufteilung auch kleinerer Abschnitte. Hinzu kommt hier, dass die Schlachthofverbindung zunächst die Aufgabe eines Zubringers zur französischen Autobahn zu übernehmen hat, was ohnehin eine vorweggenommene Planung und Ausführung dieses Teilstücks erfordert. Aus der Sicht der Bestimmungen über den Nationalstrassenbau lässt sich daher am eingeschlagenen Vorgehen nichts beanstanden.
b) Auch die Umweltschutzgesetzgebung steht der etappenweisen Ausführung von Nationalstrassenabschnitten nicht entgegen.
Ziffer 11.1. des Anhangs der UVPV sieht eine dreistufige Umweltverträglichkeitsprüfung vor. Eine erste Kontrolle findet grundsätzlich bei der Genehmigung der allgemeinen Linienführung und der Art der zu errichtenden Nationalstrassen durch die Bundesversammlung statt, doch ist diese Genehmigung weitgehend bereits mit dem Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1961 erfolgt. Die Prüfung zweiter Stufe ist bei der Genehmigung des generellen Projektes durch den Bundesrat gemäss Art. 20 NSG vorzunehmen. Schliesslich ist im Auflage- und Einspracheverfahren nach Art. 26 NSG unter möglicher Beteiligung der Betroffenen und der beschwerdeberechtigten Organisationen abzuklären, ob die Ausführungsprojekte den Geboten des Umweltschutzgesetzes entsprechen. Grundsätzlich genügt es, wenn der Gegenstand eines Ausführungsprojekts bildende einzelne Strassenabschnitt der Prüfung unterzogen wird und er die gesetzlichen Anforderungen erfüllt. Der Abschluss der Umweltverträglichkeitsprüfung für die angrenzenden Teilstücke braucht in der Regel nicht abgewartet zu werden, sollte doch die vorangehende Untersuchung des generellen Projekts Gewähr dafür bieten, dass sich das Bauvorhaben als Ganzes umweltverträglich realisieren lässt. Ausserdem würde, müsste stets bis zur Feststellung der Umweltverträglichkeit des Gesamtprojekts zugewartet werden, die Ausführung der Teilabschnitte erschwert und verzögert, was weder im Sinne des Nationalstrassenrechts noch in jenem des Umweltschutzgesetzes wäre. Von der auf das einzelne Ausführungsprojekt beschränkten Untersuchung wäre nur dann abzugehen, wenn Anhaltspunkte dafür bestünden, dass der für den entsprechenden Abschnitt erstellte Umweltverträglichkeitsbericht - wie der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall zu bedenken gibt - zu falschen, bei den späteren Etappen nicht mehr zu korrigierenden Folgerungen Anlass gäbe. Eine weitergehende Kontrolle wäre zudem in Betracht zu ziehen, wenn Grund zur Annahme bestünde, dass das generelle Projekt selbst nur einer unzulänglichen Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen worden sei. Doch stellt sich in diesem Zusammenhang vorweg die Frage, ob überhaupt und inwiefern in der Einsprache gegen das Ausführungsprojekt bzw. in der gegen den Einspracheentscheid gerichteten Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch noch am generellen Projekt und der entsprechenden Umweltverträglichkeitsprüfung Kritik geübt werden könne.
c) Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann der vom Nationalstrassenbau betroffene Private im Anschluss an die Publikation des Ausführungsprojekts nur gegen dieses Einsprache bzw. Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben und ist gegen das vom Bundesrat genehmigte generelle Projekt kein förmliches Rechtsmittel gegeben, da dieses vom Bundesrat beschlossen wird und Bundesratsentscheide grundsätzlich der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen sind (BGE 111 Ib 28 E. 2a, 292 E. 1c, BGE 110 Ib 402 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat sich daher stets geweigert, auf allgemeine Begehren um Änderung der im generellen Projekt vorgesehenen Linienführung und der Anschlussstellen einzutreten (vgl. BGE 114 Ib 137 f. und dort zitierte Entscheide). Vom Grundeigentümer und Einsprecher wird vielmehr verlangt, dass er konkret aufzeige, inwiefern das Ausführungsprojekt im Bereiche seines Grundstückes gegen Bundesrecht verstosse. Nicht ausgeschlossen worden ist dagegen, dass die gegen das Ausführungsprojekt gerichtete Einsprache eine Änderung der durch das generelle Projekt festgelegten Linienführung nach sich ziehe (BGE 110 Ib 402 E. 3, BGE 99 Ib 201).
Diese an die Beschwerdeführung gestellten Anforderungen sind in BGE 112 Ib 550 f. E. 1d (mit Hinweis auf BGE 97 I 578) gegenüber der gesamtschweizerischen Organisationen gelockert worden. Es wurde festgestellt, dass die für die Einsprachen der Grundeigentümer geltenden Voraussetzungen nicht unverändert auf das Beschwerderecht der ideellen Organisationen übertragen werden könnten. Habe nämlich der Bundesgesetzgeber die gesamtschweizerischen Vereinigungen in Art. 13 NHG und Art. 55 USG mit der Wahrung der Interessen des Natur- und Umweltschutzes u.a. gegenüber den Nationalstrassen beauftragt, so müssten diese auch befugt sein, Einwände gegen das Ausführungsprojekt zu erheben, selbst wenn damit die im generellen Projekt festgelegte Linienführung in Frage gestellt werde. Das bedeutet jedoch nicht, dass sich das Bundesgericht auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde der gesamtschweizerischen Organisationen hin über den Genehmigungsbeschluss des Bundesrates hinwegsetzen dürfte, und es bleibt auch für die Organisationen dabei, dass sie darzutun haben, weshalb der Entscheid über das Ausführungsprojekt wegen unrichtiger Sachverhaltsfeststellung oder falscher Rechtsanwendung gegen Bundesrecht verstosse (Art. 104 OG). Das gilt auch für Rügen, die sich auf Art. 9 USG beziehen. Wird vor Bundesgericht geltend gemacht, die Umweltverträglichkeitsprüfung sei mangelhaft, und zwar namentlich deshalb, weil sie sich nicht auf den ganzen Nationalstrassenabschnitt beziehe, der Gegenstand des generellen Projektes bildet, so ist darzulegen, weshalb entweder die dem generellen Projekt zugrundeliegende Prüfung nicht genüge oder warum bei der Ausführungsprojektierung an der seinerzeit für das generelle Projekt angestellten Untersuchung nicht angeknüpft werden könne.
d) Im vorliegenden Fall befasst sich der Beschwerdeführer mit der generellen Projektierung kaum und macht insbesondere nicht geltend, dass das noch vor Erlass der UVPV genehmigte generelle Projekt unter umweltschutzrechtlichen Aspekten nur unzureichend geprüft worden sei. Dieser Vorwurf wird zu Recht nicht erhoben.
Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung haben die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehenden Anlagen, um deren Bewilligung nach Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes, aber noch vor Erlass der UVPV ersucht worden ist, materiell den gesetzlichen Anforderungen zu entsprechen; in formeller Hinsicht muss dagegen kein Bericht im Sinne der UVPV nachgeliefert werden (vgl. BGE 115 Ib 495 E. 3b, BGE 114 Ib 355 E. 4b). Diese Regel ist im wesentlichen in Art. 24 UVPV übernommen worden, welcher präzisiert, dass sie auch für die einzelnen Verfahrensschritte bei mehrstufigen Prüfungen gelte. Nun lag dem Bundesrat seinerzeit ein ausführlicher Expertenbericht über die Überprüfung mehrerer Nordtangenten-Varianten mittels Nutzwertanalyse und Kosten-Nutzen-Analyse vor. In methodischer Sicht ging der Bericht von Überlegungen aus, von denen sich auch der vom Beschwerdeführer zitierte Bericht der Kommission Biel vom Dezember 1981 für die Überprüfung von Nationalstrassenstrecken leiten liess (vgl. Botschaft des Bundesrates betreffend die Überprüfung von Nationalstrassenstrecken vom 17. Dezember 1984, BBl 1985 I 534ff.). Dieser Expertenbericht, der der generellen Projektierung zugrunde lag, darf als ausreichende Abklärung des Sachverhaltes im Sinne von Art. 24 UVPV für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit betrachtet werden. Soweit die vorgenommenen Abklärungen nicht in allen Teilen den erst später in Kraft getretenen Vorschriften der UVPV entsprachen, durften sie - was für das Ausführungsprojekt Schlachthofverbindung auch geschehen ist - im Rahmen der dritten Stufe der Umweltverträglichkeitsprüfung nachgeholt werden.
Damit steht auch fest, dass entgegen der Meinung des Beschwerdeführers nicht mehr offen ist, ob überhaupt und wie die Nordtangente als Verbindung der A 35 mit der Osttangente erstellt wird. Wie bereits dargelegt, muss die städtische Expressstrasse im fraglichen Grenzbereich schon aufgrund der internationalen Verpflichtungen und des Bundesbeschlusses vom 21. Juni 1960 verwirklicht werden (vgl. oben E. 6b). Nach der Genehmigung des generellen Projektes steht aber der Bau der ganzen Nordtangente nicht mehr in Frage. Wohl können - wie erwähnt - Einwendungen zum Ausführungsprojekt auch Änderungen des generellen Projektes nach sich ziehen (BGE 112 Ib 553 E. 3). Ein Verzicht auf die Ausführung eines genehmigten generellen Projektes könnte jedoch als Folge der Beurteilung der Umweltverträglichkeit des Ausführungsprojektes nur in Betracht fallen, wenn die der generellen Projektgenehmigung zugrundeliegenden Prüfungen krass mangelhaft wären und nachträglich festgestellt werden müsste, ein mit der Umweltschutzgesetzgebung vereinbares Projekt lasse sich nicht erstellen. Es wäre alsdann Sache des Bundesrates, die nötigen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der Änderung seines Genehmigungsbeschlusses zu ziehen. Kann dagegen von einer derartigen Mangelhaftigkeit der für das generelle Projekt getroffenen Abklärungen nicht gesprochen werden, so käme es einer Verletzung des Grundsatzes der Gesetzmässigkeit des Verwaltungshandelns gleich, wenn auf die abgeschlossenen Stufen vorbehaltlos zurückgekommen würde, was der Beschwerdeführer offenbar anstrebt.
e) Schliesslich vermag der Beschwerdeführer auch nicht darzutun, dass und inwiefern die Umweltverträglichkeitsprüfung für die Schlachthofverbindung in ihrer ersten Funktion als Zufahrtstrasse zur französischen Autobahn zu falschen Schlüssen über die Umweltverträglichkeit des Gesamtprojektes Nordtangente führen würde. Die in der Beschwerde in dieser Hinsicht aufgeworfenen Fragen und angebrachten Zweifel vermögen eine solche Annahme nicht zu begründen. Es ist denn auch nicht einzusehen, weshalb die heutigen Untersuchungen über die Umweltverträglichkeit der Schlachthofverbindung, die aller Voraussicht nach vor Inbetriebnahme der Nordtangente stärker belastet sein wird als danach, Anlass zu Fehleinschätzungen für das Gesamtprojekt bilden könnten. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, dass durch den vorweggenommenen Bau der Schlachthofverbindung Sachzwänge geschaffen würden und der Entscheid darüber vorweggenommen werde, ob die Nordtangente mit oder ohne die Schlachthofverbindung umweltverträglicher sei, so ist wiederum darauf hinzuweisen, dass dieser Entscheid bereits im Rahmen der generellen Projektierung getroffen worden ist und im Rahmen der Ausführungsprojektierung nicht mehr überprüft werden kann, sofern das generelle Projekt - was hier nicht zutrifft - nicht auf völlig mangelhaften Unterlagen beruht. Es wäre deshalb verfehlt, mit der Genehmigung des Ausführungsprojektes für die Schlachthofverbindung zuzuwarten, bis die Umweltverträglichkeitsberichte und die Ausführungsprojekte für die gesamte Nordtangente vorlägen. Dem Hauptbegehren des Beschwerdeführers kann deshalb nicht entsprochen werden.
8. Es bleibt zu untersuchen, ob die Schlachthofverbindung tatsächlich - wie der Beschwerdeführer geltend macht - als mit den Umweltschutzvorschriften unvereinbar bezeichnet werden müsse und daher nicht wie geplant erstellt werden dürfe. Der Beschwerdeführer zieht diesen Schluss einerseits daraus, dass im Bereich der Elsässerstrasse sowie des Knotens Elsässerstrasse/Schlachthofstrasse/Kohlenstrasse die Lärmeinwirkungen schon heute die Immissionsgrenzwerte und teils auch die Alarmwerte übersteigen. Diese Anlagen seien daher sanierungsbedürftig und dürften gemäss Art. 18 USG nur ausgebaut oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert würden. Der Bau der Schlachthofverbindung führe aber nicht zu einer Sanierung der bestehenden Strassenanlagen, sondern zu einer lärmmässigen Mehrbelastung von mindestens 2-3 dB(A).
Andererseits werde der Mehrverkehr in der Elsässerstrasse eine höhere Belastung der Luft mit Schadstoffen mit sich bringen. Da auch in dieser Hinsicht bereits heute die massgebenden Grenzwerte deutlich überschritten seien, widerspreche die mit der Schlachthofverbindung beabsichtigte Verkehrsführung den klaren gesetzlichen Bestimmungen.
a) Die Schlachthofverbindung ist, wie in den bisher angestellten Erwägungen bereits vorausgesetzt worden ist, als Baute und Verkehrsweg eine Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG, was übrigens in gleicher Weise für die Elsässerstrasse sowie ganz allgemein für jede Strasse zutrifft. Für bereits bestehende Anlagen, die den Vorschriften des Gesetzes oder anderer Umweltvorschriften nicht genügen, ordnet die Grundsatzvorschrift von Art. 16 USG an, dass sie saniert werden müssen; insbesondere dürfen solche Anlagen nach Art. 18 USG nur umgebaut oder erweitert werden, wenn gleichzeitig zu ihrer Sanierung geschritten wird. Beim vorliegenden Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung geht es jedoch im wesentlichen um die Erstellung einer neuen, nicht um die Änderung einer bestehenden Anlage. Die Zulässigkeit einer neuen Anlage richtet sich nach der Bestimmung von Art. 25 USG, welche Art. 18 USG vorgeht (A. SCHRADE, Kommentar zu USG, N 37 zu Art. 18, P. ETTLER, a.a.O., N 4 zu Art. 25).
b) Was die Lärmeinwirkungen anbelangt, so dürfen gemäss Art. 25 Abs. 1 USG ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten. Besteht hingegen ein öffentliches Interesse an der Anlage und würde die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen, so können nach Art. 25 Abs. 2 Erleichterungen gewährt werden; dabei dürfen jedoch unter Vorbehalt von Abs. 3 die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Der Vorbehalt von Art. 25 Abs. 3 bezieht sich auf die Errichtung von Strassen, Flughäfen, Eisenbahnanlagen oder anderen öffentlichen oder konzessionierten ortsfesten Anlagen. Können bei diesen Anlagen die Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen bei der Quelle nicht eingehalten werden, so müssen auf Kosten des Eigentümers der Anlage die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden. Im weiteren gilt für die Lärm- wie für alle anderen Emissionen, dass sie im Rahmen der Vorsorge soweit zu begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG).
aa) Gemäss Art. 40 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) erfolgt die Beurteilung der Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen anhand der Belastungsgrenzwerte nach den Anhängen 3 ff. der Verordnung. Diese Grenzwerte sind je nach Empfindlichkeitsstufe (Art. 43 LSV) unterschiedlich hoch. Nach Art. 44 Abs. 1 haben die Kantone dafür zu sorgen, dass die Empfindlichkeitsstufen den Nutzungszonen in den Baureglementen oder Nutzungsplänen der Gemeinden zugeordnet werden. Bis zur Zuordnung haben die Kantone die Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall nach Art. 43 zu bestimmen (Art. 44 Abs. 3 LSV; vgl. BGE 115 Ib 351).
Den Akten ist zu entnehmen, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung für die Schlachthofverbindung hinsichtlich der Empfindlichkeitsstufen vom Entwurf eines Stufenplans des Amtes für Kantons- und Stadtplanung ausging und die Empfindlichkeitsstufe III als gültig angenommen worden ist. Ein rechtsverbindlicher Entscheid liegt hingegen noch nicht vor. Die Umweltschutzkommission weist in ihrem Bericht darauf hin, dass in einzelnen Bereichen (Neudorfstrasse/Flughafenstrasse sowie Luzernerring) möglicherweise mit der Festsetzung der Stufe II gerechnet werden müsse. Das eingeschlagene Vorgehen entspricht somit den Anordnungen von Art. 44 LSV nicht. Eine Aufhebung des angefochtenen Entscheides aus diesem Grunde wäre jedoch - abgesehen davon, dass der Beschwerdeführer keine entsprechende Rüge erhebt - unter den gegebenen Umständen unverhältnismässig, da hier die Ausnahmebestimmung von Art. 25 Abs. 3 USG Anwendung findet, nach welcher zugunsten von öffentlichen Werken nicht nur eine Überschreitung der Planungswerte, sondern auch der Immissionsgrenzwerte in Kauf genommen werden kann. Es ist daher für den Ausgang des Verfahrens nicht ausschlaggebend, ob die der Empfindlichkeitsstufe III oder die der Stufe II entsprechenden Belastungsgrenzwerte gelten müssten. Immerhin ist dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt zu empfehlen, das Verfahren gemäss Art. 44 LSV zu beachten, um inskünftig Schwierigkeiten zu vermeiden (vgl. BGE 115 Ib 356 E. 2d).
bb) Nach Art. 25 Abs. 3 USG müssen, wie bereits erwähnt, bei der Errichtung von Strassen auf Kosten des Werkeigentümers die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden, falls durch Massnahmen bei der Quelle die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden können. Der baselstädtische Regierungsrat hat diesem Gebot in seinen Entscheiden dadurch Rechnung getragen, dass die Genehmigung des Ausführungsprojektes mit der Auflage verbunden worden ist, allfällige nach Art. 9 (recte: 10) LSV erforderliche Schallschutzmassnahmen frühzeitig, jedoch spätestens innerhalb eines Jahres nach der Eröffnung der neuen Verkehrsachse in die Wege zu leiten. Im weiteren ist im Sinne der Vorsorge angeordnet worden, für die Aushubphase seien spezielle Schallschutzmassnahmen vor allem zugunsten der Wohngebäude "am Bachgraben" vorzusehen und der Bauherr habe bei der Wahl des Deponiestandortes für das Aushubmaterial darauf zu achten, dass möglichst wenig Wohngebiet durch den Transportverkehr betroffen werde; die gewählte Route muss von der zuständigen Amtsstelle genehmigt werden. Für die Projektausführung wird allgemein ein optimaler aktiver Lärmschutz vorgeschrieben, um in Übereinstimmung mit den Empfehlungen der baselstädtischen Umweltschutzkommission die Lärmimmissionen so gering als möglich zu halten.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers hat der Regierungsrat mit diesen in seinem Kompetenzbereich liegenden Anordnungen den lärmschutzrechtlichen Vorschriften in ausreichendem Masse Rechnung getragen. Selbst wenn nicht vermieden werden kann, dass die Immissionsgrenzwerte an der Elsässerstrasse weiterhin überschritten werden, steht dies trotz den Regeln von Art. 7 und 8 LSV der Verwirklichung der Schlachthofverbindung nicht entgegen. Ob die Verkehrszunahme auf gewissen Strassenstrecken zu wahrnehmbar stärkeren Lärmimmissionen im Sinne von Art. 8 Abs. 3 LSV führen wird - was der Kanton in Abrede stellt -, ist nicht entscheidend, da Art. 25 USG selbst in diesem Fall die Realisierung des Werkes erlaubt. Das überwiegende Interesse an der Anlage, das Voraussetzung für die Gewährung von Erleichterungen gemäss Art. 25 USG bildet, ist für die Schlachthofverbindung in ihrer Eigenschaft als zukünftigem Nordtangenten-Zubringer bereits im Rahmen des generellen Projekts festgestellt worden. Es ist aber, wie sich aus dem folgenden ergibt, zu Recht auch für die vorübergehende Funktion der neuen Verbindung als Zufahrtstrasse zur A 35 bejaht worden.
cc) Der sich seit einigen Jahren von der französischen Autobahn A 35 ins baselstädtische Strassennetz ergiessende Verkehr führt zu einer starken Belastung der bestehenden Strassen, die sowohl Industrie- und Gewerbe- als auch Wohnquartiere erschliessen. Nach dem Bau der im wesentlichen der Landesgrenze und der Industriezone folgenden Schlachthofverbindung wird der grenzüberschreitende Verkehr aufgeteilt und zügiger abgewickelt werden können, was vor allem für die Wohngebiete an der Flughafenstrasse und am Luzernerring wesentliche Erleichterungen bringen wird, während in der Elsässerstrasse mit einigem Mehrverkehr und dem entsprechenden Ansteigen des Lärmpegels zu rechnen ist. Diese Auswirkungen der neuen Verkehrsführung sind, wie der Regierungsrat mit Recht annimmt, bei der Interessenabwägung in ihrer Gesamtheit zu beurteilen. Die Betrachtungsweise des Beschwerdeführers, der allein die nachteiligen Folgen des Projekts in den Vordergrund rückt, die nur ein kleineres Strassengebiet betreffen, ist deshalb zu einseitig. Ausserdem übersieht er, dass der Ausbau des Knotens Schlachthofstrasse/Elsässerstrasse/Kohlenstrasse dank der Erstellung der Tramschlaufe ebenfalls zu Verbesserungen für den öffentlichen Verkehr und die Fussgänger führen wird und dass die prognostizierte Erhöhung des Lärmpegels - sollte sie 2-3 dB(A) nicht übersteigen - bei der gegebenen Lärmsituation an der Grenze des Wahrnehmbaren liegt (vgl. BGE 110 Ib 353 E. 6). Jedenfalls beruht die Feststellung des Regierungsrates, die Vorzüge einer auf zwei Strassenzüge aufgeteilten, flüssigeren Abwicklung des grenzüberschreitenden Verkehrs überwögen die vorübergehende Mehrbelastung der Elsässerstrasse, weder auf einer unrichtigen Abklärung des Sachverhaltes noch auf rechtswidriger Ausübung des der kantonalen Behörde zustehenden Ermessens. Der Regierungsrat durfte daher ohne Bundesrechtsverletzung davon ausgehen, dass an der Schlachthofverbindung als provisorischer Entlastungsstrasse ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 25 USG bestehe.
c) Insofern der Beschwerdeführer auf die Belastung der Luft mit Schadstoffen hinweist und auch in dieser Hinsicht eine Sanierung verlangt, ist einzuräumen, dass das Umweltschutzgesetz für die Luftverunreinigung keine mit Art. 25 vergleichbare Ausnahmebestimmung zugunsten der öffentlichen Werke enthält. Das bedeutet jedoch nicht, dass der Bau von Verkehrsanlagen in stark oder übermässig belasteten Gebieten ausgeschlossen wäre. Die Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) hält in Art. 2 die "stationären Anlagen" und die "Verkehrsanlagen" klar auseinander und stellt für diese beiden Anlagetypen separate Vorschriften über die Emissionsbegrenzung und die Massnahmen gegen übermässige Immissionen auf. Art. 18 LRV regelt die vorsorgliche Emissionsbegrenzung bei Verkehrsanlagen in dem Sinne, dass die Behörde alle technischen und betrieblichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen hat, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt werden können. Steht fest oder ist zu erwarten, dass Fahrzeuge oder Verkehrsanlagen übermässige Immissionen verursachen, so richtet sich gemäss Art. 19 das Verfahren nach Art. 31 bis 34 LRV. Diese Vorschriften verpflichten die Behörde, einen Plan der Massnahmen zu erstellen, die zur Vermeidung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen nötig sind.
Nach der dargestellten Ordnung kann auch mit Blick auf die zu erwartenden Luftverunreinigungen nicht der Verzicht auf den Nationalstrassenbau, sondern nur verlangt werden, dass alle erforderlichen und tragbaren Massnahmen ergriffen werden, um die Immissionen möglichst gering zu halten. Welche Vorkehren im einzelnen getroffen werden müssen, ist aufgrund einer Interessenabwägung zu entscheiden, bei welcher sowohl den Bestimmungen von Art. 5 und 41 NSG als auch den Grundsätzen der Umweltschutzgesetzgebung Rechnung getragen werden muss.
Im vorliegenden Fall ist ein Massnahmenplan, der sich auf das Gebiet der beiden Halbkantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft erstreckt, von den Regierungsräten beider Kantone am 20. Februar 1990 verabschiedet und zu den Akten gegeben worden. Aus der lufthygienischen Beurteilung des umstrittenen Ausführungsprojekts durch die baselstädtische Umweltschutzkommission ergibt sich für das Bauvorhaben, dass sich die heutigen Immissionen durch die Schlachthofverbindung "nicht signifikant vermindern" lassen werden. Das Projekt führt somit nicht zu einer zusätzlichen Belastung, sondern wird aller Voraussicht nach zu einer - wenn auch nur geringfügigen - Verbesserung der lufthygienischen Situation führen. Es besteht daher entgegen der Meinung des Beschwerdeführers jedenfalls zur Zeit kein Anlass, den Regierungsrat über den erstellten Massnahmenplan hinaus zur Ergreifung weiterer Vorkehren für den Bereich der Schlachthofverbindung zu verpflichten. Zusätzliche Abklärungen dürfen und sollen dagegen, wie der Regierungsrat festgehalten hat, im Rahmen des Gesamtprojektes beim Anschluss der Schlachthofverbindung an die Nordtangente vorgenommen werden.
d) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass sich das Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung sowohl in bezug auf die Lärmeinwirkungen als auch hinsichtlich der Belastung der Luft mit Schadstoffen mit den umweltschutzrechtlichen Vorschriften vereinbaren lässt und die entsprechenden Einwendungen des Beschwerdeführers unbegründet sind.
9. Schliesslich vermag an der Rechtmässigkeit des angefochtenen Ausführungsprojektes nichts zu ändern, dass - was der Beschwerdeführer selbst nur nebenbei bemerkt - der neuen Strassenverbindung einige Ruderal- und Segetalpflanzenstandorte weichen müssen. Der fragliche Vegetationsgürtel gehört zu keiner Schutzzone; er grenzt, wie sich am Augenschein ergeben hat, an die Geleiseanlagen der SNCF und ein Industrieareal, ist nur schmal und wird teilweise als "wilde" Deponie benützt. Das Interesse an der Erhaltung dieses Grüngürtels vermag jenes an der Entlastungsstrasse und der mit ihr verbundenen Verbesserungen offensichtlich nicht aufzuwiegen. Unter diesen Umständen durfte es der Regierungsrat bei der Anordnung bewenden lassen, für den Wegfall der Naturflächen geeigneten Ersatz zu schaffen, damit sich der ursprüngliche Vegetationstypus wieder entwickeln könne. | de | Opposition au projet définitif de routes nationales, étude de l'impact sur l'environnement. Recevabilité du moyen de droit: les organisations nationales peuvent attaquer le projet définitif de routes nationales par la voie du recours de droit administratif en se fondant sur les art. 9 et 55 LPE, car elles sont habilitées, en vertu de l'art. 55 al. 3 LPE, à former l'opposition du droit de l'expropriation aussi au sens de l'art. 7 al. 3 LEx (consid. 2a).
Qualité pour agir de l'organisation recourante (consid. 2b). Respect du délai de recours (consid. 3).
Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 4).
Le projet définitif attaqué peut s'appuyer sur un projet général approuvé par le Conseil fédéral (consid. 6). La réserve apportée par celui-ci dans sa décision d'approbation ne se rapporte pas à la voie d'accès litigieuse et ne signifie du reste pas que le DFTCE pourrait décider du nombre et de l'emplacement des jonctions (consid. 6a). Le fait que cet accès qui doit tout d'abord être créé avant la mise en exploitation du tronçon principal soit appelé à servir de voie de décongestion n'entraîne pas l'obligation d'élaborer pour lui un projet général complémentaire séparé (consid. 6b).
Ni la loi sur les routes nationales ni la législation en matière de protection de l'environnement n'empêchent de projeter et d'exécuter par étapes les tronçons de routes nationales qui font l'objet d'un projet général (consid. 7). Le déroulement de l'étude d'impact sur l'environnement par étapes prévu pour la construction des routes nationales permet en principe de limiter le contrôle de troisième étape au projet définitif particulier (consid. 7b). Dans le cadre de l'opposition contre le projet définitif, le projet général et l'étude d'impact sur l'environnement réalisée au stade de celui-ci (EIE de deuxième étape) ne peuvent encore être remis en question que s'ils présentent des défauts qui se sont répercutés dans le projet définitif (consid. 7c).
Le projet définitif litigieux est compatible avec les prescriptions en matière de protection contre le bruit et l'ordonnance sur la protection de l'air (consid. 8). S'il est à prévoir qu'une nouvelle route nationale engendrera des immissions dépassant les valeurs limites d'exposition au bruit, seule peut encore être exigée en vertu de l'art. 25 al. 3 LPE - pourvu que toute limitation admissible des émissions à la source ait été ordonnée - la prise de mesures de protection antibruit sur les immeubles touchés, non pas, en revanche, la renonciation à la construction de la route (consid. 8b). Les art. 18 et 19 OPair n'excluent pas non plus la construction d'une infrastructure destinée aux transports, qui provoquerait des immissions excessives; en pareil cas, l'autorité a bien plutôt l'obligation d'arrêter un plan de mesures au sens de l'art. 31 OPair (consid. 8c). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-285%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,914 | 117 Ib 285 | 117 Ib 285
Sachverhalt ab Seite 287
Nach dem Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960 soll die Nationalstrasse N 2 Basel-Chiasso im Gebiet Basel-Lysbüchel an das französische Autobahnnetz angeschlossen werden. Dieser Anschluss bildete Gegenstand verschiedener staatsvertraglicher Abmachungen zwischen der Schweiz und Frankreich. So wurde am 22. September 1982 in Verhandlungen vereinbart und im Mai 1983 durch einen Notenwechsel zwischen dem Bundesrat und der französischen Regierung bestätigt, dass der Verkehr ab der französischen Autobahn A 35 bzw. ab der auf französischem Boden zu errichtenden schweizerisch-französischen Gemeinschaftszollanlage auf der Basler Seite provisorisch über die Neudorfstrasse abgenommen werde. Die Neudorfstrasse wurde in der Folge ausgebaut. Sie leitet den Verkehr vorwiegend durch Wohngebiete zur Flughafenstrasse und zum Luzernerring, von wo aus der Durchgangsverkehr entweder über die Dreirosenbrücke Kleinbasel und schliesslich die Osttangente der N 2 erreicht oder auf der Grossbasler Seite über den äusseren Ring dem Autobahnanschluss Hagnau zustrebt.
Für die definitive Verknüpfung des schweizerischen und des französischen Nationalstrassennetzes wurden mehrere Varianten geprüft. In Frage stand zunächst eine den Bahnanlagen der SBB und der SNCF folgende Süd-/Westtangente. Dieses Projekt wurde jedoch wegen der starken Belastung von Wohngebieten zugunsten einer Nordtangente aufgegeben, die die bestehende Osttangente auf kürzestem Weg mit der Gemeinschaftszollanlage und der A 35 verbindet. Die Nordtangente soll weitgehend überdeckt in Tieflage erstellt werden und im Bereich der heutigen Dreirosenbrücke den Rhein überqueren.
Das generelle Projekt für die Nordtangente, das wegen der schwierigen städtischen Verhältnisse einen hohen Detaillierungsgrad aufweist, sieht neben vier weiteren Anschlüssen unmittelbar bei der Landesgrenze den Vollanschluss Schlachthof vor, der unter anderem über die auszubauende Schlachthofstrasse erreicht werden kann. Die im Industriegebiet gelegene Schlachthofstrasse besteht heute aus zwei zu den Bahnanlagen der SNCF führenden Sackgassen, die mit einer Fussgänger-Unterführung verbunden sind. Die beiden Strassenteilstücke sollen zu einem durchgehend befahrbaren leistungsfähigen Zubringer zum Autobahnanschluss und zur Gemeinschaftszollanlage ausgebaut und die Strassenkreuzung Schlachthofstrasse/Elsässerstrasse/Kohlenstrasse entsprechend angepasst werden.
Der Bundesrat genehmigte das generelle Projekt am 25. März 1987. Hierauf wurde gemäss Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt vom 5. März 1987 im Einvernehmen mit den zuständigen Bundesstellen vorweg das Ausführungsprojekt für den Ausbau der Schlachthofverbindung ausgearbeitet, um rasch eine bessere Verteilung des von und zur französischen Autobahn fliessenden Verkehrs zu ermöglichen und die Wohngebiete am Luzernerring und an der Flughafenstrasse zu entlasten. Damit wird der Schlachthofverbindung als Entlastungsstrasse zunächst eine von der Nordtangente unabhängige und selbständige Bedeutung zukommen. Nach Erstellung der Nordtangente soll sie - wie bereits erwähnt - zum eigentlichen Autobahnzubringer werden, der vor allem dem direkten Anschluss des Industriegebietes beidseitig der Elsässerstrasse dient.
Das Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung wurde vom 31. August bis 29. September 1987 zusammen mit einem Bericht über die Umweltverträglichkeit öffentlich aufgelegt. Gegen das Projekt erhob neben anderen auch der WWF, World Wildlife Fund Schweiz, Einsprache. Nach Eingang der Beurteilungsberichte der kantonalen Umweltschutzbehörden und der Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) behandelte der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt die Einsprachen und hiess am 29. August 1989 die Einsprache des WWF im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Mit zusätzlichem Beschluss vom gleichen Tage wurde die Umweltverträglichkeit des Nationalstrassenprojektes N 2 Nordtangente "Schlachthofverbindung" festgestellt. Damit genehmigte der Regierungsrat, wie er mit nachträglichem Beschluss vom 5. Dezember 1989 präzisierte, zugleich das Bauvorhaben.
Der Einspracheentscheid wurde dem WWF sowie dem Baudepartement des Kantons Basel-Stadt schriftlich mitgeteilt. Der Regierungsratsentscheid über die Umweltverträglichkeit der Schlachthofverbindung wurde zusammen mit dem Umweltverträglichkeitsbericht sowie den Beurteilungsberichten der Umweltschutzfachstellen und der interdepartementalen Umweltschutzkommission vom 13. September bis 13. Oktober 1989 öffentlich aufgelegt mit dem Hinweis, dass während der Auflagefrist Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat bzw. Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht geführt werden könne.
Gegen den Einspracheentscheid vom 29. August 1989 hat der WWF am 2. Oktober 1989 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und vorsorglich eine gleichlautende Beschwerde beim Bundesrat eingereicht. Mit einer weiteren, ausführlicher begründeten Beschwerde vom 6. Oktober 1989 ist auch der Regierungsratsentscheid über die Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung sowohl beim Bundesrat als auch beim Bundesgericht angefochten worden. Beide Verwaltungsgerichtsbeschwerden werden abgewiesen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der baselstädtische Regierungsrat hat mit dem Einspracheentscheid und dem Entscheid über die Umweltverträglichkeit der Schlachthofverbindung, welcher - wie nachträglich präzisiert - zugleich als Projektgenehmigungsbeschluss zu betrachten ist, in Anwendung von Bundesrecht Verfügungen über Pläne getroffen. Solche Verfügungen sind nur insoweit mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, als es sich um Entscheide über Einsprachen gegen Enteignungen oder Landumlegungen handelt (Art. 99 lit. c OG). Steht kein derartiger Rechtserwerb in Frage, ist in der Regel keine Weiterzugsmöglichkeit ans Bundesgericht gegeben und haben sich die Einsprecher mit verwaltungsrechtlicher Beschwerde an den Bundesrat zu wenden (Art. 73 Abs. 1 lit. c und Art. 74 lit. a VwVG). Werden allerdings dieselben Pläne sowohl von Enteigneten als auch von weiteren Interessierten mit gleichen oder ähnlichen Rügen angefochten, so behandelt das Bundesgericht aus Gründen der Rechtssicherheit und der Prozessökonomie kompetenzausweitend sämtliche Beschwerden (BGE 112 Ib 287 f. E. 2, BGE 111 Ib 291).
Weiter gilt nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung der Entscheid der Einsprachebehörde auch gegenüber den gesamtschweizerischen Natur- und Heimatschutzvereinigungen als Entscheid über eine Einsprache gegen die Enteignung im Sinne von Art. 99 lit. c OG, da diese Organisationen gemäss ausdrücklicher Bestimmung von Art. 12 Abs. 3 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) zur Geltendmachung von Einsprachen und Begehren gemäss Art. 9, 35 und 55 des Bundesgesetzes über die Enteignung (EntG; SR 711) berechtigt sind. Ebenso sind die Organisationen für befugt gehalten worden, im Verwaltungsgerichtsverfahren neben Art. 12 NHG Art. 55 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) anzurufen (BGE 112 Ib 548 E. 1b). Dagegen ist noch nicht entschieden worden, welches Rechtsmittel gegeben ist, wenn sich die allein beschwerdeführende Vereinigung - wie hier - weder auf Art. 12 Abs. 3 NHG noch auf Art. 9 EntG stützt, sondern den Einspracheentscheid einzig aufgrund der Bestimmungen von Art. 9 und 55 USG anficht. Auch in diesem Fall ist nach Auffassung des Bundesgerichts - dem der Bundesrat im Meinungsaustausch beigepflichtet hat - die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig:
Art. 55 Abs. 3 USG ermächtigt die gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen, "von den Rechtsmitteln im kantonalen Bereich" Gebrauch zu machen. Zu diesen Rechtsmitteln darf zweifellos auch die in Art. 27 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen (NSG; SR 725.11) vorgesehene Einsprache gegen das Ausführungsprojekt gezählt werden, welche unter anderem der Geltendmachung der enteignungsrechtlichen Einwendungen dient. Nun geht die Rüge, eine geplante, der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegende Anlage lasse sich mit den Umweltschutzvorschriften nicht vereinbaren, in der enteignungsrechtlichen Einwendung gemäss Art. 7 Abs. 3 EntG auf, der Enteigner verletze seine Pflicht, die geeigneten Vorkehren zu treffen, um die Öffentlichkeit und die benachbarten Grundstücke gegen Gefahren und Nachteile sicherzustellen, die mit dem Bau und Betrieb seines Unternehmens verbunden sind. Daraus lässt sich schliessen, der Gesetzgeber habe die im fraglichen Bereich tätigen Vereinigungen - gleich wie er sie durch Art. 12 Abs. 3 NHG zur Einsprache gemäss Art. 9 EntG ermächtigt hat - durch Art. 55 Abs. 3 USG zur enteignungsrechtlichen Einsprache im Sinne von Art. 7 Abs. 3 EntG berechtigen wollen. Können die Umweltschutzorganisationen demnach im nationalstrassenrechtlichen Auflageverfahren enteignungsrechtliche Einsprache erheben, so muss der Einsprachen- und Genehmigungsbeschluss der zuständigen kantonalen Instanz - hier des baselstädtischen Regierungsrates - auch ihnen gegenüber als Entscheid über eine Einsprache gegen die Enteignung im Sinne von Art. 99 lit. c OG gelten und ihnen daher die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht offenstehen. Die Zuständigkeit des Bundesgerichts zur Beurteilung der Beschwerden des WWF ist somit zu bejahen.
b) Nach Art. 55 Abs. 1 USG können die gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen, sofern sie mindestens zehn Jahre vor Einreichung der Beschwerde gegründet wurden, gegen Verfügungen der zuständigen Behörden über die Planung, Errichtung oder Änderung von ortsfesten Anlagen, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 9 USG erforderlich ist, Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat oder Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht einreichen.
Der Beschwerdeführer ist als seit mehr als zehn Jahren bestehende gesamtschweizerische Umweltschutzorganisation anerkannt (vgl. Art. 55 Abs. 2 USG in Verbindung mit Ziff. 3 des Anhangs zur Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen, AS 1990 S. 1086). Er ist daher befugt, das Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung anzufechten, welche - wie erwähnt - als Autobahnzubringer dem Nationalstrassengesetz untersteht und damit zu den vom Bundesrat bezeichneten Anlagen gehört, die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen (Art. 9 Abs. 1 USG in Verbindung mit Ziff. 11.1 des Anhangs zur Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV; SR 814.011]).
3. Obschon der eidgenössische Gesetzgeber bei Erlass des Umweltschutzgesetzes von der Einführung einer besonderen Umweltschutzbewilligung abgesehen hat und nach Ziff. 11.1 des Anhangs zur UVPV für Nationalstrassen die dritte Stufe der Umweltverträglichkeitskontrolle im Rahmen des Einspracheentscheides zum Ausführungsprojekt vorzunehmen ist, hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt am 29. August 1989 neben dem Entscheid über die Einsprachen einen separaten Entscheid über die Vereinbarkeit des Projekts mit den Umweltschutzgeboten gefällt. Während der Einspracheentscheid den Einsprechern zugestellt worden ist und die dreissigtägige Beschwerdefrist von dessen Eröffnung an lief (Art. 106 Abs. 1 OG, Art. 50 Abs. 1 VwVG), ist der Beschluss über die Umweltverträglichkeit der Schlachthofverbindung vom 13. September bis 13. Oktober 1989 öffentlich aufgelegt und in der Publikationsanzeige angegeben worden, gegen den Entscheid könne innert der Auflagefrist Beschwerde geführt werden. Der Beschwerdeführer focht den ihm individuell eröffneten Einspracheentscheid mit Eingabe vom 2. Oktober 1989 und den Umweltverträglichkeitsentscheid mit einer weiteren, der Post am 10. Oktober 1989 übergebenen Rechtsschrift an. Unter diesen Umständen fragt sich, ob sich der Beschwerdeführer auf die in der Auflagepublikation genannte Frist berufen könne, obschon ihm individuell ein Einspracheentscheid zugestellt worden ist. Indessen ist in der amtlichen Publikation ausdrücklich festgehalten worden, dass die Auflagefrist Rechtsmittelfrist sei, und ist kein Vorbehalt hinsichtlich der Einsprecher und der für sie individuell laufenden Frist angebracht worden. Ausserdem waren die dem Beschluss zugrundeliegenden Berichte offenbar auch für die Einsprecher erst ab 13. September 1989 zugänglich. Es ist daher zugunsten des Beschwerdeführers anzunehmen, dass ihm das Recht zustand, innert der Auflagefrist eine zweite, ausführlicher begründete Beschwerde einzureichen, was übrigens der Kanton Basel-Stadt in seiner Vernehmlassung nicht in Frage stellt. Beide Beschwerden sind somit rechtzeitig erhoben worden.
4. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes geltend gemacht werden (Art. 104 lit. a und b OG). Den Sachverhalt überprüft das Bundesgericht hier frei, da als Vorinstanz kein kantonales Gericht oder eine Rekurskommission, sondern eine kantonale Regierung entschieden hat (Art. 105 OG). Dagegen kann über die Angemessenheit des Einspracheentscheides nicht befunden werden, da das Bundesrecht die Rüge der Unangemessenheit insofern nicht vorsieht (Art. 104 lit. c OG).
Ob im angefochtenen Entscheid die auf dem Spiele stehenden, für und wider das Werk sprechenden öffentlichen Interessen richtig gegeneinander abgewogen worden seien, ist in erster Linie eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht frei zu untersuchen hat. Das Gericht auferlegt sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung, wenn sich technische Probleme stellen und die Einsprachebehörde gestützt auf die Berichte der ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachinstanzen entschieden hat, wenn weiter örtliche Verhältnisse zu würdigen sind, sofern die Vorinstanz diese besser kennt als das Bundesgericht, oder wenn andere Fragen im Grenzbereich zwischen Recht und Ermessen aufgeworfen werden. Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist allerdings, dass es im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes gibt und davon ausgegangen werden kann, dass die Vorinstanz die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen hat (BGE 112 Ib 295 f. E. 8b, 549 f. E. 1d mit zahlreichen Hinweisen; s.a. BGE 115 Ib 135 f. E. 3, 315 f. E. 4a). Schliesslich ist, wie noch auszuführen sein wird, im Einsprache- und Plangenehmigungsverfahren für den Nationalstrassenbau der besonderen Zuständigkeitsordnung Rechnung zu tragen, nach welcher die Genehmigung des generellen Projektes in die Kompetenz des Bundesrates fällt (vgl. hinten E. 6a und 7c).
5. Der Beschwerdeführer stellt in beiden Beschwerden den Hauptantrag, es sei zunächst die Umweltverträglichkeitsprüfung für das Gesamtprojekt der Nordtangente abzuschliessen, bevor das Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung genehmigt werde. Sollte diesem Begehren nicht entsprochen werden, so wird gefordert, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung für die Schlachthofverbindung ergänzt und für dieses Strassenteilstück vorerst dem Bundesrat im Sinne von Art. 20 NSG ein selbständiges generelles Projekt unterbreitet werde. Schliesslich wird subeventuell die Feststellung verlangt, dass die Schlachthofverbindung gemäss dem vorliegenden Prüfungsergebnis mit den gesetzlichen Anforderungen unvereinbar und nicht umweltverträglich sei.
Der Beschwerde liegt die Überlegung zugrunde, dass die Schlachthofverbindung nicht erstellt werden könne, solange nicht feststehe, ob und wie das Gesamtprojekt der Nordtangente zu realisieren sei. Der Beschwerdeführer beanstandet deshalb das eingeschlagene etappenweise Vorgehen, welches erlaubt, in einer ersten Phase die später zum Nordtangenten-Zubringer auszubauende Schlachthofverbindung als Abnehmer der französischen Autobahn A 35 auszuführen und dementsprechend die Umweltverträglichkeitsprüfung heute auf dieses Teilstück zu beschränken. Nach Ansicht des Beschwerdeführers dürfte die Schlachthofverbindung nur dann vor der Genehmigung des Gesamtprojekts gebaut werden, wenn für sie ein selbständiges generelles Projekt erstellt und vom Bundesrat genehmigt worden wäre.
6. Vorweg zu behandeln ist der Einwand, das umstrittene Ausführungsprojekt könne sich nicht auf ein generelles Projekt stützen bzw. für die umstrittene Strassenverbindung müsse zunächst ein selbständiges generelles Projekt erarbeitet und genehmigt werden. Wäre diese Beanstandung berechtigt, so wären die Beschwerden sofort gutzuheissen und würde sich eine Prüfung der weiteren Rügen erübrigen.
a) Die Genehmigung eines Ausführungsprojekts setzt nach Nationalstrassengesetz ein vom Bundesrat gutgeheissenes generelles Projekt im Sinne von Art. 12 ff. NSG voraus (vgl. Art. 21 NSG). Aus den Plänen des generellen Projekts haben insbesondere die Linienführung der Strassen, die Anschlussstellen und die Kreuzungsbauwerke hervorzugehen (Art. 12 NSG). Sind diese wichtigen Bestandteile im generellen Projekt nicht enthalten, so können sie nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung im Rahmen der Ausführungsprojektierung nicht vorgesehen werden (vgl. BGE 114 Ib 137 ff. und die in E. 5b zitierten Urteile).
Wie im Sachverhalt erwähnt, ist im vorliegenden Fall das generelle Projekt 1:2000 vom Dezember 1984 für die städtische Nationalstrasse SN2, Abschnitt Landesgrenze F/CH bis Wiese (km 0.00 - km 3.15) vom Bundesrat mit Beschluss vom 25. März 1987 genehmigt und zur Ausarbeitung der Ausführungsprojekte freigegeben worden. In den Plänen des generellen Projektes ist die Schlachthofverbindung als Zubringer zum Vollanschluss Schlachthof der N 2 bzw. zur französischen A 35 eingezeichnet. Im technischen Bericht wird auf die neue Schlachthofstrasse und auf ihre Entlastungsfunktion hingewiesen. Die Schlachthofverbindung ist somit im generellen Projekt offensichtlich enthalten.
Unklarheit hat sich indessen aus dem Wortlaut von Ziffer 2 des bundesrätlichen Genehmigungsbeschlusses ergeben, nach welchem über die Anzahl und die Ausgestaltung der Anschlüsse erst im Rahmen des Ausführungsprojektes definitiv entschieden werden soll. Wäre dieser Vorbehalt in dem Sinne zu verstehen, dass noch nicht feststünde und erst durch das EVED bei Genehmigung des Ausführungsprojektes zu entscheiden sei, ob der Vollanschluss Schlachthof überhaupt verwirklicht werde und die Schlachthofverbindung je als Zubringer zu diesem dienen könne, so wären die Vorwürfe des Beschwerdeführers in der Tat begründet. Wie das Bundesgericht in BGE 114 Ib 137 f. E. 5b dargelegt hat, ist die Frage, wie viele Zugänge zum Nationalstrassennetz zu schaffen und wo diese vorzusehen sind, im Hinblick auf die Funktion der Autobahnen als Schnellverbindungsstrassen und die Gewährleistung der Verkehrssicherheit von ausserordentlich grosser Bedeutung. Die Wahl der Anschlussstellen hat zudem allgemeine verkehrspolitische Auswirkungen und kann zu interkantonalen, ja sogar - wie der vorliegende Fall zeigt - zu internationalen Konflikten führen, deren Lösung dem Bundesrat vorbehalten werden muss, welcher über die nötige Übersicht über alle mit dem Projekt zusammenhängenden Fragen verfügt. Es ginge daher nicht an, den Entscheid über Anzahl und Ausgestaltung der Autobahnanschlüsse dem Departement anheimzustellen. Nun hat der Bundesrat auf Gesuch des baselstädtischen Regierungsrates die Bedeutung seines Genehmigungsbeschlusses mit Schreiben vom 24. Oktober 1990 erläutert. Er hat einerseits festgehalten, dass sich der Vorbehalt in Ziffer 2 seines Beschlusses einzig auf die Rheinanschlüsse und die Rheinbrücke beziehe, nicht dagegen auf den von Anfang an unbestrittenen Vollanschluss Schlachthof. Andererseits solle mit dem Vorbehalt lediglich signalisiert werden, dass der Bundesrat bereit wäre, je nach Planungsentwicklung auf seinen Entscheid betreffend die Halbanschlüsse zurückzukommen. In diesem Sinne werde sich erst später, bei Ausarbeitung des Ausführungsprojektes, erweisen, ob es beim genehmigten generellen Projekt bleibe oder ob infolge einer abweichenden Ausgestaltung der Anschlüsse ein neuer Beschluss über ein abgeändertes generelles Projekt gefasst werden müsste.
Aufgrund dieser Klarstellung des Bundesrates steht fest, dass der Vollanschluss Schlachthof und die Schlachthofverbindung Bestandteil des generellen Projektes bilden.
b) Dass die Schlachthofverbindung vorweg erstellt werden und in einer ersten Phase, bis zur Inbetriebnahme der Nordtangente, als Entlastungsstrasse für den von und zur französischen Autobahn fliessenden Verkehr dienen soll, hat nicht zur Folge, dass ein zusätzliches, auf diese Funktion der Strassenverbindung zugeschnittenes generelles Projekt erarbeitet werden müsste. Es ist durchaus üblich und mit dem Nationalstrassengesetz vereinbar, das beim Bau der Nationalstrassen gewisse Teilstücke zunächst provisorisch an das kantonale Strassennetz angeschlossen werden und vorübergehend andere als die ihnen im endgültigen Zustand zugedachten Aufgaben erfüllen. Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers ist denn heute auch nicht mehr offen, ob die N 2 im Bereiche des Schlachthofanschlusses überhaupt erstellt werde und die Schlachthofverbindung je ihre Funktion als Nationalstrassen-Zubringer übernehmen könne. Wie bereits angeführt ist schon im Beschluss der Bundesversammlung vom 21. Juni 1960 der Zusammenschluss der französischen Autobahn A 35 mit der schweizerischen Nationalstrasse N 2 angeordnet worden und hat sich die Schweiz in völkerrechtlich verbindlichen Abmachungen gegenüber Frankreich zur Abnahme des Autobahnverkehrs an der Schweizergrenze verpflichtet. Der Grenzübergangspunkt wurde in einem Notenwechsel zwischen dem Bundesrat und der französischen Regierung am 4./9. Januar 1963 festgelegt. In späteren Vereinbarungen wurden provisorische Regelungen für den Anschluss der A 35 getroffen, die 1989 bis zur Grenze fertiggestellt worden ist. Es steht daher sowohl aufgrund innerstaatlichen Rechts als auch völkerrechtlicher Vereinbarungen fest, dass die N 2 im fraglichen Grenzbereich erstellt werden muss und dass demzufolge die Schlachthofverbindung die ihr im generellen Projekt zugewiesene Aufgabe als Nationalstrassen-Zubringer wird übernehmen können.
Die Zweifel, die der Beschwerdeführer am generellen Projekt als Grundlage für das Ausführungsprojekt Schlachthofverbindung äussert, erweisen sich demnach als unbegründet. Von mangelnder Übereinstimmung des Ausführungsprojektes mit dem generellen Projekt kann nicht die Rede sein.
7. Zu prüfen ist weiter die Rüge, die Umweltverträglichkeitsprüfung hätte nicht auf die Teilstrecke Schlachthofverbindung beschränkt und das Ausführungsprojekt nicht genehmigt werden dürfen, bevor für das Gesamtprojekt Nordtangente die Umweltverträglichkeitsprüfung abgeschlossen sei. Damit wird die Frage aufgeworfen, ob und unter welchen Voraussetzungen aus der Sicht des Nationalstrassenrechts und der Umweltschutzgesetzgebung mehrere zum selben generellen Projekt gehörende Nationalstrassen-Teilstücke gestaffelt geplant und ausgeführt werden dürften. In diesem Zusammenhang ist auch zu untersuchen, inwieweit bei der Anfechtung des Ausführungsprojektes die bei der Ausarbeitung des generellen Projektes vorgenommene Umweltverträglichkeitsprüfung noch zur Diskussion gestellt werden könne.
a) Als erstes ist allgemein festzuhalten, dass die generellen Projekte in der Regel grössere Strassenabschnitte umfassen, welche für die Detailprojektierung, die Auflage der Ausführungsprojekte und die Bauausführung üblicherweise unterteilt werden. Dieses etappenweise Vorgehen ist zweckmässig und steht mit dem Nationalstrassengesetz nicht in Widerspruch. Führen Nationalstrassen wie im vorliegenden Fall durch dicht überbautes städtisches Gebiet, so rechtfertigt sich angesichts der schwer überschaubaren Verhältnisse und der zahlreichen technischen Probleme eine Aufteilung auch kleinerer Abschnitte. Hinzu kommt hier, dass die Schlachthofverbindung zunächst die Aufgabe eines Zubringers zur französischen Autobahn zu übernehmen hat, was ohnehin eine vorweggenommene Planung und Ausführung dieses Teilstücks erfordert. Aus der Sicht der Bestimmungen über den Nationalstrassenbau lässt sich daher am eingeschlagenen Vorgehen nichts beanstanden.
b) Auch die Umweltschutzgesetzgebung steht der etappenweisen Ausführung von Nationalstrassenabschnitten nicht entgegen.
Ziffer 11.1. des Anhangs der UVPV sieht eine dreistufige Umweltverträglichkeitsprüfung vor. Eine erste Kontrolle findet grundsätzlich bei der Genehmigung der allgemeinen Linienführung und der Art der zu errichtenden Nationalstrassen durch die Bundesversammlung statt, doch ist diese Genehmigung weitgehend bereits mit dem Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1961 erfolgt. Die Prüfung zweiter Stufe ist bei der Genehmigung des generellen Projektes durch den Bundesrat gemäss Art. 20 NSG vorzunehmen. Schliesslich ist im Auflage- und Einspracheverfahren nach Art. 26 NSG unter möglicher Beteiligung der Betroffenen und der beschwerdeberechtigten Organisationen abzuklären, ob die Ausführungsprojekte den Geboten des Umweltschutzgesetzes entsprechen. Grundsätzlich genügt es, wenn der Gegenstand eines Ausführungsprojekts bildende einzelne Strassenabschnitt der Prüfung unterzogen wird und er die gesetzlichen Anforderungen erfüllt. Der Abschluss der Umweltverträglichkeitsprüfung für die angrenzenden Teilstücke braucht in der Regel nicht abgewartet zu werden, sollte doch die vorangehende Untersuchung des generellen Projekts Gewähr dafür bieten, dass sich das Bauvorhaben als Ganzes umweltverträglich realisieren lässt. Ausserdem würde, müsste stets bis zur Feststellung der Umweltverträglichkeit des Gesamtprojekts zugewartet werden, die Ausführung der Teilabschnitte erschwert und verzögert, was weder im Sinne des Nationalstrassenrechts noch in jenem des Umweltschutzgesetzes wäre. Von der auf das einzelne Ausführungsprojekt beschränkten Untersuchung wäre nur dann abzugehen, wenn Anhaltspunkte dafür bestünden, dass der für den entsprechenden Abschnitt erstellte Umweltverträglichkeitsbericht - wie der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall zu bedenken gibt - zu falschen, bei den späteren Etappen nicht mehr zu korrigierenden Folgerungen Anlass gäbe. Eine weitergehende Kontrolle wäre zudem in Betracht zu ziehen, wenn Grund zur Annahme bestünde, dass das generelle Projekt selbst nur einer unzulänglichen Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen worden sei. Doch stellt sich in diesem Zusammenhang vorweg die Frage, ob überhaupt und inwiefern in der Einsprache gegen das Ausführungsprojekt bzw. in der gegen den Einspracheentscheid gerichteten Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch noch am generellen Projekt und der entsprechenden Umweltverträglichkeitsprüfung Kritik geübt werden könne.
c) Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann der vom Nationalstrassenbau betroffene Private im Anschluss an die Publikation des Ausführungsprojekts nur gegen dieses Einsprache bzw. Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben und ist gegen das vom Bundesrat genehmigte generelle Projekt kein förmliches Rechtsmittel gegeben, da dieses vom Bundesrat beschlossen wird und Bundesratsentscheide grundsätzlich der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen sind (BGE 111 Ib 28 E. 2a, 292 E. 1c, BGE 110 Ib 402 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat sich daher stets geweigert, auf allgemeine Begehren um Änderung der im generellen Projekt vorgesehenen Linienführung und der Anschlussstellen einzutreten (vgl. BGE 114 Ib 137 f. und dort zitierte Entscheide). Vom Grundeigentümer und Einsprecher wird vielmehr verlangt, dass er konkret aufzeige, inwiefern das Ausführungsprojekt im Bereiche seines Grundstückes gegen Bundesrecht verstosse. Nicht ausgeschlossen worden ist dagegen, dass die gegen das Ausführungsprojekt gerichtete Einsprache eine Änderung der durch das generelle Projekt festgelegten Linienführung nach sich ziehe (BGE 110 Ib 402 E. 3, BGE 99 Ib 201).
Diese an die Beschwerdeführung gestellten Anforderungen sind in BGE 112 Ib 550 f. E. 1d (mit Hinweis auf BGE 97 I 578) gegenüber der gesamtschweizerischen Organisationen gelockert worden. Es wurde festgestellt, dass die für die Einsprachen der Grundeigentümer geltenden Voraussetzungen nicht unverändert auf das Beschwerderecht der ideellen Organisationen übertragen werden könnten. Habe nämlich der Bundesgesetzgeber die gesamtschweizerischen Vereinigungen in Art. 13 NHG und Art. 55 USG mit der Wahrung der Interessen des Natur- und Umweltschutzes u.a. gegenüber den Nationalstrassen beauftragt, so müssten diese auch befugt sein, Einwände gegen das Ausführungsprojekt zu erheben, selbst wenn damit die im generellen Projekt festgelegte Linienführung in Frage gestellt werde. Das bedeutet jedoch nicht, dass sich das Bundesgericht auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde der gesamtschweizerischen Organisationen hin über den Genehmigungsbeschluss des Bundesrates hinwegsetzen dürfte, und es bleibt auch für die Organisationen dabei, dass sie darzutun haben, weshalb der Entscheid über das Ausführungsprojekt wegen unrichtiger Sachverhaltsfeststellung oder falscher Rechtsanwendung gegen Bundesrecht verstosse (Art. 104 OG). Das gilt auch für Rügen, die sich auf Art. 9 USG beziehen. Wird vor Bundesgericht geltend gemacht, die Umweltverträglichkeitsprüfung sei mangelhaft, und zwar namentlich deshalb, weil sie sich nicht auf den ganzen Nationalstrassenabschnitt beziehe, der Gegenstand des generellen Projektes bildet, so ist darzulegen, weshalb entweder die dem generellen Projekt zugrundeliegende Prüfung nicht genüge oder warum bei der Ausführungsprojektierung an der seinerzeit für das generelle Projekt angestellten Untersuchung nicht angeknüpft werden könne.
d) Im vorliegenden Fall befasst sich der Beschwerdeführer mit der generellen Projektierung kaum und macht insbesondere nicht geltend, dass das noch vor Erlass der UVPV genehmigte generelle Projekt unter umweltschutzrechtlichen Aspekten nur unzureichend geprüft worden sei. Dieser Vorwurf wird zu Recht nicht erhoben.
Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung haben die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehenden Anlagen, um deren Bewilligung nach Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes, aber noch vor Erlass der UVPV ersucht worden ist, materiell den gesetzlichen Anforderungen zu entsprechen; in formeller Hinsicht muss dagegen kein Bericht im Sinne der UVPV nachgeliefert werden (vgl. BGE 115 Ib 495 E. 3b, BGE 114 Ib 355 E. 4b). Diese Regel ist im wesentlichen in Art. 24 UVPV übernommen worden, welcher präzisiert, dass sie auch für die einzelnen Verfahrensschritte bei mehrstufigen Prüfungen gelte. Nun lag dem Bundesrat seinerzeit ein ausführlicher Expertenbericht über die Überprüfung mehrerer Nordtangenten-Varianten mittels Nutzwertanalyse und Kosten-Nutzen-Analyse vor. In methodischer Sicht ging der Bericht von Überlegungen aus, von denen sich auch der vom Beschwerdeführer zitierte Bericht der Kommission Biel vom Dezember 1981 für die Überprüfung von Nationalstrassenstrecken leiten liess (vgl. Botschaft des Bundesrates betreffend die Überprüfung von Nationalstrassenstrecken vom 17. Dezember 1984, BBl 1985 I 534ff.). Dieser Expertenbericht, der der generellen Projektierung zugrunde lag, darf als ausreichende Abklärung des Sachverhaltes im Sinne von Art. 24 UVPV für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit betrachtet werden. Soweit die vorgenommenen Abklärungen nicht in allen Teilen den erst später in Kraft getretenen Vorschriften der UVPV entsprachen, durften sie - was für das Ausführungsprojekt Schlachthofverbindung auch geschehen ist - im Rahmen der dritten Stufe der Umweltverträglichkeitsprüfung nachgeholt werden.
Damit steht auch fest, dass entgegen der Meinung des Beschwerdeführers nicht mehr offen ist, ob überhaupt und wie die Nordtangente als Verbindung der A 35 mit der Osttangente erstellt wird. Wie bereits dargelegt, muss die städtische Expressstrasse im fraglichen Grenzbereich schon aufgrund der internationalen Verpflichtungen und des Bundesbeschlusses vom 21. Juni 1960 verwirklicht werden (vgl. oben E. 6b). Nach der Genehmigung des generellen Projektes steht aber der Bau der ganzen Nordtangente nicht mehr in Frage. Wohl können - wie erwähnt - Einwendungen zum Ausführungsprojekt auch Änderungen des generellen Projektes nach sich ziehen (BGE 112 Ib 553 E. 3). Ein Verzicht auf die Ausführung eines genehmigten generellen Projektes könnte jedoch als Folge der Beurteilung der Umweltverträglichkeit des Ausführungsprojektes nur in Betracht fallen, wenn die der generellen Projektgenehmigung zugrundeliegenden Prüfungen krass mangelhaft wären und nachträglich festgestellt werden müsste, ein mit der Umweltschutzgesetzgebung vereinbares Projekt lasse sich nicht erstellen. Es wäre alsdann Sache des Bundesrates, die nötigen Konsequenzen hinsichtlich des Widerrufs oder der Änderung seines Genehmigungsbeschlusses zu ziehen. Kann dagegen von einer derartigen Mangelhaftigkeit der für das generelle Projekt getroffenen Abklärungen nicht gesprochen werden, so käme es einer Verletzung des Grundsatzes der Gesetzmässigkeit des Verwaltungshandelns gleich, wenn auf die abgeschlossenen Stufen vorbehaltlos zurückgekommen würde, was der Beschwerdeführer offenbar anstrebt.
e) Schliesslich vermag der Beschwerdeführer auch nicht darzutun, dass und inwiefern die Umweltverträglichkeitsprüfung für die Schlachthofverbindung in ihrer ersten Funktion als Zufahrtstrasse zur französischen Autobahn zu falschen Schlüssen über die Umweltverträglichkeit des Gesamtprojektes Nordtangente führen würde. Die in der Beschwerde in dieser Hinsicht aufgeworfenen Fragen und angebrachten Zweifel vermögen eine solche Annahme nicht zu begründen. Es ist denn auch nicht einzusehen, weshalb die heutigen Untersuchungen über die Umweltverträglichkeit der Schlachthofverbindung, die aller Voraussicht nach vor Inbetriebnahme der Nordtangente stärker belastet sein wird als danach, Anlass zu Fehleinschätzungen für das Gesamtprojekt bilden könnten. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, dass durch den vorweggenommenen Bau der Schlachthofverbindung Sachzwänge geschaffen würden und der Entscheid darüber vorweggenommen werde, ob die Nordtangente mit oder ohne die Schlachthofverbindung umweltverträglicher sei, so ist wiederum darauf hinzuweisen, dass dieser Entscheid bereits im Rahmen der generellen Projektierung getroffen worden ist und im Rahmen der Ausführungsprojektierung nicht mehr überprüft werden kann, sofern das generelle Projekt - was hier nicht zutrifft - nicht auf völlig mangelhaften Unterlagen beruht. Es wäre deshalb verfehlt, mit der Genehmigung des Ausführungsprojektes für die Schlachthofverbindung zuzuwarten, bis die Umweltverträglichkeitsberichte und die Ausführungsprojekte für die gesamte Nordtangente vorlägen. Dem Hauptbegehren des Beschwerdeführers kann deshalb nicht entsprochen werden.
8. Es bleibt zu untersuchen, ob die Schlachthofverbindung tatsächlich - wie der Beschwerdeführer geltend macht - als mit den Umweltschutzvorschriften unvereinbar bezeichnet werden müsse und daher nicht wie geplant erstellt werden dürfe. Der Beschwerdeführer zieht diesen Schluss einerseits daraus, dass im Bereich der Elsässerstrasse sowie des Knotens Elsässerstrasse/Schlachthofstrasse/Kohlenstrasse die Lärmeinwirkungen schon heute die Immissionsgrenzwerte und teils auch die Alarmwerte übersteigen. Diese Anlagen seien daher sanierungsbedürftig und dürften gemäss Art. 18 USG nur ausgebaut oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert würden. Der Bau der Schlachthofverbindung führe aber nicht zu einer Sanierung der bestehenden Strassenanlagen, sondern zu einer lärmmässigen Mehrbelastung von mindestens 2-3 dB(A).
Andererseits werde der Mehrverkehr in der Elsässerstrasse eine höhere Belastung der Luft mit Schadstoffen mit sich bringen. Da auch in dieser Hinsicht bereits heute die massgebenden Grenzwerte deutlich überschritten seien, widerspreche die mit der Schlachthofverbindung beabsichtigte Verkehrsführung den klaren gesetzlichen Bestimmungen.
a) Die Schlachthofverbindung ist, wie in den bisher angestellten Erwägungen bereits vorausgesetzt worden ist, als Baute und Verkehrsweg eine Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG, was übrigens in gleicher Weise für die Elsässerstrasse sowie ganz allgemein für jede Strasse zutrifft. Für bereits bestehende Anlagen, die den Vorschriften des Gesetzes oder anderer Umweltvorschriften nicht genügen, ordnet die Grundsatzvorschrift von Art. 16 USG an, dass sie saniert werden müssen; insbesondere dürfen solche Anlagen nach Art. 18 USG nur umgebaut oder erweitert werden, wenn gleichzeitig zu ihrer Sanierung geschritten wird. Beim vorliegenden Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung geht es jedoch im wesentlichen um die Erstellung einer neuen, nicht um die Änderung einer bestehenden Anlage. Die Zulässigkeit einer neuen Anlage richtet sich nach der Bestimmung von Art. 25 USG, welche Art. 18 USG vorgeht (A. SCHRADE, Kommentar zu USG, N 37 zu Art. 18, P. ETTLER, a.a.O., N 4 zu Art. 25).
b) Was die Lärmeinwirkungen anbelangt, so dürfen gemäss Art. 25 Abs. 1 USG ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten. Besteht hingegen ein öffentliches Interesse an der Anlage und würde die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen, so können nach Art. 25 Abs. 2 Erleichterungen gewährt werden; dabei dürfen jedoch unter Vorbehalt von Abs. 3 die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Der Vorbehalt von Art. 25 Abs. 3 bezieht sich auf die Errichtung von Strassen, Flughäfen, Eisenbahnanlagen oder anderen öffentlichen oder konzessionierten ortsfesten Anlagen. Können bei diesen Anlagen die Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen bei der Quelle nicht eingehalten werden, so müssen auf Kosten des Eigentümers der Anlage die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden. Im weiteren gilt für die Lärm- wie für alle anderen Emissionen, dass sie im Rahmen der Vorsorge soweit zu begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG).
aa) Gemäss Art. 40 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) erfolgt die Beurteilung der Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen anhand der Belastungsgrenzwerte nach den Anhängen 3 ff. der Verordnung. Diese Grenzwerte sind je nach Empfindlichkeitsstufe (Art. 43 LSV) unterschiedlich hoch. Nach Art. 44 Abs. 1 haben die Kantone dafür zu sorgen, dass die Empfindlichkeitsstufen den Nutzungszonen in den Baureglementen oder Nutzungsplänen der Gemeinden zugeordnet werden. Bis zur Zuordnung haben die Kantone die Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall nach Art. 43 zu bestimmen (Art. 44 Abs. 3 LSV; vgl. BGE 115 Ib 351).
Den Akten ist zu entnehmen, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung für die Schlachthofverbindung hinsichtlich der Empfindlichkeitsstufen vom Entwurf eines Stufenplans des Amtes für Kantons- und Stadtplanung ausging und die Empfindlichkeitsstufe III als gültig angenommen worden ist. Ein rechtsverbindlicher Entscheid liegt hingegen noch nicht vor. Die Umweltschutzkommission weist in ihrem Bericht darauf hin, dass in einzelnen Bereichen (Neudorfstrasse/Flughafenstrasse sowie Luzernerring) möglicherweise mit der Festsetzung der Stufe II gerechnet werden müsse. Das eingeschlagene Vorgehen entspricht somit den Anordnungen von Art. 44 LSV nicht. Eine Aufhebung des angefochtenen Entscheides aus diesem Grunde wäre jedoch - abgesehen davon, dass der Beschwerdeführer keine entsprechende Rüge erhebt - unter den gegebenen Umständen unverhältnismässig, da hier die Ausnahmebestimmung von Art. 25 Abs. 3 USG Anwendung findet, nach welcher zugunsten von öffentlichen Werken nicht nur eine Überschreitung der Planungswerte, sondern auch der Immissionsgrenzwerte in Kauf genommen werden kann. Es ist daher für den Ausgang des Verfahrens nicht ausschlaggebend, ob die der Empfindlichkeitsstufe III oder die der Stufe II entsprechenden Belastungsgrenzwerte gelten müssten. Immerhin ist dem Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt zu empfehlen, das Verfahren gemäss Art. 44 LSV zu beachten, um inskünftig Schwierigkeiten zu vermeiden (vgl. BGE 115 Ib 356 E. 2d).
bb) Nach Art. 25 Abs. 3 USG müssen, wie bereits erwähnt, bei der Errichtung von Strassen auf Kosten des Werkeigentümers die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden, falls durch Massnahmen bei der Quelle die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden können. Der baselstädtische Regierungsrat hat diesem Gebot in seinen Entscheiden dadurch Rechnung getragen, dass die Genehmigung des Ausführungsprojektes mit der Auflage verbunden worden ist, allfällige nach Art. 9 (recte: 10) LSV erforderliche Schallschutzmassnahmen frühzeitig, jedoch spätestens innerhalb eines Jahres nach der Eröffnung der neuen Verkehrsachse in die Wege zu leiten. Im weiteren ist im Sinne der Vorsorge angeordnet worden, für die Aushubphase seien spezielle Schallschutzmassnahmen vor allem zugunsten der Wohngebäude "am Bachgraben" vorzusehen und der Bauherr habe bei der Wahl des Deponiestandortes für das Aushubmaterial darauf zu achten, dass möglichst wenig Wohngebiet durch den Transportverkehr betroffen werde; die gewählte Route muss von der zuständigen Amtsstelle genehmigt werden. Für die Projektausführung wird allgemein ein optimaler aktiver Lärmschutz vorgeschrieben, um in Übereinstimmung mit den Empfehlungen der baselstädtischen Umweltschutzkommission die Lärmimmissionen so gering als möglich zu halten.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers hat der Regierungsrat mit diesen in seinem Kompetenzbereich liegenden Anordnungen den lärmschutzrechtlichen Vorschriften in ausreichendem Masse Rechnung getragen. Selbst wenn nicht vermieden werden kann, dass die Immissionsgrenzwerte an der Elsässerstrasse weiterhin überschritten werden, steht dies trotz den Regeln von Art. 7 und 8 LSV der Verwirklichung der Schlachthofverbindung nicht entgegen. Ob die Verkehrszunahme auf gewissen Strassenstrecken zu wahrnehmbar stärkeren Lärmimmissionen im Sinne von Art. 8 Abs. 3 LSV führen wird - was der Kanton in Abrede stellt -, ist nicht entscheidend, da Art. 25 USG selbst in diesem Fall die Realisierung des Werkes erlaubt. Das überwiegende Interesse an der Anlage, das Voraussetzung für die Gewährung von Erleichterungen gemäss Art. 25 USG bildet, ist für die Schlachthofverbindung in ihrer Eigenschaft als zukünftigem Nordtangenten-Zubringer bereits im Rahmen des generellen Projekts festgestellt worden. Es ist aber, wie sich aus dem folgenden ergibt, zu Recht auch für die vorübergehende Funktion der neuen Verbindung als Zufahrtstrasse zur A 35 bejaht worden.
cc) Der sich seit einigen Jahren von der französischen Autobahn A 35 ins baselstädtische Strassennetz ergiessende Verkehr führt zu einer starken Belastung der bestehenden Strassen, die sowohl Industrie- und Gewerbe- als auch Wohnquartiere erschliessen. Nach dem Bau der im wesentlichen der Landesgrenze und der Industriezone folgenden Schlachthofverbindung wird der grenzüberschreitende Verkehr aufgeteilt und zügiger abgewickelt werden können, was vor allem für die Wohngebiete an der Flughafenstrasse und am Luzernerring wesentliche Erleichterungen bringen wird, während in der Elsässerstrasse mit einigem Mehrverkehr und dem entsprechenden Ansteigen des Lärmpegels zu rechnen ist. Diese Auswirkungen der neuen Verkehrsführung sind, wie der Regierungsrat mit Recht annimmt, bei der Interessenabwägung in ihrer Gesamtheit zu beurteilen. Die Betrachtungsweise des Beschwerdeführers, der allein die nachteiligen Folgen des Projekts in den Vordergrund rückt, die nur ein kleineres Strassengebiet betreffen, ist deshalb zu einseitig. Ausserdem übersieht er, dass der Ausbau des Knotens Schlachthofstrasse/Elsässerstrasse/Kohlenstrasse dank der Erstellung der Tramschlaufe ebenfalls zu Verbesserungen für den öffentlichen Verkehr und die Fussgänger führen wird und dass die prognostizierte Erhöhung des Lärmpegels - sollte sie 2-3 dB(A) nicht übersteigen - bei der gegebenen Lärmsituation an der Grenze des Wahrnehmbaren liegt (vgl. BGE 110 Ib 353 E. 6). Jedenfalls beruht die Feststellung des Regierungsrates, die Vorzüge einer auf zwei Strassenzüge aufgeteilten, flüssigeren Abwicklung des grenzüberschreitenden Verkehrs überwögen die vorübergehende Mehrbelastung der Elsässerstrasse, weder auf einer unrichtigen Abklärung des Sachverhaltes noch auf rechtswidriger Ausübung des der kantonalen Behörde zustehenden Ermessens. Der Regierungsrat durfte daher ohne Bundesrechtsverletzung davon ausgehen, dass an der Schlachthofverbindung als provisorischer Entlastungsstrasse ein überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne von Art. 25 USG bestehe.
c) Insofern der Beschwerdeführer auf die Belastung der Luft mit Schadstoffen hinweist und auch in dieser Hinsicht eine Sanierung verlangt, ist einzuräumen, dass das Umweltschutzgesetz für die Luftverunreinigung keine mit Art. 25 vergleichbare Ausnahmebestimmung zugunsten der öffentlichen Werke enthält. Das bedeutet jedoch nicht, dass der Bau von Verkehrsanlagen in stark oder übermässig belasteten Gebieten ausgeschlossen wäre. Die Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) hält in Art. 2 die "stationären Anlagen" und die "Verkehrsanlagen" klar auseinander und stellt für diese beiden Anlagetypen separate Vorschriften über die Emissionsbegrenzung und die Massnahmen gegen übermässige Immissionen auf. Art. 18 LRV regelt die vorsorgliche Emissionsbegrenzung bei Verkehrsanlagen in dem Sinne, dass die Behörde alle technischen und betrieblichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen hat, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt werden können. Steht fest oder ist zu erwarten, dass Fahrzeuge oder Verkehrsanlagen übermässige Immissionen verursachen, so richtet sich gemäss Art. 19 das Verfahren nach Art. 31 bis 34 LRV. Diese Vorschriften verpflichten die Behörde, einen Plan der Massnahmen zu erstellen, die zur Vermeidung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen nötig sind.
Nach der dargestellten Ordnung kann auch mit Blick auf die zu erwartenden Luftverunreinigungen nicht der Verzicht auf den Nationalstrassenbau, sondern nur verlangt werden, dass alle erforderlichen und tragbaren Massnahmen ergriffen werden, um die Immissionen möglichst gering zu halten. Welche Vorkehren im einzelnen getroffen werden müssen, ist aufgrund einer Interessenabwägung zu entscheiden, bei welcher sowohl den Bestimmungen von Art. 5 und 41 NSG als auch den Grundsätzen der Umweltschutzgesetzgebung Rechnung getragen werden muss.
Im vorliegenden Fall ist ein Massnahmenplan, der sich auf das Gebiet der beiden Halbkantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft erstreckt, von den Regierungsräten beider Kantone am 20. Februar 1990 verabschiedet und zu den Akten gegeben worden. Aus der lufthygienischen Beurteilung des umstrittenen Ausführungsprojekts durch die baselstädtische Umweltschutzkommission ergibt sich für das Bauvorhaben, dass sich die heutigen Immissionen durch die Schlachthofverbindung "nicht signifikant vermindern" lassen werden. Das Projekt führt somit nicht zu einer zusätzlichen Belastung, sondern wird aller Voraussicht nach zu einer - wenn auch nur geringfügigen - Verbesserung der lufthygienischen Situation führen. Es besteht daher entgegen der Meinung des Beschwerdeführers jedenfalls zur Zeit kein Anlass, den Regierungsrat über den erstellten Massnahmenplan hinaus zur Ergreifung weiterer Vorkehren für den Bereich der Schlachthofverbindung zu verpflichten. Zusätzliche Abklärungen dürfen und sollen dagegen, wie der Regierungsrat festgehalten hat, im Rahmen des Gesamtprojektes beim Anschluss der Schlachthofverbindung an die Nordtangente vorgenommen werden.
d) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass sich das Ausführungsprojekt für die Schlachthofverbindung sowohl in bezug auf die Lärmeinwirkungen als auch hinsichtlich der Belastung der Luft mit Schadstoffen mit den umweltschutzrechtlichen Vorschriften vereinbaren lässt und die entsprechenden Einwendungen des Beschwerdeführers unbegründet sind.
9. Schliesslich vermag an der Rechtmässigkeit des angefochtenen Ausführungsprojektes nichts zu ändern, dass - was der Beschwerdeführer selbst nur nebenbei bemerkt - der neuen Strassenverbindung einige Ruderal- und Segetalpflanzenstandorte weichen müssen. Der fragliche Vegetationsgürtel gehört zu keiner Schutzzone; er grenzt, wie sich am Augenschein ergeben hat, an die Geleiseanlagen der SNCF und ein Industrieareal, ist nur schmal und wird teilweise als "wilde" Deponie benützt. Das Interesse an der Erhaltung dieses Grüngürtels vermag jenes an der Entlastungsstrasse und der mit ihr verbundenen Verbesserungen offensichtlich nicht aufzuwiegen. Unter diesen Umständen durfte es der Regierungsrat bei der Anordnung bewenden lassen, für den Wegfall der Naturflächen geeigneten Ersatz zu schaffen, damit sich der ursprüngliche Vegetationstypus wieder entwickeln könne. | de | Opposizione a un progetto esecutivo di strade nazionali, esame dell'impatto sull'ambiente. Rimedio giuridico ammissibile: le organizzazioni nazionali possono impugnare il progetto esecutivo di strade nazionali con ricorso di diritto amministrativo fondandosi sugli art. 9 e 55 LPA, dato che esse sono legittimate, in virtù dell'art. 55 cpv. 3 LPA, ad avvalersi dell'opposizione prevista in materia di espropriazione ai sensi dell'art. 7 cpv. 3 LEspr (consid. 2a).
Legittimazione dell'organizzazione ricorrente (consid. 2b). Tempestività dei ricorsi (consid. 3).
Potere d'esame del Tribunale federale (consid. 4).
Il progetto esecutivo impugnato può fondarsi su di un progetto generale approvato dal Consiglio federale (consid. 6). La riserva formulata da quest'ultimo nella sua decisione di approvazione non si riferisce alla via di accesso litigiosa e non significa d'altronde che il DFTCE possa decidere sul numero e l'ubicazione dei raccordi (consid. 6a). Il fatto che tale accesso, da creare previamente, sia destinato a decongestionare il traffico, in attesa che sia posto in esercizio il tronco principale, non comporta l'obbligo di elaborare per detto accesso, a titolo complementare, un progetto generale separato (consid. 6b).
Né la legge sulle strade nazionali né la legislazione in materia di protezione dell'ambiente impediscono di progettare e di eseguire a tappe tratti di strade nazionali che costituiscono l'oggetto di un progetto generale (consid. 7). Lo svolgimento dell'esame plurifase dell'impatto sull'ambiente, quale previsto per la costruzione delle strade nazionali, permette, di regola, di limitare la terza fase dell'esame al progetto esecutivo particolare (consid. 7b). In sede di opposizione contro il progetto esecutivo, il progetto generale e il corrispondente esame dell'impatto sull'ambiente (seconda fase) possono essere rimessi in discussione solo ove siano affetti da vizi che si sono ripercossi sul progetto esecutivo (consid. 7c).
Il progetto esecutivo litigioso è compatibile con le prescrizioni in materia di protezione contro il rumore e con quelle dell'ordinanza contro l'inquinamento atmosferico (consid. 8). Qualora sia da prevedere che una nuova strada nazionale comporti immissioni foniche eccedenti i valori limite di esposizione al rumore, potrà - purché siano state ordinate le ammissibili limitazioni delle emissioni alla fonte - pretendersi soltanto, in virtù dell'art. 25 cpv. 3 LPA, che siano adottate per gli edifici interessati misure d'insonorizzazione, non invece che si rinunci alla costruzione della strada (consid. 8b). Neppure gli art. 18 e 19 OIAI escludono la costruzione di un'infrastruttura destinata al traffico suscettibile di dar luogo a immissioni eccessive; l'autorità è in tal caso tenuta ad allestire un piano di provvedimenti ai sensi dell'art. 31 OIAI (consid. 8c). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-285%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,915 | 117 Ib 308 | 117 Ib 308
Sachverhalt ab Seite 309
Am 7. Februar 1989 reichte die Firma P. ein Baugesuch für einen Restaurationsbetrieb mit Nebenräumen ein. Das Bauvorhaben liegt auf der Parzelle Nr. 134, Riedmattli, unmittelbar östlich der N8 am Alpnachersee in der Gemeinde Alpnach. Die Parzelle gehört vier Miteigentümerinnen. Diese haben der Firma P. für den Fall der Realisierung des Vorhabens in einem Vorvertrag vom 11. Mai 1989 die Begründung eines selbständigen und dauernden Baurechts versprochen. Am 30. Oktober 1989 erteilte der Einwohnergemeinderat Alpnach der Baugesuchstellerin die nachgesuchte Bewilligung unter Vorbehalt der Erteilung des Wirtschaftspatentes, der Genehmigung der Ausnahmebewilligung bezüglich Waldabstand und der Erteilung der Bewilligung für Bootsanlegeplätze sowie mit zahlreichen Auflagen. Die vom Unterwaldner Bund für Naturschutz (UBN) und vom World Wildlife Fund (WWF), Sektion Unterwalden, erhobenen Einsprachen wurden vom Einwohnergemeinderat Alpnach abgewiesen. Gemäss der Baubewilligung sollen neben dem Restaurationsbetrieb mit Ausstellungs- und Nebenräumen auch zwei 3 1/2-Zimmer-Wohnungen für Personal und sechs Angestelltenzimmer erstellt werden. Unter Buchstabe m) wurde folgendes festgelegt:
"Die Anforderungen der Lärmschutzverordnung sind zu erfüllen. Die dafür
nötigen Massnahmen sind am Bau vorzunehmen (keine Lärmschutzwand!)."
In der Begründung führte der Einwohnergemeinderat dazu aus, er habe die zu erwartenden Lärmbelastungen erhoben und anhand des Umweltschutzgesetzes und der Lärmschutzverordnung beurteilt. Der auf der N8 verursachte Strassenlärm lasse bei Empfindlichkeitsstufe III die Immissionsgrenzwerte an der Westfassade um 1-3 dB(A) überschreiten. Werde das Gebiet der Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet, so werde der Immissionsgrenzwert um bis zu 7 dB(A) überschritten. Um die Anforderungen der Lärmschutzverordnung zu erfüllen, seien ergänzende Schallschutzmassnahmen an den geplanten Gebäuden vorzunehmen, so dass die entsprechenden Belastungsgrenzwerte eingehalten werden könnten.
Gegen die Abweisung ihrer Einsprachen bzw. die Erteilung der Baubewilligung erhoben der UBN und der WWF beim Regierungsrat des Kantons Obwalden Baubeschwerde.
Als das Amt für Umweltschutz des Kantons Obwalden im Zusammenhang mit den nachgesuchten Ausnahmebewilligungen für einen verringerten Waldabstand und die Bootsanlegeplätze von der Baubewilligung Kenntnis erhielt, teilte es dem Einwohnergemeinderat Alpnach mit, welche Lärmschutzwerte nach seiner Auffassung beim geplanten Bauprojekt einzuhalten seien, und es machte die Weiterführung der Ausnahmebewilligungsverfahren von einer Bereinigung der Lärmproblematik abhängig. Nach einer Besprechung mit sämtlichen Beteiligten verfügte das kantonale Amt für Umweltschutz gestützt auf Art. 44 Abs. 3 der Lärmschutzverordnung was folgt:
"- Die Parzelle Nr. 134, Riedmattli, Alpnachstad, ist als nicht
erschlossen einzustufen.
- Der in der Kurzone liegenden lärmvorbelasteten Parzelle Nr. 134 ist die
Empfindlichkeitsstufe III zuzuordnen. Für alle lärmempfindlichen Räume
(Art. 2 Abs. 6 Lärmschutzverordnung) sind die entsprechenden Planungswerte
zu garantieren. Eine allfällige Erhöhung der Planungswerte um 5 dB(A) für
die Räume des Restaurants ist nur unter Einhaltung von Art. 12 Abs. 2
Lärmschutzverordnung möglich."
Gegen diesen Entscheid erhoben u.a. die Firma P. und die Miteigentümerinnen des Baugrundstücks Riedmattli Beschwerde beim kantonalen Justizdepartement. Sie beantragten, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, soweit dieser festlege, dass die Parzelle Nr. 134 als nicht erschlossen einzustufen sei; es sei festzustellen, dass die Parzelle erschlossen sei und demzufolge die Immissionsgrenzwerte gemäss Lärmschutzverordnung zur Anwendung gelangten. Ferner sei zu bestätigen, dass der Parzelle Nr. 134 die Empfindlichkeitsstufe III zuzuordnen sei.
Der Regierungsrat des Kantons Obwalden vereinigte die Verfahren gegen die Baubewilligung und gegen die Verfügung des Amts für Umweltschutz und führte aus, dass die Verfügung dieses Amts richtigerweise in den Entscheid über das Baugesuch hätte einfliessen müssen. Er wies - soweit hier interessierend - mit Beschluss vom 26. Juni 1990 die Beschwerden der Firma P. und der Miteigentümerinnen ab, soweit beantragt wurde, der Entscheid des Amtes für Umweltschutz vom 24. Januar 1990 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Parzelle Nr. 134 erschlossen sei und dass die Immissionsgrenzwerte einzuhalten seien. Gleichzeitig hob er die Baubewilligung des Einwohnergemeinderates Alpnach vom 30. Oktober 1989 auf.
Am 30. August 1990 bzw. 3. September 1990 erhoben die Firma P. und die Miteigentümerinnen des Grundstücks Riedmattli Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit den im wesentlichen gleichlautenden Anträgen, der Beschluss des Regierungsrates Obwalden vom 26. Juni 1990 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Parzelle Nr. 134 in Alpnachstad erschlossen sei und dass demzufolge für die Beurteilung des Bauvorhabens auf der Parzelle Nr. 134 die Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe III zur Anwendung gelangen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab, soweit auf sie eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 54 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) richtet sich das Beschwerdeverfahren nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und nach dem Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG, SR 173.110). Nach Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99-102 OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist.
Im vorliegenden Fall ist die Anwendung des Umweltschutzgesetzes und der Lärmschutzverordnung (LSV, SR 814.331) streitig. Umstritten ist insbesondere, ob der Bewilligung des Bauvorhabens die Lärmimmissionen durch die N8 entgegenstehen. Beim Beschluss des Regierungsrates handelt es sich daher, soweit er von den Beschwerdeführern angefochten worden ist, um eine Verfügung, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt (BGE 116 Ib 163, 115 Ib 351, 385, mit weiteren Hinweisen). Weder die Art. 99 ff. OG noch die Spezialgesetzgebung sehen einen Ausschlussgrund vor. Der Regierungsrat des Kantons Obwalden entscheidet zudem kantonal letztinstanzlich über Baubeschwerden der vorliegenden Art (Art. 28 des Baugesetzes des Kantons Obwalden vom 4. Juni 1972; Art. 63 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 4. März 1973 über die Gerichtsorganisation; Art. 98 lit. g OG) sowie über Beschwerden im Bereich des Umweltschutzrechts (Art. 9 der Ausführungsbestimmungen vom 3. Juni 1985 des Kantons Obwalden zum USG). Die Beschwerdeführer sind durch den angefochtenen Entscheid berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 103 lit. a OG). Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerden ist somit einzutreten.
3. a) Gemäss Art. 24 Abs. 1 USG dürfen neue Bauzonen für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur in Gebieten vorgesehen werden, in denen die Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Werden die Planungswerte in einer bestehenden, aber noch nicht erschlossenen Bauzone für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, überschritten, so sind sie gemäss Art. 24 Abs. 2 USG einer weniger lärmempfindlichen Nutzungsart zuzuführen, sofern nicht durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen im überwiegenden Teil dieser Zone die Planungswerte eingehalten werden können. Die bei Inkrafttreten der Lärmschutzverordnung am 1. April 1987 noch nicht erschlossenen Bauzonen für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen dürfen gemäss Art. 30 LSV nur so weit erschlossen werden, als die Planungswerte eingehalten sind oder durch eine Änderung der Nutzungsart oder durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Die Vollzugsbehörde kann für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen gestatten. In bestehenden, erschlossenen Bauzonen sind in der Regel die Immissionsgrenzwerte zu beachten (Art. 22 USG, Art. 31 LSV). Die Regel, dass in neuen oder noch nicht erschlossenen Bauzonen im Gegensatz zu den bestehenden und erschlossenen Zonen die strengeren Planungswerte und nicht die Immissionsgrenzwerte einzuhalten sind, ist Ausdruck des Vorsorgeprinzips, welches die gesamte Umweltschutzgesetzgebung beherrscht (s. BGE 116 Ib 168 E. 7, 265 ff., 445 f., zudem BGE 117 Ib 34).
b) Es ist nicht bestritten, dass das Bauvorhaben der Beschwerdeführer insbesondere wegen der vorgesehenen Wohnungen und der Angestelltenzimmer dem längeren Aufenthalt von Personen dient und dass es so, wie es heute ausgestaltet ist, die Planungswerte der Empfindlichkeitsstufe III nicht einhält. Vielmehr werden gemäss den unbestrittenen Ausführungen in der Baubewilligung des Einwohnergemeinderates Alpnach an der Westfassade, wo sich offenbar auch Schlafräume befinden, selbst die Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe III um 1-3 dB(A) überschritten. Dass das Vorhaben die Immissionsgrenzwerte einhalten muss, wird auch von den Beschwerdeführern nicht in Abrede gestellt. Das Bauvorhaben könnte deshalb in der eingereichten Form selbst dann nicht bewilligt werden, wenn es sich in einer bestehenden und erschlossenen Bauzone befinden würde. Wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zu Recht ausführt, können ergänzende Schallschutzmassnahmen, welche bei offenem Fenster die Lärmbelastung reduzieren, nicht in allgemeiner Weise als Auflage zur Baubewilligung formuliert werden. Vielmehr bedürfen solche Massnahmen einer Projektänderung, welche gegenwärtig nicht vorliegt. Die Beschwerde gegen den Bauabschlag durch den Regierungsrat ist daher bereits aus diesem Grunde abzuweisen.
c) Das Bauvorhaben soll gemäss Zonenplan aus dem Jahre 1971 in der Kurzone der Gemeinde Alpnach verwirklicht werden, welche für Bauten und Anlagen vorgesehen ist, die dem Tourismus und der Erholung dienen. Das Bundesamt für Raumplanung vertritt in seinem Bericht vom 21. Dezember 1990 die Auffassung, diese altrechtliche Kurzone könne nicht als bestehende Bauzone im Sinne von Art. 24 Abs. 2 USG anerkannt werden (CHRISTOPH BANDLI, in: Kommentar USG, N 7 und N 10 zu Art. 24), weil die Gemeinde Alpnach ihren Zonenplan bis Ende 1987 dem Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG, SR 700) hätte anpassen müssen, was sie indes nicht getan habe. Würde diese Auffassung zutreffen, dann könnte in der Gemeinde Alpnach nur mehr ein beschränktes Kerngebiet, etwa das weitgehend überbaute Gebiet als (vorläufige) Bauzone gelten, und zwar so lange, bis ein neuer Nutzungsplan nach den Vorschriften des RPG erlassen worden ist (Art. 35 und 36 RPG). Tatsächlich hatte die Gemeinde Alpnach im Jahre 1988 einen Entwurf für einen Zonenplan vorgelegt.
Dieser wurde vom Baudepartement im Februar 1989 vorgeprüft, konnte aber bisher noch nicht verabschiedet und in Rechtskraft gesetzt werden. Die Frage, ob es sich bei der Kurzone der Gemeinde Alpnach um eine bestehende Bauzone für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen im Sinne von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV handelt, braucht indessen nicht beantwortet zu werden, wie im folgenden zu zeigen sein wird.
4. Auch wenn die Kurzone von Alpnach als bestehende Bauzone betrachtet wird, war sie jedenfalls im massgeblichen Zeitpunkt (1. April 1987) noch nicht erschlossen.
a) Der Botschaft zum USG lässt sich für die Beantwortung der Frage, wann eine Bauzone im Sinne von Art. 24 USG bzw. 30 LSV als erschlossen gilt, nichts entnehmen. In der Lehre wird die Meinung vertreten, verlangt werde eine vollständige Erschliessung im Sinne von Art. 19 RPG (CHRISTOPH BANDLI, a.a.O., N 11 zu Art. 24 USG). Tatsächlich bestehen keine Hinweise dafür, dass der Begriff der Erschliessung nach RPG und USG - oder auch nach Art. 4 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes (WEG, SR 843) - nicht identisch wäre. Vielmehr handelt es sich hierbei um einen bundesrechtlichen Begriff (vgl. BGE 116 Ib 166); im Interesse der Einheitlichkeit des Bundesrechts ist somit davon auszugehen, dass zur Auslegung von Art. 24 Abs. 2 USG insbesondere auch Art. 19 RPG herangezogen werden muss. Nach dieser Bestimmung gilt eine Bauzone als erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist (Art. 19 Abs. 1 RPG). Da das Bundesrecht an die jeweilige Nutzung der konkreten Bauzone anknüpft und von den dafür nötigen Erschliessungsanlagen spricht, sind die Anforderungen je nach Nutzungszone unterschiedlich und hangen auch von der Ausgestaltung der Spezialgesetzgebung sowie des kantonalen und kommunalen Rechts ab. Weder das Baugesetz des Kantons Obwalden vom 4. Juni 1972 (Art. 4 und Art. 21 Abs. 1 lit. f) noch die dazugehörende Vollziehungsverordnung vom 18. April 1972 (Art. 1 Abs. 2 lit. e, Art. 2 Abs. 1 lit. d) stellen indessen konkretere Anforderungen an die Baulanderschliessung; und auch die Bestimmung von Art. 3 des Gemeinde-Baureglements vom 25. April 1980 von Alpnach, die sich mit der Erschliessung befasst, enthält keine Vorschrift, welche wesentlich mehr aussagen würde als das Bundesrecht. Was insbesondere die Kanalisationserschliessung anbelangt, liefert für den vorliegenden Fall auch das Bundesgesetz vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (SR 814.20, insbesondere Art. 19) keine zusätzlichen Gesichtspunkte.
b) Der Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss unter anderem ausgeführt, der Kurzone östlich der Autobahn fehle die erforderliche Kanalisationserschliessung. Dies trifft zu. Gegenwärtig besteht ein Kanalisationsstrang lediglich westlich der N8. Die Kurzone östlich der N8, welche nicht nur die Parzelle Nr. 134 umfasst, sondern auch den Campingplatz, die Werft Herzog sowie die Fussballplätze und die Tennisanlage (Parzellen Nrn. 134, 136, 137, 138, 1325 und 139), ist demgegenüber nicht an das Kanalisationsnetz angeschlossen. Der Bau einer gemeindeeigenen Kanalisationsleitung einschliesslich eines Pumpwerks auf der Westseite der Autobahn ist zwar geplant. Die Einwohnergemeindeversammlung hat aber über den entsprechenden Ausführungskredit noch nicht abgestimmt. Nach den Ausführungen der Gemeinde in ihrem Bericht vom 17. September 1991 soll das Projekt unter Vorbehalt der Genehmigung an der Gemeindeversammlung vom 12. Dezember 1991 im Frühjahr 1992 erstellt werden. Sie hat dazu einen Plan betreffend den Anschluss der Kurzone in Alpnachstad (Vorschlag 4, Situation 1:500, vom 12. August 1991) zu den Akten gegeben. Es kann aus diesen Gründen nicht gesagt werden, die Kurzone von Alpnach östlich der N8 sei im massgeblichen Zeitpunkt am 1. April 1987 kanalisationsmässig erschlossen gewesen oder die Kanalisationserschliessung der Kurzone sei ohne erheblichen Aufwand möglich gewesen. Fehlt die Kanalisationserschliessung der gesamten Kurzone östlich der Autobahn, ist zur Behebung dieses Mangels ein erheblicher Aufwand erforderlich.
c) Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Aussage möge zwar bezüglich der Kurzone insgesamt gelten; ihre eigene Parzelle Nr. 134, welche sich unmittelbar an die Autobahn anschliesse, könne jedoch ohne erheblichen Aufwand erschlossen werden, indem diese über einen bereits heute bestehenden Schacht am Rande dieser Parzelle durch die Autobahn hindurch direkt an die Kanalisation auf der Westseite der Autobahn angeschlossen und dafür eine Leitung von etwa 100 m und ein eigenes kleines Pumpwerk erstellt werden könne.
Der Instruktionsrichter hat die Beschwerdeführerin 1 aufgefordert, einen Plan über die vorgesehene private Kanalisationserschliessung für die Parzelle Nr. 134 einzureichen. Die Beschwerdeführerin hat dazu eine Kopie des bereits erwähnten Plans der Gemeinde Alpnach (Vorschlag 4, Situation 1:500, mit Änderungen vom 11. September 1991) eingereicht und in diesen Plan farbig die private Kanalisation eingezeichnet. Gemäss diesem Plan ist ein privater Strang vom Kanalisationsschacht nördlich des Bahnhofs durch die Parzelle Nr. 907 der SBB und anschliessend durch die Autobahnparzelle Nr. 1488 des Staates Obwalden hindurch in östlicher Richtung bis ungefähr 40 m in die Parzelle Nr. 134 der Beschwerdeführer hinein vorgesehen. Anschliessend biegt er nach Süden ab und wird in einer Länge von ca. 55 m zu den vorgesehenen Gebäuden und zur privaten Pumpstation geführt. Insgesamt weist der erforderliche Kanalisationsstrang vom Kanalisationsschacht nördlich des Bahnhofs bis zum Bauvorhaben der Beschwerdeführer eine Länge von ca. 170 m auf. Unter der Autobahn besteht zwar bereits ein Hüllrohr zur Aufnahme von Druckleitungen; die Leitungen selber sind indessen noch nicht erstellt. Ist aber zur Erschliessung des Bauvorhabens ein Pumpwerk sowie ein Kanalisationsstrang von 170 m Länge erforderlich, kann nicht gesagt werden, die Erschliessung sei ohne erheblichen Aufwand möglich. Diese private Leitung führt zudem über fremdes Eigentum, und es wurde weder eine Durchleitungsbewilligung seitens des Staates Obwalden als Eigentümer der Autobahnparzelle noch eine solche seitens der SBB als Eigentümerin der unmittelbar anschliessenden Eisenbahnparzelle vorgelegt. Gemäss Art. 9 des Kanalisationsreglements der Einwohnergemeinde Alpnach vom 11. Juni 1990 ist aber bei Beanspruchung fremden Grundeigentums eine entsprechende Dienstbarkeit im Grundbuch eintragen zu lassen und insbesondere dann, wenn ein dem Kanton gehörendes Gebiet gequert wird, die Bewilligung des Baudepartements einzuholen. Eine solche Bewilligung liegt nicht bei den Akten und dürfte angesichts der gegenwärtigen prozessualen Situation kurzfristig auch nicht erhältlich sein.
d) Die Kurzone und insbesondere die Parzelle Nr. 134 waren demnach im massgeblichen Zeitpunkt nicht erschlossen. Bei dieser Sachlage ist die Kurzone östlich der N8 einer andern Nutzungsart zuzuführen, sofern nicht durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen im überwiegenden Teil dieser Zone die Planungswerte eingehalten werden können. Sie darf nur so weit für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen erschlossen werden, als die Planungswerte eingehalten werden können. Allenfalls kann die Vollzugsbehörde für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen gestatten. Bei der Parzelle Nr. 134 handelt es sich indessen nicht um einen kleinen Teil der Kurzone. Soweit die Beschwerdeführer die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Feststellung verlangen, dass das fragliche Gebiet erschlossen ist und daher die Immissionsgrenzwerte zur Anwendung gelangen, sind ihre Beschwerden unbegründet und abzuweisen. | de | Bauvorhaben in einer im massgeblichen Zeitpunkt nicht erschlossenen Zone (Kurzone). Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; Begriff der Erschliessung, Lärmschutz. 1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Entscheid, mit dem die Baubewilligung wegen entgegenstehender Lärmimmissionen und damit wegen fehlender Erschliessung der zur Verwirklichung des Bauvorhabens vorgesehenen Parzelle verweigert wird (E. 1a).
2. Beim Begriff der Erschliessung (Art. 24 USG, Art. 19 RPG, Art. 4 WEG) handelt es sich um einen bundesrechtlichen Begriff (E. 4a).
3. Frage offengelassen, ob es sich bei der betroffenen Kurzone um eine bestehende Bauzone für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen im Sinne von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV handelt (E. 3). Die im massgeblichen Zeitpunkt nicht erschlossene Zone ist einer andern Nutzungsart zuzuführen, sofern in ihrem überwiegenden Teil die Planungswerte nicht eingehalten werden können (E. 4). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-308%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,916 | 117 Ib 308 | 117 Ib 308
Sachverhalt ab Seite 309
Am 7. Februar 1989 reichte die Firma P. ein Baugesuch für einen Restaurationsbetrieb mit Nebenräumen ein. Das Bauvorhaben liegt auf der Parzelle Nr. 134, Riedmattli, unmittelbar östlich der N8 am Alpnachersee in der Gemeinde Alpnach. Die Parzelle gehört vier Miteigentümerinnen. Diese haben der Firma P. für den Fall der Realisierung des Vorhabens in einem Vorvertrag vom 11. Mai 1989 die Begründung eines selbständigen und dauernden Baurechts versprochen. Am 30. Oktober 1989 erteilte der Einwohnergemeinderat Alpnach der Baugesuchstellerin die nachgesuchte Bewilligung unter Vorbehalt der Erteilung des Wirtschaftspatentes, der Genehmigung der Ausnahmebewilligung bezüglich Waldabstand und der Erteilung der Bewilligung für Bootsanlegeplätze sowie mit zahlreichen Auflagen. Die vom Unterwaldner Bund für Naturschutz (UBN) und vom World Wildlife Fund (WWF), Sektion Unterwalden, erhobenen Einsprachen wurden vom Einwohnergemeinderat Alpnach abgewiesen. Gemäss der Baubewilligung sollen neben dem Restaurationsbetrieb mit Ausstellungs- und Nebenräumen auch zwei 3 1/2-Zimmer-Wohnungen für Personal und sechs Angestelltenzimmer erstellt werden. Unter Buchstabe m) wurde folgendes festgelegt:
"Die Anforderungen der Lärmschutzverordnung sind zu erfüllen. Die dafür
nötigen Massnahmen sind am Bau vorzunehmen (keine Lärmschutzwand!)."
In der Begründung führte der Einwohnergemeinderat dazu aus, er habe die zu erwartenden Lärmbelastungen erhoben und anhand des Umweltschutzgesetzes und der Lärmschutzverordnung beurteilt. Der auf der N8 verursachte Strassenlärm lasse bei Empfindlichkeitsstufe III die Immissionsgrenzwerte an der Westfassade um 1-3 dB(A) überschreiten. Werde das Gebiet der Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet, so werde der Immissionsgrenzwert um bis zu 7 dB(A) überschritten. Um die Anforderungen der Lärmschutzverordnung zu erfüllen, seien ergänzende Schallschutzmassnahmen an den geplanten Gebäuden vorzunehmen, so dass die entsprechenden Belastungsgrenzwerte eingehalten werden könnten.
Gegen die Abweisung ihrer Einsprachen bzw. die Erteilung der Baubewilligung erhoben der UBN und der WWF beim Regierungsrat des Kantons Obwalden Baubeschwerde.
Als das Amt für Umweltschutz des Kantons Obwalden im Zusammenhang mit den nachgesuchten Ausnahmebewilligungen für einen verringerten Waldabstand und die Bootsanlegeplätze von der Baubewilligung Kenntnis erhielt, teilte es dem Einwohnergemeinderat Alpnach mit, welche Lärmschutzwerte nach seiner Auffassung beim geplanten Bauprojekt einzuhalten seien, und es machte die Weiterführung der Ausnahmebewilligungsverfahren von einer Bereinigung der Lärmproblematik abhängig. Nach einer Besprechung mit sämtlichen Beteiligten verfügte das kantonale Amt für Umweltschutz gestützt auf Art. 44 Abs. 3 der Lärmschutzverordnung was folgt:
"- Die Parzelle Nr. 134, Riedmattli, Alpnachstad, ist als nicht
erschlossen einzustufen.
- Der in der Kurzone liegenden lärmvorbelasteten Parzelle Nr. 134 ist die
Empfindlichkeitsstufe III zuzuordnen. Für alle lärmempfindlichen Räume
(Art. 2 Abs. 6 Lärmschutzverordnung) sind die entsprechenden Planungswerte
zu garantieren. Eine allfällige Erhöhung der Planungswerte um 5 dB(A) für
die Räume des Restaurants ist nur unter Einhaltung von Art. 12 Abs. 2
Lärmschutzverordnung möglich."
Gegen diesen Entscheid erhoben u.a. die Firma P. und die Miteigentümerinnen des Baugrundstücks Riedmattli Beschwerde beim kantonalen Justizdepartement. Sie beantragten, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, soweit dieser festlege, dass die Parzelle Nr. 134 als nicht erschlossen einzustufen sei; es sei festzustellen, dass die Parzelle erschlossen sei und demzufolge die Immissionsgrenzwerte gemäss Lärmschutzverordnung zur Anwendung gelangten. Ferner sei zu bestätigen, dass der Parzelle Nr. 134 die Empfindlichkeitsstufe III zuzuordnen sei.
Der Regierungsrat des Kantons Obwalden vereinigte die Verfahren gegen die Baubewilligung und gegen die Verfügung des Amts für Umweltschutz und führte aus, dass die Verfügung dieses Amts richtigerweise in den Entscheid über das Baugesuch hätte einfliessen müssen. Er wies - soweit hier interessierend - mit Beschluss vom 26. Juni 1990 die Beschwerden der Firma P. und der Miteigentümerinnen ab, soweit beantragt wurde, der Entscheid des Amtes für Umweltschutz vom 24. Januar 1990 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Parzelle Nr. 134 erschlossen sei und dass die Immissionsgrenzwerte einzuhalten seien. Gleichzeitig hob er die Baubewilligung des Einwohnergemeinderates Alpnach vom 30. Oktober 1989 auf.
Am 30. August 1990 bzw. 3. September 1990 erhoben die Firma P. und die Miteigentümerinnen des Grundstücks Riedmattli Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit den im wesentlichen gleichlautenden Anträgen, der Beschluss des Regierungsrates Obwalden vom 26. Juni 1990 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Parzelle Nr. 134 in Alpnachstad erschlossen sei und dass demzufolge für die Beurteilung des Bauvorhabens auf der Parzelle Nr. 134 die Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe III zur Anwendung gelangen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab, soweit auf sie eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 54 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) richtet sich das Beschwerdeverfahren nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und nach dem Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG, SR 173.110). Nach Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99-102 OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist.
Im vorliegenden Fall ist die Anwendung des Umweltschutzgesetzes und der Lärmschutzverordnung (LSV, SR 814.331) streitig. Umstritten ist insbesondere, ob der Bewilligung des Bauvorhabens die Lärmimmissionen durch die N8 entgegenstehen. Beim Beschluss des Regierungsrates handelt es sich daher, soweit er von den Beschwerdeführern angefochten worden ist, um eine Verfügung, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt (BGE 116 Ib 163, 115 Ib 351, 385, mit weiteren Hinweisen). Weder die Art. 99 ff. OG noch die Spezialgesetzgebung sehen einen Ausschlussgrund vor. Der Regierungsrat des Kantons Obwalden entscheidet zudem kantonal letztinstanzlich über Baubeschwerden der vorliegenden Art (Art. 28 des Baugesetzes des Kantons Obwalden vom 4. Juni 1972; Art. 63 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 4. März 1973 über die Gerichtsorganisation; Art. 98 lit. g OG) sowie über Beschwerden im Bereich des Umweltschutzrechts (Art. 9 der Ausführungsbestimmungen vom 3. Juni 1985 des Kantons Obwalden zum USG). Die Beschwerdeführer sind durch den angefochtenen Entscheid berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 103 lit. a OG). Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerden ist somit einzutreten.
3. a) Gemäss Art. 24 Abs. 1 USG dürfen neue Bauzonen für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur in Gebieten vorgesehen werden, in denen die Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Werden die Planungswerte in einer bestehenden, aber noch nicht erschlossenen Bauzone für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, überschritten, so sind sie gemäss Art. 24 Abs. 2 USG einer weniger lärmempfindlichen Nutzungsart zuzuführen, sofern nicht durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen im überwiegenden Teil dieser Zone die Planungswerte eingehalten werden können. Die bei Inkrafttreten der Lärmschutzverordnung am 1. April 1987 noch nicht erschlossenen Bauzonen für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen dürfen gemäss Art. 30 LSV nur so weit erschlossen werden, als die Planungswerte eingehalten sind oder durch eine Änderung der Nutzungsart oder durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Die Vollzugsbehörde kann für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen gestatten. In bestehenden, erschlossenen Bauzonen sind in der Regel die Immissionsgrenzwerte zu beachten (Art. 22 USG, Art. 31 LSV). Die Regel, dass in neuen oder noch nicht erschlossenen Bauzonen im Gegensatz zu den bestehenden und erschlossenen Zonen die strengeren Planungswerte und nicht die Immissionsgrenzwerte einzuhalten sind, ist Ausdruck des Vorsorgeprinzips, welches die gesamte Umweltschutzgesetzgebung beherrscht (s. BGE 116 Ib 168 E. 7, 265 ff., 445 f., zudem BGE 117 Ib 34).
b) Es ist nicht bestritten, dass das Bauvorhaben der Beschwerdeführer insbesondere wegen der vorgesehenen Wohnungen und der Angestelltenzimmer dem längeren Aufenthalt von Personen dient und dass es so, wie es heute ausgestaltet ist, die Planungswerte der Empfindlichkeitsstufe III nicht einhält. Vielmehr werden gemäss den unbestrittenen Ausführungen in der Baubewilligung des Einwohnergemeinderates Alpnach an der Westfassade, wo sich offenbar auch Schlafräume befinden, selbst die Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe III um 1-3 dB(A) überschritten. Dass das Vorhaben die Immissionsgrenzwerte einhalten muss, wird auch von den Beschwerdeführern nicht in Abrede gestellt. Das Bauvorhaben könnte deshalb in der eingereichten Form selbst dann nicht bewilligt werden, wenn es sich in einer bestehenden und erschlossenen Bauzone befinden würde. Wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zu Recht ausführt, können ergänzende Schallschutzmassnahmen, welche bei offenem Fenster die Lärmbelastung reduzieren, nicht in allgemeiner Weise als Auflage zur Baubewilligung formuliert werden. Vielmehr bedürfen solche Massnahmen einer Projektänderung, welche gegenwärtig nicht vorliegt. Die Beschwerde gegen den Bauabschlag durch den Regierungsrat ist daher bereits aus diesem Grunde abzuweisen.
c) Das Bauvorhaben soll gemäss Zonenplan aus dem Jahre 1971 in der Kurzone der Gemeinde Alpnach verwirklicht werden, welche für Bauten und Anlagen vorgesehen ist, die dem Tourismus und der Erholung dienen. Das Bundesamt für Raumplanung vertritt in seinem Bericht vom 21. Dezember 1990 die Auffassung, diese altrechtliche Kurzone könne nicht als bestehende Bauzone im Sinne von Art. 24 Abs. 2 USG anerkannt werden (CHRISTOPH BANDLI, in: Kommentar USG, N 7 und N 10 zu Art. 24), weil die Gemeinde Alpnach ihren Zonenplan bis Ende 1987 dem Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG, SR 700) hätte anpassen müssen, was sie indes nicht getan habe. Würde diese Auffassung zutreffen, dann könnte in der Gemeinde Alpnach nur mehr ein beschränktes Kerngebiet, etwa das weitgehend überbaute Gebiet als (vorläufige) Bauzone gelten, und zwar so lange, bis ein neuer Nutzungsplan nach den Vorschriften des RPG erlassen worden ist (Art. 35 und 36 RPG). Tatsächlich hatte die Gemeinde Alpnach im Jahre 1988 einen Entwurf für einen Zonenplan vorgelegt.
Dieser wurde vom Baudepartement im Februar 1989 vorgeprüft, konnte aber bisher noch nicht verabschiedet und in Rechtskraft gesetzt werden. Die Frage, ob es sich bei der Kurzone der Gemeinde Alpnach um eine bestehende Bauzone für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen im Sinne von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV handelt, braucht indessen nicht beantwortet zu werden, wie im folgenden zu zeigen sein wird.
4. Auch wenn die Kurzone von Alpnach als bestehende Bauzone betrachtet wird, war sie jedenfalls im massgeblichen Zeitpunkt (1. April 1987) noch nicht erschlossen.
a) Der Botschaft zum USG lässt sich für die Beantwortung der Frage, wann eine Bauzone im Sinne von Art. 24 USG bzw. 30 LSV als erschlossen gilt, nichts entnehmen. In der Lehre wird die Meinung vertreten, verlangt werde eine vollständige Erschliessung im Sinne von Art. 19 RPG (CHRISTOPH BANDLI, a.a.O., N 11 zu Art. 24 USG). Tatsächlich bestehen keine Hinweise dafür, dass der Begriff der Erschliessung nach RPG und USG - oder auch nach Art. 4 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes (WEG, SR 843) - nicht identisch wäre. Vielmehr handelt es sich hierbei um einen bundesrechtlichen Begriff (vgl. BGE 116 Ib 166); im Interesse der Einheitlichkeit des Bundesrechts ist somit davon auszugehen, dass zur Auslegung von Art. 24 Abs. 2 USG insbesondere auch Art. 19 RPG herangezogen werden muss. Nach dieser Bestimmung gilt eine Bauzone als erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist (Art. 19 Abs. 1 RPG). Da das Bundesrecht an die jeweilige Nutzung der konkreten Bauzone anknüpft und von den dafür nötigen Erschliessungsanlagen spricht, sind die Anforderungen je nach Nutzungszone unterschiedlich und hangen auch von der Ausgestaltung der Spezialgesetzgebung sowie des kantonalen und kommunalen Rechts ab. Weder das Baugesetz des Kantons Obwalden vom 4. Juni 1972 (Art. 4 und Art. 21 Abs. 1 lit. f) noch die dazugehörende Vollziehungsverordnung vom 18. April 1972 (Art. 1 Abs. 2 lit. e, Art. 2 Abs. 1 lit. d) stellen indessen konkretere Anforderungen an die Baulanderschliessung; und auch die Bestimmung von Art. 3 des Gemeinde-Baureglements vom 25. April 1980 von Alpnach, die sich mit der Erschliessung befasst, enthält keine Vorschrift, welche wesentlich mehr aussagen würde als das Bundesrecht. Was insbesondere die Kanalisationserschliessung anbelangt, liefert für den vorliegenden Fall auch das Bundesgesetz vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (SR 814.20, insbesondere Art. 19) keine zusätzlichen Gesichtspunkte.
b) Der Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss unter anderem ausgeführt, der Kurzone östlich der Autobahn fehle die erforderliche Kanalisationserschliessung. Dies trifft zu. Gegenwärtig besteht ein Kanalisationsstrang lediglich westlich der N8. Die Kurzone östlich der N8, welche nicht nur die Parzelle Nr. 134 umfasst, sondern auch den Campingplatz, die Werft Herzog sowie die Fussballplätze und die Tennisanlage (Parzellen Nrn. 134, 136, 137, 138, 1325 und 139), ist demgegenüber nicht an das Kanalisationsnetz angeschlossen. Der Bau einer gemeindeeigenen Kanalisationsleitung einschliesslich eines Pumpwerks auf der Westseite der Autobahn ist zwar geplant. Die Einwohnergemeindeversammlung hat aber über den entsprechenden Ausführungskredit noch nicht abgestimmt. Nach den Ausführungen der Gemeinde in ihrem Bericht vom 17. September 1991 soll das Projekt unter Vorbehalt der Genehmigung an der Gemeindeversammlung vom 12. Dezember 1991 im Frühjahr 1992 erstellt werden. Sie hat dazu einen Plan betreffend den Anschluss der Kurzone in Alpnachstad (Vorschlag 4, Situation 1:500, vom 12. August 1991) zu den Akten gegeben. Es kann aus diesen Gründen nicht gesagt werden, die Kurzone von Alpnach östlich der N8 sei im massgeblichen Zeitpunkt am 1. April 1987 kanalisationsmässig erschlossen gewesen oder die Kanalisationserschliessung der Kurzone sei ohne erheblichen Aufwand möglich gewesen. Fehlt die Kanalisationserschliessung der gesamten Kurzone östlich der Autobahn, ist zur Behebung dieses Mangels ein erheblicher Aufwand erforderlich.
c) Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Aussage möge zwar bezüglich der Kurzone insgesamt gelten; ihre eigene Parzelle Nr. 134, welche sich unmittelbar an die Autobahn anschliesse, könne jedoch ohne erheblichen Aufwand erschlossen werden, indem diese über einen bereits heute bestehenden Schacht am Rande dieser Parzelle durch die Autobahn hindurch direkt an die Kanalisation auf der Westseite der Autobahn angeschlossen und dafür eine Leitung von etwa 100 m und ein eigenes kleines Pumpwerk erstellt werden könne.
Der Instruktionsrichter hat die Beschwerdeführerin 1 aufgefordert, einen Plan über die vorgesehene private Kanalisationserschliessung für die Parzelle Nr. 134 einzureichen. Die Beschwerdeführerin hat dazu eine Kopie des bereits erwähnten Plans der Gemeinde Alpnach (Vorschlag 4, Situation 1:500, mit Änderungen vom 11. September 1991) eingereicht und in diesen Plan farbig die private Kanalisation eingezeichnet. Gemäss diesem Plan ist ein privater Strang vom Kanalisationsschacht nördlich des Bahnhofs durch die Parzelle Nr. 907 der SBB und anschliessend durch die Autobahnparzelle Nr. 1488 des Staates Obwalden hindurch in östlicher Richtung bis ungefähr 40 m in die Parzelle Nr. 134 der Beschwerdeführer hinein vorgesehen. Anschliessend biegt er nach Süden ab und wird in einer Länge von ca. 55 m zu den vorgesehenen Gebäuden und zur privaten Pumpstation geführt. Insgesamt weist der erforderliche Kanalisationsstrang vom Kanalisationsschacht nördlich des Bahnhofs bis zum Bauvorhaben der Beschwerdeführer eine Länge von ca. 170 m auf. Unter der Autobahn besteht zwar bereits ein Hüllrohr zur Aufnahme von Druckleitungen; die Leitungen selber sind indessen noch nicht erstellt. Ist aber zur Erschliessung des Bauvorhabens ein Pumpwerk sowie ein Kanalisationsstrang von 170 m Länge erforderlich, kann nicht gesagt werden, die Erschliessung sei ohne erheblichen Aufwand möglich. Diese private Leitung führt zudem über fremdes Eigentum, und es wurde weder eine Durchleitungsbewilligung seitens des Staates Obwalden als Eigentümer der Autobahnparzelle noch eine solche seitens der SBB als Eigentümerin der unmittelbar anschliessenden Eisenbahnparzelle vorgelegt. Gemäss Art. 9 des Kanalisationsreglements der Einwohnergemeinde Alpnach vom 11. Juni 1990 ist aber bei Beanspruchung fremden Grundeigentums eine entsprechende Dienstbarkeit im Grundbuch eintragen zu lassen und insbesondere dann, wenn ein dem Kanton gehörendes Gebiet gequert wird, die Bewilligung des Baudepartements einzuholen. Eine solche Bewilligung liegt nicht bei den Akten und dürfte angesichts der gegenwärtigen prozessualen Situation kurzfristig auch nicht erhältlich sein.
d) Die Kurzone und insbesondere die Parzelle Nr. 134 waren demnach im massgeblichen Zeitpunkt nicht erschlossen. Bei dieser Sachlage ist die Kurzone östlich der N8 einer andern Nutzungsart zuzuführen, sofern nicht durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen im überwiegenden Teil dieser Zone die Planungswerte eingehalten werden können. Sie darf nur so weit für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen erschlossen werden, als die Planungswerte eingehalten werden können. Allenfalls kann die Vollzugsbehörde für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen gestatten. Bei der Parzelle Nr. 134 handelt es sich indessen nicht um einen kleinen Teil der Kurzone. Soweit die Beschwerdeführer die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Feststellung verlangen, dass das fragliche Gebiet erschlossen ist und daher die Immissionsgrenzwerte zur Anwendung gelangen, sind ihre Beschwerden unbegründet und abzuweisen. | de | Projet de construction dans une zone non équipée au moment déterminant (zone de cure). Recevabilité du recours de droit administratif; notion de l'équipement, protection contre le bruit. 1. Recevabilité du recours de droit administratif contre une décision en vertu de laquelle le permis de construire est refusé à cause des immissions de bruit existantes et de l'équipement insuffisant de la parcelle sur laquelle le projet devrait être réalisé (consid. 1a).
2. La notion de l'équipement (art. 24 LPE, art. 19 LAT, art. 4 LCPL) est une notion de droit fédéral (consid. 4a).
3. La zone de cure, en l'espèce, est-elle une zone à bâtir existante comprenant des locaux à usage sensible au bruit, au sens des art. 24 al. 2 LPE et 30 OPB? Question laissée indécise (consid. 3). La zone non encore équipée au moment déterminant doit être affectée à une autre destination, dans la mesure où les valeurs de planification ne peuvent être respectées dans la majeure partie de son périmètre (consid. 4). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-308%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,917 | 117 Ib 308 | 117 Ib 308
Sachverhalt ab Seite 309
Am 7. Februar 1989 reichte die Firma P. ein Baugesuch für einen Restaurationsbetrieb mit Nebenräumen ein. Das Bauvorhaben liegt auf der Parzelle Nr. 134, Riedmattli, unmittelbar östlich der N8 am Alpnachersee in der Gemeinde Alpnach. Die Parzelle gehört vier Miteigentümerinnen. Diese haben der Firma P. für den Fall der Realisierung des Vorhabens in einem Vorvertrag vom 11. Mai 1989 die Begründung eines selbständigen und dauernden Baurechts versprochen. Am 30. Oktober 1989 erteilte der Einwohnergemeinderat Alpnach der Baugesuchstellerin die nachgesuchte Bewilligung unter Vorbehalt der Erteilung des Wirtschaftspatentes, der Genehmigung der Ausnahmebewilligung bezüglich Waldabstand und der Erteilung der Bewilligung für Bootsanlegeplätze sowie mit zahlreichen Auflagen. Die vom Unterwaldner Bund für Naturschutz (UBN) und vom World Wildlife Fund (WWF), Sektion Unterwalden, erhobenen Einsprachen wurden vom Einwohnergemeinderat Alpnach abgewiesen. Gemäss der Baubewilligung sollen neben dem Restaurationsbetrieb mit Ausstellungs- und Nebenräumen auch zwei 3 1/2-Zimmer-Wohnungen für Personal und sechs Angestelltenzimmer erstellt werden. Unter Buchstabe m) wurde folgendes festgelegt:
"Die Anforderungen der Lärmschutzverordnung sind zu erfüllen. Die dafür
nötigen Massnahmen sind am Bau vorzunehmen (keine Lärmschutzwand!)."
In der Begründung führte der Einwohnergemeinderat dazu aus, er habe die zu erwartenden Lärmbelastungen erhoben und anhand des Umweltschutzgesetzes und der Lärmschutzverordnung beurteilt. Der auf der N8 verursachte Strassenlärm lasse bei Empfindlichkeitsstufe III die Immissionsgrenzwerte an der Westfassade um 1-3 dB(A) überschreiten. Werde das Gebiet der Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet, so werde der Immissionsgrenzwert um bis zu 7 dB(A) überschritten. Um die Anforderungen der Lärmschutzverordnung zu erfüllen, seien ergänzende Schallschutzmassnahmen an den geplanten Gebäuden vorzunehmen, so dass die entsprechenden Belastungsgrenzwerte eingehalten werden könnten.
Gegen die Abweisung ihrer Einsprachen bzw. die Erteilung der Baubewilligung erhoben der UBN und der WWF beim Regierungsrat des Kantons Obwalden Baubeschwerde.
Als das Amt für Umweltschutz des Kantons Obwalden im Zusammenhang mit den nachgesuchten Ausnahmebewilligungen für einen verringerten Waldabstand und die Bootsanlegeplätze von der Baubewilligung Kenntnis erhielt, teilte es dem Einwohnergemeinderat Alpnach mit, welche Lärmschutzwerte nach seiner Auffassung beim geplanten Bauprojekt einzuhalten seien, und es machte die Weiterführung der Ausnahmebewilligungsverfahren von einer Bereinigung der Lärmproblematik abhängig. Nach einer Besprechung mit sämtlichen Beteiligten verfügte das kantonale Amt für Umweltschutz gestützt auf Art. 44 Abs. 3 der Lärmschutzverordnung was folgt:
"- Die Parzelle Nr. 134, Riedmattli, Alpnachstad, ist als nicht
erschlossen einzustufen.
- Der in der Kurzone liegenden lärmvorbelasteten Parzelle Nr. 134 ist die
Empfindlichkeitsstufe III zuzuordnen. Für alle lärmempfindlichen Räume
(Art. 2 Abs. 6 Lärmschutzverordnung) sind die entsprechenden Planungswerte
zu garantieren. Eine allfällige Erhöhung der Planungswerte um 5 dB(A) für
die Räume des Restaurants ist nur unter Einhaltung von Art. 12 Abs. 2
Lärmschutzverordnung möglich."
Gegen diesen Entscheid erhoben u.a. die Firma P. und die Miteigentümerinnen des Baugrundstücks Riedmattli Beschwerde beim kantonalen Justizdepartement. Sie beantragten, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, soweit dieser festlege, dass die Parzelle Nr. 134 als nicht erschlossen einzustufen sei; es sei festzustellen, dass die Parzelle erschlossen sei und demzufolge die Immissionsgrenzwerte gemäss Lärmschutzverordnung zur Anwendung gelangten. Ferner sei zu bestätigen, dass der Parzelle Nr. 134 die Empfindlichkeitsstufe III zuzuordnen sei.
Der Regierungsrat des Kantons Obwalden vereinigte die Verfahren gegen die Baubewilligung und gegen die Verfügung des Amts für Umweltschutz und führte aus, dass die Verfügung dieses Amts richtigerweise in den Entscheid über das Baugesuch hätte einfliessen müssen. Er wies - soweit hier interessierend - mit Beschluss vom 26. Juni 1990 die Beschwerden der Firma P. und der Miteigentümerinnen ab, soweit beantragt wurde, der Entscheid des Amtes für Umweltschutz vom 24. Januar 1990 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Parzelle Nr. 134 erschlossen sei und dass die Immissionsgrenzwerte einzuhalten seien. Gleichzeitig hob er die Baubewilligung des Einwohnergemeinderates Alpnach vom 30. Oktober 1989 auf.
Am 30. August 1990 bzw. 3. September 1990 erhoben die Firma P. und die Miteigentümerinnen des Grundstücks Riedmattli Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit den im wesentlichen gleichlautenden Anträgen, der Beschluss des Regierungsrates Obwalden vom 26. Juni 1990 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Parzelle Nr. 134 in Alpnachstad erschlossen sei und dass demzufolge für die Beurteilung des Bauvorhabens auf der Parzelle Nr. 134 die Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe III zur Anwendung gelangen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab, soweit auf sie eingetreten werden kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 54 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) richtet sich das Beschwerdeverfahren nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) und nach dem Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG, SR 173.110). Nach Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99-102 OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe gegeben ist.
Im vorliegenden Fall ist die Anwendung des Umweltschutzgesetzes und der Lärmschutzverordnung (LSV, SR 814.331) streitig. Umstritten ist insbesondere, ob der Bewilligung des Bauvorhabens die Lärmimmissionen durch die N8 entgegenstehen. Beim Beschluss des Regierungsrates handelt es sich daher, soweit er von den Beschwerdeführern angefochten worden ist, um eine Verfügung, welche sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt (BGE 116 Ib 163, 115 Ib 351, 385, mit weiteren Hinweisen). Weder die Art. 99 ff. OG noch die Spezialgesetzgebung sehen einen Ausschlussgrund vor. Der Regierungsrat des Kantons Obwalden entscheidet zudem kantonal letztinstanzlich über Baubeschwerden der vorliegenden Art (Art. 28 des Baugesetzes des Kantons Obwalden vom 4. Juni 1972; Art. 63 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 4. März 1973 über die Gerichtsorganisation; Art. 98 lit. g OG) sowie über Beschwerden im Bereich des Umweltschutzrechts (Art. 9 der Ausführungsbestimmungen vom 3. Juni 1985 des Kantons Obwalden zum USG). Die Beschwerdeführer sind durch den angefochtenen Entscheid berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 103 lit. a OG). Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerden ist somit einzutreten.
3. a) Gemäss Art. 24 Abs. 1 USG dürfen neue Bauzonen für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur in Gebieten vorgesehen werden, in denen die Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Werden die Planungswerte in einer bestehenden, aber noch nicht erschlossenen Bauzone für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, überschritten, so sind sie gemäss Art. 24 Abs. 2 USG einer weniger lärmempfindlichen Nutzungsart zuzuführen, sofern nicht durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen im überwiegenden Teil dieser Zone die Planungswerte eingehalten werden können. Die bei Inkrafttreten der Lärmschutzverordnung am 1. April 1987 noch nicht erschlossenen Bauzonen für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen dürfen gemäss Art. 30 LSV nur so weit erschlossen werden, als die Planungswerte eingehalten sind oder durch eine Änderung der Nutzungsart oder durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Die Vollzugsbehörde kann für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen gestatten. In bestehenden, erschlossenen Bauzonen sind in der Regel die Immissionsgrenzwerte zu beachten (Art. 22 USG, Art. 31 LSV). Die Regel, dass in neuen oder noch nicht erschlossenen Bauzonen im Gegensatz zu den bestehenden und erschlossenen Zonen die strengeren Planungswerte und nicht die Immissionsgrenzwerte einzuhalten sind, ist Ausdruck des Vorsorgeprinzips, welches die gesamte Umweltschutzgesetzgebung beherrscht (s. BGE 116 Ib 168 E. 7, 265 ff., 445 f., zudem BGE 117 Ib 34).
b) Es ist nicht bestritten, dass das Bauvorhaben der Beschwerdeführer insbesondere wegen der vorgesehenen Wohnungen und der Angestelltenzimmer dem längeren Aufenthalt von Personen dient und dass es so, wie es heute ausgestaltet ist, die Planungswerte der Empfindlichkeitsstufe III nicht einhält. Vielmehr werden gemäss den unbestrittenen Ausführungen in der Baubewilligung des Einwohnergemeinderates Alpnach an der Westfassade, wo sich offenbar auch Schlafräume befinden, selbst die Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe III um 1-3 dB(A) überschritten. Dass das Vorhaben die Immissionsgrenzwerte einhalten muss, wird auch von den Beschwerdeführern nicht in Abrede gestellt. Das Bauvorhaben könnte deshalb in der eingereichten Form selbst dann nicht bewilligt werden, wenn es sich in einer bestehenden und erschlossenen Bauzone befinden würde. Wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zu Recht ausführt, können ergänzende Schallschutzmassnahmen, welche bei offenem Fenster die Lärmbelastung reduzieren, nicht in allgemeiner Weise als Auflage zur Baubewilligung formuliert werden. Vielmehr bedürfen solche Massnahmen einer Projektänderung, welche gegenwärtig nicht vorliegt. Die Beschwerde gegen den Bauabschlag durch den Regierungsrat ist daher bereits aus diesem Grunde abzuweisen.
c) Das Bauvorhaben soll gemäss Zonenplan aus dem Jahre 1971 in der Kurzone der Gemeinde Alpnach verwirklicht werden, welche für Bauten und Anlagen vorgesehen ist, die dem Tourismus und der Erholung dienen. Das Bundesamt für Raumplanung vertritt in seinem Bericht vom 21. Dezember 1990 die Auffassung, diese altrechtliche Kurzone könne nicht als bestehende Bauzone im Sinne von Art. 24 Abs. 2 USG anerkannt werden (CHRISTOPH BANDLI, in: Kommentar USG, N 7 und N 10 zu Art. 24), weil die Gemeinde Alpnach ihren Zonenplan bis Ende 1987 dem Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG, SR 700) hätte anpassen müssen, was sie indes nicht getan habe. Würde diese Auffassung zutreffen, dann könnte in der Gemeinde Alpnach nur mehr ein beschränktes Kerngebiet, etwa das weitgehend überbaute Gebiet als (vorläufige) Bauzone gelten, und zwar so lange, bis ein neuer Nutzungsplan nach den Vorschriften des RPG erlassen worden ist (Art. 35 und 36 RPG). Tatsächlich hatte die Gemeinde Alpnach im Jahre 1988 einen Entwurf für einen Zonenplan vorgelegt.
Dieser wurde vom Baudepartement im Februar 1989 vorgeprüft, konnte aber bisher noch nicht verabschiedet und in Rechtskraft gesetzt werden. Die Frage, ob es sich bei der Kurzone der Gemeinde Alpnach um eine bestehende Bauzone für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen im Sinne von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV handelt, braucht indessen nicht beantwortet zu werden, wie im folgenden zu zeigen sein wird.
4. Auch wenn die Kurzone von Alpnach als bestehende Bauzone betrachtet wird, war sie jedenfalls im massgeblichen Zeitpunkt (1. April 1987) noch nicht erschlossen.
a) Der Botschaft zum USG lässt sich für die Beantwortung der Frage, wann eine Bauzone im Sinne von Art. 24 USG bzw. 30 LSV als erschlossen gilt, nichts entnehmen. In der Lehre wird die Meinung vertreten, verlangt werde eine vollständige Erschliessung im Sinne von Art. 19 RPG (CHRISTOPH BANDLI, a.a.O., N 11 zu Art. 24 USG). Tatsächlich bestehen keine Hinweise dafür, dass der Begriff der Erschliessung nach RPG und USG - oder auch nach Art. 4 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes (WEG, SR 843) - nicht identisch wäre. Vielmehr handelt es sich hierbei um einen bundesrechtlichen Begriff (vgl. BGE 116 Ib 166); im Interesse der Einheitlichkeit des Bundesrechts ist somit davon auszugehen, dass zur Auslegung von Art. 24 Abs. 2 USG insbesondere auch Art. 19 RPG herangezogen werden muss. Nach dieser Bestimmung gilt eine Bauzone als erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist (Art. 19 Abs. 1 RPG). Da das Bundesrecht an die jeweilige Nutzung der konkreten Bauzone anknüpft und von den dafür nötigen Erschliessungsanlagen spricht, sind die Anforderungen je nach Nutzungszone unterschiedlich und hangen auch von der Ausgestaltung der Spezialgesetzgebung sowie des kantonalen und kommunalen Rechts ab. Weder das Baugesetz des Kantons Obwalden vom 4. Juni 1972 (Art. 4 und Art. 21 Abs. 1 lit. f) noch die dazugehörende Vollziehungsverordnung vom 18. April 1972 (Art. 1 Abs. 2 lit. e, Art. 2 Abs. 1 lit. d) stellen indessen konkretere Anforderungen an die Baulanderschliessung; und auch die Bestimmung von Art. 3 des Gemeinde-Baureglements vom 25. April 1980 von Alpnach, die sich mit der Erschliessung befasst, enthält keine Vorschrift, welche wesentlich mehr aussagen würde als das Bundesrecht. Was insbesondere die Kanalisationserschliessung anbelangt, liefert für den vorliegenden Fall auch das Bundesgesetz vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung (SR 814.20, insbesondere Art. 19) keine zusätzlichen Gesichtspunkte.
b) Der Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss unter anderem ausgeführt, der Kurzone östlich der Autobahn fehle die erforderliche Kanalisationserschliessung. Dies trifft zu. Gegenwärtig besteht ein Kanalisationsstrang lediglich westlich der N8. Die Kurzone östlich der N8, welche nicht nur die Parzelle Nr. 134 umfasst, sondern auch den Campingplatz, die Werft Herzog sowie die Fussballplätze und die Tennisanlage (Parzellen Nrn. 134, 136, 137, 138, 1325 und 139), ist demgegenüber nicht an das Kanalisationsnetz angeschlossen. Der Bau einer gemeindeeigenen Kanalisationsleitung einschliesslich eines Pumpwerks auf der Westseite der Autobahn ist zwar geplant. Die Einwohnergemeindeversammlung hat aber über den entsprechenden Ausführungskredit noch nicht abgestimmt. Nach den Ausführungen der Gemeinde in ihrem Bericht vom 17. September 1991 soll das Projekt unter Vorbehalt der Genehmigung an der Gemeindeversammlung vom 12. Dezember 1991 im Frühjahr 1992 erstellt werden. Sie hat dazu einen Plan betreffend den Anschluss der Kurzone in Alpnachstad (Vorschlag 4, Situation 1:500, vom 12. August 1991) zu den Akten gegeben. Es kann aus diesen Gründen nicht gesagt werden, die Kurzone von Alpnach östlich der N8 sei im massgeblichen Zeitpunkt am 1. April 1987 kanalisationsmässig erschlossen gewesen oder die Kanalisationserschliessung der Kurzone sei ohne erheblichen Aufwand möglich gewesen. Fehlt die Kanalisationserschliessung der gesamten Kurzone östlich der Autobahn, ist zur Behebung dieses Mangels ein erheblicher Aufwand erforderlich.
c) Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Aussage möge zwar bezüglich der Kurzone insgesamt gelten; ihre eigene Parzelle Nr. 134, welche sich unmittelbar an die Autobahn anschliesse, könne jedoch ohne erheblichen Aufwand erschlossen werden, indem diese über einen bereits heute bestehenden Schacht am Rande dieser Parzelle durch die Autobahn hindurch direkt an die Kanalisation auf der Westseite der Autobahn angeschlossen und dafür eine Leitung von etwa 100 m und ein eigenes kleines Pumpwerk erstellt werden könne.
Der Instruktionsrichter hat die Beschwerdeführerin 1 aufgefordert, einen Plan über die vorgesehene private Kanalisationserschliessung für die Parzelle Nr. 134 einzureichen. Die Beschwerdeführerin hat dazu eine Kopie des bereits erwähnten Plans der Gemeinde Alpnach (Vorschlag 4, Situation 1:500, mit Änderungen vom 11. September 1991) eingereicht und in diesen Plan farbig die private Kanalisation eingezeichnet. Gemäss diesem Plan ist ein privater Strang vom Kanalisationsschacht nördlich des Bahnhofs durch die Parzelle Nr. 907 der SBB und anschliessend durch die Autobahnparzelle Nr. 1488 des Staates Obwalden hindurch in östlicher Richtung bis ungefähr 40 m in die Parzelle Nr. 134 der Beschwerdeführer hinein vorgesehen. Anschliessend biegt er nach Süden ab und wird in einer Länge von ca. 55 m zu den vorgesehenen Gebäuden und zur privaten Pumpstation geführt. Insgesamt weist der erforderliche Kanalisationsstrang vom Kanalisationsschacht nördlich des Bahnhofs bis zum Bauvorhaben der Beschwerdeführer eine Länge von ca. 170 m auf. Unter der Autobahn besteht zwar bereits ein Hüllrohr zur Aufnahme von Druckleitungen; die Leitungen selber sind indessen noch nicht erstellt. Ist aber zur Erschliessung des Bauvorhabens ein Pumpwerk sowie ein Kanalisationsstrang von 170 m Länge erforderlich, kann nicht gesagt werden, die Erschliessung sei ohne erheblichen Aufwand möglich. Diese private Leitung führt zudem über fremdes Eigentum, und es wurde weder eine Durchleitungsbewilligung seitens des Staates Obwalden als Eigentümer der Autobahnparzelle noch eine solche seitens der SBB als Eigentümerin der unmittelbar anschliessenden Eisenbahnparzelle vorgelegt. Gemäss Art. 9 des Kanalisationsreglements der Einwohnergemeinde Alpnach vom 11. Juni 1990 ist aber bei Beanspruchung fremden Grundeigentums eine entsprechende Dienstbarkeit im Grundbuch eintragen zu lassen und insbesondere dann, wenn ein dem Kanton gehörendes Gebiet gequert wird, die Bewilligung des Baudepartements einzuholen. Eine solche Bewilligung liegt nicht bei den Akten und dürfte angesichts der gegenwärtigen prozessualen Situation kurzfristig auch nicht erhältlich sein.
d) Die Kurzone und insbesondere die Parzelle Nr. 134 waren demnach im massgeblichen Zeitpunkt nicht erschlossen. Bei dieser Sachlage ist die Kurzone östlich der N8 einer andern Nutzungsart zuzuführen, sofern nicht durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen im überwiegenden Teil dieser Zone die Planungswerte eingehalten werden können. Sie darf nur so weit für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen erschlossen werden, als die Planungswerte eingehalten werden können. Allenfalls kann die Vollzugsbehörde für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen gestatten. Bei der Parzelle Nr. 134 handelt es sich indessen nicht um einen kleinen Teil der Kurzone. Soweit die Beschwerdeführer die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Feststellung verlangen, dass das fragliche Gebiet erschlossen ist und daher die Immissionsgrenzwerte zur Anwendung gelangen, sind ihre Beschwerden unbegründet und abzuweisen. | de | Progetto di costruzione in una zona non urbanizzata al momento determinante (zona di cura). Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo; nozione di urbanizzazione, protezione contro i rumori. 1. Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo contro una decisione in virtù della quale il permesso di costruzione è rifiutato a causa delle immissioni foniche che vi si oppongono e dell'urbanizzazione insufficiente della particella sulla quale il progetto dovrebbe essere realizzato (consid. 1a).
2. La nozione di urbanizzazione (art. 24 LPA, art. 19 LPT, art. 4 della legge federale che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà) è una nozione di diritto federale (consid. 4a).
3. In concreto, la zona di cura dev'essere considerata come una zona edificabile esistente destinata ad edifici con locali sensibili al rumore ai sensi dell'art. 24 cpv. 2 LPA e 30 OIF? Questione lasciata indecisa (consid. 3). La zona non ancora urbanizzata al momento determinante deve essere adibita a un'altra destinazione, nella misura in cui i valori di pianificazione non possano venir rispettati nella parte preponderante di tale zona (consid. 4). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-308%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,918 | 117 Ib 317 | 117 Ib 317
Sachverhalt ab Seite 318
Der italienische Staatsangehörige Rocco Grosso, geboren 1942, lebte zusammen mit seiner Frau und später seinen Kindern von 1963 bis 1984 in der Schweiz. Er besass die Niederlassungsbewilligung. Am 31. Juli 1984 verliess Rocco Grosso die Schweiz und reiste mit seiner Familie nach Italien, um sich um seine kranken Eltern zu kümmern. Im März 1990 kehrte er mit einer Bewilligung zum Stellenantritt als Saisonnier in den Kanton Bern zurück und arbeitete in diesem Status.
Mit Schreiben vom 14. Mai 1990 an das Bundesamt für Ausländerfragen stellte Rocco Grosso ein Gesuch um Verbesserung seines Anwesenheitsstatus, das heisst um Erteilung mindestens einer Jahresaufenthaltsbewilligung. Er verwies auf seine frühere langjährige Anwesenheit in der Schweiz sowie auf den Umstand, dass sein Bruder Pascal Grosso und dessen Familie inzwischen das Schweizer Bürgerrecht erhalten hätten. Das Bundesamt für Ausländerfragen behandelte die Eingabe als Gesuch um Umwandlung einer Saison- in eine Jahresbewilligung aufgrund eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalles und lehnte es mit Verfügung vom 3. August 1990 ab.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement wies eine dagegen gerichtete Beschwerde vom 24. August 1990 mit Entscheid vom 16. November 1990 ab.
Am 11. Dezember 1990 reichte Rocco Grosso sinngemäss Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht ein. Nachdem ihm vom Präsidenten der II. öffentlichrechtlichen Abteilung eine Nachfrist zur Verbesserung der Beschwerdeschrift angesetzt wurde, ergibt sich aus seiner ergänzenden Eingabe vom 10. Januar 1991 sinngemäss der Antrag, es sei der Entscheid des Departementes aufzuheben und ihm eine Niederlassungs-, eventualiter eine Jahresaufenthaltsbewilligung zu erteilen.
Mit Vernehmlassung vom 19. Februar 1991 schliesst das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement auf Abweisung der Beschwerde.
An einer ersten Sitzung vom 17. Mai 1991 setzte das Bundesgericht den Entscheid aus und schlug im Anschluss daran den zuständigen kantonalen und eidgenössischen Behörden vor, Rocco Grosso eine Niederlassungsbewilligung zu erteilen, womit sich seiner Ansicht nach die Frage der Unterstellung unter die Höchstzahlen für Ausländer erledigen würde. Nachdem die Fremdenpolizei des Kantons Bern mit Schreiben vom 31. Mai 1991 dazu ihre Bereitschaft erklärt hatte, schloss das Bundesamt für Ausländerfragen in seiner Antwort vom 18. Juli 1991 eine Zustimmung zu einer Niederlassungsbewilligung nicht grundsätzlich aus, verwies indes darauf, dass nach seinem Dafürhalten auch in diesem Falle vorweg die Unterstellungsfrage zu beantworten sei.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Mit dem angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz festgestellt, dass bei Rocco Grosso die Voraussetzungen zur Umwandlung der Saison- in eine Jahresaufenthaltsbewilligung gemäss Art. 28 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) nicht erfüllt seien. Sie hat es damit abgelehnt, ihn nach Art. 13 lit. h BVO von der zahlenmässigen Begrenzung der Ausländer auszunehmen.
b) Nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO kann eine Saison- in eine Jahresbewilligung umgewandelt werden, wenn der Ausländer sich in den letzten vier Jahren während insgesamt 36 Monaten ordnungsgemäss als Saisonnier zur Arbeit in der Schweiz aufgehalten hat. Massgebend für die Berechnung der Anwesenheitsdauer ist die Zeit, während welcher der Ausländer in der Schweiz mit einer gültigen Saisonbewilligung tatsächlich anwesend war und gearbeitet hat. Zweck dieser Bestimmung ist, den Saisonniers, die durch regelmässiges Arbeiten in der Schweiz eine gewisse Beständigkeit offenbaren, einen gefestigteren Aufenthalt und eine ständige Arbeitsstelle in der Schweiz sowie den Nachzug der Familie zu ermöglichen.
Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO sieht die Umwandlung vor bei schwerwiegenden persönlichen Härtefällen. Die Härtefallregel bildet die Ausnahme zur grundsätzlichen Norm des Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO, was insbesondere bedeutet, dass sie von deren zeitlichen Erfordernissen dispensiert. Sie erlaubt es, die Grundregel flexibler und weniger formalistisch anzuwenden sowie die besonderen Umstände eines Einzelfalles zu Gunsten des Ausländers zu berücksichtigen; sie bezweckt somit, Einzelfallhärten auszugleichen (Urteil vom 7. Dezember 1990 in Sachen P. E. 2b, in: ZBl 92/1991, S. 311/2).
Die beiden Tatbestände von Art. 28 Abs. 1 BVO stehen in engem Zusammenhang. Typischerweise findet die Härtefallregel daher dann Anwendung, wenn der Ausländer an sich versucht hat und willens war, die zeitlichen Voraussetzungen der Grundregel zu erfüllen, daran aber wegen besonderer, ihm nicht anzulastender Umstände scheiterte. Zu verlangen ist daher zumindest, dass der Ausländer in einer Mehrzahl der letzten Jahre jeweils während annähernd der vorgeschriebenen Dauer in der Schweiz als Saisonnier tätig war. In der Praxis wird die Anwendung von Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO denn auch in der Regel dann geprüft, wenn der Ausländer die notwendige Anwesenheitsdauer um wenige Tage verpasst hat.
Besteht andererseits kein Zusammenhang zur Grundregel von Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO, sondern beruft sich der Ausländer aus ganz anderen Gründen darauf, es handle sich bei ihm um einen Härtefall, gelangt nicht Art. 28 Abs. 1 lit. b (und damit Art. 13 lit. h), sondern Art. 13 lit. f BVO zur Anwendung. Die beiden Bestimmungen haben zwar denselben Wortlaut, betreffen aber verschiedene Anwendungsbereiche. Die zweite Norm dient in viel allgemeinerer Weise zur Vermeidung von Härtesituationen als die erste. Namentlich knüpft sie nicht daran an, dass der Ausländer den Status eines Saisonniers innehatte und in den letzten Jahren während gewisser Dauer hier tätig war. Ausserdem verblieben angesichts derselben Rechtsfolge der Ausnahme von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung kaum unterschiedliche Anwendungsbereiche, wenn bei beiden Härtefallbestimmungen dieselben Voraussetzungen verlangt würden. Es gelten daher für die Anerkennung eines Härtefalles nach Art. 13 lit. f BVO andere Anforderungen als bei der Anwendung von Art. 28 lit. b BVO (Urteil vom 7. Dezember 1990 in Sachen P. E. 2b, in: ZBl 92/1991, S. 311).
c) Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, er habe die Voraussetzungen von Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO erfüllen wollen und sei wegen Umständen, die er nicht zu vertreten habe, daran gescheitert. Tatsächlich war er im Verlauf der letzten vier Jahre nur 1990 als Saisonnier in der Schweiz tätig. Hingegen beruft er sich auf allgemeine Umstände, wie auf familiäre Verpflichtungen, sowie auf seine lange, frühere Anwesenheit in der Schweiz. Daraus folgt, dass der vorliegende Fall nicht auf der Grundlage von Art. 28 Abs. 1 lit. b, sondern von Art. 13 lit. f BVO zu entscheiden ist.
Die Vorinstanz hat zwar nur geprüft, ob ein Härtefall nach Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO vorliege, dabei allerdings hauptsächlich auf die von der bundesgerichtlichen Praxis geschaffenen Kriterien zu Art. 13 lit. f BVO zurückgegriffen, da sie die beiden Härtefallbestimmungen inhaltlich anscheinend nicht unterschied. Richtete sie damit ihren Entscheid grundsätzlich doch nach den zutreffenden Gesichtspunkten aus, fragt sich letztlich nur, ob sie diese Kriterien richtig gehandhabt hat.
4. a) Bei der Anwendung von Art. 13 lit. f BVO kommt den Behörden kein Ermessen zu, da weder die Bestimmung ein solches einräumt noch im Sinne von Art. 4 ANAG die Erteilung einer Bewilligung in Frage steht. Bei der Figur des schwerwiegenden persönlichen Härtefalles handelt es sich vielmehr um einen Rechtsbegriff, dessen Anwendung das Bundesgericht grundsätzlich frei überprüft (unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 7. Dezember 1990 in Sachen D. E. 2a und vom 7. Februar 1991 in Sachen S. E. 2a).
b) Die Begrenzungsmassnahmen bezwecken in erster Linie ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Bestand der schweizerischen und dem der ausländischen Wohnbevölkerung und sind auf eine Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur und eine möglichst ausgeglichene Beschäftigung ausgerichtet (vgl. Art. 1 lit. a und c BVO). Die Ausnahme von der zahlenmässigen Beschränkung nach Art. 13 lit. f BVO hat zum Ziel, die Anwesenheit in der Schweiz solchen Ausländern erleichtert zu ermöglichen, die an sich den Höchstzahlen zu unterstellen wären, bei denen sich dies jedoch infolge der besonderen Umstände ihres Falles als Härte auswirken würde. Da es grundsätzlich immer theoretisch möglich wäre, dass ein solcher Ausländer allenfalls auch eine Bewilligung unter Anrechnung auf die Höchstzahlen erhalten könnte, spielt dieser Umstand bei der Prüfung des Härtefalles entgegen der Ansicht des Bundesamtes für Ausländerfragen nur eine geringe Rolle. Aus dem Verordnungstext sowie aufgrund des Ausnahmecharakters der Bestimmung ergibt sich allerdings, dass die Voraussetzungen zur Anerkennung eines Härtefalles grundsätzlich restriktiv zu handhaben sind.
Erforderlich ist, dass sich der betreffende Ausländer in einer persönlichen Notlage befindet. Das bedeutet, dass seine Lebens- und Daseinsbedingungen gemessen am durchschnittlichen Schicksal von Ausländern in gesteigertem Masse in Frage gestellt sein müssen beziehungsweise die Verweigerung von der Ausnahme der zahlenmässigen Begrenzung für den Betroffenen schwere Nachteile zur Folge hätte. Bei der Beurteilung des Härtefalles sind alle Gesichtspunkte und Besonderheiten des Einzelfalles zu berücksichtigen.
Ein Härtefall setzt nicht zwingend voraus, dass sich der Ausländer je hier aufgehalten hat, sofern sich eine Anwesenheit in der Schweiz als unabdingbar zur Vermeidung einer bedrohlichen Notlage entpuppt. Andererseits genügt die bisherige oder eine frühere Anwesenheit für sich allein nicht zur Annahme eines Härtefalles (unveröffentlichtes Urteil vom 7. Februar 1991 in Sachen S.). Wenn der Ausländer allerdings eine besonders enge Beziehung zur Schweiz hat, zum Beispiel weil er während längerer Zeit mit Anwesenheitsrecht hier lebte und gut integriert ist, kann dies die Anforderungen an die Dringlichkeit der Notlage verringern, sofern gerade auch darin eine Härte zu sehen ist, dass er seine Beziehung zur Schweiz nicht oder nicht mehr hier leben kann (vgl. zum Problem der sogenannten Rückkehrer PETER KOTTUSCH, Die Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 6 ANAG, in: ZBl 87/1986, S. 544 f.). Liegt die Anwesenheit schon gewisse Zeit zurück, so sind auch die Umstände wesentlich, die zur Abreise aus der Schweiz führten. Eine Härte kann dabei darin liegen, dass der Ausländer damals nicht einfach aus dem Grunde abreiste, weil sich der Zweck des Arbeitserwerbs in der Schweiz erledigt hatte beziehungsweise dahingefallen war, sondern weil ihn ausserordentliche Gründe dazu bewogen, auf seine in der Schweiz erworbenen Rechte zu verzichten.
Infolgedessen kann insbesondere eine lange, durch Niederlassung gefestigte, frühere Anwesenheit in der Schweiz, die unter ausserordentlichen Umständen aufgegeben werden musste, die Annahme eines Härtefalles (mit)begründen; durch die Nichtunterstellung unter die Höchstzahlen wird dem Ausländer diesfalls erleichtert, erneut ein Anwesenheitsrecht zu erlangen, obwohl er darauf keinen Anspruch hat (unveröffentlichtes Urteil vom 7. Dezember 1990 in Sachen D. E. 2b).
5. a) Der Beschwerdeführer lebte während mehr als 20 Jahren zusammen mit seiner Frau und teilweise seinen Kindern in der Schweiz und besass die Niederlassungsbewilligung. Alle Familienmitglieder kennen die schweizerischen Verhältnisse bestens, sind hier gut assimiliert und integriert und haben sich, soweit bekannt, immer wohl verhalten. Die Kinder haben einen Grossteil ihrer Schulzeit in der Schweiz absolviert, und es ist beabsichtigt, dass sie hier die Ausbildung abschliessen. Ein Bruder des Beschwerdeführers lebt seit Jahren in der Schweiz und hat inzwischen sogar das Schweizer Bürgerrecht erworben. Der Beschwerdeführer war 1990 bereits wieder als Saisonnier hier tätig, blieb in dieser Zeit allerdings zwangsläufig von seiner Familie getrennt. Mit seiner Rückkehr nach Italien hat der Beschwerdeführer zwar gezeigt, dass er durchaus noch Beziehungen zu seinem Heimatland pflegt, er hatte sich von den italienischen Verhältnissen aber soweit distanziert, dass er unter Anpassungsschwierigkeiten litt. Der Beschwerdeführer hat zweifellos eine besonders enge Beziehung zur Schweiz. Somit erlangen seine heutige persönliche und familiäre Situation sowie die Umstände, unter denen er 1984 die Niederlassungsbewilligung aufgab, umso mehr Bedeutung.
Kann der Beschwerdeführer vorerst weiterhin nur als Saisonnier in der Schweiz arbeiten, ist ihm ein Familiennachzug auf Jahre verwehrt. Da ausserdem sein Arbeitgeber nur bereit zu sein scheint, ihn weiter zu beschäftigen, wenn er mindestens über eine Jahresaufenthaltsbewilligung verfügt, ist ihm zumindest erschwert, wenn nicht sogar verunmöglicht, weiterhin als Saisonnier zu arbeiten und damit längerfristig die Voraussetzungen zur Umwandlung einer Saison- in eine Jahresbewilligung nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO - beziehungsweise nach Art. 12 des Abkommens vom 10. August 1964 zwischen der Schweiz und Italien über die Auswanderung italienischer Arbeitskräfte nach der Schweiz (SR 0.142.114.548) - zu erfüllen. Ob der Beschwerdeführer allenfalls eine Anwesenheitsbewilligung unter Anrechnung auf die Höchstzahlen erhielte, ist angesichts der momentan notorisch ausgelasteten Kontingente der Kantone sowie des Umstandes, dass es sich bei ihm nicht um einen eigentlichen Facharbeiter handelt, höchst ungewiss. Diese Zusammenhänge sind zwar an sich nicht aussergewöhnlich, sondern können auf jeden Saisonnier zutreffen. Angesichts der früheren langjährigen und durch Niederlassung gefestigten Anwesenheit des Beschwerdeführers in der Schweiz sowie der Tatsache, dass auch seine ganze Familie hier gelebt hat und mit der Schweiz in besonders enger Beziehung steht, liegt darin jedoch eine gewisse Härte.
Der Beschwerdeführer kehrte 1984 mit seiner Familie nach Italien zurück, damit er sich um seine kranken Eltern kümmern konnte. Seinem Bruder hat er dadurch ermöglicht, seinerseits in der Schweiz zu bleiben und so die Voraussetzungen zum Erwerb des Schweizer Bürgerrechts zu erfüllen; eine Möglichkeit, die er sich selber nahm. Der Beschwerdeführer ist somit nicht einfach nach Italien zurückgekehrt, weil sich der Zweck des Arbeitserwerbs in der Schweiz erledigt hatte beziehungsweise dahingefallen war. Nach seiner heutigen Darstellung trug er sich von Anfang an mit der Absicht, wieder in die Schweiz zurückzukommen, sobald es den Eltern besser ginge, was inzwischen eingetreten zu sein scheint. Wie lange dies dauern würde, war damals nicht absehbar, weshalb nicht weiter von Belang ist, ob sich der Beschwerdeführer allenfalls um eine Beibehaltung der Niederlassungsbewilligung bemüht hatte. Da dies gemäss Art. 9 Abs. 3 lit. c ANAG zudem nur bis maximal zwei Jahre nach der Abreise zulässig gewesen wäre, die Abwesenheit jedoch rund sechs Jahre dauerte, erlosch diese Bewilligung ohnehin. Massgeblich ist hingegen, dass der Beschwerdeführer mit der Rückkehr nach Italien unter Verlust seiner in der Schweiz erworbenen Rechte seine Familienpflichten wahrgenommen hat. Dadurch hat er sich, auch nach hiesigen Wertvorstellungen, moralisch vorbildlich verhalten.
b) Angesichts der besonders engen Beziehung des Beschwerdeführers zur Schweiz, der Umstände, unter denen er seine Niederlassungsbewilligung aufgab, sowie seiner familiären und persönlichen Situation sind seine Lebensbedingungen gemessen am durchschnittlichen Schicksal von Ausländern in gesteigertem Masse tangiert, wenn die Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung von den restriktiven Anforderungen der Begrenzungsverordnung abhängt, er also namentlich nicht von den Höchstzahlen für Ausländer ausgenommen wird. Somit handelt es sich vorliegend um einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall im Sinne von Art. 13 lit. f BVO. Die Vorinstanz hat daher die Ausnahme von den Höchstzahlen zu Unrecht verweigert und dadurch Bundesrecht verletzt.
6. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und der angefochtene Entscheid muss aufgehoben werden. Es ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer in Anwendung von Art. 13 lit. f BVO von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung ausgenommen ist. Die Angelegenheit geht an die Fremdenpolizei des Kantons Bern zum Entscheid über die Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung. | de | Art. 13 lit. f und h sowie Art. 28 lit. b der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO, SR 823.21); Ausnahme von der zahlenmässigen Begrenzung der Ausländer infolge eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalles. Abgrenzung der Härtefallregelungen von Art. 13 lit. f und Art. 13 lit. h (in Verbindung mit Art. 28 lit. b) BVO; für die Anerkennung eines Härtefalles gelten unterschiedliche Voraussetzungen (E. 3).
Begriff des schwerwiegenden persönlichen Härtefalles nach Art. 13 lit. f BVO: Bei der Beurteilung des Härtefalles hat eine Gesamtwürdigung aller Umstände des Einzelfalles zu erfolgen. Dabei kann ein Gesichtspunkt für die Annahme eines Härtefalles darin liegen, dass eine lange, durch Niederlassung gefestigte, frühere Anwesenheit in der Schweiz unter ausserordentlichen Umständen aufgegeben werden musste (E. 4 und 5). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 318
Der italienische Staatsangehörige Rocco Grosso, geboren 1942, lebte zusammen mit seiner Frau und später seinen Kindern von 1963 bis 1984 in der Schweiz. Er besass die Niederlassungsbewilligung. Am 31. Juli 1984 verliess Rocco Grosso die Schweiz und reiste mit seiner Familie nach Italien, um sich um seine kranken Eltern zu kümmern. Im März 1990 kehrte er mit einer Bewilligung zum Stellenantritt als Saisonnier in den Kanton Bern zurück und arbeitete in diesem Status.
Mit Schreiben vom 14. Mai 1990 an das Bundesamt für Ausländerfragen stellte Rocco Grosso ein Gesuch um Verbesserung seines Anwesenheitsstatus, das heisst um Erteilung mindestens einer Jahresaufenthaltsbewilligung. Er verwies auf seine frühere langjährige Anwesenheit in der Schweiz sowie auf den Umstand, dass sein Bruder Pascal Grosso und dessen Familie inzwischen das Schweizer Bürgerrecht erhalten hätten. Das Bundesamt für Ausländerfragen behandelte die Eingabe als Gesuch um Umwandlung einer Saison- in eine Jahresbewilligung aufgrund eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalles und lehnte es mit Verfügung vom 3. August 1990 ab.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement wies eine dagegen gerichtete Beschwerde vom 24. August 1990 mit Entscheid vom 16. November 1990 ab.
Am 11. Dezember 1990 reichte Rocco Grosso sinngemäss Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht ein. Nachdem ihm vom Präsidenten der II. öffentlichrechtlichen Abteilung eine Nachfrist zur Verbesserung der Beschwerdeschrift angesetzt wurde, ergibt sich aus seiner ergänzenden Eingabe vom 10. Januar 1991 sinngemäss der Antrag, es sei der Entscheid des Departementes aufzuheben und ihm eine Niederlassungs-, eventualiter eine Jahresaufenthaltsbewilligung zu erteilen.
Mit Vernehmlassung vom 19. Februar 1991 schliesst das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement auf Abweisung der Beschwerde.
An einer ersten Sitzung vom 17. Mai 1991 setzte das Bundesgericht den Entscheid aus und schlug im Anschluss daran den zuständigen kantonalen und eidgenössischen Behörden vor, Rocco Grosso eine Niederlassungsbewilligung zu erteilen, womit sich seiner Ansicht nach die Frage der Unterstellung unter die Höchstzahlen für Ausländer erledigen würde. Nachdem die Fremdenpolizei des Kantons Bern mit Schreiben vom 31. Mai 1991 dazu ihre Bereitschaft erklärt hatte, schloss das Bundesamt für Ausländerfragen in seiner Antwort vom 18. Juli 1991 eine Zustimmung zu einer Niederlassungsbewilligung nicht grundsätzlich aus, verwies indes darauf, dass nach seinem Dafürhalten auch in diesem Falle vorweg die Unterstellungsfrage zu beantworten sei.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Mit dem angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz festgestellt, dass bei Rocco Grosso die Voraussetzungen zur Umwandlung der Saison- in eine Jahresaufenthaltsbewilligung gemäss Art. 28 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) nicht erfüllt seien. Sie hat es damit abgelehnt, ihn nach Art. 13 lit. h BVO von der zahlenmässigen Begrenzung der Ausländer auszunehmen.
b) Nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO kann eine Saison- in eine Jahresbewilligung umgewandelt werden, wenn der Ausländer sich in den letzten vier Jahren während insgesamt 36 Monaten ordnungsgemäss als Saisonnier zur Arbeit in der Schweiz aufgehalten hat. Massgebend für die Berechnung der Anwesenheitsdauer ist die Zeit, während welcher der Ausländer in der Schweiz mit einer gültigen Saisonbewilligung tatsächlich anwesend war und gearbeitet hat. Zweck dieser Bestimmung ist, den Saisonniers, die durch regelmässiges Arbeiten in der Schweiz eine gewisse Beständigkeit offenbaren, einen gefestigteren Aufenthalt und eine ständige Arbeitsstelle in der Schweiz sowie den Nachzug der Familie zu ermöglichen.
Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO sieht die Umwandlung vor bei schwerwiegenden persönlichen Härtefällen. Die Härtefallregel bildet die Ausnahme zur grundsätzlichen Norm des Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO, was insbesondere bedeutet, dass sie von deren zeitlichen Erfordernissen dispensiert. Sie erlaubt es, die Grundregel flexibler und weniger formalistisch anzuwenden sowie die besonderen Umstände eines Einzelfalles zu Gunsten des Ausländers zu berücksichtigen; sie bezweckt somit, Einzelfallhärten auszugleichen (Urteil vom 7. Dezember 1990 in Sachen P. E. 2b, in: ZBl 92/1991, S. 311/2).
Die beiden Tatbestände von Art. 28 Abs. 1 BVO stehen in engem Zusammenhang. Typischerweise findet die Härtefallregel daher dann Anwendung, wenn der Ausländer an sich versucht hat und willens war, die zeitlichen Voraussetzungen der Grundregel zu erfüllen, daran aber wegen besonderer, ihm nicht anzulastender Umstände scheiterte. Zu verlangen ist daher zumindest, dass der Ausländer in einer Mehrzahl der letzten Jahre jeweils während annähernd der vorgeschriebenen Dauer in der Schweiz als Saisonnier tätig war. In der Praxis wird die Anwendung von Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO denn auch in der Regel dann geprüft, wenn der Ausländer die notwendige Anwesenheitsdauer um wenige Tage verpasst hat.
Besteht andererseits kein Zusammenhang zur Grundregel von Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO, sondern beruft sich der Ausländer aus ganz anderen Gründen darauf, es handle sich bei ihm um einen Härtefall, gelangt nicht Art. 28 Abs. 1 lit. b (und damit Art. 13 lit. h), sondern Art. 13 lit. f BVO zur Anwendung. Die beiden Bestimmungen haben zwar denselben Wortlaut, betreffen aber verschiedene Anwendungsbereiche. Die zweite Norm dient in viel allgemeinerer Weise zur Vermeidung von Härtesituationen als die erste. Namentlich knüpft sie nicht daran an, dass der Ausländer den Status eines Saisonniers innehatte und in den letzten Jahren während gewisser Dauer hier tätig war. Ausserdem verblieben angesichts derselben Rechtsfolge der Ausnahme von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung kaum unterschiedliche Anwendungsbereiche, wenn bei beiden Härtefallbestimmungen dieselben Voraussetzungen verlangt würden. Es gelten daher für die Anerkennung eines Härtefalles nach Art. 13 lit. f BVO andere Anforderungen als bei der Anwendung von Art. 28 lit. b BVO (Urteil vom 7. Dezember 1990 in Sachen P. E. 2b, in: ZBl 92/1991, S. 311).
c) Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, er habe die Voraussetzungen von Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO erfüllen wollen und sei wegen Umständen, die er nicht zu vertreten habe, daran gescheitert. Tatsächlich war er im Verlauf der letzten vier Jahre nur 1990 als Saisonnier in der Schweiz tätig. Hingegen beruft er sich auf allgemeine Umstände, wie auf familiäre Verpflichtungen, sowie auf seine lange, frühere Anwesenheit in der Schweiz. Daraus folgt, dass der vorliegende Fall nicht auf der Grundlage von Art. 28 Abs. 1 lit. b, sondern von Art. 13 lit. f BVO zu entscheiden ist.
Die Vorinstanz hat zwar nur geprüft, ob ein Härtefall nach Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO vorliege, dabei allerdings hauptsächlich auf die von der bundesgerichtlichen Praxis geschaffenen Kriterien zu Art. 13 lit. f BVO zurückgegriffen, da sie die beiden Härtefallbestimmungen inhaltlich anscheinend nicht unterschied. Richtete sie damit ihren Entscheid grundsätzlich doch nach den zutreffenden Gesichtspunkten aus, fragt sich letztlich nur, ob sie diese Kriterien richtig gehandhabt hat.
4. a) Bei der Anwendung von Art. 13 lit. f BVO kommt den Behörden kein Ermessen zu, da weder die Bestimmung ein solches einräumt noch im Sinne von Art. 4 ANAG die Erteilung einer Bewilligung in Frage steht. Bei der Figur des schwerwiegenden persönlichen Härtefalles handelt es sich vielmehr um einen Rechtsbegriff, dessen Anwendung das Bundesgericht grundsätzlich frei überprüft (unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 7. Dezember 1990 in Sachen D. E. 2a und vom 7. Februar 1991 in Sachen S. E. 2a).
b) Die Begrenzungsmassnahmen bezwecken in erster Linie ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Bestand der schweizerischen und dem der ausländischen Wohnbevölkerung und sind auf eine Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur und eine möglichst ausgeglichene Beschäftigung ausgerichtet (vgl. Art. 1 lit. a und c BVO). Die Ausnahme von der zahlenmässigen Beschränkung nach Art. 13 lit. f BVO hat zum Ziel, die Anwesenheit in der Schweiz solchen Ausländern erleichtert zu ermöglichen, die an sich den Höchstzahlen zu unterstellen wären, bei denen sich dies jedoch infolge der besonderen Umstände ihres Falles als Härte auswirken würde. Da es grundsätzlich immer theoretisch möglich wäre, dass ein solcher Ausländer allenfalls auch eine Bewilligung unter Anrechnung auf die Höchstzahlen erhalten könnte, spielt dieser Umstand bei der Prüfung des Härtefalles entgegen der Ansicht des Bundesamtes für Ausländerfragen nur eine geringe Rolle. Aus dem Verordnungstext sowie aufgrund des Ausnahmecharakters der Bestimmung ergibt sich allerdings, dass die Voraussetzungen zur Anerkennung eines Härtefalles grundsätzlich restriktiv zu handhaben sind.
Erforderlich ist, dass sich der betreffende Ausländer in einer persönlichen Notlage befindet. Das bedeutet, dass seine Lebens- und Daseinsbedingungen gemessen am durchschnittlichen Schicksal von Ausländern in gesteigertem Masse in Frage gestellt sein müssen beziehungsweise die Verweigerung von der Ausnahme der zahlenmässigen Begrenzung für den Betroffenen schwere Nachteile zur Folge hätte. Bei der Beurteilung des Härtefalles sind alle Gesichtspunkte und Besonderheiten des Einzelfalles zu berücksichtigen.
Ein Härtefall setzt nicht zwingend voraus, dass sich der Ausländer je hier aufgehalten hat, sofern sich eine Anwesenheit in der Schweiz als unabdingbar zur Vermeidung einer bedrohlichen Notlage entpuppt. Andererseits genügt die bisherige oder eine frühere Anwesenheit für sich allein nicht zur Annahme eines Härtefalles (unveröffentlichtes Urteil vom 7. Februar 1991 in Sachen S.). Wenn der Ausländer allerdings eine besonders enge Beziehung zur Schweiz hat, zum Beispiel weil er während längerer Zeit mit Anwesenheitsrecht hier lebte und gut integriert ist, kann dies die Anforderungen an die Dringlichkeit der Notlage verringern, sofern gerade auch darin eine Härte zu sehen ist, dass er seine Beziehung zur Schweiz nicht oder nicht mehr hier leben kann (vgl. zum Problem der sogenannten Rückkehrer PETER KOTTUSCH, Die Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 6 ANAG, in: ZBl 87/1986, S. 544 f.). Liegt die Anwesenheit schon gewisse Zeit zurück, so sind auch die Umstände wesentlich, die zur Abreise aus der Schweiz führten. Eine Härte kann dabei darin liegen, dass der Ausländer damals nicht einfach aus dem Grunde abreiste, weil sich der Zweck des Arbeitserwerbs in der Schweiz erledigt hatte beziehungsweise dahingefallen war, sondern weil ihn ausserordentliche Gründe dazu bewogen, auf seine in der Schweiz erworbenen Rechte zu verzichten.
Infolgedessen kann insbesondere eine lange, durch Niederlassung gefestigte, frühere Anwesenheit in der Schweiz, die unter ausserordentlichen Umständen aufgegeben werden musste, die Annahme eines Härtefalles (mit)begründen; durch die Nichtunterstellung unter die Höchstzahlen wird dem Ausländer diesfalls erleichtert, erneut ein Anwesenheitsrecht zu erlangen, obwohl er darauf keinen Anspruch hat (unveröffentlichtes Urteil vom 7. Dezember 1990 in Sachen D. E. 2b).
5. a) Der Beschwerdeführer lebte während mehr als 20 Jahren zusammen mit seiner Frau und teilweise seinen Kindern in der Schweiz und besass die Niederlassungsbewilligung. Alle Familienmitglieder kennen die schweizerischen Verhältnisse bestens, sind hier gut assimiliert und integriert und haben sich, soweit bekannt, immer wohl verhalten. Die Kinder haben einen Grossteil ihrer Schulzeit in der Schweiz absolviert, und es ist beabsichtigt, dass sie hier die Ausbildung abschliessen. Ein Bruder des Beschwerdeführers lebt seit Jahren in der Schweiz und hat inzwischen sogar das Schweizer Bürgerrecht erworben. Der Beschwerdeführer war 1990 bereits wieder als Saisonnier hier tätig, blieb in dieser Zeit allerdings zwangsläufig von seiner Familie getrennt. Mit seiner Rückkehr nach Italien hat der Beschwerdeführer zwar gezeigt, dass er durchaus noch Beziehungen zu seinem Heimatland pflegt, er hatte sich von den italienischen Verhältnissen aber soweit distanziert, dass er unter Anpassungsschwierigkeiten litt. Der Beschwerdeführer hat zweifellos eine besonders enge Beziehung zur Schweiz. Somit erlangen seine heutige persönliche und familiäre Situation sowie die Umstände, unter denen er 1984 die Niederlassungsbewilligung aufgab, umso mehr Bedeutung.
Kann der Beschwerdeführer vorerst weiterhin nur als Saisonnier in der Schweiz arbeiten, ist ihm ein Familiennachzug auf Jahre verwehrt. Da ausserdem sein Arbeitgeber nur bereit zu sein scheint, ihn weiter zu beschäftigen, wenn er mindestens über eine Jahresaufenthaltsbewilligung verfügt, ist ihm zumindest erschwert, wenn nicht sogar verunmöglicht, weiterhin als Saisonnier zu arbeiten und damit längerfristig die Voraussetzungen zur Umwandlung einer Saison- in eine Jahresbewilligung nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO - beziehungsweise nach Art. 12 des Abkommens vom 10. August 1964 zwischen der Schweiz und Italien über die Auswanderung italienischer Arbeitskräfte nach der Schweiz (SR 0.142.114.548) - zu erfüllen. Ob der Beschwerdeführer allenfalls eine Anwesenheitsbewilligung unter Anrechnung auf die Höchstzahlen erhielte, ist angesichts der momentan notorisch ausgelasteten Kontingente der Kantone sowie des Umstandes, dass es sich bei ihm nicht um einen eigentlichen Facharbeiter handelt, höchst ungewiss. Diese Zusammenhänge sind zwar an sich nicht aussergewöhnlich, sondern können auf jeden Saisonnier zutreffen. Angesichts der früheren langjährigen und durch Niederlassung gefestigten Anwesenheit des Beschwerdeführers in der Schweiz sowie der Tatsache, dass auch seine ganze Familie hier gelebt hat und mit der Schweiz in besonders enger Beziehung steht, liegt darin jedoch eine gewisse Härte.
Der Beschwerdeführer kehrte 1984 mit seiner Familie nach Italien zurück, damit er sich um seine kranken Eltern kümmern konnte. Seinem Bruder hat er dadurch ermöglicht, seinerseits in der Schweiz zu bleiben und so die Voraussetzungen zum Erwerb des Schweizer Bürgerrechts zu erfüllen; eine Möglichkeit, die er sich selber nahm. Der Beschwerdeführer ist somit nicht einfach nach Italien zurückgekehrt, weil sich der Zweck des Arbeitserwerbs in der Schweiz erledigt hatte beziehungsweise dahingefallen war. Nach seiner heutigen Darstellung trug er sich von Anfang an mit der Absicht, wieder in die Schweiz zurückzukommen, sobald es den Eltern besser ginge, was inzwischen eingetreten zu sein scheint. Wie lange dies dauern würde, war damals nicht absehbar, weshalb nicht weiter von Belang ist, ob sich der Beschwerdeführer allenfalls um eine Beibehaltung der Niederlassungsbewilligung bemüht hatte. Da dies gemäss Art. 9 Abs. 3 lit. c ANAG zudem nur bis maximal zwei Jahre nach der Abreise zulässig gewesen wäre, die Abwesenheit jedoch rund sechs Jahre dauerte, erlosch diese Bewilligung ohnehin. Massgeblich ist hingegen, dass der Beschwerdeführer mit der Rückkehr nach Italien unter Verlust seiner in der Schweiz erworbenen Rechte seine Familienpflichten wahrgenommen hat. Dadurch hat er sich, auch nach hiesigen Wertvorstellungen, moralisch vorbildlich verhalten.
b) Angesichts der besonders engen Beziehung des Beschwerdeführers zur Schweiz, der Umstände, unter denen er seine Niederlassungsbewilligung aufgab, sowie seiner familiären und persönlichen Situation sind seine Lebensbedingungen gemessen am durchschnittlichen Schicksal von Ausländern in gesteigertem Masse tangiert, wenn die Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung von den restriktiven Anforderungen der Begrenzungsverordnung abhängt, er also namentlich nicht von den Höchstzahlen für Ausländer ausgenommen wird. Somit handelt es sich vorliegend um einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall im Sinne von Art. 13 lit. f BVO. Die Vorinstanz hat daher die Ausnahme von den Höchstzahlen zu Unrecht verweigert und dadurch Bundesrecht verletzt.
6. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und der angefochtene Entscheid muss aufgehoben werden. Es ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer in Anwendung von Art. 13 lit. f BVO von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung ausgenommen ist. Die Angelegenheit geht an die Fremdenpolizei des Kantons Bern zum Entscheid über die Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung. | de | Art. 13 let. f et h, 28 let. b de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21); exception aux mesures de limitation en raison d'un cas personnel d'extrême gravité. Délimitation des règles du cas d'extrême gravité de l'art. 13 let. f, d'une part, et de l'art. 13 let. h (en relation avec l'art. 28 let. b) OLE, d'autre part; les conditions pour la reconnaissance d'un cas d'extrême gravité sont différentes (consid. 3).
Notion du cas personnel d'extrême gravité selon l'art. 13 let. f OLE. Pour l'appréciation du cas d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. A cet égard, un long séjour en Suisse, qui avait antérieurement abouti à une autorisation d'établissement, mais avait dû être interrompu en raison de circonstances extraordinaires, peut justifier l'acceptation d'un cas d'extrême gravité (consid. 4 et 5). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,920 | 117 Ib 317 | 117 Ib 317
Sachverhalt ab Seite 318
Der italienische Staatsangehörige Rocco Grosso, geboren 1942, lebte zusammen mit seiner Frau und später seinen Kindern von 1963 bis 1984 in der Schweiz. Er besass die Niederlassungsbewilligung. Am 31. Juli 1984 verliess Rocco Grosso die Schweiz und reiste mit seiner Familie nach Italien, um sich um seine kranken Eltern zu kümmern. Im März 1990 kehrte er mit einer Bewilligung zum Stellenantritt als Saisonnier in den Kanton Bern zurück und arbeitete in diesem Status.
Mit Schreiben vom 14. Mai 1990 an das Bundesamt für Ausländerfragen stellte Rocco Grosso ein Gesuch um Verbesserung seines Anwesenheitsstatus, das heisst um Erteilung mindestens einer Jahresaufenthaltsbewilligung. Er verwies auf seine frühere langjährige Anwesenheit in der Schweiz sowie auf den Umstand, dass sein Bruder Pascal Grosso und dessen Familie inzwischen das Schweizer Bürgerrecht erhalten hätten. Das Bundesamt für Ausländerfragen behandelte die Eingabe als Gesuch um Umwandlung einer Saison- in eine Jahresbewilligung aufgrund eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalles und lehnte es mit Verfügung vom 3. August 1990 ab.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement wies eine dagegen gerichtete Beschwerde vom 24. August 1990 mit Entscheid vom 16. November 1990 ab.
Am 11. Dezember 1990 reichte Rocco Grosso sinngemäss Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht ein. Nachdem ihm vom Präsidenten der II. öffentlichrechtlichen Abteilung eine Nachfrist zur Verbesserung der Beschwerdeschrift angesetzt wurde, ergibt sich aus seiner ergänzenden Eingabe vom 10. Januar 1991 sinngemäss der Antrag, es sei der Entscheid des Departementes aufzuheben und ihm eine Niederlassungs-, eventualiter eine Jahresaufenthaltsbewilligung zu erteilen.
Mit Vernehmlassung vom 19. Februar 1991 schliesst das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement auf Abweisung der Beschwerde.
An einer ersten Sitzung vom 17. Mai 1991 setzte das Bundesgericht den Entscheid aus und schlug im Anschluss daran den zuständigen kantonalen und eidgenössischen Behörden vor, Rocco Grosso eine Niederlassungsbewilligung zu erteilen, womit sich seiner Ansicht nach die Frage der Unterstellung unter die Höchstzahlen für Ausländer erledigen würde. Nachdem die Fremdenpolizei des Kantons Bern mit Schreiben vom 31. Mai 1991 dazu ihre Bereitschaft erklärt hatte, schloss das Bundesamt für Ausländerfragen in seiner Antwort vom 18. Juli 1991 eine Zustimmung zu einer Niederlassungsbewilligung nicht grundsätzlich aus, verwies indes darauf, dass nach seinem Dafürhalten auch in diesem Falle vorweg die Unterstellungsfrage zu beantworten sei.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Mit dem angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz festgestellt, dass bei Rocco Grosso die Voraussetzungen zur Umwandlung der Saison- in eine Jahresaufenthaltsbewilligung gemäss Art. 28 der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) nicht erfüllt seien. Sie hat es damit abgelehnt, ihn nach Art. 13 lit. h BVO von der zahlenmässigen Begrenzung der Ausländer auszunehmen.
b) Nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO kann eine Saison- in eine Jahresbewilligung umgewandelt werden, wenn der Ausländer sich in den letzten vier Jahren während insgesamt 36 Monaten ordnungsgemäss als Saisonnier zur Arbeit in der Schweiz aufgehalten hat. Massgebend für die Berechnung der Anwesenheitsdauer ist die Zeit, während welcher der Ausländer in der Schweiz mit einer gültigen Saisonbewilligung tatsächlich anwesend war und gearbeitet hat. Zweck dieser Bestimmung ist, den Saisonniers, die durch regelmässiges Arbeiten in der Schweiz eine gewisse Beständigkeit offenbaren, einen gefestigteren Aufenthalt und eine ständige Arbeitsstelle in der Schweiz sowie den Nachzug der Familie zu ermöglichen.
Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO sieht die Umwandlung vor bei schwerwiegenden persönlichen Härtefällen. Die Härtefallregel bildet die Ausnahme zur grundsätzlichen Norm des Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO, was insbesondere bedeutet, dass sie von deren zeitlichen Erfordernissen dispensiert. Sie erlaubt es, die Grundregel flexibler und weniger formalistisch anzuwenden sowie die besonderen Umstände eines Einzelfalles zu Gunsten des Ausländers zu berücksichtigen; sie bezweckt somit, Einzelfallhärten auszugleichen (Urteil vom 7. Dezember 1990 in Sachen P. E. 2b, in: ZBl 92/1991, S. 311/2).
Die beiden Tatbestände von Art. 28 Abs. 1 BVO stehen in engem Zusammenhang. Typischerweise findet die Härtefallregel daher dann Anwendung, wenn der Ausländer an sich versucht hat und willens war, die zeitlichen Voraussetzungen der Grundregel zu erfüllen, daran aber wegen besonderer, ihm nicht anzulastender Umstände scheiterte. Zu verlangen ist daher zumindest, dass der Ausländer in einer Mehrzahl der letzten Jahre jeweils während annähernd der vorgeschriebenen Dauer in der Schweiz als Saisonnier tätig war. In der Praxis wird die Anwendung von Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO denn auch in der Regel dann geprüft, wenn der Ausländer die notwendige Anwesenheitsdauer um wenige Tage verpasst hat.
Besteht andererseits kein Zusammenhang zur Grundregel von Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO, sondern beruft sich der Ausländer aus ganz anderen Gründen darauf, es handle sich bei ihm um einen Härtefall, gelangt nicht Art. 28 Abs. 1 lit. b (und damit Art. 13 lit. h), sondern Art. 13 lit. f BVO zur Anwendung. Die beiden Bestimmungen haben zwar denselben Wortlaut, betreffen aber verschiedene Anwendungsbereiche. Die zweite Norm dient in viel allgemeinerer Weise zur Vermeidung von Härtesituationen als die erste. Namentlich knüpft sie nicht daran an, dass der Ausländer den Status eines Saisonniers innehatte und in den letzten Jahren während gewisser Dauer hier tätig war. Ausserdem verblieben angesichts derselben Rechtsfolge der Ausnahme von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung kaum unterschiedliche Anwendungsbereiche, wenn bei beiden Härtefallbestimmungen dieselben Voraussetzungen verlangt würden. Es gelten daher für die Anerkennung eines Härtefalles nach Art. 13 lit. f BVO andere Anforderungen als bei der Anwendung von Art. 28 lit. b BVO (Urteil vom 7. Dezember 1990 in Sachen P. E. 2b, in: ZBl 92/1991, S. 311).
c) Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, er habe die Voraussetzungen von Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO erfüllen wollen und sei wegen Umständen, die er nicht zu vertreten habe, daran gescheitert. Tatsächlich war er im Verlauf der letzten vier Jahre nur 1990 als Saisonnier in der Schweiz tätig. Hingegen beruft er sich auf allgemeine Umstände, wie auf familiäre Verpflichtungen, sowie auf seine lange, frühere Anwesenheit in der Schweiz. Daraus folgt, dass der vorliegende Fall nicht auf der Grundlage von Art. 28 Abs. 1 lit. b, sondern von Art. 13 lit. f BVO zu entscheiden ist.
Die Vorinstanz hat zwar nur geprüft, ob ein Härtefall nach Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO vorliege, dabei allerdings hauptsächlich auf die von der bundesgerichtlichen Praxis geschaffenen Kriterien zu Art. 13 lit. f BVO zurückgegriffen, da sie die beiden Härtefallbestimmungen inhaltlich anscheinend nicht unterschied. Richtete sie damit ihren Entscheid grundsätzlich doch nach den zutreffenden Gesichtspunkten aus, fragt sich letztlich nur, ob sie diese Kriterien richtig gehandhabt hat.
4. a) Bei der Anwendung von Art. 13 lit. f BVO kommt den Behörden kein Ermessen zu, da weder die Bestimmung ein solches einräumt noch im Sinne von Art. 4 ANAG die Erteilung einer Bewilligung in Frage steht. Bei der Figur des schwerwiegenden persönlichen Härtefalles handelt es sich vielmehr um einen Rechtsbegriff, dessen Anwendung das Bundesgericht grundsätzlich frei überprüft (unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 7. Dezember 1990 in Sachen D. E. 2a und vom 7. Februar 1991 in Sachen S. E. 2a).
b) Die Begrenzungsmassnahmen bezwecken in erster Linie ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Bestand der schweizerischen und dem der ausländischen Wohnbevölkerung und sind auf eine Verbesserung der Arbeitsmarktstruktur und eine möglichst ausgeglichene Beschäftigung ausgerichtet (vgl. Art. 1 lit. a und c BVO). Die Ausnahme von der zahlenmässigen Beschränkung nach Art. 13 lit. f BVO hat zum Ziel, die Anwesenheit in der Schweiz solchen Ausländern erleichtert zu ermöglichen, die an sich den Höchstzahlen zu unterstellen wären, bei denen sich dies jedoch infolge der besonderen Umstände ihres Falles als Härte auswirken würde. Da es grundsätzlich immer theoretisch möglich wäre, dass ein solcher Ausländer allenfalls auch eine Bewilligung unter Anrechnung auf die Höchstzahlen erhalten könnte, spielt dieser Umstand bei der Prüfung des Härtefalles entgegen der Ansicht des Bundesamtes für Ausländerfragen nur eine geringe Rolle. Aus dem Verordnungstext sowie aufgrund des Ausnahmecharakters der Bestimmung ergibt sich allerdings, dass die Voraussetzungen zur Anerkennung eines Härtefalles grundsätzlich restriktiv zu handhaben sind.
Erforderlich ist, dass sich der betreffende Ausländer in einer persönlichen Notlage befindet. Das bedeutet, dass seine Lebens- und Daseinsbedingungen gemessen am durchschnittlichen Schicksal von Ausländern in gesteigertem Masse in Frage gestellt sein müssen beziehungsweise die Verweigerung von der Ausnahme der zahlenmässigen Begrenzung für den Betroffenen schwere Nachteile zur Folge hätte. Bei der Beurteilung des Härtefalles sind alle Gesichtspunkte und Besonderheiten des Einzelfalles zu berücksichtigen.
Ein Härtefall setzt nicht zwingend voraus, dass sich der Ausländer je hier aufgehalten hat, sofern sich eine Anwesenheit in der Schweiz als unabdingbar zur Vermeidung einer bedrohlichen Notlage entpuppt. Andererseits genügt die bisherige oder eine frühere Anwesenheit für sich allein nicht zur Annahme eines Härtefalles (unveröffentlichtes Urteil vom 7. Februar 1991 in Sachen S.). Wenn der Ausländer allerdings eine besonders enge Beziehung zur Schweiz hat, zum Beispiel weil er während längerer Zeit mit Anwesenheitsrecht hier lebte und gut integriert ist, kann dies die Anforderungen an die Dringlichkeit der Notlage verringern, sofern gerade auch darin eine Härte zu sehen ist, dass er seine Beziehung zur Schweiz nicht oder nicht mehr hier leben kann (vgl. zum Problem der sogenannten Rückkehrer PETER KOTTUSCH, Die Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 6 ANAG, in: ZBl 87/1986, S. 544 f.). Liegt die Anwesenheit schon gewisse Zeit zurück, so sind auch die Umstände wesentlich, die zur Abreise aus der Schweiz führten. Eine Härte kann dabei darin liegen, dass der Ausländer damals nicht einfach aus dem Grunde abreiste, weil sich der Zweck des Arbeitserwerbs in der Schweiz erledigt hatte beziehungsweise dahingefallen war, sondern weil ihn ausserordentliche Gründe dazu bewogen, auf seine in der Schweiz erworbenen Rechte zu verzichten.
Infolgedessen kann insbesondere eine lange, durch Niederlassung gefestigte, frühere Anwesenheit in der Schweiz, die unter ausserordentlichen Umständen aufgegeben werden musste, die Annahme eines Härtefalles (mit)begründen; durch die Nichtunterstellung unter die Höchstzahlen wird dem Ausländer diesfalls erleichtert, erneut ein Anwesenheitsrecht zu erlangen, obwohl er darauf keinen Anspruch hat (unveröffentlichtes Urteil vom 7. Dezember 1990 in Sachen D. E. 2b).
5. a) Der Beschwerdeführer lebte während mehr als 20 Jahren zusammen mit seiner Frau und teilweise seinen Kindern in der Schweiz und besass die Niederlassungsbewilligung. Alle Familienmitglieder kennen die schweizerischen Verhältnisse bestens, sind hier gut assimiliert und integriert und haben sich, soweit bekannt, immer wohl verhalten. Die Kinder haben einen Grossteil ihrer Schulzeit in der Schweiz absolviert, und es ist beabsichtigt, dass sie hier die Ausbildung abschliessen. Ein Bruder des Beschwerdeführers lebt seit Jahren in der Schweiz und hat inzwischen sogar das Schweizer Bürgerrecht erworben. Der Beschwerdeführer war 1990 bereits wieder als Saisonnier hier tätig, blieb in dieser Zeit allerdings zwangsläufig von seiner Familie getrennt. Mit seiner Rückkehr nach Italien hat der Beschwerdeführer zwar gezeigt, dass er durchaus noch Beziehungen zu seinem Heimatland pflegt, er hatte sich von den italienischen Verhältnissen aber soweit distanziert, dass er unter Anpassungsschwierigkeiten litt. Der Beschwerdeführer hat zweifellos eine besonders enge Beziehung zur Schweiz. Somit erlangen seine heutige persönliche und familiäre Situation sowie die Umstände, unter denen er 1984 die Niederlassungsbewilligung aufgab, umso mehr Bedeutung.
Kann der Beschwerdeführer vorerst weiterhin nur als Saisonnier in der Schweiz arbeiten, ist ihm ein Familiennachzug auf Jahre verwehrt. Da ausserdem sein Arbeitgeber nur bereit zu sein scheint, ihn weiter zu beschäftigen, wenn er mindestens über eine Jahresaufenthaltsbewilligung verfügt, ist ihm zumindest erschwert, wenn nicht sogar verunmöglicht, weiterhin als Saisonnier zu arbeiten und damit längerfristig die Voraussetzungen zur Umwandlung einer Saison- in eine Jahresbewilligung nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO - beziehungsweise nach Art. 12 des Abkommens vom 10. August 1964 zwischen der Schweiz und Italien über die Auswanderung italienischer Arbeitskräfte nach der Schweiz (SR 0.142.114.548) - zu erfüllen. Ob der Beschwerdeführer allenfalls eine Anwesenheitsbewilligung unter Anrechnung auf die Höchstzahlen erhielte, ist angesichts der momentan notorisch ausgelasteten Kontingente der Kantone sowie des Umstandes, dass es sich bei ihm nicht um einen eigentlichen Facharbeiter handelt, höchst ungewiss. Diese Zusammenhänge sind zwar an sich nicht aussergewöhnlich, sondern können auf jeden Saisonnier zutreffen. Angesichts der früheren langjährigen und durch Niederlassung gefestigten Anwesenheit des Beschwerdeführers in der Schweiz sowie der Tatsache, dass auch seine ganze Familie hier gelebt hat und mit der Schweiz in besonders enger Beziehung steht, liegt darin jedoch eine gewisse Härte.
Der Beschwerdeführer kehrte 1984 mit seiner Familie nach Italien zurück, damit er sich um seine kranken Eltern kümmern konnte. Seinem Bruder hat er dadurch ermöglicht, seinerseits in der Schweiz zu bleiben und so die Voraussetzungen zum Erwerb des Schweizer Bürgerrechts zu erfüllen; eine Möglichkeit, die er sich selber nahm. Der Beschwerdeführer ist somit nicht einfach nach Italien zurückgekehrt, weil sich der Zweck des Arbeitserwerbs in der Schweiz erledigt hatte beziehungsweise dahingefallen war. Nach seiner heutigen Darstellung trug er sich von Anfang an mit der Absicht, wieder in die Schweiz zurückzukommen, sobald es den Eltern besser ginge, was inzwischen eingetreten zu sein scheint. Wie lange dies dauern würde, war damals nicht absehbar, weshalb nicht weiter von Belang ist, ob sich der Beschwerdeführer allenfalls um eine Beibehaltung der Niederlassungsbewilligung bemüht hatte. Da dies gemäss Art. 9 Abs. 3 lit. c ANAG zudem nur bis maximal zwei Jahre nach der Abreise zulässig gewesen wäre, die Abwesenheit jedoch rund sechs Jahre dauerte, erlosch diese Bewilligung ohnehin. Massgeblich ist hingegen, dass der Beschwerdeführer mit der Rückkehr nach Italien unter Verlust seiner in der Schweiz erworbenen Rechte seine Familienpflichten wahrgenommen hat. Dadurch hat er sich, auch nach hiesigen Wertvorstellungen, moralisch vorbildlich verhalten.
b) Angesichts der besonders engen Beziehung des Beschwerdeführers zur Schweiz, der Umstände, unter denen er seine Niederlassungsbewilligung aufgab, sowie seiner familiären und persönlichen Situation sind seine Lebensbedingungen gemessen am durchschnittlichen Schicksal von Ausländern in gesteigertem Masse tangiert, wenn die Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung von den restriktiven Anforderungen der Begrenzungsverordnung abhängt, er also namentlich nicht von den Höchstzahlen für Ausländer ausgenommen wird. Somit handelt es sich vorliegend um einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall im Sinne von Art. 13 lit. f BVO. Die Vorinstanz hat daher die Ausnahme von den Höchstzahlen zu Unrecht verweigert und dadurch Bundesrecht verletzt.
6. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und der angefochtene Entscheid muss aufgehoben werden. Es ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer in Anwendung von Art. 13 lit. f BVO von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung ausgenommen ist. Die Angelegenheit geht an die Fremdenpolizei des Kantons Bern zum Entscheid über die Erteilung einer Anwesenheitsbewilligung. | de | Art. 13 lett. f e h, art. 28 lett. b dell'ordinanza del 6 ottobre 1986 che limita l'effettivo degli stranieri (OLS, RS 823.21); deroga alle misure limitative ove si tratti di un caso personale particolarmente rigoroso. Delimitazione tra la disciplina in materia di caso personale particolarmente rigoroso stabilita, da un lato, dall'art. 13 lett. f e, dall'altro, dall'art. 13 lett. h (in relazione con l'art. 28 cpv. 1 lett. b) OLS; le condizioni alle quali può essere ammesso un caso personale particolarmente rigoroso sono differenti (consid. 3).
Nozione di caso personale particolarmente rigoroso ai sensi dell'art. 13 lett. f OLS. Per stabilire se si tratti di un caso particolarmente rigoroso, si deve tener conto di tutte le circostanze del singolo caso. A questo proposito, un lungo soggiorno anteriore in Svizzera, dove l'interessato aveva addirittura preso domicilio, che ha dovuto essere interrotto a causa di circostanze straordinarie può dar luogo a un caso personale particolarmente rigoroso (consid. 4 e 5). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-317%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,921 | 117 Ib 325 | 117 Ib 325
Sachverhalt ab Seite 326
Am 5. Juli 1990 stellte die Kantonalbank Appenzell A.Rh. beim Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. ein Gesuch um Rodung einer Fläche von 2850 m2 Wald auf dem Grundstück Kat. Nr. 1605 in der Walke in der Gemeinde Herisau. Das Grundstück liegt gemäss dem Gemeindezonenplan in der Industriezone. Die Gesuchstellerin beabsichtigt, in der Walke drei Gewerbetrakte zu erstellen. Für den Trakt C, der in den Bereich der betreffenden Rodungsfläche zu stehen kommt, wurde bei der Gemeinde ein Baugesuch eingereicht.
Der Regierungsrat fasste am 20. November 1990 folgenden Beschluss:
"1. Dem Rodungsgesuch der Appenzell-Ausserrhodischen Kantonalbank mit
einer Rodungsfläche von ca. 2850 m2 wird dem Grundsatze nach entsprochen.
2. Die Justizdirektion wird beauftragt, auf besonderen Antrag der
Gesuchstellerin die Einzelheiten (Fristen, Ersatzaufforstung) zu regeln.
3. Die Gesuchstellerin darf vor diesem Entscheid der Justizdirektion von
der Bewilligung nicht Gebrauch machen."
Das Bundesgericht heisst die gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Eidgenössischen Departements des Innern gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates des Kantons Appenzell A.Rh. ist in Anwendung von Art. 25bis Abs. 1 lit. b FPolV und somit gestützt auf öffentliches Recht des Bundes ergangen. Das EDI ist gemäss Art. 103 lit. b OG zur Beschwerde legitimiert.
b) Der Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Entscheid dem Rodungsgesuch "dem Grundsatze nach" entsprochen und die Justizdirektion beauftragt, die Einzelheiten zu regeln. Das kantonale Verfahren ist demnach noch nicht abgeschlossen. Gemäss der bundesgerichtlichen Praxis handelt es sich allerdings nicht um einen Zwischen-, sondern um einen Teilentscheid, mit welchem über einen Grundsatzaspekt des Streitgegenstandes entschieden wurde. Ein derartiger Teilentscheid ist im gleichen Verfahren wie eine Endverfügung anfechtbar (vgl. dazu BGE 107 Ib 343 E. 1 mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983 S. 140/141). Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
2. Gemäss Art. 31 Abs. 1 des Bundesgesetzes betreffend die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei vom 11. Oktober 1902 (FPolG) soll das Waldareal der Schweiz nicht vermindert werden. Art. 24 FPolV führt diesen Grundsatz dahin aus, dass das Waldareal im Hinblick auf seine Nutz-, Schutz- und Wohlfahrtsaufgaben in seinem Bestand und in seiner regionalen Verteilung zu erhalten sei. Rodungen bedürfen einer Bewilligung. Gemäss Art. 26 Abs. 1 FPolV, der in ständiger Rechtsprechung als gesetzeskonform anerkannt worden ist (BGE 116 Ib 327 E. 4; BGE 112 Ib 200 E. 2; BGE 108 Ib 180 E. 1a, je mit Hinweisen), darf die Bewilligung nur erteilt werden, wenn sich hiefür ein gewichtiges, das Interesse an der Walderhaltung überwiegendes Bedürfnis nachweisen lässt (vgl. dazu BGE 112 Ib 200 E. 2 mit Hinweisen). Dabei gilt das Gebot der Walderhaltung ohne Rücksicht auf Zustand, Wert und Funktion des konkreten Waldes; es bezieht sich auch auf kleine und vernachlässigte Waldgrundstücke (ZBl 88/1987 S. 501). Der Rodung dürfen sodann keine polizeilichen Gründe entgegenstehen (Art. 26 Abs. 2 FPolV). Im weiteren muss das Werk, wofür die Rodung begehrt wird, auf den vorgesehenen Standort angewiesen sein; finanzielle Interessen, wie möglichst einträgliche Nutzung des Bodens oder billige Beschaffung von Land, gelten nicht als gewichtige Bedürfnisse (Art. 26 Abs. 3 FPolV). Der Begriff der Standortgebundenheit ist allerdings hier nicht in raumplanungsrechtlich strengem Sinne zu verstehen, was bedeutet, dass bei Rodungen das Erfordernis der Standortgebundenheit nicht absolut gilt, weil fast immer eine Wahlmöglichkeit besteht. Entscheidend ist, ob die Gründe dieser Wahl die Interessen der Walderhaltung überwiegen (BGE 112 Ib 200 E. 2a mit Hinweisen). Schliesslich ist dem Natur- und Heimatschutz gebührend Rechnung zu tragen (Art. 26 Abs. 4 FPolV). Die Verwaltungsbehörde muss dabei nicht nur die Auswirkungen der Rodung als solche berücksichtigen, sondern auch das anstelle des Waldes zu errichtende Bauwerk und seine Auswirkungen (BGE 108 Ib 177).
a) Aus diesen Rodungsvoraussetzungen ergibt sich, dass eine gesamthafte Beurteilung aller auf dem Spiele stehenden Interessen nötig ist, um den Anforderungen des Bundesverwaltungsrechts zu genügen. Dies zeigt in besonderem Masse der vorliegende Fall. Das beschwerdeführende EDI macht nämlich u.a. geltend, die dem Grundsatze nach erteilte Rodungsbewilligung trage den Anforderungen des Natur- und Heimatschutzes gemäss Art. 26 Abs. 4 FPolV nicht hinreichend Rechnung. Gerade diese Frage kann nur beurteilt werden, wenn alle Auflagen und Bedingungen der Rodungsbewilligung feststehen und insbesondere auch über Pflicht und Standort der Ersatzaufforstung gemäss Art. 26bis FPolV Klarheit herrscht. Der Regierungsrat äussert sich indessen zu diesen Fragen nur sehr summarisch, indem er festhält, dem Schaden, den eine Rodung im Gebiet Walke anrichte, stehe wenigstens der Vorteil gegenüber, dass mit der Verwirklichung des Projektes gleichzeitig eine Offenlegung des bisher unterirdisch geführten Walkebaches verbunden sei. Aus diesen Ausführungen geht jedoch noch nicht genügend klar hervor, ob und wie dem Natur- und Heimatschutz Rechnung getragen wurde. Wie vorstehend ausgeführt, sind im Zusammenhang mit einer Rodung weiter auch die Auswirkungen des anstelle des Waldes zu errichtenden Bauwerkes zu berücksichtigen. Dies ist aber erst dann möglich, wenn nicht nur die Grösse desselben, sondern auch die genaue Art der Bewirtschaftung bzw. dessen Zweck feststeht. Auch in diesem Punkt enthält der angefochtene Entscheid zu wenig konkrete Angaben.
Es zeigt sich somit, dass der angefochtene Entscheid auf einem unzureichend abgeklärten Sachverhalt beruht und dass nicht alle Interessen abgewogen wurden. Wie jede Interessenabwägung muss aber auch jene nach Art. 26 FPolV umfassend sein und von der nämlichen Behörde ausgehen (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 27. Oktober 1988 i.S. Ligue suisse pour la protection de la nature, E. 2). Die richtige Anwendung von Art. 26 FPolV verlangt - ähnlich wie die Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG - die Beurteilung eines Projektes als Ganzes; sie schliesst es aus, dass für die Interessenabwägung massgebende Einzelfragen separaten Verfahren vorbehalten werden. Wird bei der Beurteilung einer Rodungsbewilligung in Missachtung des Grundsatzes der umfassenden Interessenabwägung durch die nämliche Behörde ein wesentlicher Gesichtspunkt ausser acht gelassen, so liegt darin in der Regel nicht nur eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, sondern auch eine Verletzung von Art. 26 FPolV (BGE 112 Ib 120 mit Hinweisen). Der Bewilligungsentscheid darf demnach nicht derart aufgeteilt werden, dass über den Grundsatz eine Behörde und über die Einzelheiten eine andere Instanz entscheidet.
b) Zu diesen Überlegungen kommt noch ein weiterer Punkt hinzu. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung lässt es zwar zu, dass über ein Rodungsgesuch, dem für die Erstellung einer im Wald geplanten Anlage vorrangige Bedeutung zukommt, vorweg entschieden wird (BGE 114 Ib 230 f. E. 8). Dies ist namentlich dann möglich, wenn von vornherein aufgrund eines zureichend abgeklärten Sachverhaltes klar feststeht, dass die geltend gemachten Interessen das gesetzliche Walderhaltungsgebot nicht zu überwiegen vermögen (vgl. BGE 113 Ib 153 f., nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 24. Mai 1989 i.S. Stadtgemeinde Ilanz E. 4a). Wird eine Rodungsbewilligung in Erwägung gezogen, wie sie die Beschwerdegegnerin verlangt, so hat jedoch notwendigerweise eine Abstimmung mit den übrigen Behörden zu erfolgen, welche für die Erteilung der weiteren Bewilligungen zuständig sind. Im vorliegenden Fall bedarf das Vorhaben der Beschwerdegegnerin neben der Rodungsbewilligung noch verschiedener weiterer Bewilligungen nach kantonalem und gegebenenfalls auch nach eidgenössischem Recht (je nach Nutzungsart der geplanten Bauten evtl. Abklärung der UVP-Pflicht, vgl. Ziff. 7 Anhang der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988, UVPV, evtl. Ausnahmenbewilligungen, Baubewilligung etc.). Soll unter diesen Umständen eine Rodungsbewilligung vorweg, d.h. vor Erteilung der anderen Bewilligungen erteilt werden, so ist die Koordination mit den übrigen, nach kantonalem oder eidgenössischem Recht notwendigen Bewilligungsverfahren sicherzustellen. Dies setzt den Einbezug sämtlicher im Rahmen der übrigen Bewilligungsverfahren zu berücksichtigenden Interessen voraus; namentlich bedürfen die raumplanungs- sowie umwelt- und gewässerschutzrechtlichen Fragen einer eingehenden Prüfung. Dabei genügt nicht allein die materielle Berücksichtigung dieser Belange, die erforderliche Koordination ist vielmehr durch den formellen Einbezug der zuständigen Behörden in das Verfahren der Rodungsbewilligung sicherzustellen. Die zuständigen Verwaltungsbehörden haben im Verfahrensverlauf dafür zu sorgen, dass sowohl in materiellrechtlicher als auch in verfahrensmässiger Hinsicht eine Lösung gefunden wird, bei welcher alle in Frage stehenden Regeln möglichst gleichzeitig und vollumfänglich zum Zuge kommen und überdies die auf das zu beurteilende Projekt anwendbaren kantonalen Normen gebührend berücksichtigt werden (116 Ib 329 f.; ferner nicht publizierter Entscheid vom 24. Mai 1989 i.S. Stadtgemeinde Ilanz, E. 4c, d). An einer derartigen Koordination fehlt es aber im vorliegenden Fall vollumfänglich. | de | Rodungsbewilligung; Interessenabwägung und Pflicht zur Koordination der Verfahren. 1. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Teilentscheid (E. 1).
2. a) Voraussetzungen für die Erteilung einer Rodungsbewilligung, Art. 26 FPolV (E. 2).
b) Die Interessenabwägung nach Art. 25 FPolV muss umfassend sein und von der nämlichen Behörde ausgehen (E. 2a).
c) Bei der Erteilung einer Rodungsbewilligung ist die Koordination mit den übrigen, nach kantonalem und eidgenössischem Recht notwendigen Bewilligungsverfahren sicherzustellen (E. 2b). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-325%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,922 | 117 Ib 325 | 117 Ib 325
Sachverhalt ab Seite 326
Am 5. Juli 1990 stellte die Kantonalbank Appenzell A.Rh. beim Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. ein Gesuch um Rodung einer Fläche von 2850 m2 Wald auf dem Grundstück Kat. Nr. 1605 in der Walke in der Gemeinde Herisau. Das Grundstück liegt gemäss dem Gemeindezonenplan in der Industriezone. Die Gesuchstellerin beabsichtigt, in der Walke drei Gewerbetrakte zu erstellen. Für den Trakt C, der in den Bereich der betreffenden Rodungsfläche zu stehen kommt, wurde bei der Gemeinde ein Baugesuch eingereicht.
Der Regierungsrat fasste am 20. November 1990 folgenden Beschluss:
"1. Dem Rodungsgesuch der Appenzell-Ausserrhodischen Kantonalbank mit
einer Rodungsfläche von ca. 2850 m2 wird dem Grundsatze nach entsprochen.
2. Die Justizdirektion wird beauftragt, auf besonderen Antrag der
Gesuchstellerin die Einzelheiten (Fristen, Ersatzaufforstung) zu regeln.
3. Die Gesuchstellerin darf vor diesem Entscheid der Justizdirektion von
der Bewilligung nicht Gebrauch machen."
Das Bundesgericht heisst die gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Eidgenössischen Departements des Innern gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates des Kantons Appenzell A.Rh. ist in Anwendung von Art. 25bis Abs. 1 lit. b FPolV und somit gestützt auf öffentliches Recht des Bundes ergangen. Das EDI ist gemäss Art. 103 lit. b OG zur Beschwerde legitimiert.
b) Der Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Entscheid dem Rodungsgesuch "dem Grundsatze nach" entsprochen und die Justizdirektion beauftragt, die Einzelheiten zu regeln. Das kantonale Verfahren ist demnach noch nicht abgeschlossen. Gemäss der bundesgerichtlichen Praxis handelt es sich allerdings nicht um einen Zwischen-, sondern um einen Teilentscheid, mit welchem über einen Grundsatzaspekt des Streitgegenstandes entschieden wurde. Ein derartiger Teilentscheid ist im gleichen Verfahren wie eine Endverfügung anfechtbar (vgl. dazu BGE 107 Ib 343 E. 1 mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983 S. 140/141). Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
2. Gemäss Art. 31 Abs. 1 des Bundesgesetzes betreffend die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei vom 11. Oktober 1902 (FPolG) soll das Waldareal der Schweiz nicht vermindert werden. Art. 24 FPolV führt diesen Grundsatz dahin aus, dass das Waldareal im Hinblick auf seine Nutz-, Schutz- und Wohlfahrtsaufgaben in seinem Bestand und in seiner regionalen Verteilung zu erhalten sei. Rodungen bedürfen einer Bewilligung. Gemäss Art. 26 Abs. 1 FPolV, der in ständiger Rechtsprechung als gesetzeskonform anerkannt worden ist (BGE 116 Ib 327 E. 4; BGE 112 Ib 200 E. 2; BGE 108 Ib 180 E. 1a, je mit Hinweisen), darf die Bewilligung nur erteilt werden, wenn sich hiefür ein gewichtiges, das Interesse an der Walderhaltung überwiegendes Bedürfnis nachweisen lässt (vgl. dazu BGE 112 Ib 200 E. 2 mit Hinweisen). Dabei gilt das Gebot der Walderhaltung ohne Rücksicht auf Zustand, Wert und Funktion des konkreten Waldes; es bezieht sich auch auf kleine und vernachlässigte Waldgrundstücke (ZBl 88/1987 S. 501). Der Rodung dürfen sodann keine polizeilichen Gründe entgegenstehen (Art. 26 Abs. 2 FPolV). Im weiteren muss das Werk, wofür die Rodung begehrt wird, auf den vorgesehenen Standort angewiesen sein; finanzielle Interessen, wie möglichst einträgliche Nutzung des Bodens oder billige Beschaffung von Land, gelten nicht als gewichtige Bedürfnisse (Art. 26 Abs. 3 FPolV). Der Begriff der Standortgebundenheit ist allerdings hier nicht in raumplanungsrechtlich strengem Sinne zu verstehen, was bedeutet, dass bei Rodungen das Erfordernis der Standortgebundenheit nicht absolut gilt, weil fast immer eine Wahlmöglichkeit besteht. Entscheidend ist, ob die Gründe dieser Wahl die Interessen der Walderhaltung überwiegen (BGE 112 Ib 200 E. 2a mit Hinweisen). Schliesslich ist dem Natur- und Heimatschutz gebührend Rechnung zu tragen (Art. 26 Abs. 4 FPolV). Die Verwaltungsbehörde muss dabei nicht nur die Auswirkungen der Rodung als solche berücksichtigen, sondern auch das anstelle des Waldes zu errichtende Bauwerk und seine Auswirkungen (BGE 108 Ib 177).
a) Aus diesen Rodungsvoraussetzungen ergibt sich, dass eine gesamthafte Beurteilung aller auf dem Spiele stehenden Interessen nötig ist, um den Anforderungen des Bundesverwaltungsrechts zu genügen. Dies zeigt in besonderem Masse der vorliegende Fall. Das beschwerdeführende EDI macht nämlich u.a. geltend, die dem Grundsatze nach erteilte Rodungsbewilligung trage den Anforderungen des Natur- und Heimatschutzes gemäss Art. 26 Abs. 4 FPolV nicht hinreichend Rechnung. Gerade diese Frage kann nur beurteilt werden, wenn alle Auflagen und Bedingungen der Rodungsbewilligung feststehen und insbesondere auch über Pflicht und Standort der Ersatzaufforstung gemäss Art. 26bis FPolV Klarheit herrscht. Der Regierungsrat äussert sich indessen zu diesen Fragen nur sehr summarisch, indem er festhält, dem Schaden, den eine Rodung im Gebiet Walke anrichte, stehe wenigstens der Vorteil gegenüber, dass mit der Verwirklichung des Projektes gleichzeitig eine Offenlegung des bisher unterirdisch geführten Walkebaches verbunden sei. Aus diesen Ausführungen geht jedoch noch nicht genügend klar hervor, ob und wie dem Natur- und Heimatschutz Rechnung getragen wurde. Wie vorstehend ausgeführt, sind im Zusammenhang mit einer Rodung weiter auch die Auswirkungen des anstelle des Waldes zu errichtenden Bauwerkes zu berücksichtigen. Dies ist aber erst dann möglich, wenn nicht nur die Grösse desselben, sondern auch die genaue Art der Bewirtschaftung bzw. dessen Zweck feststeht. Auch in diesem Punkt enthält der angefochtene Entscheid zu wenig konkrete Angaben.
Es zeigt sich somit, dass der angefochtene Entscheid auf einem unzureichend abgeklärten Sachverhalt beruht und dass nicht alle Interessen abgewogen wurden. Wie jede Interessenabwägung muss aber auch jene nach Art. 26 FPolV umfassend sein und von der nämlichen Behörde ausgehen (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 27. Oktober 1988 i.S. Ligue suisse pour la protection de la nature, E. 2). Die richtige Anwendung von Art. 26 FPolV verlangt - ähnlich wie die Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG - die Beurteilung eines Projektes als Ganzes; sie schliesst es aus, dass für die Interessenabwägung massgebende Einzelfragen separaten Verfahren vorbehalten werden. Wird bei der Beurteilung einer Rodungsbewilligung in Missachtung des Grundsatzes der umfassenden Interessenabwägung durch die nämliche Behörde ein wesentlicher Gesichtspunkt ausser acht gelassen, so liegt darin in der Regel nicht nur eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, sondern auch eine Verletzung von Art. 26 FPolV (BGE 112 Ib 120 mit Hinweisen). Der Bewilligungsentscheid darf demnach nicht derart aufgeteilt werden, dass über den Grundsatz eine Behörde und über die Einzelheiten eine andere Instanz entscheidet.
b) Zu diesen Überlegungen kommt noch ein weiterer Punkt hinzu. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung lässt es zwar zu, dass über ein Rodungsgesuch, dem für die Erstellung einer im Wald geplanten Anlage vorrangige Bedeutung zukommt, vorweg entschieden wird (BGE 114 Ib 230 f. E. 8). Dies ist namentlich dann möglich, wenn von vornherein aufgrund eines zureichend abgeklärten Sachverhaltes klar feststeht, dass die geltend gemachten Interessen das gesetzliche Walderhaltungsgebot nicht zu überwiegen vermögen (vgl. BGE 113 Ib 153 f., nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 24. Mai 1989 i.S. Stadtgemeinde Ilanz E. 4a). Wird eine Rodungsbewilligung in Erwägung gezogen, wie sie die Beschwerdegegnerin verlangt, so hat jedoch notwendigerweise eine Abstimmung mit den übrigen Behörden zu erfolgen, welche für die Erteilung der weiteren Bewilligungen zuständig sind. Im vorliegenden Fall bedarf das Vorhaben der Beschwerdegegnerin neben der Rodungsbewilligung noch verschiedener weiterer Bewilligungen nach kantonalem und gegebenenfalls auch nach eidgenössischem Recht (je nach Nutzungsart der geplanten Bauten evtl. Abklärung der UVP-Pflicht, vgl. Ziff. 7 Anhang der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988, UVPV, evtl. Ausnahmenbewilligungen, Baubewilligung etc.). Soll unter diesen Umständen eine Rodungsbewilligung vorweg, d.h. vor Erteilung der anderen Bewilligungen erteilt werden, so ist die Koordination mit den übrigen, nach kantonalem oder eidgenössischem Recht notwendigen Bewilligungsverfahren sicherzustellen. Dies setzt den Einbezug sämtlicher im Rahmen der übrigen Bewilligungsverfahren zu berücksichtigenden Interessen voraus; namentlich bedürfen die raumplanungs- sowie umwelt- und gewässerschutzrechtlichen Fragen einer eingehenden Prüfung. Dabei genügt nicht allein die materielle Berücksichtigung dieser Belange, die erforderliche Koordination ist vielmehr durch den formellen Einbezug der zuständigen Behörden in das Verfahren der Rodungsbewilligung sicherzustellen. Die zuständigen Verwaltungsbehörden haben im Verfahrensverlauf dafür zu sorgen, dass sowohl in materiellrechtlicher als auch in verfahrensmässiger Hinsicht eine Lösung gefunden wird, bei welcher alle in Frage stehenden Regeln möglichst gleichzeitig und vollumfänglich zum Zuge kommen und überdies die auf das zu beurteilende Projekt anwendbaren kantonalen Normen gebührend berücksichtigt werden (116 Ib 329 f.; ferner nicht publizierter Entscheid vom 24. Mai 1989 i.S. Stadtgemeinde Ilanz, E. 4c, d). An einer derartigen Koordination fehlt es aber im vorliegenden Fall vollumfänglich. | de | Autorisation de défrichement; pesée des intérêts et devoir de coordonner les procédures. 1. Recevabilité du recours de droit administratif contre une décision partielle (consid. 1).
2. a) Conditions pour l'octroi d'une autorisation de défrichement, art. 26 OFor (consid. 2).
b) La pesée des intérêts selon l'art. 26 OFor doit être étendue et opérée par la même autorité (consid. 2a).
c) L'octroi d'une autorisation de défrichement implique l'obligation d'assurer la coordination avec les autres procédures d'autorisation requises par le droit cantonal et fédéral (consid. 2b). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-325%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,923 | 117 Ib 325 | 117 Ib 325
Sachverhalt ab Seite 326
Am 5. Juli 1990 stellte die Kantonalbank Appenzell A.Rh. beim Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. ein Gesuch um Rodung einer Fläche von 2850 m2 Wald auf dem Grundstück Kat. Nr. 1605 in der Walke in der Gemeinde Herisau. Das Grundstück liegt gemäss dem Gemeindezonenplan in der Industriezone. Die Gesuchstellerin beabsichtigt, in der Walke drei Gewerbetrakte zu erstellen. Für den Trakt C, der in den Bereich der betreffenden Rodungsfläche zu stehen kommt, wurde bei der Gemeinde ein Baugesuch eingereicht.
Der Regierungsrat fasste am 20. November 1990 folgenden Beschluss:
"1. Dem Rodungsgesuch der Appenzell-Ausserrhodischen Kantonalbank mit
einer Rodungsfläche von ca. 2850 m2 wird dem Grundsatze nach entsprochen.
2. Die Justizdirektion wird beauftragt, auf besonderen Antrag der
Gesuchstellerin die Einzelheiten (Fristen, Ersatzaufforstung) zu regeln.
3. Die Gesuchstellerin darf vor diesem Entscheid der Justizdirektion von
der Bewilligung nicht Gebrauch machen."
Das Bundesgericht heisst die gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde des Eidgenössischen Departements des Innern gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates des Kantons Appenzell A.Rh. ist in Anwendung von Art. 25bis Abs. 1 lit. b FPolV und somit gestützt auf öffentliches Recht des Bundes ergangen. Das EDI ist gemäss Art. 103 lit. b OG zur Beschwerde legitimiert.
b) Der Regierungsrat hat mit dem angefochtenen Entscheid dem Rodungsgesuch "dem Grundsatze nach" entsprochen und die Justizdirektion beauftragt, die Einzelheiten zu regeln. Das kantonale Verfahren ist demnach noch nicht abgeschlossen. Gemäss der bundesgerichtlichen Praxis handelt es sich allerdings nicht um einen Zwischen-, sondern um einen Teilentscheid, mit welchem über einen Grundsatzaspekt des Streitgegenstandes entschieden wurde. Ein derartiger Teilentscheid ist im gleichen Verfahren wie eine Endverfügung anfechtbar (vgl. dazu BGE 107 Ib 343 E. 1 mit Hinweisen; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983 S. 140/141). Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
2. Gemäss Art. 31 Abs. 1 des Bundesgesetzes betreffend die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei vom 11. Oktober 1902 (FPolG) soll das Waldareal der Schweiz nicht vermindert werden. Art. 24 FPolV führt diesen Grundsatz dahin aus, dass das Waldareal im Hinblick auf seine Nutz-, Schutz- und Wohlfahrtsaufgaben in seinem Bestand und in seiner regionalen Verteilung zu erhalten sei. Rodungen bedürfen einer Bewilligung. Gemäss Art. 26 Abs. 1 FPolV, der in ständiger Rechtsprechung als gesetzeskonform anerkannt worden ist (BGE 116 Ib 327 E. 4; BGE 112 Ib 200 E. 2; BGE 108 Ib 180 E. 1a, je mit Hinweisen), darf die Bewilligung nur erteilt werden, wenn sich hiefür ein gewichtiges, das Interesse an der Walderhaltung überwiegendes Bedürfnis nachweisen lässt (vgl. dazu BGE 112 Ib 200 E. 2 mit Hinweisen). Dabei gilt das Gebot der Walderhaltung ohne Rücksicht auf Zustand, Wert und Funktion des konkreten Waldes; es bezieht sich auch auf kleine und vernachlässigte Waldgrundstücke (ZBl 88/1987 S. 501). Der Rodung dürfen sodann keine polizeilichen Gründe entgegenstehen (Art. 26 Abs. 2 FPolV). Im weiteren muss das Werk, wofür die Rodung begehrt wird, auf den vorgesehenen Standort angewiesen sein; finanzielle Interessen, wie möglichst einträgliche Nutzung des Bodens oder billige Beschaffung von Land, gelten nicht als gewichtige Bedürfnisse (Art. 26 Abs. 3 FPolV). Der Begriff der Standortgebundenheit ist allerdings hier nicht in raumplanungsrechtlich strengem Sinne zu verstehen, was bedeutet, dass bei Rodungen das Erfordernis der Standortgebundenheit nicht absolut gilt, weil fast immer eine Wahlmöglichkeit besteht. Entscheidend ist, ob die Gründe dieser Wahl die Interessen der Walderhaltung überwiegen (BGE 112 Ib 200 E. 2a mit Hinweisen). Schliesslich ist dem Natur- und Heimatschutz gebührend Rechnung zu tragen (Art. 26 Abs. 4 FPolV). Die Verwaltungsbehörde muss dabei nicht nur die Auswirkungen der Rodung als solche berücksichtigen, sondern auch das anstelle des Waldes zu errichtende Bauwerk und seine Auswirkungen (BGE 108 Ib 177).
a) Aus diesen Rodungsvoraussetzungen ergibt sich, dass eine gesamthafte Beurteilung aller auf dem Spiele stehenden Interessen nötig ist, um den Anforderungen des Bundesverwaltungsrechts zu genügen. Dies zeigt in besonderem Masse der vorliegende Fall. Das beschwerdeführende EDI macht nämlich u.a. geltend, die dem Grundsatze nach erteilte Rodungsbewilligung trage den Anforderungen des Natur- und Heimatschutzes gemäss Art. 26 Abs. 4 FPolV nicht hinreichend Rechnung. Gerade diese Frage kann nur beurteilt werden, wenn alle Auflagen und Bedingungen der Rodungsbewilligung feststehen und insbesondere auch über Pflicht und Standort der Ersatzaufforstung gemäss Art. 26bis FPolV Klarheit herrscht. Der Regierungsrat äussert sich indessen zu diesen Fragen nur sehr summarisch, indem er festhält, dem Schaden, den eine Rodung im Gebiet Walke anrichte, stehe wenigstens der Vorteil gegenüber, dass mit der Verwirklichung des Projektes gleichzeitig eine Offenlegung des bisher unterirdisch geführten Walkebaches verbunden sei. Aus diesen Ausführungen geht jedoch noch nicht genügend klar hervor, ob und wie dem Natur- und Heimatschutz Rechnung getragen wurde. Wie vorstehend ausgeführt, sind im Zusammenhang mit einer Rodung weiter auch die Auswirkungen des anstelle des Waldes zu errichtenden Bauwerkes zu berücksichtigen. Dies ist aber erst dann möglich, wenn nicht nur die Grösse desselben, sondern auch die genaue Art der Bewirtschaftung bzw. dessen Zweck feststeht. Auch in diesem Punkt enthält der angefochtene Entscheid zu wenig konkrete Angaben.
Es zeigt sich somit, dass der angefochtene Entscheid auf einem unzureichend abgeklärten Sachverhalt beruht und dass nicht alle Interessen abgewogen wurden. Wie jede Interessenabwägung muss aber auch jene nach Art. 26 FPolV umfassend sein und von der nämlichen Behörde ausgehen (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 27. Oktober 1988 i.S. Ligue suisse pour la protection de la nature, E. 2). Die richtige Anwendung von Art. 26 FPolV verlangt - ähnlich wie die Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG - die Beurteilung eines Projektes als Ganzes; sie schliesst es aus, dass für die Interessenabwägung massgebende Einzelfragen separaten Verfahren vorbehalten werden. Wird bei der Beurteilung einer Rodungsbewilligung in Missachtung des Grundsatzes der umfassenden Interessenabwägung durch die nämliche Behörde ein wesentlicher Gesichtspunkt ausser acht gelassen, so liegt darin in der Regel nicht nur eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, sondern auch eine Verletzung von Art. 26 FPolV (BGE 112 Ib 120 mit Hinweisen). Der Bewilligungsentscheid darf demnach nicht derart aufgeteilt werden, dass über den Grundsatz eine Behörde und über die Einzelheiten eine andere Instanz entscheidet.
b) Zu diesen Überlegungen kommt noch ein weiterer Punkt hinzu. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung lässt es zwar zu, dass über ein Rodungsgesuch, dem für die Erstellung einer im Wald geplanten Anlage vorrangige Bedeutung zukommt, vorweg entschieden wird (BGE 114 Ib 230 f. E. 8). Dies ist namentlich dann möglich, wenn von vornherein aufgrund eines zureichend abgeklärten Sachverhaltes klar feststeht, dass die geltend gemachten Interessen das gesetzliche Walderhaltungsgebot nicht zu überwiegen vermögen (vgl. BGE 113 Ib 153 f., nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 24. Mai 1989 i.S. Stadtgemeinde Ilanz E. 4a). Wird eine Rodungsbewilligung in Erwägung gezogen, wie sie die Beschwerdegegnerin verlangt, so hat jedoch notwendigerweise eine Abstimmung mit den übrigen Behörden zu erfolgen, welche für die Erteilung der weiteren Bewilligungen zuständig sind. Im vorliegenden Fall bedarf das Vorhaben der Beschwerdegegnerin neben der Rodungsbewilligung noch verschiedener weiterer Bewilligungen nach kantonalem und gegebenenfalls auch nach eidgenössischem Recht (je nach Nutzungsart der geplanten Bauten evtl. Abklärung der UVP-Pflicht, vgl. Ziff. 7 Anhang der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988, UVPV, evtl. Ausnahmenbewilligungen, Baubewilligung etc.). Soll unter diesen Umständen eine Rodungsbewilligung vorweg, d.h. vor Erteilung der anderen Bewilligungen erteilt werden, so ist die Koordination mit den übrigen, nach kantonalem oder eidgenössischem Recht notwendigen Bewilligungsverfahren sicherzustellen. Dies setzt den Einbezug sämtlicher im Rahmen der übrigen Bewilligungsverfahren zu berücksichtigenden Interessen voraus; namentlich bedürfen die raumplanungs- sowie umwelt- und gewässerschutzrechtlichen Fragen einer eingehenden Prüfung. Dabei genügt nicht allein die materielle Berücksichtigung dieser Belange, die erforderliche Koordination ist vielmehr durch den formellen Einbezug der zuständigen Behörden in das Verfahren der Rodungsbewilligung sicherzustellen. Die zuständigen Verwaltungsbehörden haben im Verfahrensverlauf dafür zu sorgen, dass sowohl in materiellrechtlicher als auch in verfahrensmässiger Hinsicht eine Lösung gefunden wird, bei welcher alle in Frage stehenden Regeln möglichst gleichzeitig und vollumfänglich zum Zuge kommen und überdies die auf das zu beurteilende Projekt anwendbaren kantonalen Normen gebührend berücksichtigt werden (116 Ib 329 f.; ferner nicht publizierter Entscheid vom 24. Mai 1989 i.S. Stadtgemeinde Ilanz, E. 4c, d). An einer derartigen Koordination fehlt es aber im vorliegenden Fall vollumfänglich. | de | Permesso di dissodamento; ponderazione degli interessi e obbligo di coordinare le procedure. 1. Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo contro una decisione parziale (consid. 1).
2. a) Condizioni per il rilascio di un permesso di dissodamento, art. 26 OVPF (consid. 2).
b) La ponderazione degli interessi secondo l'art. 26 OVPF dev'essere esauriente ed effettuata dalla stessa autorità (consid. 2a).
c) Il rilascio di un permesso di dissodamento comporta l'obbligo di garantire il coordinamento con le altre procedure autorizzative richieste dal diritto cantonale e federale (consid. 2b). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-325%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,924 | 117 Ib 330 | 117 Ib 330
Sachverhalt ab Seite 331
Am 14. Dezember 1990 ersuchte das Office of International Affairs des US Department of Justice die Zentralstelle USA des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP) mit einem zweiten Ergänzungsersuchen der Antitrust Division (Middle Atlantic Office) Philadelphia vom 11. Dezember 1990 um Rechtshilfe für ein dort gegen X. hängiges Strafverfahren wegen falscher Zeugenaussage unter Eid (perjury before the Federal Grand Jury in Philadelphia; Meineid gemäss Ziff. 25 der Liste des Rechtshilfevertrages mit den USA [RVUS, SR 0.351.933.6]). Das Grundersuchen vom 12. März 1990 sowie dessen erste Ergänzung wurden bereits im Verlaufe des Jahres 1990 erledigt. Gegen die entsprechenden Anordnungen über die Zulässigkeit der Rechtshilfe wurden keine Rechtsmittel eingelegt.
Ziel des zweiten Ergänzungsbegehrens ist es, nach Verwertung der bisher von der Schweiz rechtshilfeweise erhaltenen Unterlagen die volle Tragweite des laut Ersuchen falschen Zeugnisses des Angeschuldigten zu erfassen. Durch den Beizug weiterer Bankunterlagen soll festgestellt werden, ob und in welchem Zeitraum X.
in der Schweiz Bankkonten unterhielt, deren Existenz er in seiner Zeugenaussage vor dem US-Richter gänzlich in Abrede stellte.
Von der ersuchenden Behörde liegt die formelle Bestätigung vor, dass die Erkenntnisse aus den zu liefernden Unterlagen ausschliesslich im Zusammenhang mit der Strafverfolgung von X. wegen Meineides verwendet werden und in kein anderes Verfahren - etwa zur Durchsetzung der Antitrust- bzw. Kartellgesetze - eingebracht werden. Diese Bestätigung erfolgte zusätzlich zu den Bestimmungen von Art. 2 und Art. 5 RVUS.
Mit Verfügung vom 9. Januar 1991 gelangte die Zentralstelle USA bei der Prüfung des zweiten Ergänzungsersuchens zum Ergebnis, es seien sämtliche formellen und materiellen Erfordernisse zur Gewährung der Rechtshilfe erfüllt. Entsprechend traf sie die nötigen Anordnungen für die Ausführung des Ersuchens im Kanton Zürich.
Gegen diese Zulässigkeitsverfügung vom 9. Januar 1990 erhob X. Einsprache. Diese wurde mit Entscheid der Zentralstelle USA vom 22. März 1991 abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte.
Am 23. April 1991 erhob X. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht, mit der er - soweit hier wesentlich - beantragt, die Verfügung vom 9. Januar 1991 und der ihr zugrundeliegende Entscheid über die Gewährung der Rechtshilfe seien aufzuheben; die im zweiten Ergänzungsersuchen der USA vom 11. Dezember 1990 verlangte Rechtshilfe sei zu verweigern.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Art. 13 BG-RVUS regelt den Abschluss des Rechtshilfeverfahrens im Verhältnis mit den USA. Erachtet die ausführende Behörde die Rechtshilfehandlungen als abgeschlossen, so übermittelt sie die Akten der Zentralstelle. Diese prüft die Ordnungsmässigkeit und Vollständigkeit der Ausführung und weist die Akten nötigenfalls zur Ergänzung an die ausführende Behörde zurück (Abs. 1). Sind Einsprachen hängig oder berühren die erhobenen Beweise Geheimnisse Dritter (Art. 10 Abs. 2 RVUS), so teilt die Zentralstelle den Berechtigten mit, dass sie innerhalb von zehn Tagen gegen die Übermittlung der Vollzugsakten Einsprache erheben können, sofern sie dazu noch nicht Gelegenheit hatten (Art. 13 Abs. 2 BG-RVUS). Nach Abs. 3 dieser Bestimmung kann die Zentralstelle die Vollzugsakten ohne weiteres den amerikanischen Behörden übermitteln, wenn (a) keine Geheimnisse Dritter berührt sind oder die Frist zur Einsprache abgelaufen ist und wenn (b) keine Einsprache erhoben worden oder alle Einsprachen rechtskräftig erledigt sind. Nur dann, wenn diese Voraussetzungen von Abs. 3 nicht erfüllt, hat die Zentralstelle nach Abs. 4 eine Verfügung zu treffen, ob und in welchem Umfang oder in welcher Gestalt die Vollzugsakten zu übermitteln sind (s. auch LIONEL FREI, Der Rechtshilfevertrag mit den USA und die Aufhebung geschützter Geheimnisse, SJK 67a, S. 72).
b) aa) In der den Beschwerdeführer betreffenden Rechtshilfesache entsprach die Zentralstelle USA dem ersten, vom 12. März 1990 datierten Ersuchen des amerikanischen Justizdepartements am 24. April 1990. Der Beschwerdeführer als Betroffener erhob weder gegen den Entscheid über die Zulässigkeit der Rechtshilfe noch gegen den Vollzugsentscheid der Bezirksanwaltschaft Einsprache (Art. 16 BG-RVUS) bzw. Rekurs (§ 404 StPO/ZH). Deshalb und weil die rechtshilfeweise erhobenen Unterlagen keine Geheimnisse Dritter berührten, war die Zentralstelle USA gemäss der soeben zitierten Bestimmung des Art. 13 BG-RVUS berechtigt, die Vollzugsakten den amerikanischen Behörden ohne weiteres zu übermitteln, was denn auch mit Überweisung vom 24. Juli 1990 geschah.
Am 16. August 1990 traf beim BAP hinsichtlich derselben Angelegenheit ein erstes Ergänzungsersuchen der amerikanischen Behörden ein. Dieses Ersuchen zeigte auf, dass die Erkenntnisse aus dem inzwischen erledigten Grundersuchen im Strafverfahren gegen den Beschwerdeführer wegen falscher Zeugenaussage verwendet wurden und dass weitere Angaben aus der Schweiz erforderlich waren, um das gesamte Ausmass der angeblich falschen Aussagen des Beschuldigten zu umgrenzen. Namentlich wurde die Schweiz in diesem Ersuchen gebeten, betreffend das vom Beschwerdeführer verschwiegene Konto Z. verschiedene, im einzelnen genannte Unterlagen rechtshilfeweise zu beschaffen ...
Nach Eingang der durch die Zentralstelle USA gewünschten Präzisierungen durch die ersuchende Behörde wurde auch diese Rechtshilfe bewilligt. Hiergegen ging wiederum keine Einsprache beim BAP ein, so dass auch das betreffende erste Ergänzungsersuchen durch die Bezirksanwaltschaft Zürich vollzogen werden konnte. Auch die diesbezügliche Vollzugsanordnung blieb unangefochten.
Dem BAP wurden in Erledigung des ersten Ergänzungsersuchens verschiedene von einer Bank herausgegebene Unterlagen übermittelt ...
Der zuständige Bezirksanwalt stellte dem BAP gemäss Art. 12 Abs. 1 BG-RVUS den Antrag, auf den erhobenen Unterlagen den Depotwert auf dem Abrechnungsschreiben vom 18. Mai 1987 (Valuta-Datum) abzudecken. Da mit dem Ersuchen nicht Angaben über den Wert des fraglichen Depots verlangt wurden, sondern nur Angaben darüber, ob und wann der Beschwerdeführer Konten in der Schweiz besass, entsprach die Zentralstelle dem Antrag und entfernte die Wertangabe aus dem Beleg.
Während des Vollzugs des Begehrens (also des ersten Ergänzungsersuchens) verhandelte der Beschwerdeführer mit der Bezirksanwaltschaft Zürich informell über die Abdeckung weiterer Informationen in den obgenannten Dokumenten. Insbesondere ging es ihm offenbar darum, das für die vom Konto Z. abgehobenen Gelder bestimmte Zielkonto A. aus den Akten zu entfernen. Diesbezüglich vertraten die Vollzugsbehörden die zutreffende Auffassung, dass Gegenstand des Rechtshilfebegehrens der Vorwurf falschen Zeugnisses bilde und dass damit die Frage verbunden war, ob der Beschuldigte am 17. Mai 1989 wider besseres Wissen angegeben hatte, dass er weder zum Zeitpunkt seiner Aussage noch zu irgendeinem andern Zeitpunkt ein Schweizer Bankkonto gehalten habe. Angaben in den Unterlagen, die aufgrund des amerikanischen Ersuchens erhoben wurden ("Documentation of account closing") und genau die genannte Frage - und damit eben auch den Auftrag des Beschwerdeführers zur Schliessung des Kontos Z. und den Transfer auf das Konto A. - betrafen, konnten und durften im Lichte des staatsvertraglichen Anspruchs der ersuchenden Behörde, die verlangte Rechtshilfe bei als erfüllt zu erachtenden Voraussetzungen geleistet zu erhalten, nicht abgedeckt werden, wie die Zentralstelle USA in der angefochtenen Verfügung zu Recht ausgeführt hat.
Davon, es seien beim Vollzug des ersten Ergänzungsbegehrens mehr Unterlagen, als nötig gewesen oder verlangt worden seien, herausgegeben und damit der Verhältnismässigkeitsgrundsatz oder das - vom Beschwerdeführer zwar nicht ausdrücklich, aber sinngemäss ebenfalls angerufene - Übermassverbot (s. hiezu BGE 115 Ib 375 f.) verletzt worden, kann unter den aufgezeigten Umständen nicht die Rede sein. Entsprechend haben denn auch die auf die Aufsichtsbeschwerde und Strafanzeige des Beschwerdeführers hin erfolgten Untersuchungen durch das EJPD und die Bundesanwaltschaft keine Unregelmässigkeiten oder Fehler bei der Herausgabe der fraglichen Unterlagen ergeben, wie den - für das vorliegende Verfahren zwar nicht verbindlichen, aber dennoch schlüssigen - Einstellungsverfügungen des Departements bzw. der Bundesanwaltschaft zu entnehmen ist.
bb) Da wiederum weder gegen die Zulässigkeitsverfügung der Zentralstelle USA Einsprache noch gegen die Vollzugsverfügung der Bezirksanwaltschaft Rekurs erhoben worden war und durch die fraglichen Dokumente keinerlei Geheimnisse Dritter berührt wurden, durfte das BAP die Unterlagen auch im Rahmen des ersten Ergänzungsersuchens ohne weiteres, d.h. ohne separate Weiterleitungsverfügung gemäss Art. 13 Abs. 4 BG-RVUS, der ersuchenden Behörde herausgeben (Art. 13 Abs. 3 BG-RVUS), was am 16. November 1990 geschah. Bei den gegebenen Verhältnissen mussten die Vollzugsbehörden nicht weiter auf die ausserhalb eines förmlichen Einsprache- bzw. Rekursverfahrens erfolgten Vorstösse des Anwaltes des Beschuldigten eingehen.
Daran vermag der Einwand des Beschwerdeführers nichts zu ändern, er habe erst nach der Weiterleitung der Unterlagen vom Umfang der effektiven Weiterleitung Kenntnis erhalten. Schon gestützt auf die Zulässigkeitsverfügung der Zentralstelle USA und dann nochmals gestützt auf die darauf beruhende Vollzugsverfügung der Bezirksanwaltschaft Zürich konnte der Beschwerdeführer zweifellos abschätzen, was das (erste) Ergänzungsersuchen bezweckte, nämlich eine "Documentation of account closing", wozu in Anbetracht des dem Ersuchen zugrundeliegenden Sachverhaltes selbstverständlich auch Angaben über das Schicksal des Wertschriftendepots Z. und die Übertragung des Depotwertes auf das Konto A. gehörten. Entsprechend musste dem Beschwerdeführer auch die Bedeutung der genannten Verfügungen klar sein. Wenn er diese nicht hätte akzeptieren wollen, so hätte er sie gemäss den ihnen beigefügten Rechtsmittelbelehrungen anfechten und sich gegen die Rechtshilfeleistung rechtzeitig wehren können. Dass er dies unterliess, hat er sich selber zuzuschreiben.
Die Übermittlung der fraglichen Unterlagen erfolgte demnach entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht illegal, sondern im Einklang mit den massgebenden staatsvertraglichen und bundesrechtlichen Bestimmungen. Von Rechtsverweigerung oder Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann nach dem Gesagten nicht die Rede sein.
cc) Dem Beschwerdeführer vermag auch die Berufung auf andere Verfahren (so i.S. Marcos) nicht zu helfen, in denen bei der rechtshilfeweisen Übermittlung von Dokumenten Fehler festzustellen waren, die es zu korrigieren galt. Jene Verfahren waren anders gelagert als der vorliegende Fall, indem z.B. - anders als hier - die Interessen unbeteiligter Dritter mitzuberücksichtigen waren (s. BGE 115 Ib 192 f. E. 4).
4. Hätte somit der Beschwerdeführer bereits sowohl die Zulässigkeits- als auch die Vollzugsverfügungen in bezug auf das Grund- und das erste Ergänzungsersuchen anfechten können, so kann er die Rügen, die ihm bereits damals möglich gewesen wären, nicht erst im vorliegenden Verfahren anbringen (vgl. BGE 116 Ib 91 f. E. 1b mit Hinweisen; s. auch nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 31. Januar 1991 i.S. H. und vom 6. Oktober 1987 i.S. N.), das nach dem Gesagten einzig noch das zweite Ergänzungsersuchen betrifft. Auf das Ansinnen, sowohl in bezug auf das Grund- als auch in bezug auf das erste Ergänzungsersuchen seien die Rechtshilfevoraussetzungen nochmals zu überprüfen, ist daher nicht weiter einzugehen.
Entsprechend kann es im vorliegenden Verfahren nicht darum gehen, die Frage der Zulässigkeit der Rechtshilfe dem Grundsatze nach neu zu beurteilen; denn diese Frage bildete bereits Gegenstand der genannten, unangefochten gebliebenen und daher in Rechtskraft erwachsenen Verfügungen betreffend das Grund- und das erste Ergänzungsersuchen. Zu prüfen sind - soweit auf die früheren Verfügungen nicht vorstehend (E. 3) zurückgekommen werden musste - nur noch diejenigen Rügen, die das zweite Ergänzungsersuchen selber betreffen. Doch erweisen sich auch diese Rügen als unbegründet ... | de | Rechtshilfe an die USA; Abschluss des Rechtshilfeverfahrens, Art. 13 BG-RVUS; Ergänzungsersuchen, Anfechtbarkeit der diesbezüglichen Bewilligungsverfügung. 1. Ist weder gegen den Entscheid über die Zulässigkeit der Rechtshilfe noch gegen den diesbezüglichen Vollzugsentscheid Einsprache erhoben worden und sind durch die rechtshilfeweise herauszugebenden Unterlagen keine Geheimnisse Dritter berührt, so ist die Zentralstelle USA gemäss Art. 13 BG-RVUS berechtigt, die betreffenden Vollzugsakten den amerikanischen Behörden ohne weiteres herauszugeben (E. 3).
2. Nachdem Zulässigkeits- und Vollzugsentscheid in bezug auf das Haupt- und ein erstes Ergänzungsersuchen unangefochten geblieben und daher in Rechtskraft erwachsen sind, können Rügen, die schon gegen die betreffenden Entscheide möglich gewesen wären, nicht erst im Rahmen des aufgrund eines weiteren Ergänzungsersuchens nötigen Rechtshilfeverfahrens erhoben werden (E. 4). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-330%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,925 | 117 Ib 330 | 117 Ib 330
Sachverhalt ab Seite 331
Am 14. Dezember 1990 ersuchte das Office of International Affairs des US Department of Justice die Zentralstelle USA des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP) mit einem zweiten Ergänzungsersuchen der Antitrust Division (Middle Atlantic Office) Philadelphia vom 11. Dezember 1990 um Rechtshilfe für ein dort gegen X. hängiges Strafverfahren wegen falscher Zeugenaussage unter Eid (perjury before the Federal Grand Jury in Philadelphia; Meineid gemäss Ziff. 25 der Liste des Rechtshilfevertrages mit den USA [RVUS, SR 0.351.933.6]). Das Grundersuchen vom 12. März 1990 sowie dessen erste Ergänzung wurden bereits im Verlaufe des Jahres 1990 erledigt. Gegen die entsprechenden Anordnungen über die Zulässigkeit der Rechtshilfe wurden keine Rechtsmittel eingelegt.
Ziel des zweiten Ergänzungsbegehrens ist es, nach Verwertung der bisher von der Schweiz rechtshilfeweise erhaltenen Unterlagen die volle Tragweite des laut Ersuchen falschen Zeugnisses des Angeschuldigten zu erfassen. Durch den Beizug weiterer Bankunterlagen soll festgestellt werden, ob und in welchem Zeitraum X.
in der Schweiz Bankkonten unterhielt, deren Existenz er in seiner Zeugenaussage vor dem US-Richter gänzlich in Abrede stellte.
Von der ersuchenden Behörde liegt die formelle Bestätigung vor, dass die Erkenntnisse aus den zu liefernden Unterlagen ausschliesslich im Zusammenhang mit der Strafverfolgung von X. wegen Meineides verwendet werden und in kein anderes Verfahren - etwa zur Durchsetzung der Antitrust- bzw. Kartellgesetze - eingebracht werden. Diese Bestätigung erfolgte zusätzlich zu den Bestimmungen von Art. 2 und Art. 5 RVUS.
Mit Verfügung vom 9. Januar 1991 gelangte die Zentralstelle USA bei der Prüfung des zweiten Ergänzungsersuchens zum Ergebnis, es seien sämtliche formellen und materiellen Erfordernisse zur Gewährung der Rechtshilfe erfüllt. Entsprechend traf sie die nötigen Anordnungen für die Ausführung des Ersuchens im Kanton Zürich.
Gegen diese Zulässigkeitsverfügung vom 9. Januar 1990 erhob X. Einsprache. Diese wurde mit Entscheid der Zentralstelle USA vom 22. März 1991 abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte.
Am 23. April 1991 erhob X. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht, mit der er - soweit hier wesentlich - beantragt, die Verfügung vom 9. Januar 1991 und der ihr zugrundeliegende Entscheid über die Gewährung der Rechtshilfe seien aufzuheben; die im zweiten Ergänzungsersuchen der USA vom 11. Dezember 1990 verlangte Rechtshilfe sei zu verweigern.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Art. 13 BG-RVUS regelt den Abschluss des Rechtshilfeverfahrens im Verhältnis mit den USA. Erachtet die ausführende Behörde die Rechtshilfehandlungen als abgeschlossen, so übermittelt sie die Akten der Zentralstelle. Diese prüft die Ordnungsmässigkeit und Vollständigkeit der Ausführung und weist die Akten nötigenfalls zur Ergänzung an die ausführende Behörde zurück (Abs. 1). Sind Einsprachen hängig oder berühren die erhobenen Beweise Geheimnisse Dritter (Art. 10 Abs. 2 RVUS), so teilt die Zentralstelle den Berechtigten mit, dass sie innerhalb von zehn Tagen gegen die Übermittlung der Vollzugsakten Einsprache erheben können, sofern sie dazu noch nicht Gelegenheit hatten (Art. 13 Abs. 2 BG-RVUS). Nach Abs. 3 dieser Bestimmung kann die Zentralstelle die Vollzugsakten ohne weiteres den amerikanischen Behörden übermitteln, wenn (a) keine Geheimnisse Dritter berührt sind oder die Frist zur Einsprache abgelaufen ist und wenn (b) keine Einsprache erhoben worden oder alle Einsprachen rechtskräftig erledigt sind. Nur dann, wenn diese Voraussetzungen von Abs. 3 nicht erfüllt, hat die Zentralstelle nach Abs. 4 eine Verfügung zu treffen, ob und in welchem Umfang oder in welcher Gestalt die Vollzugsakten zu übermitteln sind (s. auch LIONEL FREI, Der Rechtshilfevertrag mit den USA und die Aufhebung geschützter Geheimnisse, SJK 67a, S. 72).
b) aa) In der den Beschwerdeführer betreffenden Rechtshilfesache entsprach die Zentralstelle USA dem ersten, vom 12. März 1990 datierten Ersuchen des amerikanischen Justizdepartements am 24. April 1990. Der Beschwerdeführer als Betroffener erhob weder gegen den Entscheid über die Zulässigkeit der Rechtshilfe noch gegen den Vollzugsentscheid der Bezirksanwaltschaft Einsprache (Art. 16 BG-RVUS) bzw. Rekurs (§ 404 StPO/ZH). Deshalb und weil die rechtshilfeweise erhobenen Unterlagen keine Geheimnisse Dritter berührten, war die Zentralstelle USA gemäss der soeben zitierten Bestimmung des Art. 13 BG-RVUS berechtigt, die Vollzugsakten den amerikanischen Behörden ohne weiteres zu übermitteln, was denn auch mit Überweisung vom 24. Juli 1990 geschah.
Am 16. August 1990 traf beim BAP hinsichtlich derselben Angelegenheit ein erstes Ergänzungsersuchen der amerikanischen Behörden ein. Dieses Ersuchen zeigte auf, dass die Erkenntnisse aus dem inzwischen erledigten Grundersuchen im Strafverfahren gegen den Beschwerdeführer wegen falscher Zeugenaussage verwendet wurden und dass weitere Angaben aus der Schweiz erforderlich waren, um das gesamte Ausmass der angeblich falschen Aussagen des Beschuldigten zu umgrenzen. Namentlich wurde die Schweiz in diesem Ersuchen gebeten, betreffend das vom Beschwerdeführer verschwiegene Konto Z. verschiedene, im einzelnen genannte Unterlagen rechtshilfeweise zu beschaffen ...
Nach Eingang der durch die Zentralstelle USA gewünschten Präzisierungen durch die ersuchende Behörde wurde auch diese Rechtshilfe bewilligt. Hiergegen ging wiederum keine Einsprache beim BAP ein, so dass auch das betreffende erste Ergänzungsersuchen durch die Bezirksanwaltschaft Zürich vollzogen werden konnte. Auch die diesbezügliche Vollzugsanordnung blieb unangefochten.
Dem BAP wurden in Erledigung des ersten Ergänzungsersuchens verschiedene von einer Bank herausgegebene Unterlagen übermittelt ...
Der zuständige Bezirksanwalt stellte dem BAP gemäss Art. 12 Abs. 1 BG-RVUS den Antrag, auf den erhobenen Unterlagen den Depotwert auf dem Abrechnungsschreiben vom 18. Mai 1987 (Valuta-Datum) abzudecken. Da mit dem Ersuchen nicht Angaben über den Wert des fraglichen Depots verlangt wurden, sondern nur Angaben darüber, ob und wann der Beschwerdeführer Konten in der Schweiz besass, entsprach die Zentralstelle dem Antrag und entfernte die Wertangabe aus dem Beleg.
Während des Vollzugs des Begehrens (also des ersten Ergänzungsersuchens) verhandelte der Beschwerdeführer mit der Bezirksanwaltschaft Zürich informell über die Abdeckung weiterer Informationen in den obgenannten Dokumenten. Insbesondere ging es ihm offenbar darum, das für die vom Konto Z. abgehobenen Gelder bestimmte Zielkonto A. aus den Akten zu entfernen. Diesbezüglich vertraten die Vollzugsbehörden die zutreffende Auffassung, dass Gegenstand des Rechtshilfebegehrens der Vorwurf falschen Zeugnisses bilde und dass damit die Frage verbunden war, ob der Beschuldigte am 17. Mai 1989 wider besseres Wissen angegeben hatte, dass er weder zum Zeitpunkt seiner Aussage noch zu irgendeinem andern Zeitpunkt ein Schweizer Bankkonto gehalten habe. Angaben in den Unterlagen, die aufgrund des amerikanischen Ersuchens erhoben wurden ("Documentation of account closing") und genau die genannte Frage - und damit eben auch den Auftrag des Beschwerdeführers zur Schliessung des Kontos Z. und den Transfer auf das Konto A. - betrafen, konnten und durften im Lichte des staatsvertraglichen Anspruchs der ersuchenden Behörde, die verlangte Rechtshilfe bei als erfüllt zu erachtenden Voraussetzungen geleistet zu erhalten, nicht abgedeckt werden, wie die Zentralstelle USA in der angefochtenen Verfügung zu Recht ausgeführt hat.
Davon, es seien beim Vollzug des ersten Ergänzungsbegehrens mehr Unterlagen, als nötig gewesen oder verlangt worden seien, herausgegeben und damit der Verhältnismässigkeitsgrundsatz oder das - vom Beschwerdeführer zwar nicht ausdrücklich, aber sinngemäss ebenfalls angerufene - Übermassverbot (s. hiezu BGE 115 Ib 375 f.) verletzt worden, kann unter den aufgezeigten Umständen nicht die Rede sein. Entsprechend haben denn auch die auf die Aufsichtsbeschwerde und Strafanzeige des Beschwerdeführers hin erfolgten Untersuchungen durch das EJPD und die Bundesanwaltschaft keine Unregelmässigkeiten oder Fehler bei der Herausgabe der fraglichen Unterlagen ergeben, wie den - für das vorliegende Verfahren zwar nicht verbindlichen, aber dennoch schlüssigen - Einstellungsverfügungen des Departements bzw. der Bundesanwaltschaft zu entnehmen ist.
bb) Da wiederum weder gegen die Zulässigkeitsverfügung der Zentralstelle USA Einsprache noch gegen die Vollzugsverfügung der Bezirksanwaltschaft Rekurs erhoben worden war und durch die fraglichen Dokumente keinerlei Geheimnisse Dritter berührt wurden, durfte das BAP die Unterlagen auch im Rahmen des ersten Ergänzungsersuchens ohne weiteres, d.h. ohne separate Weiterleitungsverfügung gemäss Art. 13 Abs. 4 BG-RVUS, der ersuchenden Behörde herausgeben (Art. 13 Abs. 3 BG-RVUS), was am 16. November 1990 geschah. Bei den gegebenen Verhältnissen mussten die Vollzugsbehörden nicht weiter auf die ausserhalb eines förmlichen Einsprache- bzw. Rekursverfahrens erfolgten Vorstösse des Anwaltes des Beschuldigten eingehen.
Daran vermag der Einwand des Beschwerdeführers nichts zu ändern, er habe erst nach der Weiterleitung der Unterlagen vom Umfang der effektiven Weiterleitung Kenntnis erhalten. Schon gestützt auf die Zulässigkeitsverfügung der Zentralstelle USA und dann nochmals gestützt auf die darauf beruhende Vollzugsverfügung der Bezirksanwaltschaft Zürich konnte der Beschwerdeführer zweifellos abschätzen, was das (erste) Ergänzungsersuchen bezweckte, nämlich eine "Documentation of account closing", wozu in Anbetracht des dem Ersuchen zugrundeliegenden Sachverhaltes selbstverständlich auch Angaben über das Schicksal des Wertschriftendepots Z. und die Übertragung des Depotwertes auf das Konto A. gehörten. Entsprechend musste dem Beschwerdeführer auch die Bedeutung der genannten Verfügungen klar sein. Wenn er diese nicht hätte akzeptieren wollen, so hätte er sie gemäss den ihnen beigefügten Rechtsmittelbelehrungen anfechten und sich gegen die Rechtshilfeleistung rechtzeitig wehren können. Dass er dies unterliess, hat er sich selber zuzuschreiben.
Die Übermittlung der fraglichen Unterlagen erfolgte demnach entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht illegal, sondern im Einklang mit den massgebenden staatsvertraglichen und bundesrechtlichen Bestimmungen. Von Rechtsverweigerung oder Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann nach dem Gesagten nicht die Rede sein.
cc) Dem Beschwerdeführer vermag auch die Berufung auf andere Verfahren (so i.S. Marcos) nicht zu helfen, in denen bei der rechtshilfeweisen Übermittlung von Dokumenten Fehler festzustellen waren, die es zu korrigieren galt. Jene Verfahren waren anders gelagert als der vorliegende Fall, indem z.B. - anders als hier - die Interessen unbeteiligter Dritter mitzuberücksichtigen waren (s. BGE 115 Ib 192 f. E. 4).
4. Hätte somit der Beschwerdeführer bereits sowohl die Zulässigkeits- als auch die Vollzugsverfügungen in bezug auf das Grund- und das erste Ergänzungsersuchen anfechten können, so kann er die Rügen, die ihm bereits damals möglich gewesen wären, nicht erst im vorliegenden Verfahren anbringen (vgl. BGE 116 Ib 91 f. E. 1b mit Hinweisen; s. auch nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 31. Januar 1991 i.S. H. und vom 6. Oktober 1987 i.S. N.), das nach dem Gesagten einzig noch das zweite Ergänzungsersuchen betrifft. Auf das Ansinnen, sowohl in bezug auf das Grund- als auch in bezug auf das erste Ergänzungsersuchen seien die Rechtshilfevoraussetzungen nochmals zu überprüfen, ist daher nicht weiter einzugehen.
Entsprechend kann es im vorliegenden Verfahren nicht darum gehen, die Frage der Zulässigkeit der Rechtshilfe dem Grundsatze nach neu zu beurteilen; denn diese Frage bildete bereits Gegenstand der genannten, unangefochten gebliebenen und daher in Rechtskraft erwachsenen Verfügungen betreffend das Grund- und das erste Ergänzungsersuchen. Zu prüfen sind - soweit auf die früheren Verfügungen nicht vorstehend (E. 3) zurückgekommen werden musste - nur noch diejenigen Rügen, die das zweite Ergänzungsersuchen selber betreffen. Doch erweisen sich auch diese Rügen als unbegründet ... | de | Entraide judiciaire avec les Etats-Unis; clôture de la procédure d'entraide, art. 13 LTEJUS; demande de complément, annullabilité de la mesure admettant cette demande. 1. L'Office central pour l'application du traité avec les Etats-Unis est habilité, en vertu de l'art. 13 LTEJUS, à transmettre sans autre formalité les actes constatant l'exécution aux autorités américaines, lorsque aucune opposition n'a été formée, ni contre la décision portant sur l'admissibilité de l'entraide judiciaire, ni contre la décision d'exécution, et lorsque les documents à transmettre par la voie de l'entraide judiciaire ne touchent pas les secrets de tiers (consid. 3).
2. Les décisions relatives à l'admissibilité et à l'exécution de la demande principale et de son premier complément n'ont pas été attaquées et sont entrées en force. Les griefs qui auraient pu être soulevés contre ces décisions ne peuvent plus être invoqués dans le cadre de la procédure d'entraide découlant d'une nouvelle demande de complément (consid. 4). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-330%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,926 | 117 Ib 330 | 117 Ib 330
Sachverhalt ab Seite 331
Am 14. Dezember 1990 ersuchte das Office of International Affairs des US Department of Justice die Zentralstelle USA des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP) mit einem zweiten Ergänzungsersuchen der Antitrust Division (Middle Atlantic Office) Philadelphia vom 11. Dezember 1990 um Rechtshilfe für ein dort gegen X. hängiges Strafverfahren wegen falscher Zeugenaussage unter Eid (perjury before the Federal Grand Jury in Philadelphia; Meineid gemäss Ziff. 25 der Liste des Rechtshilfevertrages mit den USA [RVUS, SR 0.351.933.6]). Das Grundersuchen vom 12. März 1990 sowie dessen erste Ergänzung wurden bereits im Verlaufe des Jahres 1990 erledigt. Gegen die entsprechenden Anordnungen über die Zulässigkeit der Rechtshilfe wurden keine Rechtsmittel eingelegt.
Ziel des zweiten Ergänzungsbegehrens ist es, nach Verwertung der bisher von der Schweiz rechtshilfeweise erhaltenen Unterlagen die volle Tragweite des laut Ersuchen falschen Zeugnisses des Angeschuldigten zu erfassen. Durch den Beizug weiterer Bankunterlagen soll festgestellt werden, ob und in welchem Zeitraum X.
in der Schweiz Bankkonten unterhielt, deren Existenz er in seiner Zeugenaussage vor dem US-Richter gänzlich in Abrede stellte.
Von der ersuchenden Behörde liegt die formelle Bestätigung vor, dass die Erkenntnisse aus den zu liefernden Unterlagen ausschliesslich im Zusammenhang mit der Strafverfolgung von X. wegen Meineides verwendet werden und in kein anderes Verfahren - etwa zur Durchsetzung der Antitrust- bzw. Kartellgesetze - eingebracht werden. Diese Bestätigung erfolgte zusätzlich zu den Bestimmungen von Art. 2 und Art. 5 RVUS.
Mit Verfügung vom 9. Januar 1991 gelangte die Zentralstelle USA bei der Prüfung des zweiten Ergänzungsersuchens zum Ergebnis, es seien sämtliche formellen und materiellen Erfordernisse zur Gewährung der Rechtshilfe erfüllt. Entsprechend traf sie die nötigen Anordnungen für die Ausführung des Ersuchens im Kanton Zürich.
Gegen diese Zulässigkeitsverfügung vom 9. Januar 1990 erhob X. Einsprache. Diese wurde mit Entscheid der Zentralstelle USA vom 22. März 1991 abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden konnte.
Am 23. April 1991 erhob X. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht, mit der er - soweit hier wesentlich - beantragt, die Verfügung vom 9. Januar 1991 und der ihr zugrundeliegende Entscheid über die Gewährung der Rechtshilfe seien aufzuheben; die im zweiten Ergänzungsersuchen der USA vom 11. Dezember 1990 verlangte Rechtshilfe sei zu verweigern.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Art. 13 BG-RVUS regelt den Abschluss des Rechtshilfeverfahrens im Verhältnis mit den USA. Erachtet die ausführende Behörde die Rechtshilfehandlungen als abgeschlossen, so übermittelt sie die Akten der Zentralstelle. Diese prüft die Ordnungsmässigkeit und Vollständigkeit der Ausführung und weist die Akten nötigenfalls zur Ergänzung an die ausführende Behörde zurück (Abs. 1). Sind Einsprachen hängig oder berühren die erhobenen Beweise Geheimnisse Dritter (Art. 10 Abs. 2 RVUS), so teilt die Zentralstelle den Berechtigten mit, dass sie innerhalb von zehn Tagen gegen die Übermittlung der Vollzugsakten Einsprache erheben können, sofern sie dazu noch nicht Gelegenheit hatten (Art. 13 Abs. 2 BG-RVUS). Nach Abs. 3 dieser Bestimmung kann die Zentralstelle die Vollzugsakten ohne weiteres den amerikanischen Behörden übermitteln, wenn (a) keine Geheimnisse Dritter berührt sind oder die Frist zur Einsprache abgelaufen ist und wenn (b) keine Einsprache erhoben worden oder alle Einsprachen rechtskräftig erledigt sind. Nur dann, wenn diese Voraussetzungen von Abs. 3 nicht erfüllt, hat die Zentralstelle nach Abs. 4 eine Verfügung zu treffen, ob und in welchem Umfang oder in welcher Gestalt die Vollzugsakten zu übermitteln sind (s. auch LIONEL FREI, Der Rechtshilfevertrag mit den USA und die Aufhebung geschützter Geheimnisse, SJK 67a, S. 72).
b) aa) In der den Beschwerdeführer betreffenden Rechtshilfesache entsprach die Zentralstelle USA dem ersten, vom 12. März 1990 datierten Ersuchen des amerikanischen Justizdepartements am 24. April 1990. Der Beschwerdeführer als Betroffener erhob weder gegen den Entscheid über die Zulässigkeit der Rechtshilfe noch gegen den Vollzugsentscheid der Bezirksanwaltschaft Einsprache (Art. 16 BG-RVUS) bzw. Rekurs (§ 404 StPO/ZH). Deshalb und weil die rechtshilfeweise erhobenen Unterlagen keine Geheimnisse Dritter berührten, war die Zentralstelle USA gemäss der soeben zitierten Bestimmung des Art. 13 BG-RVUS berechtigt, die Vollzugsakten den amerikanischen Behörden ohne weiteres zu übermitteln, was denn auch mit Überweisung vom 24. Juli 1990 geschah.
Am 16. August 1990 traf beim BAP hinsichtlich derselben Angelegenheit ein erstes Ergänzungsersuchen der amerikanischen Behörden ein. Dieses Ersuchen zeigte auf, dass die Erkenntnisse aus dem inzwischen erledigten Grundersuchen im Strafverfahren gegen den Beschwerdeführer wegen falscher Zeugenaussage verwendet wurden und dass weitere Angaben aus der Schweiz erforderlich waren, um das gesamte Ausmass der angeblich falschen Aussagen des Beschuldigten zu umgrenzen. Namentlich wurde die Schweiz in diesem Ersuchen gebeten, betreffend das vom Beschwerdeführer verschwiegene Konto Z. verschiedene, im einzelnen genannte Unterlagen rechtshilfeweise zu beschaffen ...
Nach Eingang der durch die Zentralstelle USA gewünschten Präzisierungen durch die ersuchende Behörde wurde auch diese Rechtshilfe bewilligt. Hiergegen ging wiederum keine Einsprache beim BAP ein, so dass auch das betreffende erste Ergänzungsersuchen durch die Bezirksanwaltschaft Zürich vollzogen werden konnte. Auch die diesbezügliche Vollzugsanordnung blieb unangefochten.
Dem BAP wurden in Erledigung des ersten Ergänzungsersuchens verschiedene von einer Bank herausgegebene Unterlagen übermittelt ...
Der zuständige Bezirksanwalt stellte dem BAP gemäss Art. 12 Abs. 1 BG-RVUS den Antrag, auf den erhobenen Unterlagen den Depotwert auf dem Abrechnungsschreiben vom 18. Mai 1987 (Valuta-Datum) abzudecken. Da mit dem Ersuchen nicht Angaben über den Wert des fraglichen Depots verlangt wurden, sondern nur Angaben darüber, ob und wann der Beschwerdeführer Konten in der Schweiz besass, entsprach die Zentralstelle dem Antrag und entfernte die Wertangabe aus dem Beleg.
Während des Vollzugs des Begehrens (also des ersten Ergänzungsersuchens) verhandelte der Beschwerdeführer mit der Bezirksanwaltschaft Zürich informell über die Abdeckung weiterer Informationen in den obgenannten Dokumenten. Insbesondere ging es ihm offenbar darum, das für die vom Konto Z. abgehobenen Gelder bestimmte Zielkonto A. aus den Akten zu entfernen. Diesbezüglich vertraten die Vollzugsbehörden die zutreffende Auffassung, dass Gegenstand des Rechtshilfebegehrens der Vorwurf falschen Zeugnisses bilde und dass damit die Frage verbunden war, ob der Beschuldigte am 17. Mai 1989 wider besseres Wissen angegeben hatte, dass er weder zum Zeitpunkt seiner Aussage noch zu irgendeinem andern Zeitpunkt ein Schweizer Bankkonto gehalten habe. Angaben in den Unterlagen, die aufgrund des amerikanischen Ersuchens erhoben wurden ("Documentation of account closing") und genau die genannte Frage - und damit eben auch den Auftrag des Beschwerdeführers zur Schliessung des Kontos Z. und den Transfer auf das Konto A. - betrafen, konnten und durften im Lichte des staatsvertraglichen Anspruchs der ersuchenden Behörde, die verlangte Rechtshilfe bei als erfüllt zu erachtenden Voraussetzungen geleistet zu erhalten, nicht abgedeckt werden, wie die Zentralstelle USA in der angefochtenen Verfügung zu Recht ausgeführt hat.
Davon, es seien beim Vollzug des ersten Ergänzungsbegehrens mehr Unterlagen, als nötig gewesen oder verlangt worden seien, herausgegeben und damit der Verhältnismässigkeitsgrundsatz oder das - vom Beschwerdeführer zwar nicht ausdrücklich, aber sinngemäss ebenfalls angerufene - Übermassverbot (s. hiezu BGE 115 Ib 375 f.) verletzt worden, kann unter den aufgezeigten Umständen nicht die Rede sein. Entsprechend haben denn auch die auf die Aufsichtsbeschwerde und Strafanzeige des Beschwerdeführers hin erfolgten Untersuchungen durch das EJPD und die Bundesanwaltschaft keine Unregelmässigkeiten oder Fehler bei der Herausgabe der fraglichen Unterlagen ergeben, wie den - für das vorliegende Verfahren zwar nicht verbindlichen, aber dennoch schlüssigen - Einstellungsverfügungen des Departements bzw. der Bundesanwaltschaft zu entnehmen ist.
bb) Da wiederum weder gegen die Zulässigkeitsverfügung der Zentralstelle USA Einsprache noch gegen die Vollzugsverfügung der Bezirksanwaltschaft Rekurs erhoben worden war und durch die fraglichen Dokumente keinerlei Geheimnisse Dritter berührt wurden, durfte das BAP die Unterlagen auch im Rahmen des ersten Ergänzungsersuchens ohne weiteres, d.h. ohne separate Weiterleitungsverfügung gemäss Art. 13 Abs. 4 BG-RVUS, der ersuchenden Behörde herausgeben (Art. 13 Abs. 3 BG-RVUS), was am 16. November 1990 geschah. Bei den gegebenen Verhältnissen mussten die Vollzugsbehörden nicht weiter auf die ausserhalb eines förmlichen Einsprache- bzw. Rekursverfahrens erfolgten Vorstösse des Anwaltes des Beschuldigten eingehen.
Daran vermag der Einwand des Beschwerdeführers nichts zu ändern, er habe erst nach der Weiterleitung der Unterlagen vom Umfang der effektiven Weiterleitung Kenntnis erhalten. Schon gestützt auf die Zulässigkeitsverfügung der Zentralstelle USA und dann nochmals gestützt auf die darauf beruhende Vollzugsverfügung der Bezirksanwaltschaft Zürich konnte der Beschwerdeführer zweifellos abschätzen, was das (erste) Ergänzungsersuchen bezweckte, nämlich eine "Documentation of account closing", wozu in Anbetracht des dem Ersuchen zugrundeliegenden Sachverhaltes selbstverständlich auch Angaben über das Schicksal des Wertschriftendepots Z. und die Übertragung des Depotwertes auf das Konto A. gehörten. Entsprechend musste dem Beschwerdeführer auch die Bedeutung der genannten Verfügungen klar sein. Wenn er diese nicht hätte akzeptieren wollen, so hätte er sie gemäss den ihnen beigefügten Rechtsmittelbelehrungen anfechten und sich gegen die Rechtshilfeleistung rechtzeitig wehren können. Dass er dies unterliess, hat er sich selber zuzuschreiben.
Die Übermittlung der fraglichen Unterlagen erfolgte demnach entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht illegal, sondern im Einklang mit den massgebenden staatsvertraglichen und bundesrechtlichen Bestimmungen. Von Rechtsverweigerung oder Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann nach dem Gesagten nicht die Rede sein.
cc) Dem Beschwerdeführer vermag auch die Berufung auf andere Verfahren (so i.S. Marcos) nicht zu helfen, in denen bei der rechtshilfeweisen Übermittlung von Dokumenten Fehler festzustellen waren, die es zu korrigieren galt. Jene Verfahren waren anders gelagert als der vorliegende Fall, indem z.B. - anders als hier - die Interessen unbeteiligter Dritter mitzuberücksichtigen waren (s. BGE 115 Ib 192 f. E. 4).
4. Hätte somit der Beschwerdeführer bereits sowohl die Zulässigkeits- als auch die Vollzugsverfügungen in bezug auf das Grund- und das erste Ergänzungsersuchen anfechten können, so kann er die Rügen, die ihm bereits damals möglich gewesen wären, nicht erst im vorliegenden Verfahren anbringen (vgl. BGE 116 Ib 91 f. E. 1b mit Hinweisen; s. auch nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 31. Januar 1991 i.S. H. und vom 6. Oktober 1987 i.S. N.), das nach dem Gesagten einzig noch das zweite Ergänzungsersuchen betrifft. Auf das Ansinnen, sowohl in bezug auf das Grund- als auch in bezug auf das erste Ergänzungsersuchen seien die Rechtshilfevoraussetzungen nochmals zu überprüfen, ist daher nicht weiter einzugehen.
Entsprechend kann es im vorliegenden Verfahren nicht darum gehen, die Frage der Zulässigkeit der Rechtshilfe dem Grundsatze nach neu zu beurteilen; denn diese Frage bildete bereits Gegenstand der genannten, unangefochten gebliebenen und daher in Rechtskraft erwachsenen Verfügungen betreffend das Grund- und das erste Ergänzungsersuchen. Zu prüfen sind - soweit auf die früheren Verfügungen nicht vorstehend (E. 3) zurückgekommen werden musste - nur noch diejenigen Rügen, die das zweite Ergänzungsersuchen selber betreffen. Doch erweisen sich auch diese Rügen als unbegründet ... | de | Assistenza giudiziaria a favore degli Stati Uniti; chiusura della procedura di assistenza, art. 13 LTAGSU; domanda complementare, impugnabilità del provvedimento che accoglie tale domanda. 1. L'ufficio centrale per l'applicazione del trattato con gli Stati Uniti è autorizzato, in virtù dell'art. 13 LTAGSU, a trasmettere senza altre formalità alle autorità americane gli atti di esecuzione, ove non sia stata presentata opposizione contro la decisione sull'ammissibilità dell'assistenza giudiziaria o contro la decisione di esecuzione e ove i documenti da trasmettere non tocchino segreti di terzi (consid. 3).
2. Poiché le decisioni relative all'ammissibilità e all'esecuzione della domanda principale e del suo primo complemento non sono state impugnate e sono quindi passate in giudicato, le censure che avrebbero potuto essere sollevate contro tali decisioni non possono più essere fatte valere nel quadro della procedura di assistenza resa necessaria da un'ulteriore domanda complementare (consid. 4). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-330%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,927 | 117 Ib 337 | 117 Ib 337
Sachverhalt ab Seite 338
Le 7 janvier 1985, le juge instructeur auprès du Tribunal civil et pénal de Florence a décerné un mandat d'arrêt contre P., ressortissant des Etats-Unis d'Amérique, où il résidait. P. était prévenu de trafic illicite de stupéfiants par métier pour avoir participé à l'organisation du transfert de grandes quantités d'héroïne pure aux Etats-Unis. Il était aussi poursuivi du chef de constitution illicite d'avoirs en devises à l'étranger ("costituzione di disponibilità valutaria a l'estero"). Interpellé à New York au mois de mars 1985 sur la base de ce mandat d'arrêt, P. a été entendu du 21 au 23 mars 1985 par une délégation de magistrats italiens sous la conduite du juge chargé de l'instruction, en présence de fonctionnaires de l'Office de l'Attorney général des Etats-Unis pour le district oriental de l'Etat de New York. Aux dires de P., un accord aurait été passé à ce moment-là, aux termes duquel les autorités américaines et italiennes se seraient engagées les unes à ne pas le poursuivre et les autres à ne pas requérir son extradition de quelque pays que ce soit.
Statuant par défaut le 18 juin 1986, le Tribunal de Florence a condamné P. à la peine de dix ans de réclusion et à Lit. 60'000'000 d'amende. Sur recours du Ministère public, la Cour d'Appel de Florence a, par arrêt du 30 avril 1987, prononcé également par défaut, condamné P. aux peines de vingt ans de réclusion et de Lit. 300'000'000 d'amende.
Le 12 août 1990, Interpol Rome a confirmé à l'Office fédéral de la police, à la requête de celui-ci, que P. était recherché par les autorités italiennes sur la base d'un mandat d'arrêt décerné le 25 août 1987 par le Procureur général de la République italienne auprès de la Cour d'Appel de Florence pour l'exécution de la peine prononcée le 30 avril 1987.
Arrêté à Lausanne le 20 mars 1991, P. a été placé en détention extraditionnelle. La Chambre d'Accusation du Tribunal fédéral a rejeté, le 11 avril 1991, un recours dirigé contre cette mesure.
Par note verbale du 4 avril 1991, l'Ambassade d'Italie à Berne a demandé formellement l'extradition de P. en se fondant sur le mandat d'arrêt du 25 août 1987.
P. s'est opposé à son extradition, que l'Office a accordée le 5 juillet 1991 pour les faits mentionnés dans la demande du 4 avril 1991.
Contre cette décision, P. a formé un recours de droit administratif, que le Tribunal fédéral a admis partiellement pour les motifs suivants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant soutient principalement que l'Italie le réclamerait au mépris de la bonne foi et des engagements internationaux qu'elle aurait pris à son sujet envers les Etats-Unis d'Amérique, pays dont il est le ressortissant, mais qui admet, en principe, l'extradition de ses nationaux. Il expose qu'à l'issue des interrogatoires qu'il a subis à New York au mois de mars 1985, la délégation italienne aurait renoncé définitivement, au nom de l'Etat requérant, à demander son extradition pour les faits alors poursuivis, et cela de tout Etat dans lequel il pourrait se trouver à l'avenir. Cette version, confirmée par des fonctionnaires américains, est contestée par les magistrats italiens qui ont participé à ces interrogatoires. Ces derniers reconnaissent avoir pris acte de l'immunité pénale accordée au recourant dans son pays d'origine. L'action pénale ne pouvant être abandonnée en Italie, ils auraient simplement assuré les autorités américaines qu'ils interviendraient auprès du Ministère italien des Grâces et de la Justice, seul compétent pour retirer une demande d'extradition.
a) Selon les conceptions en vigueur en Suisse, les principes généraux du droit des gens y sont directement applicables comme droit interne; lorsqu'ils sont d'ordre public (jus cogens), ils l'emportent sur le droit positif conventionnel dont l'application serait, in concreto, en contradiction avec eux (cf. art. 53 de la convention de Vienne sur le droit des traités, RS 0.111; ATF ATF 112 Ib 222 consid. 7, ATF 108 Ib 410 -413). La personne qui fait l'objet d'une demande d'extradition peut se prévaloir de ces principes généraux dans la mesure où ils ont aussi pour but de protéger les individus (cf. ATF 106 Ib 403 consid. 5c). Il est ainsi loisible au recourant d'invoquer en l'espèce une violation de la règle de la bonne foi pour s'opposer à la demande d'extradition.
La règle de la bonne foi interdit à un Etat d'user de contrainte ou d'astuce pour s'emparer d'une personne qu'il recherche et qui séjourne sur le territoire d'un autre Etat où elle bénéficierait de l'immunité extraditionnelle. Est prohibée toute machination abusive visant à soustraire un individu à cette immunité pour l'amener à se rendre sur le territoire de l'Etat poursuivant ou sur le territoire d'un autre Etat qui serait en principe obligé de l'extrader. L'Etat requis sur le territoire duquel un individu a été attiré par de tels procédés a le devoir de ne pas les cautionner en accueillant une demande d'extradition qui lui serait adressée par l'Etat fautif (arrêt du 15 juillet 1982, en la cause C., reproduit dans EuGRZ 10/1983 p. 435 et ASDI XXXIX/1983 p. 228; HANS SCHULTZ, Les droits de l'homme et le droit extraditionnel, in: Etudes en l'honneur de Jean Graven, Genève 1969, p. 135 ss, 145-146; idem "Male captus bene iudicatus?" ASDI XXIV/1967 p. 67 ss).
b) L'application concrète de ces principes, dont certains ont été codifiés dans le droit conventionnel européen, doit se fonder sur des faits clairs, car la bonne foi de l'Etat qui requiert une extradition est présumée. C'est à celui qui entend se prévaloir de ces principes pour faire échec à une demande d'extradition qu'il appartient de démontrer clairement leur violation. Il ne saurait se borner à de pures affirmations, si détaillées soient-elles. En présence de versions contradictoires aussi vraisemblables les unes que les autres, l'Etat requis se rangera à celle présentée par l'Etat requérant, à moins que la mauvaise foi de celui-ci ne soit patente.
Tel n'est pas le cas en l'espèce. La version présentée de manière concordante par les magistrats de l'Etat requérant qui ont participé aux interrogatoires des 21 et 23 mars 1985 à New York n'est pas dénuée de vraisemblance. Rien n'exclut qu'après avoir pris acte de l'immunité pénale accordée au requérant par les Etats-Unis d'Amérique, le juge d'instruction italien ait constaté qu'il n'avait pas la compétence pour en tirer des conclusions immédiates et se soit borné à annoncer qu'il interviendrait auprès de l'autorité administrative compétente. Cette démarche n'a pas l'apparence d'un comportement astucieux destiné à dissiper les craintes du recourant d'être recherché par les autorités italiennes en cas de voyage à l'étranger. Appelé à apprécier ces circonstances, le Tribunal fédéral attache la plus haute importance au fait que l'Etat requérant, signataire de la Convention européenne sur l'extradition, a confirmé sa demande par note diplomatique du 7 mai 1991, après avoir pris connaissance des déclarations américaines et enquêté auprès des magistrats qui se sont rendus à New York en mars 1985. La mauvaise foi de l'Etat requérant n'est donc pas établie au point de faire obstacle à l'exécution des obligations internationales que la Suisse a contractées envers lui.
c) La Suisse est tenue de livrer une personne à un autre Etat qui la réclame sur la base d'un traité d'extradition. Elle ne saurait se soustraire à cette obligation en se prévalant d'un accord de non-extradition auquel elle n'est pas partie. Sous réserve de la mauvaise foi manifeste de l'Etat requérant, un tel accord n'est pour elle qu'une "res inter alios" qui ne l'emporte pas sur le traité dont l'application lui est demandée (cf. ATF 113 Ib 163 /164; arrêts non publiés du 20 décembre 1988, en la cause Office fédéral de la police c. M. et consorts, et du 9 octobre 1987, en la cause B.).
Le premier grief du recourant s'avère donc mal fondé.
3. Le recourant soutient ensuite que la demande d'extradition ne répondrait pas aux exigences de l'art. 12 ch. 2 let. b CEExtr, à teneur duquel elle doit être accompagnée d'un exposé des faits poursuivis, présenté de façon suffisamment précise pour permettre à l'Etat requis de se prononcer sur l'incrimination de ces faits selon son propre droit.
Les faits pour lesquels l'extradition est requise sont ceux décrits dans l'arrêt de la Cour d'Appel de Florence du 30 avril 1987. Leur résumé circonstancié a été communiqué à l'autorité intimée en annexe à une note diplomatique du 4 avril 1991. Cet exposé est confirmé par d'autres documents établis par le juge d'instruction, qui figurent au dossier. Il en résulte que le recourant a été condamné pour avoir été l'un des organisateurs d'un vaste trafic de stupéfiants importés en Italie, puis transférés de ce pays à l'étranger. Sa participation à ce trafic aurait été essentielle, car il aurait mis à la disposition de cette organisation criminelle ses relations et ses moyens pour permettre à ses complices de bénéficier de leur butin. L'étendue du réseau dans lequel aurait oeuvré le recourant, la place qu'il y aurait tenue, la durée de ses activités criminelles et le montant de l'argent qu'il aurait recyclé, ressortent du dossier avec une clarté suffisante eu égard à la complexité des actes délictueux qui ont motivé la condamnation. Les critiques qu'il émet à ce propos, de même que celles relatives à la compétence de la juridiction italienne, au sens de l'art. 7 CEExtr, sont, partant, injustifiées.
4. Le recourant conteste que ces faits soient punissables en droit suisse comme l'exige l'art. 2 ch. 1 CEExtr.
a) Le principe de la double incrimination ne commande pas que la législation de l'Etat requis donne aux faits de la demande la même qualification juridique que la législation de l'Etat requérant, que ces faits soient soumis aux mêmes conditions de punissabilité ou qu'ils soient passibles de peines équivalentes. Il suffit qu'ils soient réprimés dans les deux Etats comme des délits donnant lieu ordinairement à la coopération internationale (ATF 112 Ib 230 consid. 3c et les arrêts cités).
b) Au regard de l'art. 19 ch. 1 à 7 LStup, les opérations financières liées au trafic de stupéfiants sont qualifiées d'acte principal ou d'acte de complicité de trafic de stupéfiants, lorsque celui qui les accomplit sait qu'il s'agit d'argent provenant de ce trafic, ou s'il en accepte l'éventualité (ATF 115 IV 256 ss). L'association à une organisation de trafiquants est aussi punissable en droit suisse (ATF 97 I 380 consid. 4b/bb; arrêt non publié du 28 juin 1989, en la cause G.). Ainsi, les faits présentés à l'appui de la requête tomberaient sous le coup de l'art. 19 LStup, s'ils avaient été commis en Suisse.
Il convient cependant de constater avec l'autorité intimée que l'extradition ne peut être accordée pour le délit de constitution d'avoirs monétaires à l'étranger ("costituzione di disponibilità valutaria all'estero" au sens de l'art. 1 du Décret législatif No 31 du 3 mars 1976, en relation avec la loi No 159 du 30 avril 1976, IIe et IVe sections), dans la mesure où il s'agit là d'un délit douanier. L'art. 5 CEExtr, qui exclut en principe l'extradition pour de tels délits, est toujours applicable dans les relations entre l'Italie et la Suisse; en ratifiant le deuxième Protocole additionnel du 17 mars 1978, entré en vigueur pour elle le 9 juin 1985 (ci-après: le deuxième Protocole additionnel; RS 0.353.12), celle-ci a en effet déclaré ne pas accepter son titre II qui remplace cette disposition.
5. Le recourant conclut à titre subsidiaire à ce que la demande ne soit admise qu'à la condition qu'il bénéficie d'une nouvelle instruction et d'un nouveau jugement pour toutes les infractions pour lesquelles l'extradition serait accordée, à l'exclusion de tous autres faits. Il motive cette conclusion par l'impossibilité dans laquelle il se trouverait d'obtenir le relief du jugement par défaut qui l'a condamné à la peine de vingt ans de réclusion.
a) Avant que la Suisse n'adhère au deuxième Protocole additionnel, le Tribunal fédéral s'inspirait de principes semblables à ceux proclamés dans cet acte du droit des gens lorsqu'il s'agissait d'extrader à un Etat non conventionnel une personne condamnée par défaut. Il considérait, dans de tels cas, que les exigences du droit d'être entendu étaient satisfaites lorsque l'extradé avait la possibilité d'obtenir le relief du jugement en se présentant devant le juge. Il subordonnait l'extradition à la condition qu'une nouvelle procédure de jugement, sauvegardant les droits de la défense, soit ordonnée pour autant que l'extradé le demande dans un délai raisonnable à fixer par l'Etat requérant, à moins que cet Etat n'ait fourni des renseignements suffisants pour démontrer que les droits de défense du condamné par défaut avaient été sauvegardés (ATF 107 Ib 71 consid. 2b et c; cf. arrêt non publié du 9 août 1991, en la cause D.). Dans ses relations avec l'Italie, le Tribunal fédéral a considéré que l'art. 6 CEDH donnait à l'accusé le droit d'avoir un procès régulier et équitable, mais non celui de faire reprendre un procès auquel il se serait volontairement abstenu de prendre part. Il a jugé qu'une demande d'extradition pouvait être accueillie pour l'exécution du jugement par défaut, parce que l'opposant s'était abstenu volontairement de comparaître alors qu'il aurait eu la possibilité de rentrer en cause après une suspension de débats due à une hospitalisation. Il a également tenu compte du fait que l'opposant avait un défenseur de choix qui l'avait représenté devant l'autorité de jugement. Ces circonstances l'ont amené à conclure que les débats n'avaient été tenus en l'absence de l'opposant que par sa propre volonté et non par suite d'une cause d'empêchement imputable à l'autorité, la procédure par contumace italienne offrant par ailleurs des garanties suffisantes au regard de l'art. 6 CEDH (ATF 106 Ib 404 consid. 7).
b) La Cour européenne des droits de l'homme a depuis lors précisé la portée de l'art. 6 CEDH. Elle a jugé que cette disposition était également violée si le condamné qui n'a pas eu connaissance de sa citation aux débats, et n'a pas cherché à se soustraire à la justice, ne peut obtenir la reprise de sa cause qu'à la condition de prouver qu'il a été empêché par force majeure de se présenter. L'art. 6 CEDH n'exige pas, de manière générale, que le condamné par défaut puisse dans tous les cas obtenir le relief sans conditions, mais seulement qu'il puisse obtenir la reprise de sa cause lorsqu'il n'est pas établi qu'il aurait eu connaissance des poursuites dirigées contre lui; le fardeau de la preuve à ce propos ne peut lui être imposé (arrêts de la Cour européenne du 12 février 1985, en la cause Colozza, Série A/No 89, et du 28 août 1991, en la cause F.C.B. Série A/No 208-B). Il faut, en résumé, que les ressources offertes par le droit interne se révèlent effectives et qu'il n'incombe pas à l'accusé de prouver qu'il n'entendait pas se dérober à la justice, ni que son absence s'expliquait par un cas de force majeure (arrêt Colozza, cité, par. 30). La jurisprudence actuelle du Tribunal fédéral relative au droit interne se fonde sur les mêmes conceptions (ATF 113 Ia 230 /231 consid. 2a).
c) Le Titre III, art. 3, du deuxième Protocole additionnel a la teneur suivante:
"Jugements par défaut
1. Lorsqu'une Partie contractante demande à une autre Partie contractante l'extradition d'une personne aux fins d'exécution d'une peine ou d'une mesure de sûreté prononcée par une décision rendue par défaut à son encontre, la Partie requise peut refuser d'extrader à cette fin si, à son avis, la procédure de jugement n'a pas satisfait aux droits minimums de la défense reconnus à toute personne accusée d'une infraction. Toutefois, l'extradition sera accordée si la Partie requérante donne des assurances jugées suffisantes pour garantir à la personne dont l'extradition est demandée le droit à une nouvelle procédure de jugement qui sauvegarde les droits de la défense. Cette décision autorise la Partie requérante soit à exécuter le jugement en question si le condamné ne fait pas opposition, soit à poursuivre l'extradé dans le cas contraire.
2. Lorsque la Partie requise communique à la personne dont l'extradition est demandée la décision rendue par défaut à son encontre, la Partie requérante ne considérera pas cette communication comme une notification entraînant des effets à l'égard de la procédure pénale dans cet Etat."
Le 23 janvier 1985, l'Italie a ratifié le deuxième Protocole additionnel qui est entré en vigueur pour elle le 23 avril de la même année. Elle s'est alors réservé le droit, conformément à l'art. 9 ch. 2, de ne pas accepter le titre III relatif au jugement par défaut (RO 1985 I 729; cf. arrêt non publié du 5 février 1986, en la cause O.). Par note verbale du 24 août 1991, l'Italie a confirmé à la Suisse qu'elle avait retiré cette réserve par une communication adressée au Secrétariat du Conseil de l'Europe au cours de l'année 1990. Elle est donc désormais liée par le titre III, art. 3, du deuxième Protocole additionnel. Dans la mesure où la procédure qui a abouti à la condamnation du recourant n'aurait pas satisfait aux droits minimums de la défense reconnus à toute personne accusée d'une infraction, comme le soutient le recourant, la Suisse aurait, partant, la possibilité, soit de refuser l'extradition, soit de l'accorder à la condition que l'Etat requérant donne des assurances suffisantes pour garantir le droit à une nouvelle procédure de jugement qui sauvegarde les droits de la défense. L'art. 3 ch. 1 du deuxième Protocole additionnel se réfère à l'"avis" de la partie requise; celle-ci dispose donc d'une liberté d'appréciation considérable à ce sujet. La décision que le juge de l'extradition doit prendre à ce propos dépend des circonstances concrètes de chaque espèce.
d) Le jugement du 30 avril 1987 a été rendu en l'absence du recourant, selon la procédure par défaut applicable dans l'Etat requérant, qui prévoit que le jugement peut être rendu par contumace lorsque la citation à comparaître n'a pu être remise à l'accusé. Il n'appartient pas aux autorités suisses de se demander si le recourant a effectivement été informé des poursuites en cours contre lui en Italie et s'il a eu la possibilité de se rendre dans ce pays pour se défendre. Il leur suffit de constater l'équivoque qui pèse sur le contenu des accords qui auraient été conclus en mars 1985 à New York entre l'Etat requérant et les Etats-Unis et l'interprétation divergente qu'en donnent les fonctionnaires qui y ont participé. On ne saurait exiger du recourant qu'il connaisse mieux que ceux-ci la portée des engagements pris à son sujet. Quoi qu'il en soit, la faute qu'il aurait commise en n'assistant pas aux débats peut encore paraître excusable sur le vu du comportement ambigu de l'Etat requérant. Les renseignements imprécis au sujet de la citation du recourant à comparaître confirment cette appréciation. Les autorités italiennes paraissent avoir considéré, dès le début de la procédure engagée contre le recourant, que celui-ci était inatteignable ("irreperibile"), et n'avoir pas envisagé de mesures spéciales pour le mettre en situation de se défendre. La Suisse est par conséquent en droit de considérer que la procédure de jugement n'a pas satisfait aux droits minimums de la défense selon les termes de l'art. 3 ch. 1 du deuxième Protocole additionnel, et de refuser par conséquent l'extradition en l'absence d'une nouvelle procédure de jugement qui sauvegarde les droits de la défense.
Par note verbale du 3 octobre 1991, l'Etat requérant a confirmé que le jugement du 30 avril 1987 était définitivement exécutoire et n'était plus susceptible d'un recours ordinaire. Le recourant pourrait certes demander la revision du jugement contumacial selon les art. 629 ss du Code de procédure pénale de la République italienne, du 22 septembre 1988, mais il semble toutefois - du moins à première vue - que le relief d'un jugement par défaut pour les motifs ici examinés ne constituerait pas un cas de revision au sens de l'art. 630 let. a à d de ce Code. Les autorités italiennes ont certes indiqué qu'il serait loisible au recourant d'invoquer l'art. 175 du Code de procédure pénale italien, aux termes duquel la personne condamnée par défaut peut demander la restitution du délai qui lui a été imparti pour comparaître à l'audience de jugement, mais il faut pour cela que le condamné prouve s'être trouvé dans l'impossibilité de se présenter à temps devant ses juges pour une raison fortuite ou pour un cas de force majeure, et n'avoir pas eu connaissance de la procédure engagée contre lui. Il est douteux que le texte de cette norme soit conforme à l'art. 6 CEDH (cf. ENNIO AMODIO/ORESTE DOMINIONI, Commentario del nuovo Codice di procedura penale, Milan, 1989, vol. II, p. 250-252). Le Tribunal fédéral n'a cependant pas à approfondir sous cet angle la portée du droit étranger. Il doit seulement constater l'incertitude qui existe quant aux possibilités pour le recourant d'obtenir le relief du jugement de condamnation par défaut, ou même simplement de le demander, s'il était extradé.
En conclusion, la Suisse se trouve en présence d'une situation visée par l'art. 3 ch. 1 du deuxième Protocole additionnel (cf. consid. 5a ci-dessus). Elle n'accordera donc l'extradition que si les autorités italiennes donnent des assurances satisfaisantes au regard de cette disposition (cf. arrêt du 9 août 1991, cité). Ces assurances devront porter sur le droit du recourant de demander le relief du jugement rendu par défaut le 30 avril 1987 (ch. 1). Le délai pour ce faire ne commencera pas à courir avant la remise de l'extradé à l'Etat requérant (ch. 2).
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
admet le recours partiellement, en ce sens que:
a) l'extradition n'est pas accordée pour le délit de "constitution d'avoirs en devises à l'étranger", selon les dispositions spécifiques du droit italien;
b) l'extradition est accordée pour le surplus, à la condition que l'Etat requérant donne au préalable l'assurance que le recourant aura la faculté de demander le relief du jugement rendu par défaut le 30 avril 1987, le délai pour ce faire ne commençant pas à courir avant la remise de l'extradé à l'Etat requérant. | fr | Auslieferung einer durch den ersuchenden Staat im Abwesenheitsverfahren verurteilten Person; Grundsatz des guten Glaubens; Erfordernis der beidseitigen Strafbarkeit; Recht auf Aufhebung des Abwesenheitsurteils und Wahrung der Verteidigungsrechte; Art. 6 EMRK, art. 2 EAÜ und 3 des zweiten Zusatzprotokolls zum EAÜ. 1. Die Person, die Gegenstand des Auslieferungsersuchens bildet, kann sich auf die Anwendung des völkerrechtlichen Grundsatzes des guten Glaubens berufen, soweit dieser allgemeine Grundsatz auch bezweckt, die Einzelpersonen zu schützen. In casu keine Verletzung dieses Grundsatzes (E. 2).
2. Begründung des Auslieferungsersuchens (E. 3); beidseitige Strafbarkeit (E. 4).
3. Eine im ersuchenden Staat in Abwesenheit verurteilte Person muss - den Anforderungen von Art. 6 EMRK entsprechend - die Wiederaufnahme des Verfahrens verlangen können (E. 5a und b).
4. Im Lichte von Art. 3 des Kapitels III des - zwischen der Schweiz und Italien anwendbaren - zweiten Zusatzprotokolls zum EAÜ kann die Schweiz die Auslieferung verweigern, wenn im Verfahren, welches im ersuchenden Staat zum Abwesenheitsurteil geführt hat, die Mindestrechte der Verteidigung nicht gewahrt worden sind. Sie kann auch, wie im vorliegenden Fall, die Auslieferung von der Bedingung abhängig machen, dass der ersuchende Staat hinreichende Zusicherungen abgibt, um dem Auszuliefernden das Recht auf ein neues Gerichtsverfahren zu gewährleisten, in welchem seine Verteidigungsrechte gewahrt werden (E. 5c und d). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-337%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,928 | 117 Ib 337 | 117 Ib 337
Sachverhalt ab Seite 338
Le 7 janvier 1985, le juge instructeur auprès du Tribunal civil et pénal de Florence a décerné un mandat d'arrêt contre P., ressortissant des Etats-Unis d'Amérique, où il résidait. P. était prévenu de trafic illicite de stupéfiants par métier pour avoir participé à l'organisation du transfert de grandes quantités d'héroïne pure aux Etats-Unis. Il était aussi poursuivi du chef de constitution illicite d'avoirs en devises à l'étranger ("costituzione di disponibilità valutaria a l'estero"). Interpellé à New York au mois de mars 1985 sur la base de ce mandat d'arrêt, P. a été entendu du 21 au 23 mars 1985 par une délégation de magistrats italiens sous la conduite du juge chargé de l'instruction, en présence de fonctionnaires de l'Office de l'Attorney général des Etats-Unis pour le district oriental de l'Etat de New York. Aux dires de P., un accord aurait été passé à ce moment-là, aux termes duquel les autorités américaines et italiennes se seraient engagées les unes à ne pas le poursuivre et les autres à ne pas requérir son extradition de quelque pays que ce soit.
Statuant par défaut le 18 juin 1986, le Tribunal de Florence a condamné P. à la peine de dix ans de réclusion et à Lit. 60'000'000 d'amende. Sur recours du Ministère public, la Cour d'Appel de Florence a, par arrêt du 30 avril 1987, prononcé également par défaut, condamné P. aux peines de vingt ans de réclusion et de Lit. 300'000'000 d'amende.
Le 12 août 1990, Interpol Rome a confirmé à l'Office fédéral de la police, à la requête de celui-ci, que P. était recherché par les autorités italiennes sur la base d'un mandat d'arrêt décerné le 25 août 1987 par le Procureur général de la République italienne auprès de la Cour d'Appel de Florence pour l'exécution de la peine prononcée le 30 avril 1987.
Arrêté à Lausanne le 20 mars 1991, P. a été placé en détention extraditionnelle. La Chambre d'Accusation du Tribunal fédéral a rejeté, le 11 avril 1991, un recours dirigé contre cette mesure.
Par note verbale du 4 avril 1991, l'Ambassade d'Italie à Berne a demandé formellement l'extradition de P. en se fondant sur le mandat d'arrêt du 25 août 1987.
P. s'est opposé à son extradition, que l'Office a accordée le 5 juillet 1991 pour les faits mentionnés dans la demande du 4 avril 1991.
Contre cette décision, P. a formé un recours de droit administratif, que le Tribunal fédéral a admis partiellement pour les motifs suivants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant soutient principalement que l'Italie le réclamerait au mépris de la bonne foi et des engagements internationaux qu'elle aurait pris à son sujet envers les Etats-Unis d'Amérique, pays dont il est le ressortissant, mais qui admet, en principe, l'extradition de ses nationaux. Il expose qu'à l'issue des interrogatoires qu'il a subis à New York au mois de mars 1985, la délégation italienne aurait renoncé définitivement, au nom de l'Etat requérant, à demander son extradition pour les faits alors poursuivis, et cela de tout Etat dans lequel il pourrait se trouver à l'avenir. Cette version, confirmée par des fonctionnaires américains, est contestée par les magistrats italiens qui ont participé à ces interrogatoires. Ces derniers reconnaissent avoir pris acte de l'immunité pénale accordée au recourant dans son pays d'origine. L'action pénale ne pouvant être abandonnée en Italie, ils auraient simplement assuré les autorités américaines qu'ils interviendraient auprès du Ministère italien des Grâces et de la Justice, seul compétent pour retirer une demande d'extradition.
a) Selon les conceptions en vigueur en Suisse, les principes généraux du droit des gens y sont directement applicables comme droit interne; lorsqu'ils sont d'ordre public (jus cogens), ils l'emportent sur le droit positif conventionnel dont l'application serait, in concreto, en contradiction avec eux (cf. art. 53 de la convention de Vienne sur le droit des traités, RS 0.111; ATF ATF 112 Ib 222 consid. 7, ATF 108 Ib 410 -413). La personne qui fait l'objet d'une demande d'extradition peut se prévaloir de ces principes généraux dans la mesure où ils ont aussi pour but de protéger les individus (cf. ATF 106 Ib 403 consid. 5c). Il est ainsi loisible au recourant d'invoquer en l'espèce une violation de la règle de la bonne foi pour s'opposer à la demande d'extradition.
La règle de la bonne foi interdit à un Etat d'user de contrainte ou d'astuce pour s'emparer d'une personne qu'il recherche et qui séjourne sur le territoire d'un autre Etat où elle bénéficierait de l'immunité extraditionnelle. Est prohibée toute machination abusive visant à soustraire un individu à cette immunité pour l'amener à se rendre sur le territoire de l'Etat poursuivant ou sur le territoire d'un autre Etat qui serait en principe obligé de l'extrader. L'Etat requis sur le territoire duquel un individu a été attiré par de tels procédés a le devoir de ne pas les cautionner en accueillant une demande d'extradition qui lui serait adressée par l'Etat fautif (arrêt du 15 juillet 1982, en la cause C., reproduit dans EuGRZ 10/1983 p. 435 et ASDI XXXIX/1983 p. 228; HANS SCHULTZ, Les droits de l'homme et le droit extraditionnel, in: Etudes en l'honneur de Jean Graven, Genève 1969, p. 135 ss, 145-146; idem "Male captus bene iudicatus?" ASDI XXIV/1967 p. 67 ss).
b) L'application concrète de ces principes, dont certains ont été codifiés dans le droit conventionnel européen, doit se fonder sur des faits clairs, car la bonne foi de l'Etat qui requiert une extradition est présumée. C'est à celui qui entend se prévaloir de ces principes pour faire échec à une demande d'extradition qu'il appartient de démontrer clairement leur violation. Il ne saurait se borner à de pures affirmations, si détaillées soient-elles. En présence de versions contradictoires aussi vraisemblables les unes que les autres, l'Etat requis se rangera à celle présentée par l'Etat requérant, à moins que la mauvaise foi de celui-ci ne soit patente.
Tel n'est pas le cas en l'espèce. La version présentée de manière concordante par les magistrats de l'Etat requérant qui ont participé aux interrogatoires des 21 et 23 mars 1985 à New York n'est pas dénuée de vraisemblance. Rien n'exclut qu'après avoir pris acte de l'immunité pénale accordée au requérant par les Etats-Unis d'Amérique, le juge d'instruction italien ait constaté qu'il n'avait pas la compétence pour en tirer des conclusions immédiates et se soit borné à annoncer qu'il interviendrait auprès de l'autorité administrative compétente. Cette démarche n'a pas l'apparence d'un comportement astucieux destiné à dissiper les craintes du recourant d'être recherché par les autorités italiennes en cas de voyage à l'étranger. Appelé à apprécier ces circonstances, le Tribunal fédéral attache la plus haute importance au fait que l'Etat requérant, signataire de la Convention européenne sur l'extradition, a confirmé sa demande par note diplomatique du 7 mai 1991, après avoir pris connaissance des déclarations américaines et enquêté auprès des magistrats qui se sont rendus à New York en mars 1985. La mauvaise foi de l'Etat requérant n'est donc pas établie au point de faire obstacle à l'exécution des obligations internationales que la Suisse a contractées envers lui.
c) La Suisse est tenue de livrer une personne à un autre Etat qui la réclame sur la base d'un traité d'extradition. Elle ne saurait se soustraire à cette obligation en se prévalant d'un accord de non-extradition auquel elle n'est pas partie. Sous réserve de la mauvaise foi manifeste de l'Etat requérant, un tel accord n'est pour elle qu'une "res inter alios" qui ne l'emporte pas sur le traité dont l'application lui est demandée (cf. ATF 113 Ib 163 /164; arrêts non publiés du 20 décembre 1988, en la cause Office fédéral de la police c. M. et consorts, et du 9 octobre 1987, en la cause B.).
Le premier grief du recourant s'avère donc mal fondé.
3. Le recourant soutient ensuite que la demande d'extradition ne répondrait pas aux exigences de l'art. 12 ch. 2 let. b CEExtr, à teneur duquel elle doit être accompagnée d'un exposé des faits poursuivis, présenté de façon suffisamment précise pour permettre à l'Etat requis de se prononcer sur l'incrimination de ces faits selon son propre droit.
Les faits pour lesquels l'extradition est requise sont ceux décrits dans l'arrêt de la Cour d'Appel de Florence du 30 avril 1987. Leur résumé circonstancié a été communiqué à l'autorité intimée en annexe à une note diplomatique du 4 avril 1991. Cet exposé est confirmé par d'autres documents établis par le juge d'instruction, qui figurent au dossier. Il en résulte que le recourant a été condamné pour avoir été l'un des organisateurs d'un vaste trafic de stupéfiants importés en Italie, puis transférés de ce pays à l'étranger. Sa participation à ce trafic aurait été essentielle, car il aurait mis à la disposition de cette organisation criminelle ses relations et ses moyens pour permettre à ses complices de bénéficier de leur butin. L'étendue du réseau dans lequel aurait oeuvré le recourant, la place qu'il y aurait tenue, la durée de ses activités criminelles et le montant de l'argent qu'il aurait recyclé, ressortent du dossier avec une clarté suffisante eu égard à la complexité des actes délictueux qui ont motivé la condamnation. Les critiques qu'il émet à ce propos, de même que celles relatives à la compétence de la juridiction italienne, au sens de l'art. 7 CEExtr, sont, partant, injustifiées.
4. Le recourant conteste que ces faits soient punissables en droit suisse comme l'exige l'art. 2 ch. 1 CEExtr.
a) Le principe de la double incrimination ne commande pas que la législation de l'Etat requis donne aux faits de la demande la même qualification juridique que la législation de l'Etat requérant, que ces faits soient soumis aux mêmes conditions de punissabilité ou qu'ils soient passibles de peines équivalentes. Il suffit qu'ils soient réprimés dans les deux Etats comme des délits donnant lieu ordinairement à la coopération internationale (ATF 112 Ib 230 consid. 3c et les arrêts cités).
b) Au regard de l'art. 19 ch. 1 à 7 LStup, les opérations financières liées au trafic de stupéfiants sont qualifiées d'acte principal ou d'acte de complicité de trafic de stupéfiants, lorsque celui qui les accomplit sait qu'il s'agit d'argent provenant de ce trafic, ou s'il en accepte l'éventualité (ATF 115 IV 256 ss). L'association à une organisation de trafiquants est aussi punissable en droit suisse (ATF 97 I 380 consid. 4b/bb; arrêt non publié du 28 juin 1989, en la cause G.). Ainsi, les faits présentés à l'appui de la requête tomberaient sous le coup de l'art. 19 LStup, s'ils avaient été commis en Suisse.
Il convient cependant de constater avec l'autorité intimée que l'extradition ne peut être accordée pour le délit de constitution d'avoirs monétaires à l'étranger ("costituzione di disponibilità valutaria all'estero" au sens de l'art. 1 du Décret législatif No 31 du 3 mars 1976, en relation avec la loi No 159 du 30 avril 1976, IIe et IVe sections), dans la mesure où il s'agit là d'un délit douanier. L'art. 5 CEExtr, qui exclut en principe l'extradition pour de tels délits, est toujours applicable dans les relations entre l'Italie et la Suisse; en ratifiant le deuxième Protocole additionnel du 17 mars 1978, entré en vigueur pour elle le 9 juin 1985 (ci-après: le deuxième Protocole additionnel; RS 0.353.12), celle-ci a en effet déclaré ne pas accepter son titre II qui remplace cette disposition.
5. Le recourant conclut à titre subsidiaire à ce que la demande ne soit admise qu'à la condition qu'il bénéficie d'une nouvelle instruction et d'un nouveau jugement pour toutes les infractions pour lesquelles l'extradition serait accordée, à l'exclusion de tous autres faits. Il motive cette conclusion par l'impossibilité dans laquelle il se trouverait d'obtenir le relief du jugement par défaut qui l'a condamné à la peine de vingt ans de réclusion.
a) Avant que la Suisse n'adhère au deuxième Protocole additionnel, le Tribunal fédéral s'inspirait de principes semblables à ceux proclamés dans cet acte du droit des gens lorsqu'il s'agissait d'extrader à un Etat non conventionnel une personne condamnée par défaut. Il considérait, dans de tels cas, que les exigences du droit d'être entendu étaient satisfaites lorsque l'extradé avait la possibilité d'obtenir le relief du jugement en se présentant devant le juge. Il subordonnait l'extradition à la condition qu'une nouvelle procédure de jugement, sauvegardant les droits de la défense, soit ordonnée pour autant que l'extradé le demande dans un délai raisonnable à fixer par l'Etat requérant, à moins que cet Etat n'ait fourni des renseignements suffisants pour démontrer que les droits de défense du condamné par défaut avaient été sauvegardés (ATF 107 Ib 71 consid. 2b et c; cf. arrêt non publié du 9 août 1991, en la cause D.). Dans ses relations avec l'Italie, le Tribunal fédéral a considéré que l'art. 6 CEDH donnait à l'accusé le droit d'avoir un procès régulier et équitable, mais non celui de faire reprendre un procès auquel il se serait volontairement abstenu de prendre part. Il a jugé qu'une demande d'extradition pouvait être accueillie pour l'exécution du jugement par défaut, parce que l'opposant s'était abstenu volontairement de comparaître alors qu'il aurait eu la possibilité de rentrer en cause après une suspension de débats due à une hospitalisation. Il a également tenu compte du fait que l'opposant avait un défenseur de choix qui l'avait représenté devant l'autorité de jugement. Ces circonstances l'ont amené à conclure que les débats n'avaient été tenus en l'absence de l'opposant que par sa propre volonté et non par suite d'une cause d'empêchement imputable à l'autorité, la procédure par contumace italienne offrant par ailleurs des garanties suffisantes au regard de l'art. 6 CEDH (ATF 106 Ib 404 consid. 7).
b) La Cour européenne des droits de l'homme a depuis lors précisé la portée de l'art. 6 CEDH. Elle a jugé que cette disposition était également violée si le condamné qui n'a pas eu connaissance de sa citation aux débats, et n'a pas cherché à se soustraire à la justice, ne peut obtenir la reprise de sa cause qu'à la condition de prouver qu'il a été empêché par force majeure de se présenter. L'art. 6 CEDH n'exige pas, de manière générale, que le condamné par défaut puisse dans tous les cas obtenir le relief sans conditions, mais seulement qu'il puisse obtenir la reprise de sa cause lorsqu'il n'est pas établi qu'il aurait eu connaissance des poursuites dirigées contre lui; le fardeau de la preuve à ce propos ne peut lui être imposé (arrêts de la Cour européenne du 12 février 1985, en la cause Colozza, Série A/No 89, et du 28 août 1991, en la cause F.C.B. Série A/No 208-B). Il faut, en résumé, que les ressources offertes par le droit interne se révèlent effectives et qu'il n'incombe pas à l'accusé de prouver qu'il n'entendait pas se dérober à la justice, ni que son absence s'expliquait par un cas de force majeure (arrêt Colozza, cité, par. 30). La jurisprudence actuelle du Tribunal fédéral relative au droit interne se fonde sur les mêmes conceptions (ATF 113 Ia 230 /231 consid. 2a).
c) Le Titre III, art. 3, du deuxième Protocole additionnel a la teneur suivante:
"Jugements par défaut
1. Lorsqu'une Partie contractante demande à une autre Partie contractante l'extradition d'une personne aux fins d'exécution d'une peine ou d'une mesure de sûreté prononcée par une décision rendue par défaut à son encontre, la Partie requise peut refuser d'extrader à cette fin si, à son avis, la procédure de jugement n'a pas satisfait aux droits minimums de la défense reconnus à toute personne accusée d'une infraction. Toutefois, l'extradition sera accordée si la Partie requérante donne des assurances jugées suffisantes pour garantir à la personne dont l'extradition est demandée le droit à une nouvelle procédure de jugement qui sauvegarde les droits de la défense. Cette décision autorise la Partie requérante soit à exécuter le jugement en question si le condamné ne fait pas opposition, soit à poursuivre l'extradé dans le cas contraire.
2. Lorsque la Partie requise communique à la personne dont l'extradition est demandée la décision rendue par défaut à son encontre, la Partie requérante ne considérera pas cette communication comme une notification entraînant des effets à l'égard de la procédure pénale dans cet Etat."
Le 23 janvier 1985, l'Italie a ratifié le deuxième Protocole additionnel qui est entré en vigueur pour elle le 23 avril de la même année. Elle s'est alors réservé le droit, conformément à l'art. 9 ch. 2, de ne pas accepter le titre III relatif au jugement par défaut (RO 1985 I 729; cf. arrêt non publié du 5 février 1986, en la cause O.). Par note verbale du 24 août 1991, l'Italie a confirmé à la Suisse qu'elle avait retiré cette réserve par une communication adressée au Secrétariat du Conseil de l'Europe au cours de l'année 1990. Elle est donc désormais liée par le titre III, art. 3, du deuxième Protocole additionnel. Dans la mesure où la procédure qui a abouti à la condamnation du recourant n'aurait pas satisfait aux droits minimums de la défense reconnus à toute personne accusée d'une infraction, comme le soutient le recourant, la Suisse aurait, partant, la possibilité, soit de refuser l'extradition, soit de l'accorder à la condition que l'Etat requérant donne des assurances suffisantes pour garantir le droit à une nouvelle procédure de jugement qui sauvegarde les droits de la défense. L'art. 3 ch. 1 du deuxième Protocole additionnel se réfère à l'"avis" de la partie requise; celle-ci dispose donc d'une liberté d'appréciation considérable à ce sujet. La décision que le juge de l'extradition doit prendre à ce propos dépend des circonstances concrètes de chaque espèce.
d) Le jugement du 30 avril 1987 a été rendu en l'absence du recourant, selon la procédure par défaut applicable dans l'Etat requérant, qui prévoit que le jugement peut être rendu par contumace lorsque la citation à comparaître n'a pu être remise à l'accusé. Il n'appartient pas aux autorités suisses de se demander si le recourant a effectivement été informé des poursuites en cours contre lui en Italie et s'il a eu la possibilité de se rendre dans ce pays pour se défendre. Il leur suffit de constater l'équivoque qui pèse sur le contenu des accords qui auraient été conclus en mars 1985 à New York entre l'Etat requérant et les Etats-Unis et l'interprétation divergente qu'en donnent les fonctionnaires qui y ont participé. On ne saurait exiger du recourant qu'il connaisse mieux que ceux-ci la portée des engagements pris à son sujet. Quoi qu'il en soit, la faute qu'il aurait commise en n'assistant pas aux débats peut encore paraître excusable sur le vu du comportement ambigu de l'Etat requérant. Les renseignements imprécis au sujet de la citation du recourant à comparaître confirment cette appréciation. Les autorités italiennes paraissent avoir considéré, dès le début de la procédure engagée contre le recourant, que celui-ci était inatteignable ("irreperibile"), et n'avoir pas envisagé de mesures spéciales pour le mettre en situation de se défendre. La Suisse est par conséquent en droit de considérer que la procédure de jugement n'a pas satisfait aux droits minimums de la défense selon les termes de l'art. 3 ch. 1 du deuxième Protocole additionnel, et de refuser par conséquent l'extradition en l'absence d'une nouvelle procédure de jugement qui sauvegarde les droits de la défense.
Par note verbale du 3 octobre 1991, l'Etat requérant a confirmé que le jugement du 30 avril 1987 était définitivement exécutoire et n'était plus susceptible d'un recours ordinaire. Le recourant pourrait certes demander la revision du jugement contumacial selon les art. 629 ss du Code de procédure pénale de la République italienne, du 22 septembre 1988, mais il semble toutefois - du moins à première vue - que le relief d'un jugement par défaut pour les motifs ici examinés ne constituerait pas un cas de revision au sens de l'art. 630 let. a à d de ce Code. Les autorités italiennes ont certes indiqué qu'il serait loisible au recourant d'invoquer l'art. 175 du Code de procédure pénale italien, aux termes duquel la personne condamnée par défaut peut demander la restitution du délai qui lui a été imparti pour comparaître à l'audience de jugement, mais il faut pour cela que le condamné prouve s'être trouvé dans l'impossibilité de se présenter à temps devant ses juges pour une raison fortuite ou pour un cas de force majeure, et n'avoir pas eu connaissance de la procédure engagée contre lui. Il est douteux que le texte de cette norme soit conforme à l'art. 6 CEDH (cf. ENNIO AMODIO/ORESTE DOMINIONI, Commentario del nuovo Codice di procedura penale, Milan, 1989, vol. II, p. 250-252). Le Tribunal fédéral n'a cependant pas à approfondir sous cet angle la portée du droit étranger. Il doit seulement constater l'incertitude qui existe quant aux possibilités pour le recourant d'obtenir le relief du jugement de condamnation par défaut, ou même simplement de le demander, s'il était extradé.
En conclusion, la Suisse se trouve en présence d'une situation visée par l'art. 3 ch. 1 du deuxième Protocole additionnel (cf. consid. 5a ci-dessus). Elle n'accordera donc l'extradition que si les autorités italiennes donnent des assurances satisfaisantes au regard de cette disposition (cf. arrêt du 9 août 1991, cité). Ces assurances devront porter sur le droit du recourant de demander le relief du jugement rendu par défaut le 30 avril 1987 (ch. 1). Le délai pour ce faire ne commencera pas à courir avant la remise de l'extradé à l'Etat requérant (ch. 2).
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
admet le recours partiellement, en ce sens que:
a) l'extradition n'est pas accordée pour le délit de "constitution d'avoirs en devises à l'étranger", selon les dispositions spécifiques du droit italien;
b) l'extradition est accordée pour le surplus, à la condition que l'Etat requérant donne au préalable l'assurance que le recourant aura la faculté de demander le relief du jugement rendu par défaut le 30 avril 1987, le délai pour ce faire ne commençant pas à courir avant la remise de l'extradé à l'Etat requérant. | fr | Extradition d'une personne condamnée par défaut dans l'Etat requérant; principe de la bonne foi; exigence de la double incrimination; droit d'obtenir le relief du défaut et sauvegarde des droits de la défense; art. 6 CEDH, art. 2 CEExtr et 3 du deuxième Protocole additionnel à la CEExtr. 1. La personne qui fait l'objet d'une demande d'extradition peut se prévaloir de l'application de la règle de la bonne foi entre Etats dans la mesure où ce principe général du droit des gens a aussi pour but de protéger les individus. Pas de violation de ce principe en l'espèce (consid. 2).
2. Motivation de la demande d'extradition (consid. 3); double incrimination (consid. 4).
3. Une personne condamnée en son absence dans l'Etat requérant doit pouvoir obtenir le relief du défaut, conformément aux exigences de l'art. 6 CEDH (consid. 5a et b).
4. En vertu de l'art. 3 Titre III, du deuxième Protocole additionnel à la CEExtr, applicable dans les relations entre la Suisse et l'Italie, la Suisse peut refuser l'extradition si la procédure qui a abouti à la condamnation par défaut dans l'Etat requérant n'a pas satisfait aux droits minimums de la défense. Elle peut aussi, comme en l'espèce, accorder l'extradition à la condition que l'Etat requérant donne des assurances suffisantes pour garantir à l'extradé le droit à une nouvelle procédure de jugement qui sauvegarde les droits de la défense (consid. 5c et d). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-337%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,929 | 117 Ib 337 | 117 Ib 337
Sachverhalt ab Seite 338
Le 7 janvier 1985, le juge instructeur auprès du Tribunal civil et pénal de Florence a décerné un mandat d'arrêt contre P., ressortissant des Etats-Unis d'Amérique, où il résidait. P. était prévenu de trafic illicite de stupéfiants par métier pour avoir participé à l'organisation du transfert de grandes quantités d'héroïne pure aux Etats-Unis. Il était aussi poursuivi du chef de constitution illicite d'avoirs en devises à l'étranger ("costituzione di disponibilità valutaria a l'estero"). Interpellé à New York au mois de mars 1985 sur la base de ce mandat d'arrêt, P. a été entendu du 21 au 23 mars 1985 par une délégation de magistrats italiens sous la conduite du juge chargé de l'instruction, en présence de fonctionnaires de l'Office de l'Attorney général des Etats-Unis pour le district oriental de l'Etat de New York. Aux dires de P., un accord aurait été passé à ce moment-là, aux termes duquel les autorités américaines et italiennes se seraient engagées les unes à ne pas le poursuivre et les autres à ne pas requérir son extradition de quelque pays que ce soit.
Statuant par défaut le 18 juin 1986, le Tribunal de Florence a condamné P. à la peine de dix ans de réclusion et à Lit. 60'000'000 d'amende. Sur recours du Ministère public, la Cour d'Appel de Florence a, par arrêt du 30 avril 1987, prononcé également par défaut, condamné P. aux peines de vingt ans de réclusion et de Lit. 300'000'000 d'amende.
Le 12 août 1990, Interpol Rome a confirmé à l'Office fédéral de la police, à la requête de celui-ci, que P. était recherché par les autorités italiennes sur la base d'un mandat d'arrêt décerné le 25 août 1987 par le Procureur général de la République italienne auprès de la Cour d'Appel de Florence pour l'exécution de la peine prononcée le 30 avril 1987.
Arrêté à Lausanne le 20 mars 1991, P. a été placé en détention extraditionnelle. La Chambre d'Accusation du Tribunal fédéral a rejeté, le 11 avril 1991, un recours dirigé contre cette mesure.
Par note verbale du 4 avril 1991, l'Ambassade d'Italie à Berne a demandé formellement l'extradition de P. en se fondant sur le mandat d'arrêt du 25 août 1987.
P. s'est opposé à son extradition, que l'Office a accordée le 5 juillet 1991 pour les faits mentionnés dans la demande du 4 avril 1991.
Contre cette décision, P. a formé un recours de droit administratif, que le Tribunal fédéral a admis partiellement pour les motifs suivants.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant soutient principalement que l'Italie le réclamerait au mépris de la bonne foi et des engagements internationaux qu'elle aurait pris à son sujet envers les Etats-Unis d'Amérique, pays dont il est le ressortissant, mais qui admet, en principe, l'extradition de ses nationaux. Il expose qu'à l'issue des interrogatoires qu'il a subis à New York au mois de mars 1985, la délégation italienne aurait renoncé définitivement, au nom de l'Etat requérant, à demander son extradition pour les faits alors poursuivis, et cela de tout Etat dans lequel il pourrait se trouver à l'avenir. Cette version, confirmée par des fonctionnaires américains, est contestée par les magistrats italiens qui ont participé à ces interrogatoires. Ces derniers reconnaissent avoir pris acte de l'immunité pénale accordée au recourant dans son pays d'origine. L'action pénale ne pouvant être abandonnée en Italie, ils auraient simplement assuré les autorités américaines qu'ils interviendraient auprès du Ministère italien des Grâces et de la Justice, seul compétent pour retirer une demande d'extradition.
a) Selon les conceptions en vigueur en Suisse, les principes généraux du droit des gens y sont directement applicables comme droit interne; lorsqu'ils sont d'ordre public (jus cogens), ils l'emportent sur le droit positif conventionnel dont l'application serait, in concreto, en contradiction avec eux (cf. art. 53 de la convention de Vienne sur le droit des traités, RS 0.111; ATF ATF 112 Ib 222 consid. 7, ATF 108 Ib 410 -413). La personne qui fait l'objet d'une demande d'extradition peut se prévaloir de ces principes généraux dans la mesure où ils ont aussi pour but de protéger les individus (cf. ATF 106 Ib 403 consid. 5c). Il est ainsi loisible au recourant d'invoquer en l'espèce une violation de la règle de la bonne foi pour s'opposer à la demande d'extradition.
La règle de la bonne foi interdit à un Etat d'user de contrainte ou d'astuce pour s'emparer d'une personne qu'il recherche et qui séjourne sur le territoire d'un autre Etat où elle bénéficierait de l'immunité extraditionnelle. Est prohibée toute machination abusive visant à soustraire un individu à cette immunité pour l'amener à se rendre sur le territoire de l'Etat poursuivant ou sur le territoire d'un autre Etat qui serait en principe obligé de l'extrader. L'Etat requis sur le territoire duquel un individu a été attiré par de tels procédés a le devoir de ne pas les cautionner en accueillant une demande d'extradition qui lui serait adressée par l'Etat fautif (arrêt du 15 juillet 1982, en la cause C., reproduit dans EuGRZ 10/1983 p. 435 et ASDI XXXIX/1983 p. 228; HANS SCHULTZ, Les droits de l'homme et le droit extraditionnel, in: Etudes en l'honneur de Jean Graven, Genève 1969, p. 135 ss, 145-146; idem "Male captus bene iudicatus?" ASDI XXIV/1967 p. 67 ss).
b) L'application concrète de ces principes, dont certains ont été codifiés dans le droit conventionnel européen, doit se fonder sur des faits clairs, car la bonne foi de l'Etat qui requiert une extradition est présumée. C'est à celui qui entend se prévaloir de ces principes pour faire échec à une demande d'extradition qu'il appartient de démontrer clairement leur violation. Il ne saurait se borner à de pures affirmations, si détaillées soient-elles. En présence de versions contradictoires aussi vraisemblables les unes que les autres, l'Etat requis se rangera à celle présentée par l'Etat requérant, à moins que la mauvaise foi de celui-ci ne soit patente.
Tel n'est pas le cas en l'espèce. La version présentée de manière concordante par les magistrats de l'Etat requérant qui ont participé aux interrogatoires des 21 et 23 mars 1985 à New York n'est pas dénuée de vraisemblance. Rien n'exclut qu'après avoir pris acte de l'immunité pénale accordée au requérant par les Etats-Unis d'Amérique, le juge d'instruction italien ait constaté qu'il n'avait pas la compétence pour en tirer des conclusions immédiates et se soit borné à annoncer qu'il interviendrait auprès de l'autorité administrative compétente. Cette démarche n'a pas l'apparence d'un comportement astucieux destiné à dissiper les craintes du recourant d'être recherché par les autorités italiennes en cas de voyage à l'étranger. Appelé à apprécier ces circonstances, le Tribunal fédéral attache la plus haute importance au fait que l'Etat requérant, signataire de la Convention européenne sur l'extradition, a confirmé sa demande par note diplomatique du 7 mai 1991, après avoir pris connaissance des déclarations américaines et enquêté auprès des magistrats qui se sont rendus à New York en mars 1985. La mauvaise foi de l'Etat requérant n'est donc pas établie au point de faire obstacle à l'exécution des obligations internationales que la Suisse a contractées envers lui.
c) La Suisse est tenue de livrer une personne à un autre Etat qui la réclame sur la base d'un traité d'extradition. Elle ne saurait se soustraire à cette obligation en se prévalant d'un accord de non-extradition auquel elle n'est pas partie. Sous réserve de la mauvaise foi manifeste de l'Etat requérant, un tel accord n'est pour elle qu'une "res inter alios" qui ne l'emporte pas sur le traité dont l'application lui est demandée (cf. ATF 113 Ib 163 /164; arrêts non publiés du 20 décembre 1988, en la cause Office fédéral de la police c. M. et consorts, et du 9 octobre 1987, en la cause B.).
Le premier grief du recourant s'avère donc mal fondé.
3. Le recourant soutient ensuite que la demande d'extradition ne répondrait pas aux exigences de l'art. 12 ch. 2 let. b CEExtr, à teneur duquel elle doit être accompagnée d'un exposé des faits poursuivis, présenté de façon suffisamment précise pour permettre à l'Etat requis de se prononcer sur l'incrimination de ces faits selon son propre droit.
Les faits pour lesquels l'extradition est requise sont ceux décrits dans l'arrêt de la Cour d'Appel de Florence du 30 avril 1987. Leur résumé circonstancié a été communiqué à l'autorité intimée en annexe à une note diplomatique du 4 avril 1991. Cet exposé est confirmé par d'autres documents établis par le juge d'instruction, qui figurent au dossier. Il en résulte que le recourant a été condamné pour avoir été l'un des organisateurs d'un vaste trafic de stupéfiants importés en Italie, puis transférés de ce pays à l'étranger. Sa participation à ce trafic aurait été essentielle, car il aurait mis à la disposition de cette organisation criminelle ses relations et ses moyens pour permettre à ses complices de bénéficier de leur butin. L'étendue du réseau dans lequel aurait oeuvré le recourant, la place qu'il y aurait tenue, la durée de ses activités criminelles et le montant de l'argent qu'il aurait recyclé, ressortent du dossier avec une clarté suffisante eu égard à la complexité des actes délictueux qui ont motivé la condamnation. Les critiques qu'il émet à ce propos, de même que celles relatives à la compétence de la juridiction italienne, au sens de l'art. 7 CEExtr, sont, partant, injustifiées.
4. Le recourant conteste que ces faits soient punissables en droit suisse comme l'exige l'art. 2 ch. 1 CEExtr.
a) Le principe de la double incrimination ne commande pas que la législation de l'Etat requis donne aux faits de la demande la même qualification juridique que la législation de l'Etat requérant, que ces faits soient soumis aux mêmes conditions de punissabilité ou qu'ils soient passibles de peines équivalentes. Il suffit qu'ils soient réprimés dans les deux Etats comme des délits donnant lieu ordinairement à la coopération internationale (ATF 112 Ib 230 consid. 3c et les arrêts cités).
b) Au regard de l'art. 19 ch. 1 à 7 LStup, les opérations financières liées au trafic de stupéfiants sont qualifiées d'acte principal ou d'acte de complicité de trafic de stupéfiants, lorsque celui qui les accomplit sait qu'il s'agit d'argent provenant de ce trafic, ou s'il en accepte l'éventualité (ATF 115 IV 256 ss). L'association à une organisation de trafiquants est aussi punissable en droit suisse (ATF 97 I 380 consid. 4b/bb; arrêt non publié du 28 juin 1989, en la cause G.). Ainsi, les faits présentés à l'appui de la requête tomberaient sous le coup de l'art. 19 LStup, s'ils avaient été commis en Suisse.
Il convient cependant de constater avec l'autorité intimée que l'extradition ne peut être accordée pour le délit de constitution d'avoirs monétaires à l'étranger ("costituzione di disponibilità valutaria all'estero" au sens de l'art. 1 du Décret législatif No 31 du 3 mars 1976, en relation avec la loi No 159 du 30 avril 1976, IIe et IVe sections), dans la mesure où il s'agit là d'un délit douanier. L'art. 5 CEExtr, qui exclut en principe l'extradition pour de tels délits, est toujours applicable dans les relations entre l'Italie et la Suisse; en ratifiant le deuxième Protocole additionnel du 17 mars 1978, entré en vigueur pour elle le 9 juin 1985 (ci-après: le deuxième Protocole additionnel; RS 0.353.12), celle-ci a en effet déclaré ne pas accepter son titre II qui remplace cette disposition.
5. Le recourant conclut à titre subsidiaire à ce que la demande ne soit admise qu'à la condition qu'il bénéficie d'une nouvelle instruction et d'un nouveau jugement pour toutes les infractions pour lesquelles l'extradition serait accordée, à l'exclusion de tous autres faits. Il motive cette conclusion par l'impossibilité dans laquelle il se trouverait d'obtenir le relief du jugement par défaut qui l'a condamné à la peine de vingt ans de réclusion.
a) Avant que la Suisse n'adhère au deuxième Protocole additionnel, le Tribunal fédéral s'inspirait de principes semblables à ceux proclamés dans cet acte du droit des gens lorsqu'il s'agissait d'extrader à un Etat non conventionnel une personne condamnée par défaut. Il considérait, dans de tels cas, que les exigences du droit d'être entendu étaient satisfaites lorsque l'extradé avait la possibilité d'obtenir le relief du jugement en se présentant devant le juge. Il subordonnait l'extradition à la condition qu'une nouvelle procédure de jugement, sauvegardant les droits de la défense, soit ordonnée pour autant que l'extradé le demande dans un délai raisonnable à fixer par l'Etat requérant, à moins que cet Etat n'ait fourni des renseignements suffisants pour démontrer que les droits de défense du condamné par défaut avaient été sauvegardés (ATF 107 Ib 71 consid. 2b et c; cf. arrêt non publié du 9 août 1991, en la cause D.). Dans ses relations avec l'Italie, le Tribunal fédéral a considéré que l'art. 6 CEDH donnait à l'accusé le droit d'avoir un procès régulier et équitable, mais non celui de faire reprendre un procès auquel il se serait volontairement abstenu de prendre part. Il a jugé qu'une demande d'extradition pouvait être accueillie pour l'exécution du jugement par défaut, parce que l'opposant s'était abstenu volontairement de comparaître alors qu'il aurait eu la possibilité de rentrer en cause après une suspension de débats due à une hospitalisation. Il a également tenu compte du fait que l'opposant avait un défenseur de choix qui l'avait représenté devant l'autorité de jugement. Ces circonstances l'ont amené à conclure que les débats n'avaient été tenus en l'absence de l'opposant que par sa propre volonté et non par suite d'une cause d'empêchement imputable à l'autorité, la procédure par contumace italienne offrant par ailleurs des garanties suffisantes au regard de l'art. 6 CEDH (ATF 106 Ib 404 consid. 7).
b) La Cour européenne des droits de l'homme a depuis lors précisé la portée de l'art. 6 CEDH. Elle a jugé que cette disposition était également violée si le condamné qui n'a pas eu connaissance de sa citation aux débats, et n'a pas cherché à se soustraire à la justice, ne peut obtenir la reprise de sa cause qu'à la condition de prouver qu'il a été empêché par force majeure de se présenter. L'art. 6 CEDH n'exige pas, de manière générale, que le condamné par défaut puisse dans tous les cas obtenir le relief sans conditions, mais seulement qu'il puisse obtenir la reprise de sa cause lorsqu'il n'est pas établi qu'il aurait eu connaissance des poursuites dirigées contre lui; le fardeau de la preuve à ce propos ne peut lui être imposé (arrêts de la Cour européenne du 12 février 1985, en la cause Colozza, Série A/No 89, et du 28 août 1991, en la cause F.C.B. Série A/No 208-B). Il faut, en résumé, que les ressources offertes par le droit interne se révèlent effectives et qu'il n'incombe pas à l'accusé de prouver qu'il n'entendait pas se dérober à la justice, ni que son absence s'expliquait par un cas de force majeure (arrêt Colozza, cité, par. 30). La jurisprudence actuelle du Tribunal fédéral relative au droit interne se fonde sur les mêmes conceptions (ATF 113 Ia 230 /231 consid. 2a).
c) Le Titre III, art. 3, du deuxième Protocole additionnel a la teneur suivante:
"Jugements par défaut
1. Lorsqu'une Partie contractante demande à une autre Partie contractante l'extradition d'une personne aux fins d'exécution d'une peine ou d'une mesure de sûreté prononcée par une décision rendue par défaut à son encontre, la Partie requise peut refuser d'extrader à cette fin si, à son avis, la procédure de jugement n'a pas satisfait aux droits minimums de la défense reconnus à toute personne accusée d'une infraction. Toutefois, l'extradition sera accordée si la Partie requérante donne des assurances jugées suffisantes pour garantir à la personne dont l'extradition est demandée le droit à une nouvelle procédure de jugement qui sauvegarde les droits de la défense. Cette décision autorise la Partie requérante soit à exécuter le jugement en question si le condamné ne fait pas opposition, soit à poursuivre l'extradé dans le cas contraire.
2. Lorsque la Partie requise communique à la personne dont l'extradition est demandée la décision rendue par défaut à son encontre, la Partie requérante ne considérera pas cette communication comme une notification entraînant des effets à l'égard de la procédure pénale dans cet Etat."
Le 23 janvier 1985, l'Italie a ratifié le deuxième Protocole additionnel qui est entré en vigueur pour elle le 23 avril de la même année. Elle s'est alors réservé le droit, conformément à l'art. 9 ch. 2, de ne pas accepter le titre III relatif au jugement par défaut (RO 1985 I 729; cf. arrêt non publié du 5 février 1986, en la cause O.). Par note verbale du 24 août 1991, l'Italie a confirmé à la Suisse qu'elle avait retiré cette réserve par une communication adressée au Secrétariat du Conseil de l'Europe au cours de l'année 1990. Elle est donc désormais liée par le titre III, art. 3, du deuxième Protocole additionnel. Dans la mesure où la procédure qui a abouti à la condamnation du recourant n'aurait pas satisfait aux droits minimums de la défense reconnus à toute personne accusée d'une infraction, comme le soutient le recourant, la Suisse aurait, partant, la possibilité, soit de refuser l'extradition, soit de l'accorder à la condition que l'Etat requérant donne des assurances suffisantes pour garantir le droit à une nouvelle procédure de jugement qui sauvegarde les droits de la défense. L'art. 3 ch. 1 du deuxième Protocole additionnel se réfère à l'"avis" de la partie requise; celle-ci dispose donc d'une liberté d'appréciation considérable à ce sujet. La décision que le juge de l'extradition doit prendre à ce propos dépend des circonstances concrètes de chaque espèce.
d) Le jugement du 30 avril 1987 a été rendu en l'absence du recourant, selon la procédure par défaut applicable dans l'Etat requérant, qui prévoit que le jugement peut être rendu par contumace lorsque la citation à comparaître n'a pu être remise à l'accusé. Il n'appartient pas aux autorités suisses de se demander si le recourant a effectivement été informé des poursuites en cours contre lui en Italie et s'il a eu la possibilité de se rendre dans ce pays pour se défendre. Il leur suffit de constater l'équivoque qui pèse sur le contenu des accords qui auraient été conclus en mars 1985 à New York entre l'Etat requérant et les Etats-Unis et l'interprétation divergente qu'en donnent les fonctionnaires qui y ont participé. On ne saurait exiger du recourant qu'il connaisse mieux que ceux-ci la portée des engagements pris à son sujet. Quoi qu'il en soit, la faute qu'il aurait commise en n'assistant pas aux débats peut encore paraître excusable sur le vu du comportement ambigu de l'Etat requérant. Les renseignements imprécis au sujet de la citation du recourant à comparaître confirment cette appréciation. Les autorités italiennes paraissent avoir considéré, dès le début de la procédure engagée contre le recourant, que celui-ci était inatteignable ("irreperibile"), et n'avoir pas envisagé de mesures spéciales pour le mettre en situation de se défendre. La Suisse est par conséquent en droit de considérer que la procédure de jugement n'a pas satisfait aux droits minimums de la défense selon les termes de l'art. 3 ch. 1 du deuxième Protocole additionnel, et de refuser par conséquent l'extradition en l'absence d'une nouvelle procédure de jugement qui sauvegarde les droits de la défense.
Par note verbale du 3 octobre 1991, l'Etat requérant a confirmé que le jugement du 30 avril 1987 était définitivement exécutoire et n'était plus susceptible d'un recours ordinaire. Le recourant pourrait certes demander la revision du jugement contumacial selon les art. 629 ss du Code de procédure pénale de la République italienne, du 22 septembre 1988, mais il semble toutefois - du moins à première vue - que le relief d'un jugement par défaut pour les motifs ici examinés ne constituerait pas un cas de revision au sens de l'art. 630 let. a à d de ce Code. Les autorités italiennes ont certes indiqué qu'il serait loisible au recourant d'invoquer l'art. 175 du Code de procédure pénale italien, aux termes duquel la personne condamnée par défaut peut demander la restitution du délai qui lui a été imparti pour comparaître à l'audience de jugement, mais il faut pour cela que le condamné prouve s'être trouvé dans l'impossibilité de se présenter à temps devant ses juges pour une raison fortuite ou pour un cas de force majeure, et n'avoir pas eu connaissance de la procédure engagée contre lui. Il est douteux que le texte de cette norme soit conforme à l'art. 6 CEDH (cf. ENNIO AMODIO/ORESTE DOMINIONI, Commentario del nuovo Codice di procedura penale, Milan, 1989, vol. II, p. 250-252). Le Tribunal fédéral n'a cependant pas à approfondir sous cet angle la portée du droit étranger. Il doit seulement constater l'incertitude qui existe quant aux possibilités pour le recourant d'obtenir le relief du jugement de condamnation par défaut, ou même simplement de le demander, s'il était extradé.
En conclusion, la Suisse se trouve en présence d'une situation visée par l'art. 3 ch. 1 du deuxième Protocole additionnel (cf. consid. 5a ci-dessus). Elle n'accordera donc l'extradition que si les autorités italiennes donnent des assurances satisfaisantes au regard de cette disposition (cf. arrêt du 9 août 1991, cité). Ces assurances devront porter sur le droit du recourant de demander le relief du jugement rendu par défaut le 30 avril 1987 (ch. 1). Le délai pour ce faire ne commencera pas à courir avant la remise de l'extradé à l'Etat requérant (ch. 2).
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
admet le recours partiellement, en ce sens que:
a) l'extradition n'est pas accordée pour le délit de "constitution d'avoirs en devises à l'étranger", selon les dispositions spécifiques du droit italien;
b) l'extradition est accordée pour le surplus, à la condition que l'Etat requérant donne au préalable l'assurance que le recourant aura la faculté de demander le relief du jugement rendu par défaut le 30 avril 1987, le délai pour ce faire ne commençant pas à courir avant la remise de l'extradé à l'Etat requérant. | fr | Estradizione di una persona condannata con sentenza contumaciale nello Stato richiedente; principio della buona fede; requisito della doppia incriminazione; diritto di ottenere la revoca del giudizio contumaciale e salvaguardia dei diritti della difesa; art. 6 CEDU, art. 2 CEEstr e 3 del secondo Protocollo addizionale alla CEEstr. 1. La persona, che è oggetto di una domanda d'estradizione, può prevalersi dell'applicazione del principio della buona fede fra gli Stati nella misura in cui questa regola generale del diritto delle genti ha anche lo scopo di proteggere i singoli individui. Nel caso concreto, non è ravvisabile una violazione di tale principio (consid. 2).
2. Motivazione della domanda di estradizione (consid. 3); doppia incriminazione (consid. 4).
3. Una persona condannata in contumacia nello Stato richiedente deve poter ottenere la riapertura del procedimento, conformemente alle esigenze dell'art. 6 CEDU (consid. 5a e b).
4. In virtù dell'art. 3 del Titolo III del secondo Protocollo addizionale alla CEEstr, applicabile alle relazioni fra la Svizzera e l'Italia, la Svizzera può rifiutare l'estradizione se la procedura che ha condotto alla sentenza contumaciale nello Stato richiedente non ha rispettato le garanzie minime della difesa. Essa può altresì, come nel caso di specie, accordare l'estradizione alla condizione che lo Stato richiedente offra sufficienti garanzie per assicurare all'estradando il diritto a un nuovo procedimento che salvaguardi i diritti della difesa (consid. 5c e d). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-337%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,930 | 117 Ib 347 | 117 Ib 347
Sachverhalt ab Seite 348
Le 13 février 1989, dame B. a ouvert action contre B. devant le Tribunal de commerce d'Aubenas (France) en paiement de 38'693.01 et 5'000 FF. Le défendeur a contesté la prétention, affirmant n'avoir été que le "porte-parole" de L., "lequel a été le seul bénéficiaire de la commande". La demanderesse a dès lors requis l'assignation de L., par acte remis le 1er juin 1989 au Procureur de la République auprès du Tribunal de Grande Instance de Privas. L'assignation à comparaître devant le Tribunal de commerce le 13 juin 1989 lui a été notifiée le 9 juin 1989.
Statuant en contradictoire le 27 juin 1989, le Tribunal de commerce a mis hors de cause B. et condamné L. à payer 38'693.01 FF avec intérêts et mis à sa charge les frais et dépens. Ce jugement lui a été notifié le 27 octobre 1989.
Le 16 juillet 1990, dame B. a fait notifier à L. un commandement de payer la somme de 10'506 francs avec intérêts à 12% dès le 1er juin 1989, auquel le poursuivi a fait opposition.
Par jugement du 29 janvier 1991, le Président du Tribunal du district d'Yverdon a rejeté la requête de mainlevée définitive, au motif que le débiteur n'avait pas été régulièrement assigné. Statuant le 21 mars 1991, la Cour des poursuites et faillites du Tribunal cantonal vaudois a admis le recours de la poursuivante et prononcé la mainlevée définitive.
Agissant par la voie du recours de droit public, L. requiert l'annulation de l'arrêt rendu le 21 mars 1991.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. b) Selon l'art. 17 al. 1 ch. 2 de la Convention franco-suisse (RS 0.276.193.491), l'autorité saisie de la demande d'exécution peut refuser de l'ordonner si la décision a été rendue sans que les parties aient été dûment citées et légalement représentées, ou défaillantes.
Le recourant et la cour cantonale s'accordent pour admettre que la citation était bien irrégulière, l'assignation n'ayant pas été délivrée quinze jours au moins avant la date de l'audience, comme le prescrit l'art. 856 du nouveau Code de procédure civile français (NCPC). Mais contrairement au recourant, l'autorité cantonale estime que ce dernier a couvert le vice en procédant sans réserve sur le fond, sans exciper de l'irrégularité de procédure.
Qu'il s'agisse d'un jugement rendu en contradictoire ou par défaut, la convention exige la réalisation d'une condition préalable: la citation régulière des parties (ATF 115 Ib 199 consid. 4a/aa, ATF 58 I 186). Cette condition n'est respectée que si la citation du défendeur satisfait aux exigences de forme et de fond posées par la lex fori et si elle lui est notifiée dans les formes requises par la législation du lieu de résidence et assez tôt pour lui permettre de défendre ses intérêts aux débats (ATF 115 Ib 199 consid. 4a/aa, ATF 75 I 149 consid. 4a, ATF 58 I 186, ATF 50 I 423). Comme l'irrégularité de la citation n'est pas douteuse en l'espèce, il s'agit d'examiner si ce vice a été couvert.
aa) Selon la jurisprudence, le défendeur peut renoncer à exciper de l'irrégularité de la citation en procédant au fond sans faire de réserves (ATF 75 I 154 consid. 5, ATF 58 I 187 ss). Ce principe, consacré notamment par l'art. 27 al. 2 let. a LDIP, est du reste unanimement admis (cf. PETITPIERRRE, La reconnaissance et l'exécution des jugements civils étrangers en Suisse, Paris 1925, p. 189/190; PERRET, La reconnaissance et l'exécution des jugements étrangers à Genève, in SJ 105/1983, p. 264; PROBST, Die Vollstreckung ausländischer Zivilurteile in der Schweiz nach den geltenden Staatsverträgen, thèse Berne 1936, p. 107/108 et 108/109; STAEHELIN, Die Staatsverträge über Zivilprozess und Zwangsvollstreckung nach der neueren Praxis des Bundesgerichts, in Festgabe Bundesgericht, Bâle 1975, p. 584). L'exigence d'une citation régulière vise en effet à sauvegarder les intérêts du défendeur, qui peut dès lors renoncer à cette protection (PROBST, op.cit., p. 108/109; STOJAN, Die Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Zivilurteile in Handelssachen, thèse Zurich 1986, p. 129). Mais cette renonciation suppose, logiquement, que le défendeur connaisse le vice en question; on ne saurait renoncer à une garantie à laquelle on ne sait avoir droit. La jurisprudence va dans ce sens: selon l'ATF 58 I 187, il faut que la partie "ait été citée dûment ou, du moins, ait pu couvrir et ait couvert, le sachant et le voulant, le vice de procédure consistant dans l'absence de citation régulière. Tel sera notamment le cas lorsque, n'ayant pas été citée dûment et ayant connaissance de cette irrégularité...", elle procède au fond. L'ATF 75 I 154 consid. 5 part des mêmes prémisses. En l'espèce, rien dans le dossier ne permet d'affirmer que tel serait le cas et l'on ne saurait déduire une telle attitude du seul fait, pour le recourant, de s'être présenté devant le tribunal (contra LERESCHE, L'exécution des jugements civils étrangers en Suisse et des jugements civils suisses dans quelques Etats étrangers, Aarau 1927, p. 37). En effet, le seul jour ouvrable à sa disposition - le lundi 12 juin - ne lui permettait guère de se renseigner à temps sur la régularité d'une citation française.
bb) La garantie d'une citation régulière a pour but d'assurer à chaque partie le droit de ne pas être condamnée sans avoir été mise en mesure de défendre ses intérêts (ATF 115 Ib 201, ATF 105 Ib 46 /47, ATF 102 Ia 311 let. a, ATF 97 I 254 consid. 3, ATF 58 I 187). L'art. 17 al. 1 ch. 2 de la convention ne fait dès lors que concrétiser un postulat de justice élémentaire (PILLET, Les conventions internationales relatives à la compétence judiciaire et à l'exécution des jugements, Paris 1913, p. 241): celui du droit d'être entendu (ATF 38 I 547, 36 I 711 consid. 2, 19 p. 731 consid. 2; CURTI, Der Staatsvertrag zwischen der Schweiz und Frankreich betreffend den Gerichtsstand und die Urteilsvollziehung, thèse Zurich 1879, p. 159 let. b; PERRET, op.cit., p. 264; DARBELLAY, Le droit d'être entendu, in RDS 83/1964 II, p. 481). Aussi, la régularité de la citation fait-elle partie de l'ordre public formel ou procédural (ATF 116 II 629 let. a; STOJAN, op.cit., p. 123; SCHNYDER, Das neue IPR-Gesetz, 2e éd., Zurich 1990, p. 40/41); l'art. 27 al. 2 let. b LDIP érige d'ailleurs ce postulat en motif distinct de refus de l'exequatur (cf. ATF 116 II 629 let. a). Or, selon la jurisprudence constante, un jugement étranger peut être incompatible avec l'ordre public suisse non seulement à cause de son contenu matériel, mais également en raison de la procédure dont il est issu (ATF 116 II 629 let. a, ATF 111 Ia 14 consid. 2a, ATF 107 Ia 199 consid. 3, ATF 105 Ib 47 let. b, ATF 103 Ia 201 let. b, ATF 102 Ia 313 consid. 5 et les arrêts cités).
Tel est à l'évidence le cas en l'espèce. Dans un arrêt du 16 mars 1960, le Tribunal fédéral a jugé le cas d'un plaideur, domicilié en Allemagne, dont l'assignation à comparaître devant le juge le 21 novembre 1959 avait été mise à la poste le 17 novembre 1959 et ne lui était parvenue que le matin même du jour fixé pour l'audience. Il a considéré que ce délai, déjà très bref pour une personne résidant en Suisse, était absolument insuffisant pour une partie habitant à l'étranger, qui était dès lors dans l'impossibilité de faire valoir ses arguments. Or, cette partie avait le droit de consulter un homme de loi, ce qui lui était impossible en un temps si bref. Enfin, on ne pouvait lui faire grief de ne pas avoir avisé le juge de sa situation et lui demander le renvoi de l'audience. Et le Tribunal fédéral de conclure: "Assignée si tard qu'elle n'a pas pu faire valoir ses moyens, la recourante a été privée du droit d'être entendue" (ATF 86 I 3).
Cette solution se justifie également dans le cas présent. L'assignation à comparaître à l'audience du mardi 13 juin 1989 est parvenue au recourant le vendredi 9 juin; le délai, qui comprenait un samedi et un dimanche, ne comptait donc qu'un seul jour utile plein. La procédure devant les Tribunaux de commerce est certes peu formaliste et orale (art. 871 al. 1 NCPC); lorsque l'affaire est simple, elle peut être jugée à la première audience déjà (VINCENT/GUINCHARD, Procédure civile, 21e éd., Paris 1987, p. 620/621 Nos 694 et 695). Il n'en demeure pas moins qu'un si bref délai d'assignation ne permettait pas au recourant de consulter avocat et de défendre pleinement ses intérêts - en particulier dans la procédure probatoire - devant un tribunal étranger appliquant la lex fori au fond du litige. Il faut en outre relever que l'action a été ouverte contre B., non contre le recourant; avant sa citation à comparaître, ce dernier n'avait pas à s'attendre à être recherché (cf. ATF 115 Ib 201), bien qu'il n'apparaisse pas véritablement comme un tiers au procès. Dans ces conditions, le jugement du Tribunal de commerce d'Aubenas viole manifestement l'ordre public procédural suisse, le recourant n'ayant pas été en mesure de défendre ses intérêts. Partant, l'exequatur ne pouvait lui être accordé et c'est à tort que l'autorité cantonale a prononcé la mainlevée définitive de l'opposition. | fr | Art. 17 Abs. 1 Ziff. 2 des Vertrags zwischen der Schweiz und Frankreich über den Gerichtsstand und die Vollziehung von Urteilen in Zivilsachen, vom 15. Juni 1869; ordentliche Vorladung. 1. Der Beklagte kann darauf verzichten, die Unrechtmässigkeit der Vorladung geltend zu machen, indem er sich vorbehaltlos auf die Sache einlässt. Doch wird der Mangel durch die Einlassung nur geheilt, wenn der Beklagte davon Kenntnis hatte (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 2b/aa).
2. Da durch das Erfordernis der ordentlichen Vorladung der Anspruch auf rechtliches Gehör geschützt wird, bildet es für das schweizerische Verfahrensrecht Teil des Ordre public. Dieser ist verletzt durch ein Urteil, das gegen einen schweizerischen Beklagten ergangen ist, der innert der kurzen ihm zur Verfügung stehenden Zeit (im vorliegenden Fall ein einziger voller Tag) zwischen der Vorladung und der Gerichtsverhandlung nicht in der Lage gewesen ist, seine Rechte in Frankreich zu wahren (E. 2b/bb). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-347%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,931 | 117 Ib 347 | 117 Ib 347
Sachverhalt ab Seite 348
Le 13 février 1989, dame B. a ouvert action contre B. devant le Tribunal de commerce d'Aubenas (France) en paiement de 38'693.01 et 5'000 FF. Le défendeur a contesté la prétention, affirmant n'avoir été que le "porte-parole" de L., "lequel a été le seul bénéficiaire de la commande". La demanderesse a dès lors requis l'assignation de L., par acte remis le 1er juin 1989 au Procureur de la République auprès du Tribunal de Grande Instance de Privas. L'assignation à comparaître devant le Tribunal de commerce le 13 juin 1989 lui a été notifiée le 9 juin 1989.
Statuant en contradictoire le 27 juin 1989, le Tribunal de commerce a mis hors de cause B. et condamné L. à payer 38'693.01 FF avec intérêts et mis à sa charge les frais et dépens. Ce jugement lui a été notifié le 27 octobre 1989.
Le 16 juillet 1990, dame B. a fait notifier à L. un commandement de payer la somme de 10'506 francs avec intérêts à 12% dès le 1er juin 1989, auquel le poursuivi a fait opposition.
Par jugement du 29 janvier 1991, le Président du Tribunal du district d'Yverdon a rejeté la requête de mainlevée définitive, au motif que le débiteur n'avait pas été régulièrement assigné. Statuant le 21 mars 1991, la Cour des poursuites et faillites du Tribunal cantonal vaudois a admis le recours de la poursuivante et prononcé la mainlevée définitive.
Agissant par la voie du recours de droit public, L. requiert l'annulation de l'arrêt rendu le 21 mars 1991.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. b) Selon l'art. 17 al. 1 ch. 2 de la Convention franco-suisse (RS 0.276.193.491), l'autorité saisie de la demande d'exécution peut refuser de l'ordonner si la décision a été rendue sans que les parties aient été dûment citées et légalement représentées, ou défaillantes.
Le recourant et la cour cantonale s'accordent pour admettre que la citation était bien irrégulière, l'assignation n'ayant pas été délivrée quinze jours au moins avant la date de l'audience, comme le prescrit l'art. 856 du nouveau Code de procédure civile français (NCPC). Mais contrairement au recourant, l'autorité cantonale estime que ce dernier a couvert le vice en procédant sans réserve sur le fond, sans exciper de l'irrégularité de procédure.
Qu'il s'agisse d'un jugement rendu en contradictoire ou par défaut, la convention exige la réalisation d'une condition préalable: la citation régulière des parties (ATF 115 Ib 199 consid. 4a/aa, ATF 58 I 186). Cette condition n'est respectée que si la citation du défendeur satisfait aux exigences de forme et de fond posées par la lex fori et si elle lui est notifiée dans les formes requises par la législation du lieu de résidence et assez tôt pour lui permettre de défendre ses intérêts aux débats (ATF 115 Ib 199 consid. 4a/aa, ATF 75 I 149 consid. 4a, ATF 58 I 186, ATF 50 I 423). Comme l'irrégularité de la citation n'est pas douteuse en l'espèce, il s'agit d'examiner si ce vice a été couvert.
aa) Selon la jurisprudence, le défendeur peut renoncer à exciper de l'irrégularité de la citation en procédant au fond sans faire de réserves (ATF 75 I 154 consid. 5, ATF 58 I 187 ss). Ce principe, consacré notamment par l'art. 27 al. 2 let. a LDIP, est du reste unanimement admis (cf. PETITPIERRRE, La reconnaissance et l'exécution des jugements civils étrangers en Suisse, Paris 1925, p. 189/190; PERRET, La reconnaissance et l'exécution des jugements étrangers à Genève, in SJ 105/1983, p. 264; PROBST, Die Vollstreckung ausländischer Zivilurteile in der Schweiz nach den geltenden Staatsverträgen, thèse Berne 1936, p. 107/108 et 108/109; STAEHELIN, Die Staatsverträge über Zivilprozess und Zwangsvollstreckung nach der neueren Praxis des Bundesgerichts, in Festgabe Bundesgericht, Bâle 1975, p. 584). L'exigence d'une citation régulière vise en effet à sauvegarder les intérêts du défendeur, qui peut dès lors renoncer à cette protection (PROBST, op.cit., p. 108/109; STOJAN, Die Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Zivilurteile in Handelssachen, thèse Zurich 1986, p. 129). Mais cette renonciation suppose, logiquement, que le défendeur connaisse le vice en question; on ne saurait renoncer à une garantie à laquelle on ne sait avoir droit. La jurisprudence va dans ce sens: selon l'ATF 58 I 187, il faut que la partie "ait été citée dûment ou, du moins, ait pu couvrir et ait couvert, le sachant et le voulant, le vice de procédure consistant dans l'absence de citation régulière. Tel sera notamment le cas lorsque, n'ayant pas été citée dûment et ayant connaissance de cette irrégularité...", elle procède au fond. L'ATF 75 I 154 consid. 5 part des mêmes prémisses. En l'espèce, rien dans le dossier ne permet d'affirmer que tel serait le cas et l'on ne saurait déduire une telle attitude du seul fait, pour le recourant, de s'être présenté devant le tribunal (contra LERESCHE, L'exécution des jugements civils étrangers en Suisse et des jugements civils suisses dans quelques Etats étrangers, Aarau 1927, p. 37). En effet, le seul jour ouvrable à sa disposition - le lundi 12 juin - ne lui permettait guère de se renseigner à temps sur la régularité d'une citation française.
bb) La garantie d'une citation régulière a pour but d'assurer à chaque partie le droit de ne pas être condamnée sans avoir été mise en mesure de défendre ses intérêts (ATF 115 Ib 201, ATF 105 Ib 46 /47, ATF 102 Ia 311 let. a, ATF 97 I 254 consid. 3, ATF 58 I 187). L'art. 17 al. 1 ch. 2 de la convention ne fait dès lors que concrétiser un postulat de justice élémentaire (PILLET, Les conventions internationales relatives à la compétence judiciaire et à l'exécution des jugements, Paris 1913, p. 241): celui du droit d'être entendu (ATF 38 I 547, 36 I 711 consid. 2, 19 p. 731 consid. 2; CURTI, Der Staatsvertrag zwischen der Schweiz und Frankreich betreffend den Gerichtsstand und die Urteilsvollziehung, thèse Zurich 1879, p. 159 let. b; PERRET, op.cit., p. 264; DARBELLAY, Le droit d'être entendu, in RDS 83/1964 II, p. 481). Aussi, la régularité de la citation fait-elle partie de l'ordre public formel ou procédural (ATF 116 II 629 let. a; STOJAN, op.cit., p. 123; SCHNYDER, Das neue IPR-Gesetz, 2e éd., Zurich 1990, p. 40/41); l'art. 27 al. 2 let. b LDIP érige d'ailleurs ce postulat en motif distinct de refus de l'exequatur (cf. ATF 116 II 629 let. a). Or, selon la jurisprudence constante, un jugement étranger peut être incompatible avec l'ordre public suisse non seulement à cause de son contenu matériel, mais également en raison de la procédure dont il est issu (ATF 116 II 629 let. a, ATF 111 Ia 14 consid. 2a, ATF 107 Ia 199 consid. 3, ATF 105 Ib 47 let. b, ATF 103 Ia 201 let. b, ATF 102 Ia 313 consid. 5 et les arrêts cités).
Tel est à l'évidence le cas en l'espèce. Dans un arrêt du 16 mars 1960, le Tribunal fédéral a jugé le cas d'un plaideur, domicilié en Allemagne, dont l'assignation à comparaître devant le juge le 21 novembre 1959 avait été mise à la poste le 17 novembre 1959 et ne lui était parvenue que le matin même du jour fixé pour l'audience. Il a considéré que ce délai, déjà très bref pour une personne résidant en Suisse, était absolument insuffisant pour une partie habitant à l'étranger, qui était dès lors dans l'impossibilité de faire valoir ses arguments. Or, cette partie avait le droit de consulter un homme de loi, ce qui lui était impossible en un temps si bref. Enfin, on ne pouvait lui faire grief de ne pas avoir avisé le juge de sa situation et lui demander le renvoi de l'audience. Et le Tribunal fédéral de conclure: "Assignée si tard qu'elle n'a pas pu faire valoir ses moyens, la recourante a été privée du droit d'être entendue" (ATF 86 I 3).
Cette solution se justifie également dans le cas présent. L'assignation à comparaître à l'audience du mardi 13 juin 1989 est parvenue au recourant le vendredi 9 juin; le délai, qui comprenait un samedi et un dimanche, ne comptait donc qu'un seul jour utile plein. La procédure devant les Tribunaux de commerce est certes peu formaliste et orale (art. 871 al. 1 NCPC); lorsque l'affaire est simple, elle peut être jugée à la première audience déjà (VINCENT/GUINCHARD, Procédure civile, 21e éd., Paris 1987, p. 620/621 Nos 694 et 695). Il n'en demeure pas moins qu'un si bref délai d'assignation ne permettait pas au recourant de consulter avocat et de défendre pleinement ses intérêts - en particulier dans la procédure probatoire - devant un tribunal étranger appliquant la lex fori au fond du litige. Il faut en outre relever que l'action a été ouverte contre B., non contre le recourant; avant sa citation à comparaître, ce dernier n'avait pas à s'attendre à être recherché (cf. ATF 115 Ib 201), bien qu'il n'apparaisse pas véritablement comme un tiers au procès. Dans ces conditions, le jugement du Tribunal de commerce d'Aubenas viole manifestement l'ordre public procédural suisse, le recourant n'ayant pas été en mesure de défendre ses intérêts. Partant, l'exequatur ne pouvait lui être accordé et c'est à tort que l'autorité cantonale a prononcé la mainlevée définitive de l'opposition. | fr | Art. 17 al. 1 ch. 2 de la Convention entre la Suisse et la France sur la compétence judiciaire et l'exécution des jugements en matière civile du 15 juin 1869; citation régulière. 1. Le défendeur peut renoncer à se prévaloir de l'irrégularité de la citation en procédant sur le fond sans faire de réserves. Mais pour couvrir ce vice, encore faut-il qu'il en ait eu connaissance (confirmation de la jurisprudence; consid. 2b/aa).
2. La condition de la citation régulière a pour fin de garantir le droit d'être entendu et, à ce titre, fait partie de l'ordre public procédural suisse. Ce dernier est dès lors violé par le jugement rendu contre un défendeur suisse qui n'a pas été en mesure de défendre ses intérêts en France dans le bref délai à sa disposition (en l'espèce un seul jour utile plein) entre la notification de l'assignation à comparaître et l'audience du tribunal (consid. 2b/bb). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-347%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,932 | 117 Ib 347 | 117 Ib 347
Sachverhalt ab Seite 348
Le 13 février 1989, dame B. a ouvert action contre B. devant le Tribunal de commerce d'Aubenas (France) en paiement de 38'693.01 et 5'000 FF. Le défendeur a contesté la prétention, affirmant n'avoir été que le "porte-parole" de L., "lequel a été le seul bénéficiaire de la commande". La demanderesse a dès lors requis l'assignation de L., par acte remis le 1er juin 1989 au Procureur de la République auprès du Tribunal de Grande Instance de Privas. L'assignation à comparaître devant le Tribunal de commerce le 13 juin 1989 lui a été notifiée le 9 juin 1989.
Statuant en contradictoire le 27 juin 1989, le Tribunal de commerce a mis hors de cause B. et condamné L. à payer 38'693.01 FF avec intérêts et mis à sa charge les frais et dépens. Ce jugement lui a été notifié le 27 octobre 1989.
Le 16 juillet 1990, dame B. a fait notifier à L. un commandement de payer la somme de 10'506 francs avec intérêts à 12% dès le 1er juin 1989, auquel le poursuivi a fait opposition.
Par jugement du 29 janvier 1991, le Président du Tribunal du district d'Yverdon a rejeté la requête de mainlevée définitive, au motif que le débiteur n'avait pas été régulièrement assigné. Statuant le 21 mars 1991, la Cour des poursuites et faillites du Tribunal cantonal vaudois a admis le recours de la poursuivante et prononcé la mainlevée définitive.
Agissant par la voie du recours de droit public, L. requiert l'annulation de l'arrêt rendu le 21 mars 1991.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. b) Selon l'art. 17 al. 1 ch. 2 de la Convention franco-suisse (RS 0.276.193.491), l'autorité saisie de la demande d'exécution peut refuser de l'ordonner si la décision a été rendue sans que les parties aient été dûment citées et légalement représentées, ou défaillantes.
Le recourant et la cour cantonale s'accordent pour admettre que la citation était bien irrégulière, l'assignation n'ayant pas été délivrée quinze jours au moins avant la date de l'audience, comme le prescrit l'art. 856 du nouveau Code de procédure civile français (NCPC). Mais contrairement au recourant, l'autorité cantonale estime que ce dernier a couvert le vice en procédant sans réserve sur le fond, sans exciper de l'irrégularité de procédure.
Qu'il s'agisse d'un jugement rendu en contradictoire ou par défaut, la convention exige la réalisation d'une condition préalable: la citation régulière des parties (ATF 115 Ib 199 consid. 4a/aa, ATF 58 I 186). Cette condition n'est respectée que si la citation du défendeur satisfait aux exigences de forme et de fond posées par la lex fori et si elle lui est notifiée dans les formes requises par la législation du lieu de résidence et assez tôt pour lui permettre de défendre ses intérêts aux débats (ATF 115 Ib 199 consid. 4a/aa, ATF 75 I 149 consid. 4a, ATF 58 I 186, ATF 50 I 423). Comme l'irrégularité de la citation n'est pas douteuse en l'espèce, il s'agit d'examiner si ce vice a été couvert.
aa) Selon la jurisprudence, le défendeur peut renoncer à exciper de l'irrégularité de la citation en procédant au fond sans faire de réserves (ATF 75 I 154 consid. 5, ATF 58 I 187 ss). Ce principe, consacré notamment par l'art. 27 al. 2 let. a LDIP, est du reste unanimement admis (cf. PETITPIERRRE, La reconnaissance et l'exécution des jugements civils étrangers en Suisse, Paris 1925, p. 189/190; PERRET, La reconnaissance et l'exécution des jugements étrangers à Genève, in SJ 105/1983, p. 264; PROBST, Die Vollstreckung ausländischer Zivilurteile in der Schweiz nach den geltenden Staatsverträgen, thèse Berne 1936, p. 107/108 et 108/109; STAEHELIN, Die Staatsverträge über Zivilprozess und Zwangsvollstreckung nach der neueren Praxis des Bundesgerichts, in Festgabe Bundesgericht, Bâle 1975, p. 584). L'exigence d'une citation régulière vise en effet à sauvegarder les intérêts du défendeur, qui peut dès lors renoncer à cette protection (PROBST, op.cit., p. 108/109; STOJAN, Die Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Zivilurteile in Handelssachen, thèse Zurich 1986, p. 129). Mais cette renonciation suppose, logiquement, que le défendeur connaisse le vice en question; on ne saurait renoncer à une garantie à laquelle on ne sait avoir droit. La jurisprudence va dans ce sens: selon l'ATF 58 I 187, il faut que la partie "ait été citée dûment ou, du moins, ait pu couvrir et ait couvert, le sachant et le voulant, le vice de procédure consistant dans l'absence de citation régulière. Tel sera notamment le cas lorsque, n'ayant pas été citée dûment et ayant connaissance de cette irrégularité...", elle procède au fond. L'ATF 75 I 154 consid. 5 part des mêmes prémisses. En l'espèce, rien dans le dossier ne permet d'affirmer que tel serait le cas et l'on ne saurait déduire une telle attitude du seul fait, pour le recourant, de s'être présenté devant le tribunal (contra LERESCHE, L'exécution des jugements civils étrangers en Suisse et des jugements civils suisses dans quelques Etats étrangers, Aarau 1927, p. 37). En effet, le seul jour ouvrable à sa disposition - le lundi 12 juin - ne lui permettait guère de se renseigner à temps sur la régularité d'une citation française.
bb) La garantie d'une citation régulière a pour but d'assurer à chaque partie le droit de ne pas être condamnée sans avoir été mise en mesure de défendre ses intérêts (ATF 115 Ib 201, ATF 105 Ib 46 /47, ATF 102 Ia 311 let. a, ATF 97 I 254 consid. 3, ATF 58 I 187). L'art. 17 al. 1 ch. 2 de la convention ne fait dès lors que concrétiser un postulat de justice élémentaire (PILLET, Les conventions internationales relatives à la compétence judiciaire et à l'exécution des jugements, Paris 1913, p. 241): celui du droit d'être entendu (ATF 38 I 547, 36 I 711 consid. 2, 19 p. 731 consid. 2; CURTI, Der Staatsvertrag zwischen der Schweiz und Frankreich betreffend den Gerichtsstand und die Urteilsvollziehung, thèse Zurich 1879, p. 159 let. b; PERRET, op.cit., p. 264; DARBELLAY, Le droit d'être entendu, in RDS 83/1964 II, p. 481). Aussi, la régularité de la citation fait-elle partie de l'ordre public formel ou procédural (ATF 116 II 629 let. a; STOJAN, op.cit., p. 123; SCHNYDER, Das neue IPR-Gesetz, 2e éd., Zurich 1990, p. 40/41); l'art. 27 al. 2 let. b LDIP érige d'ailleurs ce postulat en motif distinct de refus de l'exequatur (cf. ATF 116 II 629 let. a). Or, selon la jurisprudence constante, un jugement étranger peut être incompatible avec l'ordre public suisse non seulement à cause de son contenu matériel, mais également en raison de la procédure dont il est issu (ATF 116 II 629 let. a, ATF 111 Ia 14 consid. 2a, ATF 107 Ia 199 consid. 3, ATF 105 Ib 47 let. b, ATF 103 Ia 201 let. b, ATF 102 Ia 313 consid. 5 et les arrêts cités).
Tel est à l'évidence le cas en l'espèce. Dans un arrêt du 16 mars 1960, le Tribunal fédéral a jugé le cas d'un plaideur, domicilié en Allemagne, dont l'assignation à comparaître devant le juge le 21 novembre 1959 avait été mise à la poste le 17 novembre 1959 et ne lui était parvenue que le matin même du jour fixé pour l'audience. Il a considéré que ce délai, déjà très bref pour une personne résidant en Suisse, était absolument insuffisant pour une partie habitant à l'étranger, qui était dès lors dans l'impossibilité de faire valoir ses arguments. Or, cette partie avait le droit de consulter un homme de loi, ce qui lui était impossible en un temps si bref. Enfin, on ne pouvait lui faire grief de ne pas avoir avisé le juge de sa situation et lui demander le renvoi de l'audience. Et le Tribunal fédéral de conclure: "Assignée si tard qu'elle n'a pas pu faire valoir ses moyens, la recourante a été privée du droit d'être entendue" (ATF 86 I 3).
Cette solution se justifie également dans le cas présent. L'assignation à comparaître à l'audience du mardi 13 juin 1989 est parvenue au recourant le vendredi 9 juin; le délai, qui comprenait un samedi et un dimanche, ne comptait donc qu'un seul jour utile plein. La procédure devant les Tribunaux de commerce est certes peu formaliste et orale (art. 871 al. 1 NCPC); lorsque l'affaire est simple, elle peut être jugée à la première audience déjà (VINCENT/GUINCHARD, Procédure civile, 21e éd., Paris 1987, p. 620/621 Nos 694 et 695). Il n'en demeure pas moins qu'un si bref délai d'assignation ne permettait pas au recourant de consulter avocat et de défendre pleinement ses intérêts - en particulier dans la procédure probatoire - devant un tribunal étranger appliquant la lex fori au fond du litige. Il faut en outre relever que l'action a été ouverte contre B., non contre le recourant; avant sa citation à comparaître, ce dernier n'avait pas à s'attendre à être recherché (cf. ATF 115 Ib 201), bien qu'il n'apparaisse pas véritablement comme un tiers au procès. Dans ces conditions, le jugement du Tribunal de commerce d'Aubenas viole manifestement l'ordre public procédural suisse, le recourant n'ayant pas été en mesure de défendre ses intérêts. Partant, l'exequatur ne pouvait lui être accordé et c'est à tort que l'autorité cantonale a prononcé la mainlevée définitive de l'opposition. | fr | Art. 17 cpv. 1 n. 2 della Convenzione tra la Svizzera e la Francia su la competenza di foro e l'esecuzione delle sentenze in materia civile, del 15 giugno 1869; citazione regolare. 1. Il convenuto può rinunciare a prevalersi dell'irregolarità della citazione, entrando nel merito senza formulare riserve. Perché il vizio possa essere così sanato, occorre che il convenuto ne abbia avuto conoscenza (conferma della giurisprudenza; consid. 2b/aa).
2. Il presupposto della citazione regolare mira a garantire il diritto di essere sentito e, a tale titolo, fa parte dell'ordine pubblico procedurale svizzero. Quest'ultimo è pertanto violato da una sentenza pronunciata nei confronti di un convenuto svizzero che non sia stato in grado di difendere i propri interessi in Francia nel breve termine a sua disposizione (nella fattispecie: un solo giorno feriale intero) tra la notificazione della citazione e l'udienza del tribunale (consid. 2b/bb). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-347%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,933 | 117 Ib 35 | 117 Ib 35
Sachverhalt ab Seite 36
Der Kantonsrat Zürich fasste am 4. Dezember 1989 nach Einsichtnahme in die Anträge des Regierungsrats einen Beschluss über die Bewilligung eines Kredits für den Bau des Autobahnzusammenschlusses Lindengarten bis Römerhof und des Halbanschlusses Flughafen in Kloten mit folgendem Wortlaut:
"I. Für den Bau des Autobahnzusammenschlusses Lindengarten bis Römerhof
und des Halbanschlusses Flughafen in Kloten wird zu Lasten des
Strassenfonds ein Objektkredit von Fr. 54'400'000.-- bewilligt.
II. Die Kreditsumme erhöht oder vermindert sich entsprechend der
Baukostenentwicklung zwischen der Aufstellung des Kostenvoranschlages
(Preisstand April 1989) und der Bauausführung.
III. Dieser Beschluss unterliegt der Volksabstimmung.
IV. Veröffentlichung im Amtsblatt, Textteil.
V. Mitteilung an den Regierungsrat zum Vollzug."
Mit Beschluss vom 20. Dezember 1989 ordnete der Regierungsrat des Kantons Zürich an, der obenerwähnte Kreditbeschluss des Kantonsrats sei am 1. April 1990 mit Stimmzettel 4 der kantonalen Volksabstimmung zu unterbreiten.
Gegen diese Beschlüsse des Regierungsrats und des Kantonsrats führt der Verkehrsclub der Schweiz (VCS) Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und stellt die folgenden Anträge:
"1. Es sei der angefochtene Beschluss des Regierungsrats des Kantons
Zürich in bezug auf Stimmzettel 4 und der diesem zugrundeliegende
Beschluss des Kantonsrats des Kantons Zürich über die Bewilligung eines
Kredits von Fr. 54'400'000.-- für den Bau des Autobahnzusammenschlusses
Lindengarten bis Römerhof und des Halbanschlusses Flughafen in Kloten
aufzuheben.
2. Eventualiter sei die Sache an die Beschwerdegegner zur Durchführung
der Umweltverträglichkeitsprüfung und zur Verbesserung der
umweltschutzrechtlichen Abklärungen sowie zur Anwendung von Art. 24 RPG
und anschliessender neuer Entscheidung zurückzuweisen.
3. Es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu gewähren;
insbesondere sei der Regierungsrat des Kantons Zürich anzuweisen, die mit
Beschluss vom 20. Dezember 1989 auf den 1. April 1990 angesetzte kantonale
Volksabstimmung über die in Ziff. 1 umschriebene Vorlage abzusetzen.
4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der
Beschwerdegegner."
(s. auch BGE 117 Ia 66 ff.)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer bringt vor, im angefochtenen Kantonsratsbeschluss sei Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet worden. Diese Rüge geht fehl, und zwar unbekümmert darum, ob die materielle Projektgenehmigung der geplanten Kantonsstrasse und des vorgesehenen Autobahnanschlusses vor oder spätestens gleichzeitig mit dem Kreditbeschluss erfolgen muss oder nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist nämlich Art. 24 RPG bei der Bewilligung solcher Strassenbauvorhaben gar nicht anwendbar, wenn diese in Übereinstimmung mit einem Strassenplan realisiert werden sollen (BGE 112 Ib 166 f. E. 2, 412 E. 1b).
Gemäss § 15 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen Strassen vom 27. September 1981 (StrG) gilt für den Rechtsschutz hinsichtlich Inhalt und Verfahren die kantonale Enteignungsgesetzgebung. Nach der Rechtsprechung des Zürcher Verwaltungsgerichts ist auch der Rechtsschutz der Nachbarn im Verfahren nach dem kantonalen Abtretungsgesetz (Gesetz betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879) zu gewährleisten, in welchem für geeignete Bekanntmachung des Projekts zu sorgen ist (VB 88/0040 in Baurechtsentscheide Kanton Zürich (BEZ) 1990 Nr. 1). Gemäss § 309 Abs. 2 Satz 1 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) schliesst die Genehmigung von Projekten für Bau oder Veränderung von Verkehrsanlagen im Sinne des Abtretungsgesetzes durch das zuständige Organ die baurechtliche Bewilligung ein. Dementsprechend entfällt die Notwendigkeit eines baurechtlichen Verfahrens, wenn das vom Staat durchgeführte Verfahren ein solches im Sinne des Abtretungsgesetzes darstellt.
Soll das in § 15 StrG genannte enteignungsrechtliche Verfahren den Nachbarschutz vollumfänglich wahrnehmen, so muss nach Auffassung des Zürcher Verwaltungsgerichts auch dafür gesorgt werden, dass die betroffenen Dritten durch Aussteckung und Publikation hinreichend über das Projekt orientiert werden. Nur so sei die Gleichwertigkeit mit dem baurechtlichen Verfahren, von der § 309 Abs. 2 PBG ausgehe, gewährleistet (BEZ 1990 Nr. 1, E. 7). Die bereinigten Projekte für Staatsstrassen bedürfen überdies der Genehmigung durch den Regierungsrat (§ 16 StrG).
Die erwähnten Vorschriften des Strassengesetzes sowie des Planungs- und Baugesetzes in Verbindung mit denjenigen des Abtretungsgesetzes lassen die Strassenprojektpläne für Zürcher Staatsstrassen als (Sonder-) Nutzungspläne im Sinne von Art. 14 ff. RPG erscheinen. Der von einem Strassenplan erfasste Boden erhält eine besondere Zweckbestimmung. Diese unterscheidet sich wesentlich von der Zweckbestimmung des Landes, das nicht in den Strassenplan aufgenommen wird. Mit dem Bau der Strasse wird dieser Nutzungsplan verwirklicht. Da es hierbei gerade nicht um eine Abweichung von der im Strassenplan festgesetzten Nutzung geht, liegt klarerweise kein Anwendungsfall von Art. 24 RPG vor (vgl. BGE 112 Ib 166 f. E. 2, 412 E. 1b). Die Rüge, im angefochtenen Kantonsratsbeschluss sei Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet worden, ist somit im Lichte dieser Ausführungen unbegründet.
3. d) Gemäss Art. 5 Abs. 1 UVPV wird die Umweltverträglichkeitsprüfung von der Behörde durchgeführt, die im Rahmen eines Bewilligungs-, Genehmigungs- oder Konzessionsverfahrens über das Projekt entscheidet (zuständige Behörde). Nach Ziff. 11.3 des Anhangs zur UVPV ist das massgebliche Verfahren für Strassenprojekte der im vorliegenden Verfahren umstrittenen Art durch das kantonale Recht zu bestimmen. Die Kantone wählen dasjenige Verfahren, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht. Sehen die Kantone für bestimmte Anlagen eine Sondernutzungsplanung (Detailnutzungsplanung) vor, gilt diese als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende Prüfung ermöglicht (Art. 5 Abs. 3 UVPV). Im Kanton Zürich ist für Strassenprojekte, wie sie hier zur Diskussion stehen, das strassenrechtliche Genehmigungsverfahren vor dem Regierungsrat im Sinne von § 16 StrG als massgebliches Verfahren vorgesehen (Ziff. 11.3 der Einführungsbestimmungen für die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung vom 12. April 1989). Diese Regelung des kantonalen Rechts ist, wie auch das Eidgenössische Departement des Innern zutreffend darlegt, aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden. Es entspricht den in Art. 5 Abs. 3 UVPV festgelegten Anforderungen. Überdies stellt das Strassenprojektierungsverfahren, wie es im Strassengesetz in Verbindung mit dem Abtretungsgesetz geregelt ist, ein Nutzungsplanungsverfahren im Sinne der Art. 14 ff. RPG dar (vgl. vorne E. 2). Sehen die Kantone für die Bewilligung bestimmter Anlagen eine Nutzungsplanung vor, so gilt diese gemäss Art. 5 Abs. 3 UVPV sogar kraft Bundesrechts als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende Prüfung ermöglicht. Das regierungsrätliche Plangenehmigungsverfahren im Sinne von § 16 StrG in Verbindung mit dem Abtretungsgesetz entspricht dieser Forderung.
e) Der Beschwerdeführer stellt diese Grundsätze nicht in Abrede. Er macht jedoch geltend, die Projektgenehmigung der umstrittenen Strassenprojekte habe vor, spätestens jedoch mit der Kreditbewilligung zu erfolgen. Er leitet dies einzig aus der bundesrechtlichen Koordinationspflicht ab.
Nach der Rechtsprechung muss die Rechtsanwendung materiell koordiniert, d.h. inhaltlich abgestimmt erfolgen, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen. In solchen Fällen ist die Anwendung des materiellen Rechts überdies in formeller, verfahrensmässiger Hinsicht in geeigneter Weise zu koordinieren. Diese aus dem materiellen Recht hervorgehende inhaltliche und verfahrensmässige Koordinationspflicht ergibt sich auf Verfassungsstufe namentlich aus den aus Art. 4 BV hergeleiteten rechtsstaatlichen Garantien, insbesondere dem Willkürverbot und dem Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung sowie in bezug auf das Verhältnis Bundesrecht - kantonales Recht aus Art. 2 ÜbBestBV (vgl. BGE 116 Ib 56 f. E. 4a mit Hinweis und PETER SALADIN in Kommentar BV, Art. 2 ÜbBest, Rz. 7 ff. mit Hinweisen). Zudem ist die Koordinationspflicht jedenfalls in verschiedenen materiellen bundesrechtlichen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen enthalten, bei deren Anwendung eine Interessenabwägung vorzunehmen ist (z.B. Art. 24 RPG, SR 700; Art. 26 FPolV, SR 921.01; Art. 30 USG, SR 814.01; Art. 27 GSchG, SR 814.20; Art. 24 FG, SR 923.0; Art. 22 NHG, SR 451; Art. 79 LwG, SR 910.1; vgl. etwa BGE 116 Ib 50 ff., 113 Ib 148 ff., BGE 112 Ib 424 ff., BGE 111 Ib 308 ff., BGE 109 Ib 214 ff., je mit Hinweisen). Zu erwähnen ist überdies der Erlass von (Sonder-) Nutzungsplänen im Sinne von Art. 14 ff. RPG, ist doch dabei ebenfalls eine Interessenabwägung durchzuführen (BGE 117 Ib 13 E. 2c, BGE 116 Ib 55, BGE 115 Ia 386, Ib 514 E. 6b, BGE 114 Ia 125 f., 374 E. 5b, BGE 113 Ib 230 E. 2c, 375, BGE 104 Ia 181 ff.). Darüber hinaus enthält das Bundesrecht zahlreiche Bestimmungen, in welchen die Pflicht zur formell koordinierten Rechtsanwendung ausdrücklich vorgeschrieben wird. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die auf Art. 22quater BV abgestützten Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG und Art. 2 Abs. 1 und 2 RPG, Art. 2, 3 und 4 Abs. 2 RPV vom 2. Oktober 1989 (SR 700.1) sowie Art. 3-6 und 14 UVPV (SR 814.011) zu beachten (vgl. BGE 116 Ib 53 ff. E. 3, 4 mit Hinweisen).
Die obengenannte Koordinationspflicht betrifft jedoch nur untrennbar miteinander verbundene Rechtsfragen, deren verfahrensrechtlich getrennte Behandlung zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen würde. Das auf die finanzielle Sicherstellung eines Strassenbauprojekts ausgerichtete Kreditbewilligungsverfahren weist indessen keinen derart engen Sachzusammenhang zum Projektgenehmigungsverfahren auf, dass eine getrennte Durchführung dieser beiden selbständigen, verschiedenen Zwecken dienenden Verfahren zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen würde. Beim Kreditbewilligungsverfahren als politischem Verfahren ist vor allem darauf zu achten, dass die politischen Rechte, namentlich das Stimmrecht, korrekt gehandhabt werden. Es liefert die finanzielle Grundlage dafür, dass das Projekt, wird es im späteren Plangenehmigungsverfahren genehmigt und bewilligt, erstellt werden kann. Erweist sich das Projekt im Plangenehmigungs- bzw. im nachfolgenden Rechtsmittelverfahren als rechtlich unhaltbar, und kann es deswegen nicht oder nur modifiziert ausgeführt werden, so muss der Kreditbeschluss mitunter aufgehoben oder nachträglich geändert werden, wie dies in § 24 Abs. 7 FHG ausdrücklich vorgesehen ist. Die vom Beschwerdeführer verlangte verfahrensrechtliche Vereinigung von Projektgenehmigungs- und Krediterteilungsverfahren bzw. die Vorziehung der Projektgenehmigung wird somit von keiner bundesrechtlichen Norm vorgeschrieben. Sie wäre, wie die Direktion der öffentlichen Bauten dargelegt hat, in zahlreichen Fällen auch völlig unpraktikabel und würde oft zu unverhältnismässigen Aufwendungen öffentlicher Mittel führen.
Aus den vorstehenden Überlegungen ergibt sich, dass die Rüge des Beschwerdeführers, im angefochtenen Kantonsratsbeschluss sei zu Unrecht Art. 9 USG nicht angewendet worden, unbegründet ist.
4. a) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich im Hinblick auf die bundesrechtliche Koordinationspflicht, dass kein hinreichend enger Sachzusammenhang zwischen dem hier angerufenen Bundesrecht und dem anwendbaren selbständigen kantonalen Recht besteht. Dies bedeutet in verfahrensrechtlicher Hinsicht, dass die Rüge der Verletzung des selbständigen kantonalen Rechts nicht kraft Sachzusammenhangs mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden kann, sondern dass auf diese Rüge lediglich im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde eingetreten werden kann (vgl. BGE 115 Ib 348). Die Bezeichnung des eingereichten Rechtsmittels als Verwaltungsgerichtsbeschwerde soll dem Beschwerdeführer dabei nicht zum Nachteil gereichen (vgl. BGE 116 Ib 171 f., BGE 115 Ib 352). Indessen ist zu beachten, dass sich das Beschwerderecht nach Art. 55 USG und Art. 12 NHG nicht auf die staatsrechtliche Beschwerde erstreckt. Die Beschwerdeberechtigung nach Art. 55 USG ist auf die Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht beschränkt und gilt somit ebensowenig für die staatsrechtliche Beschwerde wie diejenige, die in Art. 12 NHG vorgesehen ist (BGE 113 Ia 249 E. 2 mit Hinweisen). Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann der VCS jedoch mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung von Verfahrensvorschriften rügen, sofern diese auf eine formelle Rechtsverweigerung hinausläuft (BGE 114 Ia 312 f. E. 3c mit Hinweisen; nicht publiziertes Urteil vom 1. Juni 1983 i.S. Ligue suisse pour la protection de la nature, Vallée de Joux, E. 2b). | de | Art. 24 RPG; Sondernutzungsplan bei Strassenprojekten; Art. 9 USG, massgebliches Verfahren für die Umweltverträglichkeitsprüfung; Koordinationspflicht; Art. 4 BV, Art. 88 OG. 1. Soweit die Ausführung einer Strasse im Verfahren der Nutzungsplanung (Art. 14 RPG) bewilligt wird, ist Art. 24 RPG nicht anwendbar (E. 2).
2. Massgebliches Verfahren für die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung (E. 3d).
3. Aus dem Bundesrecht lässt sich nicht die Pflicht zur verfahrensrechtlichen Vereinigung von Kreditbewilligung und Strassenprojektgenehmigung ableiten (E. 3e).
4. Umweltschutzorganisationen können mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung von Verfahrensrechten geltend machen, welche ihnen im kantonalen Verfahren zustehen (formelle Rechtsverweigerung, Art. 4 BV; E. 4a). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-35%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,934 | 117 Ib 35 | 117 Ib 35
Sachverhalt ab Seite 36
Der Kantonsrat Zürich fasste am 4. Dezember 1989 nach Einsichtnahme in die Anträge des Regierungsrats einen Beschluss über die Bewilligung eines Kredits für den Bau des Autobahnzusammenschlusses Lindengarten bis Römerhof und des Halbanschlusses Flughafen in Kloten mit folgendem Wortlaut:
"I. Für den Bau des Autobahnzusammenschlusses Lindengarten bis Römerhof
und des Halbanschlusses Flughafen in Kloten wird zu Lasten des
Strassenfonds ein Objektkredit von Fr. 54'400'000.-- bewilligt.
II. Die Kreditsumme erhöht oder vermindert sich entsprechend der
Baukostenentwicklung zwischen der Aufstellung des Kostenvoranschlages
(Preisstand April 1989) und der Bauausführung.
III. Dieser Beschluss unterliegt der Volksabstimmung.
IV. Veröffentlichung im Amtsblatt, Textteil.
V. Mitteilung an den Regierungsrat zum Vollzug."
Mit Beschluss vom 20. Dezember 1989 ordnete der Regierungsrat des Kantons Zürich an, der obenerwähnte Kreditbeschluss des Kantonsrats sei am 1. April 1990 mit Stimmzettel 4 der kantonalen Volksabstimmung zu unterbreiten.
Gegen diese Beschlüsse des Regierungsrats und des Kantonsrats führt der Verkehrsclub der Schweiz (VCS) Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und stellt die folgenden Anträge:
"1. Es sei der angefochtene Beschluss des Regierungsrats des Kantons
Zürich in bezug auf Stimmzettel 4 und der diesem zugrundeliegende
Beschluss des Kantonsrats des Kantons Zürich über die Bewilligung eines
Kredits von Fr. 54'400'000.-- für den Bau des Autobahnzusammenschlusses
Lindengarten bis Römerhof und des Halbanschlusses Flughafen in Kloten
aufzuheben.
2. Eventualiter sei die Sache an die Beschwerdegegner zur Durchführung
der Umweltverträglichkeitsprüfung und zur Verbesserung der
umweltschutzrechtlichen Abklärungen sowie zur Anwendung von Art. 24 RPG
und anschliessender neuer Entscheidung zurückzuweisen.
3. Es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu gewähren;
insbesondere sei der Regierungsrat des Kantons Zürich anzuweisen, die mit
Beschluss vom 20. Dezember 1989 auf den 1. April 1990 angesetzte kantonale
Volksabstimmung über die in Ziff. 1 umschriebene Vorlage abzusetzen.
4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der
Beschwerdegegner."
(s. auch BGE 117 Ia 66 ff.)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer bringt vor, im angefochtenen Kantonsratsbeschluss sei Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet worden. Diese Rüge geht fehl, und zwar unbekümmert darum, ob die materielle Projektgenehmigung der geplanten Kantonsstrasse und des vorgesehenen Autobahnanschlusses vor oder spätestens gleichzeitig mit dem Kreditbeschluss erfolgen muss oder nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist nämlich Art. 24 RPG bei der Bewilligung solcher Strassenbauvorhaben gar nicht anwendbar, wenn diese in Übereinstimmung mit einem Strassenplan realisiert werden sollen (BGE 112 Ib 166 f. E. 2, 412 E. 1b).
Gemäss § 15 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen Strassen vom 27. September 1981 (StrG) gilt für den Rechtsschutz hinsichtlich Inhalt und Verfahren die kantonale Enteignungsgesetzgebung. Nach der Rechtsprechung des Zürcher Verwaltungsgerichts ist auch der Rechtsschutz der Nachbarn im Verfahren nach dem kantonalen Abtretungsgesetz (Gesetz betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879) zu gewährleisten, in welchem für geeignete Bekanntmachung des Projekts zu sorgen ist (VB 88/0040 in Baurechtsentscheide Kanton Zürich (BEZ) 1990 Nr. 1). Gemäss § 309 Abs. 2 Satz 1 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) schliesst die Genehmigung von Projekten für Bau oder Veränderung von Verkehrsanlagen im Sinne des Abtretungsgesetzes durch das zuständige Organ die baurechtliche Bewilligung ein. Dementsprechend entfällt die Notwendigkeit eines baurechtlichen Verfahrens, wenn das vom Staat durchgeführte Verfahren ein solches im Sinne des Abtretungsgesetzes darstellt.
Soll das in § 15 StrG genannte enteignungsrechtliche Verfahren den Nachbarschutz vollumfänglich wahrnehmen, so muss nach Auffassung des Zürcher Verwaltungsgerichts auch dafür gesorgt werden, dass die betroffenen Dritten durch Aussteckung und Publikation hinreichend über das Projekt orientiert werden. Nur so sei die Gleichwertigkeit mit dem baurechtlichen Verfahren, von der § 309 Abs. 2 PBG ausgehe, gewährleistet (BEZ 1990 Nr. 1, E. 7). Die bereinigten Projekte für Staatsstrassen bedürfen überdies der Genehmigung durch den Regierungsrat (§ 16 StrG).
Die erwähnten Vorschriften des Strassengesetzes sowie des Planungs- und Baugesetzes in Verbindung mit denjenigen des Abtretungsgesetzes lassen die Strassenprojektpläne für Zürcher Staatsstrassen als (Sonder-) Nutzungspläne im Sinne von Art. 14 ff. RPG erscheinen. Der von einem Strassenplan erfasste Boden erhält eine besondere Zweckbestimmung. Diese unterscheidet sich wesentlich von der Zweckbestimmung des Landes, das nicht in den Strassenplan aufgenommen wird. Mit dem Bau der Strasse wird dieser Nutzungsplan verwirklicht. Da es hierbei gerade nicht um eine Abweichung von der im Strassenplan festgesetzten Nutzung geht, liegt klarerweise kein Anwendungsfall von Art. 24 RPG vor (vgl. BGE 112 Ib 166 f. E. 2, 412 E. 1b). Die Rüge, im angefochtenen Kantonsratsbeschluss sei Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet worden, ist somit im Lichte dieser Ausführungen unbegründet.
3. d) Gemäss Art. 5 Abs. 1 UVPV wird die Umweltverträglichkeitsprüfung von der Behörde durchgeführt, die im Rahmen eines Bewilligungs-, Genehmigungs- oder Konzessionsverfahrens über das Projekt entscheidet (zuständige Behörde). Nach Ziff. 11.3 des Anhangs zur UVPV ist das massgebliche Verfahren für Strassenprojekte der im vorliegenden Verfahren umstrittenen Art durch das kantonale Recht zu bestimmen. Die Kantone wählen dasjenige Verfahren, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht. Sehen die Kantone für bestimmte Anlagen eine Sondernutzungsplanung (Detailnutzungsplanung) vor, gilt diese als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende Prüfung ermöglicht (Art. 5 Abs. 3 UVPV). Im Kanton Zürich ist für Strassenprojekte, wie sie hier zur Diskussion stehen, das strassenrechtliche Genehmigungsverfahren vor dem Regierungsrat im Sinne von § 16 StrG als massgebliches Verfahren vorgesehen (Ziff. 11.3 der Einführungsbestimmungen für die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung vom 12. April 1989). Diese Regelung des kantonalen Rechts ist, wie auch das Eidgenössische Departement des Innern zutreffend darlegt, aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden. Es entspricht den in Art. 5 Abs. 3 UVPV festgelegten Anforderungen. Überdies stellt das Strassenprojektierungsverfahren, wie es im Strassengesetz in Verbindung mit dem Abtretungsgesetz geregelt ist, ein Nutzungsplanungsverfahren im Sinne der Art. 14 ff. RPG dar (vgl. vorne E. 2). Sehen die Kantone für die Bewilligung bestimmter Anlagen eine Nutzungsplanung vor, so gilt diese gemäss Art. 5 Abs. 3 UVPV sogar kraft Bundesrechts als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende Prüfung ermöglicht. Das regierungsrätliche Plangenehmigungsverfahren im Sinne von § 16 StrG in Verbindung mit dem Abtretungsgesetz entspricht dieser Forderung.
e) Der Beschwerdeführer stellt diese Grundsätze nicht in Abrede. Er macht jedoch geltend, die Projektgenehmigung der umstrittenen Strassenprojekte habe vor, spätestens jedoch mit der Kreditbewilligung zu erfolgen. Er leitet dies einzig aus der bundesrechtlichen Koordinationspflicht ab.
Nach der Rechtsprechung muss die Rechtsanwendung materiell koordiniert, d.h. inhaltlich abgestimmt erfolgen, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen. In solchen Fällen ist die Anwendung des materiellen Rechts überdies in formeller, verfahrensmässiger Hinsicht in geeigneter Weise zu koordinieren. Diese aus dem materiellen Recht hervorgehende inhaltliche und verfahrensmässige Koordinationspflicht ergibt sich auf Verfassungsstufe namentlich aus den aus Art. 4 BV hergeleiteten rechtsstaatlichen Garantien, insbesondere dem Willkürverbot und dem Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung sowie in bezug auf das Verhältnis Bundesrecht - kantonales Recht aus Art. 2 ÜbBestBV (vgl. BGE 116 Ib 56 f. E. 4a mit Hinweis und PETER SALADIN in Kommentar BV, Art. 2 ÜbBest, Rz. 7 ff. mit Hinweisen). Zudem ist die Koordinationspflicht jedenfalls in verschiedenen materiellen bundesrechtlichen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen enthalten, bei deren Anwendung eine Interessenabwägung vorzunehmen ist (z.B. Art. 24 RPG, SR 700; Art. 26 FPolV, SR 921.01; Art. 30 USG, SR 814.01; Art. 27 GSchG, SR 814.20; Art. 24 FG, SR 923.0; Art. 22 NHG, SR 451; Art. 79 LwG, SR 910.1; vgl. etwa BGE 116 Ib 50 ff., 113 Ib 148 ff., BGE 112 Ib 424 ff., BGE 111 Ib 308 ff., BGE 109 Ib 214 ff., je mit Hinweisen). Zu erwähnen ist überdies der Erlass von (Sonder-) Nutzungsplänen im Sinne von Art. 14 ff. RPG, ist doch dabei ebenfalls eine Interessenabwägung durchzuführen (BGE 117 Ib 13 E. 2c, BGE 116 Ib 55, BGE 115 Ia 386, Ib 514 E. 6b, BGE 114 Ia 125 f., 374 E. 5b, BGE 113 Ib 230 E. 2c, 375, BGE 104 Ia 181 ff.). Darüber hinaus enthält das Bundesrecht zahlreiche Bestimmungen, in welchen die Pflicht zur formell koordinierten Rechtsanwendung ausdrücklich vorgeschrieben wird. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die auf Art. 22quater BV abgestützten Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG und Art. 2 Abs. 1 und 2 RPG, Art. 2, 3 und 4 Abs. 2 RPV vom 2. Oktober 1989 (SR 700.1) sowie Art. 3-6 und 14 UVPV (SR 814.011) zu beachten (vgl. BGE 116 Ib 53 ff. E. 3, 4 mit Hinweisen).
Die obengenannte Koordinationspflicht betrifft jedoch nur untrennbar miteinander verbundene Rechtsfragen, deren verfahrensrechtlich getrennte Behandlung zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen würde. Das auf die finanzielle Sicherstellung eines Strassenbauprojekts ausgerichtete Kreditbewilligungsverfahren weist indessen keinen derart engen Sachzusammenhang zum Projektgenehmigungsverfahren auf, dass eine getrennte Durchführung dieser beiden selbständigen, verschiedenen Zwecken dienenden Verfahren zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen würde. Beim Kreditbewilligungsverfahren als politischem Verfahren ist vor allem darauf zu achten, dass die politischen Rechte, namentlich das Stimmrecht, korrekt gehandhabt werden. Es liefert die finanzielle Grundlage dafür, dass das Projekt, wird es im späteren Plangenehmigungsverfahren genehmigt und bewilligt, erstellt werden kann. Erweist sich das Projekt im Plangenehmigungs- bzw. im nachfolgenden Rechtsmittelverfahren als rechtlich unhaltbar, und kann es deswegen nicht oder nur modifiziert ausgeführt werden, so muss der Kreditbeschluss mitunter aufgehoben oder nachträglich geändert werden, wie dies in § 24 Abs. 7 FHG ausdrücklich vorgesehen ist. Die vom Beschwerdeführer verlangte verfahrensrechtliche Vereinigung von Projektgenehmigungs- und Krediterteilungsverfahren bzw. die Vorziehung der Projektgenehmigung wird somit von keiner bundesrechtlichen Norm vorgeschrieben. Sie wäre, wie die Direktion der öffentlichen Bauten dargelegt hat, in zahlreichen Fällen auch völlig unpraktikabel und würde oft zu unverhältnismässigen Aufwendungen öffentlicher Mittel führen.
Aus den vorstehenden Überlegungen ergibt sich, dass die Rüge des Beschwerdeführers, im angefochtenen Kantonsratsbeschluss sei zu Unrecht Art. 9 USG nicht angewendet worden, unbegründet ist.
4. a) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich im Hinblick auf die bundesrechtliche Koordinationspflicht, dass kein hinreichend enger Sachzusammenhang zwischen dem hier angerufenen Bundesrecht und dem anwendbaren selbständigen kantonalen Recht besteht. Dies bedeutet in verfahrensrechtlicher Hinsicht, dass die Rüge der Verletzung des selbständigen kantonalen Rechts nicht kraft Sachzusammenhangs mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden kann, sondern dass auf diese Rüge lediglich im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde eingetreten werden kann (vgl. BGE 115 Ib 348). Die Bezeichnung des eingereichten Rechtsmittels als Verwaltungsgerichtsbeschwerde soll dem Beschwerdeführer dabei nicht zum Nachteil gereichen (vgl. BGE 116 Ib 171 f., BGE 115 Ib 352). Indessen ist zu beachten, dass sich das Beschwerderecht nach Art. 55 USG und Art. 12 NHG nicht auf die staatsrechtliche Beschwerde erstreckt. Die Beschwerdeberechtigung nach Art. 55 USG ist auf die Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht beschränkt und gilt somit ebensowenig für die staatsrechtliche Beschwerde wie diejenige, die in Art. 12 NHG vorgesehen ist (BGE 113 Ia 249 E. 2 mit Hinweisen). Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann der VCS jedoch mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung von Verfahrensvorschriften rügen, sofern diese auf eine formelle Rechtsverweigerung hinausläuft (BGE 114 Ia 312 f. E. 3c mit Hinweisen; nicht publiziertes Urteil vom 1. Juni 1983 i.S. Ligue suisse pour la protection de la nature, Vallée de Joux, E. 2b). | de | Art. 24 LAT; plan d'affectation spécial pour des projets routiers; art. 9 LPE, procédure déterminante pour l'étude de l'impact sur l'environnement; devoir de coordination; art. 4 Cst., art. 88 OJ. 1. Si l'approbation d'une route intervient dans la procédure du plan d'affectation (art. 14 LAT), l'art. 24 LAT est inapplicable (consid. 2).
2. Procédure déterminante pour l'étude de l'impact sur l'environnement (consid. 3d).
3. Le droit fédéral n'impose pas l'obligation de réunir les procédures d'approbation du projet de route et d'octroi du crédit (consid. 3e).
4. Les organisations de protection de l'environnement peuvent faire valoir par la voie du recours de droit public la violation de droits de procédure qui leur sont reconnus en procédure cantonale (déni de justice formel, art. 4 Cst.; consid. 4a). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-35%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,935 | 117 Ib 35 | 117 Ib 35
Sachverhalt ab Seite 36
Der Kantonsrat Zürich fasste am 4. Dezember 1989 nach Einsichtnahme in die Anträge des Regierungsrats einen Beschluss über die Bewilligung eines Kredits für den Bau des Autobahnzusammenschlusses Lindengarten bis Römerhof und des Halbanschlusses Flughafen in Kloten mit folgendem Wortlaut:
"I. Für den Bau des Autobahnzusammenschlusses Lindengarten bis Römerhof
und des Halbanschlusses Flughafen in Kloten wird zu Lasten des
Strassenfonds ein Objektkredit von Fr. 54'400'000.-- bewilligt.
II. Die Kreditsumme erhöht oder vermindert sich entsprechend der
Baukostenentwicklung zwischen der Aufstellung des Kostenvoranschlages
(Preisstand April 1989) und der Bauausführung.
III. Dieser Beschluss unterliegt der Volksabstimmung.
IV. Veröffentlichung im Amtsblatt, Textteil.
V. Mitteilung an den Regierungsrat zum Vollzug."
Mit Beschluss vom 20. Dezember 1989 ordnete der Regierungsrat des Kantons Zürich an, der obenerwähnte Kreditbeschluss des Kantonsrats sei am 1. April 1990 mit Stimmzettel 4 der kantonalen Volksabstimmung zu unterbreiten.
Gegen diese Beschlüsse des Regierungsrats und des Kantonsrats führt der Verkehrsclub der Schweiz (VCS) Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und stellt die folgenden Anträge:
"1. Es sei der angefochtene Beschluss des Regierungsrats des Kantons
Zürich in bezug auf Stimmzettel 4 und der diesem zugrundeliegende
Beschluss des Kantonsrats des Kantons Zürich über die Bewilligung eines
Kredits von Fr. 54'400'000.-- für den Bau des Autobahnzusammenschlusses
Lindengarten bis Römerhof und des Halbanschlusses Flughafen in Kloten
aufzuheben.
2. Eventualiter sei die Sache an die Beschwerdegegner zur Durchführung
der Umweltverträglichkeitsprüfung und zur Verbesserung der
umweltschutzrechtlichen Abklärungen sowie zur Anwendung von Art. 24 RPG
und anschliessender neuer Entscheidung zurückzuweisen.
3. Es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu gewähren;
insbesondere sei der Regierungsrat des Kantons Zürich anzuweisen, die mit
Beschluss vom 20. Dezember 1989 auf den 1. April 1990 angesetzte kantonale
Volksabstimmung über die in Ziff. 1 umschriebene Vorlage abzusetzen.
4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der
Beschwerdegegner."
(s. auch BGE 117 Ia 66 ff.)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer bringt vor, im angefochtenen Kantonsratsbeschluss sei Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet worden. Diese Rüge geht fehl, und zwar unbekümmert darum, ob die materielle Projektgenehmigung der geplanten Kantonsstrasse und des vorgesehenen Autobahnanschlusses vor oder spätestens gleichzeitig mit dem Kreditbeschluss erfolgen muss oder nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist nämlich Art. 24 RPG bei der Bewilligung solcher Strassenbauvorhaben gar nicht anwendbar, wenn diese in Übereinstimmung mit einem Strassenplan realisiert werden sollen (BGE 112 Ib 166 f. E. 2, 412 E. 1b).
Gemäss § 15 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen Strassen vom 27. September 1981 (StrG) gilt für den Rechtsschutz hinsichtlich Inhalt und Verfahren die kantonale Enteignungsgesetzgebung. Nach der Rechtsprechung des Zürcher Verwaltungsgerichts ist auch der Rechtsschutz der Nachbarn im Verfahren nach dem kantonalen Abtretungsgesetz (Gesetz betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879) zu gewährleisten, in welchem für geeignete Bekanntmachung des Projekts zu sorgen ist (VB 88/0040 in Baurechtsentscheide Kanton Zürich (BEZ) 1990 Nr. 1). Gemäss § 309 Abs. 2 Satz 1 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) schliesst die Genehmigung von Projekten für Bau oder Veränderung von Verkehrsanlagen im Sinne des Abtretungsgesetzes durch das zuständige Organ die baurechtliche Bewilligung ein. Dementsprechend entfällt die Notwendigkeit eines baurechtlichen Verfahrens, wenn das vom Staat durchgeführte Verfahren ein solches im Sinne des Abtretungsgesetzes darstellt.
Soll das in § 15 StrG genannte enteignungsrechtliche Verfahren den Nachbarschutz vollumfänglich wahrnehmen, so muss nach Auffassung des Zürcher Verwaltungsgerichts auch dafür gesorgt werden, dass die betroffenen Dritten durch Aussteckung und Publikation hinreichend über das Projekt orientiert werden. Nur so sei die Gleichwertigkeit mit dem baurechtlichen Verfahren, von der § 309 Abs. 2 PBG ausgehe, gewährleistet (BEZ 1990 Nr. 1, E. 7). Die bereinigten Projekte für Staatsstrassen bedürfen überdies der Genehmigung durch den Regierungsrat (§ 16 StrG).
Die erwähnten Vorschriften des Strassengesetzes sowie des Planungs- und Baugesetzes in Verbindung mit denjenigen des Abtretungsgesetzes lassen die Strassenprojektpläne für Zürcher Staatsstrassen als (Sonder-) Nutzungspläne im Sinne von Art. 14 ff. RPG erscheinen. Der von einem Strassenplan erfasste Boden erhält eine besondere Zweckbestimmung. Diese unterscheidet sich wesentlich von der Zweckbestimmung des Landes, das nicht in den Strassenplan aufgenommen wird. Mit dem Bau der Strasse wird dieser Nutzungsplan verwirklicht. Da es hierbei gerade nicht um eine Abweichung von der im Strassenplan festgesetzten Nutzung geht, liegt klarerweise kein Anwendungsfall von Art. 24 RPG vor (vgl. BGE 112 Ib 166 f. E. 2, 412 E. 1b). Die Rüge, im angefochtenen Kantonsratsbeschluss sei Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet worden, ist somit im Lichte dieser Ausführungen unbegründet.
3. d) Gemäss Art. 5 Abs. 1 UVPV wird die Umweltverträglichkeitsprüfung von der Behörde durchgeführt, die im Rahmen eines Bewilligungs-, Genehmigungs- oder Konzessionsverfahrens über das Projekt entscheidet (zuständige Behörde). Nach Ziff. 11.3 des Anhangs zur UVPV ist das massgebliche Verfahren für Strassenprojekte der im vorliegenden Verfahren umstrittenen Art durch das kantonale Recht zu bestimmen. Die Kantone wählen dasjenige Verfahren, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht. Sehen die Kantone für bestimmte Anlagen eine Sondernutzungsplanung (Detailnutzungsplanung) vor, gilt diese als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende Prüfung ermöglicht (Art. 5 Abs. 3 UVPV). Im Kanton Zürich ist für Strassenprojekte, wie sie hier zur Diskussion stehen, das strassenrechtliche Genehmigungsverfahren vor dem Regierungsrat im Sinne von § 16 StrG als massgebliches Verfahren vorgesehen (Ziff. 11.3 der Einführungsbestimmungen für die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung vom 12. April 1989). Diese Regelung des kantonalen Rechts ist, wie auch das Eidgenössische Departement des Innern zutreffend darlegt, aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden. Es entspricht den in Art. 5 Abs. 3 UVPV festgelegten Anforderungen. Überdies stellt das Strassenprojektierungsverfahren, wie es im Strassengesetz in Verbindung mit dem Abtretungsgesetz geregelt ist, ein Nutzungsplanungsverfahren im Sinne der Art. 14 ff. RPG dar (vgl. vorne E. 2). Sehen die Kantone für die Bewilligung bestimmter Anlagen eine Nutzungsplanung vor, so gilt diese gemäss Art. 5 Abs. 3 UVPV sogar kraft Bundesrechts als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende Prüfung ermöglicht. Das regierungsrätliche Plangenehmigungsverfahren im Sinne von § 16 StrG in Verbindung mit dem Abtretungsgesetz entspricht dieser Forderung.
e) Der Beschwerdeführer stellt diese Grundsätze nicht in Abrede. Er macht jedoch geltend, die Projektgenehmigung der umstrittenen Strassenprojekte habe vor, spätestens jedoch mit der Kreditbewilligung zu erfolgen. Er leitet dies einzig aus der bundesrechtlichen Koordinationspflicht ab.
Nach der Rechtsprechung muss die Rechtsanwendung materiell koordiniert, d.h. inhaltlich abgestimmt erfolgen, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen. In solchen Fällen ist die Anwendung des materiellen Rechts überdies in formeller, verfahrensmässiger Hinsicht in geeigneter Weise zu koordinieren. Diese aus dem materiellen Recht hervorgehende inhaltliche und verfahrensmässige Koordinationspflicht ergibt sich auf Verfassungsstufe namentlich aus den aus Art. 4 BV hergeleiteten rechtsstaatlichen Garantien, insbesondere dem Willkürverbot und dem Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung sowie in bezug auf das Verhältnis Bundesrecht - kantonales Recht aus Art. 2 ÜbBestBV (vgl. BGE 116 Ib 56 f. E. 4a mit Hinweis und PETER SALADIN in Kommentar BV, Art. 2 ÜbBest, Rz. 7 ff. mit Hinweisen). Zudem ist die Koordinationspflicht jedenfalls in verschiedenen materiellen bundesrechtlichen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen enthalten, bei deren Anwendung eine Interessenabwägung vorzunehmen ist (z.B. Art. 24 RPG, SR 700; Art. 26 FPolV, SR 921.01; Art. 30 USG, SR 814.01; Art. 27 GSchG, SR 814.20; Art. 24 FG, SR 923.0; Art. 22 NHG, SR 451; Art. 79 LwG, SR 910.1; vgl. etwa BGE 116 Ib 50 ff., 113 Ib 148 ff., BGE 112 Ib 424 ff., BGE 111 Ib 308 ff., BGE 109 Ib 214 ff., je mit Hinweisen). Zu erwähnen ist überdies der Erlass von (Sonder-) Nutzungsplänen im Sinne von Art. 14 ff. RPG, ist doch dabei ebenfalls eine Interessenabwägung durchzuführen (BGE 117 Ib 13 E. 2c, BGE 116 Ib 55, BGE 115 Ia 386, Ib 514 E. 6b, BGE 114 Ia 125 f., 374 E. 5b, BGE 113 Ib 230 E. 2c, 375, BGE 104 Ia 181 ff.). Darüber hinaus enthält das Bundesrecht zahlreiche Bestimmungen, in welchen die Pflicht zur formell koordinierten Rechtsanwendung ausdrücklich vorgeschrieben wird. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die auf Art. 22quater BV abgestützten Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG und Art. 2 Abs. 1 und 2 RPG, Art. 2, 3 und 4 Abs. 2 RPV vom 2. Oktober 1989 (SR 700.1) sowie Art. 3-6 und 14 UVPV (SR 814.011) zu beachten (vgl. BGE 116 Ib 53 ff. E. 3, 4 mit Hinweisen).
Die obengenannte Koordinationspflicht betrifft jedoch nur untrennbar miteinander verbundene Rechtsfragen, deren verfahrensrechtlich getrennte Behandlung zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen würde. Das auf die finanzielle Sicherstellung eines Strassenbauprojekts ausgerichtete Kreditbewilligungsverfahren weist indessen keinen derart engen Sachzusammenhang zum Projektgenehmigungsverfahren auf, dass eine getrennte Durchführung dieser beiden selbständigen, verschiedenen Zwecken dienenden Verfahren zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen würde. Beim Kreditbewilligungsverfahren als politischem Verfahren ist vor allem darauf zu achten, dass die politischen Rechte, namentlich das Stimmrecht, korrekt gehandhabt werden. Es liefert die finanzielle Grundlage dafür, dass das Projekt, wird es im späteren Plangenehmigungsverfahren genehmigt und bewilligt, erstellt werden kann. Erweist sich das Projekt im Plangenehmigungs- bzw. im nachfolgenden Rechtsmittelverfahren als rechtlich unhaltbar, und kann es deswegen nicht oder nur modifiziert ausgeführt werden, so muss der Kreditbeschluss mitunter aufgehoben oder nachträglich geändert werden, wie dies in § 24 Abs. 7 FHG ausdrücklich vorgesehen ist. Die vom Beschwerdeführer verlangte verfahrensrechtliche Vereinigung von Projektgenehmigungs- und Krediterteilungsverfahren bzw. die Vorziehung der Projektgenehmigung wird somit von keiner bundesrechtlichen Norm vorgeschrieben. Sie wäre, wie die Direktion der öffentlichen Bauten dargelegt hat, in zahlreichen Fällen auch völlig unpraktikabel und würde oft zu unverhältnismässigen Aufwendungen öffentlicher Mittel führen.
Aus den vorstehenden Überlegungen ergibt sich, dass die Rüge des Beschwerdeführers, im angefochtenen Kantonsratsbeschluss sei zu Unrecht Art. 9 USG nicht angewendet worden, unbegründet ist.
4. a) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich im Hinblick auf die bundesrechtliche Koordinationspflicht, dass kein hinreichend enger Sachzusammenhang zwischen dem hier angerufenen Bundesrecht und dem anwendbaren selbständigen kantonalen Recht besteht. Dies bedeutet in verfahrensrechtlicher Hinsicht, dass die Rüge der Verletzung des selbständigen kantonalen Rechts nicht kraft Sachzusammenhangs mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden kann, sondern dass auf diese Rüge lediglich im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde eingetreten werden kann (vgl. BGE 115 Ib 348). Die Bezeichnung des eingereichten Rechtsmittels als Verwaltungsgerichtsbeschwerde soll dem Beschwerdeführer dabei nicht zum Nachteil gereichen (vgl. BGE 116 Ib 171 f., BGE 115 Ib 352). Indessen ist zu beachten, dass sich das Beschwerderecht nach Art. 55 USG und Art. 12 NHG nicht auf die staatsrechtliche Beschwerde erstreckt. Die Beschwerdeberechtigung nach Art. 55 USG ist auf die Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht beschränkt und gilt somit ebensowenig für die staatsrechtliche Beschwerde wie diejenige, die in Art. 12 NHG vorgesehen ist (BGE 113 Ia 249 E. 2 mit Hinweisen). Trotz fehlender Legitimation in der Sache selbst kann der VCS jedoch mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung von Verfahrensvorschriften rügen, sofern diese auf eine formelle Rechtsverweigerung hinausläuft (BGE 114 Ia 312 f. E. 3c mit Hinweisen; nicht publiziertes Urteil vom 1. Juni 1983 i.S. Ligue suisse pour la protection de la nature, Vallée de Joux, E. 2b). | de | Art. 24 LPT; piano di utilizzazione speciale per progetti stradali; art. 9 LPA, procedura determinante per l'esame dell'impatto sull'ambiente; obbligo di coordinazione; art. 4 Cost., art. 88 OG. 1. Se la costruzione di una stada è autorizzata nella procedura del piano di utilizzazione (art. 14 LPT), non è applicabile l'art. 24 LPT (consid. 2).
2. Procedura determinante per l'esame dell'impatto sull'ambiente (consid. 3d).
3. Il diritto federale non impone l'obbligo di congiungere la procedura relativa all'autorizzazione del credito a quella d'approvazione del progetto stradale (consid. 3e).
4. Le organizzazioni della protezione dell'ambiente possono far valere con ricorso di diritto pubblico la violazione dei diritti procedurali loro riconosciuti nella procedura cantonale (diniego di giustizia formale, art. 4 Cost.; consid. 4a). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-35%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,936 | 117 Ib 353 | 117 Ib 353
Sachverhalt ab Seite 353
Anton Greber und verschiedene andere Beamte arbeiteten während unterschiedlichen Zeitabschnitten zwischen 1985 und 1990 für das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten in der nigerianischen Hauptstadt Lagos. Wegen eines Zerfalls der lokalen Währung passte das Departement im Herbst 1986 den Zessionskurs, d.h. den von der Botschaft in Lagos anzuwendenden Wechselkurs, von 1 Naira = SFr. 1.50 auf 1 Naira = SFr. 0.30 an, was zu einer Senkung des an das Botschaftspersonal ausgerichteten Kaufkraftausgleichs (KKA) von + 40% auf 0% führte.
Das Bundesgericht tritt auf eine von Anton Greber und anderen Botschaftsangehörigen eingereichte verwaltungsrechtliche Klage ein aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Nach Art. 60 Abs. 1 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 (BtG; SR 172.221.10) urteilt das Bundesgericht als "Gericht einziger Instanz" über streitige vermögensrechtliche Ansprüche des Bundes oder gegen den Bund aus dem Dienstverhältnis, inbegriffen Ansprüche auf Leistungen einer Versicherungskasse des Bundes an Anspruchsberechtigte.
Art. 116 lit. a OG wiederholt diesen Grundsatz: Das Bundesgericht beurteilt als einzige Instanz Klagen in Streitigkeiten aus dem Verwaltungsrecht des Bundes über vermögensrechtliche Leistungen aus dem Dienstverhältnis von Bundespersonal einschliesslich der Personalversicherung. Diese Regelung steht aber unter dem ausdrücklichen Vorbehalt von Art. 117 OG, nach dessen lit. c die verwaltungsrechtliche Klage unzulässig ist, wenn die Erledigung des Streites einer Behörde im Sinne von Art. 98 lit. b-h OG zusteht; gegen deren Verfügung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (BGE 101 Ib 106 E. 1a mit Hinweisen).
b) Ein solcher Fall liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes unter anderem bei Ansprüchen auf Vergütungen für ausserordentliche Dienstleistungen gemäss Art. 44 Abs. 1 lit. f BtG und Art. 52 der Beamtenordnung (1) vom 10. November 1959 (BO [1]; SR 172.221.101) vor (BGE 102 Ib 241; BGE 101 Ib 107 f. E. 1a; vgl. auch BLAISE KNAPP, Le système de rémunération des agents publics en Suisse, in: RDAF 40/1984 S. 97 ff.). Im Urteil vom 30. Mai 1980 i.S. Meier gegen Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten (BGE 106 Ib 281 E. 1) hat das Bundesgericht entschieden, dass auch für Ansprüche auf einen Beitrag an die Unterrichtskosten gemäss Art. 64 der Beamtenordnung (3) vom 29. Dezember 1964 (BO [3]; SR 172.221.103) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und nicht die verwaltungsrechtliche Klage zur Verfügung stehe. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung erhalte der Beamte im Aussendienst für das Kind unter 25 Jahren einen Beitrag an die Unterrichtskosten am Dienstort, wobei das Departement die Beiträge festsetze (Abs. 7). Analog den Vergütungen für ausserordentliche Dienstleistungen (Art. 44 Abs. 1 lit. f BtG) entscheide somit auch hier die Verwaltungsstelle bzw. das ihr übergeordnete Departement über den entsprechenden Zuschuss.
Im Entscheid Brunner gegen Schweizerische Eidgenossenschaft vom 11. Juli 1975 (nicht veröffentlichte E. 1 von BGE 101 Ib 348 ff.), wo es um die Höhe der Abzüge für Wohnungskosten gemäss Art. 20 BO (3) ging und der Kläger nachträglich, d.h. nach Abschluss des Auslandaufenthaltes, die Differenz zwischen den von seinem Gehalt abgezogenen Beiträgen und der vom Bund effektiv bezahlten (niedrigeren) Miete herausverlangte, erklärte das Bundesgericht dagegen die verwaltungsrechtliche Klage als zulässig. Die Frage, ob der Kläger in seinem subjektiven Vermögensrecht auf eine gesetzmässige Besoldung durch zu hohe Abzüge verletzt worden sei, könne die Verwaltung nach der allgemeinen Regel des Art. 116 lit. a OG nicht in einem streitigen Verfahren selbst entscheiden. Art. 117 lit. c OG stelle mit Bezug auf das zur Durchsetzung vermögensrechtlicher Ansprüche des Bundespersonals einzuhaltende Verfahren eine Ausnahmeregel dar, die nur dort zur Anwendung gelangen könne, wo eine entsprechende Norm eine Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden zur Erledigung der vermögensrechtlichen Streitigkeit schaffe. Wohl liege die Kompetenz zur Festsetzung der Entschädigung beim zuständigen Departement, das seinen Entscheid im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartement fälle, doch könne daraus nicht geschlossen werden, dass die gleichen Verwaltungsinstanzen auch zuständig seien, um über einen vermögensrechtlichen Anspruch zu entscheiden, den ein Beamter nachträglich anbringt, weil ihm angeblich während Jahren in gesetzwidriger Weise als Entschädigung ein zu hoher Betrag von seiner Besoldung abgezogen worden ist. Eine solche Verletzung in subjektiven Vermögensrechten sei nach der allgemeinen Regel des Art. 116 lit. a OG klageweise anhängig zu machen, wobei die Frage nach der Richtigkeit der früheren verwaltungsbehördlichen Festsetzung des Besoldungsabzuges und nach der allfälligen Rechtskraft dieser Verfügung Vorfragen darstellten.
c) aa) Art. 57 BO (3), der gestützt auf Art. 42 BtG den Kaufkraftausgleich näher regelt, lautet heute wie folgt:
1 Sind die Preise der Güter und Dienstleistungen am Dienstort höher oder
geringer als in der Schweiz, so unterliegen die Besoldung und die in
den Artikeln 55 und 56 vorgesehenen Zulagen einem Kaufkraftausgleich. Bei
dessen Bemessung wird von den Bezügen des Beamten an der Zentrale
ausgegangen. Besondere Verhältnisse, die sich auf die Zusammensetzung des
Lebensbedarfes am Dienstort und die Höhe der Auslagen auswirken, sowie der
Wechselkurs werden berücksichtigt.
2 Der Kaufkraftausgleich wird aufgrund periodischer Erhebungen über den
allgemeinen Stand der Preise bemessen. Zwischen zwei Erhebungen wird er
geändert, soweit die massgebenden Verhältnisse eine Erhöhung oder
Verminderung rechtfertigen.
3 Das Eidgenössische Finanzdepartement setzt den Kaufkraftausgleich im
Einvernehmen mit dem Departement fest.
Wie der Beitrag an die Unterrichtskosten nach Art. 64 BO (3) oder die Vergütung für ausserordentliche Dienstleistungen (Art. 52 BO [1]) wird dem Wortlaut nach somit auch der Kaufkraftausgleich durch die Verwaltung festgesetzt (Art. 57 Abs. 3 BO [3]). Trotzdem kann die Bestimmung des Kaufkraftausgleichs den Fällen, die Gegenstand von BGE 106 Ib 279 und der dort angeführten Entscheide bildeten, nicht gleichgestellt werden.
bb) Die Berechnung des Kaufkraftausgleichs an sich stellt keine Streiterledigung dar. Ihr liegt gestützt auf Art. 8 des Vollzugsreglementes IV vom 22. Dezember 1965 des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten zur Beamtenordnung (3) und der Vergleichsindex-Verordnung vom 29. August 1983 bzw. vom 29. Mai 1989 des Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartementes (heute: Finanzdepartement) eine komplexe Mischrechnung zugrunde. Der Kaufkraftausgleich wird ermittelt, indem - unter Einbezug des Wechselkurses - regelmässig die Teuerung auf den Ausgaben in der Schweiz sowie jenen am Dienstort in lokaler und anderer Währung (Importanteil) festgestellt wird. Die getrennt ermittelten Teuerungsraten werden gewichtet, und zwar grundsätzlich gleich, nämlich die Ausgaben in der Schweiz in der im vorliegenden Fall relevanten Zeitperiode mit 33% und jene am Dienstort, unter Einschluss des Importanteils, mit 67%. Diese zweite Gruppe variiert je nach Grösse des ausgewiesenen Importanteils; bei der Festlegung des Verhältnisses wirken die schweizerischen Vertretungen im Ausland mit, indem sie - heute mindestens alle 30 Monate - eine Preiserhebung am Dienstort durchführen. Der so bestimmte Index wird quartalsweise aufgrund der Preiserhebungen und Wechselkursveränderungen fortgerechnet. Die am Dienstort und in den Importländern aufgelaufene Teuerung wird in der Fortrechnung des Kaufkraftausgleichs halbjährlich einzeln berücksichtigt.
cc) Die Berechnung des Kaufkraftausgleichs hat somit keinen direkten Einfluss auf das Verhältnis zwischen dem einzelnen Mitarbeiter und der Eidgenossenschaft, sondern stellt schematisiert für einen bestimmten Dienstort den zu leistenden Kaufkraftausgleich fest, damit generell das Einkommen der schweizerischen Beamten in einem bestimmten Land - trotz Preisunterschieden von Gütern und Dienstleistungen - dem hiesigen Lohnwert entspricht. Es besteht keine Norm, die für Streitfälle im Anschluss an die Festsetzung oder Fortrechnung des Kaufkraftausgleichs eine Behörde zur Streiterledigung zuständig erklären würde. Art. 117 lit. c OG stellt mit Bezug auf das zur Durchsetzung vermögensrechtlicher Ansprüche des Bundespersonals einzuhaltende Verfahren aber - wie dargelegt - eine Ausnahmeregelung dar, die nur dort zur Anwendung gelangen kann, wo eine entsprechende Norm eine Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden zur Erledigung der vermögensrechtlichen Streitigkeit schafft (in BGE 101 Ib 348 ff. nicht publizierte E. 1). Im vorliegenden Fall räumt Art. 57 Abs. 3 BO (3) lediglich eine Zuständigkeit ein, die Berechnung des Kaufkraftausgleichs zu regeln und den Ausgleich für jeden Dienstort zu bestimmen, nicht aber auch eine solche, damit verbundene Streitigkeiten im Einzelfall zu erledigen. Die ursprüngliche Regelung von Absatz 3 lautete denn dementsprechend auch (AS 1965 178):
3 Das Departement bestimmt, je im Einvernehmen mit dem Finanz- und
Zolldepartement, wie die Preiserhebungen vorzunehmen sind und setzt den
Ausgleichsansatz für jedes Land oder jeden Dienstort fest.
Die verwaltungsrechtliche Klage erweist sich somit im vorliegenden Fall als das zulässige Rechtsmittel. | de | Art. 60 Abs. 1 Beamtengesetz (BtG), Art. 116 lit. a und Art. 117 lit. c OG; Zulässigkeit der verwaltungsrechtlichen Klage bei vermögensrechtlichen Ansprüchen gegen den Bund aus dem Dienstverhältnis. Eine falsche Berechnung des in Art. 57 der Beamtenordnung (3) vom 29. Dezember 1964 geregelten Kaufkraftausgleichs ist auf dem Weg der verwaltungsrechtlichen Klage beim Bundesgericht geltend zu machen (E. 1). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-353%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,937 | 117 Ib 353 | 117 Ib 353
Sachverhalt ab Seite 353
Anton Greber und verschiedene andere Beamte arbeiteten während unterschiedlichen Zeitabschnitten zwischen 1985 und 1990 für das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten in der nigerianischen Hauptstadt Lagos. Wegen eines Zerfalls der lokalen Währung passte das Departement im Herbst 1986 den Zessionskurs, d.h. den von der Botschaft in Lagos anzuwendenden Wechselkurs, von 1 Naira = SFr. 1.50 auf 1 Naira = SFr. 0.30 an, was zu einer Senkung des an das Botschaftspersonal ausgerichteten Kaufkraftausgleichs (KKA) von + 40% auf 0% führte.
Das Bundesgericht tritt auf eine von Anton Greber und anderen Botschaftsangehörigen eingereichte verwaltungsrechtliche Klage ein aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Nach Art. 60 Abs. 1 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 (BtG; SR 172.221.10) urteilt das Bundesgericht als "Gericht einziger Instanz" über streitige vermögensrechtliche Ansprüche des Bundes oder gegen den Bund aus dem Dienstverhältnis, inbegriffen Ansprüche auf Leistungen einer Versicherungskasse des Bundes an Anspruchsberechtigte.
Art. 116 lit. a OG wiederholt diesen Grundsatz: Das Bundesgericht beurteilt als einzige Instanz Klagen in Streitigkeiten aus dem Verwaltungsrecht des Bundes über vermögensrechtliche Leistungen aus dem Dienstverhältnis von Bundespersonal einschliesslich der Personalversicherung. Diese Regelung steht aber unter dem ausdrücklichen Vorbehalt von Art. 117 OG, nach dessen lit. c die verwaltungsrechtliche Klage unzulässig ist, wenn die Erledigung des Streites einer Behörde im Sinne von Art. 98 lit. b-h OG zusteht; gegen deren Verfügung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (BGE 101 Ib 106 E. 1a mit Hinweisen).
b) Ein solcher Fall liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes unter anderem bei Ansprüchen auf Vergütungen für ausserordentliche Dienstleistungen gemäss Art. 44 Abs. 1 lit. f BtG und Art. 52 der Beamtenordnung (1) vom 10. November 1959 (BO [1]; SR 172.221.101) vor (BGE 102 Ib 241; BGE 101 Ib 107 f. E. 1a; vgl. auch BLAISE KNAPP, Le système de rémunération des agents publics en Suisse, in: RDAF 40/1984 S. 97 ff.). Im Urteil vom 30. Mai 1980 i.S. Meier gegen Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten (BGE 106 Ib 281 E. 1) hat das Bundesgericht entschieden, dass auch für Ansprüche auf einen Beitrag an die Unterrichtskosten gemäss Art. 64 der Beamtenordnung (3) vom 29. Dezember 1964 (BO [3]; SR 172.221.103) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und nicht die verwaltungsrechtliche Klage zur Verfügung stehe. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung erhalte der Beamte im Aussendienst für das Kind unter 25 Jahren einen Beitrag an die Unterrichtskosten am Dienstort, wobei das Departement die Beiträge festsetze (Abs. 7). Analog den Vergütungen für ausserordentliche Dienstleistungen (Art. 44 Abs. 1 lit. f BtG) entscheide somit auch hier die Verwaltungsstelle bzw. das ihr übergeordnete Departement über den entsprechenden Zuschuss.
Im Entscheid Brunner gegen Schweizerische Eidgenossenschaft vom 11. Juli 1975 (nicht veröffentlichte E. 1 von BGE 101 Ib 348 ff.), wo es um die Höhe der Abzüge für Wohnungskosten gemäss Art. 20 BO (3) ging und der Kläger nachträglich, d.h. nach Abschluss des Auslandaufenthaltes, die Differenz zwischen den von seinem Gehalt abgezogenen Beiträgen und der vom Bund effektiv bezahlten (niedrigeren) Miete herausverlangte, erklärte das Bundesgericht dagegen die verwaltungsrechtliche Klage als zulässig. Die Frage, ob der Kläger in seinem subjektiven Vermögensrecht auf eine gesetzmässige Besoldung durch zu hohe Abzüge verletzt worden sei, könne die Verwaltung nach der allgemeinen Regel des Art. 116 lit. a OG nicht in einem streitigen Verfahren selbst entscheiden. Art. 117 lit. c OG stelle mit Bezug auf das zur Durchsetzung vermögensrechtlicher Ansprüche des Bundespersonals einzuhaltende Verfahren eine Ausnahmeregel dar, die nur dort zur Anwendung gelangen könne, wo eine entsprechende Norm eine Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden zur Erledigung der vermögensrechtlichen Streitigkeit schaffe. Wohl liege die Kompetenz zur Festsetzung der Entschädigung beim zuständigen Departement, das seinen Entscheid im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartement fälle, doch könne daraus nicht geschlossen werden, dass die gleichen Verwaltungsinstanzen auch zuständig seien, um über einen vermögensrechtlichen Anspruch zu entscheiden, den ein Beamter nachträglich anbringt, weil ihm angeblich während Jahren in gesetzwidriger Weise als Entschädigung ein zu hoher Betrag von seiner Besoldung abgezogen worden ist. Eine solche Verletzung in subjektiven Vermögensrechten sei nach der allgemeinen Regel des Art. 116 lit. a OG klageweise anhängig zu machen, wobei die Frage nach der Richtigkeit der früheren verwaltungsbehördlichen Festsetzung des Besoldungsabzuges und nach der allfälligen Rechtskraft dieser Verfügung Vorfragen darstellten.
c) aa) Art. 57 BO (3), der gestützt auf Art. 42 BtG den Kaufkraftausgleich näher regelt, lautet heute wie folgt:
1 Sind die Preise der Güter und Dienstleistungen am Dienstort höher oder
geringer als in der Schweiz, so unterliegen die Besoldung und die in
den Artikeln 55 und 56 vorgesehenen Zulagen einem Kaufkraftausgleich. Bei
dessen Bemessung wird von den Bezügen des Beamten an der Zentrale
ausgegangen. Besondere Verhältnisse, die sich auf die Zusammensetzung des
Lebensbedarfes am Dienstort und die Höhe der Auslagen auswirken, sowie der
Wechselkurs werden berücksichtigt.
2 Der Kaufkraftausgleich wird aufgrund periodischer Erhebungen über den
allgemeinen Stand der Preise bemessen. Zwischen zwei Erhebungen wird er
geändert, soweit die massgebenden Verhältnisse eine Erhöhung oder
Verminderung rechtfertigen.
3 Das Eidgenössische Finanzdepartement setzt den Kaufkraftausgleich im
Einvernehmen mit dem Departement fest.
Wie der Beitrag an die Unterrichtskosten nach Art. 64 BO (3) oder die Vergütung für ausserordentliche Dienstleistungen (Art. 52 BO [1]) wird dem Wortlaut nach somit auch der Kaufkraftausgleich durch die Verwaltung festgesetzt (Art. 57 Abs. 3 BO [3]). Trotzdem kann die Bestimmung des Kaufkraftausgleichs den Fällen, die Gegenstand von BGE 106 Ib 279 und der dort angeführten Entscheide bildeten, nicht gleichgestellt werden.
bb) Die Berechnung des Kaufkraftausgleichs an sich stellt keine Streiterledigung dar. Ihr liegt gestützt auf Art. 8 des Vollzugsreglementes IV vom 22. Dezember 1965 des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten zur Beamtenordnung (3) und der Vergleichsindex-Verordnung vom 29. August 1983 bzw. vom 29. Mai 1989 des Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartementes (heute: Finanzdepartement) eine komplexe Mischrechnung zugrunde. Der Kaufkraftausgleich wird ermittelt, indem - unter Einbezug des Wechselkurses - regelmässig die Teuerung auf den Ausgaben in der Schweiz sowie jenen am Dienstort in lokaler und anderer Währung (Importanteil) festgestellt wird. Die getrennt ermittelten Teuerungsraten werden gewichtet, und zwar grundsätzlich gleich, nämlich die Ausgaben in der Schweiz in der im vorliegenden Fall relevanten Zeitperiode mit 33% und jene am Dienstort, unter Einschluss des Importanteils, mit 67%. Diese zweite Gruppe variiert je nach Grösse des ausgewiesenen Importanteils; bei der Festlegung des Verhältnisses wirken die schweizerischen Vertretungen im Ausland mit, indem sie - heute mindestens alle 30 Monate - eine Preiserhebung am Dienstort durchführen. Der so bestimmte Index wird quartalsweise aufgrund der Preiserhebungen und Wechselkursveränderungen fortgerechnet. Die am Dienstort und in den Importländern aufgelaufene Teuerung wird in der Fortrechnung des Kaufkraftausgleichs halbjährlich einzeln berücksichtigt.
cc) Die Berechnung des Kaufkraftausgleichs hat somit keinen direkten Einfluss auf das Verhältnis zwischen dem einzelnen Mitarbeiter und der Eidgenossenschaft, sondern stellt schematisiert für einen bestimmten Dienstort den zu leistenden Kaufkraftausgleich fest, damit generell das Einkommen der schweizerischen Beamten in einem bestimmten Land - trotz Preisunterschieden von Gütern und Dienstleistungen - dem hiesigen Lohnwert entspricht. Es besteht keine Norm, die für Streitfälle im Anschluss an die Festsetzung oder Fortrechnung des Kaufkraftausgleichs eine Behörde zur Streiterledigung zuständig erklären würde. Art. 117 lit. c OG stellt mit Bezug auf das zur Durchsetzung vermögensrechtlicher Ansprüche des Bundespersonals einzuhaltende Verfahren aber - wie dargelegt - eine Ausnahmeregelung dar, die nur dort zur Anwendung gelangen kann, wo eine entsprechende Norm eine Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden zur Erledigung der vermögensrechtlichen Streitigkeit schafft (in BGE 101 Ib 348 ff. nicht publizierte E. 1). Im vorliegenden Fall räumt Art. 57 Abs. 3 BO (3) lediglich eine Zuständigkeit ein, die Berechnung des Kaufkraftausgleichs zu regeln und den Ausgleich für jeden Dienstort zu bestimmen, nicht aber auch eine solche, damit verbundene Streitigkeiten im Einzelfall zu erledigen. Die ursprüngliche Regelung von Absatz 3 lautete denn dementsprechend auch (AS 1965 178):
3 Das Departement bestimmt, je im Einvernehmen mit dem Finanz- und
Zolldepartement, wie die Preiserhebungen vorzunehmen sind und setzt den
Ausgleichsansatz für jedes Land oder jeden Dienstort fest.
Die verwaltungsrechtliche Klage erweist sich somit im vorliegenden Fall als das zulässige Rechtsmittel. | de | Art. 60 al. 1 de la loi sur le Statut des fonctionnaires, art. 116 let. a et art. 117 let. c OJ; admission d'une action de droit administratif dans le cadre d'une réclamation pécuniaire contre la Confédération fondée sur les rapports de service. Seule est ouverte la voie de l'action de droit administratif au Tribunal fédéral pour faire valoir le caractère erroné d'un calcul de l'adaptation au pouvoir d'achat tel qu'il est réglé à l'art. 57 du règlement des fonctionnaires (3) du 29 décembre 1964 (consid. 1). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-353%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,938 | 117 Ib 353 | 117 Ib 353
Sachverhalt ab Seite 353
Anton Greber und verschiedene andere Beamte arbeiteten während unterschiedlichen Zeitabschnitten zwischen 1985 und 1990 für das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten in der nigerianischen Hauptstadt Lagos. Wegen eines Zerfalls der lokalen Währung passte das Departement im Herbst 1986 den Zessionskurs, d.h. den von der Botschaft in Lagos anzuwendenden Wechselkurs, von 1 Naira = SFr. 1.50 auf 1 Naira = SFr. 0.30 an, was zu einer Senkung des an das Botschaftspersonal ausgerichteten Kaufkraftausgleichs (KKA) von + 40% auf 0% führte.
Das Bundesgericht tritt auf eine von Anton Greber und anderen Botschaftsangehörigen eingereichte verwaltungsrechtliche Klage ein aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Nach Art. 60 Abs. 1 des Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 (BtG; SR 172.221.10) urteilt das Bundesgericht als "Gericht einziger Instanz" über streitige vermögensrechtliche Ansprüche des Bundes oder gegen den Bund aus dem Dienstverhältnis, inbegriffen Ansprüche auf Leistungen einer Versicherungskasse des Bundes an Anspruchsberechtigte.
Art. 116 lit. a OG wiederholt diesen Grundsatz: Das Bundesgericht beurteilt als einzige Instanz Klagen in Streitigkeiten aus dem Verwaltungsrecht des Bundes über vermögensrechtliche Leistungen aus dem Dienstverhältnis von Bundespersonal einschliesslich der Personalversicherung. Diese Regelung steht aber unter dem ausdrücklichen Vorbehalt von Art. 117 OG, nach dessen lit. c die verwaltungsrechtliche Klage unzulässig ist, wenn die Erledigung des Streites einer Behörde im Sinne von Art. 98 lit. b-h OG zusteht; gegen deren Verfügung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (BGE 101 Ib 106 E. 1a mit Hinweisen).
b) Ein solcher Fall liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes unter anderem bei Ansprüchen auf Vergütungen für ausserordentliche Dienstleistungen gemäss Art. 44 Abs. 1 lit. f BtG und Art. 52 der Beamtenordnung (1) vom 10. November 1959 (BO [1]; SR 172.221.101) vor (BGE 102 Ib 241; BGE 101 Ib 107 f. E. 1a; vgl. auch BLAISE KNAPP, Le système de rémunération des agents publics en Suisse, in: RDAF 40/1984 S. 97 ff.). Im Urteil vom 30. Mai 1980 i.S. Meier gegen Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten (BGE 106 Ib 281 E. 1) hat das Bundesgericht entschieden, dass auch für Ansprüche auf einen Beitrag an die Unterrichtskosten gemäss Art. 64 der Beamtenordnung (3) vom 29. Dezember 1964 (BO [3]; SR 172.221.103) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und nicht die verwaltungsrechtliche Klage zur Verfügung stehe. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung erhalte der Beamte im Aussendienst für das Kind unter 25 Jahren einen Beitrag an die Unterrichtskosten am Dienstort, wobei das Departement die Beiträge festsetze (Abs. 7). Analog den Vergütungen für ausserordentliche Dienstleistungen (Art. 44 Abs. 1 lit. f BtG) entscheide somit auch hier die Verwaltungsstelle bzw. das ihr übergeordnete Departement über den entsprechenden Zuschuss.
Im Entscheid Brunner gegen Schweizerische Eidgenossenschaft vom 11. Juli 1975 (nicht veröffentlichte E. 1 von BGE 101 Ib 348 ff.), wo es um die Höhe der Abzüge für Wohnungskosten gemäss Art. 20 BO (3) ging und der Kläger nachträglich, d.h. nach Abschluss des Auslandaufenthaltes, die Differenz zwischen den von seinem Gehalt abgezogenen Beiträgen und der vom Bund effektiv bezahlten (niedrigeren) Miete herausverlangte, erklärte das Bundesgericht dagegen die verwaltungsrechtliche Klage als zulässig. Die Frage, ob der Kläger in seinem subjektiven Vermögensrecht auf eine gesetzmässige Besoldung durch zu hohe Abzüge verletzt worden sei, könne die Verwaltung nach der allgemeinen Regel des Art. 116 lit. a OG nicht in einem streitigen Verfahren selbst entscheiden. Art. 117 lit. c OG stelle mit Bezug auf das zur Durchsetzung vermögensrechtlicher Ansprüche des Bundespersonals einzuhaltende Verfahren eine Ausnahmeregel dar, die nur dort zur Anwendung gelangen könne, wo eine entsprechende Norm eine Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden zur Erledigung der vermögensrechtlichen Streitigkeit schaffe. Wohl liege die Kompetenz zur Festsetzung der Entschädigung beim zuständigen Departement, das seinen Entscheid im Einvernehmen mit dem Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartement fälle, doch könne daraus nicht geschlossen werden, dass die gleichen Verwaltungsinstanzen auch zuständig seien, um über einen vermögensrechtlichen Anspruch zu entscheiden, den ein Beamter nachträglich anbringt, weil ihm angeblich während Jahren in gesetzwidriger Weise als Entschädigung ein zu hoher Betrag von seiner Besoldung abgezogen worden ist. Eine solche Verletzung in subjektiven Vermögensrechten sei nach der allgemeinen Regel des Art. 116 lit. a OG klageweise anhängig zu machen, wobei die Frage nach der Richtigkeit der früheren verwaltungsbehördlichen Festsetzung des Besoldungsabzuges und nach der allfälligen Rechtskraft dieser Verfügung Vorfragen darstellten.
c) aa) Art. 57 BO (3), der gestützt auf Art. 42 BtG den Kaufkraftausgleich näher regelt, lautet heute wie folgt:
1 Sind die Preise der Güter und Dienstleistungen am Dienstort höher oder
geringer als in der Schweiz, so unterliegen die Besoldung und die in
den Artikeln 55 und 56 vorgesehenen Zulagen einem Kaufkraftausgleich. Bei
dessen Bemessung wird von den Bezügen des Beamten an der Zentrale
ausgegangen. Besondere Verhältnisse, die sich auf die Zusammensetzung des
Lebensbedarfes am Dienstort und die Höhe der Auslagen auswirken, sowie der
Wechselkurs werden berücksichtigt.
2 Der Kaufkraftausgleich wird aufgrund periodischer Erhebungen über den
allgemeinen Stand der Preise bemessen. Zwischen zwei Erhebungen wird er
geändert, soweit die massgebenden Verhältnisse eine Erhöhung oder
Verminderung rechtfertigen.
3 Das Eidgenössische Finanzdepartement setzt den Kaufkraftausgleich im
Einvernehmen mit dem Departement fest.
Wie der Beitrag an die Unterrichtskosten nach Art. 64 BO (3) oder die Vergütung für ausserordentliche Dienstleistungen (Art. 52 BO [1]) wird dem Wortlaut nach somit auch der Kaufkraftausgleich durch die Verwaltung festgesetzt (Art. 57 Abs. 3 BO [3]). Trotzdem kann die Bestimmung des Kaufkraftausgleichs den Fällen, die Gegenstand von BGE 106 Ib 279 und der dort angeführten Entscheide bildeten, nicht gleichgestellt werden.
bb) Die Berechnung des Kaufkraftausgleichs an sich stellt keine Streiterledigung dar. Ihr liegt gestützt auf Art. 8 des Vollzugsreglementes IV vom 22. Dezember 1965 des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten zur Beamtenordnung (3) und der Vergleichsindex-Verordnung vom 29. August 1983 bzw. vom 29. Mai 1989 des Eidgenössischen Finanz- und Zolldepartementes (heute: Finanzdepartement) eine komplexe Mischrechnung zugrunde. Der Kaufkraftausgleich wird ermittelt, indem - unter Einbezug des Wechselkurses - regelmässig die Teuerung auf den Ausgaben in der Schweiz sowie jenen am Dienstort in lokaler und anderer Währung (Importanteil) festgestellt wird. Die getrennt ermittelten Teuerungsraten werden gewichtet, und zwar grundsätzlich gleich, nämlich die Ausgaben in der Schweiz in der im vorliegenden Fall relevanten Zeitperiode mit 33% und jene am Dienstort, unter Einschluss des Importanteils, mit 67%. Diese zweite Gruppe variiert je nach Grösse des ausgewiesenen Importanteils; bei der Festlegung des Verhältnisses wirken die schweizerischen Vertretungen im Ausland mit, indem sie - heute mindestens alle 30 Monate - eine Preiserhebung am Dienstort durchführen. Der so bestimmte Index wird quartalsweise aufgrund der Preiserhebungen und Wechselkursveränderungen fortgerechnet. Die am Dienstort und in den Importländern aufgelaufene Teuerung wird in der Fortrechnung des Kaufkraftausgleichs halbjährlich einzeln berücksichtigt.
cc) Die Berechnung des Kaufkraftausgleichs hat somit keinen direkten Einfluss auf das Verhältnis zwischen dem einzelnen Mitarbeiter und der Eidgenossenschaft, sondern stellt schematisiert für einen bestimmten Dienstort den zu leistenden Kaufkraftausgleich fest, damit generell das Einkommen der schweizerischen Beamten in einem bestimmten Land - trotz Preisunterschieden von Gütern und Dienstleistungen - dem hiesigen Lohnwert entspricht. Es besteht keine Norm, die für Streitfälle im Anschluss an die Festsetzung oder Fortrechnung des Kaufkraftausgleichs eine Behörde zur Streiterledigung zuständig erklären würde. Art. 117 lit. c OG stellt mit Bezug auf das zur Durchsetzung vermögensrechtlicher Ansprüche des Bundespersonals einzuhaltende Verfahren aber - wie dargelegt - eine Ausnahmeregelung dar, die nur dort zur Anwendung gelangen kann, wo eine entsprechende Norm eine Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden zur Erledigung der vermögensrechtlichen Streitigkeit schafft (in BGE 101 Ib 348 ff. nicht publizierte E. 1). Im vorliegenden Fall räumt Art. 57 Abs. 3 BO (3) lediglich eine Zuständigkeit ein, die Berechnung des Kaufkraftausgleichs zu regeln und den Ausgleich für jeden Dienstort zu bestimmen, nicht aber auch eine solche, damit verbundene Streitigkeiten im Einzelfall zu erledigen. Die ursprüngliche Regelung von Absatz 3 lautete denn dementsprechend auch (AS 1965 178):
3 Das Departement bestimmt, je im Einvernehmen mit dem Finanz- und
Zolldepartement, wie die Preiserhebungen vorzunehmen sind und setzt den
Ausgleichsansatz für jedes Land oder jeden Dienstort fest.
Die verwaltungsrechtliche Klage erweist sich somit im vorliegenden Fall als das zulässige Rechtsmittel. | de | Art. 60 cpv. 1 dell'ordinamento dei funzionari, art. 116 lett. a e art. 117 lett. c OG; ammissibilità dell'azione di diritto amministrativo in materia di pretese pecuniarie derivanti dal rapporto d'impiego avanzate contro la Confederazione. Un calcolo erroneo dell'adeguamento al potere di acquisto di cui all'art. 57 del regolamento dei funzionari (3) del 29 dicembre 1964 è da far valere con l'azione di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale (consid. 1). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-353%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,939 | 117 Ib 358 | 117 Ib 358
Sachverhalt ab Seite 359
A.- M., cittadino italiano domiciliato a Pellio, provincia di Como (I), lavora presso la CEDA Informatica S.A. di Breganzona, in qualità di programmatore. Tassato in base alla procedura ordinaria per il biennio 1987/88, egli ha dichiarato un reddito lordo annuo pari a fr. 71'887.-- e ha chiesto, tra l'altro, la deduzione dei contributi versati per il terzo pilastro alla Ticino Vita nel 1986, come pure dei contributi previdenziali versati volontariamente all'INPS in Italia.
B.- Con decisione su reclamo del 16 marzo 1988, l'Ufficio circondariale di Lugano-Città ha negato le deduzioni chieste. Ha considerato che i contratti di previdenza relativi al terzo pilastro possono essere conclusi solo da persone che sono illimitatamente assoggettate all'obbligo fiscale in Svizzera e che sono affiliate all'AVS/AI per il reddito proveniente dall'attività lucrativa. Ha rilevato poi che i contributi volontari versati a un ente di previdenza estero, nella fattispecie l'INPS, non sono riconosciuti dalla legislazione svizzera.
C.- Adita il 15 aprile 1988 da M., il quale contestava unicamente il rifiuto di dedurre i contributi versati alla Ticino Vita, la Camera di diritto tributario del Tribunale di appello del Cantone Ticino ha accolto, il 22 maggio 1989, il gravame per quanto concerne l'imposta cantonale e l'ha respinto per quanto attiene all'imposta federale diretta. I giudici cantonali hanno rilevato che un lavoratore frontaliero può concludere contratti concernenti il terzo pilastro. Hanno osservato che, in base alla Convenzione tra la Confederazione svizzera e la Repubblica italiana per evitare le doppie imposizioni e per regolare talune altre questioni in materia di imposte sul reddito e sul patrimonio, del 9 marzo 1976, un frontaliero italiano può beneficiare delle deduzioni assicurative solo se non viene a trovarsi in una situazione più favorevole rispetto alle persone domiciliate in Svizzera. Nella fattispecie, essi hanno considerato che la parità era data per quanto concerne l'imposta cantonale, poiché le prestazioni assicurative fondate sul terzo pilastro sono tassate anche nei confronti di chi non è domiciliato in Svizzera. L'hanno invece negata per quanto riguarda l'imposta federale diretta, perché le prestazioni sono imposte solo nel successivo periodo di tassazione ordinario, cioè quando il frontaliero non è più soggetto fiscale.
D.- Il 29 giugno 1989 M. ha introdotto dinanzi al Tribunale federale un ricorso di diritto amministrativo, in cui chiede che la sentenza cantonale sia annullata e riformata nel senso che la deduzione dei contributi di previdenza professionale versati per il terzo pilastro sia ammessa anche per l'imposta federale diretta. In primo luogo, lamenta una violazione del principio della parità di trattamento. Afferma che manca una base legale alla circolare 31 gennaio 1986 dell'Amministrazione federale delle contribuzioni, nella misura in cui essa nega la deducibilità dei contributi assicurativi dal reddito proveniente da lavoro conseguito in Svizzera. Fa valere che, in base alla normativa attuale, il contribuente domiciliato all'estero e che lavora in Svizzera ha il diritto di dedurre tutti i contributi versati per il secondo e il terzo pilastro vincolato. A parere suo, è irrilevante il domicilio all'epoca del pensionamento e dell'erogazione delle prestazioni. Egli sostiene che la sentenza impugnata, nella misura in cui attribuisce un effetto positivo alla Convenzione di doppia imposizione (ne deduce cioè una base d'imposizione che non esiste nel diritto interno) è errata. Infine, asserisce che una persona residente all'estero non è privilegiata: trasferendo il proprio domicilio all'estero, anche chi è domiciliato in Svizzera può, infatti, evitare di pagare l'imposta quando riceve le prestazioni assicurative.
Chiamata a esprimersi, la Camera di diritto tributario ritiene le argomentazioni del ricorrente pertinenti e vi aderisce. L'Amministrazione cantonale delle contribuzioni ha rinunciato a formulare osservazioni. L'Amministrazione federale delle contribuzioni ha proposto la reiezione del gravame.
Il Tribunale federale ha parzialmente accolto il ricorso e ha riconosciuto la deduzione di fr. 4'147.-- a titolo di contributi previdenziali vincolati giusta l'art. 7 OPP 3 per l'anno di computo 1986.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. a) Il 3 dicembre 1972 il popolo svizzero ha accettato il nuovo testo dell'art. 34quater Cost. È stato quindi ancorato nella Costituzione il cosiddetto concetto dei tre pilastri della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità. In questo sistema, l'assicurazione statale (cioè l'AVS e l'AI) costituisce il primo pilastro. La previdenza professionale rappresenta il secondo pilastro; esso deve permettere agli anziani, ai superstiti e agli invalidi di mantenere in modo adeguato il loro precedente tenore di vita, tenuto conto anche delle prestazioni dell'assicurazione federale, è obbligatorio per i salariati ed è accessibile, a condizioni equivalenti, agli indipendenti (cfr. Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente la legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, del 19 dicembre 1975, in: FF 1976 I 113 segg.). Infine, l'art. 34quater cpv. 6 Cost. prevede di promuovere il terzo pilastro, ossia la previdenza individuale, mediante provvedimenti in materia fiscale e nell'ambito della proprietà privata.
Con l'adozione della legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, del 25 giugno 1982 (LPP), in particolare l'art. 82 LPP, il legislatore ha dato seguito a quest'ultimo precetto costituzionale. L'art. 82 LPP prevede che i salariati e gli indipendenti possono dedurre anche i contributi per altre forme previdenziali riconosciute, che servono esclusivamente e irrevocabilmente alla previdenza professionale (cpv. 1). Il Consiglio federale, in collaborazione con i Cantoni, determina le forme previdenziali riconosciute e la legittimazione alla deduzione dei contributi (cpv. 2). Il 13 novembre 1985, il Governo federale ha quindi emanato l'ordinanza sulla legittimazione alle deduzioni fiscali per i contributi a forme di previdenza riconosciute (OPP 3), applicabile alle forme di previdenza vincolate. L'art. 7 cpv. 1 OPP 3 stabilisce che, per quanto riguarda le imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni, i salariati e gli indipendenti possono dedurre dal loro reddito, secondo una certa percentuale, i contributi versati alle forme di previdenza riconosciute. Nel contempo è stato modificato il Decreto del Consiglio federale concernente la riscossione d'una imposta federale diretta, del 9 dicembre 1940 (DIFD), segnatamente l'art. 22 cpv. 1 lett. i.
b) Come rilevato dai giudici cantonali, un frontaliero è soggetto alla ritenuta delle imposte alla fonte sul reddito di attività lucrativa dipendente, esercitata nel Cantone (art. 233 della legge tributaria ticinese, LT). La ritenuta concerne l'imposta cantonale, quella comunale e quella federale diretta. Anche per i frontalieri vengono dedotti gli oneri assicurativi, in particolare i premi di assicurazione concernenti la vita, la malattia, l'AVS, l'invalidità, la perdita di guadagno, la disoccupazione e gli infortuni (art. 31 lett. f LT). Queste deduzioni sono inglobate nelle aliquote stabilite per la trattenuta d'imposta. Va osservato che, anche a livello federale, il prelievo alla fonte è ammesso per l'imposta federale diretta, sebbene non sia previsto in modo esplicito dalla normativa applicabile (MASSHARDT/TATTI, Imposta federale diretta, Nuova Edizioni Trelingue, Lugano 1985, nota 6 all'art. 2). Un frontaliero può tuttavia chiedere di essere tassato in base alla procedura ordinaria (art. 240 cpv. 1 LT). In tal caso, le deduzioni sono calcolate, per determinare l'imponibile, allo stesso modo che per i normali contribuenti. Rimane riservato il conguaglio per le differenze d'imposta (art. 240 cpv. 1 LT).
c) Nel caso concreto, i giudici cantonali hanno considerato che, nell'ottica della previdenza a favore del salariato e in difetto di un espressa norma di contenuto contrario, non vi è motivo di escludere per il lavoratore straniero, in particolare per il frontaliero, la possibilità di concludere nello Stato dove lavora una prestazione vincolata riconosciuta. Hanno sottolineato che, se sono adempiuti determinati requisiti, i frontalieri sono obbligati per legge ad assicurarsi alla forma previdenziale del secondo pilastro (art. 2 LPP), nel quale si inserisce con la stessa finalità e scopo complementare la previdenza vincolata.
Tale opinione dev'essere confermata. Dal Messaggio del Consiglio federale concernente la legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, risulta in modo chiaro che il popolo e i Cantoni hanno accettato di fissare nella Costituzione federale il principio dei tre pilastri (cfr. FF 1976 I 122). Come già esposto, le prestazioni provenienti dal primo pilastro devono compensare in modo adeguato il fabbisogno vitale, mentre quelle provenienti dal secondo pilastro devono permettere agli anziani, ai superstiti e agli invalidi di mantenere in modo appropriato il precedente tenore di vita. È invece compito del terzo pilastro (cioè la previdenza individuale costituita dal risparmio e dalle assicurazioni private) di completare, secondo le esigenze personali, le prestazioni dei due primi pilastri. Nel citato Messaggio va poi ricordato che due condizioni hanno un ruolo determinante per quanto riguarda il campo di validità personale: l'età e il salario. In nessun modo si è, quindi, voluto escludere il lavoratore dipendente domiciliato all'estero. Giusta l'art. 2 LPP, tutti i lavoratori che hanno compiuto i diciassette anni e che riscuotono un salario annuo superiore a un limite fissato dalla stessa ordinanza, sottostanno all'assicurazione obbligatoria. Le forme di previdenza fondate sui tre pilastri sono pertanto appannaggio di tutte le persone che lavorano in Svizzera. Una soluzione diversa non è immaginabile, ove solo si pensi che i tre pilastri sono stati istituiti per garantire alle persone anziane, ai superstiti e agli invalidi di mantenere adeguatamente il loro precedente tenore di vita. Anche la dottrina non fa delle differenze in base alla nazionalità dei lavoratori (HELBLING, Personalvorsorge und BVG, Berna 1990, 5a edizione, pag. 73). D'altra parte, va rilevato che l'art. 1 cpv. 2 dell'ordinanza sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, del 18 aprile 1984 (OPP 2), prevede la possibilità di esonerare dall'onere assicurativo, cioè del secondo pilastro, i lavoratori che non sono attivi in modo durevole in Svizzera, sempreché siano sufficientemente assicurati all'estero. Ne deriva che anche lo straniero che lavora in Svizzera ed è domiciliato all'estero è, in linea di principio, sottoposto all'assicurazione del secondo pilastro. Dati la natura e lo scopo del sistema previdenziale fondato sui tre pilastri, non sussiste inoltre alcun motivo di discriminare il lavoratore straniero a seconda del genere e del tipo di previdenza. Come giustamente ritenuto dai giudici cantonali, si deve quindi ammettere che anche il frontaliero deve poter fruire delle forme di previdenza professionale vincolata riconosciute dalla legge per coloro che conseguono un reddito proveniente da lavoro in Svizzera.
3. In conformità all'art. 7 OPP 3, i salariati e gli indipendenti possono, in una determinata misura, dedurre dal loro reddito, per quanto riguarda le imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni, i contributi versati a forme riconosciute di previdenza. L'Amministrazione federale delle contribuzioni ha, quindi, emanato una circolare al proposito, la circolare del 31 gennaio 1986 (pubblicata in ASA 54 pag. 519 segg.), il cui punto 2 specifica che solo i contribuenti assoggettati illimitatamente all'imposta in Svizzera che pagano l'AVS e l'AI possono procedere a tali deduzioni. L'Amministrazione federale delle contribuzioni è, in effetti, del parere che la legge permette di dedurre i contributi perché le prestazioni assicurative saranno successivamente tassate in Svizzera. Tale opinione è errata.
Va rilevato anzitutto che, per costante prassi, le direttive dell'Amministrazione federale delle contribuzioni non hanno forza di legge e non sono vincolanti per i contribuenti né per l'amministrazione né, tantomeno, per i tribunali. In particolare, esse non costituiscono norme di diritto ai sensi dell'art. 104 lett. a OG e non vincolano il giudice (DTF 108 Ib 19 segg.; PATRY, Le problème des directives de l'Administration fédérale des contributions, in: ASA 59 pag. 28 e riferimenti). Il già citato Messaggio del Consiglio federale concernente la legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, si esprime ampiamente sul trattamento fiscale dei tre pilastri. In particolare, viene ricordato che già nell'ambito della revisione costituzionale era stato detto in modo chiaro che il primo e il secondo pilastro del sistema della previdenza sociale dovevano essere trattati, dal profilo fiscale, alla stessa maniera. Inoltre, era stata conferita alla Confederazione anche la competenza di promuovere il terzo pilastro. Come risulta dal Messaggio stesso "nel corso delle discussioni che hanno preceduto la votazione popolare, i fautori del nuovo articolo costituzionale non hanno cessato di ripetere che, sotto l'aspetto fiscale, la concezione dei tre pilastri non è meno favorevole per le istituzioni e per i contribuenti di quella della pensione popolare, dato che i tre pilastri sarebbero stati trattati allo stesso modo. Questa promessa deve ora essere mantenuta (...). I contributi destinati esclusivamente e irrevocabilmente ad altre forme previdenziali derivanti dalla previdenza professionale saranno assimilati ai contributi pagati agli istituti di previdenza. Questo deve dare la possibilità, specificamente alle persone che esercitano un'attività lucrativa indipendente, che non sono sottoposte alla previdenza professionale obbligatoria, di costituirsi una previdenza per la vecchiaia senza essere svantaggiate sul piano fiscale; ma anche i lavoratori dipendenti, i quali, oltre ai contributi agli istituti di previdenza, versano altri contributi destinati a uno scopo previdenziale, possono approfittare di questa disposizione (FF 1976 I 186seg.)."
Ne discende che il legislatore aveva la chiara intenzione di parificare - dal profilo fiscale - tutte e tre le forme di previdenza previste. Di conseguenza, il trattamento fiscale di cui gode il frontaliero per i contributi AVS/AI e per quelli versati al secondo pilastro vale anche per la previdenza vincolata ai sensi dell'OPP 3. In effetti, non solo nessuna normativa vigente istituisce una discriminazione tra il trattamento fiscale delle prestazioni del primo e del secondo pilastro e quelle del terzo pilastro, ma addirittura i materiali legislativi sanciscono chiaramente che tutti e tre i pilastri devono essere trattati allo stesso modo dal profilo fiscale. Non vi è quindi ragione per instaurare eccezioni nei confronti di chi, pur conseguendo il reddito proveniente da lavoro in Svizzera, abita all'estero.
È vero che il legislatore, quale contropartita della deducibilità dei contributi, ha previsto d'imporre le prestazioni degli istituti di previdenza (art. 83 LPP; cfr. anche FF 1976 I 187). Senonché, dal fatto che la prestazione possa sfuggire alla tassazione quando si tratti di un frontaliero non può essere inferito che gli sia precluso di fruire delle deduzioni di cui all'art. 7 OPP 3. Come giustamente osserva YERSIN (Prévoyance professionnelle et pratique fiscale, in: ASA 56 pag. 418 segg.), il contribuente che lascia la Svizzera alla fine del rapporto di lavoro o poco prima può, a determinate condizioni, sfuggire all'imposizione prevista dalla legge per le prestazioni previdenziali, analogamente a quanto può accadere per un frontaliero. Queste incongruenze fiscali potranno semmai essere appianate con una modifica della legislazione federale. Esse non possono per contro vanificare i principi previdenziali e assicurativi sui quali si fonda il sistema della previdenza professionale dei tre pilastri così come voluto dal legislatore. Si deve quindi concludere che la direttiva emanata in proposito dall'Amministrazione federale delle contribuzioni è priva di una qualsivoglia base legale e disattende inoltre i principi del diritto federale sanciti con gli art. 82 LPP, 22 cpv. 1 lett. i DIFD e 7 OPP 3; come tale non può essere seguita. Spetta a questa autorità d'informare immediatamente gli interessati, mediante pubblicazione, che il punto 2 della circolare del 31 gennaio 1986 non è valido. Di conseguenza, non possono essere seguiti gli autori che richiamano questa direttiva e che, senza particolari commenti, sembrano condividerne il contenuto (STEINMANN, Fragen aus dem Bereich der beruflichen Vorsorge und der gebundenen Selbstvorsorge, in: ASA 59 pag. 237; GUISAN, Le contrat de prévoyance liée conclu avec des établissements d'assurance, in: Prévoyance professionnelle et fiscalité, Losanna 1986, pag. 67).
Va osservato d'altra parte che l'argomento dell'Amministrazione federale delle contribuzioni, secondo cui la maggior parte dei frontalieri è sottoposta al sistema dell'imposizione alla fonte, motivo per cui sarebbe praticamente impossibile tener conto delle deduzioni per i contributi versati a forme riconosciute della previdenza professionale vincolata, non milita a favore della regola da essa sostenuta e ribadita nella direttiva contestata. Non è vero che, se al ricorrente fosse concessa la deduzione chiesta, esso sarebbe privilegiato rispetto a tutti gli altri frontalieri assoggettati all'imposizione alla fonte. Tale tesi non tiene conto, invero, del fatto che tutti i frontalieri possono chiedere la tassazione a conguaglio secondo la procedura ordinaria: tutti i contributi - anche quelli per la previdenza professionale vincolata - possono essere allora dedotti (cfr. art. 240 cpv. 1 LT; BOTTOLI, Lineamenti di diritto tributario ticinese, Edizioni Trelingue Porza-Lugano 1977, pag. 203 segg.).
Va infine rilevato che, contrariamente a quanto ritenuto dalla corte cantonale, il rifiuto di dedurre i contributi destinati alla previdenza professionale vincolata non può essere fondato sulla Convenzione italo-svizzera di doppia imposizione. Come giustamente osserva il ricorrente, una simile Convenzione non può istituire un diritto impositivo a favore di uno Stato, se nessuna norma di diritto interno di questo Stato lo prevede. L'imposizione deve essere sempre fondata sul diritto fiscale interno. Una Convenzione di doppia imposizione con uno Stato estero può trovare applicazione in Svizzera soltanto se limita o esclude un'imposizione prevista dal diritto interno; essa non può invece istituire una sorta di imposizione non prevista dal diritto svizzero (ASA 43 pag. 323, 38 pag. 102; RIVIER, Droit fiscal suisse: le droit fiscal international, Neuchâtel 1983, pag. 106 e riferimenti). In concreto, la legislazione interna svizzera prevede la deducibilità dei contributi: la Convenzione di doppia imposizione, in virtù del semplice effetto negativo che esplica, non può, quindi, revocare questa regola e sancire positivamente il diritto di imporre tali contributi per il solo contribuente domiciliato nell'altro Stato. | it | Art. 34quater BV, Art. 82 BVG, Art. 7 Abs. 1 BVV 3, 22 Abs. 1 lit. i BdBSt; Zulässigkeit des Abzugs der von einem Grenzgänger in den anerkannten Formen der beruflichen Vorsorge entrichteten Beiträge bei der direkten Bundessteuer. 1. Grenzgänger können die vom Gesetz anerkannten Formen der beruflichen Vorsorge in der Schweiz in Anspruch nehmen (E. 2c).
2. Grenzgänger sind berechtigt, im vom Gesetz festgelegten Mass, vom steuerbaren Einkommen die für die dritte Säule entrichteten Beiträge abzuziehen: Punkt 2 des Kreisschreibens der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 31. Januar 1986, der diese Befugnis verneint, hat keine gesetzliche Grundlage und missachtet die in Art. 82 BVG, Art. 22 Abs. 1 lit. i BdBSt und 7 BVV 3 festgelegten Grundsätze des Bundesrechts. Ein Doppelbesteuerungsabkommen mit einem ausländischen Staat kommt in der Schweiz nur zur Anwendung, wenn es eine im internen Recht vorgesehene Besteuerung beschränkt oder ausschliesst; es kann demgegenüber nicht eine im schweizerischen Recht nicht vorgesehene Besteuerung begründen (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-358%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,940 | 117 Ib 358 | 117 Ib 358
Sachverhalt ab Seite 359
A.- M., cittadino italiano domiciliato a Pellio, provincia di Como (I), lavora presso la CEDA Informatica S.A. di Breganzona, in qualità di programmatore. Tassato in base alla procedura ordinaria per il biennio 1987/88, egli ha dichiarato un reddito lordo annuo pari a fr. 71'887.-- e ha chiesto, tra l'altro, la deduzione dei contributi versati per il terzo pilastro alla Ticino Vita nel 1986, come pure dei contributi previdenziali versati volontariamente all'INPS in Italia.
B.- Con decisione su reclamo del 16 marzo 1988, l'Ufficio circondariale di Lugano-Città ha negato le deduzioni chieste. Ha considerato che i contratti di previdenza relativi al terzo pilastro possono essere conclusi solo da persone che sono illimitatamente assoggettate all'obbligo fiscale in Svizzera e che sono affiliate all'AVS/AI per il reddito proveniente dall'attività lucrativa. Ha rilevato poi che i contributi volontari versati a un ente di previdenza estero, nella fattispecie l'INPS, non sono riconosciuti dalla legislazione svizzera.
C.- Adita il 15 aprile 1988 da M., il quale contestava unicamente il rifiuto di dedurre i contributi versati alla Ticino Vita, la Camera di diritto tributario del Tribunale di appello del Cantone Ticino ha accolto, il 22 maggio 1989, il gravame per quanto concerne l'imposta cantonale e l'ha respinto per quanto attiene all'imposta federale diretta. I giudici cantonali hanno rilevato che un lavoratore frontaliero può concludere contratti concernenti il terzo pilastro. Hanno osservato che, in base alla Convenzione tra la Confederazione svizzera e la Repubblica italiana per evitare le doppie imposizioni e per regolare talune altre questioni in materia di imposte sul reddito e sul patrimonio, del 9 marzo 1976, un frontaliero italiano può beneficiare delle deduzioni assicurative solo se non viene a trovarsi in una situazione più favorevole rispetto alle persone domiciliate in Svizzera. Nella fattispecie, essi hanno considerato che la parità era data per quanto concerne l'imposta cantonale, poiché le prestazioni assicurative fondate sul terzo pilastro sono tassate anche nei confronti di chi non è domiciliato in Svizzera. L'hanno invece negata per quanto riguarda l'imposta federale diretta, perché le prestazioni sono imposte solo nel successivo periodo di tassazione ordinario, cioè quando il frontaliero non è più soggetto fiscale.
D.- Il 29 giugno 1989 M. ha introdotto dinanzi al Tribunale federale un ricorso di diritto amministrativo, in cui chiede che la sentenza cantonale sia annullata e riformata nel senso che la deduzione dei contributi di previdenza professionale versati per il terzo pilastro sia ammessa anche per l'imposta federale diretta. In primo luogo, lamenta una violazione del principio della parità di trattamento. Afferma che manca una base legale alla circolare 31 gennaio 1986 dell'Amministrazione federale delle contribuzioni, nella misura in cui essa nega la deducibilità dei contributi assicurativi dal reddito proveniente da lavoro conseguito in Svizzera. Fa valere che, in base alla normativa attuale, il contribuente domiciliato all'estero e che lavora in Svizzera ha il diritto di dedurre tutti i contributi versati per il secondo e il terzo pilastro vincolato. A parere suo, è irrilevante il domicilio all'epoca del pensionamento e dell'erogazione delle prestazioni. Egli sostiene che la sentenza impugnata, nella misura in cui attribuisce un effetto positivo alla Convenzione di doppia imposizione (ne deduce cioè una base d'imposizione che non esiste nel diritto interno) è errata. Infine, asserisce che una persona residente all'estero non è privilegiata: trasferendo il proprio domicilio all'estero, anche chi è domiciliato in Svizzera può, infatti, evitare di pagare l'imposta quando riceve le prestazioni assicurative.
Chiamata a esprimersi, la Camera di diritto tributario ritiene le argomentazioni del ricorrente pertinenti e vi aderisce. L'Amministrazione cantonale delle contribuzioni ha rinunciato a formulare osservazioni. L'Amministrazione federale delle contribuzioni ha proposto la reiezione del gravame.
Il Tribunale federale ha parzialmente accolto il ricorso e ha riconosciuto la deduzione di fr. 4'147.-- a titolo di contributi previdenziali vincolati giusta l'art. 7 OPP 3 per l'anno di computo 1986.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. a) Il 3 dicembre 1972 il popolo svizzero ha accettato il nuovo testo dell'art. 34quater Cost. È stato quindi ancorato nella Costituzione il cosiddetto concetto dei tre pilastri della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità. In questo sistema, l'assicurazione statale (cioè l'AVS e l'AI) costituisce il primo pilastro. La previdenza professionale rappresenta il secondo pilastro; esso deve permettere agli anziani, ai superstiti e agli invalidi di mantenere in modo adeguato il loro precedente tenore di vita, tenuto conto anche delle prestazioni dell'assicurazione federale, è obbligatorio per i salariati ed è accessibile, a condizioni equivalenti, agli indipendenti (cfr. Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente la legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, del 19 dicembre 1975, in: FF 1976 I 113 segg.). Infine, l'art. 34quater cpv. 6 Cost. prevede di promuovere il terzo pilastro, ossia la previdenza individuale, mediante provvedimenti in materia fiscale e nell'ambito della proprietà privata.
Con l'adozione della legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, del 25 giugno 1982 (LPP), in particolare l'art. 82 LPP, il legislatore ha dato seguito a quest'ultimo precetto costituzionale. L'art. 82 LPP prevede che i salariati e gli indipendenti possono dedurre anche i contributi per altre forme previdenziali riconosciute, che servono esclusivamente e irrevocabilmente alla previdenza professionale (cpv. 1). Il Consiglio federale, in collaborazione con i Cantoni, determina le forme previdenziali riconosciute e la legittimazione alla deduzione dei contributi (cpv. 2). Il 13 novembre 1985, il Governo federale ha quindi emanato l'ordinanza sulla legittimazione alle deduzioni fiscali per i contributi a forme di previdenza riconosciute (OPP 3), applicabile alle forme di previdenza vincolate. L'art. 7 cpv. 1 OPP 3 stabilisce che, per quanto riguarda le imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni, i salariati e gli indipendenti possono dedurre dal loro reddito, secondo una certa percentuale, i contributi versati alle forme di previdenza riconosciute. Nel contempo è stato modificato il Decreto del Consiglio federale concernente la riscossione d'una imposta federale diretta, del 9 dicembre 1940 (DIFD), segnatamente l'art. 22 cpv. 1 lett. i.
b) Come rilevato dai giudici cantonali, un frontaliero è soggetto alla ritenuta delle imposte alla fonte sul reddito di attività lucrativa dipendente, esercitata nel Cantone (art. 233 della legge tributaria ticinese, LT). La ritenuta concerne l'imposta cantonale, quella comunale e quella federale diretta. Anche per i frontalieri vengono dedotti gli oneri assicurativi, in particolare i premi di assicurazione concernenti la vita, la malattia, l'AVS, l'invalidità, la perdita di guadagno, la disoccupazione e gli infortuni (art. 31 lett. f LT). Queste deduzioni sono inglobate nelle aliquote stabilite per la trattenuta d'imposta. Va osservato che, anche a livello federale, il prelievo alla fonte è ammesso per l'imposta federale diretta, sebbene non sia previsto in modo esplicito dalla normativa applicabile (MASSHARDT/TATTI, Imposta federale diretta, Nuova Edizioni Trelingue, Lugano 1985, nota 6 all'art. 2). Un frontaliero può tuttavia chiedere di essere tassato in base alla procedura ordinaria (art. 240 cpv. 1 LT). In tal caso, le deduzioni sono calcolate, per determinare l'imponibile, allo stesso modo che per i normali contribuenti. Rimane riservato il conguaglio per le differenze d'imposta (art. 240 cpv. 1 LT).
c) Nel caso concreto, i giudici cantonali hanno considerato che, nell'ottica della previdenza a favore del salariato e in difetto di un espressa norma di contenuto contrario, non vi è motivo di escludere per il lavoratore straniero, in particolare per il frontaliero, la possibilità di concludere nello Stato dove lavora una prestazione vincolata riconosciuta. Hanno sottolineato che, se sono adempiuti determinati requisiti, i frontalieri sono obbligati per legge ad assicurarsi alla forma previdenziale del secondo pilastro (art. 2 LPP), nel quale si inserisce con la stessa finalità e scopo complementare la previdenza vincolata.
Tale opinione dev'essere confermata. Dal Messaggio del Consiglio federale concernente la legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, risulta in modo chiaro che il popolo e i Cantoni hanno accettato di fissare nella Costituzione federale il principio dei tre pilastri (cfr. FF 1976 I 122). Come già esposto, le prestazioni provenienti dal primo pilastro devono compensare in modo adeguato il fabbisogno vitale, mentre quelle provenienti dal secondo pilastro devono permettere agli anziani, ai superstiti e agli invalidi di mantenere in modo appropriato il precedente tenore di vita. È invece compito del terzo pilastro (cioè la previdenza individuale costituita dal risparmio e dalle assicurazioni private) di completare, secondo le esigenze personali, le prestazioni dei due primi pilastri. Nel citato Messaggio va poi ricordato che due condizioni hanno un ruolo determinante per quanto riguarda il campo di validità personale: l'età e il salario. In nessun modo si è, quindi, voluto escludere il lavoratore dipendente domiciliato all'estero. Giusta l'art. 2 LPP, tutti i lavoratori che hanno compiuto i diciassette anni e che riscuotono un salario annuo superiore a un limite fissato dalla stessa ordinanza, sottostanno all'assicurazione obbligatoria. Le forme di previdenza fondate sui tre pilastri sono pertanto appannaggio di tutte le persone che lavorano in Svizzera. Una soluzione diversa non è immaginabile, ove solo si pensi che i tre pilastri sono stati istituiti per garantire alle persone anziane, ai superstiti e agli invalidi di mantenere adeguatamente il loro precedente tenore di vita. Anche la dottrina non fa delle differenze in base alla nazionalità dei lavoratori (HELBLING, Personalvorsorge und BVG, Berna 1990, 5a edizione, pag. 73). D'altra parte, va rilevato che l'art. 1 cpv. 2 dell'ordinanza sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, del 18 aprile 1984 (OPP 2), prevede la possibilità di esonerare dall'onere assicurativo, cioè del secondo pilastro, i lavoratori che non sono attivi in modo durevole in Svizzera, sempreché siano sufficientemente assicurati all'estero. Ne deriva che anche lo straniero che lavora in Svizzera ed è domiciliato all'estero è, in linea di principio, sottoposto all'assicurazione del secondo pilastro. Dati la natura e lo scopo del sistema previdenziale fondato sui tre pilastri, non sussiste inoltre alcun motivo di discriminare il lavoratore straniero a seconda del genere e del tipo di previdenza. Come giustamente ritenuto dai giudici cantonali, si deve quindi ammettere che anche il frontaliero deve poter fruire delle forme di previdenza professionale vincolata riconosciute dalla legge per coloro che conseguono un reddito proveniente da lavoro in Svizzera.
3. In conformità all'art. 7 OPP 3, i salariati e gli indipendenti possono, in una determinata misura, dedurre dal loro reddito, per quanto riguarda le imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni, i contributi versati a forme riconosciute di previdenza. L'Amministrazione federale delle contribuzioni ha, quindi, emanato una circolare al proposito, la circolare del 31 gennaio 1986 (pubblicata in ASA 54 pag. 519 segg.), il cui punto 2 specifica che solo i contribuenti assoggettati illimitatamente all'imposta in Svizzera che pagano l'AVS e l'AI possono procedere a tali deduzioni. L'Amministrazione federale delle contribuzioni è, in effetti, del parere che la legge permette di dedurre i contributi perché le prestazioni assicurative saranno successivamente tassate in Svizzera. Tale opinione è errata.
Va rilevato anzitutto che, per costante prassi, le direttive dell'Amministrazione federale delle contribuzioni non hanno forza di legge e non sono vincolanti per i contribuenti né per l'amministrazione né, tantomeno, per i tribunali. In particolare, esse non costituiscono norme di diritto ai sensi dell'art. 104 lett. a OG e non vincolano il giudice (DTF 108 Ib 19 segg.; PATRY, Le problème des directives de l'Administration fédérale des contributions, in: ASA 59 pag. 28 e riferimenti). Il già citato Messaggio del Consiglio federale concernente la legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, si esprime ampiamente sul trattamento fiscale dei tre pilastri. In particolare, viene ricordato che già nell'ambito della revisione costituzionale era stato detto in modo chiaro che il primo e il secondo pilastro del sistema della previdenza sociale dovevano essere trattati, dal profilo fiscale, alla stessa maniera. Inoltre, era stata conferita alla Confederazione anche la competenza di promuovere il terzo pilastro. Come risulta dal Messaggio stesso "nel corso delle discussioni che hanno preceduto la votazione popolare, i fautori del nuovo articolo costituzionale non hanno cessato di ripetere che, sotto l'aspetto fiscale, la concezione dei tre pilastri non è meno favorevole per le istituzioni e per i contribuenti di quella della pensione popolare, dato che i tre pilastri sarebbero stati trattati allo stesso modo. Questa promessa deve ora essere mantenuta (...). I contributi destinati esclusivamente e irrevocabilmente ad altre forme previdenziali derivanti dalla previdenza professionale saranno assimilati ai contributi pagati agli istituti di previdenza. Questo deve dare la possibilità, specificamente alle persone che esercitano un'attività lucrativa indipendente, che non sono sottoposte alla previdenza professionale obbligatoria, di costituirsi una previdenza per la vecchiaia senza essere svantaggiate sul piano fiscale; ma anche i lavoratori dipendenti, i quali, oltre ai contributi agli istituti di previdenza, versano altri contributi destinati a uno scopo previdenziale, possono approfittare di questa disposizione (FF 1976 I 186seg.)."
Ne discende che il legislatore aveva la chiara intenzione di parificare - dal profilo fiscale - tutte e tre le forme di previdenza previste. Di conseguenza, il trattamento fiscale di cui gode il frontaliero per i contributi AVS/AI e per quelli versati al secondo pilastro vale anche per la previdenza vincolata ai sensi dell'OPP 3. In effetti, non solo nessuna normativa vigente istituisce una discriminazione tra il trattamento fiscale delle prestazioni del primo e del secondo pilastro e quelle del terzo pilastro, ma addirittura i materiali legislativi sanciscono chiaramente che tutti e tre i pilastri devono essere trattati allo stesso modo dal profilo fiscale. Non vi è quindi ragione per instaurare eccezioni nei confronti di chi, pur conseguendo il reddito proveniente da lavoro in Svizzera, abita all'estero.
È vero che il legislatore, quale contropartita della deducibilità dei contributi, ha previsto d'imporre le prestazioni degli istituti di previdenza (art. 83 LPP; cfr. anche FF 1976 I 187). Senonché, dal fatto che la prestazione possa sfuggire alla tassazione quando si tratti di un frontaliero non può essere inferito che gli sia precluso di fruire delle deduzioni di cui all'art. 7 OPP 3. Come giustamente osserva YERSIN (Prévoyance professionnelle et pratique fiscale, in: ASA 56 pag. 418 segg.), il contribuente che lascia la Svizzera alla fine del rapporto di lavoro o poco prima può, a determinate condizioni, sfuggire all'imposizione prevista dalla legge per le prestazioni previdenziali, analogamente a quanto può accadere per un frontaliero. Queste incongruenze fiscali potranno semmai essere appianate con una modifica della legislazione federale. Esse non possono per contro vanificare i principi previdenziali e assicurativi sui quali si fonda il sistema della previdenza professionale dei tre pilastri così come voluto dal legislatore. Si deve quindi concludere che la direttiva emanata in proposito dall'Amministrazione federale delle contribuzioni è priva di una qualsivoglia base legale e disattende inoltre i principi del diritto federale sanciti con gli art. 82 LPP, 22 cpv. 1 lett. i DIFD e 7 OPP 3; come tale non può essere seguita. Spetta a questa autorità d'informare immediatamente gli interessati, mediante pubblicazione, che il punto 2 della circolare del 31 gennaio 1986 non è valido. Di conseguenza, non possono essere seguiti gli autori che richiamano questa direttiva e che, senza particolari commenti, sembrano condividerne il contenuto (STEINMANN, Fragen aus dem Bereich der beruflichen Vorsorge und der gebundenen Selbstvorsorge, in: ASA 59 pag. 237; GUISAN, Le contrat de prévoyance liée conclu avec des établissements d'assurance, in: Prévoyance professionnelle et fiscalité, Losanna 1986, pag. 67).
Va osservato d'altra parte che l'argomento dell'Amministrazione federale delle contribuzioni, secondo cui la maggior parte dei frontalieri è sottoposta al sistema dell'imposizione alla fonte, motivo per cui sarebbe praticamente impossibile tener conto delle deduzioni per i contributi versati a forme riconosciute della previdenza professionale vincolata, non milita a favore della regola da essa sostenuta e ribadita nella direttiva contestata. Non è vero che, se al ricorrente fosse concessa la deduzione chiesta, esso sarebbe privilegiato rispetto a tutti gli altri frontalieri assoggettati all'imposizione alla fonte. Tale tesi non tiene conto, invero, del fatto che tutti i frontalieri possono chiedere la tassazione a conguaglio secondo la procedura ordinaria: tutti i contributi - anche quelli per la previdenza professionale vincolata - possono essere allora dedotti (cfr. art. 240 cpv. 1 LT; BOTTOLI, Lineamenti di diritto tributario ticinese, Edizioni Trelingue Porza-Lugano 1977, pag. 203 segg.).
Va infine rilevato che, contrariamente a quanto ritenuto dalla corte cantonale, il rifiuto di dedurre i contributi destinati alla previdenza professionale vincolata non può essere fondato sulla Convenzione italo-svizzera di doppia imposizione. Come giustamente osserva il ricorrente, una simile Convenzione non può istituire un diritto impositivo a favore di uno Stato, se nessuna norma di diritto interno di questo Stato lo prevede. L'imposizione deve essere sempre fondata sul diritto fiscale interno. Una Convenzione di doppia imposizione con uno Stato estero può trovare applicazione in Svizzera soltanto se limita o esclude un'imposizione prevista dal diritto interno; essa non può invece istituire una sorta di imposizione non prevista dal diritto svizzero (ASA 43 pag. 323, 38 pag. 102; RIVIER, Droit fiscal suisse: le droit fiscal international, Neuchâtel 1983, pag. 106 e riferimenti). In concreto, la legislazione interna svizzera prevede la deducibilità dei contributi: la Convenzione di doppia imposizione, in virtù del semplice effetto negativo che esplica, non può, quindi, revocare questa regola e sancire positivamente il diritto di imporre tali contributi per il solo contribuente domiciliato nell'altro Stato. | it | Art. 34quater Cst., 82 LP, art. 7 al. 1 OPP 3, 22 al. 1 let. i AIFD; admissibilité, dans le cas d'un frontalier, de la déduction des montants versés en vue d'acquérir des droits dans une institution reconnue de prévoyance individuelle liée au titre de l'impôt fédéral direct. 1. Les travailleurs frontaliers peuvent bénéficier, en Suisse, des avantages procurés par les formes reconnues de prévoyance professionnelle (consid. 2c).
2. Ces frontaliers peuvent prétendre déduire, dans les limites fixées par la loi, les montants versés pour la constitution d'un troisième pilier: le point 2 de la circulaire de l'Administration fédérale des contributions du 31 janvier 1986, qui nie cette possibilité, est dépourvu de base légale et méconnaît les principes de droit fédéral contenus dans les art. 82 LPP, art. 22 al. 1 let. i AIFD et 7 OPP 3. Une Convention de double imposition conclue avec un Etat étranger n'est applicable en Suisse que si elle restreint ou exclut une imposition prévue par le droit interne; elle ne peut pas, en revanche, fonder un type d'imposition qui n'est pas prévu par le droit suisse (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-358%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,941 | 117 Ib 358 | 117 Ib 358
Sachverhalt ab Seite 359
A.- M., cittadino italiano domiciliato a Pellio, provincia di Como (I), lavora presso la CEDA Informatica S.A. di Breganzona, in qualità di programmatore. Tassato in base alla procedura ordinaria per il biennio 1987/88, egli ha dichiarato un reddito lordo annuo pari a fr. 71'887.-- e ha chiesto, tra l'altro, la deduzione dei contributi versati per il terzo pilastro alla Ticino Vita nel 1986, come pure dei contributi previdenziali versati volontariamente all'INPS in Italia.
B.- Con decisione su reclamo del 16 marzo 1988, l'Ufficio circondariale di Lugano-Città ha negato le deduzioni chieste. Ha considerato che i contratti di previdenza relativi al terzo pilastro possono essere conclusi solo da persone che sono illimitatamente assoggettate all'obbligo fiscale in Svizzera e che sono affiliate all'AVS/AI per il reddito proveniente dall'attività lucrativa. Ha rilevato poi che i contributi volontari versati a un ente di previdenza estero, nella fattispecie l'INPS, non sono riconosciuti dalla legislazione svizzera.
C.- Adita il 15 aprile 1988 da M., il quale contestava unicamente il rifiuto di dedurre i contributi versati alla Ticino Vita, la Camera di diritto tributario del Tribunale di appello del Cantone Ticino ha accolto, il 22 maggio 1989, il gravame per quanto concerne l'imposta cantonale e l'ha respinto per quanto attiene all'imposta federale diretta. I giudici cantonali hanno rilevato che un lavoratore frontaliero può concludere contratti concernenti il terzo pilastro. Hanno osservato che, in base alla Convenzione tra la Confederazione svizzera e la Repubblica italiana per evitare le doppie imposizioni e per regolare talune altre questioni in materia di imposte sul reddito e sul patrimonio, del 9 marzo 1976, un frontaliero italiano può beneficiare delle deduzioni assicurative solo se non viene a trovarsi in una situazione più favorevole rispetto alle persone domiciliate in Svizzera. Nella fattispecie, essi hanno considerato che la parità era data per quanto concerne l'imposta cantonale, poiché le prestazioni assicurative fondate sul terzo pilastro sono tassate anche nei confronti di chi non è domiciliato in Svizzera. L'hanno invece negata per quanto riguarda l'imposta federale diretta, perché le prestazioni sono imposte solo nel successivo periodo di tassazione ordinario, cioè quando il frontaliero non è più soggetto fiscale.
D.- Il 29 giugno 1989 M. ha introdotto dinanzi al Tribunale federale un ricorso di diritto amministrativo, in cui chiede che la sentenza cantonale sia annullata e riformata nel senso che la deduzione dei contributi di previdenza professionale versati per il terzo pilastro sia ammessa anche per l'imposta federale diretta. In primo luogo, lamenta una violazione del principio della parità di trattamento. Afferma che manca una base legale alla circolare 31 gennaio 1986 dell'Amministrazione federale delle contribuzioni, nella misura in cui essa nega la deducibilità dei contributi assicurativi dal reddito proveniente da lavoro conseguito in Svizzera. Fa valere che, in base alla normativa attuale, il contribuente domiciliato all'estero e che lavora in Svizzera ha il diritto di dedurre tutti i contributi versati per il secondo e il terzo pilastro vincolato. A parere suo, è irrilevante il domicilio all'epoca del pensionamento e dell'erogazione delle prestazioni. Egli sostiene che la sentenza impugnata, nella misura in cui attribuisce un effetto positivo alla Convenzione di doppia imposizione (ne deduce cioè una base d'imposizione che non esiste nel diritto interno) è errata. Infine, asserisce che una persona residente all'estero non è privilegiata: trasferendo il proprio domicilio all'estero, anche chi è domiciliato in Svizzera può, infatti, evitare di pagare l'imposta quando riceve le prestazioni assicurative.
Chiamata a esprimersi, la Camera di diritto tributario ritiene le argomentazioni del ricorrente pertinenti e vi aderisce. L'Amministrazione cantonale delle contribuzioni ha rinunciato a formulare osservazioni. L'Amministrazione federale delle contribuzioni ha proposto la reiezione del gravame.
Il Tribunale federale ha parzialmente accolto il ricorso e ha riconosciuto la deduzione di fr. 4'147.-- a titolo di contributi previdenziali vincolati giusta l'art. 7 OPP 3 per l'anno di computo 1986.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. a) Il 3 dicembre 1972 il popolo svizzero ha accettato il nuovo testo dell'art. 34quater Cost. È stato quindi ancorato nella Costituzione il cosiddetto concetto dei tre pilastri della previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità. In questo sistema, l'assicurazione statale (cioè l'AVS e l'AI) costituisce il primo pilastro. La previdenza professionale rappresenta il secondo pilastro; esso deve permettere agli anziani, ai superstiti e agli invalidi di mantenere in modo adeguato il loro precedente tenore di vita, tenuto conto anche delle prestazioni dell'assicurazione federale, è obbligatorio per i salariati ed è accessibile, a condizioni equivalenti, agli indipendenti (cfr. Messaggio del Consiglio federale all'Assemblea federale concernente la legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, del 19 dicembre 1975, in: FF 1976 I 113 segg.). Infine, l'art. 34quater cpv. 6 Cost. prevede di promuovere il terzo pilastro, ossia la previdenza individuale, mediante provvedimenti in materia fiscale e nell'ambito della proprietà privata.
Con l'adozione della legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, del 25 giugno 1982 (LPP), in particolare l'art. 82 LPP, il legislatore ha dato seguito a quest'ultimo precetto costituzionale. L'art. 82 LPP prevede che i salariati e gli indipendenti possono dedurre anche i contributi per altre forme previdenziali riconosciute, che servono esclusivamente e irrevocabilmente alla previdenza professionale (cpv. 1). Il Consiglio federale, in collaborazione con i Cantoni, determina le forme previdenziali riconosciute e la legittimazione alla deduzione dei contributi (cpv. 2). Il 13 novembre 1985, il Governo federale ha quindi emanato l'ordinanza sulla legittimazione alle deduzioni fiscali per i contributi a forme di previdenza riconosciute (OPP 3), applicabile alle forme di previdenza vincolate. L'art. 7 cpv. 1 OPP 3 stabilisce che, per quanto riguarda le imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni, i salariati e gli indipendenti possono dedurre dal loro reddito, secondo una certa percentuale, i contributi versati alle forme di previdenza riconosciute. Nel contempo è stato modificato il Decreto del Consiglio federale concernente la riscossione d'una imposta federale diretta, del 9 dicembre 1940 (DIFD), segnatamente l'art. 22 cpv. 1 lett. i.
b) Come rilevato dai giudici cantonali, un frontaliero è soggetto alla ritenuta delle imposte alla fonte sul reddito di attività lucrativa dipendente, esercitata nel Cantone (art. 233 della legge tributaria ticinese, LT). La ritenuta concerne l'imposta cantonale, quella comunale e quella federale diretta. Anche per i frontalieri vengono dedotti gli oneri assicurativi, in particolare i premi di assicurazione concernenti la vita, la malattia, l'AVS, l'invalidità, la perdita di guadagno, la disoccupazione e gli infortuni (art. 31 lett. f LT). Queste deduzioni sono inglobate nelle aliquote stabilite per la trattenuta d'imposta. Va osservato che, anche a livello federale, il prelievo alla fonte è ammesso per l'imposta federale diretta, sebbene non sia previsto in modo esplicito dalla normativa applicabile (MASSHARDT/TATTI, Imposta federale diretta, Nuova Edizioni Trelingue, Lugano 1985, nota 6 all'art. 2). Un frontaliero può tuttavia chiedere di essere tassato in base alla procedura ordinaria (art. 240 cpv. 1 LT). In tal caso, le deduzioni sono calcolate, per determinare l'imponibile, allo stesso modo che per i normali contribuenti. Rimane riservato il conguaglio per le differenze d'imposta (art. 240 cpv. 1 LT).
c) Nel caso concreto, i giudici cantonali hanno considerato che, nell'ottica della previdenza a favore del salariato e in difetto di un espressa norma di contenuto contrario, non vi è motivo di escludere per il lavoratore straniero, in particolare per il frontaliero, la possibilità di concludere nello Stato dove lavora una prestazione vincolata riconosciuta. Hanno sottolineato che, se sono adempiuti determinati requisiti, i frontalieri sono obbligati per legge ad assicurarsi alla forma previdenziale del secondo pilastro (art. 2 LPP), nel quale si inserisce con la stessa finalità e scopo complementare la previdenza vincolata.
Tale opinione dev'essere confermata. Dal Messaggio del Consiglio federale concernente la legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, risulta in modo chiaro che il popolo e i Cantoni hanno accettato di fissare nella Costituzione federale il principio dei tre pilastri (cfr. FF 1976 I 122). Come già esposto, le prestazioni provenienti dal primo pilastro devono compensare in modo adeguato il fabbisogno vitale, mentre quelle provenienti dal secondo pilastro devono permettere agli anziani, ai superstiti e agli invalidi di mantenere in modo appropriato il precedente tenore di vita. È invece compito del terzo pilastro (cioè la previdenza individuale costituita dal risparmio e dalle assicurazioni private) di completare, secondo le esigenze personali, le prestazioni dei due primi pilastri. Nel citato Messaggio va poi ricordato che due condizioni hanno un ruolo determinante per quanto riguarda il campo di validità personale: l'età e il salario. In nessun modo si è, quindi, voluto escludere il lavoratore dipendente domiciliato all'estero. Giusta l'art. 2 LPP, tutti i lavoratori che hanno compiuto i diciassette anni e che riscuotono un salario annuo superiore a un limite fissato dalla stessa ordinanza, sottostanno all'assicurazione obbligatoria. Le forme di previdenza fondate sui tre pilastri sono pertanto appannaggio di tutte le persone che lavorano in Svizzera. Una soluzione diversa non è immaginabile, ove solo si pensi che i tre pilastri sono stati istituiti per garantire alle persone anziane, ai superstiti e agli invalidi di mantenere adeguatamente il loro precedente tenore di vita. Anche la dottrina non fa delle differenze in base alla nazionalità dei lavoratori (HELBLING, Personalvorsorge und BVG, Berna 1990, 5a edizione, pag. 73). D'altra parte, va rilevato che l'art. 1 cpv. 2 dell'ordinanza sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, del 18 aprile 1984 (OPP 2), prevede la possibilità di esonerare dall'onere assicurativo, cioè del secondo pilastro, i lavoratori che non sono attivi in modo durevole in Svizzera, sempreché siano sufficientemente assicurati all'estero. Ne deriva che anche lo straniero che lavora in Svizzera ed è domiciliato all'estero è, in linea di principio, sottoposto all'assicurazione del secondo pilastro. Dati la natura e lo scopo del sistema previdenziale fondato sui tre pilastri, non sussiste inoltre alcun motivo di discriminare il lavoratore straniero a seconda del genere e del tipo di previdenza. Come giustamente ritenuto dai giudici cantonali, si deve quindi ammettere che anche il frontaliero deve poter fruire delle forme di previdenza professionale vincolata riconosciute dalla legge per coloro che conseguono un reddito proveniente da lavoro in Svizzera.
3. In conformità all'art. 7 OPP 3, i salariati e gli indipendenti possono, in una determinata misura, dedurre dal loro reddito, per quanto riguarda le imposte dirette della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni, i contributi versati a forme riconosciute di previdenza. L'Amministrazione federale delle contribuzioni ha, quindi, emanato una circolare al proposito, la circolare del 31 gennaio 1986 (pubblicata in ASA 54 pag. 519 segg.), il cui punto 2 specifica che solo i contribuenti assoggettati illimitatamente all'imposta in Svizzera che pagano l'AVS e l'AI possono procedere a tali deduzioni. L'Amministrazione federale delle contribuzioni è, in effetti, del parere che la legge permette di dedurre i contributi perché le prestazioni assicurative saranno successivamente tassate in Svizzera. Tale opinione è errata.
Va rilevato anzitutto che, per costante prassi, le direttive dell'Amministrazione federale delle contribuzioni non hanno forza di legge e non sono vincolanti per i contribuenti né per l'amministrazione né, tantomeno, per i tribunali. In particolare, esse non costituiscono norme di diritto ai sensi dell'art. 104 lett. a OG e non vincolano il giudice (DTF 108 Ib 19 segg.; PATRY, Le problème des directives de l'Administration fédérale des contributions, in: ASA 59 pag. 28 e riferimenti). Il già citato Messaggio del Consiglio federale concernente la legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, si esprime ampiamente sul trattamento fiscale dei tre pilastri. In particolare, viene ricordato che già nell'ambito della revisione costituzionale era stato detto in modo chiaro che il primo e il secondo pilastro del sistema della previdenza sociale dovevano essere trattati, dal profilo fiscale, alla stessa maniera. Inoltre, era stata conferita alla Confederazione anche la competenza di promuovere il terzo pilastro. Come risulta dal Messaggio stesso "nel corso delle discussioni che hanno preceduto la votazione popolare, i fautori del nuovo articolo costituzionale non hanno cessato di ripetere che, sotto l'aspetto fiscale, la concezione dei tre pilastri non è meno favorevole per le istituzioni e per i contribuenti di quella della pensione popolare, dato che i tre pilastri sarebbero stati trattati allo stesso modo. Questa promessa deve ora essere mantenuta (...). I contributi destinati esclusivamente e irrevocabilmente ad altre forme previdenziali derivanti dalla previdenza professionale saranno assimilati ai contributi pagati agli istituti di previdenza. Questo deve dare la possibilità, specificamente alle persone che esercitano un'attività lucrativa indipendente, che non sono sottoposte alla previdenza professionale obbligatoria, di costituirsi una previdenza per la vecchiaia senza essere svantaggiate sul piano fiscale; ma anche i lavoratori dipendenti, i quali, oltre ai contributi agli istituti di previdenza, versano altri contributi destinati a uno scopo previdenziale, possono approfittare di questa disposizione (FF 1976 I 186seg.)."
Ne discende che il legislatore aveva la chiara intenzione di parificare - dal profilo fiscale - tutte e tre le forme di previdenza previste. Di conseguenza, il trattamento fiscale di cui gode il frontaliero per i contributi AVS/AI e per quelli versati al secondo pilastro vale anche per la previdenza vincolata ai sensi dell'OPP 3. In effetti, non solo nessuna normativa vigente istituisce una discriminazione tra il trattamento fiscale delle prestazioni del primo e del secondo pilastro e quelle del terzo pilastro, ma addirittura i materiali legislativi sanciscono chiaramente che tutti e tre i pilastri devono essere trattati allo stesso modo dal profilo fiscale. Non vi è quindi ragione per instaurare eccezioni nei confronti di chi, pur conseguendo il reddito proveniente da lavoro in Svizzera, abita all'estero.
È vero che il legislatore, quale contropartita della deducibilità dei contributi, ha previsto d'imporre le prestazioni degli istituti di previdenza (art. 83 LPP; cfr. anche FF 1976 I 187). Senonché, dal fatto che la prestazione possa sfuggire alla tassazione quando si tratti di un frontaliero non può essere inferito che gli sia precluso di fruire delle deduzioni di cui all'art. 7 OPP 3. Come giustamente osserva YERSIN (Prévoyance professionnelle et pratique fiscale, in: ASA 56 pag. 418 segg.), il contribuente che lascia la Svizzera alla fine del rapporto di lavoro o poco prima può, a determinate condizioni, sfuggire all'imposizione prevista dalla legge per le prestazioni previdenziali, analogamente a quanto può accadere per un frontaliero. Queste incongruenze fiscali potranno semmai essere appianate con una modifica della legislazione federale. Esse non possono per contro vanificare i principi previdenziali e assicurativi sui quali si fonda il sistema della previdenza professionale dei tre pilastri così come voluto dal legislatore. Si deve quindi concludere che la direttiva emanata in proposito dall'Amministrazione federale delle contribuzioni è priva di una qualsivoglia base legale e disattende inoltre i principi del diritto federale sanciti con gli art. 82 LPP, 22 cpv. 1 lett. i DIFD e 7 OPP 3; come tale non può essere seguita. Spetta a questa autorità d'informare immediatamente gli interessati, mediante pubblicazione, che il punto 2 della circolare del 31 gennaio 1986 non è valido. Di conseguenza, non possono essere seguiti gli autori che richiamano questa direttiva e che, senza particolari commenti, sembrano condividerne il contenuto (STEINMANN, Fragen aus dem Bereich der beruflichen Vorsorge und der gebundenen Selbstvorsorge, in: ASA 59 pag. 237; GUISAN, Le contrat de prévoyance liée conclu avec des établissements d'assurance, in: Prévoyance professionnelle et fiscalité, Losanna 1986, pag. 67).
Va osservato d'altra parte che l'argomento dell'Amministrazione federale delle contribuzioni, secondo cui la maggior parte dei frontalieri è sottoposta al sistema dell'imposizione alla fonte, motivo per cui sarebbe praticamente impossibile tener conto delle deduzioni per i contributi versati a forme riconosciute della previdenza professionale vincolata, non milita a favore della regola da essa sostenuta e ribadita nella direttiva contestata. Non è vero che, se al ricorrente fosse concessa la deduzione chiesta, esso sarebbe privilegiato rispetto a tutti gli altri frontalieri assoggettati all'imposizione alla fonte. Tale tesi non tiene conto, invero, del fatto che tutti i frontalieri possono chiedere la tassazione a conguaglio secondo la procedura ordinaria: tutti i contributi - anche quelli per la previdenza professionale vincolata - possono essere allora dedotti (cfr. art. 240 cpv. 1 LT; BOTTOLI, Lineamenti di diritto tributario ticinese, Edizioni Trelingue Porza-Lugano 1977, pag. 203 segg.).
Va infine rilevato che, contrariamente a quanto ritenuto dalla corte cantonale, il rifiuto di dedurre i contributi destinati alla previdenza professionale vincolata non può essere fondato sulla Convenzione italo-svizzera di doppia imposizione. Come giustamente osserva il ricorrente, una simile Convenzione non può istituire un diritto impositivo a favore di uno Stato, se nessuna norma di diritto interno di questo Stato lo prevede. L'imposizione deve essere sempre fondata sul diritto fiscale interno. Una Convenzione di doppia imposizione con uno Stato estero può trovare applicazione in Svizzera soltanto se limita o esclude un'imposizione prevista dal diritto interno; essa non può invece istituire una sorta di imposizione non prevista dal diritto svizzero (ASA 43 pag. 323, 38 pag. 102; RIVIER, Droit fiscal suisse: le droit fiscal international, Neuchâtel 1983, pag. 106 e riferimenti). In concreto, la legislazione interna svizzera prevede la deducibilità dei contributi: la Convenzione di doppia imposizione, in virtù del semplice effetto negativo che esplica, non può, quindi, revocare questa regola e sancire positivamente il diritto di imporre tali contributi per il solo contribuente domiciliato nell'altro Stato. | it | Art. 34quater Cost., 82 LPP, art. 7 cpv. 1 OPP 3, 22 cpv. 1 lett. i DIFD; possibilità per un frontaliero di dedurre i contributi versati a forme di previdenza professionale riconosciute per quanto concerne l'imposta federale diretta. 1. Un frontaliero può, in Svizzera, fruire delle forme di previdenza professionale riconosciute dalla legge (consid. 2c).
2. Un frontaliero è autorizzato a dedurre dal reddito imponibile, nella misura stabilita dalla legge, i contributi versati per il terzo pilastro: il punto 2 della circolare del 31 gennaio 1986 dell'Amministrazione federale delle contribuzioni, che gli nega tale facoltà, è privo di base legale e disattende i principi del diritto federale sanciti con gli art. 82 LPP, art. 22 cpv. 1 lett. i DIFD e 7 OPP 3. Una Convenzione di doppia imposizione con uno Stato estero si applica in Svizzera solo se essa limita o esclude un'imposizione prevista dal diritto interno; essa non può invece istituire una sorta d'imposizione non prevista dal diritto svizzero (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-358%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,942 | 117 Ib 367 | 117 Ib 367
Sachverhalt ab Seite 367
X. ist am 18. Oktober 1988 gestorben. Er hinterliess als gesetzliche Erben seine Ehefrau sowie vier Kinder. Nach dem Tod des Erblassers entdeckten die Erben, dass er Vermögen und Vermögensertrag nicht vollständig versteuert hatte. Sie machten deshalb Anzeige bei der kantonalen Steuerverwaltung.
Die Kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer Luzern führte in der Folge ein Hinterziehungsverfahren durch. Am 9. März 1990 verfügte sie für die rechtskräftig veranlagten Steuerjahre 1983 bis 1988 eine Nachsteuer von Fr. ... und eine Busse von Fr. ... . Nachsteuer und Busse auferlegte sie den Erben des Steuerpflichtigen zur Zahlung (Art. 130 Abs. 1 BdBSt).
Gegen diese Verfügung erhoben die Erben beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern Beschwerde mit dem Antrag, die Busse, nicht aber die Nachsteuer sei aufzuheben. Sie vertraten den Standpunkt, die Busse verstosse gegen Art. 4 BV und gegen Art. 6 Ziff. 2 EMRK (Unschuldsvermutung). Sie treffe an der unrichtigen Versteuerung kein Verschulden.
Mit Urteil vom 18. März 1991 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern die Beschwerde gut und hob die Busse auf, im wesentlichen mit folgender Begründung:
Soweit Art. 130 Abs. 1 BdBSt die Erben ohne Rücksicht auf ein eigenes Verschulden für die vom Erblasser verwirkten Bussen haftbar erkläre, verstosse er gegen Art. 4 BV. Das Verwaltungsgericht müsse allerdings die Bestimmungen des BdBSt anwenden, auch wenn sie verfassungswidrig seien (gemäss Art. 113 Abs. 3 bzw. Art. 114bis Abs. 3 BV). Diese Bindungswirkung bestehe jedoch nicht, soweit die Vereinbarkeit von Bestimmungen des BdBSt mit jenen der EMRK in Frage stünden, weil das Völkerrecht dem Landesrecht vorgehe.
Das Verwaltungsgericht erwog sodann, Art. 6 Ziff. 2 EMRK verpflichte als Beweisregel die Strafverfolgungsbehörden, die Schuld des Angeklagten zu beweisen. Daneben komme der Bestimmung auch für den Gesetzgeber Bedeutung zu. Dieser dürfe keine Normen erlassen, die eine Umkehrung der Beweislast zur Folge hätten oder gar den Entlastungsbeweis ausschlössen. Das sei aber bei Art. 130 Abs. 1 BdBSt der Fall, soweit die Erben "ohne Rücksicht auf ein eigenes Verschulden" für die vom Erblasser verwirkten Steuerbussen haftbar seien. Art. 130 Abs. 1 BdBSt sei insoweit nicht anwendbar, und die gestützt auf diese Bestimmung gegenüber den Erben ausgesprochene Busse sei aufzuheben.
Hiegegen führt die Eidg. Steuerverwaltung Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie beantragt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Nachsteuer- und Bussenverfügung der Kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer zu bestätigen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hat auf eine Stellungnahme zur Beschwerde verzichtet. Die Erben schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und bestätigt die Nachsteuer- und Bussenverfügung der Kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdegegner haben im bundesgerichtlichen Verfahren wie schon im kantonalen Verfahren die vom Erblasser begangene Hinterziehung wie auch ihre Nachsteuerpflicht als Rechtsnachfolger nicht bestritten. Sie wenden sich einzig gegen die ihnen auferlegte Steuerbusse. Nach ihrer Ansicht verstösst Art. 130 Abs. 1 BdBSt gegen Art. 4 BV, weil sie für eine Tat bestraft würden, die vom Erblasser begangen worden sei.
a) Ob dieser Standpunkt zutrifft, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen. Das Bundesgericht ist an die Bundesgesetzgebung und die von der Bundesversammlung genehmigten Staatsverträge gebunden (Art. 113 Abs. 3, Art. 114bis Abs. 3 BV). Das gilt nach ständiger Rechtsprechung auch in bezug auf den Bundesratsbeschluss über die Erhebung einer direkten Bundessteuer, der seit 1950 durch sukzessive Annahme befristeter Verfassungszusätze über die Finanzordnung des Bundes von Volk und Ständen periodisch bestätigt bzw. abgeändert worden ist und zur Bundesgesetzgebung zählt, die nach Art. 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht massgebend ist (Urteil vom 10. März 1989, in ASA 59 S. 486 E. 1, mit Hinweisen).
b) Es besteht auch kein Anlass, vom klaren Wortlaut des Art. 130 Abs. 1 BdBSt abzuweichen. Sinn und Zweck dieser Bestimmung ist eindeutig. Danach haften die Erben für die vom Erblasser hinterzogenen Steuerbeträge und die von ihm verwirkte Busse "ohne Rücksicht auf ein eigenes Verschulden", "même si aucune faute ne leur est imputable". Auch die teleologische, die systematische oder die historische Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Frage, ob eine andere Auslegung "verfassungskonform" sei (s. BGE 105 Ib 62 E. 5b), stellt sich daher nicht.
2. Die Beschwerdegegner berufen sich auch darauf, dass die Strafsukzession der Erben gemäss Art. 130 Abs. 1 BdBSt gegen die in Art. 6 Ziff. 2 EMRK verankerte Unschuldsvermutung verstosse. Das Verwaltungsgericht fand diesen Standpunkt begründet und wendete Art. 130 Abs. 1 BdBSt im vorliegenden Fall nicht an. Das wirft vorab die Frage nach dem Verhältnis zwischen dem internationalen Recht und dem Landesrecht auf.
a) Die Europäische Menschenrechtskonvention ist als ein von der Bundesversammlung genehmigter Staatsvertrag für die rechtsanwendenden Behörden nicht weniger verbindlich als ein Bundesgesetz (oder eine der Bundesgesetzgebung gleichgestellte Rechtsverordnung des Bundesrates, Art. 113 Abs. 3, Art. 114bis Abs. 3 BV). Allein damit ist die Frage nicht entschieden, welche Bestimmung vorzugehen hat, wenn eine Vorschrift eines Bundesgesetzes mit einer Norm der Konvention im Widerspruch steht. Diese Frage hat auch in der Doktrin zu zahlreichen Kontroversen geführt.
b) Verschiedene Autoren vertreten die Meinung, dass das Bundesgericht im Falle eines Konfliktes zwischen einem Bundesgesetz und einem Staatsvertrag nach allgemeinen Auslegungsregeln vorzugehen, beispielsweise die lex specialis oder die lex posterior anzuwenden habe (vgl. die Nachweise bei WALTER KÄLIN, Der Geltungsgrund des Grundsatzes "Völkerrecht bricht Landesrecht", in Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen, Festgabe Schweizerischer Juristentag 1988, ZBJV 124bis/1988 S. 49). Andere Autoren sind der Ansicht, dass Art. 113 Abs. 3 bzw. Art. 114bis Abs. 3 BV den Konflikt nicht löst, wenn ein Staatsvertrag einem Bundesgesetz widerspricht, und in diesem Fall nach dem Grundsatz des Primats des Völkerrechts die staatsvertragliche Regel Vorrang hat, und zwar unabhängig davon, ob der Staatsvertrag oder das Gesetz früher zustande gekommen ist (ARTHUR HAEFLIGER, Das Erfordernis einer nationalen Beschwerde bei Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention, in Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen [a.a.O.], S. 37, sowie PETER SALADIN, Völkerrechtliches ius cogens und schweizerisches Landesrecht, ebenda, S. 81 f., beide mit weiteren Nachweisen). Zahlreiche Urteile räumen dem Staatsvertrag den Vorrang vor dem Bundesgesetz ein (BGE 113 II 362; BGE 111 V 202; BGE 110 V 76; BGE 109 Ib 173; BGE 106 Ib 402; BGE 105 Ib 296). Zwar betreffen viele von ihnen Auslieferungsfälle, bei denen schon das Gesetz (vgl. Art. 1 Abs. 1 Rechtshilfegesetz, SR 351.1) die internationalen Vereinbarungen vorbehält; doch hat das Bundesgericht betont, das Prinzip gelte für alle Rechtsgebiete. Der einzige Vorbehalt geht dahin, dass der Gesetzgeber die Verletzung internationalen Rechts bewusst in Kauf genommen haben könnte und dass in einem solchen Fall auch das Bundesgericht an das völkerrechtswidrige Gesetz gebunden sei (BGE 99 Ib 43 ff., bestätigt in BGE 112 II 13 E. 8; ferner 111 V 203 E. 2b; s. dazu auch ANDRÉ GRISEL, A propos de la hiérarchie des normes juridiques, ZBl 88/1987 S. 390/91).
c) Bei der Europäischen Menschenrechtskonvention handelt es sich allerdings um einen besonderen Staatsvertrag, da die in ihr enthaltenen Garantien, soweit sie Grundrechte verbürgen, ihrer Natur nach verfassungsrechtlichen Inhalt haben. Die Konvention garantiert einen Mindeststandard an Grundrechten, welche die Verfassungen zahlreicher Staaten enthalten oder welche die Mitgliedstaaten als ungeschriebene Verfassungsrechte anerkennen. Das Bundesgericht hat aus dieser inhaltlichen Beziehung der durch die Konvention geschützten Rechte mit den verfassungsmässigen Rechten im Urteil Diskont- und Handelsbank AG vom 19. März 1975 (BGE 101 Ia 67) - nur wenige Monate nach dem Inkrafttreten der Europäischen Menschenrechtskonvention für die Schweiz - den Verfahrensgrundsatz hergeleitet, dass die Verletzung der in der Konvention enthaltenen Rechte verfahrensmässig gleich zu rügen sei wie die Verletzung verfassungsmässiger Rechte. Das bedeutet namentlich, dass staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung solcher Rechte die Erschöpfung des Instanzenzuges und gegebenenfalls das Vorliegen eines Endentscheides voraussetzen (Art. 86 Abs. 2, 87 OG; BGE 101 Ia 69; im gleichen Sinn BGE 102 Ia 199 E. 3).
Diese verfahrensmässige Gleichstellung der durch die Konvention geschützten mit den verfassungsmässigen Rechten ist durchaus berechtigt und folgerichtig. Es kann indessen nicht übersehen werden, dass das Bundesgericht sich im erwähnten Urteil nur mit dieser verfahrensrechtlichen Frage auseinandergesetzt hat. Es rechtfertigt sich unter diesen Umständen nicht, aus jenem Entscheid zu schliessen, dass es den rechtsanwendenden Behörden verwehrt wäre, Bundesgesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse daraufhin zu überprüfen, ob sie sich mit der Konvention im Einklang befinden.
d) Die besondere Natur der durch die Konvention geschützten Rechte spricht zwar dafür, sie bei der Grundrechtskonkretisierung zu beachten, was in der Praxis nicht nur durch entsprechende Auslegung der Bundesgesetze (z.B. BGE 114 Ia 180 ff., 106 Ia 406), sondern auch in Weiterentwicklung der in der Bundesverfassung enthaltenen Rechte geschieht. Sie wirft jedoch die Frage auf, ob die Überprüfung von Bundesgesetzen unter dem Gesichtspunkt der durch die Konvention geschützten Rechte nicht ebenso ausgeschlossen ist wie unter dem Gesichtspunkt der verfassungsmässigen Rechte. Den rechtsanwendenden Behörden ist es nach Art. 113 Abs. 3 BV und Art. 114bis Abs. 3 BV untersagt, Bundesgesetze auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen, und es stellt sich die Frage, ob die Menschenrechtskonvention nicht auch in dieser Hinsicht der Verfassung gleichzustellen sei (Urteil vom 10. März 1989, ASA 59 S. 489 E. 3c). Diese Frage hat auch in der Literatur zu zahlreichen Kontroversen Anlass gegeben (für die Überprüfung der Konventionsmässigkeit der Bundesgesetze: WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 45; vgl. auch LUZIUS WILDHABER, Erfahrungen mit der Europäischen Menschenrechtskonvention, ZSR NF 120/1979 II 342 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Anwendung der Europäischen Menschenrechtskonvention in der Schweiz, ZSR NF 94/1975 I 379 f.; PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, 3. Auflage 1982, S. XII f. Gegen eine Überprüfung: HAEFLIGER, a.a.O., S. 39/40; ferner ANDREAS AUER, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 99 ff., N 168 ff., 171. Vgl. jetzt auch J. P. MÜLLER, in Kommentar zur Bundesverfassung, Einleitung zu den Grundrechten, N 211).
e) Art. 113 Abs. 3 BV und Art. 114bis Abs. 3 BV binden das Bundesgericht und die übrigen rechtsanwendenden Organe nicht nur an die Bundesgesetze und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse, sondern auch an die genehmigten Staatsverträge. Aus den Materialien zu Art. 113 Abs. 3 BV ergibt sich klar, dass der Verfassungsgeber seinerzeit ausschliesslich die Gewaltenteilung zwischen der Bundesversammlung - der u.a. die Konkretisierung der Verfassung in der Gesetzgebung obliegt - und dem Bundesgericht regeln wollte. Völkerrechtliche Überlegungen spielten offenbar bei der Aufnahme der Staatsverträge in Art. 113 Abs. 3 BV keine Rolle (W. HALLER, in Kommentar zur Bundesverfassung, Art. 113 N 142 ff., besonders N 144). Aus dieser Bestimmung kann daher für die Rangordnung der beiden Rechtsquellen gerade nichts abgeleitet werden (im gleichen Sinn GRISEL, a.a.O., S. 390; KÄLIN, a.a.O. [ZBJV 124bis/1988], S. 62; AUER, a.a.O., S. 104 N 174; OLIVIER JACOT-GUILLARMOD, La primauté du droit international face à quelques principes directeurs de l'Etat fédéral suisse, ZSR NF 104/1985 I S. 403 ff.; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage 1976, Band I, S. 81).
Art. 114bis Abs. 3 BV verbietet demnach nicht, allgemein anerkannte Prinzipien anzuwenden, die das Verfassungsrecht und Völkerrecht in Einklang bringen. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang namentlich das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge, das für die Schweiz am 6. Juni 1990 in Kraft getreten ist (SR 0.111) und das in Art. 26 und 27 nun ausdrücklich den Grundsatz des Vorrangs des vertraglichen Völkerrechts enthält. Dieser Grundsatz verlangt von allen rechtsanwendenden Organen in der Schweiz eine völkerrechtskonforme Auslegung des Landesrechts und mithin auch von Art. 114bis Abs. 3 BV.
Auch wenn die Wahrnehmung der völkerrechtlichen Beziehungen ausschliesslich den politischen Behörden, vorab dem Bundesrat (Art. 102 Ziff. 8 BV), obliegt, rechtfertigt es sich nicht, die Harmonisierung von Landesrecht und durch die Schweiz abgeschlossenen Völkerrechtsverträgen nur den politischen Instanzen zu überlassen. Das bedeutet keinen Einbruch in den Grundsatz der Gewaltenteilung, da aus rechtlicher Sicht alle Behörden verpflichtet sind, im Rahmen ihrer Kompetenzen das die Schweiz bindende Völkerrecht zu respektieren und anzuwenden (in diesem Sinne auch die gemeinsame Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz und der Direktion für Völkerrecht, Das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht im Rahmen der schweizerischen Rechtsordnung, vom 26. April 1989, VPB 53/1989 S. 393 ff., besonders Ziff. 14 ff. [französischer Text: S. 437 ff.]). Es spricht daher auch nichts dagegen, dass der Richter die Bundesgesetze auf ihre Übereinstimmung mit der Konvention prüft. Natürlich kann er nicht eine Gesetzesbestimmung aufheben, weil sie dem Völkerrecht widerspricht; er könnte höchstens im konkreten Einzelfall die betreffende Norm nicht anwenden, wenn sie sich als völkerrechtswidrig erweist und zu einer Verurteilung der Schweiz führen könnte.
f) Dabei ist der - unbestrittene - Grundsatz von Bedeutung, dass Bundesgesetze nicht nur verfassungskonform, sondern auch der Konvention entsprechend auszulegen sind, d.h. so, dass im Zweifelsfalle ein Konflikt zwischen beiden Rechtsordnungen möglichst vermieden wird (BGE 106 Ia 34 ff. und zitiertes Urteil in ASA 59 S. 489 E. 3c). Ergibt schon die Auslegung - wie nachfolgend zu zeigen ist -, dass kein Konflikt zwischen der Erbenhaftung nach dem Recht der direkten Bundessteuer und der Europäischen Menschenrechtskonvention besteht, kann die Frage nach der Rangordnung der beiden Rechtsquellen offenbleiben.
Art. 114bis Abs. 3 BV statuiert im übrigen nur ein Anwendungsgebot, kein Prüfungsverbot. Dem Bundesgericht ist es nicht verwehrt, eine Norm daraufhin zu prüfen, ob sie der Verfassung oder der Konvention widerspricht, wie es auch den Gesetzgeber einladen kann, eine verfassungs- oder konventionswidrige Norm zu ändern (vgl. auch BGE 103 Ia 55 Nr. 11, BGE 105 Ib 168; s. dazu KÄLIN, a.a.O. [E. 2d], S. 36 ff.). Schon aus diesem Grund rechtfertigt es sich, die Erbenhaftung auf ihre Vereinbarkeit mit der Konvention zu prüfen. Dabei ist zunächst das System der Erbenhaftung gemäss der Regelung im Beschluss über die direkte Bundessteuer darzulegen.
3. Bei der einfachen Steuerhinterziehung, wie sie hier in Frage steht, ist nach Art. 129 Abs. 1 BdBSt eine Busse bis zum Vierfachen des entzogenen Steuerbetrages auszusprechen. Innerhalb dieses Rahmens ist die Busse nach pflichtgemässem Ermessen festzusetzen, wobei die Praxis in erster Linie von der objektiven Schwere der Tat, d.h. vom hinterzogenen Steuerbetrag im Verhältnis zum geschuldeten Steuerbetrag, ausgeht und den subjektiven Momenten strafschärfend oder strafmildernd Rechnung trägt (BGE 114 Ib 30 ff.). Ausser der Busse ist der hinterzogene Steuerbetrag zu bezahlen.
Sind die hinterzogene Steuer oder die Busse beim Tode des Steuerpflichtigen noch nicht bezahlt, so gehen die daraus erwachsenden Verpflichtungen auf die Erben über, und diese haften dafür solidarisch bis zur Höhe ihrer Erbteile (Steuersukzession; Art. 130 Abs. 1 Satz 1 BdBSt). In ein hängiges Verfahren treten die Erben an Stelle des Erblassers ein (Verfahrenssukzession; Art. 130 Abs. 1 Satz 2 BdBSt). Wird die Hinterziehung erst nach dem Tode des Steuerpflichtigen entdeckt, so wird das Verfahren gegenüber seinen Erben angehoben und durchgeführt, und "diese haften bis zur Höhe ihrer Erbteile solidarisch für die vom Erblasser hinterzogene Steuer und die von ihm verwirkten Bussen ohne Rücksicht auf ein eigenes Verschulden" (ebenda Satz 3). Die Erben des verstorbenen Steuerpflichtigen treten somit, entsprechend dem allgemeinen Grundsatz der Steuernachfolge (Art. 10 BdBSt), steuerrechtlich und auch strafsteuerrechtlich seine Nachfolge an.
4. Die in Art. 130 Abs. 1 BdBSt getroffene Regelung, dass die Erben für die vom Erblasser hinterzogenen Steuern und verwirkten Bussen haften, ist im schweizerischen Steuerrecht keine Einzelerscheinung. Sie ist auch in den kantonalen Steuergesetzen anzutreffen und wurde während Jahrzehnten im Bund und in den Kantonen in Hinterziehungsfällen zur Anwendung gebracht. Dies ist heute noch der Fall, wenn auch in der Steuerrechtslehre die Erbenhaftung vermehrt in Zweifel gezogen wird (WALTER ROBERT PFUND, Das Steuerstrafrecht, S. 115 ff.; PETER BÖCKLI, Harmonisierung des Steuerstrafrechts, ASA 51 S. 123 ff.; URS R. BEHNISCH, Das Steuerstrafrecht im Recht der direkten Bundessteuer, S. 122 f.; URS-VIKTOR INEICHEN, Deliktsfähigkeit der juristischen Personen und Erbenhaftung, Nach- und Strafsteuerrecht im Wandel, Luzerner Rechtsseminar 1990, S. 10 ff. Demgegenüber wird die Strafsteuerhaftung der Erben befürwortet etwa von: ERNST HÖHN, Tendenzen im schweizerischen Steuerstrafrecht, ASA 41 S. 286; FERDINAND ZUPPINGER, Verschuldensprinzip und Steuerstrafrecht, Steuerrecht im Rechtsstaat, Festschrift für Francis Cagianut, S. 218 f.; KÄNZIG, Wehrsteuer, 1. Auflage, N 3 zu Art. 130).
a) Die Notwendigkeit der Erbenhaftung wird vor allem damit begründet, dass sich die Hinterziehung durch den Erblasser auf das den Erben hinterlassene Vermögen auswirke. Die vom Erblasser hinterzogenen Steuern würden das Nachlassvermögen erhöhen, was den Erben zugute komme. Wenn die Erben lediglich die Nachsteuer schuldeten, so sei dies geradezu ein Anreiz für den Steuerpflichtigen, zu Lebzeiten Einkommen und Vermögen zu hinterziehen. Wegen der zeitlichen Begrenzung der Nachsteuerpflicht (Befristung des Rechts, das Nachsteuerverfahren einzuleiten) liessen sich dabei echte Vorteile erzielen. Hingegen vermindere die zu Lebzeiten entdeckte und geahndete Steuerhinterziehung das Nachlassvermögen direkt oder indirekt. Es dürfe deshalb keine Rolle spielen, ob der Erblasser die Strafsteuer noch selbst bezahlt habe oder ob die Hinterziehung erst nach seinem Tode entdeckt und verfolgt werde (vgl. etwa HÖHN, a.a.O., S. 286).
b) In der Tat entspricht es der zivilrechtlichen Ordnung, dass die Erben des verstorbenen Steuerpflichtigen bis zum Betrage ihres Erbteils für alle Steuerschulden haften, soweit diese nicht schon vor dem Tode des Erblassers bezahlt worden sind. Die zivilrechtliche Erbfolge ist die Universalsukzession. Mit dem Tode des Erblassers erwerben die Erben von Gesetzes wegen die Erbschaft als Ganzes (Art. 560 ZGB). Dieser Ordnung entspricht im Steuerrecht, dass die Erben auf dem Wege der Steuersukzession für alle Steuerschulden des Erblassers und somit auch für die dem Erblasser wegen Steuerhinterziehung auferlegten Strafsteuern und Bussen haften. Mit der Regelung des Art. 130 Abs. 1 BdBSt, dass in ein hängiges Hinterziehungsverfahren die Erben an Stelle des Erblassers eintreten und dass das Verfahren gegenüber den Erben anzuheben und durchzuführen ist, wenn die Hinterziehung erst nach dem Tode des Erblassers entdeckt wird, werden nur im Ergebnis alle Fälle unabhängig ihrer zeitlichen Komponente gleich behandelt; d.h. unabhängig davon, ob die Steuerforderungen und Bussen schon zu Lebzeiten des Erblassers rechtskräftig festgesetzt worden sind oder ob sie erst nach seinem Tode veranlagt werden.
c) Es trifft auch nicht zu, wie Kritiker der Erbenhaftung geltend machen, dass die Erben für eine Tat bestraft werden, die nicht von ihnen, sondern vom Erblasser begangen worden ist. Die Steuerbusse wird grundsätzlich nach dem Verschulden des Erblassers festgesetzt und trifft den fehlbaren Steuerpflichtigen bzw. seinen Nachlass. Die Erben sind als Rechtsnachfolger lediglich dafür haftbar, beschränkt auf ihren Erbteil, dass die Busse bezahlt wird. Dass die Strafe nicht die Erben trifft, geht mit aller Deutlichkeit daraus hervor, dass die Erben sich ihrer Verpflichtungen aus der Erbschaft entledigen können, indem sie die Erbschaft ausschlagen (Art. 566 ZGB).
Dass die Erben aufgrund der Steuersukzession richtigerweise für alle Steuerforderungen und somit auch für Steuerbussen haften, soweit sie schon vor dem Tode des Erblassers festgesetzt worden sind, anerkennen übrigens auch Gegner der Erbenhaftung (BÖCKLI, a.a.O., ASA 51 S. 124; s. auch W. R. PFUND, Das neue Verwaltungsstrafrecht des Bundes, unter besonderer Berücksichtigung des Steuerstrafrechts, ASA 42 S. 170; BEHNISCH, a.a.O., S. 124 bei Fn. 607; anderer Ansicht INEICHEN, a.a.O., S. 14). Dann ist es aber folgerichtig, wenn nach Art. 130 Abs. 1 BdBSt die Erben auch für die im Zeitpunkt des Todes des Erblassers noch nicht rechtskräftig veranlagten Strafsteuern haften.
d) Richtig ist, dass die Hinterziehungsbusse nach Art. 129 BdBSt eine echte Strafe darstellt (BGE 116 IV 266; s. auch WALTER KÄLIN/LISBETH SIDLER, Verschuldensgrundsatz und Öffentlichkeitsprinzip: Die Strafsteuer im Lichte von Verfassung und EMRK, ASA 60 S. 169 ff.). Das hat zur Folge, dass die allgemeinen Vorschriften des bürgerlichen Strafrechts (Art. 1-110 StGB) Anwendung finden, soweit nicht der Beschluss über die direkte Bundessteuer selbst Bestimmungen aufstellt (Art. 333 Abs. 1 StGB; BGE 114 Ib 30 f.). Indem Art. 130 Abs. 1 BdBSt eine Haftung der Erben nicht nur für Nachsteuern, sondern auch für Steuerbussen vorsieht, weicht er vom bürgerlichen Strafrecht ab, bei dem eine Bussenschuld nicht vererbt wird (Art. 48 StGB). Die Abweichung ist aber durch die besonderen Bedürfnisse des Fiskalrechts begründet.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass es im Fiskalrecht nicht nur um die Nach- und Strafsteuersukzession der Erben geht, sondern auch um die - nach allgemeinem Strafrecht nicht deliktsfähigen - juristischen Personen, die gemäss Art. 130 Abs. 4 BdBSt für die im Geschäftsbetrieb oder bei der Liquidation von ihren Organen begangenen Hinterziehungen strafbar sind. In beiden Fällen liegt der steuerrechtlichen Ordnung die Überlegung zugrunde, dass es in hohem Masse unbefriedigend und der Wirksamkeit der fiskalischen Ordnung abträglich wäre, wenn die Erben in den Genuss der Früchte einer vom Erblasser begangenen Steuerhinterziehung kämen (was bei einem Verzicht auf die Erbenhaftung für Bussen jedenfalls teilweise der Fall wäre) bzw. wenn die juristische Person vom Ergebnis eines schuldhaften Verhaltens ihres Organs, wodurch sie unrechtmässig bereichert würde, profitieren könnte.
e) Gegen die Erbenhaftung wird in der Literatur eingewendet, dass die Erben angesichts der drohenden Bussen und Nachsteuern dazu gezwungen und verführt würden, ihre bisherige Steuerehrlichkeit aufzugeben und das vom Erblasser verheimlichte Einkommen weiterhin nicht zu versteuern. Dieser Einwand ist durchaus beachtlich (vgl. dazu namentlich die von WALTER ROBERT PFUND, Das Steuerstrafrecht, S. 115 ff. und besonders S. 119, geübte Kritik). Die neuen Bundesgesetze über die direkte Bundessteuer (DBG, AS 1991 1184) und über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG, AS 1991 1256) vom 14. Dezember 1990 sehen denn auch vor, dass keine Busse zu erheben sei, wenn "die Erben an der unrichtigen Versteuerung kein Verschulden trifft und sie das ihnen Zumutbare zur Feststellung der Steuerhinterziehung getan haben" (Art. 179 Abs. 2 DBG, Art. 57 Abs. 3 StHG); damit werden Ziele verwirklicht, die schon vor geraumer Zeit als erstrebenswert bezeichnet wurden (s. auch ZUPPINGER/BÖCKLI/LOCHER/REICH, Steuerharmonisierung, S. 301; BÖCKLI, a.a.O., ASA 51 S. 125 f.). Das ändert aber nichts an der Tatsache, dass die Erben nicht persönlich bestraft werden, auch wenn das von ihnen - verständlicherweise - manchmal so empfunden werden mag.
5. Zu prüfen bleibt, ob die Erbenhaftung gemäss Art. 130 Abs. 1 BdBSt gegen die Unschuldsvermutung des Art. 6 Ziff. 2 EMRK verstösst, wie die Beschwerdegegner geltend machen.
a) Die Vermutung der Schuldlosigkeit gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK ist zunächst eine Regel der Beweiswürdigung. Nach der Praxis der Europäischen Kommission für Menschenrechte findet sie ihre Ausprägung vor allem im Grundsatz in dubio pro reo. Danach ist es Sache der Strafverfolgungsbehörde, die Schuld des Angeklagten zu beweisen, und ist im Zweifelsfall zugunsten des Angeklagten zu entscheiden (vgl. BGE 106 IV 88 /89; VOGLER, in Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, N 405 ff. und 418 zu Art. 6; STEFAN TRECHSEL, Struktur und Funktion der Vermutung der Schuldlosigkeit, SJZ 77/1981 S. 321 f.). Sodann schützt Art. 6 Ziff. 2 EMRK als Beweislastregel auch vor Umkehrungen der Beweislast. Nicht der Angeklagte hat somit seine Unschuld zu beweisen, sondern die Strafverfolgungsbehörde seine Schuld; das Gericht muss ihn aber zum Gegenbeweis antreten lassen (VOGLER, a.a.O., N 414 ff. zu Art. 6; TRECHSEL, a.a.O., S. 320 f.).
Diese Regeln haben indes mit dem Problem der Haftung für Steuerbussen, die wegen schuldhafter Steuerhinterziehung dem Erblasser bzw. seinem Nachlass auferlegt werden, nichts zu tun. Die Busse ist nicht die Folge eines die Beschwerdegegner treffenden Verschuldens. Sie ist vielmehr unter Berücksichtigung des Verschuldens des Verstorbenen festgesetzt worden, wobei dem Umstand, dass die Erben die Steuerhinterziehung des Erblassers freiwillig angezeigt haben, strafmindernd - durch Reduktion der Busse auf einen Viertel des normalen Masses - berücksichtigt worden ist. Diese Tatsache ändert jedoch nichts daran, dass die Steuerbusse primär den fehlbaren Steuerpflichtigen bzw. seinen Nachlass trifft. Würde den Erben trotz freiwilliger Meldung die Strafminderung verweigert, so wären sie insoweit schlechtergestellt als der Erblasser, der die von ihm begangene Hinterziehung jederzeit hätte anzeigen können und damit eine erhebliche Herabsetzung der Busse erwirkt hätte (BGE 89 I 45 ff., besonders S. 47/48).
c) Bedenklich scheint unter dem Gesichtswinkel der Unschuldsvermutung etwa Art. 130 Abs. 3 BdBSt, der die vom vertraglichen Vertreter begangene Steuerhinterziehung der vertretenen Person zurechnet, "sofern diese nicht nachweist, dass sie nicht imstande gewesen wäre, die Handlung zu verhindern oder deren Auswirkungen rückgängig zu machen". Das Bundesgericht hat in älteren Entscheiden angenommen, nach dieser Bestimmung müsse der Steuerpflichtige den Beweis antreten, dass ihn kein Verschulden an der unrichtigen Versteuerung treffe (vgl. etwa BGE 89 I 406 E. 2). In neueren Entscheiden wurde dagegen jeweils geprüft, ob der Steuerpflichtige schuldhaft gehandelt hat. Damit wird der Unschuldsvermutung des Art. 6 Ziff. 2 EMRK Rechnung getragen (Urteile vom 6. Februar 1970, in ASA 39 S. 263 E. 3 und S. 433 E. 3b, sowie vom 29. September 1986, in Der Steuerentscheid 1988, B 101.2, Nr. 6).
Diese Bedenken sind bei der Erbenhaftung jedoch nicht angebracht. Art. 130 Abs. 1 BdBSt bewirkt keine solche Umkehrung der Beweislast. Die Beschwerdegegner haben nicht zu beweisen, dass sie unschuldig sind. Vielmehr haben die Behörden das Verschulden des verstorbenen Steuerpflichtigen nachzuweisen. Dass im vorliegenden Fall der Erblasser schuldhaft Steuern hinterzogen hat, wird im übrigen mit Recht von keiner Seite bestritten. Das Verschuldensprinzip ist gewahrt. | de | Art. 114bis Abs. 3 BV, Art. 130 Abs. 1 BdBSt, Art. 6 Ziff. 2 EMRK; Steuerstrafrecht; Erbenhaftung; Unschuldsvermutung; Überprüfung von Bundesgesetzen. 1. Die Überprüfung von Bestimmungen des BdBSt auf ihre Verfassungsmässigkeit ist nach Art. 114bis Abs. 3 BV ausgeschlossen (E. 1).
2. Können Bestimmungen des BdBSt daraufhin geprüft werden, ob sie mit der EMRK übereinstimmen? (E. 2).
3. Die in Art. 130 Abs. 1 BdBSt verankerte Haftung der Erben für die vom Erblasser verwirkten Nachsteuern und Bussen verstösst nicht gegen die Unschuldsvermutung gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK (E. 3-5). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-367%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,943 | 117 Ib 367 | 117 Ib 367
Sachverhalt ab Seite 367
X. ist am 18. Oktober 1988 gestorben. Er hinterliess als gesetzliche Erben seine Ehefrau sowie vier Kinder. Nach dem Tod des Erblassers entdeckten die Erben, dass er Vermögen und Vermögensertrag nicht vollständig versteuert hatte. Sie machten deshalb Anzeige bei der kantonalen Steuerverwaltung.
Die Kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer Luzern führte in der Folge ein Hinterziehungsverfahren durch. Am 9. März 1990 verfügte sie für die rechtskräftig veranlagten Steuerjahre 1983 bis 1988 eine Nachsteuer von Fr. ... und eine Busse von Fr. ... . Nachsteuer und Busse auferlegte sie den Erben des Steuerpflichtigen zur Zahlung (Art. 130 Abs. 1 BdBSt).
Gegen diese Verfügung erhoben die Erben beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern Beschwerde mit dem Antrag, die Busse, nicht aber die Nachsteuer sei aufzuheben. Sie vertraten den Standpunkt, die Busse verstosse gegen Art. 4 BV und gegen Art. 6 Ziff. 2 EMRK (Unschuldsvermutung). Sie treffe an der unrichtigen Versteuerung kein Verschulden.
Mit Urteil vom 18. März 1991 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern die Beschwerde gut und hob die Busse auf, im wesentlichen mit folgender Begründung:
Soweit Art. 130 Abs. 1 BdBSt die Erben ohne Rücksicht auf ein eigenes Verschulden für die vom Erblasser verwirkten Bussen haftbar erkläre, verstosse er gegen Art. 4 BV. Das Verwaltungsgericht müsse allerdings die Bestimmungen des BdBSt anwenden, auch wenn sie verfassungswidrig seien (gemäss Art. 113 Abs. 3 bzw. Art. 114bis Abs. 3 BV). Diese Bindungswirkung bestehe jedoch nicht, soweit die Vereinbarkeit von Bestimmungen des BdBSt mit jenen der EMRK in Frage stünden, weil das Völkerrecht dem Landesrecht vorgehe.
Das Verwaltungsgericht erwog sodann, Art. 6 Ziff. 2 EMRK verpflichte als Beweisregel die Strafverfolgungsbehörden, die Schuld des Angeklagten zu beweisen. Daneben komme der Bestimmung auch für den Gesetzgeber Bedeutung zu. Dieser dürfe keine Normen erlassen, die eine Umkehrung der Beweislast zur Folge hätten oder gar den Entlastungsbeweis ausschlössen. Das sei aber bei Art. 130 Abs. 1 BdBSt der Fall, soweit die Erben "ohne Rücksicht auf ein eigenes Verschulden" für die vom Erblasser verwirkten Steuerbussen haftbar seien. Art. 130 Abs. 1 BdBSt sei insoweit nicht anwendbar, und die gestützt auf diese Bestimmung gegenüber den Erben ausgesprochene Busse sei aufzuheben.
Hiegegen führt die Eidg. Steuerverwaltung Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie beantragt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Nachsteuer- und Bussenverfügung der Kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer zu bestätigen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hat auf eine Stellungnahme zur Beschwerde verzichtet. Die Erben schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und bestätigt die Nachsteuer- und Bussenverfügung der Kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdegegner haben im bundesgerichtlichen Verfahren wie schon im kantonalen Verfahren die vom Erblasser begangene Hinterziehung wie auch ihre Nachsteuerpflicht als Rechtsnachfolger nicht bestritten. Sie wenden sich einzig gegen die ihnen auferlegte Steuerbusse. Nach ihrer Ansicht verstösst Art. 130 Abs. 1 BdBSt gegen Art. 4 BV, weil sie für eine Tat bestraft würden, die vom Erblasser begangen worden sei.
a) Ob dieser Standpunkt zutrifft, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen. Das Bundesgericht ist an die Bundesgesetzgebung und die von der Bundesversammlung genehmigten Staatsverträge gebunden (Art. 113 Abs. 3, Art. 114bis Abs. 3 BV). Das gilt nach ständiger Rechtsprechung auch in bezug auf den Bundesratsbeschluss über die Erhebung einer direkten Bundessteuer, der seit 1950 durch sukzessive Annahme befristeter Verfassungszusätze über die Finanzordnung des Bundes von Volk und Ständen periodisch bestätigt bzw. abgeändert worden ist und zur Bundesgesetzgebung zählt, die nach Art. 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht massgebend ist (Urteil vom 10. März 1989, in ASA 59 S. 486 E. 1, mit Hinweisen).
b) Es besteht auch kein Anlass, vom klaren Wortlaut des Art. 130 Abs. 1 BdBSt abzuweichen. Sinn und Zweck dieser Bestimmung ist eindeutig. Danach haften die Erben für die vom Erblasser hinterzogenen Steuerbeträge und die von ihm verwirkte Busse "ohne Rücksicht auf ein eigenes Verschulden", "même si aucune faute ne leur est imputable". Auch die teleologische, die systematische oder die historische Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Frage, ob eine andere Auslegung "verfassungskonform" sei (s. BGE 105 Ib 62 E. 5b), stellt sich daher nicht.
2. Die Beschwerdegegner berufen sich auch darauf, dass die Strafsukzession der Erben gemäss Art. 130 Abs. 1 BdBSt gegen die in Art. 6 Ziff. 2 EMRK verankerte Unschuldsvermutung verstosse. Das Verwaltungsgericht fand diesen Standpunkt begründet und wendete Art. 130 Abs. 1 BdBSt im vorliegenden Fall nicht an. Das wirft vorab die Frage nach dem Verhältnis zwischen dem internationalen Recht und dem Landesrecht auf.
a) Die Europäische Menschenrechtskonvention ist als ein von der Bundesversammlung genehmigter Staatsvertrag für die rechtsanwendenden Behörden nicht weniger verbindlich als ein Bundesgesetz (oder eine der Bundesgesetzgebung gleichgestellte Rechtsverordnung des Bundesrates, Art. 113 Abs. 3, Art. 114bis Abs. 3 BV). Allein damit ist die Frage nicht entschieden, welche Bestimmung vorzugehen hat, wenn eine Vorschrift eines Bundesgesetzes mit einer Norm der Konvention im Widerspruch steht. Diese Frage hat auch in der Doktrin zu zahlreichen Kontroversen geführt.
b) Verschiedene Autoren vertreten die Meinung, dass das Bundesgericht im Falle eines Konfliktes zwischen einem Bundesgesetz und einem Staatsvertrag nach allgemeinen Auslegungsregeln vorzugehen, beispielsweise die lex specialis oder die lex posterior anzuwenden habe (vgl. die Nachweise bei WALTER KÄLIN, Der Geltungsgrund des Grundsatzes "Völkerrecht bricht Landesrecht", in Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen, Festgabe Schweizerischer Juristentag 1988, ZBJV 124bis/1988 S. 49). Andere Autoren sind der Ansicht, dass Art. 113 Abs. 3 bzw. Art. 114bis Abs. 3 BV den Konflikt nicht löst, wenn ein Staatsvertrag einem Bundesgesetz widerspricht, und in diesem Fall nach dem Grundsatz des Primats des Völkerrechts die staatsvertragliche Regel Vorrang hat, und zwar unabhängig davon, ob der Staatsvertrag oder das Gesetz früher zustande gekommen ist (ARTHUR HAEFLIGER, Das Erfordernis einer nationalen Beschwerde bei Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention, in Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen [a.a.O.], S. 37, sowie PETER SALADIN, Völkerrechtliches ius cogens und schweizerisches Landesrecht, ebenda, S. 81 f., beide mit weiteren Nachweisen). Zahlreiche Urteile räumen dem Staatsvertrag den Vorrang vor dem Bundesgesetz ein (BGE 113 II 362; BGE 111 V 202; BGE 110 V 76; BGE 109 Ib 173; BGE 106 Ib 402; BGE 105 Ib 296). Zwar betreffen viele von ihnen Auslieferungsfälle, bei denen schon das Gesetz (vgl. Art. 1 Abs. 1 Rechtshilfegesetz, SR 351.1) die internationalen Vereinbarungen vorbehält; doch hat das Bundesgericht betont, das Prinzip gelte für alle Rechtsgebiete. Der einzige Vorbehalt geht dahin, dass der Gesetzgeber die Verletzung internationalen Rechts bewusst in Kauf genommen haben könnte und dass in einem solchen Fall auch das Bundesgericht an das völkerrechtswidrige Gesetz gebunden sei (BGE 99 Ib 43 ff., bestätigt in BGE 112 II 13 E. 8; ferner 111 V 203 E. 2b; s. dazu auch ANDRÉ GRISEL, A propos de la hiérarchie des normes juridiques, ZBl 88/1987 S. 390/91).
c) Bei der Europäischen Menschenrechtskonvention handelt es sich allerdings um einen besonderen Staatsvertrag, da die in ihr enthaltenen Garantien, soweit sie Grundrechte verbürgen, ihrer Natur nach verfassungsrechtlichen Inhalt haben. Die Konvention garantiert einen Mindeststandard an Grundrechten, welche die Verfassungen zahlreicher Staaten enthalten oder welche die Mitgliedstaaten als ungeschriebene Verfassungsrechte anerkennen. Das Bundesgericht hat aus dieser inhaltlichen Beziehung der durch die Konvention geschützten Rechte mit den verfassungsmässigen Rechten im Urteil Diskont- und Handelsbank AG vom 19. März 1975 (BGE 101 Ia 67) - nur wenige Monate nach dem Inkrafttreten der Europäischen Menschenrechtskonvention für die Schweiz - den Verfahrensgrundsatz hergeleitet, dass die Verletzung der in der Konvention enthaltenen Rechte verfahrensmässig gleich zu rügen sei wie die Verletzung verfassungsmässiger Rechte. Das bedeutet namentlich, dass staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung solcher Rechte die Erschöpfung des Instanzenzuges und gegebenenfalls das Vorliegen eines Endentscheides voraussetzen (Art. 86 Abs. 2, 87 OG; BGE 101 Ia 69; im gleichen Sinn BGE 102 Ia 199 E. 3).
Diese verfahrensmässige Gleichstellung der durch die Konvention geschützten mit den verfassungsmässigen Rechten ist durchaus berechtigt und folgerichtig. Es kann indessen nicht übersehen werden, dass das Bundesgericht sich im erwähnten Urteil nur mit dieser verfahrensrechtlichen Frage auseinandergesetzt hat. Es rechtfertigt sich unter diesen Umständen nicht, aus jenem Entscheid zu schliessen, dass es den rechtsanwendenden Behörden verwehrt wäre, Bundesgesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse daraufhin zu überprüfen, ob sie sich mit der Konvention im Einklang befinden.
d) Die besondere Natur der durch die Konvention geschützten Rechte spricht zwar dafür, sie bei der Grundrechtskonkretisierung zu beachten, was in der Praxis nicht nur durch entsprechende Auslegung der Bundesgesetze (z.B. BGE 114 Ia 180 ff., 106 Ia 406), sondern auch in Weiterentwicklung der in der Bundesverfassung enthaltenen Rechte geschieht. Sie wirft jedoch die Frage auf, ob die Überprüfung von Bundesgesetzen unter dem Gesichtspunkt der durch die Konvention geschützten Rechte nicht ebenso ausgeschlossen ist wie unter dem Gesichtspunkt der verfassungsmässigen Rechte. Den rechtsanwendenden Behörden ist es nach Art. 113 Abs. 3 BV und Art. 114bis Abs. 3 BV untersagt, Bundesgesetze auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen, und es stellt sich die Frage, ob die Menschenrechtskonvention nicht auch in dieser Hinsicht der Verfassung gleichzustellen sei (Urteil vom 10. März 1989, ASA 59 S. 489 E. 3c). Diese Frage hat auch in der Literatur zu zahlreichen Kontroversen Anlass gegeben (für die Überprüfung der Konventionsmässigkeit der Bundesgesetze: WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 45; vgl. auch LUZIUS WILDHABER, Erfahrungen mit der Europäischen Menschenrechtskonvention, ZSR NF 120/1979 II 342 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Anwendung der Europäischen Menschenrechtskonvention in der Schweiz, ZSR NF 94/1975 I 379 f.; PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, 3. Auflage 1982, S. XII f. Gegen eine Überprüfung: HAEFLIGER, a.a.O., S. 39/40; ferner ANDREAS AUER, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 99 ff., N 168 ff., 171. Vgl. jetzt auch J. P. MÜLLER, in Kommentar zur Bundesverfassung, Einleitung zu den Grundrechten, N 211).
e) Art. 113 Abs. 3 BV und Art. 114bis Abs. 3 BV binden das Bundesgericht und die übrigen rechtsanwendenden Organe nicht nur an die Bundesgesetze und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse, sondern auch an die genehmigten Staatsverträge. Aus den Materialien zu Art. 113 Abs. 3 BV ergibt sich klar, dass der Verfassungsgeber seinerzeit ausschliesslich die Gewaltenteilung zwischen der Bundesversammlung - der u.a. die Konkretisierung der Verfassung in der Gesetzgebung obliegt - und dem Bundesgericht regeln wollte. Völkerrechtliche Überlegungen spielten offenbar bei der Aufnahme der Staatsverträge in Art. 113 Abs. 3 BV keine Rolle (W. HALLER, in Kommentar zur Bundesverfassung, Art. 113 N 142 ff., besonders N 144). Aus dieser Bestimmung kann daher für die Rangordnung der beiden Rechtsquellen gerade nichts abgeleitet werden (im gleichen Sinn GRISEL, a.a.O., S. 390; KÄLIN, a.a.O. [ZBJV 124bis/1988], S. 62; AUER, a.a.O., S. 104 N 174; OLIVIER JACOT-GUILLARMOD, La primauté du droit international face à quelques principes directeurs de l'Etat fédéral suisse, ZSR NF 104/1985 I S. 403 ff.; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage 1976, Band I, S. 81).
Art. 114bis Abs. 3 BV verbietet demnach nicht, allgemein anerkannte Prinzipien anzuwenden, die das Verfassungsrecht und Völkerrecht in Einklang bringen. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang namentlich das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge, das für die Schweiz am 6. Juni 1990 in Kraft getreten ist (SR 0.111) und das in Art. 26 und 27 nun ausdrücklich den Grundsatz des Vorrangs des vertraglichen Völkerrechts enthält. Dieser Grundsatz verlangt von allen rechtsanwendenden Organen in der Schweiz eine völkerrechtskonforme Auslegung des Landesrechts und mithin auch von Art. 114bis Abs. 3 BV.
Auch wenn die Wahrnehmung der völkerrechtlichen Beziehungen ausschliesslich den politischen Behörden, vorab dem Bundesrat (Art. 102 Ziff. 8 BV), obliegt, rechtfertigt es sich nicht, die Harmonisierung von Landesrecht und durch die Schweiz abgeschlossenen Völkerrechtsverträgen nur den politischen Instanzen zu überlassen. Das bedeutet keinen Einbruch in den Grundsatz der Gewaltenteilung, da aus rechtlicher Sicht alle Behörden verpflichtet sind, im Rahmen ihrer Kompetenzen das die Schweiz bindende Völkerrecht zu respektieren und anzuwenden (in diesem Sinne auch die gemeinsame Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz und der Direktion für Völkerrecht, Das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht im Rahmen der schweizerischen Rechtsordnung, vom 26. April 1989, VPB 53/1989 S. 393 ff., besonders Ziff. 14 ff. [französischer Text: S. 437 ff.]). Es spricht daher auch nichts dagegen, dass der Richter die Bundesgesetze auf ihre Übereinstimmung mit der Konvention prüft. Natürlich kann er nicht eine Gesetzesbestimmung aufheben, weil sie dem Völkerrecht widerspricht; er könnte höchstens im konkreten Einzelfall die betreffende Norm nicht anwenden, wenn sie sich als völkerrechtswidrig erweist und zu einer Verurteilung der Schweiz führen könnte.
f) Dabei ist der - unbestrittene - Grundsatz von Bedeutung, dass Bundesgesetze nicht nur verfassungskonform, sondern auch der Konvention entsprechend auszulegen sind, d.h. so, dass im Zweifelsfalle ein Konflikt zwischen beiden Rechtsordnungen möglichst vermieden wird (BGE 106 Ia 34 ff. und zitiertes Urteil in ASA 59 S. 489 E. 3c). Ergibt schon die Auslegung - wie nachfolgend zu zeigen ist -, dass kein Konflikt zwischen der Erbenhaftung nach dem Recht der direkten Bundessteuer und der Europäischen Menschenrechtskonvention besteht, kann die Frage nach der Rangordnung der beiden Rechtsquellen offenbleiben.
Art. 114bis Abs. 3 BV statuiert im übrigen nur ein Anwendungsgebot, kein Prüfungsverbot. Dem Bundesgericht ist es nicht verwehrt, eine Norm daraufhin zu prüfen, ob sie der Verfassung oder der Konvention widerspricht, wie es auch den Gesetzgeber einladen kann, eine verfassungs- oder konventionswidrige Norm zu ändern (vgl. auch BGE 103 Ia 55 Nr. 11, BGE 105 Ib 168; s. dazu KÄLIN, a.a.O. [E. 2d], S. 36 ff.). Schon aus diesem Grund rechtfertigt es sich, die Erbenhaftung auf ihre Vereinbarkeit mit der Konvention zu prüfen. Dabei ist zunächst das System der Erbenhaftung gemäss der Regelung im Beschluss über die direkte Bundessteuer darzulegen.
3. Bei der einfachen Steuerhinterziehung, wie sie hier in Frage steht, ist nach Art. 129 Abs. 1 BdBSt eine Busse bis zum Vierfachen des entzogenen Steuerbetrages auszusprechen. Innerhalb dieses Rahmens ist die Busse nach pflichtgemässem Ermessen festzusetzen, wobei die Praxis in erster Linie von der objektiven Schwere der Tat, d.h. vom hinterzogenen Steuerbetrag im Verhältnis zum geschuldeten Steuerbetrag, ausgeht und den subjektiven Momenten strafschärfend oder strafmildernd Rechnung trägt (BGE 114 Ib 30 ff.). Ausser der Busse ist der hinterzogene Steuerbetrag zu bezahlen.
Sind die hinterzogene Steuer oder die Busse beim Tode des Steuerpflichtigen noch nicht bezahlt, so gehen die daraus erwachsenden Verpflichtungen auf die Erben über, und diese haften dafür solidarisch bis zur Höhe ihrer Erbteile (Steuersukzession; Art. 130 Abs. 1 Satz 1 BdBSt). In ein hängiges Verfahren treten die Erben an Stelle des Erblassers ein (Verfahrenssukzession; Art. 130 Abs. 1 Satz 2 BdBSt). Wird die Hinterziehung erst nach dem Tode des Steuerpflichtigen entdeckt, so wird das Verfahren gegenüber seinen Erben angehoben und durchgeführt, und "diese haften bis zur Höhe ihrer Erbteile solidarisch für die vom Erblasser hinterzogene Steuer und die von ihm verwirkten Bussen ohne Rücksicht auf ein eigenes Verschulden" (ebenda Satz 3). Die Erben des verstorbenen Steuerpflichtigen treten somit, entsprechend dem allgemeinen Grundsatz der Steuernachfolge (Art. 10 BdBSt), steuerrechtlich und auch strafsteuerrechtlich seine Nachfolge an.
4. Die in Art. 130 Abs. 1 BdBSt getroffene Regelung, dass die Erben für die vom Erblasser hinterzogenen Steuern und verwirkten Bussen haften, ist im schweizerischen Steuerrecht keine Einzelerscheinung. Sie ist auch in den kantonalen Steuergesetzen anzutreffen und wurde während Jahrzehnten im Bund und in den Kantonen in Hinterziehungsfällen zur Anwendung gebracht. Dies ist heute noch der Fall, wenn auch in der Steuerrechtslehre die Erbenhaftung vermehrt in Zweifel gezogen wird (WALTER ROBERT PFUND, Das Steuerstrafrecht, S. 115 ff.; PETER BÖCKLI, Harmonisierung des Steuerstrafrechts, ASA 51 S. 123 ff.; URS R. BEHNISCH, Das Steuerstrafrecht im Recht der direkten Bundessteuer, S. 122 f.; URS-VIKTOR INEICHEN, Deliktsfähigkeit der juristischen Personen und Erbenhaftung, Nach- und Strafsteuerrecht im Wandel, Luzerner Rechtsseminar 1990, S. 10 ff. Demgegenüber wird die Strafsteuerhaftung der Erben befürwortet etwa von: ERNST HÖHN, Tendenzen im schweizerischen Steuerstrafrecht, ASA 41 S. 286; FERDINAND ZUPPINGER, Verschuldensprinzip und Steuerstrafrecht, Steuerrecht im Rechtsstaat, Festschrift für Francis Cagianut, S. 218 f.; KÄNZIG, Wehrsteuer, 1. Auflage, N 3 zu Art. 130).
a) Die Notwendigkeit der Erbenhaftung wird vor allem damit begründet, dass sich die Hinterziehung durch den Erblasser auf das den Erben hinterlassene Vermögen auswirke. Die vom Erblasser hinterzogenen Steuern würden das Nachlassvermögen erhöhen, was den Erben zugute komme. Wenn die Erben lediglich die Nachsteuer schuldeten, so sei dies geradezu ein Anreiz für den Steuerpflichtigen, zu Lebzeiten Einkommen und Vermögen zu hinterziehen. Wegen der zeitlichen Begrenzung der Nachsteuerpflicht (Befristung des Rechts, das Nachsteuerverfahren einzuleiten) liessen sich dabei echte Vorteile erzielen. Hingegen vermindere die zu Lebzeiten entdeckte und geahndete Steuerhinterziehung das Nachlassvermögen direkt oder indirekt. Es dürfe deshalb keine Rolle spielen, ob der Erblasser die Strafsteuer noch selbst bezahlt habe oder ob die Hinterziehung erst nach seinem Tode entdeckt und verfolgt werde (vgl. etwa HÖHN, a.a.O., S. 286).
b) In der Tat entspricht es der zivilrechtlichen Ordnung, dass die Erben des verstorbenen Steuerpflichtigen bis zum Betrage ihres Erbteils für alle Steuerschulden haften, soweit diese nicht schon vor dem Tode des Erblassers bezahlt worden sind. Die zivilrechtliche Erbfolge ist die Universalsukzession. Mit dem Tode des Erblassers erwerben die Erben von Gesetzes wegen die Erbschaft als Ganzes (Art. 560 ZGB). Dieser Ordnung entspricht im Steuerrecht, dass die Erben auf dem Wege der Steuersukzession für alle Steuerschulden des Erblassers und somit auch für die dem Erblasser wegen Steuerhinterziehung auferlegten Strafsteuern und Bussen haften. Mit der Regelung des Art. 130 Abs. 1 BdBSt, dass in ein hängiges Hinterziehungsverfahren die Erben an Stelle des Erblassers eintreten und dass das Verfahren gegenüber den Erben anzuheben und durchzuführen ist, wenn die Hinterziehung erst nach dem Tode des Erblassers entdeckt wird, werden nur im Ergebnis alle Fälle unabhängig ihrer zeitlichen Komponente gleich behandelt; d.h. unabhängig davon, ob die Steuerforderungen und Bussen schon zu Lebzeiten des Erblassers rechtskräftig festgesetzt worden sind oder ob sie erst nach seinem Tode veranlagt werden.
c) Es trifft auch nicht zu, wie Kritiker der Erbenhaftung geltend machen, dass die Erben für eine Tat bestraft werden, die nicht von ihnen, sondern vom Erblasser begangen worden ist. Die Steuerbusse wird grundsätzlich nach dem Verschulden des Erblassers festgesetzt und trifft den fehlbaren Steuerpflichtigen bzw. seinen Nachlass. Die Erben sind als Rechtsnachfolger lediglich dafür haftbar, beschränkt auf ihren Erbteil, dass die Busse bezahlt wird. Dass die Strafe nicht die Erben trifft, geht mit aller Deutlichkeit daraus hervor, dass die Erben sich ihrer Verpflichtungen aus der Erbschaft entledigen können, indem sie die Erbschaft ausschlagen (Art. 566 ZGB).
Dass die Erben aufgrund der Steuersukzession richtigerweise für alle Steuerforderungen und somit auch für Steuerbussen haften, soweit sie schon vor dem Tode des Erblassers festgesetzt worden sind, anerkennen übrigens auch Gegner der Erbenhaftung (BÖCKLI, a.a.O., ASA 51 S. 124; s. auch W. R. PFUND, Das neue Verwaltungsstrafrecht des Bundes, unter besonderer Berücksichtigung des Steuerstrafrechts, ASA 42 S. 170; BEHNISCH, a.a.O., S. 124 bei Fn. 607; anderer Ansicht INEICHEN, a.a.O., S. 14). Dann ist es aber folgerichtig, wenn nach Art. 130 Abs. 1 BdBSt die Erben auch für die im Zeitpunkt des Todes des Erblassers noch nicht rechtskräftig veranlagten Strafsteuern haften.
d) Richtig ist, dass die Hinterziehungsbusse nach Art. 129 BdBSt eine echte Strafe darstellt (BGE 116 IV 266; s. auch WALTER KÄLIN/LISBETH SIDLER, Verschuldensgrundsatz und Öffentlichkeitsprinzip: Die Strafsteuer im Lichte von Verfassung und EMRK, ASA 60 S. 169 ff.). Das hat zur Folge, dass die allgemeinen Vorschriften des bürgerlichen Strafrechts (Art. 1-110 StGB) Anwendung finden, soweit nicht der Beschluss über die direkte Bundessteuer selbst Bestimmungen aufstellt (Art. 333 Abs. 1 StGB; BGE 114 Ib 30 f.). Indem Art. 130 Abs. 1 BdBSt eine Haftung der Erben nicht nur für Nachsteuern, sondern auch für Steuerbussen vorsieht, weicht er vom bürgerlichen Strafrecht ab, bei dem eine Bussenschuld nicht vererbt wird (Art. 48 StGB). Die Abweichung ist aber durch die besonderen Bedürfnisse des Fiskalrechts begründet.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass es im Fiskalrecht nicht nur um die Nach- und Strafsteuersukzession der Erben geht, sondern auch um die - nach allgemeinem Strafrecht nicht deliktsfähigen - juristischen Personen, die gemäss Art. 130 Abs. 4 BdBSt für die im Geschäftsbetrieb oder bei der Liquidation von ihren Organen begangenen Hinterziehungen strafbar sind. In beiden Fällen liegt der steuerrechtlichen Ordnung die Überlegung zugrunde, dass es in hohem Masse unbefriedigend und der Wirksamkeit der fiskalischen Ordnung abträglich wäre, wenn die Erben in den Genuss der Früchte einer vom Erblasser begangenen Steuerhinterziehung kämen (was bei einem Verzicht auf die Erbenhaftung für Bussen jedenfalls teilweise der Fall wäre) bzw. wenn die juristische Person vom Ergebnis eines schuldhaften Verhaltens ihres Organs, wodurch sie unrechtmässig bereichert würde, profitieren könnte.
e) Gegen die Erbenhaftung wird in der Literatur eingewendet, dass die Erben angesichts der drohenden Bussen und Nachsteuern dazu gezwungen und verführt würden, ihre bisherige Steuerehrlichkeit aufzugeben und das vom Erblasser verheimlichte Einkommen weiterhin nicht zu versteuern. Dieser Einwand ist durchaus beachtlich (vgl. dazu namentlich die von WALTER ROBERT PFUND, Das Steuerstrafrecht, S. 115 ff. und besonders S. 119, geübte Kritik). Die neuen Bundesgesetze über die direkte Bundessteuer (DBG, AS 1991 1184) und über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG, AS 1991 1256) vom 14. Dezember 1990 sehen denn auch vor, dass keine Busse zu erheben sei, wenn "die Erben an der unrichtigen Versteuerung kein Verschulden trifft und sie das ihnen Zumutbare zur Feststellung der Steuerhinterziehung getan haben" (Art. 179 Abs. 2 DBG, Art. 57 Abs. 3 StHG); damit werden Ziele verwirklicht, die schon vor geraumer Zeit als erstrebenswert bezeichnet wurden (s. auch ZUPPINGER/BÖCKLI/LOCHER/REICH, Steuerharmonisierung, S. 301; BÖCKLI, a.a.O., ASA 51 S. 125 f.). Das ändert aber nichts an der Tatsache, dass die Erben nicht persönlich bestraft werden, auch wenn das von ihnen - verständlicherweise - manchmal so empfunden werden mag.
5. Zu prüfen bleibt, ob die Erbenhaftung gemäss Art. 130 Abs. 1 BdBSt gegen die Unschuldsvermutung des Art. 6 Ziff. 2 EMRK verstösst, wie die Beschwerdegegner geltend machen.
a) Die Vermutung der Schuldlosigkeit gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK ist zunächst eine Regel der Beweiswürdigung. Nach der Praxis der Europäischen Kommission für Menschenrechte findet sie ihre Ausprägung vor allem im Grundsatz in dubio pro reo. Danach ist es Sache der Strafverfolgungsbehörde, die Schuld des Angeklagten zu beweisen, und ist im Zweifelsfall zugunsten des Angeklagten zu entscheiden (vgl. BGE 106 IV 88 /89; VOGLER, in Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, N 405 ff. und 418 zu Art. 6; STEFAN TRECHSEL, Struktur und Funktion der Vermutung der Schuldlosigkeit, SJZ 77/1981 S. 321 f.). Sodann schützt Art. 6 Ziff. 2 EMRK als Beweislastregel auch vor Umkehrungen der Beweislast. Nicht der Angeklagte hat somit seine Unschuld zu beweisen, sondern die Strafverfolgungsbehörde seine Schuld; das Gericht muss ihn aber zum Gegenbeweis antreten lassen (VOGLER, a.a.O., N 414 ff. zu Art. 6; TRECHSEL, a.a.O., S. 320 f.).
Diese Regeln haben indes mit dem Problem der Haftung für Steuerbussen, die wegen schuldhafter Steuerhinterziehung dem Erblasser bzw. seinem Nachlass auferlegt werden, nichts zu tun. Die Busse ist nicht die Folge eines die Beschwerdegegner treffenden Verschuldens. Sie ist vielmehr unter Berücksichtigung des Verschuldens des Verstorbenen festgesetzt worden, wobei dem Umstand, dass die Erben die Steuerhinterziehung des Erblassers freiwillig angezeigt haben, strafmindernd - durch Reduktion der Busse auf einen Viertel des normalen Masses - berücksichtigt worden ist. Diese Tatsache ändert jedoch nichts daran, dass die Steuerbusse primär den fehlbaren Steuerpflichtigen bzw. seinen Nachlass trifft. Würde den Erben trotz freiwilliger Meldung die Strafminderung verweigert, so wären sie insoweit schlechtergestellt als der Erblasser, der die von ihm begangene Hinterziehung jederzeit hätte anzeigen können und damit eine erhebliche Herabsetzung der Busse erwirkt hätte (BGE 89 I 45 ff., besonders S. 47/48).
c) Bedenklich scheint unter dem Gesichtswinkel der Unschuldsvermutung etwa Art. 130 Abs. 3 BdBSt, der die vom vertraglichen Vertreter begangene Steuerhinterziehung der vertretenen Person zurechnet, "sofern diese nicht nachweist, dass sie nicht imstande gewesen wäre, die Handlung zu verhindern oder deren Auswirkungen rückgängig zu machen". Das Bundesgericht hat in älteren Entscheiden angenommen, nach dieser Bestimmung müsse der Steuerpflichtige den Beweis antreten, dass ihn kein Verschulden an der unrichtigen Versteuerung treffe (vgl. etwa BGE 89 I 406 E. 2). In neueren Entscheiden wurde dagegen jeweils geprüft, ob der Steuerpflichtige schuldhaft gehandelt hat. Damit wird der Unschuldsvermutung des Art. 6 Ziff. 2 EMRK Rechnung getragen (Urteile vom 6. Februar 1970, in ASA 39 S. 263 E. 3 und S. 433 E. 3b, sowie vom 29. September 1986, in Der Steuerentscheid 1988, B 101.2, Nr. 6).
Diese Bedenken sind bei der Erbenhaftung jedoch nicht angebracht. Art. 130 Abs. 1 BdBSt bewirkt keine solche Umkehrung der Beweislast. Die Beschwerdegegner haben nicht zu beweisen, dass sie unschuldig sind. Vielmehr haben die Behörden das Verschulden des verstorbenen Steuerpflichtigen nachzuweisen. Dass im vorliegenden Fall der Erblasser schuldhaft Steuern hinterzogen hat, wird im übrigen mit Recht von keiner Seite bestritten. Das Verschuldensprinzip ist gewahrt. | de | Art. 114bis al. 3 Cst., art. 130 al. 1 AIFD, art. 6 par. 3 CEDH; droit pénal fiscal; responsabilité des héritiers; présomption d'innocence; examen des lois fédérales. 1. L'examen de la constitutionnalité des dispositions de l'AIFD est exclu en vertu de l'art. 114bis al. 3 Cst. (consid. 1).
2. Est-il possible d'examiner des dispositions de l'AIFD par rapport à leur compatibilité avec la CEDH? (consid. 2).
3. La responsabilité des héritiers pour les impôts soustraits et les amendes encourues par le de cujus - que prévoit l'art. 130 al. 1 AIFD - n'est pas contraire à la présomption d'innocence découlant de l'art. 6 par. 2 CEDH (consid. 3-5). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-367%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,944 | 117 Ib 367 | 117 Ib 367
Sachverhalt ab Seite 367
X. ist am 18. Oktober 1988 gestorben. Er hinterliess als gesetzliche Erben seine Ehefrau sowie vier Kinder. Nach dem Tod des Erblassers entdeckten die Erben, dass er Vermögen und Vermögensertrag nicht vollständig versteuert hatte. Sie machten deshalb Anzeige bei der kantonalen Steuerverwaltung.
Die Kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer Luzern führte in der Folge ein Hinterziehungsverfahren durch. Am 9. März 1990 verfügte sie für die rechtskräftig veranlagten Steuerjahre 1983 bis 1988 eine Nachsteuer von Fr. ... und eine Busse von Fr. ... . Nachsteuer und Busse auferlegte sie den Erben des Steuerpflichtigen zur Zahlung (Art. 130 Abs. 1 BdBSt).
Gegen diese Verfügung erhoben die Erben beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern Beschwerde mit dem Antrag, die Busse, nicht aber die Nachsteuer sei aufzuheben. Sie vertraten den Standpunkt, die Busse verstosse gegen Art. 4 BV und gegen Art. 6 Ziff. 2 EMRK (Unschuldsvermutung). Sie treffe an der unrichtigen Versteuerung kein Verschulden.
Mit Urteil vom 18. März 1991 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern die Beschwerde gut und hob die Busse auf, im wesentlichen mit folgender Begründung:
Soweit Art. 130 Abs. 1 BdBSt die Erben ohne Rücksicht auf ein eigenes Verschulden für die vom Erblasser verwirkten Bussen haftbar erkläre, verstosse er gegen Art. 4 BV. Das Verwaltungsgericht müsse allerdings die Bestimmungen des BdBSt anwenden, auch wenn sie verfassungswidrig seien (gemäss Art. 113 Abs. 3 bzw. Art. 114bis Abs. 3 BV). Diese Bindungswirkung bestehe jedoch nicht, soweit die Vereinbarkeit von Bestimmungen des BdBSt mit jenen der EMRK in Frage stünden, weil das Völkerrecht dem Landesrecht vorgehe.
Das Verwaltungsgericht erwog sodann, Art. 6 Ziff. 2 EMRK verpflichte als Beweisregel die Strafverfolgungsbehörden, die Schuld des Angeklagten zu beweisen. Daneben komme der Bestimmung auch für den Gesetzgeber Bedeutung zu. Dieser dürfe keine Normen erlassen, die eine Umkehrung der Beweislast zur Folge hätten oder gar den Entlastungsbeweis ausschlössen. Das sei aber bei Art. 130 Abs. 1 BdBSt der Fall, soweit die Erben "ohne Rücksicht auf ein eigenes Verschulden" für die vom Erblasser verwirkten Steuerbussen haftbar seien. Art. 130 Abs. 1 BdBSt sei insoweit nicht anwendbar, und die gestützt auf diese Bestimmung gegenüber den Erben ausgesprochene Busse sei aufzuheben.
Hiegegen führt die Eidg. Steuerverwaltung Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie beantragt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und die Nachsteuer- und Bussenverfügung der Kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer zu bestätigen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hat auf eine Stellungnahme zur Beschwerde verzichtet. Die Erben schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und bestätigt die Nachsteuer- und Bussenverfügung der Kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beschwerdegegner haben im bundesgerichtlichen Verfahren wie schon im kantonalen Verfahren die vom Erblasser begangene Hinterziehung wie auch ihre Nachsteuerpflicht als Rechtsnachfolger nicht bestritten. Sie wenden sich einzig gegen die ihnen auferlegte Steuerbusse. Nach ihrer Ansicht verstösst Art. 130 Abs. 1 BdBSt gegen Art. 4 BV, weil sie für eine Tat bestraft würden, die vom Erblasser begangen worden sei.
a) Ob dieser Standpunkt zutrifft, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen. Das Bundesgericht ist an die Bundesgesetzgebung und die von der Bundesversammlung genehmigten Staatsverträge gebunden (Art. 113 Abs. 3, Art. 114bis Abs. 3 BV). Das gilt nach ständiger Rechtsprechung auch in bezug auf den Bundesratsbeschluss über die Erhebung einer direkten Bundessteuer, der seit 1950 durch sukzessive Annahme befristeter Verfassungszusätze über die Finanzordnung des Bundes von Volk und Ständen periodisch bestätigt bzw. abgeändert worden ist und zur Bundesgesetzgebung zählt, die nach Art. 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht massgebend ist (Urteil vom 10. März 1989, in ASA 59 S. 486 E. 1, mit Hinweisen).
b) Es besteht auch kein Anlass, vom klaren Wortlaut des Art. 130 Abs. 1 BdBSt abzuweichen. Sinn und Zweck dieser Bestimmung ist eindeutig. Danach haften die Erben für die vom Erblasser hinterzogenen Steuerbeträge und die von ihm verwirkte Busse "ohne Rücksicht auf ein eigenes Verschulden", "même si aucune faute ne leur est imputable". Auch die teleologische, die systematische oder die historische Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Frage, ob eine andere Auslegung "verfassungskonform" sei (s. BGE 105 Ib 62 E. 5b), stellt sich daher nicht.
2. Die Beschwerdegegner berufen sich auch darauf, dass die Strafsukzession der Erben gemäss Art. 130 Abs. 1 BdBSt gegen die in Art. 6 Ziff. 2 EMRK verankerte Unschuldsvermutung verstosse. Das Verwaltungsgericht fand diesen Standpunkt begründet und wendete Art. 130 Abs. 1 BdBSt im vorliegenden Fall nicht an. Das wirft vorab die Frage nach dem Verhältnis zwischen dem internationalen Recht und dem Landesrecht auf.
a) Die Europäische Menschenrechtskonvention ist als ein von der Bundesversammlung genehmigter Staatsvertrag für die rechtsanwendenden Behörden nicht weniger verbindlich als ein Bundesgesetz (oder eine der Bundesgesetzgebung gleichgestellte Rechtsverordnung des Bundesrates, Art. 113 Abs. 3, Art. 114bis Abs. 3 BV). Allein damit ist die Frage nicht entschieden, welche Bestimmung vorzugehen hat, wenn eine Vorschrift eines Bundesgesetzes mit einer Norm der Konvention im Widerspruch steht. Diese Frage hat auch in der Doktrin zu zahlreichen Kontroversen geführt.
b) Verschiedene Autoren vertreten die Meinung, dass das Bundesgericht im Falle eines Konfliktes zwischen einem Bundesgesetz und einem Staatsvertrag nach allgemeinen Auslegungsregeln vorzugehen, beispielsweise die lex specialis oder die lex posterior anzuwenden habe (vgl. die Nachweise bei WALTER KÄLIN, Der Geltungsgrund des Grundsatzes "Völkerrecht bricht Landesrecht", in Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen, Festgabe Schweizerischer Juristentag 1988, ZBJV 124bis/1988 S. 49). Andere Autoren sind der Ansicht, dass Art. 113 Abs. 3 bzw. Art. 114bis Abs. 3 BV den Konflikt nicht löst, wenn ein Staatsvertrag einem Bundesgesetz widerspricht, und in diesem Fall nach dem Grundsatz des Primats des Völkerrechts die staatsvertragliche Regel Vorrang hat, und zwar unabhängig davon, ob der Staatsvertrag oder das Gesetz früher zustande gekommen ist (ARTHUR HAEFLIGER, Das Erfordernis einer nationalen Beschwerde bei Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention, in Die schweizerische Rechtsordnung in ihren internationalen Bezügen [a.a.O.], S. 37, sowie PETER SALADIN, Völkerrechtliches ius cogens und schweizerisches Landesrecht, ebenda, S. 81 f., beide mit weiteren Nachweisen). Zahlreiche Urteile räumen dem Staatsvertrag den Vorrang vor dem Bundesgesetz ein (BGE 113 II 362; BGE 111 V 202; BGE 110 V 76; BGE 109 Ib 173; BGE 106 Ib 402; BGE 105 Ib 296). Zwar betreffen viele von ihnen Auslieferungsfälle, bei denen schon das Gesetz (vgl. Art. 1 Abs. 1 Rechtshilfegesetz, SR 351.1) die internationalen Vereinbarungen vorbehält; doch hat das Bundesgericht betont, das Prinzip gelte für alle Rechtsgebiete. Der einzige Vorbehalt geht dahin, dass der Gesetzgeber die Verletzung internationalen Rechts bewusst in Kauf genommen haben könnte und dass in einem solchen Fall auch das Bundesgericht an das völkerrechtswidrige Gesetz gebunden sei (BGE 99 Ib 43 ff., bestätigt in BGE 112 II 13 E. 8; ferner 111 V 203 E. 2b; s. dazu auch ANDRÉ GRISEL, A propos de la hiérarchie des normes juridiques, ZBl 88/1987 S. 390/91).
c) Bei der Europäischen Menschenrechtskonvention handelt es sich allerdings um einen besonderen Staatsvertrag, da die in ihr enthaltenen Garantien, soweit sie Grundrechte verbürgen, ihrer Natur nach verfassungsrechtlichen Inhalt haben. Die Konvention garantiert einen Mindeststandard an Grundrechten, welche die Verfassungen zahlreicher Staaten enthalten oder welche die Mitgliedstaaten als ungeschriebene Verfassungsrechte anerkennen. Das Bundesgericht hat aus dieser inhaltlichen Beziehung der durch die Konvention geschützten Rechte mit den verfassungsmässigen Rechten im Urteil Diskont- und Handelsbank AG vom 19. März 1975 (BGE 101 Ia 67) - nur wenige Monate nach dem Inkrafttreten der Europäischen Menschenrechtskonvention für die Schweiz - den Verfahrensgrundsatz hergeleitet, dass die Verletzung der in der Konvention enthaltenen Rechte verfahrensmässig gleich zu rügen sei wie die Verletzung verfassungsmässiger Rechte. Das bedeutet namentlich, dass staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung solcher Rechte die Erschöpfung des Instanzenzuges und gegebenenfalls das Vorliegen eines Endentscheides voraussetzen (Art. 86 Abs. 2, 87 OG; BGE 101 Ia 69; im gleichen Sinn BGE 102 Ia 199 E. 3).
Diese verfahrensmässige Gleichstellung der durch die Konvention geschützten mit den verfassungsmässigen Rechten ist durchaus berechtigt und folgerichtig. Es kann indessen nicht übersehen werden, dass das Bundesgericht sich im erwähnten Urteil nur mit dieser verfahrensrechtlichen Frage auseinandergesetzt hat. Es rechtfertigt sich unter diesen Umständen nicht, aus jenem Entscheid zu schliessen, dass es den rechtsanwendenden Behörden verwehrt wäre, Bundesgesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse daraufhin zu überprüfen, ob sie sich mit der Konvention im Einklang befinden.
d) Die besondere Natur der durch die Konvention geschützten Rechte spricht zwar dafür, sie bei der Grundrechtskonkretisierung zu beachten, was in der Praxis nicht nur durch entsprechende Auslegung der Bundesgesetze (z.B. BGE 114 Ia 180 ff., 106 Ia 406), sondern auch in Weiterentwicklung der in der Bundesverfassung enthaltenen Rechte geschieht. Sie wirft jedoch die Frage auf, ob die Überprüfung von Bundesgesetzen unter dem Gesichtspunkt der durch die Konvention geschützten Rechte nicht ebenso ausgeschlossen ist wie unter dem Gesichtspunkt der verfassungsmässigen Rechte. Den rechtsanwendenden Behörden ist es nach Art. 113 Abs. 3 BV und Art. 114bis Abs. 3 BV untersagt, Bundesgesetze auf ihre Verfassungsmässigkeit zu überprüfen, und es stellt sich die Frage, ob die Menschenrechtskonvention nicht auch in dieser Hinsicht der Verfassung gleichzustellen sei (Urteil vom 10. März 1989, ASA 59 S. 489 E. 3c). Diese Frage hat auch in der Literatur zu zahlreichen Kontroversen Anlass gegeben (für die Überprüfung der Konventionsmässigkeit der Bundesgesetze: WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 45; vgl. auch LUZIUS WILDHABER, Erfahrungen mit der Europäischen Menschenrechtskonvention, ZSR NF 120/1979 II 342 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Anwendung der Europäischen Menschenrechtskonvention in der Schweiz, ZSR NF 94/1975 I 379 f.; PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, 3. Auflage 1982, S. XII f. Gegen eine Überprüfung: HAEFLIGER, a.a.O., S. 39/40; ferner ANDREAS AUER, Die schweizerische Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 99 ff., N 168 ff., 171. Vgl. jetzt auch J. P. MÜLLER, in Kommentar zur Bundesverfassung, Einleitung zu den Grundrechten, N 211).
e) Art. 113 Abs. 3 BV und Art. 114bis Abs. 3 BV binden das Bundesgericht und die übrigen rechtsanwendenden Organe nicht nur an die Bundesgesetze und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse, sondern auch an die genehmigten Staatsverträge. Aus den Materialien zu Art. 113 Abs. 3 BV ergibt sich klar, dass der Verfassungsgeber seinerzeit ausschliesslich die Gewaltenteilung zwischen der Bundesversammlung - der u.a. die Konkretisierung der Verfassung in der Gesetzgebung obliegt - und dem Bundesgericht regeln wollte. Völkerrechtliche Überlegungen spielten offenbar bei der Aufnahme der Staatsverträge in Art. 113 Abs. 3 BV keine Rolle (W. HALLER, in Kommentar zur Bundesverfassung, Art. 113 N 142 ff., besonders N 144). Aus dieser Bestimmung kann daher für die Rangordnung der beiden Rechtsquellen gerade nichts abgeleitet werden (im gleichen Sinn GRISEL, a.a.O., S. 390; KÄLIN, a.a.O. [ZBJV 124bis/1988], S. 62; AUER, a.a.O., S. 104 N 174; OLIVIER JACOT-GUILLARMOD, La primauté du droit international face à quelques principes directeurs de l'Etat fédéral suisse, ZSR NF 104/1985 I S. 403 ff.; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Auflage 1976, Band I, S. 81).
Art. 114bis Abs. 3 BV verbietet demnach nicht, allgemein anerkannte Prinzipien anzuwenden, die das Verfassungsrecht und Völkerrecht in Einklang bringen. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang namentlich das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge, das für die Schweiz am 6. Juni 1990 in Kraft getreten ist (SR 0.111) und das in Art. 26 und 27 nun ausdrücklich den Grundsatz des Vorrangs des vertraglichen Völkerrechts enthält. Dieser Grundsatz verlangt von allen rechtsanwendenden Organen in der Schweiz eine völkerrechtskonforme Auslegung des Landesrechts und mithin auch von Art. 114bis Abs. 3 BV.
Auch wenn die Wahrnehmung der völkerrechtlichen Beziehungen ausschliesslich den politischen Behörden, vorab dem Bundesrat (Art. 102 Ziff. 8 BV), obliegt, rechtfertigt es sich nicht, die Harmonisierung von Landesrecht und durch die Schweiz abgeschlossenen Völkerrechtsverträgen nur den politischen Instanzen zu überlassen. Das bedeutet keinen Einbruch in den Grundsatz der Gewaltenteilung, da aus rechtlicher Sicht alle Behörden verpflichtet sind, im Rahmen ihrer Kompetenzen das die Schweiz bindende Völkerrecht zu respektieren und anzuwenden (in diesem Sinne auch die gemeinsame Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz und der Direktion für Völkerrecht, Das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht im Rahmen der schweizerischen Rechtsordnung, vom 26. April 1989, VPB 53/1989 S. 393 ff., besonders Ziff. 14 ff. [französischer Text: S. 437 ff.]). Es spricht daher auch nichts dagegen, dass der Richter die Bundesgesetze auf ihre Übereinstimmung mit der Konvention prüft. Natürlich kann er nicht eine Gesetzesbestimmung aufheben, weil sie dem Völkerrecht widerspricht; er könnte höchstens im konkreten Einzelfall die betreffende Norm nicht anwenden, wenn sie sich als völkerrechtswidrig erweist und zu einer Verurteilung der Schweiz führen könnte.
f) Dabei ist der - unbestrittene - Grundsatz von Bedeutung, dass Bundesgesetze nicht nur verfassungskonform, sondern auch der Konvention entsprechend auszulegen sind, d.h. so, dass im Zweifelsfalle ein Konflikt zwischen beiden Rechtsordnungen möglichst vermieden wird (BGE 106 Ia 34 ff. und zitiertes Urteil in ASA 59 S. 489 E. 3c). Ergibt schon die Auslegung - wie nachfolgend zu zeigen ist -, dass kein Konflikt zwischen der Erbenhaftung nach dem Recht der direkten Bundessteuer und der Europäischen Menschenrechtskonvention besteht, kann die Frage nach der Rangordnung der beiden Rechtsquellen offenbleiben.
Art. 114bis Abs. 3 BV statuiert im übrigen nur ein Anwendungsgebot, kein Prüfungsverbot. Dem Bundesgericht ist es nicht verwehrt, eine Norm daraufhin zu prüfen, ob sie der Verfassung oder der Konvention widerspricht, wie es auch den Gesetzgeber einladen kann, eine verfassungs- oder konventionswidrige Norm zu ändern (vgl. auch BGE 103 Ia 55 Nr. 11, BGE 105 Ib 168; s. dazu KÄLIN, a.a.O. [E. 2d], S. 36 ff.). Schon aus diesem Grund rechtfertigt es sich, die Erbenhaftung auf ihre Vereinbarkeit mit der Konvention zu prüfen. Dabei ist zunächst das System der Erbenhaftung gemäss der Regelung im Beschluss über die direkte Bundessteuer darzulegen.
3. Bei der einfachen Steuerhinterziehung, wie sie hier in Frage steht, ist nach Art. 129 Abs. 1 BdBSt eine Busse bis zum Vierfachen des entzogenen Steuerbetrages auszusprechen. Innerhalb dieses Rahmens ist die Busse nach pflichtgemässem Ermessen festzusetzen, wobei die Praxis in erster Linie von der objektiven Schwere der Tat, d.h. vom hinterzogenen Steuerbetrag im Verhältnis zum geschuldeten Steuerbetrag, ausgeht und den subjektiven Momenten strafschärfend oder strafmildernd Rechnung trägt (BGE 114 Ib 30 ff.). Ausser der Busse ist der hinterzogene Steuerbetrag zu bezahlen.
Sind die hinterzogene Steuer oder die Busse beim Tode des Steuerpflichtigen noch nicht bezahlt, so gehen die daraus erwachsenden Verpflichtungen auf die Erben über, und diese haften dafür solidarisch bis zur Höhe ihrer Erbteile (Steuersukzession; Art. 130 Abs. 1 Satz 1 BdBSt). In ein hängiges Verfahren treten die Erben an Stelle des Erblassers ein (Verfahrenssukzession; Art. 130 Abs. 1 Satz 2 BdBSt). Wird die Hinterziehung erst nach dem Tode des Steuerpflichtigen entdeckt, so wird das Verfahren gegenüber seinen Erben angehoben und durchgeführt, und "diese haften bis zur Höhe ihrer Erbteile solidarisch für die vom Erblasser hinterzogene Steuer und die von ihm verwirkten Bussen ohne Rücksicht auf ein eigenes Verschulden" (ebenda Satz 3). Die Erben des verstorbenen Steuerpflichtigen treten somit, entsprechend dem allgemeinen Grundsatz der Steuernachfolge (Art. 10 BdBSt), steuerrechtlich und auch strafsteuerrechtlich seine Nachfolge an.
4. Die in Art. 130 Abs. 1 BdBSt getroffene Regelung, dass die Erben für die vom Erblasser hinterzogenen Steuern und verwirkten Bussen haften, ist im schweizerischen Steuerrecht keine Einzelerscheinung. Sie ist auch in den kantonalen Steuergesetzen anzutreffen und wurde während Jahrzehnten im Bund und in den Kantonen in Hinterziehungsfällen zur Anwendung gebracht. Dies ist heute noch der Fall, wenn auch in der Steuerrechtslehre die Erbenhaftung vermehrt in Zweifel gezogen wird (WALTER ROBERT PFUND, Das Steuerstrafrecht, S. 115 ff.; PETER BÖCKLI, Harmonisierung des Steuerstrafrechts, ASA 51 S. 123 ff.; URS R. BEHNISCH, Das Steuerstrafrecht im Recht der direkten Bundessteuer, S. 122 f.; URS-VIKTOR INEICHEN, Deliktsfähigkeit der juristischen Personen und Erbenhaftung, Nach- und Strafsteuerrecht im Wandel, Luzerner Rechtsseminar 1990, S. 10 ff. Demgegenüber wird die Strafsteuerhaftung der Erben befürwortet etwa von: ERNST HÖHN, Tendenzen im schweizerischen Steuerstrafrecht, ASA 41 S. 286; FERDINAND ZUPPINGER, Verschuldensprinzip und Steuerstrafrecht, Steuerrecht im Rechtsstaat, Festschrift für Francis Cagianut, S. 218 f.; KÄNZIG, Wehrsteuer, 1. Auflage, N 3 zu Art. 130).
a) Die Notwendigkeit der Erbenhaftung wird vor allem damit begründet, dass sich die Hinterziehung durch den Erblasser auf das den Erben hinterlassene Vermögen auswirke. Die vom Erblasser hinterzogenen Steuern würden das Nachlassvermögen erhöhen, was den Erben zugute komme. Wenn die Erben lediglich die Nachsteuer schuldeten, so sei dies geradezu ein Anreiz für den Steuerpflichtigen, zu Lebzeiten Einkommen und Vermögen zu hinterziehen. Wegen der zeitlichen Begrenzung der Nachsteuerpflicht (Befristung des Rechts, das Nachsteuerverfahren einzuleiten) liessen sich dabei echte Vorteile erzielen. Hingegen vermindere die zu Lebzeiten entdeckte und geahndete Steuerhinterziehung das Nachlassvermögen direkt oder indirekt. Es dürfe deshalb keine Rolle spielen, ob der Erblasser die Strafsteuer noch selbst bezahlt habe oder ob die Hinterziehung erst nach seinem Tode entdeckt und verfolgt werde (vgl. etwa HÖHN, a.a.O., S. 286).
b) In der Tat entspricht es der zivilrechtlichen Ordnung, dass die Erben des verstorbenen Steuerpflichtigen bis zum Betrage ihres Erbteils für alle Steuerschulden haften, soweit diese nicht schon vor dem Tode des Erblassers bezahlt worden sind. Die zivilrechtliche Erbfolge ist die Universalsukzession. Mit dem Tode des Erblassers erwerben die Erben von Gesetzes wegen die Erbschaft als Ganzes (Art. 560 ZGB). Dieser Ordnung entspricht im Steuerrecht, dass die Erben auf dem Wege der Steuersukzession für alle Steuerschulden des Erblassers und somit auch für die dem Erblasser wegen Steuerhinterziehung auferlegten Strafsteuern und Bussen haften. Mit der Regelung des Art. 130 Abs. 1 BdBSt, dass in ein hängiges Hinterziehungsverfahren die Erben an Stelle des Erblassers eintreten und dass das Verfahren gegenüber den Erben anzuheben und durchzuführen ist, wenn die Hinterziehung erst nach dem Tode des Erblassers entdeckt wird, werden nur im Ergebnis alle Fälle unabhängig ihrer zeitlichen Komponente gleich behandelt; d.h. unabhängig davon, ob die Steuerforderungen und Bussen schon zu Lebzeiten des Erblassers rechtskräftig festgesetzt worden sind oder ob sie erst nach seinem Tode veranlagt werden.
c) Es trifft auch nicht zu, wie Kritiker der Erbenhaftung geltend machen, dass die Erben für eine Tat bestraft werden, die nicht von ihnen, sondern vom Erblasser begangen worden ist. Die Steuerbusse wird grundsätzlich nach dem Verschulden des Erblassers festgesetzt und trifft den fehlbaren Steuerpflichtigen bzw. seinen Nachlass. Die Erben sind als Rechtsnachfolger lediglich dafür haftbar, beschränkt auf ihren Erbteil, dass die Busse bezahlt wird. Dass die Strafe nicht die Erben trifft, geht mit aller Deutlichkeit daraus hervor, dass die Erben sich ihrer Verpflichtungen aus der Erbschaft entledigen können, indem sie die Erbschaft ausschlagen (Art. 566 ZGB).
Dass die Erben aufgrund der Steuersukzession richtigerweise für alle Steuerforderungen und somit auch für Steuerbussen haften, soweit sie schon vor dem Tode des Erblassers festgesetzt worden sind, anerkennen übrigens auch Gegner der Erbenhaftung (BÖCKLI, a.a.O., ASA 51 S. 124; s. auch W. R. PFUND, Das neue Verwaltungsstrafrecht des Bundes, unter besonderer Berücksichtigung des Steuerstrafrechts, ASA 42 S. 170; BEHNISCH, a.a.O., S. 124 bei Fn. 607; anderer Ansicht INEICHEN, a.a.O., S. 14). Dann ist es aber folgerichtig, wenn nach Art. 130 Abs. 1 BdBSt die Erben auch für die im Zeitpunkt des Todes des Erblassers noch nicht rechtskräftig veranlagten Strafsteuern haften.
d) Richtig ist, dass die Hinterziehungsbusse nach Art. 129 BdBSt eine echte Strafe darstellt (BGE 116 IV 266; s. auch WALTER KÄLIN/LISBETH SIDLER, Verschuldensgrundsatz und Öffentlichkeitsprinzip: Die Strafsteuer im Lichte von Verfassung und EMRK, ASA 60 S. 169 ff.). Das hat zur Folge, dass die allgemeinen Vorschriften des bürgerlichen Strafrechts (Art. 1-110 StGB) Anwendung finden, soweit nicht der Beschluss über die direkte Bundessteuer selbst Bestimmungen aufstellt (Art. 333 Abs. 1 StGB; BGE 114 Ib 30 f.). Indem Art. 130 Abs. 1 BdBSt eine Haftung der Erben nicht nur für Nachsteuern, sondern auch für Steuerbussen vorsieht, weicht er vom bürgerlichen Strafrecht ab, bei dem eine Bussenschuld nicht vererbt wird (Art. 48 StGB). Die Abweichung ist aber durch die besonderen Bedürfnisse des Fiskalrechts begründet.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass es im Fiskalrecht nicht nur um die Nach- und Strafsteuersukzession der Erben geht, sondern auch um die - nach allgemeinem Strafrecht nicht deliktsfähigen - juristischen Personen, die gemäss Art. 130 Abs. 4 BdBSt für die im Geschäftsbetrieb oder bei der Liquidation von ihren Organen begangenen Hinterziehungen strafbar sind. In beiden Fällen liegt der steuerrechtlichen Ordnung die Überlegung zugrunde, dass es in hohem Masse unbefriedigend und der Wirksamkeit der fiskalischen Ordnung abträglich wäre, wenn die Erben in den Genuss der Früchte einer vom Erblasser begangenen Steuerhinterziehung kämen (was bei einem Verzicht auf die Erbenhaftung für Bussen jedenfalls teilweise der Fall wäre) bzw. wenn die juristische Person vom Ergebnis eines schuldhaften Verhaltens ihres Organs, wodurch sie unrechtmässig bereichert würde, profitieren könnte.
e) Gegen die Erbenhaftung wird in der Literatur eingewendet, dass die Erben angesichts der drohenden Bussen und Nachsteuern dazu gezwungen und verführt würden, ihre bisherige Steuerehrlichkeit aufzugeben und das vom Erblasser verheimlichte Einkommen weiterhin nicht zu versteuern. Dieser Einwand ist durchaus beachtlich (vgl. dazu namentlich die von WALTER ROBERT PFUND, Das Steuerstrafrecht, S. 115 ff. und besonders S. 119, geübte Kritik). Die neuen Bundesgesetze über die direkte Bundessteuer (DBG, AS 1991 1184) und über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG, AS 1991 1256) vom 14. Dezember 1990 sehen denn auch vor, dass keine Busse zu erheben sei, wenn "die Erben an der unrichtigen Versteuerung kein Verschulden trifft und sie das ihnen Zumutbare zur Feststellung der Steuerhinterziehung getan haben" (Art. 179 Abs. 2 DBG, Art. 57 Abs. 3 StHG); damit werden Ziele verwirklicht, die schon vor geraumer Zeit als erstrebenswert bezeichnet wurden (s. auch ZUPPINGER/BÖCKLI/LOCHER/REICH, Steuerharmonisierung, S. 301; BÖCKLI, a.a.O., ASA 51 S. 125 f.). Das ändert aber nichts an der Tatsache, dass die Erben nicht persönlich bestraft werden, auch wenn das von ihnen - verständlicherweise - manchmal so empfunden werden mag.
5. Zu prüfen bleibt, ob die Erbenhaftung gemäss Art. 130 Abs. 1 BdBSt gegen die Unschuldsvermutung des Art. 6 Ziff. 2 EMRK verstösst, wie die Beschwerdegegner geltend machen.
a) Die Vermutung der Schuldlosigkeit gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK ist zunächst eine Regel der Beweiswürdigung. Nach der Praxis der Europäischen Kommission für Menschenrechte findet sie ihre Ausprägung vor allem im Grundsatz in dubio pro reo. Danach ist es Sache der Strafverfolgungsbehörde, die Schuld des Angeklagten zu beweisen, und ist im Zweifelsfall zugunsten des Angeklagten zu entscheiden (vgl. BGE 106 IV 88 /89; VOGLER, in Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, N 405 ff. und 418 zu Art. 6; STEFAN TRECHSEL, Struktur und Funktion der Vermutung der Schuldlosigkeit, SJZ 77/1981 S. 321 f.). Sodann schützt Art. 6 Ziff. 2 EMRK als Beweislastregel auch vor Umkehrungen der Beweislast. Nicht der Angeklagte hat somit seine Unschuld zu beweisen, sondern die Strafverfolgungsbehörde seine Schuld; das Gericht muss ihn aber zum Gegenbeweis antreten lassen (VOGLER, a.a.O., N 414 ff. zu Art. 6; TRECHSEL, a.a.O., S. 320 f.).
Diese Regeln haben indes mit dem Problem der Haftung für Steuerbussen, die wegen schuldhafter Steuerhinterziehung dem Erblasser bzw. seinem Nachlass auferlegt werden, nichts zu tun. Die Busse ist nicht die Folge eines die Beschwerdegegner treffenden Verschuldens. Sie ist vielmehr unter Berücksichtigung des Verschuldens des Verstorbenen festgesetzt worden, wobei dem Umstand, dass die Erben die Steuerhinterziehung des Erblassers freiwillig angezeigt haben, strafmindernd - durch Reduktion der Busse auf einen Viertel des normalen Masses - berücksichtigt worden ist. Diese Tatsache ändert jedoch nichts daran, dass die Steuerbusse primär den fehlbaren Steuerpflichtigen bzw. seinen Nachlass trifft. Würde den Erben trotz freiwilliger Meldung die Strafminderung verweigert, so wären sie insoweit schlechtergestellt als der Erblasser, der die von ihm begangene Hinterziehung jederzeit hätte anzeigen können und damit eine erhebliche Herabsetzung der Busse erwirkt hätte (BGE 89 I 45 ff., besonders S. 47/48).
c) Bedenklich scheint unter dem Gesichtswinkel der Unschuldsvermutung etwa Art. 130 Abs. 3 BdBSt, der die vom vertraglichen Vertreter begangene Steuerhinterziehung der vertretenen Person zurechnet, "sofern diese nicht nachweist, dass sie nicht imstande gewesen wäre, die Handlung zu verhindern oder deren Auswirkungen rückgängig zu machen". Das Bundesgericht hat in älteren Entscheiden angenommen, nach dieser Bestimmung müsse der Steuerpflichtige den Beweis antreten, dass ihn kein Verschulden an der unrichtigen Versteuerung treffe (vgl. etwa BGE 89 I 406 E. 2). In neueren Entscheiden wurde dagegen jeweils geprüft, ob der Steuerpflichtige schuldhaft gehandelt hat. Damit wird der Unschuldsvermutung des Art. 6 Ziff. 2 EMRK Rechnung getragen (Urteile vom 6. Februar 1970, in ASA 39 S. 263 E. 3 und S. 433 E. 3b, sowie vom 29. September 1986, in Der Steuerentscheid 1988, B 101.2, Nr. 6).
Diese Bedenken sind bei der Erbenhaftung jedoch nicht angebracht. Art. 130 Abs. 1 BdBSt bewirkt keine solche Umkehrung der Beweislast. Die Beschwerdegegner haben nicht zu beweisen, dass sie unschuldig sind. Vielmehr haben die Behörden das Verschulden des verstorbenen Steuerpflichtigen nachzuweisen. Dass im vorliegenden Fall der Erblasser schuldhaft Steuern hinterzogen hat, wird im übrigen mit Recht von keiner Seite bestritten. Das Verschuldensprinzip ist gewahrt. | de | Art. 114bis cpv. 3 Cost., art. 130 cpv. 1 DIFD, art. 6 par. 2 CEDU; diritto penale fiscale; responsabilità degli eredi; presunzione d'innocenza; esame delle leggi federali. 1. L'esame della costituzionalità di disposti del DIFD è escluso in virtù dell'art. 114bis cpv. 3 Cost. (consid. 1).
2. È possibile procedere all'esame di disposti del DIFD, al fine di sapere se coincidano con la CEDU? (consid. 2).
3. La responsabilità degli eredi, prevista dall'art. 130 cpv. 1 DIFD, per le imposte sottratte e le multe dovute dal defunto non è contraria alla presunzione d'innocenza di cui all'art. 6 par. 2 CEDU (consid. 3-5). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-367%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,945 | 117 Ib 379 | 117 Ib 379
Sachverhalt ab Seite 380
X. betreibt in der Gemeinde Wislikofen einen Landwirtschaftsbetrieb mit 15,6 ha Nutzfläche. Scheune und Wohnhaus liegen auf dem Grundstück Nr. 250, von welchem gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Wislikofen vom Juni 1974 (BO) ungefähr 1000 m2 in der Dorfzone liegen. Die bestehenden Gebäude befinden sich zum grossen Teil in dieser Zone. Zur Aufstockung seines 16 Kuhplätze und ein Milchkontingent von ca. 60 000 kg Milch/Jahr umfassenden Landwirtschaftsbetriebs möchte X. zusätzlich einen Schweinemast- und -zuchtbetrieb führen. Auf dem ausserhalb der Bauzone liegenden Teil des Grundstücks Nr. 250 soll ein Schweinestall von 27,6 m Länge und 9,14 m bzw. 6,20 m Breite erstellt werden. In diesem sollen 60 Mastschweine, 10 Mutterschweine und 8 Remonten bzw. Eber gehalten werden. Ferner will X. im Zusammenhang mit dem Schweinestall eine neue, hinreichend grosse Jauchegrube errichten, welche auch dem herkömmlichen Landwirtschaftsbetrieb dienen soll.
Gegen das Baugesuch für den beschriebenen Schweinestall mit Jauchegrube erhoben A. und B. als Eigentümer der südwestlich angrenzenden, in der Dorfzone liegenden Parzelle Nr. 249 Einsprache. Das Baudepartement des Kantons Aargau stimmte dem Baugesuch unter Auflagen zu. Hierauf erteilte der Gemeinderat Wislikofen am 7. September 1987 die Baubewilligung unter Beifügung weiterer Bewilligungen und Auflagen.
Dagegen gelangten A. und B. an den Regierungsrat des Kantons Aargau. Dieser hiess die Beschwerde am 14. November 1988 teilweise gut und ergänzte die Baubewilligung des Gemeinderats Wislikofen durch einige Auflagen. Unter anderem verlangte der Regierungsrat darin die Abluftreinigung mittels eines Erdfilters.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrats führten A. und B. Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Sie beantragten die Aufhebung der Baubewilligung. Das Verwaltungsgericht
wies die Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Urteil vom 15. Februar 1990 im Grundsatz ab. Es ergänzte die Baubewilligung des Gemeinderats Wislikofen jedoch mit der Auflage, dass sämtliche Türen des Schweinestalls mit Türschliessern zu versehen und sämtliche Fenster so zu montieren seien, dass sie nicht geöffnet werden könnten. Ferner verlangte das Verwaltungsgericht, dass die Frischluftzufuhr mit automatischen Lüftungsklappen sicherzustellen sei und dass die beiden Türen an der Ostfassade des Stalls nur in Notfällen geöffnet werden dürften.
Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht im wesentlichen aus, das Bauvorhaben käme vollständig in denjenigen Teil des Grundstücks Nr. 250 zu liegen, welcher sich nicht in der Dorfzone befinde. Da die Gemeinde Wislikofen noch keine Nutzungsplanung ausserhalb der eigentlichen Bauzonen erlassen habe, sei für das Bauvorhaben eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) erforderlich. Es bejahte die Standortgebundenheit des Schweinestalls, da es sich um einen echten Zuerwerb handle. Dem Bauvorhaben stünden keine überwiegenden Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegen; insbesondere sei in dieser Hinsicht festzuhalten, dass keine umweltschutzrechtlichen Bestimmungen verletzt seien, da sich mit dem vorgesehenen Bio- bzw. Erdfilter ein Geruchsabbau von rund 95% erzielen lasse. Da ein Schweinestall von den Immissionen her selbst in der angrenzenden Dorfzone zulässig wäre, müsse dies umso eher im unmittelbar angrenzenden Nichtbaugebiet der Fall sein. Auch sei der nach der Luftreinhalte-Verordnung des Bundes vom 16. Dezember 1985 (LVR) massgebende Mindestabstand von 8 m zur Zonengrenze bzw. zum Nachbargrundstück eingehalten. Der Mindestgrenzabstand müsse entgegen der Annahme der beschwerdeführenden Nachbarn nicht von der Ostfassade des Stallneubaus, sondern angesichts des geschlossenen Systems des Stalls von der Abluftreinigungsanlage (Erdfilter) aus gemessen werden; von hier betrage der Abstand 16,5 m.
A. und B. führen gegen dieses Urteil Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Baubewilligung sei zu verweigern. Eventuell sei die Sache zur entsprechenden Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Der Instruktionsrichter holte bei der eidgenössischen Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik, Tänikon, ein Gutachten ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
a) Die Beschwerdeführer machen in erster Linie geltend, das Verwaltungsgericht habe die Standortgebundenheit des Bauvorhabens im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG zu Unrecht bejaht. Insbesondere sei im vorliegenden Fall zu berücksichtigen, dass bereits die bestehenden Gebäude des Landwirtschaftsbetriebs in der Bauzone zonenkonform seien. Zudem liege auch eine Verletzung von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG sowie des Umweltschutzgesetzes des Bundes vom 7. Oktober 1983 (USG) und dessen Ausführungsvorschriften (insbesondere der LRV) vor. Der Mindestabstand zur Bauzonengrenze bzw. zur Grenze der Dorfzone betrage acht Meter. Diese seien nicht von der Erdfilteranlage, mittels welcher die Abluft des Schweinestalls gereinigt wird, zu messen, sondern von der Ostfassade des Stalls her. Hier betrage aber der Grenzabstand zu ihrem Grundstück lediglich vier Meter.
b) Der für den Bau des Schweinestalls vorgesehene Teil des Grundstücks Nr. 250 liegt ausserhalb der Bauzone der Gemeinde Wislikofen im Land- und Forstwirtschaftsgebiet (vgl. § 31 BO und § 129 des Baugesetzes des Kantons Aargau vom 2. Februar 1971 (BauG)). Dieses stellt keine Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG dar (vgl. Urteil vom 13. Juni 1989 in ZBl 91/1990 S. 359 E. 3a). Zwar wird der fragliche Grundstückteil aller Voraussicht nach im Rahmen der Gemeindezonenplanung einer Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG zugewiesen werden. Zur Zeit ist dies jedoch nicht der Fall, weshalb das Verwaltungsgericht die Bewilligung des geplanten neuen Stalls mit Jaucheanlage zu Recht von einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 Abs. 1 RPG abhängig gemacht hat (vgl.
BGE 111 Ib 215
f.).
c) Aber auch in einer Landwirtschaftszone gemäss Art. 16 RPG könnte das Bauvorhaben nicht als zonenkonform im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG bewilligt werden. Die Futterbasis des Landwirtschaftsbetriebs reicht für die Ernährung der Schweine bei weitem nicht aus, weshalb nicht von einem bodenabhängigen Betriebsteil gesprochen werden kann (vgl. dazu ausführlich
BGE 117 Ib 278
ff. E. 3).
3.
Unbestritten ist, dass auf den Schweinestall Art. 24 Abs. 2 RPG nicht anwendbar ist, da es sich um einen Neubau handelt. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG kann erteilt werden, wenn der Zweck der Baute einen Standort ausserhalb der
Bauzone erfordert (lit. a) und wenn dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Beide Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (
BGE 116 Ib 230
E. 3,
BGE 115 Ib 298
f. E. 3 mit Hinweisen).
a) Die Standortgebundenheit wird nach der bundesgerichtlichen Praxis nur dann bejaht, wenn eine Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit ankommen. Zudem sind an die Erfordernisse der Standortgebundenheit strenge Anforderungen zu stellen (
BGE 116 Ib 230
E. 3a,
BGE 115 Ib 299
E. 3a,
BGE 113 Ib 141
E. 5a, je mit Hinweisen). In diesem Sinne können, wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, nicht zonenkonforme Bauten, die einem Landwirtschaftsbetrieb dienen und zu dessen Sicherung notwendig sind, unter gewissen Voraussetzungen ausserhalb der Bauzonen als standortgebunden anerkannt werden. Die Standortgebundenheit ist im Einzelfall, je nach Art und Grösse des herkömmlichen Landwirtschaftsbetriebs und des in Frage stehenden bodenunabhängigen Betriebsteils sowie nach Massgabe der jeweiligen örtlichen Verhältnisse zu beurteilen (
BGE 117 Ib 281
ff. E. 4a, b).
b) Das Gutachten der eidgenössischen Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik, Tänikon, weist im vorliegenden Fall ein objektives betriebswirtschaftliches Bedürfnis für einen Standort ausserhalb der Bauzone aus. Von der landwirtschaftlichen Nutzfläche (15,9 ha) stehen 3,9 ha Ackerland für die Futterversorgung der geplanten Schweinehaltung zur Verfügung. Ausserdem ist es zweckmässig, die Magermilch des Betriebs an die Schweine zu verfüttern. Derart kann der Betrieb rund 60% des Futterbedarfs der Schweine aus eigener Versorgung decken. Zudem dient ein Teil des Bauvorhabens, nämlich die grosse neue Jauchegrube, dem Gesamtbetrieb. Damit ist objektiv das betriebswirtschaftliche Bedürfnis, diese Bauten und Anlagen am vorgesehenen Ort zu erstellen, ausgewiesen. Angesichts des Milchkontingents von ca. 60 000 kg Milch/Jahr beträgt das Betriebseinkommen heute etwa Fr. 60'000.--. Gemäss dem erwähnten Gutachten ergibt sich aus dem Schweinesektor eine Einkommenserhöhung von maximal 40%, was zu einem Betriebseinkommen nach der Aufstockung von knapp Fr. 85'000.-- führt.
c) An der Erhaltung solcher Betriebe besteht ein erhebliches öffentliches Interesse. Dies lässt sich u.a. schon daran erkennen, dass gemäss Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft sowie zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes sogar Abweichungen von der Handels- und Gewerbefreiheit ausdrücklich zulässig sind. Die genannte Zielsetzung entspricht auch dem Gebot von Art. 22quater BV, mit Massnahmen der Raumplanung die zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes zu fördern. Mit raumplanerischen Massnahmen sollen u.a. die natürlichen Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes gesichert werden (Art. 1 Abs. 2 lit. a, c und d RPG). Dabei ist darauf zu achten, dass die Landschaft geschont wird, die Landwirtschaft über genügende Flächen geeigneten Kulturlandes verfügt und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 RPG). Die Sicherung der Existenzfähigkeit kleinerer Landwirtschaftsbetriebe dient diesen Zielen.
Zudem ist zu beachten, dass Art. 13 der Stallbauverordnung des Bundes vom 13. April 1988 (SR 916.016) die Bewilligung von Aufstockungen grundsätzlich nur zulässt, wenn nach der Aufstockung eine bestimmte Einkommensgrenze (z.Zt. Fr. 85'000.--) nicht überschritten wird (lit. a), der Landwirtschaftsbetrieb einen wesentlichen Anteil offener Ackerfläche aufweist (lit. b) und mindestens 50% des Betriebseinkommens aus rein landwirtschaftlichen Produktionszweigen erzielt werden kann (lit. c). Diese Bestimmungen, die im Rahmen der Prüfung der Standortgebundenheit des Aufstockungsteils mitzuberücksichtigen sind, sprechen ebenfalls dafür, dass massvolle Aufstockungen dann bewilligt werden sollten, wenn sie sich aus betriebswirtschaftlichen Gründen zur Erhaltung einer landwirtschaftlichen Existenzgrundlage aufdrängen.
d) Es ergibt sich somit, dass der im vorliegenden Fall zu beurteilende Schweinestall im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG standortgebunden ist.
4.
Weiter ist abzuklären, ob dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Diese Frage stellt sich im vorliegenden Fall insbesondere in bezug auf Anliegen des Umweltschutzes.
a) Umstritten ist, wie gross der Abstand des Schweinestalls zu bewohnten Zonen mindestens sein muss. Nach der übereinstimmenden
und zutreffenden Auffassung aller Beteiligten handelt es sich hier um eine Massnahme zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung gemäss Art. 3 LRV. Gestützt auf Absatz 2 dieser Vorschrift ist Ziffer 512 des Anhangs 2 LRV anwendbar. Bei Ställen für die Tierhaltung gelten als verordnungsgemässe Mindestabstände die Empfehlungen der eidgenössischen Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik, Tänikon (Ausgabe 1988). Danach hat im vorliegenden Fall der Abstand zwischen der Anlage und der Bauzonengrenze, die hier mit der Parzellengrenze gegenüber den Beschwerdeführern zusammenfällt, acht Meter zu betragen. Die Empfehlungen der Forschungsanstalt Tänikon beantworten hingegen die Frage, von wo aus der Mindestabstand gemessen werden muss, nicht.
b) Die Mindestabstandsvorschrift stellt, wie erwähnt, eine Massnahme zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 3 LRV dar. Der massgebende Abstand ist stets die kürzeste Strecke zwischen der Emissionsquelle und der Zonengrenze. Art. 3 LRV und die diese Bestimmmung ausführenden Normen müssen so verstanden werden, dass im Rahmen der Vorsorge (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG) die Quellen der in benachbarten Nutzungszonen unzulässigen Emissionen einen bestimmten Mindestabstand zu diesen Nachbarzonen einzuhalten haben. Dieser umweltschutzrechtliche Mindestabstand ist von den Grenzabständen des kantonalen oder kommunalen Rechts unabhängig. Im hier zu beurteilenden Fall ist fraglich, ob die Schweinezucht- und -mast in der benachbarten Dorfzone unzulässig wäre und damit die Bestimmung über den Abstand zwecks vorsorglicher Emissionsbegrenzung überhaupt anwendbar ist. Dieser Frage muss indessen angesichts der nachfolgenden Erwägungen nicht weiter nachgegangen werden.
c) Ziffer 512 Abs. 1 Anhang 2 LRV geht von einer Tierhaltungsanlage ohne Abluftreinigung aus. Bei solchen Ställen treten die Gerüche diffus aus dem Gebäude aus, was zwangsläufig zur Folge hat, dass der Mindestabstand vom nächstliegenden Teil des Gebäudes her gemessen werden muss. Im vorliegenden Fall verhält es sich jedoch anders. Das Gebäude ist grundsätzlich hermetisch abgeschlossen, was insbesondere durch die zusätzlichen Auflagen betreffend Türen und Fenster gesichert wird. Da im Innern des Stalls ein Unterdruck herrscht und die Abluft durch einen Erdfilter gereinigt nach aussen tritt, wodurch die Gerüche zu ca. 95% abgebaut werden, ist davon auszugehen, dass keinerlei geruchsintensive
Abluft durch Fenster und Türen entweicht. Als massgebende Emissionsquelle, von welcher der Mindestabstand zu messen sei, hat das Verwaltungsgericht deshalb die Erdfilteranlage bezeichnet. Diese liegt von der Zonengrenze bzw. dem Grundstück der Beschwerdeführer mehr als das Doppelte des Abstands, der nach Ansicht der Forschungsanstalt Tänikon mindestens erforderlich ist, entfernt.
Die vom Verwaltungsgericht angewandte Messweise ist im vorliegenden Fall nicht zu beanstanden, da der umstrittene Schweinestall einen Abstand zur Zonengrenze von vier Metern einhält und unmittelbar neben den Hofgebäuden mit der Jauchegrube liegt. Zudem tritt die gereinigte Abluft aus dem Stallgebäude 16,5 Meter von der Zonengrenze entfernt aus. Es ist allerdings zweifelhaft, ob die im vorliegenden Fall zulässige Messweise als allgemeine Regel gelten kann. Insbesondere ist es im Hinblick auf Ziffer 512 Anhang 2 LRV fraglich, ob Anlagenteile über die Zonengrenze hinaus in bewohnte Zonen hineinragen dürften, wenn die Abluft gereinigt wird und lediglich der Austrittsort der gereinigten Abluft den nach Ansicht der Forschungsanstalt Tänikon notwendigen Mindestabstand einhält. Diese Frage muss jedoch hier nicht beantwortet werden.
d) Andere dem Bauvorhaben entgegenstehende Interessen bringen die Beschwerdeführer nicht vor, und es sind aufgrund der Akten auch keine solchen ersichtlich. Insbesondere sind bei der Art des vorliegenden Schweinestalls keine erheblichen Lärmimmissionen zu befürchten (vgl.
BGE 115 Ib 301
).
Damit ist auch die Voraussetzung gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung erfüllt.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unbegründet und somit abzuweisen ist.
... | de | Art. 24 RPG und Umweltschutzrecht; Ausnahmebewilligung für einen Schweinemaststall mit Jauchegrube. 1. Bauten für die weitgehend bodenunabhängige Schweinemast und -zucht können zur Aufstockung eines Landwirtschaftsbetriebs standortgebunden sein (Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG). Standortgebundenheit im vorliegenden Fall bejaht (E. 3).
2. Umweltschutzrechtliche Mindestabstandsvorschriften zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung (Art. 3 LRV) sind im Rahmen der Interessenabwägung nach Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG zu berücksichtigen. Fall eines Schweinestalls mit Abluftreinigung (E. 4). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-379%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,946 | 117 Ib 379 | 117 Ib 379
Sachverhalt ab Seite 380
X. betreibt in der Gemeinde Wislikofen einen Landwirtschaftsbetrieb mit 15,6 ha Nutzfläche. Scheune und Wohnhaus liegen auf dem Grundstück Nr. 250, von welchem gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Wislikofen vom Juni 1974 (BO) ungefähr 1000 m2 in der Dorfzone liegen. Die bestehenden Gebäude befinden sich zum grossen Teil in dieser Zone. Zur Aufstockung seines 16 Kuhplätze und ein Milchkontingent von ca. 60 000 kg Milch/Jahr umfassenden Landwirtschaftsbetriebs möchte X. zusätzlich einen Schweinemast- und -zuchtbetrieb führen. Auf dem ausserhalb der Bauzone liegenden Teil des Grundstücks Nr. 250 soll ein Schweinestall von 27,6 m Länge und 9,14 m bzw. 6,20 m Breite erstellt werden. In diesem sollen 60 Mastschweine, 10 Mutterschweine und 8 Remonten bzw. Eber gehalten werden. Ferner will X. im Zusammenhang mit dem Schweinestall eine neue, hinreichend grosse Jauchegrube errichten, welche auch dem herkömmlichen Landwirtschaftsbetrieb dienen soll.
Gegen das Baugesuch für den beschriebenen Schweinestall mit Jauchegrube erhoben A. und B. als Eigentümer der südwestlich angrenzenden, in der Dorfzone liegenden Parzelle Nr. 249 Einsprache. Das Baudepartement des Kantons Aargau stimmte dem Baugesuch unter Auflagen zu. Hierauf erteilte der Gemeinderat Wislikofen am 7. September 1987 die Baubewilligung unter Beifügung weiterer Bewilligungen und Auflagen.
Dagegen gelangten A. und B. an den Regierungsrat des Kantons Aargau. Dieser hiess die Beschwerde am 14. November 1988 teilweise gut und ergänzte die Baubewilligung des Gemeinderats Wislikofen durch einige Auflagen. Unter anderem verlangte der Regierungsrat darin die Abluftreinigung mittels eines Erdfilters.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrats führten A. und B. Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Sie beantragten die Aufhebung der Baubewilligung. Das Verwaltungsgericht
wies die Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Urteil vom 15. Februar 1990 im Grundsatz ab. Es ergänzte die Baubewilligung des Gemeinderats Wislikofen jedoch mit der Auflage, dass sämtliche Türen des Schweinestalls mit Türschliessern zu versehen und sämtliche Fenster so zu montieren seien, dass sie nicht geöffnet werden könnten. Ferner verlangte das Verwaltungsgericht, dass die Frischluftzufuhr mit automatischen Lüftungsklappen sicherzustellen sei und dass die beiden Türen an der Ostfassade des Stalls nur in Notfällen geöffnet werden dürften.
Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht im wesentlichen aus, das Bauvorhaben käme vollständig in denjenigen Teil des Grundstücks Nr. 250 zu liegen, welcher sich nicht in der Dorfzone befinde. Da die Gemeinde Wislikofen noch keine Nutzungsplanung ausserhalb der eigentlichen Bauzonen erlassen habe, sei für das Bauvorhaben eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) erforderlich. Es bejahte die Standortgebundenheit des Schweinestalls, da es sich um einen echten Zuerwerb handle. Dem Bauvorhaben stünden keine überwiegenden Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegen; insbesondere sei in dieser Hinsicht festzuhalten, dass keine umweltschutzrechtlichen Bestimmungen verletzt seien, da sich mit dem vorgesehenen Bio- bzw. Erdfilter ein Geruchsabbau von rund 95% erzielen lasse. Da ein Schweinestall von den Immissionen her selbst in der angrenzenden Dorfzone zulässig wäre, müsse dies umso eher im unmittelbar angrenzenden Nichtbaugebiet der Fall sein. Auch sei der nach der Luftreinhalte-Verordnung des Bundes vom 16. Dezember 1985 (LVR) massgebende Mindestabstand von 8 m zur Zonengrenze bzw. zum Nachbargrundstück eingehalten. Der Mindestgrenzabstand müsse entgegen der Annahme der beschwerdeführenden Nachbarn nicht von der Ostfassade des Stallneubaus, sondern angesichts des geschlossenen Systems des Stalls von der Abluftreinigungsanlage (Erdfilter) aus gemessen werden; von hier betrage der Abstand 16,5 m.
A. und B. führen gegen dieses Urteil Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Baubewilligung sei zu verweigern. Eventuell sei die Sache zur entsprechenden Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Der Instruktionsrichter holte bei der eidgenössischen Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik, Tänikon, ein Gutachten ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
a) Die Beschwerdeführer machen in erster Linie geltend, das Verwaltungsgericht habe die Standortgebundenheit des Bauvorhabens im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG zu Unrecht bejaht. Insbesondere sei im vorliegenden Fall zu berücksichtigen, dass bereits die bestehenden Gebäude des Landwirtschaftsbetriebs in der Bauzone zonenkonform seien. Zudem liege auch eine Verletzung von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG sowie des Umweltschutzgesetzes des Bundes vom 7. Oktober 1983 (USG) und dessen Ausführungsvorschriften (insbesondere der LRV) vor. Der Mindestabstand zur Bauzonengrenze bzw. zur Grenze der Dorfzone betrage acht Meter. Diese seien nicht von der Erdfilteranlage, mittels welcher die Abluft des Schweinestalls gereinigt wird, zu messen, sondern von der Ostfassade des Stalls her. Hier betrage aber der Grenzabstand zu ihrem Grundstück lediglich vier Meter.
b) Der für den Bau des Schweinestalls vorgesehene Teil des Grundstücks Nr. 250 liegt ausserhalb der Bauzone der Gemeinde Wislikofen im Land- und Forstwirtschaftsgebiet (vgl. § 31 BO und § 129 des Baugesetzes des Kantons Aargau vom 2. Februar 1971 (BauG)). Dieses stellt keine Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG dar (vgl. Urteil vom 13. Juni 1989 in ZBl 91/1990 S. 359 E. 3a). Zwar wird der fragliche Grundstückteil aller Voraussicht nach im Rahmen der Gemeindezonenplanung einer Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG zugewiesen werden. Zur Zeit ist dies jedoch nicht der Fall, weshalb das Verwaltungsgericht die Bewilligung des geplanten neuen Stalls mit Jaucheanlage zu Recht von einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 Abs. 1 RPG abhängig gemacht hat (vgl.
BGE 111 Ib 215
f.).
c) Aber auch in einer Landwirtschaftszone gemäss Art. 16 RPG könnte das Bauvorhaben nicht als zonenkonform im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG bewilligt werden. Die Futterbasis des Landwirtschaftsbetriebs reicht für die Ernährung der Schweine bei weitem nicht aus, weshalb nicht von einem bodenabhängigen Betriebsteil gesprochen werden kann (vgl. dazu ausführlich
BGE 117 Ib 278
ff. E. 3).
3.
Unbestritten ist, dass auf den Schweinestall Art. 24 Abs. 2 RPG nicht anwendbar ist, da es sich um einen Neubau handelt. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG kann erteilt werden, wenn der Zweck der Baute einen Standort ausserhalb der
Bauzone erfordert (lit. a) und wenn dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Beide Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (
BGE 116 Ib 230
E. 3,
BGE 115 Ib 298
f. E. 3 mit Hinweisen).
a) Die Standortgebundenheit wird nach der bundesgerichtlichen Praxis nur dann bejaht, wenn eine Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit ankommen. Zudem sind an die Erfordernisse der Standortgebundenheit strenge Anforderungen zu stellen (
BGE 116 Ib 230
E. 3a,
BGE 115 Ib 299
E. 3a,
BGE 113 Ib 141
E. 5a, je mit Hinweisen). In diesem Sinne können, wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, nicht zonenkonforme Bauten, die einem Landwirtschaftsbetrieb dienen und zu dessen Sicherung notwendig sind, unter gewissen Voraussetzungen ausserhalb der Bauzonen als standortgebunden anerkannt werden. Die Standortgebundenheit ist im Einzelfall, je nach Art und Grösse des herkömmlichen Landwirtschaftsbetriebs und des in Frage stehenden bodenunabhängigen Betriebsteils sowie nach Massgabe der jeweiligen örtlichen Verhältnisse zu beurteilen (
BGE 117 Ib 281
ff. E. 4a, b).
b) Das Gutachten der eidgenössischen Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik, Tänikon, weist im vorliegenden Fall ein objektives betriebswirtschaftliches Bedürfnis für einen Standort ausserhalb der Bauzone aus. Von der landwirtschaftlichen Nutzfläche (15,9 ha) stehen 3,9 ha Ackerland für die Futterversorgung der geplanten Schweinehaltung zur Verfügung. Ausserdem ist es zweckmässig, die Magermilch des Betriebs an die Schweine zu verfüttern. Derart kann der Betrieb rund 60% des Futterbedarfs der Schweine aus eigener Versorgung decken. Zudem dient ein Teil des Bauvorhabens, nämlich die grosse neue Jauchegrube, dem Gesamtbetrieb. Damit ist objektiv das betriebswirtschaftliche Bedürfnis, diese Bauten und Anlagen am vorgesehenen Ort zu erstellen, ausgewiesen. Angesichts des Milchkontingents von ca. 60 000 kg Milch/Jahr beträgt das Betriebseinkommen heute etwa Fr. 60'000.--. Gemäss dem erwähnten Gutachten ergibt sich aus dem Schweinesektor eine Einkommenserhöhung von maximal 40%, was zu einem Betriebseinkommen nach der Aufstockung von knapp Fr. 85'000.-- führt.
c) An der Erhaltung solcher Betriebe besteht ein erhebliches öffentliches Interesse. Dies lässt sich u.a. schon daran erkennen, dass gemäss Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft sowie zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes sogar Abweichungen von der Handels- und Gewerbefreiheit ausdrücklich zulässig sind. Die genannte Zielsetzung entspricht auch dem Gebot von Art. 22quater BV, mit Massnahmen der Raumplanung die zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes zu fördern. Mit raumplanerischen Massnahmen sollen u.a. die natürlichen Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes gesichert werden (Art. 1 Abs. 2 lit. a, c und d RPG). Dabei ist darauf zu achten, dass die Landschaft geschont wird, die Landwirtschaft über genügende Flächen geeigneten Kulturlandes verfügt und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 RPG). Die Sicherung der Existenzfähigkeit kleinerer Landwirtschaftsbetriebe dient diesen Zielen.
Zudem ist zu beachten, dass Art. 13 der Stallbauverordnung des Bundes vom 13. April 1988 (SR 916.016) die Bewilligung von Aufstockungen grundsätzlich nur zulässt, wenn nach der Aufstockung eine bestimmte Einkommensgrenze (z.Zt. Fr. 85'000.--) nicht überschritten wird (lit. a), der Landwirtschaftsbetrieb einen wesentlichen Anteil offener Ackerfläche aufweist (lit. b) und mindestens 50% des Betriebseinkommens aus rein landwirtschaftlichen Produktionszweigen erzielt werden kann (lit. c). Diese Bestimmungen, die im Rahmen der Prüfung der Standortgebundenheit des Aufstockungsteils mitzuberücksichtigen sind, sprechen ebenfalls dafür, dass massvolle Aufstockungen dann bewilligt werden sollten, wenn sie sich aus betriebswirtschaftlichen Gründen zur Erhaltung einer landwirtschaftlichen Existenzgrundlage aufdrängen.
d) Es ergibt sich somit, dass der im vorliegenden Fall zu beurteilende Schweinestall im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG standortgebunden ist.
4.
Weiter ist abzuklären, ob dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Diese Frage stellt sich im vorliegenden Fall insbesondere in bezug auf Anliegen des Umweltschutzes.
a) Umstritten ist, wie gross der Abstand des Schweinestalls zu bewohnten Zonen mindestens sein muss. Nach der übereinstimmenden
und zutreffenden Auffassung aller Beteiligten handelt es sich hier um eine Massnahme zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung gemäss Art. 3 LRV. Gestützt auf Absatz 2 dieser Vorschrift ist Ziffer 512 des Anhangs 2 LRV anwendbar. Bei Ställen für die Tierhaltung gelten als verordnungsgemässe Mindestabstände die Empfehlungen der eidgenössischen Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik, Tänikon (Ausgabe 1988). Danach hat im vorliegenden Fall der Abstand zwischen der Anlage und der Bauzonengrenze, die hier mit der Parzellengrenze gegenüber den Beschwerdeführern zusammenfällt, acht Meter zu betragen. Die Empfehlungen der Forschungsanstalt Tänikon beantworten hingegen die Frage, von wo aus der Mindestabstand gemessen werden muss, nicht.
b) Die Mindestabstandsvorschrift stellt, wie erwähnt, eine Massnahme zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 3 LRV dar. Der massgebende Abstand ist stets die kürzeste Strecke zwischen der Emissionsquelle und der Zonengrenze. Art. 3 LRV und die diese Bestimmmung ausführenden Normen müssen so verstanden werden, dass im Rahmen der Vorsorge (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG) die Quellen der in benachbarten Nutzungszonen unzulässigen Emissionen einen bestimmten Mindestabstand zu diesen Nachbarzonen einzuhalten haben. Dieser umweltschutzrechtliche Mindestabstand ist von den Grenzabständen des kantonalen oder kommunalen Rechts unabhängig. Im hier zu beurteilenden Fall ist fraglich, ob die Schweinezucht- und -mast in der benachbarten Dorfzone unzulässig wäre und damit die Bestimmung über den Abstand zwecks vorsorglicher Emissionsbegrenzung überhaupt anwendbar ist. Dieser Frage muss indessen angesichts der nachfolgenden Erwägungen nicht weiter nachgegangen werden.
c) Ziffer 512 Abs. 1 Anhang 2 LRV geht von einer Tierhaltungsanlage ohne Abluftreinigung aus. Bei solchen Ställen treten die Gerüche diffus aus dem Gebäude aus, was zwangsläufig zur Folge hat, dass der Mindestabstand vom nächstliegenden Teil des Gebäudes her gemessen werden muss. Im vorliegenden Fall verhält es sich jedoch anders. Das Gebäude ist grundsätzlich hermetisch abgeschlossen, was insbesondere durch die zusätzlichen Auflagen betreffend Türen und Fenster gesichert wird. Da im Innern des Stalls ein Unterdruck herrscht und die Abluft durch einen Erdfilter gereinigt nach aussen tritt, wodurch die Gerüche zu ca. 95% abgebaut werden, ist davon auszugehen, dass keinerlei geruchsintensive
Abluft durch Fenster und Türen entweicht. Als massgebende Emissionsquelle, von welcher der Mindestabstand zu messen sei, hat das Verwaltungsgericht deshalb die Erdfilteranlage bezeichnet. Diese liegt von der Zonengrenze bzw. dem Grundstück der Beschwerdeführer mehr als das Doppelte des Abstands, der nach Ansicht der Forschungsanstalt Tänikon mindestens erforderlich ist, entfernt.
Die vom Verwaltungsgericht angewandte Messweise ist im vorliegenden Fall nicht zu beanstanden, da der umstrittene Schweinestall einen Abstand zur Zonengrenze von vier Metern einhält und unmittelbar neben den Hofgebäuden mit der Jauchegrube liegt. Zudem tritt die gereinigte Abluft aus dem Stallgebäude 16,5 Meter von der Zonengrenze entfernt aus. Es ist allerdings zweifelhaft, ob die im vorliegenden Fall zulässige Messweise als allgemeine Regel gelten kann. Insbesondere ist es im Hinblick auf Ziffer 512 Anhang 2 LRV fraglich, ob Anlagenteile über die Zonengrenze hinaus in bewohnte Zonen hineinragen dürften, wenn die Abluft gereinigt wird und lediglich der Austrittsort der gereinigten Abluft den nach Ansicht der Forschungsanstalt Tänikon notwendigen Mindestabstand einhält. Diese Frage muss jedoch hier nicht beantwortet werden.
d) Andere dem Bauvorhaben entgegenstehende Interessen bringen die Beschwerdeführer nicht vor, und es sind aufgrund der Akten auch keine solchen ersichtlich. Insbesondere sind bei der Art des vorliegenden Schweinestalls keine erheblichen Lärmimmissionen zu befürchten (vgl.
BGE 115 Ib 301
).
Damit ist auch die Voraussetzung gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung erfüllt.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unbegründet und somit abzuweisen ist.
... | de | Art. 24 LAT et droit de la protection de l'environnement; autorisation exceptionnelle pour une porcherie avec une fosse à purin. 1. L'implantation d'installations pour l'élevage et l'engraissement des porcs, dans une large mesure indépendants du sol, peut, imposée par sa destination, justifier l'agrandissement d'une entreprise agricole (art. 24 al. 1 let. a LAT). Tel est le cas en l'espèce (consid. 3).
2. Il convient, dans la pesée des intérêts selon l'art. 24 al. 1 let. b LAT, de tenir compte des exigences minimales du droit de la protection de l'environnement en matière de limitation préventive des émissions (art. 3 OPair). Cas d'une porcherie équipée d'un système d'épuration de l'air (consid. 4). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-379%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,947 | 117 Ib 379 | 117 Ib 379
Sachverhalt ab Seite 380
X. betreibt in der Gemeinde Wislikofen einen Landwirtschaftsbetrieb mit 15,6 ha Nutzfläche. Scheune und Wohnhaus liegen auf dem Grundstück Nr. 250, von welchem gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Wislikofen vom Juni 1974 (BO) ungefähr 1000 m2 in der Dorfzone liegen. Die bestehenden Gebäude befinden sich zum grossen Teil in dieser Zone. Zur Aufstockung seines 16 Kuhplätze und ein Milchkontingent von ca. 60 000 kg Milch/Jahr umfassenden Landwirtschaftsbetriebs möchte X. zusätzlich einen Schweinemast- und -zuchtbetrieb führen. Auf dem ausserhalb der Bauzone liegenden Teil des Grundstücks Nr. 250 soll ein Schweinestall von 27,6 m Länge und 9,14 m bzw. 6,20 m Breite erstellt werden. In diesem sollen 60 Mastschweine, 10 Mutterschweine und 8 Remonten bzw. Eber gehalten werden. Ferner will X. im Zusammenhang mit dem Schweinestall eine neue, hinreichend grosse Jauchegrube errichten, welche auch dem herkömmlichen Landwirtschaftsbetrieb dienen soll.
Gegen das Baugesuch für den beschriebenen Schweinestall mit Jauchegrube erhoben A. und B. als Eigentümer der südwestlich angrenzenden, in der Dorfzone liegenden Parzelle Nr. 249 Einsprache. Das Baudepartement des Kantons Aargau stimmte dem Baugesuch unter Auflagen zu. Hierauf erteilte der Gemeinderat Wislikofen am 7. September 1987 die Baubewilligung unter Beifügung weiterer Bewilligungen und Auflagen.
Dagegen gelangten A. und B. an den Regierungsrat des Kantons Aargau. Dieser hiess die Beschwerde am 14. November 1988 teilweise gut und ergänzte die Baubewilligung des Gemeinderats Wislikofen durch einige Auflagen. Unter anderem verlangte der Regierungsrat darin die Abluftreinigung mittels eines Erdfilters.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrats führten A. und B. Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Sie beantragten die Aufhebung der Baubewilligung. Das Verwaltungsgericht
wies die Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Urteil vom 15. Februar 1990 im Grundsatz ab. Es ergänzte die Baubewilligung des Gemeinderats Wislikofen jedoch mit der Auflage, dass sämtliche Türen des Schweinestalls mit Türschliessern zu versehen und sämtliche Fenster so zu montieren seien, dass sie nicht geöffnet werden könnten. Ferner verlangte das Verwaltungsgericht, dass die Frischluftzufuhr mit automatischen Lüftungsklappen sicherzustellen sei und dass die beiden Türen an der Ostfassade des Stalls nur in Notfällen geöffnet werden dürften.
Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht im wesentlichen aus, das Bauvorhaben käme vollständig in denjenigen Teil des Grundstücks Nr. 250 zu liegen, welcher sich nicht in der Dorfzone befinde. Da die Gemeinde Wislikofen noch keine Nutzungsplanung ausserhalb der eigentlichen Bauzonen erlassen habe, sei für das Bauvorhaben eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) erforderlich. Es bejahte die Standortgebundenheit des Schweinestalls, da es sich um einen echten Zuerwerb handle. Dem Bauvorhaben stünden keine überwiegenden Interessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG entgegen; insbesondere sei in dieser Hinsicht festzuhalten, dass keine umweltschutzrechtlichen Bestimmungen verletzt seien, da sich mit dem vorgesehenen Bio- bzw. Erdfilter ein Geruchsabbau von rund 95% erzielen lasse. Da ein Schweinestall von den Immissionen her selbst in der angrenzenden Dorfzone zulässig wäre, müsse dies umso eher im unmittelbar angrenzenden Nichtbaugebiet der Fall sein. Auch sei der nach der Luftreinhalte-Verordnung des Bundes vom 16. Dezember 1985 (LVR) massgebende Mindestabstand von 8 m zur Zonengrenze bzw. zum Nachbargrundstück eingehalten. Der Mindestgrenzabstand müsse entgegen der Annahme der beschwerdeführenden Nachbarn nicht von der Ostfassade des Stallneubaus, sondern angesichts des geschlossenen Systems des Stalls von der Abluftreinigungsanlage (Erdfilter) aus gemessen werden; von hier betrage der Abstand 16,5 m.
A. und B. führen gegen dieses Urteil Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Baubewilligung sei zu verweigern. Eventuell sei die Sache zur entsprechenden Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Der Instruktionsrichter holte bei der eidgenössischen Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik, Tänikon, ein Gutachten ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
a) Die Beschwerdeführer machen in erster Linie geltend, das Verwaltungsgericht habe die Standortgebundenheit des Bauvorhabens im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG zu Unrecht bejaht. Insbesondere sei im vorliegenden Fall zu berücksichtigen, dass bereits die bestehenden Gebäude des Landwirtschaftsbetriebs in der Bauzone zonenkonform seien. Zudem liege auch eine Verletzung von Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG sowie des Umweltschutzgesetzes des Bundes vom 7. Oktober 1983 (USG) und dessen Ausführungsvorschriften (insbesondere der LRV) vor. Der Mindestabstand zur Bauzonengrenze bzw. zur Grenze der Dorfzone betrage acht Meter. Diese seien nicht von der Erdfilteranlage, mittels welcher die Abluft des Schweinestalls gereinigt wird, zu messen, sondern von der Ostfassade des Stalls her. Hier betrage aber der Grenzabstand zu ihrem Grundstück lediglich vier Meter.
b) Der für den Bau des Schweinestalls vorgesehene Teil des Grundstücks Nr. 250 liegt ausserhalb der Bauzone der Gemeinde Wislikofen im Land- und Forstwirtschaftsgebiet (vgl. § 31 BO und § 129 des Baugesetzes des Kantons Aargau vom 2. Februar 1971 (BauG)). Dieses stellt keine Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG dar (vgl. Urteil vom 13. Juni 1989 in ZBl 91/1990 S. 359 E. 3a). Zwar wird der fragliche Grundstückteil aller Voraussicht nach im Rahmen der Gemeindezonenplanung einer Landwirtschaftszone im Sinne von Art. 16 RPG zugewiesen werden. Zur Zeit ist dies jedoch nicht der Fall, weshalb das Verwaltungsgericht die Bewilligung des geplanten neuen Stalls mit Jaucheanlage zu Recht von einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 Abs. 1 RPG abhängig gemacht hat (vgl.
BGE 111 Ib 215
f.).
c) Aber auch in einer Landwirtschaftszone gemäss Art. 16 RPG könnte das Bauvorhaben nicht als zonenkonform im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG bewilligt werden. Die Futterbasis des Landwirtschaftsbetriebs reicht für die Ernährung der Schweine bei weitem nicht aus, weshalb nicht von einem bodenabhängigen Betriebsteil gesprochen werden kann (vgl. dazu ausführlich
BGE 117 Ib 278
ff. E. 3).
3.
Unbestritten ist, dass auf den Schweinestall Art. 24 Abs. 2 RPG nicht anwendbar ist, da es sich um einen Neubau handelt. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG kann erteilt werden, wenn der Zweck der Baute einen Standort ausserhalb der
Bauzone erfordert (lit. a) und wenn dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Beide Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein (
BGE 116 Ib 230
E. 3,
BGE 115 Ib 298
f. E. 3 mit Hinweisen).
a) Die Standortgebundenheit wird nach der bundesgerichtlichen Praxis nur dann bejaht, wenn eine Baute aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Dabei beurteilen sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit ankommen. Zudem sind an die Erfordernisse der Standortgebundenheit strenge Anforderungen zu stellen (
BGE 116 Ib 230
E. 3a,
BGE 115 Ib 299
E. 3a,
BGE 113 Ib 141
E. 5a, je mit Hinweisen). In diesem Sinne können, wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, nicht zonenkonforme Bauten, die einem Landwirtschaftsbetrieb dienen und zu dessen Sicherung notwendig sind, unter gewissen Voraussetzungen ausserhalb der Bauzonen als standortgebunden anerkannt werden. Die Standortgebundenheit ist im Einzelfall, je nach Art und Grösse des herkömmlichen Landwirtschaftsbetriebs und des in Frage stehenden bodenunabhängigen Betriebsteils sowie nach Massgabe der jeweiligen örtlichen Verhältnisse zu beurteilen (
BGE 117 Ib 281
ff. E. 4a, b).
b) Das Gutachten der eidgenössischen Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik, Tänikon, weist im vorliegenden Fall ein objektives betriebswirtschaftliches Bedürfnis für einen Standort ausserhalb der Bauzone aus. Von der landwirtschaftlichen Nutzfläche (15,9 ha) stehen 3,9 ha Ackerland für die Futterversorgung der geplanten Schweinehaltung zur Verfügung. Ausserdem ist es zweckmässig, die Magermilch des Betriebs an die Schweine zu verfüttern. Derart kann der Betrieb rund 60% des Futterbedarfs der Schweine aus eigener Versorgung decken. Zudem dient ein Teil des Bauvorhabens, nämlich die grosse neue Jauchegrube, dem Gesamtbetrieb. Damit ist objektiv das betriebswirtschaftliche Bedürfnis, diese Bauten und Anlagen am vorgesehenen Ort zu erstellen, ausgewiesen. Angesichts des Milchkontingents von ca. 60 000 kg Milch/Jahr beträgt das Betriebseinkommen heute etwa Fr. 60'000.--. Gemäss dem erwähnten Gutachten ergibt sich aus dem Schweinesektor eine Einkommenserhöhung von maximal 40%, was zu einem Betriebseinkommen nach der Aufstockung von knapp Fr. 85'000.-- führt.
c) An der Erhaltung solcher Betriebe besteht ein erhebliches öffentliches Interesse. Dies lässt sich u.a. schon daran erkennen, dass gemäss Art. 31bis Abs. 3 lit. b BV zur Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft sowie zur Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes sogar Abweichungen von der Handels- und Gewerbefreiheit ausdrücklich zulässig sind. Die genannte Zielsetzung entspricht auch dem Gebot von Art. 22quater BV, mit Massnahmen der Raumplanung die zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes zu fördern. Mit raumplanerischen Massnahmen sollen u.a. die natürlichen Lebensgrundlagen geschützt, das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen gefördert und die ausreichende Versorgungsbasis des Landes gesichert werden (Art. 1 Abs. 2 lit. a, c und d RPG). Dabei ist darauf zu achten, dass die Landschaft geschont wird, die Landwirtschaft über genügende Flächen geeigneten Kulturlandes verfügt und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 RPG). Die Sicherung der Existenzfähigkeit kleinerer Landwirtschaftsbetriebe dient diesen Zielen.
Zudem ist zu beachten, dass Art. 13 der Stallbauverordnung des Bundes vom 13. April 1988 (SR 916.016) die Bewilligung von Aufstockungen grundsätzlich nur zulässt, wenn nach der Aufstockung eine bestimmte Einkommensgrenze (z.Zt. Fr. 85'000.--) nicht überschritten wird (lit. a), der Landwirtschaftsbetrieb einen wesentlichen Anteil offener Ackerfläche aufweist (lit. b) und mindestens 50% des Betriebseinkommens aus rein landwirtschaftlichen Produktionszweigen erzielt werden kann (lit. c). Diese Bestimmungen, die im Rahmen der Prüfung der Standortgebundenheit des Aufstockungsteils mitzuberücksichtigen sind, sprechen ebenfalls dafür, dass massvolle Aufstockungen dann bewilligt werden sollten, wenn sie sich aus betriebswirtschaftlichen Gründen zur Erhaltung einer landwirtschaftlichen Existenzgrundlage aufdrängen.
d) Es ergibt sich somit, dass der im vorliegenden Fall zu beurteilende Schweinestall im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG standortgebunden ist.
4.
Weiter ist abzuklären, ob dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Diese Frage stellt sich im vorliegenden Fall insbesondere in bezug auf Anliegen des Umweltschutzes.
a) Umstritten ist, wie gross der Abstand des Schweinestalls zu bewohnten Zonen mindestens sein muss. Nach der übereinstimmenden
und zutreffenden Auffassung aller Beteiligten handelt es sich hier um eine Massnahme zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung gemäss Art. 3 LRV. Gestützt auf Absatz 2 dieser Vorschrift ist Ziffer 512 des Anhangs 2 LRV anwendbar. Bei Ställen für die Tierhaltung gelten als verordnungsgemässe Mindestabstände die Empfehlungen der eidgenössischen Forschungsanstalt für Betriebswirtschaft und Landtechnik, Tänikon (Ausgabe 1988). Danach hat im vorliegenden Fall der Abstand zwischen der Anlage und der Bauzonengrenze, die hier mit der Parzellengrenze gegenüber den Beschwerdeführern zusammenfällt, acht Meter zu betragen. Die Empfehlungen der Forschungsanstalt Tänikon beantworten hingegen die Frage, von wo aus der Mindestabstand gemessen werden muss, nicht.
b) Die Mindestabstandsvorschrift stellt, wie erwähnt, eine Massnahme zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 3 LRV dar. Der massgebende Abstand ist stets die kürzeste Strecke zwischen der Emissionsquelle und der Zonengrenze. Art. 3 LRV und die diese Bestimmmung ausführenden Normen müssen so verstanden werden, dass im Rahmen der Vorsorge (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG) die Quellen der in benachbarten Nutzungszonen unzulässigen Emissionen einen bestimmten Mindestabstand zu diesen Nachbarzonen einzuhalten haben. Dieser umweltschutzrechtliche Mindestabstand ist von den Grenzabständen des kantonalen oder kommunalen Rechts unabhängig. Im hier zu beurteilenden Fall ist fraglich, ob die Schweinezucht- und -mast in der benachbarten Dorfzone unzulässig wäre und damit die Bestimmung über den Abstand zwecks vorsorglicher Emissionsbegrenzung überhaupt anwendbar ist. Dieser Frage muss indessen angesichts der nachfolgenden Erwägungen nicht weiter nachgegangen werden.
c) Ziffer 512 Abs. 1 Anhang 2 LRV geht von einer Tierhaltungsanlage ohne Abluftreinigung aus. Bei solchen Ställen treten die Gerüche diffus aus dem Gebäude aus, was zwangsläufig zur Folge hat, dass der Mindestabstand vom nächstliegenden Teil des Gebäudes her gemessen werden muss. Im vorliegenden Fall verhält es sich jedoch anders. Das Gebäude ist grundsätzlich hermetisch abgeschlossen, was insbesondere durch die zusätzlichen Auflagen betreffend Türen und Fenster gesichert wird. Da im Innern des Stalls ein Unterdruck herrscht und die Abluft durch einen Erdfilter gereinigt nach aussen tritt, wodurch die Gerüche zu ca. 95% abgebaut werden, ist davon auszugehen, dass keinerlei geruchsintensive
Abluft durch Fenster und Türen entweicht. Als massgebende Emissionsquelle, von welcher der Mindestabstand zu messen sei, hat das Verwaltungsgericht deshalb die Erdfilteranlage bezeichnet. Diese liegt von der Zonengrenze bzw. dem Grundstück der Beschwerdeführer mehr als das Doppelte des Abstands, der nach Ansicht der Forschungsanstalt Tänikon mindestens erforderlich ist, entfernt.
Die vom Verwaltungsgericht angewandte Messweise ist im vorliegenden Fall nicht zu beanstanden, da der umstrittene Schweinestall einen Abstand zur Zonengrenze von vier Metern einhält und unmittelbar neben den Hofgebäuden mit der Jauchegrube liegt. Zudem tritt die gereinigte Abluft aus dem Stallgebäude 16,5 Meter von der Zonengrenze entfernt aus. Es ist allerdings zweifelhaft, ob die im vorliegenden Fall zulässige Messweise als allgemeine Regel gelten kann. Insbesondere ist es im Hinblick auf Ziffer 512 Anhang 2 LRV fraglich, ob Anlagenteile über die Zonengrenze hinaus in bewohnte Zonen hineinragen dürften, wenn die Abluft gereinigt wird und lediglich der Austrittsort der gereinigten Abluft den nach Ansicht der Forschungsanstalt Tänikon notwendigen Mindestabstand einhält. Diese Frage muss jedoch hier nicht beantwortet werden.
d) Andere dem Bauvorhaben entgegenstehende Interessen bringen die Beschwerdeführer nicht vor, und es sind aufgrund der Akten auch keine solchen ersichtlich. Insbesondere sind bei der Art des vorliegenden Schweinestalls keine erheblichen Lärmimmissionen zu befürchten (vgl.
BGE 115 Ib 301
).
Damit ist auch die Voraussetzung gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung erfüllt.
Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unbegründet und somit abzuweisen ist.
... | de | Art. 24 LPT e diritto sulla protezione dell'ambiente; autorizzazione eccezionale per un'azienda di suini con una fossa del liquame. 1. Installazioni per l'allevamento e l'ingrasso di suini, prevalentemente indipendenti dal suolo, possono, allo scopo d'ingrandire un'azienda agricola, costituire impianti a ubicazione vincolata (art. 24 cpv. 1 lett. a LPT). Il requisito dell'ubicazione vincolata è ammesso nel caso concreto (consid. 3).
2. Nella ponderazione degli interessi giusta l'art. 24 cpv. 1 lett. b LPT occorre tener conto delle esigenze minime del diritto sulla protezione dell'ambiente in materia di limitazione preventiva delle emissioni (art. 3 OIAt). Caso di un'azienda di suini munita di un sistema di depurazione dell'aria (consid. 4). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-379%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,948 | 117 Ib 387 | 117 Ib 387
Sachverhalt ab Seite 388
Die EFOS Flight Charter AG (im folgenden: EFOS Flight), welche bereits über eine Bewilligung für gewerbsmässige Flüge verfügt, die nicht der Beförderung von Personen und Sachen auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen (vgl. Art. 114 f. der Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt, LFV; SR 748.01), bemüht sich um eine zusätzliche Bewilligung zum Betrieb einer höheren Schule für Motorflieger (Instrumentenflug-, Nachtflug- und Radiotelefonieausbildung). Das Bundesamt für Zivilluftfahrt lehnte ein entsprechendes Gesuch am 29. Mai 1987 ab, weil die EFOS Flight nicht nachweisen könne, dass gemäss Art. 27 Abs. 2 LFV "auf einem geeigneten Flugplatz Benützungsrechte" bestünden.
Dagegen erhob die EFOS Flight am 24. Juni 1987 Verwaltungsbeschwerde an das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement. Sie machte geltend, ihr stünden sowohl am Flugplatz Basel-Mülhausen wie an jenem von Friedrichshafen Benützungsrechte im Sinne von Art. 27 Abs. 2 LFV zu. In der Vernehmlassung zur Stellungnahme des Bundesamtes berief sich die EFOS Flight neu auch darauf, dass sie am Flughafen Zürich-Kloten über solche Rechte verfüge. Die Direktion der Volkswirtschaft des Kantons Zürich hatte ein entsprechendes Gesuch am 18. Mai 1987 aber ausdrücklich abgewiesen; diesen Entscheid bestätigte der Regierungsrat am 6. Juli 1988 auf Rekurs hin.
Am 28. April 1988, noch im Laufe des Beschwerdeverfahrens, erteilte das Bundesamt für Zivilluftfahrt der EFOS Flight die beantragte Bewilligung. Es erachtete neu die Benützungsrechte für die Schulungstätigkeit als erteilt, weil die EFOS Flight in Zürich-Kloten über Rechte für den Betrieb einer Basis des gewerbsmässigen Luftverkehrs verfüge. Das Departement schrieb hierauf das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden ab.
Gegen die Bewilligung zum Betrieb der Schule führte der Halter des Flughafens Zürich-Kloten, der Kanton Zürich, am 27. Mai 1988 Verwaltungsbeschwerde, welche das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement am 25. September 1990 guthiess. Die von der EFOS Flight hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist das Bundesgericht ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
4. a) Nach Art. 33 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) bedürfen die gewerbsmässige Ausführung von Flügen aller Art, die nicht der Beförderung von Personen und Gütern auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen (Art. 27 LFG), sowie der Betrieb von Schulen für die Ausbildung von Luftfahrtpersonal einer besonderen Bewilligung des Eidgenössischen Luftamtes, des heutigen Bundesamtes für Zivilluftfahrt (vgl. auch Art. 26 LFV).
Art. 27 LFV, der die Voraussetzung zur Erteilung einer Schulungsbewilligung regelt, lautet:
1 Die Bewilligung für die Ausbildung von Luftfahrtpersonal wird erteilt,
wenn der Bewerber nachweist, dass eine Betriebsorganisation mit
ausgewiesenen Lehrkräften, technischem Personal, Einrichtungen, Unterlagen
und Unterrichtsräumen eine zweckmässige Ausbildung gewährleistet.
2 Für die Ausbildung von Flugpersonal hat der Bewerber ausserdem
nachzuweisen, dass er über geeignete und ordnungsgemäss gewartete, im
schweizerischen Luftfahrzeugregister eingetragene Luftfahrzeuge verfügt
und dass auf einem geeigneten Flugplatz Benützungsrechte bestehen.
3 Das Eidgenössische Luftamt kann Weisungen erteilen über besondere
Anforderungen, die für bestimmte Ausbildungstätigkeiten zu erfüllen sind.
4 Die Organisation, die Ausbildungsprogramme und das Betriebsreglement
der Schule unterliegen der Genehmigung durch das Eidgenössische Luftamt.
5 Die Bewilligung wird für eine bestimmte Zeitdauer erteilt und kann auf
Gesuch erneuert werden. Sie ist nicht übertragbar.
b) Im vorliegenden Verfahren umstritten ist die Frage, ob die Beschwerdeführerin über Benützungsrechte an einem geeigneten Flugplatz nach Abs. 2 dieser Bestimmung verfügt, nachdem ihr auf dem Flughafen Zürich-Kloten bereits Benützungsrechte gemäss Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV für gewerbsmässige Flüge, die nicht der Beförderung von Personen und Sachen auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen, eingeräumt worden sind und sie geltend macht, die vorgesehene höhere Flugschule gestützt hierauf und im Rahmen einer gewöhnlichen dem Zulassungszwang unterworfenen Flughafenbenützung betreiben zu können.
5. Vorab ist zu prüfen, ob und in welchem Umfang auf Flughäfen, insbesondere jenem von Zürich-Kloten, für den Luftverkehr überhaupt ein Zulassungszwang besteht. Beschränkt sich ein solcher, wie verschiedentlich im Verfahren geltend gemacht, lediglich auf den "öffentlichen Luftverkehr", und fällt der Instrumentenschulflug nicht unter diesen Begriff, so erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit der weiteren Argumentation der Beschwerdeführerin, sie könne im Rahmen der zulassungspflichtigen Nutzung des Flughafens auch gegen den Willen des Kantons Zürich ihre Flugschule betreiben.
a) Das eidgenössische Luftfahrtrecht kennt eine Zweiteilung der Flugplätze in solche, die dem öffentlichen Verkehr dienen, und alle andern (vgl. Art. 37 Abs. 1 und 2 LFG), wobei die erste Kategorie als Flughäfen, die zweite als Flugfelder bezeichnet wird (Art. 31 LFV). Der Bau und der Betrieb eines Flughafens bedürfen einer Konzession des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes (Art. 36 Abs. 1 LFV). In die Konzessionsbestimmungen ist insbesondere die Pflicht des Konzessionärs aufzunehmen, den Flughafen für die in der Konzession beschriebenen Benützungsarten des öffentlichen Luftverkehrs zur Verfügung zu stellen und die Voraussetzungen für eine geordnete Benützung zu schaffen (Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV). Für Flugfelder besteht kein Zulassungszwang. Die Bewilligung kann aber gegen Entschädigung mit Auflagen zugunsten der Luftfahrt verbunden werden (Art. 44 Abs. 4 LFV).
Der Kanton Zürich betreibt als Konzessionär des Bundes einen Flughafen. Nach Art. 2 Abs. 1 der Konzession vom 20. Oktober 1951 für den Betrieb des interkontinentalen Flughafens Zürich ist er als Halter verpflichtet, den Flughafen im Rahmen der allgemeinen Vorschriften über den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verfügung zu stellen, für die Abgabe von Betriebsstoffen für Luftfahrzeuge zu sorgen und die Aufnahme und Abgabe von Ladung zu dulden.
Daraus ergibt sich, dass Zweck des Flughafens in erster Linie die freie Benützung der Anlagen zum Starten und Landen und den damit verbundenen Vorkehren ist. Der Flughafen soll dem "Publikum als öffentlicher Verkehrsweg" dienen (MARTIN KÖPFLI, Schweizerisches Flugplatzrecht, Diss. Zürich 1947, S. 79). Dieser primäre durch den Zulassungszwang sichergestellte Anstaltszweck wurde früher deutlicher hervorgehoben, wenn jeder konzessionierte Flugplatz dem Luftverkehr offenstehen sollte, soweit es sich handelte "... um eine Zwischenlandung irgendeines zum Verkehr im schweizerischen Luftraum zugelassenen Flugzeuges, verbunden mit der Aufnahme oder Abgabe von Ladung, oder um eine Zwischenlandung wegen Luftnot" (Entwurf des Luftamtes vom 28. April 1928 über die "Konzessionsbedingungen für Flugplätze, die dem öffentlichen Verkehr geöffnet sind", zitiert nach MARTIN KÖPFLI, a.a.O., S. 79/80).
b) Zum selben Resultat führt ein Blick auf die von der Schweiz eingegangenen internationalen Verpflichtungen sowie auf Art. 8 des Luftfahrtgesetzes.
aa) Nach Art. 5 des Übereinkommens vom 7. Dezember 1944 über die internationale Luftfahrt (AS 1971 1305; Abkommen von Chicago) hat sich die Schweiz damit einverstanden erklärt, alle nicht im internationalen Fluglinienverkehr eingesetzten Luftfahrzeuge der anderen Vertragsstaaten in ihr Hoheitsgebiet einfliegen und es ohne Landung überfliegen zu lassen sowie nichtgewerbliche Landungen solcher Flugzeuge zu dulden, ohne dass vorher eine Genehmigung eingeholt werden müsste, unter der Bedingung, dass die Bestimmungen des Übereinkommens beachtet werden. Wenn solche Luftfahrzeuge ausserhalb des internationalen Fluglinienverkehrs zur entgeltlichen Beförderung von Fluggästen, Fracht oder Post eingesetzt sind, haben sie vorbehältlich der Bestimmungen über die Kabotage (Transport von Fluggästen, Post und Fracht im betroffenen Staat selber) das Vorrecht, Fluggäste, Fracht oder Post aufzunehmen oder abzusetzen. Vorbehalten bleibt das Recht eines jeden Staates, in dem die Aufnahme oder Absetzung erfolgt, die ihm wünschenswert erscheinenden Vorschriften, Bedingungen oder Einschränkungen aufzuerlegen (vgl. GERMAINE LADET, Le statut de l'aéroport de Bâle-Mulhouse, Paris 1984, S. 83 f.; OTTO RIESE, Luftrecht, Das internationale Recht der zivilen Luftfahrt unter besonderer Berücksichtigung des schweizerischen Rechts, Stuttgart 1949, S. 135).
bb) Bei der Auslegung der landesrechtlichen Verordnungs- und Konzessionsbestimmungen, welche die Flughafenbenützung regeln, sind die für die Schweiz verbindlichen internationalen Bestimmungen mitzuberücksichtigen (vgl. für den Bereich der Rechtshilfe BGE 115 Ib 523 E. 3). Weil nach Art. 5 des Übereinkommens von Chicago die Schweiz die Verpflichtung eingegangen ist, Flugzeuge anderer Vertragsstaaten ausserhalb des Fluglinienverkehrs nichtgewerbliche Landungen durchführen zu lassen, kann Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV, wonach der Flughafenhalter zu verpflichten ist, "den Flughafen für die in der Konzession umschriebenen Benützungsarten des öffentlichen Luftverkehrs zur Verfügung zu stellen", nicht in dem Sinne verstanden werden, dass nur der öffentliche Luftverkehr, d.h. der Linienverkehr etwa, einen Anspruch auf Zulassung auf schweizerischen Flughäfen hätte. Die Eidgenossenschaft wäre sonst zur Realisierung einer Landemöglichkeit nach Art. 5 des Abkommens von Chicago auf die freiwillige Mitwirkung der Flugplatzhalter angewiesen, was der Bedeutung und dem internationalen Charakter des Verkehrsträgers (vgl. auch MARTIN LENDI, in Kommentar BV, Art. 37ter, Rz. 1) nicht entsprechen würde.
cc) Es rechtfertigt sich aber auch nicht - wie in der Literatur vorgeschlagen (HERMANN RODUNER, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten von Flughäfen, Diss. Zürich 1984, S. 11) -, den in- und ausländischen Luftverkehr in diesem Punkt unterschiedlich zu behandeln. Nach Art. 8 LFG dürfen Luftfahrzeuge unter Vorbehalt der vom Bundesrat zu bestimmenden Ausnahmen nur auf Flugplätzen abfliegen oder landen (Abs. 1). Soll die Benützung des Luftraumes im Rahmen der Bundesgesetzgebung (vgl. Art. 1 LFG) deshalb nicht erschwert oder verunmöglicht werden, muss - praktisch als Gegenstück zur Pflicht, Flugplätze zu benützen (vgl. BBl 1945 I 356) -, im Rahmen der Konzession und des Betriebsreglementes auch dem schweizerischen privaten Luftverkehr ein Anspruch auf Landen und Starten zum Waren- und Personenumschlag zugestanden werden.
c) Der Begriff des "öffentlichen Luftverkehrs" nach Art. 39 Abs. 5 lit. b in Verbindung mit Art. 31 Abs. 1 LFV ist deshalb nicht nach dem Zweck des Fluges (öffentlicher oder privater Personen- oder Warentransport), sondern nach dem Benutzerkreis des Flugplatzes abzugrenzen. Der Flughafen dient dem öffentlichen Luftverkehr insofern, als er allen Benützern (auch den privaten) zum ordentlichen Gebrauch offensteht, während Flugfelder nur vom Flugplatzunternehmer und den von ihm ermächtigten Personen verwendet werden können (PIERRE MOREILLON, Les obstacles à la création et à l'exploitation des champs d'aviation, thèse Lausanne 1986, S. 22 mit historischem Hinweis; OTTO RIESE, a.a.O., S. 227; vgl. auch BGE 102 IV 28). Dieser Auslegung von Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV entspricht Art. 2 der Konzession für den Flughafen Zürich-Kloten, wonach der Kanton den Flughafen im Rahmen der allgemeinen Vorschriften über den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verfügung zu stellen hat.
d) Die Argumentation der Beschwerdeführerin kann daher nicht bereits mit dem Hinweis darauf verworfen werden, dass der Flughafen nur dem öffentlichen Verkehr diene, Schulflüge aber nicht darunter fielen. Soweit das Bundesgericht eine solche Argumentation bei der Beurteilung der Erfolgsaussichten eines Gesuches um unentgeltliche Rechtspflege in einem ebenfalls Benützungsrechte auf dem Flughafen Zürich-Kloten betreffenden Verfahren am 29. Dezember 1986 durchblicken liess, kann daran nicht festgehalten werden. Als öffentlicher Luftverkehr ist grundsätzlich die ordentliche Anstaltsnutzung durch alle im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeuge zu verstehen, weshalb einzelne Instrumentenschulflüge im Rahmen der Konzession und des Betriebsreglementes auch auf Flughäfen durchgeführt werden können.
Für die vorliegende Streitfrage der Auslegung von Art. 27 Abs. 2 LFV entscheidend ist damit die Frage nach einer ordentlichen oder einer über den primären Zweck des Flughafens (Starten und Landen von Flugzeugen, Ein- und Aussteigenlassen von Personen bzw. Ein- oder Ausladen von Waren) hinausgehenden Nutzung.
6. a) Falls die primäre Aufgabe des Flughafens nicht gefährdet wird, kann der Flughafenhalter über die konzessionsrechtliche Zulassungspflicht hinaus weitere die öffentliche Unternehmung stärker belastende Tätigkeiten auf dem Flughafen dulden. Hierzu ist er aber luftrechtlich nicht verpflichtet. Im Gegenteil: Die bundesrechtlich statuierte Pflicht, An- und Wegflug sowie den Güterumschlag und Personenverkehr generell zuzulassen, kann die Einräumung von über diesen Zweck hinausgehenden Nutzungen geradezu verbieten, falls dadurch der bestimmungsgemässe Gebrauch des Flughafens verunmöglicht oder erschwert würde. Die Beurteilung, ob dies der Fall ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen in erster Linie des Flughafenhalters und in zweiter Linie der konzessionsrechtlichen Aufsichtsbehörde.
b) Weil durch den Standort eines Flugbetriebes, wie er mit dem Erwerb einer Linienkonzession (Art. 101 ff. LFV) oder einer allgemeinen Betriebsbewilligung (Art. 115 LFV) verbunden ist, ein Flugplatz über den geschilderten ordentlichen Gebrauch hinaus beansprucht wird, ist diese Nutzung durch den Flugplatzhalter gesondert zu bewilligen, bevor die luftrechtliche Konzession oder Bewilligung erteilt werden kann (Art. 102 Abs. 1 lit. g und Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV). Das gleiche gilt für Flugschulen, die den Flugplatz ebenfalls über den gewöhnlichen Gebrauch hinaus belasten (bei der Grundschulung mit einer Landung alle 3 bis 4 Minuten; Voltentraining; vgl. Art. 27 Abs. 2 LFV). Würde die Zulassungspflicht auf Flughäfen die entsprechenden Nutzungsrechte bereits umfassen, hätten die Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 27 Abs. 2, 102 Abs. 1 lit. g und 115 Abs. 1 lit. g LFV keinen Sinn mehr. Die Verordnungsregelung will die Beurteilung, ob die Kapazitäten der Anlage eine zusätzliche gesteigerte Nutzung zulassen, ohne dass der konzessionsrechtlich festgelegte primäre Anstaltszweck gefährdet wird, dem Flugplatzhalter überlassen.
c) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von der Beschwerdeführerin angerufenen Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV).
aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes begründet Art. 31 BV grundsätzlich keinen Anspruch auf staatliche Leistungen; die Handels- und Gewerbefreiheit schützt lediglich vor staatlichen Eingriffen. Nicht zwingend an eine positive Leistung des Staates geknüpft ist der gesteigerte Gemeingebrauch von öffentlichem Grund, weshalb gegen eine entsprechende Verweigerung Art. 31 BV angerufen werden kann (RENÉ A. RHINOW, in Kommentar BV, Art. 31, Rz. 108 ff., insbesondere Rz. 112). Aus der Handels- und Gewerbefreiheit ergibt sich aber ebensowenig ein Recht auf Zugang zu staatlichen Lehranstalten (BGE 103 Ia 378 E. 4a; vgl. auch RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel und Frankfurt 1990, S. 445 Nr. 140 III. b), wie aus der Eigentumsgarantie ein Anspruch auf die Dienste einer öffentlichen Anstalt, wie etwa der Wasser-, Gas- und der Elektrizitätsversorgung oder der Abwasserkanalisation usw. (BGE 92 I 510 E. 2a), abgeleitet werden kann.
bb) Bei der Flughafenbenützung geht es - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - nicht nur um einen gesteigerten Gemeingebrauch des öffentlichen Grundes (HANS WIPFLI, Sicherheitsmassnahmen gegen Gewaltakte im schweizerischen Linienluftverkehr, Diss. Zürich 1983, S. 60; MAX HÄMMERLI, Die Haftung des Flugplatzhalters im Schweizerischen Recht, Diss. Bern 1952, S. 15). Ein Flughafen erweist sich als komplexer Zusammenschluss sachlicher und personeller Mittel zur dauernden Erfüllung des durch die Konzession und das Betriebsreglement umschriebenen öffentlichen Zweckes (vgl. beispielsweise Art. 4 Abs. 3 der Konzession für den Betrieb des interkontinentalen Flughafens Zürich). Lässt sich aus der Handels- und Gewerbefreiheit kein Anspruch auf einen ordentlichen Anstaltsgebrauch herleiten, so muss dies um so mehr für den gesteigerten Anstaltsgebrauch gelten, den die Nutzung eines Flughafens als kommerzielle Basis (durch stärkere Belastung der Infrastruktur) darstellt (zum Begriff des gesteigerten Anstaltsgebrauchs: vgl. BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, Basel 1991, N 2691 ff.). Die in BGE 108 Ia 135 ff. entwickelte Rechtsprechung zum gesteigerten Gemeingebrauch an öffentlichen Sachen - dort Taxistandplätzen - kann deshalb nicht auf den vorliegenden Fall übertragen werden (vgl. BGE 100 Ia 291 E. 3a).
d) Daraus ergibt sich nun aber nicht, dass die Anstaltsbenützung in einer über die konzessionsmässige Zulassungspflicht hinausgehenden Art und Weise durch den Kanton Zürich frei ausgestaltbar wäre.
Der Flughafen Zürich-Kloten ist eine öffentliche Anstalt. Er muss seine Leistungen nach anstaltsrechtlichen und damit verwaltungsmässigen Grundsätzen erbringen (vgl. HANS WIPFLI, a.a.O., S. 60). Das Gemeinwesen hat sich bei der Regelung der Anstaltsnutzung an das Rechtsgleichheitsgebot sowie das Willkürverbot zu halten (BGE 103 Ia 373 f., 399 E. 2b) und insofern auch dem institutionellen Gehalt der Handels- und Gewerbefreiheit Rechnung zu tragen (vgl. RENÉ A. RHINOW, a.a.O., Rz. 183 ff., insbesondere Rz. 189). Werden Sonderrechte für eine gesteigerte Anstaltsnutzung gewährt, so sind sie im Rahmen einer pflichtgemässen Ermessensausübung unter Berücksichtigung der Anstaltskapazitäten einzuräumen. Dabei muss der Tatsache Rechnung getragen werden, dass die Anstalt nicht beliebig vergrössert werden kann und in erster Linie der ordentliche bundesrechtlich verankerte Anstaltsgebrauch zu sichern ist.
e) Der Kanton Zürich räumt seit Jahrzehnten keine neuen "Home-Base-Rechte" mehr ein. Im Vergleich zu anderen Flugschulinteressenten wurde die Beschwerdeführerin somit nicht schlechter behandelt.
Soweit sie eine Ungleichbehandlung gegenüber den bestehenden Flugschulen rügt und eine Beschränkung ihrer Tätigkeit verlangt, verletzt die Praxis des Kantons Zürich, die im vorliegenden Fall zur Verweigerung der Flugschulbewilligung geführt hat, das Gleichbehandlungsgebot und damit Bundesrecht nicht. Art. 4 BV gebietet eine rechtsgleiche Behandlung lediglich unter der Voraussetzung, dass auch die relevanten tatsächlichen Verhältnisse gleich sind. Nur wenn kein solcher Unterschied vorliegt, verstösst eine Ungleichbehandlung gegen Art. 4 BV (BGE 111 Ib 219 E. 4 mit Hinweis; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 63). Die bestehenden Flugschulen verfügen heute über eine vertrauensschutzrelevante Rechtsposition, die der Beschwerdeführerin aus Kapazitätsgründen im vorliegenden Fall verweigert werden musste. Das Verkehrsaufkommen lässt heute eine zusätzliche Gewährung von Nutzungsrechten auf dem Flughafen Zürich-Kloten nach Art. 27 Abs. 2 LFV nicht mehr zu. Die Beschwerdeführerin befindet sich daher in einer anderen Ausgangslage als die bestehenden Flugschulen; sowohl die rechtliche Situation wie die tatsächlichen Voraussetzungen (Auslastung der Anstalt) unterscheiden sich in einem wesentlichen Punkt.
f) Der Beschwerdeführerin steht demnach grundsätzlich weder ein verfassungs- noch ein anstaltsrechtlicher Anspruch auf Einräumung der mit dem Betrieb einer kommerziellen Flugschulbasis verbundenen gesteigerten Anstaltsnutzung zu.
7. Die Beschwerdeführerin verfügt nun aber auf dem Flughafen Zürich-Kloten bereits über Nutzungsrechte nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV. Der Kanton bewilligte der EFOS Flight damit, den Flughafen für gewerbsmässige Flüge, die nicht der Beförderung von Personen und Sachen auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen, als Basis zu benützen. Dieses Recht kann sie im Rahmen des Betriebsreglementes ohne jede Einschränkung ausüben.
a) Nach Art. 33 LFG bedarf nicht nur die gewerbsmässige Ausführung von Flügen aller Art, die nicht unter Art. 27 LFG (Linienverkehr) fallen, sondern - wie bereits ausgeführt - auch der Betrieb von Schulen für die Ausbildung von Luftfahrtpersonal einer Bewilligung des Bundesamtes für Zivilluftfahrt. Die Bewilligung für gewerbsmässige Nichtlinienflüge wird in Art. 114 ff. LFV detaillierter geregelt, jene für Flugschulen in Art. 26 ff. LFV.
Wie das Departement zu Recht ausführt, weist schon die systematische Gliederung in der Verordnung darauf hin, dass für beide Arten von Flugbetrieben je eine gesonderte Bewilligung des Flugplatzhalters erforderlich ist. Diese Auffassung rechtfertigt sich auch inhaltlich. Eine Betriebsbewilligung soll nur erhalten, wer sie ausüben kann. Da der gewerbsmässige Nichtlinienbetrieb sich in der Anstaltsnutzung von der normalen Flugschule qualitativ und quantitativ unterscheidet (regelmässiges Starten und Landen auf dem Flugplatz zu Übungszwecken), umfasst die Einräumung von Benützungsrechten durch einen Flugplatzhalter nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV nicht auch jene nach Art. 27 Abs. 2 LFV.
b) Im vorliegenden Fall geht es indessen nicht um die Bewilligung für die allgemeine, sondern für eine spezielle Schulungstätigkeit.
Die Beschwerdeführerin will nur eine auf Instrumentenflug, Nachtflug und Radiotelefonie beschränkte Motorflugschule betreiben, wobei sie ihre in Zürich stationierten und heute bereits in Zusammenarbeit mit der Sky Work zur Flugschulung eingesetzten Flugzeuge benützen möchte. Sie macht geltend, dass sie hierfür den Flughafen gegenüber der bereits bewilligten Anstaltsnutzung nicht stärker belaste.
Das Departement geht davon aus, der Sinn des Nachweises von Benützungsrechten gemäss Art. 27 LFV liege nicht in der Aufteilung Grundschulung/höhere Ausbildung, sondern in dem allen Schulungsarten eigenen gesteigerten Gebrauch des Flugplatzes. Es gehe generell darum, dass ein Flugschulbetrieb den Flugplatz, von dem aus er operiert, stärker belaste als eine Unternehmung, die ihren gesamten Betrieb von einem anderen Flugplatz aus durchführe und von dort jenen nur anfliege. Ob diese allgemeine Begründung im vorliegenden Fall, bei dem eben bereits eine Basis auf dem Flughafen Zürich-Kloten besteht, richtig ist, kann dahingestellt bleiben. Eine gegenüber der Benutzung als Basis für den gewerbsmässigen Nichtlinienverkehr gesteigerte Nutzung ergibt sich nämlich aus folgenden Überlegungen.
c) Die beantragte Bewilligung für eine höhere Flugschulung würde der Beschwerdeführerin ermöglichen, die Geschäftstätigkeit dank dem neuen Kundensegment auszubauen. Ihre Flugzeuge würden dadurch besser ausgelastet. Dabei kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Flugbewegungen der bereits bestehenden Flugschulen - und jene des gewerbsmässigen Nichtlinienverkehrs der EFOS Flight selber - entsprechend zurückgingen. Nur dann käme es indessen im Verhältnis zur jetzigen Situation zu keiner Erhöhung der Flugbewegungen. Der Flugplatzhalter muss deshalb die zusätzliche Nutzung, die über den ordentlichen Anstaltsgebrauch hinausgeht, auch im vorliegenden Fall von den Benützungsrechten nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV gesondert bewilligen können. Er räumte die Rechte für den gewerbsmässigen Nichtlinienverkehr mit Blick auf eine bestimmte für ihn absehbare Anstaltsnutzung ein. Dienen nun die gleiche Basis und die gleichen Flugzeuge neben dem Markt des gewerbsmässigen Nichtlinienverkehrs neu auch jenem der Flugschulung, so stellt dies eine Nutzungserweiterung der bestehenden und bewilligten Flugbasis dar, die dem Flughafenhalter nur mit seiner Zustimmung und nicht bereits aufgrund der konzessionsrechtlichen Zulassungspflicht zugemutet werden kann. Eingeräumte, über die Zulassungspflicht hinausgehende Benützungsrechte lassen sich nicht einfach auf eine andere Nutzung übertragen, soll der Flugplatzhalter die Aufrechterhaltung der Anstalt zu ihrem eigentlichen Zweck weiterhin gewährleisten und Lärmschutzaspekten Rechnung tragen können (zur Lärmproblematik: vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 7. März 1988 i.S. Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich u. Mitb. c. EVED, E. 3, S. 6).
Zu berücksichtigen ist ferner - wie bereits die Vorinstanz ausgeführt hat -, dass, würde von der von der Beschwerdeführerin vertretenen Auslegung ausgegangen, aufgrund des Gebotes der Rechtsgleichheit praktisch allen Inhabern einer allgemeinen Betriebsbewilligung die Möglichkeit eingeräumt würde, eine höhere Flugschule zu betreiben. Dies führte zu einer unzumutbaren Belastung für den für die Aufrechterhaltung des Betriebes im Rahmen der konzessionsrechtlichen Zulassungspflicht (vgl. Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV und Art. 2 und 4 Abs. 1 der Konzession) verantwortlichen Flughafenhalter. Nach den Angaben im vorinstanzlichen Entscheid könnten nämlich mindestens 16 Firmen mit dem gleichen Recht wie die EFOS Flight eine Flugschulbewilligung erlangen und ihre Schulungstätigkeit auf dem Flughafen Zürich ausüben. Ähnliche Konsequenzen ergäben sich auf anderen Flughäfen. Dies kann nicht dem Sinn von Art. 27 Abs. 2 LFV entsprechen, der dem Flughafenhalter bei einer über die konzessionsrechtliche Zulassungspflicht hinausgehenden Flughafennutzung gerade eine Mitbestimmungsmöglichkeit einräumen will.
d) Die Beschwerdeführerin kann für ihren Standpunkt auch nichts aus Art. 2 Abs. 1 des Anhangs Nr. 1 zur Konzession ableiten, wonach Wegflüge vom Flughafen Zürich zur Schulung auf einem andern Flugplatz und die anschliessende Rückkehr nach dem Flughafen Zürich unter gewissen Voraussetzungen gestattet sind. Diese Bestimmung richtet sich an jene Flugschulen, denen der Kanton Zürich entsprechende Benützungsrechte eingeräumt hat, nicht aber an andere Betriebe auf dem Flughafen, die erst noch eine Schulbewilligung erwirken möchten.
e) Zusammenfassend ergibt sich damit, dass der Beschwerdeführerin am Flughafen Zürich-Kloten ebensowenig wie an einem anderen Flughafen oder -platz Benützungsrechte (Basisrechte) im Sinne von Art. 27 Abs. 2 LFV zustehen. Der Beschwerdeführerin wurden - soweit ersichtlich - bis heute nur einzelne Instrumentenflüge im Rahmen des normalen Anstaltsgebrauchs, nicht aber die auch für eine höhere Flugschulung nötige, darüber hinausgehende und damit bewilligungspflichtige Nutzung der Anlagen gestattet. | de | Art. 31 BV, Art. 27 Abs. 2, 39 Abs. 5 lit. b und 31 Abs. 1 der Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt (LFV); Benützungsrechte an einem Flughafen zum Betrieb einer höheren Schule für Motorflieger. 1. Der Begriff des "öffentlichen Luftverkehrs" nach Art. 39 Abs. 5 lit. b in Verbindung mit Art. 31 Abs. 1 LFV ist nicht nach dem Zweck des Fluges, sondern nach dem Benutzerkreis des Flugplatzes abzugrenzen (E. 5).
2. Aus Art. 31 BV erwächst kein Anspruch auf einen "gesteigerten Anstaltsgebrauch" (E. 6c). Durch den Konzessionär zu berücksichtigende Grundsätze bei der Einräumung von Benützungsrechten (E. 6d).
3. Nutzungsrechte nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV umfassen nicht auch solche im Sinne von Art. 27 Abs. 2 LFV, selbst wenn lediglich eine höhere Schule für Motorflieger betrieben werden soll (E. 7). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-387%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 388
Die EFOS Flight Charter AG (im folgenden: EFOS Flight), welche bereits über eine Bewilligung für gewerbsmässige Flüge verfügt, die nicht der Beförderung von Personen und Sachen auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen (vgl. Art. 114 f. der Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt, LFV; SR 748.01), bemüht sich um eine zusätzliche Bewilligung zum Betrieb einer höheren Schule für Motorflieger (Instrumentenflug-, Nachtflug- und Radiotelefonieausbildung). Das Bundesamt für Zivilluftfahrt lehnte ein entsprechendes Gesuch am 29. Mai 1987 ab, weil die EFOS Flight nicht nachweisen könne, dass gemäss Art. 27 Abs. 2 LFV "auf einem geeigneten Flugplatz Benützungsrechte" bestünden.
Dagegen erhob die EFOS Flight am 24. Juni 1987 Verwaltungsbeschwerde an das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement. Sie machte geltend, ihr stünden sowohl am Flugplatz Basel-Mülhausen wie an jenem von Friedrichshafen Benützungsrechte im Sinne von Art. 27 Abs. 2 LFV zu. In der Vernehmlassung zur Stellungnahme des Bundesamtes berief sich die EFOS Flight neu auch darauf, dass sie am Flughafen Zürich-Kloten über solche Rechte verfüge. Die Direktion der Volkswirtschaft des Kantons Zürich hatte ein entsprechendes Gesuch am 18. Mai 1987 aber ausdrücklich abgewiesen; diesen Entscheid bestätigte der Regierungsrat am 6. Juli 1988 auf Rekurs hin.
Am 28. April 1988, noch im Laufe des Beschwerdeverfahrens, erteilte das Bundesamt für Zivilluftfahrt der EFOS Flight die beantragte Bewilligung. Es erachtete neu die Benützungsrechte für die Schulungstätigkeit als erteilt, weil die EFOS Flight in Zürich-Kloten über Rechte für den Betrieb einer Basis des gewerbsmässigen Luftverkehrs verfüge. Das Departement schrieb hierauf das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden ab.
Gegen die Bewilligung zum Betrieb der Schule führte der Halter des Flughafens Zürich-Kloten, der Kanton Zürich, am 27. Mai 1988 Verwaltungsbeschwerde, welche das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement am 25. September 1990 guthiess. Die von der EFOS Flight hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist das Bundesgericht ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
4. a) Nach Art. 33 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) bedürfen die gewerbsmässige Ausführung von Flügen aller Art, die nicht der Beförderung von Personen und Gütern auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen (Art. 27 LFG), sowie der Betrieb von Schulen für die Ausbildung von Luftfahrtpersonal einer besonderen Bewilligung des Eidgenössischen Luftamtes, des heutigen Bundesamtes für Zivilluftfahrt (vgl. auch Art. 26 LFV).
Art. 27 LFV, der die Voraussetzung zur Erteilung einer Schulungsbewilligung regelt, lautet:
1 Die Bewilligung für die Ausbildung von Luftfahrtpersonal wird erteilt,
wenn der Bewerber nachweist, dass eine Betriebsorganisation mit
ausgewiesenen Lehrkräften, technischem Personal, Einrichtungen, Unterlagen
und Unterrichtsräumen eine zweckmässige Ausbildung gewährleistet.
2 Für die Ausbildung von Flugpersonal hat der Bewerber ausserdem
nachzuweisen, dass er über geeignete und ordnungsgemäss gewartete, im
schweizerischen Luftfahrzeugregister eingetragene Luftfahrzeuge verfügt
und dass auf einem geeigneten Flugplatz Benützungsrechte bestehen.
3 Das Eidgenössische Luftamt kann Weisungen erteilen über besondere
Anforderungen, die für bestimmte Ausbildungstätigkeiten zu erfüllen sind.
4 Die Organisation, die Ausbildungsprogramme und das Betriebsreglement
der Schule unterliegen der Genehmigung durch das Eidgenössische Luftamt.
5 Die Bewilligung wird für eine bestimmte Zeitdauer erteilt und kann auf
Gesuch erneuert werden. Sie ist nicht übertragbar.
b) Im vorliegenden Verfahren umstritten ist die Frage, ob die Beschwerdeführerin über Benützungsrechte an einem geeigneten Flugplatz nach Abs. 2 dieser Bestimmung verfügt, nachdem ihr auf dem Flughafen Zürich-Kloten bereits Benützungsrechte gemäss Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV für gewerbsmässige Flüge, die nicht der Beförderung von Personen und Sachen auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen, eingeräumt worden sind und sie geltend macht, die vorgesehene höhere Flugschule gestützt hierauf und im Rahmen einer gewöhnlichen dem Zulassungszwang unterworfenen Flughafenbenützung betreiben zu können.
5. Vorab ist zu prüfen, ob und in welchem Umfang auf Flughäfen, insbesondere jenem von Zürich-Kloten, für den Luftverkehr überhaupt ein Zulassungszwang besteht. Beschränkt sich ein solcher, wie verschiedentlich im Verfahren geltend gemacht, lediglich auf den "öffentlichen Luftverkehr", und fällt der Instrumentenschulflug nicht unter diesen Begriff, so erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit der weiteren Argumentation der Beschwerdeführerin, sie könne im Rahmen der zulassungspflichtigen Nutzung des Flughafens auch gegen den Willen des Kantons Zürich ihre Flugschule betreiben.
a) Das eidgenössische Luftfahrtrecht kennt eine Zweiteilung der Flugplätze in solche, die dem öffentlichen Verkehr dienen, und alle andern (vgl. Art. 37 Abs. 1 und 2 LFG), wobei die erste Kategorie als Flughäfen, die zweite als Flugfelder bezeichnet wird (Art. 31 LFV). Der Bau und der Betrieb eines Flughafens bedürfen einer Konzession des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes (Art. 36 Abs. 1 LFV). In die Konzessionsbestimmungen ist insbesondere die Pflicht des Konzessionärs aufzunehmen, den Flughafen für die in der Konzession beschriebenen Benützungsarten des öffentlichen Luftverkehrs zur Verfügung zu stellen und die Voraussetzungen für eine geordnete Benützung zu schaffen (Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV). Für Flugfelder besteht kein Zulassungszwang. Die Bewilligung kann aber gegen Entschädigung mit Auflagen zugunsten der Luftfahrt verbunden werden (Art. 44 Abs. 4 LFV).
Der Kanton Zürich betreibt als Konzessionär des Bundes einen Flughafen. Nach Art. 2 Abs. 1 der Konzession vom 20. Oktober 1951 für den Betrieb des interkontinentalen Flughafens Zürich ist er als Halter verpflichtet, den Flughafen im Rahmen der allgemeinen Vorschriften über den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verfügung zu stellen, für die Abgabe von Betriebsstoffen für Luftfahrzeuge zu sorgen und die Aufnahme und Abgabe von Ladung zu dulden.
Daraus ergibt sich, dass Zweck des Flughafens in erster Linie die freie Benützung der Anlagen zum Starten und Landen und den damit verbundenen Vorkehren ist. Der Flughafen soll dem "Publikum als öffentlicher Verkehrsweg" dienen (MARTIN KÖPFLI, Schweizerisches Flugplatzrecht, Diss. Zürich 1947, S. 79). Dieser primäre durch den Zulassungszwang sichergestellte Anstaltszweck wurde früher deutlicher hervorgehoben, wenn jeder konzessionierte Flugplatz dem Luftverkehr offenstehen sollte, soweit es sich handelte "... um eine Zwischenlandung irgendeines zum Verkehr im schweizerischen Luftraum zugelassenen Flugzeuges, verbunden mit der Aufnahme oder Abgabe von Ladung, oder um eine Zwischenlandung wegen Luftnot" (Entwurf des Luftamtes vom 28. April 1928 über die "Konzessionsbedingungen für Flugplätze, die dem öffentlichen Verkehr geöffnet sind", zitiert nach MARTIN KÖPFLI, a.a.O., S. 79/80).
b) Zum selben Resultat führt ein Blick auf die von der Schweiz eingegangenen internationalen Verpflichtungen sowie auf Art. 8 des Luftfahrtgesetzes.
aa) Nach Art. 5 des Übereinkommens vom 7. Dezember 1944 über die internationale Luftfahrt (AS 1971 1305; Abkommen von Chicago) hat sich die Schweiz damit einverstanden erklärt, alle nicht im internationalen Fluglinienverkehr eingesetzten Luftfahrzeuge der anderen Vertragsstaaten in ihr Hoheitsgebiet einfliegen und es ohne Landung überfliegen zu lassen sowie nichtgewerbliche Landungen solcher Flugzeuge zu dulden, ohne dass vorher eine Genehmigung eingeholt werden müsste, unter der Bedingung, dass die Bestimmungen des Übereinkommens beachtet werden. Wenn solche Luftfahrzeuge ausserhalb des internationalen Fluglinienverkehrs zur entgeltlichen Beförderung von Fluggästen, Fracht oder Post eingesetzt sind, haben sie vorbehältlich der Bestimmungen über die Kabotage (Transport von Fluggästen, Post und Fracht im betroffenen Staat selber) das Vorrecht, Fluggäste, Fracht oder Post aufzunehmen oder abzusetzen. Vorbehalten bleibt das Recht eines jeden Staates, in dem die Aufnahme oder Absetzung erfolgt, die ihm wünschenswert erscheinenden Vorschriften, Bedingungen oder Einschränkungen aufzuerlegen (vgl. GERMAINE LADET, Le statut de l'aéroport de Bâle-Mulhouse, Paris 1984, S. 83 f.; OTTO RIESE, Luftrecht, Das internationale Recht der zivilen Luftfahrt unter besonderer Berücksichtigung des schweizerischen Rechts, Stuttgart 1949, S. 135).
bb) Bei der Auslegung der landesrechtlichen Verordnungs- und Konzessionsbestimmungen, welche die Flughafenbenützung regeln, sind die für die Schweiz verbindlichen internationalen Bestimmungen mitzuberücksichtigen (vgl. für den Bereich der Rechtshilfe BGE 115 Ib 523 E. 3). Weil nach Art. 5 des Übereinkommens von Chicago die Schweiz die Verpflichtung eingegangen ist, Flugzeuge anderer Vertragsstaaten ausserhalb des Fluglinienverkehrs nichtgewerbliche Landungen durchführen zu lassen, kann Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV, wonach der Flughafenhalter zu verpflichten ist, "den Flughafen für die in der Konzession umschriebenen Benützungsarten des öffentlichen Luftverkehrs zur Verfügung zu stellen", nicht in dem Sinne verstanden werden, dass nur der öffentliche Luftverkehr, d.h. der Linienverkehr etwa, einen Anspruch auf Zulassung auf schweizerischen Flughäfen hätte. Die Eidgenossenschaft wäre sonst zur Realisierung einer Landemöglichkeit nach Art. 5 des Abkommens von Chicago auf die freiwillige Mitwirkung der Flugplatzhalter angewiesen, was der Bedeutung und dem internationalen Charakter des Verkehrsträgers (vgl. auch MARTIN LENDI, in Kommentar BV, Art. 37ter, Rz. 1) nicht entsprechen würde.
cc) Es rechtfertigt sich aber auch nicht - wie in der Literatur vorgeschlagen (HERMANN RODUNER, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten von Flughäfen, Diss. Zürich 1984, S. 11) -, den in- und ausländischen Luftverkehr in diesem Punkt unterschiedlich zu behandeln. Nach Art. 8 LFG dürfen Luftfahrzeuge unter Vorbehalt der vom Bundesrat zu bestimmenden Ausnahmen nur auf Flugplätzen abfliegen oder landen (Abs. 1). Soll die Benützung des Luftraumes im Rahmen der Bundesgesetzgebung (vgl. Art. 1 LFG) deshalb nicht erschwert oder verunmöglicht werden, muss - praktisch als Gegenstück zur Pflicht, Flugplätze zu benützen (vgl. BBl 1945 I 356) -, im Rahmen der Konzession und des Betriebsreglementes auch dem schweizerischen privaten Luftverkehr ein Anspruch auf Landen und Starten zum Waren- und Personenumschlag zugestanden werden.
c) Der Begriff des "öffentlichen Luftverkehrs" nach Art. 39 Abs. 5 lit. b in Verbindung mit Art. 31 Abs. 1 LFV ist deshalb nicht nach dem Zweck des Fluges (öffentlicher oder privater Personen- oder Warentransport), sondern nach dem Benutzerkreis des Flugplatzes abzugrenzen. Der Flughafen dient dem öffentlichen Luftverkehr insofern, als er allen Benützern (auch den privaten) zum ordentlichen Gebrauch offensteht, während Flugfelder nur vom Flugplatzunternehmer und den von ihm ermächtigten Personen verwendet werden können (PIERRE MOREILLON, Les obstacles à la création et à l'exploitation des champs d'aviation, thèse Lausanne 1986, S. 22 mit historischem Hinweis; OTTO RIESE, a.a.O., S. 227; vgl. auch BGE 102 IV 28). Dieser Auslegung von Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV entspricht Art. 2 der Konzession für den Flughafen Zürich-Kloten, wonach der Kanton den Flughafen im Rahmen der allgemeinen Vorschriften über den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verfügung zu stellen hat.
d) Die Argumentation der Beschwerdeführerin kann daher nicht bereits mit dem Hinweis darauf verworfen werden, dass der Flughafen nur dem öffentlichen Verkehr diene, Schulflüge aber nicht darunter fielen. Soweit das Bundesgericht eine solche Argumentation bei der Beurteilung der Erfolgsaussichten eines Gesuches um unentgeltliche Rechtspflege in einem ebenfalls Benützungsrechte auf dem Flughafen Zürich-Kloten betreffenden Verfahren am 29. Dezember 1986 durchblicken liess, kann daran nicht festgehalten werden. Als öffentlicher Luftverkehr ist grundsätzlich die ordentliche Anstaltsnutzung durch alle im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeuge zu verstehen, weshalb einzelne Instrumentenschulflüge im Rahmen der Konzession und des Betriebsreglementes auch auf Flughäfen durchgeführt werden können.
Für die vorliegende Streitfrage der Auslegung von Art. 27 Abs. 2 LFV entscheidend ist damit die Frage nach einer ordentlichen oder einer über den primären Zweck des Flughafens (Starten und Landen von Flugzeugen, Ein- und Aussteigenlassen von Personen bzw. Ein- oder Ausladen von Waren) hinausgehenden Nutzung.
6. a) Falls die primäre Aufgabe des Flughafens nicht gefährdet wird, kann der Flughafenhalter über die konzessionsrechtliche Zulassungspflicht hinaus weitere die öffentliche Unternehmung stärker belastende Tätigkeiten auf dem Flughafen dulden. Hierzu ist er aber luftrechtlich nicht verpflichtet. Im Gegenteil: Die bundesrechtlich statuierte Pflicht, An- und Wegflug sowie den Güterumschlag und Personenverkehr generell zuzulassen, kann die Einräumung von über diesen Zweck hinausgehenden Nutzungen geradezu verbieten, falls dadurch der bestimmungsgemässe Gebrauch des Flughafens verunmöglicht oder erschwert würde. Die Beurteilung, ob dies der Fall ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen in erster Linie des Flughafenhalters und in zweiter Linie der konzessionsrechtlichen Aufsichtsbehörde.
b) Weil durch den Standort eines Flugbetriebes, wie er mit dem Erwerb einer Linienkonzession (Art. 101 ff. LFV) oder einer allgemeinen Betriebsbewilligung (Art. 115 LFV) verbunden ist, ein Flugplatz über den geschilderten ordentlichen Gebrauch hinaus beansprucht wird, ist diese Nutzung durch den Flugplatzhalter gesondert zu bewilligen, bevor die luftrechtliche Konzession oder Bewilligung erteilt werden kann (Art. 102 Abs. 1 lit. g und Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV). Das gleiche gilt für Flugschulen, die den Flugplatz ebenfalls über den gewöhnlichen Gebrauch hinaus belasten (bei der Grundschulung mit einer Landung alle 3 bis 4 Minuten; Voltentraining; vgl. Art. 27 Abs. 2 LFV). Würde die Zulassungspflicht auf Flughäfen die entsprechenden Nutzungsrechte bereits umfassen, hätten die Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 27 Abs. 2, 102 Abs. 1 lit. g und 115 Abs. 1 lit. g LFV keinen Sinn mehr. Die Verordnungsregelung will die Beurteilung, ob die Kapazitäten der Anlage eine zusätzliche gesteigerte Nutzung zulassen, ohne dass der konzessionsrechtlich festgelegte primäre Anstaltszweck gefährdet wird, dem Flugplatzhalter überlassen.
c) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von der Beschwerdeführerin angerufenen Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV).
aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes begründet Art. 31 BV grundsätzlich keinen Anspruch auf staatliche Leistungen; die Handels- und Gewerbefreiheit schützt lediglich vor staatlichen Eingriffen. Nicht zwingend an eine positive Leistung des Staates geknüpft ist der gesteigerte Gemeingebrauch von öffentlichem Grund, weshalb gegen eine entsprechende Verweigerung Art. 31 BV angerufen werden kann (RENÉ A. RHINOW, in Kommentar BV, Art. 31, Rz. 108 ff., insbesondere Rz. 112). Aus der Handels- und Gewerbefreiheit ergibt sich aber ebensowenig ein Recht auf Zugang zu staatlichen Lehranstalten (BGE 103 Ia 378 E. 4a; vgl. auch RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel und Frankfurt 1990, S. 445 Nr. 140 III. b), wie aus der Eigentumsgarantie ein Anspruch auf die Dienste einer öffentlichen Anstalt, wie etwa der Wasser-, Gas- und der Elektrizitätsversorgung oder der Abwasserkanalisation usw. (BGE 92 I 510 E. 2a), abgeleitet werden kann.
bb) Bei der Flughafenbenützung geht es - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - nicht nur um einen gesteigerten Gemeingebrauch des öffentlichen Grundes (HANS WIPFLI, Sicherheitsmassnahmen gegen Gewaltakte im schweizerischen Linienluftverkehr, Diss. Zürich 1983, S. 60; MAX HÄMMERLI, Die Haftung des Flugplatzhalters im Schweizerischen Recht, Diss. Bern 1952, S. 15). Ein Flughafen erweist sich als komplexer Zusammenschluss sachlicher und personeller Mittel zur dauernden Erfüllung des durch die Konzession und das Betriebsreglement umschriebenen öffentlichen Zweckes (vgl. beispielsweise Art. 4 Abs. 3 der Konzession für den Betrieb des interkontinentalen Flughafens Zürich). Lässt sich aus der Handels- und Gewerbefreiheit kein Anspruch auf einen ordentlichen Anstaltsgebrauch herleiten, so muss dies um so mehr für den gesteigerten Anstaltsgebrauch gelten, den die Nutzung eines Flughafens als kommerzielle Basis (durch stärkere Belastung der Infrastruktur) darstellt (zum Begriff des gesteigerten Anstaltsgebrauchs: vgl. BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, Basel 1991, N 2691 ff.). Die in BGE 108 Ia 135 ff. entwickelte Rechtsprechung zum gesteigerten Gemeingebrauch an öffentlichen Sachen - dort Taxistandplätzen - kann deshalb nicht auf den vorliegenden Fall übertragen werden (vgl. BGE 100 Ia 291 E. 3a).
d) Daraus ergibt sich nun aber nicht, dass die Anstaltsbenützung in einer über die konzessionsmässige Zulassungspflicht hinausgehenden Art und Weise durch den Kanton Zürich frei ausgestaltbar wäre.
Der Flughafen Zürich-Kloten ist eine öffentliche Anstalt. Er muss seine Leistungen nach anstaltsrechtlichen und damit verwaltungsmässigen Grundsätzen erbringen (vgl. HANS WIPFLI, a.a.O., S. 60). Das Gemeinwesen hat sich bei der Regelung der Anstaltsnutzung an das Rechtsgleichheitsgebot sowie das Willkürverbot zu halten (BGE 103 Ia 373 f., 399 E. 2b) und insofern auch dem institutionellen Gehalt der Handels- und Gewerbefreiheit Rechnung zu tragen (vgl. RENÉ A. RHINOW, a.a.O., Rz. 183 ff., insbesondere Rz. 189). Werden Sonderrechte für eine gesteigerte Anstaltsnutzung gewährt, so sind sie im Rahmen einer pflichtgemässen Ermessensausübung unter Berücksichtigung der Anstaltskapazitäten einzuräumen. Dabei muss der Tatsache Rechnung getragen werden, dass die Anstalt nicht beliebig vergrössert werden kann und in erster Linie der ordentliche bundesrechtlich verankerte Anstaltsgebrauch zu sichern ist.
e) Der Kanton Zürich räumt seit Jahrzehnten keine neuen "Home-Base-Rechte" mehr ein. Im Vergleich zu anderen Flugschulinteressenten wurde die Beschwerdeführerin somit nicht schlechter behandelt.
Soweit sie eine Ungleichbehandlung gegenüber den bestehenden Flugschulen rügt und eine Beschränkung ihrer Tätigkeit verlangt, verletzt die Praxis des Kantons Zürich, die im vorliegenden Fall zur Verweigerung der Flugschulbewilligung geführt hat, das Gleichbehandlungsgebot und damit Bundesrecht nicht. Art. 4 BV gebietet eine rechtsgleiche Behandlung lediglich unter der Voraussetzung, dass auch die relevanten tatsächlichen Verhältnisse gleich sind. Nur wenn kein solcher Unterschied vorliegt, verstösst eine Ungleichbehandlung gegen Art. 4 BV (BGE 111 Ib 219 E. 4 mit Hinweis; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 63). Die bestehenden Flugschulen verfügen heute über eine vertrauensschutzrelevante Rechtsposition, die der Beschwerdeführerin aus Kapazitätsgründen im vorliegenden Fall verweigert werden musste. Das Verkehrsaufkommen lässt heute eine zusätzliche Gewährung von Nutzungsrechten auf dem Flughafen Zürich-Kloten nach Art. 27 Abs. 2 LFV nicht mehr zu. Die Beschwerdeführerin befindet sich daher in einer anderen Ausgangslage als die bestehenden Flugschulen; sowohl die rechtliche Situation wie die tatsächlichen Voraussetzungen (Auslastung der Anstalt) unterscheiden sich in einem wesentlichen Punkt.
f) Der Beschwerdeführerin steht demnach grundsätzlich weder ein verfassungs- noch ein anstaltsrechtlicher Anspruch auf Einräumung der mit dem Betrieb einer kommerziellen Flugschulbasis verbundenen gesteigerten Anstaltsnutzung zu.
7. Die Beschwerdeführerin verfügt nun aber auf dem Flughafen Zürich-Kloten bereits über Nutzungsrechte nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV. Der Kanton bewilligte der EFOS Flight damit, den Flughafen für gewerbsmässige Flüge, die nicht der Beförderung von Personen und Sachen auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen, als Basis zu benützen. Dieses Recht kann sie im Rahmen des Betriebsreglementes ohne jede Einschränkung ausüben.
a) Nach Art. 33 LFG bedarf nicht nur die gewerbsmässige Ausführung von Flügen aller Art, die nicht unter Art. 27 LFG (Linienverkehr) fallen, sondern - wie bereits ausgeführt - auch der Betrieb von Schulen für die Ausbildung von Luftfahrtpersonal einer Bewilligung des Bundesamtes für Zivilluftfahrt. Die Bewilligung für gewerbsmässige Nichtlinienflüge wird in Art. 114 ff. LFV detaillierter geregelt, jene für Flugschulen in Art. 26 ff. LFV.
Wie das Departement zu Recht ausführt, weist schon die systematische Gliederung in der Verordnung darauf hin, dass für beide Arten von Flugbetrieben je eine gesonderte Bewilligung des Flugplatzhalters erforderlich ist. Diese Auffassung rechtfertigt sich auch inhaltlich. Eine Betriebsbewilligung soll nur erhalten, wer sie ausüben kann. Da der gewerbsmässige Nichtlinienbetrieb sich in der Anstaltsnutzung von der normalen Flugschule qualitativ und quantitativ unterscheidet (regelmässiges Starten und Landen auf dem Flugplatz zu Übungszwecken), umfasst die Einräumung von Benützungsrechten durch einen Flugplatzhalter nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV nicht auch jene nach Art. 27 Abs. 2 LFV.
b) Im vorliegenden Fall geht es indessen nicht um die Bewilligung für die allgemeine, sondern für eine spezielle Schulungstätigkeit.
Die Beschwerdeführerin will nur eine auf Instrumentenflug, Nachtflug und Radiotelefonie beschränkte Motorflugschule betreiben, wobei sie ihre in Zürich stationierten und heute bereits in Zusammenarbeit mit der Sky Work zur Flugschulung eingesetzten Flugzeuge benützen möchte. Sie macht geltend, dass sie hierfür den Flughafen gegenüber der bereits bewilligten Anstaltsnutzung nicht stärker belaste.
Das Departement geht davon aus, der Sinn des Nachweises von Benützungsrechten gemäss Art. 27 LFV liege nicht in der Aufteilung Grundschulung/höhere Ausbildung, sondern in dem allen Schulungsarten eigenen gesteigerten Gebrauch des Flugplatzes. Es gehe generell darum, dass ein Flugschulbetrieb den Flugplatz, von dem aus er operiert, stärker belaste als eine Unternehmung, die ihren gesamten Betrieb von einem anderen Flugplatz aus durchführe und von dort jenen nur anfliege. Ob diese allgemeine Begründung im vorliegenden Fall, bei dem eben bereits eine Basis auf dem Flughafen Zürich-Kloten besteht, richtig ist, kann dahingestellt bleiben. Eine gegenüber der Benutzung als Basis für den gewerbsmässigen Nichtlinienverkehr gesteigerte Nutzung ergibt sich nämlich aus folgenden Überlegungen.
c) Die beantragte Bewilligung für eine höhere Flugschulung würde der Beschwerdeführerin ermöglichen, die Geschäftstätigkeit dank dem neuen Kundensegment auszubauen. Ihre Flugzeuge würden dadurch besser ausgelastet. Dabei kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Flugbewegungen der bereits bestehenden Flugschulen - und jene des gewerbsmässigen Nichtlinienverkehrs der EFOS Flight selber - entsprechend zurückgingen. Nur dann käme es indessen im Verhältnis zur jetzigen Situation zu keiner Erhöhung der Flugbewegungen. Der Flugplatzhalter muss deshalb die zusätzliche Nutzung, die über den ordentlichen Anstaltsgebrauch hinausgeht, auch im vorliegenden Fall von den Benützungsrechten nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV gesondert bewilligen können. Er räumte die Rechte für den gewerbsmässigen Nichtlinienverkehr mit Blick auf eine bestimmte für ihn absehbare Anstaltsnutzung ein. Dienen nun die gleiche Basis und die gleichen Flugzeuge neben dem Markt des gewerbsmässigen Nichtlinienverkehrs neu auch jenem der Flugschulung, so stellt dies eine Nutzungserweiterung der bestehenden und bewilligten Flugbasis dar, die dem Flughafenhalter nur mit seiner Zustimmung und nicht bereits aufgrund der konzessionsrechtlichen Zulassungspflicht zugemutet werden kann. Eingeräumte, über die Zulassungspflicht hinausgehende Benützungsrechte lassen sich nicht einfach auf eine andere Nutzung übertragen, soll der Flugplatzhalter die Aufrechterhaltung der Anstalt zu ihrem eigentlichen Zweck weiterhin gewährleisten und Lärmschutzaspekten Rechnung tragen können (zur Lärmproblematik: vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 7. März 1988 i.S. Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich u. Mitb. c. EVED, E. 3, S. 6).
Zu berücksichtigen ist ferner - wie bereits die Vorinstanz ausgeführt hat -, dass, würde von der von der Beschwerdeführerin vertretenen Auslegung ausgegangen, aufgrund des Gebotes der Rechtsgleichheit praktisch allen Inhabern einer allgemeinen Betriebsbewilligung die Möglichkeit eingeräumt würde, eine höhere Flugschule zu betreiben. Dies führte zu einer unzumutbaren Belastung für den für die Aufrechterhaltung des Betriebes im Rahmen der konzessionsrechtlichen Zulassungspflicht (vgl. Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV und Art. 2 und 4 Abs. 1 der Konzession) verantwortlichen Flughafenhalter. Nach den Angaben im vorinstanzlichen Entscheid könnten nämlich mindestens 16 Firmen mit dem gleichen Recht wie die EFOS Flight eine Flugschulbewilligung erlangen und ihre Schulungstätigkeit auf dem Flughafen Zürich ausüben. Ähnliche Konsequenzen ergäben sich auf anderen Flughäfen. Dies kann nicht dem Sinn von Art. 27 Abs. 2 LFV entsprechen, der dem Flughafenhalter bei einer über die konzessionsrechtliche Zulassungspflicht hinausgehenden Flughafennutzung gerade eine Mitbestimmungsmöglichkeit einräumen will.
d) Die Beschwerdeführerin kann für ihren Standpunkt auch nichts aus Art. 2 Abs. 1 des Anhangs Nr. 1 zur Konzession ableiten, wonach Wegflüge vom Flughafen Zürich zur Schulung auf einem andern Flugplatz und die anschliessende Rückkehr nach dem Flughafen Zürich unter gewissen Voraussetzungen gestattet sind. Diese Bestimmung richtet sich an jene Flugschulen, denen der Kanton Zürich entsprechende Benützungsrechte eingeräumt hat, nicht aber an andere Betriebe auf dem Flughafen, die erst noch eine Schulbewilligung erwirken möchten.
e) Zusammenfassend ergibt sich damit, dass der Beschwerdeführerin am Flughafen Zürich-Kloten ebensowenig wie an einem anderen Flughafen oder -platz Benützungsrechte (Basisrechte) im Sinne von Art. 27 Abs. 2 LFV zustehen. Der Beschwerdeführerin wurden - soweit ersichtlich - bis heute nur einzelne Instrumentenflüge im Rahmen des normalen Anstaltsgebrauchs, nicht aber die auch für eine höhere Flugschulung nötige, darüber hinausgehende und damit bewilligungspflichtige Nutzung der Anlagen gestattet. | de | Art. 31 Cst., art. 27 al. 2, 39 al. 5 let. b et 31 al. 1 de l'ordonnance du 14 novembre 1973 sur la navigation aérienne (ONA); droits d'usage d'un aéroport pour l'exploitation d'une école supérieure de vol à moteur. 1. La notion de "trafic public" selon l'art. 39 al. 5 let. b en relation avec l'art. 31 al. 1 ONA n'est pas à définir d'après le but du vol, mais d'après le cercle des usagers de l'aérodrome (consid. 5).
2. Aucun droit à un "usage accru d'un établissement public" ne découle de l'art. 31 Cst. (consid. 6c). Principes à respecter par les concessionnaires lors de l'octroi des droits d'usage (consid. 6d).
3. Les droits d'usage selon l'art. 115 al. 1 let. g ONA ne comprennent pas aussi les droits au sens de l'art. 27 al. 2 ONA, même s'il s'agit seulement de l'exploitation d'une école supérieure de vol à moteur (consid. 7). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-387%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,950 | 117 Ib 387 | 117 Ib 387
Sachverhalt ab Seite 388
Die EFOS Flight Charter AG (im folgenden: EFOS Flight), welche bereits über eine Bewilligung für gewerbsmässige Flüge verfügt, die nicht der Beförderung von Personen und Sachen auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen (vgl. Art. 114 f. der Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt, LFV; SR 748.01), bemüht sich um eine zusätzliche Bewilligung zum Betrieb einer höheren Schule für Motorflieger (Instrumentenflug-, Nachtflug- und Radiotelefonieausbildung). Das Bundesamt für Zivilluftfahrt lehnte ein entsprechendes Gesuch am 29. Mai 1987 ab, weil die EFOS Flight nicht nachweisen könne, dass gemäss Art. 27 Abs. 2 LFV "auf einem geeigneten Flugplatz Benützungsrechte" bestünden.
Dagegen erhob die EFOS Flight am 24. Juni 1987 Verwaltungsbeschwerde an das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement. Sie machte geltend, ihr stünden sowohl am Flugplatz Basel-Mülhausen wie an jenem von Friedrichshafen Benützungsrechte im Sinne von Art. 27 Abs. 2 LFV zu. In der Vernehmlassung zur Stellungnahme des Bundesamtes berief sich die EFOS Flight neu auch darauf, dass sie am Flughafen Zürich-Kloten über solche Rechte verfüge. Die Direktion der Volkswirtschaft des Kantons Zürich hatte ein entsprechendes Gesuch am 18. Mai 1987 aber ausdrücklich abgewiesen; diesen Entscheid bestätigte der Regierungsrat am 6. Juli 1988 auf Rekurs hin.
Am 28. April 1988, noch im Laufe des Beschwerdeverfahrens, erteilte das Bundesamt für Zivilluftfahrt der EFOS Flight die beantragte Bewilligung. Es erachtete neu die Benützungsrechte für die Schulungstätigkeit als erteilt, weil die EFOS Flight in Zürich-Kloten über Rechte für den Betrieb einer Basis des gewerbsmässigen Luftverkehrs verfüge. Das Departement schrieb hierauf das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden ab.
Gegen die Bewilligung zum Betrieb der Schule führte der Halter des Flughafens Zürich-Kloten, der Kanton Zürich, am 27. Mai 1988 Verwaltungsbeschwerde, welche das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement am 25. September 1990 guthiess. Die von der EFOS Flight hiergegen eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde weist das Bundesgericht ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
4. a) Nach Art. 33 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) bedürfen die gewerbsmässige Ausführung von Flügen aller Art, die nicht der Beförderung von Personen und Gütern auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen (Art. 27 LFG), sowie der Betrieb von Schulen für die Ausbildung von Luftfahrtpersonal einer besonderen Bewilligung des Eidgenössischen Luftamtes, des heutigen Bundesamtes für Zivilluftfahrt (vgl. auch Art. 26 LFV).
Art. 27 LFV, der die Voraussetzung zur Erteilung einer Schulungsbewilligung regelt, lautet:
1 Die Bewilligung für die Ausbildung von Luftfahrtpersonal wird erteilt,
wenn der Bewerber nachweist, dass eine Betriebsorganisation mit
ausgewiesenen Lehrkräften, technischem Personal, Einrichtungen, Unterlagen
und Unterrichtsräumen eine zweckmässige Ausbildung gewährleistet.
2 Für die Ausbildung von Flugpersonal hat der Bewerber ausserdem
nachzuweisen, dass er über geeignete und ordnungsgemäss gewartete, im
schweizerischen Luftfahrzeugregister eingetragene Luftfahrzeuge verfügt
und dass auf einem geeigneten Flugplatz Benützungsrechte bestehen.
3 Das Eidgenössische Luftamt kann Weisungen erteilen über besondere
Anforderungen, die für bestimmte Ausbildungstätigkeiten zu erfüllen sind.
4 Die Organisation, die Ausbildungsprogramme und das Betriebsreglement
der Schule unterliegen der Genehmigung durch das Eidgenössische Luftamt.
5 Die Bewilligung wird für eine bestimmte Zeitdauer erteilt und kann auf
Gesuch erneuert werden. Sie ist nicht übertragbar.
b) Im vorliegenden Verfahren umstritten ist die Frage, ob die Beschwerdeführerin über Benützungsrechte an einem geeigneten Flugplatz nach Abs. 2 dieser Bestimmung verfügt, nachdem ihr auf dem Flughafen Zürich-Kloten bereits Benützungsrechte gemäss Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV für gewerbsmässige Flüge, die nicht der Beförderung von Personen und Sachen auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen, eingeräumt worden sind und sie geltend macht, die vorgesehene höhere Flugschule gestützt hierauf und im Rahmen einer gewöhnlichen dem Zulassungszwang unterworfenen Flughafenbenützung betreiben zu können.
5. Vorab ist zu prüfen, ob und in welchem Umfang auf Flughäfen, insbesondere jenem von Zürich-Kloten, für den Luftverkehr überhaupt ein Zulassungszwang besteht. Beschränkt sich ein solcher, wie verschiedentlich im Verfahren geltend gemacht, lediglich auf den "öffentlichen Luftverkehr", und fällt der Instrumentenschulflug nicht unter diesen Begriff, so erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit der weiteren Argumentation der Beschwerdeführerin, sie könne im Rahmen der zulassungspflichtigen Nutzung des Flughafens auch gegen den Willen des Kantons Zürich ihre Flugschule betreiben.
a) Das eidgenössische Luftfahrtrecht kennt eine Zweiteilung der Flugplätze in solche, die dem öffentlichen Verkehr dienen, und alle andern (vgl. Art. 37 Abs. 1 und 2 LFG), wobei die erste Kategorie als Flughäfen, die zweite als Flugfelder bezeichnet wird (Art. 31 LFV). Der Bau und der Betrieb eines Flughafens bedürfen einer Konzession des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes (Art. 36 Abs. 1 LFV). In die Konzessionsbestimmungen ist insbesondere die Pflicht des Konzessionärs aufzunehmen, den Flughafen für die in der Konzession beschriebenen Benützungsarten des öffentlichen Luftverkehrs zur Verfügung zu stellen und die Voraussetzungen für eine geordnete Benützung zu schaffen (Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV). Für Flugfelder besteht kein Zulassungszwang. Die Bewilligung kann aber gegen Entschädigung mit Auflagen zugunsten der Luftfahrt verbunden werden (Art. 44 Abs. 4 LFV).
Der Kanton Zürich betreibt als Konzessionär des Bundes einen Flughafen. Nach Art. 2 Abs. 1 der Konzession vom 20. Oktober 1951 für den Betrieb des interkontinentalen Flughafens Zürich ist er als Halter verpflichtet, den Flughafen im Rahmen der allgemeinen Vorschriften über den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verfügung zu stellen, für die Abgabe von Betriebsstoffen für Luftfahrzeuge zu sorgen und die Aufnahme und Abgabe von Ladung zu dulden.
Daraus ergibt sich, dass Zweck des Flughafens in erster Linie die freie Benützung der Anlagen zum Starten und Landen und den damit verbundenen Vorkehren ist. Der Flughafen soll dem "Publikum als öffentlicher Verkehrsweg" dienen (MARTIN KÖPFLI, Schweizerisches Flugplatzrecht, Diss. Zürich 1947, S. 79). Dieser primäre durch den Zulassungszwang sichergestellte Anstaltszweck wurde früher deutlicher hervorgehoben, wenn jeder konzessionierte Flugplatz dem Luftverkehr offenstehen sollte, soweit es sich handelte "... um eine Zwischenlandung irgendeines zum Verkehr im schweizerischen Luftraum zugelassenen Flugzeuges, verbunden mit der Aufnahme oder Abgabe von Ladung, oder um eine Zwischenlandung wegen Luftnot" (Entwurf des Luftamtes vom 28. April 1928 über die "Konzessionsbedingungen für Flugplätze, die dem öffentlichen Verkehr geöffnet sind", zitiert nach MARTIN KÖPFLI, a.a.O., S. 79/80).
b) Zum selben Resultat führt ein Blick auf die von der Schweiz eingegangenen internationalen Verpflichtungen sowie auf Art. 8 des Luftfahrtgesetzes.
aa) Nach Art. 5 des Übereinkommens vom 7. Dezember 1944 über die internationale Luftfahrt (AS 1971 1305; Abkommen von Chicago) hat sich die Schweiz damit einverstanden erklärt, alle nicht im internationalen Fluglinienverkehr eingesetzten Luftfahrzeuge der anderen Vertragsstaaten in ihr Hoheitsgebiet einfliegen und es ohne Landung überfliegen zu lassen sowie nichtgewerbliche Landungen solcher Flugzeuge zu dulden, ohne dass vorher eine Genehmigung eingeholt werden müsste, unter der Bedingung, dass die Bestimmungen des Übereinkommens beachtet werden. Wenn solche Luftfahrzeuge ausserhalb des internationalen Fluglinienverkehrs zur entgeltlichen Beförderung von Fluggästen, Fracht oder Post eingesetzt sind, haben sie vorbehältlich der Bestimmungen über die Kabotage (Transport von Fluggästen, Post und Fracht im betroffenen Staat selber) das Vorrecht, Fluggäste, Fracht oder Post aufzunehmen oder abzusetzen. Vorbehalten bleibt das Recht eines jeden Staates, in dem die Aufnahme oder Absetzung erfolgt, die ihm wünschenswert erscheinenden Vorschriften, Bedingungen oder Einschränkungen aufzuerlegen (vgl. GERMAINE LADET, Le statut de l'aéroport de Bâle-Mulhouse, Paris 1984, S. 83 f.; OTTO RIESE, Luftrecht, Das internationale Recht der zivilen Luftfahrt unter besonderer Berücksichtigung des schweizerischen Rechts, Stuttgart 1949, S. 135).
bb) Bei der Auslegung der landesrechtlichen Verordnungs- und Konzessionsbestimmungen, welche die Flughafenbenützung regeln, sind die für die Schweiz verbindlichen internationalen Bestimmungen mitzuberücksichtigen (vgl. für den Bereich der Rechtshilfe BGE 115 Ib 523 E. 3). Weil nach Art. 5 des Übereinkommens von Chicago die Schweiz die Verpflichtung eingegangen ist, Flugzeuge anderer Vertragsstaaten ausserhalb des Fluglinienverkehrs nichtgewerbliche Landungen durchführen zu lassen, kann Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV, wonach der Flughafenhalter zu verpflichten ist, "den Flughafen für die in der Konzession umschriebenen Benützungsarten des öffentlichen Luftverkehrs zur Verfügung zu stellen", nicht in dem Sinne verstanden werden, dass nur der öffentliche Luftverkehr, d.h. der Linienverkehr etwa, einen Anspruch auf Zulassung auf schweizerischen Flughäfen hätte. Die Eidgenossenschaft wäre sonst zur Realisierung einer Landemöglichkeit nach Art. 5 des Abkommens von Chicago auf die freiwillige Mitwirkung der Flugplatzhalter angewiesen, was der Bedeutung und dem internationalen Charakter des Verkehrsträgers (vgl. auch MARTIN LENDI, in Kommentar BV, Art. 37ter, Rz. 1) nicht entsprechen würde.
cc) Es rechtfertigt sich aber auch nicht - wie in der Literatur vorgeschlagen (HERMANN RODUNER, Grundeigentumsbeschränkungen zugunsten von Flughäfen, Diss. Zürich 1984, S. 11) -, den in- und ausländischen Luftverkehr in diesem Punkt unterschiedlich zu behandeln. Nach Art. 8 LFG dürfen Luftfahrzeuge unter Vorbehalt der vom Bundesrat zu bestimmenden Ausnahmen nur auf Flugplätzen abfliegen oder landen (Abs. 1). Soll die Benützung des Luftraumes im Rahmen der Bundesgesetzgebung (vgl. Art. 1 LFG) deshalb nicht erschwert oder verunmöglicht werden, muss - praktisch als Gegenstück zur Pflicht, Flugplätze zu benützen (vgl. BBl 1945 I 356) -, im Rahmen der Konzession und des Betriebsreglementes auch dem schweizerischen privaten Luftverkehr ein Anspruch auf Landen und Starten zum Waren- und Personenumschlag zugestanden werden.
c) Der Begriff des "öffentlichen Luftverkehrs" nach Art. 39 Abs. 5 lit. b in Verbindung mit Art. 31 Abs. 1 LFV ist deshalb nicht nach dem Zweck des Fluges (öffentlicher oder privater Personen- oder Warentransport), sondern nach dem Benutzerkreis des Flugplatzes abzugrenzen. Der Flughafen dient dem öffentlichen Luftverkehr insofern, als er allen Benützern (auch den privaten) zum ordentlichen Gebrauch offensteht, während Flugfelder nur vom Flugplatzunternehmer und den von ihm ermächtigten Personen verwendet werden können (PIERRE MOREILLON, Les obstacles à la création et à l'exploitation des champs d'aviation, thèse Lausanne 1986, S. 22 mit historischem Hinweis; OTTO RIESE, a.a.O., S. 227; vgl. auch BGE 102 IV 28). Dieser Auslegung von Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV entspricht Art. 2 der Konzession für den Flughafen Zürich-Kloten, wonach der Kanton den Flughafen im Rahmen der allgemeinen Vorschriften über den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verfügung zu stellen hat.
d) Die Argumentation der Beschwerdeführerin kann daher nicht bereits mit dem Hinweis darauf verworfen werden, dass der Flughafen nur dem öffentlichen Verkehr diene, Schulflüge aber nicht darunter fielen. Soweit das Bundesgericht eine solche Argumentation bei der Beurteilung der Erfolgsaussichten eines Gesuches um unentgeltliche Rechtspflege in einem ebenfalls Benützungsrechte auf dem Flughafen Zürich-Kloten betreffenden Verfahren am 29. Dezember 1986 durchblicken liess, kann daran nicht festgehalten werden. Als öffentlicher Luftverkehr ist grundsätzlich die ordentliche Anstaltsnutzung durch alle im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeuge zu verstehen, weshalb einzelne Instrumentenschulflüge im Rahmen der Konzession und des Betriebsreglementes auch auf Flughäfen durchgeführt werden können.
Für die vorliegende Streitfrage der Auslegung von Art. 27 Abs. 2 LFV entscheidend ist damit die Frage nach einer ordentlichen oder einer über den primären Zweck des Flughafens (Starten und Landen von Flugzeugen, Ein- und Aussteigenlassen von Personen bzw. Ein- oder Ausladen von Waren) hinausgehenden Nutzung.
6. a) Falls die primäre Aufgabe des Flughafens nicht gefährdet wird, kann der Flughafenhalter über die konzessionsrechtliche Zulassungspflicht hinaus weitere die öffentliche Unternehmung stärker belastende Tätigkeiten auf dem Flughafen dulden. Hierzu ist er aber luftrechtlich nicht verpflichtet. Im Gegenteil: Die bundesrechtlich statuierte Pflicht, An- und Wegflug sowie den Güterumschlag und Personenverkehr generell zuzulassen, kann die Einräumung von über diesen Zweck hinausgehenden Nutzungen geradezu verbieten, falls dadurch der bestimmungsgemässe Gebrauch des Flughafens verunmöglicht oder erschwert würde. Die Beurteilung, ob dies der Fall ist, liegt im pflichtgemässen Ermessen in erster Linie des Flughafenhalters und in zweiter Linie der konzessionsrechtlichen Aufsichtsbehörde.
b) Weil durch den Standort eines Flugbetriebes, wie er mit dem Erwerb einer Linienkonzession (Art. 101 ff. LFV) oder einer allgemeinen Betriebsbewilligung (Art. 115 LFV) verbunden ist, ein Flugplatz über den geschilderten ordentlichen Gebrauch hinaus beansprucht wird, ist diese Nutzung durch den Flugplatzhalter gesondert zu bewilligen, bevor die luftrechtliche Konzession oder Bewilligung erteilt werden kann (Art. 102 Abs. 1 lit. g und Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV). Das gleiche gilt für Flugschulen, die den Flugplatz ebenfalls über den gewöhnlichen Gebrauch hinaus belasten (bei der Grundschulung mit einer Landung alle 3 bis 4 Minuten; Voltentraining; vgl. Art. 27 Abs. 2 LFV). Würde die Zulassungspflicht auf Flughäfen die entsprechenden Nutzungsrechte bereits umfassen, hätten die Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 27 Abs. 2, 102 Abs. 1 lit. g und 115 Abs. 1 lit. g LFV keinen Sinn mehr. Die Verordnungsregelung will die Beurteilung, ob die Kapazitäten der Anlage eine zusätzliche gesteigerte Nutzung zulassen, ohne dass der konzessionsrechtlich festgelegte primäre Anstaltszweck gefährdet wird, dem Flugplatzhalter überlassen.
c) Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von der Beschwerdeführerin angerufenen Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV).
aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes begründet Art. 31 BV grundsätzlich keinen Anspruch auf staatliche Leistungen; die Handels- und Gewerbefreiheit schützt lediglich vor staatlichen Eingriffen. Nicht zwingend an eine positive Leistung des Staates geknüpft ist der gesteigerte Gemeingebrauch von öffentlichem Grund, weshalb gegen eine entsprechende Verweigerung Art. 31 BV angerufen werden kann (RENÉ A. RHINOW, in Kommentar BV, Art. 31, Rz. 108 ff., insbesondere Rz. 112). Aus der Handels- und Gewerbefreiheit ergibt sich aber ebensowenig ein Recht auf Zugang zu staatlichen Lehranstalten (BGE 103 Ia 378 E. 4a; vgl. auch RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel und Frankfurt 1990, S. 445 Nr. 140 III. b), wie aus der Eigentumsgarantie ein Anspruch auf die Dienste einer öffentlichen Anstalt, wie etwa der Wasser-, Gas- und der Elektrizitätsversorgung oder der Abwasserkanalisation usw. (BGE 92 I 510 E. 2a), abgeleitet werden kann.
bb) Bei der Flughafenbenützung geht es - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - nicht nur um einen gesteigerten Gemeingebrauch des öffentlichen Grundes (HANS WIPFLI, Sicherheitsmassnahmen gegen Gewaltakte im schweizerischen Linienluftverkehr, Diss. Zürich 1983, S. 60; MAX HÄMMERLI, Die Haftung des Flugplatzhalters im Schweizerischen Recht, Diss. Bern 1952, S. 15). Ein Flughafen erweist sich als komplexer Zusammenschluss sachlicher und personeller Mittel zur dauernden Erfüllung des durch die Konzession und das Betriebsreglement umschriebenen öffentlichen Zweckes (vgl. beispielsweise Art. 4 Abs. 3 der Konzession für den Betrieb des interkontinentalen Flughafens Zürich). Lässt sich aus der Handels- und Gewerbefreiheit kein Anspruch auf einen ordentlichen Anstaltsgebrauch herleiten, so muss dies um so mehr für den gesteigerten Anstaltsgebrauch gelten, den die Nutzung eines Flughafens als kommerzielle Basis (durch stärkere Belastung der Infrastruktur) darstellt (zum Begriff des gesteigerten Anstaltsgebrauchs: vgl. BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, Basel 1991, N 2691 ff.). Die in BGE 108 Ia 135 ff. entwickelte Rechtsprechung zum gesteigerten Gemeingebrauch an öffentlichen Sachen - dort Taxistandplätzen - kann deshalb nicht auf den vorliegenden Fall übertragen werden (vgl. BGE 100 Ia 291 E. 3a).
d) Daraus ergibt sich nun aber nicht, dass die Anstaltsbenützung in einer über die konzessionsmässige Zulassungspflicht hinausgehenden Art und Weise durch den Kanton Zürich frei ausgestaltbar wäre.
Der Flughafen Zürich-Kloten ist eine öffentliche Anstalt. Er muss seine Leistungen nach anstaltsrechtlichen und damit verwaltungsmässigen Grundsätzen erbringen (vgl. HANS WIPFLI, a.a.O., S. 60). Das Gemeinwesen hat sich bei der Regelung der Anstaltsnutzung an das Rechtsgleichheitsgebot sowie das Willkürverbot zu halten (BGE 103 Ia 373 f., 399 E. 2b) und insofern auch dem institutionellen Gehalt der Handels- und Gewerbefreiheit Rechnung zu tragen (vgl. RENÉ A. RHINOW, a.a.O., Rz. 183 ff., insbesondere Rz. 189). Werden Sonderrechte für eine gesteigerte Anstaltsnutzung gewährt, so sind sie im Rahmen einer pflichtgemässen Ermessensausübung unter Berücksichtigung der Anstaltskapazitäten einzuräumen. Dabei muss der Tatsache Rechnung getragen werden, dass die Anstalt nicht beliebig vergrössert werden kann und in erster Linie der ordentliche bundesrechtlich verankerte Anstaltsgebrauch zu sichern ist.
e) Der Kanton Zürich räumt seit Jahrzehnten keine neuen "Home-Base-Rechte" mehr ein. Im Vergleich zu anderen Flugschulinteressenten wurde die Beschwerdeführerin somit nicht schlechter behandelt.
Soweit sie eine Ungleichbehandlung gegenüber den bestehenden Flugschulen rügt und eine Beschränkung ihrer Tätigkeit verlangt, verletzt die Praxis des Kantons Zürich, die im vorliegenden Fall zur Verweigerung der Flugschulbewilligung geführt hat, das Gleichbehandlungsgebot und damit Bundesrecht nicht. Art. 4 BV gebietet eine rechtsgleiche Behandlung lediglich unter der Voraussetzung, dass auch die relevanten tatsächlichen Verhältnisse gleich sind. Nur wenn kein solcher Unterschied vorliegt, verstösst eine Ungleichbehandlung gegen Art. 4 BV (BGE 111 Ib 219 E. 4 mit Hinweis; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 63). Die bestehenden Flugschulen verfügen heute über eine vertrauensschutzrelevante Rechtsposition, die der Beschwerdeführerin aus Kapazitätsgründen im vorliegenden Fall verweigert werden musste. Das Verkehrsaufkommen lässt heute eine zusätzliche Gewährung von Nutzungsrechten auf dem Flughafen Zürich-Kloten nach Art. 27 Abs. 2 LFV nicht mehr zu. Die Beschwerdeführerin befindet sich daher in einer anderen Ausgangslage als die bestehenden Flugschulen; sowohl die rechtliche Situation wie die tatsächlichen Voraussetzungen (Auslastung der Anstalt) unterscheiden sich in einem wesentlichen Punkt.
f) Der Beschwerdeführerin steht demnach grundsätzlich weder ein verfassungs- noch ein anstaltsrechtlicher Anspruch auf Einräumung der mit dem Betrieb einer kommerziellen Flugschulbasis verbundenen gesteigerten Anstaltsnutzung zu.
7. Die Beschwerdeführerin verfügt nun aber auf dem Flughafen Zürich-Kloten bereits über Nutzungsrechte nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV. Der Kanton bewilligte der EFOS Flight damit, den Flughafen für gewerbsmässige Flüge, die nicht der Beförderung von Personen und Sachen auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen, als Basis zu benützen. Dieses Recht kann sie im Rahmen des Betriebsreglementes ohne jede Einschränkung ausüben.
a) Nach Art. 33 LFG bedarf nicht nur die gewerbsmässige Ausführung von Flügen aller Art, die nicht unter Art. 27 LFG (Linienverkehr) fallen, sondern - wie bereits ausgeführt - auch der Betrieb von Schulen für die Ausbildung von Luftfahrtpersonal einer Bewilligung des Bundesamtes für Zivilluftfahrt. Die Bewilligung für gewerbsmässige Nichtlinienflüge wird in Art. 114 ff. LFV detaillierter geregelt, jene für Flugschulen in Art. 26 ff. LFV.
Wie das Departement zu Recht ausführt, weist schon die systematische Gliederung in der Verordnung darauf hin, dass für beide Arten von Flugbetrieben je eine gesonderte Bewilligung des Flugplatzhalters erforderlich ist. Diese Auffassung rechtfertigt sich auch inhaltlich. Eine Betriebsbewilligung soll nur erhalten, wer sie ausüben kann. Da der gewerbsmässige Nichtlinienbetrieb sich in der Anstaltsnutzung von der normalen Flugschule qualitativ und quantitativ unterscheidet (regelmässiges Starten und Landen auf dem Flugplatz zu Übungszwecken), umfasst die Einräumung von Benützungsrechten durch einen Flugplatzhalter nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV nicht auch jene nach Art. 27 Abs. 2 LFV.
b) Im vorliegenden Fall geht es indessen nicht um die Bewilligung für die allgemeine, sondern für eine spezielle Schulungstätigkeit.
Die Beschwerdeführerin will nur eine auf Instrumentenflug, Nachtflug und Radiotelefonie beschränkte Motorflugschule betreiben, wobei sie ihre in Zürich stationierten und heute bereits in Zusammenarbeit mit der Sky Work zur Flugschulung eingesetzten Flugzeuge benützen möchte. Sie macht geltend, dass sie hierfür den Flughafen gegenüber der bereits bewilligten Anstaltsnutzung nicht stärker belaste.
Das Departement geht davon aus, der Sinn des Nachweises von Benützungsrechten gemäss Art. 27 LFV liege nicht in der Aufteilung Grundschulung/höhere Ausbildung, sondern in dem allen Schulungsarten eigenen gesteigerten Gebrauch des Flugplatzes. Es gehe generell darum, dass ein Flugschulbetrieb den Flugplatz, von dem aus er operiert, stärker belaste als eine Unternehmung, die ihren gesamten Betrieb von einem anderen Flugplatz aus durchführe und von dort jenen nur anfliege. Ob diese allgemeine Begründung im vorliegenden Fall, bei dem eben bereits eine Basis auf dem Flughafen Zürich-Kloten besteht, richtig ist, kann dahingestellt bleiben. Eine gegenüber der Benutzung als Basis für den gewerbsmässigen Nichtlinienverkehr gesteigerte Nutzung ergibt sich nämlich aus folgenden Überlegungen.
c) Die beantragte Bewilligung für eine höhere Flugschulung würde der Beschwerdeführerin ermöglichen, die Geschäftstätigkeit dank dem neuen Kundensegment auszubauen. Ihre Flugzeuge würden dadurch besser ausgelastet. Dabei kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Flugbewegungen der bereits bestehenden Flugschulen - und jene des gewerbsmässigen Nichtlinienverkehrs der EFOS Flight selber - entsprechend zurückgingen. Nur dann käme es indessen im Verhältnis zur jetzigen Situation zu keiner Erhöhung der Flugbewegungen. Der Flugplatzhalter muss deshalb die zusätzliche Nutzung, die über den ordentlichen Anstaltsgebrauch hinausgeht, auch im vorliegenden Fall von den Benützungsrechten nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV gesondert bewilligen können. Er räumte die Rechte für den gewerbsmässigen Nichtlinienverkehr mit Blick auf eine bestimmte für ihn absehbare Anstaltsnutzung ein. Dienen nun die gleiche Basis und die gleichen Flugzeuge neben dem Markt des gewerbsmässigen Nichtlinienverkehrs neu auch jenem der Flugschulung, so stellt dies eine Nutzungserweiterung der bestehenden und bewilligten Flugbasis dar, die dem Flughafenhalter nur mit seiner Zustimmung und nicht bereits aufgrund der konzessionsrechtlichen Zulassungspflicht zugemutet werden kann. Eingeräumte, über die Zulassungspflicht hinausgehende Benützungsrechte lassen sich nicht einfach auf eine andere Nutzung übertragen, soll der Flugplatzhalter die Aufrechterhaltung der Anstalt zu ihrem eigentlichen Zweck weiterhin gewährleisten und Lärmschutzaspekten Rechnung tragen können (zur Lärmproblematik: vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 7. März 1988 i.S. Schutzverband der Bevölkerung um den Flughafen Zürich u. Mitb. c. EVED, E. 3, S. 6).
Zu berücksichtigen ist ferner - wie bereits die Vorinstanz ausgeführt hat -, dass, würde von der von der Beschwerdeführerin vertretenen Auslegung ausgegangen, aufgrund des Gebotes der Rechtsgleichheit praktisch allen Inhabern einer allgemeinen Betriebsbewilligung die Möglichkeit eingeräumt würde, eine höhere Flugschule zu betreiben. Dies führte zu einer unzumutbaren Belastung für den für die Aufrechterhaltung des Betriebes im Rahmen der konzessionsrechtlichen Zulassungspflicht (vgl. Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV und Art. 2 und 4 Abs. 1 der Konzession) verantwortlichen Flughafenhalter. Nach den Angaben im vorinstanzlichen Entscheid könnten nämlich mindestens 16 Firmen mit dem gleichen Recht wie die EFOS Flight eine Flugschulbewilligung erlangen und ihre Schulungstätigkeit auf dem Flughafen Zürich ausüben. Ähnliche Konsequenzen ergäben sich auf anderen Flughäfen. Dies kann nicht dem Sinn von Art. 27 Abs. 2 LFV entsprechen, der dem Flughafenhalter bei einer über die konzessionsrechtliche Zulassungspflicht hinausgehenden Flughafennutzung gerade eine Mitbestimmungsmöglichkeit einräumen will.
d) Die Beschwerdeführerin kann für ihren Standpunkt auch nichts aus Art. 2 Abs. 1 des Anhangs Nr. 1 zur Konzession ableiten, wonach Wegflüge vom Flughafen Zürich zur Schulung auf einem andern Flugplatz und die anschliessende Rückkehr nach dem Flughafen Zürich unter gewissen Voraussetzungen gestattet sind. Diese Bestimmung richtet sich an jene Flugschulen, denen der Kanton Zürich entsprechende Benützungsrechte eingeräumt hat, nicht aber an andere Betriebe auf dem Flughafen, die erst noch eine Schulbewilligung erwirken möchten.
e) Zusammenfassend ergibt sich damit, dass der Beschwerdeführerin am Flughafen Zürich-Kloten ebensowenig wie an einem anderen Flughafen oder -platz Benützungsrechte (Basisrechte) im Sinne von Art. 27 Abs. 2 LFV zustehen. Der Beschwerdeführerin wurden - soweit ersichtlich - bis heute nur einzelne Instrumentenflüge im Rahmen des normalen Anstaltsgebrauchs, nicht aber die auch für eine höhere Flugschulung nötige, darüber hinausgehende und damit bewilligungspflichtige Nutzung der Anlagen gestattet. | de | Art. 31 Cost., art. 27 cpv. 2, 39 cpv. 5 lett. b e 31 cpv. 1 dell'ordinanza del 14 novembre 1973 sulla navigazione aerea (ONA); diritti d'uso su di un aeroporto per l'esercizio di una scuola superiore di volo con aerei a motore. 1. La nozione di "traffico pubblico" giusta i combinati art. 39 cpv. 5 lett. b e 31 cpv. 1 ONA non dev'essere definita in base allo scopo del volo, ma in base alla cerchia degli utenti dell'aeroporto (consid. 5).
2. Nessun diritto a un "uso accresciuto di un stabilimento pubblico" può essere dedotto dall'art. 31 Cost. (consid. 6c). Principi che i concessionari devono rispettare quando vengono accordati diritti d'uso (consid. 6d).
3. I diritti d'uso secondo l'art. 115 cpv. 1 lett. g ONA non includono anche quelli di cui all'art. 27 cpv. 2 ONA, sebbene si tratti soltanto dell'esercizio di una scuola superiore di volo con aerei a motore (consid. 7). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-387%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,951 | 117 Ib 399 | 117 Ib 399
Sachverhalt ab Seite 399
Nach Art. 33 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG, SR 748.0) und Art. 114 der Verordnung über die Luftfahrt vom 14. November 1973 (Luftfahrtverordnung, LFV, SR 748.01) bedürfen gewerbsmässige Flüge, die nicht der Beförderung von Personen und Sachen auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen, einer Bewilligung des Bundesamtes für Zivilluftfahrt. Voraussetzung für deren Erteilung an schweizerische Unternehmungen ist in der Regel das Vorliegen einer allgemeinen Betriebsbewilligung. Nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV wird eine solche nur gewährt, wenn "auf dem schweizerischen Flugplatz, der als Standort des Flugbetriebes vorgesehen ist, die notwendigen Benützungsrechte nachgewiesen" sind.
Die Heli-Link Helikopter AG (im folgenden: Heli-Link AG) bemüht sich um eine allgemeine Betriebsbewilligung für ihre Unternehmung, die zurzeit über einen Helikopter verfügt.
Am 28. Juni 1990 ersuchte sie zu diesem Zweck auf dem Flughafen Zürich-Kloten um die Erteilung von Benützungsrechten gemäss Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV. Die Flughafendirektion teilte ihr am 20. Juli 1990 mit, dass dies aus Platzgründen nicht möglich sei. Am 29. August 1990 lehnte der Regierungsrat des Kantons Zürich, nachdem die Heli-Link AG an ihrem Antrag festgehalten hatte, das Gesuch ausdrücklich ab, worauf die Heli-Link AG am 11. Oktober 1990 ein Wiedererwägungsgesuch stellte.
Gleichzeitig reichte sie gegen den Entscheid des Regierungsrates beim Bundesgericht sowohl Verwaltungsgerichts- wie staatsrechtliche Beschwerde ein.
Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Voraussetzungen zum Eintreten auf eine Verwaltungsgerichts- oder eine staatsrechtliche Beschwerde erfüllt sind (BGE 116 Ia 255 E. 3, BGE 115 Ib 510 E. 5, je mit Hinweisen).
a) Gemäss Art. 97 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021), die von einer der in Art. 98 OG aufgeführten Vorinstanzen ausgehen und die unter keine der Ausnahmen der Art. 99-102 OG fallen. Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (Art. 5 Abs. 1 VwVG) oder richtigerweise hätten stützen sollen (BGE 116 Ia 266 E. 2a mit Hinweisen).
Dabei kann von einer Verfügung, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt oder stützen sollte, nicht schon dann die Rede sein, wenn bei der Anwendung selbständigen kantonalen Rechts eine Bundesnorm bloss zu beachten oder mit anzuwenden ist, sondern nur, wenn öffentliches Recht des Bundes die oder eine der Grundlagen bildet, auf der im betreffenden Sachgebiet die Verfügungen im Einzelfall abzustützen sind (BGE 112 V 113 E. 2d; vgl. auch ALOIS PFISTER, Staatsrechtliche und Verwaltungsgerichts-Beschwerde: Abgrenzungsschwierigkeiten, in: ZBJV 121/1985 S. 533 ff., insbesondere S. 549 f.). In den Fällen, in denen Grundlage der Verfügungen einerseits selbständiges kantonales Recht, andererseits das öffentliche Recht (Verwaltungsrecht) des Bundes bildet, können letztinstanzliche Verfügungen der kantonalen Behörden mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, soweit ausschliesslich eine Verletzung dieses Bundesrechts in Frage steht (BGE 108 Ib 74 E. 1a mit Hinweisen), während die Verletzung des selbständigen kantonalen Rechts mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend zu machen ist, wobei die beiden Beschwerden dem Bundesgericht gegebenenfalls in einer einzigen Eingabe unterbreitet werden können. Blosse Grundsatz- oder Rahmenbestimmungen im öffentlichen Recht des Bundes, die zur Handhabung im Einzelfall der Ausführung durch selbständiges kantonales Recht bedürfen, bilden nicht Grundlage der Verfügung, die sich selber nicht auf solche Normen des öffentlichen Rechts des Bundes stützt. Sollte das angewendete selbständige kantonale Recht Grundsatz- und Rahmenbestimmungen des öffentlichen Bundesrechts widersprechen, so steht gegen die Verfügung die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts offen (BGE 116 Ia 266 E. 2b mit Hinweisen).
b) Das Luftrecht des Bundes enthält keine ausdrückliche Regelung seines Verhältnisses zum kantonalen Recht. Im Abschnitt über die Benützung des Luftraumes und die Sicherheitsmassnahmen behält das Luftfahrtgesetz (Art. 21 Abs. 2) lediglich die allgemeinen polizeilichen Befugnisse von Bund und Kantonen auf Flugplätzen und anderen dem Luftverkehr dienenden Grundstücken vor, ohne selber eine Abgrenzung vorzunehmen. Die Frage, auf welcher Rechtsgrundlage die Benützungsrechte an einem Flughafen erteilt oder verweigert werden, ist deshalb durch Auslegung zu ermitteln.
aa) Art. 37ter BV erklärt die Gesetzgebung über die Luftschiffahrt zur Bundessache. Diese umfassende Kompetenz erlaubt, die Luftfahrt in allen ihren Erscheinungsformen zum Gegenstand der Bundesgesetzgebung zu machen und die Kantone vollständig davon auszuschliessen. Der Bund kann die Materie nach allen Seiten regeln; er ist insbesondere befugt, Vorschriften über die Aufgabenteilung zwischen Staat und privater Luftfahrt, über das Flugpersonal, den Linien- und Nichtlinienverkehr, die Flugsicherung oder über - die im vorliegenden Fall interessierenden - Flugplätze zu erlassen. Die Bundeskompetenz umfasst, weil sie auf die Vereinheitlichung der Vorschriften über die Luftfahrt und die Förderung dieses Verkehrsträgers im Rahmen seiner nationalen und internationalen Bedeutung gerichtet ist, nicht nur die Ermächtigung, den Verkehr in der Luft zu regeln, sondern auch jene, über die auf dem Boden für den Betrieb der Luftfahrt notwendigen Anlagen Bestimmungen aufzustellen (MARTIN LENDI, in Kommentar BV, Art. 37ter, Rz. 1 ff.; PIERRE MOREILLON, Les obstacles à la création et à l'exploitation des champs d'aviation, thèse Lausanne 1986, S. 14 ff., mit weiteren Literaturhinweisen; vgl. auch BBl 1945 I 343 ff.; BBl 1976 III 1238). Der Begriff der Luftfahrt umfasst den Verkehr mit Luftfahrzeugen, daneben aber gleichzeitig auch alle Voraussetzungen des Verkehrs, der Verkehrsmittel und der Luftfahrer (OSKAR LÄTSCH, Grundlagen des öffentlichen Luftrechtes in der Schweiz, Diss. Zürich 1935, S. 32).
bb) Das Bundesgesetz über die Luftfahrt regelt im dritten Abschnitt die "Bodenorganisation". Nach Art. 36 erlässt der Bundesrat die näheren Vorschriften über die Anlage und den Betrieb von Land- und Wasserflugplätzen. Die Anlage und der Betrieb von Flugplätzen, die dem öffentlichen Verkehr dienen, bedürfen einer Konzession des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes (Art. 37 Abs. 1 LFG), die Anlage und der Betrieb aller anderen Flugplätze lediglich einer Bewilligung des Bundesamtes für Zivilluftfahrt (Art. 37 Abs. 2 LFG).
Nach Art. 30 der Luftfahrtverordnung sind Flugplätze Land- oder Wasserflächen, die für den Abflug und die Landung von Luftfahrzeugen hergerichtet sind. Als Flughäfen werden Flugplätze bezeichnet, die dem öffentlichen Verkehr dienen, alle andern Flugplätze gelten als Flugfelder (Art. 31 LFV, vgl. BGE 102 Ia 358 E. 6). Für Flughäfen besteht insofern ein Zulassungszwang zugunsten aussenstehender Benützer, als nach Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV in die Konzession die Verpflichtung des Konzessionärs aufzunehmen ist, "den Flughafen für die in der Konzession umschriebenen Benützungsarten des öffentlichen Luftverkehrs zur Verfügung zu stellen und die Voraussetzungen für eine geordnete Benützung zu schaffen". Für Flugfelder, das heisst private Flugplätze, die vorwiegend privaten Interessen dienen und privater Initiative überlassen sind, gilt ohne spezielle Regelung in der Bewilligung keine entsprechende Pflicht (Art. 44 Abs. 4 LFV; vgl. auch Art. 44ter LFG). Der Halter eines Flugfeldes kann demnach die Benutzung seiner Anlage im Rahmen der Bewilligung und der Bundesgesetzgebung frei regeln.
c) Die Frage, auf welcher Rechtsgrundlage eine Verweigerung von Benützungsrechten ergeht, führt unter diesen Umständen bereits zu einer differenzierten Betrachtungsweise je nach der Rechtsnatur des Flugplatzes.
aa) Besteht für den Flugfeldhalter aufgrund von Bundesverwaltungsrecht grundsätzlich keine Pflicht, Dritten seine Anlage zur Verfügung zu stellen, so handelt es sich bei der entsprechenden Weigerung auch nicht um eine Verfügung, welche sich auf Bundesverwaltungsrecht stützt oder hätte stützen sollen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ist in diesem Fall nach Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ausgeschlossen.
bb) Anders verhält es sich bei den Flughäfen, für die das Bundesverwaltungsrecht ausdrücklich einen Zulassungszwang vorsieht (Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV).
Art. 2 der Konzession vom 20. Oktober 1951 für den Betrieb des interkontinentalen Flughafens Zürich (im folgenden: Konzession) verpflichtet den Kanton Zürich, den Flughafen im Rahmen der allgemeinen Vorschriften über den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verfügung zu stellen, für die Abgabe von Betriebsstoffen für Luftfahrzeuge zu sorgen und die Aufnahme und Abgabe von Ladung zu dulden (Abs. 1). Auch wenn der Kanton Zürich als Konzessionär des Bundes (Ziff. 2 des Betriebsreglementes vom 7. September 1950 für den interkontinentalen Flughafen Zürich, Zürcher Gesetzessammlung 748.21) den interkontinentalen Flughafen Zürich-Kloten im Rahmen einer (unselbständigen) Anstalt des kantonalen Rechtes betreibt (vgl. PETER BALTENSPERGER, Untersuchung der luft- und verkehrspolizeilichen Befugnisse des Flughafenhalters am Beispiel des interkontinentalen Flughafens Zürich-Kloten, Diss. Zürich 1984, S. 10 ff.; HANS WIPFLI, Sicherheitsmassnahmen gegen Gewaltakte im schweizerischen Linienluftverkehr, Diss. Zürich 1983, S. 59/60; GEORGES FELDER, Flughafenrecht, S. 55, in: Einführungskurs ins Luftrecht, 11 Referate gehalten am 7./8. November 1958 an der Universität Freiburg i.Ue.; ANDRES HODEL, Rechtsfragen und wirtschaftliche Probleme der schweizerischen Flughäfen am Beispiel des Flughafens Zürich, in: Schweizerisches Archiv für Verkehrswissenschaft und Verkehrspolitik 24/1969/2, S. 131), bleibt die Notwendigkeit der Erteilung einer Konzession durch den Bund und das dadurch begründete öffentlichrechtliche Verhältnis zwischen diesem und dem Konzessionär doch nicht ohne Einfluss auf die Ausgestaltung des Anstaltsrechtes. Über die Konzession werden vom Bundesrecht der Anstaltszweck, die Betriebspflicht sowie der Zulassungszwang beherrscht. Der Flughafen dient in erster Linie der Erfüllung einer mit der Flughafenkonzession übertragenen öffentlichen Aufgabe des Bundes (HANS WIPFLI, a.a.O., S. 60; MARTIN KÖPFLI, Schweizerisches Flugplatzrecht, Diss. Zürich 1947, S. 72, insbesondere S. 136; vgl. auch Botschaft vom 13. Februar 1945 über den Ausbau der Zivilflugplätze in BBl 1945 I 155 ff., insbesondere S. 174 ff.; bzw. Botschaft vom 14. Juli 1956 über die Änderung des Bundesbeschlusses über den Ausbau der Zivilflugplätze in BBl 1956 I 1581 ff.).
cc) Dass Flughäfen eine öffentliche Aufgabe des Bundes erfüllen, für die gemäss Art. 50 LFG das Enteignungsrecht nach dem Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (SR 711) gewährt werden kann, ergibt sich auch aus Art. 8 Abs. 1 des Luftfahrtgesetzes, wonach unter Vorbehalt der durch den Bundesrat zu bestimmenden Ausnahmen Luftfahrzeuge nur auf Flugplätzen abfliegen oder landen dürfen, und der daraus erwachsenden Pflicht, für die entsprechenden Möglichkeiten zu sorgen (vgl. auch BBl 1945 I 356). Der Bund kommt dieser Aufgabe dadurch nach, dass er für Flugplätze, die dem öffentlichen Luftverkehr dienen (Flughäfen), in der Konzession eine Zulassungspflicht vorsieht (Art. 44 Abs. 4 LFV e contrario). Gemäss der Formulierung der konzessionsrechtlichen Grundlage, wonach der Flughafen im Rahmen der allgemeinen (bundesrechtlichen) Vorschriften über den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verfügung zu stellen ist (Art. 2 Abs. 1 der Konzession; vgl. auch MARTIN KÖPFLI, a.a.O., S. 78 ff.), regelt damit aber das Bundesrecht im hier interessierenden Punkt die Flughafenbenützung. Es bestimmt grundsätzlich den Umfang der Zulassungspflicht. Eine Verweigerung der Zulassung kann deshalb mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden; in welchem Umfang effektiv eine Pflicht besteht, ist dabei eine Frage der Auslegung des materiellen Bundesrechtes.
dd) Für die Auffassung, dass die Frage nach der grundsätzlichen Zulassung auf dem Flughafen ein bundesrechtlich geregeltes Problem ist, spricht auch die Tatsache, dass das zürcherische Recht keine entsprechende Normierung kennt. Der Entscheid des Regierungsrates vom 29. August 1990 stützt sich ausschliesslich auf Art. 115 LFV. Eine kantonale Regelung bezeichnet er nicht. In Frage käme auch nur das Betriebsreglement vom 7. September 1950 für den interkontinentalen Flughafen Zürich oder die Verordnung vom 22. September 1976/25. November 1987 zum Bundesgesetz über die Luftfahrt und zur Luftfahrtverordnung (Zürcher Gesetzessammlung 748.2; 50 236). Beide Erlasse enthalten aber keine materiellen Vorschriften über die Gewährung oder Verweigerung von Benützungsrechten. Das Betriebsreglement zählt unter Ziff. 14 in Präzisierung der konzessionsrechtlichen Zulassungspflicht lediglich nach Prioritäten jene Arten von Flügen auf, denen der Flughafen hauptsächlich dient. Die Verordnung enthält nur Zuständigkeitsvorschriften über die Gewährung oder Verweigerung von Benützungsrechten (§ 1 2. lit. g und § 2 lit. o).
d) Das Rechtsverhältnis, welches Gegenstand der Verfügung des Regierungsrates und des Anfechtungsstreites bildet, ist somit im öffentlichen Recht des Bundes geregelt (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 85 f.). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich, weil kein Ausnahmefall gemäss Art. 99-102 OG vorliegt, nach Art. 98 lit. g OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG als zulässig. Daran ändert auch das von der Beschwerdeführerin beim Regierungsrat eingereichte Wiedererwägungsgesuch nichts.
e) Als Verfügungsadressatin und Interessentin am Erwerb einer allgemeinen Betriebsbewilligung wird die Beschwerdeführerin durch die Verweigerung der für deren Erwerb nötigen Benützungsrechte stärker als jedermann betroffen und steht in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache, weshalb sie nach Art. 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist (vgl. BGE 116 Ib 323 E. 2a). Weil auch die anderen formellen Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 106-108 OG), ist grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten.
f) Die Beschwerdeführerin hat gegen den Entscheid des Regierungsrates auch staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Diese ist nach Art. 84 Abs. 2 OG nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Weil sich im vorliegenden Fall die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zulässig erweist (E. 1b bis d) und keine Verletzung selbständigen kantonalen Rechtes zur Diskussion steht, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten. | de | Art. 115 Abs. 1 lit. g der Verordnung vom 14. November 1973 über die Luftfahrt (LFV); Benützungsrechte zum Betrieb einer Helikopterbasis. Die Verweigerung von Benützungsrechten nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV auf einem Flughafen ergeht aufgrund von Bundesverwaltungsrecht, weshalb gegen die entsprechende Verfügung einer letzten kantonalen Instanz die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist (E. 1). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-399%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,952 | 117 Ib 399 | 117 Ib 399
Sachverhalt ab Seite 399
Nach Art. 33 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG, SR 748.0) und Art. 114 der Verordnung über die Luftfahrt vom 14. November 1973 (Luftfahrtverordnung, LFV, SR 748.01) bedürfen gewerbsmässige Flüge, die nicht der Beförderung von Personen und Sachen auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen, einer Bewilligung des Bundesamtes für Zivilluftfahrt. Voraussetzung für deren Erteilung an schweizerische Unternehmungen ist in der Regel das Vorliegen einer allgemeinen Betriebsbewilligung. Nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV wird eine solche nur gewährt, wenn "auf dem schweizerischen Flugplatz, der als Standort des Flugbetriebes vorgesehen ist, die notwendigen Benützungsrechte nachgewiesen" sind.
Die Heli-Link Helikopter AG (im folgenden: Heli-Link AG) bemüht sich um eine allgemeine Betriebsbewilligung für ihre Unternehmung, die zurzeit über einen Helikopter verfügt.
Am 28. Juni 1990 ersuchte sie zu diesem Zweck auf dem Flughafen Zürich-Kloten um die Erteilung von Benützungsrechten gemäss Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV. Die Flughafendirektion teilte ihr am 20. Juli 1990 mit, dass dies aus Platzgründen nicht möglich sei. Am 29. August 1990 lehnte der Regierungsrat des Kantons Zürich, nachdem die Heli-Link AG an ihrem Antrag festgehalten hatte, das Gesuch ausdrücklich ab, worauf die Heli-Link AG am 11. Oktober 1990 ein Wiedererwägungsgesuch stellte.
Gleichzeitig reichte sie gegen den Entscheid des Regierungsrates beim Bundesgericht sowohl Verwaltungsgerichts- wie staatsrechtliche Beschwerde ein.
Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Voraussetzungen zum Eintreten auf eine Verwaltungsgerichts- oder eine staatsrechtliche Beschwerde erfüllt sind (BGE 116 Ia 255 E. 3, BGE 115 Ib 510 E. 5, je mit Hinweisen).
a) Gemäss Art. 97 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021), die von einer der in Art. 98 OG aufgeführten Vorinstanzen ausgehen und die unter keine der Ausnahmen der Art. 99-102 OG fallen. Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (Art. 5 Abs. 1 VwVG) oder richtigerweise hätten stützen sollen (BGE 116 Ia 266 E. 2a mit Hinweisen).
Dabei kann von einer Verfügung, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt oder stützen sollte, nicht schon dann die Rede sein, wenn bei der Anwendung selbständigen kantonalen Rechts eine Bundesnorm bloss zu beachten oder mit anzuwenden ist, sondern nur, wenn öffentliches Recht des Bundes die oder eine der Grundlagen bildet, auf der im betreffenden Sachgebiet die Verfügungen im Einzelfall abzustützen sind (BGE 112 V 113 E. 2d; vgl. auch ALOIS PFISTER, Staatsrechtliche und Verwaltungsgerichts-Beschwerde: Abgrenzungsschwierigkeiten, in: ZBJV 121/1985 S. 533 ff., insbesondere S. 549 f.). In den Fällen, in denen Grundlage der Verfügungen einerseits selbständiges kantonales Recht, andererseits das öffentliche Recht (Verwaltungsrecht) des Bundes bildet, können letztinstanzliche Verfügungen der kantonalen Behörden mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, soweit ausschliesslich eine Verletzung dieses Bundesrechts in Frage steht (BGE 108 Ib 74 E. 1a mit Hinweisen), während die Verletzung des selbständigen kantonalen Rechts mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend zu machen ist, wobei die beiden Beschwerden dem Bundesgericht gegebenenfalls in einer einzigen Eingabe unterbreitet werden können. Blosse Grundsatz- oder Rahmenbestimmungen im öffentlichen Recht des Bundes, die zur Handhabung im Einzelfall der Ausführung durch selbständiges kantonales Recht bedürfen, bilden nicht Grundlage der Verfügung, die sich selber nicht auf solche Normen des öffentlichen Rechts des Bundes stützt. Sollte das angewendete selbständige kantonale Recht Grundsatz- und Rahmenbestimmungen des öffentlichen Bundesrechts widersprechen, so steht gegen die Verfügung die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts offen (BGE 116 Ia 266 E. 2b mit Hinweisen).
b) Das Luftrecht des Bundes enthält keine ausdrückliche Regelung seines Verhältnisses zum kantonalen Recht. Im Abschnitt über die Benützung des Luftraumes und die Sicherheitsmassnahmen behält das Luftfahrtgesetz (Art. 21 Abs. 2) lediglich die allgemeinen polizeilichen Befugnisse von Bund und Kantonen auf Flugplätzen und anderen dem Luftverkehr dienenden Grundstücken vor, ohne selber eine Abgrenzung vorzunehmen. Die Frage, auf welcher Rechtsgrundlage die Benützungsrechte an einem Flughafen erteilt oder verweigert werden, ist deshalb durch Auslegung zu ermitteln.
aa) Art. 37ter BV erklärt die Gesetzgebung über die Luftschiffahrt zur Bundessache. Diese umfassende Kompetenz erlaubt, die Luftfahrt in allen ihren Erscheinungsformen zum Gegenstand der Bundesgesetzgebung zu machen und die Kantone vollständig davon auszuschliessen. Der Bund kann die Materie nach allen Seiten regeln; er ist insbesondere befugt, Vorschriften über die Aufgabenteilung zwischen Staat und privater Luftfahrt, über das Flugpersonal, den Linien- und Nichtlinienverkehr, die Flugsicherung oder über - die im vorliegenden Fall interessierenden - Flugplätze zu erlassen. Die Bundeskompetenz umfasst, weil sie auf die Vereinheitlichung der Vorschriften über die Luftfahrt und die Förderung dieses Verkehrsträgers im Rahmen seiner nationalen und internationalen Bedeutung gerichtet ist, nicht nur die Ermächtigung, den Verkehr in der Luft zu regeln, sondern auch jene, über die auf dem Boden für den Betrieb der Luftfahrt notwendigen Anlagen Bestimmungen aufzustellen (MARTIN LENDI, in Kommentar BV, Art. 37ter, Rz. 1 ff.; PIERRE MOREILLON, Les obstacles à la création et à l'exploitation des champs d'aviation, thèse Lausanne 1986, S. 14 ff., mit weiteren Literaturhinweisen; vgl. auch BBl 1945 I 343 ff.; BBl 1976 III 1238). Der Begriff der Luftfahrt umfasst den Verkehr mit Luftfahrzeugen, daneben aber gleichzeitig auch alle Voraussetzungen des Verkehrs, der Verkehrsmittel und der Luftfahrer (OSKAR LÄTSCH, Grundlagen des öffentlichen Luftrechtes in der Schweiz, Diss. Zürich 1935, S. 32).
bb) Das Bundesgesetz über die Luftfahrt regelt im dritten Abschnitt die "Bodenorganisation". Nach Art. 36 erlässt der Bundesrat die näheren Vorschriften über die Anlage und den Betrieb von Land- und Wasserflugplätzen. Die Anlage und der Betrieb von Flugplätzen, die dem öffentlichen Verkehr dienen, bedürfen einer Konzession des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes (Art. 37 Abs. 1 LFG), die Anlage und der Betrieb aller anderen Flugplätze lediglich einer Bewilligung des Bundesamtes für Zivilluftfahrt (Art. 37 Abs. 2 LFG).
Nach Art. 30 der Luftfahrtverordnung sind Flugplätze Land- oder Wasserflächen, die für den Abflug und die Landung von Luftfahrzeugen hergerichtet sind. Als Flughäfen werden Flugplätze bezeichnet, die dem öffentlichen Verkehr dienen, alle andern Flugplätze gelten als Flugfelder (Art. 31 LFV, vgl. BGE 102 Ia 358 E. 6). Für Flughäfen besteht insofern ein Zulassungszwang zugunsten aussenstehender Benützer, als nach Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV in die Konzession die Verpflichtung des Konzessionärs aufzunehmen ist, "den Flughafen für die in der Konzession umschriebenen Benützungsarten des öffentlichen Luftverkehrs zur Verfügung zu stellen und die Voraussetzungen für eine geordnete Benützung zu schaffen". Für Flugfelder, das heisst private Flugplätze, die vorwiegend privaten Interessen dienen und privater Initiative überlassen sind, gilt ohne spezielle Regelung in der Bewilligung keine entsprechende Pflicht (Art. 44 Abs. 4 LFV; vgl. auch Art. 44ter LFG). Der Halter eines Flugfeldes kann demnach die Benutzung seiner Anlage im Rahmen der Bewilligung und der Bundesgesetzgebung frei regeln.
c) Die Frage, auf welcher Rechtsgrundlage eine Verweigerung von Benützungsrechten ergeht, führt unter diesen Umständen bereits zu einer differenzierten Betrachtungsweise je nach der Rechtsnatur des Flugplatzes.
aa) Besteht für den Flugfeldhalter aufgrund von Bundesverwaltungsrecht grundsätzlich keine Pflicht, Dritten seine Anlage zur Verfügung zu stellen, so handelt es sich bei der entsprechenden Weigerung auch nicht um eine Verfügung, welche sich auf Bundesverwaltungsrecht stützt oder hätte stützen sollen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ist in diesem Fall nach Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ausgeschlossen.
bb) Anders verhält es sich bei den Flughäfen, für die das Bundesverwaltungsrecht ausdrücklich einen Zulassungszwang vorsieht (Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV).
Art. 2 der Konzession vom 20. Oktober 1951 für den Betrieb des interkontinentalen Flughafens Zürich (im folgenden: Konzession) verpflichtet den Kanton Zürich, den Flughafen im Rahmen der allgemeinen Vorschriften über den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verfügung zu stellen, für die Abgabe von Betriebsstoffen für Luftfahrzeuge zu sorgen und die Aufnahme und Abgabe von Ladung zu dulden (Abs. 1). Auch wenn der Kanton Zürich als Konzessionär des Bundes (Ziff. 2 des Betriebsreglementes vom 7. September 1950 für den interkontinentalen Flughafen Zürich, Zürcher Gesetzessammlung 748.21) den interkontinentalen Flughafen Zürich-Kloten im Rahmen einer (unselbständigen) Anstalt des kantonalen Rechtes betreibt (vgl. PETER BALTENSPERGER, Untersuchung der luft- und verkehrspolizeilichen Befugnisse des Flughafenhalters am Beispiel des interkontinentalen Flughafens Zürich-Kloten, Diss. Zürich 1984, S. 10 ff.; HANS WIPFLI, Sicherheitsmassnahmen gegen Gewaltakte im schweizerischen Linienluftverkehr, Diss. Zürich 1983, S. 59/60; GEORGES FELDER, Flughafenrecht, S. 55, in: Einführungskurs ins Luftrecht, 11 Referate gehalten am 7./8. November 1958 an der Universität Freiburg i.Ue.; ANDRES HODEL, Rechtsfragen und wirtschaftliche Probleme der schweizerischen Flughäfen am Beispiel des Flughafens Zürich, in: Schweizerisches Archiv für Verkehrswissenschaft und Verkehrspolitik 24/1969/2, S. 131), bleibt die Notwendigkeit der Erteilung einer Konzession durch den Bund und das dadurch begründete öffentlichrechtliche Verhältnis zwischen diesem und dem Konzessionär doch nicht ohne Einfluss auf die Ausgestaltung des Anstaltsrechtes. Über die Konzession werden vom Bundesrecht der Anstaltszweck, die Betriebspflicht sowie der Zulassungszwang beherrscht. Der Flughafen dient in erster Linie der Erfüllung einer mit der Flughafenkonzession übertragenen öffentlichen Aufgabe des Bundes (HANS WIPFLI, a.a.O., S. 60; MARTIN KÖPFLI, Schweizerisches Flugplatzrecht, Diss. Zürich 1947, S. 72, insbesondere S. 136; vgl. auch Botschaft vom 13. Februar 1945 über den Ausbau der Zivilflugplätze in BBl 1945 I 155 ff., insbesondere S. 174 ff.; bzw. Botschaft vom 14. Juli 1956 über die Änderung des Bundesbeschlusses über den Ausbau der Zivilflugplätze in BBl 1956 I 1581 ff.).
cc) Dass Flughäfen eine öffentliche Aufgabe des Bundes erfüllen, für die gemäss Art. 50 LFG das Enteignungsrecht nach dem Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (SR 711) gewährt werden kann, ergibt sich auch aus Art. 8 Abs. 1 des Luftfahrtgesetzes, wonach unter Vorbehalt der durch den Bundesrat zu bestimmenden Ausnahmen Luftfahrzeuge nur auf Flugplätzen abfliegen oder landen dürfen, und der daraus erwachsenden Pflicht, für die entsprechenden Möglichkeiten zu sorgen (vgl. auch BBl 1945 I 356). Der Bund kommt dieser Aufgabe dadurch nach, dass er für Flugplätze, die dem öffentlichen Luftverkehr dienen (Flughäfen), in der Konzession eine Zulassungspflicht vorsieht (Art. 44 Abs. 4 LFV e contrario). Gemäss der Formulierung der konzessionsrechtlichen Grundlage, wonach der Flughafen im Rahmen der allgemeinen (bundesrechtlichen) Vorschriften über den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verfügung zu stellen ist (Art. 2 Abs. 1 der Konzession; vgl. auch MARTIN KÖPFLI, a.a.O., S. 78 ff.), regelt damit aber das Bundesrecht im hier interessierenden Punkt die Flughafenbenützung. Es bestimmt grundsätzlich den Umfang der Zulassungspflicht. Eine Verweigerung der Zulassung kann deshalb mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden; in welchem Umfang effektiv eine Pflicht besteht, ist dabei eine Frage der Auslegung des materiellen Bundesrechtes.
dd) Für die Auffassung, dass die Frage nach der grundsätzlichen Zulassung auf dem Flughafen ein bundesrechtlich geregeltes Problem ist, spricht auch die Tatsache, dass das zürcherische Recht keine entsprechende Normierung kennt. Der Entscheid des Regierungsrates vom 29. August 1990 stützt sich ausschliesslich auf Art. 115 LFV. Eine kantonale Regelung bezeichnet er nicht. In Frage käme auch nur das Betriebsreglement vom 7. September 1950 für den interkontinentalen Flughafen Zürich oder die Verordnung vom 22. September 1976/25. November 1987 zum Bundesgesetz über die Luftfahrt und zur Luftfahrtverordnung (Zürcher Gesetzessammlung 748.2; 50 236). Beide Erlasse enthalten aber keine materiellen Vorschriften über die Gewährung oder Verweigerung von Benützungsrechten. Das Betriebsreglement zählt unter Ziff. 14 in Präzisierung der konzessionsrechtlichen Zulassungspflicht lediglich nach Prioritäten jene Arten von Flügen auf, denen der Flughafen hauptsächlich dient. Die Verordnung enthält nur Zuständigkeitsvorschriften über die Gewährung oder Verweigerung von Benützungsrechten (§ 1 2. lit. g und § 2 lit. o).
d) Das Rechtsverhältnis, welches Gegenstand der Verfügung des Regierungsrates und des Anfechtungsstreites bildet, ist somit im öffentlichen Recht des Bundes geregelt (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 85 f.). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich, weil kein Ausnahmefall gemäss Art. 99-102 OG vorliegt, nach Art. 98 lit. g OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG als zulässig. Daran ändert auch das von der Beschwerdeführerin beim Regierungsrat eingereichte Wiedererwägungsgesuch nichts.
e) Als Verfügungsadressatin und Interessentin am Erwerb einer allgemeinen Betriebsbewilligung wird die Beschwerdeführerin durch die Verweigerung der für deren Erwerb nötigen Benützungsrechte stärker als jedermann betroffen und steht in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache, weshalb sie nach Art. 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist (vgl. BGE 116 Ib 323 E. 2a). Weil auch die anderen formellen Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 106-108 OG), ist grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten.
f) Die Beschwerdeführerin hat gegen den Entscheid des Regierungsrates auch staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Diese ist nach Art. 84 Abs. 2 OG nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Weil sich im vorliegenden Fall die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zulässig erweist (E. 1b bis d) und keine Verletzung selbständigen kantonalen Rechtes zur Diskussion steht, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten. | de | Art. 115 al. 1 let. g de l'ordonnance du 14 novembre 1973 sur la navigation aérienne (ONA); droits d'usage pour l'exploitation d'une base d'hélicoptères. Le refus des droits d'usage sur un aéroport selon l'art. 115 al. 1 let. g ONA est fondé sur le droit fédéral; aussi la voie du recours de droit administratif est-elle ouverte contre la décision correspondante d'une autorité cantonale de dernière instance (consid. 1). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-399%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,953 | 117 Ib 399 | 117 Ib 399
Sachverhalt ab Seite 399
Nach Art. 33 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG, SR 748.0) und Art. 114 der Verordnung über die Luftfahrt vom 14. November 1973 (Luftfahrtverordnung, LFV, SR 748.01) bedürfen gewerbsmässige Flüge, die nicht der Beförderung von Personen und Sachen auf regelmässig beflogenen Luftverkehrslinien dienen, einer Bewilligung des Bundesamtes für Zivilluftfahrt. Voraussetzung für deren Erteilung an schweizerische Unternehmungen ist in der Regel das Vorliegen einer allgemeinen Betriebsbewilligung. Nach Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV wird eine solche nur gewährt, wenn "auf dem schweizerischen Flugplatz, der als Standort des Flugbetriebes vorgesehen ist, die notwendigen Benützungsrechte nachgewiesen" sind.
Die Heli-Link Helikopter AG (im folgenden: Heli-Link AG) bemüht sich um eine allgemeine Betriebsbewilligung für ihre Unternehmung, die zurzeit über einen Helikopter verfügt.
Am 28. Juni 1990 ersuchte sie zu diesem Zweck auf dem Flughafen Zürich-Kloten um die Erteilung von Benützungsrechten gemäss Art. 115 Abs. 1 lit. g LFV. Die Flughafendirektion teilte ihr am 20. Juli 1990 mit, dass dies aus Platzgründen nicht möglich sei. Am 29. August 1990 lehnte der Regierungsrat des Kantons Zürich, nachdem die Heli-Link AG an ihrem Antrag festgehalten hatte, das Gesuch ausdrücklich ab, worauf die Heli-Link AG am 11. Oktober 1990 ein Wiedererwägungsgesuch stellte.
Gleichzeitig reichte sie gegen den Entscheid des Regierungsrates beim Bundesgericht sowohl Verwaltungsgerichts- wie staatsrechtliche Beschwerde ein.
Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob die Voraussetzungen zum Eintreten auf eine Verwaltungsgerichts- oder eine staatsrechtliche Beschwerde erfüllt sind (BGE 116 Ia 255 E. 3, BGE 115 Ib 510 E. 5, je mit Hinweisen).
a) Gemäss Art. 97 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021), die von einer der in Art. 98 OG aufgeführten Vorinstanzen ausgehen und die unter keine der Ausnahmen der Art. 99-102 OG fallen. Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (Art. 5 Abs. 1 VwVG) oder richtigerweise hätten stützen sollen (BGE 116 Ia 266 E. 2a mit Hinweisen).
Dabei kann von einer Verfügung, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt oder stützen sollte, nicht schon dann die Rede sein, wenn bei der Anwendung selbständigen kantonalen Rechts eine Bundesnorm bloss zu beachten oder mit anzuwenden ist, sondern nur, wenn öffentliches Recht des Bundes die oder eine der Grundlagen bildet, auf der im betreffenden Sachgebiet die Verfügungen im Einzelfall abzustützen sind (BGE 112 V 113 E. 2d; vgl. auch ALOIS PFISTER, Staatsrechtliche und Verwaltungsgerichts-Beschwerde: Abgrenzungsschwierigkeiten, in: ZBJV 121/1985 S. 533 ff., insbesondere S. 549 f.). In den Fällen, in denen Grundlage der Verfügungen einerseits selbständiges kantonales Recht, andererseits das öffentliche Recht (Verwaltungsrecht) des Bundes bildet, können letztinstanzliche Verfügungen der kantonalen Behörden mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, soweit ausschliesslich eine Verletzung dieses Bundesrechts in Frage steht (BGE 108 Ib 74 E. 1a mit Hinweisen), während die Verletzung des selbständigen kantonalen Rechts mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend zu machen ist, wobei die beiden Beschwerden dem Bundesgericht gegebenenfalls in einer einzigen Eingabe unterbreitet werden können. Blosse Grundsatz- oder Rahmenbestimmungen im öffentlichen Recht des Bundes, die zur Handhabung im Einzelfall der Ausführung durch selbständiges kantonales Recht bedürfen, bilden nicht Grundlage der Verfügung, die sich selber nicht auf solche Normen des öffentlichen Rechts des Bundes stützt. Sollte das angewendete selbständige kantonale Recht Grundsatz- und Rahmenbestimmungen des öffentlichen Bundesrechts widersprechen, so steht gegen die Verfügung die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts offen (BGE 116 Ia 266 E. 2b mit Hinweisen).
b) Das Luftrecht des Bundes enthält keine ausdrückliche Regelung seines Verhältnisses zum kantonalen Recht. Im Abschnitt über die Benützung des Luftraumes und die Sicherheitsmassnahmen behält das Luftfahrtgesetz (Art. 21 Abs. 2) lediglich die allgemeinen polizeilichen Befugnisse von Bund und Kantonen auf Flugplätzen und anderen dem Luftverkehr dienenden Grundstücken vor, ohne selber eine Abgrenzung vorzunehmen. Die Frage, auf welcher Rechtsgrundlage die Benützungsrechte an einem Flughafen erteilt oder verweigert werden, ist deshalb durch Auslegung zu ermitteln.
aa) Art. 37ter BV erklärt die Gesetzgebung über die Luftschiffahrt zur Bundessache. Diese umfassende Kompetenz erlaubt, die Luftfahrt in allen ihren Erscheinungsformen zum Gegenstand der Bundesgesetzgebung zu machen und die Kantone vollständig davon auszuschliessen. Der Bund kann die Materie nach allen Seiten regeln; er ist insbesondere befugt, Vorschriften über die Aufgabenteilung zwischen Staat und privater Luftfahrt, über das Flugpersonal, den Linien- und Nichtlinienverkehr, die Flugsicherung oder über - die im vorliegenden Fall interessierenden - Flugplätze zu erlassen. Die Bundeskompetenz umfasst, weil sie auf die Vereinheitlichung der Vorschriften über die Luftfahrt und die Förderung dieses Verkehrsträgers im Rahmen seiner nationalen und internationalen Bedeutung gerichtet ist, nicht nur die Ermächtigung, den Verkehr in der Luft zu regeln, sondern auch jene, über die auf dem Boden für den Betrieb der Luftfahrt notwendigen Anlagen Bestimmungen aufzustellen (MARTIN LENDI, in Kommentar BV, Art. 37ter, Rz. 1 ff.; PIERRE MOREILLON, Les obstacles à la création et à l'exploitation des champs d'aviation, thèse Lausanne 1986, S. 14 ff., mit weiteren Literaturhinweisen; vgl. auch BBl 1945 I 343 ff.; BBl 1976 III 1238). Der Begriff der Luftfahrt umfasst den Verkehr mit Luftfahrzeugen, daneben aber gleichzeitig auch alle Voraussetzungen des Verkehrs, der Verkehrsmittel und der Luftfahrer (OSKAR LÄTSCH, Grundlagen des öffentlichen Luftrechtes in der Schweiz, Diss. Zürich 1935, S. 32).
bb) Das Bundesgesetz über die Luftfahrt regelt im dritten Abschnitt die "Bodenorganisation". Nach Art. 36 erlässt der Bundesrat die näheren Vorschriften über die Anlage und den Betrieb von Land- und Wasserflugplätzen. Die Anlage und der Betrieb von Flugplätzen, die dem öffentlichen Verkehr dienen, bedürfen einer Konzession des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartementes (Art. 37 Abs. 1 LFG), die Anlage und der Betrieb aller anderen Flugplätze lediglich einer Bewilligung des Bundesamtes für Zivilluftfahrt (Art. 37 Abs. 2 LFG).
Nach Art. 30 der Luftfahrtverordnung sind Flugplätze Land- oder Wasserflächen, die für den Abflug und die Landung von Luftfahrzeugen hergerichtet sind. Als Flughäfen werden Flugplätze bezeichnet, die dem öffentlichen Verkehr dienen, alle andern Flugplätze gelten als Flugfelder (Art. 31 LFV, vgl. BGE 102 Ia 358 E. 6). Für Flughäfen besteht insofern ein Zulassungszwang zugunsten aussenstehender Benützer, als nach Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV in die Konzession die Verpflichtung des Konzessionärs aufzunehmen ist, "den Flughafen für die in der Konzession umschriebenen Benützungsarten des öffentlichen Luftverkehrs zur Verfügung zu stellen und die Voraussetzungen für eine geordnete Benützung zu schaffen". Für Flugfelder, das heisst private Flugplätze, die vorwiegend privaten Interessen dienen und privater Initiative überlassen sind, gilt ohne spezielle Regelung in der Bewilligung keine entsprechende Pflicht (Art. 44 Abs. 4 LFV; vgl. auch Art. 44ter LFG). Der Halter eines Flugfeldes kann demnach die Benutzung seiner Anlage im Rahmen der Bewilligung und der Bundesgesetzgebung frei regeln.
c) Die Frage, auf welcher Rechtsgrundlage eine Verweigerung von Benützungsrechten ergeht, führt unter diesen Umständen bereits zu einer differenzierten Betrachtungsweise je nach der Rechtsnatur des Flugplatzes.
aa) Besteht für den Flugfeldhalter aufgrund von Bundesverwaltungsrecht grundsätzlich keine Pflicht, Dritten seine Anlage zur Verfügung zu stellen, so handelt es sich bei der entsprechenden Weigerung auch nicht um eine Verfügung, welche sich auf Bundesverwaltungsrecht stützt oder hätte stützen sollen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ist in diesem Fall nach Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ausgeschlossen.
bb) Anders verhält es sich bei den Flughäfen, für die das Bundesverwaltungsrecht ausdrücklich einen Zulassungszwang vorsieht (Art. 39 Abs. 5 lit. b LFV).
Art. 2 der Konzession vom 20. Oktober 1951 für den Betrieb des interkontinentalen Flughafens Zürich (im folgenden: Konzession) verpflichtet den Kanton Zürich, den Flughafen im Rahmen der allgemeinen Vorschriften über den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verfügung zu stellen, für die Abgabe von Betriebsstoffen für Luftfahrzeuge zu sorgen und die Aufnahme und Abgabe von Ladung zu dulden (Abs. 1). Auch wenn der Kanton Zürich als Konzessionär des Bundes (Ziff. 2 des Betriebsreglementes vom 7. September 1950 für den interkontinentalen Flughafen Zürich, Zürcher Gesetzessammlung 748.21) den interkontinentalen Flughafen Zürich-Kloten im Rahmen einer (unselbständigen) Anstalt des kantonalen Rechtes betreibt (vgl. PETER BALTENSPERGER, Untersuchung der luft- und verkehrspolizeilichen Befugnisse des Flughafenhalters am Beispiel des interkontinentalen Flughafens Zürich-Kloten, Diss. Zürich 1984, S. 10 ff.; HANS WIPFLI, Sicherheitsmassnahmen gegen Gewaltakte im schweizerischen Linienluftverkehr, Diss. Zürich 1983, S. 59/60; GEORGES FELDER, Flughafenrecht, S. 55, in: Einführungskurs ins Luftrecht, 11 Referate gehalten am 7./8. November 1958 an der Universität Freiburg i.Ue.; ANDRES HODEL, Rechtsfragen und wirtschaftliche Probleme der schweizerischen Flughäfen am Beispiel des Flughafens Zürich, in: Schweizerisches Archiv für Verkehrswissenschaft und Verkehrspolitik 24/1969/2, S. 131), bleibt die Notwendigkeit der Erteilung einer Konzession durch den Bund und das dadurch begründete öffentlichrechtliche Verhältnis zwischen diesem und dem Konzessionär doch nicht ohne Einfluss auf die Ausgestaltung des Anstaltsrechtes. Über die Konzession werden vom Bundesrecht der Anstaltszweck, die Betriebspflicht sowie der Zulassungszwang beherrscht. Der Flughafen dient in erster Linie der Erfüllung einer mit der Flughafenkonzession übertragenen öffentlichen Aufgabe des Bundes (HANS WIPFLI, a.a.O., S. 60; MARTIN KÖPFLI, Schweizerisches Flugplatzrecht, Diss. Zürich 1947, S. 72, insbesondere S. 136; vgl. auch Botschaft vom 13. Februar 1945 über den Ausbau der Zivilflugplätze in BBl 1945 I 155 ff., insbesondere S. 174 ff.; bzw. Botschaft vom 14. Juli 1956 über die Änderung des Bundesbeschlusses über den Ausbau der Zivilflugplätze in BBl 1956 I 1581 ff.).
cc) Dass Flughäfen eine öffentliche Aufgabe des Bundes erfüllen, für die gemäss Art. 50 LFG das Enteignungsrecht nach dem Bundesgesetz vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (SR 711) gewährt werden kann, ergibt sich auch aus Art. 8 Abs. 1 des Luftfahrtgesetzes, wonach unter Vorbehalt der durch den Bundesrat zu bestimmenden Ausnahmen Luftfahrzeuge nur auf Flugplätzen abfliegen oder landen dürfen, und der daraus erwachsenden Pflicht, für die entsprechenden Möglichkeiten zu sorgen (vgl. auch BBl 1945 I 356). Der Bund kommt dieser Aufgabe dadurch nach, dass er für Flugplätze, die dem öffentlichen Luftverkehr dienen (Flughäfen), in der Konzession eine Zulassungspflicht vorsieht (Art. 44 Abs. 4 LFV e contrario). Gemäss der Formulierung der konzessionsrechtlichen Grundlage, wonach der Flughafen im Rahmen der allgemeinen (bundesrechtlichen) Vorschriften über den Luftverkehr und der Konzession für die Benützung mit allen im internen und internationalen Luftverkehr zugelassenen Luftfahrzeugen zur Verfügung zu stellen ist (Art. 2 Abs. 1 der Konzession; vgl. auch MARTIN KÖPFLI, a.a.O., S. 78 ff.), regelt damit aber das Bundesrecht im hier interessierenden Punkt die Flughafenbenützung. Es bestimmt grundsätzlich den Umfang der Zulassungspflicht. Eine Verweigerung der Zulassung kann deshalb mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden; in welchem Umfang effektiv eine Pflicht besteht, ist dabei eine Frage der Auslegung des materiellen Bundesrechtes.
dd) Für die Auffassung, dass die Frage nach der grundsätzlichen Zulassung auf dem Flughafen ein bundesrechtlich geregeltes Problem ist, spricht auch die Tatsache, dass das zürcherische Recht keine entsprechende Normierung kennt. Der Entscheid des Regierungsrates vom 29. August 1990 stützt sich ausschliesslich auf Art. 115 LFV. Eine kantonale Regelung bezeichnet er nicht. In Frage käme auch nur das Betriebsreglement vom 7. September 1950 für den interkontinentalen Flughafen Zürich oder die Verordnung vom 22. September 1976/25. November 1987 zum Bundesgesetz über die Luftfahrt und zur Luftfahrtverordnung (Zürcher Gesetzessammlung 748.2; 50 236). Beide Erlasse enthalten aber keine materiellen Vorschriften über die Gewährung oder Verweigerung von Benützungsrechten. Das Betriebsreglement zählt unter Ziff. 14 in Präzisierung der konzessionsrechtlichen Zulassungspflicht lediglich nach Prioritäten jene Arten von Flügen auf, denen der Flughafen hauptsächlich dient. Die Verordnung enthält nur Zuständigkeitsvorschriften über die Gewährung oder Verweigerung von Benützungsrechten (§ 1 2. lit. g und § 2 lit. o).
d) Das Rechtsverhältnis, welches Gegenstand der Verfügung des Regierungsrates und des Anfechtungsstreites bildet, ist somit im öffentlichen Recht des Bundes geregelt (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 85 f.). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich, weil kein Ausnahmefall gemäss Art. 99-102 OG vorliegt, nach Art. 98 lit. g OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG als zulässig. Daran ändert auch das von der Beschwerdeführerin beim Regierungsrat eingereichte Wiedererwägungsgesuch nichts.
e) Als Verfügungsadressatin und Interessentin am Erwerb einer allgemeinen Betriebsbewilligung wird die Beschwerdeführerin durch die Verweigerung der für deren Erwerb nötigen Benützungsrechte stärker als jedermann betroffen und steht in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache, weshalb sie nach Art. 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist (vgl. BGE 116 Ib 323 E. 2a). Weil auch die anderen formellen Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 106-108 OG), ist grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten.
f) Die Beschwerdeführerin hat gegen den Entscheid des Regierungsrates auch staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Diese ist nach Art. 84 Abs. 2 OG nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann. Weil sich im vorliegenden Fall die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zulässig erweist (E. 1b bis d) und keine Verletzung selbständigen kantonalen Rechtes zur Diskussion steht, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten. | de | Art. 115 cpv. 1 lett. g dell'ordinanza del 14 novembre 1973 sulla navigazione aerea (ONA); diritti d'uso per l'esercizio di una base di elicotteri. Il rifiuto di diritti d'uso su di un aeroporto giusta l'art. 115 cpv. 1 lett. g ONA si fonda sul diritto federale; il ricorso di diritto amministrativo proposto contro una tale decisione emanata da un'ultima istanza cantonale è, quindi, ammissibile (consid. 1). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-399%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,954 | 117 Ib 4 | 117 Ib 4
Sachverhalt ab Seite 5
A.- Die Christoph Merian Stiftung ist seit 1914 Eigentümerin der Parzelle Nr. 203 im Gebiet "Hagnau" in der Gemeinde Birsfelden. Das Areal von 44 324 m2 ist aufgeteilt in eine Steilböschung von gut 8000 m2, welche ungenutzt ist, und ebenes Land von rund 36 000 m2, wo sich Pflanzgärten befinden.
Nach dem Zonenplan vom 29. November 1949 gehörte die Parzelle Nr. 203 zum Landwirtschaftsgebiet. Im Jahre 1955 wurde sie der "allgemeinen Wohnzone" W3 zugewiesen. In dieser Zone waren Einzel- und Reihenhäuser (Wohnbauten, Läden und Wirtschaften) in offener Bebauung zulässig; unter gewissen Bedingungen waren auch Hochbauten gestattet. In den späten siebziger Jahren formierte sich in Birsfelden eine politische Bewegung, welche für die Erhaltung der Familiengärten in der "Hagnau" eintrat. Ein von der Gemeinde ausgearbeiteter Quartierplan für die Überbauung des Areals, welcher vom Einwohnerrat am 25. Oktober 1978 gutgeheissen worden war, wurde in der Volksabstimmung vom 23. September 1979 abgelehnt. Am 26. September 1980 stellte die Christoph Merian Stiftung ein Gesuch für den Bau eines Mehrfamilienhauses auf der Parzelle Nr. 203, worauf der Gemeinderat am 4. November 1980 über das Grundstück eine Bausperre verhängte. Am 10. Dezember 1980 beschloss der Einwohnerrat, den ebenen Teil der Parzelle Nr. 203 der Spezialzone "Familiengärten" und die Steilböschung der Grünzone, welche von einer Aussichtszone überlagert ist, zuzuteilen. Mit Entscheid vom 1. Dezember 1981 wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft eine dagegen eingereichte Einsprache der Christoph Merian Stiftung ab und genehmigte diese Umzonung. Dieser Entscheid erwuchs in Rechtskraft.
B.- Die Christoph Merian Stiftung erhob beim Enteignungsgericht des Kantons Basel-Landschaft gegen die Einwohnergemeinde Birsfelden erfolgreich Klage: Mit Urteil vom 13. November 1986 verpflichtete das Gericht die Gemeinde zur Zahlung von Fr. 16'276'640.-- für die Folgen der Zonenplanänderung sowie von Fr. 32'616.70 für die unnütz gewordenen Planungskosten, beides nebst Zins zu 5% ab Datum der Klageeinreichung. Gegen dieses Urteil gelangte die Einwohnergemeinde an das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft, welches mit Entscheid vom 13. September 1989 das Vorliegen einer materiellen Enteignung verneinte und den Entscheid des Enteignungsgerichts aufhob.
C.- Gegen dieses Urteil erhob die Christoph Merian Stiftung am 14. Februar 1990 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesgericht weist sie ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. b) Massgebender Zeitpunkt für die Beurteilung, ob eine materielle Enteignung vorliege, ist der 1. Dezember 1980, als der Regierungsrat die Zonenänderung genehmigte (vgl. BGE 114 Ib 103 E. 2, 284 E. 2a, 293 E. 5; BGE 112 Ib 390 E. 3). Der Umstand, dass der Gemeinderat über das Grundstück der Beschwerdeführerin am 4. November 1980 eine Bausperre für die Dauer von zwei Jahren (nach § 7 des Baugesetzes Basel-Landschaft (BauG) vom 15. Juni 1967) verhängte, ist ohne Einfluss auf die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliege (vgl. BGE 114 Ib 292; BGE 110 Ib 33 E. 4a; BGE 109 Ib 17 E. 3).
3. Eine Nichteinzonung liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vor, wenn bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche inhaltlich und verfahrensmässig den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes entspricht, eine Liegenschaft nicht einer Bauzone zugewiesen wird (BGE 114 Ib 303 E. 3b; zum Begriff der Nichteinzonung: ALFRED KUTTLER, Materielle Enteignung aus der Sicht des Bundesgerichts, in: ZBl 88/1987 S. 195 ff.; THOMAS PFISTERER, Entwicklung und Perspektiven der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur materiellen Enteignung, in: ZBl 89/1988 S. 488 ff.; THOMAS PFISTERER, Entschädigungspflichtige raumplanerische Massnahmen, in: BVR 1990 S. 33 ff.; ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 176 ff.).
a) Der Zonenplan 1949 teilte das ganze Gemeindegebiet von Birsfelden in verschiedene Zonen für private Bauten, Zonen für öffentliche Werke und Anlagen und in Grünzonen auf; das Waldareal war besonders ausgeschieden. Einzig das Gebiet "Hagnau" wurde nicht in die Ortsplanung einbezogen, aber im Zonenplan 1949 als Landwirtschaftsland eingezeichnet. Die Parzelle Nr. 203 wurde landwirtschaftlich genutzt, der andere Teil der "Hagnau" war mit Pachtgärten belegt. Mit der Zonenplanänderung von 1955 wurde die Parzelle Nr. 203 der Wohnzone W3 zugewiesen.
aa) Nicht bestritten ist, dass die Zonenordnung von 1955 im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes das Baugebiet vom Kulturland trennte. Indessen fehlt in der Ortsplanung seit damals eine besondere Landwirtschaftszone. Daraus allein darf jedoch nicht geschlossen werden, die kommunale Zonenordnung genüge den Anforderungen des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes nicht. Dieses verlangt nicht, dass in jeder Gemeinde alle Nutzungsansprüche zu befriedigen sind. Ob eine Landwirtschaftszone auszuscheiden ist, beurteilt sich nach den gesetzlichen Zonenkriterien (Art. 16 RPG) und aufgrund einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 RPG; vgl. BGE 114 Ia 368 ff., 374 ff.).
bb) Inhaltlich verlangt das eidgenössische Raumplanungsgesetz, dass die Bauzone auf das mit der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes zu vereinbarende Mass beschränkt wird (Art. 22quater Abs. 1 BV, Art. 1 und 3 RPG). Bauzonen dürfen demnach höchstens das Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 RPG). Die Zonenordnung der Gemeinde Birsfelden von 1949/1955 widersprach diesen Anforderungen klar. Sie wies insbesondere in der allgemeinen Wohnzone W3 Baulandreserven auf, die ungefähr gleich gross waren wie das bereits überbaute Gebiet. Zwar dürfte die Gemeinde schon damals wegen ihrer Nähe zur Stadt Basel einem erheblichen Siedlungsdruck ausgesetzt gewesen sein. Indessen zeigen sogar die Verhältnisse Ende der siebziger Jahre, dass die 1949/1955 ausgeschiedenen Wohnzonen erheblich überdimensioniert waren und somit den Anforderungen von Art. 15 RPG nicht entsprachen.
cc) Die Gemeinde Birsfelden vertritt die Auffassung, die Einteilung des Landwirtschaftslandes in die allgemeine Wohnzone W3 habe weder dem Zweckartikel des kantonalen Baugesetzes (§ 1 BauG) noch den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes (Art. 1 und 3 RPG) entsprochen.
Die raumplanerischen Ziele und Grundsätze verlangen unter anderem die Schaffung und Erhaltung wohnlicher Siedlungen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG), die Erhaltung von Erholungsräumen (Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG), die Ausgestaltung der Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung (Art. 3 Abs. 3 RPG), insbesondere durch Schutz vor Immissionen (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG), und die Förderung von Grünflächen innerhalb der Siedlungen (Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG). Diese Grundsätze sind für die Beurteilung, ob die Zonenordnung von 1949/1955 bundesrechtskonform war, ebenso wichtig wie die Frage der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet.
Weshalb die "Hagnau" 1955 in die Wohnzone eingewiesen wurde, geht aus den Akten nicht mit Klarheit hervor. Immerhin ergibt sich aus dem Protokoll der Gemeindeversammlung vom 30. August 1955, an der die Zonenplanänderung traktandiert war, dass zu dieser Zeit mit dem Bau der Autobahn Basel-Liestal, die heute an das Gebiet grenzt, begonnen worden war, und der Vertrag mit dem Pächter, der die Parzelle Nr. 203 landwirtschaftlich nutzte, aufgelöst worden war. An der Gemeindeversammlung wurde verlangt, das Gebiet sei der Grünzone zuzuweisen bzw. mit dem Erlass von Zonenvorschriften sei zuzuwarten. Diese Begehren unterlagen indessen, obwohl offenbar kein konkreter Bedarf an neuen Wohnungen bestand, im Gegenteil die Einzonung lediglich als vorsorglich dargestellt wurde. Die Frage, ob es nach den raumplanungsrechtlichen Zielen und Grundsätzen (Art. 1 und Art. 3 RPG) richtig war, die "Hagnau" der Bauzone zuzuweisen, kann aber letztlich offenbleiben, da die Aufnahme in die Wohnzone jedenfalls gegen Art. 15 RPG verstiess. Trotzdem darf festgehalten werden, dass nach Art. 1 und 3 RPG in Gemeinden wie Birsfelden, die über kein Landwirtschaftsgebiet und über wenig Wald verfügen, die Schaffung von Erholungs- und Grünzonen besonders angebracht ist.
b) Zusammengefasst entsprach die Zonenordnung von 1949/1955 inhaltlich nicht dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz.
Es braucht daher nicht geprüft zu werden, ob sie verfahrensmässig den Grundsätzen des Bundesrechts genügte, d.h. insbesondere, ob sie entsprechend den Demokratie- (Art. 4 RPG) und Rechtsschutzanforderungen (Art. 33 f. RPG) zustande gekommen ist, ob also das ordentliche (kommunale) Planungsorgan (vgl. Art. 25 Abs. 1 RPG) die Bauzone mit kantonaler Genehmigung (Art. 26 RPG) beschlossen hat.
c) Handelte es sich bei der Zonenordnung von 1949 und der Zuweisung der Parzelle Nr. 203 zur allgemeinen Wohnzone im Jahre 1955 nicht um raumplanerische Festlegungen nach den Grundsätzen des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes, so stellt die Einweisung der Parzelle Nr. 203 in die Zone "Familiengärten" bzw. Grün- und Aussichtszone anstatt in eine Wohnzone nicht eine Auszonung, sondern eine Nichteinzonung dar. Zwar handelt es sich nicht um eine Nichteinzonung im Sinne einer Zuweisung zur Landwirtschaftszone, denn die Spezialzone "Familiengärten" ist nicht Teil der Landwirtschaftszone, sondern eine "weitere Nutzungszone" (Art. 18 Abs. 1 RPG), und die Grünzone mit überlagerter Aussichtszone ist entweder eine Schutzzone (Art. 17 RPG) oder ebenfalls eine kantonalrechtliche Nutzungszone (Art. 18 Abs. 1 RPG). Indessen ist für den Grundeigentümer die Wirkung der Zuweisung zu einer solchen Zone ähnlich wie diejenige einer Zuweisung zur Landwirtschaftszone, weil die Parzelle nicht für Privatbauten genutzt werden kann. Das Bundesgericht spricht deshalb auch von einer "Nichteinzonung", wenn eine erstmalige Zuweisung zu einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen erfolgt, d.h. zu einer Zone, die für öffentliche, nicht aber für private Bauten bestimmt ist (BGE 114 Ib 117 ff., E. 3 bis 5; BGE 114 Ib 292 E. 4; BGE 112 Ib 487 f. E. 4a). | de | Materielle Enteignung (Art. 5 Abs. 2 RPG); Nichteinzonung eines Grundstücks. Die Zuweisung einer Wohnzone zu einer Spezialzone "Familiengärten" bzw. Grünzone mit überlagerter Aussichtszone stellt im vorliegenden Fall eine Nichteinzonung dar; die frühere Zonenordnung von 1949/1955 entsprach nicht den Anforderungen an einen Nutzungsplan gemäss dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz (E. 3; Bestätigung der Rechtsprechung). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-4%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,955 | 117 Ib 4 | 117 Ib 4
Sachverhalt ab Seite 5
A.- Die Christoph Merian Stiftung ist seit 1914 Eigentümerin der Parzelle Nr. 203 im Gebiet "Hagnau" in der Gemeinde Birsfelden. Das Areal von 44 324 m2 ist aufgeteilt in eine Steilböschung von gut 8000 m2, welche ungenutzt ist, und ebenes Land von rund 36 000 m2, wo sich Pflanzgärten befinden.
Nach dem Zonenplan vom 29. November 1949 gehörte die Parzelle Nr. 203 zum Landwirtschaftsgebiet. Im Jahre 1955 wurde sie der "allgemeinen Wohnzone" W3 zugewiesen. In dieser Zone waren Einzel- und Reihenhäuser (Wohnbauten, Läden und Wirtschaften) in offener Bebauung zulässig; unter gewissen Bedingungen waren auch Hochbauten gestattet. In den späten siebziger Jahren formierte sich in Birsfelden eine politische Bewegung, welche für die Erhaltung der Familiengärten in der "Hagnau" eintrat. Ein von der Gemeinde ausgearbeiteter Quartierplan für die Überbauung des Areals, welcher vom Einwohnerrat am 25. Oktober 1978 gutgeheissen worden war, wurde in der Volksabstimmung vom 23. September 1979 abgelehnt. Am 26. September 1980 stellte die Christoph Merian Stiftung ein Gesuch für den Bau eines Mehrfamilienhauses auf der Parzelle Nr. 203, worauf der Gemeinderat am 4. November 1980 über das Grundstück eine Bausperre verhängte. Am 10. Dezember 1980 beschloss der Einwohnerrat, den ebenen Teil der Parzelle Nr. 203 der Spezialzone "Familiengärten" und die Steilböschung der Grünzone, welche von einer Aussichtszone überlagert ist, zuzuteilen. Mit Entscheid vom 1. Dezember 1981 wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft eine dagegen eingereichte Einsprache der Christoph Merian Stiftung ab und genehmigte diese Umzonung. Dieser Entscheid erwuchs in Rechtskraft.
B.- Die Christoph Merian Stiftung erhob beim Enteignungsgericht des Kantons Basel-Landschaft gegen die Einwohnergemeinde Birsfelden erfolgreich Klage: Mit Urteil vom 13. November 1986 verpflichtete das Gericht die Gemeinde zur Zahlung von Fr. 16'276'640.-- für die Folgen der Zonenplanänderung sowie von Fr. 32'616.70 für die unnütz gewordenen Planungskosten, beides nebst Zins zu 5% ab Datum der Klageeinreichung. Gegen dieses Urteil gelangte die Einwohnergemeinde an das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft, welches mit Entscheid vom 13. September 1989 das Vorliegen einer materiellen Enteignung verneinte und den Entscheid des Enteignungsgerichts aufhob.
C.- Gegen dieses Urteil erhob die Christoph Merian Stiftung am 14. Februar 1990 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesgericht weist sie ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. b) Massgebender Zeitpunkt für die Beurteilung, ob eine materielle Enteignung vorliege, ist der 1. Dezember 1980, als der Regierungsrat die Zonenänderung genehmigte (vgl. BGE 114 Ib 103 E. 2, 284 E. 2a, 293 E. 5; BGE 112 Ib 390 E. 3). Der Umstand, dass der Gemeinderat über das Grundstück der Beschwerdeführerin am 4. November 1980 eine Bausperre für die Dauer von zwei Jahren (nach § 7 des Baugesetzes Basel-Landschaft (BauG) vom 15. Juni 1967) verhängte, ist ohne Einfluss auf die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliege (vgl. BGE 114 Ib 292; BGE 110 Ib 33 E. 4a; BGE 109 Ib 17 E. 3).
3. Eine Nichteinzonung liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vor, wenn bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche inhaltlich und verfahrensmässig den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes entspricht, eine Liegenschaft nicht einer Bauzone zugewiesen wird (BGE 114 Ib 303 E. 3b; zum Begriff der Nichteinzonung: ALFRED KUTTLER, Materielle Enteignung aus der Sicht des Bundesgerichts, in: ZBl 88/1987 S. 195 ff.; THOMAS PFISTERER, Entwicklung und Perspektiven der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur materiellen Enteignung, in: ZBl 89/1988 S. 488 ff.; THOMAS PFISTERER, Entschädigungspflichtige raumplanerische Massnahmen, in: BVR 1990 S. 33 ff.; ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 176 ff.).
a) Der Zonenplan 1949 teilte das ganze Gemeindegebiet von Birsfelden in verschiedene Zonen für private Bauten, Zonen für öffentliche Werke und Anlagen und in Grünzonen auf; das Waldareal war besonders ausgeschieden. Einzig das Gebiet "Hagnau" wurde nicht in die Ortsplanung einbezogen, aber im Zonenplan 1949 als Landwirtschaftsland eingezeichnet. Die Parzelle Nr. 203 wurde landwirtschaftlich genutzt, der andere Teil der "Hagnau" war mit Pachtgärten belegt. Mit der Zonenplanänderung von 1955 wurde die Parzelle Nr. 203 der Wohnzone W3 zugewiesen.
aa) Nicht bestritten ist, dass die Zonenordnung von 1955 im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes das Baugebiet vom Kulturland trennte. Indessen fehlt in der Ortsplanung seit damals eine besondere Landwirtschaftszone. Daraus allein darf jedoch nicht geschlossen werden, die kommunale Zonenordnung genüge den Anforderungen des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes nicht. Dieses verlangt nicht, dass in jeder Gemeinde alle Nutzungsansprüche zu befriedigen sind. Ob eine Landwirtschaftszone auszuscheiden ist, beurteilt sich nach den gesetzlichen Zonenkriterien (Art. 16 RPG) und aufgrund einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 RPG; vgl. BGE 114 Ia 368 ff., 374 ff.).
bb) Inhaltlich verlangt das eidgenössische Raumplanungsgesetz, dass die Bauzone auf das mit der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes zu vereinbarende Mass beschränkt wird (Art. 22quater Abs. 1 BV, Art. 1 und 3 RPG). Bauzonen dürfen demnach höchstens das Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 RPG). Die Zonenordnung der Gemeinde Birsfelden von 1949/1955 widersprach diesen Anforderungen klar. Sie wies insbesondere in der allgemeinen Wohnzone W3 Baulandreserven auf, die ungefähr gleich gross waren wie das bereits überbaute Gebiet. Zwar dürfte die Gemeinde schon damals wegen ihrer Nähe zur Stadt Basel einem erheblichen Siedlungsdruck ausgesetzt gewesen sein. Indessen zeigen sogar die Verhältnisse Ende der siebziger Jahre, dass die 1949/1955 ausgeschiedenen Wohnzonen erheblich überdimensioniert waren und somit den Anforderungen von Art. 15 RPG nicht entsprachen.
cc) Die Gemeinde Birsfelden vertritt die Auffassung, die Einteilung des Landwirtschaftslandes in die allgemeine Wohnzone W3 habe weder dem Zweckartikel des kantonalen Baugesetzes (§ 1 BauG) noch den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes (Art. 1 und 3 RPG) entsprochen.
Die raumplanerischen Ziele und Grundsätze verlangen unter anderem die Schaffung und Erhaltung wohnlicher Siedlungen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG), die Erhaltung von Erholungsräumen (Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG), die Ausgestaltung der Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung (Art. 3 Abs. 3 RPG), insbesondere durch Schutz vor Immissionen (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG), und die Förderung von Grünflächen innerhalb der Siedlungen (Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG). Diese Grundsätze sind für die Beurteilung, ob die Zonenordnung von 1949/1955 bundesrechtskonform war, ebenso wichtig wie die Frage der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet.
Weshalb die "Hagnau" 1955 in die Wohnzone eingewiesen wurde, geht aus den Akten nicht mit Klarheit hervor. Immerhin ergibt sich aus dem Protokoll der Gemeindeversammlung vom 30. August 1955, an der die Zonenplanänderung traktandiert war, dass zu dieser Zeit mit dem Bau der Autobahn Basel-Liestal, die heute an das Gebiet grenzt, begonnen worden war, und der Vertrag mit dem Pächter, der die Parzelle Nr. 203 landwirtschaftlich nutzte, aufgelöst worden war. An der Gemeindeversammlung wurde verlangt, das Gebiet sei der Grünzone zuzuweisen bzw. mit dem Erlass von Zonenvorschriften sei zuzuwarten. Diese Begehren unterlagen indessen, obwohl offenbar kein konkreter Bedarf an neuen Wohnungen bestand, im Gegenteil die Einzonung lediglich als vorsorglich dargestellt wurde. Die Frage, ob es nach den raumplanungsrechtlichen Zielen und Grundsätzen (Art. 1 und Art. 3 RPG) richtig war, die "Hagnau" der Bauzone zuzuweisen, kann aber letztlich offenbleiben, da die Aufnahme in die Wohnzone jedenfalls gegen Art. 15 RPG verstiess. Trotzdem darf festgehalten werden, dass nach Art. 1 und 3 RPG in Gemeinden wie Birsfelden, die über kein Landwirtschaftsgebiet und über wenig Wald verfügen, die Schaffung von Erholungs- und Grünzonen besonders angebracht ist.
b) Zusammengefasst entsprach die Zonenordnung von 1949/1955 inhaltlich nicht dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz.
Es braucht daher nicht geprüft zu werden, ob sie verfahrensmässig den Grundsätzen des Bundesrechts genügte, d.h. insbesondere, ob sie entsprechend den Demokratie- (Art. 4 RPG) und Rechtsschutzanforderungen (Art. 33 f. RPG) zustande gekommen ist, ob also das ordentliche (kommunale) Planungsorgan (vgl. Art. 25 Abs. 1 RPG) die Bauzone mit kantonaler Genehmigung (Art. 26 RPG) beschlossen hat.
c) Handelte es sich bei der Zonenordnung von 1949 und der Zuweisung der Parzelle Nr. 203 zur allgemeinen Wohnzone im Jahre 1955 nicht um raumplanerische Festlegungen nach den Grundsätzen des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes, so stellt die Einweisung der Parzelle Nr. 203 in die Zone "Familiengärten" bzw. Grün- und Aussichtszone anstatt in eine Wohnzone nicht eine Auszonung, sondern eine Nichteinzonung dar. Zwar handelt es sich nicht um eine Nichteinzonung im Sinne einer Zuweisung zur Landwirtschaftszone, denn die Spezialzone "Familiengärten" ist nicht Teil der Landwirtschaftszone, sondern eine "weitere Nutzungszone" (Art. 18 Abs. 1 RPG), und die Grünzone mit überlagerter Aussichtszone ist entweder eine Schutzzone (Art. 17 RPG) oder ebenfalls eine kantonalrechtliche Nutzungszone (Art. 18 Abs. 1 RPG). Indessen ist für den Grundeigentümer die Wirkung der Zuweisung zu einer solchen Zone ähnlich wie diejenige einer Zuweisung zur Landwirtschaftszone, weil die Parzelle nicht für Privatbauten genutzt werden kann. Das Bundesgericht spricht deshalb auch von einer "Nichteinzonung", wenn eine erstmalige Zuweisung zu einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen erfolgt, d.h. zu einer Zone, die für öffentliche, nicht aber für private Bauten bestimmt ist (BGE 114 Ib 117 ff., E. 3 bis 5; BGE 114 Ib 292 E. 4; BGE 112 Ib 487 f. E. 4a). | de | Expropriation matérielle (art. 5 al. 2 LAT); refus de classer une parcelle en zone à bâtir. En l'espèce, le transfert de la parcelle d'une zone d'habitation à une zone spéciale "jardins familiaux" et à une zone verte superposée à une zone de protection de la vue constitue un refus de la classer en zone à bâtir; la réglementation antérieure des zones, de 1949 et 1955, ne correspondait pas aux caractéristiques d'un plan d'affectation conforme à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (consid. 3; confirmation de la jurisprudence). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-4%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,956 | 117 Ib 4 | 117 Ib 4
Sachverhalt ab Seite 5
A.- Die Christoph Merian Stiftung ist seit 1914 Eigentümerin der Parzelle Nr. 203 im Gebiet "Hagnau" in der Gemeinde Birsfelden. Das Areal von 44 324 m2 ist aufgeteilt in eine Steilböschung von gut 8000 m2, welche ungenutzt ist, und ebenes Land von rund 36 000 m2, wo sich Pflanzgärten befinden.
Nach dem Zonenplan vom 29. November 1949 gehörte die Parzelle Nr. 203 zum Landwirtschaftsgebiet. Im Jahre 1955 wurde sie der "allgemeinen Wohnzone" W3 zugewiesen. In dieser Zone waren Einzel- und Reihenhäuser (Wohnbauten, Läden und Wirtschaften) in offener Bebauung zulässig; unter gewissen Bedingungen waren auch Hochbauten gestattet. In den späten siebziger Jahren formierte sich in Birsfelden eine politische Bewegung, welche für die Erhaltung der Familiengärten in der "Hagnau" eintrat. Ein von der Gemeinde ausgearbeiteter Quartierplan für die Überbauung des Areals, welcher vom Einwohnerrat am 25. Oktober 1978 gutgeheissen worden war, wurde in der Volksabstimmung vom 23. September 1979 abgelehnt. Am 26. September 1980 stellte die Christoph Merian Stiftung ein Gesuch für den Bau eines Mehrfamilienhauses auf der Parzelle Nr. 203, worauf der Gemeinderat am 4. November 1980 über das Grundstück eine Bausperre verhängte. Am 10. Dezember 1980 beschloss der Einwohnerrat, den ebenen Teil der Parzelle Nr. 203 der Spezialzone "Familiengärten" und die Steilböschung der Grünzone, welche von einer Aussichtszone überlagert ist, zuzuteilen. Mit Entscheid vom 1. Dezember 1981 wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft eine dagegen eingereichte Einsprache der Christoph Merian Stiftung ab und genehmigte diese Umzonung. Dieser Entscheid erwuchs in Rechtskraft.
B.- Die Christoph Merian Stiftung erhob beim Enteignungsgericht des Kantons Basel-Landschaft gegen die Einwohnergemeinde Birsfelden erfolgreich Klage: Mit Urteil vom 13. November 1986 verpflichtete das Gericht die Gemeinde zur Zahlung von Fr. 16'276'640.-- für die Folgen der Zonenplanänderung sowie von Fr. 32'616.70 für die unnütz gewordenen Planungskosten, beides nebst Zins zu 5% ab Datum der Klageeinreichung. Gegen dieses Urteil gelangte die Einwohnergemeinde an das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft, welches mit Entscheid vom 13. September 1989 das Vorliegen einer materiellen Enteignung verneinte und den Entscheid des Enteignungsgerichts aufhob.
C.- Gegen dieses Urteil erhob die Christoph Merian Stiftung am 14. Februar 1990 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesgericht weist sie ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. b) Massgebender Zeitpunkt für die Beurteilung, ob eine materielle Enteignung vorliege, ist der 1. Dezember 1980, als der Regierungsrat die Zonenänderung genehmigte (vgl. BGE 114 Ib 103 E. 2, 284 E. 2a, 293 E. 5; BGE 112 Ib 390 E. 3). Der Umstand, dass der Gemeinderat über das Grundstück der Beschwerdeführerin am 4. November 1980 eine Bausperre für die Dauer von zwei Jahren (nach § 7 des Baugesetzes Basel-Landschaft (BauG) vom 15. Juni 1967) verhängte, ist ohne Einfluss auf die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliege (vgl. BGE 114 Ib 292; BGE 110 Ib 33 E. 4a; BGE 109 Ib 17 E. 3).
3. Eine Nichteinzonung liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vor, wenn bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche inhaltlich und verfahrensmässig den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes entspricht, eine Liegenschaft nicht einer Bauzone zugewiesen wird (BGE 114 Ib 303 E. 3b; zum Begriff der Nichteinzonung: ALFRED KUTTLER, Materielle Enteignung aus der Sicht des Bundesgerichts, in: ZBl 88/1987 S. 195 ff.; THOMAS PFISTERER, Entwicklung und Perspektiven der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur materiellen Enteignung, in: ZBl 89/1988 S. 488 ff.; THOMAS PFISTERER, Entschädigungspflichtige raumplanerische Massnahmen, in: BVR 1990 S. 33 ff.; ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 176 ff.).
a) Der Zonenplan 1949 teilte das ganze Gemeindegebiet von Birsfelden in verschiedene Zonen für private Bauten, Zonen für öffentliche Werke und Anlagen und in Grünzonen auf; das Waldareal war besonders ausgeschieden. Einzig das Gebiet "Hagnau" wurde nicht in die Ortsplanung einbezogen, aber im Zonenplan 1949 als Landwirtschaftsland eingezeichnet. Die Parzelle Nr. 203 wurde landwirtschaftlich genutzt, der andere Teil der "Hagnau" war mit Pachtgärten belegt. Mit der Zonenplanänderung von 1955 wurde die Parzelle Nr. 203 der Wohnzone W3 zugewiesen.
aa) Nicht bestritten ist, dass die Zonenordnung von 1955 im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes das Baugebiet vom Kulturland trennte. Indessen fehlt in der Ortsplanung seit damals eine besondere Landwirtschaftszone. Daraus allein darf jedoch nicht geschlossen werden, die kommunale Zonenordnung genüge den Anforderungen des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes nicht. Dieses verlangt nicht, dass in jeder Gemeinde alle Nutzungsansprüche zu befriedigen sind. Ob eine Landwirtschaftszone auszuscheiden ist, beurteilt sich nach den gesetzlichen Zonenkriterien (Art. 16 RPG) und aufgrund einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 RPG; vgl. BGE 114 Ia 368 ff., 374 ff.).
bb) Inhaltlich verlangt das eidgenössische Raumplanungsgesetz, dass die Bauzone auf das mit der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes zu vereinbarende Mass beschränkt wird (Art. 22quater Abs. 1 BV, Art. 1 und 3 RPG). Bauzonen dürfen demnach höchstens das Land umfassen, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 RPG). Die Zonenordnung der Gemeinde Birsfelden von 1949/1955 widersprach diesen Anforderungen klar. Sie wies insbesondere in der allgemeinen Wohnzone W3 Baulandreserven auf, die ungefähr gleich gross waren wie das bereits überbaute Gebiet. Zwar dürfte die Gemeinde schon damals wegen ihrer Nähe zur Stadt Basel einem erheblichen Siedlungsdruck ausgesetzt gewesen sein. Indessen zeigen sogar die Verhältnisse Ende der siebziger Jahre, dass die 1949/1955 ausgeschiedenen Wohnzonen erheblich überdimensioniert waren und somit den Anforderungen von Art. 15 RPG nicht entsprachen.
cc) Die Gemeinde Birsfelden vertritt die Auffassung, die Einteilung des Landwirtschaftslandes in die allgemeine Wohnzone W3 habe weder dem Zweckartikel des kantonalen Baugesetzes (§ 1 BauG) noch den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes (Art. 1 und 3 RPG) entsprochen.
Die raumplanerischen Ziele und Grundsätze verlangen unter anderem die Schaffung und Erhaltung wohnlicher Siedlungen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG), die Erhaltung von Erholungsräumen (Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG), die Ausgestaltung der Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung (Art. 3 Abs. 3 RPG), insbesondere durch Schutz vor Immissionen (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG), und die Förderung von Grünflächen innerhalb der Siedlungen (Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG). Diese Grundsätze sind für die Beurteilung, ob die Zonenordnung von 1949/1955 bundesrechtskonform war, ebenso wichtig wie die Frage der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet.
Weshalb die "Hagnau" 1955 in die Wohnzone eingewiesen wurde, geht aus den Akten nicht mit Klarheit hervor. Immerhin ergibt sich aus dem Protokoll der Gemeindeversammlung vom 30. August 1955, an der die Zonenplanänderung traktandiert war, dass zu dieser Zeit mit dem Bau der Autobahn Basel-Liestal, die heute an das Gebiet grenzt, begonnen worden war, und der Vertrag mit dem Pächter, der die Parzelle Nr. 203 landwirtschaftlich nutzte, aufgelöst worden war. An der Gemeindeversammlung wurde verlangt, das Gebiet sei der Grünzone zuzuweisen bzw. mit dem Erlass von Zonenvorschriften sei zuzuwarten. Diese Begehren unterlagen indessen, obwohl offenbar kein konkreter Bedarf an neuen Wohnungen bestand, im Gegenteil die Einzonung lediglich als vorsorglich dargestellt wurde. Die Frage, ob es nach den raumplanungsrechtlichen Zielen und Grundsätzen (Art. 1 und Art. 3 RPG) richtig war, die "Hagnau" der Bauzone zuzuweisen, kann aber letztlich offenbleiben, da die Aufnahme in die Wohnzone jedenfalls gegen Art. 15 RPG verstiess. Trotzdem darf festgehalten werden, dass nach Art. 1 und 3 RPG in Gemeinden wie Birsfelden, die über kein Landwirtschaftsgebiet und über wenig Wald verfügen, die Schaffung von Erholungs- und Grünzonen besonders angebracht ist.
b) Zusammengefasst entsprach die Zonenordnung von 1949/1955 inhaltlich nicht dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz.
Es braucht daher nicht geprüft zu werden, ob sie verfahrensmässig den Grundsätzen des Bundesrechts genügte, d.h. insbesondere, ob sie entsprechend den Demokratie- (Art. 4 RPG) und Rechtsschutzanforderungen (Art. 33 f. RPG) zustande gekommen ist, ob also das ordentliche (kommunale) Planungsorgan (vgl. Art. 25 Abs. 1 RPG) die Bauzone mit kantonaler Genehmigung (Art. 26 RPG) beschlossen hat.
c) Handelte es sich bei der Zonenordnung von 1949 und der Zuweisung der Parzelle Nr. 203 zur allgemeinen Wohnzone im Jahre 1955 nicht um raumplanerische Festlegungen nach den Grundsätzen des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes, so stellt die Einweisung der Parzelle Nr. 203 in die Zone "Familiengärten" bzw. Grün- und Aussichtszone anstatt in eine Wohnzone nicht eine Auszonung, sondern eine Nichteinzonung dar. Zwar handelt es sich nicht um eine Nichteinzonung im Sinne einer Zuweisung zur Landwirtschaftszone, denn die Spezialzone "Familiengärten" ist nicht Teil der Landwirtschaftszone, sondern eine "weitere Nutzungszone" (Art. 18 Abs. 1 RPG), und die Grünzone mit überlagerter Aussichtszone ist entweder eine Schutzzone (Art. 17 RPG) oder ebenfalls eine kantonalrechtliche Nutzungszone (Art. 18 Abs. 1 RPG). Indessen ist für den Grundeigentümer die Wirkung der Zuweisung zu einer solchen Zone ähnlich wie diejenige einer Zuweisung zur Landwirtschaftszone, weil die Parzelle nicht für Privatbauten genutzt werden kann. Das Bundesgericht spricht deshalb auch von einer "Nichteinzonung", wenn eine erstmalige Zuweisung zu einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen erfolgt, d.h. zu einer Zone, die für öffentliche, nicht aber für private Bauten bestimmt ist (BGE 114 Ib 117 ff., E. 3 bis 5; BGE 114 Ib 292 E. 4; BGE 112 Ib 487 f. E. 4a). | de | Espropriazione materiale (art. 5 cpv. 2 LPT); rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile. Nella fattispecie, il trasferimento di un fondo da una zona residenziale a una zona speciale "giardini familiari" e a una zona verde alla quale è sovrapposta una zona di protezione panoramica, costituisce un rifiuto di attribuirlo alla zona edificabile; la precedente disciplina delle zone, del 1949/1955, non corrispondeva infatti alle caratteristiche di un piano di utilizzazione conforme alla legge federale sulla pianificazione del territorio (consid. 3; conferma della giurisprudenza). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-4%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,957 | 117 Ib 406 | 117 Ib 406
Sachverhalt ab Seite 407
Le 24 février 1960, la Direction de Police de la commune de Lausanne a obtenu de l'Entreprise des PTT un numéro d'appel abrégé (le No 165, remplacé en 1978 par le No 141) pour la centrale d'appel des taxis avec droit de stationnement de l'agglomération lausannoise.
Après avoir tenté vainement en 1982 et 1983 de généraliser l'usage des Nos 141 et 142 pour les taxis dans toute la Suisse, l'Entreprise des PTT a constaté que les spécificités de cette activité économique - notamment la diversité des réglementations et des catégories de taxis - s'opposent à toute uniformisation au niveau national. Estimant que cette situation favorisait indûment la Direction de Police de Lausanne par rapport à ses concurrents, l'Entreprise des PTT a décidé, le 24 novembre 1989, la mise hors service du No 141 et son remplacement par un numéro ordinaire. A l'appui de sa décision, l'autorité fédérale a invoqué la non-réalisation des conditions légales fixées pour l'attribution d'un numéro abrégé. Ce prononcé a été confirmé, sur recours, par la Direction générale de l'Entreprise des PTT le 7 décembre 1990.
Agissant par recours de droit administratif, la Direction de Police de la commune de Lausanne demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 7 décembre 1990. Elle conteste l'existence d'une base légale suffisante à l'art. 64 de l'ordonnance sur les téléphones et la nature cumulative des conditions figurant à l'alinéa 2 de cette même disposition. Elle estime que la différence de traitement par rapport à ses concurrents se justifie et que l'utilisation du numéro litigieux n'est pas de nature à provoquer un quelconque inconvénient à l'administration.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Dans la mesure où aucune norme particulière de la législation fédérale au sens de l'art. 103 lettre c OJ n'accorde directement aux communes le droit d'agir par la voie du recours de droit administratif en matière d'attribution des numéros d'appel, la question se pose de savoir si la commune de Lausanne, agissant en l'espèce par la Direction de Police, dispose d'une qualité suffisante pour agir par recours de droit administratif contre la modification du numéro d'appel de la centrale des taxis. Selon la jurisprudence, la commune peut exceptionnellement être autorisée à recourir en se fondant sur la norme générale de l'art. 103 lettre a OJ, en principe réservée aux particuliers, lorsqu'elle est touchée par la décision de la même manière qu'un particulier et lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel suffisant à l'annulation ou à la modification du prononcé attaqué (ATF 112 Ia 62, ATF 114 Ia 77).
En l'espèce, bien qu'elle ait signé la déclaration d'abonnement et qu'elle soit ainsi formellement titulaire du numéro d'appel 141, la commune de Lausanne a confié l'exploitation exclusive de ce numéro avec droit de stationnement à la Coopérative des taxis, sur laquelle elle se borne à exercer une simple surveillance. On peut douter, dès lors, que la modification du numéro d'appel, qu'elle n'utilise pas elle-même, la touche d'une manière suffisante pour agir par recours de droit administratif. Par ailleurs, le fait que le numéro abrégé dont bénéficie exclusivement la Coopérative des taxis avec droit de stationnement représente une facilité offerte de manière générale dans le service des taxis de l'agglomération lausannoise relève de l'intérêt public et non pas de l'intérêt privé de la commune; on ne voit donc pas quel intérêt personnel au sens décrit précédemment la commune de Lausanne pourrait faire valoir à l'annulation de la décision entreprise.
Quant à la prétention de la recourante d'agir en tant que représentante de fait de la Coopérative des taxis avec droit de stationnement, il faut d'emblée constater qu'un tel procédé n'est pas admis par l'organisation judiciaire (art. 29 OJ).
Dans la mesure toutefois où le recours s'avère mal fondé, la question de la qualité pour agir de la recourante - bien que douteuse - peut demeurer indécise.
b) Saisi d'un recours de droit administratif dirigé contre une décision prise par l'administration elle-même, le Tribunal fédéral revoit, même d'office, les constatations de fait des autorités inférieures (art. 104 lettre b et 105 OJ). Si, sur le plan juridique, le Tribunal fédéral ne peut revoir en l'espèce l'opportunité de la décision attaquée (art. 104 lettre c OJ, a contrario), il vérifie en revanche d'office (ATF 111 Ib 164) l'application du droit fédéral (art. 104 lettres a et b OJ), y compris l'usage du pouvoir d'appréciation, sans être lié par les motifs invoqués par les parties (art. 114 al. 1 in fine OJ); une certaine retenue reste cependant indispensable face aux problèmes techniques dont l'autorité inférieure a une meilleure connaissance que le Tribunal fédéral (ATF 108 Ib 31).
2. Selon l'art. 24 al. 2 de la loi fédérale réglant la correspondance télégraphique et téléphonique du 22 octobre 1922 (LCTT; RS 784.10), "l'abonné n'a pas le droit d'exiger qu'un numéro d'appel déterminé lui soit attribué".
Chargé d'édicter les normes d'exécution de cette loi, le Conseil fédéral a énoncé au chapitre 11 de l'ordonnance sur les téléphones les normes applicables aux listes des abonnés; il a, notamment, réglé à l'art. 64 la question de l'octroi et du retrait des numéros d'appel.
L'art. 64 al. 1 de l'ordonnance sur les téléphones prévoit ainsi que "l'Entreprise des PTT attribue les numéros d'appel. Elle peut modifier ces numéros en tous temps lorsque le service l'exige ou que leur attribution est cause d'inconvénients."
L'alinéa 2 de la même disposition - introduit par la novelle du 19 octobre 1977; RO 1977 1900 - stipule pour sa part que "l'Entreprise des PTT peut attribuer des numéros d'appel spéciaux lorsque: (lettre a) les prestations offertes par l'intermédiaire de ces raccordements sont d'un intérêt public suffisant; (lettre b) il importe qu'un numéro d'appel uniforme permette d'avoir accès dans l'ensemble de la Suisse aux raccordements par l'intermédiaire desquels la même prestation est offerte; (lettre c) la réponse aux appels est assurée sans interruption".
3. Contrairement aux allégations de la recourante, l'art. 64 de l'ordonnance sur les téléphones dispose d'une base légale suffisante à l'art. 24 LCTT en relation avec l'art. 46 al. 2 LCTT qui impose au Conseil fédéral d'édicter les dispositions d'exécution de la loi.
En effet, compte tenu des besoins créés par l'exploitation du téléphone à l'échelle nationale et, notamment, de la nécessité d'adapter continuellement les numéros d'appel pour maintenir un système cohérent, on doit admettre qu'en édictant l'art. 24 LCTT, le législateur ne voulait pas seulement refuser à l'abonné le droit à un numéro déterminé lors de l'établissement du raccordement, mais qu'il voulait exclure, de manière générale, toute prétention à un numéro d'appel déterminé; dès lors, en se fondant sur cette disposition générale, le Conseil fédéral pouvait - et devait même en raison des nécessités pratiques - prévoir une procédure de modification des numéros d'appel déjà attribués. En refusant aux abonnés le droit d'exiger le maintien d'un numéro d'appel lorsque ce maintien crée de simples inconvénients, le Conseil fédéral a concrétisé au niveau de l'ordonnance la règle figurant à l'art. 24 LCTT qui dénie, de manière générale, aux abonnés un droit à un numéro d'appel déterminé.
De même, il faut constater que la réglementation de l'octroi des numéros d'appel abrégés prévue à l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance sur les téléphones trouve un ancrage suffisant à l'art. 24 LCTT. Ne disposant que d'un nombre limité de numéros à trois chiffres (une centaine allant du No 100 au No 199), le Conseil fédéral devait fixer des règles strictes assurant leur utilisation la plus judicieuse possible; dans ce cadre, il n'a pas outrepassé la portée de la norme de base - qui dénie, de manière générale, un droit à un numéro d'appel déterminé - en exigeant, sous la lettre b, le respect de l'égalité de traitement entre concurrents.
4. La recourante estime par ailleurs que l'autorité intimée aurait violé le droit fédéral en jugeant qu'elle ne satisfait pas aux exigences de l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance sur les téléphones.
a) Considérant, tout d'abord, cet art. 64 al. 2 de manière globale, il y a lieu d'emblée de relever que les différentes conditions fixées aux lettres a à c de cette disposition ne sont pas alternatives comme le prétend la recourante, mais cumulatives.
Dans la mesure où, par sa formulation, le texte français de la disposition ne donne aucune indication sur le sens à donner à l'énumération de ces conditions, il convient de se référer aux versions allemande et italienne de la norme; or, la formulation du texte dans ces autres langues lève toute ambiguïté sur la nature cumulative des exigences posées par le Conseil fédéral pour qu'une éventuelle attribution d'un numéro abrégé entre en considération.
Dès lors, même si, dans le domaine de l'attribution des numéros d'appel, l'Entreprise des PTT dispose en principe d'un important pouvoir d'appréciation - souplesse qui lui est nécessaire pour organiser de la manière la plus cohérente possible l'utilisation du téléphone en Suisse -, elle est tenue cependant par les règles impératives que le Conseil fédéral a définies dans son ordonnance et notamment par l'art. 64 al. 2; elle ne peut donc pas entrer en matière sur une requête d'attribution d'un numéro d'appel abrégé lorsque l'abonné ne satisfait pas aux exigences cumulatives des lettres a à c de la disposition réglementaire.
b) Il ne fait pas de doute, en l'espèce, que les prestations que peuvent offrir les entreprises de taxis par le biais de l'attribution d'un numéro d'appel abrégé répond à un intérêt public pertinent. Le fait, pour le public, de pouvoir atteindre une centrale de taxis en composant un seul numéro d'appel à trois chiffres, facilement mémorisable, constitue une prestation d'intérêt général d'une valeur certainement supérieure à bien des services bénéficiant d'un numéro d'appel abrégé (par ex. No 164, les résultats sportifs). La réalisation des conditions de l'art. 64 al. 2 lettre a de l'ordonnance ne saurait, par conséquent, être mise en cause.
De même, il n'est pas contesté que, dans le cas particulier, la réponse aux appels est assurée sans interruption, de sorte que la recourante satisfait également aux exigences de l'art. 64 al. 2 lettre c de l'ordonnance.
c) Le présent litige concerne essentiellement la réalisation des conditions de l'art. 64 al. 2 lettre b de l'ordonnance sur les téléphones.
Selon cette disposition, deux exigences doivent être remplies pour que l'attribution d'un numéro d'appel abrégé entre en considération.
Il faut tout d'abord que le numéro d'appel concerné soit affecté au même service dans toute la Suisse; il serait en effet absurde que, variant selon les arrondissements téléphoniques en cause, un même numéro d'appel puisse servir à des abonnés offrant des prestations différentes.
Il est nécessaire ensuite que, dans chaque arrondissement téléphonique, l'abonné offrant la même prestation puisse, s'il le veut, installer ou - si elle existe déjà - se raccorder à une centrale au bénéfice du numéro d'appel abrégé. Contrairement à l'opinion défendue par l'autorité intimée, il n'est cependant pas indispensable, sous cet angle, que tous les abonnés offrant le même service en Suisse soient obligatoirement atteignables par le numéro abrégé. Il suffit que, dans le cadre de l'arrondissement considéré, l'accès à une centrale existante ou la création d'une nouvelle centrale soit libre. En particulier, pour les taxis, on ne saurait exiger que chaque entreprise du pays adhère à une centrale d'appel du No 141 avant d'attribuer ce numéro à trois chiffres. Il est des régions de Suisse, notamment en montagne ou à la campagne, dans lesquelles la charge représentée par l'exploitation sans interruption de la centrale s'avère trop lourde; de même, il est concevable qu'une entreprise de taxis disposant d'un numéro d'appel à sept chiffres ne veuille pas prendre le risque de perdre une partie de sa clientèle en changeant d'adresse téléphonique. Il convient donc de relativiser l'exigence d'"universalité" du numéro d'appel abrégé. Une fois qu'un numéro d'appel est destiné à un service déterminé, il faut que, dans chaque arrondissement téléphonique considéré isolément, l'accès à une centrale d'appel reliée à ce numéro soit libre pour tous les abonnés offrant la même prestation. Ainsi, par hypothèse, peu importe pour les abonnés rattachés à l'indicatif 021 que les abonnés dépendant du 022 n'aient pas pu se mettre d'accord pour ouvrir la centrale d'appel à tous ceux qui offrent la même prestation; seul entre en considération le fait que, dans l'arrondissement du 021, la liberté de se relier à une centrale d'appel est garantie. De même, dans chaque arrondissement téléphonique, il n'est pas indispensable que toutes les entreprises offrant le même service soient raccordées à une centrale d'appel; il suffit que la liberté de se relier existe.
Fondée sur le principe de la proportionnalité, cette interprétation de l'art. 64 al. 2 lettre b de l'ordonnance laisse une certaine souplesse au système de l'attribution des numéros d'appel abrégés en évitant que, faute d'un consensus national sur une organisation uniformisée, des services d'intérêt général, tels le service des taxis, ne bénéficient jamais d'un numéro d'appel abrégé. Elle garantit cependant que, dans le cadre du même arrondissement téléphonique, les entreprises offrant la même prestation soient traitées de manière égale. Il s'agit là du but essentiel de la disposition.
d) Cela étant, il faut cependant rappeler que l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance ne contient que des conditions négatives à l'octroi d'un numéro d'appel abrégé; même si elle remplit toutes les exigences de cette disposition, une entreprise n'a pas un droit à obtenir une adresse téléphonique simplifiée. Tout au plus, dans ce cas, peut-elle exiger que l'Entreprise des PTT traite sa requête sans arbitraire en respectant les principes généraux de l'activité administrative.
5. a) Dans le cas particulier, on doit constater que la centrale d'appel des taxis au bénéfice du No 141 est réservée exclusivement aux taxis avec droit de stationnement. La liberté de se raccorder à cette centrale n'existe pas pour les autres entreprises de taxis de l'agglomération lausannoise. Cela suffit pour exclure la réalisation des conditions de l'art. 64 al. 2 lettre b de l'ordonnance sur les téléphones.
b) Sur ce point, le refus de la régie fédérale de reprendre les négociations qui ont échoué en 1984 ne déploie aucune influence. En l'état, la situation juridique étant fixée par l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance, il incombe aux entreprises de taxis d'un même arrondissement de s'entendre avant toute démarche auprès de l'Entreprise des PTT. Aussi longtemps que les conditions de la lettre b de la disposition susmentionnée ne sont pas remplies, l'autorité fédérale ne peut pas entrer en matière sur une éventuelle requête. Ce n'est que si un accord est trouvé entre les intéressés que l'Entreprise des PTT pourra examiner la demande et se prononcer sur son sort en respectant les principes de l'activité administrative. Avant ce moment, toute requête ne pourra tout simplement pas être prise en considération.
C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a décidé, pour l'instant, de supprimer le raccordement à trois chiffres litigieux.
c) Dans la mesure où le maintien du numéro d'appel abrégé est contraire à l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance, l'autorité intimée n'a pas violé le droit fédéral en considérant que cette situation occasionne des inconvénients au sens de l'art. 64 al. 1 de la même ordonnance et qu'il y a donc lieu de procéder au remplacement du numéro abrégé par un numéro ordinaire. Le fait que l'existence d'un numéro spécial est injustifiée au regard de l'ordonnance sur les téléphones et crée une inégalité de traitement suffit en effet pour considérer d'emblée qu'il y a inconvénient au sens de l'art. 64 al. 1 de cette même ordonnance et qu'il faut dès lors modifier le raccordement
6. Reste à déterminer si l'antériorité de l'octroi du numéro d'appel abrégé (en 1960) par rapport à l'entrée en vigueur de l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance, le 1er décembre 1977, donne à la recourante un droit au maintien de ce numéro nonobstant son incompatibilité avec la nouvelle norme.
Sous cet angle, il faut constater que, dès le début, le raccordement litigieux tombait sous le coup de l'art. 64 al. 1 de l'ordonnance, ce qui signifie que, depuis 1960, la recourante savait que le numéro spécial pourrait lui être retiré si la situation devait occasionner des inconvénients. Par la suite, la régie fédérale a expressément rappelé, le 29 décembre 1986, le caractère provisoire de l'affectation d'un numéro à trois chiffres. La recourante ne dispose ainsi d'aucun droit au maintien de l'avantage injustifié dont elle profite par rapport aux autres entreprises de taxis; l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance s'applique donc également à son cas, malgré son entrée en vigueur postérieure à l'octroi du numéro abrégé. | fr | Art. 64 der Verordnung (3) zum Telegrafen- und Telefonverkehrsgesetz (Telefonordnung; SR 784.103); Aufhebung der einzelnen Taxiunternehmungen zugeteilten dreistelligen Sonderrufnummer. Art. 64 Abs. 2 der Telefonordnung hat in Art. 24 Abs. 2 des Telegrafen- und Telefonverkehrsgesetzes (SR 784.10) eine genügende gesetzliche Grundlage. Die in Art. 64 Abs. 2 umschriebenen Voraussetzungen für die Zuteilung einer Sonderrufnummer müssen kumulativ erfüllt sein (E. 3 und 4a).
Für die Zuteilung einer Sonderrufnummer ist unter anderem erforderlich, dass über die gleiche Nummer in der ganzen Schweiz dieselben Dienste angeboten werden, und dass alle Abonnenten innerhalb eines Gebietes, die diese Leistung anbieten, die Möglichkeit haben, eine Zentrale mit zugeteilter Sonderrufnummer einzurichten oder sich einer solchen anzuschliessen (E. 4c).
Fall einer ausschliesslich für Taxis mit Standplatz-Berechtigung reservierten Taxi-Rufzentrale (E. 5 und 6). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-406%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,958 | 117 Ib 406 | 117 Ib 406
Sachverhalt ab Seite 407
Le 24 février 1960, la Direction de Police de la commune de Lausanne a obtenu de l'Entreprise des PTT un numéro d'appel abrégé (le No 165, remplacé en 1978 par le No 141) pour la centrale d'appel des taxis avec droit de stationnement de l'agglomération lausannoise.
Après avoir tenté vainement en 1982 et 1983 de généraliser l'usage des Nos 141 et 142 pour les taxis dans toute la Suisse, l'Entreprise des PTT a constaté que les spécificités de cette activité économique - notamment la diversité des réglementations et des catégories de taxis - s'opposent à toute uniformisation au niveau national. Estimant que cette situation favorisait indûment la Direction de Police de Lausanne par rapport à ses concurrents, l'Entreprise des PTT a décidé, le 24 novembre 1989, la mise hors service du No 141 et son remplacement par un numéro ordinaire. A l'appui de sa décision, l'autorité fédérale a invoqué la non-réalisation des conditions légales fixées pour l'attribution d'un numéro abrégé. Ce prononcé a été confirmé, sur recours, par la Direction générale de l'Entreprise des PTT le 7 décembre 1990.
Agissant par recours de droit administratif, la Direction de Police de la commune de Lausanne demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 7 décembre 1990. Elle conteste l'existence d'une base légale suffisante à l'art. 64 de l'ordonnance sur les téléphones et la nature cumulative des conditions figurant à l'alinéa 2 de cette même disposition. Elle estime que la différence de traitement par rapport à ses concurrents se justifie et que l'utilisation du numéro litigieux n'est pas de nature à provoquer un quelconque inconvénient à l'administration.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Dans la mesure où aucune norme particulière de la législation fédérale au sens de l'art. 103 lettre c OJ n'accorde directement aux communes le droit d'agir par la voie du recours de droit administratif en matière d'attribution des numéros d'appel, la question se pose de savoir si la commune de Lausanne, agissant en l'espèce par la Direction de Police, dispose d'une qualité suffisante pour agir par recours de droit administratif contre la modification du numéro d'appel de la centrale des taxis. Selon la jurisprudence, la commune peut exceptionnellement être autorisée à recourir en se fondant sur la norme générale de l'art. 103 lettre a OJ, en principe réservée aux particuliers, lorsqu'elle est touchée par la décision de la même manière qu'un particulier et lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel suffisant à l'annulation ou à la modification du prononcé attaqué (ATF 112 Ia 62, ATF 114 Ia 77).
En l'espèce, bien qu'elle ait signé la déclaration d'abonnement et qu'elle soit ainsi formellement titulaire du numéro d'appel 141, la commune de Lausanne a confié l'exploitation exclusive de ce numéro avec droit de stationnement à la Coopérative des taxis, sur laquelle elle se borne à exercer une simple surveillance. On peut douter, dès lors, que la modification du numéro d'appel, qu'elle n'utilise pas elle-même, la touche d'une manière suffisante pour agir par recours de droit administratif. Par ailleurs, le fait que le numéro abrégé dont bénéficie exclusivement la Coopérative des taxis avec droit de stationnement représente une facilité offerte de manière générale dans le service des taxis de l'agglomération lausannoise relève de l'intérêt public et non pas de l'intérêt privé de la commune; on ne voit donc pas quel intérêt personnel au sens décrit précédemment la commune de Lausanne pourrait faire valoir à l'annulation de la décision entreprise.
Quant à la prétention de la recourante d'agir en tant que représentante de fait de la Coopérative des taxis avec droit de stationnement, il faut d'emblée constater qu'un tel procédé n'est pas admis par l'organisation judiciaire (art. 29 OJ).
Dans la mesure toutefois où le recours s'avère mal fondé, la question de la qualité pour agir de la recourante - bien que douteuse - peut demeurer indécise.
b) Saisi d'un recours de droit administratif dirigé contre une décision prise par l'administration elle-même, le Tribunal fédéral revoit, même d'office, les constatations de fait des autorités inférieures (art. 104 lettre b et 105 OJ). Si, sur le plan juridique, le Tribunal fédéral ne peut revoir en l'espèce l'opportunité de la décision attaquée (art. 104 lettre c OJ, a contrario), il vérifie en revanche d'office (ATF 111 Ib 164) l'application du droit fédéral (art. 104 lettres a et b OJ), y compris l'usage du pouvoir d'appréciation, sans être lié par les motifs invoqués par les parties (art. 114 al. 1 in fine OJ); une certaine retenue reste cependant indispensable face aux problèmes techniques dont l'autorité inférieure a une meilleure connaissance que le Tribunal fédéral (ATF 108 Ib 31).
2. Selon l'art. 24 al. 2 de la loi fédérale réglant la correspondance télégraphique et téléphonique du 22 octobre 1922 (LCTT; RS 784.10), "l'abonné n'a pas le droit d'exiger qu'un numéro d'appel déterminé lui soit attribué".
Chargé d'édicter les normes d'exécution de cette loi, le Conseil fédéral a énoncé au chapitre 11 de l'ordonnance sur les téléphones les normes applicables aux listes des abonnés; il a, notamment, réglé à l'art. 64 la question de l'octroi et du retrait des numéros d'appel.
L'art. 64 al. 1 de l'ordonnance sur les téléphones prévoit ainsi que "l'Entreprise des PTT attribue les numéros d'appel. Elle peut modifier ces numéros en tous temps lorsque le service l'exige ou que leur attribution est cause d'inconvénients."
L'alinéa 2 de la même disposition - introduit par la novelle du 19 octobre 1977; RO 1977 1900 - stipule pour sa part que "l'Entreprise des PTT peut attribuer des numéros d'appel spéciaux lorsque: (lettre a) les prestations offertes par l'intermédiaire de ces raccordements sont d'un intérêt public suffisant; (lettre b) il importe qu'un numéro d'appel uniforme permette d'avoir accès dans l'ensemble de la Suisse aux raccordements par l'intermédiaire desquels la même prestation est offerte; (lettre c) la réponse aux appels est assurée sans interruption".
3. Contrairement aux allégations de la recourante, l'art. 64 de l'ordonnance sur les téléphones dispose d'une base légale suffisante à l'art. 24 LCTT en relation avec l'art. 46 al. 2 LCTT qui impose au Conseil fédéral d'édicter les dispositions d'exécution de la loi.
En effet, compte tenu des besoins créés par l'exploitation du téléphone à l'échelle nationale et, notamment, de la nécessité d'adapter continuellement les numéros d'appel pour maintenir un système cohérent, on doit admettre qu'en édictant l'art. 24 LCTT, le législateur ne voulait pas seulement refuser à l'abonné le droit à un numéro déterminé lors de l'établissement du raccordement, mais qu'il voulait exclure, de manière générale, toute prétention à un numéro d'appel déterminé; dès lors, en se fondant sur cette disposition générale, le Conseil fédéral pouvait - et devait même en raison des nécessités pratiques - prévoir une procédure de modification des numéros d'appel déjà attribués. En refusant aux abonnés le droit d'exiger le maintien d'un numéro d'appel lorsque ce maintien crée de simples inconvénients, le Conseil fédéral a concrétisé au niveau de l'ordonnance la règle figurant à l'art. 24 LCTT qui dénie, de manière générale, aux abonnés un droit à un numéro d'appel déterminé.
De même, il faut constater que la réglementation de l'octroi des numéros d'appel abrégés prévue à l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance sur les téléphones trouve un ancrage suffisant à l'art. 24 LCTT. Ne disposant que d'un nombre limité de numéros à trois chiffres (une centaine allant du No 100 au No 199), le Conseil fédéral devait fixer des règles strictes assurant leur utilisation la plus judicieuse possible; dans ce cadre, il n'a pas outrepassé la portée de la norme de base - qui dénie, de manière générale, un droit à un numéro d'appel déterminé - en exigeant, sous la lettre b, le respect de l'égalité de traitement entre concurrents.
4. La recourante estime par ailleurs que l'autorité intimée aurait violé le droit fédéral en jugeant qu'elle ne satisfait pas aux exigences de l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance sur les téléphones.
a) Considérant, tout d'abord, cet art. 64 al. 2 de manière globale, il y a lieu d'emblée de relever que les différentes conditions fixées aux lettres a à c de cette disposition ne sont pas alternatives comme le prétend la recourante, mais cumulatives.
Dans la mesure où, par sa formulation, le texte français de la disposition ne donne aucune indication sur le sens à donner à l'énumération de ces conditions, il convient de se référer aux versions allemande et italienne de la norme; or, la formulation du texte dans ces autres langues lève toute ambiguïté sur la nature cumulative des exigences posées par le Conseil fédéral pour qu'une éventuelle attribution d'un numéro abrégé entre en considération.
Dès lors, même si, dans le domaine de l'attribution des numéros d'appel, l'Entreprise des PTT dispose en principe d'un important pouvoir d'appréciation - souplesse qui lui est nécessaire pour organiser de la manière la plus cohérente possible l'utilisation du téléphone en Suisse -, elle est tenue cependant par les règles impératives que le Conseil fédéral a définies dans son ordonnance et notamment par l'art. 64 al. 2; elle ne peut donc pas entrer en matière sur une requête d'attribution d'un numéro d'appel abrégé lorsque l'abonné ne satisfait pas aux exigences cumulatives des lettres a à c de la disposition réglementaire.
b) Il ne fait pas de doute, en l'espèce, que les prestations que peuvent offrir les entreprises de taxis par le biais de l'attribution d'un numéro d'appel abrégé répond à un intérêt public pertinent. Le fait, pour le public, de pouvoir atteindre une centrale de taxis en composant un seul numéro d'appel à trois chiffres, facilement mémorisable, constitue une prestation d'intérêt général d'une valeur certainement supérieure à bien des services bénéficiant d'un numéro d'appel abrégé (par ex. No 164, les résultats sportifs). La réalisation des conditions de l'art. 64 al. 2 lettre a de l'ordonnance ne saurait, par conséquent, être mise en cause.
De même, il n'est pas contesté que, dans le cas particulier, la réponse aux appels est assurée sans interruption, de sorte que la recourante satisfait également aux exigences de l'art. 64 al. 2 lettre c de l'ordonnance.
c) Le présent litige concerne essentiellement la réalisation des conditions de l'art. 64 al. 2 lettre b de l'ordonnance sur les téléphones.
Selon cette disposition, deux exigences doivent être remplies pour que l'attribution d'un numéro d'appel abrégé entre en considération.
Il faut tout d'abord que le numéro d'appel concerné soit affecté au même service dans toute la Suisse; il serait en effet absurde que, variant selon les arrondissements téléphoniques en cause, un même numéro d'appel puisse servir à des abonnés offrant des prestations différentes.
Il est nécessaire ensuite que, dans chaque arrondissement téléphonique, l'abonné offrant la même prestation puisse, s'il le veut, installer ou - si elle existe déjà - se raccorder à une centrale au bénéfice du numéro d'appel abrégé. Contrairement à l'opinion défendue par l'autorité intimée, il n'est cependant pas indispensable, sous cet angle, que tous les abonnés offrant le même service en Suisse soient obligatoirement atteignables par le numéro abrégé. Il suffit que, dans le cadre de l'arrondissement considéré, l'accès à une centrale existante ou la création d'une nouvelle centrale soit libre. En particulier, pour les taxis, on ne saurait exiger que chaque entreprise du pays adhère à une centrale d'appel du No 141 avant d'attribuer ce numéro à trois chiffres. Il est des régions de Suisse, notamment en montagne ou à la campagne, dans lesquelles la charge représentée par l'exploitation sans interruption de la centrale s'avère trop lourde; de même, il est concevable qu'une entreprise de taxis disposant d'un numéro d'appel à sept chiffres ne veuille pas prendre le risque de perdre une partie de sa clientèle en changeant d'adresse téléphonique. Il convient donc de relativiser l'exigence d'"universalité" du numéro d'appel abrégé. Une fois qu'un numéro d'appel est destiné à un service déterminé, il faut que, dans chaque arrondissement téléphonique considéré isolément, l'accès à une centrale d'appel reliée à ce numéro soit libre pour tous les abonnés offrant la même prestation. Ainsi, par hypothèse, peu importe pour les abonnés rattachés à l'indicatif 021 que les abonnés dépendant du 022 n'aient pas pu se mettre d'accord pour ouvrir la centrale d'appel à tous ceux qui offrent la même prestation; seul entre en considération le fait que, dans l'arrondissement du 021, la liberté de se relier à une centrale d'appel est garantie. De même, dans chaque arrondissement téléphonique, il n'est pas indispensable que toutes les entreprises offrant le même service soient raccordées à une centrale d'appel; il suffit que la liberté de se relier existe.
Fondée sur le principe de la proportionnalité, cette interprétation de l'art. 64 al. 2 lettre b de l'ordonnance laisse une certaine souplesse au système de l'attribution des numéros d'appel abrégés en évitant que, faute d'un consensus national sur une organisation uniformisée, des services d'intérêt général, tels le service des taxis, ne bénéficient jamais d'un numéro d'appel abrégé. Elle garantit cependant que, dans le cadre du même arrondissement téléphonique, les entreprises offrant la même prestation soient traitées de manière égale. Il s'agit là du but essentiel de la disposition.
d) Cela étant, il faut cependant rappeler que l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance ne contient que des conditions négatives à l'octroi d'un numéro d'appel abrégé; même si elle remplit toutes les exigences de cette disposition, une entreprise n'a pas un droit à obtenir une adresse téléphonique simplifiée. Tout au plus, dans ce cas, peut-elle exiger que l'Entreprise des PTT traite sa requête sans arbitraire en respectant les principes généraux de l'activité administrative.
5. a) Dans le cas particulier, on doit constater que la centrale d'appel des taxis au bénéfice du No 141 est réservée exclusivement aux taxis avec droit de stationnement. La liberté de se raccorder à cette centrale n'existe pas pour les autres entreprises de taxis de l'agglomération lausannoise. Cela suffit pour exclure la réalisation des conditions de l'art. 64 al. 2 lettre b de l'ordonnance sur les téléphones.
b) Sur ce point, le refus de la régie fédérale de reprendre les négociations qui ont échoué en 1984 ne déploie aucune influence. En l'état, la situation juridique étant fixée par l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance, il incombe aux entreprises de taxis d'un même arrondissement de s'entendre avant toute démarche auprès de l'Entreprise des PTT. Aussi longtemps que les conditions de la lettre b de la disposition susmentionnée ne sont pas remplies, l'autorité fédérale ne peut pas entrer en matière sur une éventuelle requête. Ce n'est que si un accord est trouvé entre les intéressés que l'Entreprise des PTT pourra examiner la demande et se prononcer sur son sort en respectant les principes de l'activité administrative. Avant ce moment, toute requête ne pourra tout simplement pas être prise en considération.
C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a décidé, pour l'instant, de supprimer le raccordement à trois chiffres litigieux.
c) Dans la mesure où le maintien du numéro d'appel abrégé est contraire à l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance, l'autorité intimée n'a pas violé le droit fédéral en considérant que cette situation occasionne des inconvénients au sens de l'art. 64 al. 1 de la même ordonnance et qu'il y a donc lieu de procéder au remplacement du numéro abrégé par un numéro ordinaire. Le fait que l'existence d'un numéro spécial est injustifiée au regard de l'ordonnance sur les téléphones et crée une inégalité de traitement suffit en effet pour considérer d'emblée qu'il y a inconvénient au sens de l'art. 64 al. 1 de cette même ordonnance et qu'il faut dès lors modifier le raccordement
6. Reste à déterminer si l'antériorité de l'octroi du numéro d'appel abrégé (en 1960) par rapport à l'entrée en vigueur de l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance, le 1er décembre 1977, donne à la recourante un droit au maintien de ce numéro nonobstant son incompatibilité avec la nouvelle norme.
Sous cet angle, il faut constater que, dès le début, le raccordement litigieux tombait sous le coup de l'art. 64 al. 1 de l'ordonnance, ce qui signifie que, depuis 1960, la recourante savait que le numéro spécial pourrait lui être retiré si la situation devait occasionner des inconvénients. Par la suite, la régie fédérale a expressément rappelé, le 29 décembre 1986, le caractère provisoire de l'affectation d'un numéro à trois chiffres. La recourante ne dispose ainsi d'aucun droit au maintien de l'avantage injustifié dont elle profite par rapport aux autres entreprises de taxis; l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance s'applique donc également à son cas, malgré son entrée en vigueur postérieure à l'octroi du numéro abrégé. | fr | Art. 64 de l'ordonnance (3) relative à la loi fédérale réglant la correspondance télégraphique et téléphonique (ordonnance sur les téléphones; RS 784.103); suppression du numéro d'appel abrégé à trois chiffres attribué à certains services de taxis. Fondé sur l'art. 24 al. 2 LCTT, l'art. 64 al. 2 fixe de manière cumulative les conditions à respecter pour que l'attribution d'un numéro abrégé puisse entrer en considération (consid. 3 et 4a).
Pour qu'un abonné puisse obtenir un numéro abrégé, il est notamment nécessaire que le numéro concerné soit affecté au même service dans toute la Suisse et que, dans chaque arrondissement, les abonnés offrant la même prestation puissent - s'ils le veulent - installer ou se raccorder à une centrale unique au bénéfice du numéro d'appel abrégé (consid. 4c).
Cas de la centrale d'appel des taxis réservée exclusivement aux taxis avec droit de stationnement (consid. 5 et 6). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-406%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,959 | 117 Ib 406 | 117 Ib 406
Sachverhalt ab Seite 407
Le 24 février 1960, la Direction de Police de la commune de Lausanne a obtenu de l'Entreprise des PTT un numéro d'appel abrégé (le No 165, remplacé en 1978 par le No 141) pour la centrale d'appel des taxis avec droit de stationnement de l'agglomération lausannoise.
Après avoir tenté vainement en 1982 et 1983 de généraliser l'usage des Nos 141 et 142 pour les taxis dans toute la Suisse, l'Entreprise des PTT a constaté que les spécificités de cette activité économique - notamment la diversité des réglementations et des catégories de taxis - s'opposent à toute uniformisation au niveau national. Estimant que cette situation favorisait indûment la Direction de Police de Lausanne par rapport à ses concurrents, l'Entreprise des PTT a décidé, le 24 novembre 1989, la mise hors service du No 141 et son remplacement par un numéro ordinaire. A l'appui de sa décision, l'autorité fédérale a invoqué la non-réalisation des conditions légales fixées pour l'attribution d'un numéro abrégé. Ce prononcé a été confirmé, sur recours, par la Direction générale de l'Entreprise des PTT le 7 décembre 1990.
Agissant par recours de droit administratif, la Direction de Police de la commune de Lausanne demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 7 décembre 1990. Elle conteste l'existence d'une base légale suffisante à l'art. 64 de l'ordonnance sur les téléphones et la nature cumulative des conditions figurant à l'alinéa 2 de cette même disposition. Elle estime que la différence de traitement par rapport à ses concurrents se justifie et que l'utilisation du numéro litigieux n'est pas de nature à provoquer un quelconque inconvénient à l'administration.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Dans la mesure où aucune norme particulière de la législation fédérale au sens de l'art. 103 lettre c OJ n'accorde directement aux communes le droit d'agir par la voie du recours de droit administratif en matière d'attribution des numéros d'appel, la question se pose de savoir si la commune de Lausanne, agissant en l'espèce par la Direction de Police, dispose d'une qualité suffisante pour agir par recours de droit administratif contre la modification du numéro d'appel de la centrale des taxis. Selon la jurisprudence, la commune peut exceptionnellement être autorisée à recourir en se fondant sur la norme générale de l'art. 103 lettre a OJ, en principe réservée aux particuliers, lorsqu'elle est touchée par la décision de la même manière qu'un particulier et lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel suffisant à l'annulation ou à la modification du prononcé attaqué (ATF 112 Ia 62, ATF 114 Ia 77).
En l'espèce, bien qu'elle ait signé la déclaration d'abonnement et qu'elle soit ainsi formellement titulaire du numéro d'appel 141, la commune de Lausanne a confié l'exploitation exclusive de ce numéro avec droit de stationnement à la Coopérative des taxis, sur laquelle elle se borne à exercer une simple surveillance. On peut douter, dès lors, que la modification du numéro d'appel, qu'elle n'utilise pas elle-même, la touche d'une manière suffisante pour agir par recours de droit administratif. Par ailleurs, le fait que le numéro abrégé dont bénéficie exclusivement la Coopérative des taxis avec droit de stationnement représente une facilité offerte de manière générale dans le service des taxis de l'agglomération lausannoise relève de l'intérêt public et non pas de l'intérêt privé de la commune; on ne voit donc pas quel intérêt personnel au sens décrit précédemment la commune de Lausanne pourrait faire valoir à l'annulation de la décision entreprise.
Quant à la prétention de la recourante d'agir en tant que représentante de fait de la Coopérative des taxis avec droit de stationnement, il faut d'emblée constater qu'un tel procédé n'est pas admis par l'organisation judiciaire (art. 29 OJ).
Dans la mesure toutefois où le recours s'avère mal fondé, la question de la qualité pour agir de la recourante - bien que douteuse - peut demeurer indécise.
b) Saisi d'un recours de droit administratif dirigé contre une décision prise par l'administration elle-même, le Tribunal fédéral revoit, même d'office, les constatations de fait des autorités inférieures (art. 104 lettre b et 105 OJ). Si, sur le plan juridique, le Tribunal fédéral ne peut revoir en l'espèce l'opportunité de la décision attaquée (art. 104 lettre c OJ, a contrario), il vérifie en revanche d'office (ATF 111 Ib 164) l'application du droit fédéral (art. 104 lettres a et b OJ), y compris l'usage du pouvoir d'appréciation, sans être lié par les motifs invoqués par les parties (art. 114 al. 1 in fine OJ); une certaine retenue reste cependant indispensable face aux problèmes techniques dont l'autorité inférieure a une meilleure connaissance que le Tribunal fédéral (ATF 108 Ib 31).
2. Selon l'art. 24 al. 2 de la loi fédérale réglant la correspondance télégraphique et téléphonique du 22 octobre 1922 (LCTT; RS 784.10), "l'abonné n'a pas le droit d'exiger qu'un numéro d'appel déterminé lui soit attribué".
Chargé d'édicter les normes d'exécution de cette loi, le Conseil fédéral a énoncé au chapitre 11 de l'ordonnance sur les téléphones les normes applicables aux listes des abonnés; il a, notamment, réglé à l'art. 64 la question de l'octroi et du retrait des numéros d'appel.
L'art. 64 al. 1 de l'ordonnance sur les téléphones prévoit ainsi que "l'Entreprise des PTT attribue les numéros d'appel. Elle peut modifier ces numéros en tous temps lorsque le service l'exige ou que leur attribution est cause d'inconvénients."
L'alinéa 2 de la même disposition - introduit par la novelle du 19 octobre 1977; RO 1977 1900 - stipule pour sa part que "l'Entreprise des PTT peut attribuer des numéros d'appel spéciaux lorsque: (lettre a) les prestations offertes par l'intermédiaire de ces raccordements sont d'un intérêt public suffisant; (lettre b) il importe qu'un numéro d'appel uniforme permette d'avoir accès dans l'ensemble de la Suisse aux raccordements par l'intermédiaire desquels la même prestation est offerte; (lettre c) la réponse aux appels est assurée sans interruption".
3. Contrairement aux allégations de la recourante, l'art. 64 de l'ordonnance sur les téléphones dispose d'une base légale suffisante à l'art. 24 LCTT en relation avec l'art. 46 al. 2 LCTT qui impose au Conseil fédéral d'édicter les dispositions d'exécution de la loi.
En effet, compte tenu des besoins créés par l'exploitation du téléphone à l'échelle nationale et, notamment, de la nécessité d'adapter continuellement les numéros d'appel pour maintenir un système cohérent, on doit admettre qu'en édictant l'art. 24 LCTT, le législateur ne voulait pas seulement refuser à l'abonné le droit à un numéro déterminé lors de l'établissement du raccordement, mais qu'il voulait exclure, de manière générale, toute prétention à un numéro d'appel déterminé; dès lors, en se fondant sur cette disposition générale, le Conseil fédéral pouvait - et devait même en raison des nécessités pratiques - prévoir une procédure de modification des numéros d'appel déjà attribués. En refusant aux abonnés le droit d'exiger le maintien d'un numéro d'appel lorsque ce maintien crée de simples inconvénients, le Conseil fédéral a concrétisé au niveau de l'ordonnance la règle figurant à l'art. 24 LCTT qui dénie, de manière générale, aux abonnés un droit à un numéro d'appel déterminé.
De même, il faut constater que la réglementation de l'octroi des numéros d'appel abrégés prévue à l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance sur les téléphones trouve un ancrage suffisant à l'art. 24 LCTT. Ne disposant que d'un nombre limité de numéros à trois chiffres (une centaine allant du No 100 au No 199), le Conseil fédéral devait fixer des règles strictes assurant leur utilisation la plus judicieuse possible; dans ce cadre, il n'a pas outrepassé la portée de la norme de base - qui dénie, de manière générale, un droit à un numéro d'appel déterminé - en exigeant, sous la lettre b, le respect de l'égalité de traitement entre concurrents.
4. La recourante estime par ailleurs que l'autorité intimée aurait violé le droit fédéral en jugeant qu'elle ne satisfait pas aux exigences de l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance sur les téléphones.
a) Considérant, tout d'abord, cet art. 64 al. 2 de manière globale, il y a lieu d'emblée de relever que les différentes conditions fixées aux lettres a à c de cette disposition ne sont pas alternatives comme le prétend la recourante, mais cumulatives.
Dans la mesure où, par sa formulation, le texte français de la disposition ne donne aucune indication sur le sens à donner à l'énumération de ces conditions, il convient de se référer aux versions allemande et italienne de la norme; or, la formulation du texte dans ces autres langues lève toute ambiguïté sur la nature cumulative des exigences posées par le Conseil fédéral pour qu'une éventuelle attribution d'un numéro abrégé entre en considération.
Dès lors, même si, dans le domaine de l'attribution des numéros d'appel, l'Entreprise des PTT dispose en principe d'un important pouvoir d'appréciation - souplesse qui lui est nécessaire pour organiser de la manière la plus cohérente possible l'utilisation du téléphone en Suisse -, elle est tenue cependant par les règles impératives que le Conseil fédéral a définies dans son ordonnance et notamment par l'art. 64 al. 2; elle ne peut donc pas entrer en matière sur une requête d'attribution d'un numéro d'appel abrégé lorsque l'abonné ne satisfait pas aux exigences cumulatives des lettres a à c de la disposition réglementaire.
b) Il ne fait pas de doute, en l'espèce, que les prestations que peuvent offrir les entreprises de taxis par le biais de l'attribution d'un numéro d'appel abrégé répond à un intérêt public pertinent. Le fait, pour le public, de pouvoir atteindre une centrale de taxis en composant un seul numéro d'appel à trois chiffres, facilement mémorisable, constitue une prestation d'intérêt général d'une valeur certainement supérieure à bien des services bénéficiant d'un numéro d'appel abrégé (par ex. No 164, les résultats sportifs). La réalisation des conditions de l'art. 64 al. 2 lettre a de l'ordonnance ne saurait, par conséquent, être mise en cause.
De même, il n'est pas contesté que, dans le cas particulier, la réponse aux appels est assurée sans interruption, de sorte que la recourante satisfait également aux exigences de l'art. 64 al. 2 lettre c de l'ordonnance.
c) Le présent litige concerne essentiellement la réalisation des conditions de l'art. 64 al. 2 lettre b de l'ordonnance sur les téléphones.
Selon cette disposition, deux exigences doivent être remplies pour que l'attribution d'un numéro d'appel abrégé entre en considération.
Il faut tout d'abord que le numéro d'appel concerné soit affecté au même service dans toute la Suisse; il serait en effet absurde que, variant selon les arrondissements téléphoniques en cause, un même numéro d'appel puisse servir à des abonnés offrant des prestations différentes.
Il est nécessaire ensuite que, dans chaque arrondissement téléphonique, l'abonné offrant la même prestation puisse, s'il le veut, installer ou - si elle existe déjà - se raccorder à une centrale au bénéfice du numéro d'appel abrégé. Contrairement à l'opinion défendue par l'autorité intimée, il n'est cependant pas indispensable, sous cet angle, que tous les abonnés offrant le même service en Suisse soient obligatoirement atteignables par le numéro abrégé. Il suffit que, dans le cadre de l'arrondissement considéré, l'accès à une centrale existante ou la création d'une nouvelle centrale soit libre. En particulier, pour les taxis, on ne saurait exiger que chaque entreprise du pays adhère à une centrale d'appel du No 141 avant d'attribuer ce numéro à trois chiffres. Il est des régions de Suisse, notamment en montagne ou à la campagne, dans lesquelles la charge représentée par l'exploitation sans interruption de la centrale s'avère trop lourde; de même, il est concevable qu'une entreprise de taxis disposant d'un numéro d'appel à sept chiffres ne veuille pas prendre le risque de perdre une partie de sa clientèle en changeant d'adresse téléphonique. Il convient donc de relativiser l'exigence d'"universalité" du numéro d'appel abrégé. Une fois qu'un numéro d'appel est destiné à un service déterminé, il faut que, dans chaque arrondissement téléphonique considéré isolément, l'accès à une centrale d'appel reliée à ce numéro soit libre pour tous les abonnés offrant la même prestation. Ainsi, par hypothèse, peu importe pour les abonnés rattachés à l'indicatif 021 que les abonnés dépendant du 022 n'aient pas pu se mettre d'accord pour ouvrir la centrale d'appel à tous ceux qui offrent la même prestation; seul entre en considération le fait que, dans l'arrondissement du 021, la liberté de se relier à une centrale d'appel est garantie. De même, dans chaque arrondissement téléphonique, il n'est pas indispensable que toutes les entreprises offrant le même service soient raccordées à une centrale d'appel; il suffit que la liberté de se relier existe.
Fondée sur le principe de la proportionnalité, cette interprétation de l'art. 64 al. 2 lettre b de l'ordonnance laisse une certaine souplesse au système de l'attribution des numéros d'appel abrégés en évitant que, faute d'un consensus national sur une organisation uniformisée, des services d'intérêt général, tels le service des taxis, ne bénéficient jamais d'un numéro d'appel abrégé. Elle garantit cependant que, dans le cadre du même arrondissement téléphonique, les entreprises offrant la même prestation soient traitées de manière égale. Il s'agit là du but essentiel de la disposition.
d) Cela étant, il faut cependant rappeler que l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance ne contient que des conditions négatives à l'octroi d'un numéro d'appel abrégé; même si elle remplit toutes les exigences de cette disposition, une entreprise n'a pas un droit à obtenir une adresse téléphonique simplifiée. Tout au plus, dans ce cas, peut-elle exiger que l'Entreprise des PTT traite sa requête sans arbitraire en respectant les principes généraux de l'activité administrative.
5. a) Dans le cas particulier, on doit constater que la centrale d'appel des taxis au bénéfice du No 141 est réservée exclusivement aux taxis avec droit de stationnement. La liberté de se raccorder à cette centrale n'existe pas pour les autres entreprises de taxis de l'agglomération lausannoise. Cela suffit pour exclure la réalisation des conditions de l'art. 64 al. 2 lettre b de l'ordonnance sur les téléphones.
b) Sur ce point, le refus de la régie fédérale de reprendre les négociations qui ont échoué en 1984 ne déploie aucune influence. En l'état, la situation juridique étant fixée par l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance, il incombe aux entreprises de taxis d'un même arrondissement de s'entendre avant toute démarche auprès de l'Entreprise des PTT. Aussi longtemps que les conditions de la lettre b de la disposition susmentionnée ne sont pas remplies, l'autorité fédérale ne peut pas entrer en matière sur une éventuelle requête. Ce n'est que si un accord est trouvé entre les intéressés que l'Entreprise des PTT pourra examiner la demande et se prononcer sur son sort en respectant les principes de l'activité administrative. Avant ce moment, toute requête ne pourra tout simplement pas être prise en considération.
C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a décidé, pour l'instant, de supprimer le raccordement à trois chiffres litigieux.
c) Dans la mesure où le maintien du numéro d'appel abrégé est contraire à l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance, l'autorité intimée n'a pas violé le droit fédéral en considérant que cette situation occasionne des inconvénients au sens de l'art. 64 al. 1 de la même ordonnance et qu'il y a donc lieu de procéder au remplacement du numéro abrégé par un numéro ordinaire. Le fait que l'existence d'un numéro spécial est injustifiée au regard de l'ordonnance sur les téléphones et crée une inégalité de traitement suffit en effet pour considérer d'emblée qu'il y a inconvénient au sens de l'art. 64 al. 1 de cette même ordonnance et qu'il faut dès lors modifier le raccordement
6. Reste à déterminer si l'antériorité de l'octroi du numéro d'appel abrégé (en 1960) par rapport à l'entrée en vigueur de l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance, le 1er décembre 1977, donne à la recourante un droit au maintien de ce numéro nonobstant son incompatibilité avec la nouvelle norme.
Sous cet angle, il faut constater que, dès le début, le raccordement litigieux tombait sous le coup de l'art. 64 al. 1 de l'ordonnance, ce qui signifie que, depuis 1960, la recourante savait que le numéro spécial pourrait lui être retiré si la situation devait occasionner des inconvénients. Par la suite, la régie fédérale a expressément rappelé, le 29 décembre 1986, le caractère provisoire de l'affectation d'un numéro à trois chiffres. La recourante ne dispose ainsi d'aucun droit au maintien de l'avantage injustifié dont elle profite par rapport aux autres entreprises de taxis; l'art. 64 al. 2 de l'ordonnance s'applique donc également à son cas, malgré son entrée en vigueur postérieure à l'octroi du numéro abrégé. | fr | Art. 64 dell'ordinanza (3) della legge federale sulla corrispondenza telegrafica e telefonica (Ordinamento telefonico; RS 784.103); soppressione del numero di chiamata abbreviato a tre cifre attribuito a certi servizi di tassì. L'art. 24 cpv. 2 della legge federale sulla corrispondenza telegrafica e telefonica (RS 784.10) costituisce una base legale sufficiente per l'art. 64 cpv. 2 dell'Ordinamento telefonico. Affinché l'attribuzione di un numero di chiamata abbreviato possa essere presa in considerazione, le condizioni di cui all'art. 64 cpv. 2 devono essere adempiute cumulativamente (consid. 3 e 4a).
Per vedersi attribuire un numero di chiamata abbreviato è necessario, in particolare, che il numero in questione sia adibito allo stesso servizio in tutta la Svizzera e che, in ogni circondario, gli abbonati che offrono questa prestazione abbiano la possibilità d'installare un'unica centrale al beneficio del numero di chiamata abbreviato o di collegarsi a una tale centrale (consid. 4c).
Caso di una centrale di chiamata di tassì il cui uso è esclusivamente riservato ai tassì che dispongono di un diritto di stazionamento (consid. 5 e 6). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-406%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,960 | 117 Ib 414 | 117 Ib 414
Sachverhalt ab Seite 415
Die X. AG in Basel ist im Bereich des Recyclings von Buntmetallen tätig. Im Jahre 1982 erstellte sie eine nach modernster Technik funktionierende Kabelzerlegungsanlage, welche isolierte Kupferdrähte in Kupfer und Kunststoff trennt. Die verarbeitete Menge beträgt jährlich ca. 2000 bis 3000 Tonnen isolierte Drahtabfälle, woraus je zur Hälfte Kupfer und Kunststoff anfällt. Das Kupfer wird der Wiederverwertung zugeführt, und das aus dem Kunststoff entstehende Kunststoffgranulat wurde bis anhin an Reitställe als Streugut geliefert. Nach eingehenden Abklärungen kam das Gewässerschutzamt Basel-Stadt zum Schluss, dass dieses Kunststoffgranulat als Sonderabfall gemäss Anhang 3 der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS, SR 814.014) zu qualifizieren sei. Deshalb wies das Gewässerschutzamt Basel-Stadt die X. AG mit Verfügung vom 13. September 1989 an:
"- Die in Ihrer Kabelzerlegungsanlage anfallenden Kunststoffgranulate
sind als Sonderabfälle separat zu erfassen, zu sammeln und durch ein zur
Entgegennahme berechtigtes Unternehmen zu entsorgen.
- Gemäss Anhang 3 der VVS sind die Kunststoffgranulate vor ihrer
Entsorgung als "mit PCB verunreinigte Materialien", VVS-Code 3060 zu
deklarieren.
- Die Kunststoffgranulate sind in Ihrem Betrieb so zwischenzulagern,
dass durch Witterungseinflüsse keine Schadstoffe in den Boden gelangen
können."
Gegen die Verfügung des Gewässerschutzamtes Basel-Stadt vom 13. September 1989 meldete die X. AG am 20. September 1989 den Rekurs beim Baudepartement an.
Am 18. Oktober 1989 reichte die Rekurrentin die ausführliche Rekursbegründung ein mit den Rechtsbegehren, es sei die Verfügung des Gewässerschutzamtes Basel-Stadt vom 13. September 1989 aufzuheben, eventuell im Sinne der Rekursbegründung zu revidieren, bzw. zur Neubeurteilung an das Gewässerschutzamt zurückzuweisen. Zudem sei dem Rekurs aufschiebende Wirkung beizulegen, respektive bei Nichtgewährung der aufschiebenden Wirkung seien Sofortmassnahmen zu ergreifen, damit die Wettbewerbsfähigkeit in der Entsorgung von Kabelabfällen im Kanton Basel-Stadt gewahrt bleibe und für sämtliche umweltgefährlichen Kabelabfälle die gleichen umweltrechtlichen Massnahmen gelten würden. Überdies habe der Kanton, soweit diesem zur Regelung keine Zuständigkeit zukomme, bei den zuständigen Stellen des Bundes, gegebenenfalls bei jenen der Kantone, darauf hinzuwirken, dass die hierfür nötigen Anordnungen unverzüglich getroffen würden. Zudem sei der Rekurs zu sistieren, bis das Gewässerschutzamt Basel-Stadt über ein gleichzeitig mit dem Rekurs eingereichtes Wiedererwägungsgesuch entschieden habe.
Zur Begründung des Rekurses berief sich die Rekurrentin auf die Unzuständigkeit des Kantons sowie eventualiter auf die ungerechtfertigte Qualifikation des Kunststoffgranulats als Sonderabfall. Ausserdem machte die X. AG geltend, die Verfügung des Gewässerschutzamtes verletze das Gleichbehandlungsgebot, das Willkürverbot und greife in die durch die Erteilung der Baubewilligung für die Kabelzerlegungsanlage erworbene Besitzstandsgarantie ein.
Mit Entscheid vom 7. Dezember 1989 wies das Baudepartement Basel-Stadt den Rekurs, soweit darauf eingetreten werden konnte, ab.
Gegen den Entscheid des Baudepartements Basel-Stadt vom 7. Dezember 1989 meldete die X. AG am 20. Dezember 1989 den Rekurs an den Regierungsrat an und reichte innert erstreckter Frist am 20. Februar 1990 die ausführliche Rekursbegründung ein mit den Rechtsbegehren, es sei der Entscheid des Baudepartements vom 7. Dezember 1989 aufzuheben, allenfalls zur Neubeurteilung im Sinne der Rekursbegründung an das Baudepartement oder das Gewässerschutzamt Basel-Stadt zurückzuweisen. Mit Beschluss vom 3. Juli 1990 hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt den Rekurs abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates führt die X. AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und stellt die folgenden Anträge:
"1. Der Beschluss des Regierungsrates sei aufzuheben.
2. Eventuell sei der Beschluss wie folgt zu ändern:
a) Geben künftig die Lieferanten von Kabelresten den Abnehmern eine vom
BUWAL verfasste und allseits verbindliche Unbedenklichkeitserklärung
hinsichtlich des PCB-Gehaltes ab, so muss das Granulat nicht als
Sonderabfall behandelt werden.
b) Das übrige Granulat ist als Sonderabfall zu behandeln, falls es gemäss
den Kriterien des Bundes die Voraussetzungen dafür erfüllt.
3. Unter o/e Kostenfolge."
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit es auf sie eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. d) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 98 lit. g OG gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen zulässig. Letzte kantonale Instanz für die angefochtene Verfügung ist nach der kantonalen Rechtsmittelordnung der Regierungsrat. Soweit die Beschwerdeführerin auch die Verfügung des Baudepartements vom 7. Dezember 1989 und jene des Gewässerschutzamtes vom 13. September 1989 beanstandet, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (vgl. BGE 104 Ib 270 E. 1).
Mit dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat die Verfügung des Gewässerschutzamtes Basel-Stadt vom 13. September 1989 bestätigt, wonach das im Betrieb der Beschwerdeführerin anfallende Kunststoffgranulat als Sonderabfall im Sinne der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS, SR 814.014) zu betrachten ist. Es wurde angeordnet, diese Sonderabfälle seien separat zu erfassen, zu sammeln und durch ein zur Entgegennahme berechtigtes Unternehmen zu entsorgen. Vor ihrer Entsorgung seien die Kunststoffgranulate als "mit PCB verunreinigte Materialien", VVS-Code 3060, zu deklarieren. Die Kunststoffgranulate seien im Betrieb der Beschwerdeführerin so zwischenzulagern, dass durch Witterungseinflüsse keine Schadstoffe in den Boden gelangen könnten. Im angefochtenen Entscheid werden diese Anordnungen bestätigt. Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht bildet die Verfügung als Anfechtungsobjekt den Ausgangspunkt des Verfahrens und zugleich den Rahmen und die Begrenzung des Streitgegenstands (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 45). In der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden zum Teil Fragen aufgeworfen, die ausserhalb des dargelegten Streitgegenstands liegen. Insoweit kann auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden.
2. Gemäss Art. 32 USG erlässt der Bundesrat Vorschriften über den Verkehr mit gefährlichen Abfällen, einschliesslich der Ein-, Aus- und Durchfuhr. Er schreibt insbesondere vor, dass gefährliche Abfälle nur von Unternehmungen entgegengenommen oder eingeführt werden dürfen, die über eine Bewilligung verfügen. Diese wird Unternehmungen ausgestellt, die Gewähr für die umweltgerechte Behandlung der Abfälle bieten. Sie wird vom Kanton erteilt, in welchem die Unternehmung ortsfeste Entsorgungsanlagen betreibt; für Unternehmungen ohne ortsfeste Entsorgungsanlagen wird die Bewilligung vom Kanton erteilt, in welchem die Unternehmung ihren Sitz hat (Art. 32 Abs. 2 lit. b USG). Gefährliche Abfälle dürfen im Inland nur an Unternehmungen weitergegeben werden, die über eine Bewilligung zur Entgegennahme solcher Abfälle nach Art. 32 Abs. 2 lit. b USG verfügen (Art. 30 Abs. 4 USG). Gestützt auf diese Vorschriften des Umweltschutzgesetzes hat der Bundesrat den Begriff der Sonderabfälle in der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS) näher geregelt. Diese Verordnung gilt nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 VVS für den Verkehr mit Sonderabfällen, die in Anhang 3 VVS aufgeführt sind. Nach Art. 3 VVS muss der Abgeber von Abfällen vor der Abgabe anhand von Anhang 3 dieser Verordnung abklären, ob sich darunter Sonderabfälle befinden. In Ziff. 11 Abs. 1 Anhang 3 VVS wird vorgeschrieben, der Abgeber müsse zunächst ermitteln, ob auf den zur Abgabe bestimmten Abfall eine oder mehrere Umschreibungen gemäss Ziff. 21 Anhang 3 VVS zutreffen. Ist dies der Fall, so gilt der Abfall als Sonderabfall (Ziff. 11 Abs. 2 Anhang 3 VVS). Das Gewässerschutzamt und der Regierungsrat halten die in der Kabelzerlegungsanlage der Beschwerdeführerin anfallenden Kunststoffgranulate für Sonderabfälle. Sie stützen sich dabei auf den VVS-Code 3060 "mit PCB (Polychlorierte Biphenyle) oder PCT (Polychlorierte Terphenyle) verunreinigte Materialien und Geräte". Das Baudepartement Basel-Stadt qualifiziert diese Abfälle gestützt auf VVS-Code 1821 "Isolationsrückstände aus der Verwertung von Kabelresten" als Sonderabfälle. Das EDI kommt in seiner Vernehmlassung zum Schluss, dass sowohl die Umschreibung von Code 1821 als auch diejenige von Code 3060 auf die zur Diskussion stehenden Abfälle zutreffe. Der Regierungsrat habe diese somit zu Recht als Sonderabfälle qualifiziert. Code 1821 stelle gegenüber Code 3060 eine Spezialnorm dar. Daraus folge, dass der richtige Abfallcode, der für die fraglichen Abfälle auf den Begleitscheinen (Art. 6 VVS) eingetragen werden müsse, Code 1821 sei.
a) Hauptfrage des vorliegenden Verfahrens ist, ob die in der Kabelzerlegungsanlage der Beschwerdeführerin anfallenden Kunststoffgranulate Sonderabfälle darstellen oder nicht. Ob es sich dabei um Sonderabfälle im Sinne von Code 3060 oder im Sinne von Code 1821 handelt, ist nicht entscheidend. Es genügt, dass diese Abfälle die Voraussetzung eines der beiden Codes erfüllen.
b) Im Hinblick auf den oben wiedergegebenen Wortlaut des Codes 1821 ist mit dem Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) zu folgern, dass die umstrittenen Kunststoffgranulate der Beschwerdeführerin unter diesen Code zu subsumieren sind. Sie erfüllen aber gleichzeitig auch die Voraussetzungen des weitergefassten Codes 3060 ("mit PCB oder PCT verunreinigte Materialien oder Geräte"). Dass der Regierungsrat bei der Feststellung, die umstrittenen Kunststoffgranulate seien Sonderabfälle, lediglich den VVS-Code 3060 erwähnt hat, macht seine Verfügung nicht bundesrechtswidrig. Die umstrittenen Kunststoffgranulate stellen auf jeden Fall Sonderabfälle dar, was zur Folge hat, dass die Beschwerdeführerin als Betriebsinhaberin und Abgeberin die in den Art. 3 ff. VVS enthaltenen Pflichten zu beachten hat. Soweit diese in der angefochtenen Verfügung erwähnt werden, geschieht dies in Übereinstimmung mit dem Bundesrecht.
c) Das EDI führt in seiner Vernehmlassung aus, nach dem Sinn und Zweck der VVS würden bestimmte Abfälle dann als Sonderabfälle eingestuft, wenn sie zur vorschriftsgemässen Entsorgung einer besonderen Behandlung bedürften und aus diesem Grund verhindert werden müsse, dass sie mit Siedlungsabfällen vermischt würden, oder wenn die gängige Entsorgungspraxis sonstwie nicht umweltgerecht sei. Kunststoffabfälle aus der Verwertung von Kabelresten enthielten Schadstoffe wie Schwermetalle, Weichmacher, aber auch zum Teil PCB und Flammschutzmittel und bedürften aus diesem Grunde einer besonderen Behandlung. Zudem müsse verhindert werden, dass sie mit Siedlungsabfällen vermischt würden. Aus einer vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) finanzierten Studie zur Schadstoffbelastung von Kabelrückständen gehe hervor, dass diese pro Kilo zwischen 5 und 20 g Blei, zwischen 0,5 und 1,7 g Zink, zwischen 0,1 und 20 g Kupfer, bis zu 6 g Zinn, bis zu 10 g Barium, zwischen 1 mg und 70 mg PCB sowie Spuren von Cadmium und Antimon enthielten. Bei der Verbrennung dieser Kunststoffabfälle könnten wegen der Inhaltsstoffe Chlor (aus PVC) und Kupfer (aus Drahtlitzen) Dioxine entstehen, wenn kein vollständiger Ausbrand gewährleistet sei. Die erwähnte Studie zur Schadstoffbelastung der Kabelisolationsrückstände diene im übrigen keineswegs dazu, Grenzwerte für Code 3060 festzulegen, sondern vielmehr dazu, die Grundlagen für eine umweltgerechte Behandlung dieser Abfälle zu erarbeiten. Die Untersuchungsergebnisse zeigten mit aller Deutlichkeit, dass es sachlich völlig richtig sei, sicherzustellen, dass solche Isolationsreste getrennt erfasst und entsorgt würden. Daraus folge, dass die fraglichen Isolationsrückstände auch nach dem Sinn und Zweck der VVS als Sonderabfälle zu betrachten seien. Irgendwelche Gründe dafür, dass der wahre Sinn von Code 1821 ein anderer wäre, bestünden nicht.
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Kanton sei für den Erlass der angefochtenen Verfügung überhaupt nicht zuständig.
Diese Rüge ist angesichts der Vorschriften von Art. 30 Abs. 4 und 32 Abs. 2 lit. b USG i.V.m. den Art. 3 ff. VVS, insbesondere 29 ff. VVS, unbegründet. In der angefochtenen Verfügung werden entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin keine Grenzwerte festgelegt, und es wird auch keine Umweltgefährdung definiert, sondern lediglich Bundesgesetzes- und -verordnungsrecht vollzogen. Der Vollzug des Umweltschutzgesetzes des Bundes obliegt unter Vorbehalt von Art. 41 USG den Kantonen (Art. 36 USG). Der Erlass der hier umstrittenen Anordnungen entspricht im Lichte der genannten umweltschutzrechtlichen Vorschriften und insbesondere nach Art. 41 VVS der Pflicht der Kantone und damit auch des Kantons Basel-Stadt. Selbst Art. 41 Abs. 1 USG, wonach der Bund u.a. die Vorschriften gemäss Art. 32 Abs. 1 und 2 USG (Ein- und Ausfuhr gefährlicher Güter) vollzieht, steht der Zuständigkeit des Kantons in der vorliegenden Angelegenheit nicht entgegen. Es steht hier zwar eine Verfügung nach Art. 32 Abs. 2 USG zur Diskussion; allerdings betreffen die umstrittenen Anordnungen nicht direkt die "Ein- und Ausfuhr gefährlicher Güter". Das ist indessen gar nicht entscheidend, denn der Bund kann gemäss Art. 41 Abs. 1 letzter Satz USG auch im Bereich der ihm zustehenden Vollzugskompetenzen für bestimmte Teilaufgaben die Kantone beiziehen. In den Art. 29 ff. VVS sind die Zuständigkeiten des Bundes und der Kantone für den Anwendungsbereich der VVS ausführlich geregelt. Nach Art. 41 VVS vollziehen die Kantone diese Verordnung, soweit der Vollzug nicht ausdrücklich einer Bundesbehörde zugewiesen ist. Die Beschwerdeführerin nennt keine Bestimmung, nach welcher eine Bundesbehörde zum Erlass der hier umstrittenen Anordnungen zuständig wäre. Eine solche Bestimmung besteht im übrigen auch nicht, weshalb die Behauptung, der Kanton sei nicht zuständig, unzutreffend ist. Der Bundesrat hat in der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS) von seiner in Art. 41 Abs. 1 letzter Satz USG enthaltenen Kompetenz zur Regelung der dem Bund übertragenen Vollzugsaufgaben Gebrauch gemacht. Dabei hat er in bezug auf die im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden Fragen im gesetzlich und verfassungsrechtlich vorgegebenen Rahmen bestimmte Vollzugsaufgaben den Kantonen übertragen.
4. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin umfasst Code 1821 Anhang 3 VVS Kunststoffgranulat nicht, da dieses "organisch" sei und somit nicht in Anhang 3 Kategorie 6 eingereiht werden könne. Der Titel von Anhang 3 Kategorie 6 VVS "feste anorganische Abfälle von mechanischen oder thermischen Bearbeitungen" wurde durch Art. 47 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA, SR 814.015) geändert und trägt mit Gültigkeit ab 1. Februar 1991 die Bezeichnung "Abfälle von mechanischen oder technischen Bearbeitungen oder Behandlungen".
a) Wie das Bundesgericht schon verschiedentlich festgestellt hat, sind das Bundesgesetz über den Umweltschutz sowie die gestützt darauf erlassenen Verordnungen und damit auch die VVS mit Rücksicht auf die öffentlichen Interessen, die mit diesen Normen gewahrt werden, in allen Verfahren, die im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens noch nicht abgeschlossen sind, grundsätzlich unmittelbar anwendbar (BGE 115 Ib 339 E. 3, BGE 114 Ib 220, je mit Hinweisen). Es ist daher im vorliegenden Verfahren auf den neuen Titel von Anhang 3 Kategorie 6 VVS abzustellen.
b) Das EDI legt in seiner Vernehmlassung dar, dass die Änderung des Titels lediglich eine Präzisierung darstellt und keine materielle Rechtsänderung bewirkt. Auch ohne Änderung des Titels wäre Code 1821 so zu verstehen, wie das unter Berücksichtigung des neuen Titels der Fall ist.
Mit dem EDI ist davon auszugehen, dass auch nach dem alten Titel die bei einer Kabelzerlegungsanlage anfallenden Kunststoffgranulate unter den Begriff "Isolationsrückstände aus der Verwertung von Kabelresten" zu subsumieren sind. Die Beschwerdeführerin hat diesem alten Titel für die Auslegung des Codes 1821 ein zu grosses Gewicht beigelegt. Bei den Isolationsrückständen aus der Verwertung von Kabelresten ist in erster Linie an Kunststoffabfälle zu denken. Es wäre mit dem Sinn von Anhang 3 Kategorie 6 VVS nicht vereinbar, Kunststoffgranulat, da es organisch ist, nicht in diese Kategorie einzureihen. Wie die vom BUWAL finanzierte Studie zeigt, enthalten Kunststoffabfälle aus dem Verwerten von Elektrokabeln regelmässig erhebliche Mengen von Schadstoffen, weshalb sie einer speziellen Behandlung bedürfen. Insbesondere ist eine Vermischung mit Siedlungsabfällen zu verhindern. Auch aus den bei den Akten liegenden Untersuchungsberichten über die im Betrieb der Beschwerdeführerin anfallenden Isolationsreste ergibt sich, dass diese u.a. die Metalle Blei, Zink, Kupfer und Zinn enthalten. Wie das Baudepartement in seiner Vernehmlassung zutreffend darlegt, darf aus der Tatsache, dass die zur Isolation von Kabeln verwendeten Kunststoffe organische Substanzen sind, nicht abgeleitet werden, dass die Isolationsreste keine umweltgefährdenden anorganischen Stoffe enthalten. Der alte Titel vor Code 1821 steht einer Anwendung desselben auf die Isolationsrückstände der Beschwerdeführerin auch mit Rücksicht auf diesen Umstand nicht entgegen.
c) Bei dieser Sachlage war der Bundesrat verpflichtet, die im vorliegenden Verfahren umstrittenen Abfälle in Anhang 3 VVS als Sonderabfälle zu qualifizieren. Er hat dies in Code 1821 getan. In Frage kommt auch Code 3060. Wie erwähnt, ist es dafür, ob das umstrittene Kunststoffgranulat als Sonderabfall zu beurteilen ist oder nicht, nicht entscheidend, unter welchen der beiden Codes sie fallen. Das ist lediglich von Bedeutung für die Deklaration auf den Begleitscheinen (Art. 6 VVS). Nach den in der Vernehmlassung des EDI enthaltenen zutreffenden Ausführungen ist darin Code 1821 zu erwähnen (vgl. vorne E. 2b).
5. Die Beschwerdeführerin erklärt, Code 3060 sei deshalb nicht anwendbar, weil die Kabelreste wie auch das anfallende Plastikgranulat nicht mit PCB "verunreinigt" seien, die Kabelreste "enthielten" allenfalls PCB.
a) Gegen diese Argumentation wendet das Baudepartement ein, bei der Verbrennung von PCB könnten chlorierte Dioxine und Dibenzofurane entstehen. PCB-haltige Abfälle dürften deshalb nur unter kontrollierten Bedingungen verbrannt werden: Es müsse verhindert werden, dass der Schadstoff durch die Kamine von Kehrichtverbrennungsanlagen austrete und über die Luft auf Böden und in Gewässer und damit in die Nahrungskette gelange. Ferner müsse verhindert werden, dass sich in den Abgasen chlorierte Dioxine und Dibenzofurane bildeten. Deshalb seien PCB-haltige Abfälle den Sonderabfällen zuzuordnen. Daraus ergebe sich, dass es unsinnig wäre, mit PCB verschmiertes oder verschmutztes Material als Sonderabfall zu behandeln, PCB-haltiges Material aber nicht. Wegen ihrer schlechten Abbaubarkeit hänge die Gefährlichkeit der polychlorierten Biphenyle nicht primär und ausschliesslich von ihrer Konzentration im Abfall ab. Die Menge der PCB-haltigen Abfälle sei nicht zu unterschätzen. Polychlorierte Biphenyle seien in den letzten Jahrzehnten zahlreichen Kunststoffen und Lacken als Weichmacher beigesetzt worden, bevor ihre Verwendung in der Verordnung über umweltgefährdende Stoffe vom 9. Juni 1986 (Stoffverordnung, SR 814.013) verboten worden sei. Diese mit PCB behandelten Stoffe würden in den nächsten Jahren und Jahrzehnten tonnenweise zur Entsorgung anfallen. Es sei offensichtlich, dass dabei grosse Schadstoffmengen freigesetzt werden könnten, auch wenn die beigemischten Mengen im Verhältnis zum Gesamtgewicht als gering erschienen. Die Isolationsrückstände aus der Kabelverwertung seien hierfür ein geradezu klassisches Beispiel. Die heute und in absehbarer Zeit zur Entsorgung anfallenden Kabel seien wohl überwiegend vor 1986 hergestellt worden, als die Beimischung von PCB als Weichmacher allgemein üblich gewesen sei. Würde dieses Material nicht als Sonderabfall behandelt, wäre zu befürchten, dass es zum grössten Teil in den Kehrichtverbrennungsanlagen in der Umgebung der Zerlegungsbetriebe verbrannt würde. Der Schadstoff PCB könnte trotz geringer Konzentration im Kunststoffabfall in gefährlichen Mengen verbreitet werden. Aus diesem Grund sei es keineswegs unvernünftig, dass VVS-Code 3060, wie zahlreiche andere Codes, keinen Grenz-, Schwellen- oder Toleranzwert vorsehe. Wenn ein Schadstoff in einer Abfallart regelmässig vorkomme und nur die Konzentrationen schwankten, seien Grenz-, Schwellen- oder Toleranzwerte auch aus praktischen Gründen fragwürdig. So aber verhalte es sich bei den Isolationsresten aus dem Betrieb der Beschwerdeführerin. Es könne deshalb nicht auf Einzelanalysen abgestellt werden; ein Vorgehen, das auch aus Kostengründen ausser Betracht falle.
b) Diese einleuchtenden Ausführungen des Baudepartements zeigen deutlich, dass in VVS-Code 3060 zu Recht kein Grenz-, Schwellen- oder Toleranzwert vorgesehen ist. Was die Beschwerdeführerin gegen diese Auslegung von Code 3060 einwendet, vermag nicht zu überzeugen. Da die umstrittenen Kabelreste zudem, wie erwähnt (vgl. vorne E. 2b), bereits die Voraussetzungen von Code 1821 erfüllen, ist nicht weiter auf Code 3060 einzugehen.
8. Was die Beschwerdeführerin unter dem Titel Verletzung des Verursacherprinzips, des Rechtsgleichheitsgebots und des Gebots der Wettbewerbsneutralität anführt, kann ebenfalls nicht zur Gutheissung der Beschwerde führen. Aus den bereits mehrfach erwähnten Bestimmungen des Bundesumweltschutzrechts geht hervor, dass die umstrittenen Kabelrückstände Sonderabfälle darstellen, woraus sich für die Beschwerdeführerin verschiedene, gesetzlich vorgeschriebene Verpflichtungen ergeben. Dass das Kunststoffgranulat bei der X. AG nicht als Abfall einer eigenen Produktion anfällt, sondern durch Aufbereitung der Kabelreste ihrer Kunden aus der ganzen Schweiz entsteht, vermag daran nichts zu ändern.
a) Der Gleichbehandlungsgrundsatz wird im angefochtenen Entscheid nicht verletzt. Der Regierungsrat hat die einschlägigen bundesrechtlichen Umweltschutzvorschriften auf den Betrieb der Beschwerdeführerin so angewendet, wie er sie auch auf andere Kabelzerlegungsunternehmungen anwenden würde. Der Vollzug des Bundesumweltschutzrechts in anderen Kantonen liegt nicht in der Zuständigkeit des Regierungsrats des Kantons Basel-Stadt. Vielmehr haben die Behörden der entsprechenden Kantone und des Bundes für den ordnungsgemässen Vollzug der geltenden Bestimmungen zu sorgen. Es bestehen im übrigen keine Anhaltspunkte dafür, dass andere Kantone die Missachtung der Vorschriften über den Verkehr mit Sonderabfällen ausdrücklich oder stillschweigend dulden würden.
b) Zum Hinweis der Beschwerdeführerin auf die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) ist zu beachten, dass bei deren Ausübung das Bundesumweltschutzrecht einzuhalten ist. Auch Lieferanten und Konkurrenten der Beschwerdeführerin haben sich in Übereinstimmung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nach der VVS zu richten. Diese verpflichtet ausdrücklich und unmittelbar die Abgeber von Abfällen, zu untersuchen, ob sich darunter Sonderabfälle befinden (Art. 3 VVS). Sie haben sich dem vorgeschriebenen Verfahren unaufgefordert zu unterziehen. Die Beschwerdeführerin bringt sodann vor, wenn und solange unzerlegte Kabel in einer gewöhnlichen Deponie abgelagert werden dürften, so müsse dies auch für die zerlegten Kabel bzw. die Isolationsreste, also für das zur Diskussion stehende Kunststoffgranulat, bewilligt werden.
Die angefochtene Verfügung betrifft diese Frage gar nicht. Wie in der Vernehmlassung des Baudepartements dargelegt wird, verfügt der Kanton Basel-Stadt über keine Deponie und wird daher auch nie in die Lage kommen, die Ablagerung von Kabelresten zu bewilligen. Die Gefahr einer rechtsungleichen Behandlung besteht somit auch unter diesem Gesichtspunkt nicht.
c) Was die Beschwerdeführerin schliesslich zu den wirtschaftlichen Auswirkungen des angefochtenen Entscheids vorbringt, vermag die Bundesrechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung ebenfalls nicht zu begründen. Dass sich die Entsorgung von Kabelresten verteuert, wenn diese als Sonderabfall behandelt werden, ist offensichtlich. Dieser Umstand trifft jedoch nicht nur die Beschwerdeführerin, sondern auch ihre Konkurrenten. Wie bereits dargelegt, sind die zuständigen Behörden aller Kantone verpflichtet, die VVS anzuwenden, und es ist Aufgabe des Bundes, über den Vollzug zu wachen. Die Befürchtung der Beschwerdeführerin, sie werde im Konkurrenzkampf wegen einer zurückhaltenderen Anwendung des Bundesumweltschutzrechts durch andere Kantone benachteiligt, läuft im übrigen auf die Forderung hinaus, eine vom geltenden Recht abweichende Behandlung zu erhalten, wobei die X. AG anzunehmen scheint, eine entsprechende rechtswidrige Behandlung würde andernorts anderen Betrieben tatsächlich gewährt. Ein solcher Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht kann im vorliegenden Fall angesichts der auf dem Spiel stehenden gewichtigen öffentlichen Interessen an der richtigen Anwendung des Umweltschutzrechts nicht in Frage kommen (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 74; BGE 99 Ib 384 f.). | de | Umweltschutzrecht; Verordnung des Bundes über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS); Art. 4 und 31 BV. 1. Auf Isolationsrückstände aus der Verwertung von Kabelresten ist die Verordnung des Bundes über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS) anwendbar (E. 2, 4, 5).
2. Zuständigkeit der Kantone zum Erlass von Verfügungen über die Behandlung von Sonderabfall (E. 3).
3. Art. 4 und 31 BV: Die zuständigen Behörden sind verpflichtet, insbesondere auch im Hinblick auf mögliche Wettbewerbsnachteile, für einen rechtsgleichen Vollzug der Bestimmungen über den Verkehr mit Sonderabfällen zu sorgen (E. 8). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-414%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,961 | 117 Ib 414 | 117 Ib 414
Sachverhalt ab Seite 415
Die X. AG in Basel ist im Bereich des Recyclings von Buntmetallen tätig. Im Jahre 1982 erstellte sie eine nach modernster Technik funktionierende Kabelzerlegungsanlage, welche isolierte Kupferdrähte in Kupfer und Kunststoff trennt. Die verarbeitete Menge beträgt jährlich ca. 2000 bis 3000 Tonnen isolierte Drahtabfälle, woraus je zur Hälfte Kupfer und Kunststoff anfällt. Das Kupfer wird der Wiederverwertung zugeführt, und das aus dem Kunststoff entstehende Kunststoffgranulat wurde bis anhin an Reitställe als Streugut geliefert. Nach eingehenden Abklärungen kam das Gewässerschutzamt Basel-Stadt zum Schluss, dass dieses Kunststoffgranulat als Sonderabfall gemäss Anhang 3 der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS, SR 814.014) zu qualifizieren sei. Deshalb wies das Gewässerschutzamt Basel-Stadt die X. AG mit Verfügung vom 13. September 1989 an:
"- Die in Ihrer Kabelzerlegungsanlage anfallenden Kunststoffgranulate
sind als Sonderabfälle separat zu erfassen, zu sammeln und durch ein zur
Entgegennahme berechtigtes Unternehmen zu entsorgen.
- Gemäss Anhang 3 der VVS sind die Kunststoffgranulate vor ihrer
Entsorgung als "mit PCB verunreinigte Materialien", VVS-Code 3060 zu
deklarieren.
- Die Kunststoffgranulate sind in Ihrem Betrieb so zwischenzulagern,
dass durch Witterungseinflüsse keine Schadstoffe in den Boden gelangen
können."
Gegen die Verfügung des Gewässerschutzamtes Basel-Stadt vom 13. September 1989 meldete die X. AG am 20. September 1989 den Rekurs beim Baudepartement an.
Am 18. Oktober 1989 reichte die Rekurrentin die ausführliche Rekursbegründung ein mit den Rechtsbegehren, es sei die Verfügung des Gewässerschutzamtes Basel-Stadt vom 13. September 1989 aufzuheben, eventuell im Sinne der Rekursbegründung zu revidieren, bzw. zur Neubeurteilung an das Gewässerschutzamt zurückzuweisen. Zudem sei dem Rekurs aufschiebende Wirkung beizulegen, respektive bei Nichtgewährung der aufschiebenden Wirkung seien Sofortmassnahmen zu ergreifen, damit die Wettbewerbsfähigkeit in der Entsorgung von Kabelabfällen im Kanton Basel-Stadt gewahrt bleibe und für sämtliche umweltgefährlichen Kabelabfälle die gleichen umweltrechtlichen Massnahmen gelten würden. Überdies habe der Kanton, soweit diesem zur Regelung keine Zuständigkeit zukomme, bei den zuständigen Stellen des Bundes, gegebenenfalls bei jenen der Kantone, darauf hinzuwirken, dass die hierfür nötigen Anordnungen unverzüglich getroffen würden. Zudem sei der Rekurs zu sistieren, bis das Gewässerschutzamt Basel-Stadt über ein gleichzeitig mit dem Rekurs eingereichtes Wiedererwägungsgesuch entschieden habe.
Zur Begründung des Rekurses berief sich die Rekurrentin auf die Unzuständigkeit des Kantons sowie eventualiter auf die ungerechtfertigte Qualifikation des Kunststoffgranulats als Sonderabfall. Ausserdem machte die X. AG geltend, die Verfügung des Gewässerschutzamtes verletze das Gleichbehandlungsgebot, das Willkürverbot und greife in die durch die Erteilung der Baubewilligung für die Kabelzerlegungsanlage erworbene Besitzstandsgarantie ein.
Mit Entscheid vom 7. Dezember 1989 wies das Baudepartement Basel-Stadt den Rekurs, soweit darauf eingetreten werden konnte, ab.
Gegen den Entscheid des Baudepartements Basel-Stadt vom 7. Dezember 1989 meldete die X. AG am 20. Dezember 1989 den Rekurs an den Regierungsrat an und reichte innert erstreckter Frist am 20. Februar 1990 die ausführliche Rekursbegründung ein mit den Rechtsbegehren, es sei der Entscheid des Baudepartements vom 7. Dezember 1989 aufzuheben, allenfalls zur Neubeurteilung im Sinne der Rekursbegründung an das Baudepartement oder das Gewässerschutzamt Basel-Stadt zurückzuweisen. Mit Beschluss vom 3. Juli 1990 hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt den Rekurs abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates führt die X. AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und stellt die folgenden Anträge:
"1. Der Beschluss des Regierungsrates sei aufzuheben.
2. Eventuell sei der Beschluss wie folgt zu ändern:
a) Geben künftig die Lieferanten von Kabelresten den Abnehmern eine vom
BUWAL verfasste und allseits verbindliche Unbedenklichkeitserklärung
hinsichtlich des PCB-Gehaltes ab, so muss das Granulat nicht als
Sonderabfall behandelt werden.
b) Das übrige Granulat ist als Sonderabfall zu behandeln, falls es gemäss
den Kriterien des Bundes die Voraussetzungen dafür erfüllt.
3. Unter o/e Kostenfolge."
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit es auf sie eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. d) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 98 lit. g OG gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen zulässig. Letzte kantonale Instanz für die angefochtene Verfügung ist nach der kantonalen Rechtsmittelordnung der Regierungsrat. Soweit die Beschwerdeführerin auch die Verfügung des Baudepartements vom 7. Dezember 1989 und jene des Gewässerschutzamtes vom 13. September 1989 beanstandet, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (vgl. BGE 104 Ib 270 E. 1).
Mit dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat die Verfügung des Gewässerschutzamtes Basel-Stadt vom 13. September 1989 bestätigt, wonach das im Betrieb der Beschwerdeführerin anfallende Kunststoffgranulat als Sonderabfall im Sinne der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS, SR 814.014) zu betrachten ist. Es wurde angeordnet, diese Sonderabfälle seien separat zu erfassen, zu sammeln und durch ein zur Entgegennahme berechtigtes Unternehmen zu entsorgen. Vor ihrer Entsorgung seien die Kunststoffgranulate als "mit PCB verunreinigte Materialien", VVS-Code 3060, zu deklarieren. Die Kunststoffgranulate seien im Betrieb der Beschwerdeführerin so zwischenzulagern, dass durch Witterungseinflüsse keine Schadstoffe in den Boden gelangen könnten. Im angefochtenen Entscheid werden diese Anordnungen bestätigt. Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht bildet die Verfügung als Anfechtungsobjekt den Ausgangspunkt des Verfahrens und zugleich den Rahmen und die Begrenzung des Streitgegenstands (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 45). In der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden zum Teil Fragen aufgeworfen, die ausserhalb des dargelegten Streitgegenstands liegen. Insoweit kann auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden.
2. Gemäss Art. 32 USG erlässt der Bundesrat Vorschriften über den Verkehr mit gefährlichen Abfällen, einschliesslich der Ein-, Aus- und Durchfuhr. Er schreibt insbesondere vor, dass gefährliche Abfälle nur von Unternehmungen entgegengenommen oder eingeführt werden dürfen, die über eine Bewilligung verfügen. Diese wird Unternehmungen ausgestellt, die Gewähr für die umweltgerechte Behandlung der Abfälle bieten. Sie wird vom Kanton erteilt, in welchem die Unternehmung ortsfeste Entsorgungsanlagen betreibt; für Unternehmungen ohne ortsfeste Entsorgungsanlagen wird die Bewilligung vom Kanton erteilt, in welchem die Unternehmung ihren Sitz hat (Art. 32 Abs. 2 lit. b USG). Gefährliche Abfälle dürfen im Inland nur an Unternehmungen weitergegeben werden, die über eine Bewilligung zur Entgegennahme solcher Abfälle nach Art. 32 Abs. 2 lit. b USG verfügen (Art. 30 Abs. 4 USG). Gestützt auf diese Vorschriften des Umweltschutzgesetzes hat der Bundesrat den Begriff der Sonderabfälle in der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS) näher geregelt. Diese Verordnung gilt nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 VVS für den Verkehr mit Sonderabfällen, die in Anhang 3 VVS aufgeführt sind. Nach Art. 3 VVS muss der Abgeber von Abfällen vor der Abgabe anhand von Anhang 3 dieser Verordnung abklären, ob sich darunter Sonderabfälle befinden. In Ziff. 11 Abs. 1 Anhang 3 VVS wird vorgeschrieben, der Abgeber müsse zunächst ermitteln, ob auf den zur Abgabe bestimmten Abfall eine oder mehrere Umschreibungen gemäss Ziff. 21 Anhang 3 VVS zutreffen. Ist dies der Fall, so gilt der Abfall als Sonderabfall (Ziff. 11 Abs. 2 Anhang 3 VVS). Das Gewässerschutzamt und der Regierungsrat halten die in der Kabelzerlegungsanlage der Beschwerdeführerin anfallenden Kunststoffgranulate für Sonderabfälle. Sie stützen sich dabei auf den VVS-Code 3060 "mit PCB (Polychlorierte Biphenyle) oder PCT (Polychlorierte Terphenyle) verunreinigte Materialien und Geräte". Das Baudepartement Basel-Stadt qualifiziert diese Abfälle gestützt auf VVS-Code 1821 "Isolationsrückstände aus der Verwertung von Kabelresten" als Sonderabfälle. Das EDI kommt in seiner Vernehmlassung zum Schluss, dass sowohl die Umschreibung von Code 1821 als auch diejenige von Code 3060 auf die zur Diskussion stehenden Abfälle zutreffe. Der Regierungsrat habe diese somit zu Recht als Sonderabfälle qualifiziert. Code 1821 stelle gegenüber Code 3060 eine Spezialnorm dar. Daraus folge, dass der richtige Abfallcode, der für die fraglichen Abfälle auf den Begleitscheinen (Art. 6 VVS) eingetragen werden müsse, Code 1821 sei.
a) Hauptfrage des vorliegenden Verfahrens ist, ob die in der Kabelzerlegungsanlage der Beschwerdeführerin anfallenden Kunststoffgranulate Sonderabfälle darstellen oder nicht. Ob es sich dabei um Sonderabfälle im Sinne von Code 3060 oder im Sinne von Code 1821 handelt, ist nicht entscheidend. Es genügt, dass diese Abfälle die Voraussetzung eines der beiden Codes erfüllen.
b) Im Hinblick auf den oben wiedergegebenen Wortlaut des Codes 1821 ist mit dem Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) zu folgern, dass die umstrittenen Kunststoffgranulate der Beschwerdeführerin unter diesen Code zu subsumieren sind. Sie erfüllen aber gleichzeitig auch die Voraussetzungen des weitergefassten Codes 3060 ("mit PCB oder PCT verunreinigte Materialien oder Geräte"). Dass der Regierungsrat bei der Feststellung, die umstrittenen Kunststoffgranulate seien Sonderabfälle, lediglich den VVS-Code 3060 erwähnt hat, macht seine Verfügung nicht bundesrechtswidrig. Die umstrittenen Kunststoffgranulate stellen auf jeden Fall Sonderabfälle dar, was zur Folge hat, dass die Beschwerdeführerin als Betriebsinhaberin und Abgeberin die in den Art. 3 ff. VVS enthaltenen Pflichten zu beachten hat. Soweit diese in der angefochtenen Verfügung erwähnt werden, geschieht dies in Übereinstimmung mit dem Bundesrecht.
c) Das EDI führt in seiner Vernehmlassung aus, nach dem Sinn und Zweck der VVS würden bestimmte Abfälle dann als Sonderabfälle eingestuft, wenn sie zur vorschriftsgemässen Entsorgung einer besonderen Behandlung bedürften und aus diesem Grund verhindert werden müsse, dass sie mit Siedlungsabfällen vermischt würden, oder wenn die gängige Entsorgungspraxis sonstwie nicht umweltgerecht sei. Kunststoffabfälle aus der Verwertung von Kabelresten enthielten Schadstoffe wie Schwermetalle, Weichmacher, aber auch zum Teil PCB und Flammschutzmittel und bedürften aus diesem Grunde einer besonderen Behandlung. Zudem müsse verhindert werden, dass sie mit Siedlungsabfällen vermischt würden. Aus einer vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) finanzierten Studie zur Schadstoffbelastung von Kabelrückständen gehe hervor, dass diese pro Kilo zwischen 5 und 20 g Blei, zwischen 0,5 und 1,7 g Zink, zwischen 0,1 und 20 g Kupfer, bis zu 6 g Zinn, bis zu 10 g Barium, zwischen 1 mg und 70 mg PCB sowie Spuren von Cadmium und Antimon enthielten. Bei der Verbrennung dieser Kunststoffabfälle könnten wegen der Inhaltsstoffe Chlor (aus PVC) und Kupfer (aus Drahtlitzen) Dioxine entstehen, wenn kein vollständiger Ausbrand gewährleistet sei. Die erwähnte Studie zur Schadstoffbelastung der Kabelisolationsrückstände diene im übrigen keineswegs dazu, Grenzwerte für Code 3060 festzulegen, sondern vielmehr dazu, die Grundlagen für eine umweltgerechte Behandlung dieser Abfälle zu erarbeiten. Die Untersuchungsergebnisse zeigten mit aller Deutlichkeit, dass es sachlich völlig richtig sei, sicherzustellen, dass solche Isolationsreste getrennt erfasst und entsorgt würden. Daraus folge, dass die fraglichen Isolationsrückstände auch nach dem Sinn und Zweck der VVS als Sonderabfälle zu betrachten seien. Irgendwelche Gründe dafür, dass der wahre Sinn von Code 1821 ein anderer wäre, bestünden nicht.
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Kanton sei für den Erlass der angefochtenen Verfügung überhaupt nicht zuständig.
Diese Rüge ist angesichts der Vorschriften von Art. 30 Abs. 4 und 32 Abs. 2 lit. b USG i.V.m. den Art. 3 ff. VVS, insbesondere 29 ff. VVS, unbegründet. In der angefochtenen Verfügung werden entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin keine Grenzwerte festgelegt, und es wird auch keine Umweltgefährdung definiert, sondern lediglich Bundesgesetzes- und -verordnungsrecht vollzogen. Der Vollzug des Umweltschutzgesetzes des Bundes obliegt unter Vorbehalt von Art. 41 USG den Kantonen (Art. 36 USG). Der Erlass der hier umstrittenen Anordnungen entspricht im Lichte der genannten umweltschutzrechtlichen Vorschriften und insbesondere nach Art. 41 VVS der Pflicht der Kantone und damit auch des Kantons Basel-Stadt. Selbst Art. 41 Abs. 1 USG, wonach der Bund u.a. die Vorschriften gemäss Art. 32 Abs. 1 und 2 USG (Ein- und Ausfuhr gefährlicher Güter) vollzieht, steht der Zuständigkeit des Kantons in der vorliegenden Angelegenheit nicht entgegen. Es steht hier zwar eine Verfügung nach Art. 32 Abs. 2 USG zur Diskussion; allerdings betreffen die umstrittenen Anordnungen nicht direkt die "Ein- und Ausfuhr gefährlicher Güter". Das ist indessen gar nicht entscheidend, denn der Bund kann gemäss Art. 41 Abs. 1 letzter Satz USG auch im Bereich der ihm zustehenden Vollzugskompetenzen für bestimmte Teilaufgaben die Kantone beiziehen. In den Art. 29 ff. VVS sind die Zuständigkeiten des Bundes und der Kantone für den Anwendungsbereich der VVS ausführlich geregelt. Nach Art. 41 VVS vollziehen die Kantone diese Verordnung, soweit der Vollzug nicht ausdrücklich einer Bundesbehörde zugewiesen ist. Die Beschwerdeführerin nennt keine Bestimmung, nach welcher eine Bundesbehörde zum Erlass der hier umstrittenen Anordnungen zuständig wäre. Eine solche Bestimmung besteht im übrigen auch nicht, weshalb die Behauptung, der Kanton sei nicht zuständig, unzutreffend ist. Der Bundesrat hat in der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS) von seiner in Art. 41 Abs. 1 letzter Satz USG enthaltenen Kompetenz zur Regelung der dem Bund übertragenen Vollzugsaufgaben Gebrauch gemacht. Dabei hat er in bezug auf die im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden Fragen im gesetzlich und verfassungsrechtlich vorgegebenen Rahmen bestimmte Vollzugsaufgaben den Kantonen übertragen.
4. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin umfasst Code 1821 Anhang 3 VVS Kunststoffgranulat nicht, da dieses "organisch" sei und somit nicht in Anhang 3 Kategorie 6 eingereiht werden könne. Der Titel von Anhang 3 Kategorie 6 VVS "feste anorganische Abfälle von mechanischen oder thermischen Bearbeitungen" wurde durch Art. 47 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA, SR 814.015) geändert und trägt mit Gültigkeit ab 1. Februar 1991 die Bezeichnung "Abfälle von mechanischen oder technischen Bearbeitungen oder Behandlungen".
a) Wie das Bundesgericht schon verschiedentlich festgestellt hat, sind das Bundesgesetz über den Umweltschutz sowie die gestützt darauf erlassenen Verordnungen und damit auch die VVS mit Rücksicht auf die öffentlichen Interessen, die mit diesen Normen gewahrt werden, in allen Verfahren, die im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens noch nicht abgeschlossen sind, grundsätzlich unmittelbar anwendbar (BGE 115 Ib 339 E. 3, BGE 114 Ib 220, je mit Hinweisen). Es ist daher im vorliegenden Verfahren auf den neuen Titel von Anhang 3 Kategorie 6 VVS abzustellen.
b) Das EDI legt in seiner Vernehmlassung dar, dass die Änderung des Titels lediglich eine Präzisierung darstellt und keine materielle Rechtsänderung bewirkt. Auch ohne Änderung des Titels wäre Code 1821 so zu verstehen, wie das unter Berücksichtigung des neuen Titels der Fall ist.
Mit dem EDI ist davon auszugehen, dass auch nach dem alten Titel die bei einer Kabelzerlegungsanlage anfallenden Kunststoffgranulate unter den Begriff "Isolationsrückstände aus der Verwertung von Kabelresten" zu subsumieren sind. Die Beschwerdeführerin hat diesem alten Titel für die Auslegung des Codes 1821 ein zu grosses Gewicht beigelegt. Bei den Isolationsrückständen aus der Verwertung von Kabelresten ist in erster Linie an Kunststoffabfälle zu denken. Es wäre mit dem Sinn von Anhang 3 Kategorie 6 VVS nicht vereinbar, Kunststoffgranulat, da es organisch ist, nicht in diese Kategorie einzureihen. Wie die vom BUWAL finanzierte Studie zeigt, enthalten Kunststoffabfälle aus dem Verwerten von Elektrokabeln regelmässig erhebliche Mengen von Schadstoffen, weshalb sie einer speziellen Behandlung bedürfen. Insbesondere ist eine Vermischung mit Siedlungsabfällen zu verhindern. Auch aus den bei den Akten liegenden Untersuchungsberichten über die im Betrieb der Beschwerdeführerin anfallenden Isolationsreste ergibt sich, dass diese u.a. die Metalle Blei, Zink, Kupfer und Zinn enthalten. Wie das Baudepartement in seiner Vernehmlassung zutreffend darlegt, darf aus der Tatsache, dass die zur Isolation von Kabeln verwendeten Kunststoffe organische Substanzen sind, nicht abgeleitet werden, dass die Isolationsreste keine umweltgefährdenden anorganischen Stoffe enthalten. Der alte Titel vor Code 1821 steht einer Anwendung desselben auf die Isolationsrückstände der Beschwerdeführerin auch mit Rücksicht auf diesen Umstand nicht entgegen.
c) Bei dieser Sachlage war der Bundesrat verpflichtet, die im vorliegenden Verfahren umstrittenen Abfälle in Anhang 3 VVS als Sonderabfälle zu qualifizieren. Er hat dies in Code 1821 getan. In Frage kommt auch Code 3060. Wie erwähnt, ist es dafür, ob das umstrittene Kunststoffgranulat als Sonderabfall zu beurteilen ist oder nicht, nicht entscheidend, unter welchen der beiden Codes sie fallen. Das ist lediglich von Bedeutung für die Deklaration auf den Begleitscheinen (Art. 6 VVS). Nach den in der Vernehmlassung des EDI enthaltenen zutreffenden Ausführungen ist darin Code 1821 zu erwähnen (vgl. vorne E. 2b).
5. Die Beschwerdeführerin erklärt, Code 3060 sei deshalb nicht anwendbar, weil die Kabelreste wie auch das anfallende Plastikgranulat nicht mit PCB "verunreinigt" seien, die Kabelreste "enthielten" allenfalls PCB.
a) Gegen diese Argumentation wendet das Baudepartement ein, bei der Verbrennung von PCB könnten chlorierte Dioxine und Dibenzofurane entstehen. PCB-haltige Abfälle dürften deshalb nur unter kontrollierten Bedingungen verbrannt werden: Es müsse verhindert werden, dass der Schadstoff durch die Kamine von Kehrichtverbrennungsanlagen austrete und über die Luft auf Böden und in Gewässer und damit in die Nahrungskette gelange. Ferner müsse verhindert werden, dass sich in den Abgasen chlorierte Dioxine und Dibenzofurane bildeten. Deshalb seien PCB-haltige Abfälle den Sonderabfällen zuzuordnen. Daraus ergebe sich, dass es unsinnig wäre, mit PCB verschmiertes oder verschmutztes Material als Sonderabfall zu behandeln, PCB-haltiges Material aber nicht. Wegen ihrer schlechten Abbaubarkeit hänge die Gefährlichkeit der polychlorierten Biphenyle nicht primär und ausschliesslich von ihrer Konzentration im Abfall ab. Die Menge der PCB-haltigen Abfälle sei nicht zu unterschätzen. Polychlorierte Biphenyle seien in den letzten Jahrzehnten zahlreichen Kunststoffen und Lacken als Weichmacher beigesetzt worden, bevor ihre Verwendung in der Verordnung über umweltgefährdende Stoffe vom 9. Juni 1986 (Stoffverordnung, SR 814.013) verboten worden sei. Diese mit PCB behandelten Stoffe würden in den nächsten Jahren und Jahrzehnten tonnenweise zur Entsorgung anfallen. Es sei offensichtlich, dass dabei grosse Schadstoffmengen freigesetzt werden könnten, auch wenn die beigemischten Mengen im Verhältnis zum Gesamtgewicht als gering erschienen. Die Isolationsrückstände aus der Kabelverwertung seien hierfür ein geradezu klassisches Beispiel. Die heute und in absehbarer Zeit zur Entsorgung anfallenden Kabel seien wohl überwiegend vor 1986 hergestellt worden, als die Beimischung von PCB als Weichmacher allgemein üblich gewesen sei. Würde dieses Material nicht als Sonderabfall behandelt, wäre zu befürchten, dass es zum grössten Teil in den Kehrichtverbrennungsanlagen in der Umgebung der Zerlegungsbetriebe verbrannt würde. Der Schadstoff PCB könnte trotz geringer Konzentration im Kunststoffabfall in gefährlichen Mengen verbreitet werden. Aus diesem Grund sei es keineswegs unvernünftig, dass VVS-Code 3060, wie zahlreiche andere Codes, keinen Grenz-, Schwellen- oder Toleranzwert vorsehe. Wenn ein Schadstoff in einer Abfallart regelmässig vorkomme und nur die Konzentrationen schwankten, seien Grenz-, Schwellen- oder Toleranzwerte auch aus praktischen Gründen fragwürdig. So aber verhalte es sich bei den Isolationsresten aus dem Betrieb der Beschwerdeführerin. Es könne deshalb nicht auf Einzelanalysen abgestellt werden; ein Vorgehen, das auch aus Kostengründen ausser Betracht falle.
b) Diese einleuchtenden Ausführungen des Baudepartements zeigen deutlich, dass in VVS-Code 3060 zu Recht kein Grenz-, Schwellen- oder Toleranzwert vorgesehen ist. Was die Beschwerdeführerin gegen diese Auslegung von Code 3060 einwendet, vermag nicht zu überzeugen. Da die umstrittenen Kabelreste zudem, wie erwähnt (vgl. vorne E. 2b), bereits die Voraussetzungen von Code 1821 erfüllen, ist nicht weiter auf Code 3060 einzugehen.
8. Was die Beschwerdeführerin unter dem Titel Verletzung des Verursacherprinzips, des Rechtsgleichheitsgebots und des Gebots der Wettbewerbsneutralität anführt, kann ebenfalls nicht zur Gutheissung der Beschwerde führen. Aus den bereits mehrfach erwähnten Bestimmungen des Bundesumweltschutzrechts geht hervor, dass die umstrittenen Kabelrückstände Sonderabfälle darstellen, woraus sich für die Beschwerdeführerin verschiedene, gesetzlich vorgeschriebene Verpflichtungen ergeben. Dass das Kunststoffgranulat bei der X. AG nicht als Abfall einer eigenen Produktion anfällt, sondern durch Aufbereitung der Kabelreste ihrer Kunden aus der ganzen Schweiz entsteht, vermag daran nichts zu ändern.
a) Der Gleichbehandlungsgrundsatz wird im angefochtenen Entscheid nicht verletzt. Der Regierungsrat hat die einschlägigen bundesrechtlichen Umweltschutzvorschriften auf den Betrieb der Beschwerdeführerin so angewendet, wie er sie auch auf andere Kabelzerlegungsunternehmungen anwenden würde. Der Vollzug des Bundesumweltschutzrechts in anderen Kantonen liegt nicht in der Zuständigkeit des Regierungsrats des Kantons Basel-Stadt. Vielmehr haben die Behörden der entsprechenden Kantone und des Bundes für den ordnungsgemässen Vollzug der geltenden Bestimmungen zu sorgen. Es bestehen im übrigen keine Anhaltspunkte dafür, dass andere Kantone die Missachtung der Vorschriften über den Verkehr mit Sonderabfällen ausdrücklich oder stillschweigend dulden würden.
b) Zum Hinweis der Beschwerdeführerin auf die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) ist zu beachten, dass bei deren Ausübung das Bundesumweltschutzrecht einzuhalten ist. Auch Lieferanten und Konkurrenten der Beschwerdeführerin haben sich in Übereinstimmung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nach der VVS zu richten. Diese verpflichtet ausdrücklich und unmittelbar die Abgeber von Abfällen, zu untersuchen, ob sich darunter Sonderabfälle befinden (Art. 3 VVS). Sie haben sich dem vorgeschriebenen Verfahren unaufgefordert zu unterziehen. Die Beschwerdeführerin bringt sodann vor, wenn und solange unzerlegte Kabel in einer gewöhnlichen Deponie abgelagert werden dürften, so müsse dies auch für die zerlegten Kabel bzw. die Isolationsreste, also für das zur Diskussion stehende Kunststoffgranulat, bewilligt werden.
Die angefochtene Verfügung betrifft diese Frage gar nicht. Wie in der Vernehmlassung des Baudepartements dargelegt wird, verfügt der Kanton Basel-Stadt über keine Deponie und wird daher auch nie in die Lage kommen, die Ablagerung von Kabelresten zu bewilligen. Die Gefahr einer rechtsungleichen Behandlung besteht somit auch unter diesem Gesichtspunkt nicht.
c) Was die Beschwerdeführerin schliesslich zu den wirtschaftlichen Auswirkungen des angefochtenen Entscheids vorbringt, vermag die Bundesrechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung ebenfalls nicht zu begründen. Dass sich die Entsorgung von Kabelresten verteuert, wenn diese als Sonderabfall behandelt werden, ist offensichtlich. Dieser Umstand trifft jedoch nicht nur die Beschwerdeführerin, sondern auch ihre Konkurrenten. Wie bereits dargelegt, sind die zuständigen Behörden aller Kantone verpflichtet, die VVS anzuwenden, und es ist Aufgabe des Bundes, über den Vollzug zu wachen. Die Befürchtung der Beschwerdeführerin, sie werde im Konkurrenzkampf wegen einer zurückhaltenderen Anwendung des Bundesumweltschutzrechts durch andere Kantone benachteiligt, läuft im übrigen auf die Forderung hinaus, eine vom geltenden Recht abweichende Behandlung zu erhalten, wobei die X. AG anzunehmen scheint, eine entsprechende rechtswidrige Behandlung würde andernorts anderen Betrieben tatsächlich gewährt. Ein solcher Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht kann im vorliegenden Fall angesichts der auf dem Spiel stehenden gewichtigen öffentlichen Interessen an der richtigen Anwendung des Umweltschutzrechts nicht in Frage kommen (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 74; BGE 99 Ib 384 f.). | de | Droit de la protection de l'environnement; ordonnance fédérale sur les mouvements de déchets spéciaux (ODS); art. 4 et 31 Cst. 1. L'ordonnance fédérale sur les mouvements de déchets spéciaux (ODS) est applicable aux résidus (fils isolants) du recyclage des restes de câbles (consid. 2, 4, 5).
2. Compétence des cantons pour prendre des décisions en matière de traitement des déchets spéciaux (consid. 3).
3. Art. 4 et 31 Cst.: Les autorités compétentes se doivent, eu égard tout particulièrement aux effets néfastes possibles sur la concurrence, de veiller à ce que l'application des dispositions sur les mouvements de déchets spéciaux se fasse dans le respect de l'égalité (consid. 8). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-414%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,962 | 117 Ib 414 | 117 Ib 414
Sachverhalt ab Seite 415
Die X. AG in Basel ist im Bereich des Recyclings von Buntmetallen tätig. Im Jahre 1982 erstellte sie eine nach modernster Technik funktionierende Kabelzerlegungsanlage, welche isolierte Kupferdrähte in Kupfer und Kunststoff trennt. Die verarbeitete Menge beträgt jährlich ca. 2000 bis 3000 Tonnen isolierte Drahtabfälle, woraus je zur Hälfte Kupfer und Kunststoff anfällt. Das Kupfer wird der Wiederverwertung zugeführt, und das aus dem Kunststoff entstehende Kunststoffgranulat wurde bis anhin an Reitställe als Streugut geliefert. Nach eingehenden Abklärungen kam das Gewässerschutzamt Basel-Stadt zum Schluss, dass dieses Kunststoffgranulat als Sonderabfall gemäss Anhang 3 der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS, SR 814.014) zu qualifizieren sei. Deshalb wies das Gewässerschutzamt Basel-Stadt die X. AG mit Verfügung vom 13. September 1989 an:
"- Die in Ihrer Kabelzerlegungsanlage anfallenden Kunststoffgranulate
sind als Sonderabfälle separat zu erfassen, zu sammeln und durch ein zur
Entgegennahme berechtigtes Unternehmen zu entsorgen.
- Gemäss Anhang 3 der VVS sind die Kunststoffgranulate vor ihrer
Entsorgung als "mit PCB verunreinigte Materialien", VVS-Code 3060 zu
deklarieren.
- Die Kunststoffgranulate sind in Ihrem Betrieb so zwischenzulagern,
dass durch Witterungseinflüsse keine Schadstoffe in den Boden gelangen
können."
Gegen die Verfügung des Gewässerschutzamtes Basel-Stadt vom 13. September 1989 meldete die X. AG am 20. September 1989 den Rekurs beim Baudepartement an.
Am 18. Oktober 1989 reichte die Rekurrentin die ausführliche Rekursbegründung ein mit den Rechtsbegehren, es sei die Verfügung des Gewässerschutzamtes Basel-Stadt vom 13. September 1989 aufzuheben, eventuell im Sinne der Rekursbegründung zu revidieren, bzw. zur Neubeurteilung an das Gewässerschutzamt zurückzuweisen. Zudem sei dem Rekurs aufschiebende Wirkung beizulegen, respektive bei Nichtgewährung der aufschiebenden Wirkung seien Sofortmassnahmen zu ergreifen, damit die Wettbewerbsfähigkeit in der Entsorgung von Kabelabfällen im Kanton Basel-Stadt gewahrt bleibe und für sämtliche umweltgefährlichen Kabelabfälle die gleichen umweltrechtlichen Massnahmen gelten würden. Überdies habe der Kanton, soweit diesem zur Regelung keine Zuständigkeit zukomme, bei den zuständigen Stellen des Bundes, gegebenenfalls bei jenen der Kantone, darauf hinzuwirken, dass die hierfür nötigen Anordnungen unverzüglich getroffen würden. Zudem sei der Rekurs zu sistieren, bis das Gewässerschutzamt Basel-Stadt über ein gleichzeitig mit dem Rekurs eingereichtes Wiedererwägungsgesuch entschieden habe.
Zur Begründung des Rekurses berief sich die Rekurrentin auf die Unzuständigkeit des Kantons sowie eventualiter auf die ungerechtfertigte Qualifikation des Kunststoffgranulats als Sonderabfall. Ausserdem machte die X. AG geltend, die Verfügung des Gewässerschutzamtes verletze das Gleichbehandlungsgebot, das Willkürverbot und greife in die durch die Erteilung der Baubewilligung für die Kabelzerlegungsanlage erworbene Besitzstandsgarantie ein.
Mit Entscheid vom 7. Dezember 1989 wies das Baudepartement Basel-Stadt den Rekurs, soweit darauf eingetreten werden konnte, ab.
Gegen den Entscheid des Baudepartements Basel-Stadt vom 7. Dezember 1989 meldete die X. AG am 20. Dezember 1989 den Rekurs an den Regierungsrat an und reichte innert erstreckter Frist am 20. Februar 1990 die ausführliche Rekursbegründung ein mit den Rechtsbegehren, es sei der Entscheid des Baudepartements vom 7. Dezember 1989 aufzuheben, allenfalls zur Neubeurteilung im Sinne der Rekursbegründung an das Baudepartement oder das Gewässerschutzamt Basel-Stadt zurückzuweisen. Mit Beschluss vom 3. Juli 1990 hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt den Rekurs abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates führt die X. AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und stellt die folgenden Anträge:
"1. Der Beschluss des Regierungsrates sei aufzuheben.
2. Eventuell sei der Beschluss wie folgt zu ändern:
a) Geben künftig die Lieferanten von Kabelresten den Abnehmern eine vom
BUWAL verfasste und allseits verbindliche Unbedenklichkeitserklärung
hinsichtlich des PCB-Gehaltes ab, so muss das Granulat nicht als
Sonderabfall behandelt werden.
b) Das übrige Granulat ist als Sonderabfall zu behandeln, falls es gemäss
den Kriterien des Bundes die Voraussetzungen dafür erfüllt.
3. Unter o/e Kostenfolge."
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit es auf sie eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. d) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 98 lit. g OG gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen zulässig. Letzte kantonale Instanz für die angefochtene Verfügung ist nach der kantonalen Rechtsmittelordnung der Regierungsrat. Soweit die Beschwerdeführerin auch die Verfügung des Baudepartements vom 7. Dezember 1989 und jene des Gewässerschutzamtes vom 13. September 1989 beanstandet, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (vgl. BGE 104 Ib 270 E. 1).
Mit dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat die Verfügung des Gewässerschutzamtes Basel-Stadt vom 13. September 1989 bestätigt, wonach das im Betrieb der Beschwerdeführerin anfallende Kunststoffgranulat als Sonderabfall im Sinne der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS, SR 814.014) zu betrachten ist. Es wurde angeordnet, diese Sonderabfälle seien separat zu erfassen, zu sammeln und durch ein zur Entgegennahme berechtigtes Unternehmen zu entsorgen. Vor ihrer Entsorgung seien die Kunststoffgranulate als "mit PCB verunreinigte Materialien", VVS-Code 3060, zu deklarieren. Die Kunststoffgranulate seien im Betrieb der Beschwerdeführerin so zwischenzulagern, dass durch Witterungseinflüsse keine Schadstoffe in den Boden gelangen könnten. Im angefochtenen Entscheid werden diese Anordnungen bestätigt. Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht bildet die Verfügung als Anfechtungsobjekt den Ausgangspunkt des Verfahrens und zugleich den Rahmen und die Begrenzung des Streitgegenstands (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 45). In der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden zum Teil Fragen aufgeworfen, die ausserhalb des dargelegten Streitgegenstands liegen. Insoweit kann auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eingetreten werden.
2. Gemäss Art. 32 USG erlässt der Bundesrat Vorschriften über den Verkehr mit gefährlichen Abfällen, einschliesslich der Ein-, Aus- und Durchfuhr. Er schreibt insbesondere vor, dass gefährliche Abfälle nur von Unternehmungen entgegengenommen oder eingeführt werden dürfen, die über eine Bewilligung verfügen. Diese wird Unternehmungen ausgestellt, die Gewähr für die umweltgerechte Behandlung der Abfälle bieten. Sie wird vom Kanton erteilt, in welchem die Unternehmung ortsfeste Entsorgungsanlagen betreibt; für Unternehmungen ohne ortsfeste Entsorgungsanlagen wird die Bewilligung vom Kanton erteilt, in welchem die Unternehmung ihren Sitz hat (Art. 32 Abs. 2 lit. b USG). Gefährliche Abfälle dürfen im Inland nur an Unternehmungen weitergegeben werden, die über eine Bewilligung zur Entgegennahme solcher Abfälle nach Art. 32 Abs. 2 lit. b USG verfügen (Art. 30 Abs. 4 USG). Gestützt auf diese Vorschriften des Umweltschutzgesetzes hat der Bundesrat den Begriff der Sonderabfälle in der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS) näher geregelt. Diese Verordnung gilt nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 VVS für den Verkehr mit Sonderabfällen, die in Anhang 3 VVS aufgeführt sind. Nach Art. 3 VVS muss der Abgeber von Abfällen vor der Abgabe anhand von Anhang 3 dieser Verordnung abklären, ob sich darunter Sonderabfälle befinden. In Ziff. 11 Abs. 1 Anhang 3 VVS wird vorgeschrieben, der Abgeber müsse zunächst ermitteln, ob auf den zur Abgabe bestimmten Abfall eine oder mehrere Umschreibungen gemäss Ziff. 21 Anhang 3 VVS zutreffen. Ist dies der Fall, so gilt der Abfall als Sonderabfall (Ziff. 11 Abs. 2 Anhang 3 VVS). Das Gewässerschutzamt und der Regierungsrat halten die in der Kabelzerlegungsanlage der Beschwerdeführerin anfallenden Kunststoffgranulate für Sonderabfälle. Sie stützen sich dabei auf den VVS-Code 3060 "mit PCB (Polychlorierte Biphenyle) oder PCT (Polychlorierte Terphenyle) verunreinigte Materialien und Geräte". Das Baudepartement Basel-Stadt qualifiziert diese Abfälle gestützt auf VVS-Code 1821 "Isolationsrückstände aus der Verwertung von Kabelresten" als Sonderabfälle. Das EDI kommt in seiner Vernehmlassung zum Schluss, dass sowohl die Umschreibung von Code 1821 als auch diejenige von Code 3060 auf die zur Diskussion stehenden Abfälle zutreffe. Der Regierungsrat habe diese somit zu Recht als Sonderabfälle qualifiziert. Code 1821 stelle gegenüber Code 3060 eine Spezialnorm dar. Daraus folge, dass der richtige Abfallcode, der für die fraglichen Abfälle auf den Begleitscheinen (Art. 6 VVS) eingetragen werden müsse, Code 1821 sei.
a) Hauptfrage des vorliegenden Verfahrens ist, ob die in der Kabelzerlegungsanlage der Beschwerdeführerin anfallenden Kunststoffgranulate Sonderabfälle darstellen oder nicht. Ob es sich dabei um Sonderabfälle im Sinne von Code 3060 oder im Sinne von Code 1821 handelt, ist nicht entscheidend. Es genügt, dass diese Abfälle die Voraussetzung eines der beiden Codes erfüllen.
b) Im Hinblick auf den oben wiedergegebenen Wortlaut des Codes 1821 ist mit dem Eidgenössischen Departement des Innern (EDI) zu folgern, dass die umstrittenen Kunststoffgranulate der Beschwerdeführerin unter diesen Code zu subsumieren sind. Sie erfüllen aber gleichzeitig auch die Voraussetzungen des weitergefassten Codes 3060 ("mit PCB oder PCT verunreinigte Materialien oder Geräte"). Dass der Regierungsrat bei der Feststellung, die umstrittenen Kunststoffgranulate seien Sonderabfälle, lediglich den VVS-Code 3060 erwähnt hat, macht seine Verfügung nicht bundesrechtswidrig. Die umstrittenen Kunststoffgranulate stellen auf jeden Fall Sonderabfälle dar, was zur Folge hat, dass die Beschwerdeführerin als Betriebsinhaberin und Abgeberin die in den Art. 3 ff. VVS enthaltenen Pflichten zu beachten hat. Soweit diese in der angefochtenen Verfügung erwähnt werden, geschieht dies in Übereinstimmung mit dem Bundesrecht.
c) Das EDI führt in seiner Vernehmlassung aus, nach dem Sinn und Zweck der VVS würden bestimmte Abfälle dann als Sonderabfälle eingestuft, wenn sie zur vorschriftsgemässen Entsorgung einer besonderen Behandlung bedürften und aus diesem Grund verhindert werden müsse, dass sie mit Siedlungsabfällen vermischt würden, oder wenn die gängige Entsorgungspraxis sonstwie nicht umweltgerecht sei. Kunststoffabfälle aus der Verwertung von Kabelresten enthielten Schadstoffe wie Schwermetalle, Weichmacher, aber auch zum Teil PCB und Flammschutzmittel und bedürften aus diesem Grunde einer besonderen Behandlung. Zudem müsse verhindert werden, dass sie mit Siedlungsabfällen vermischt würden. Aus einer vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) finanzierten Studie zur Schadstoffbelastung von Kabelrückständen gehe hervor, dass diese pro Kilo zwischen 5 und 20 g Blei, zwischen 0,5 und 1,7 g Zink, zwischen 0,1 und 20 g Kupfer, bis zu 6 g Zinn, bis zu 10 g Barium, zwischen 1 mg und 70 mg PCB sowie Spuren von Cadmium und Antimon enthielten. Bei der Verbrennung dieser Kunststoffabfälle könnten wegen der Inhaltsstoffe Chlor (aus PVC) und Kupfer (aus Drahtlitzen) Dioxine entstehen, wenn kein vollständiger Ausbrand gewährleistet sei. Die erwähnte Studie zur Schadstoffbelastung der Kabelisolationsrückstände diene im übrigen keineswegs dazu, Grenzwerte für Code 3060 festzulegen, sondern vielmehr dazu, die Grundlagen für eine umweltgerechte Behandlung dieser Abfälle zu erarbeiten. Die Untersuchungsergebnisse zeigten mit aller Deutlichkeit, dass es sachlich völlig richtig sei, sicherzustellen, dass solche Isolationsreste getrennt erfasst und entsorgt würden. Daraus folge, dass die fraglichen Isolationsrückstände auch nach dem Sinn und Zweck der VVS als Sonderabfälle zu betrachten seien. Irgendwelche Gründe dafür, dass der wahre Sinn von Code 1821 ein anderer wäre, bestünden nicht.
3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Kanton sei für den Erlass der angefochtenen Verfügung überhaupt nicht zuständig.
Diese Rüge ist angesichts der Vorschriften von Art. 30 Abs. 4 und 32 Abs. 2 lit. b USG i.V.m. den Art. 3 ff. VVS, insbesondere 29 ff. VVS, unbegründet. In der angefochtenen Verfügung werden entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin keine Grenzwerte festgelegt, und es wird auch keine Umweltgefährdung definiert, sondern lediglich Bundesgesetzes- und -verordnungsrecht vollzogen. Der Vollzug des Umweltschutzgesetzes des Bundes obliegt unter Vorbehalt von Art. 41 USG den Kantonen (Art. 36 USG). Der Erlass der hier umstrittenen Anordnungen entspricht im Lichte der genannten umweltschutzrechtlichen Vorschriften und insbesondere nach Art. 41 VVS der Pflicht der Kantone und damit auch des Kantons Basel-Stadt. Selbst Art. 41 Abs. 1 USG, wonach der Bund u.a. die Vorschriften gemäss Art. 32 Abs. 1 und 2 USG (Ein- und Ausfuhr gefährlicher Güter) vollzieht, steht der Zuständigkeit des Kantons in der vorliegenden Angelegenheit nicht entgegen. Es steht hier zwar eine Verfügung nach Art. 32 Abs. 2 USG zur Diskussion; allerdings betreffen die umstrittenen Anordnungen nicht direkt die "Ein- und Ausfuhr gefährlicher Güter". Das ist indessen gar nicht entscheidend, denn der Bund kann gemäss Art. 41 Abs. 1 letzter Satz USG auch im Bereich der ihm zustehenden Vollzugskompetenzen für bestimmte Teilaufgaben die Kantone beiziehen. In den Art. 29 ff. VVS sind die Zuständigkeiten des Bundes und der Kantone für den Anwendungsbereich der VVS ausführlich geregelt. Nach Art. 41 VVS vollziehen die Kantone diese Verordnung, soweit der Vollzug nicht ausdrücklich einer Bundesbehörde zugewiesen ist. Die Beschwerdeführerin nennt keine Bestimmung, nach welcher eine Bundesbehörde zum Erlass der hier umstrittenen Anordnungen zuständig wäre. Eine solche Bestimmung besteht im übrigen auch nicht, weshalb die Behauptung, der Kanton sei nicht zuständig, unzutreffend ist. Der Bundesrat hat in der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS) von seiner in Art. 41 Abs. 1 letzter Satz USG enthaltenen Kompetenz zur Regelung der dem Bund übertragenen Vollzugsaufgaben Gebrauch gemacht. Dabei hat er in bezug auf die im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden Fragen im gesetzlich und verfassungsrechtlich vorgegebenen Rahmen bestimmte Vollzugsaufgaben den Kantonen übertragen.
4. Nach Ansicht der Beschwerdeführerin umfasst Code 1821 Anhang 3 VVS Kunststoffgranulat nicht, da dieses "organisch" sei und somit nicht in Anhang 3 Kategorie 6 eingereiht werden könne. Der Titel von Anhang 3 Kategorie 6 VVS "feste anorganische Abfälle von mechanischen oder thermischen Bearbeitungen" wurde durch Art. 47 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA, SR 814.015) geändert und trägt mit Gültigkeit ab 1. Februar 1991 die Bezeichnung "Abfälle von mechanischen oder technischen Bearbeitungen oder Behandlungen".
a) Wie das Bundesgericht schon verschiedentlich festgestellt hat, sind das Bundesgesetz über den Umweltschutz sowie die gestützt darauf erlassenen Verordnungen und damit auch die VVS mit Rücksicht auf die öffentlichen Interessen, die mit diesen Normen gewahrt werden, in allen Verfahren, die im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens noch nicht abgeschlossen sind, grundsätzlich unmittelbar anwendbar (BGE 115 Ib 339 E. 3, BGE 114 Ib 220, je mit Hinweisen). Es ist daher im vorliegenden Verfahren auf den neuen Titel von Anhang 3 Kategorie 6 VVS abzustellen.
b) Das EDI legt in seiner Vernehmlassung dar, dass die Änderung des Titels lediglich eine Präzisierung darstellt und keine materielle Rechtsänderung bewirkt. Auch ohne Änderung des Titels wäre Code 1821 so zu verstehen, wie das unter Berücksichtigung des neuen Titels der Fall ist.
Mit dem EDI ist davon auszugehen, dass auch nach dem alten Titel die bei einer Kabelzerlegungsanlage anfallenden Kunststoffgranulate unter den Begriff "Isolationsrückstände aus der Verwertung von Kabelresten" zu subsumieren sind. Die Beschwerdeführerin hat diesem alten Titel für die Auslegung des Codes 1821 ein zu grosses Gewicht beigelegt. Bei den Isolationsrückständen aus der Verwertung von Kabelresten ist in erster Linie an Kunststoffabfälle zu denken. Es wäre mit dem Sinn von Anhang 3 Kategorie 6 VVS nicht vereinbar, Kunststoffgranulat, da es organisch ist, nicht in diese Kategorie einzureihen. Wie die vom BUWAL finanzierte Studie zeigt, enthalten Kunststoffabfälle aus dem Verwerten von Elektrokabeln regelmässig erhebliche Mengen von Schadstoffen, weshalb sie einer speziellen Behandlung bedürfen. Insbesondere ist eine Vermischung mit Siedlungsabfällen zu verhindern. Auch aus den bei den Akten liegenden Untersuchungsberichten über die im Betrieb der Beschwerdeführerin anfallenden Isolationsreste ergibt sich, dass diese u.a. die Metalle Blei, Zink, Kupfer und Zinn enthalten. Wie das Baudepartement in seiner Vernehmlassung zutreffend darlegt, darf aus der Tatsache, dass die zur Isolation von Kabeln verwendeten Kunststoffe organische Substanzen sind, nicht abgeleitet werden, dass die Isolationsreste keine umweltgefährdenden anorganischen Stoffe enthalten. Der alte Titel vor Code 1821 steht einer Anwendung desselben auf die Isolationsrückstände der Beschwerdeführerin auch mit Rücksicht auf diesen Umstand nicht entgegen.
c) Bei dieser Sachlage war der Bundesrat verpflichtet, die im vorliegenden Verfahren umstrittenen Abfälle in Anhang 3 VVS als Sonderabfälle zu qualifizieren. Er hat dies in Code 1821 getan. In Frage kommt auch Code 3060. Wie erwähnt, ist es dafür, ob das umstrittene Kunststoffgranulat als Sonderabfall zu beurteilen ist oder nicht, nicht entscheidend, unter welchen der beiden Codes sie fallen. Das ist lediglich von Bedeutung für die Deklaration auf den Begleitscheinen (Art. 6 VVS). Nach den in der Vernehmlassung des EDI enthaltenen zutreffenden Ausführungen ist darin Code 1821 zu erwähnen (vgl. vorne E. 2b).
5. Die Beschwerdeführerin erklärt, Code 3060 sei deshalb nicht anwendbar, weil die Kabelreste wie auch das anfallende Plastikgranulat nicht mit PCB "verunreinigt" seien, die Kabelreste "enthielten" allenfalls PCB.
a) Gegen diese Argumentation wendet das Baudepartement ein, bei der Verbrennung von PCB könnten chlorierte Dioxine und Dibenzofurane entstehen. PCB-haltige Abfälle dürften deshalb nur unter kontrollierten Bedingungen verbrannt werden: Es müsse verhindert werden, dass der Schadstoff durch die Kamine von Kehrichtverbrennungsanlagen austrete und über die Luft auf Böden und in Gewässer und damit in die Nahrungskette gelange. Ferner müsse verhindert werden, dass sich in den Abgasen chlorierte Dioxine und Dibenzofurane bildeten. Deshalb seien PCB-haltige Abfälle den Sonderabfällen zuzuordnen. Daraus ergebe sich, dass es unsinnig wäre, mit PCB verschmiertes oder verschmutztes Material als Sonderabfall zu behandeln, PCB-haltiges Material aber nicht. Wegen ihrer schlechten Abbaubarkeit hänge die Gefährlichkeit der polychlorierten Biphenyle nicht primär und ausschliesslich von ihrer Konzentration im Abfall ab. Die Menge der PCB-haltigen Abfälle sei nicht zu unterschätzen. Polychlorierte Biphenyle seien in den letzten Jahrzehnten zahlreichen Kunststoffen und Lacken als Weichmacher beigesetzt worden, bevor ihre Verwendung in der Verordnung über umweltgefährdende Stoffe vom 9. Juni 1986 (Stoffverordnung, SR 814.013) verboten worden sei. Diese mit PCB behandelten Stoffe würden in den nächsten Jahren und Jahrzehnten tonnenweise zur Entsorgung anfallen. Es sei offensichtlich, dass dabei grosse Schadstoffmengen freigesetzt werden könnten, auch wenn die beigemischten Mengen im Verhältnis zum Gesamtgewicht als gering erschienen. Die Isolationsrückstände aus der Kabelverwertung seien hierfür ein geradezu klassisches Beispiel. Die heute und in absehbarer Zeit zur Entsorgung anfallenden Kabel seien wohl überwiegend vor 1986 hergestellt worden, als die Beimischung von PCB als Weichmacher allgemein üblich gewesen sei. Würde dieses Material nicht als Sonderabfall behandelt, wäre zu befürchten, dass es zum grössten Teil in den Kehrichtverbrennungsanlagen in der Umgebung der Zerlegungsbetriebe verbrannt würde. Der Schadstoff PCB könnte trotz geringer Konzentration im Kunststoffabfall in gefährlichen Mengen verbreitet werden. Aus diesem Grund sei es keineswegs unvernünftig, dass VVS-Code 3060, wie zahlreiche andere Codes, keinen Grenz-, Schwellen- oder Toleranzwert vorsehe. Wenn ein Schadstoff in einer Abfallart regelmässig vorkomme und nur die Konzentrationen schwankten, seien Grenz-, Schwellen- oder Toleranzwerte auch aus praktischen Gründen fragwürdig. So aber verhalte es sich bei den Isolationsresten aus dem Betrieb der Beschwerdeführerin. Es könne deshalb nicht auf Einzelanalysen abgestellt werden; ein Vorgehen, das auch aus Kostengründen ausser Betracht falle.
b) Diese einleuchtenden Ausführungen des Baudepartements zeigen deutlich, dass in VVS-Code 3060 zu Recht kein Grenz-, Schwellen- oder Toleranzwert vorgesehen ist. Was die Beschwerdeführerin gegen diese Auslegung von Code 3060 einwendet, vermag nicht zu überzeugen. Da die umstrittenen Kabelreste zudem, wie erwähnt (vgl. vorne E. 2b), bereits die Voraussetzungen von Code 1821 erfüllen, ist nicht weiter auf Code 3060 einzugehen.
8. Was die Beschwerdeführerin unter dem Titel Verletzung des Verursacherprinzips, des Rechtsgleichheitsgebots und des Gebots der Wettbewerbsneutralität anführt, kann ebenfalls nicht zur Gutheissung der Beschwerde führen. Aus den bereits mehrfach erwähnten Bestimmungen des Bundesumweltschutzrechts geht hervor, dass die umstrittenen Kabelrückstände Sonderabfälle darstellen, woraus sich für die Beschwerdeführerin verschiedene, gesetzlich vorgeschriebene Verpflichtungen ergeben. Dass das Kunststoffgranulat bei der X. AG nicht als Abfall einer eigenen Produktion anfällt, sondern durch Aufbereitung der Kabelreste ihrer Kunden aus der ganzen Schweiz entsteht, vermag daran nichts zu ändern.
a) Der Gleichbehandlungsgrundsatz wird im angefochtenen Entscheid nicht verletzt. Der Regierungsrat hat die einschlägigen bundesrechtlichen Umweltschutzvorschriften auf den Betrieb der Beschwerdeführerin so angewendet, wie er sie auch auf andere Kabelzerlegungsunternehmungen anwenden würde. Der Vollzug des Bundesumweltschutzrechts in anderen Kantonen liegt nicht in der Zuständigkeit des Regierungsrats des Kantons Basel-Stadt. Vielmehr haben die Behörden der entsprechenden Kantone und des Bundes für den ordnungsgemässen Vollzug der geltenden Bestimmungen zu sorgen. Es bestehen im übrigen keine Anhaltspunkte dafür, dass andere Kantone die Missachtung der Vorschriften über den Verkehr mit Sonderabfällen ausdrücklich oder stillschweigend dulden würden.
b) Zum Hinweis der Beschwerdeführerin auf die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) ist zu beachten, dass bei deren Ausübung das Bundesumweltschutzrecht einzuhalten ist. Auch Lieferanten und Konkurrenten der Beschwerdeführerin haben sich in Übereinstimmung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nach der VVS zu richten. Diese verpflichtet ausdrücklich und unmittelbar die Abgeber von Abfällen, zu untersuchen, ob sich darunter Sonderabfälle befinden (Art. 3 VVS). Sie haben sich dem vorgeschriebenen Verfahren unaufgefordert zu unterziehen. Die Beschwerdeführerin bringt sodann vor, wenn und solange unzerlegte Kabel in einer gewöhnlichen Deponie abgelagert werden dürften, so müsse dies auch für die zerlegten Kabel bzw. die Isolationsreste, also für das zur Diskussion stehende Kunststoffgranulat, bewilligt werden.
Die angefochtene Verfügung betrifft diese Frage gar nicht. Wie in der Vernehmlassung des Baudepartements dargelegt wird, verfügt der Kanton Basel-Stadt über keine Deponie und wird daher auch nie in die Lage kommen, die Ablagerung von Kabelresten zu bewilligen. Die Gefahr einer rechtsungleichen Behandlung besteht somit auch unter diesem Gesichtspunkt nicht.
c) Was die Beschwerdeführerin schliesslich zu den wirtschaftlichen Auswirkungen des angefochtenen Entscheids vorbringt, vermag die Bundesrechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung ebenfalls nicht zu begründen. Dass sich die Entsorgung von Kabelresten verteuert, wenn diese als Sonderabfall behandelt werden, ist offensichtlich. Dieser Umstand trifft jedoch nicht nur die Beschwerdeführerin, sondern auch ihre Konkurrenten. Wie bereits dargelegt, sind die zuständigen Behörden aller Kantone verpflichtet, die VVS anzuwenden, und es ist Aufgabe des Bundes, über den Vollzug zu wachen. Die Befürchtung der Beschwerdeführerin, sie werde im Konkurrenzkampf wegen einer zurückhaltenderen Anwendung des Bundesumweltschutzrechts durch andere Kantone benachteiligt, läuft im übrigen auf die Forderung hinaus, eine vom geltenden Recht abweichende Behandlung zu erhalten, wobei die X. AG anzunehmen scheint, eine entsprechende rechtswidrige Behandlung würde andernorts anderen Betrieben tatsächlich gewährt. Ein solcher Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht kann im vorliegenden Fall angesichts der auf dem Spiel stehenden gewichtigen öffentlichen Interessen an der richtigen Anwendung des Umweltschutzrechts nicht in Frage kommen (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, S. 74; BGE 99 Ib 384 f.). | de | Diritto sulla protezione dell'ambiente; ordinanza federale sul traffico dei rifiuti speciali (OTRS); art. 4 e 31 Cost. 1. L'ordinanza federale sul traffico dei rifiuti speciali (OTRS) è applicabile ai residui (fili isolanti) del riciclaggio di resti di cavi (consid. 2, 4, 5).
2. Competenza dei cantoni per emanare decisioni in materia di trattamento di rifiuti speciali (consid. 3).
3. Art. 4 e 31 Cost.: Le autorità competenti devono, specialmente anche in considerazione di possibili effetti nefasti sulla concorrenza, vigilare che l'applicazione delle disposizioni sul traffico dei rifiuti speciali avvenga nel rispetto dell'uguaglianza (consid. 8). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-414%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,963 | 117 Ib 42 | 117 Ib 42
Sachverhalt ab Seite 43
Die Burgergemeinde Zermatt beabsichtigt, gestützt auf den Generellen Gesamtplan zur Erschliessung der Waldungen von Zermatt vom Oktober 1980 und ihren vom Umweltschutzdepartement des Kantons Wallis am 12. September 1986 genehmigten Wirtschaftsplan, eine Forststrasse zu erstellen. Es geht dabei um das den Abschnitt 13 bis 17 dieses Gesamtplans betreffende Forststrassenprojekt Winkelmatten/Wichje - Uesseri Wälder - Ried. Nach dem technischen Bericht zu diesem Projekt vom 9. Februar 1987 ist das ganze Gebiet der "Uesseri Wälder" bis heute noch vollständig unerschlossen. Eine rationelle Waldbewirtschaftung sei aber nur durch zeitgemässen Abtransport des Holzes zu erreichen, was den Bau von Forstwegen erfordere. Die Bauherrschaft betreibe in den Wichjen direkt am Beginn der geplanten Strasse beim Dorf Zermatt eine Sägerei.
Der Wald, durch den die Strasse führen solle, stehe im Eigentum der Burgergemeinde. In Wichjen/Brachje (ca. 300 m) und im Ried (ca. 400 m), wo die Strasse ins Privateigentum zu liegen komme, habe der Bodenerwerb durch Expropriation zu erfolgen. Betroffen sind u.a. auch Wiesen-, Acker- und Weideparzellen.
Gestützt auf ein Subventionsgesuch der Burgergemeinde Zermatt für die geplante Forststrasse hat der Staatsrat des Kantons Wallis an seiner Sitzung vom 4. Mai 1988 beschlossen:
"d'approuver le projet de chemin forestier 'Wichje-Ried' présenté par la
commune de Zermatt et de mettre les travaux qui y sont prévus et estimés à
Fr. 1'630'000.-- au bénéfice d'une subvention de 17% des dépenses
effectives et de Fr. 277'100.-- au maximum.
Les conditions de la Commission cantonale pour la protection de la nature
font partie intégrante de la présente décision et sont transmises à
l'inspecteur forestier du IIIe arrondissement dans le but d'être
appliquées.
La commune est rendue attentive au fait que les subsides ne seront versés
que dans les limites des disponibilités budgétaires."
Diesem Entscheid liegen positive Beurteilungen des kantonalen Planungsamts, der kantonalen Naturschutzkommission und des Forstinspektorats des III. Kreises zugrunde. Der Forstinspektor hält in seiner Beurteilung vom 9. August 1982 fest: "Die touristische Bedeutung dieser Forststrasse geht der forstlichen voran." Er stimmt dem Projekt zu und erklärt, im Ausführungsbericht seien unbedingt festzuhalten: "Sorgfältige Arbeitsausführung; alle Mauerwerke in Naturstein; Aufräumung nach Werkabschluss." Die kantonale Naturschutzkommission knüpfte ihre Zustimmung vom 25. August 1982 an folgende Bedingung: "La modification de la route en une piste de ski devra passer obligatoirement par une demande de défrichement."
Gestützt auf den erwähnten Staatsratsbeschluss vom 4. Mai 1988 hat das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) mit Verfügung vom 27. Juni 1988 das Waldprojekt "Wichje-Ried" der Burgergemeinde Zermatt mit einem Gesamtkostenvoranschlag von Fr. 1'630'000.-- auf Antrag des Bundesamtes für Forstwesen vom 11. Mai 1988 technisch genehmigt und in Anwendung der einschlägigen Gesetzesbestimmungen an die erste Etappe (Kostenvoranschlag Fr. 400'000.--) Bundesbeiträge von Fr. 120'000.-- zugesichert.
Mit Schreiben vom 14. Oktober 1988 an den Vorsteher des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) erhob die Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege (SL) Beschwerde gegen die Subventionsverfügung vom 27. Juni 1988. Sie erklärt darin, sie habe das Bundesamt für Forstwesen und Landschaftsschutz am 12. September 1988 ersucht, ihr die Subventionsverfügung zu eröffnen. Diesem Begehren sei das Bundesamt am 16. September 1988 nachgekommen. In der erwähnten Beschwerde stellt die Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege folgende Anträge:
"Es sei die angefochtene Verfügung über einen Bundesbeitrag von
Fr. 120'000.-- an die erste Etappe des Waldstrassenprojektes aufzuheben.
Gleichzeitig sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu geben.
Ferner sei der Nachweis für ein überwiegendes forstliches Interesse an
der Realisierung dieses Projektes und seine Verträglichkeit mit den
Erfordernissen des Natur- und Landschaftsschutzes zu erbringen. Dazu
gehört auch der Nachweis, dass durch den Strassenbau keine erheblichen für
das Landschaftsbild und die Natur nachteiligen Folgen entstehen oder
ausgelöst werden.
Nur unter diesen Voraussetzungen wäre die SL allenfalls bereit, diese
Beschwerde zurückzuziehen.
Ausserdem sei der Kanton anzuhalten, ein ordentliches
Baubewilligungsverfahren für dieses Vorhaben durchzuführen."
Diese Beschwerde wurde vom Eidgenössischen Departement des Innern am 25. Oktober 1988 zuständigkeitshalber dem Bundesgericht übermittelt.
Mit Präsidialverfügung vom 9. Dezember 1988 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung beigelegt.
Am 13. März 1989 teilte der Vertreter des WWF Schweiz und des WWF Sektion Wallis dem Bundesgericht mit, im Amtsblatt vom 3. März 1989 sei das Baugesuch für die Waldstrasse "Wichje-Ried" ausgeschrieben worden, und die genannten Organisationen hätten gegen das Projekt Einsprache erhoben. Auf Anfrage des Bundesgerichts schrieb das Baudepartement des Kantons Wallis am 31. Januar 1991, für das erwähnte Strassenvorhaben werde ein kantonales Plangenehmigungsverfahren durchgeführt, welches die koordinierte Beurteilung des Projekts erlauben solle. Im Rahmen dieses Verfahrens sei ein Augenschein mit Einigungsverhandlung erforderlich. Dieser könne jedoch erst nach der Schneeschmelze, also im Frühjahr 1991, stattfinden.
In seiner Stellungnahme zum genannten Schreiben des Baudepartements äussert das EDI die Meinung, es sei zweckmässig, das bundesgerichtliche Verfahren bis zum Vorliegen einer rechtskräftigen kantonalen Plangenehmigungsverfügung zu sistieren. Es führt weiter aus, im kantonalen Plangenehmigungsverfahren müsse geprüft werden, ob das Projekt allen einschlägigen Gesetzgebungen entspreche. Der kantonale Entscheid habe den Anforderungen an eine umfassende Interessenabwägung im Sinne der neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu genügen (BGE 116 Ib 309 ff.).
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. (Zur Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde BGE 116 Ib 311 E. 1).
2. a) Zum Antrag der SL, der Kanton Wallis sei anzuhalten, ein ordentliches Baubewilligungsverfahren für das umstrittene Vorhaben durchzuführen, hat der Staatsrat in seiner ersten Vernehmlassung vom 23. Dezember 1988 erklärt, die Vorschriften über das kantonale Baubewilligungsverfahren würden zur Zeit revidiert. Bei dieser Gelegenheit werde auch die öffentliche Auflage der forstlichen Projekte sowie die Koordination der baurechtlichen Bewilligung und der subventionsrechtlichen Genehmigungen überprüft. Im vorliegenden Fall sei die Bewilligung jedoch gemäss dem bisherigen Verfahren bereits erteilt worden, wobei das Subventionsverfahren gleichzeitig als Baubewilligungsverfahren gelte.
Am 31. Januar 1991 teilte das Baudepartement des Kantons Wallis dem Bundesgericht mit, in Ausführung der bundesrechtlich vorgeschriebenen Koordinationspflicht sei die Rechtsabteilung des Baudepartements mit der Instruktion von Plangenehmigungsverfahren für den Bau, die Koordination und die Instandstellung öffentlicher Verkehrswege betraut worden. Die Plangenehmigungsverfahren für kantonale und kommunale Strassenbauvorhaben (Kantonsstrassen, kommunale Erschliessungsstrassen, Forst- und Meliorationsstrassen mit Einschluss der Waldwege) richteten sich nach den Vorschriften des kantonalen Strassengesetzes vom 3. September 1965 (Art. 38 ff.). Dieses Strassen-Plangenehmigungsverfahren ersetze das ordentliche Baubewilligungsverfahren. Gestützt auf diese Verfahrensordnung sei das Waldstrassenprojekt "Wichje-Ried" im kantonalen Amtsblatt vom 3. März 1989 zur öffentlichen Vernehmlassung ausgeschrieben worden. Das Baudepartement habe anschliessend unter ausdrücklichem Hinweis auf die Koordinationspflicht bei den verschiedenen kantonalen Aufsichts- und Entscheidungsorganen (Dienststellen für Raumplanung und für Umweltschutz, kantonale Baukommission sowie Dienststelle für Wald und Landschaft) das Vernehmlassungsverfahren eingeleitet. Aufgrund der eingegangenen Vormeinungen erweise sich die Durchführung eines Augenscheins mit anschliessender Einigungsverhandlung nach Massgabe von Art. 17 ff. des kantonalen Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege vom 6. Oktober 1976 (VVRG) als unumgänglich. Die Ortsbesichtigung könne indessen erst nach der Schneeschmelze, also im Frühjahr 1991, stattfinden. Eine allfällige Plangenehmigungsverfügung könne dann Gegenstand einer Beschwerde an den Staatsrat und danach an das Verwaltungsgericht bilden.
b) Aus diesem Schreiben des Baudepartements vom 31. Januar 1991 ergibt sich klar, dass die in der Vernehmlassung,vom 23. Dezember 1988 geäusserte Rechtsauffassung, wonach das kantonale Subventionsverfahren als Baubewilligungsverfahren gelte, aus der Sicht der kantonalen Behörden heute überholt ist. Der Antrag der Beschwerdeführerin, der Kanton Wallis sei anzuhalten, ein ordentliches Baubewilligungsverfahren für das umstrittene Vorhaben durchzuführen, wird durch das vom Baudepartement eingeleitete Plangenehmigungsverfahren erfüllt, da dieses neue Verfahren das kantonale Baubewilligungsverfahren ersetzen soll. Dieses Verfahren kommt somit einer Wiedererwägung der Verfügung des Staatsrats vom 4. Mai 1988 gleich, insoweit er diese zugleich als eine kantonale Baubewilligung für die umstrittene Strasse betrachtete. Das Begehren der SL auf Durchführung eines kantonalen Baubewilligungsverfahrens wird bei dieser Sachlage gegenstandslos.
3. a) Die Beschwerdeführerin hält den heutigen Zustand der in Frage stehenden Waldung in Zermatt namentlich unter Berücksichtigung ihrer landschaftsästhetischen, ideellen, ökologischen und naturschützerischen Qualität für wesentlich wertvoller als einen konventionell gepflegten Wald. Die konventionelle Waldbewirtschaftung würde die aus ihrer Sicht unerwünschte Forststrasse erfordern und gleichzeitig die heutigen Werte des Waldes und des Landschaftsbilds beeinträchtigen. Die Beschwerdeführerin bestreitet ferner die von der Burgergemeinde und von Vertretern des Forstdienstes geltend gemachte These, die Schutzwirkung des Waldes werde durch eine konventionelle Waldpflege erhöht. Diese könne sich namentlich im Gebirgswald auch kontraproduktiv auswirken. Für den Fall, dass eine minimale Pflege des Waldes nötig und erwünscht sei, sei es jedenfalls nicht erforderlich, das geschlagene Holz auf einer lastwagenbefahrbaren Strasse abzutransportieren. Schliesslich wird die Befürchtung vorgetragen, die geplante Strasse könne vor allem auch als Skipiste dienen und unerwünschte Auswirkungen auf Fauna und Flora mit sich bringen. Die Beschwerdeführerin beantragt dem Bundesgericht, zu den von ihr aufgeworfenen Fragen eine Expertise von unabhängigen Fachleuten einzuholen.
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts kann die Subventionierung einer Forststrasse im Rahmen des Legalitätsprinzips nicht vom Belieben der Subventionsbehörde abhängen. Diese darf nur einem Projekt zustimmen, das allen einschlägigen bundesrechtlichen Anforderungen genügt (BGE 116 Ib 313 E. 2a). Die zu erfüllenden bundesrechtlichen Anforderungen ergeben sich zunächst direkt aus dem Forstrecht. Danach kann der Bund in Schutzwaldungen die Anlage von Abfuhrwegen unterstützen (Art. 25 Abs. 1, Art. 42 Abs. 1 lit. b und Art. 42bis lit. a Ziff. 6 FPolG, Art. 21 FPolV).
Neben dem Forstrecht und dem Natur- und Heimatschutzrecht (vgl. BGE 116 Ib 314 E. 3) betrifft das vorliegende Projekt aber insbesondere auch Fragen des Raumplanungsrechts. Eine Strasse bedarf von Bundesrechts wegen einer Baubewilligung im Sinne der Art. 22 ff. RPG, sofern sie nicht in einem speziellen Nutzungsplan vorgesehen ist. Entspricht eine - wie im vorliegenden Fall - ausserhalb der Bauzone gelegene Strasse nicht dem Zweck der Zone, in welcher sie geplant ist, muss bei Fehlen eines speziellen Nutzungsplans eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG eingeholt werden (BGE 114 Ib 268 ff.; BGE 112 Ib 164 ff., 409; nicht publ. Urteile vom 17. Februar 1987 i.S. E. L. c. Gemeinde Obersiggenthal und vom 29. Juni 1987 i.S. W. A. c. Einwohnergemeinde Giswil). Eine Strasse, die durch den Wald führt und nicht in einem speziellen Nutzungsplan enthalten ist, bedarf, soweit sie forstlichen Zwecken dient, einer Baubewilligung im Sinne von Art. 22 RPG. Soweit sie nicht forstlichen Zwecken dient, ist eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG sowie eine Rodungsbewilligung nach Art. 31 FPolG i.V.m. Art. 26 FPolV nötig (BGE 112 Ib 256 ff. i.V.m. BGE 112 Ib 164 ff., 409 ff.).
Das Raumplanungsgesetz betrifft die umstrittene Beitragszusicherung zudem insofern, als es vorschreibt, der Bund habe die Leistung von Beiträgen an raumwirksame Massnahmen nach anderen Bundesgesetzen davon abhängig zu machen, dass diese den genehmigten Richtplänen entsprechen (Art. 30 RPG).
4. a) Zur rechtlichen Beurteilung des umstrittenen Forststrassenprojekts sind somit gleichzeitig mehrere Gesetzgebungen anwendbar. Wie das Bundesgericht in letzter Zeit mehrfach festgehalten hat, verlangt das Bundesrecht in solchen Fällen, dass die verschiedenen, in einem engen Sachzusammenhang zueinander stehenden Vorschriften in einem Leitverfahren materiell und verfahrensmässig frühzeitig koordiniert angewendet werden (BGE 116 Ib 50 ff., 313 E. 2c, 327 ff. E. 4, je mit weiteren Hinweisen).
Das Baudepartement des Kantons Wallis ist gemäss seinem vorne in E. 2a wiedergegebenen Schreiben vom 31. Januar 1991 bestrebt, der bundesrechtlichen Koordinationspflicht nachzukommen, indem es ein Plangenehmigungsverfahren über das hier umstrittene Forststrassenprojekt unter Beizug sämtlicher zuständiger Behörden durchführt. Dabei sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch die für eine allfällige Subventionierung zuständigen Behörden von Bund und Kanton in das Leit- oder gegebenenfalls in das massgebliche Verfahren nach Art. 5 UVPV (SR 814.011) miteinzubeziehen. Nach der erwähnten Rechtsprechung geht es nämlich nicht an, die Frage der Subventionierung ohne Berücksichtigung der übrigen massgebenden Gesetzgebung zu beurteilen. Das Bundesgericht hat im Grundsatzurteil BGE 116 Ib 50 ff. zur Frage der Koordination der Rechtsanwendung erwogen, dass die materielle Koordination am besten erreicht wird, wenn dafür eine einzige erste Instanz zuständig ist. Sind jedoch zur Beurteilung einzelner der Koordination bedürftiger Rechtsfragen verschiedene erstinstanzliche Behörden zuständig, so müssen diese die Rechtsanwendung in einer Weise abstimmen, dass qualitativ ein gleichwertiges Koordinationsergebnis erzielt wird. In dieser Hinsicht ergibt sich aus den Akten des hier umstrittenen Bauvorhabens, dass noch gar keine umfassende Interessenabwägung und Abstimmung der Entscheide erfolgen konnte, weshalb zur Zeit auch nicht von einem den Anforderungen der bundesrechtlichen Koordinationspflicht genügenden Entscheid über das umstrittene Forststrassenprojekt "Wichje-Ried" gesprochen werden kann.
Auch in Fällen wie dem vorliegenden, in welchem die zur Bewilligung eines Vorhabens zu prüfenden Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang erstinstanzlich teils durch Bundesbehörden (Bundessubvention und technische Genehmigung) und teils durch kantonale oder kommunale Behörden beurteilt werden, muss die materielle Koordination zwischen den erstinstanzlichen Behörden sichergestellt werden (BGE 116 Ib 313 E. 2c). Eine verfahrensrechtlich und zeitlich verbundene Eröffnung der Verfügungen mit anschliessendem einheitlichem Rechtsmittelverfahren ist hier bei der heutigen Rechtslage indessen nicht möglich (vgl. BGE 116 Ib 58). Im erwähnten Urteil hat sich das Bundesgericht mit der Koordination von eng zusammenhängenden Verfahren befasst, welche in erster Instanz teilweise in die Kompetenz kantonaler oder kommunaler Behörden und im übrigen in die Zuständigkeit von Bundesbehörden fallen, und dabei Möglichkeiten des Vorgehens aufgezeigt (BGE 116 Ib 58 f.).
b) Im vorliegenden Fall ist in bezug auf die Koordination der Subventionsverfügungen des EDI mit den übrigen, einen engen Sachzusammenhang aufweisenden Bewilligungen eine analoge Problematik gegeben. Bei deren Lösung ist darauf zu achten, dass sämtliche vom engen Sachzusammenhang betroffene Fragen, d.h. im vorliegenden Fall insbesondere die Fragen der Raumplanung, des Natur- und Heimatschutzes sowie des Forstrechts (inkl. Subventionierung) materiell aufeinander abgestimmt und zeitlich koordiniert beurteilt werden. In diesem Sinne hat das Bundesgericht bereits in vergleichbaren Fällen entschieden (BGE 116 Ib 313 E. 2c). Im Unterschied zum erwähnten Urteil mangelt es hier bereits an der gehörigen Berücksichtigung der raumplanerischen Fragen beim Entscheid über die Bundessubvention.
Es ergibt sich somit, dass die angefochtene Verfügung des EDI in Verletzung der bundesrechtlichen Koordinationspflicht erlassen worden ist. Eine vom EDI als zweckmässig bezeichnete Sistierung des vorliegenden Verfahrens bis zum Vorliegen einer rechtskräftigen kantonalen Plangenehmigungsverfügung ist bei dieser Sachlage nicht angebracht. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde muss vielmehr gutgeheissen und die Subventionsverfügung des EDI aufgehoben werden, damit eine materielle Koordination der Rechtsanwendung im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ermöglicht wird. Das Bundesgericht hat somit im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen, ob die geplante Forststrasse mit den übrigen Bestimmungen über den Natur- und Heimatschutz, die Raumplanung oder das Forstwesen übereinstimmt. Die Beurteilung dieser Fragen ist vorab Aufgabe der zuständigen kantonalen Behörden sowie des EDI, das im Rahmen des koordinierten Plangenehmigungsverfahrens zur Beurteilung der Subventionsvoraussetzungen sowie allfälliger weiterer Probleme in den Entscheidungsprozess miteinbezogen werden muss. Die Verfahrensrechte der Beschwerdeführerin könne auch im Rahmen eines koordinierten Vorgehens der verschiedenen zuständigen Behörden gewahrt werden.
5. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben ist. Soweit die SL die Durchführung eines kantonalen Baubewilligungsverfahrens verlangt, ist die Beschwerde gegenstandslos geworden (s. vorne E. 2). | de | Art. 22 ff. RPG, Art. 2 lit. c NHG und Forstrecht; Subventionierung und technische Projektgenehmigung einer Forststrasse; Koordination der Rechtsanwendung. Koordination im Rahmen eines kantonalen Strassen-Plangenehmigungsverfahrens, welches das Baubewilligungsverfahren ersetzen soll (E. 2).
Für Forststrassen muss eine Baubewilligung eingeholt werden. Zwischen den Fragen des Natur- und Heimatschutzes, der Raumplanung und des Forstrechts besteht in der Regel ein enger Sachzusammenhang (E. 3b).
Auch bei einem Projekt, dessen Beurteilung in erster Instanz teilweise in die Kompetenz kantonaler oder kommunaler Behörden und im übrigen in die Zuständigkeit einer Bundesbehörde fällt, besteht die Pflicht zur materiell und verfahrensmässig frühzeitig koordinierten Rechtsanwendung. Folgen mangelnder Koordination (E. 4). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,964 | 117 Ib 42 | 117 Ib 42
Sachverhalt ab Seite 43
Die Burgergemeinde Zermatt beabsichtigt, gestützt auf den Generellen Gesamtplan zur Erschliessung der Waldungen von Zermatt vom Oktober 1980 und ihren vom Umweltschutzdepartement des Kantons Wallis am 12. September 1986 genehmigten Wirtschaftsplan, eine Forststrasse zu erstellen. Es geht dabei um das den Abschnitt 13 bis 17 dieses Gesamtplans betreffende Forststrassenprojekt Winkelmatten/Wichje - Uesseri Wälder - Ried. Nach dem technischen Bericht zu diesem Projekt vom 9. Februar 1987 ist das ganze Gebiet der "Uesseri Wälder" bis heute noch vollständig unerschlossen. Eine rationelle Waldbewirtschaftung sei aber nur durch zeitgemässen Abtransport des Holzes zu erreichen, was den Bau von Forstwegen erfordere. Die Bauherrschaft betreibe in den Wichjen direkt am Beginn der geplanten Strasse beim Dorf Zermatt eine Sägerei.
Der Wald, durch den die Strasse führen solle, stehe im Eigentum der Burgergemeinde. In Wichjen/Brachje (ca. 300 m) und im Ried (ca. 400 m), wo die Strasse ins Privateigentum zu liegen komme, habe der Bodenerwerb durch Expropriation zu erfolgen. Betroffen sind u.a. auch Wiesen-, Acker- und Weideparzellen.
Gestützt auf ein Subventionsgesuch der Burgergemeinde Zermatt für die geplante Forststrasse hat der Staatsrat des Kantons Wallis an seiner Sitzung vom 4. Mai 1988 beschlossen:
"d'approuver le projet de chemin forestier 'Wichje-Ried' présenté par la
commune de Zermatt et de mettre les travaux qui y sont prévus et estimés à
Fr. 1'630'000.-- au bénéfice d'une subvention de 17% des dépenses
effectives et de Fr. 277'100.-- au maximum.
Les conditions de la Commission cantonale pour la protection de la nature
font partie intégrante de la présente décision et sont transmises à
l'inspecteur forestier du IIIe arrondissement dans le but d'être
appliquées.
La commune est rendue attentive au fait que les subsides ne seront versés
que dans les limites des disponibilités budgétaires."
Diesem Entscheid liegen positive Beurteilungen des kantonalen Planungsamts, der kantonalen Naturschutzkommission und des Forstinspektorats des III. Kreises zugrunde. Der Forstinspektor hält in seiner Beurteilung vom 9. August 1982 fest: "Die touristische Bedeutung dieser Forststrasse geht der forstlichen voran." Er stimmt dem Projekt zu und erklärt, im Ausführungsbericht seien unbedingt festzuhalten: "Sorgfältige Arbeitsausführung; alle Mauerwerke in Naturstein; Aufräumung nach Werkabschluss." Die kantonale Naturschutzkommission knüpfte ihre Zustimmung vom 25. August 1982 an folgende Bedingung: "La modification de la route en une piste de ski devra passer obligatoirement par une demande de défrichement."
Gestützt auf den erwähnten Staatsratsbeschluss vom 4. Mai 1988 hat das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) mit Verfügung vom 27. Juni 1988 das Waldprojekt "Wichje-Ried" der Burgergemeinde Zermatt mit einem Gesamtkostenvoranschlag von Fr. 1'630'000.-- auf Antrag des Bundesamtes für Forstwesen vom 11. Mai 1988 technisch genehmigt und in Anwendung der einschlägigen Gesetzesbestimmungen an die erste Etappe (Kostenvoranschlag Fr. 400'000.--) Bundesbeiträge von Fr. 120'000.-- zugesichert.
Mit Schreiben vom 14. Oktober 1988 an den Vorsteher des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) erhob die Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege (SL) Beschwerde gegen die Subventionsverfügung vom 27. Juni 1988. Sie erklärt darin, sie habe das Bundesamt für Forstwesen und Landschaftsschutz am 12. September 1988 ersucht, ihr die Subventionsverfügung zu eröffnen. Diesem Begehren sei das Bundesamt am 16. September 1988 nachgekommen. In der erwähnten Beschwerde stellt die Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege folgende Anträge:
"Es sei die angefochtene Verfügung über einen Bundesbeitrag von
Fr. 120'000.-- an die erste Etappe des Waldstrassenprojektes aufzuheben.
Gleichzeitig sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu geben.
Ferner sei der Nachweis für ein überwiegendes forstliches Interesse an
der Realisierung dieses Projektes und seine Verträglichkeit mit den
Erfordernissen des Natur- und Landschaftsschutzes zu erbringen. Dazu
gehört auch der Nachweis, dass durch den Strassenbau keine erheblichen für
das Landschaftsbild und die Natur nachteiligen Folgen entstehen oder
ausgelöst werden.
Nur unter diesen Voraussetzungen wäre die SL allenfalls bereit, diese
Beschwerde zurückzuziehen.
Ausserdem sei der Kanton anzuhalten, ein ordentliches
Baubewilligungsverfahren für dieses Vorhaben durchzuführen."
Diese Beschwerde wurde vom Eidgenössischen Departement des Innern am 25. Oktober 1988 zuständigkeitshalber dem Bundesgericht übermittelt.
Mit Präsidialverfügung vom 9. Dezember 1988 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung beigelegt.
Am 13. März 1989 teilte der Vertreter des WWF Schweiz und des WWF Sektion Wallis dem Bundesgericht mit, im Amtsblatt vom 3. März 1989 sei das Baugesuch für die Waldstrasse "Wichje-Ried" ausgeschrieben worden, und die genannten Organisationen hätten gegen das Projekt Einsprache erhoben. Auf Anfrage des Bundesgerichts schrieb das Baudepartement des Kantons Wallis am 31. Januar 1991, für das erwähnte Strassenvorhaben werde ein kantonales Plangenehmigungsverfahren durchgeführt, welches die koordinierte Beurteilung des Projekts erlauben solle. Im Rahmen dieses Verfahrens sei ein Augenschein mit Einigungsverhandlung erforderlich. Dieser könne jedoch erst nach der Schneeschmelze, also im Frühjahr 1991, stattfinden.
In seiner Stellungnahme zum genannten Schreiben des Baudepartements äussert das EDI die Meinung, es sei zweckmässig, das bundesgerichtliche Verfahren bis zum Vorliegen einer rechtskräftigen kantonalen Plangenehmigungsverfügung zu sistieren. Es führt weiter aus, im kantonalen Plangenehmigungsverfahren müsse geprüft werden, ob das Projekt allen einschlägigen Gesetzgebungen entspreche. Der kantonale Entscheid habe den Anforderungen an eine umfassende Interessenabwägung im Sinne der neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu genügen (BGE 116 Ib 309 ff.).
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. (Zur Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde BGE 116 Ib 311 E. 1).
2. a) Zum Antrag der SL, der Kanton Wallis sei anzuhalten, ein ordentliches Baubewilligungsverfahren für das umstrittene Vorhaben durchzuführen, hat der Staatsrat in seiner ersten Vernehmlassung vom 23. Dezember 1988 erklärt, die Vorschriften über das kantonale Baubewilligungsverfahren würden zur Zeit revidiert. Bei dieser Gelegenheit werde auch die öffentliche Auflage der forstlichen Projekte sowie die Koordination der baurechtlichen Bewilligung und der subventionsrechtlichen Genehmigungen überprüft. Im vorliegenden Fall sei die Bewilligung jedoch gemäss dem bisherigen Verfahren bereits erteilt worden, wobei das Subventionsverfahren gleichzeitig als Baubewilligungsverfahren gelte.
Am 31. Januar 1991 teilte das Baudepartement des Kantons Wallis dem Bundesgericht mit, in Ausführung der bundesrechtlich vorgeschriebenen Koordinationspflicht sei die Rechtsabteilung des Baudepartements mit der Instruktion von Plangenehmigungsverfahren für den Bau, die Koordination und die Instandstellung öffentlicher Verkehrswege betraut worden. Die Plangenehmigungsverfahren für kantonale und kommunale Strassenbauvorhaben (Kantonsstrassen, kommunale Erschliessungsstrassen, Forst- und Meliorationsstrassen mit Einschluss der Waldwege) richteten sich nach den Vorschriften des kantonalen Strassengesetzes vom 3. September 1965 (Art. 38 ff.). Dieses Strassen-Plangenehmigungsverfahren ersetze das ordentliche Baubewilligungsverfahren. Gestützt auf diese Verfahrensordnung sei das Waldstrassenprojekt "Wichje-Ried" im kantonalen Amtsblatt vom 3. März 1989 zur öffentlichen Vernehmlassung ausgeschrieben worden. Das Baudepartement habe anschliessend unter ausdrücklichem Hinweis auf die Koordinationspflicht bei den verschiedenen kantonalen Aufsichts- und Entscheidungsorganen (Dienststellen für Raumplanung und für Umweltschutz, kantonale Baukommission sowie Dienststelle für Wald und Landschaft) das Vernehmlassungsverfahren eingeleitet. Aufgrund der eingegangenen Vormeinungen erweise sich die Durchführung eines Augenscheins mit anschliessender Einigungsverhandlung nach Massgabe von Art. 17 ff. des kantonalen Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege vom 6. Oktober 1976 (VVRG) als unumgänglich. Die Ortsbesichtigung könne indessen erst nach der Schneeschmelze, also im Frühjahr 1991, stattfinden. Eine allfällige Plangenehmigungsverfügung könne dann Gegenstand einer Beschwerde an den Staatsrat und danach an das Verwaltungsgericht bilden.
b) Aus diesem Schreiben des Baudepartements vom 31. Januar 1991 ergibt sich klar, dass die in der Vernehmlassung,vom 23. Dezember 1988 geäusserte Rechtsauffassung, wonach das kantonale Subventionsverfahren als Baubewilligungsverfahren gelte, aus der Sicht der kantonalen Behörden heute überholt ist. Der Antrag der Beschwerdeführerin, der Kanton Wallis sei anzuhalten, ein ordentliches Baubewilligungsverfahren für das umstrittene Vorhaben durchzuführen, wird durch das vom Baudepartement eingeleitete Plangenehmigungsverfahren erfüllt, da dieses neue Verfahren das kantonale Baubewilligungsverfahren ersetzen soll. Dieses Verfahren kommt somit einer Wiedererwägung der Verfügung des Staatsrats vom 4. Mai 1988 gleich, insoweit er diese zugleich als eine kantonale Baubewilligung für die umstrittene Strasse betrachtete. Das Begehren der SL auf Durchführung eines kantonalen Baubewilligungsverfahrens wird bei dieser Sachlage gegenstandslos.
3. a) Die Beschwerdeführerin hält den heutigen Zustand der in Frage stehenden Waldung in Zermatt namentlich unter Berücksichtigung ihrer landschaftsästhetischen, ideellen, ökologischen und naturschützerischen Qualität für wesentlich wertvoller als einen konventionell gepflegten Wald. Die konventionelle Waldbewirtschaftung würde die aus ihrer Sicht unerwünschte Forststrasse erfordern und gleichzeitig die heutigen Werte des Waldes und des Landschaftsbilds beeinträchtigen. Die Beschwerdeführerin bestreitet ferner die von der Burgergemeinde und von Vertretern des Forstdienstes geltend gemachte These, die Schutzwirkung des Waldes werde durch eine konventionelle Waldpflege erhöht. Diese könne sich namentlich im Gebirgswald auch kontraproduktiv auswirken. Für den Fall, dass eine minimale Pflege des Waldes nötig und erwünscht sei, sei es jedenfalls nicht erforderlich, das geschlagene Holz auf einer lastwagenbefahrbaren Strasse abzutransportieren. Schliesslich wird die Befürchtung vorgetragen, die geplante Strasse könne vor allem auch als Skipiste dienen und unerwünschte Auswirkungen auf Fauna und Flora mit sich bringen. Die Beschwerdeführerin beantragt dem Bundesgericht, zu den von ihr aufgeworfenen Fragen eine Expertise von unabhängigen Fachleuten einzuholen.
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts kann die Subventionierung einer Forststrasse im Rahmen des Legalitätsprinzips nicht vom Belieben der Subventionsbehörde abhängen. Diese darf nur einem Projekt zustimmen, das allen einschlägigen bundesrechtlichen Anforderungen genügt (BGE 116 Ib 313 E. 2a). Die zu erfüllenden bundesrechtlichen Anforderungen ergeben sich zunächst direkt aus dem Forstrecht. Danach kann der Bund in Schutzwaldungen die Anlage von Abfuhrwegen unterstützen (Art. 25 Abs. 1, Art. 42 Abs. 1 lit. b und Art. 42bis lit. a Ziff. 6 FPolG, Art. 21 FPolV).
Neben dem Forstrecht und dem Natur- und Heimatschutzrecht (vgl. BGE 116 Ib 314 E. 3) betrifft das vorliegende Projekt aber insbesondere auch Fragen des Raumplanungsrechts. Eine Strasse bedarf von Bundesrechts wegen einer Baubewilligung im Sinne der Art. 22 ff. RPG, sofern sie nicht in einem speziellen Nutzungsplan vorgesehen ist. Entspricht eine - wie im vorliegenden Fall - ausserhalb der Bauzone gelegene Strasse nicht dem Zweck der Zone, in welcher sie geplant ist, muss bei Fehlen eines speziellen Nutzungsplans eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG eingeholt werden (BGE 114 Ib 268 ff.; BGE 112 Ib 164 ff., 409; nicht publ. Urteile vom 17. Februar 1987 i.S. E. L. c. Gemeinde Obersiggenthal und vom 29. Juni 1987 i.S. W. A. c. Einwohnergemeinde Giswil). Eine Strasse, die durch den Wald führt und nicht in einem speziellen Nutzungsplan enthalten ist, bedarf, soweit sie forstlichen Zwecken dient, einer Baubewilligung im Sinne von Art. 22 RPG. Soweit sie nicht forstlichen Zwecken dient, ist eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG sowie eine Rodungsbewilligung nach Art. 31 FPolG i.V.m. Art. 26 FPolV nötig (BGE 112 Ib 256 ff. i.V.m. BGE 112 Ib 164 ff., 409 ff.).
Das Raumplanungsgesetz betrifft die umstrittene Beitragszusicherung zudem insofern, als es vorschreibt, der Bund habe die Leistung von Beiträgen an raumwirksame Massnahmen nach anderen Bundesgesetzen davon abhängig zu machen, dass diese den genehmigten Richtplänen entsprechen (Art. 30 RPG).
4. a) Zur rechtlichen Beurteilung des umstrittenen Forststrassenprojekts sind somit gleichzeitig mehrere Gesetzgebungen anwendbar. Wie das Bundesgericht in letzter Zeit mehrfach festgehalten hat, verlangt das Bundesrecht in solchen Fällen, dass die verschiedenen, in einem engen Sachzusammenhang zueinander stehenden Vorschriften in einem Leitverfahren materiell und verfahrensmässig frühzeitig koordiniert angewendet werden (BGE 116 Ib 50 ff., 313 E. 2c, 327 ff. E. 4, je mit weiteren Hinweisen).
Das Baudepartement des Kantons Wallis ist gemäss seinem vorne in E. 2a wiedergegebenen Schreiben vom 31. Januar 1991 bestrebt, der bundesrechtlichen Koordinationspflicht nachzukommen, indem es ein Plangenehmigungsverfahren über das hier umstrittene Forststrassenprojekt unter Beizug sämtlicher zuständiger Behörden durchführt. Dabei sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch die für eine allfällige Subventionierung zuständigen Behörden von Bund und Kanton in das Leit- oder gegebenenfalls in das massgebliche Verfahren nach Art. 5 UVPV (SR 814.011) miteinzubeziehen. Nach der erwähnten Rechtsprechung geht es nämlich nicht an, die Frage der Subventionierung ohne Berücksichtigung der übrigen massgebenden Gesetzgebung zu beurteilen. Das Bundesgericht hat im Grundsatzurteil BGE 116 Ib 50 ff. zur Frage der Koordination der Rechtsanwendung erwogen, dass die materielle Koordination am besten erreicht wird, wenn dafür eine einzige erste Instanz zuständig ist. Sind jedoch zur Beurteilung einzelner der Koordination bedürftiger Rechtsfragen verschiedene erstinstanzliche Behörden zuständig, so müssen diese die Rechtsanwendung in einer Weise abstimmen, dass qualitativ ein gleichwertiges Koordinationsergebnis erzielt wird. In dieser Hinsicht ergibt sich aus den Akten des hier umstrittenen Bauvorhabens, dass noch gar keine umfassende Interessenabwägung und Abstimmung der Entscheide erfolgen konnte, weshalb zur Zeit auch nicht von einem den Anforderungen der bundesrechtlichen Koordinationspflicht genügenden Entscheid über das umstrittene Forststrassenprojekt "Wichje-Ried" gesprochen werden kann.
Auch in Fällen wie dem vorliegenden, in welchem die zur Bewilligung eines Vorhabens zu prüfenden Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang erstinstanzlich teils durch Bundesbehörden (Bundessubvention und technische Genehmigung) und teils durch kantonale oder kommunale Behörden beurteilt werden, muss die materielle Koordination zwischen den erstinstanzlichen Behörden sichergestellt werden (BGE 116 Ib 313 E. 2c). Eine verfahrensrechtlich und zeitlich verbundene Eröffnung der Verfügungen mit anschliessendem einheitlichem Rechtsmittelverfahren ist hier bei der heutigen Rechtslage indessen nicht möglich (vgl. BGE 116 Ib 58). Im erwähnten Urteil hat sich das Bundesgericht mit der Koordination von eng zusammenhängenden Verfahren befasst, welche in erster Instanz teilweise in die Kompetenz kantonaler oder kommunaler Behörden und im übrigen in die Zuständigkeit von Bundesbehörden fallen, und dabei Möglichkeiten des Vorgehens aufgezeigt (BGE 116 Ib 58 f.).
b) Im vorliegenden Fall ist in bezug auf die Koordination der Subventionsverfügungen des EDI mit den übrigen, einen engen Sachzusammenhang aufweisenden Bewilligungen eine analoge Problematik gegeben. Bei deren Lösung ist darauf zu achten, dass sämtliche vom engen Sachzusammenhang betroffene Fragen, d.h. im vorliegenden Fall insbesondere die Fragen der Raumplanung, des Natur- und Heimatschutzes sowie des Forstrechts (inkl. Subventionierung) materiell aufeinander abgestimmt und zeitlich koordiniert beurteilt werden. In diesem Sinne hat das Bundesgericht bereits in vergleichbaren Fällen entschieden (BGE 116 Ib 313 E. 2c). Im Unterschied zum erwähnten Urteil mangelt es hier bereits an der gehörigen Berücksichtigung der raumplanerischen Fragen beim Entscheid über die Bundessubvention.
Es ergibt sich somit, dass die angefochtene Verfügung des EDI in Verletzung der bundesrechtlichen Koordinationspflicht erlassen worden ist. Eine vom EDI als zweckmässig bezeichnete Sistierung des vorliegenden Verfahrens bis zum Vorliegen einer rechtskräftigen kantonalen Plangenehmigungsverfügung ist bei dieser Sachlage nicht angebracht. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde muss vielmehr gutgeheissen und die Subventionsverfügung des EDI aufgehoben werden, damit eine materielle Koordination der Rechtsanwendung im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ermöglicht wird. Das Bundesgericht hat somit im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen, ob die geplante Forststrasse mit den übrigen Bestimmungen über den Natur- und Heimatschutz, die Raumplanung oder das Forstwesen übereinstimmt. Die Beurteilung dieser Fragen ist vorab Aufgabe der zuständigen kantonalen Behörden sowie des EDI, das im Rahmen des koordinierten Plangenehmigungsverfahrens zur Beurteilung der Subventionsvoraussetzungen sowie allfälliger weiterer Probleme in den Entscheidungsprozess miteinbezogen werden muss. Die Verfahrensrechte der Beschwerdeführerin könne auch im Rahmen eines koordinierten Vorgehens der verschiedenen zuständigen Behörden gewahrt werden.
5. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben ist. Soweit die SL die Durchführung eines kantonalen Baubewilligungsverfahrens verlangt, ist die Beschwerde gegenstandslos geworden (s. vorne E. 2). | de | Art. 22 ss LAT, art. 2 let. c LPN et droit forestier; subventionnement et approbation technique d'un projet de route forestière; coordination de l'application du droit. Coordination dans le cadre d'une procédure cantonale d'approbation de plans routiers, destinée à remplacer la procédure d'autorisation de construire (consid. 2).
Pour les routes forestières, une autorisation de construire doit être requise. Un rapport objectif étroit existe en général entre les questions de la protection de la nature et du patrimoine, de l'aménagement du territoire et du droit forestier (consid. 3b).
L'obligation de coordonner suffisamment tôt l'application du droit matériel et de procédure vaut aussi pour un projet dont l'examen en première instance incombe pour une part aux autorités communales et cantonales, et pour le reste à une autorité fédérale. Conséquences du défaut de coordination (consid. 4). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,965 | 117 Ib 42 | 117 Ib 42
Sachverhalt ab Seite 43
Die Burgergemeinde Zermatt beabsichtigt, gestützt auf den Generellen Gesamtplan zur Erschliessung der Waldungen von Zermatt vom Oktober 1980 und ihren vom Umweltschutzdepartement des Kantons Wallis am 12. September 1986 genehmigten Wirtschaftsplan, eine Forststrasse zu erstellen. Es geht dabei um das den Abschnitt 13 bis 17 dieses Gesamtplans betreffende Forststrassenprojekt Winkelmatten/Wichje - Uesseri Wälder - Ried. Nach dem technischen Bericht zu diesem Projekt vom 9. Februar 1987 ist das ganze Gebiet der "Uesseri Wälder" bis heute noch vollständig unerschlossen. Eine rationelle Waldbewirtschaftung sei aber nur durch zeitgemässen Abtransport des Holzes zu erreichen, was den Bau von Forstwegen erfordere. Die Bauherrschaft betreibe in den Wichjen direkt am Beginn der geplanten Strasse beim Dorf Zermatt eine Sägerei.
Der Wald, durch den die Strasse führen solle, stehe im Eigentum der Burgergemeinde. In Wichjen/Brachje (ca. 300 m) und im Ried (ca. 400 m), wo die Strasse ins Privateigentum zu liegen komme, habe der Bodenerwerb durch Expropriation zu erfolgen. Betroffen sind u.a. auch Wiesen-, Acker- und Weideparzellen.
Gestützt auf ein Subventionsgesuch der Burgergemeinde Zermatt für die geplante Forststrasse hat der Staatsrat des Kantons Wallis an seiner Sitzung vom 4. Mai 1988 beschlossen:
"d'approuver le projet de chemin forestier 'Wichje-Ried' présenté par la
commune de Zermatt et de mettre les travaux qui y sont prévus et estimés à
Fr. 1'630'000.-- au bénéfice d'une subvention de 17% des dépenses
effectives et de Fr. 277'100.-- au maximum.
Les conditions de la Commission cantonale pour la protection de la nature
font partie intégrante de la présente décision et sont transmises à
l'inspecteur forestier du IIIe arrondissement dans le but d'être
appliquées.
La commune est rendue attentive au fait que les subsides ne seront versés
que dans les limites des disponibilités budgétaires."
Diesem Entscheid liegen positive Beurteilungen des kantonalen Planungsamts, der kantonalen Naturschutzkommission und des Forstinspektorats des III. Kreises zugrunde. Der Forstinspektor hält in seiner Beurteilung vom 9. August 1982 fest: "Die touristische Bedeutung dieser Forststrasse geht der forstlichen voran." Er stimmt dem Projekt zu und erklärt, im Ausführungsbericht seien unbedingt festzuhalten: "Sorgfältige Arbeitsausführung; alle Mauerwerke in Naturstein; Aufräumung nach Werkabschluss." Die kantonale Naturschutzkommission knüpfte ihre Zustimmung vom 25. August 1982 an folgende Bedingung: "La modification de la route en une piste de ski devra passer obligatoirement par une demande de défrichement."
Gestützt auf den erwähnten Staatsratsbeschluss vom 4. Mai 1988 hat das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) mit Verfügung vom 27. Juni 1988 das Waldprojekt "Wichje-Ried" der Burgergemeinde Zermatt mit einem Gesamtkostenvoranschlag von Fr. 1'630'000.-- auf Antrag des Bundesamtes für Forstwesen vom 11. Mai 1988 technisch genehmigt und in Anwendung der einschlägigen Gesetzesbestimmungen an die erste Etappe (Kostenvoranschlag Fr. 400'000.--) Bundesbeiträge von Fr. 120'000.-- zugesichert.
Mit Schreiben vom 14. Oktober 1988 an den Vorsteher des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) erhob die Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege (SL) Beschwerde gegen die Subventionsverfügung vom 27. Juni 1988. Sie erklärt darin, sie habe das Bundesamt für Forstwesen und Landschaftsschutz am 12. September 1988 ersucht, ihr die Subventionsverfügung zu eröffnen. Diesem Begehren sei das Bundesamt am 16. September 1988 nachgekommen. In der erwähnten Beschwerde stellt die Schweizerische Stiftung für Landschaftsschutz und Landschaftspflege folgende Anträge:
"Es sei die angefochtene Verfügung über einen Bundesbeitrag von
Fr. 120'000.-- an die erste Etappe des Waldstrassenprojektes aufzuheben.
Gleichzeitig sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu geben.
Ferner sei der Nachweis für ein überwiegendes forstliches Interesse an
der Realisierung dieses Projektes und seine Verträglichkeit mit den
Erfordernissen des Natur- und Landschaftsschutzes zu erbringen. Dazu
gehört auch der Nachweis, dass durch den Strassenbau keine erheblichen für
das Landschaftsbild und die Natur nachteiligen Folgen entstehen oder
ausgelöst werden.
Nur unter diesen Voraussetzungen wäre die SL allenfalls bereit, diese
Beschwerde zurückzuziehen.
Ausserdem sei der Kanton anzuhalten, ein ordentliches
Baubewilligungsverfahren für dieses Vorhaben durchzuführen."
Diese Beschwerde wurde vom Eidgenössischen Departement des Innern am 25. Oktober 1988 zuständigkeitshalber dem Bundesgericht übermittelt.
Mit Präsidialverfügung vom 9. Dezember 1988 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung beigelegt.
Am 13. März 1989 teilte der Vertreter des WWF Schweiz und des WWF Sektion Wallis dem Bundesgericht mit, im Amtsblatt vom 3. März 1989 sei das Baugesuch für die Waldstrasse "Wichje-Ried" ausgeschrieben worden, und die genannten Organisationen hätten gegen das Projekt Einsprache erhoben. Auf Anfrage des Bundesgerichts schrieb das Baudepartement des Kantons Wallis am 31. Januar 1991, für das erwähnte Strassenvorhaben werde ein kantonales Plangenehmigungsverfahren durchgeführt, welches die koordinierte Beurteilung des Projekts erlauben solle. Im Rahmen dieses Verfahrens sei ein Augenschein mit Einigungsverhandlung erforderlich. Dieser könne jedoch erst nach der Schneeschmelze, also im Frühjahr 1991, stattfinden.
In seiner Stellungnahme zum genannten Schreiben des Baudepartements äussert das EDI die Meinung, es sei zweckmässig, das bundesgerichtliche Verfahren bis zum Vorliegen einer rechtskräftigen kantonalen Plangenehmigungsverfügung zu sistieren. Es führt weiter aus, im kantonalen Plangenehmigungsverfahren müsse geprüft werden, ob das Projekt allen einschlägigen Gesetzgebungen entspreche. Der kantonale Entscheid habe den Anforderungen an eine umfassende Interessenabwägung im Sinne der neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu genügen (BGE 116 Ib 309 ff.).
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. (Zur Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde BGE 116 Ib 311 E. 1).
2. a) Zum Antrag der SL, der Kanton Wallis sei anzuhalten, ein ordentliches Baubewilligungsverfahren für das umstrittene Vorhaben durchzuführen, hat der Staatsrat in seiner ersten Vernehmlassung vom 23. Dezember 1988 erklärt, die Vorschriften über das kantonale Baubewilligungsverfahren würden zur Zeit revidiert. Bei dieser Gelegenheit werde auch die öffentliche Auflage der forstlichen Projekte sowie die Koordination der baurechtlichen Bewilligung und der subventionsrechtlichen Genehmigungen überprüft. Im vorliegenden Fall sei die Bewilligung jedoch gemäss dem bisherigen Verfahren bereits erteilt worden, wobei das Subventionsverfahren gleichzeitig als Baubewilligungsverfahren gelte.
Am 31. Januar 1991 teilte das Baudepartement des Kantons Wallis dem Bundesgericht mit, in Ausführung der bundesrechtlich vorgeschriebenen Koordinationspflicht sei die Rechtsabteilung des Baudepartements mit der Instruktion von Plangenehmigungsverfahren für den Bau, die Koordination und die Instandstellung öffentlicher Verkehrswege betraut worden. Die Plangenehmigungsverfahren für kantonale und kommunale Strassenbauvorhaben (Kantonsstrassen, kommunale Erschliessungsstrassen, Forst- und Meliorationsstrassen mit Einschluss der Waldwege) richteten sich nach den Vorschriften des kantonalen Strassengesetzes vom 3. September 1965 (Art. 38 ff.). Dieses Strassen-Plangenehmigungsverfahren ersetze das ordentliche Baubewilligungsverfahren. Gestützt auf diese Verfahrensordnung sei das Waldstrassenprojekt "Wichje-Ried" im kantonalen Amtsblatt vom 3. März 1989 zur öffentlichen Vernehmlassung ausgeschrieben worden. Das Baudepartement habe anschliessend unter ausdrücklichem Hinweis auf die Koordinationspflicht bei den verschiedenen kantonalen Aufsichts- und Entscheidungsorganen (Dienststellen für Raumplanung und für Umweltschutz, kantonale Baukommission sowie Dienststelle für Wald und Landschaft) das Vernehmlassungsverfahren eingeleitet. Aufgrund der eingegangenen Vormeinungen erweise sich die Durchführung eines Augenscheins mit anschliessender Einigungsverhandlung nach Massgabe von Art. 17 ff. des kantonalen Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege vom 6. Oktober 1976 (VVRG) als unumgänglich. Die Ortsbesichtigung könne indessen erst nach der Schneeschmelze, also im Frühjahr 1991, stattfinden. Eine allfällige Plangenehmigungsverfügung könne dann Gegenstand einer Beschwerde an den Staatsrat und danach an das Verwaltungsgericht bilden.
b) Aus diesem Schreiben des Baudepartements vom 31. Januar 1991 ergibt sich klar, dass die in der Vernehmlassung,vom 23. Dezember 1988 geäusserte Rechtsauffassung, wonach das kantonale Subventionsverfahren als Baubewilligungsverfahren gelte, aus der Sicht der kantonalen Behörden heute überholt ist. Der Antrag der Beschwerdeführerin, der Kanton Wallis sei anzuhalten, ein ordentliches Baubewilligungsverfahren für das umstrittene Vorhaben durchzuführen, wird durch das vom Baudepartement eingeleitete Plangenehmigungsverfahren erfüllt, da dieses neue Verfahren das kantonale Baubewilligungsverfahren ersetzen soll. Dieses Verfahren kommt somit einer Wiedererwägung der Verfügung des Staatsrats vom 4. Mai 1988 gleich, insoweit er diese zugleich als eine kantonale Baubewilligung für die umstrittene Strasse betrachtete. Das Begehren der SL auf Durchführung eines kantonalen Baubewilligungsverfahrens wird bei dieser Sachlage gegenstandslos.
3. a) Die Beschwerdeführerin hält den heutigen Zustand der in Frage stehenden Waldung in Zermatt namentlich unter Berücksichtigung ihrer landschaftsästhetischen, ideellen, ökologischen und naturschützerischen Qualität für wesentlich wertvoller als einen konventionell gepflegten Wald. Die konventionelle Waldbewirtschaftung würde die aus ihrer Sicht unerwünschte Forststrasse erfordern und gleichzeitig die heutigen Werte des Waldes und des Landschaftsbilds beeinträchtigen. Die Beschwerdeführerin bestreitet ferner die von der Burgergemeinde und von Vertretern des Forstdienstes geltend gemachte These, die Schutzwirkung des Waldes werde durch eine konventionelle Waldpflege erhöht. Diese könne sich namentlich im Gebirgswald auch kontraproduktiv auswirken. Für den Fall, dass eine minimale Pflege des Waldes nötig und erwünscht sei, sei es jedenfalls nicht erforderlich, das geschlagene Holz auf einer lastwagenbefahrbaren Strasse abzutransportieren. Schliesslich wird die Befürchtung vorgetragen, die geplante Strasse könne vor allem auch als Skipiste dienen und unerwünschte Auswirkungen auf Fauna und Flora mit sich bringen. Die Beschwerdeführerin beantragt dem Bundesgericht, zu den von ihr aufgeworfenen Fragen eine Expertise von unabhängigen Fachleuten einzuholen.
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts kann die Subventionierung einer Forststrasse im Rahmen des Legalitätsprinzips nicht vom Belieben der Subventionsbehörde abhängen. Diese darf nur einem Projekt zustimmen, das allen einschlägigen bundesrechtlichen Anforderungen genügt (BGE 116 Ib 313 E. 2a). Die zu erfüllenden bundesrechtlichen Anforderungen ergeben sich zunächst direkt aus dem Forstrecht. Danach kann der Bund in Schutzwaldungen die Anlage von Abfuhrwegen unterstützen (Art. 25 Abs. 1, Art. 42 Abs. 1 lit. b und Art. 42bis lit. a Ziff. 6 FPolG, Art. 21 FPolV).
Neben dem Forstrecht und dem Natur- und Heimatschutzrecht (vgl. BGE 116 Ib 314 E. 3) betrifft das vorliegende Projekt aber insbesondere auch Fragen des Raumplanungsrechts. Eine Strasse bedarf von Bundesrechts wegen einer Baubewilligung im Sinne der Art. 22 ff. RPG, sofern sie nicht in einem speziellen Nutzungsplan vorgesehen ist. Entspricht eine - wie im vorliegenden Fall - ausserhalb der Bauzone gelegene Strasse nicht dem Zweck der Zone, in welcher sie geplant ist, muss bei Fehlen eines speziellen Nutzungsplans eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG eingeholt werden (BGE 114 Ib 268 ff.; BGE 112 Ib 164 ff., 409; nicht publ. Urteile vom 17. Februar 1987 i.S. E. L. c. Gemeinde Obersiggenthal und vom 29. Juni 1987 i.S. W. A. c. Einwohnergemeinde Giswil). Eine Strasse, die durch den Wald führt und nicht in einem speziellen Nutzungsplan enthalten ist, bedarf, soweit sie forstlichen Zwecken dient, einer Baubewilligung im Sinne von Art. 22 RPG. Soweit sie nicht forstlichen Zwecken dient, ist eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG sowie eine Rodungsbewilligung nach Art. 31 FPolG i.V.m. Art. 26 FPolV nötig (BGE 112 Ib 256 ff. i.V.m. BGE 112 Ib 164 ff., 409 ff.).
Das Raumplanungsgesetz betrifft die umstrittene Beitragszusicherung zudem insofern, als es vorschreibt, der Bund habe die Leistung von Beiträgen an raumwirksame Massnahmen nach anderen Bundesgesetzen davon abhängig zu machen, dass diese den genehmigten Richtplänen entsprechen (Art. 30 RPG).
4. a) Zur rechtlichen Beurteilung des umstrittenen Forststrassenprojekts sind somit gleichzeitig mehrere Gesetzgebungen anwendbar. Wie das Bundesgericht in letzter Zeit mehrfach festgehalten hat, verlangt das Bundesrecht in solchen Fällen, dass die verschiedenen, in einem engen Sachzusammenhang zueinander stehenden Vorschriften in einem Leitverfahren materiell und verfahrensmässig frühzeitig koordiniert angewendet werden (BGE 116 Ib 50 ff., 313 E. 2c, 327 ff. E. 4, je mit weiteren Hinweisen).
Das Baudepartement des Kantons Wallis ist gemäss seinem vorne in E. 2a wiedergegebenen Schreiben vom 31. Januar 1991 bestrebt, der bundesrechtlichen Koordinationspflicht nachzukommen, indem es ein Plangenehmigungsverfahren über das hier umstrittene Forststrassenprojekt unter Beizug sämtlicher zuständiger Behörden durchführt. Dabei sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch die für eine allfällige Subventionierung zuständigen Behörden von Bund und Kanton in das Leit- oder gegebenenfalls in das massgebliche Verfahren nach Art. 5 UVPV (SR 814.011) miteinzubeziehen. Nach der erwähnten Rechtsprechung geht es nämlich nicht an, die Frage der Subventionierung ohne Berücksichtigung der übrigen massgebenden Gesetzgebung zu beurteilen. Das Bundesgericht hat im Grundsatzurteil BGE 116 Ib 50 ff. zur Frage der Koordination der Rechtsanwendung erwogen, dass die materielle Koordination am besten erreicht wird, wenn dafür eine einzige erste Instanz zuständig ist. Sind jedoch zur Beurteilung einzelner der Koordination bedürftiger Rechtsfragen verschiedene erstinstanzliche Behörden zuständig, so müssen diese die Rechtsanwendung in einer Weise abstimmen, dass qualitativ ein gleichwertiges Koordinationsergebnis erzielt wird. In dieser Hinsicht ergibt sich aus den Akten des hier umstrittenen Bauvorhabens, dass noch gar keine umfassende Interessenabwägung und Abstimmung der Entscheide erfolgen konnte, weshalb zur Zeit auch nicht von einem den Anforderungen der bundesrechtlichen Koordinationspflicht genügenden Entscheid über das umstrittene Forststrassenprojekt "Wichje-Ried" gesprochen werden kann.
Auch in Fällen wie dem vorliegenden, in welchem die zur Bewilligung eines Vorhabens zu prüfenden Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang erstinstanzlich teils durch Bundesbehörden (Bundessubvention und technische Genehmigung) und teils durch kantonale oder kommunale Behörden beurteilt werden, muss die materielle Koordination zwischen den erstinstanzlichen Behörden sichergestellt werden (BGE 116 Ib 313 E. 2c). Eine verfahrensrechtlich und zeitlich verbundene Eröffnung der Verfügungen mit anschliessendem einheitlichem Rechtsmittelverfahren ist hier bei der heutigen Rechtslage indessen nicht möglich (vgl. BGE 116 Ib 58). Im erwähnten Urteil hat sich das Bundesgericht mit der Koordination von eng zusammenhängenden Verfahren befasst, welche in erster Instanz teilweise in die Kompetenz kantonaler oder kommunaler Behörden und im übrigen in die Zuständigkeit von Bundesbehörden fallen, und dabei Möglichkeiten des Vorgehens aufgezeigt (BGE 116 Ib 58 f.).
b) Im vorliegenden Fall ist in bezug auf die Koordination der Subventionsverfügungen des EDI mit den übrigen, einen engen Sachzusammenhang aufweisenden Bewilligungen eine analoge Problematik gegeben. Bei deren Lösung ist darauf zu achten, dass sämtliche vom engen Sachzusammenhang betroffene Fragen, d.h. im vorliegenden Fall insbesondere die Fragen der Raumplanung, des Natur- und Heimatschutzes sowie des Forstrechts (inkl. Subventionierung) materiell aufeinander abgestimmt und zeitlich koordiniert beurteilt werden. In diesem Sinne hat das Bundesgericht bereits in vergleichbaren Fällen entschieden (BGE 116 Ib 313 E. 2c). Im Unterschied zum erwähnten Urteil mangelt es hier bereits an der gehörigen Berücksichtigung der raumplanerischen Fragen beim Entscheid über die Bundessubvention.
Es ergibt sich somit, dass die angefochtene Verfügung des EDI in Verletzung der bundesrechtlichen Koordinationspflicht erlassen worden ist. Eine vom EDI als zweckmässig bezeichnete Sistierung des vorliegenden Verfahrens bis zum Vorliegen einer rechtskräftigen kantonalen Plangenehmigungsverfügung ist bei dieser Sachlage nicht angebracht. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde muss vielmehr gutgeheissen und die Subventionsverfügung des EDI aufgehoben werden, damit eine materielle Koordination der Rechtsanwendung im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ermöglicht wird. Das Bundesgericht hat somit im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen, ob die geplante Forststrasse mit den übrigen Bestimmungen über den Natur- und Heimatschutz, die Raumplanung oder das Forstwesen übereinstimmt. Die Beurteilung dieser Fragen ist vorab Aufgabe der zuständigen kantonalen Behörden sowie des EDI, das im Rahmen des koordinierten Plangenehmigungsverfahrens zur Beurteilung der Subventionsvoraussetzungen sowie allfälliger weiterer Probleme in den Entscheidungsprozess miteinbezogen werden muss. Die Verfahrensrechte der Beschwerdeführerin könne auch im Rahmen eines koordinierten Vorgehens der verschiedenen zuständigen Behörden gewahrt werden.
5. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben ist. Soweit die SL die Durchführung eines kantonalen Baubewilligungsverfahrens verlangt, ist die Beschwerde gegenstandslos geworden (s. vorne E. 2). | de | Art. 22 segg. LPT, art. 2 lett. c LPN e diritto forestale; sussidiamento e approvazione tecnica di un progetto di strada forestale; applicazione coordinata del diritto. Coordinamento nel quadro di un procedimento cantonale di approvazione di un piano stradale, destinato a sostituire il procedimento di rilascio di una licenza edilizia (consid. 2).
Per le strade forestali va richiesta una licenza edilizia. Tra le questioni della protezione della natura e del patrimonio nazionale, quelle della pianificazione del territorio e quelle del diritto forestale suole esistere una stretta connessione obiettiva (consid. 3b).
L'obbligo di coordinare tempestivamente l'applicazione del diritto sostanziale e di procedura vale anche per un progetto il cui esame in prima istanza incomba in parte ad autorità comunali e cantonali e per il resto a un'autorità federale. Conseguenze della mancanza di coordinamento (consid. 4). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,966 | 117 Ib 425 | 117 Ib 425
Sachverhalt ab Seite 426
Die 5,5 km lange vierspurige Grauholzstrecke der Nationalstrasse N1 (Verzweigung Bern-Wankdorf bis Verzweigung Schönbühl) ist mit ihren rund dreissig Betriebsjahren eine der ältesten Autobahnen der Schweiz. Sie weist heute einen durchschnittlichen Tagesverkehr von über 65 000 Motorfahrzeugen und Spitzenbelastungen von bis zu 80 000 Fahrzeugen auf. Die häufigen Verkehrsüberlastungen und die relativ starken Steigungen des Autobahnstücks - 3,4% auf der Süd-Rampe und 4% auf der Nord-Rampe - haben regelmässige Staus und eine überdurchschnittlich hohe Unfallrate zur Folge.
Auf Aufforderung des Bundesrates und im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Strassenbau erarbeitete der Kanton Bern anfangs der achtziger Jahre ein Projekt für den Ausbau der Grauholzstrecke auf sechs Fahrstreifen. Das Ausführungsprojekt wurde vom 10. Juni bis 9. Juli 1985 in den drei betroffenen Gemeinden Ittigen, Bolligen und Moosseedorf aufgelegt. Während der Auflagefrist gingen rund 60 Einsprachen ein. In der Folge vereinbarten die Vertreter des Kantons Bern mit dem damaligen Bundesamt für Umweltschutz, das Projekt einer zusätzlichen Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen. Das kantonale Tiefbauamt legte im September 1988 einen unter Beizug von Experten erstellten Umweltverträglichkeitsbericht vor und unterbreitete diesen den kantonalen Fachstellen sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL). Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen wurden zwei Zusatzberichte über "Landschaft und Naturschutz" sowie "Autobahnentwässerung und Bauvorgang" eingeholt, zu denen sich die genannten Instanzen ebenfalls äussern konnten. Die Koordinationsstelle für Umweltschutz des Kantons Bern stellte dem Regierungsrat in ihrem abschliessenden Bericht vom 9. Oktober 1989 den Antrag, das Projekt unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen zu bewilligen. Hierauf erhielten die Einsprecher Gelegenheit, in die Berichte über die Umweltverträglichkeit des Bauvorhabens Einsicht zu nehmen und ihre Einsprachen zu ergänzen.
Mit Beschluss vom 2. Mai 1990 wies der Regierungsrat des Kantons Bern die gegen das Ausführungsprojekt erhobenen Einsprachen, soweit ihnen nicht entsprochen werden konnte, als unbegründet ab und übermittelte die nach der Einsprachenbehandlung bereinigten Pläne dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement zur Genehmigung. Parteientschädigungen wurden nicht zugesprochen.
Gegen den Einspracheentscheid des Regierungsrates des Kantons Bern haben der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), die Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz (SGU) und die Stiftung World Wildlife Fund Schweiz (WWF) mit einer gemeinsamen Eingabe Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Ebenfalls Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht hat A. W., der Land an den Strassenausbau abtreten soll. Die Einwohnergemeinde Ittigen hat den Regierungsratsbeschluss mit Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat angefochten, doch ist diese dem Bundesgericht zur Behandlung überwiesen worden.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid eingeräumt, dass im Bereich der Grauholzstrecke die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffoxide (NO2) schon heute überschritten würden und wohl auch in Zukunft infolge des Anwachsens des Verkehrs trotz der erlassenen Abgasvorschriften nicht eingehalten werden könnten. Dass die Umweltvorschriften den Bau von neuen Verkehrsanlagen in stark oder übermässig belasteten Gebieten nicht ausschliessen, ist bereits in BGE 117 Ib 306 E. 8c festgehalten worden. Hier stellt sich nun die Frage, ob die Erweiterung einer bestehenden Strasse trotz Überschreitung der Immissionsgrenzwerte zulässig sein könne oder ob der Ausbau - wie die beschwerdeführenden Organisationen zur Begründung ihres Hauptantrages vorbringen - aufgrund von Art. 18 USG untersagt werden müsse. Aus den massgebenden Normen ergibt sich indessen, dass für die neuen und die bestehenden Strassen grundsätzlich das gleiche gilt:
a) Nach Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) zählen die Verkehrswege zu den "Anlagen" im Sinne des Umweltschutzgesetzes und sind die Fahrzeuge diesen gleichzustellen. Luftverunreinigungen, die durch den Bau oder Betrieb von Strassen oder Fahrzeugen verursacht werden, müssen daher gleich wie bei den anderen Anlagen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig werden, sind die Emissionsbegrenzungen - d.h. die in Art. 12 USG genannten Massnahmen - auch für Verkehrswege und Fahrzeuge zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Wann die Luftverunreinigungen zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen, bestimmt der Bundesrat durch Immissionsgrenzwerte (Art. 13 f. USG). Werden die Immissionsgrenzwerte für Luftverunreinigungen nicht eingehalten, so unterliegen die Altanlagen, von denen die Schadstoffe ausgehen, grundsätzlich alle den Sanierungsvorschriften von Art. 16-18 USG; eine Ausnahmeklausel, wie sie Art. 20 USG für Lärmeinwirkungen durch bestehende Strassen und andere öffentliche Werke enthält, sieht das Gesetz für Luftverunreinigungen nicht vor. Es regelt indessen die Sanierungspflicht selbst nicht näher, sondern beauftragt den Bundesrat in Art. 16 Abs. 2 USG, "Vorschriften über die Anlagen, den Umfang der zu treffenden Massnahmen, die Fristen und das Verfahren" zu erlassen. Damit wird der Bundesrat auch ermächtigt, die Sanierungspflicht für gewisse Kategorien von Anlagen deren Eigenarten und den gegebenen Verhältnissen entsprechend speziell zu umschreiben (vgl. A. SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N 3 und 31 zu Art. 16).
b) Der Bundesrat hat von der Möglichkeit der differenzierten Regelung der Vorsorge- und Sanierungspflicht in der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) dadurch Gebrauch gemacht, dass er zwischen "stationären Anlagen", "Fahrzeugen" und "Verkehrsanlagen" unterschied (Art. 2 Abs. 1-3 LRV) und die drei Anlagekategorien besonderen Bestimmungen unterstellte. Während in den Art. 3-16 LRV sowie den betreffenden Anhängen Emissionsbegrenzungen und Kontrollvorschriften für neue und bestehende stationäre Anlagen aufgestellt worden sind, ist in Art. 17-19 LRV eine Sonderordnung für Fahrzeuge und Verkehrsanlagen geschaffen worden:
Art. 18 LRV sieht für Verkehrsanlagen vor, dass die Behörde alle technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen hat, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt werden können. Auf welche Mengen die Emissionen zu beschränken sind, wird jedoch - anders als für die meisten stationären Anlagen (vgl. die Anhänge 1-4) - nicht festgelegt. Eine solche Quantifizierung wäre auch nicht möglich, da die Schadstoffe nicht von den Verkehrsanlagen selbst, sondern vom Verkehr bzw. von den Fahrzeugen ausgehen und daher die Emissionsbeschränkungen bei diesen ansetzen müssen. Werden allerdings die Abgase der Fahrzeuge von Lüftungsanlagen gesammelt als Abluft an die Umwelt abgegeben, so gelten diese Lüftungsanlagen als stationäre Anlagen und unterstehen den Bestimmungen der Art. 3-16 LRV (vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. d und Abs. 3 LRV).
Für Fahrzeuge bestimmt Art. 17 LRV, dass sich die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen nach den Gesetzgebungen über den Strassenverkehr, die Luftfahrt, die Schiffahrt und die Eisenbahnen richten. Für die Motorfahrzeuge fallen insbesondere Art. 8 SVG, wonach der Bundesrat die Vorschriften über Bau und Ausrüstung der Motorfahrzeuge erlässt, sowie die entsprechenden Ausführungsverordnungen über die Abgasemissionen in Betracht. Da in diesen Ausführungsbestimmungen die Umrüstung von Altfahrzeugen nicht verlangt wird, läuft die Regelung von Art. 17 LRV jedenfalls zur Zeit darauf hinaus, dass solche Fahrzeuge in gewisser Hinsicht vom Gebot der vorsorglichen Emissionsbegrenzung ausgenommen sind (vgl. den bundesrätlichen Bericht "Luftreinhalte-Konzept" vom 10. September 1986, BBl 1986 III S. 343 f.).
Was die vom Verkehr, d.h. von den Strassen und Fahrzeugen verursachten Immissionen anbelangt, so ist nach Art. 19 LRV bei Überschreitung der im Anhang 7 der Verordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte ein Verfahren nach den Art. 31-34 durchzuführen (vgl. Art. 2 Abs. 5 LRV). Gemäss diesen Bestimmungen hat die Behörde einen Plan der Massnahmen zu erstellen, die zur Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen erforderlich sind, welche trotz der vorsorglichen Emissionsbegrenzungen von mehreren stationären Anlagen oder von Fahrzeugen und Verkehrsanlagen ausgehen. Die Regelung von Art. 19 LRV trifft keine Unterscheidung zwischen bestehenden und neuen Anlagen und gilt somit für beide.
c) Die Massnahmenplanung besteht gemäss Art. 31 LRV zunächst darin, dass die Schadstoff-Quellen, die zu den übermässigen Immissionen beitragen, aufgelistet werden und ihre Bedeutung für die Gesamtbelastung angegeben wird (Art. 31 Abs. 1 lit. a). Hierauf ist zu untersuchen, welche Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen geeignet seien und in welchem Umfang sie zur Luftverbesserung beitragen könnten (Art. 31 Abs. 2 lit. b). Die Massnahmen, die in den Plan aufgenommen werden, sind in der Regel innert fünf Jahren zu verwirklichen (Art. 31 Abs. 3). Die Zuständigkeit und das Verfahren für die Anordnung der Massnahmen zur Einschränkung der Verkehrsimmissionen richten sich nach den einschlägigen eidgenössischen und kantonalen Vorschriften (Art. 33 Abs. 2 LRV). Sieht ein kantonaler Massnahmenplan die Anordnung von Massnahmen vor, welche in die Zuständigkeit des Bundes fallen, so unterbreitet der Kanton den Plan dem Bundesrat und stellt entsprechende Anträge (Art. 34 Abs. 1 LRV). Setzt der Massnahmenplan die Mitwirkung weiterer Kantone voraus, so sind der Plan und die entsprechenden Anträge diesen vorzulegen (Art. 34 Abs. 2 LRV). Das heisst, dass die Aufnahme einer bestimmten Massnahme in den Plan nur dann zugleich deren Anordnung zur Folge haben kann, wenn die massgeblichen Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften eingehalten worden sind. Andernfalls ist die Massnahme durch die kompetente Behörde mittels Erlass oder Verfügung im üblichen Verfahren in Kraft zu setzen.
Der Massnahmenplan ("plan des mesures", "piano dei provvedimenti") gestattet demnach, in komplexeren Situationen aus einer Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen zur Luftverbesserung auszuwählen und in koordiniertem Vorgehen anzuordnen. Bei der Sanierung mehrerer stationärer Anlagen ermöglicht er insbesondere, alle Beteiligten rechtsgleich zu behandeln und sie zu einem anteilsmässigen Beitrag zur Verbesserung der Situation anzuhalten (vgl. TOBIAS JAAG, Der Massnahmenplan gemäss Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung, Umweltrecht in der Praxis 4/1990 S. 138). Bei der Bekämpfung übermässiger Immissionen aus dem Strassenverkehr erlaubt der Massnahmenplan, dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich durch bauliche Massnahmen an den Strassen selbst nur wenig zur Luftreinhaltung beitragen lässt und in erster Linie Verkehrs- und Abgasvorschriften für Fahrzeuge aufgestellt werden müssen, deren Erlass aber den Rahmen des Plangenehmigungs- und Einspracheverfahrens für Strassenbauten sprengt. Der Massnahmenplan ist zudem das geeignete Instrument für weiträumige und längerfristige Planungen. Solche sind erforderlich, weil Verkehrsvorschriften häufig ganze Strassenzüge oder -netze beschlagen und gewisse Einschränkungen, insbesondere Emissionsbegrenzungen für Motorfahrzeuge, aus wirtschaftlichen Gründen nur etappenweise angeordnet werden können. Für die Subventionierung der Vorkehren zur Verhinderung übermässiger Immissionen wird denn auch vorausgesetzt, dass die Kantone Mehrjahresprogramme über die kurz- und mittelfristig vorgesehenen Massnahmen erstellen (vgl. Art. 5 der Verordnung vom 25. April 1990 über Beiträge an strassenverkehrsbedingte Massnahmen gemäss Luftreinhalte-Verordnung, SR 725.116.244, AS 1990 S. 695). Schliesslich dient der Massnahmenplan dazu, den Kampf gegen die Luftverschmutzung trotz der im Strassen- und Verkehrswesen stark aufgesplitterten Zuständigkeiten koordiniert zu führen, und ermöglicht es, auf das unterschiedlich grosse öffentliche Interesse an den einzelnen Verbindungs- und Erschliessungswegen Rücksicht zu nehmen.
d) Zusammengefasst gilt somit für den Bau und die Erweiterung von Strassen, dass zunächst nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 18 LRV vorsorglich alle technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen sind, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt werden können. Nach diesem Gebot ist im Baubewilligungs- oder Plangenehmigungsverfahren in erster Linie zu prüfen, ob alle zur Verfügung stehenden, für den Bauherrn zumutbaren baulichen und technischen Mittel ausgeschöpft worden sind, um die Emissionen zu reduzieren. Soweit auch die Anordnung betrieblicher Massnahmen in die Zuständigkeit des Bauherrn oder der Plangenehmigungsbehörde fällt und diese die Ausgestaltung des Werks beeinflussen, sind sie ebenfalls schon im Baubewilligungsverfahren vorzusehen. Steht trotz dieser Massnahmen fest oder ist zu erwarten, dass vom Verkehr allein oder von ihm zusammen mit andern Anlagen übermässige Immissionen ausgehen werden, so hat die Behörde dafür zu sorgen, dass die Strassenanlage in eine Massnahmenplanung im Sinne von Art. 31 LRV einbezogen wird, in deren Rahmen über die Vorkehren zur Reduktion der Luftbelastung zu beschliessen ist. Dagegen verlangen die gesetzlichen Bestimmungen nicht, dass schon im Rahmen der Genehmigung des Strassenprojektes verfügt werde, welche zusätzlichen, die Fahrzeuge oder den Verkehr betreffenden - insbesondere verkehrslenkenden oder -beschränkenden - Massnahmen anzuordnen seien, um übermässige Immissionen zu verhindern oder zu beseitigen. Daran ändert auch Art. 18 USG nichts, wird doch in den gemäss Art. 16 Abs. 2 USG vom Bundesrat erlassenen Vorschriften bestimmt, welcher Art von Sanierung die einzelnen Anlagekategorien unterstehen und sieht die Luftreinhalte-Verordnung - wie dargelegt - für Verkehrsanlagen eine Sanierung in Form einer Massnahmenplanung und der anschliessenden Verwirklichung der beschlossenen Massnahmen vor. Würde aus Art. 18 USG etwas anderes herausgelesen, so hätte dies übrigens zur Folge, dass an den Umbau von bestehenden sanierungsbedürftigen Strassen strengere Voraussetzungen geknüpft würden als an den Bau von neuen, aller Voraussicht nach übermässige Immissionen verursachenden Verkehrsanlagen. Solches aber lag nicht im Sinne des Gesetzgebers, der dem Grundsatze nach eine Gleichbehandlung von Alt- und Neuanlagen anstrebte, von der Gleichstellung aber noch in vielen Fällen zugunsten der Altanlagen abwich (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 31. Oktober 1979, BBl 1979 III S. 795; A. SCHRADE, a.a.O., N 1 zu Art. 16 USG).
e) Die Behauptung der Beschwerdeführer, das umstrittene Nationalstrassen-Ausführungsprojekt lasse sich nicht mit Art. 18 USG vereinbaren, geht somit fehl, da der Kanton Bern die notwendige Massnahmenplanung über die Region Bern, die die Grauholzstrecke mitumfasst, unternommen hat. Zwar ist dieser Massnahmenplan offenbar noch nicht rechtskräftig und sollte - schon aufgrund der in Art. 18 USG enthaltenen Bedingung der "gleichzeitigen" Sanierung - der entsprechende Beschluss der zuständigen Behörde bei der Genehmigung des Ausführungsprojektes für die Nationalstrassen-Erweiterung vorliegen. Es wäre hier jedoch angesichts der Dringlichkeit der Verbesserung der Verkehrsverhältnisse und des fortgeschrittenen Standes der kantonalen Massnahmenplanung unverhältnismässig, den Einspracheentscheid des Berner Regierungsrates wegen der (noch) ausstehenden Genehmigung aufzuheben. Könnte im übrigen mit den im Massnahmenplan vorgesehenen Vorkehren die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht erreicht werden, so blieben die Behörden ohnehin aufgrund von Art. 19 und 31 ff. LRV verpflichtet, zusätzliche Massnahmen zur Erreichung des Zieles zu ergreifen.
Nach dem Gesagten kann auch der Auffassung des Eidgenössischen Departementes des Innern bzw. des das Departement vertretenden BUWAL, wonach nicht nur die baulichen, sondern auch die verkehrslenkenden und -beschränkenden Massnahmen mit der Projektgenehmigung anzuordnen seien, nicht zugestimmt werden. Diese Meinung steht schon mit Art. 33 Abs. 3 und Art. 34 LRV in Widerspruch, gemäss denen sich die Zuständigkeit für solche Anordnungen nach den ordentlichen kantonalen und eidgenössischen Vorschriften richtet. Soweit das BUWAL weiter bemerkt, als Massnahme zur Emissionsbegrenzung sei auch der Verzicht auf den Strassenausbau in Betracht zu ziehen, darf ihm mit dem Berner Regierungsrat und dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement entgegengehalten werden, dass die Nichtsanierung eines 5 km langen stau- und unfallträchtigen Teilstücks einer der wichtigsten schweizerischen Nationalstrassen-Verbindungen - wie sich auch aus der nachstehenden Interessenabwägung ergibt - offensichtlich nicht das geeignete Mittel zur Verbesserung der Luftqualität sein kann. Schliesslich vermag der Hinweis des BUWAL darauf, dass im kantonalen Massnahmenplan zur Luftreinhaltung in der Region Bern (Teilmassnahmenplan Verkehr) vom Februar 1991 der Nachweis der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht erbracht worden sei, den Einspracheentscheid des Berner Regierungsrates ebenfalls nicht in Frage zu stellen, bildet doch nach den vorstehenden Erwägungen ein solcher Nachweis jedenfalls nicht Voraussetzung für die Plangenehmigung. Wie bereits erwähnt müssten die Behörden, wenn die heute in Aussicht genommenen Massnahmen nicht zum angestrebten Resultat führten, ohnehin zusätzliche Vorkehren ergreifen. Übrigens hat es das BUWAL selbst in der Hand, im Zusammenhang mit der Finanzierung der von den Kantonen vorgesehenen Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung übermässiger Immissionen das Geplante als ungenügend zu bezeichnen und von den kantonalen Behörden Ergänzungen zu verlangen (Art. 5 Abs. 2 und 3 der Verordnung über Beiträge an strassenverkehrsbedingte Massnahmen gemäss Luftreinhalte-Verordnung).
6. Nach Ansicht der beschwerdeführenden Organisationen könnte die Verkehrssituation auf der Grauholzstrecke statt durch den Ausbau auf sechs Fahrstreifen auf andere Weise verbessert werden, die zu keiner oder nur zu einer geringeren Mehrbelastung der Luft führte, so durch Geschwindigkeitsbeschränkungen, Wechselsignalisationen oder den Bau einer zusätzlichen Kriechspur. Damit wird sinngemäss gerügt, es würden in Verletzung des Vorsorgeprinzipes nicht die geeigneten Vorkehren getroffen, um gleichzeitig die Verkehrssicherheit zu erhöhen und die vom Verkehr verursachten Immissionen zu begrenzen.
Ob die Grauholzautobahn trotz der bestehenden Luftbelastung erweitert und damit die Verkehrskapazität erhöht werden dürfe, hat der Regierungsrat im Rahmen einer Interessenabwägung geprüft, in der er zu Recht neben den Umweltschutzvorschriften auch den Grundsatzbestimmungen von Art. 5 und 41 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen (NSG; SR 725.11) Rechnung getragen hat (vgl. BGE 117 Ib 306 E. 8c). In diesem Zusammenhang hat der Regierungsrat ausgeführt, dass die Grauholzstrecke heute die am stärksten belastete vierspurige Nationalstrasse der Schweiz sei, die den Verkehr ab den verschiedenen Anschlussstrecken häufig nicht mehr aufnehmen könne, so dass es regelmässig zu Verkehrsunfällen und zu Staus komme. Der Engpass könne nur durch eine Erweiterung der Strasse auf sechs Fahrspuren behoben werden. Einzig ein solcher Ausbau führe zu einer ausreichenden Anpassung des Autobahnnetzes im Raume Bern und vermöge die Abwanderung des Verkehrs auf die durch Wohngebiete führenden Nebenachsen zu verhindern. Der Regierungsrat hat sich im angefochtenen Entscheid aber auch mit den Vorschlägen der Einsprecher auseinandergesetzt und eingeräumt, dass bei einem Neubau heute wohl die Tunnel-Variante im Vordergrund stünde, obschon die schwierigen geologischen Verhältnisse nicht unbedingt hiefür sprächen; da die Nationalstrasse jedoch bereits bestehe, wäre eine Verlegung der ganzen Strecke in einen Tunnel unverhältnismässig. Weiter wäre die Erstellung eines fünften Fahrstreifens als Kriechspur im Hinblick auf die ohnehin entstehenden Kosten unvernünftig und böte nur eine ungenügende Lösung. Selbst wenn die zusätzlichen Spuren deutlich über die Kuppe hinausgezogen würden - wodurch die Strasse teils ebenfalls sechsspurig würde -, wäre nicht zu verhindern, dass am Ende der dreispurigen Fahrbahnen schwerwiegende Störungen entstünden. Ungenügend wäre es auch, einzig Verkehrsbeeinflussungsmassnahmen vorzusehen. Solche Massnahmen zeigten sicher eine gewisse Wirkung, doch vermöchten sie der chronischen Überlastung der Strecke nicht abzuhelfen. Indessen sei es durchaus denkbar und zum Teil bereits vorgesehen, dass auf der ausgebauten Grauholzautobahn Verkehrsbeeinflussungsmassnahmen ergriffen würden; deren Anordnung liege jedoch in der Kompetenz des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes.
Was die beschwerdeführenden Organisationen gegen die regierungsrätliche Interessenabwägung vorbringen, vermag diese nicht als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen. Die Tatsache, dass nicht nur die geringe Kapazität der Grauholzstrecke, sondern auch deren Steigungen sowie die Raststättenein- und -ausfahrten zur Unfallgefahr beitragen, ändert nichts daran, dass durch die Behebung des Engpasses die Verkehrssicherheit erheblich erhöht werden kann. Zu Unrecht wird dem Regierungsrat vorgeworfen, einseitig den Aspekt der Mobilitätssteigerung in den Vordergrund gestellt zu haben. Wie im Einspracheentscheid dargelegt, geht es beim Ausbau der Grauholzstrecke in erster Linie um die Behebung einer Gefahrenstelle, also um die Sicherung von Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer. Im übrigen hat das Projekt nicht nur negative Auswirkungen auf die Umwelt, können doch im gleichen Zuge relativ rasche und grosszügige Lärmschutzvorkehren getroffen werden. Soweit die Beschwerdeführerinnen geltend machen, auf die vorgeschlagenen Alternativ-Lösungen sei nicht ernsthaft eingegangen worden, trifft dies offensichtlich nicht zu. Auch im Umweltverträglichkeitsbericht werden die Alternativ-Lösungen aufgezeigt und bewertet. Dass diese Lösungen gleich wie das Projekt einer eingehenden Begutachtung unterzogen würden, wie die Beschwerdeführerinnen fordern, verlangt das Umweltschutzgesetz nicht. Stellt sich schon aufgrund von ersten Prüfungen heraus, dass Projekt-Varianten mit erheblichen Nachteilen belastet sind, so dürfen diese ohne weitere Untersuchungen aus dem Auswahlverfahren ausgeschieden werden. Die Vorwürfe der beschwerdeführenden Organisationen erweisen sich somit in diesem Punkte ebenfalls als unbegründet. Aus dem Gesagten ergibt sich zudem, dass von einer ungenügend begründeten Interessenabwägung und damit von einer Verletzung von Art. 4 BV - wie sie der Beschwerdeführer A. W. rügt - nicht die Rede sein kann.
7. Kritik wird im weiteren an den Untersuchungen über die bestehende und zukünftige Luftbelastung geübt und geltend gemacht, die im Umweltverträglichkeitsbericht angegebenen NO2-Werte seien zu niedrig geschätzt, den Prognosen lägen zu optimistische Annahmen zugrunde und in den angestellten Berechnungen steckten möglicherweise Fehler; ausserdem werfe das Zusatzgutachten über die Auswirkung von Steigungen auf den Schadstoff-Ausstoss von Fahrzeugen mehr Fragen auf, als es beantworte.
Diese Rügen richten sich ausschliesslich gegen den Umweltverträglichkeitsbericht und die vom Kanton Bern zusätzlich eingeholte Expertise. Der Umweltverträglichkeitsbericht und die ihn ergänzenden Gutachten bilden aber gleich wie die Beurteilungsberichte der Umweltschutzfachstellen oder die Stellungnahmen der in Art. 21 UVPV genannten Behörden nur Entscheidungselemente im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. der Plangenehmigung (BGE 116 Ib 264 f.). Sie können daher nur insoweit Gegenstand der Anfechtung sein, als sie in den Einsprache- und Genehmigungsentscheid eingeflossen sind und zu unrichtigen oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellungen sowie zu falschen rechtlichen Schlüssen geführt haben. Nun ist hier der Regierungsrat im Einspracheentscheid davon ausgegangen, dass die Immissionsgrenzwerte für NO2 im Bereich der Grauholzstrecke schon heute überschritten würden und - falls nicht zusätzliche Vorkehren im Rahmen der Massnahmenplanung gemäss Art. 31 LRV ergriffen würden - wohl auch in Zukunft nicht eingehalten werden könnten. Wie dargelegt lässt sich aufgrund der gegebenen Interessenlage das Erweiterungsprojekt dennoch mit der Umweltschutzgesetzgebung vereinbaren. Daran änderte auch nichts, wenn die angestellten Prognosen zu optimistisch wären und die - vorübergehend über dem Immissionsgrenzwert liegenden - Werte wohl noch etwas höher angesetzt werden müssten. Unter diesen Umständen sind die gegen die Luftreinhaltungs-Berichte erhobenen Einwände, mögen sie auch in technischer und methodischer Hinsicht von Interesse sein, für die rechtliche Entscheidung in der Sache nicht ausschlaggebend. Es besteht daher auch kein Anlass, zu den aufgeworfenen Fragen weitere Fachleute anzuhören.
8. Der Enteignete A. W. hat das Begehren gestellt, die Resultate der von der Forschungsanstalt Liebefeld im Gebiet der Grauholzautobahn entnommenen Bodenbelastungsproben seien zu veröffentlichen. Dieser Antrag wird in der Beschwerde nicht begründet, doch ist bereits in der Einsprache-Ergänzung des Beschwerdeführers vom 15. Dezember 1989 bemerkt worden, dass die Forschungsanstalt am Grauholz Bodenproben entnommen habe und die Ergebnisse der Untersuchungen gemäss Art. 3 der Verordnung über Schadstoffe im Boden vom 9. Juni 1986 (VSBo) publiziert werden müssten. Die Forschungsanstalt für Agrikulturchemie und Umwelthygiene, Liebefeld, ist indessen eine Anstalt des Bundes, die nach Art. 3 Abs. 3 VSBo ihre Untersuchungen zusammen mit dem BUWAL auswertet und danach die Ergebnisse - unter gleichzeitiger Orientierung der interessierten Bundesbehörden und der betroffenen Kantone - veröffentlicht. Der Regierungsrat des Kantons Bern war daher offensichtlich weder im vorliegenden Verfahren noch überhaupt befugt, der Eidgenössischen Forschungsanstalt irgendwelche Anweisungen zu erteilen. Im übrigen behauptet der Beschwerdeführer selbst nicht, dass auch der Kanton Bern schon ergänzende Untersuchungen im Sinne von Art. 4 VSBo vorgenommen und deren Ergebnisse rechtswidrig der Öffentlichkeit vorenthalten hätte. Der Antrag des Beschwerdeführers ist daher abzuweisen, soweit überhaupt auf ihn eingetreten werden kann.
9. Die Gemeinde Ittigen tritt in ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde erneut für eine Überdeckung der Autobahn im Bereiche der Schulanlage Altikofen ein. Sie hält die Feststellung des Regierungsrates, eine solche Überdeckung könne schon aus Kostengründen nicht in Betracht fallen, für nicht genügend belegt und unvereinbar mit den Grundsätzen der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41). Im weiteren bezweifelt sie, ob in Zukunft die Immissionsgrenzwerte tatsächlich eingehalten werden könnten, und wirft die Frage auf, ob Schulanlagen nicht der Empfindlichkeitsstufe I zugeordnet werden müssten. - Auch diese Kritik am Vorgehen der Planungsbehörde und am Entscheid des Berner Regierungsrates ist unbegründet.
a) Nach dem Umweltverträglichkeitsbericht vom September 1988 sind in den vom Nationalstrassenausbau betroffenen Gemeinden die Empfindlichkeitsstufen noch nicht generell festgelegt worden und hat der Berner Regierungsrat diese daher für das Projekt provisorisch bestimmt, wobei er das Gebiet um das Schulhaus Altikofen der Empfindlichkeitsstufe III zuwies (Kapitel IV S. 13 des Berichtes). Bei diesem Vorgehen ist den Anforderungen von Art. 44 LSV nicht in allen Teilen entsprochen worden. Indessen kann dies - wie schon in BGE 117 Ib 304 festgestellt worden ist - die Rechtmässigkeit des angefochtenen Entscheides kaum in Frage stellen, da die Ausnahmebestimmung von Art. 25 Abs. 3 USG zugunsten öffentlicher Werke nicht nur eine Überschreitung der Planungswerte, sondern auch der Immissionsgrenzwerte erlaubt.
Gestützt auf die vom Regierungsrat vorgenommene Zuordnung haben die Verfasser des Lärmberichts zunächst errechnet, dass die entsprechenden Immissionsgrenzwerte nur eingehalten werden könnten, wenn im Bereiche der Schulanlage westlich der Autobahn eine 160 m lange und 3,5 m hohe Lärmschutzwand erstellt werde. Die Gutachter haben sich aber damit nicht begnügt, sondern dem Regierungsrat vorgeschlagen, weitergehende Massnahmen anzuordnen, durch die eine Einhaltung der Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe II gewährleistet werden könnte. Hiezu müsste im Gebiet Altikofen die Lärmschutzwand westlich der Autobahn bis über die Worblentalbrücke hinausgezogen werden und wären auch östlich der Strasse beidseitig schallabsorbierende Schutzwände zu errichten. Der Regierungsrat hat im Einspracheentscheid diesen weitergehenden Massnahmen trotz der erheblichen Mehrkosten zugestimmt. Im übrigen wird im Einspracheentscheid festgehalten, dass nach dem Ausbau der Strecke Kontrollmessungen durchzuführen und, falls nötig, ergänzende Schutzmassnahmen zu treffen sind.
b) Was die von der Gemeinde Ittigen aufgeworfene Frage anbelangt, ob Schulanlagen nicht wegen des erhöhten Lärmschutzbedürfnisses der Empfindlichkeitsstufe I zugeordnet werden müssten, kann auf Art. 43 LSV verwiesen werden, wonach Wohnzonen sowie Zonen für öffentliche Bauten oder Anlagen der Empfindlichkeitsstufe II oder, falls es sich um Mischzonen oder lärmvorbelastete Gebiete handelt, der Empfindlichkeitsstufe III zuzuweisen sind (vgl. BGE 115 Ib 357 E. 2e in fine, 464 f. E. 4). Die Empfindlichkeitsstufe I bleibt dagegen eigentlichen Ruhe- und Erholungszonen vorbehalten. Eine Zuordnung der Schulanlage Altikofen zur Stufe I fällt daher - ganz abgesehen von der starken Vorbelastung dieses Gebietes - von vornherein ausser Betracht.
c) Soweit die Gemeinde Ittigen die im Umweltverträglichkeitsbericht genannten Zahlen, insbesondere die prognostizierten Beurteilungspegel L für die Jahre 1990 und 2000 allgemein in Zweifel zieht, ohne konkrete Rügen zu erheben, braucht sich das Bundesgericht mit der Beschwerde nicht näher zu befassen. Es genügt festzustellen, dass der Teilbericht Lärm sowohl von der kantonalen Fachstelle als auch vom BUWAL überprüft und gutgeheissen worden ist, dass die Einsprachebehörde gestützt auf die Stellungnahmen der ihr beigegebenen Fachinstanzen entschieden hat und keine Anzeichen dafür bestehen, dass die erforderlichen Abklärungen nicht sorgfältig und umfassend vorgenommen worden wären (vgl. oben E. 4). Das BUWAL hat denn auch im Namen des Eidgenössischen Departementes des Innern in der Vernehmlassung vom 20. November 1991 bestätigt, dass die Annahme der Gemeinde Ittigen, die Immissionsgrenzwerte würden aufgrund der Verkehrsentwicklung innert wenigen Jahren überschritten, unwahrscheinlich sei, da eine Erhöhung der Lärmimmissionen um 3 dB(A) eine Verdoppelung des durchschnittlichen Tagesverkehrs voraussetze.
Im übrigen ist der Hinweis der Gemeinde darauf, dass trotz der vorgesehenen Schallschutzmassnahmen bei der Schulanlage Altikofen in der Nacht der Immissionsgrenzwert für die Empfindlichkeitsstufe II nach den Prognosen erreicht wird, schon deshalb unerheblich, weil das Schulgebäude nachts leer steht und das fragliche Gebiet nach Auffassung des Regierungsrates ohnehin der Empfindlichkeitsstufe III zugewiesen werden muss.
d) Der Behauptung der Gemeinde, die ausgebaute Grauholzstrecke müsse selbst bei Einhaltung der Immissionsgrenzwerte schon aufgrund des Vorsorge-Gebotes überdeckt werden, ist entgegenzuhalten, dass eine solche bauliche Massnahme nur vorgeschrieben werden könnte, wenn sie technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar wäre (Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 8 Abs. 1 LSV). Während hier die technische und betriebliche Machbarkeit einer Autobahn-Überdeckung ausser Frage steht, hat der Regierungsrat zur Wirtschaftlichkeit ausgeführt, allein für einen Tunnel von nur 150 m Länge wäre mit Kosten von rund zehn Millionen Franken zu rechnen; eine solche Ausgabe wäre unverhältnismässig, da mit den vorgesehenen Schallschutzvorkehren - deren Kosten sich nach dem Lärmbericht auf etwa Fr. 730'000.-- belaufen werden - die Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe II eingehalten werden könnten und auch eine Strassen-Überdeckung die von den benachbarten SBB-Geleisen ausgehenden Lärmeinwirkungen nicht abzuschirmen vermöchte. Dieser Betrachtungsweise kann beigepflichtet werden. Dem Vorsorgeprinzip ist durch die von den Verfassern des Lärmberichts empfohlenen und vom Regierungsrat beschlossenen "weitergehenden" Schallschutzmassnahmen Rechnung getragen worden und eine Überdeckung der Autobahn erschiene angesichts des beschränkten Nutzens und der hohen Bau- und Betriebskosten tatsächlich unverhältnismässig. Der Vertreter des Bundesamtes für Strassenbau hat denn auch an der Augenscheinsverhandlung den Standpunkt der Einsprachebehörde unterstützt und darauf hingewiesen, dass die Nationalstrassen, würden die von der Beschwerdeführerin aufgestellten Kriterien befolgt, an zahlreichen Orten überdeckt werden müssten und die nötigen finanziellen Mittel heute nicht zur Verfügung stünden. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin besteht übrigens kein Anlass, an den vom Regierungsrat genannten Kostenbeträgen zu zweifeln und diese von einem aussenstehenden Experten überprüfen zu lassen. Der Einsprachebehörde stehen genügend Fachleute zur Verfügung, die durchaus in der Lage sind, anhand einer Projektskizze die Kosten einer Überdeckung der Autobahn der Grössenordnung nach zu bestimmen. Weitere Untersuchungen oder gar Begutachtungen führten in einem solchen Fall nur zu unnützem Zeit- und Kostenaufwand.
10. Der Regierungsrat hat bei der Regelung der Verfahrenskosten die Begehren der Einsprecher um Parteientschädigung abgewiesen mit der Begründung, die Einsprachen hätten sich im vorliegenden Fall nicht gegen eine drohende Enteignung gerichtet; selbst wenn aber das Enteignungsgesetz anzuwenden wäre, wären gemäss Art. 115 Abs. 2 EntG keine Parteientschädigungen zuzuerkennen, da die Einsprachen zum grössten Teil abgewiesen worden seien. Die beschwerdeführenden Organisationen wenden hiegegen ein, sie müssten wohl verfahrensrechtlich den Enteigneten gleichgestellt werden und hätten daher auch im kantonalen Verfahren Anspruch auf eine Entschädigung.
Den Beschwerdeführerinnen ist grundsätzlich darin zuzustimmen, dass der angefochtene Regierungsratsbeschluss - wie dargelegt (E. 2) - auch ihnen gegenüber als Entscheid über eine enteignungsrechtliche Einsprache gilt und deshalb die Kostenordnung des Enteignungsgesetzes Anwendung finden muss. Nun hat zwar nach Art. 115 Abs. 1 EntG auch im Einspracheverfahren in der Regel der Enteigner dem Enteigneten für die notwendigen aussergerichtlichen Kosten eine Entschädigung zu bezahlen. Art. 115 Abs. 2 EntG lässt jedoch zu, dass von der Zusprechung einer Parteientschädigung ganz oder teilweise abgesehen wird, wenn die Begehren des Enteigneten ganz oder teilweise abgewiesen werden. Bei offensichtlich missbräuchlichen Begehren kann sogar der Enteignete zur Bezahlung einer Parteientschädigung an den Enteigner verhalten werden (Art. 115 Abs. 3 EntG). Es stand daher im Ermessen des Regierungsrates, den im kantonalen Verfahren unterlegenen Einsprechern eine Parteientschädigung zu verweigern. Eine Bundesrechtsverletzung lag hierin nicht. | de | Einsprache gegen Nationalstrassen-Ausführungsprojekt, Umweltverträglichkeitsprüfung. Vorkehren zur Luftreinhaltung beim Strassenbau und -ausbau (E. 5). Für Verkehrsanlagen geltende Bestimmungen (E. 5a, b). Wesen des Massnahmenplanes im Sinne von Art. 31 LRV (E. 5c). Im Rahmen des Strassen-Plangenehmigungsverfahrens vorzunehmende Prüfung (E. 5d, e).
Abwägung der für und gegen den Ausbau der Grauholzstrecke auf sechs Fahrstreifen sprechenden Interessen (E. 6).
Überprüfung der im Umweltverträglichkeitsbericht angestellten Prognosen (E. 7).
Untersuchungen von Bodenproben (E. 8).
Lärmschutz (E. 9). Festlegung der Empfindlichkeitsstufen (E. 9a, b). Überdeckung der Autobahn (E. 9d)?
Parteientschädigung im kantonalen Einspracheverfahren (E. 10). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-425%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,967 | 117 Ib 425 | 117 Ib 425
Sachverhalt ab Seite 426
Die 5,5 km lange vierspurige Grauholzstrecke der Nationalstrasse N1 (Verzweigung Bern-Wankdorf bis Verzweigung Schönbühl) ist mit ihren rund dreissig Betriebsjahren eine der ältesten Autobahnen der Schweiz. Sie weist heute einen durchschnittlichen Tagesverkehr von über 65 000 Motorfahrzeugen und Spitzenbelastungen von bis zu 80 000 Fahrzeugen auf. Die häufigen Verkehrsüberlastungen und die relativ starken Steigungen des Autobahnstücks - 3,4% auf der Süd-Rampe und 4% auf der Nord-Rampe - haben regelmässige Staus und eine überdurchschnittlich hohe Unfallrate zur Folge.
Auf Aufforderung des Bundesrates und im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Strassenbau erarbeitete der Kanton Bern anfangs der achtziger Jahre ein Projekt für den Ausbau der Grauholzstrecke auf sechs Fahrstreifen. Das Ausführungsprojekt wurde vom 10. Juni bis 9. Juli 1985 in den drei betroffenen Gemeinden Ittigen, Bolligen und Moosseedorf aufgelegt. Während der Auflagefrist gingen rund 60 Einsprachen ein. In der Folge vereinbarten die Vertreter des Kantons Bern mit dem damaligen Bundesamt für Umweltschutz, das Projekt einer zusätzlichen Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen. Das kantonale Tiefbauamt legte im September 1988 einen unter Beizug von Experten erstellten Umweltverträglichkeitsbericht vor und unterbreitete diesen den kantonalen Fachstellen sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL). Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen wurden zwei Zusatzberichte über "Landschaft und Naturschutz" sowie "Autobahnentwässerung und Bauvorgang" eingeholt, zu denen sich die genannten Instanzen ebenfalls äussern konnten. Die Koordinationsstelle für Umweltschutz des Kantons Bern stellte dem Regierungsrat in ihrem abschliessenden Bericht vom 9. Oktober 1989 den Antrag, das Projekt unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen zu bewilligen. Hierauf erhielten die Einsprecher Gelegenheit, in die Berichte über die Umweltverträglichkeit des Bauvorhabens Einsicht zu nehmen und ihre Einsprachen zu ergänzen.
Mit Beschluss vom 2. Mai 1990 wies der Regierungsrat des Kantons Bern die gegen das Ausführungsprojekt erhobenen Einsprachen, soweit ihnen nicht entsprochen werden konnte, als unbegründet ab und übermittelte die nach der Einsprachenbehandlung bereinigten Pläne dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement zur Genehmigung. Parteientschädigungen wurden nicht zugesprochen.
Gegen den Einspracheentscheid des Regierungsrates des Kantons Bern haben der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), die Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz (SGU) und die Stiftung World Wildlife Fund Schweiz (WWF) mit einer gemeinsamen Eingabe Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Ebenfalls Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht hat A. W., der Land an den Strassenausbau abtreten soll. Die Einwohnergemeinde Ittigen hat den Regierungsratsbeschluss mit Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat angefochten, doch ist diese dem Bundesgericht zur Behandlung überwiesen worden.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid eingeräumt, dass im Bereich der Grauholzstrecke die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffoxide (NO2) schon heute überschritten würden und wohl auch in Zukunft infolge des Anwachsens des Verkehrs trotz der erlassenen Abgasvorschriften nicht eingehalten werden könnten. Dass die Umweltvorschriften den Bau von neuen Verkehrsanlagen in stark oder übermässig belasteten Gebieten nicht ausschliessen, ist bereits in BGE 117 Ib 306 E. 8c festgehalten worden. Hier stellt sich nun die Frage, ob die Erweiterung einer bestehenden Strasse trotz Überschreitung der Immissionsgrenzwerte zulässig sein könne oder ob der Ausbau - wie die beschwerdeführenden Organisationen zur Begründung ihres Hauptantrages vorbringen - aufgrund von Art. 18 USG untersagt werden müsse. Aus den massgebenden Normen ergibt sich indessen, dass für die neuen und die bestehenden Strassen grundsätzlich das gleiche gilt:
a) Nach Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) zählen die Verkehrswege zu den "Anlagen" im Sinne des Umweltschutzgesetzes und sind die Fahrzeuge diesen gleichzustellen. Luftverunreinigungen, die durch den Bau oder Betrieb von Strassen oder Fahrzeugen verursacht werden, müssen daher gleich wie bei den anderen Anlagen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig werden, sind die Emissionsbegrenzungen - d.h. die in Art. 12 USG genannten Massnahmen - auch für Verkehrswege und Fahrzeuge zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Wann die Luftverunreinigungen zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen, bestimmt der Bundesrat durch Immissionsgrenzwerte (Art. 13 f. USG). Werden die Immissionsgrenzwerte für Luftverunreinigungen nicht eingehalten, so unterliegen die Altanlagen, von denen die Schadstoffe ausgehen, grundsätzlich alle den Sanierungsvorschriften von Art. 16-18 USG; eine Ausnahmeklausel, wie sie Art. 20 USG für Lärmeinwirkungen durch bestehende Strassen und andere öffentliche Werke enthält, sieht das Gesetz für Luftverunreinigungen nicht vor. Es regelt indessen die Sanierungspflicht selbst nicht näher, sondern beauftragt den Bundesrat in Art. 16 Abs. 2 USG, "Vorschriften über die Anlagen, den Umfang der zu treffenden Massnahmen, die Fristen und das Verfahren" zu erlassen. Damit wird der Bundesrat auch ermächtigt, die Sanierungspflicht für gewisse Kategorien von Anlagen deren Eigenarten und den gegebenen Verhältnissen entsprechend speziell zu umschreiben (vgl. A. SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N 3 und 31 zu Art. 16).
b) Der Bundesrat hat von der Möglichkeit der differenzierten Regelung der Vorsorge- und Sanierungspflicht in der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) dadurch Gebrauch gemacht, dass er zwischen "stationären Anlagen", "Fahrzeugen" und "Verkehrsanlagen" unterschied (Art. 2 Abs. 1-3 LRV) und die drei Anlagekategorien besonderen Bestimmungen unterstellte. Während in den Art. 3-16 LRV sowie den betreffenden Anhängen Emissionsbegrenzungen und Kontrollvorschriften für neue und bestehende stationäre Anlagen aufgestellt worden sind, ist in Art. 17-19 LRV eine Sonderordnung für Fahrzeuge und Verkehrsanlagen geschaffen worden:
Art. 18 LRV sieht für Verkehrsanlagen vor, dass die Behörde alle technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen hat, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt werden können. Auf welche Mengen die Emissionen zu beschränken sind, wird jedoch - anders als für die meisten stationären Anlagen (vgl. die Anhänge 1-4) - nicht festgelegt. Eine solche Quantifizierung wäre auch nicht möglich, da die Schadstoffe nicht von den Verkehrsanlagen selbst, sondern vom Verkehr bzw. von den Fahrzeugen ausgehen und daher die Emissionsbeschränkungen bei diesen ansetzen müssen. Werden allerdings die Abgase der Fahrzeuge von Lüftungsanlagen gesammelt als Abluft an die Umwelt abgegeben, so gelten diese Lüftungsanlagen als stationäre Anlagen und unterstehen den Bestimmungen der Art. 3-16 LRV (vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. d und Abs. 3 LRV).
Für Fahrzeuge bestimmt Art. 17 LRV, dass sich die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen nach den Gesetzgebungen über den Strassenverkehr, die Luftfahrt, die Schiffahrt und die Eisenbahnen richten. Für die Motorfahrzeuge fallen insbesondere Art. 8 SVG, wonach der Bundesrat die Vorschriften über Bau und Ausrüstung der Motorfahrzeuge erlässt, sowie die entsprechenden Ausführungsverordnungen über die Abgasemissionen in Betracht. Da in diesen Ausführungsbestimmungen die Umrüstung von Altfahrzeugen nicht verlangt wird, läuft die Regelung von Art. 17 LRV jedenfalls zur Zeit darauf hinaus, dass solche Fahrzeuge in gewisser Hinsicht vom Gebot der vorsorglichen Emissionsbegrenzung ausgenommen sind (vgl. den bundesrätlichen Bericht "Luftreinhalte-Konzept" vom 10. September 1986, BBl 1986 III S. 343 f.).
Was die vom Verkehr, d.h. von den Strassen und Fahrzeugen verursachten Immissionen anbelangt, so ist nach Art. 19 LRV bei Überschreitung der im Anhang 7 der Verordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte ein Verfahren nach den Art. 31-34 durchzuführen (vgl. Art. 2 Abs. 5 LRV). Gemäss diesen Bestimmungen hat die Behörde einen Plan der Massnahmen zu erstellen, die zur Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen erforderlich sind, welche trotz der vorsorglichen Emissionsbegrenzungen von mehreren stationären Anlagen oder von Fahrzeugen und Verkehrsanlagen ausgehen. Die Regelung von Art. 19 LRV trifft keine Unterscheidung zwischen bestehenden und neuen Anlagen und gilt somit für beide.
c) Die Massnahmenplanung besteht gemäss Art. 31 LRV zunächst darin, dass die Schadstoff-Quellen, die zu den übermässigen Immissionen beitragen, aufgelistet werden und ihre Bedeutung für die Gesamtbelastung angegeben wird (Art. 31 Abs. 1 lit. a). Hierauf ist zu untersuchen, welche Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen geeignet seien und in welchem Umfang sie zur Luftverbesserung beitragen könnten (Art. 31 Abs. 2 lit. b). Die Massnahmen, die in den Plan aufgenommen werden, sind in der Regel innert fünf Jahren zu verwirklichen (Art. 31 Abs. 3). Die Zuständigkeit und das Verfahren für die Anordnung der Massnahmen zur Einschränkung der Verkehrsimmissionen richten sich nach den einschlägigen eidgenössischen und kantonalen Vorschriften (Art. 33 Abs. 2 LRV). Sieht ein kantonaler Massnahmenplan die Anordnung von Massnahmen vor, welche in die Zuständigkeit des Bundes fallen, so unterbreitet der Kanton den Plan dem Bundesrat und stellt entsprechende Anträge (Art. 34 Abs. 1 LRV). Setzt der Massnahmenplan die Mitwirkung weiterer Kantone voraus, so sind der Plan und die entsprechenden Anträge diesen vorzulegen (Art. 34 Abs. 2 LRV). Das heisst, dass die Aufnahme einer bestimmten Massnahme in den Plan nur dann zugleich deren Anordnung zur Folge haben kann, wenn die massgeblichen Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften eingehalten worden sind. Andernfalls ist die Massnahme durch die kompetente Behörde mittels Erlass oder Verfügung im üblichen Verfahren in Kraft zu setzen.
Der Massnahmenplan ("plan des mesures", "piano dei provvedimenti") gestattet demnach, in komplexeren Situationen aus einer Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen zur Luftverbesserung auszuwählen und in koordiniertem Vorgehen anzuordnen. Bei der Sanierung mehrerer stationärer Anlagen ermöglicht er insbesondere, alle Beteiligten rechtsgleich zu behandeln und sie zu einem anteilsmässigen Beitrag zur Verbesserung der Situation anzuhalten (vgl. TOBIAS JAAG, Der Massnahmenplan gemäss Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung, Umweltrecht in der Praxis 4/1990 S. 138). Bei der Bekämpfung übermässiger Immissionen aus dem Strassenverkehr erlaubt der Massnahmenplan, dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich durch bauliche Massnahmen an den Strassen selbst nur wenig zur Luftreinhaltung beitragen lässt und in erster Linie Verkehrs- und Abgasvorschriften für Fahrzeuge aufgestellt werden müssen, deren Erlass aber den Rahmen des Plangenehmigungs- und Einspracheverfahrens für Strassenbauten sprengt. Der Massnahmenplan ist zudem das geeignete Instrument für weiträumige und längerfristige Planungen. Solche sind erforderlich, weil Verkehrsvorschriften häufig ganze Strassenzüge oder -netze beschlagen und gewisse Einschränkungen, insbesondere Emissionsbegrenzungen für Motorfahrzeuge, aus wirtschaftlichen Gründen nur etappenweise angeordnet werden können. Für die Subventionierung der Vorkehren zur Verhinderung übermässiger Immissionen wird denn auch vorausgesetzt, dass die Kantone Mehrjahresprogramme über die kurz- und mittelfristig vorgesehenen Massnahmen erstellen (vgl. Art. 5 der Verordnung vom 25. April 1990 über Beiträge an strassenverkehrsbedingte Massnahmen gemäss Luftreinhalte-Verordnung, SR 725.116.244, AS 1990 S. 695). Schliesslich dient der Massnahmenplan dazu, den Kampf gegen die Luftverschmutzung trotz der im Strassen- und Verkehrswesen stark aufgesplitterten Zuständigkeiten koordiniert zu führen, und ermöglicht es, auf das unterschiedlich grosse öffentliche Interesse an den einzelnen Verbindungs- und Erschliessungswegen Rücksicht zu nehmen.
d) Zusammengefasst gilt somit für den Bau und die Erweiterung von Strassen, dass zunächst nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 18 LRV vorsorglich alle technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen sind, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt werden können. Nach diesem Gebot ist im Baubewilligungs- oder Plangenehmigungsverfahren in erster Linie zu prüfen, ob alle zur Verfügung stehenden, für den Bauherrn zumutbaren baulichen und technischen Mittel ausgeschöpft worden sind, um die Emissionen zu reduzieren. Soweit auch die Anordnung betrieblicher Massnahmen in die Zuständigkeit des Bauherrn oder der Plangenehmigungsbehörde fällt und diese die Ausgestaltung des Werks beeinflussen, sind sie ebenfalls schon im Baubewilligungsverfahren vorzusehen. Steht trotz dieser Massnahmen fest oder ist zu erwarten, dass vom Verkehr allein oder von ihm zusammen mit andern Anlagen übermässige Immissionen ausgehen werden, so hat die Behörde dafür zu sorgen, dass die Strassenanlage in eine Massnahmenplanung im Sinne von Art. 31 LRV einbezogen wird, in deren Rahmen über die Vorkehren zur Reduktion der Luftbelastung zu beschliessen ist. Dagegen verlangen die gesetzlichen Bestimmungen nicht, dass schon im Rahmen der Genehmigung des Strassenprojektes verfügt werde, welche zusätzlichen, die Fahrzeuge oder den Verkehr betreffenden - insbesondere verkehrslenkenden oder -beschränkenden - Massnahmen anzuordnen seien, um übermässige Immissionen zu verhindern oder zu beseitigen. Daran ändert auch Art. 18 USG nichts, wird doch in den gemäss Art. 16 Abs. 2 USG vom Bundesrat erlassenen Vorschriften bestimmt, welcher Art von Sanierung die einzelnen Anlagekategorien unterstehen und sieht die Luftreinhalte-Verordnung - wie dargelegt - für Verkehrsanlagen eine Sanierung in Form einer Massnahmenplanung und der anschliessenden Verwirklichung der beschlossenen Massnahmen vor. Würde aus Art. 18 USG etwas anderes herausgelesen, so hätte dies übrigens zur Folge, dass an den Umbau von bestehenden sanierungsbedürftigen Strassen strengere Voraussetzungen geknüpft würden als an den Bau von neuen, aller Voraussicht nach übermässige Immissionen verursachenden Verkehrsanlagen. Solches aber lag nicht im Sinne des Gesetzgebers, der dem Grundsatze nach eine Gleichbehandlung von Alt- und Neuanlagen anstrebte, von der Gleichstellung aber noch in vielen Fällen zugunsten der Altanlagen abwich (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 31. Oktober 1979, BBl 1979 III S. 795; A. SCHRADE, a.a.O., N 1 zu Art. 16 USG).
e) Die Behauptung der Beschwerdeführer, das umstrittene Nationalstrassen-Ausführungsprojekt lasse sich nicht mit Art. 18 USG vereinbaren, geht somit fehl, da der Kanton Bern die notwendige Massnahmenplanung über die Region Bern, die die Grauholzstrecke mitumfasst, unternommen hat. Zwar ist dieser Massnahmenplan offenbar noch nicht rechtskräftig und sollte - schon aufgrund der in Art. 18 USG enthaltenen Bedingung der "gleichzeitigen" Sanierung - der entsprechende Beschluss der zuständigen Behörde bei der Genehmigung des Ausführungsprojektes für die Nationalstrassen-Erweiterung vorliegen. Es wäre hier jedoch angesichts der Dringlichkeit der Verbesserung der Verkehrsverhältnisse und des fortgeschrittenen Standes der kantonalen Massnahmenplanung unverhältnismässig, den Einspracheentscheid des Berner Regierungsrates wegen der (noch) ausstehenden Genehmigung aufzuheben. Könnte im übrigen mit den im Massnahmenplan vorgesehenen Vorkehren die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht erreicht werden, so blieben die Behörden ohnehin aufgrund von Art. 19 und 31 ff. LRV verpflichtet, zusätzliche Massnahmen zur Erreichung des Zieles zu ergreifen.
Nach dem Gesagten kann auch der Auffassung des Eidgenössischen Departementes des Innern bzw. des das Departement vertretenden BUWAL, wonach nicht nur die baulichen, sondern auch die verkehrslenkenden und -beschränkenden Massnahmen mit der Projektgenehmigung anzuordnen seien, nicht zugestimmt werden. Diese Meinung steht schon mit Art. 33 Abs. 3 und Art. 34 LRV in Widerspruch, gemäss denen sich die Zuständigkeit für solche Anordnungen nach den ordentlichen kantonalen und eidgenössischen Vorschriften richtet. Soweit das BUWAL weiter bemerkt, als Massnahme zur Emissionsbegrenzung sei auch der Verzicht auf den Strassenausbau in Betracht zu ziehen, darf ihm mit dem Berner Regierungsrat und dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement entgegengehalten werden, dass die Nichtsanierung eines 5 km langen stau- und unfallträchtigen Teilstücks einer der wichtigsten schweizerischen Nationalstrassen-Verbindungen - wie sich auch aus der nachstehenden Interessenabwägung ergibt - offensichtlich nicht das geeignete Mittel zur Verbesserung der Luftqualität sein kann. Schliesslich vermag der Hinweis des BUWAL darauf, dass im kantonalen Massnahmenplan zur Luftreinhaltung in der Region Bern (Teilmassnahmenplan Verkehr) vom Februar 1991 der Nachweis der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht erbracht worden sei, den Einspracheentscheid des Berner Regierungsrates ebenfalls nicht in Frage zu stellen, bildet doch nach den vorstehenden Erwägungen ein solcher Nachweis jedenfalls nicht Voraussetzung für die Plangenehmigung. Wie bereits erwähnt müssten die Behörden, wenn die heute in Aussicht genommenen Massnahmen nicht zum angestrebten Resultat führten, ohnehin zusätzliche Vorkehren ergreifen. Übrigens hat es das BUWAL selbst in der Hand, im Zusammenhang mit der Finanzierung der von den Kantonen vorgesehenen Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung übermässiger Immissionen das Geplante als ungenügend zu bezeichnen und von den kantonalen Behörden Ergänzungen zu verlangen (Art. 5 Abs. 2 und 3 der Verordnung über Beiträge an strassenverkehrsbedingte Massnahmen gemäss Luftreinhalte-Verordnung).
6. Nach Ansicht der beschwerdeführenden Organisationen könnte die Verkehrssituation auf der Grauholzstrecke statt durch den Ausbau auf sechs Fahrstreifen auf andere Weise verbessert werden, die zu keiner oder nur zu einer geringeren Mehrbelastung der Luft führte, so durch Geschwindigkeitsbeschränkungen, Wechselsignalisationen oder den Bau einer zusätzlichen Kriechspur. Damit wird sinngemäss gerügt, es würden in Verletzung des Vorsorgeprinzipes nicht die geeigneten Vorkehren getroffen, um gleichzeitig die Verkehrssicherheit zu erhöhen und die vom Verkehr verursachten Immissionen zu begrenzen.
Ob die Grauholzautobahn trotz der bestehenden Luftbelastung erweitert und damit die Verkehrskapazität erhöht werden dürfe, hat der Regierungsrat im Rahmen einer Interessenabwägung geprüft, in der er zu Recht neben den Umweltschutzvorschriften auch den Grundsatzbestimmungen von Art. 5 und 41 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen (NSG; SR 725.11) Rechnung getragen hat (vgl. BGE 117 Ib 306 E. 8c). In diesem Zusammenhang hat der Regierungsrat ausgeführt, dass die Grauholzstrecke heute die am stärksten belastete vierspurige Nationalstrasse der Schweiz sei, die den Verkehr ab den verschiedenen Anschlussstrecken häufig nicht mehr aufnehmen könne, so dass es regelmässig zu Verkehrsunfällen und zu Staus komme. Der Engpass könne nur durch eine Erweiterung der Strasse auf sechs Fahrspuren behoben werden. Einzig ein solcher Ausbau führe zu einer ausreichenden Anpassung des Autobahnnetzes im Raume Bern und vermöge die Abwanderung des Verkehrs auf die durch Wohngebiete führenden Nebenachsen zu verhindern. Der Regierungsrat hat sich im angefochtenen Entscheid aber auch mit den Vorschlägen der Einsprecher auseinandergesetzt und eingeräumt, dass bei einem Neubau heute wohl die Tunnel-Variante im Vordergrund stünde, obschon die schwierigen geologischen Verhältnisse nicht unbedingt hiefür sprächen; da die Nationalstrasse jedoch bereits bestehe, wäre eine Verlegung der ganzen Strecke in einen Tunnel unverhältnismässig. Weiter wäre die Erstellung eines fünften Fahrstreifens als Kriechspur im Hinblick auf die ohnehin entstehenden Kosten unvernünftig und böte nur eine ungenügende Lösung. Selbst wenn die zusätzlichen Spuren deutlich über die Kuppe hinausgezogen würden - wodurch die Strasse teils ebenfalls sechsspurig würde -, wäre nicht zu verhindern, dass am Ende der dreispurigen Fahrbahnen schwerwiegende Störungen entstünden. Ungenügend wäre es auch, einzig Verkehrsbeeinflussungsmassnahmen vorzusehen. Solche Massnahmen zeigten sicher eine gewisse Wirkung, doch vermöchten sie der chronischen Überlastung der Strecke nicht abzuhelfen. Indessen sei es durchaus denkbar und zum Teil bereits vorgesehen, dass auf der ausgebauten Grauholzautobahn Verkehrsbeeinflussungsmassnahmen ergriffen würden; deren Anordnung liege jedoch in der Kompetenz des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes.
Was die beschwerdeführenden Organisationen gegen die regierungsrätliche Interessenabwägung vorbringen, vermag diese nicht als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen. Die Tatsache, dass nicht nur die geringe Kapazität der Grauholzstrecke, sondern auch deren Steigungen sowie die Raststättenein- und -ausfahrten zur Unfallgefahr beitragen, ändert nichts daran, dass durch die Behebung des Engpasses die Verkehrssicherheit erheblich erhöht werden kann. Zu Unrecht wird dem Regierungsrat vorgeworfen, einseitig den Aspekt der Mobilitätssteigerung in den Vordergrund gestellt zu haben. Wie im Einspracheentscheid dargelegt, geht es beim Ausbau der Grauholzstrecke in erster Linie um die Behebung einer Gefahrenstelle, also um die Sicherung von Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer. Im übrigen hat das Projekt nicht nur negative Auswirkungen auf die Umwelt, können doch im gleichen Zuge relativ rasche und grosszügige Lärmschutzvorkehren getroffen werden. Soweit die Beschwerdeführerinnen geltend machen, auf die vorgeschlagenen Alternativ-Lösungen sei nicht ernsthaft eingegangen worden, trifft dies offensichtlich nicht zu. Auch im Umweltverträglichkeitsbericht werden die Alternativ-Lösungen aufgezeigt und bewertet. Dass diese Lösungen gleich wie das Projekt einer eingehenden Begutachtung unterzogen würden, wie die Beschwerdeführerinnen fordern, verlangt das Umweltschutzgesetz nicht. Stellt sich schon aufgrund von ersten Prüfungen heraus, dass Projekt-Varianten mit erheblichen Nachteilen belastet sind, so dürfen diese ohne weitere Untersuchungen aus dem Auswahlverfahren ausgeschieden werden. Die Vorwürfe der beschwerdeführenden Organisationen erweisen sich somit in diesem Punkte ebenfalls als unbegründet. Aus dem Gesagten ergibt sich zudem, dass von einer ungenügend begründeten Interessenabwägung und damit von einer Verletzung von Art. 4 BV - wie sie der Beschwerdeführer A. W. rügt - nicht die Rede sein kann.
7. Kritik wird im weiteren an den Untersuchungen über die bestehende und zukünftige Luftbelastung geübt und geltend gemacht, die im Umweltverträglichkeitsbericht angegebenen NO2-Werte seien zu niedrig geschätzt, den Prognosen lägen zu optimistische Annahmen zugrunde und in den angestellten Berechnungen steckten möglicherweise Fehler; ausserdem werfe das Zusatzgutachten über die Auswirkung von Steigungen auf den Schadstoff-Ausstoss von Fahrzeugen mehr Fragen auf, als es beantworte.
Diese Rügen richten sich ausschliesslich gegen den Umweltverträglichkeitsbericht und die vom Kanton Bern zusätzlich eingeholte Expertise. Der Umweltverträglichkeitsbericht und die ihn ergänzenden Gutachten bilden aber gleich wie die Beurteilungsberichte der Umweltschutzfachstellen oder die Stellungnahmen der in Art. 21 UVPV genannten Behörden nur Entscheidungselemente im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. der Plangenehmigung (BGE 116 Ib 264 f.). Sie können daher nur insoweit Gegenstand der Anfechtung sein, als sie in den Einsprache- und Genehmigungsentscheid eingeflossen sind und zu unrichtigen oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellungen sowie zu falschen rechtlichen Schlüssen geführt haben. Nun ist hier der Regierungsrat im Einspracheentscheid davon ausgegangen, dass die Immissionsgrenzwerte für NO2 im Bereich der Grauholzstrecke schon heute überschritten würden und - falls nicht zusätzliche Vorkehren im Rahmen der Massnahmenplanung gemäss Art. 31 LRV ergriffen würden - wohl auch in Zukunft nicht eingehalten werden könnten. Wie dargelegt lässt sich aufgrund der gegebenen Interessenlage das Erweiterungsprojekt dennoch mit der Umweltschutzgesetzgebung vereinbaren. Daran änderte auch nichts, wenn die angestellten Prognosen zu optimistisch wären und die - vorübergehend über dem Immissionsgrenzwert liegenden - Werte wohl noch etwas höher angesetzt werden müssten. Unter diesen Umständen sind die gegen die Luftreinhaltungs-Berichte erhobenen Einwände, mögen sie auch in technischer und methodischer Hinsicht von Interesse sein, für die rechtliche Entscheidung in der Sache nicht ausschlaggebend. Es besteht daher auch kein Anlass, zu den aufgeworfenen Fragen weitere Fachleute anzuhören.
8. Der Enteignete A. W. hat das Begehren gestellt, die Resultate der von der Forschungsanstalt Liebefeld im Gebiet der Grauholzautobahn entnommenen Bodenbelastungsproben seien zu veröffentlichen. Dieser Antrag wird in der Beschwerde nicht begründet, doch ist bereits in der Einsprache-Ergänzung des Beschwerdeführers vom 15. Dezember 1989 bemerkt worden, dass die Forschungsanstalt am Grauholz Bodenproben entnommen habe und die Ergebnisse der Untersuchungen gemäss Art. 3 der Verordnung über Schadstoffe im Boden vom 9. Juni 1986 (VSBo) publiziert werden müssten. Die Forschungsanstalt für Agrikulturchemie und Umwelthygiene, Liebefeld, ist indessen eine Anstalt des Bundes, die nach Art. 3 Abs. 3 VSBo ihre Untersuchungen zusammen mit dem BUWAL auswertet und danach die Ergebnisse - unter gleichzeitiger Orientierung der interessierten Bundesbehörden und der betroffenen Kantone - veröffentlicht. Der Regierungsrat des Kantons Bern war daher offensichtlich weder im vorliegenden Verfahren noch überhaupt befugt, der Eidgenössischen Forschungsanstalt irgendwelche Anweisungen zu erteilen. Im übrigen behauptet der Beschwerdeführer selbst nicht, dass auch der Kanton Bern schon ergänzende Untersuchungen im Sinne von Art. 4 VSBo vorgenommen und deren Ergebnisse rechtswidrig der Öffentlichkeit vorenthalten hätte. Der Antrag des Beschwerdeführers ist daher abzuweisen, soweit überhaupt auf ihn eingetreten werden kann.
9. Die Gemeinde Ittigen tritt in ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde erneut für eine Überdeckung der Autobahn im Bereiche der Schulanlage Altikofen ein. Sie hält die Feststellung des Regierungsrates, eine solche Überdeckung könne schon aus Kostengründen nicht in Betracht fallen, für nicht genügend belegt und unvereinbar mit den Grundsätzen der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41). Im weiteren bezweifelt sie, ob in Zukunft die Immissionsgrenzwerte tatsächlich eingehalten werden könnten, und wirft die Frage auf, ob Schulanlagen nicht der Empfindlichkeitsstufe I zugeordnet werden müssten. - Auch diese Kritik am Vorgehen der Planungsbehörde und am Entscheid des Berner Regierungsrates ist unbegründet.
a) Nach dem Umweltverträglichkeitsbericht vom September 1988 sind in den vom Nationalstrassenausbau betroffenen Gemeinden die Empfindlichkeitsstufen noch nicht generell festgelegt worden und hat der Berner Regierungsrat diese daher für das Projekt provisorisch bestimmt, wobei er das Gebiet um das Schulhaus Altikofen der Empfindlichkeitsstufe III zuwies (Kapitel IV S. 13 des Berichtes). Bei diesem Vorgehen ist den Anforderungen von Art. 44 LSV nicht in allen Teilen entsprochen worden. Indessen kann dies - wie schon in BGE 117 Ib 304 festgestellt worden ist - die Rechtmässigkeit des angefochtenen Entscheides kaum in Frage stellen, da die Ausnahmebestimmung von Art. 25 Abs. 3 USG zugunsten öffentlicher Werke nicht nur eine Überschreitung der Planungswerte, sondern auch der Immissionsgrenzwerte erlaubt.
Gestützt auf die vom Regierungsrat vorgenommene Zuordnung haben die Verfasser des Lärmberichts zunächst errechnet, dass die entsprechenden Immissionsgrenzwerte nur eingehalten werden könnten, wenn im Bereiche der Schulanlage westlich der Autobahn eine 160 m lange und 3,5 m hohe Lärmschutzwand erstellt werde. Die Gutachter haben sich aber damit nicht begnügt, sondern dem Regierungsrat vorgeschlagen, weitergehende Massnahmen anzuordnen, durch die eine Einhaltung der Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe II gewährleistet werden könnte. Hiezu müsste im Gebiet Altikofen die Lärmschutzwand westlich der Autobahn bis über die Worblentalbrücke hinausgezogen werden und wären auch östlich der Strasse beidseitig schallabsorbierende Schutzwände zu errichten. Der Regierungsrat hat im Einspracheentscheid diesen weitergehenden Massnahmen trotz der erheblichen Mehrkosten zugestimmt. Im übrigen wird im Einspracheentscheid festgehalten, dass nach dem Ausbau der Strecke Kontrollmessungen durchzuführen und, falls nötig, ergänzende Schutzmassnahmen zu treffen sind.
b) Was die von der Gemeinde Ittigen aufgeworfene Frage anbelangt, ob Schulanlagen nicht wegen des erhöhten Lärmschutzbedürfnisses der Empfindlichkeitsstufe I zugeordnet werden müssten, kann auf Art. 43 LSV verwiesen werden, wonach Wohnzonen sowie Zonen für öffentliche Bauten oder Anlagen der Empfindlichkeitsstufe II oder, falls es sich um Mischzonen oder lärmvorbelastete Gebiete handelt, der Empfindlichkeitsstufe III zuzuweisen sind (vgl. BGE 115 Ib 357 E. 2e in fine, 464 f. E. 4). Die Empfindlichkeitsstufe I bleibt dagegen eigentlichen Ruhe- und Erholungszonen vorbehalten. Eine Zuordnung der Schulanlage Altikofen zur Stufe I fällt daher - ganz abgesehen von der starken Vorbelastung dieses Gebietes - von vornherein ausser Betracht.
c) Soweit die Gemeinde Ittigen die im Umweltverträglichkeitsbericht genannten Zahlen, insbesondere die prognostizierten Beurteilungspegel L für die Jahre 1990 und 2000 allgemein in Zweifel zieht, ohne konkrete Rügen zu erheben, braucht sich das Bundesgericht mit der Beschwerde nicht näher zu befassen. Es genügt festzustellen, dass der Teilbericht Lärm sowohl von der kantonalen Fachstelle als auch vom BUWAL überprüft und gutgeheissen worden ist, dass die Einsprachebehörde gestützt auf die Stellungnahmen der ihr beigegebenen Fachinstanzen entschieden hat und keine Anzeichen dafür bestehen, dass die erforderlichen Abklärungen nicht sorgfältig und umfassend vorgenommen worden wären (vgl. oben E. 4). Das BUWAL hat denn auch im Namen des Eidgenössischen Departementes des Innern in der Vernehmlassung vom 20. November 1991 bestätigt, dass die Annahme der Gemeinde Ittigen, die Immissionsgrenzwerte würden aufgrund der Verkehrsentwicklung innert wenigen Jahren überschritten, unwahrscheinlich sei, da eine Erhöhung der Lärmimmissionen um 3 dB(A) eine Verdoppelung des durchschnittlichen Tagesverkehrs voraussetze.
Im übrigen ist der Hinweis der Gemeinde darauf, dass trotz der vorgesehenen Schallschutzmassnahmen bei der Schulanlage Altikofen in der Nacht der Immissionsgrenzwert für die Empfindlichkeitsstufe II nach den Prognosen erreicht wird, schon deshalb unerheblich, weil das Schulgebäude nachts leer steht und das fragliche Gebiet nach Auffassung des Regierungsrates ohnehin der Empfindlichkeitsstufe III zugewiesen werden muss.
d) Der Behauptung der Gemeinde, die ausgebaute Grauholzstrecke müsse selbst bei Einhaltung der Immissionsgrenzwerte schon aufgrund des Vorsorge-Gebotes überdeckt werden, ist entgegenzuhalten, dass eine solche bauliche Massnahme nur vorgeschrieben werden könnte, wenn sie technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar wäre (Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 8 Abs. 1 LSV). Während hier die technische und betriebliche Machbarkeit einer Autobahn-Überdeckung ausser Frage steht, hat der Regierungsrat zur Wirtschaftlichkeit ausgeführt, allein für einen Tunnel von nur 150 m Länge wäre mit Kosten von rund zehn Millionen Franken zu rechnen; eine solche Ausgabe wäre unverhältnismässig, da mit den vorgesehenen Schallschutzvorkehren - deren Kosten sich nach dem Lärmbericht auf etwa Fr. 730'000.-- belaufen werden - die Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe II eingehalten werden könnten und auch eine Strassen-Überdeckung die von den benachbarten SBB-Geleisen ausgehenden Lärmeinwirkungen nicht abzuschirmen vermöchte. Dieser Betrachtungsweise kann beigepflichtet werden. Dem Vorsorgeprinzip ist durch die von den Verfassern des Lärmberichts empfohlenen und vom Regierungsrat beschlossenen "weitergehenden" Schallschutzmassnahmen Rechnung getragen worden und eine Überdeckung der Autobahn erschiene angesichts des beschränkten Nutzens und der hohen Bau- und Betriebskosten tatsächlich unverhältnismässig. Der Vertreter des Bundesamtes für Strassenbau hat denn auch an der Augenscheinsverhandlung den Standpunkt der Einsprachebehörde unterstützt und darauf hingewiesen, dass die Nationalstrassen, würden die von der Beschwerdeführerin aufgestellten Kriterien befolgt, an zahlreichen Orten überdeckt werden müssten und die nötigen finanziellen Mittel heute nicht zur Verfügung stünden. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin besteht übrigens kein Anlass, an den vom Regierungsrat genannten Kostenbeträgen zu zweifeln und diese von einem aussenstehenden Experten überprüfen zu lassen. Der Einsprachebehörde stehen genügend Fachleute zur Verfügung, die durchaus in der Lage sind, anhand einer Projektskizze die Kosten einer Überdeckung der Autobahn der Grössenordnung nach zu bestimmen. Weitere Untersuchungen oder gar Begutachtungen führten in einem solchen Fall nur zu unnützem Zeit- und Kostenaufwand.
10. Der Regierungsrat hat bei der Regelung der Verfahrenskosten die Begehren der Einsprecher um Parteientschädigung abgewiesen mit der Begründung, die Einsprachen hätten sich im vorliegenden Fall nicht gegen eine drohende Enteignung gerichtet; selbst wenn aber das Enteignungsgesetz anzuwenden wäre, wären gemäss Art. 115 Abs. 2 EntG keine Parteientschädigungen zuzuerkennen, da die Einsprachen zum grössten Teil abgewiesen worden seien. Die beschwerdeführenden Organisationen wenden hiegegen ein, sie müssten wohl verfahrensrechtlich den Enteigneten gleichgestellt werden und hätten daher auch im kantonalen Verfahren Anspruch auf eine Entschädigung.
Den Beschwerdeführerinnen ist grundsätzlich darin zuzustimmen, dass der angefochtene Regierungsratsbeschluss - wie dargelegt (E. 2) - auch ihnen gegenüber als Entscheid über eine enteignungsrechtliche Einsprache gilt und deshalb die Kostenordnung des Enteignungsgesetzes Anwendung finden muss. Nun hat zwar nach Art. 115 Abs. 1 EntG auch im Einspracheverfahren in der Regel der Enteigner dem Enteigneten für die notwendigen aussergerichtlichen Kosten eine Entschädigung zu bezahlen. Art. 115 Abs. 2 EntG lässt jedoch zu, dass von der Zusprechung einer Parteientschädigung ganz oder teilweise abgesehen wird, wenn die Begehren des Enteigneten ganz oder teilweise abgewiesen werden. Bei offensichtlich missbräuchlichen Begehren kann sogar der Enteignete zur Bezahlung einer Parteientschädigung an den Enteigner verhalten werden (Art. 115 Abs. 3 EntG). Es stand daher im Ermessen des Regierungsrates, den im kantonalen Verfahren unterlegenen Einsprechern eine Parteientschädigung zu verweigern. Eine Bundesrechtsverletzung lag hierin nicht. | de | Opposition au projet définitif de routes nationales, étude de l'impact sur l'environnement. Dispositions en matière de protection de l'air pour la construction et l'élargissement de routes (consid. 5). Normes applicables pour les infrastructures destinées aux transports (consid. 5a, b). Nature du plan des mesures au sens de l'art. 31 OPair (consid. 5c). Examen à effectuer dans la procédure d'adoption des plans de routes (consid. 5d, e).
Elargissement à six voies de circulation du tronçon du Grauholz; pesée des intérêts (consid. 6).
Appréciation des prévisions contenues dans le rapport d'impact (consid. 7).
Analyse d'échantillons du sol (consid. 8).
Protection contre le bruit (consid. 9). Fixation des degrés de sensibilité (consid. 9a, b). Couverture de l'autoroute (consid. 9d)?
Dépens dans la procédure cantonale d'opposition (consid. 10). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-425%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,968 | 117 Ib 425 | 117 Ib 425
Sachverhalt ab Seite 426
Die 5,5 km lange vierspurige Grauholzstrecke der Nationalstrasse N1 (Verzweigung Bern-Wankdorf bis Verzweigung Schönbühl) ist mit ihren rund dreissig Betriebsjahren eine der ältesten Autobahnen der Schweiz. Sie weist heute einen durchschnittlichen Tagesverkehr von über 65 000 Motorfahrzeugen und Spitzenbelastungen von bis zu 80 000 Fahrzeugen auf. Die häufigen Verkehrsüberlastungen und die relativ starken Steigungen des Autobahnstücks - 3,4% auf der Süd-Rampe und 4% auf der Nord-Rampe - haben regelmässige Staus und eine überdurchschnittlich hohe Unfallrate zur Folge.
Auf Aufforderung des Bundesrates und im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Strassenbau erarbeitete der Kanton Bern anfangs der achtziger Jahre ein Projekt für den Ausbau der Grauholzstrecke auf sechs Fahrstreifen. Das Ausführungsprojekt wurde vom 10. Juni bis 9. Juli 1985 in den drei betroffenen Gemeinden Ittigen, Bolligen und Moosseedorf aufgelegt. Während der Auflagefrist gingen rund 60 Einsprachen ein. In der Folge vereinbarten die Vertreter des Kantons Bern mit dem damaligen Bundesamt für Umweltschutz, das Projekt einer zusätzlichen Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen. Das kantonale Tiefbauamt legte im September 1988 einen unter Beizug von Experten erstellten Umweltverträglichkeitsbericht vor und unterbreitete diesen den kantonalen Fachstellen sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL). Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen wurden zwei Zusatzberichte über "Landschaft und Naturschutz" sowie "Autobahnentwässerung und Bauvorgang" eingeholt, zu denen sich die genannten Instanzen ebenfalls äussern konnten. Die Koordinationsstelle für Umweltschutz des Kantons Bern stellte dem Regierungsrat in ihrem abschliessenden Bericht vom 9. Oktober 1989 den Antrag, das Projekt unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen zu bewilligen. Hierauf erhielten die Einsprecher Gelegenheit, in die Berichte über die Umweltverträglichkeit des Bauvorhabens Einsicht zu nehmen und ihre Einsprachen zu ergänzen.
Mit Beschluss vom 2. Mai 1990 wies der Regierungsrat des Kantons Bern die gegen das Ausführungsprojekt erhobenen Einsprachen, soweit ihnen nicht entsprochen werden konnte, als unbegründet ab und übermittelte die nach der Einsprachenbehandlung bereinigten Pläne dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement zur Genehmigung. Parteientschädigungen wurden nicht zugesprochen.
Gegen den Einspracheentscheid des Regierungsrates des Kantons Bern haben der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS), die Schweizerische Gesellschaft für Umweltschutz (SGU) und die Stiftung World Wildlife Fund Schweiz (WWF) mit einer gemeinsamen Eingabe Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Ebenfalls Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht hat A. W., der Land an den Strassenausbau abtreten soll. Die Einwohnergemeinde Ittigen hat den Regierungsratsbeschluss mit Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat angefochten, doch ist diese dem Bundesgericht zur Behandlung überwiesen worden.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid eingeräumt, dass im Bereich der Grauholzstrecke die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffoxide (NO2) schon heute überschritten würden und wohl auch in Zukunft infolge des Anwachsens des Verkehrs trotz der erlassenen Abgasvorschriften nicht eingehalten werden könnten. Dass die Umweltvorschriften den Bau von neuen Verkehrsanlagen in stark oder übermässig belasteten Gebieten nicht ausschliessen, ist bereits in BGE 117 Ib 306 E. 8c festgehalten worden. Hier stellt sich nun die Frage, ob die Erweiterung einer bestehenden Strasse trotz Überschreitung der Immissionsgrenzwerte zulässig sein könne oder ob der Ausbau - wie die beschwerdeführenden Organisationen zur Begründung ihres Hauptantrages vorbringen - aufgrund von Art. 18 USG untersagt werden müsse. Aus den massgebenden Normen ergibt sich indessen, dass für die neuen und die bestehenden Strassen grundsätzlich das gleiche gilt:
a) Nach Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) zählen die Verkehrswege zu den "Anlagen" im Sinne des Umweltschutzgesetzes und sind die Fahrzeuge diesen gleichzustellen. Luftverunreinigungen, die durch den Bau oder Betrieb von Strassen oder Fahrzeugen verursacht werden, müssen daher gleich wie bei den anderen Anlagen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen schädlich oder lästig werden, sind die Emissionsbegrenzungen - d.h. die in Art. 12 USG genannten Massnahmen - auch für Verkehrswege und Fahrzeuge zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Wann die Luftverunreinigungen zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen, bestimmt der Bundesrat durch Immissionsgrenzwerte (Art. 13 f. USG). Werden die Immissionsgrenzwerte für Luftverunreinigungen nicht eingehalten, so unterliegen die Altanlagen, von denen die Schadstoffe ausgehen, grundsätzlich alle den Sanierungsvorschriften von Art. 16-18 USG; eine Ausnahmeklausel, wie sie Art. 20 USG für Lärmeinwirkungen durch bestehende Strassen und andere öffentliche Werke enthält, sieht das Gesetz für Luftverunreinigungen nicht vor. Es regelt indessen die Sanierungspflicht selbst nicht näher, sondern beauftragt den Bundesrat in Art. 16 Abs. 2 USG, "Vorschriften über die Anlagen, den Umfang der zu treffenden Massnahmen, die Fristen und das Verfahren" zu erlassen. Damit wird der Bundesrat auch ermächtigt, die Sanierungspflicht für gewisse Kategorien von Anlagen deren Eigenarten und den gegebenen Verhältnissen entsprechend speziell zu umschreiben (vgl. A. SCHRADE, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N 3 und 31 zu Art. 16).
b) Der Bundesrat hat von der Möglichkeit der differenzierten Regelung der Vorsorge- und Sanierungspflicht in der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) dadurch Gebrauch gemacht, dass er zwischen "stationären Anlagen", "Fahrzeugen" und "Verkehrsanlagen" unterschied (Art. 2 Abs. 1-3 LRV) und die drei Anlagekategorien besonderen Bestimmungen unterstellte. Während in den Art. 3-16 LRV sowie den betreffenden Anhängen Emissionsbegrenzungen und Kontrollvorschriften für neue und bestehende stationäre Anlagen aufgestellt worden sind, ist in Art. 17-19 LRV eine Sonderordnung für Fahrzeuge und Verkehrsanlagen geschaffen worden:
Art. 18 LRV sieht für Verkehrsanlagen vor, dass die Behörde alle technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen hat, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt werden können. Auf welche Mengen die Emissionen zu beschränken sind, wird jedoch - anders als für die meisten stationären Anlagen (vgl. die Anhänge 1-4) - nicht festgelegt. Eine solche Quantifizierung wäre auch nicht möglich, da die Schadstoffe nicht von den Verkehrsanlagen selbst, sondern vom Verkehr bzw. von den Fahrzeugen ausgehen und daher die Emissionsbeschränkungen bei diesen ansetzen müssen. Werden allerdings die Abgase der Fahrzeuge von Lüftungsanlagen gesammelt als Abluft an die Umwelt abgegeben, so gelten diese Lüftungsanlagen als stationäre Anlagen und unterstehen den Bestimmungen der Art. 3-16 LRV (vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. d und Abs. 3 LRV).
Für Fahrzeuge bestimmt Art. 17 LRV, dass sich die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen nach den Gesetzgebungen über den Strassenverkehr, die Luftfahrt, die Schiffahrt und die Eisenbahnen richten. Für die Motorfahrzeuge fallen insbesondere Art. 8 SVG, wonach der Bundesrat die Vorschriften über Bau und Ausrüstung der Motorfahrzeuge erlässt, sowie die entsprechenden Ausführungsverordnungen über die Abgasemissionen in Betracht. Da in diesen Ausführungsbestimmungen die Umrüstung von Altfahrzeugen nicht verlangt wird, läuft die Regelung von Art. 17 LRV jedenfalls zur Zeit darauf hinaus, dass solche Fahrzeuge in gewisser Hinsicht vom Gebot der vorsorglichen Emissionsbegrenzung ausgenommen sind (vgl. den bundesrätlichen Bericht "Luftreinhalte-Konzept" vom 10. September 1986, BBl 1986 III S. 343 f.).
Was die vom Verkehr, d.h. von den Strassen und Fahrzeugen verursachten Immissionen anbelangt, so ist nach Art. 19 LRV bei Überschreitung der im Anhang 7 der Verordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte ein Verfahren nach den Art. 31-34 durchzuführen (vgl. Art. 2 Abs. 5 LRV). Gemäss diesen Bestimmungen hat die Behörde einen Plan der Massnahmen zu erstellen, die zur Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen erforderlich sind, welche trotz der vorsorglichen Emissionsbegrenzungen von mehreren stationären Anlagen oder von Fahrzeugen und Verkehrsanlagen ausgehen. Die Regelung von Art. 19 LRV trifft keine Unterscheidung zwischen bestehenden und neuen Anlagen und gilt somit für beide.
c) Die Massnahmenplanung besteht gemäss Art. 31 LRV zunächst darin, dass die Schadstoff-Quellen, die zu den übermässigen Immissionen beitragen, aufgelistet werden und ihre Bedeutung für die Gesamtbelastung angegeben wird (Art. 31 Abs. 1 lit. a). Hierauf ist zu untersuchen, welche Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen geeignet seien und in welchem Umfang sie zur Luftverbesserung beitragen könnten (Art. 31 Abs. 2 lit. b). Die Massnahmen, die in den Plan aufgenommen werden, sind in der Regel innert fünf Jahren zu verwirklichen (Art. 31 Abs. 3). Die Zuständigkeit und das Verfahren für die Anordnung der Massnahmen zur Einschränkung der Verkehrsimmissionen richten sich nach den einschlägigen eidgenössischen und kantonalen Vorschriften (Art. 33 Abs. 2 LRV). Sieht ein kantonaler Massnahmenplan die Anordnung von Massnahmen vor, welche in die Zuständigkeit des Bundes fallen, so unterbreitet der Kanton den Plan dem Bundesrat und stellt entsprechende Anträge (Art. 34 Abs. 1 LRV). Setzt der Massnahmenplan die Mitwirkung weiterer Kantone voraus, so sind der Plan und die entsprechenden Anträge diesen vorzulegen (Art. 34 Abs. 2 LRV). Das heisst, dass die Aufnahme einer bestimmten Massnahme in den Plan nur dann zugleich deren Anordnung zur Folge haben kann, wenn die massgeblichen Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften eingehalten worden sind. Andernfalls ist die Massnahme durch die kompetente Behörde mittels Erlass oder Verfügung im üblichen Verfahren in Kraft zu setzen.
Der Massnahmenplan ("plan des mesures", "piano dei provvedimenti") gestattet demnach, in komplexeren Situationen aus einer Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen zur Luftverbesserung auszuwählen und in koordiniertem Vorgehen anzuordnen. Bei der Sanierung mehrerer stationärer Anlagen ermöglicht er insbesondere, alle Beteiligten rechtsgleich zu behandeln und sie zu einem anteilsmässigen Beitrag zur Verbesserung der Situation anzuhalten (vgl. TOBIAS JAAG, Der Massnahmenplan gemäss Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung, Umweltrecht in der Praxis 4/1990 S. 138). Bei der Bekämpfung übermässiger Immissionen aus dem Strassenverkehr erlaubt der Massnahmenplan, dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich durch bauliche Massnahmen an den Strassen selbst nur wenig zur Luftreinhaltung beitragen lässt und in erster Linie Verkehrs- und Abgasvorschriften für Fahrzeuge aufgestellt werden müssen, deren Erlass aber den Rahmen des Plangenehmigungs- und Einspracheverfahrens für Strassenbauten sprengt. Der Massnahmenplan ist zudem das geeignete Instrument für weiträumige und längerfristige Planungen. Solche sind erforderlich, weil Verkehrsvorschriften häufig ganze Strassenzüge oder -netze beschlagen und gewisse Einschränkungen, insbesondere Emissionsbegrenzungen für Motorfahrzeuge, aus wirtschaftlichen Gründen nur etappenweise angeordnet werden können. Für die Subventionierung der Vorkehren zur Verhinderung übermässiger Immissionen wird denn auch vorausgesetzt, dass die Kantone Mehrjahresprogramme über die kurz- und mittelfristig vorgesehenen Massnahmen erstellen (vgl. Art. 5 der Verordnung vom 25. April 1990 über Beiträge an strassenverkehrsbedingte Massnahmen gemäss Luftreinhalte-Verordnung, SR 725.116.244, AS 1990 S. 695). Schliesslich dient der Massnahmenplan dazu, den Kampf gegen die Luftverschmutzung trotz der im Strassen- und Verkehrswesen stark aufgesplitterten Zuständigkeiten koordiniert zu führen, und ermöglicht es, auf das unterschiedlich grosse öffentliche Interesse an den einzelnen Verbindungs- und Erschliessungswegen Rücksicht zu nehmen.
d) Zusammengefasst gilt somit für den Bau und die Erweiterung von Strassen, dass zunächst nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 18 LRV vorsorglich alle technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen anzuordnen sind, mit denen die vom Verkehr verursachten Emissionen begrenzt werden können. Nach diesem Gebot ist im Baubewilligungs- oder Plangenehmigungsverfahren in erster Linie zu prüfen, ob alle zur Verfügung stehenden, für den Bauherrn zumutbaren baulichen und technischen Mittel ausgeschöpft worden sind, um die Emissionen zu reduzieren. Soweit auch die Anordnung betrieblicher Massnahmen in die Zuständigkeit des Bauherrn oder der Plangenehmigungsbehörde fällt und diese die Ausgestaltung des Werks beeinflussen, sind sie ebenfalls schon im Baubewilligungsverfahren vorzusehen. Steht trotz dieser Massnahmen fest oder ist zu erwarten, dass vom Verkehr allein oder von ihm zusammen mit andern Anlagen übermässige Immissionen ausgehen werden, so hat die Behörde dafür zu sorgen, dass die Strassenanlage in eine Massnahmenplanung im Sinne von Art. 31 LRV einbezogen wird, in deren Rahmen über die Vorkehren zur Reduktion der Luftbelastung zu beschliessen ist. Dagegen verlangen die gesetzlichen Bestimmungen nicht, dass schon im Rahmen der Genehmigung des Strassenprojektes verfügt werde, welche zusätzlichen, die Fahrzeuge oder den Verkehr betreffenden - insbesondere verkehrslenkenden oder -beschränkenden - Massnahmen anzuordnen seien, um übermässige Immissionen zu verhindern oder zu beseitigen. Daran ändert auch Art. 18 USG nichts, wird doch in den gemäss Art. 16 Abs. 2 USG vom Bundesrat erlassenen Vorschriften bestimmt, welcher Art von Sanierung die einzelnen Anlagekategorien unterstehen und sieht die Luftreinhalte-Verordnung - wie dargelegt - für Verkehrsanlagen eine Sanierung in Form einer Massnahmenplanung und der anschliessenden Verwirklichung der beschlossenen Massnahmen vor. Würde aus Art. 18 USG etwas anderes herausgelesen, so hätte dies übrigens zur Folge, dass an den Umbau von bestehenden sanierungsbedürftigen Strassen strengere Voraussetzungen geknüpft würden als an den Bau von neuen, aller Voraussicht nach übermässige Immissionen verursachenden Verkehrsanlagen. Solches aber lag nicht im Sinne des Gesetzgebers, der dem Grundsatze nach eine Gleichbehandlung von Alt- und Neuanlagen anstrebte, von der Gleichstellung aber noch in vielen Fällen zugunsten der Altanlagen abwich (vgl. Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 31. Oktober 1979, BBl 1979 III S. 795; A. SCHRADE, a.a.O., N 1 zu Art. 16 USG).
e) Die Behauptung der Beschwerdeführer, das umstrittene Nationalstrassen-Ausführungsprojekt lasse sich nicht mit Art. 18 USG vereinbaren, geht somit fehl, da der Kanton Bern die notwendige Massnahmenplanung über die Region Bern, die die Grauholzstrecke mitumfasst, unternommen hat. Zwar ist dieser Massnahmenplan offenbar noch nicht rechtskräftig und sollte - schon aufgrund der in Art. 18 USG enthaltenen Bedingung der "gleichzeitigen" Sanierung - der entsprechende Beschluss der zuständigen Behörde bei der Genehmigung des Ausführungsprojektes für die Nationalstrassen-Erweiterung vorliegen. Es wäre hier jedoch angesichts der Dringlichkeit der Verbesserung der Verkehrsverhältnisse und des fortgeschrittenen Standes der kantonalen Massnahmenplanung unverhältnismässig, den Einspracheentscheid des Berner Regierungsrates wegen der (noch) ausstehenden Genehmigung aufzuheben. Könnte im übrigen mit den im Massnahmenplan vorgesehenen Vorkehren die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht erreicht werden, so blieben die Behörden ohnehin aufgrund von Art. 19 und 31 ff. LRV verpflichtet, zusätzliche Massnahmen zur Erreichung des Zieles zu ergreifen.
Nach dem Gesagten kann auch der Auffassung des Eidgenössischen Departementes des Innern bzw. des das Departement vertretenden BUWAL, wonach nicht nur die baulichen, sondern auch die verkehrslenkenden und -beschränkenden Massnahmen mit der Projektgenehmigung anzuordnen seien, nicht zugestimmt werden. Diese Meinung steht schon mit Art. 33 Abs. 3 und Art. 34 LRV in Widerspruch, gemäss denen sich die Zuständigkeit für solche Anordnungen nach den ordentlichen kantonalen und eidgenössischen Vorschriften richtet. Soweit das BUWAL weiter bemerkt, als Massnahme zur Emissionsbegrenzung sei auch der Verzicht auf den Strassenausbau in Betracht zu ziehen, darf ihm mit dem Berner Regierungsrat und dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement entgegengehalten werden, dass die Nichtsanierung eines 5 km langen stau- und unfallträchtigen Teilstücks einer der wichtigsten schweizerischen Nationalstrassen-Verbindungen - wie sich auch aus der nachstehenden Interessenabwägung ergibt - offensichtlich nicht das geeignete Mittel zur Verbesserung der Luftqualität sein kann. Schliesslich vermag der Hinweis des BUWAL darauf, dass im kantonalen Massnahmenplan zur Luftreinhaltung in der Region Bern (Teilmassnahmenplan Verkehr) vom Februar 1991 der Nachweis der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht erbracht worden sei, den Einspracheentscheid des Berner Regierungsrates ebenfalls nicht in Frage zu stellen, bildet doch nach den vorstehenden Erwägungen ein solcher Nachweis jedenfalls nicht Voraussetzung für die Plangenehmigung. Wie bereits erwähnt müssten die Behörden, wenn die heute in Aussicht genommenen Massnahmen nicht zum angestrebten Resultat führten, ohnehin zusätzliche Vorkehren ergreifen. Übrigens hat es das BUWAL selbst in der Hand, im Zusammenhang mit der Finanzierung der von den Kantonen vorgesehenen Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung übermässiger Immissionen das Geplante als ungenügend zu bezeichnen und von den kantonalen Behörden Ergänzungen zu verlangen (Art. 5 Abs. 2 und 3 der Verordnung über Beiträge an strassenverkehrsbedingte Massnahmen gemäss Luftreinhalte-Verordnung).
6. Nach Ansicht der beschwerdeführenden Organisationen könnte die Verkehrssituation auf der Grauholzstrecke statt durch den Ausbau auf sechs Fahrstreifen auf andere Weise verbessert werden, die zu keiner oder nur zu einer geringeren Mehrbelastung der Luft führte, so durch Geschwindigkeitsbeschränkungen, Wechselsignalisationen oder den Bau einer zusätzlichen Kriechspur. Damit wird sinngemäss gerügt, es würden in Verletzung des Vorsorgeprinzipes nicht die geeigneten Vorkehren getroffen, um gleichzeitig die Verkehrssicherheit zu erhöhen und die vom Verkehr verursachten Immissionen zu begrenzen.
Ob die Grauholzautobahn trotz der bestehenden Luftbelastung erweitert und damit die Verkehrskapazität erhöht werden dürfe, hat der Regierungsrat im Rahmen einer Interessenabwägung geprüft, in der er zu Recht neben den Umweltschutzvorschriften auch den Grundsatzbestimmungen von Art. 5 und 41 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen (NSG; SR 725.11) Rechnung getragen hat (vgl. BGE 117 Ib 306 E. 8c). In diesem Zusammenhang hat der Regierungsrat ausgeführt, dass die Grauholzstrecke heute die am stärksten belastete vierspurige Nationalstrasse der Schweiz sei, die den Verkehr ab den verschiedenen Anschlussstrecken häufig nicht mehr aufnehmen könne, so dass es regelmässig zu Verkehrsunfällen und zu Staus komme. Der Engpass könne nur durch eine Erweiterung der Strasse auf sechs Fahrspuren behoben werden. Einzig ein solcher Ausbau führe zu einer ausreichenden Anpassung des Autobahnnetzes im Raume Bern und vermöge die Abwanderung des Verkehrs auf die durch Wohngebiete führenden Nebenachsen zu verhindern. Der Regierungsrat hat sich im angefochtenen Entscheid aber auch mit den Vorschlägen der Einsprecher auseinandergesetzt und eingeräumt, dass bei einem Neubau heute wohl die Tunnel-Variante im Vordergrund stünde, obschon die schwierigen geologischen Verhältnisse nicht unbedingt hiefür sprächen; da die Nationalstrasse jedoch bereits bestehe, wäre eine Verlegung der ganzen Strecke in einen Tunnel unverhältnismässig. Weiter wäre die Erstellung eines fünften Fahrstreifens als Kriechspur im Hinblick auf die ohnehin entstehenden Kosten unvernünftig und böte nur eine ungenügende Lösung. Selbst wenn die zusätzlichen Spuren deutlich über die Kuppe hinausgezogen würden - wodurch die Strasse teils ebenfalls sechsspurig würde -, wäre nicht zu verhindern, dass am Ende der dreispurigen Fahrbahnen schwerwiegende Störungen entstünden. Ungenügend wäre es auch, einzig Verkehrsbeeinflussungsmassnahmen vorzusehen. Solche Massnahmen zeigten sicher eine gewisse Wirkung, doch vermöchten sie der chronischen Überlastung der Strecke nicht abzuhelfen. Indessen sei es durchaus denkbar und zum Teil bereits vorgesehen, dass auf der ausgebauten Grauholzautobahn Verkehrsbeeinflussungsmassnahmen ergriffen würden; deren Anordnung liege jedoch in der Kompetenz des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes.
Was die beschwerdeführenden Organisationen gegen die regierungsrätliche Interessenabwägung vorbringen, vermag diese nicht als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen. Die Tatsache, dass nicht nur die geringe Kapazität der Grauholzstrecke, sondern auch deren Steigungen sowie die Raststättenein- und -ausfahrten zur Unfallgefahr beitragen, ändert nichts daran, dass durch die Behebung des Engpasses die Verkehrssicherheit erheblich erhöht werden kann. Zu Unrecht wird dem Regierungsrat vorgeworfen, einseitig den Aspekt der Mobilitätssteigerung in den Vordergrund gestellt zu haben. Wie im Einspracheentscheid dargelegt, geht es beim Ausbau der Grauholzstrecke in erster Linie um die Behebung einer Gefahrenstelle, also um die Sicherung von Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer. Im übrigen hat das Projekt nicht nur negative Auswirkungen auf die Umwelt, können doch im gleichen Zuge relativ rasche und grosszügige Lärmschutzvorkehren getroffen werden. Soweit die Beschwerdeführerinnen geltend machen, auf die vorgeschlagenen Alternativ-Lösungen sei nicht ernsthaft eingegangen worden, trifft dies offensichtlich nicht zu. Auch im Umweltverträglichkeitsbericht werden die Alternativ-Lösungen aufgezeigt und bewertet. Dass diese Lösungen gleich wie das Projekt einer eingehenden Begutachtung unterzogen würden, wie die Beschwerdeführerinnen fordern, verlangt das Umweltschutzgesetz nicht. Stellt sich schon aufgrund von ersten Prüfungen heraus, dass Projekt-Varianten mit erheblichen Nachteilen belastet sind, so dürfen diese ohne weitere Untersuchungen aus dem Auswahlverfahren ausgeschieden werden. Die Vorwürfe der beschwerdeführenden Organisationen erweisen sich somit in diesem Punkte ebenfalls als unbegründet. Aus dem Gesagten ergibt sich zudem, dass von einer ungenügend begründeten Interessenabwägung und damit von einer Verletzung von Art. 4 BV - wie sie der Beschwerdeführer A. W. rügt - nicht die Rede sein kann.
7. Kritik wird im weiteren an den Untersuchungen über die bestehende und zukünftige Luftbelastung geübt und geltend gemacht, die im Umweltverträglichkeitsbericht angegebenen NO2-Werte seien zu niedrig geschätzt, den Prognosen lägen zu optimistische Annahmen zugrunde und in den angestellten Berechnungen steckten möglicherweise Fehler; ausserdem werfe das Zusatzgutachten über die Auswirkung von Steigungen auf den Schadstoff-Ausstoss von Fahrzeugen mehr Fragen auf, als es beantworte.
Diese Rügen richten sich ausschliesslich gegen den Umweltverträglichkeitsbericht und die vom Kanton Bern zusätzlich eingeholte Expertise. Der Umweltverträglichkeitsbericht und die ihn ergänzenden Gutachten bilden aber gleich wie die Beurteilungsberichte der Umweltschutzfachstellen oder die Stellungnahmen der in Art. 21 UVPV genannten Behörden nur Entscheidungselemente im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. der Plangenehmigung (BGE 116 Ib 264 f.). Sie können daher nur insoweit Gegenstand der Anfechtung sein, als sie in den Einsprache- und Genehmigungsentscheid eingeflossen sind und zu unrichtigen oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellungen sowie zu falschen rechtlichen Schlüssen geführt haben. Nun ist hier der Regierungsrat im Einspracheentscheid davon ausgegangen, dass die Immissionsgrenzwerte für NO2 im Bereich der Grauholzstrecke schon heute überschritten würden und - falls nicht zusätzliche Vorkehren im Rahmen der Massnahmenplanung gemäss Art. 31 LRV ergriffen würden - wohl auch in Zukunft nicht eingehalten werden könnten. Wie dargelegt lässt sich aufgrund der gegebenen Interessenlage das Erweiterungsprojekt dennoch mit der Umweltschutzgesetzgebung vereinbaren. Daran änderte auch nichts, wenn die angestellten Prognosen zu optimistisch wären und die - vorübergehend über dem Immissionsgrenzwert liegenden - Werte wohl noch etwas höher angesetzt werden müssten. Unter diesen Umständen sind die gegen die Luftreinhaltungs-Berichte erhobenen Einwände, mögen sie auch in technischer und methodischer Hinsicht von Interesse sein, für die rechtliche Entscheidung in der Sache nicht ausschlaggebend. Es besteht daher auch kein Anlass, zu den aufgeworfenen Fragen weitere Fachleute anzuhören.
8. Der Enteignete A. W. hat das Begehren gestellt, die Resultate der von der Forschungsanstalt Liebefeld im Gebiet der Grauholzautobahn entnommenen Bodenbelastungsproben seien zu veröffentlichen. Dieser Antrag wird in der Beschwerde nicht begründet, doch ist bereits in der Einsprache-Ergänzung des Beschwerdeführers vom 15. Dezember 1989 bemerkt worden, dass die Forschungsanstalt am Grauholz Bodenproben entnommen habe und die Ergebnisse der Untersuchungen gemäss Art. 3 der Verordnung über Schadstoffe im Boden vom 9. Juni 1986 (VSBo) publiziert werden müssten. Die Forschungsanstalt für Agrikulturchemie und Umwelthygiene, Liebefeld, ist indessen eine Anstalt des Bundes, die nach Art. 3 Abs. 3 VSBo ihre Untersuchungen zusammen mit dem BUWAL auswertet und danach die Ergebnisse - unter gleichzeitiger Orientierung der interessierten Bundesbehörden und der betroffenen Kantone - veröffentlicht. Der Regierungsrat des Kantons Bern war daher offensichtlich weder im vorliegenden Verfahren noch überhaupt befugt, der Eidgenössischen Forschungsanstalt irgendwelche Anweisungen zu erteilen. Im übrigen behauptet der Beschwerdeführer selbst nicht, dass auch der Kanton Bern schon ergänzende Untersuchungen im Sinne von Art. 4 VSBo vorgenommen und deren Ergebnisse rechtswidrig der Öffentlichkeit vorenthalten hätte. Der Antrag des Beschwerdeführers ist daher abzuweisen, soweit überhaupt auf ihn eingetreten werden kann.
9. Die Gemeinde Ittigen tritt in ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde erneut für eine Überdeckung der Autobahn im Bereiche der Schulanlage Altikofen ein. Sie hält die Feststellung des Regierungsrates, eine solche Überdeckung könne schon aus Kostengründen nicht in Betracht fallen, für nicht genügend belegt und unvereinbar mit den Grundsätzen der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41). Im weiteren bezweifelt sie, ob in Zukunft die Immissionsgrenzwerte tatsächlich eingehalten werden könnten, und wirft die Frage auf, ob Schulanlagen nicht der Empfindlichkeitsstufe I zugeordnet werden müssten. - Auch diese Kritik am Vorgehen der Planungsbehörde und am Entscheid des Berner Regierungsrates ist unbegründet.
a) Nach dem Umweltverträglichkeitsbericht vom September 1988 sind in den vom Nationalstrassenausbau betroffenen Gemeinden die Empfindlichkeitsstufen noch nicht generell festgelegt worden und hat der Berner Regierungsrat diese daher für das Projekt provisorisch bestimmt, wobei er das Gebiet um das Schulhaus Altikofen der Empfindlichkeitsstufe III zuwies (Kapitel IV S. 13 des Berichtes). Bei diesem Vorgehen ist den Anforderungen von Art. 44 LSV nicht in allen Teilen entsprochen worden. Indessen kann dies - wie schon in BGE 117 Ib 304 festgestellt worden ist - die Rechtmässigkeit des angefochtenen Entscheides kaum in Frage stellen, da die Ausnahmebestimmung von Art. 25 Abs. 3 USG zugunsten öffentlicher Werke nicht nur eine Überschreitung der Planungswerte, sondern auch der Immissionsgrenzwerte erlaubt.
Gestützt auf die vom Regierungsrat vorgenommene Zuordnung haben die Verfasser des Lärmberichts zunächst errechnet, dass die entsprechenden Immissionsgrenzwerte nur eingehalten werden könnten, wenn im Bereiche der Schulanlage westlich der Autobahn eine 160 m lange und 3,5 m hohe Lärmschutzwand erstellt werde. Die Gutachter haben sich aber damit nicht begnügt, sondern dem Regierungsrat vorgeschlagen, weitergehende Massnahmen anzuordnen, durch die eine Einhaltung der Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe II gewährleistet werden könnte. Hiezu müsste im Gebiet Altikofen die Lärmschutzwand westlich der Autobahn bis über die Worblentalbrücke hinausgezogen werden und wären auch östlich der Strasse beidseitig schallabsorbierende Schutzwände zu errichten. Der Regierungsrat hat im Einspracheentscheid diesen weitergehenden Massnahmen trotz der erheblichen Mehrkosten zugestimmt. Im übrigen wird im Einspracheentscheid festgehalten, dass nach dem Ausbau der Strecke Kontrollmessungen durchzuführen und, falls nötig, ergänzende Schutzmassnahmen zu treffen sind.
b) Was die von der Gemeinde Ittigen aufgeworfene Frage anbelangt, ob Schulanlagen nicht wegen des erhöhten Lärmschutzbedürfnisses der Empfindlichkeitsstufe I zugeordnet werden müssten, kann auf Art. 43 LSV verwiesen werden, wonach Wohnzonen sowie Zonen für öffentliche Bauten oder Anlagen der Empfindlichkeitsstufe II oder, falls es sich um Mischzonen oder lärmvorbelastete Gebiete handelt, der Empfindlichkeitsstufe III zuzuweisen sind (vgl. BGE 115 Ib 357 E. 2e in fine, 464 f. E. 4). Die Empfindlichkeitsstufe I bleibt dagegen eigentlichen Ruhe- und Erholungszonen vorbehalten. Eine Zuordnung der Schulanlage Altikofen zur Stufe I fällt daher - ganz abgesehen von der starken Vorbelastung dieses Gebietes - von vornherein ausser Betracht.
c) Soweit die Gemeinde Ittigen die im Umweltverträglichkeitsbericht genannten Zahlen, insbesondere die prognostizierten Beurteilungspegel L für die Jahre 1990 und 2000 allgemein in Zweifel zieht, ohne konkrete Rügen zu erheben, braucht sich das Bundesgericht mit der Beschwerde nicht näher zu befassen. Es genügt festzustellen, dass der Teilbericht Lärm sowohl von der kantonalen Fachstelle als auch vom BUWAL überprüft und gutgeheissen worden ist, dass die Einsprachebehörde gestützt auf die Stellungnahmen der ihr beigegebenen Fachinstanzen entschieden hat und keine Anzeichen dafür bestehen, dass die erforderlichen Abklärungen nicht sorgfältig und umfassend vorgenommen worden wären (vgl. oben E. 4). Das BUWAL hat denn auch im Namen des Eidgenössischen Departementes des Innern in der Vernehmlassung vom 20. November 1991 bestätigt, dass die Annahme der Gemeinde Ittigen, die Immissionsgrenzwerte würden aufgrund der Verkehrsentwicklung innert wenigen Jahren überschritten, unwahrscheinlich sei, da eine Erhöhung der Lärmimmissionen um 3 dB(A) eine Verdoppelung des durchschnittlichen Tagesverkehrs voraussetze.
Im übrigen ist der Hinweis der Gemeinde darauf, dass trotz der vorgesehenen Schallschutzmassnahmen bei der Schulanlage Altikofen in der Nacht der Immissionsgrenzwert für die Empfindlichkeitsstufe II nach den Prognosen erreicht wird, schon deshalb unerheblich, weil das Schulgebäude nachts leer steht und das fragliche Gebiet nach Auffassung des Regierungsrates ohnehin der Empfindlichkeitsstufe III zugewiesen werden muss.
d) Der Behauptung der Gemeinde, die ausgebaute Grauholzstrecke müsse selbst bei Einhaltung der Immissionsgrenzwerte schon aufgrund des Vorsorge-Gebotes überdeckt werden, ist entgegenzuhalten, dass eine solche bauliche Massnahme nur vorgeschrieben werden könnte, wenn sie technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar wäre (Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 8 Abs. 1 LSV). Während hier die technische und betriebliche Machbarkeit einer Autobahn-Überdeckung ausser Frage steht, hat der Regierungsrat zur Wirtschaftlichkeit ausgeführt, allein für einen Tunnel von nur 150 m Länge wäre mit Kosten von rund zehn Millionen Franken zu rechnen; eine solche Ausgabe wäre unverhältnismässig, da mit den vorgesehenen Schallschutzvorkehren - deren Kosten sich nach dem Lärmbericht auf etwa Fr. 730'000.-- belaufen werden - die Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe II eingehalten werden könnten und auch eine Strassen-Überdeckung die von den benachbarten SBB-Geleisen ausgehenden Lärmeinwirkungen nicht abzuschirmen vermöchte. Dieser Betrachtungsweise kann beigepflichtet werden. Dem Vorsorgeprinzip ist durch die von den Verfassern des Lärmberichts empfohlenen und vom Regierungsrat beschlossenen "weitergehenden" Schallschutzmassnahmen Rechnung getragen worden und eine Überdeckung der Autobahn erschiene angesichts des beschränkten Nutzens und der hohen Bau- und Betriebskosten tatsächlich unverhältnismässig. Der Vertreter des Bundesamtes für Strassenbau hat denn auch an der Augenscheinsverhandlung den Standpunkt der Einsprachebehörde unterstützt und darauf hingewiesen, dass die Nationalstrassen, würden die von der Beschwerdeführerin aufgestellten Kriterien befolgt, an zahlreichen Orten überdeckt werden müssten und die nötigen finanziellen Mittel heute nicht zur Verfügung stünden. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin besteht übrigens kein Anlass, an den vom Regierungsrat genannten Kostenbeträgen zu zweifeln und diese von einem aussenstehenden Experten überprüfen zu lassen. Der Einsprachebehörde stehen genügend Fachleute zur Verfügung, die durchaus in der Lage sind, anhand einer Projektskizze die Kosten einer Überdeckung der Autobahn der Grössenordnung nach zu bestimmen. Weitere Untersuchungen oder gar Begutachtungen führten in einem solchen Fall nur zu unnützem Zeit- und Kostenaufwand.
10. Der Regierungsrat hat bei der Regelung der Verfahrenskosten die Begehren der Einsprecher um Parteientschädigung abgewiesen mit der Begründung, die Einsprachen hätten sich im vorliegenden Fall nicht gegen eine drohende Enteignung gerichtet; selbst wenn aber das Enteignungsgesetz anzuwenden wäre, wären gemäss Art. 115 Abs. 2 EntG keine Parteientschädigungen zuzuerkennen, da die Einsprachen zum grössten Teil abgewiesen worden seien. Die beschwerdeführenden Organisationen wenden hiegegen ein, sie müssten wohl verfahrensrechtlich den Enteigneten gleichgestellt werden und hätten daher auch im kantonalen Verfahren Anspruch auf eine Entschädigung.
Den Beschwerdeführerinnen ist grundsätzlich darin zuzustimmen, dass der angefochtene Regierungsratsbeschluss - wie dargelegt (E. 2) - auch ihnen gegenüber als Entscheid über eine enteignungsrechtliche Einsprache gilt und deshalb die Kostenordnung des Enteignungsgesetzes Anwendung finden muss. Nun hat zwar nach Art. 115 Abs. 1 EntG auch im Einspracheverfahren in der Regel der Enteigner dem Enteigneten für die notwendigen aussergerichtlichen Kosten eine Entschädigung zu bezahlen. Art. 115 Abs. 2 EntG lässt jedoch zu, dass von der Zusprechung einer Parteientschädigung ganz oder teilweise abgesehen wird, wenn die Begehren des Enteigneten ganz oder teilweise abgewiesen werden. Bei offensichtlich missbräuchlichen Begehren kann sogar der Enteignete zur Bezahlung einer Parteientschädigung an den Enteigner verhalten werden (Art. 115 Abs. 3 EntG). Es stand daher im Ermessen des Regierungsrates, den im kantonalen Verfahren unterlegenen Einsprechern eine Parteientschädigung zu verweigern. Eine Bundesrechtsverletzung lag hierin nicht. | de | Opposizione a un progetto esecutivo di strade nazionali, esame dell'impatto sull'ambiente. Provvedimenti in materia di protezione dell'atmosfera riguardo alla costruzione e all'allargamento di strade (consid. 5). Norme applicabili alle infrastrutture destinate al traffico (consid. 5a, b). Natura del piano dei provvedimenti ai sensi dell'art. 31 OIAt (consid. 5c). Esame da effettuare nel quadro della procedura d'adozione dei piani delle strade (consid. 5d, e).
Allargamento a sei corsie del tronco di Grauholz; ponderazione degli interessi (consid. 6).
Verifica delle previsioni contenute nel rapporto d'impatto sull'ambiente (consid. 7).
Analisi di campioni del suolo (consid. 8).
Protezione contro i rumori (consid. 9). Determinazione dei gradi di sensibilità (consid. 9a, b). Copertura dell'autostrada (consid. 9d)?
Spese ripetibili della procedura cantonale di opposizione (consid. 10). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-425%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,969 | 117 Ib 441 | 117 Ib 441
Sachverhalt ab Seite 442
Die Cospi Knill AG vertreibt unter anderem die Gummi-Bonbons "Katjes light Limone" und "Katjes light Lakritz" in der Schweiz. Bevor sie die beiden Produkte zum ersten Mal einführte, legte sie diese dem Kantonalen Labor Zürich zur Untersuchung vor. Mit Bericht vom 2. November 1988 hielt dieses fest, die beiden Bonbons dürften nur unter der Voraussetzung in den Verkehr gebracht werden, dass die Hinweise "kalorienreduziert" und "light" weggelassen würden. Mit Bericht vom 1. Februar 1989 kam das Kantonale Labor Zürich vorläufig, mit solchem vom 28. April 1989 endgültig auf seinen ersten Bescheid zurück; da sich die Voraussetzungen für die Angabe "light" geändert hätten, könne gegen eine entsprechende Bezeichnung der fraglichen Gummi-Bonbons nichts mehr eingewendet werden. Die beiden Produkte gelangten daraufhin mit der entsprechenden Deklaration in den Handel.
Im Anschluss an eine routinemässige Kontrolle der beiden Gummi-Bonbons beanstandete das Kantonale Laboratorium Basel-Stadt (im folgenden: Kantonales Laboratorium) in seinem Untersuchungsbericht vom 21. Juli 1989 die Anpreisung der Produkte als "light" beziehungsweise "kalorienreduziert". Nachdem die Cospi Knill AG unter Verweis auf den früheren Bericht des Kantonalen Labors Zürich dagegen Einwendungen vorgebracht hatte, hielt das Kantonale Laboratorium mit Schreiben vom 16. August 1989 an seiner Beanstandung fest.
Am 24. August 1989 erhob die Cospi Knill AG Einsprache gegen die Beanstandung. Am 27. Oktober 1989 beauftragte das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt im Einvernehmen mit der Einsprecherin Dr. H. R. Strauss, Chef der Hauptabteilung Lebensmittel und Gifte des Bundesamts für Gesundheitswesen, mit einer Oberexpertise. Dieser bestätigte in seinem Gutachten vom 12. Januar 1990 den Befund des Kantonalen Laboratoriums. Am 25. April 1990 wies das Sanitätsdepartement die Einsprache der Cospi Knill AG ab.
Dagegen rekurrierte die Cospi Knill AG beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Dieser wies die Beschwerde mit Entscheid vom 29. Januar 1991 ab.
Am 7. März 1991 reichte die Cospi Knill AG beim Bundesgericht eine Eingabe ein, welche sie als staatsrechtliche Beschwerde und/oder Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezeichnet. Darin stellt sie folgenden Hauptantrag:
"In Gutheissung der Beschwerde seien die Verfügung des kantonalen Laboratoriums BS vom 16.8.1989 sowie der Entscheid des Sanitätsdepartementes BS vom 25.4.1990 und der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt vom 29.1.1991 aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."
Zur Begründung beruft sich die Cospi Knill AG unter anderem darauf, die baselstädtischen Behörden seien zur Vornahme der Untersuchungen gar nicht zuständig.
Mit Verfügung vom 31. Mai 1991 wies der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung ein Gesuch der Cospi Knill AG um aufschiebende Wirkung ab.
In seiner Vernehmlassung vom 1. Juli 1991 beantragt der Regierungsrat Nichteintreten, allenfalls Abweisung der Beschwerde.
In seiner Stellungnahme vom 30. August 1991 trägt das Eidgenössische Departement des Innern für den Fall, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten wird, vor, die Oberexpertise sei zutreffend; damit schliesst das Departement sinngemäss auf Abweisung der Beschwerde, sofern darauf eingetreten wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. c) Gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, von einer der in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen (einschliesslich letzter Instanzen der Kantone, vgl. Art. 98 lit. g OG) ausgehen und keinem Ausschlussgrund nach Art. 99-102 OG unterliegen. Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit dem kantonalen Recht neben dem Bundesrecht keine selbständige Bedeutung zukommt (BGE 115 Ib 459 f. E. 1b mit Hinweisen; CARL HANS BRUNSCHWILER, Wie die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde übernimmt, in: Mélanges Robert Patry, Lausanne 1988, S. 267 ff.).
Im vorliegenden Fall wandten die Vorinstanzen die Lebensmittelgesetzgebung des Bundes an (insbesondere das Bundesgesetz vom 8. Dezember 1905 betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz), LMG, SR 817.0; sowie die Verordnung vom 26. Mai 1936 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelverordnung), LMV, SR 817.02). Wiewohl die lebensmittelpolizeiliche Aufsicht in weiten Teilen von Bundesrechts wegen in die Kompetenz der Kantone gestellt ist (vgl. Art. 3 ff. LMG), kommt den kantonalen Erlassen keine selbständige Bedeutung zu. Vielmehr handelt es sich um reine, durch den Bundesrat zu genehmigende (Art. 56 Abs. 2 LMG) Vollziehungsvorschriften. Selbst das Beanstandungs- und Einspracheverfahren, um das es im vorliegenden Fall geht, ist grösstenteils bundesrechtlich vorbestimmt (Art. 11 ff. LMG). Die eidgenössische Gesetzgebung lässt den Kantonen somit keinen Raum für substantielle Regelungen.
d) Im vorliegenden Zusammenhang liegt kein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG vor. Gemäss ständiger Praxis des Bundesgerichts ist denn auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen eine Verfügung, die auf der Grundlage der Lebensmittelgesetzgebung ergeht (BGE 103 Ib 232; unveröffentlichtes Urteil vom 13. November 1990 i.S. P. S.A., E. 1a; vgl. auch BBl 1989 I 966). Es fragt sich indessen, ob sich die Beschwerde gegen eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG richtet.
2. a) Verfügungen sind Anordnungen einer Behörde im Einzelfall, welche unter anderem die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben (Art. 5 Abs. 1 lit. a VwVG) oder aber das Bestehen, Nichtbestehen oder den Umfang von Rechten oder Pflichten feststellen (Art. 5 Abs. 1 lit. b VwVG). Als Verfügungen gelten auch Zwischen-, Einsprache- sowie Beschwerdeentscheide (Art. 5 Abs. 2 VwVG).
Bei der Behandlung der Frage, ob es sich beim angefochtenen Entscheid um eine Verfügung in diesem Sinne handelt, ist zu berücksichtigen, dass das Lebensmittelgesetz aus einer Zeit stammt, in der es noch keine Verwaltungsverfahrens- und -rechtspflegeordnung des Bundes gab. Die entsprechenden Erlasse wurden erst geraume Zeit später geschaffen. Das Lebensmittelgesetz befasst sich daher zu einem grossen Teil mit der Regelung des Verfahrens, geht dabei aber logischerweise nicht von den rechtlichen Prämissen der heutigen Verfahrensordnung aus. Die systematische Erfassung der im Lebensmittelgesetz vorgesehenen Verfahren und ihre Eingliederung in den modernen Verwaltungsprozess ergibt sich somit nicht ohne weiteres, sondern bedarf näherer Klärung.
b) Im Verfahren nach Art. 11 ff. LMG untersucht die zuständige Behörde, ob die Lebensmittelgesetzgebung eingehalten wird. Das Ergebnis der Untersuchung ist dem Beteiligten mitzuteilen (Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 16 Abs. 1 LMG). Beanstandet das Untersuchungsorgan eine Verletzung der Lebensmittelgesetzgebung, hat sie Anzeige bei der zuständigen Behörde zu erstatten. Diesfalls kann der Beteiligte Einsprache erheben und eine Oberexpertise verlangen (Art. 16 Abs. 2 LMG), mit welcher der negative Befund überprüft wird. Die Zuständigkeit für das Einspracheverfahren wird im kantonalen Recht geregelt. Im Kanton Basel-Stadt handelt es sich um das Sanitätsdepartement (vgl. die Verordnung des Regierungsrates vom 3. Juni 1921 über das Verfahren bei Oberexpertisen aufgrund des Bundesgesetzes betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen, SG 351.150). Der Einspracheentscheid kann mittels Rekurs an den Regierungsrat weitergezogen werden (§§ 41 ff. des Gesetzes vom 22. April 1976 betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt, SG 153.100). Dieser ist letzte kantonale Instanz (vgl. § 11 Ziff. 3 des baselstädtischen Gesetzes vom 14. Juni 1928 über die Verwaltungsrechtspflege, SG 270.100).
Es fragt sich, wieweit die Beanstandungs-, Einsprache- und Rekursentscheide bereits materielle Rechtswirkungen entfalten. Ist dies nämlich nicht der Fall, sind sie in inhaltlicher Hinsicht blosse Verwaltungstathandlungen und keine anfechtbaren Verfügungen (vgl. dazu ROLAND PLATTNER-STEINMANN, Tatsächliches Verwaltungshandeln, Zürich 1990, insbesondere S. 73 und 111; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 136). In diesem Sinne äussert sich auch die bundesrätliche Botschaft vom 30. Januar 1989 zu einem neuen Lebensmittelgesetz, welche im Entwurf das Beanstandungsverfahren als solches beibehält (BBl 1989 I 939 f.). Zu beachten ist allerdings, dass es keiner rechtsgestaltenden Wirkungen bedarf, um das Vorliegen einer Verfügung zu bejahen, sondern dass dafür bereits genügt, wenn der Verwaltungsakt Rechte des beteiligten Privaten feststellt (Art. 5 Abs. 1 lit. b VwVG).
c) Im Untersuchungsverfahren wird - vergleichbar mit einer vorsorglichen Beweisaufnahme - in erster Linie der Sachverhalt ermittelt und festgehalten. Die Mitteilung über das Untersuchungsergebnis beziehungsweise die Anzeige treffen als solche keine rechtsgestaltenden Anordnungen. Die entsprechenden Massnahmen müssen besonders verfügt werden (Art. 20 LMG), können jedoch unter Umständen, wie zum Beispiel Beschlagnahmungen (vgl. Art. 21 LMG), bereits mit dem Untersuchungsbericht verbunden werden.
Untersuchungshandlungen ergehen allerdings immer im Hinblick auf materielles Recht. Führt die Untersuchung zu einer Beanstandung, bedeutet dies denn auch zwingend, dass die Untersuchungsbehörde davon ausgeht, es liege ein Gesetzesverstoss vor. Zwar ist die Beanstandung nicht mit unmittelbaren Rechtsfolgen für den Beteiligten verbunden, wenn sie sich auf einen abgeschlossenen Sachverhalt bezieht, zum Beispiel wenn sie die Verderbtheit eines Lebensmittels in einem bestimmten Zeitpunkt festhält. Anders verhält es sich jedoch, wenn die Beanstandung sich auf die Fortführung einer Tätigkeit auswirkt. Tut die Behörde wie im vorliegenden Fall mit der Beanstandung ihre Ansicht kund, der Vertrieb oder die bestimmte Anpreisung einer Ware seien unzulässig, ist daran die Erwartung geknüpft, dass die gerügte Tätigkeit künftig unterbleibt. Diese Erwartung wird durch den Umstand verstärkt und verrechtlicht, dass eine Zuwiderhandlung gegen das Lebensmittelgesetz oder die Lebensmittelverordnung unter Strafdrohung steht (Art. 38 ff., insbesondere Art. 41 LMG).
Für den Adressaten der Beanstandung wirkt sich diese daher bereits wie ein Verbot aus, ohne dass sie ausdrücklich mit einem solchen verbunden wird. In einer derartigen Situation kann das Vorliegen einer Feststellungsverfügung zwar allenfalls dann verneint werden, wenn die Verwaltungsbehörde bloss zur Strafanzeige berechtigt ist und die Beurteilung der Rechtslage ausschliesslich in der Kompetenz der Strafverfolgungsorgane steht (unveröffentlichtes Urteil vom 24. Februar 1984 i.S. K. AG, E. 1). Anders verhält es sich jedoch, wenn die Verwaltungsbehörden, wie dies im Bereich der Lebensmittelpolizei zutrifft, selbst befugt sind, materiellrechtlich zu verfügen.
d) Im vorliegenden Fall hielt bereits der Untersuchungsbericht des Kantonalen Laboratoriums fest, die fraglichen Produkte seien gemäss Art. 15 und 185 lit. f LMV wegen unerlaubter Anpreisungen zu beanstanden. Dieser Befund war mit der Aufforderung an die Beschwerdeführerin verbunden, Bericht über die Behebung des Beanstandungsgrundes zu erstatten. Schon der Untersuchungsbericht ging somit über einen reinen Tatsachenbefund hinaus und enthielt, auch wenn er nicht mit einem ausdrücklichen Verbot versehen war, wenigstens eine Feststellung der Rechtslage, die sich für die Beschwerdeführerin wie ein Verbot auswirkte.
Im Einspracheverfahren hat das Sanitätsdepartement nicht eine administrative Massnahme getroffen, sondern gestützt auf die Oberexpertise die Einsprache abgewiesen und die Kosten der Beschwerdeführerin auferlegt. Damit verbunden war die Rechtsmittelbelehrung, gegen den Entscheid könne an den Regierungsrat rekurriert werden. Dieser wiederum wies die eingereichte Beschwerde ab und nannte als Rechtsmittel die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Beide Instanzen haben in ihren Entscheiden keinerlei Zweifel am Verfügungscharakter des in Frage stehenden Akts geäussert.
Sowohl der Entscheid des Departements als auch derjenige des Regierungsrates sind zweifellos in formeller Hinsicht Verfügungen.
Materiell enthalten sie die Feststellung, die Einsprache beziehungsweise der Rekurs sei unbegründet. Sie bestätigen damit inhaltlich den Untersuchungsbericht und den Befund des Kantonalen Laboratoriums. Es handelt sich daher wenigstens um Feststellungsverfügungen.
e) Gegen den angefochtenen Entscheid kann somit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden.
4. a) Die Beschwerdeführerin bestreitet die örtliche Zuständigkeit der baselstädtischen Behörden. Da bei deren Unzuständigkeit das Verfahren im Kanton Basel-Stadt ohnehin dahinfiele und dadurch sämtliche anderen Vorbringen gegenstandslos würden, ist diese Rüge vorweg zu behandeln.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin muss die Einhaltung der Lebensmittelgesetzgebung durch Importware für die ganze Schweiz einheitlich beurteilt werden, weshalb nicht mehrere Kantone gleichzeitig kompetent sein könnten. Wie aus einer analogen Anwendung von Art. 30 Abs. 1 LMG hervorgehe, sei vielmehr ausschliesslich der Bestimmungskanton zuständig; gemäss der genannten Bestimmung sind Proben, welche die Zollämter als Bundesinstanzen erheben, den Behörden des Kantons des Bestimmungsortes für weitere Massnahmen zu übermitteln. Im vorliegenden Fall ist nach Ansicht der Beschwerdeführerin ausschliesslich das Kantonale Labor Zürich örtlich zuständig, weil sie ihren Sitz in diesem Kanton habe und von dort aus den Vertrieb in der Schweiz organisiere. ...
b) Mit dem Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung sind sowohl der Bund als auch die Kantone betraut (Art. 3 ff. LMG). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sind im Bereich der Lebensmittelpolizei alle Kantone berechtigt und verpflichtet, auf ihrem Gebiet die einschlägigen Bestimmungen zu vollziehen. Für eine bestimmte Ware gilt somit die parallele Zuständigkeit aller Kantone, in denen diese Ware vertrieben wird. Diese parallele Zuständigkeit kann zwar Koordinationsprobleme mit sich bringen. Wie das Bundesgericht jedoch bereits früher festgehalten hat, ist für die Auslegung des geltenden Rechts ohne Belang, dass manchmal ein für alle Kantone gültiger Entscheid wünschbar wäre. Die koordinierenden Bestrebungen der Bundesinstanzen und die Bereitschaft der Kantone, eine übereinstimmende Praxis zu befolgen, gewährleisten in genügendem Masse, dass eine Streitfrage in der Regel nur in einem Kanton ausgetragen werden muss. Zudem kann in den meisten Fällen ein letztinstanzlicher Entscheid des Bundesgerichts erwirkt werden (BGE 106 Ia 46 f. E. 6; BGE 97 I 855 f. E. 2a und b).
Es steht mit der parallelen Zuständigkeit der Kantone nicht im Widerspruch, dass Art. 30 Abs. 1 LMG die Zuweisung der Untersuchung von an der Grenze erhobenen Proben durch die eidgenössischen Zollämter an den Kanton des Bestimmungsortes vorsieht. Erstens geht es dabei um die Kompetenzausscheidung zwischen kantonalen und Bundesorganen und nicht zwischen den Kantonen, und zweitens betrifft dies den Zeitpunkt, in dem eine Ware erst in die Schweiz eingeführt (und noch nicht bereits damit gehandelt) wird. Es mag allenfalls zutreffen, dass Bestimmungsort in diesem Sinne der Sitz der Vertriebsgesellschaft oder der Ort ist, von dem aus die Ware zum Weiterverkauf gelangt; das spielt im vorliegenden Fall jedoch keine Rolle, da die fraglichen Gummi-Bonbons im Kanton Basel-Stadt bereits zum Verkauf angeboten wurden. Dieser Zusammenhang begründet die Zuständigkeit der Behörden des Kantons Basel-Stadt selbst dann, wenn die Produkte tatsächlich über das Gebiet des Kantons Zürich eingeführt wurden beziehungsweise die Beschwerdeführerin den Verkauf von dort aus organisierte. | de | Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG; Art. 3 ff., 11 ff. sowie Art. 30 Abs. 1 des Lebensmittelgesetzes (SR 817.0); Untersuchungs- und Beanstandungsverfahren gemäss dem Lebensmittelgesetz. 1. Beanstanden die Lebensmittelpolizeibehörden die Deklaration eines Lebensmittels als "light" beziehungsweise "kalorienreduziert", kommt dies im Ergebnis selbst dann einem Verbot, die Anpreisung weiterzuverwenden, gleich, wenn ein solches Verbot nicht ausdrücklich verfügt wird. Die Beanstandung enthält wenigstens eine Feststellung der Rechtslage. Gegen den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid über die Beanstandung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (E. 1c-d sowie E. 2).
2. Im Bereich der Lebensmittelpolizei sind alle Kantone berechtigt und verpflichtet, auf ihrem Gebiet die einschlägigen Vorschriften zu vollziehen. Für ein Untersuchungsverfahren nach dem Lebensmittelgesetz gilt die parallele Zuständigkeit aller Kantone, in denen ein Produkt vertrieben wird (E. 4a-b). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-441%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 442
Die Cospi Knill AG vertreibt unter anderem die Gummi-Bonbons "Katjes light Limone" und "Katjes light Lakritz" in der Schweiz. Bevor sie die beiden Produkte zum ersten Mal einführte, legte sie diese dem Kantonalen Labor Zürich zur Untersuchung vor. Mit Bericht vom 2. November 1988 hielt dieses fest, die beiden Bonbons dürften nur unter der Voraussetzung in den Verkehr gebracht werden, dass die Hinweise "kalorienreduziert" und "light" weggelassen würden. Mit Bericht vom 1. Februar 1989 kam das Kantonale Labor Zürich vorläufig, mit solchem vom 28. April 1989 endgültig auf seinen ersten Bescheid zurück; da sich die Voraussetzungen für die Angabe "light" geändert hätten, könne gegen eine entsprechende Bezeichnung der fraglichen Gummi-Bonbons nichts mehr eingewendet werden. Die beiden Produkte gelangten daraufhin mit der entsprechenden Deklaration in den Handel.
Im Anschluss an eine routinemässige Kontrolle der beiden Gummi-Bonbons beanstandete das Kantonale Laboratorium Basel-Stadt (im folgenden: Kantonales Laboratorium) in seinem Untersuchungsbericht vom 21. Juli 1989 die Anpreisung der Produkte als "light" beziehungsweise "kalorienreduziert". Nachdem die Cospi Knill AG unter Verweis auf den früheren Bericht des Kantonalen Labors Zürich dagegen Einwendungen vorgebracht hatte, hielt das Kantonale Laboratorium mit Schreiben vom 16. August 1989 an seiner Beanstandung fest.
Am 24. August 1989 erhob die Cospi Knill AG Einsprache gegen die Beanstandung. Am 27. Oktober 1989 beauftragte das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt im Einvernehmen mit der Einsprecherin Dr. H. R. Strauss, Chef der Hauptabteilung Lebensmittel und Gifte des Bundesamts für Gesundheitswesen, mit einer Oberexpertise. Dieser bestätigte in seinem Gutachten vom 12. Januar 1990 den Befund des Kantonalen Laboratoriums. Am 25. April 1990 wies das Sanitätsdepartement die Einsprache der Cospi Knill AG ab.
Dagegen rekurrierte die Cospi Knill AG beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Dieser wies die Beschwerde mit Entscheid vom 29. Januar 1991 ab.
Am 7. März 1991 reichte die Cospi Knill AG beim Bundesgericht eine Eingabe ein, welche sie als staatsrechtliche Beschwerde und/oder Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezeichnet. Darin stellt sie folgenden Hauptantrag:
"In Gutheissung der Beschwerde seien die Verfügung des kantonalen Laboratoriums BS vom 16.8.1989 sowie der Entscheid des Sanitätsdepartementes BS vom 25.4.1990 und der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt vom 29.1.1991 aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."
Zur Begründung beruft sich die Cospi Knill AG unter anderem darauf, die baselstädtischen Behörden seien zur Vornahme der Untersuchungen gar nicht zuständig.
Mit Verfügung vom 31. Mai 1991 wies der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung ein Gesuch der Cospi Knill AG um aufschiebende Wirkung ab.
In seiner Vernehmlassung vom 1. Juli 1991 beantragt der Regierungsrat Nichteintreten, allenfalls Abweisung der Beschwerde.
In seiner Stellungnahme vom 30. August 1991 trägt das Eidgenössische Departement des Innern für den Fall, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten wird, vor, die Oberexpertise sei zutreffend; damit schliesst das Departement sinngemäss auf Abweisung der Beschwerde, sofern darauf eingetreten wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. c) Gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, von einer der in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen (einschliesslich letzter Instanzen der Kantone, vgl. Art. 98 lit. g OG) ausgehen und keinem Ausschlussgrund nach Art. 99-102 OG unterliegen. Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit dem kantonalen Recht neben dem Bundesrecht keine selbständige Bedeutung zukommt (BGE 115 Ib 459 f. E. 1b mit Hinweisen; CARL HANS BRUNSCHWILER, Wie die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde übernimmt, in: Mélanges Robert Patry, Lausanne 1988, S. 267 ff.).
Im vorliegenden Fall wandten die Vorinstanzen die Lebensmittelgesetzgebung des Bundes an (insbesondere das Bundesgesetz vom 8. Dezember 1905 betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz), LMG, SR 817.0; sowie die Verordnung vom 26. Mai 1936 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelverordnung), LMV, SR 817.02). Wiewohl die lebensmittelpolizeiliche Aufsicht in weiten Teilen von Bundesrechts wegen in die Kompetenz der Kantone gestellt ist (vgl. Art. 3 ff. LMG), kommt den kantonalen Erlassen keine selbständige Bedeutung zu. Vielmehr handelt es sich um reine, durch den Bundesrat zu genehmigende (Art. 56 Abs. 2 LMG) Vollziehungsvorschriften. Selbst das Beanstandungs- und Einspracheverfahren, um das es im vorliegenden Fall geht, ist grösstenteils bundesrechtlich vorbestimmt (Art. 11 ff. LMG). Die eidgenössische Gesetzgebung lässt den Kantonen somit keinen Raum für substantielle Regelungen.
d) Im vorliegenden Zusammenhang liegt kein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG vor. Gemäss ständiger Praxis des Bundesgerichts ist denn auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen eine Verfügung, die auf der Grundlage der Lebensmittelgesetzgebung ergeht (BGE 103 Ib 232; unveröffentlichtes Urteil vom 13. November 1990 i.S. P. S.A., E. 1a; vgl. auch BBl 1989 I 966). Es fragt sich indessen, ob sich die Beschwerde gegen eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG richtet.
2. a) Verfügungen sind Anordnungen einer Behörde im Einzelfall, welche unter anderem die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben (Art. 5 Abs. 1 lit. a VwVG) oder aber das Bestehen, Nichtbestehen oder den Umfang von Rechten oder Pflichten feststellen (Art. 5 Abs. 1 lit. b VwVG). Als Verfügungen gelten auch Zwischen-, Einsprache- sowie Beschwerdeentscheide (Art. 5 Abs. 2 VwVG).
Bei der Behandlung der Frage, ob es sich beim angefochtenen Entscheid um eine Verfügung in diesem Sinne handelt, ist zu berücksichtigen, dass das Lebensmittelgesetz aus einer Zeit stammt, in der es noch keine Verwaltungsverfahrens- und -rechtspflegeordnung des Bundes gab. Die entsprechenden Erlasse wurden erst geraume Zeit später geschaffen. Das Lebensmittelgesetz befasst sich daher zu einem grossen Teil mit der Regelung des Verfahrens, geht dabei aber logischerweise nicht von den rechtlichen Prämissen der heutigen Verfahrensordnung aus. Die systematische Erfassung der im Lebensmittelgesetz vorgesehenen Verfahren und ihre Eingliederung in den modernen Verwaltungsprozess ergibt sich somit nicht ohne weiteres, sondern bedarf näherer Klärung.
b) Im Verfahren nach Art. 11 ff. LMG untersucht die zuständige Behörde, ob die Lebensmittelgesetzgebung eingehalten wird. Das Ergebnis der Untersuchung ist dem Beteiligten mitzuteilen (Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 16 Abs. 1 LMG). Beanstandet das Untersuchungsorgan eine Verletzung der Lebensmittelgesetzgebung, hat sie Anzeige bei der zuständigen Behörde zu erstatten. Diesfalls kann der Beteiligte Einsprache erheben und eine Oberexpertise verlangen (Art. 16 Abs. 2 LMG), mit welcher der negative Befund überprüft wird. Die Zuständigkeit für das Einspracheverfahren wird im kantonalen Recht geregelt. Im Kanton Basel-Stadt handelt es sich um das Sanitätsdepartement (vgl. die Verordnung des Regierungsrates vom 3. Juni 1921 über das Verfahren bei Oberexpertisen aufgrund des Bundesgesetzes betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen, SG 351.150). Der Einspracheentscheid kann mittels Rekurs an den Regierungsrat weitergezogen werden (§§ 41 ff. des Gesetzes vom 22. April 1976 betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt, SG 153.100). Dieser ist letzte kantonale Instanz (vgl. § 11 Ziff. 3 des baselstädtischen Gesetzes vom 14. Juni 1928 über die Verwaltungsrechtspflege, SG 270.100).
Es fragt sich, wieweit die Beanstandungs-, Einsprache- und Rekursentscheide bereits materielle Rechtswirkungen entfalten. Ist dies nämlich nicht der Fall, sind sie in inhaltlicher Hinsicht blosse Verwaltungstathandlungen und keine anfechtbaren Verfügungen (vgl. dazu ROLAND PLATTNER-STEINMANN, Tatsächliches Verwaltungshandeln, Zürich 1990, insbesondere S. 73 und 111; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 136). In diesem Sinne äussert sich auch die bundesrätliche Botschaft vom 30. Januar 1989 zu einem neuen Lebensmittelgesetz, welche im Entwurf das Beanstandungsverfahren als solches beibehält (BBl 1989 I 939 f.). Zu beachten ist allerdings, dass es keiner rechtsgestaltenden Wirkungen bedarf, um das Vorliegen einer Verfügung zu bejahen, sondern dass dafür bereits genügt, wenn der Verwaltungsakt Rechte des beteiligten Privaten feststellt (Art. 5 Abs. 1 lit. b VwVG).
c) Im Untersuchungsverfahren wird - vergleichbar mit einer vorsorglichen Beweisaufnahme - in erster Linie der Sachverhalt ermittelt und festgehalten. Die Mitteilung über das Untersuchungsergebnis beziehungsweise die Anzeige treffen als solche keine rechtsgestaltenden Anordnungen. Die entsprechenden Massnahmen müssen besonders verfügt werden (Art. 20 LMG), können jedoch unter Umständen, wie zum Beispiel Beschlagnahmungen (vgl. Art. 21 LMG), bereits mit dem Untersuchungsbericht verbunden werden.
Untersuchungshandlungen ergehen allerdings immer im Hinblick auf materielles Recht. Führt die Untersuchung zu einer Beanstandung, bedeutet dies denn auch zwingend, dass die Untersuchungsbehörde davon ausgeht, es liege ein Gesetzesverstoss vor. Zwar ist die Beanstandung nicht mit unmittelbaren Rechtsfolgen für den Beteiligten verbunden, wenn sie sich auf einen abgeschlossenen Sachverhalt bezieht, zum Beispiel wenn sie die Verderbtheit eines Lebensmittels in einem bestimmten Zeitpunkt festhält. Anders verhält es sich jedoch, wenn die Beanstandung sich auf die Fortführung einer Tätigkeit auswirkt. Tut die Behörde wie im vorliegenden Fall mit der Beanstandung ihre Ansicht kund, der Vertrieb oder die bestimmte Anpreisung einer Ware seien unzulässig, ist daran die Erwartung geknüpft, dass die gerügte Tätigkeit künftig unterbleibt. Diese Erwartung wird durch den Umstand verstärkt und verrechtlicht, dass eine Zuwiderhandlung gegen das Lebensmittelgesetz oder die Lebensmittelverordnung unter Strafdrohung steht (Art. 38 ff., insbesondere Art. 41 LMG).
Für den Adressaten der Beanstandung wirkt sich diese daher bereits wie ein Verbot aus, ohne dass sie ausdrücklich mit einem solchen verbunden wird. In einer derartigen Situation kann das Vorliegen einer Feststellungsverfügung zwar allenfalls dann verneint werden, wenn die Verwaltungsbehörde bloss zur Strafanzeige berechtigt ist und die Beurteilung der Rechtslage ausschliesslich in der Kompetenz der Strafverfolgungsorgane steht (unveröffentlichtes Urteil vom 24. Februar 1984 i.S. K. AG, E. 1). Anders verhält es sich jedoch, wenn die Verwaltungsbehörden, wie dies im Bereich der Lebensmittelpolizei zutrifft, selbst befugt sind, materiellrechtlich zu verfügen.
d) Im vorliegenden Fall hielt bereits der Untersuchungsbericht des Kantonalen Laboratoriums fest, die fraglichen Produkte seien gemäss Art. 15 und 185 lit. f LMV wegen unerlaubter Anpreisungen zu beanstanden. Dieser Befund war mit der Aufforderung an die Beschwerdeführerin verbunden, Bericht über die Behebung des Beanstandungsgrundes zu erstatten. Schon der Untersuchungsbericht ging somit über einen reinen Tatsachenbefund hinaus und enthielt, auch wenn er nicht mit einem ausdrücklichen Verbot versehen war, wenigstens eine Feststellung der Rechtslage, die sich für die Beschwerdeführerin wie ein Verbot auswirkte.
Im Einspracheverfahren hat das Sanitätsdepartement nicht eine administrative Massnahme getroffen, sondern gestützt auf die Oberexpertise die Einsprache abgewiesen und die Kosten der Beschwerdeführerin auferlegt. Damit verbunden war die Rechtsmittelbelehrung, gegen den Entscheid könne an den Regierungsrat rekurriert werden. Dieser wiederum wies die eingereichte Beschwerde ab und nannte als Rechtsmittel die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Beide Instanzen haben in ihren Entscheiden keinerlei Zweifel am Verfügungscharakter des in Frage stehenden Akts geäussert.
Sowohl der Entscheid des Departements als auch derjenige des Regierungsrates sind zweifellos in formeller Hinsicht Verfügungen.
Materiell enthalten sie die Feststellung, die Einsprache beziehungsweise der Rekurs sei unbegründet. Sie bestätigen damit inhaltlich den Untersuchungsbericht und den Befund des Kantonalen Laboratoriums. Es handelt sich daher wenigstens um Feststellungsverfügungen.
e) Gegen den angefochtenen Entscheid kann somit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden.
4. a) Die Beschwerdeführerin bestreitet die örtliche Zuständigkeit der baselstädtischen Behörden. Da bei deren Unzuständigkeit das Verfahren im Kanton Basel-Stadt ohnehin dahinfiele und dadurch sämtliche anderen Vorbringen gegenstandslos würden, ist diese Rüge vorweg zu behandeln.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin muss die Einhaltung der Lebensmittelgesetzgebung durch Importware für die ganze Schweiz einheitlich beurteilt werden, weshalb nicht mehrere Kantone gleichzeitig kompetent sein könnten. Wie aus einer analogen Anwendung von Art. 30 Abs. 1 LMG hervorgehe, sei vielmehr ausschliesslich der Bestimmungskanton zuständig; gemäss der genannten Bestimmung sind Proben, welche die Zollämter als Bundesinstanzen erheben, den Behörden des Kantons des Bestimmungsortes für weitere Massnahmen zu übermitteln. Im vorliegenden Fall ist nach Ansicht der Beschwerdeführerin ausschliesslich das Kantonale Labor Zürich örtlich zuständig, weil sie ihren Sitz in diesem Kanton habe und von dort aus den Vertrieb in der Schweiz organisiere. ...
b) Mit dem Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung sind sowohl der Bund als auch die Kantone betraut (Art. 3 ff. LMG). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sind im Bereich der Lebensmittelpolizei alle Kantone berechtigt und verpflichtet, auf ihrem Gebiet die einschlägigen Bestimmungen zu vollziehen. Für eine bestimmte Ware gilt somit die parallele Zuständigkeit aller Kantone, in denen diese Ware vertrieben wird. Diese parallele Zuständigkeit kann zwar Koordinationsprobleme mit sich bringen. Wie das Bundesgericht jedoch bereits früher festgehalten hat, ist für die Auslegung des geltenden Rechts ohne Belang, dass manchmal ein für alle Kantone gültiger Entscheid wünschbar wäre. Die koordinierenden Bestrebungen der Bundesinstanzen und die Bereitschaft der Kantone, eine übereinstimmende Praxis zu befolgen, gewährleisten in genügendem Masse, dass eine Streitfrage in der Regel nur in einem Kanton ausgetragen werden muss. Zudem kann in den meisten Fällen ein letztinstanzlicher Entscheid des Bundesgerichts erwirkt werden (BGE 106 Ia 46 f. E. 6; BGE 97 I 855 f. E. 2a und b).
Es steht mit der parallelen Zuständigkeit der Kantone nicht im Widerspruch, dass Art. 30 Abs. 1 LMG die Zuweisung der Untersuchung von an der Grenze erhobenen Proben durch die eidgenössischen Zollämter an den Kanton des Bestimmungsortes vorsieht. Erstens geht es dabei um die Kompetenzausscheidung zwischen kantonalen und Bundesorganen und nicht zwischen den Kantonen, und zweitens betrifft dies den Zeitpunkt, in dem eine Ware erst in die Schweiz eingeführt (und noch nicht bereits damit gehandelt) wird. Es mag allenfalls zutreffen, dass Bestimmungsort in diesem Sinne der Sitz der Vertriebsgesellschaft oder der Ort ist, von dem aus die Ware zum Weiterverkauf gelangt; das spielt im vorliegenden Fall jedoch keine Rolle, da die fraglichen Gummi-Bonbons im Kanton Basel-Stadt bereits zum Verkauf angeboten wurden. Dieser Zusammenhang begründet die Zuständigkeit der Behörden des Kantons Basel-Stadt selbst dann, wenn die Produkte tatsächlich über das Gebiet des Kantons Zürich eingeführt wurden beziehungsweise die Beschwerdeführerin den Verkauf von dort aus organisierte. | de | Art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA; art. 3 ss, 11 ss et art. 30 al. 1 de la loi fédérale sur les denrées alimentaires (RS 817.0); procédure de contrôle et d'opposition selon la loi fédérale sur les denrées alimentaires. 1. Si les autorités de police chargées du contrôle des denrées alimentaires contestent la désignation d'un produit comme "light", c'est-à-dire "pauvre en calories", cela équivaut déjà, au niveau du résultat lui-même, à une interdiction de continuer à employer la dénomination, de la même manière que si une telle interdiction n'est pas expressément décidée. La contestation contient, à tout le moins, une constatation de la situation juridique. La voie du recours de droit administratif est ainsi ouverte contre la décision sur opposition prise par l'autorité cantonale de dernière instance (consid. 1c-d et consid. 2).
2. En matière de police des denrées alimentaires, tous les cantons sont compétents et doivent exécuter les dispositions correspondant à leur domaine. Pour la procédure de contrôle selon la loi fédérale sur les denrées alimentaires, il faut tenir compte de la compétence parallèle de tous les cantons dans lesquels un produit est écoulé (consid. 4a-b). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-441%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,971 | 117 Ib 441 | 117 Ib 441
Sachverhalt ab Seite 442
Die Cospi Knill AG vertreibt unter anderem die Gummi-Bonbons "Katjes light Limone" und "Katjes light Lakritz" in der Schweiz. Bevor sie die beiden Produkte zum ersten Mal einführte, legte sie diese dem Kantonalen Labor Zürich zur Untersuchung vor. Mit Bericht vom 2. November 1988 hielt dieses fest, die beiden Bonbons dürften nur unter der Voraussetzung in den Verkehr gebracht werden, dass die Hinweise "kalorienreduziert" und "light" weggelassen würden. Mit Bericht vom 1. Februar 1989 kam das Kantonale Labor Zürich vorläufig, mit solchem vom 28. April 1989 endgültig auf seinen ersten Bescheid zurück; da sich die Voraussetzungen für die Angabe "light" geändert hätten, könne gegen eine entsprechende Bezeichnung der fraglichen Gummi-Bonbons nichts mehr eingewendet werden. Die beiden Produkte gelangten daraufhin mit der entsprechenden Deklaration in den Handel.
Im Anschluss an eine routinemässige Kontrolle der beiden Gummi-Bonbons beanstandete das Kantonale Laboratorium Basel-Stadt (im folgenden: Kantonales Laboratorium) in seinem Untersuchungsbericht vom 21. Juli 1989 die Anpreisung der Produkte als "light" beziehungsweise "kalorienreduziert". Nachdem die Cospi Knill AG unter Verweis auf den früheren Bericht des Kantonalen Labors Zürich dagegen Einwendungen vorgebracht hatte, hielt das Kantonale Laboratorium mit Schreiben vom 16. August 1989 an seiner Beanstandung fest.
Am 24. August 1989 erhob die Cospi Knill AG Einsprache gegen die Beanstandung. Am 27. Oktober 1989 beauftragte das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt im Einvernehmen mit der Einsprecherin Dr. H. R. Strauss, Chef der Hauptabteilung Lebensmittel und Gifte des Bundesamts für Gesundheitswesen, mit einer Oberexpertise. Dieser bestätigte in seinem Gutachten vom 12. Januar 1990 den Befund des Kantonalen Laboratoriums. Am 25. April 1990 wies das Sanitätsdepartement die Einsprache der Cospi Knill AG ab.
Dagegen rekurrierte die Cospi Knill AG beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Dieser wies die Beschwerde mit Entscheid vom 29. Januar 1991 ab.
Am 7. März 1991 reichte die Cospi Knill AG beim Bundesgericht eine Eingabe ein, welche sie als staatsrechtliche Beschwerde und/oder Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezeichnet. Darin stellt sie folgenden Hauptantrag:
"In Gutheissung der Beschwerde seien die Verfügung des kantonalen Laboratoriums BS vom 16.8.1989 sowie der Entscheid des Sanitätsdepartementes BS vom 25.4.1990 und der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt vom 29.1.1991 aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."
Zur Begründung beruft sich die Cospi Knill AG unter anderem darauf, die baselstädtischen Behörden seien zur Vornahme der Untersuchungen gar nicht zuständig.
Mit Verfügung vom 31. Mai 1991 wies der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung ein Gesuch der Cospi Knill AG um aufschiebende Wirkung ab.
In seiner Vernehmlassung vom 1. Juli 1991 beantragt der Regierungsrat Nichteintreten, allenfalls Abweisung der Beschwerde.
In seiner Stellungnahme vom 30. August 1991 trägt das Eidgenössische Departement des Innern für den Fall, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten wird, vor, die Oberexpertise sei zutreffend; damit schliesst das Departement sinngemäss auf Abweisung der Beschwerde, sofern darauf eingetreten wird.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. c) Gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen, von einer der in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen (einschliesslich letzter Instanzen der Kantone, vgl. Art. 98 lit. g OG) ausgehen und keinem Ausschlussgrund nach Art. 99-102 OG unterliegen. Dies gilt auch für Verfügungen, die sowohl auf kantonalem wie auch auf Bundesrecht beruhen, falls und soweit dem kantonalen Recht neben dem Bundesrecht keine selbständige Bedeutung zukommt (BGE 115 Ib 459 f. E. 1b mit Hinweisen; CARL HANS BRUNSCHWILER, Wie die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde übernimmt, in: Mélanges Robert Patry, Lausanne 1988, S. 267 ff.).
Im vorliegenden Fall wandten die Vorinstanzen die Lebensmittelgesetzgebung des Bundes an (insbesondere das Bundesgesetz vom 8. Dezember 1905 betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz), LMG, SR 817.0; sowie die Verordnung vom 26. Mai 1936 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelverordnung), LMV, SR 817.02). Wiewohl die lebensmittelpolizeiliche Aufsicht in weiten Teilen von Bundesrechts wegen in die Kompetenz der Kantone gestellt ist (vgl. Art. 3 ff. LMG), kommt den kantonalen Erlassen keine selbständige Bedeutung zu. Vielmehr handelt es sich um reine, durch den Bundesrat zu genehmigende (Art. 56 Abs. 2 LMG) Vollziehungsvorschriften. Selbst das Beanstandungs- und Einspracheverfahren, um das es im vorliegenden Fall geht, ist grösstenteils bundesrechtlich vorbestimmt (Art. 11 ff. LMG). Die eidgenössische Gesetzgebung lässt den Kantonen somit keinen Raum für substantielle Regelungen.
d) Im vorliegenden Zusammenhang liegt kein Ausschlussgrund nach Art. 99 ff. OG vor. Gemäss ständiger Praxis des Bundesgerichts ist denn auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen eine Verfügung, die auf der Grundlage der Lebensmittelgesetzgebung ergeht (BGE 103 Ib 232; unveröffentlichtes Urteil vom 13. November 1990 i.S. P. S.A., E. 1a; vgl. auch BBl 1989 I 966). Es fragt sich indessen, ob sich die Beschwerde gegen eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG richtet.
2. a) Verfügungen sind Anordnungen einer Behörde im Einzelfall, welche unter anderem die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten zum Gegenstand haben (Art. 5 Abs. 1 lit. a VwVG) oder aber das Bestehen, Nichtbestehen oder den Umfang von Rechten oder Pflichten feststellen (Art. 5 Abs. 1 lit. b VwVG). Als Verfügungen gelten auch Zwischen-, Einsprache- sowie Beschwerdeentscheide (Art. 5 Abs. 2 VwVG).
Bei der Behandlung der Frage, ob es sich beim angefochtenen Entscheid um eine Verfügung in diesem Sinne handelt, ist zu berücksichtigen, dass das Lebensmittelgesetz aus einer Zeit stammt, in der es noch keine Verwaltungsverfahrens- und -rechtspflegeordnung des Bundes gab. Die entsprechenden Erlasse wurden erst geraume Zeit später geschaffen. Das Lebensmittelgesetz befasst sich daher zu einem grossen Teil mit der Regelung des Verfahrens, geht dabei aber logischerweise nicht von den rechtlichen Prämissen der heutigen Verfahrensordnung aus. Die systematische Erfassung der im Lebensmittelgesetz vorgesehenen Verfahren und ihre Eingliederung in den modernen Verwaltungsprozess ergibt sich somit nicht ohne weiteres, sondern bedarf näherer Klärung.
b) Im Verfahren nach Art. 11 ff. LMG untersucht die zuständige Behörde, ob die Lebensmittelgesetzgebung eingehalten wird. Das Ergebnis der Untersuchung ist dem Beteiligten mitzuteilen (Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 16 Abs. 1 LMG). Beanstandet das Untersuchungsorgan eine Verletzung der Lebensmittelgesetzgebung, hat sie Anzeige bei der zuständigen Behörde zu erstatten. Diesfalls kann der Beteiligte Einsprache erheben und eine Oberexpertise verlangen (Art. 16 Abs. 2 LMG), mit welcher der negative Befund überprüft wird. Die Zuständigkeit für das Einspracheverfahren wird im kantonalen Recht geregelt. Im Kanton Basel-Stadt handelt es sich um das Sanitätsdepartement (vgl. die Verordnung des Regierungsrates vom 3. Juni 1921 über das Verfahren bei Oberexpertisen aufgrund des Bundesgesetzes betreffend den Verkehr mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen, SG 351.150). Der Einspracheentscheid kann mittels Rekurs an den Regierungsrat weitergezogen werden (§§ 41 ff. des Gesetzes vom 22. April 1976 betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt, SG 153.100). Dieser ist letzte kantonale Instanz (vgl. § 11 Ziff. 3 des baselstädtischen Gesetzes vom 14. Juni 1928 über die Verwaltungsrechtspflege, SG 270.100).
Es fragt sich, wieweit die Beanstandungs-, Einsprache- und Rekursentscheide bereits materielle Rechtswirkungen entfalten. Ist dies nämlich nicht der Fall, sind sie in inhaltlicher Hinsicht blosse Verwaltungstathandlungen und keine anfechtbaren Verfügungen (vgl. dazu ROLAND PLATTNER-STEINMANN, Tatsächliches Verwaltungshandeln, Zürich 1990, insbesondere S. 73 und 111; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 136). In diesem Sinne äussert sich auch die bundesrätliche Botschaft vom 30. Januar 1989 zu einem neuen Lebensmittelgesetz, welche im Entwurf das Beanstandungsverfahren als solches beibehält (BBl 1989 I 939 f.). Zu beachten ist allerdings, dass es keiner rechtsgestaltenden Wirkungen bedarf, um das Vorliegen einer Verfügung zu bejahen, sondern dass dafür bereits genügt, wenn der Verwaltungsakt Rechte des beteiligten Privaten feststellt (Art. 5 Abs. 1 lit. b VwVG).
c) Im Untersuchungsverfahren wird - vergleichbar mit einer vorsorglichen Beweisaufnahme - in erster Linie der Sachverhalt ermittelt und festgehalten. Die Mitteilung über das Untersuchungsergebnis beziehungsweise die Anzeige treffen als solche keine rechtsgestaltenden Anordnungen. Die entsprechenden Massnahmen müssen besonders verfügt werden (Art. 20 LMG), können jedoch unter Umständen, wie zum Beispiel Beschlagnahmungen (vgl. Art. 21 LMG), bereits mit dem Untersuchungsbericht verbunden werden.
Untersuchungshandlungen ergehen allerdings immer im Hinblick auf materielles Recht. Führt die Untersuchung zu einer Beanstandung, bedeutet dies denn auch zwingend, dass die Untersuchungsbehörde davon ausgeht, es liege ein Gesetzesverstoss vor. Zwar ist die Beanstandung nicht mit unmittelbaren Rechtsfolgen für den Beteiligten verbunden, wenn sie sich auf einen abgeschlossenen Sachverhalt bezieht, zum Beispiel wenn sie die Verderbtheit eines Lebensmittels in einem bestimmten Zeitpunkt festhält. Anders verhält es sich jedoch, wenn die Beanstandung sich auf die Fortführung einer Tätigkeit auswirkt. Tut die Behörde wie im vorliegenden Fall mit der Beanstandung ihre Ansicht kund, der Vertrieb oder die bestimmte Anpreisung einer Ware seien unzulässig, ist daran die Erwartung geknüpft, dass die gerügte Tätigkeit künftig unterbleibt. Diese Erwartung wird durch den Umstand verstärkt und verrechtlicht, dass eine Zuwiderhandlung gegen das Lebensmittelgesetz oder die Lebensmittelverordnung unter Strafdrohung steht (Art. 38 ff., insbesondere Art. 41 LMG).
Für den Adressaten der Beanstandung wirkt sich diese daher bereits wie ein Verbot aus, ohne dass sie ausdrücklich mit einem solchen verbunden wird. In einer derartigen Situation kann das Vorliegen einer Feststellungsverfügung zwar allenfalls dann verneint werden, wenn die Verwaltungsbehörde bloss zur Strafanzeige berechtigt ist und die Beurteilung der Rechtslage ausschliesslich in der Kompetenz der Strafverfolgungsorgane steht (unveröffentlichtes Urteil vom 24. Februar 1984 i.S. K. AG, E. 1). Anders verhält es sich jedoch, wenn die Verwaltungsbehörden, wie dies im Bereich der Lebensmittelpolizei zutrifft, selbst befugt sind, materiellrechtlich zu verfügen.
d) Im vorliegenden Fall hielt bereits der Untersuchungsbericht des Kantonalen Laboratoriums fest, die fraglichen Produkte seien gemäss Art. 15 und 185 lit. f LMV wegen unerlaubter Anpreisungen zu beanstanden. Dieser Befund war mit der Aufforderung an die Beschwerdeführerin verbunden, Bericht über die Behebung des Beanstandungsgrundes zu erstatten. Schon der Untersuchungsbericht ging somit über einen reinen Tatsachenbefund hinaus und enthielt, auch wenn er nicht mit einem ausdrücklichen Verbot versehen war, wenigstens eine Feststellung der Rechtslage, die sich für die Beschwerdeführerin wie ein Verbot auswirkte.
Im Einspracheverfahren hat das Sanitätsdepartement nicht eine administrative Massnahme getroffen, sondern gestützt auf die Oberexpertise die Einsprache abgewiesen und die Kosten der Beschwerdeführerin auferlegt. Damit verbunden war die Rechtsmittelbelehrung, gegen den Entscheid könne an den Regierungsrat rekurriert werden. Dieser wiederum wies die eingereichte Beschwerde ab und nannte als Rechtsmittel die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Beide Instanzen haben in ihren Entscheiden keinerlei Zweifel am Verfügungscharakter des in Frage stehenden Akts geäussert.
Sowohl der Entscheid des Departements als auch derjenige des Regierungsrates sind zweifellos in formeller Hinsicht Verfügungen.
Materiell enthalten sie die Feststellung, die Einsprache beziehungsweise der Rekurs sei unbegründet. Sie bestätigen damit inhaltlich den Untersuchungsbericht und den Befund des Kantonalen Laboratoriums. Es handelt sich daher wenigstens um Feststellungsverfügungen.
e) Gegen den angefochtenen Entscheid kann somit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden.
4. a) Die Beschwerdeführerin bestreitet die örtliche Zuständigkeit der baselstädtischen Behörden. Da bei deren Unzuständigkeit das Verfahren im Kanton Basel-Stadt ohnehin dahinfiele und dadurch sämtliche anderen Vorbringen gegenstandslos würden, ist diese Rüge vorweg zu behandeln.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin muss die Einhaltung der Lebensmittelgesetzgebung durch Importware für die ganze Schweiz einheitlich beurteilt werden, weshalb nicht mehrere Kantone gleichzeitig kompetent sein könnten. Wie aus einer analogen Anwendung von Art. 30 Abs. 1 LMG hervorgehe, sei vielmehr ausschliesslich der Bestimmungskanton zuständig; gemäss der genannten Bestimmung sind Proben, welche die Zollämter als Bundesinstanzen erheben, den Behörden des Kantons des Bestimmungsortes für weitere Massnahmen zu übermitteln. Im vorliegenden Fall ist nach Ansicht der Beschwerdeführerin ausschliesslich das Kantonale Labor Zürich örtlich zuständig, weil sie ihren Sitz in diesem Kanton habe und von dort aus den Vertrieb in der Schweiz organisiere. ...
b) Mit dem Vollzug der Lebensmittelgesetzgebung sind sowohl der Bund als auch die Kantone betraut (Art. 3 ff. LMG). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin sind im Bereich der Lebensmittelpolizei alle Kantone berechtigt und verpflichtet, auf ihrem Gebiet die einschlägigen Bestimmungen zu vollziehen. Für eine bestimmte Ware gilt somit die parallele Zuständigkeit aller Kantone, in denen diese Ware vertrieben wird. Diese parallele Zuständigkeit kann zwar Koordinationsprobleme mit sich bringen. Wie das Bundesgericht jedoch bereits früher festgehalten hat, ist für die Auslegung des geltenden Rechts ohne Belang, dass manchmal ein für alle Kantone gültiger Entscheid wünschbar wäre. Die koordinierenden Bestrebungen der Bundesinstanzen und die Bereitschaft der Kantone, eine übereinstimmende Praxis zu befolgen, gewährleisten in genügendem Masse, dass eine Streitfrage in der Regel nur in einem Kanton ausgetragen werden muss. Zudem kann in den meisten Fällen ein letztinstanzlicher Entscheid des Bundesgerichts erwirkt werden (BGE 106 Ia 46 f. E. 6; BGE 97 I 855 f. E. 2a und b).
Es steht mit der parallelen Zuständigkeit der Kantone nicht im Widerspruch, dass Art. 30 Abs. 1 LMG die Zuweisung der Untersuchung von an der Grenze erhobenen Proben durch die eidgenössischen Zollämter an den Kanton des Bestimmungsortes vorsieht. Erstens geht es dabei um die Kompetenzausscheidung zwischen kantonalen und Bundesorganen und nicht zwischen den Kantonen, und zweitens betrifft dies den Zeitpunkt, in dem eine Ware erst in die Schweiz eingeführt (und noch nicht bereits damit gehandelt) wird. Es mag allenfalls zutreffen, dass Bestimmungsort in diesem Sinne der Sitz der Vertriebsgesellschaft oder der Ort ist, von dem aus die Ware zum Weiterverkauf gelangt; das spielt im vorliegenden Fall jedoch keine Rolle, da die fraglichen Gummi-Bonbons im Kanton Basel-Stadt bereits zum Verkauf angeboten wurden. Dieser Zusammenhang begründet die Zuständigkeit der Behörden des Kantons Basel-Stadt selbst dann, wenn die Produkte tatsächlich über das Gebiet des Kantons Zürich eingeführt wurden beziehungsweise die Beschwerdeführerin den Verkauf von dort aus organisierte. | de | Art. 97 OG combinato con l'art. 5 PA; art. 3 segg., 11 segg. e art. 30 cpv. 1 della legge federale sulle derrate alimentari (RS 817.0); procedura di controllo e di opposizione secondo la legge federale sulle derrate alimentari. 1. Se le autorità di polizia incaricate del controllo delle derrate alimentari contestano la denominazione "light", rispettivamente "povero di calorie" di un prodotto, ciò equivale, al livello del risultato medesimo, a proibire l'uso ulteriore della denominazione, alla stessa maniera che se un tale divieto non è espressamente pronunciato. La contestazione contiene almeno un accertamento della situazione giuridica. Il ricorso di diritto amministrativo proposto contro la decisione su opposizione emanata dall'ultima istanza cantonale è, quindi, ammissibile (consid. 1c-d e consid. 2).
2. In materia di polizia sulle derrate alimentari, tutti i Cantoni sono competenti e sono tenuti a eseguire le corrispondenti prescrizioni sul loro territorio. Nell'ambito di una procedura di controllo prevista dalla legge federale sulle derrate alimentari, si deve tener conto delle competenze parallele dei Cantoni ove un prodotto viene smerciato (consid. 4a-b). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-441%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,972 | 117 Ib 450 | 117 Ib 450
Sachverhalt ab Seite 451
La société André Clerc SA est spécialisée dans l'importation et le commerce de volaille. Elle n'a pas adhéré au contrat conclu le 29 avril 1981 entre la majorité des importateurs de volaille et les producteurs regroupés au sein de la Fédération SEG de l'aviculture suisse (Union suisse des sociétés coopératives pour la vente des oeufs et de la volaille) ni au nouvel accord général conclu entre les mêmes parties et ouvert à la signature depuis le 1er mai 1991.
Afin de se conformer, en tant qu'importateur indépendant, à l'Ordonnance du Conseil fédéral du 22 mars 1989 concernant la prise en charge de volaille indigène (ordonnance sur la volaille; RS 916.335), André Clerc SA a conclu avec les abattoirs Lehnherr SA à Marin un contrat par lequel il s'engage à prendre en charge régulièrement de la volaille indigène. Se fondant sur ce contrat particulier, la société a présenté vers la fin de 1989 à l'Office vétérinaire fédéral des demandes d'importation portant sur un poids total de 1800 kg de volaille.
Contrôlant la réalité des prises en charge annoncées, la Division des importations et des exportations (DIE) a constaté que les quantités prises en charge ne pouvaient pas être prouvées en l'espèce dès lors que la société indiquait que la volaille indigène lui était livrée depuis l'abattoir et repartait le même jour vers un restaurant dont elle ne voulait pas dévoiler le nom et que le paiement se faisait par un surprix sur des foies importés livrés audit restaurant. Elle a accordé à la société des permis d'importation sous la condition que la preuve de prises en charge physiques et effectives de volaille indigène soit établie.
Saisi d'un recours, le Département fédéral de l'économie publique a confirmé la décision de la DIE en considérant que l'obligation de prise en charge impose en particulier à l'importateur de transporter physiquement et effectivement la volaille achetée dans ses entrepôts pour l'expédier ensuite aux clients et qu'ainsi le système de facturation utilisé ne garantirait pas le dégagement du marché qui est à la base de tout le système d'importation de volaille.
Agissant par recours de droit administratif, la société André Clerc SA demande au Tribunal fédéral d'annuler les décisions du Département fédéral de l'économie publique et de la DIE, de renvoyer la cause à la DIE pour qu'elle lui délivre la totalité des permis d'importation requis. La société estime contraire au droit fédéral l'interprétation que les autorités donnent à la notion de prise en charge et se plaint d'une inégalité de traitement entre les importateurs ayant adhéré à l'accord général et ceux qui prennent en charge de la volaille sur une base individuelle. Dans son mémoire cependant, la recourante admet qu'elle n'a pas pris livraison de la marchandise indigène mais que les abattoirs l'ont livrée directement à la cliente après que l'importatrice la leur eut refacturée.
Les parties eurent encore l'occasion dans une séance d'instruction d'exposer en détail le système en vigueur dans le domaine de l'importation de volaille et son fonctionnement notamment au regard des différences existant entre le statut d'importateur lié par un contrat de prise en charge individuel et celui de l'importateur ayant adhéré à l'accord général.
Le tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. En Suisse, le marché de la volaille importée est en main de deux catégories d'importateurs.
a) Les premiers, détenant environ 90% du marché, membres pour la plupart de l'Association suisse des importateurs de volaille et de gibier, ont adhéré à un contrat de droit privé qui les lie à la Fédération SEG de l'aviculture suisse, association de producteurs de volaille. Considéré comme une mesure d'entraide au sens de l'art. 31bis al. 4 Cst. (cf. HEUSSLER, Rechtliche Fragen der Einfuhrregelung für landwirtschaftliche Erzeugnisse, in: Communications de droit agraire, 1983 p. 25), ce contrat, dont l'origine remonte aux années trente, a fait l'objet de plusieurs versions successives, notamment le 29 avril 1981 - en vigueur lorsque se sont produits les faits litigieux - et le 1er mai 1991. Il prévoit pour les importateurs une obligation globale vis-à-vis de la Fédération des producteurs de prendre en charge une certaine quantité de volaille indigène - de qualité standard - calculée au prorata de leurs importations. En échange, les importateurs peuvent importer librement la quantité de volaille étrangère qu'ils désirent. Leurs importations totales seront prises en considération l'année suivante, dans le cadre de l'accord général, pour déterminer la quantité globale de volaille du pays à écouler; chaque entreprise importatrice devra, par la suite, participer à l'écoulement de cette volaille indigène en fonction de sa quote-part à l'importation totale de volaille.
Dans la mesure où cette obligation de prise en charge concerne les importateurs dans leur ensemble, ces derniers ont la possibilité de s'organiser entre eux pour satisfaire globalement au contrat; cela signifie qu'un importateur, ayant des difficultés à écouler les stocks de marchandises du pays qui lui sont en principe attribués compte tenu de ses importations, peut s'arranger avec un autre importateur ayant, lui, suffisamment de débouchés pour de la volaille suisse, afin que ce dernier se substitue à lui.
Les importateurs, membres de l'accord cartellaire, sont tenus de maintenir les prix de la volaille suisse à écouler tels qu'ils ont été fixés par les organes contractuels (comité, commission paritaire). Ils financent par ailleurs une caisse de compensation contractuelle - constituée par des taxes perçues sur la volaille d'abattage qu'ils importent - servant à abaisser le prix de la volaille suisse des producteurs cocontractants. Enfin, selon le nouveau contrat de 1991, les importateurs s'engagent à ne prendre en charge de la volaille indigène que dans le cadre du contrat, c'est-à-dire qu'auprès de producteurs cocontractants. Cette clause d'exclusivité ne figurait pas dans les versions précédentes du contrat, et notamment dans l'acte de 1981 en vigueur lorsque se sont déroulés les faits de la présente cause, car, avant l'introduction de l'ordonnance sur la volaille, les membres du cartel n'y avaient aucun intérêt (cf. consid. 5b); antérieurement, les importateurs s'engageaient simplement à renoncer à la production et à l'abattage de volaille indigène et les producteurs à la commercialisation de cette même volaille (art. 1 al. 3 du contrat de 1981).
Parmi les entreprises les plus importantes liées à l'accord général se trouve notamment la Fédération des coopératives Migros. Compte tenu toutefois de son poids économique particulièrement grand dans le secteur de la volaille, cette fédération a été mise au bénéfice d'un statut spécial; contrairement aux autres importateurs liés à l'accord général, elle ne fait pas partie du Fonds de compensation contractuel et ses importations n'entrent pas dans le calcul de la quantité totale de volaille importée, déterminant pour la fixation de la prise en charge globale imposée, l'année suivante, aux importateurs dans leur ensemble. La société alimente, en fonction de ses propres importations, un fonds de compensation spécial dont les prestations ne servent qu'à abaisser le prix de la volaille indigène qu'elle produit elle-même par le biais de la société Optigal et qui représente 60% de ses ventes de volaille. Elle dispose donc d'un système d'importation et de prise en charge parallèle au système applicable aux autres importateurs liés à l'accord général. Malgré cette situation très spéciale, il faut cependant constater que, sur le principe, la Fédération des coopératives Migros se soumet aux mêmes règles que les autres partenaires à l'accord général. A ce titre, elle fait partie intégrante de la première catégorie d'importateurs.
b) Dans la mesure où le système cartellaire décrit ci-dessus repose sur une base contractuelle, aucune obligation légale ne force une entreprise importatrice à y adhérer ni les membres de l'accord à accepter de nouveaux venus (cf. HEUSSLER, op.cit. p. 25; pour les conditions d'admission au contrat: voir art. 2 al. 2 du projet de contrat d'avril 1990); cette situation a entraîné, spécialement depuis une dizaine d'années, la constitution d'une seconde catégorie d'importateurs comprenant tous ceux qui se trouvent en dehors de l'accord général.
Avant la mise en vigueur de l'ordonnance sur la volaille, le 31 mars 1989, ces importateurs pouvaient importer librement de la volaille sans devoir participer à l'équilibrage du marché de la volaille suisse. En pratique, ils effectuaient cependant, sans y être tenus, des versements volontaires au Fonds de compensation mis en place dans le cadre de l'accord général, afin d'éviter une intervention de l'Etat à leur égard. Au fil des années, toutefois, une part toujours plus importante d'importateurs indépendants a refusé de procéder à ces paiements volontaires, tout en profitant pleinement de la liberté d'importer de la volaille étrangère. Prenant acte de ce déséquilibre qui menaçait à terme de rendre sans effet la mesure d'entraide concrétisée par l'accord cartellaire, le Conseil fédéral a édicté à l'intention des importateurs indépendants l'ordonnance sur la volaille, qui conditionne désormais l'octroi de leur permis d'importation à une prise en charge obligatoire de volaille indigène. Dans ce but, les intéressés doivent conclure avec des producteurs ou des abattoirs du pays des contrats de prise en charge dont le contenu minimal est prévu par l'art. 4 de l'ordonnance sur la volaille édictée par le Département fédéral de l'économie publique le 23 mars 1989. Les permis d'importation ne leur sont attribués par la suite qu'en fonction de la volaille indigène qu'ils ont permis d'écouler ainsi.
Pour la période allant du 1er mai 1989 au 30 avril 1990 - période dont dépend le présent litige -, l'art. 1 al. 2 de l'ordonnance du 23 mars 1989 fixait le rapport entre marchandise indigène et marchandise importée à 0,365 parts pour une part (RO 1989 p. 464). La reprise de volaille du pays dans la proportion ainsi déterminée visait à ce que la charge pour les importateurs non liés à l'accord général soit comparable à celle supportée en moyenne par les partenaires du cartel (cf. OFFICE FÉDÉRAL DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES EXTÉRIEURES, Commentaire relatif au projet d'ordonnance du Conseil fédéral concernant la prise en charge de volaille indigène p. 7/8). Depuis, ce taux de prise en charge a été progressivement élevé, passant à 0,42 pour 1990 (RO 1990 p. 629), puis à 0,81 pour 1991 (RO 1991 p. 1070).
3. En l'occurrence, le litige porte essentiellement sur l'interprétation de la notion de "prise en charge" contenue dans l'ordonnance sur la volaille. Alors que la recourante prétend remplir ses obligations par une simple transaction comptable, l'autorité intimée a exigé une prise en charge physique et effective de la volaille indigène qui implique le transport de la marchandise dans des entrepôts de l'importateur.
Pour déterminer le sens de la notion litigieuse, il faut, d'une part, considérer les choix législatifs faits par les Chambres et le Conseil fédéral et, d'autre part, examiner les moyens mis en oeuvre pour assurer la réalisation des buts du législateur en les comparant aux contingences pratiques.
a) Ainsi, on doit constater que, bien qu'ils disposassent des compétences législatives suffisantes, ni le législateur fédéral, ni le Conseil fédéral n'ont prévu que les permis d'importation seraient accordés sur la base de simples paiements aux producteurs destinés à abaisser leurs coûts; une telle solution aurait facilement pu être réalisée par le biais d'autres moyens d'action que la prise en charge, tels par exemple, la perception de droits de douane supplémentaires. Au contraire, les art. 31 et 32 de l'ordonnance générale sur l'agriculture (RS 916.01) stipulent expressément que les importateurs doivent acquérir la marchandise indigène à prendre en charge. Cette marchandise doit en outre satisfaire à des normes de qualité qui sont déterminées par le Département fédéral de l'économie publique ou les services qu'il désigne. En d'autres termes, dans la mesure où la législation ne se limite pas à ordonner un subventionnement des producteurs par les importateurs, mais exige de la part de ces derniers une acquisition des produits dont la qualité est déterminée, on doit admettre que la notion de prise en charge implique pour l'importateur qu'il assure l'écoulement du produit. A défaut, on ne voit pas pourquoi la qualité de la marchandise nécessiterait une spécification, ni pourquoi la règlementation elle-même ne se limiterait pas d'emblée au paiement d'une simple taxe à l'importation. La solution du clearing préconisée par la recourante ne peut donc pas être retenue puisqu'elle revient à restreindre l'activité de l'importateur à un paiement au producteur, qui doit, dans ce cas, porter lui-même la responsabilité de l'écoulement de sa marchandise.
b) La même conclusion s'impose si l'on examine les moyens légaux et réglementaires mis en oeuvre pour accomplir la volonté du législateur.
Lorsque le législateur fédéral a introduit, à l'art. 23 al. 1 let. c de la loi sur l'agriculture (LAgr), le concept de prise en charge de marchandises indigènes, c'est à l'importateur qu'il a imposé cette obligation. De même, au vu des art. 31 et 32 de l'ordonnance générale sur l'agriculture, c'est également sur l'importateur uniquement que le Conseil fédéral a centré toute sa réglementation générale relative aux prises en charge; les producteurs - auxquels sont assimilés les organismes de mise en valeur, par exemple les abattoirs (art. 23 al. 4 LAgr) - ne sont manifestement pas concernés par cette réglementation et aucune disposition ne prévoit une intervention de l'Etat auprès d'eux pour s'assurer du bon déroulement des prises en charge. D'ailleurs, hormis un simple devoir d'information (art. 7 de l'ordonnance du 23 mars 1989), les producteurs livrant la marchandise prise en charge n'ont aucune obligation dans ce domaine envers l'Etat. Cela signifie que si l'on admettait que la recourante puisse se libérer de son obligation par une opération comptable qui laisse à l'abattoir la complète responsabilité de l'écoulement, on arriverait à la situation absurde que l'importateur, principal sujet de la législation en cause, pourrait obtenir des permis d'importation sans qu'aucune garantie existe sur l'écoulement subséquent des volailles prétendument prises en charge; l'abattoir, dans le même temps, deviendrait le promoteur principal de la prise en charge alors même que l'ordonnance sur la volaille ne s'adresse pas directement à lui.
Il est essentiel dans le système en vigueur que les importateurs gardent la responsabilité de la prise en charge; à défaut, l'obligation imposée aux importateurs n'irait pas au-delà d'un paiement au producteur. Or, dans cette hypothèse, on ne voit pas comment l'Etat pourrait refuser un permis d'importation à l'entreprise importatrice qui a dûment rempli ses obligations purement pécuniaires lorsqu'il se révèle que, par la suite, l'abattoir bénéficiaire n'a pas mis sur le marché, directement et au nom de l'importateur, la viande indigène subventionnée. L'idée du législateur étant de lier les permis d'importation à l'équilibrage du marché par le biais des prises en charge, il est logique que ce soit l'importateur, bénéficiaire des permis, qui endosse la responsabilité d'un écoulement réel sur le marché suisse des marchandises indigènes prises en charge. Dans un tel système, on ne saurait admettre qu'un importateur puisse limiter son intervention à une simple manoeuvre comptable; il doit lui-même veiller à l'écoulement des volailles du pays qui lui donnent droit à ses permis d'importation.
c) Enfin, il ne faut pas perdre de vue que, lors de la séance d'instruction, toutes les parties ont été d'accord pour reconnaître qu'un contrôle de la prise en charge de volailles mortes uniquement auprès des abattoirs, plutôt qu'auprès des importateurs, se heurterait à des difficultés pratiques majeures puisque, dans ce cas, aucune garantie ne peut en principe être fournie que la même volaille indigène ne sert pas abusivement à l'obtention de plusieurs permis d'importation.
Certes, la recourante a proposé de pallier cette difficulté en adoptant un autre système de contrôle qui consisterait à surveiller le poids à vif de la volaille indigène livrée à l'abattoir. Outre que cette méthode de contrôle n'est pas celle retenue par le Département fédéral de l'économie publique - qui dispose en cette matière d'une subdélégation législative que respecte le Tribunal fédéral -, il faut constater que la proposition de la recourante suppose d'aller rechercher les factures de poussins et de fourrage ou de déterminer les surfaces des halles de l'engraisseur; pareille méthode est d'une complexité disproportionnée par rapport au personnel dont dispose la division des importations et des exportations pour accomplir sa tâche. De plus, au vu des explications reçues, on peut douter que le résultat de telles investigations donne autre chose qu'un simple ordre de grandeur sur la quantité de volaille effectivement livrée à l'abattoir.
d) Il n'y a donc pas lieu de reporter sur les producteurs ni sur les abattoirs la responsabilité de la prise en charge des volailles indigènes, ni de réduire cette prise en charge à un simple paiement. Il incombe à l'importateur de s'assurer de l'écoulement réel de la volaille indigène qu'il revendique pour obtenir un permis d'importation.
4. a) La manière dont doit se dérouler cette prise en charge peut varier en fonction des circonstances et l'importateur soumis à cette obligation peut l'exécuter en respectant par ailleurs les principes d'une gestion rationnelle de son entreprise; la prise en charge qui lui est imposée n'a pas pour but d'augmenter sans raison ses frais. En particulier, aucune raison sérieuse tenant au dégagement du marché de la volaille ne justifie d'exiger une livraison physique de la marchandise indigène auprès de l'entreprise importatrice qui en est devenue propriétaire. Il serait en effet absurde d'obliger un importateur genevois ayant des clients à Zurich et un contrat avec un centre d'abattage à Neuchâtel de transporter la marchandise de Neuchâtel à Genève avant de la livrer à sa clientèle; l'importateur doit pouvoir ordonner à l'abattoir de conserver la marchandise jusqu'à la livraison, voire de la livrer lui-même à la clientèle.
Il est vrai que, selon l'art. 3 al. 1 let. b en relation avec l'art. 4 al. 1 let. d de l'ordonnance du 23 mars 1989, le Département fédéral de l'économie publique exige une attestation de livraison de l'entreprise d'abattage qui doit contenir cette donnée utile sur le genre, l'état et le conditionnement de la volaille lors de sa livraison à l'importateur de volaille partie au contrat. Cette condition, visant à s'assurer du placement de la marchandise par l'importateur lui-même, n'est pas en contradiction avec les considérations précédentes; la notion de livraison, étroitement liée à celle de transfert de la possession au sens des art. 922 ss CC, n'exige pas toujours que le nouveau propriétaire se saisisse physiquement de la marchandise; il peut agir par le biais d'intermédiaires ou de représentants les plus divers. Il convient donc d'interpréter largement la notion de livraison figurant à l'art. 3 de l'ordonnance du 23 mars 1989, qui ainsi respecte clairement les limites de la délégation contenue à l'art. 3 al. 5 de l'ordonnance sur la volaille; au surplus, une telle interprétation s'avère conforme au principe de la proportionnalité puisqu'elle laisse aux importateurs concernés la possibilité de choisir d'exécuter la prise en charge obligatoire de la manière la plus rationnelle, sans leur imposer des frais de transport inutiles.
Dans le même sens, l'art. 5 al. 1 de l'ordonnance du 23 mars 1989 n'impose pas aux importateurs d'être propriétaires d'un certain volume de locaux ou d'installations. Il faut uniquement qu'ils aient à disposition des locaux suffisants par rapport au volume et à la nature de leurs affaires; peu importe qu'il s'agisse de leurs propres locaux ou d'installations appartenant à des entreprises tierces.
b) Cela étant, l'importateur doit toutefois demeurer le responsable de l'écoulement de la marchandise (cf. consid. 3). Quelle que soit la forme juridique choisie pour ses rapports avec l'entreprise d'abattage ou le producteur, il ne peut pas se décharger de cette obligation, dont le respect se juge sous l'angle économique. Il faut voir si l'importateur peut prouver que les produits du pays dont il revendique la prise en charge ont été effectivement proposés aux consommateurs. L'intensité d'un tel contrôle varie en fonction de la structure juridique choisie par l'importateur; si ce dernier prend physiquement en charge la marchandise dans ses entrepôts et utilise ses propres canaux de distribution, le contrôle sera aisé et rapide; en revanche, si l'intéressé choisit une voie moins immédiate pour placer la volaille, les investigations auxquelles devront se livrer les autorités avant d'accorder les permis d'importation seront plus complexes et plus attentatoires au secret d'affaires. Compte tenu des différentes formes juridiques et économiques que peut prendre le placement de la marchandise, il est exclu d'établir a priori une liste exhaustive des renseignements que peut requérir l'autorité sur la base de l'art. 7 de l'ordonnance du 23 mars 1989. En cette matière, les besoins dépendent étroitement des circonstances. Néanmoins, si les informations nécessaires ne sont pas fournies par l'importateur ou si les investigations à entreprendre par les autorités impliquent des frais disproportionnés, les permis sollicités doivent être refusés.
c) En l'espèce, la prise en charge dont se prévaut la recourante pour obtenir des permis d'importation est des plus discutables. La société importatrice a tout d'abord varié dans ses allégations puisque, devant les autorités administratives, elle a prétendu qu'une prise en charge physique de la volaille avait eu lieu avec livraison de la marchandise à un restaurant dont elle désirait taire le nom; selon ses allégations d'alors, la preuve de ces livraisons ne pouvait pas être apportée directement du moment que la marchandise, objet de la prise en charge, n'avait pas été facturée à ce client, le paiement s'étant opéré par le biais d'une majoration du prix de la volaille importée livrée par la suite à ce même client. Devant le Tribunal fédéral, la recourante change soudain d'explication pour déclarer qu'elle n'a pas pris livraison de la marchandise qui a été en réalité refacturée aux abattoirs, ces derniers s'étant chargés eux-mêmes de la livraison à la clientèle.
Les explications contradictoires de la recourante sur la manière dont s'est déroulée la prise en charge de la volaille indigène suscitent la plus grande prudence. Son mutisme obstiné sur le nom du restaurant dont la divulgation permettrait de faire aisément la part de la vérité et du mensonge s'avère peu compréhensible et autorise tous les doutes sur sa bonne foi. A première vue, les manoeuvres de l'importateur visent uniquement à tourner la loi en obtenant frauduleusement les permis désirés; on pourrait même s'interroger sur le caractère pénal de ces agissements. Dans ces conditions, c'est à juste titre que l'autorité a tenté d'obtenir des renseignements plus précis sur l'opération, en exigeant notamment la production d'une liste des clients de l'importateur; bien qu'on puisse douter qu'à elle seule cette liste soit de nature à prouver la réalité d'une prise en charge de volaille indigène, cette mesure d'instruction constitue une base indispensable à l'enquête que les autorités doivent mener dans une pareille situation en vue de s'assurer que l'importateur assume réellement la responsabilité de l'écoulement des quantités annoncées de marchandises du pays. Face au refus de la recourante de coopérer, l'autorité n'a pas violé le droit fédéral en accordant des permis d'importation calculés en fonction des seules prises en charge qui auront été prouvées de manière incontestable.
En tout état de cause, les nouvelles explications fournies dans le mémoire de recours de droit administratif - dont les autorités administratives n'ont pas eu connaissance avant de statuer - ne modifient pas les considérations précédentes. Le système de facturation et refacturation de la volaille indigène prétendument mis en place par la recourante est tout aussi douteux. A première vue, cette méthode ne sert qu'à se soustraire à la responsabilité d'écoulement de la marchandise qui incombe à l'importateur en vertu des ordonnances sur la volaille. Si, contre toute vraisemblance, tel ne devait pas être le cas, rien n'empêche un importateur de bonne foi de présenter les documents aptes à prouver ses dires. Tant que ces renseignements ne sont pas à la disposition des autorités, celles-ci n'ont pas à délivrer de permis d'importation.
5. La recourante estime, par ailleurs, qu'en édictant l'ordonnance sur la volaille, le Conseil fédéral aurait créé une discrimination au préjudice des importateurs indépendants par rapport à ceux qui ont adhéré à l'accord général.
Cette critique est sans pertinence. Le régime différent appliqué aux deux catégories d'importateurs est motivé par des raisons juridiques et pratiques qui excluent une violation de l'art. 4 Cst.
a) Tout d'abord, il faut constater que le contrat général que critique la recourante est, sur son principe, largement antérieur à la nouvelle législation sur la prise en charge obligatoire de volaille puisque son origine remonte aux années trente. Les importateurs liés à cet accord cartellaire prennent en charge de la volaille indigène sur une base volontaire, ce qui, pendant longtemps, a rendu inutile toute intervention de l'Etat dans ce secteur. L'introduction d'une réglementation de droit public s'est avérée indispensable au moment où un nombre non négligeable d'importateurs - parmi lesquels la recourante - a refusé de se plier aux contraintes qui découlent de l'accord général de droit privé et a préféré profiter des avantages qu'il pouvait tirer d'un marché d'importation libre. Face à ce déséquilibre menaçant à terme de détruire le système de droit privé qui fonctionnait jusque-là à satisfaction, le Conseil fédéral a dû prendre des mesures pour que les importateurs indépendants participent également au dégagement du marché de la volaille indigène; il a, par conséquent, décidé de soumettre ces derniers - et eux seuls - à une réglementation de droit public qui subordonne l'octroi de permis d'importation à une prise en charge individuelle de volaille. Dès lors que l'ordonnance sur la volaille vise exclusivement à rétablir l'équilibre du marché rompu par le comportement des importateurs indépendants, il était normal que les règles ainsi édictées ne s'adressent qu'à ces derniers. Sur le principe, le fait que les normes de droit public ne concernent que cette catégorie d'importateurs est donc pleinement justifié.
b) La recourante voit également une inégalité de traitement contraire à l'art. 4 Cst. dans les méthodes différentes de contrôle des prises en charge appliquées aux deux catégories d'importateurs. Dans le cas des importateurs indépendants, l'administration exige des preuves d'une prise en charge effective alors que, pour les importateurs liés à l'accord général, un contrôle des factures suffit.
Dans sa critique, la recourante perd de vue que les nécessités du contrôle ne sont pas les mêmes pour les deux catégories d'importateurs, les importateurs liés à l'accord général reprenant globalement la production indigène entière de leurs partenaires producteurs.
Les importateurs ayant adhéré à l'accord cartellaire ne s'adressent qu'à leurs partenaires producteurs pour s'approvisionner en volaille indigène; réciproquement, les producteurs, partie à l'accord, ne livrent qu'à leurs cocontractants importateurs la volaille qu'ils produisent. Il s'ensuit que l'accord général crée un système clos, dans lequel le circuit commercial mis en place entre les groupes de partenaires économiques (producteurs et importateurs) est rigide; cette rigidité facilite grandement les contrôles, surtout si l'on tient compte du rôle central attribué au Fonds de compensation contractuel qui centralise les informations.
Il est vrai qu'avant la signature du contrat de 1991, aucune clause contractuelle expresse n'exigeait des partenaires l'exclusivité des relations liées à la prise en charge de volaille. Cette circonstance ne change rien toutefois à la nature fermée du système qui prévalait également dans les versions antérieures du contrat, et notamment dans celle de 1981. Il n'est pas apparu, en effet, au cours des enquêtes, que des producteurs ou importateurs, parties à l'accord général, auraient conclu avant 1989 - année de mise en vigueur de l'ordonnance sur la volaille - des contrats de prise en charge avec des partenaires indépendants en dehors de l'accord général. On ne voit pas d'ailleurs quel avantage un importateur, partie à l'accord cartellaire et, à ce titre, versant des contributions au Fonds de compensation contractuel, aurait pu trouver à s'approvisionner auprès d'un autre producteur dont le prix des volailles ne bénéficie pas des prestations du Fonds de compensation.
Lorsqu'on veut déterminer l'intensité nécessaire du contrôle des prises en charge, il ne faut pas perdre de vue que les services de l'administration disposent d'une place privilégiée dans les organes mis en place par l'accord général puisque la Division des importations et des exportations, l'Office fédéral du contrôle des prix et l'Office fédéral de l'agriculture siègent dans la Commission paritaire chargée de surveiller l'application de l'accord et qu'ils y assument en général les fonctions de président et vice-président. Leur pouvoir est encore accru par le fait que ces dernières personnes sont également membres du Comité exécutif de la commission et que le président dispose dans ce cadre d'un droit de veto. La Division des importations et des exportations gère en outre le Fonds de compensation de la volaille qui centralise toutes les informations sur les importations et les prises en charge. L'administration se trouve donc dans une position privilégiée qui lui facilite le contrôle des prises en charge.
Dans ces conditions très particulières tenant, d'une part, au circuit commercial rigide entre producteurs et importateurs liés à l'accord et, d'autre part, à la place de l'administration dans les organes de contrôle contractuels, on peut admettre qu'une appréciation de la réalité des prises en charge sur la base des factures et des bons de livraisons suffit.
A l'inverse, les importateurs non liés à l'accord cartellaire sont libres de s'adresser à toute exploitation paysanne qui veut bien leur livrer de la volaille indigène. Etant par définition indépendants, ces importateurs peuvent disposer d'une seule source de volaille ou de plusieurs; ils peuvent également partager cette source avec d'autres importateurs indépendants. Le circuit commercial étant ainsi totalement ouvert et dispersé, il n'est pas injustifié d'exiger de celui qui prétend avoir réalisé une prise en charge qu'il prouve la réalité de ses dires autrement que par présentation d'un contrat et d'une facture. Le contrôle doit être d'autant plus serré que l'administration ne participe absolument pas à la gestion réelle de ces prises en charge comme elle le fait dans le cadre du Fonds de compensation contractuel.
La situation des deux catégories d'importateurs justifie dès lors la différence de traitement dont se plaint la recourante.
c) Les autres moyens que la recourante a soulevés dans le cadre du grief de violation de l'art. 4 Cst. sont sans rapport avec l'objet du litige.
Le fait que les importateurs ayant adhéré à l'accord général puissent transférer dans certains cas leurs contingents de volaille à prendre en charge auprès d'autres contractants est sans aucun lien avec la question litigieuse qui tient en l'espèce aux contrôles et à l'étendue de la prise en charge; elle ne concerne pas d'éventuels transferts de contingents. Il est donc inutile de se prononcer sur cette critique.
Pour la même raison, le Tribunal fédéral n'a pas à statuer sur le fait que certains producteurs liés à l'accord général livrent en guise de volaille prise en charge de la marchandise issue d'exploitations non paysannes et obtiennent sur cette base des paiements du fonds de compensation contractuel. Cette situation - des plus choquantes - n'est pas en cause dans le cas particulier puisque le présent litige ne porte pas sur la qualité de la volaille prise en charge. Rien ne justifie dès lors d'examiner la question. Tout au plus convient-il d'inviter la Division des importations et des exportations à faire pression sur les parties à l'accord général pour que de la volaille non protégée ne soit plus prise en charge par les importateurs.
Enfin, quelle que soit leur valeur, les critiques concernant le taux de prise en charge fixé pour 1991 (0,81 part de volaille indigène pour 1 part de volaille importée; RO 1991 p. 1070) sont également hors de propos puisque ce taux n'était pas en vigueur au moment de la survenance du litige et qu'à cette époque, les importateurs indépendants ne devaient prendre en charge que 0,365 part de volaille indigène pour 1 part de volaille importée.
d) Quant à l'inégalité de traitement entre importateurs indépendants que relève la recourante en comparant sa situation à celle de l'entreprise Grand comestibles à Carouge, il faut constater que, si les contrats de prise en charge de la volaille qui lient ces deux importateurs aux abattoirs Lehnherr SA sont identiques, l'exécution effective de l'obligation a été réalisée de manière différente, la maison Grand comestibles n'ayant pas choisi de recourir à un système douteux de facturation et refacturation pour assurer le placement de la volaille.
La recourante n'est donc pas victime d'une inégalité de traitement contraire au droit fédéral.
6. Lors de l'audience d'instruction ainsi que dans son dernier mémoire, la recourante s'est aussi plainte du fait que les membres à l'accord cartellaire ont posé des conditions draconiennes à une éventuelle adhésion des importateurs indépendants, rendant, dans son cas, cette démarche impossible.
Même si la recourante ne parvient pas à écouler annuellement les 25 tonnes de volaille indigène nécessaires pour prétendre à une adhésion à l'accord général, cela ne signifie pas encore qu'il faut la dispenser d'observer les règles de l'ordonnance sur la volaille.
Ces règles ont été établies pour ceux qui se situent, volontairement ou non, en dehors de l'accord cartellaire. Elles tendent à mettre à la charge des importateurs indépendants des obligations équitables, compte tenu des efforts déployés de leur côté par les parties à l'accord général. Si les statuts des deux catégories d'importateurs diffèrent profondément, il faut cependant souligner que chacun bénéficie d'avantages et d'inconvénients qui, en fin de compte, s'équilibrent. Ainsi, le fait que, dans certains cas, un importateur ne puisse pas adhérer à l'accord général en raison de la taille trop restreinte de son entreprise ne saurait être considéré comme un handicap justifiant de ne pas appliquer la législation édictée en matière d'importation de volaille. | fr | Art. 23 Abs. 1 lit. c Landwirtschaftsgesetz vom 3. Oktober 1951 (LwG; SR 910.1) und Geflügelverordnung vom 22. März 1989 (SR 916.335); Pflicht der Importeure zur Übernahme von inländischem Geflügel. 1. Die Geflügelimporteure, die dem privatrechtlichen Vertrag zwischen Importeuren und der Geflügelproduzentenvereinigung (Vereinigung SEG der schweizerischen Geflügelwirtschaft) beigetreten sind, sind gegenüber dieser Vereinigung verpflichtet, eine bestimmte Menge an einheimischem Geflügel zu übernehmen; diese Menge bestimmt sich nach ihrem Anteil an den Einfuhren. Im Gegenzug sind sie berechtigt, beliebige Mengen von ausländischem Geflügel einzuführen (E. 2a).
Demgegenüber unterstehen diejenigen Geflügelimporteure, die nicht an diese privatrechtliche Kartellabsprache gebunden sind, den Bestimmungen der Geflügelverordnung, welche die Erteilung einer Einfuhrbewilligung davon abhängig macht, dass der Importeur einheimisches Geflügel übernimmt (E. 2b).
2. Begriff und Tragweite der Pflicht der Importeure, inländisches Geflügel zu übernehmen; weite Auslegung des Begriffs Lieferung (E. 3 und 4).
3. Die unterschiedliche Behandlung der beiden Kategorien von Importeuren ausländischen Geflügels stellt keine Art. 4 BV verletzende Ungleichbehandlung dar (E. 5). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-450%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,973 | 117 Ib 450 | 117 Ib 450
Sachverhalt ab Seite 451
La société André Clerc SA est spécialisée dans l'importation et le commerce de volaille. Elle n'a pas adhéré au contrat conclu le 29 avril 1981 entre la majorité des importateurs de volaille et les producteurs regroupés au sein de la Fédération SEG de l'aviculture suisse (Union suisse des sociétés coopératives pour la vente des oeufs et de la volaille) ni au nouvel accord général conclu entre les mêmes parties et ouvert à la signature depuis le 1er mai 1991.
Afin de se conformer, en tant qu'importateur indépendant, à l'Ordonnance du Conseil fédéral du 22 mars 1989 concernant la prise en charge de volaille indigène (ordonnance sur la volaille; RS 916.335), André Clerc SA a conclu avec les abattoirs Lehnherr SA à Marin un contrat par lequel il s'engage à prendre en charge régulièrement de la volaille indigène. Se fondant sur ce contrat particulier, la société a présenté vers la fin de 1989 à l'Office vétérinaire fédéral des demandes d'importation portant sur un poids total de 1800 kg de volaille.
Contrôlant la réalité des prises en charge annoncées, la Division des importations et des exportations (DIE) a constaté que les quantités prises en charge ne pouvaient pas être prouvées en l'espèce dès lors que la société indiquait que la volaille indigène lui était livrée depuis l'abattoir et repartait le même jour vers un restaurant dont elle ne voulait pas dévoiler le nom et que le paiement se faisait par un surprix sur des foies importés livrés audit restaurant. Elle a accordé à la société des permis d'importation sous la condition que la preuve de prises en charge physiques et effectives de volaille indigène soit établie.
Saisi d'un recours, le Département fédéral de l'économie publique a confirmé la décision de la DIE en considérant que l'obligation de prise en charge impose en particulier à l'importateur de transporter physiquement et effectivement la volaille achetée dans ses entrepôts pour l'expédier ensuite aux clients et qu'ainsi le système de facturation utilisé ne garantirait pas le dégagement du marché qui est à la base de tout le système d'importation de volaille.
Agissant par recours de droit administratif, la société André Clerc SA demande au Tribunal fédéral d'annuler les décisions du Département fédéral de l'économie publique et de la DIE, de renvoyer la cause à la DIE pour qu'elle lui délivre la totalité des permis d'importation requis. La société estime contraire au droit fédéral l'interprétation que les autorités donnent à la notion de prise en charge et se plaint d'une inégalité de traitement entre les importateurs ayant adhéré à l'accord général et ceux qui prennent en charge de la volaille sur une base individuelle. Dans son mémoire cependant, la recourante admet qu'elle n'a pas pris livraison de la marchandise indigène mais que les abattoirs l'ont livrée directement à la cliente après que l'importatrice la leur eut refacturée.
Les parties eurent encore l'occasion dans une séance d'instruction d'exposer en détail le système en vigueur dans le domaine de l'importation de volaille et son fonctionnement notamment au regard des différences existant entre le statut d'importateur lié par un contrat de prise en charge individuel et celui de l'importateur ayant adhéré à l'accord général.
Le tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. En Suisse, le marché de la volaille importée est en main de deux catégories d'importateurs.
a) Les premiers, détenant environ 90% du marché, membres pour la plupart de l'Association suisse des importateurs de volaille et de gibier, ont adhéré à un contrat de droit privé qui les lie à la Fédération SEG de l'aviculture suisse, association de producteurs de volaille. Considéré comme une mesure d'entraide au sens de l'art. 31bis al. 4 Cst. (cf. HEUSSLER, Rechtliche Fragen der Einfuhrregelung für landwirtschaftliche Erzeugnisse, in: Communications de droit agraire, 1983 p. 25), ce contrat, dont l'origine remonte aux années trente, a fait l'objet de plusieurs versions successives, notamment le 29 avril 1981 - en vigueur lorsque se sont produits les faits litigieux - et le 1er mai 1991. Il prévoit pour les importateurs une obligation globale vis-à-vis de la Fédération des producteurs de prendre en charge une certaine quantité de volaille indigène - de qualité standard - calculée au prorata de leurs importations. En échange, les importateurs peuvent importer librement la quantité de volaille étrangère qu'ils désirent. Leurs importations totales seront prises en considération l'année suivante, dans le cadre de l'accord général, pour déterminer la quantité globale de volaille du pays à écouler; chaque entreprise importatrice devra, par la suite, participer à l'écoulement de cette volaille indigène en fonction de sa quote-part à l'importation totale de volaille.
Dans la mesure où cette obligation de prise en charge concerne les importateurs dans leur ensemble, ces derniers ont la possibilité de s'organiser entre eux pour satisfaire globalement au contrat; cela signifie qu'un importateur, ayant des difficultés à écouler les stocks de marchandises du pays qui lui sont en principe attribués compte tenu de ses importations, peut s'arranger avec un autre importateur ayant, lui, suffisamment de débouchés pour de la volaille suisse, afin que ce dernier se substitue à lui.
Les importateurs, membres de l'accord cartellaire, sont tenus de maintenir les prix de la volaille suisse à écouler tels qu'ils ont été fixés par les organes contractuels (comité, commission paritaire). Ils financent par ailleurs une caisse de compensation contractuelle - constituée par des taxes perçues sur la volaille d'abattage qu'ils importent - servant à abaisser le prix de la volaille suisse des producteurs cocontractants. Enfin, selon le nouveau contrat de 1991, les importateurs s'engagent à ne prendre en charge de la volaille indigène que dans le cadre du contrat, c'est-à-dire qu'auprès de producteurs cocontractants. Cette clause d'exclusivité ne figurait pas dans les versions précédentes du contrat, et notamment dans l'acte de 1981 en vigueur lorsque se sont déroulés les faits de la présente cause, car, avant l'introduction de l'ordonnance sur la volaille, les membres du cartel n'y avaient aucun intérêt (cf. consid. 5b); antérieurement, les importateurs s'engageaient simplement à renoncer à la production et à l'abattage de volaille indigène et les producteurs à la commercialisation de cette même volaille (art. 1 al. 3 du contrat de 1981).
Parmi les entreprises les plus importantes liées à l'accord général se trouve notamment la Fédération des coopératives Migros. Compte tenu toutefois de son poids économique particulièrement grand dans le secteur de la volaille, cette fédération a été mise au bénéfice d'un statut spécial; contrairement aux autres importateurs liés à l'accord général, elle ne fait pas partie du Fonds de compensation contractuel et ses importations n'entrent pas dans le calcul de la quantité totale de volaille importée, déterminant pour la fixation de la prise en charge globale imposée, l'année suivante, aux importateurs dans leur ensemble. La société alimente, en fonction de ses propres importations, un fonds de compensation spécial dont les prestations ne servent qu'à abaisser le prix de la volaille indigène qu'elle produit elle-même par le biais de la société Optigal et qui représente 60% de ses ventes de volaille. Elle dispose donc d'un système d'importation et de prise en charge parallèle au système applicable aux autres importateurs liés à l'accord général. Malgré cette situation très spéciale, il faut cependant constater que, sur le principe, la Fédération des coopératives Migros se soumet aux mêmes règles que les autres partenaires à l'accord général. A ce titre, elle fait partie intégrante de la première catégorie d'importateurs.
b) Dans la mesure où le système cartellaire décrit ci-dessus repose sur une base contractuelle, aucune obligation légale ne force une entreprise importatrice à y adhérer ni les membres de l'accord à accepter de nouveaux venus (cf. HEUSSLER, op.cit. p. 25; pour les conditions d'admission au contrat: voir art. 2 al. 2 du projet de contrat d'avril 1990); cette situation a entraîné, spécialement depuis une dizaine d'années, la constitution d'une seconde catégorie d'importateurs comprenant tous ceux qui se trouvent en dehors de l'accord général.
Avant la mise en vigueur de l'ordonnance sur la volaille, le 31 mars 1989, ces importateurs pouvaient importer librement de la volaille sans devoir participer à l'équilibrage du marché de la volaille suisse. En pratique, ils effectuaient cependant, sans y être tenus, des versements volontaires au Fonds de compensation mis en place dans le cadre de l'accord général, afin d'éviter une intervention de l'Etat à leur égard. Au fil des années, toutefois, une part toujours plus importante d'importateurs indépendants a refusé de procéder à ces paiements volontaires, tout en profitant pleinement de la liberté d'importer de la volaille étrangère. Prenant acte de ce déséquilibre qui menaçait à terme de rendre sans effet la mesure d'entraide concrétisée par l'accord cartellaire, le Conseil fédéral a édicté à l'intention des importateurs indépendants l'ordonnance sur la volaille, qui conditionne désormais l'octroi de leur permis d'importation à une prise en charge obligatoire de volaille indigène. Dans ce but, les intéressés doivent conclure avec des producteurs ou des abattoirs du pays des contrats de prise en charge dont le contenu minimal est prévu par l'art. 4 de l'ordonnance sur la volaille édictée par le Département fédéral de l'économie publique le 23 mars 1989. Les permis d'importation ne leur sont attribués par la suite qu'en fonction de la volaille indigène qu'ils ont permis d'écouler ainsi.
Pour la période allant du 1er mai 1989 au 30 avril 1990 - période dont dépend le présent litige -, l'art. 1 al. 2 de l'ordonnance du 23 mars 1989 fixait le rapport entre marchandise indigène et marchandise importée à 0,365 parts pour une part (RO 1989 p. 464). La reprise de volaille du pays dans la proportion ainsi déterminée visait à ce que la charge pour les importateurs non liés à l'accord général soit comparable à celle supportée en moyenne par les partenaires du cartel (cf. OFFICE FÉDÉRAL DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES EXTÉRIEURES, Commentaire relatif au projet d'ordonnance du Conseil fédéral concernant la prise en charge de volaille indigène p. 7/8). Depuis, ce taux de prise en charge a été progressivement élevé, passant à 0,42 pour 1990 (RO 1990 p. 629), puis à 0,81 pour 1991 (RO 1991 p. 1070).
3. En l'occurrence, le litige porte essentiellement sur l'interprétation de la notion de "prise en charge" contenue dans l'ordonnance sur la volaille. Alors que la recourante prétend remplir ses obligations par une simple transaction comptable, l'autorité intimée a exigé une prise en charge physique et effective de la volaille indigène qui implique le transport de la marchandise dans des entrepôts de l'importateur.
Pour déterminer le sens de la notion litigieuse, il faut, d'une part, considérer les choix législatifs faits par les Chambres et le Conseil fédéral et, d'autre part, examiner les moyens mis en oeuvre pour assurer la réalisation des buts du législateur en les comparant aux contingences pratiques.
a) Ainsi, on doit constater que, bien qu'ils disposassent des compétences législatives suffisantes, ni le législateur fédéral, ni le Conseil fédéral n'ont prévu que les permis d'importation seraient accordés sur la base de simples paiements aux producteurs destinés à abaisser leurs coûts; une telle solution aurait facilement pu être réalisée par le biais d'autres moyens d'action que la prise en charge, tels par exemple, la perception de droits de douane supplémentaires. Au contraire, les art. 31 et 32 de l'ordonnance générale sur l'agriculture (RS 916.01) stipulent expressément que les importateurs doivent acquérir la marchandise indigène à prendre en charge. Cette marchandise doit en outre satisfaire à des normes de qualité qui sont déterminées par le Département fédéral de l'économie publique ou les services qu'il désigne. En d'autres termes, dans la mesure où la législation ne se limite pas à ordonner un subventionnement des producteurs par les importateurs, mais exige de la part de ces derniers une acquisition des produits dont la qualité est déterminée, on doit admettre que la notion de prise en charge implique pour l'importateur qu'il assure l'écoulement du produit. A défaut, on ne voit pas pourquoi la qualité de la marchandise nécessiterait une spécification, ni pourquoi la règlementation elle-même ne se limiterait pas d'emblée au paiement d'une simple taxe à l'importation. La solution du clearing préconisée par la recourante ne peut donc pas être retenue puisqu'elle revient à restreindre l'activité de l'importateur à un paiement au producteur, qui doit, dans ce cas, porter lui-même la responsabilité de l'écoulement de sa marchandise.
b) La même conclusion s'impose si l'on examine les moyens légaux et réglementaires mis en oeuvre pour accomplir la volonté du législateur.
Lorsque le législateur fédéral a introduit, à l'art. 23 al. 1 let. c de la loi sur l'agriculture (LAgr), le concept de prise en charge de marchandises indigènes, c'est à l'importateur qu'il a imposé cette obligation. De même, au vu des art. 31 et 32 de l'ordonnance générale sur l'agriculture, c'est également sur l'importateur uniquement que le Conseil fédéral a centré toute sa réglementation générale relative aux prises en charge; les producteurs - auxquels sont assimilés les organismes de mise en valeur, par exemple les abattoirs (art. 23 al. 4 LAgr) - ne sont manifestement pas concernés par cette réglementation et aucune disposition ne prévoit une intervention de l'Etat auprès d'eux pour s'assurer du bon déroulement des prises en charge. D'ailleurs, hormis un simple devoir d'information (art. 7 de l'ordonnance du 23 mars 1989), les producteurs livrant la marchandise prise en charge n'ont aucune obligation dans ce domaine envers l'Etat. Cela signifie que si l'on admettait que la recourante puisse se libérer de son obligation par une opération comptable qui laisse à l'abattoir la complète responsabilité de l'écoulement, on arriverait à la situation absurde que l'importateur, principal sujet de la législation en cause, pourrait obtenir des permis d'importation sans qu'aucune garantie existe sur l'écoulement subséquent des volailles prétendument prises en charge; l'abattoir, dans le même temps, deviendrait le promoteur principal de la prise en charge alors même que l'ordonnance sur la volaille ne s'adresse pas directement à lui.
Il est essentiel dans le système en vigueur que les importateurs gardent la responsabilité de la prise en charge; à défaut, l'obligation imposée aux importateurs n'irait pas au-delà d'un paiement au producteur. Or, dans cette hypothèse, on ne voit pas comment l'Etat pourrait refuser un permis d'importation à l'entreprise importatrice qui a dûment rempli ses obligations purement pécuniaires lorsqu'il se révèle que, par la suite, l'abattoir bénéficiaire n'a pas mis sur le marché, directement et au nom de l'importateur, la viande indigène subventionnée. L'idée du législateur étant de lier les permis d'importation à l'équilibrage du marché par le biais des prises en charge, il est logique que ce soit l'importateur, bénéficiaire des permis, qui endosse la responsabilité d'un écoulement réel sur le marché suisse des marchandises indigènes prises en charge. Dans un tel système, on ne saurait admettre qu'un importateur puisse limiter son intervention à une simple manoeuvre comptable; il doit lui-même veiller à l'écoulement des volailles du pays qui lui donnent droit à ses permis d'importation.
c) Enfin, il ne faut pas perdre de vue que, lors de la séance d'instruction, toutes les parties ont été d'accord pour reconnaître qu'un contrôle de la prise en charge de volailles mortes uniquement auprès des abattoirs, plutôt qu'auprès des importateurs, se heurterait à des difficultés pratiques majeures puisque, dans ce cas, aucune garantie ne peut en principe être fournie que la même volaille indigène ne sert pas abusivement à l'obtention de plusieurs permis d'importation.
Certes, la recourante a proposé de pallier cette difficulté en adoptant un autre système de contrôle qui consisterait à surveiller le poids à vif de la volaille indigène livrée à l'abattoir. Outre que cette méthode de contrôle n'est pas celle retenue par le Département fédéral de l'économie publique - qui dispose en cette matière d'une subdélégation législative que respecte le Tribunal fédéral -, il faut constater que la proposition de la recourante suppose d'aller rechercher les factures de poussins et de fourrage ou de déterminer les surfaces des halles de l'engraisseur; pareille méthode est d'une complexité disproportionnée par rapport au personnel dont dispose la division des importations et des exportations pour accomplir sa tâche. De plus, au vu des explications reçues, on peut douter que le résultat de telles investigations donne autre chose qu'un simple ordre de grandeur sur la quantité de volaille effectivement livrée à l'abattoir.
d) Il n'y a donc pas lieu de reporter sur les producteurs ni sur les abattoirs la responsabilité de la prise en charge des volailles indigènes, ni de réduire cette prise en charge à un simple paiement. Il incombe à l'importateur de s'assurer de l'écoulement réel de la volaille indigène qu'il revendique pour obtenir un permis d'importation.
4. a) La manière dont doit se dérouler cette prise en charge peut varier en fonction des circonstances et l'importateur soumis à cette obligation peut l'exécuter en respectant par ailleurs les principes d'une gestion rationnelle de son entreprise; la prise en charge qui lui est imposée n'a pas pour but d'augmenter sans raison ses frais. En particulier, aucune raison sérieuse tenant au dégagement du marché de la volaille ne justifie d'exiger une livraison physique de la marchandise indigène auprès de l'entreprise importatrice qui en est devenue propriétaire. Il serait en effet absurde d'obliger un importateur genevois ayant des clients à Zurich et un contrat avec un centre d'abattage à Neuchâtel de transporter la marchandise de Neuchâtel à Genève avant de la livrer à sa clientèle; l'importateur doit pouvoir ordonner à l'abattoir de conserver la marchandise jusqu'à la livraison, voire de la livrer lui-même à la clientèle.
Il est vrai que, selon l'art. 3 al. 1 let. b en relation avec l'art. 4 al. 1 let. d de l'ordonnance du 23 mars 1989, le Département fédéral de l'économie publique exige une attestation de livraison de l'entreprise d'abattage qui doit contenir cette donnée utile sur le genre, l'état et le conditionnement de la volaille lors de sa livraison à l'importateur de volaille partie au contrat. Cette condition, visant à s'assurer du placement de la marchandise par l'importateur lui-même, n'est pas en contradiction avec les considérations précédentes; la notion de livraison, étroitement liée à celle de transfert de la possession au sens des art. 922 ss CC, n'exige pas toujours que le nouveau propriétaire se saisisse physiquement de la marchandise; il peut agir par le biais d'intermédiaires ou de représentants les plus divers. Il convient donc d'interpréter largement la notion de livraison figurant à l'art. 3 de l'ordonnance du 23 mars 1989, qui ainsi respecte clairement les limites de la délégation contenue à l'art. 3 al. 5 de l'ordonnance sur la volaille; au surplus, une telle interprétation s'avère conforme au principe de la proportionnalité puisqu'elle laisse aux importateurs concernés la possibilité de choisir d'exécuter la prise en charge obligatoire de la manière la plus rationnelle, sans leur imposer des frais de transport inutiles.
Dans le même sens, l'art. 5 al. 1 de l'ordonnance du 23 mars 1989 n'impose pas aux importateurs d'être propriétaires d'un certain volume de locaux ou d'installations. Il faut uniquement qu'ils aient à disposition des locaux suffisants par rapport au volume et à la nature de leurs affaires; peu importe qu'il s'agisse de leurs propres locaux ou d'installations appartenant à des entreprises tierces.
b) Cela étant, l'importateur doit toutefois demeurer le responsable de l'écoulement de la marchandise (cf. consid. 3). Quelle que soit la forme juridique choisie pour ses rapports avec l'entreprise d'abattage ou le producteur, il ne peut pas se décharger de cette obligation, dont le respect se juge sous l'angle économique. Il faut voir si l'importateur peut prouver que les produits du pays dont il revendique la prise en charge ont été effectivement proposés aux consommateurs. L'intensité d'un tel contrôle varie en fonction de la structure juridique choisie par l'importateur; si ce dernier prend physiquement en charge la marchandise dans ses entrepôts et utilise ses propres canaux de distribution, le contrôle sera aisé et rapide; en revanche, si l'intéressé choisit une voie moins immédiate pour placer la volaille, les investigations auxquelles devront se livrer les autorités avant d'accorder les permis d'importation seront plus complexes et plus attentatoires au secret d'affaires. Compte tenu des différentes formes juridiques et économiques que peut prendre le placement de la marchandise, il est exclu d'établir a priori une liste exhaustive des renseignements que peut requérir l'autorité sur la base de l'art. 7 de l'ordonnance du 23 mars 1989. En cette matière, les besoins dépendent étroitement des circonstances. Néanmoins, si les informations nécessaires ne sont pas fournies par l'importateur ou si les investigations à entreprendre par les autorités impliquent des frais disproportionnés, les permis sollicités doivent être refusés.
c) En l'espèce, la prise en charge dont se prévaut la recourante pour obtenir des permis d'importation est des plus discutables. La société importatrice a tout d'abord varié dans ses allégations puisque, devant les autorités administratives, elle a prétendu qu'une prise en charge physique de la volaille avait eu lieu avec livraison de la marchandise à un restaurant dont elle désirait taire le nom; selon ses allégations d'alors, la preuve de ces livraisons ne pouvait pas être apportée directement du moment que la marchandise, objet de la prise en charge, n'avait pas été facturée à ce client, le paiement s'étant opéré par le biais d'une majoration du prix de la volaille importée livrée par la suite à ce même client. Devant le Tribunal fédéral, la recourante change soudain d'explication pour déclarer qu'elle n'a pas pris livraison de la marchandise qui a été en réalité refacturée aux abattoirs, ces derniers s'étant chargés eux-mêmes de la livraison à la clientèle.
Les explications contradictoires de la recourante sur la manière dont s'est déroulée la prise en charge de la volaille indigène suscitent la plus grande prudence. Son mutisme obstiné sur le nom du restaurant dont la divulgation permettrait de faire aisément la part de la vérité et du mensonge s'avère peu compréhensible et autorise tous les doutes sur sa bonne foi. A première vue, les manoeuvres de l'importateur visent uniquement à tourner la loi en obtenant frauduleusement les permis désirés; on pourrait même s'interroger sur le caractère pénal de ces agissements. Dans ces conditions, c'est à juste titre que l'autorité a tenté d'obtenir des renseignements plus précis sur l'opération, en exigeant notamment la production d'une liste des clients de l'importateur; bien qu'on puisse douter qu'à elle seule cette liste soit de nature à prouver la réalité d'une prise en charge de volaille indigène, cette mesure d'instruction constitue une base indispensable à l'enquête que les autorités doivent mener dans une pareille situation en vue de s'assurer que l'importateur assume réellement la responsabilité de l'écoulement des quantités annoncées de marchandises du pays. Face au refus de la recourante de coopérer, l'autorité n'a pas violé le droit fédéral en accordant des permis d'importation calculés en fonction des seules prises en charge qui auront été prouvées de manière incontestable.
En tout état de cause, les nouvelles explications fournies dans le mémoire de recours de droit administratif - dont les autorités administratives n'ont pas eu connaissance avant de statuer - ne modifient pas les considérations précédentes. Le système de facturation et refacturation de la volaille indigène prétendument mis en place par la recourante est tout aussi douteux. A première vue, cette méthode ne sert qu'à se soustraire à la responsabilité d'écoulement de la marchandise qui incombe à l'importateur en vertu des ordonnances sur la volaille. Si, contre toute vraisemblance, tel ne devait pas être le cas, rien n'empêche un importateur de bonne foi de présenter les documents aptes à prouver ses dires. Tant que ces renseignements ne sont pas à la disposition des autorités, celles-ci n'ont pas à délivrer de permis d'importation.
5. La recourante estime, par ailleurs, qu'en édictant l'ordonnance sur la volaille, le Conseil fédéral aurait créé une discrimination au préjudice des importateurs indépendants par rapport à ceux qui ont adhéré à l'accord général.
Cette critique est sans pertinence. Le régime différent appliqué aux deux catégories d'importateurs est motivé par des raisons juridiques et pratiques qui excluent une violation de l'art. 4 Cst.
a) Tout d'abord, il faut constater que le contrat général que critique la recourante est, sur son principe, largement antérieur à la nouvelle législation sur la prise en charge obligatoire de volaille puisque son origine remonte aux années trente. Les importateurs liés à cet accord cartellaire prennent en charge de la volaille indigène sur une base volontaire, ce qui, pendant longtemps, a rendu inutile toute intervention de l'Etat dans ce secteur. L'introduction d'une réglementation de droit public s'est avérée indispensable au moment où un nombre non négligeable d'importateurs - parmi lesquels la recourante - a refusé de se plier aux contraintes qui découlent de l'accord général de droit privé et a préféré profiter des avantages qu'il pouvait tirer d'un marché d'importation libre. Face à ce déséquilibre menaçant à terme de détruire le système de droit privé qui fonctionnait jusque-là à satisfaction, le Conseil fédéral a dû prendre des mesures pour que les importateurs indépendants participent également au dégagement du marché de la volaille indigène; il a, par conséquent, décidé de soumettre ces derniers - et eux seuls - à une réglementation de droit public qui subordonne l'octroi de permis d'importation à une prise en charge individuelle de volaille. Dès lors que l'ordonnance sur la volaille vise exclusivement à rétablir l'équilibre du marché rompu par le comportement des importateurs indépendants, il était normal que les règles ainsi édictées ne s'adressent qu'à ces derniers. Sur le principe, le fait que les normes de droit public ne concernent que cette catégorie d'importateurs est donc pleinement justifié.
b) La recourante voit également une inégalité de traitement contraire à l'art. 4 Cst. dans les méthodes différentes de contrôle des prises en charge appliquées aux deux catégories d'importateurs. Dans le cas des importateurs indépendants, l'administration exige des preuves d'une prise en charge effective alors que, pour les importateurs liés à l'accord général, un contrôle des factures suffit.
Dans sa critique, la recourante perd de vue que les nécessités du contrôle ne sont pas les mêmes pour les deux catégories d'importateurs, les importateurs liés à l'accord général reprenant globalement la production indigène entière de leurs partenaires producteurs.
Les importateurs ayant adhéré à l'accord cartellaire ne s'adressent qu'à leurs partenaires producteurs pour s'approvisionner en volaille indigène; réciproquement, les producteurs, partie à l'accord, ne livrent qu'à leurs cocontractants importateurs la volaille qu'ils produisent. Il s'ensuit que l'accord général crée un système clos, dans lequel le circuit commercial mis en place entre les groupes de partenaires économiques (producteurs et importateurs) est rigide; cette rigidité facilite grandement les contrôles, surtout si l'on tient compte du rôle central attribué au Fonds de compensation contractuel qui centralise les informations.
Il est vrai qu'avant la signature du contrat de 1991, aucune clause contractuelle expresse n'exigeait des partenaires l'exclusivité des relations liées à la prise en charge de volaille. Cette circonstance ne change rien toutefois à la nature fermée du système qui prévalait également dans les versions antérieures du contrat, et notamment dans celle de 1981. Il n'est pas apparu, en effet, au cours des enquêtes, que des producteurs ou importateurs, parties à l'accord général, auraient conclu avant 1989 - année de mise en vigueur de l'ordonnance sur la volaille - des contrats de prise en charge avec des partenaires indépendants en dehors de l'accord général. On ne voit pas d'ailleurs quel avantage un importateur, partie à l'accord cartellaire et, à ce titre, versant des contributions au Fonds de compensation contractuel, aurait pu trouver à s'approvisionner auprès d'un autre producteur dont le prix des volailles ne bénéficie pas des prestations du Fonds de compensation.
Lorsqu'on veut déterminer l'intensité nécessaire du contrôle des prises en charge, il ne faut pas perdre de vue que les services de l'administration disposent d'une place privilégiée dans les organes mis en place par l'accord général puisque la Division des importations et des exportations, l'Office fédéral du contrôle des prix et l'Office fédéral de l'agriculture siègent dans la Commission paritaire chargée de surveiller l'application de l'accord et qu'ils y assument en général les fonctions de président et vice-président. Leur pouvoir est encore accru par le fait que ces dernières personnes sont également membres du Comité exécutif de la commission et que le président dispose dans ce cadre d'un droit de veto. La Division des importations et des exportations gère en outre le Fonds de compensation de la volaille qui centralise toutes les informations sur les importations et les prises en charge. L'administration se trouve donc dans une position privilégiée qui lui facilite le contrôle des prises en charge.
Dans ces conditions très particulières tenant, d'une part, au circuit commercial rigide entre producteurs et importateurs liés à l'accord et, d'autre part, à la place de l'administration dans les organes de contrôle contractuels, on peut admettre qu'une appréciation de la réalité des prises en charge sur la base des factures et des bons de livraisons suffit.
A l'inverse, les importateurs non liés à l'accord cartellaire sont libres de s'adresser à toute exploitation paysanne qui veut bien leur livrer de la volaille indigène. Etant par définition indépendants, ces importateurs peuvent disposer d'une seule source de volaille ou de plusieurs; ils peuvent également partager cette source avec d'autres importateurs indépendants. Le circuit commercial étant ainsi totalement ouvert et dispersé, il n'est pas injustifié d'exiger de celui qui prétend avoir réalisé une prise en charge qu'il prouve la réalité de ses dires autrement que par présentation d'un contrat et d'une facture. Le contrôle doit être d'autant plus serré que l'administration ne participe absolument pas à la gestion réelle de ces prises en charge comme elle le fait dans le cadre du Fonds de compensation contractuel.
La situation des deux catégories d'importateurs justifie dès lors la différence de traitement dont se plaint la recourante.
c) Les autres moyens que la recourante a soulevés dans le cadre du grief de violation de l'art. 4 Cst. sont sans rapport avec l'objet du litige.
Le fait que les importateurs ayant adhéré à l'accord général puissent transférer dans certains cas leurs contingents de volaille à prendre en charge auprès d'autres contractants est sans aucun lien avec la question litigieuse qui tient en l'espèce aux contrôles et à l'étendue de la prise en charge; elle ne concerne pas d'éventuels transferts de contingents. Il est donc inutile de se prononcer sur cette critique.
Pour la même raison, le Tribunal fédéral n'a pas à statuer sur le fait que certains producteurs liés à l'accord général livrent en guise de volaille prise en charge de la marchandise issue d'exploitations non paysannes et obtiennent sur cette base des paiements du fonds de compensation contractuel. Cette situation - des plus choquantes - n'est pas en cause dans le cas particulier puisque le présent litige ne porte pas sur la qualité de la volaille prise en charge. Rien ne justifie dès lors d'examiner la question. Tout au plus convient-il d'inviter la Division des importations et des exportations à faire pression sur les parties à l'accord général pour que de la volaille non protégée ne soit plus prise en charge par les importateurs.
Enfin, quelle que soit leur valeur, les critiques concernant le taux de prise en charge fixé pour 1991 (0,81 part de volaille indigène pour 1 part de volaille importée; RO 1991 p. 1070) sont également hors de propos puisque ce taux n'était pas en vigueur au moment de la survenance du litige et qu'à cette époque, les importateurs indépendants ne devaient prendre en charge que 0,365 part de volaille indigène pour 1 part de volaille importée.
d) Quant à l'inégalité de traitement entre importateurs indépendants que relève la recourante en comparant sa situation à celle de l'entreprise Grand comestibles à Carouge, il faut constater que, si les contrats de prise en charge de la volaille qui lient ces deux importateurs aux abattoirs Lehnherr SA sont identiques, l'exécution effective de l'obligation a été réalisée de manière différente, la maison Grand comestibles n'ayant pas choisi de recourir à un système douteux de facturation et refacturation pour assurer le placement de la volaille.
La recourante n'est donc pas victime d'une inégalité de traitement contraire au droit fédéral.
6. Lors de l'audience d'instruction ainsi que dans son dernier mémoire, la recourante s'est aussi plainte du fait que les membres à l'accord cartellaire ont posé des conditions draconiennes à une éventuelle adhésion des importateurs indépendants, rendant, dans son cas, cette démarche impossible.
Même si la recourante ne parvient pas à écouler annuellement les 25 tonnes de volaille indigène nécessaires pour prétendre à une adhésion à l'accord général, cela ne signifie pas encore qu'il faut la dispenser d'observer les règles de l'ordonnance sur la volaille.
Ces règles ont été établies pour ceux qui se situent, volontairement ou non, en dehors de l'accord cartellaire. Elles tendent à mettre à la charge des importateurs indépendants des obligations équitables, compte tenu des efforts déployés de leur côté par les parties à l'accord général. Si les statuts des deux catégories d'importateurs diffèrent profondément, il faut cependant souligner que chacun bénéficie d'avantages et d'inconvénients qui, en fin de compte, s'équilibrent. Ainsi, le fait que, dans certains cas, un importateur ne puisse pas adhérer à l'accord général en raison de la taille trop restreinte de son entreprise ne saurait être considéré comme un handicap justifiant de ne pas appliquer la législation édictée en matière d'importation de volaille. | fr | Art. 23 al. 1 lettre c de la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1) et Ordonnance sur la volaille du 22 mars 1989 (RS 916.335); prise en charge obligatoire de volaille indigène par les importateurs. 1. Les importateurs de volaille qui ont adhéré au contrat de droit privé qui les lie à l'association des producteurs de volaille (Fédération SEG de l'aviculture suisse) assument l'obligation globale vis-à-vis de la Fédération des producteurs de prendre en charge une certaine quantité de volaille indigène, au prorata de leurs importations; en échange, ils peuvent importer librement les quantités de volaille étrangère qu'ils désirent (consid. 2a).
En revanche, les importateurs de volaille qui n'ont pas adhéré à cet accord cartellaire de droit privé sont soumis aux dispositions de l'ordonnance sur la volaille qui conditionne l'octroi de leur permis d'importation à une prise en charge obligatoire de volaille indigène (consid. 2b).
2. Notion de prise en charge effective dont les importateurs doivent garder la responsabilité; interprétation large de la livraison (consid. 3 et 4).
3. Ne constitue pas une discrimination contraire à l'art. 4 Cst. le régime différent appliqué aux deux catégories d'importateurs de volaille étrangère (consid. 5). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-450%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,974 | 117 Ib 450 | 117 Ib 450
Sachverhalt ab Seite 451
La société André Clerc SA est spécialisée dans l'importation et le commerce de volaille. Elle n'a pas adhéré au contrat conclu le 29 avril 1981 entre la majorité des importateurs de volaille et les producteurs regroupés au sein de la Fédération SEG de l'aviculture suisse (Union suisse des sociétés coopératives pour la vente des oeufs et de la volaille) ni au nouvel accord général conclu entre les mêmes parties et ouvert à la signature depuis le 1er mai 1991.
Afin de se conformer, en tant qu'importateur indépendant, à l'Ordonnance du Conseil fédéral du 22 mars 1989 concernant la prise en charge de volaille indigène (ordonnance sur la volaille; RS 916.335), André Clerc SA a conclu avec les abattoirs Lehnherr SA à Marin un contrat par lequel il s'engage à prendre en charge régulièrement de la volaille indigène. Se fondant sur ce contrat particulier, la société a présenté vers la fin de 1989 à l'Office vétérinaire fédéral des demandes d'importation portant sur un poids total de 1800 kg de volaille.
Contrôlant la réalité des prises en charge annoncées, la Division des importations et des exportations (DIE) a constaté que les quantités prises en charge ne pouvaient pas être prouvées en l'espèce dès lors que la société indiquait que la volaille indigène lui était livrée depuis l'abattoir et repartait le même jour vers un restaurant dont elle ne voulait pas dévoiler le nom et que le paiement se faisait par un surprix sur des foies importés livrés audit restaurant. Elle a accordé à la société des permis d'importation sous la condition que la preuve de prises en charge physiques et effectives de volaille indigène soit établie.
Saisi d'un recours, le Département fédéral de l'économie publique a confirmé la décision de la DIE en considérant que l'obligation de prise en charge impose en particulier à l'importateur de transporter physiquement et effectivement la volaille achetée dans ses entrepôts pour l'expédier ensuite aux clients et qu'ainsi le système de facturation utilisé ne garantirait pas le dégagement du marché qui est à la base de tout le système d'importation de volaille.
Agissant par recours de droit administratif, la société André Clerc SA demande au Tribunal fédéral d'annuler les décisions du Département fédéral de l'économie publique et de la DIE, de renvoyer la cause à la DIE pour qu'elle lui délivre la totalité des permis d'importation requis. La société estime contraire au droit fédéral l'interprétation que les autorités donnent à la notion de prise en charge et se plaint d'une inégalité de traitement entre les importateurs ayant adhéré à l'accord général et ceux qui prennent en charge de la volaille sur une base individuelle. Dans son mémoire cependant, la recourante admet qu'elle n'a pas pris livraison de la marchandise indigène mais que les abattoirs l'ont livrée directement à la cliente après que l'importatrice la leur eut refacturée.
Les parties eurent encore l'occasion dans une séance d'instruction d'exposer en détail le système en vigueur dans le domaine de l'importation de volaille et son fonctionnement notamment au regard des différences existant entre le statut d'importateur lié par un contrat de prise en charge individuel et celui de l'importateur ayant adhéré à l'accord général.
Le tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. En Suisse, le marché de la volaille importée est en main de deux catégories d'importateurs.
a) Les premiers, détenant environ 90% du marché, membres pour la plupart de l'Association suisse des importateurs de volaille et de gibier, ont adhéré à un contrat de droit privé qui les lie à la Fédération SEG de l'aviculture suisse, association de producteurs de volaille. Considéré comme une mesure d'entraide au sens de l'art. 31bis al. 4 Cst. (cf. HEUSSLER, Rechtliche Fragen der Einfuhrregelung für landwirtschaftliche Erzeugnisse, in: Communications de droit agraire, 1983 p. 25), ce contrat, dont l'origine remonte aux années trente, a fait l'objet de plusieurs versions successives, notamment le 29 avril 1981 - en vigueur lorsque se sont produits les faits litigieux - et le 1er mai 1991. Il prévoit pour les importateurs une obligation globale vis-à-vis de la Fédération des producteurs de prendre en charge une certaine quantité de volaille indigène - de qualité standard - calculée au prorata de leurs importations. En échange, les importateurs peuvent importer librement la quantité de volaille étrangère qu'ils désirent. Leurs importations totales seront prises en considération l'année suivante, dans le cadre de l'accord général, pour déterminer la quantité globale de volaille du pays à écouler; chaque entreprise importatrice devra, par la suite, participer à l'écoulement de cette volaille indigène en fonction de sa quote-part à l'importation totale de volaille.
Dans la mesure où cette obligation de prise en charge concerne les importateurs dans leur ensemble, ces derniers ont la possibilité de s'organiser entre eux pour satisfaire globalement au contrat; cela signifie qu'un importateur, ayant des difficultés à écouler les stocks de marchandises du pays qui lui sont en principe attribués compte tenu de ses importations, peut s'arranger avec un autre importateur ayant, lui, suffisamment de débouchés pour de la volaille suisse, afin que ce dernier se substitue à lui.
Les importateurs, membres de l'accord cartellaire, sont tenus de maintenir les prix de la volaille suisse à écouler tels qu'ils ont été fixés par les organes contractuels (comité, commission paritaire). Ils financent par ailleurs une caisse de compensation contractuelle - constituée par des taxes perçues sur la volaille d'abattage qu'ils importent - servant à abaisser le prix de la volaille suisse des producteurs cocontractants. Enfin, selon le nouveau contrat de 1991, les importateurs s'engagent à ne prendre en charge de la volaille indigène que dans le cadre du contrat, c'est-à-dire qu'auprès de producteurs cocontractants. Cette clause d'exclusivité ne figurait pas dans les versions précédentes du contrat, et notamment dans l'acte de 1981 en vigueur lorsque se sont déroulés les faits de la présente cause, car, avant l'introduction de l'ordonnance sur la volaille, les membres du cartel n'y avaient aucun intérêt (cf. consid. 5b); antérieurement, les importateurs s'engageaient simplement à renoncer à la production et à l'abattage de volaille indigène et les producteurs à la commercialisation de cette même volaille (art. 1 al. 3 du contrat de 1981).
Parmi les entreprises les plus importantes liées à l'accord général se trouve notamment la Fédération des coopératives Migros. Compte tenu toutefois de son poids économique particulièrement grand dans le secteur de la volaille, cette fédération a été mise au bénéfice d'un statut spécial; contrairement aux autres importateurs liés à l'accord général, elle ne fait pas partie du Fonds de compensation contractuel et ses importations n'entrent pas dans le calcul de la quantité totale de volaille importée, déterminant pour la fixation de la prise en charge globale imposée, l'année suivante, aux importateurs dans leur ensemble. La société alimente, en fonction de ses propres importations, un fonds de compensation spécial dont les prestations ne servent qu'à abaisser le prix de la volaille indigène qu'elle produit elle-même par le biais de la société Optigal et qui représente 60% de ses ventes de volaille. Elle dispose donc d'un système d'importation et de prise en charge parallèle au système applicable aux autres importateurs liés à l'accord général. Malgré cette situation très spéciale, il faut cependant constater que, sur le principe, la Fédération des coopératives Migros se soumet aux mêmes règles que les autres partenaires à l'accord général. A ce titre, elle fait partie intégrante de la première catégorie d'importateurs.
b) Dans la mesure où le système cartellaire décrit ci-dessus repose sur une base contractuelle, aucune obligation légale ne force une entreprise importatrice à y adhérer ni les membres de l'accord à accepter de nouveaux venus (cf. HEUSSLER, op.cit. p. 25; pour les conditions d'admission au contrat: voir art. 2 al. 2 du projet de contrat d'avril 1990); cette situation a entraîné, spécialement depuis une dizaine d'années, la constitution d'une seconde catégorie d'importateurs comprenant tous ceux qui se trouvent en dehors de l'accord général.
Avant la mise en vigueur de l'ordonnance sur la volaille, le 31 mars 1989, ces importateurs pouvaient importer librement de la volaille sans devoir participer à l'équilibrage du marché de la volaille suisse. En pratique, ils effectuaient cependant, sans y être tenus, des versements volontaires au Fonds de compensation mis en place dans le cadre de l'accord général, afin d'éviter une intervention de l'Etat à leur égard. Au fil des années, toutefois, une part toujours plus importante d'importateurs indépendants a refusé de procéder à ces paiements volontaires, tout en profitant pleinement de la liberté d'importer de la volaille étrangère. Prenant acte de ce déséquilibre qui menaçait à terme de rendre sans effet la mesure d'entraide concrétisée par l'accord cartellaire, le Conseil fédéral a édicté à l'intention des importateurs indépendants l'ordonnance sur la volaille, qui conditionne désormais l'octroi de leur permis d'importation à une prise en charge obligatoire de volaille indigène. Dans ce but, les intéressés doivent conclure avec des producteurs ou des abattoirs du pays des contrats de prise en charge dont le contenu minimal est prévu par l'art. 4 de l'ordonnance sur la volaille édictée par le Département fédéral de l'économie publique le 23 mars 1989. Les permis d'importation ne leur sont attribués par la suite qu'en fonction de la volaille indigène qu'ils ont permis d'écouler ainsi.
Pour la période allant du 1er mai 1989 au 30 avril 1990 - période dont dépend le présent litige -, l'art. 1 al. 2 de l'ordonnance du 23 mars 1989 fixait le rapport entre marchandise indigène et marchandise importée à 0,365 parts pour une part (RO 1989 p. 464). La reprise de volaille du pays dans la proportion ainsi déterminée visait à ce que la charge pour les importateurs non liés à l'accord général soit comparable à celle supportée en moyenne par les partenaires du cartel (cf. OFFICE FÉDÉRAL DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES EXTÉRIEURES, Commentaire relatif au projet d'ordonnance du Conseil fédéral concernant la prise en charge de volaille indigène p. 7/8). Depuis, ce taux de prise en charge a été progressivement élevé, passant à 0,42 pour 1990 (RO 1990 p. 629), puis à 0,81 pour 1991 (RO 1991 p. 1070).
3. En l'occurrence, le litige porte essentiellement sur l'interprétation de la notion de "prise en charge" contenue dans l'ordonnance sur la volaille. Alors que la recourante prétend remplir ses obligations par une simple transaction comptable, l'autorité intimée a exigé une prise en charge physique et effective de la volaille indigène qui implique le transport de la marchandise dans des entrepôts de l'importateur.
Pour déterminer le sens de la notion litigieuse, il faut, d'une part, considérer les choix législatifs faits par les Chambres et le Conseil fédéral et, d'autre part, examiner les moyens mis en oeuvre pour assurer la réalisation des buts du législateur en les comparant aux contingences pratiques.
a) Ainsi, on doit constater que, bien qu'ils disposassent des compétences législatives suffisantes, ni le législateur fédéral, ni le Conseil fédéral n'ont prévu que les permis d'importation seraient accordés sur la base de simples paiements aux producteurs destinés à abaisser leurs coûts; une telle solution aurait facilement pu être réalisée par le biais d'autres moyens d'action que la prise en charge, tels par exemple, la perception de droits de douane supplémentaires. Au contraire, les art. 31 et 32 de l'ordonnance générale sur l'agriculture (RS 916.01) stipulent expressément que les importateurs doivent acquérir la marchandise indigène à prendre en charge. Cette marchandise doit en outre satisfaire à des normes de qualité qui sont déterminées par le Département fédéral de l'économie publique ou les services qu'il désigne. En d'autres termes, dans la mesure où la législation ne se limite pas à ordonner un subventionnement des producteurs par les importateurs, mais exige de la part de ces derniers une acquisition des produits dont la qualité est déterminée, on doit admettre que la notion de prise en charge implique pour l'importateur qu'il assure l'écoulement du produit. A défaut, on ne voit pas pourquoi la qualité de la marchandise nécessiterait une spécification, ni pourquoi la règlementation elle-même ne se limiterait pas d'emblée au paiement d'une simple taxe à l'importation. La solution du clearing préconisée par la recourante ne peut donc pas être retenue puisqu'elle revient à restreindre l'activité de l'importateur à un paiement au producteur, qui doit, dans ce cas, porter lui-même la responsabilité de l'écoulement de sa marchandise.
b) La même conclusion s'impose si l'on examine les moyens légaux et réglementaires mis en oeuvre pour accomplir la volonté du législateur.
Lorsque le législateur fédéral a introduit, à l'art. 23 al. 1 let. c de la loi sur l'agriculture (LAgr), le concept de prise en charge de marchandises indigènes, c'est à l'importateur qu'il a imposé cette obligation. De même, au vu des art. 31 et 32 de l'ordonnance générale sur l'agriculture, c'est également sur l'importateur uniquement que le Conseil fédéral a centré toute sa réglementation générale relative aux prises en charge; les producteurs - auxquels sont assimilés les organismes de mise en valeur, par exemple les abattoirs (art. 23 al. 4 LAgr) - ne sont manifestement pas concernés par cette réglementation et aucune disposition ne prévoit une intervention de l'Etat auprès d'eux pour s'assurer du bon déroulement des prises en charge. D'ailleurs, hormis un simple devoir d'information (art. 7 de l'ordonnance du 23 mars 1989), les producteurs livrant la marchandise prise en charge n'ont aucune obligation dans ce domaine envers l'Etat. Cela signifie que si l'on admettait que la recourante puisse se libérer de son obligation par une opération comptable qui laisse à l'abattoir la complète responsabilité de l'écoulement, on arriverait à la situation absurde que l'importateur, principal sujet de la législation en cause, pourrait obtenir des permis d'importation sans qu'aucune garantie existe sur l'écoulement subséquent des volailles prétendument prises en charge; l'abattoir, dans le même temps, deviendrait le promoteur principal de la prise en charge alors même que l'ordonnance sur la volaille ne s'adresse pas directement à lui.
Il est essentiel dans le système en vigueur que les importateurs gardent la responsabilité de la prise en charge; à défaut, l'obligation imposée aux importateurs n'irait pas au-delà d'un paiement au producteur. Or, dans cette hypothèse, on ne voit pas comment l'Etat pourrait refuser un permis d'importation à l'entreprise importatrice qui a dûment rempli ses obligations purement pécuniaires lorsqu'il se révèle que, par la suite, l'abattoir bénéficiaire n'a pas mis sur le marché, directement et au nom de l'importateur, la viande indigène subventionnée. L'idée du législateur étant de lier les permis d'importation à l'équilibrage du marché par le biais des prises en charge, il est logique que ce soit l'importateur, bénéficiaire des permis, qui endosse la responsabilité d'un écoulement réel sur le marché suisse des marchandises indigènes prises en charge. Dans un tel système, on ne saurait admettre qu'un importateur puisse limiter son intervention à une simple manoeuvre comptable; il doit lui-même veiller à l'écoulement des volailles du pays qui lui donnent droit à ses permis d'importation.
c) Enfin, il ne faut pas perdre de vue que, lors de la séance d'instruction, toutes les parties ont été d'accord pour reconnaître qu'un contrôle de la prise en charge de volailles mortes uniquement auprès des abattoirs, plutôt qu'auprès des importateurs, se heurterait à des difficultés pratiques majeures puisque, dans ce cas, aucune garantie ne peut en principe être fournie que la même volaille indigène ne sert pas abusivement à l'obtention de plusieurs permis d'importation.
Certes, la recourante a proposé de pallier cette difficulté en adoptant un autre système de contrôle qui consisterait à surveiller le poids à vif de la volaille indigène livrée à l'abattoir. Outre que cette méthode de contrôle n'est pas celle retenue par le Département fédéral de l'économie publique - qui dispose en cette matière d'une subdélégation législative que respecte le Tribunal fédéral -, il faut constater que la proposition de la recourante suppose d'aller rechercher les factures de poussins et de fourrage ou de déterminer les surfaces des halles de l'engraisseur; pareille méthode est d'une complexité disproportionnée par rapport au personnel dont dispose la division des importations et des exportations pour accomplir sa tâche. De plus, au vu des explications reçues, on peut douter que le résultat de telles investigations donne autre chose qu'un simple ordre de grandeur sur la quantité de volaille effectivement livrée à l'abattoir.
d) Il n'y a donc pas lieu de reporter sur les producteurs ni sur les abattoirs la responsabilité de la prise en charge des volailles indigènes, ni de réduire cette prise en charge à un simple paiement. Il incombe à l'importateur de s'assurer de l'écoulement réel de la volaille indigène qu'il revendique pour obtenir un permis d'importation.
4. a) La manière dont doit se dérouler cette prise en charge peut varier en fonction des circonstances et l'importateur soumis à cette obligation peut l'exécuter en respectant par ailleurs les principes d'une gestion rationnelle de son entreprise; la prise en charge qui lui est imposée n'a pas pour but d'augmenter sans raison ses frais. En particulier, aucune raison sérieuse tenant au dégagement du marché de la volaille ne justifie d'exiger une livraison physique de la marchandise indigène auprès de l'entreprise importatrice qui en est devenue propriétaire. Il serait en effet absurde d'obliger un importateur genevois ayant des clients à Zurich et un contrat avec un centre d'abattage à Neuchâtel de transporter la marchandise de Neuchâtel à Genève avant de la livrer à sa clientèle; l'importateur doit pouvoir ordonner à l'abattoir de conserver la marchandise jusqu'à la livraison, voire de la livrer lui-même à la clientèle.
Il est vrai que, selon l'art. 3 al. 1 let. b en relation avec l'art. 4 al. 1 let. d de l'ordonnance du 23 mars 1989, le Département fédéral de l'économie publique exige une attestation de livraison de l'entreprise d'abattage qui doit contenir cette donnée utile sur le genre, l'état et le conditionnement de la volaille lors de sa livraison à l'importateur de volaille partie au contrat. Cette condition, visant à s'assurer du placement de la marchandise par l'importateur lui-même, n'est pas en contradiction avec les considérations précédentes; la notion de livraison, étroitement liée à celle de transfert de la possession au sens des art. 922 ss CC, n'exige pas toujours que le nouveau propriétaire se saisisse physiquement de la marchandise; il peut agir par le biais d'intermédiaires ou de représentants les plus divers. Il convient donc d'interpréter largement la notion de livraison figurant à l'art. 3 de l'ordonnance du 23 mars 1989, qui ainsi respecte clairement les limites de la délégation contenue à l'art. 3 al. 5 de l'ordonnance sur la volaille; au surplus, une telle interprétation s'avère conforme au principe de la proportionnalité puisqu'elle laisse aux importateurs concernés la possibilité de choisir d'exécuter la prise en charge obligatoire de la manière la plus rationnelle, sans leur imposer des frais de transport inutiles.
Dans le même sens, l'art. 5 al. 1 de l'ordonnance du 23 mars 1989 n'impose pas aux importateurs d'être propriétaires d'un certain volume de locaux ou d'installations. Il faut uniquement qu'ils aient à disposition des locaux suffisants par rapport au volume et à la nature de leurs affaires; peu importe qu'il s'agisse de leurs propres locaux ou d'installations appartenant à des entreprises tierces.
b) Cela étant, l'importateur doit toutefois demeurer le responsable de l'écoulement de la marchandise (cf. consid. 3). Quelle que soit la forme juridique choisie pour ses rapports avec l'entreprise d'abattage ou le producteur, il ne peut pas se décharger de cette obligation, dont le respect se juge sous l'angle économique. Il faut voir si l'importateur peut prouver que les produits du pays dont il revendique la prise en charge ont été effectivement proposés aux consommateurs. L'intensité d'un tel contrôle varie en fonction de la structure juridique choisie par l'importateur; si ce dernier prend physiquement en charge la marchandise dans ses entrepôts et utilise ses propres canaux de distribution, le contrôle sera aisé et rapide; en revanche, si l'intéressé choisit une voie moins immédiate pour placer la volaille, les investigations auxquelles devront se livrer les autorités avant d'accorder les permis d'importation seront plus complexes et plus attentatoires au secret d'affaires. Compte tenu des différentes formes juridiques et économiques que peut prendre le placement de la marchandise, il est exclu d'établir a priori une liste exhaustive des renseignements que peut requérir l'autorité sur la base de l'art. 7 de l'ordonnance du 23 mars 1989. En cette matière, les besoins dépendent étroitement des circonstances. Néanmoins, si les informations nécessaires ne sont pas fournies par l'importateur ou si les investigations à entreprendre par les autorités impliquent des frais disproportionnés, les permis sollicités doivent être refusés.
c) En l'espèce, la prise en charge dont se prévaut la recourante pour obtenir des permis d'importation est des plus discutables. La société importatrice a tout d'abord varié dans ses allégations puisque, devant les autorités administratives, elle a prétendu qu'une prise en charge physique de la volaille avait eu lieu avec livraison de la marchandise à un restaurant dont elle désirait taire le nom; selon ses allégations d'alors, la preuve de ces livraisons ne pouvait pas être apportée directement du moment que la marchandise, objet de la prise en charge, n'avait pas été facturée à ce client, le paiement s'étant opéré par le biais d'une majoration du prix de la volaille importée livrée par la suite à ce même client. Devant le Tribunal fédéral, la recourante change soudain d'explication pour déclarer qu'elle n'a pas pris livraison de la marchandise qui a été en réalité refacturée aux abattoirs, ces derniers s'étant chargés eux-mêmes de la livraison à la clientèle.
Les explications contradictoires de la recourante sur la manière dont s'est déroulée la prise en charge de la volaille indigène suscitent la plus grande prudence. Son mutisme obstiné sur le nom du restaurant dont la divulgation permettrait de faire aisément la part de la vérité et du mensonge s'avère peu compréhensible et autorise tous les doutes sur sa bonne foi. A première vue, les manoeuvres de l'importateur visent uniquement à tourner la loi en obtenant frauduleusement les permis désirés; on pourrait même s'interroger sur le caractère pénal de ces agissements. Dans ces conditions, c'est à juste titre que l'autorité a tenté d'obtenir des renseignements plus précis sur l'opération, en exigeant notamment la production d'une liste des clients de l'importateur; bien qu'on puisse douter qu'à elle seule cette liste soit de nature à prouver la réalité d'une prise en charge de volaille indigène, cette mesure d'instruction constitue une base indispensable à l'enquête que les autorités doivent mener dans une pareille situation en vue de s'assurer que l'importateur assume réellement la responsabilité de l'écoulement des quantités annoncées de marchandises du pays. Face au refus de la recourante de coopérer, l'autorité n'a pas violé le droit fédéral en accordant des permis d'importation calculés en fonction des seules prises en charge qui auront été prouvées de manière incontestable.
En tout état de cause, les nouvelles explications fournies dans le mémoire de recours de droit administratif - dont les autorités administratives n'ont pas eu connaissance avant de statuer - ne modifient pas les considérations précédentes. Le système de facturation et refacturation de la volaille indigène prétendument mis en place par la recourante est tout aussi douteux. A première vue, cette méthode ne sert qu'à se soustraire à la responsabilité d'écoulement de la marchandise qui incombe à l'importateur en vertu des ordonnances sur la volaille. Si, contre toute vraisemblance, tel ne devait pas être le cas, rien n'empêche un importateur de bonne foi de présenter les documents aptes à prouver ses dires. Tant que ces renseignements ne sont pas à la disposition des autorités, celles-ci n'ont pas à délivrer de permis d'importation.
5. La recourante estime, par ailleurs, qu'en édictant l'ordonnance sur la volaille, le Conseil fédéral aurait créé une discrimination au préjudice des importateurs indépendants par rapport à ceux qui ont adhéré à l'accord général.
Cette critique est sans pertinence. Le régime différent appliqué aux deux catégories d'importateurs est motivé par des raisons juridiques et pratiques qui excluent une violation de l'art. 4 Cst.
a) Tout d'abord, il faut constater que le contrat général que critique la recourante est, sur son principe, largement antérieur à la nouvelle législation sur la prise en charge obligatoire de volaille puisque son origine remonte aux années trente. Les importateurs liés à cet accord cartellaire prennent en charge de la volaille indigène sur une base volontaire, ce qui, pendant longtemps, a rendu inutile toute intervention de l'Etat dans ce secteur. L'introduction d'une réglementation de droit public s'est avérée indispensable au moment où un nombre non négligeable d'importateurs - parmi lesquels la recourante - a refusé de se plier aux contraintes qui découlent de l'accord général de droit privé et a préféré profiter des avantages qu'il pouvait tirer d'un marché d'importation libre. Face à ce déséquilibre menaçant à terme de détruire le système de droit privé qui fonctionnait jusque-là à satisfaction, le Conseil fédéral a dû prendre des mesures pour que les importateurs indépendants participent également au dégagement du marché de la volaille indigène; il a, par conséquent, décidé de soumettre ces derniers - et eux seuls - à une réglementation de droit public qui subordonne l'octroi de permis d'importation à une prise en charge individuelle de volaille. Dès lors que l'ordonnance sur la volaille vise exclusivement à rétablir l'équilibre du marché rompu par le comportement des importateurs indépendants, il était normal que les règles ainsi édictées ne s'adressent qu'à ces derniers. Sur le principe, le fait que les normes de droit public ne concernent que cette catégorie d'importateurs est donc pleinement justifié.
b) La recourante voit également une inégalité de traitement contraire à l'art. 4 Cst. dans les méthodes différentes de contrôle des prises en charge appliquées aux deux catégories d'importateurs. Dans le cas des importateurs indépendants, l'administration exige des preuves d'une prise en charge effective alors que, pour les importateurs liés à l'accord général, un contrôle des factures suffit.
Dans sa critique, la recourante perd de vue que les nécessités du contrôle ne sont pas les mêmes pour les deux catégories d'importateurs, les importateurs liés à l'accord général reprenant globalement la production indigène entière de leurs partenaires producteurs.
Les importateurs ayant adhéré à l'accord cartellaire ne s'adressent qu'à leurs partenaires producteurs pour s'approvisionner en volaille indigène; réciproquement, les producteurs, partie à l'accord, ne livrent qu'à leurs cocontractants importateurs la volaille qu'ils produisent. Il s'ensuit que l'accord général crée un système clos, dans lequel le circuit commercial mis en place entre les groupes de partenaires économiques (producteurs et importateurs) est rigide; cette rigidité facilite grandement les contrôles, surtout si l'on tient compte du rôle central attribué au Fonds de compensation contractuel qui centralise les informations.
Il est vrai qu'avant la signature du contrat de 1991, aucune clause contractuelle expresse n'exigeait des partenaires l'exclusivité des relations liées à la prise en charge de volaille. Cette circonstance ne change rien toutefois à la nature fermée du système qui prévalait également dans les versions antérieures du contrat, et notamment dans celle de 1981. Il n'est pas apparu, en effet, au cours des enquêtes, que des producteurs ou importateurs, parties à l'accord général, auraient conclu avant 1989 - année de mise en vigueur de l'ordonnance sur la volaille - des contrats de prise en charge avec des partenaires indépendants en dehors de l'accord général. On ne voit pas d'ailleurs quel avantage un importateur, partie à l'accord cartellaire et, à ce titre, versant des contributions au Fonds de compensation contractuel, aurait pu trouver à s'approvisionner auprès d'un autre producteur dont le prix des volailles ne bénéficie pas des prestations du Fonds de compensation.
Lorsqu'on veut déterminer l'intensité nécessaire du contrôle des prises en charge, il ne faut pas perdre de vue que les services de l'administration disposent d'une place privilégiée dans les organes mis en place par l'accord général puisque la Division des importations et des exportations, l'Office fédéral du contrôle des prix et l'Office fédéral de l'agriculture siègent dans la Commission paritaire chargée de surveiller l'application de l'accord et qu'ils y assument en général les fonctions de président et vice-président. Leur pouvoir est encore accru par le fait que ces dernières personnes sont également membres du Comité exécutif de la commission et que le président dispose dans ce cadre d'un droit de veto. La Division des importations et des exportations gère en outre le Fonds de compensation de la volaille qui centralise toutes les informations sur les importations et les prises en charge. L'administration se trouve donc dans une position privilégiée qui lui facilite le contrôle des prises en charge.
Dans ces conditions très particulières tenant, d'une part, au circuit commercial rigide entre producteurs et importateurs liés à l'accord et, d'autre part, à la place de l'administration dans les organes de contrôle contractuels, on peut admettre qu'une appréciation de la réalité des prises en charge sur la base des factures et des bons de livraisons suffit.
A l'inverse, les importateurs non liés à l'accord cartellaire sont libres de s'adresser à toute exploitation paysanne qui veut bien leur livrer de la volaille indigène. Etant par définition indépendants, ces importateurs peuvent disposer d'une seule source de volaille ou de plusieurs; ils peuvent également partager cette source avec d'autres importateurs indépendants. Le circuit commercial étant ainsi totalement ouvert et dispersé, il n'est pas injustifié d'exiger de celui qui prétend avoir réalisé une prise en charge qu'il prouve la réalité de ses dires autrement que par présentation d'un contrat et d'une facture. Le contrôle doit être d'autant plus serré que l'administration ne participe absolument pas à la gestion réelle de ces prises en charge comme elle le fait dans le cadre du Fonds de compensation contractuel.
La situation des deux catégories d'importateurs justifie dès lors la différence de traitement dont se plaint la recourante.
c) Les autres moyens que la recourante a soulevés dans le cadre du grief de violation de l'art. 4 Cst. sont sans rapport avec l'objet du litige.
Le fait que les importateurs ayant adhéré à l'accord général puissent transférer dans certains cas leurs contingents de volaille à prendre en charge auprès d'autres contractants est sans aucun lien avec la question litigieuse qui tient en l'espèce aux contrôles et à l'étendue de la prise en charge; elle ne concerne pas d'éventuels transferts de contingents. Il est donc inutile de se prononcer sur cette critique.
Pour la même raison, le Tribunal fédéral n'a pas à statuer sur le fait que certains producteurs liés à l'accord général livrent en guise de volaille prise en charge de la marchandise issue d'exploitations non paysannes et obtiennent sur cette base des paiements du fonds de compensation contractuel. Cette situation - des plus choquantes - n'est pas en cause dans le cas particulier puisque le présent litige ne porte pas sur la qualité de la volaille prise en charge. Rien ne justifie dès lors d'examiner la question. Tout au plus convient-il d'inviter la Division des importations et des exportations à faire pression sur les parties à l'accord général pour que de la volaille non protégée ne soit plus prise en charge par les importateurs.
Enfin, quelle que soit leur valeur, les critiques concernant le taux de prise en charge fixé pour 1991 (0,81 part de volaille indigène pour 1 part de volaille importée; RO 1991 p. 1070) sont également hors de propos puisque ce taux n'était pas en vigueur au moment de la survenance du litige et qu'à cette époque, les importateurs indépendants ne devaient prendre en charge que 0,365 part de volaille indigène pour 1 part de volaille importée.
d) Quant à l'inégalité de traitement entre importateurs indépendants que relève la recourante en comparant sa situation à celle de l'entreprise Grand comestibles à Carouge, il faut constater que, si les contrats de prise en charge de la volaille qui lient ces deux importateurs aux abattoirs Lehnherr SA sont identiques, l'exécution effective de l'obligation a été réalisée de manière différente, la maison Grand comestibles n'ayant pas choisi de recourir à un système douteux de facturation et refacturation pour assurer le placement de la volaille.
La recourante n'est donc pas victime d'une inégalité de traitement contraire au droit fédéral.
6. Lors de l'audience d'instruction ainsi que dans son dernier mémoire, la recourante s'est aussi plainte du fait que les membres à l'accord cartellaire ont posé des conditions draconiennes à une éventuelle adhésion des importateurs indépendants, rendant, dans son cas, cette démarche impossible.
Même si la recourante ne parvient pas à écouler annuellement les 25 tonnes de volaille indigène nécessaires pour prétendre à une adhésion à l'accord général, cela ne signifie pas encore qu'il faut la dispenser d'observer les règles de l'ordonnance sur la volaille.
Ces règles ont été établies pour ceux qui se situent, volontairement ou non, en dehors de l'accord cartellaire. Elles tendent à mettre à la charge des importateurs indépendants des obligations équitables, compte tenu des efforts déployés de leur côté par les parties à l'accord général. Si les statuts des deux catégories d'importateurs diffèrent profondément, il faut cependant souligner que chacun bénéficie d'avantages et d'inconvénients qui, en fin de compte, s'équilibrent. Ainsi, le fait que, dans certains cas, un importateur ne puisse pas adhérer à l'accord général en raison de la taille trop restreinte de son entreprise ne saurait être considéré comme un handicap justifiant de ne pas appliquer la législation édictée en matière d'importation de volaille. | fr | Art. 23 cpv. 1 lett. c della legge federale sull'agricoltura del 3 ottobre 1951 (LAgr; RS 910.1) e ordinanza sul pollame del 22 marzo 1989 (RS 916.335); obbligo di ritirare pollame indigeno da parte degli importatori. 1. Gli importatori di pollame, che hanno aderito al contratto di diritto privato che li lega all'associazione dei produttori di pollame (Federazione SEG dell'avicoltura svizzera), assumono nei confronti della Federazione dei produttori un obbligo globale di ritirare una determinata quota di pollame indigeno, proporzionalmente alle loro importazioni; in cambio, essi possono importare liberamente la quantità di pollame estero desiderato (consid. 2a).
Gli importatori di pollame, che non hanno aderito all'accordo di cartello di diritto privato, soggiacciono invece alle disposizioni dell'ordinanza sul pollame, che sottopone il rilascio di un permesso d'importazione al ritiro obbligatorio di pollame indigeno (consid. 2b).
2. Nozione e portata dell'obbligo fatto agli importatori di ritirare effettivamente pollame indigeno; interpretazione larga della nozione di consegna (consid. 3 e 4).
3. Trattare diversamente le due categorie d'importatori di pollame estero non lede il principio della parità di trattamento sancito dall'art. 4 Cost. (consid. 5). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-450%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,975 | 117 Ib 465 | 117 Ib 465
Sachverhalt ab Seite 466
La société Ircal SA est spécialisée depuis 1980 dans l'importation et la distribution de produits alimentaires de luxe, notamment de champagne et alcools fins, caviar, saumon, foie gras de canard et d'oie, canards gras des Landes, pigeonneaux, cailles, y compris de la volaille française de Bresse, de Vendée, etc. Elle n'a pas adhéré au contrat de 1981 conclu entre la majorité des importateurs de volaille et les producteurs regroupés au sein de l'Union suisse des sociétés coopératives pour la vente des oeufs et de la volaille ni au nouvel accord général conclu entre les mêmes parties et ouvert à la signature depuis le 1er mai 1991.
Après avoir obtenu pour l'année 1989 des permis d'importation représentant 10 753 kg de volaille en tout genre, la société a soumis à l'approbation de la Division des importations et exportations (DIE) un contrat de prise en charge individuelle conclu avec les abattoirs Cantaluppi, à Avenches, contrat qui a été par la suite revu et complété. Les permis d'importation requis sur cette base ont été délivrés régulièrement.
Procédant à un contrôle de la société importatrice, la DIE a constaté que les ventes correspondant aux quantités prises en charge et attestées ne pouvaient être prouvées et a sollicité en vain le dépôt de pièces probantes. Saisie d'une nouvelle requête en novembre 1989 portant sur l'importation de 500 kg de foie gras cru d'oie et de canard et de 100 kg de magret de canard surgelé, la société s'est vu répondre par la DIE que l'octroi des permis était subordonné à la production des pièces exigées; elle a alors renoncé à fournir ces renseignements et a demandé que sa situation soit considérée comme un cas de rigueur et que le montant de la taxe de remplacement à payer lui soit communiqué.
Les permis d'importation demandés lui ont été refusés par la Division des importations et exportations qui a également rejeté la requête visant à mettre Ircal SA au bénéfice d'un cas de rigueur. La DIE a notamment considéré qu'un importateur ne peut, à la fois, être au bénéfice d'un contrat de prise en charge de volaille sur une base individuelle et se trouver dans un cas de rigueur; au surplus, la société ayant pu importer dans le passé de la volaille dont l'équivalent se trouve, pour une part, sur le marché suisse, la requérante ne pourrait se prévaloir d'un cas de rigueur excessive.
Quant au refus des permis d'importation, il a été motivé, par ailleurs, par l'absence de preuve d'une prise en charge effective de la volaille indigène.
Statuant sur recours de la société, le Département fédéral de l'économie publique a confirmé, le 23 octobre 1990, la décision de la DIE en relevant, entre autres, qu'un importateur ne peut pas à la fois remplir son obligation de prise en charge de volaille indigène et en être exempté en raison d'un cas de rigueur. De plus, l'autorité de recours a estimé qu'au vu des grandes quantités de volaille que l'importateur est en mesure d'écouler, il ne court pas le risque de se trouver dans une situation rigoureuse en satisfaisant à son obligation de prise en charge de volaille indigène.
Agissant par recours de droit administratif, Ircal SA demande au Tribunal fédéral d'annuler les décisions prises par le Département fédéral de l'économie publique et la DIE. Elle réclame principalement que la cause soit renvoyée à la DIE afin que cette dernière autorité lui communique le montant de la taxe de remplacement qu'elle doit acquitter préalablement à la délivrance des permis sollicités et subsidiairement qu'elle lui délivre ces permis. A l'appui de ses conclusions, la recourante conteste l'interprétation du cas de rigueur telle qu'elle est défendue par les autorités.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Par volaille au sens de l'ordonnance sur la volaille (art. 1 al. 3 de l'ordonnance), on entend la volaille domestique abattue, entière ou découpée, dont l'importation est soumise à autorisation selon l'art. 28 de l'ordonnance générale sur l'agriculture. Selon cette dernière disposition (cf. RS 916.01), ne peuvent être importés qu'au moyen d'une autorisation de la Division des importations et des exportations les viandes et abats comestibles de volailles (poules, canards, oies, dindes, pintades), frais, réfrigérés ou congelés (No du tarif douanier 0207.1000/5000), salés, fumés (à l'exception des foies de volaille fumés) ou en saumure (ex 0210.9090) et les autres préparations et conserves de viandes, d'abats ou de sang de volailles (1602.) de dindes (3100) ou autres (3900).
Il s'ensuit que les 100 kg de magret de canard surgelé et les 500 kg de foie gras cru d'oie et de canard pour lesquels la recourante avait présenté une demande de permis d'importation le 12 décembre 1989 entrent clairement dans la définition de la volaille décrite ci-dessus. C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a appliqué les règles de l'ordonnance sur la volaille à la présente affaire.
b) Bien qu'elle ne conteste pas que sa requête soit, sur le principe, soumise à l'ordonnance sur la volaille, la recourante prétend cependant obtenir les permis d'importation qui lui sont nécessaires sans prendre en charge de la volaille indigène, mais en bénéficiant de la clause d'exemption pour cas de rigueur contenue à l'art. 2 lettre b de ladite ordonnance. Selon ses allégations, la marchandise d'origine étrangère de qualité supérieure qu'elle commercialise ne serait pas produite en Suisse; ne trouvant ainsi aucune volaille du pays équivalant à ses importations, on ne saurait l'obliger à écouler de la marchandise suisse pour laquelle elle ne dispose d'aucun débouché auprès de sa clientèle.
c) Contrairement à l'opinion de la recourante, il n'est pas nécessaire, pour déterminer les capacités d'un importateur de satisfaire à son obligation de prise en charge, qu'il puisse trouver auprès des producteurs suisses des produits identiques à ceux qu'il importe. Il suffit que de la volaille du pays de même genre et de qualité marchande soit disponible (cf. art. 23 al. 1 lettre c LAgr). Or, sur ce point, les enquêtes ont montré qu'il n'existe quasiment aucune volaille d'abattage qui ne trouve son équivalent en Suisse. Des cailles, oies, canards et autres pintades sont aussi engraissés dans le pays, même si le volume de cette production n'est, de loin, pas aussi important qu'à l'étranger. Dans ces conditions, ce n'est que très exceptionnellement qu'un importateur pourra invoquer utilement la disposition dérogatoire de l'art. 2 lettre b de l'ordonnance sur la volaille pour obtenir des permis d'importation sans prendre en charge de la volaille indigène. Pour invoquer le cas de rigueur excessive, l'importateur doit être dans l'impossibilité d'écouler aucune sorte de volaille produite en Suisse. S'il peut remplacer une partie de sa marchandise par de la volaille indigène, le cas de rigueur est exclu.
En l'espèce, il ressort de la liste des prix pratiqués par la recourante en novembre-décembre 1989 que les produits vendus n'étaient pas, comme indiqué dans le recours, sans équivalent en Suisse; il est en effet spécifié expressément sur cette liste que l'importation de volaille française de Bresse ou de Vendée, suspendue en raison de l'entrée en vigueur des ordonnances sur la volaille, est remplacée par de la marchandise indigène. Dès lors, même si l'on devait admettre que le foie gras cru ou le magret de canard ne trouvent pas d'équivalent en Suisse, il faudrait de toute manière constater qu'en gérant judicieusement ses capacités d'écoulement de volaille du pays, telles qu'elles ressortent de sa liste de prix ou de sa demande d'importation, dans laquelle elle prétend elle-même avoir pris en charge de la volaille indigène, la recourante aurait pu satisfaire à l'obligation de prise en charge liée à l'importation de 500 kg de foie gras et 100 kg de magret de canard. C'est donc à tort que l'intéressée se prétend dans un cas de rigueur excessive.
d) Au surplus, les derniers développements de l'affaire, notamment l'octroi de permis d'importation par décision du 19 novembre 1990, démontrent également que la recourante est en mesure de prendre en charge de la volaille indigène, confirmant du même coup la justesse de la décision attaquée; en l'espace de trois mois, d'août à octobre 1990, Ircal SA a en effet écoulé plus de 700 kg de volaille du pays, de sorte qu'on ne voit pas comment cette société peut encore sérieusement prétendre ne pas disposer de la clientèle nécessaire pour acquérir de la volaille du pays. Le fait qu'elle ait renoncé depuis juillet 1991 à écouler de la volaille indigène ne change rien à la démonstration qu'elle a faite de sa capacité de satisfaire comme les autres importateurs à son obligation de prise en charge. | fr | Art. 23 Abs. 1 lit. c Landwirtschaftsgesetz vom 3. Oktober 1951 (LwG; SR 910.1) und Geflügelverordnung vom 22. März 1989 (SR 916.335); Pflicht zur Übernahme von inländischem Geflügel. Befreiung von der Übernahmepflicht wegen unzumutbarer Härte. 1. Geflügel, dessen Einfuhr der Bewilligungspflicht unterliegt (Art. 28 der Allgemeinen Landwirtschaftsverordnung).
2. Nur derjenige Geflügelimporteur kann wegen unzumutbarer Härte von der Pflicht, inländisches Geflügel zu übernehmen, befreit werden (Art. 2 lit. b Geflügelverordnung), welcher keine Möglichkeit hat, Geflügel aus inländischer Produktion abzusetzen, das dem ausländischen Geflügel entspricht, welches er einzuführen gedenkt. | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-465%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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La société Ircal SA est spécialisée depuis 1980 dans l'importation et la distribution de produits alimentaires de luxe, notamment de champagne et alcools fins, caviar, saumon, foie gras de canard et d'oie, canards gras des Landes, pigeonneaux, cailles, y compris de la volaille française de Bresse, de Vendée, etc. Elle n'a pas adhéré au contrat de 1981 conclu entre la majorité des importateurs de volaille et les producteurs regroupés au sein de l'Union suisse des sociétés coopératives pour la vente des oeufs et de la volaille ni au nouvel accord général conclu entre les mêmes parties et ouvert à la signature depuis le 1er mai 1991.
Après avoir obtenu pour l'année 1989 des permis d'importation représentant 10 753 kg de volaille en tout genre, la société a soumis à l'approbation de la Division des importations et exportations (DIE) un contrat de prise en charge individuelle conclu avec les abattoirs Cantaluppi, à Avenches, contrat qui a été par la suite revu et complété. Les permis d'importation requis sur cette base ont été délivrés régulièrement.
Procédant à un contrôle de la société importatrice, la DIE a constaté que les ventes correspondant aux quantités prises en charge et attestées ne pouvaient être prouvées et a sollicité en vain le dépôt de pièces probantes. Saisie d'une nouvelle requête en novembre 1989 portant sur l'importation de 500 kg de foie gras cru d'oie et de canard et de 100 kg de magret de canard surgelé, la société s'est vu répondre par la DIE que l'octroi des permis était subordonné à la production des pièces exigées; elle a alors renoncé à fournir ces renseignements et a demandé que sa situation soit considérée comme un cas de rigueur et que le montant de la taxe de remplacement à payer lui soit communiqué.
Les permis d'importation demandés lui ont été refusés par la Division des importations et exportations qui a également rejeté la requête visant à mettre Ircal SA au bénéfice d'un cas de rigueur. La DIE a notamment considéré qu'un importateur ne peut, à la fois, être au bénéfice d'un contrat de prise en charge de volaille sur une base individuelle et se trouver dans un cas de rigueur; au surplus, la société ayant pu importer dans le passé de la volaille dont l'équivalent se trouve, pour une part, sur le marché suisse, la requérante ne pourrait se prévaloir d'un cas de rigueur excessive.
Quant au refus des permis d'importation, il a été motivé, par ailleurs, par l'absence de preuve d'une prise en charge effective de la volaille indigène.
Statuant sur recours de la société, le Département fédéral de l'économie publique a confirmé, le 23 octobre 1990, la décision de la DIE en relevant, entre autres, qu'un importateur ne peut pas à la fois remplir son obligation de prise en charge de volaille indigène et en être exempté en raison d'un cas de rigueur. De plus, l'autorité de recours a estimé qu'au vu des grandes quantités de volaille que l'importateur est en mesure d'écouler, il ne court pas le risque de se trouver dans une situation rigoureuse en satisfaisant à son obligation de prise en charge de volaille indigène.
Agissant par recours de droit administratif, Ircal SA demande au Tribunal fédéral d'annuler les décisions prises par le Département fédéral de l'économie publique et la DIE. Elle réclame principalement que la cause soit renvoyée à la DIE afin que cette dernière autorité lui communique le montant de la taxe de remplacement qu'elle doit acquitter préalablement à la délivrance des permis sollicités et subsidiairement qu'elle lui délivre ces permis. A l'appui de ses conclusions, la recourante conteste l'interprétation du cas de rigueur telle qu'elle est défendue par les autorités.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Par volaille au sens de l'ordonnance sur la volaille (art. 1 al. 3 de l'ordonnance), on entend la volaille domestique abattue, entière ou découpée, dont l'importation est soumise à autorisation selon l'art. 28 de l'ordonnance générale sur l'agriculture. Selon cette dernière disposition (cf. RS 916.01), ne peuvent être importés qu'au moyen d'une autorisation de la Division des importations et des exportations les viandes et abats comestibles de volailles (poules, canards, oies, dindes, pintades), frais, réfrigérés ou congelés (No du tarif douanier 0207.1000/5000), salés, fumés (à l'exception des foies de volaille fumés) ou en saumure (ex 0210.9090) et les autres préparations et conserves de viandes, d'abats ou de sang de volailles (1602.) de dindes (3100) ou autres (3900).
Il s'ensuit que les 100 kg de magret de canard surgelé et les 500 kg de foie gras cru d'oie et de canard pour lesquels la recourante avait présenté une demande de permis d'importation le 12 décembre 1989 entrent clairement dans la définition de la volaille décrite ci-dessus. C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a appliqué les règles de l'ordonnance sur la volaille à la présente affaire.
b) Bien qu'elle ne conteste pas que sa requête soit, sur le principe, soumise à l'ordonnance sur la volaille, la recourante prétend cependant obtenir les permis d'importation qui lui sont nécessaires sans prendre en charge de la volaille indigène, mais en bénéficiant de la clause d'exemption pour cas de rigueur contenue à l'art. 2 lettre b de ladite ordonnance. Selon ses allégations, la marchandise d'origine étrangère de qualité supérieure qu'elle commercialise ne serait pas produite en Suisse; ne trouvant ainsi aucune volaille du pays équivalant à ses importations, on ne saurait l'obliger à écouler de la marchandise suisse pour laquelle elle ne dispose d'aucun débouché auprès de sa clientèle.
c) Contrairement à l'opinion de la recourante, il n'est pas nécessaire, pour déterminer les capacités d'un importateur de satisfaire à son obligation de prise en charge, qu'il puisse trouver auprès des producteurs suisses des produits identiques à ceux qu'il importe. Il suffit que de la volaille du pays de même genre et de qualité marchande soit disponible (cf. art. 23 al. 1 lettre c LAgr). Or, sur ce point, les enquêtes ont montré qu'il n'existe quasiment aucune volaille d'abattage qui ne trouve son équivalent en Suisse. Des cailles, oies, canards et autres pintades sont aussi engraissés dans le pays, même si le volume de cette production n'est, de loin, pas aussi important qu'à l'étranger. Dans ces conditions, ce n'est que très exceptionnellement qu'un importateur pourra invoquer utilement la disposition dérogatoire de l'art. 2 lettre b de l'ordonnance sur la volaille pour obtenir des permis d'importation sans prendre en charge de la volaille indigène. Pour invoquer le cas de rigueur excessive, l'importateur doit être dans l'impossibilité d'écouler aucune sorte de volaille produite en Suisse. S'il peut remplacer une partie de sa marchandise par de la volaille indigène, le cas de rigueur est exclu.
En l'espèce, il ressort de la liste des prix pratiqués par la recourante en novembre-décembre 1989 que les produits vendus n'étaient pas, comme indiqué dans le recours, sans équivalent en Suisse; il est en effet spécifié expressément sur cette liste que l'importation de volaille française de Bresse ou de Vendée, suspendue en raison de l'entrée en vigueur des ordonnances sur la volaille, est remplacée par de la marchandise indigène. Dès lors, même si l'on devait admettre que le foie gras cru ou le magret de canard ne trouvent pas d'équivalent en Suisse, il faudrait de toute manière constater qu'en gérant judicieusement ses capacités d'écoulement de volaille du pays, telles qu'elles ressortent de sa liste de prix ou de sa demande d'importation, dans laquelle elle prétend elle-même avoir pris en charge de la volaille indigène, la recourante aurait pu satisfaire à l'obligation de prise en charge liée à l'importation de 500 kg de foie gras et 100 kg de magret de canard. C'est donc à tort que l'intéressée se prétend dans un cas de rigueur excessive.
d) Au surplus, les derniers développements de l'affaire, notamment l'octroi de permis d'importation par décision du 19 novembre 1990, démontrent également que la recourante est en mesure de prendre en charge de la volaille indigène, confirmant du même coup la justesse de la décision attaquée; en l'espace de trois mois, d'août à octobre 1990, Ircal SA a en effet écoulé plus de 700 kg de volaille du pays, de sorte qu'on ne voit pas comment cette société peut encore sérieusement prétendre ne pas disposer de la clientèle nécessaire pour acquérir de la volaille du pays. Le fait qu'elle ait renoncé depuis juillet 1991 à écouler de la volaille indigène ne change rien à la démonstration qu'elle a faite de sa capacité de satisfaire comme les autres importateurs à son obligation de prise en charge. | fr | Art. 23 al. 1 lettre c de la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1) et Ordonnance sur la volaille du 22 mars 1989 (RS 916.335); prise en charge obligatoire de volaille indigène. Clause d'exemption pour cas de rigueur. 1. Nature de volaille dont l'importation est soumise à autorisation (art. 28 de l'ordonnance générale sur l'agriculture).
2. Pour invoquer le cas de rigueur excessive et bénéficier de l'exemption de la prise en charge de volaille indigène (art. 2 lettre b de l'ordonnance sur la volaille), l'importateur doit être dans l'impossibilité d'écouler aucune sorte de volaille indigène équivalant à la volaille étrangère qu'il entend importer. | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-465%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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La société Ircal SA est spécialisée depuis 1980 dans l'importation et la distribution de produits alimentaires de luxe, notamment de champagne et alcools fins, caviar, saumon, foie gras de canard et d'oie, canards gras des Landes, pigeonneaux, cailles, y compris de la volaille française de Bresse, de Vendée, etc. Elle n'a pas adhéré au contrat de 1981 conclu entre la majorité des importateurs de volaille et les producteurs regroupés au sein de l'Union suisse des sociétés coopératives pour la vente des oeufs et de la volaille ni au nouvel accord général conclu entre les mêmes parties et ouvert à la signature depuis le 1er mai 1991.
Après avoir obtenu pour l'année 1989 des permis d'importation représentant 10 753 kg de volaille en tout genre, la société a soumis à l'approbation de la Division des importations et exportations (DIE) un contrat de prise en charge individuelle conclu avec les abattoirs Cantaluppi, à Avenches, contrat qui a été par la suite revu et complété. Les permis d'importation requis sur cette base ont été délivrés régulièrement.
Procédant à un contrôle de la société importatrice, la DIE a constaté que les ventes correspondant aux quantités prises en charge et attestées ne pouvaient être prouvées et a sollicité en vain le dépôt de pièces probantes. Saisie d'une nouvelle requête en novembre 1989 portant sur l'importation de 500 kg de foie gras cru d'oie et de canard et de 100 kg de magret de canard surgelé, la société s'est vu répondre par la DIE que l'octroi des permis était subordonné à la production des pièces exigées; elle a alors renoncé à fournir ces renseignements et a demandé que sa situation soit considérée comme un cas de rigueur et que le montant de la taxe de remplacement à payer lui soit communiqué.
Les permis d'importation demandés lui ont été refusés par la Division des importations et exportations qui a également rejeté la requête visant à mettre Ircal SA au bénéfice d'un cas de rigueur. La DIE a notamment considéré qu'un importateur ne peut, à la fois, être au bénéfice d'un contrat de prise en charge de volaille sur une base individuelle et se trouver dans un cas de rigueur; au surplus, la société ayant pu importer dans le passé de la volaille dont l'équivalent se trouve, pour une part, sur le marché suisse, la requérante ne pourrait se prévaloir d'un cas de rigueur excessive.
Quant au refus des permis d'importation, il a été motivé, par ailleurs, par l'absence de preuve d'une prise en charge effective de la volaille indigène.
Statuant sur recours de la société, le Département fédéral de l'économie publique a confirmé, le 23 octobre 1990, la décision de la DIE en relevant, entre autres, qu'un importateur ne peut pas à la fois remplir son obligation de prise en charge de volaille indigène et en être exempté en raison d'un cas de rigueur. De plus, l'autorité de recours a estimé qu'au vu des grandes quantités de volaille que l'importateur est en mesure d'écouler, il ne court pas le risque de se trouver dans une situation rigoureuse en satisfaisant à son obligation de prise en charge de volaille indigène.
Agissant par recours de droit administratif, Ircal SA demande au Tribunal fédéral d'annuler les décisions prises par le Département fédéral de l'économie publique et la DIE. Elle réclame principalement que la cause soit renvoyée à la DIE afin que cette dernière autorité lui communique le montant de la taxe de remplacement qu'elle doit acquitter préalablement à la délivrance des permis sollicités et subsidiairement qu'elle lui délivre ces permis. A l'appui de ses conclusions, la recourante conteste l'interprétation du cas de rigueur telle qu'elle est défendue par les autorités.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Par volaille au sens de l'ordonnance sur la volaille (art. 1 al. 3 de l'ordonnance), on entend la volaille domestique abattue, entière ou découpée, dont l'importation est soumise à autorisation selon l'art. 28 de l'ordonnance générale sur l'agriculture. Selon cette dernière disposition (cf. RS 916.01), ne peuvent être importés qu'au moyen d'une autorisation de la Division des importations et des exportations les viandes et abats comestibles de volailles (poules, canards, oies, dindes, pintades), frais, réfrigérés ou congelés (No du tarif douanier 0207.1000/5000), salés, fumés (à l'exception des foies de volaille fumés) ou en saumure (ex 0210.9090) et les autres préparations et conserves de viandes, d'abats ou de sang de volailles (1602.) de dindes (3100) ou autres (3900).
Il s'ensuit que les 100 kg de magret de canard surgelé et les 500 kg de foie gras cru d'oie et de canard pour lesquels la recourante avait présenté une demande de permis d'importation le 12 décembre 1989 entrent clairement dans la définition de la volaille décrite ci-dessus. C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a appliqué les règles de l'ordonnance sur la volaille à la présente affaire.
b) Bien qu'elle ne conteste pas que sa requête soit, sur le principe, soumise à l'ordonnance sur la volaille, la recourante prétend cependant obtenir les permis d'importation qui lui sont nécessaires sans prendre en charge de la volaille indigène, mais en bénéficiant de la clause d'exemption pour cas de rigueur contenue à l'art. 2 lettre b de ladite ordonnance. Selon ses allégations, la marchandise d'origine étrangère de qualité supérieure qu'elle commercialise ne serait pas produite en Suisse; ne trouvant ainsi aucune volaille du pays équivalant à ses importations, on ne saurait l'obliger à écouler de la marchandise suisse pour laquelle elle ne dispose d'aucun débouché auprès de sa clientèle.
c) Contrairement à l'opinion de la recourante, il n'est pas nécessaire, pour déterminer les capacités d'un importateur de satisfaire à son obligation de prise en charge, qu'il puisse trouver auprès des producteurs suisses des produits identiques à ceux qu'il importe. Il suffit que de la volaille du pays de même genre et de qualité marchande soit disponible (cf. art. 23 al. 1 lettre c LAgr). Or, sur ce point, les enquêtes ont montré qu'il n'existe quasiment aucune volaille d'abattage qui ne trouve son équivalent en Suisse. Des cailles, oies, canards et autres pintades sont aussi engraissés dans le pays, même si le volume de cette production n'est, de loin, pas aussi important qu'à l'étranger. Dans ces conditions, ce n'est que très exceptionnellement qu'un importateur pourra invoquer utilement la disposition dérogatoire de l'art. 2 lettre b de l'ordonnance sur la volaille pour obtenir des permis d'importation sans prendre en charge de la volaille indigène. Pour invoquer le cas de rigueur excessive, l'importateur doit être dans l'impossibilité d'écouler aucune sorte de volaille produite en Suisse. S'il peut remplacer une partie de sa marchandise par de la volaille indigène, le cas de rigueur est exclu.
En l'espèce, il ressort de la liste des prix pratiqués par la recourante en novembre-décembre 1989 que les produits vendus n'étaient pas, comme indiqué dans le recours, sans équivalent en Suisse; il est en effet spécifié expressément sur cette liste que l'importation de volaille française de Bresse ou de Vendée, suspendue en raison de l'entrée en vigueur des ordonnances sur la volaille, est remplacée par de la marchandise indigène. Dès lors, même si l'on devait admettre que le foie gras cru ou le magret de canard ne trouvent pas d'équivalent en Suisse, il faudrait de toute manière constater qu'en gérant judicieusement ses capacités d'écoulement de volaille du pays, telles qu'elles ressortent de sa liste de prix ou de sa demande d'importation, dans laquelle elle prétend elle-même avoir pris en charge de la volaille indigène, la recourante aurait pu satisfaire à l'obligation de prise en charge liée à l'importation de 500 kg de foie gras et 100 kg de magret de canard. C'est donc à tort que l'intéressée se prétend dans un cas de rigueur excessive.
d) Au surplus, les derniers développements de l'affaire, notamment l'octroi de permis d'importation par décision du 19 novembre 1990, démontrent également que la recourante est en mesure de prendre en charge de la volaille indigène, confirmant du même coup la justesse de la décision attaquée; en l'espace de trois mois, d'août à octobre 1990, Ircal SA a en effet écoulé plus de 700 kg de volaille du pays, de sorte qu'on ne voit pas comment cette société peut encore sérieusement prétendre ne pas disposer de la clientèle nécessaire pour acquérir de la volaille du pays. Le fait qu'elle ait renoncé depuis juillet 1991 à écouler de la volaille indigène ne change rien à la démonstration qu'elle a faite de sa capacité de satisfaire comme les autres importateurs à son obligation de prise en charge. | fr | Art. 23 cpv. 1 lett. c della legge federale sull'agricoltura del 3 ottobre 1951 (LAgr; RS 910.1) e ordinanza sul pollame del 22 marzo 1989 (RS 916.335); obbligo di ritirare pollame indigeno. Dispensa dall'obbligo di ritiro ove ciò costituisca un caso di rigore eccessivo. 1. Pollame la cui importazione soggiace ad autorizzazione (art. 28 dell'ordinanza generale sull'agricoltura).
2. Per poter prevalersi del caso di rigore eccessivo ed essere dispensato dall'obbligo di ritiro (art. 2 lett. b dell'ordinanza sul pollame), l'importatore dev'essere impossibilitato a smerciare pollame indigeno equivalente a quello che desidera importare. | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-465%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,978 | 117 Ib 469 | 117 Ib 469
Sachverhalt ab Seite 470
Active notamment dans le domaine de l'importation et du commerce de volaille, la société Galliwag SA est partie au contrat collectif conclu le 29 avril 1981 entre la majorité des importateurs de volaille et les producteurs regroupés au sein de l'Union suisse des sociétés coopératives pour la vente des oeufs et de la volaille. Elle n'a pas adhéré en revanche au nouveau contrat entre les mêmes parties proposé à la signature depuis le 1er mai 1991.
Le 10 octobre 1989, la société importatrice a soumis pour approbation à la Division des importations et des exportations un contrat individuel de prise en charge de volaille indigène - distinct de l'accord général - conclu avec les abattoirs Frei à Emmen, conformément à l'ordonnance du Conseil fédéral du 23 mars 1989 sur la volaille (RS 916.335). Se fondant sur ce contrat, la société a demandé des permis d'importation portant sur un poids total de 120 074 kg de volaille morte.
Ce contrat n'a pas été approuvé par la Division des importations et des exportations (DIE) qui a également refusé les permis d'importation demandés. La DIE a estimé qu'un importateur ne peut à la fois être partie à l'accord général et parallèlement bénéficier de permis d'importation fondé sur des contrats individuels de prise en charge de volaille.
Statuant sur recours, le Département fédéral de l'économie publique a confirmé le refus des permis d'importation, considérant en substance qu'un importateur ne peut pas cumuler les deux systèmes contractuels ainsi que les avantages qui y sont liés, sinon il en résulterait une distorsion inadmissible de la concurrence au préjudice du système d'entraide basé sur la convention collective, fondement de l'ordonnance sur la volaille édictée par le Conseil fédéral.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la société Galliwag SA a demandé au Tribunal fédéral d'annuler les décisions prises par le Département fédéral de l'économie publique et la DIE et de renvoyer la cause à cette dernière afin qu'elle lui délivre les permis d'importation sollicités. Elle conteste l'interprétation de l'art. 5 de l'ordonnance sur la volaille qui n'instituerait aucune norme empêchant un importateur d'obtenir des permis d'importation, aussi bien d'après la convention collective qu'en fonction de contrats individuels de prise en charge. Par son intervention, de plus, l'autorité administrative la contraindrait de n'entretenir que des rapports contractuels découlant de l'accord général alors que les liens contractuels parallèles qu'elle revendique ne sont pas de nature à la favoriser indûment ni à contrarier le placement de la volaille indigène.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. En Suisse, le marché de la volaille importée est en main de deux catégories d'importateurs.
a) Les premiers, détenant environ 90% du marché, membres pour la plupart de l'Association suisse des importateurs de volaille et de gibier, ont adhéré à un contrat de droit privé qui les lie à la Fédération SEG de l'aviculture suisse, association de producteurs de volaille. Considéré comme une mesure d'entraide au sens de l'art. 31bis al. 4 Cst. (cf. HEUSSLER, Rechtliche Fragen der Einfuhrregelung für landwirtschaftliche Erzeugnisse, in: Communications de droit agraire, 1983 p. 25), ce contrat, dont l'origine remonte aux années trente, a fait l'objet de plusieurs versions successives, notamment le 29 avril 1981 - en vigueur lorsque se sont produits les faits litigieux - et le 1er mai 1991. Il prévoit pour les importateurs une obligation globale vis-à-vis de la Fédération des producteurs de prendre en charge une certaine quantité de volaille indigène - de qualité standard - calculée au prorata de leurs importations. En échange, les importateurs peuvent importer librement les quantités de volaille étrangère qu'ils désirent. Leurs importations totales seront prises en considération l'année suivante, dans le cadre de l'accord général, pour déterminer la quantité globale de volaille du pays à écouler; chaque entreprise importatrice devra, par la suite, participer à l'écoulement de cette volaille indigène en fonction de sa quote-part à l'importation totale de volaille.
Dans la mesure où cette obligation de prise en charge concerne les importateurs dans leur ensemble, ces derniers ont la possibilité de s'organiser entre eux pour satisfaire globalement au contrat; cela signifie qu'un importateur, ayant des difficultés à écouler les stocks de marchandises du pays qui lui sont en principe attribués compte tenu de ses importations, peut s'arranger avec un autre importateur, ayant, lui, suffisamment de débouchés pour de la volaille suisse, afin que ce dernier se substitue à lui.
Les importateurs, membres de l'accord cartellaire, sont tenus de maintenir les prix de la volaille suisse à écouler tels qu'ils ont été fixés par les organes contractuels (comité, commission paritaire). Ils financent par ailleurs une caisse de compensation contractuelle - constituée par des taxes perçues sur la volaille d'abattage qu'ils importent - servant à abaisser le prix de la volaille suisse des producteurs cocontractants. Enfin, selon le nouveau contrat de 1991, les importateurs s'engagent à ne prendre en charge de la volaille indigène que dans le cadre du contrat, c'est-à-dire qu'auprès de producteurs cocontractants. Cette clause d'exclusivité ne figurait pas expressément dans les versions précédentes du contrat, et notamment dans l'acte de 1981 en vigueur lorsque se sont déroulés les faits de la présente cause, car, avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur la volaille le 31 mars 1989, les parties n'y avaient aucun intérêt; antérieurement, les importateurs s'engageaient simplement à renoncer à la production et à l'abattage de volaille indigène et les producteurs à la commercialisation de cette même volaille (art. 1 al. 3 du contrat de 1981).
Parmi les entreprises les plus importantes liées à l'accord général se trouve notamment la Fédération des coopératives Migros. Compte tenu toutefois de son poids économique particulièrement grand dans le secteur de la volaille, cette fédération a été mise au bénéfice d'un statut spécial; contrairement aux autres importateurs liés à l'accord général, elle ne fait pas partie du Fonds de compensation contractuel, et ses importations n'entrent pas dans le calcul de la quantité totale de la volaille importée, déterminant pour la fixation de la prise en charge globale imposée, l'année suivante, aux importateurs dans leur ensemble. La société alimente, en fonction de ses propres importations, un fonds de compensation spécial dont les prestations ne servent qu'à abaisser le prix de la volaille indigène qu'elle produit elle-même par le biais de la société Optigal et qui représente 60% de ses ventes de volaille. Elle dispose donc d'un système d'importation et de prise en charge parallèle au système applicable aux autres importateurs liés à l'accord général. Malgré cette situation très spéciale, il faut cependant constater que, sur le principe, la Fédération des coopératives Migros se soumet aux mêmes règles que les autres partenaires à l'accord général. A ce titre, elle fait partie intégrante de la première catégorie d'importateurs.
b) Dans la mesure où le système cartellaire décrit ci-dessus repose sur une base contractuelle, aucune obligation légale ne force une entreprise importatrice à y adhérer ni les membres de l'accord à accepter de nouveaux venus (cf. HEUSSLER, op.cit. p. 25; pour les conditions d'admission au contrat: voir art. 2 al. 2 du projet de contrat d'avril 1990); cette situation a entraîné, spécialement depuis une dizaine d'années, la constitution d'une seconde catégorie d'importateurs comprenant tous ceux qui se trouvent en dehors de l'accord général.
Avant la mise en vigueur de l'ordonnance sur la volaille le 31 mars 1989, ces importateurs pouvaient importer librement de la volaille suisse. En pratique, ils effectuaient cependant, sans y être tenus, des versements volontaires au Fonds de compensation mis en place dans le cadre de l'accord général, afin d'éviter une intervention de l'Etat à leur égard. Au fil des années, toutefois, une part toujours plus importante d'importateurs indépendants a refusé de procéder à ces paiements volontaires, tout en profitant pleinement de la liberté d'importer de la volaille étrangère. Prenant acte de ce déséquilibre qui menaçait à terme de rendre sans effet la mesure d'entraide concrétisée par l'accord cartellaire, le Conseil fédéral a édicté à l'intention des importateurs indépendants l'ordonnance sur la volaille, qui conditionne désormais l'octroi de leur permis d'importation à une prise en charge obligatoire de volaille indigène. Dans ce but, les intéressés doivent conclure avec des producteurs ou des abattoirs du pays des contrats de prise en charge dont le contenu minimal est prévu par l'art. 4 de l'ordonnance sur la volaille édictée par le Département fédéral de l'économie publique le 23 mars 1989 (RS 916.335.1; ci-après l'ordonnance du 23 mars 1989). Les permis d'importation ne leur sont attribués par la suite qu'en fonction de la volaille indigène qu'ils ont permis d'écouler ainsi.
Pour la période allant du 1er mai 1989 au 30 avril 1990 - période dont dépend le présent litige -, l'art. 1 al. 2 de l'ordonnance du 23 mars 1989 fixait le rapport entre marchandise indigène et marchandise importée à 0,365 part pour une part (RO 1989 p. 464). La reprise de volaille du pays dans la proportion ainsi déterminée visait à ce que la charge pour les importateurs non liés à l'accord général soit comparable à celle supportée en moyenne par les partenaires du cartel (cf. Office fédéral des affaires économiques extérieures, Commentaire relatif au projet d'ordonnance du Conseil fédéral concernant la prise en charge de volaille indigène p. 7/8). Depuis, ce taux de prise en charge a été progressivement élevé, passant à 0,42 pour 1990 (RO 1990 p. 629), puis à 0,81 pour 1991 (RO 1991 p. 1070).
3. Dans le cas particulier, la question à résoudre est celle de savoir si un importateur lié par la convention collective peut parallèlement conclure un contrat individuel de prise en charge au sens des art. 1 ss de l'ordonnance sur la volaille pour prétendre obtenir des permis d'importer indépendamment de l'accord général auquel il est partie.
a) En examinant ce problème, les autorités administratives ne s'immiscent pas, comme le soutient la recourante, dans les rapports contractuels découlant de l'accord cartellaire; ce n'est pas sous l'angle de cette convention qu'il y a lieu de statuer - cette compétence appartient à un tribunal arbitral (art. 9 de l'accord) - mais en application des ordonnances sur la volaille édictées en 1989. De ce point de vue, il n'est pas contestable que la Division pour les importations et pour les exportations est habilitée à approuver les contrats de prise en charge individuelle conclus par les importateurs (cf. art. 3 al. 7 de l'ordonnance sur la volaille). C'est donc bien à cette autorité qu'incombe la tâche de déterminer, en fonction des normes à disposition, les importateurs astreints à l'obligation de prendre en charge de la volaille sur la base de contrats individuels.
Les critiques de la recourante visant la compétence des autorités administratives pour se prononcer sur les relations entre la convention collective et les contrats de prise en charge individuelle sont donc sans pertinence.
b) Selon l'art. 5 de l'ordonnance sur la volaille, il est prévu que:
"la DIE délivre des permis d'importation selon l'article 28, 1er alinéa, OAgr, à condition que l'importateur qui demande un permis:
a. ait conclu un contrat de prise en charge selon l'art. 3, 7e alinéa, et ait rempli, pendant un trimestre au moins et preuves à l'appui, l'obligation de prise en charge de volaille indigène; ou
b. soit partie à un accord au sens de l'art. 2 lettre b de la présente ordonnance; ou
c. ait acquitté la taxe de remplacement prévue à l'art. 2, lettre b, de la présente ordonnance."
Pour la recourante, les conditions énumérées aux lettres a, b et c de cette norme peuvent être librement cumulées, de sorte qu'aucun obstacle juridique ne l'empêche de conclure un contrat de prise en charge individuel au sens de la lettre a et, simultanément, d'être partie à l'accord général au sens de la lettre b. Pour l'autorité intimée, en revanche, les conditions énumérées par l'art. 5 al. 1 de l'ordonnance sur la volaille sont alternatives; ayant adhéré à l'accord cartellaire, la recourante ne peut donc pas obtenir des permis d'importation sur la base de contrats individuels de prise en charge.
c) Ainsi qu'il a été vu précédemment (cf. consid. 1b), le Tribunal fédéral ne peut pas revoir en l'espèce l'opportunité de la décision attaquée. Sur le plan juridique, son pouvoir d'examen est limité au contrôle du respect du droit fédéral; dans ce cadre, il ne peut revoir l'usage du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité intimée que si cette dernière en a abusé ou en a excédé les limites (art. 104 lettre a OJ). En conséquence, si la solution retenue par le Département fédéral de l'économie publique demeure dans les limites fixées à son pouvoir d'appréciation, le présent recours devra être rejeté, même si, le cas échéant, une autre interprétation de la norme litigieuse est aussi envisageable.
d) S'agissant tout d'abord du texte de l'ordonnance, il faut constater que son sens littéral ne s'oppose pas à l'interprétation retenue par l'autorité intimée. Il n'est pas douteux, sur le plan grammatical, que la répétition de la conjonction "ou" dans une même phrase puisse avoir un sens purement alternatif qui implique l'exclusion mutuelle des différents termes proposés au choix du lecteur. Les versions allemande ("oder" ... "oder") et italienne ("o") ... "o") de la disposition n'excluent pas non plus cette interprétation. On ne saurait dès lors reprocher à l'autorité intimée d'avoir ignoré le sens littéral de l'art. 5 de l'ordonnance sur la volaille en rendant le prononcé attaqué.
e) S'appuyant sur une interprétation littérale raisonnable de la norme, l'interdiction de cumuler les différentes causes d'octroi des permis d'importation repose également sur des considérations matérielles pertinentes qui ne violent pas le droit fédéral.
Dans la mesure où, dans le système cartellaire, toute la production indigène des partenaires producteurs est globalement prise en charge par les importateurs liés à l'accord, les nécessités du contrôle des prises en charge sont relativement restreintes. En tant qu'organe de gestion du Fonds de compensation contractuel, la Division des importations et des exportations dispose de tous les renseignements utiles à ce contrôle, sans devoir procéder en outre à des enquêtes détaillées. Du moment que l'obligation d'écoulement de la volaille indigène est imposée aux importateurs dans leur ensemble, peu importe aux autorités de savoir si un importateur a totalement écoulé son quota de volaille indigène ou s'il en a cédé une partie à un autre importateur; seul compte dans ce système le fait que, dans leur globalité, les importateurs écoulent les quantités fixées de volaille du pays. La rigidité du circuit commercial dans lequel toute la volaille produite par les membres du cartel - et elle seule - est prise en charge par les importateurs liés à l'accord garantit un écoulement effectif de la marchandise suisse.
Dans ces conditions, il n'est pas déraisonnable de craindre que, si un importateur est en mesure simultanément d'adhérer à l'accord général et de conclure des contrats individuels de prise en charge, la rigidité du système cartellaire n'est plus assurée. Il pourrait être extrêmement difficile alors de contrôler les prises en charge revendiquées par l'importateur puisque ce dernier devrait assumer en même temps l'écoulement de volaille de provenances différentes par le biais de systèmes de prises en charge distincts. L'autorité ne pourrait plus, dans ce cas, se contenter de comptabiliser les factures des producteurs et les avis de livraison, comme elle le fait dans le cadre de l'accord général; face au risque de confusion sur l'origine de la volaille, il faudrait examiner dans le détail si chaque volaille indigène dont l'importateur revendique la prise en charge - qu'elle provienne des abattoirs indépendants ou des producteurs liés à l'accord général - a effectivement été écoulée. Or, cette exigence est totalement étrangère au système en vigueur dans le cadre de l'accord cartellaire et peut impliquer, à terme, de remettre en cause le principe de la prise en charge globale, telle qu'elle a été appliquée jusqu'à ce jour.
L'autorité intimée n'a donc pas violé le droit fédéral en adoptant une interprétation strictement alternative des conditions posées par l'art. 5 lettres a à c de l'ordonnance sur la volaille.
Au demeurant, il faut constater qu'avec l'ouverture à la signature du nouvel accord cartellaire en mai 1991, le problème soulevé par la recourante ne se pose plus. En effet, à partir de ce moment, les membres du cartel s'obligent expressément, par une clause d'exclusivité, à ne prendre en charge que la volaille indigène de leurs partenaires producteurs. Cela signifie que, même si elle était admise, l'interprétation défendue par la recourante ne serait applicable que dans la période transitoire comprise entre l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur la volaille, le 31 mars 1989, et la dénonciation de l'accord cartellaire de 1981, le 30 avril 1991. Il serait disproportionné, pour une aussi brève période, de remettre en cause tout le système de l'accord cartellaire afin de permettre à l'une ou l'autre entreprise de cumuler pendant quelques mois les avantages des deux systèmes de prise en charge de volaille. | fr | Art. 23 Abs. 1 lit. c Landwirtschaftsgesetz vom 3. Oktober 1951 (LwG; SR 910.1) und Geflügelverordnung vom 22. März 1989 (SR 916.335). 1. Die Geflügelimporteure, die dem privatrechtlichen Vertrag zwischen Importeuren und der Geflügelproduzentenvereinigung beigetreten sind und nach den in dieser Kartellabsprache festgelegten Bedingungen gegen die Übernahme einheimischen Geflügels ausländisches Geflügel einführen (E. 2a), können nicht auch entsprechend der für unabhängige Importeure geltenden Regelung der Geflügelverordnung Einfuhrbewilligungen gestützt auf individuelle Übernahmeverträge (E. 2b) erhalten.
2. Es verletzt Bundesrecht nicht, wenn Art. 5 Geflügelverordnung in dem Sinn ausgelegt wird, dass dem einzelnen Importeur Einfuhrbewilligungen nur entweder nach dessen lit. a, b oder c erteilt werden können (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-469%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 470
Active notamment dans le domaine de l'importation et du commerce de volaille, la société Galliwag SA est partie au contrat collectif conclu le 29 avril 1981 entre la majorité des importateurs de volaille et les producteurs regroupés au sein de l'Union suisse des sociétés coopératives pour la vente des oeufs et de la volaille. Elle n'a pas adhéré en revanche au nouveau contrat entre les mêmes parties proposé à la signature depuis le 1er mai 1991.
Le 10 octobre 1989, la société importatrice a soumis pour approbation à la Division des importations et des exportations un contrat individuel de prise en charge de volaille indigène - distinct de l'accord général - conclu avec les abattoirs Frei à Emmen, conformément à l'ordonnance du Conseil fédéral du 23 mars 1989 sur la volaille (RS 916.335). Se fondant sur ce contrat, la société a demandé des permis d'importation portant sur un poids total de 120 074 kg de volaille morte.
Ce contrat n'a pas été approuvé par la Division des importations et des exportations (DIE) qui a également refusé les permis d'importation demandés. La DIE a estimé qu'un importateur ne peut à la fois être partie à l'accord général et parallèlement bénéficier de permis d'importation fondé sur des contrats individuels de prise en charge de volaille.
Statuant sur recours, le Département fédéral de l'économie publique a confirmé le refus des permis d'importation, considérant en substance qu'un importateur ne peut pas cumuler les deux systèmes contractuels ainsi que les avantages qui y sont liés, sinon il en résulterait une distorsion inadmissible de la concurrence au préjudice du système d'entraide basé sur la convention collective, fondement de l'ordonnance sur la volaille édictée par le Conseil fédéral.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la société Galliwag SA a demandé au Tribunal fédéral d'annuler les décisions prises par le Département fédéral de l'économie publique et la DIE et de renvoyer la cause à cette dernière afin qu'elle lui délivre les permis d'importation sollicités. Elle conteste l'interprétation de l'art. 5 de l'ordonnance sur la volaille qui n'instituerait aucune norme empêchant un importateur d'obtenir des permis d'importation, aussi bien d'après la convention collective qu'en fonction de contrats individuels de prise en charge. Par son intervention, de plus, l'autorité administrative la contraindrait de n'entretenir que des rapports contractuels découlant de l'accord général alors que les liens contractuels parallèles qu'elle revendique ne sont pas de nature à la favoriser indûment ni à contrarier le placement de la volaille indigène.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. En Suisse, le marché de la volaille importée est en main de deux catégories d'importateurs.
a) Les premiers, détenant environ 90% du marché, membres pour la plupart de l'Association suisse des importateurs de volaille et de gibier, ont adhéré à un contrat de droit privé qui les lie à la Fédération SEG de l'aviculture suisse, association de producteurs de volaille. Considéré comme une mesure d'entraide au sens de l'art. 31bis al. 4 Cst. (cf. HEUSSLER, Rechtliche Fragen der Einfuhrregelung für landwirtschaftliche Erzeugnisse, in: Communications de droit agraire, 1983 p. 25), ce contrat, dont l'origine remonte aux années trente, a fait l'objet de plusieurs versions successives, notamment le 29 avril 1981 - en vigueur lorsque se sont produits les faits litigieux - et le 1er mai 1991. Il prévoit pour les importateurs une obligation globale vis-à-vis de la Fédération des producteurs de prendre en charge une certaine quantité de volaille indigène - de qualité standard - calculée au prorata de leurs importations. En échange, les importateurs peuvent importer librement les quantités de volaille étrangère qu'ils désirent. Leurs importations totales seront prises en considération l'année suivante, dans le cadre de l'accord général, pour déterminer la quantité globale de volaille du pays à écouler; chaque entreprise importatrice devra, par la suite, participer à l'écoulement de cette volaille indigène en fonction de sa quote-part à l'importation totale de volaille.
Dans la mesure où cette obligation de prise en charge concerne les importateurs dans leur ensemble, ces derniers ont la possibilité de s'organiser entre eux pour satisfaire globalement au contrat; cela signifie qu'un importateur, ayant des difficultés à écouler les stocks de marchandises du pays qui lui sont en principe attribués compte tenu de ses importations, peut s'arranger avec un autre importateur, ayant, lui, suffisamment de débouchés pour de la volaille suisse, afin que ce dernier se substitue à lui.
Les importateurs, membres de l'accord cartellaire, sont tenus de maintenir les prix de la volaille suisse à écouler tels qu'ils ont été fixés par les organes contractuels (comité, commission paritaire). Ils financent par ailleurs une caisse de compensation contractuelle - constituée par des taxes perçues sur la volaille d'abattage qu'ils importent - servant à abaisser le prix de la volaille suisse des producteurs cocontractants. Enfin, selon le nouveau contrat de 1991, les importateurs s'engagent à ne prendre en charge de la volaille indigène que dans le cadre du contrat, c'est-à-dire qu'auprès de producteurs cocontractants. Cette clause d'exclusivité ne figurait pas expressément dans les versions précédentes du contrat, et notamment dans l'acte de 1981 en vigueur lorsque se sont déroulés les faits de la présente cause, car, avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur la volaille le 31 mars 1989, les parties n'y avaient aucun intérêt; antérieurement, les importateurs s'engageaient simplement à renoncer à la production et à l'abattage de volaille indigène et les producteurs à la commercialisation de cette même volaille (art. 1 al. 3 du contrat de 1981).
Parmi les entreprises les plus importantes liées à l'accord général se trouve notamment la Fédération des coopératives Migros. Compte tenu toutefois de son poids économique particulièrement grand dans le secteur de la volaille, cette fédération a été mise au bénéfice d'un statut spécial; contrairement aux autres importateurs liés à l'accord général, elle ne fait pas partie du Fonds de compensation contractuel, et ses importations n'entrent pas dans le calcul de la quantité totale de la volaille importée, déterminant pour la fixation de la prise en charge globale imposée, l'année suivante, aux importateurs dans leur ensemble. La société alimente, en fonction de ses propres importations, un fonds de compensation spécial dont les prestations ne servent qu'à abaisser le prix de la volaille indigène qu'elle produit elle-même par le biais de la société Optigal et qui représente 60% de ses ventes de volaille. Elle dispose donc d'un système d'importation et de prise en charge parallèle au système applicable aux autres importateurs liés à l'accord général. Malgré cette situation très spéciale, il faut cependant constater que, sur le principe, la Fédération des coopératives Migros se soumet aux mêmes règles que les autres partenaires à l'accord général. A ce titre, elle fait partie intégrante de la première catégorie d'importateurs.
b) Dans la mesure où le système cartellaire décrit ci-dessus repose sur une base contractuelle, aucune obligation légale ne force une entreprise importatrice à y adhérer ni les membres de l'accord à accepter de nouveaux venus (cf. HEUSSLER, op.cit. p. 25; pour les conditions d'admission au contrat: voir art. 2 al. 2 du projet de contrat d'avril 1990); cette situation a entraîné, spécialement depuis une dizaine d'années, la constitution d'une seconde catégorie d'importateurs comprenant tous ceux qui se trouvent en dehors de l'accord général.
Avant la mise en vigueur de l'ordonnance sur la volaille le 31 mars 1989, ces importateurs pouvaient importer librement de la volaille suisse. En pratique, ils effectuaient cependant, sans y être tenus, des versements volontaires au Fonds de compensation mis en place dans le cadre de l'accord général, afin d'éviter une intervention de l'Etat à leur égard. Au fil des années, toutefois, une part toujours plus importante d'importateurs indépendants a refusé de procéder à ces paiements volontaires, tout en profitant pleinement de la liberté d'importer de la volaille étrangère. Prenant acte de ce déséquilibre qui menaçait à terme de rendre sans effet la mesure d'entraide concrétisée par l'accord cartellaire, le Conseil fédéral a édicté à l'intention des importateurs indépendants l'ordonnance sur la volaille, qui conditionne désormais l'octroi de leur permis d'importation à une prise en charge obligatoire de volaille indigène. Dans ce but, les intéressés doivent conclure avec des producteurs ou des abattoirs du pays des contrats de prise en charge dont le contenu minimal est prévu par l'art. 4 de l'ordonnance sur la volaille édictée par le Département fédéral de l'économie publique le 23 mars 1989 (RS 916.335.1; ci-après l'ordonnance du 23 mars 1989). Les permis d'importation ne leur sont attribués par la suite qu'en fonction de la volaille indigène qu'ils ont permis d'écouler ainsi.
Pour la période allant du 1er mai 1989 au 30 avril 1990 - période dont dépend le présent litige -, l'art. 1 al. 2 de l'ordonnance du 23 mars 1989 fixait le rapport entre marchandise indigène et marchandise importée à 0,365 part pour une part (RO 1989 p. 464). La reprise de volaille du pays dans la proportion ainsi déterminée visait à ce que la charge pour les importateurs non liés à l'accord général soit comparable à celle supportée en moyenne par les partenaires du cartel (cf. Office fédéral des affaires économiques extérieures, Commentaire relatif au projet d'ordonnance du Conseil fédéral concernant la prise en charge de volaille indigène p. 7/8). Depuis, ce taux de prise en charge a été progressivement élevé, passant à 0,42 pour 1990 (RO 1990 p. 629), puis à 0,81 pour 1991 (RO 1991 p. 1070).
3. Dans le cas particulier, la question à résoudre est celle de savoir si un importateur lié par la convention collective peut parallèlement conclure un contrat individuel de prise en charge au sens des art. 1 ss de l'ordonnance sur la volaille pour prétendre obtenir des permis d'importer indépendamment de l'accord général auquel il est partie.
a) En examinant ce problème, les autorités administratives ne s'immiscent pas, comme le soutient la recourante, dans les rapports contractuels découlant de l'accord cartellaire; ce n'est pas sous l'angle de cette convention qu'il y a lieu de statuer - cette compétence appartient à un tribunal arbitral (art. 9 de l'accord) - mais en application des ordonnances sur la volaille édictées en 1989. De ce point de vue, il n'est pas contestable que la Division pour les importations et pour les exportations est habilitée à approuver les contrats de prise en charge individuelle conclus par les importateurs (cf. art. 3 al. 7 de l'ordonnance sur la volaille). C'est donc bien à cette autorité qu'incombe la tâche de déterminer, en fonction des normes à disposition, les importateurs astreints à l'obligation de prendre en charge de la volaille sur la base de contrats individuels.
Les critiques de la recourante visant la compétence des autorités administratives pour se prononcer sur les relations entre la convention collective et les contrats de prise en charge individuelle sont donc sans pertinence.
b) Selon l'art. 5 de l'ordonnance sur la volaille, il est prévu que:
"la DIE délivre des permis d'importation selon l'article 28, 1er alinéa, OAgr, à condition que l'importateur qui demande un permis:
a. ait conclu un contrat de prise en charge selon l'art. 3, 7e alinéa, et ait rempli, pendant un trimestre au moins et preuves à l'appui, l'obligation de prise en charge de volaille indigène; ou
b. soit partie à un accord au sens de l'art. 2 lettre b de la présente ordonnance; ou
c. ait acquitté la taxe de remplacement prévue à l'art. 2, lettre b, de la présente ordonnance."
Pour la recourante, les conditions énumérées aux lettres a, b et c de cette norme peuvent être librement cumulées, de sorte qu'aucun obstacle juridique ne l'empêche de conclure un contrat de prise en charge individuel au sens de la lettre a et, simultanément, d'être partie à l'accord général au sens de la lettre b. Pour l'autorité intimée, en revanche, les conditions énumérées par l'art. 5 al. 1 de l'ordonnance sur la volaille sont alternatives; ayant adhéré à l'accord cartellaire, la recourante ne peut donc pas obtenir des permis d'importation sur la base de contrats individuels de prise en charge.
c) Ainsi qu'il a été vu précédemment (cf. consid. 1b), le Tribunal fédéral ne peut pas revoir en l'espèce l'opportunité de la décision attaquée. Sur le plan juridique, son pouvoir d'examen est limité au contrôle du respect du droit fédéral; dans ce cadre, il ne peut revoir l'usage du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité intimée que si cette dernière en a abusé ou en a excédé les limites (art. 104 lettre a OJ). En conséquence, si la solution retenue par le Département fédéral de l'économie publique demeure dans les limites fixées à son pouvoir d'appréciation, le présent recours devra être rejeté, même si, le cas échéant, une autre interprétation de la norme litigieuse est aussi envisageable.
d) S'agissant tout d'abord du texte de l'ordonnance, il faut constater que son sens littéral ne s'oppose pas à l'interprétation retenue par l'autorité intimée. Il n'est pas douteux, sur le plan grammatical, que la répétition de la conjonction "ou" dans une même phrase puisse avoir un sens purement alternatif qui implique l'exclusion mutuelle des différents termes proposés au choix du lecteur. Les versions allemande ("oder" ... "oder") et italienne ("o") ... "o") de la disposition n'excluent pas non plus cette interprétation. On ne saurait dès lors reprocher à l'autorité intimée d'avoir ignoré le sens littéral de l'art. 5 de l'ordonnance sur la volaille en rendant le prononcé attaqué.
e) S'appuyant sur une interprétation littérale raisonnable de la norme, l'interdiction de cumuler les différentes causes d'octroi des permis d'importation repose également sur des considérations matérielles pertinentes qui ne violent pas le droit fédéral.
Dans la mesure où, dans le système cartellaire, toute la production indigène des partenaires producteurs est globalement prise en charge par les importateurs liés à l'accord, les nécessités du contrôle des prises en charge sont relativement restreintes. En tant qu'organe de gestion du Fonds de compensation contractuel, la Division des importations et des exportations dispose de tous les renseignements utiles à ce contrôle, sans devoir procéder en outre à des enquêtes détaillées. Du moment que l'obligation d'écoulement de la volaille indigène est imposée aux importateurs dans leur ensemble, peu importe aux autorités de savoir si un importateur a totalement écoulé son quota de volaille indigène ou s'il en a cédé une partie à un autre importateur; seul compte dans ce système le fait que, dans leur globalité, les importateurs écoulent les quantités fixées de volaille du pays. La rigidité du circuit commercial dans lequel toute la volaille produite par les membres du cartel - et elle seule - est prise en charge par les importateurs liés à l'accord garantit un écoulement effectif de la marchandise suisse.
Dans ces conditions, il n'est pas déraisonnable de craindre que, si un importateur est en mesure simultanément d'adhérer à l'accord général et de conclure des contrats individuels de prise en charge, la rigidité du système cartellaire n'est plus assurée. Il pourrait être extrêmement difficile alors de contrôler les prises en charge revendiquées par l'importateur puisque ce dernier devrait assumer en même temps l'écoulement de volaille de provenances différentes par le biais de systèmes de prises en charge distincts. L'autorité ne pourrait plus, dans ce cas, se contenter de comptabiliser les factures des producteurs et les avis de livraison, comme elle le fait dans le cadre de l'accord général; face au risque de confusion sur l'origine de la volaille, il faudrait examiner dans le détail si chaque volaille indigène dont l'importateur revendique la prise en charge - qu'elle provienne des abattoirs indépendants ou des producteurs liés à l'accord général - a effectivement été écoulée. Or, cette exigence est totalement étrangère au système en vigueur dans le cadre de l'accord cartellaire et peut impliquer, à terme, de remettre en cause le principe de la prise en charge globale, telle qu'elle a été appliquée jusqu'à ce jour.
L'autorité intimée n'a donc pas violé le droit fédéral en adoptant une interprétation strictement alternative des conditions posées par l'art. 5 lettres a à c de l'ordonnance sur la volaille.
Au demeurant, il faut constater qu'avec l'ouverture à la signature du nouvel accord cartellaire en mai 1991, le problème soulevé par la recourante ne se pose plus. En effet, à partir de ce moment, les membres du cartel s'obligent expressément, par une clause d'exclusivité, à ne prendre en charge que la volaille indigène de leurs partenaires producteurs. Cela signifie que, même si elle était admise, l'interprétation défendue par la recourante ne serait applicable que dans la période transitoire comprise entre l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur la volaille, le 31 mars 1989, et la dénonciation de l'accord cartellaire de 1981, le 30 avril 1991. Il serait disproportionné, pour une aussi brève période, de remettre en cause tout le système de l'accord cartellaire afin de permettre à l'une ou l'autre entreprise de cumuler pendant quelques mois les avantages des deux systèmes de prise en charge de volaille. | fr | Art. 23 al. 1 lettre c de la loi fédérale du 3 octobre 1951 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1) et Ordonnance sur la volaille du 22 mars 1989 (RS 916.335). 1. Les importateurs de volaille qui ont adhéré au contrat de droit privé qui les lie à l'association des producteurs de volaille ne peuvent pas cumuler les deux systèmes de prise en charge globale de volaille indigène selon cet accord cartellaire (consid. 2a) et de prise en charge individuelle selon l'ordonnance sur la volaille (consid. 2b).
2. Ne viole pas le droit fédéral une interprétation strictement alternative des conditions prévues par l'art. 5 lettres a à c de l'ordonnance sur la volaille (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-469%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,980 | 117 Ib 469 | 117 Ib 469
Sachverhalt ab Seite 470
Active notamment dans le domaine de l'importation et du commerce de volaille, la société Galliwag SA est partie au contrat collectif conclu le 29 avril 1981 entre la majorité des importateurs de volaille et les producteurs regroupés au sein de l'Union suisse des sociétés coopératives pour la vente des oeufs et de la volaille. Elle n'a pas adhéré en revanche au nouveau contrat entre les mêmes parties proposé à la signature depuis le 1er mai 1991.
Le 10 octobre 1989, la société importatrice a soumis pour approbation à la Division des importations et des exportations un contrat individuel de prise en charge de volaille indigène - distinct de l'accord général - conclu avec les abattoirs Frei à Emmen, conformément à l'ordonnance du Conseil fédéral du 23 mars 1989 sur la volaille (RS 916.335). Se fondant sur ce contrat, la société a demandé des permis d'importation portant sur un poids total de 120 074 kg de volaille morte.
Ce contrat n'a pas été approuvé par la Division des importations et des exportations (DIE) qui a également refusé les permis d'importation demandés. La DIE a estimé qu'un importateur ne peut à la fois être partie à l'accord général et parallèlement bénéficier de permis d'importation fondé sur des contrats individuels de prise en charge de volaille.
Statuant sur recours, le Département fédéral de l'économie publique a confirmé le refus des permis d'importation, considérant en substance qu'un importateur ne peut pas cumuler les deux systèmes contractuels ainsi que les avantages qui y sont liés, sinon il en résulterait une distorsion inadmissible de la concurrence au préjudice du système d'entraide basé sur la convention collective, fondement de l'ordonnance sur la volaille édictée par le Conseil fédéral.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la société Galliwag SA a demandé au Tribunal fédéral d'annuler les décisions prises par le Département fédéral de l'économie publique et la DIE et de renvoyer la cause à cette dernière afin qu'elle lui délivre les permis d'importation sollicités. Elle conteste l'interprétation de l'art. 5 de l'ordonnance sur la volaille qui n'instituerait aucune norme empêchant un importateur d'obtenir des permis d'importation, aussi bien d'après la convention collective qu'en fonction de contrats individuels de prise en charge. Par son intervention, de plus, l'autorité administrative la contraindrait de n'entretenir que des rapports contractuels découlant de l'accord général alors que les liens contractuels parallèles qu'elle revendique ne sont pas de nature à la favoriser indûment ni à contrarier le placement de la volaille indigène.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. En Suisse, le marché de la volaille importée est en main de deux catégories d'importateurs.
a) Les premiers, détenant environ 90% du marché, membres pour la plupart de l'Association suisse des importateurs de volaille et de gibier, ont adhéré à un contrat de droit privé qui les lie à la Fédération SEG de l'aviculture suisse, association de producteurs de volaille. Considéré comme une mesure d'entraide au sens de l'art. 31bis al. 4 Cst. (cf. HEUSSLER, Rechtliche Fragen der Einfuhrregelung für landwirtschaftliche Erzeugnisse, in: Communications de droit agraire, 1983 p. 25), ce contrat, dont l'origine remonte aux années trente, a fait l'objet de plusieurs versions successives, notamment le 29 avril 1981 - en vigueur lorsque se sont produits les faits litigieux - et le 1er mai 1991. Il prévoit pour les importateurs une obligation globale vis-à-vis de la Fédération des producteurs de prendre en charge une certaine quantité de volaille indigène - de qualité standard - calculée au prorata de leurs importations. En échange, les importateurs peuvent importer librement les quantités de volaille étrangère qu'ils désirent. Leurs importations totales seront prises en considération l'année suivante, dans le cadre de l'accord général, pour déterminer la quantité globale de volaille du pays à écouler; chaque entreprise importatrice devra, par la suite, participer à l'écoulement de cette volaille indigène en fonction de sa quote-part à l'importation totale de volaille.
Dans la mesure où cette obligation de prise en charge concerne les importateurs dans leur ensemble, ces derniers ont la possibilité de s'organiser entre eux pour satisfaire globalement au contrat; cela signifie qu'un importateur, ayant des difficultés à écouler les stocks de marchandises du pays qui lui sont en principe attribués compte tenu de ses importations, peut s'arranger avec un autre importateur, ayant, lui, suffisamment de débouchés pour de la volaille suisse, afin que ce dernier se substitue à lui.
Les importateurs, membres de l'accord cartellaire, sont tenus de maintenir les prix de la volaille suisse à écouler tels qu'ils ont été fixés par les organes contractuels (comité, commission paritaire). Ils financent par ailleurs une caisse de compensation contractuelle - constituée par des taxes perçues sur la volaille d'abattage qu'ils importent - servant à abaisser le prix de la volaille suisse des producteurs cocontractants. Enfin, selon le nouveau contrat de 1991, les importateurs s'engagent à ne prendre en charge de la volaille indigène que dans le cadre du contrat, c'est-à-dire qu'auprès de producteurs cocontractants. Cette clause d'exclusivité ne figurait pas expressément dans les versions précédentes du contrat, et notamment dans l'acte de 1981 en vigueur lorsque se sont déroulés les faits de la présente cause, car, avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur la volaille le 31 mars 1989, les parties n'y avaient aucun intérêt; antérieurement, les importateurs s'engageaient simplement à renoncer à la production et à l'abattage de volaille indigène et les producteurs à la commercialisation de cette même volaille (art. 1 al. 3 du contrat de 1981).
Parmi les entreprises les plus importantes liées à l'accord général se trouve notamment la Fédération des coopératives Migros. Compte tenu toutefois de son poids économique particulièrement grand dans le secteur de la volaille, cette fédération a été mise au bénéfice d'un statut spécial; contrairement aux autres importateurs liés à l'accord général, elle ne fait pas partie du Fonds de compensation contractuel, et ses importations n'entrent pas dans le calcul de la quantité totale de la volaille importée, déterminant pour la fixation de la prise en charge globale imposée, l'année suivante, aux importateurs dans leur ensemble. La société alimente, en fonction de ses propres importations, un fonds de compensation spécial dont les prestations ne servent qu'à abaisser le prix de la volaille indigène qu'elle produit elle-même par le biais de la société Optigal et qui représente 60% de ses ventes de volaille. Elle dispose donc d'un système d'importation et de prise en charge parallèle au système applicable aux autres importateurs liés à l'accord général. Malgré cette situation très spéciale, il faut cependant constater que, sur le principe, la Fédération des coopératives Migros se soumet aux mêmes règles que les autres partenaires à l'accord général. A ce titre, elle fait partie intégrante de la première catégorie d'importateurs.
b) Dans la mesure où le système cartellaire décrit ci-dessus repose sur une base contractuelle, aucune obligation légale ne force une entreprise importatrice à y adhérer ni les membres de l'accord à accepter de nouveaux venus (cf. HEUSSLER, op.cit. p. 25; pour les conditions d'admission au contrat: voir art. 2 al. 2 du projet de contrat d'avril 1990); cette situation a entraîné, spécialement depuis une dizaine d'années, la constitution d'une seconde catégorie d'importateurs comprenant tous ceux qui se trouvent en dehors de l'accord général.
Avant la mise en vigueur de l'ordonnance sur la volaille le 31 mars 1989, ces importateurs pouvaient importer librement de la volaille suisse. En pratique, ils effectuaient cependant, sans y être tenus, des versements volontaires au Fonds de compensation mis en place dans le cadre de l'accord général, afin d'éviter une intervention de l'Etat à leur égard. Au fil des années, toutefois, une part toujours plus importante d'importateurs indépendants a refusé de procéder à ces paiements volontaires, tout en profitant pleinement de la liberté d'importer de la volaille étrangère. Prenant acte de ce déséquilibre qui menaçait à terme de rendre sans effet la mesure d'entraide concrétisée par l'accord cartellaire, le Conseil fédéral a édicté à l'intention des importateurs indépendants l'ordonnance sur la volaille, qui conditionne désormais l'octroi de leur permis d'importation à une prise en charge obligatoire de volaille indigène. Dans ce but, les intéressés doivent conclure avec des producteurs ou des abattoirs du pays des contrats de prise en charge dont le contenu minimal est prévu par l'art. 4 de l'ordonnance sur la volaille édictée par le Département fédéral de l'économie publique le 23 mars 1989 (RS 916.335.1; ci-après l'ordonnance du 23 mars 1989). Les permis d'importation ne leur sont attribués par la suite qu'en fonction de la volaille indigène qu'ils ont permis d'écouler ainsi.
Pour la période allant du 1er mai 1989 au 30 avril 1990 - période dont dépend le présent litige -, l'art. 1 al. 2 de l'ordonnance du 23 mars 1989 fixait le rapport entre marchandise indigène et marchandise importée à 0,365 part pour une part (RO 1989 p. 464). La reprise de volaille du pays dans la proportion ainsi déterminée visait à ce que la charge pour les importateurs non liés à l'accord général soit comparable à celle supportée en moyenne par les partenaires du cartel (cf. Office fédéral des affaires économiques extérieures, Commentaire relatif au projet d'ordonnance du Conseil fédéral concernant la prise en charge de volaille indigène p. 7/8). Depuis, ce taux de prise en charge a été progressivement élevé, passant à 0,42 pour 1990 (RO 1990 p. 629), puis à 0,81 pour 1991 (RO 1991 p. 1070).
3. Dans le cas particulier, la question à résoudre est celle de savoir si un importateur lié par la convention collective peut parallèlement conclure un contrat individuel de prise en charge au sens des art. 1 ss de l'ordonnance sur la volaille pour prétendre obtenir des permis d'importer indépendamment de l'accord général auquel il est partie.
a) En examinant ce problème, les autorités administratives ne s'immiscent pas, comme le soutient la recourante, dans les rapports contractuels découlant de l'accord cartellaire; ce n'est pas sous l'angle de cette convention qu'il y a lieu de statuer - cette compétence appartient à un tribunal arbitral (art. 9 de l'accord) - mais en application des ordonnances sur la volaille édictées en 1989. De ce point de vue, il n'est pas contestable que la Division pour les importations et pour les exportations est habilitée à approuver les contrats de prise en charge individuelle conclus par les importateurs (cf. art. 3 al. 7 de l'ordonnance sur la volaille). C'est donc bien à cette autorité qu'incombe la tâche de déterminer, en fonction des normes à disposition, les importateurs astreints à l'obligation de prendre en charge de la volaille sur la base de contrats individuels.
Les critiques de la recourante visant la compétence des autorités administratives pour se prononcer sur les relations entre la convention collective et les contrats de prise en charge individuelle sont donc sans pertinence.
b) Selon l'art. 5 de l'ordonnance sur la volaille, il est prévu que:
"la DIE délivre des permis d'importation selon l'article 28, 1er alinéa, OAgr, à condition que l'importateur qui demande un permis:
a. ait conclu un contrat de prise en charge selon l'art. 3, 7e alinéa, et ait rempli, pendant un trimestre au moins et preuves à l'appui, l'obligation de prise en charge de volaille indigène; ou
b. soit partie à un accord au sens de l'art. 2 lettre b de la présente ordonnance; ou
c. ait acquitté la taxe de remplacement prévue à l'art. 2, lettre b, de la présente ordonnance."
Pour la recourante, les conditions énumérées aux lettres a, b et c de cette norme peuvent être librement cumulées, de sorte qu'aucun obstacle juridique ne l'empêche de conclure un contrat de prise en charge individuel au sens de la lettre a et, simultanément, d'être partie à l'accord général au sens de la lettre b. Pour l'autorité intimée, en revanche, les conditions énumérées par l'art. 5 al. 1 de l'ordonnance sur la volaille sont alternatives; ayant adhéré à l'accord cartellaire, la recourante ne peut donc pas obtenir des permis d'importation sur la base de contrats individuels de prise en charge.
c) Ainsi qu'il a été vu précédemment (cf. consid. 1b), le Tribunal fédéral ne peut pas revoir en l'espèce l'opportunité de la décision attaquée. Sur le plan juridique, son pouvoir d'examen est limité au contrôle du respect du droit fédéral; dans ce cadre, il ne peut revoir l'usage du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité intimée que si cette dernière en a abusé ou en a excédé les limites (art. 104 lettre a OJ). En conséquence, si la solution retenue par le Département fédéral de l'économie publique demeure dans les limites fixées à son pouvoir d'appréciation, le présent recours devra être rejeté, même si, le cas échéant, une autre interprétation de la norme litigieuse est aussi envisageable.
d) S'agissant tout d'abord du texte de l'ordonnance, il faut constater que son sens littéral ne s'oppose pas à l'interprétation retenue par l'autorité intimée. Il n'est pas douteux, sur le plan grammatical, que la répétition de la conjonction "ou" dans une même phrase puisse avoir un sens purement alternatif qui implique l'exclusion mutuelle des différents termes proposés au choix du lecteur. Les versions allemande ("oder" ... "oder") et italienne ("o") ... "o") de la disposition n'excluent pas non plus cette interprétation. On ne saurait dès lors reprocher à l'autorité intimée d'avoir ignoré le sens littéral de l'art. 5 de l'ordonnance sur la volaille en rendant le prononcé attaqué.
e) S'appuyant sur une interprétation littérale raisonnable de la norme, l'interdiction de cumuler les différentes causes d'octroi des permis d'importation repose également sur des considérations matérielles pertinentes qui ne violent pas le droit fédéral.
Dans la mesure où, dans le système cartellaire, toute la production indigène des partenaires producteurs est globalement prise en charge par les importateurs liés à l'accord, les nécessités du contrôle des prises en charge sont relativement restreintes. En tant qu'organe de gestion du Fonds de compensation contractuel, la Division des importations et des exportations dispose de tous les renseignements utiles à ce contrôle, sans devoir procéder en outre à des enquêtes détaillées. Du moment que l'obligation d'écoulement de la volaille indigène est imposée aux importateurs dans leur ensemble, peu importe aux autorités de savoir si un importateur a totalement écoulé son quota de volaille indigène ou s'il en a cédé une partie à un autre importateur; seul compte dans ce système le fait que, dans leur globalité, les importateurs écoulent les quantités fixées de volaille du pays. La rigidité du circuit commercial dans lequel toute la volaille produite par les membres du cartel - et elle seule - est prise en charge par les importateurs liés à l'accord garantit un écoulement effectif de la marchandise suisse.
Dans ces conditions, il n'est pas déraisonnable de craindre que, si un importateur est en mesure simultanément d'adhérer à l'accord général et de conclure des contrats individuels de prise en charge, la rigidité du système cartellaire n'est plus assurée. Il pourrait être extrêmement difficile alors de contrôler les prises en charge revendiquées par l'importateur puisque ce dernier devrait assumer en même temps l'écoulement de volaille de provenances différentes par le biais de systèmes de prises en charge distincts. L'autorité ne pourrait plus, dans ce cas, se contenter de comptabiliser les factures des producteurs et les avis de livraison, comme elle le fait dans le cadre de l'accord général; face au risque de confusion sur l'origine de la volaille, il faudrait examiner dans le détail si chaque volaille indigène dont l'importateur revendique la prise en charge - qu'elle provienne des abattoirs indépendants ou des producteurs liés à l'accord général - a effectivement été écoulée. Or, cette exigence est totalement étrangère au système en vigueur dans le cadre de l'accord cartellaire et peut impliquer, à terme, de remettre en cause le principe de la prise en charge globale, telle qu'elle a été appliquée jusqu'à ce jour.
L'autorité intimée n'a donc pas violé le droit fédéral en adoptant une interprétation strictement alternative des conditions posées par l'art. 5 lettres a à c de l'ordonnance sur la volaille.
Au demeurant, il faut constater qu'avec l'ouverture à la signature du nouvel accord cartellaire en mai 1991, le problème soulevé par la recourante ne se pose plus. En effet, à partir de ce moment, les membres du cartel s'obligent expressément, par une clause d'exclusivité, à ne prendre en charge que la volaille indigène de leurs partenaires producteurs. Cela signifie que, même si elle était admise, l'interprétation défendue par la recourante ne serait applicable que dans la période transitoire comprise entre l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur la volaille, le 31 mars 1989, et la dénonciation de l'accord cartellaire de 1981, le 30 avril 1991. Il serait disproportionné, pour une aussi brève période, de remettre en cause tout le système de l'accord cartellaire afin de permettre à l'une ou l'autre entreprise de cumuler pendant quelques mois les avantages des deux systèmes de prise en charge de volaille. | fr | Art. 23 cpv. 1 lett. c della legge federale sull'agricoltura del 3 ottobre 1951 (LAgr; RS 910.1) e ordinanza sul pollame del 22 marzo 1989 (RS 916.335). 1. Gli importatori di pollame, che hanno aderito al contratto di diritto privato che li lega all'associazione dei produttori di pollame, non possono cumulare l'obbligo globale di ritiro previsto da questo accordo di cartello (consid. 2a) e quello individuale di cui all'ordinanza sul pollame (consid. 2b).
2. Applicare in modo strettamente alternativo le lettere a, b oppure c dell'art. 5 dell'ordinanza sul pollame non disattende il diritto federale (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-469%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,981 | 117 Ib 477 | 117 Ib 477
Sachverhalt ab Seite 478
Le 15 juillet 1987, la Commune de Sorens a déposé une demande de permis de construire en vue de l'extension d'une décharge pour matériaux inertes. Ce projet implique la mise sous tuyaux d'un tronçon de 42 m du ruisseau de Malessert, déjà canalisé en amont sur une longueur d'environ 130 m, sous la décharge existante. Le cours de ce ruisseau s'étend sur 850 m en amont et sur 3200 m en aval, jusqu'à l'embouchure dans le lac de la Gruyère. Le 6 octobre 1987, la Direction cantonale de l'intérieur et de l'agriculture (ci-après: la direction) a délivré l'autorisation pour le prolongement de la mise sous tuyaux du ruisseau qui, à ses yeux, n'avait qu'une faible valeur piscicole. La direction a encore retenu que la décharge existante était remplie et que son extension, d'une capacité de 5600 m3, répondait à un besoin d'intérêt public et permettrait de restituer du terrain à l'agriculture; en outre, la nouvelle canalisation ne constituerait pas une aggravation disproportionnée de l'atteinte déjà portée au ruisseau.
La Fédération fribourgeoise des sociétés de pêche et la Ligue suisse pour la protection de la nature ont recouru au Conseil d'Etat en faisant valoir l'intérêt à la préservation du ruisseau de Malessert. Par arrêté du 16 août 1990, le Conseil d'Etat a admis les recours et annulé la décision de la direction. Il s'est fondé sur les dispositions de la loi fédérale du 4 décembre 1973 sur la pêche, pour considérer que l'ouvrage litigieux constituerait une atteinte grave aux intérêts de la pêche et de la protection de la nature. Le Conseil d'Etat a relevé qu'au jour de sa décision, la valeur piscicole du ruisseau de Malessert était quasi nulle, mais que les eaux usées de la région concernée allaient prochainement être dirigées sur une station d'épuration, de sorte que le cours d'eau redeviendrait clair et sain sur plusieurs kilomètres.
Agissant par la voie d'un recours de droit administratif, la Commune de Sorens demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat et de confirmer celle de la direction. Elle invoque notamment une violation de l'art. 25 de la loi fédérale sur la pêche en faisant valoir que ses propres intérêts devaient l'emporter sur ceux de la protection du ruisseau. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. La recourante prétend que l'autorité cantonale a violé l'art. 25 de la loi fédérale sur la pêche en qualifiant de grave l'atteinte constituée par la réalisation d'un tronçon supplémentaire de canalisation; elle considère qu'il a été procédé à une pesée incorrecte des intérêts en jeu.
a) La conservation des eaux piscicoles et leur protection des atteintes nuisibles constituent des buts de la loi fédérale sur la pêche (ci-après: la loi fédérale; art. 2 let. a). Afin d'atteindre ces buts, certaines dispositions de la loi tendent à la protection des biotopes (art. 22 ss). Ainsi, les interventions techniques - notamment la mise sous canalisation - qui ont pour conséquence de modifier les eaux ou leur régime, les cours d'eau ainsi que les rives et le fond des lacs, sont soumises à une autorisation spéciale (art. 24). L'art. 25 de la loi fédérale définit les mesures à prendre à l'occasion de l'octroi d'une autorisation pour une nouvelle installation. Cette législation fédérale n'a pas seulement pour but de régler l'exercice de la pêche par des mesures de police; il s'agit d'un instrument au service de la protection de l'environnement, qui correspond dans une large mesure au but visé par les art. 18 ss LPN, quand bien même ces deux lois poursuivent des objectifs différents (ATF 112 Ib 431 consid. 3c).
b) Le projet en cause est une "nouvelle installation" au sens des art. 24 al. 3 et 25 de la loi fédérale - ce que la recourante ne conteste pas - et il tend à modifier un cours d'eau. L'art. 25 al. 2 de la loi fédérale précise alors que si, dans l'examen d'un tel projet, "on ne peut trouver aucune mesure permettant d'empêcher qu'une atteinte grave ne soit portée aux intérêts de la pêche, la décision sera prise compte tenu de tous les intérêts en jeu". Il n'y a pas lieu ici de déterminer si une autre solution pour l'extension de la décharge, qui permettrait de maintenir à ciel ouvert le ruisseau de Malessert, serait effectivement réalisable, ou à tout le moins sans coûts excessifs, comme le prétend la Ligue suisse pour la protection de la nature. La mise sous tuyaux d'un tronçon de 42 m, même en complément d'un voûtage existant, doit être considérée comme une atteinte grave aux intérêts de la pêche. Les rives naturelles et la végétation aquatique doivent en principe être préservées, en vertu de l'art. 22 de la loi fédérale, non seulement pour leur valeur paysagère (cf. art. 18 al. 1bis et 21 LPN, dont il faut tenir compte dans ce contexte), mais également pour leur rôle dans la reproduction des espèces et la protection des jeunes poissons. L'eau, le lit, les rives et les environs des cours d'eau constituent le biotope des poissons et autres organismes qui y vivent en permanence. Le fait que le ruisseau était pollué au moment où le Conseil d'Etat a statué ne permet pas de considérer l'atteinte comme de peu de gravité, d'autant qu'une amélioration est en passe de se réaliser. Il importe peu également que le débit en amont de la canalisation existante soit faible. De même, l'existence d'un voûtage sur un tronçon d'une certaine longueur n'est pas décisive: les atteintes déjà portées ne peuvent justifier une destruction plus importante des milieux que le législateur a voulu protéger (cf. ATF 111 Ib 308 ss, relatif au refus d'une autorisation de mise sous tuyaux, nonobstant la subsistance d'un voûtage réalisé antérieurement, avant l'entrée en vigueur de la loi fédérale).
c) Il reste à examiner si, en dépit de la gravité de l'atteinte, les autres intérêts en jeu pourraient justifier le projet litigieux. A cet égard, la pesée des intérêts opérée par le Conseil d'Etat est convaincante. La commune recourante ne se trouve pas dans l'impossibilité de réaliser les travaux de génie civil qu'elle projette, car d'autres décharges pour matériaux inertes sont disponibles dans les environs. Cette dernière solution est à vrai dire plus coûteuse, mais l'intérêt financier de la recourante, certes non négligeable, ne saurait prévaloir sur les intérêts encore plus importants de la pêche et de la protection de la nature (ATF 117 Ib 193 consid. 4cd, ATF 108 Ib 186 consid. 5c). Enfin, l'intérêt à l'amélioration des conditions d'exploitation agricole d'une surface de 2400 m2 située à 900 m d'altitude est trop restreint pour l'emporter sur la nécessité de protéger le cours d'eau. Les moyens de la recourante sont donc mal fondés. | fr | Bewilligungspflicht gemäss BG über die Fischerei für die Einfassung eines Bachabschnitts in Rohre. Die Einfassung eines Bachabschnitts von 42 m in Rohre ist - selbst wenn sie eine bereits bestehende Bachverbauung vervollständigt - eine bewilligungspflichtige "Neuanlage" im Sinne der Art. 24 und 25 des BG über die Fischerei. Diese Bestimmungen, welche eine umfassende Abwägung der verschiedenen Interessen verlangen, regeln nicht nur die Ausübung der Fischerei, sondern sie stimmen zudem in ihrer Zielsetzung weitgehend mit den Art. 18 ff NHG überein. Im vorliegenden Falle überwiegt das Interesse am Schutz des Wasserlaufs. | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-477%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,982 | 117 Ib 477 | 117 Ib 477
Sachverhalt ab Seite 478
Le 15 juillet 1987, la Commune de Sorens a déposé une demande de permis de construire en vue de l'extension d'une décharge pour matériaux inertes. Ce projet implique la mise sous tuyaux d'un tronçon de 42 m du ruisseau de Malessert, déjà canalisé en amont sur une longueur d'environ 130 m, sous la décharge existante. Le cours de ce ruisseau s'étend sur 850 m en amont et sur 3200 m en aval, jusqu'à l'embouchure dans le lac de la Gruyère. Le 6 octobre 1987, la Direction cantonale de l'intérieur et de l'agriculture (ci-après: la direction) a délivré l'autorisation pour le prolongement de la mise sous tuyaux du ruisseau qui, à ses yeux, n'avait qu'une faible valeur piscicole. La direction a encore retenu que la décharge existante était remplie et que son extension, d'une capacité de 5600 m3, répondait à un besoin d'intérêt public et permettrait de restituer du terrain à l'agriculture; en outre, la nouvelle canalisation ne constituerait pas une aggravation disproportionnée de l'atteinte déjà portée au ruisseau.
La Fédération fribourgeoise des sociétés de pêche et la Ligue suisse pour la protection de la nature ont recouru au Conseil d'Etat en faisant valoir l'intérêt à la préservation du ruisseau de Malessert. Par arrêté du 16 août 1990, le Conseil d'Etat a admis les recours et annulé la décision de la direction. Il s'est fondé sur les dispositions de la loi fédérale du 4 décembre 1973 sur la pêche, pour considérer que l'ouvrage litigieux constituerait une atteinte grave aux intérêts de la pêche et de la protection de la nature. Le Conseil d'Etat a relevé qu'au jour de sa décision, la valeur piscicole du ruisseau de Malessert était quasi nulle, mais que les eaux usées de la région concernée allaient prochainement être dirigées sur une station d'épuration, de sorte que le cours d'eau redeviendrait clair et sain sur plusieurs kilomètres.
Agissant par la voie d'un recours de droit administratif, la Commune de Sorens demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat et de confirmer celle de la direction. Elle invoque notamment une violation de l'art. 25 de la loi fédérale sur la pêche en faisant valoir que ses propres intérêts devaient l'emporter sur ceux de la protection du ruisseau. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. La recourante prétend que l'autorité cantonale a violé l'art. 25 de la loi fédérale sur la pêche en qualifiant de grave l'atteinte constituée par la réalisation d'un tronçon supplémentaire de canalisation; elle considère qu'il a été procédé à une pesée incorrecte des intérêts en jeu.
a) La conservation des eaux piscicoles et leur protection des atteintes nuisibles constituent des buts de la loi fédérale sur la pêche (ci-après: la loi fédérale; art. 2 let. a). Afin d'atteindre ces buts, certaines dispositions de la loi tendent à la protection des biotopes (art. 22 ss). Ainsi, les interventions techniques - notamment la mise sous canalisation - qui ont pour conséquence de modifier les eaux ou leur régime, les cours d'eau ainsi que les rives et le fond des lacs, sont soumises à une autorisation spéciale (art. 24). L'art. 25 de la loi fédérale définit les mesures à prendre à l'occasion de l'octroi d'une autorisation pour une nouvelle installation. Cette législation fédérale n'a pas seulement pour but de régler l'exercice de la pêche par des mesures de police; il s'agit d'un instrument au service de la protection de l'environnement, qui correspond dans une large mesure au but visé par les art. 18 ss LPN, quand bien même ces deux lois poursuivent des objectifs différents (ATF 112 Ib 431 consid. 3c).
b) Le projet en cause est une "nouvelle installation" au sens des art. 24 al. 3 et 25 de la loi fédérale - ce que la recourante ne conteste pas - et il tend à modifier un cours d'eau. L'art. 25 al. 2 de la loi fédérale précise alors que si, dans l'examen d'un tel projet, "on ne peut trouver aucune mesure permettant d'empêcher qu'une atteinte grave ne soit portée aux intérêts de la pêche, la décision sera prise compte tenu de tous les intérêts en jeu". Il n'y a pas lieu ici de déterminer si une autre solution pour l'extension de la décharge, qui permettrait de maintenir à ciel ouvert le ruisseau de Malessert, serait effectivement réalisable, ou à tout le moins sans coûts excessifs, comme le prétend la Ligue suisse pour la protection de la nature. La mise sous tuyaux d'un tronçon de 42 m, même en complément d'un voûtage existant, doit être considérée comme une atteinte grave aux intérêts de la pêche. Les rives naturelles et la végétation aquatique doivent en principe être préservées, en vertu de l'art. 22 de la loi fédérale, non seulement pour leur valeur paysagère (cf. art. 18 al. 1bis et 21 LPN, dont il faut tenir compte dans ce contexte), mais également pour leur rôle dans la reproduction des espèces et la protection des jeunes poissons. L'eau, le lit, les rives et les environs des cours d'eau constituent le biotope des poissons et autres organismes qui y vivent en permanence. Le fait que le ruisseau était pollué au moment où le Conseil d'Etat a statué ne permet pas de considérer l'atteinte comme de peu de gravité, d'autant qu'une amélioration est en passe de se réaliser. Il importe peu également que le débit en amont de la canalisation existante soit faible. De même, l'existence d'un voûtage sur un tronçon d'une certaine longueur n'est pas décisive: les atteintes déjà portées ne peuvent justifier une destruction plus importante des milieux que le législateur a voulu protéger (cf. ATF 111 Ib 308 ss, relatif au refus d'une autorisation de mise sous tuyaux, nonobstant la subsistance d'un voûtage réalisé antérieurement, avant l'entrée en vigueur de la loi fédérale).
c) Il reste à examiner si, en dépit de la gravité de l'atteinte, les autres intérêts en jeu pourraient justifier le projet litigieux. A cet égard, la pesée des intérêts opérée par le Conseil d'Etat est convaincante. La commune recourante ne se trouve pas dans l'impossibilité de réaliser les travaux de génie civil qu'elle projette, car d'autres décharges pour matériaux inertes sont disponibles dans les environs. Cette dernière solution est à vrai dire plus coûteuse, mais l'intérêt financier de la recourante, certes non négligeable, ne saurait prévaloir sur les intérêts encore plus importants de la pêche et de la protection de la nature (ATF 117 Ib 193 consid. 4cd, ATF 108 Ib 186 consid. 5c). Enfin, l'intérêt à l'amélioration des conditions d'exploitation agricole d'une surface de 2400 m2 située à 900 m d'altitude est trop restreint pour l'emporter sur la nécessité de protéger le cours d'eau. Les moyens de la recourante sont donc mal fondés. | fr | Autorisation requise par la loi fédérale sur la pêche pour la mise sous tuyaux d'un tronçon de ruisseau. La mise sous tuyaux d'un tronçon de ruisseau, long de 42 m, même en complément d'un voûtage existant, est une "nouvelle installation" qui nécessite une autorisation au sens des art. 24 et 25 de la loi fédérale sur la pêche. Cette législation, qui n'a pas pour seul objectif de régler l'exercice de la pêche, mais dont le but correspond dans une large mesure à celui fixé par les art. 18 ss LPN, impose une pesée de l'ensemble des intérêts en jeu. En l'espèce, l'intérêt à la protection du cours d'eau l'emporte. | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-477%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,983 | 117 Ib 477 | 117 Ib 477
Sachverhalt ab Seite 478
Le 15 juillet 1987, la Commune de Sorens a déposé une demande de permis de construire en vue de l'extension d'une décharge pour matériaux inertes. Ce projet implique la mise sous tuyaux d'un tronçon de 42 m du ruisseau de Malessert, déjà canalisé en amont sur une longueur d'environ 130 m, sous la décharge existante. Le cours de ce ruisseau s'étend sur 850 m en amont et sur 3200 m en aval, jusqu'à l'embouchure dans le lac de la Gruyère. Le 6 octobre 1987, la Direction cantonale de l'intérieur et de l'agriculture (ci-après: la direction) a délivré l'autorisation pour le prolongement de la mise sous tuyaux du ruisseau qui, à ses yeux, n'avait qu'une faible valeur piscicole. La direction a encore retenu que la décharge existante était remplie et que son extension, d'une capacité de 5600 m3, répondait à un besoin d'intérêt public et permettrait de restituer du terrain à l'agriculture; en outre, la nouvelle canalisation ne constituerait pas une aggravation disproportionnée de l'atteinte déjà portée au ruisseau.
La Fédération fribourgeoise des sociétés de pêche et la Ligue suisse pour la protection de la nature ont recouru au Conseil d'Etat en faisant valoir l'intérêt à la préservation du ruisseau de Malessert. Par arrêté du 16 août 1990, le Conseil d'Etat a admis les recours et annulé la décision de la direction. Il s'est fondé sur les dispositions de la loi fédérale du 4 décembre 1973 sur la pêche, pour considérer que l'ouvrage litigieux constituerait une atteinte grave aux intérêts de la pêche et de la protection de la nature. Le Conseil d'Etat a relevé qu'au jour de sa décision, la valeur piscicole du ruisseau de Malessert était quasi nulle, mais que les eaux usées de la région concernée allaient prochainement être dirigées sur une station d'épuration, de sorte que le cours d'eau redeviendrait clair et sain sur plusieurs kilomètres.
Agissant par la voie d'un recours de droit administratif, la Commune de Sorens demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat et de confirmer celle de la direction. Elle invoque notamment une violation de l'art. 25 de la loi fédérale sur la pêche en faisant valoir que ses propres intérêts devaient l'emporter sur ceux de la protection du ruisseau. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. La recourante prétend que l'autorité cantonale a violé l'art. 25 de la loi fédérale sur la pêche en qualifiant de grave l'atteinte constituée par la réalisation d'un tronçon supplémentaire de canalisation; elle considère qu'il a été procédé à une pesée incorrecte des intérêts en jeu.
a) La conservation des eaux piscicoles et leur protection des atteintes nuisibles constituent des buts de la loi fédérale sur la pêche (ci-après: la loi fédérale; art. 2 let. a). Afin d'atteindre ces buts, certaines dispositions de la loi tendent à la protection des biotopes (art. 22 ss). Ainsi, les interventions techniques - notamment la mise sous canalisation - qui ont pour conséquence de modifier les eaux ou leur régime, les cours d'eau ainsi que les rives et le fond des lacs, sont soumises à une autorisation spéciale (art. 24). L'art. 25 de la loi fédérale définit les mesures à prendre à l'occasion de l'octroi d'une autorisation pour une nouvelle installation. Cette législation fédérale n'a pas seulement pour but de régler l'exercice de la pêche par des mesures de police; il s'agit d'un instrument au service de la protection de l'environnement, qui correspond dans une large mesure au but visé par les art. 18 ss LPN, quand bien même ces deux lois poursuivent des objectifs différents (ATF 112 Ib 431 consid. 3c).
b) Le projet en cause est une "nouvelle installation" au sens des art. 24 al. 3 et 25 de la loi fédérale - ce que la recourante ne conteste pas - et il tend à modifier un cours d'eau. L'art. 25 al. 2 de la loi fédérale précise alors que si, dans l'examen d'un tel projet, "on ne peut trouver aucune mesure permettant d'empêcher qu'une atteinte grave ne soit portée aux intérêts de la pêche, la décision sera prise compte tenu de tous les intérêts en jeu". Il n'y a pas lieu ici de déterminer si une autre solution pour l'extension de la décharge, qui permettrait de maintenir à ciel ouvert le ruisseau de Malessert, serait effectivement réalisable, ou à tout le moins sans coûts excessifs, comme le prétend la Ligue suisse pour la protection de la nature. La mise sous tuyaux d'un tronçon de 42 m, même en complément d'un voûtage existant, doit être considérée comme une atteinte grave aux intérêts de la pêche. Les rives naturelles et la végétation aquatique doivent en principe être préservées, en vertu de l'art. 22 de la loi fédérale, non seulement pour leur valeur paysagère (cf. art. 18 al. 1bis et 21 LPN, dont il faut tenir compte dans ce contexte), mais également pour leur rôle dans la reproduction des espèces et la protection des jeunes poissons. L'eau, le lit, les rives et les environs des cours d'eau constituent le biotope des poissons et autres organismes qui y vivent en permanence. Le fait que le ruisseau était pollué au moment où le Conseil d'Etat a statué ne permet pas de considérer l'atteinte comme de peu de gravité, d'autant qu'une amélioration est en passe de se réaliser. Il importe peu également que le débit en amont de la canalisation existante soit faible. De même, l'existence d'un voûtage sur un tronçon d'une certaine longueur n'est pas décisive: les atteintes déjà portées ne peuvent justifier une destruction plus importante des milieux que le législateur a voulu protéger (cf. ATF 111 Ib 308 ss, relatif au refus d'une autorisation de mise sous tuyaux, nonobstant la subsistance d'un voûtage réalisé antérieurement, avant l'entrée en vigueur de la loi fédérale).
c) Il reste à examiner si, en dépit de la gravité de l'atteinte, les autres intérêts en jeu pourraient justifier le projet litigieux. A cet égard, la pesée des intérêts opérée par le Conseil d'Etat est convaincante. La commune recourante ne se trouve pas dans l'impossibilité de réaliser les travaux de génie civil qu'elle projette, car d'autres décharges pour matériaux inertes sont disponibles dans les environs. Cette dernière solution est à vrai dire plus coûteuse, mais l'intérêt financier de la recourante, certes non négligeable, ne saurait prévaloir sur les intérêts encore plus importants de la pêche et de la protection de la nature (ATF 117 Ib 193 consid. 4cd, ATF 108 Ib 186 consid. 5c). Enfin, l'intérêt à l'amélioration des conditions d'exploitation agricole d'une surface de 2400 m2 située à 900 m d'altitude est trop restreint pour l'emporter sur la nécessité de protéger le cours d'eau. Les moyens de la recourante sont donc mal fondés. | fr | Obbligo di autorizzazione secondo la legge federale sulla pesca per la copertura di un tronco di un ruscello. La copertura di un tronco di un ruscello, per una lunghezza di 42 m, anche se per completare una condotta esistente, costituisce un "nuovo impianto" che necessita di un'autorizzazione ai sensi degli art. 24 e 25 della legge federale sulla pesca. Questa legislazione, che non ha quale unico obiettivo di disciplinare l'esercizio della pesca, ma il cui scopo corrisponde in larga misura a quello sancito dagli art. 18 segg. LPN, richiede una ponderazione di tutti gli aspetti della situazione. Nel caso concreto prevale l'interesse alla protezione del corso d'acqua. | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-477%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,984 | 117 Ib 481 | 117 Ib 481
Sachverhalt ab Seite 482
Im Juni 1985 beschloss die Kartellkommission, die wettbewerbsrelevanten Auswirkungen der gesamtschweizerischen Vereinbarungen im Bankgewerbe zu prüfen. Aufgrund der Resultate dieser Untersuchung empfahl sie unter anderem, die Konvention IV betreffend einheitliche Gebührenrechnung für offene Depots aufzuheben, weil sich die Ausschaltung des Preiswettbewerbes im Depotgeschäft als volkswirtschaftlich schädlich erweise (vgl. Untersuchung der Kartellkommission, "Die gesamtschweizerisch wirkenden Vereinbarungen im Bankgewerbe", publiziert in: Veröffentlichungen der Schweizerischen Kartellkommission und des Preisüberwachers (VKKP) 1989/3 S. 7 ff.).
Die Schweizerische Bankiervereinigung, in deren Rahmen das Übereinkommen ausgearbeitet worden war, lehnte am 6. Juli 1989 diese Empfehlung grundsätzlich ab, kündigte aber gewisse Anpassungen der Konvention IV an. Auf den 1. Januar 1990 hob sie die unterschiedliche Tarifierung für In- und Ausländer auf, indem sie den Satz für Inland- auf jenen für Auslanddepots erhöhte. Die Berechnung einer Minimalgebühr pro Posten und Depot wurde in Art. 2 den unterzeichnenden Banken neu freigestellt und die Rabattstruktur in Art. 7 erweitert und verfeinert.
Am 31. August 1989 stellte die Kartellkommission dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement den Antrag, die Konvention IV aufzulösen. Trotz der (damals erst angekündigten) Änderungen hielt die Kommission an ihrer Ansicht fest, dass die Ausschaltung des Preiswettbewerbes im Depotgeschäft volkswirtschaftlich schädlich und daher aufzuheben sei.
Das Departement schloss sich dieser Beurteilung an und verfügte am 10. September 1990 die Auflösung der Konvention bis spätestens 31. Dezember 1992.
Hiergegen reichte die Schweizerische Bankiervereinigung am 11. Oktober 1990 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Sie beantragt, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, soweit sie die Konvention IV und den Kostenpunkt betreffe; eventuell sei die Sache zur Durchführung eines dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) konformen Vorgehens an das Departement zurückzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
3. Nach Art. 29 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1985 über Kartelle und ähnliche Organisationen (KG, Kartellgesetz; SR 251) untersucht die Kartellkommission im Auftrag des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes oder von sich aus, ob ein Kartell oder eine ähnliche Organisation volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen zeitigt. Art. 31 KG regelt das Verfahren wie folgt:
"1 Die Kommission ersucht die Personen, die zur Feststellung des Sachverhalts beitragen können, um die erforderlichen Auskünfte und Urkunden. Sie kann Sachverständige beiziehen.
2 Kann der Sachverhalt auf diesem Weg nicht abgeklärt werden, vernimmt die Kommission die Beteiligten und Dritte als Zeugen und verlangt von ihnen die notwendigen Urkunden. Die Artikel 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelten sinngemäss.
3 Die Kommission erlässt die Beweisanordnung in Form einer Verfügung.
4 Die Kommission gibt vor Abschluss des Verfahrens den Beteiligten Gelegenheit, zu den tatsächlichen Feststellungen ihres Berichtes Stellung zu nehmen. Die Beteiligten haben den Bericht geheimzuhalten, solange das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement nicht dessen Veröffentlichung bewilligt hat."
Stellt die Kommission volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen fest, empfiehlt sie den Beteiligten, Kartellbestimmungen oder unter das Gesetz fallende Abreden abzuändern oder aufzuheben, oder bestimmte Verhaltensweisen zu unterlassen (Art. 32 Abs. 1 KG). Die Betroffenen haben binnen der ihnen gesetzten Frist schriftlich zu erklären, ob sie die Empfehlung annehmen (Art. 32 Abs. 2 KG). Ändern sich die tatsächlichen Verhältnisse wesentlich, so kann die Kartellkommission von sich aus oder auf Antrag von Beteiligten die Empfehlung widerrufen oder ändern (Art. 32 Abs. 3 KG).
Art. 33 und 37 KG regeln das Verfahren vor dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement bei Ablehnung der Empfehlung:
"Art. 33 Bericht an das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement
1 Nach Abschluss des Verfahrens erstattet die Kommission Bericht und Antrag an das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement.
2 Erachtet dieses eine ergänzende Untersuchung als notwendig, beauftragt es die Kommission damit.
3 Die Berichte der Kommission werden veröffentlicht, sofern das Departement nicht anders entscheidet.
Art. 37
1 Nehmen die Beteiligten Empfehlungen nach den Artikeln 32 Absatz 1 und 43 Absatz 1 nicht an, kann das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission binnen dreier Monate seit Eingang der Ablehnung durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen anordnen. Es hört die Beteiligten zuvor an.
2 Bei Nichtbefolgung angenommener Empfehlungen ordnet das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen an."
Über die allgemeine Anwendbarkeit der Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes spricht sich das Kartellgesetz nicht aus. Das Verhältnis zwischen den beiden Gesetzen ist deshalb durch Auslegung zu ermitteln.
4. a) aa) Im Entscheid vom 10. April 1987 in Sachen E.G. Portland gegen die Kartellkommission befand das Bundesgericht, dass im Rahmen des Untersuchungsverfahrens der Kartellkommission eine Berufung auf die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes ausgeschlossen erscheine (BGE 113 Ib 95 f. E. d/aa und bb). Zum Verfügungsbegriff nach Art. 5 VwVG gehöre, dass Rechte und Pflichten der Adressaten gestaltet bzw. festgestellt würden. Den Untersuchungen der Kartellkommission komme keine solche Wirkung zu. Erst wenn die Empfehlungen abgelehnt oder nicht befolgt würden, könne das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement zu Massnahmen greifen, die in Form von Verfügungen zu ergehen hätten. Da die Beteiligten erst in diesem Stadium zu einem bestimmten Vorgehen verpflichtet würden, sei es sachgerecht, ihnen die Garantien des Verwaltungsverfahrensgesetzes von hier weg zuteil werden zu lassen. Das Kartellgesetz selber stecke den Rahmen des rechtlichen Gehörs ab, weshalb das Bundesgericht aufgrund von Art. 114bis Abs. 3 BV nicht befugt sei, den Beteiligten im Untersuchungsverfahren weitere als die im Kartellgesetz vorgesehenen Mitwirkungsrechte einzuräumen.
bb) Dieses Urteil des Bundesgerichtes stiess in der Doktrin zum Teil auf Kritik. Das Untersuchungsverfahren gemäss Art. 31 ff. des Kartellgesetzes führe - sofern es nicht eingestellt oder ohne Empfehlungen abgeschlossen werde - in jedem Fall zu Ergebnissen, welche die rechtliche Stellung der Beteiligten berührten, weil die Kartellkommission anregen könne, Kartellbestimmungen oder unter das Gesetz fallende Abreden abzuändern oder aufzuheben, oder bestimmte Verhaltensweisen zu unterlassen. Nähmen die Beteiligten die Empfehlungen an, so würden diese verbindlich und zöge ihre Nichtbefolgung nach Art. 39 lit. a KG strafrechtliche Sanktionen nach sich. Trotz Zustimmungserfordernis liege in den Empfehlungen eine einseitige hoheitliche Anordnung (Verfügung), die zur Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes bereits im Untersuchungsverfahren führen müsse (ERIC HOMBURGER, in: Schweizerische Aktiengesellschaft (SAG) 60/1988 S. 31 ff.; ERIC HOMBURGER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Zürich 1990, S. 367, Rz. 5 ff. zu Art. 31 KG; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, Bern 1991, S. 294, N 23; MARKUS GEMPERLE, Das Zusammenspiel zwischen Versicherungsaufsicht und Kartellaufsicht im schweizerischen Recht, Diss. St. Gallen 1990, S. 133, FN 473 und S. 168 f.).
b) Trotz dieser Kritik ist an der Rechtsprechung in BGE 113 Ib 90 ff. festzuhalten.
aa) Die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes finden nach Art. 1 Abs. 1 dieses Erlasses nur Anwendung auf Verwaltungssachen, die durch Verfügung von Bundesverwaltungsbehörden in erster Instanz oder auf Beschwerde hin zu erledigen sind. Als Verfügungen gelten behördliche Anordnungen im Einzelfall, durch welche eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 104 Ia 29 E. d). Dies ist im verwaltungsrechtlichen Kartellverfahren erst bei der Anordnung der erforderlichen Massnahmen durch das Departement nach Art. 37 KG der Fall. Daran vermag auch die Strafandrohung bei Missachtung von angenommenen Empfehlungen in Art. 39 lit. a KG nichts zu ändern, womit der Rechtsmissbrauch geahndet werden soll, der darin liegt, dass Beteiligte freiwillig einer Empfehlung zustimmen, dieser dann aber keine Folge leisten (vgl. Amtl.Bull. 1985 N 56, Votum von Kommissionssprecher Auer). Art. 37 Abs. 2 KG sieht auch für diesen Fall vor, dass das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen anordnet. Dass den Empfehlungen der Kartellkommission nach der Ansicht des Gesetzgebers kein Verfügungscharakter zukommt, macht gerade die Einführung von Art. 39 lit. a KG deutlich, erwies sich doch die Tatsache, dass Art. 292 StGB notwendigerweise an eine Verfügung zu knüpfen ist und eine solche bei angenommenen Empfehlungen der Kartellkommission gerade fehlt, als wichtiges Argument für die Schaffung eigener Straftatbestände im Kartellgesetz (vgl. Sitzungsprotokoll der ständerätlichen Kommission vom 4. Mai 1982, S. 45 ff., und vom 2. September 1982, S. 3 ff., insbesondere S. 5; Sitzungsprotokoll der nationalrätlichen Kommission vom 20. Februar 1984, S. 16 ff.). Der Gedanke, im Gesetz ausdrücklich festzuhalten, dass die schriftliche Annahme von Empfehlungen einer Verfügung des Departementes gleichkomme, wurde bereits in der ständerätlichen Kommission verworfen (Protokoll der Sitzung der Kommission des Ständerates vom 2. September 1982, S. 4 ff.).
bb) Neben diesen mehr formellen sprechen auch materielle Gründe dafür, dass das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Untersuchungsverfahren der Kartellkommission keine allgemeine Anwendung findet.
Das Kartellgesetz sieht für das verwaltungsrechtliche Verfahren einen zweistufigen Ablauf vor, dessen erste Etappe auf dem Prinzip einer konsensorientierten Zusammenarbeit zwischen Kartellkommission und privater Wirtschaft beruht (vgl. CARL BAUDENBACHER, Funktionszuwachs des Staates als wirtschaftsrechtliches Problem, in: SAG 57/1985 S. 57 ff.; insbesondere S. 66 ff.; PAUL RICHLI, Zu den Gründen, Möglichkeiten und Grenzen für Verhandlungselemente im öffentlichen Recht, in: ZBl 92/1991 S. 381 ff.). Es ist Ausdruck dieses partnerschaftlichen Modelles, dass die Kommission nach Art. 31 Abs. 1 KG die Personen, die zur Feststellung des Sachverhaltes beitragen können, um die erforderlichen Auskünfte und Urkunden "ersucht" und nur falls der Sachverhalt auf diesem Weg nicht abgeklärt werden kann, die Beteiligten und Dritte als Zeugen vernimmt und von ihnen die notwendigen Urkunden verlangt, wobei die Art. 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes sinngemäss gelten (Art. 31 Abs. 2 KG). Eine umfassende Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist mit einem solchen, einem partnerschaftlichen, nicht hoheitlichen Grundgedanken verpflichteten System staatlichen Verwaltungshandelns, bei dem es nach Vorliegen des Berichtes der Kartellkommission auch noch zu Gesprächen mit den Betroffenen über die Art und Weise der Verwirklichung allfälliger Empfehlungen und (zum Teil auch) noch über deren Inhalt kommt (vgl. BBl 1981 II 1359 und 1364; PAUL RICHLI, Begutachtung von Rechtsfragen, in: VKKP 1987/1 S. 74; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, Kommentar zum Kartell- und Preisüberwachungsgesetz, Zürich 1988, S. 731 I. Abs. 1), kaum vereinbar und würde die entsprechenden Bemühungen der Kartellkommission übermässig erschweren.
Hätte der Gesetzgeber im Untersuchungsverfahren vor der Kartellkommission generell das Verwaltungsverfahrensgesetz als anwendbar erklären wollen, so hätte er dies zum Ausdruck gebracht. Damit regelt das Kartellgesetz aber die im Untersuchungsverfahren einzuräumenden Rechte abschliessend dahin gehend, dass die Kommission vor Beendigung des Verfahrens den Beteiligten nur Gelegenheit zu bieten hat, zu den tatsächlichen Feststellungen ihres Berichtes Stellung zu nehmen. Falls die Abklärung des Sachverhaltes nicht einverständlich erfolgen kann und damit ein hoheitliches Auftreten des Staates erforderlich wird, hat die Kommission sinngemäss die Art. 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes zur Anwendung zu bringen (vgl. ANDRÉ GRISEL, Avis de droit pour la Commission des cartels, in: VKKP 1987/1 S. 107 ff., insbesondere S. 109; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 701, FN 3).
5. Wenn die Kartellkommission in ihren Bemühungen scheitert, durch Empfehlungen an die Beteiligten zu einer Lösung zu finden, sieht das Gesetz vor, dass das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag binnen dreier Monate seit Eingang der Ablehnung die erforderlichen Massnahmen durch Verfügung anordnen kann (Art. 37 Abs. 1 KG). Es stellt sich die Frage, ob das Verwaltungsverfahrensgesetz in diesem Verfahrensabschnitt Anwendung findet, wie dies BGE 113 Ib 95 E. d/aa andeutet, oder ob der Gesetzgeber damit, dass er in Art. 37 Abs. 1 KG die Pflicht aufgenommen hat, die Beteiligten vor Erlass der Verfügung anzuhören, weitergehende Verfahrensrechte ausdrücklich ausschliessen wollte.
a) aa) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist im Rechtsstaat von grundsätzlicher Bedeutung. Er dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt er ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, der in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (BGE 116 Ia 99 E. b; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 128 ff.). Sein Umfang bestimmt sich bei Verfahren in Verwaltungssachen, die durch Verfügung von Bundesverwaltungsbehörden in erster Instanz oder auf Beschwerde hin zu erledigen sind, grundsätzlich nach den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (Art. 1 Abs. 1 VwVG; GEORG MÜLLER, in: Kommentar BV, Art. 4, Rz. 99; vgl. auch PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, S. 139, 16.23). Mit dessen Inkrafttreten sind vorbehältlich ergänzender Erlasse im Sinne von Art. 4 VwVG mit der neuen Regelung im Widerspruch stehende Bestimmungen des Bundesrechtes aufgehoben worden. Abweichende Verfahrensbestimmungen in Spezialgesetzen schliesst Art. 4 VwVG dagegen nicht aus, doch sind sie "VwVG-konform" zu interpretieren (PETER SALADIN, a.a.O., S. 41, 8.2).
bb) Aus den Materialien zum Kartellgesetz ergeben sich keine Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber für das ganze verwaltungsrechtliche Verfahren eine eigenständige Regelung treffen und auf die im Verwaltungsverfahrensgesetz vorgesehenen Parteirechte verzichten wollte (vgl. PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 91 ff.).
Der Expertenentwurf vom 25. September 1978 sah in Art. 42 vor, dass die Kartellkommission, wenn die Beteiligten die Empfehlungen im Sinne von Art. 32 Abs. 1 ablehnen sollten, die erforderlichen Massnahmen binnen drei Monaten seit Eingang der Ablehnung verfügen könne (vgl. Materialien 1978 zur Revision des Schweizerischen Kartellgesetzes, veröffentlicht in: Wirtschaft und Recht (WuR) 31/1979 S. 77 ff.; S. 97). Der Bundesrat räumte die Verfügungsbefugnis in seiner Vorlage dagegen dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement ein. Er wollte dadurch eine zu grosse Machtkonzentration bei der Kartellkommission verhindern und dem Departement Gelegenheit bieten, die Wettbewerbspolitik mit der übrigen schweizerischen Wirtschaftspolitik zu koordinieren (BBl 1981 II 1364). Weder aus der Botschaft des Bundesrates noch aus den parlamentarischen Beratungen ergeben sich Anhaltspunkte dafür, dass mit dieser Änderung eine Verkürzung des rechtlichen Gehörs der Beteiligten gegenüber dem im Verwaltungsverfahren Üblichen verbunden sein sollte. Es ist daher davon auszugehen, dass das verwaltungsrechtliche Kartellverfahren als Ganzes den rechtsstaatlichen Anforderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu genügen hat; dies um so mehr, als der Bundesrat bereits in seiner Botschaft zum Entwurf eines Bundesgesetzes über Kartelle und ähnliche Organisationen vom 18. September 1961 festgestellt hatte, dass "die verwaltungsrechtliche Repression in Kartellsachen einen aussergewöhnlichen Eingriff in private Verhältnisse" darstelle, was ein formstrenges (damals prozessuales) Verfahren (vor dem Bundesgericht) rechtfertige (BBl 1961 II 608).
cc) Der Bestimmung, wonach das Departement die Beteiligten vor seiner Verfügung anhört (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 KG), kommt unter diesen Umständen nicht die Bedeutung zu, dass über die Anhörung hinausgehende, im Verwaltungsverfahrensgesetz verankerte Parteirechte grundsätzlich beschnitten werden sollten. Die entsprechende Regelung hat entweder keine eigenständige Bedeutung (BBl 1981 II 1364; ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 397, Rz. 3 zu Art. 37 KG), oder sie verankert sogar ein absolutes Anhörungsrecht in dem Sinn, dass Gründe, die nach Art. 30 Abs. 2 VwVG zum Verzicht auf eine Anhörung führen können, im Rahmen des Verfahrens nach Art. 37 Abs. 1 KG unerheblich sind (PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 92). Die Frage, welche dieser beiden Auslegungen zutrifft, braucht hier nicht entschieden zu werden; es genügt festzustellen, dass dem zwingenden Charakter der nach dem Scheitern der Empfehlungen der Kartellkommission zu erlassenden Verfügung entsprechend das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Verfahren nach Art. 37 Abs. 1 KG grundsätzlich Anwendung findet (LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 732; ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 396 ff.; MARKUS GEMPERLE, a.a.O., S. 133; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, in: ROGER ZÄCH (Hrsg.), Kartellrecht auf neuer Grundlage, Bern, Stuttgart 1989, S. 221; ROGER ZÄCH, Begutachtung, a.a.O., S. 91 ff.; André Grisel, a.a.O., S. 116 f.).
b) In der Doktrin wird kritisiert, die im Gesetz vorgesehene Frist von drei Monaten, innert welcher das Departement seine Verfügung zu erlassen habe, verunmögliche praktisch die Durchführung eines VwVG-konformen Verfahrens (ERIC HOMBURGER, in: SAG 60/1988 S. 32; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, a.a.O., S. 222 f.; PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 73, 93, 125). Dieser Einwand entbehrt unabhängig davon, dass es sich bei dieser Frist lediglich um eine Ordnungsfrist handeln dürfte (vgl. die Übersicht über die Lehrmeinungen bei ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 398, Rz. 4 zu Art. 37 und FN 6), nicht einer gewissen Berechtigung.
Er wird einerseits aber dadurch relativiert, dass bereits die Kartellkommission - ohne dass das Verwaltungsverfahrensgesetz Anwendung findet - ihr Verfahren so ausrichten kann, dass dem Departement ein möglichst geringer Aufwand erwächst. Der Kommission steht es beispielsweise frei, im Moment der Fristansetzung zur Stellungnahme nach Art. 32 Abs. 2 KG eine gewisse Akteneinsicht zu gewähren (vgl. PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 84/85; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, a.a.O., S. 223/224; dagegen ANDRÉ GRISEL, a.a.O., S. 113), was zudem die Akzeptanzbereitschaft der Beteiligten erhöhen könnte.
Andererseits schliesst die grundsätzliche Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes vor dem Departement - wie zu zeigen sein wird (vgl. nachstehend E. 6) - die Berücksichtigung kartellrechtlicher Besonderheiten nicht schlechterdings aus. Das Verfahrensrecht verfolgt keinen Selbstzweck, sondern dient der Verwirklichung des materiellen Rechtes (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, S. 17 ff.). Das Verfahren vor der Kartellkommission, zu dem die Beteiligten unter verschiedenen Gesichtspunkten beitragen (vgl. Art. 31 Abs. 1 und Abs. 4 KG), kann nicht ohne Einfluss auf dasjenige vor dem Departement bleiben. Das verwaltungsrechtliche Kartellverfahren als Ganzes soll rechtsstaatlichen Minimalgarantien genügen, ohne dass seine Zweiteilung in ein kooperativ orientiertes Empfehlungs- sowie ein hoheitliches Verfügungsverfahren es verunmöglicht, volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und ähnlichen Organisationen (vgl. Art. 31bis Abs. 3 lit. d BV) rasch und zweckmässig zu sanktionieren (Art. 37 Abs. 1 KG).
Unter diesen Umständen dürfte es dem Departement möglich sein, auch ohne formelle Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes schon vor der Kartellkommission, zumindest im Dispositiv fristgerecht zu verfügen (ANDRÉ GRISEL, a.a.O., S. 117).
6. a) Der Kartellkommission kommt als verwaltungsunabhängiger Fachkommission bei der Realisierung des verwaltungsrechtlichen Teiles des Kartellgesetzes zentrale Bedeutung zu (vgl. ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 283 ff.; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 611 ff.). Dies ergibt sich aus den Art. 20 ff. KG, welche Organisation, Aufgabe und Verfahren der Kartellkommission regeln, insbesondere aus Art. 27, wonach die Kommission zuhanden von Gerichten und Verwaltungsbehörden Gutachten erstattet. Obwohl diese den Richter oder die Behörde nicht zu binden vermögen, sind sie dennoch - auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung - von Gewicht (vgl. BGE 109 II 262 E. 3d). Ist die Kartellkommission damit als Fachkommission für Wettbewerbsfragen anerkannt, erscheint es sinnvoll, und entspricht es dem Willen des Gesetzgebers, wenn das Departement in der Regel seinen Entscheid auf ihren in Zusammenarbeit mit den Betroffenen (vgl. Art. 31 Abs. 4 KG) erarbeiteten Bericht abstützt. Dieser kommt einem Expertengutachten gleich und sollte grundsätzlich, was die Sachverhaltsfeststellung und die rechtliche Würdigung betrifft, aus sich selber heraus verständlich sein. Soweit der Bericht der Kartellkommission dieser Anforderung genügt, hat das Departement nach Art. 12 VwVG den Sachverhalt nicht noch einmal von Amtes wegen zu ermitteln, zumal die Beteiligten nach Art. 31 Abs. 4 KG bereits Gelegenheit hatten, sich vor der Kartellkommission dazu zu äussern, und Art. 33 Abs. 2 KG festhält, dass das Departement, falls es eine ergänzende Untersuchung als notwendig erachtet, wiederum die Kommission damit beauftragt. Es erschiene überdies widersprüchlich, die Kartellkommission in Art. 31 Abs. 2 KG zu ermächtigen, in analoger Anwendung der Art. 15-19 VwVG Beteiligte sowie Dritte als Zeugen zu vernehmen und Urkunden herauszuverlangen, wenn das Departement selber gehalten wäre, den Sachverhalt umfassend von Amtes wegen festzustellen.
b) aa) Dem Departement obliegt aber, auf der Grundlage des Berichtes der Kartellkommission und der Vorbringen der Beteiligten (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 KG), nach Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 1 VwVG eine eigenständige Prüfungs- und Begründungspflicht. Nach Art. 37 Abs. 1 KG kann es, falls die Beteiligten die Empfehlungen nicht annehmen, auf Antrag der Kommission durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen anordnen. Damit liegt die Verantwortung für den behördlichen Entscheid, welcher die strittige Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise regelt, beim Departement. Der Gesetzgeber wollte - wie erwähnt - mit dieser Übertragung der Verfügungsbefugnis eine Machtkonzentration bei der Kartellkommission verhindern und einer politischen Behörde im Hinblick auf die Koordination der Wettbewerbs- mit der übrigen schweizerischen Wirtschaftspolitik Entschliessungsermessen einräumen (vgl. BBl 1981 II 1364; Amtl.Bull. 1982 S 549, Votum von Bundesrat Honegger; zum Entschliessungsermessen vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, Rz. 348 f.). Diese beiden Ziele lassen sich aber nur verwirklichen, wenn das Departement sich nicht zum blossen Vollzugsorgan der Kartellkommission macht, sondern gestützt auf deren Vorarbeiten und die Vorbringen der Beteiligten eine eigenständige Würdigung vornimmt (vgl. LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 731, I. Abs. 1 1.).
bb) Kehrseite der Prüfungspflicht bildet die Begründungspflicht (Art. 35 VwVG; MARK E. VILLIGER, Die Pflicht zur Begründung von Verfügungen, in: ZBl 90/1989 S. 137 ff.; insbesondere S. 160). Ob die Behörde ihrer Prüfungspflicht nachgekommen ist, ergibt sich in erster Linie aus der Begründung der Verfügung oder des Entscheides (ARTHUR HAEFLIGER, a.a.O., S. 147). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene sie gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihre Verfügung stützt (BGE 112 Ia 110 mit Hinweisen). Die Begründung braucht nicht in der Verfügung selbst enthalten zu sein (BGE 113 II 205 E. 2), noch ist nötig, dass sich die Behörde mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken.
c) Die angefochtene Verfügung des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes vom 10. September 1990 wird weder der Prüfungs- (Art. 32 VwVG) noch der Begründungspflicht (Art. 35 VwVG) gerecht.
aa) Sie hält lediglich standardisiert fest, "dass in casu der von der Kartellkommission ermittelte Sachverhalt, wie er aus dem Bericht Bankengewerbe hervorgeht, als erstellt gelten muss und von den Beteiligten heute auch nicht grundlegend bestritten ist, wobei den zwischenzeitlich eingetretenen Veränderungen gebührend Rechnung zu tragen ist, diese laut Kartellkommission aber am Ergebnis der volkswirtschaftlichen Schädlichkeit nichts zu ändern vermögen". Das Departement gehe in seiner rechtlichen Würdigung "nicht ohne Not" von der Meinung der Kartellkommission ab. Die Beteiligten brächten nichts vor, was deren Beurteilung als "schlechterdings unhaltbar" erscheinen lasse; insbesondere könne es nicht darum gehen, die von der Kartellkommission gewählte Beurteilungsmethode (sog. Saldomethode) anderen möglichen Vorgehensweisen gegenüberzustellen.
bb) Das Departement setzt sich damit in seiner Verfügung mit den zum Bericht gemachten Ausführungen der Beteiligten nicht auseinander (vgl. MARK E. VILLIGER, a.a.O., S. 153 Ziff. 24). Es ist ihr nicht zu entnehmen, weshalb die Vorinstanz diese Vorbringen als irrelevant bewertet und weshalb den beantragten Beweismitteln im Zusammenhang mit der Auflösung der Konvention IV keine Bedeutung zukommt. Ebensowenig setzt sich das Departement mit der Frage auseinander, weshalb trotz des bestehenden - und nach Angaben der Beschwerdeführerin durch die Anpassung vom 1. Januar 1990 erhöhten - Restwettbewerbs die Konvention IV volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen zeitigt. Wenn das Departement in diesem Punkt auch der der Beschwerdeführerin bekannten Auffassung der Kommission folgt und deshalb an die Begründungspflicht weniger hohe Anforderungen zu stellen sind, hat es sich dennoch zumindest kurz mit den entsprechenden Parteivorbringen auseinanderzusetzen.
Die Ansicht, es könne nicht darum gehen, die Saldo- anderen Beurteilungsmethoden gegenüberzustellen, überzeugt ebenfalls nicht. Der Gesetzgeber hat in Art. 29 Abs. 2 KG nach intensiver Beratung einen Kriterienkatalog erstellt, den die Kartellkommission bei der Prüfung der volkswirtschaftlichen oder sozialen Schädlichkeit eines Kartelles oder einer ähnlichen Organisation berücksichtigen muss (vgl. ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 311 ff.; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 657 ff.). Soweit die Beteiligten im Verfahren vor dem Departement eine falsche Anwendung von Art. 29 KG durch die Kartellkommission geltend machen, hat sich das Departement mit der Auslegung dieser Bestimmung zu beschäftigen und kann sich nicht damit begnügen, auf die Ansicht der Kartellkommission zu verweisen.
7. Die Beschwerdeführerin verlangt weiter eine umfassende Akteneinsicht, d.h. im vorliegenden Fall die Möglichkeit, die schriftlichen (38 Schriftsätze) und mündlichen Befragungen (21 Hearings) der Beteiligten sowie die Protokolle der zwölf Expertengespräche konsultieren zu können.
a) Ist das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Verfahren vor dem Departement anwendbar, so besteht grundsätzlich in diesem Zeitpunkt ein Anspruch auf Akteneinsicht (Art. 26 ff. VwVG). Dabei ist aber auch hier dem besonderen zweistufigen Charakter des verwaltungsrechtlichen Kartellverfahrens - und damit dem Bericht der Kartellkommission, dem in der Regel bereits alle wesentlichen tatbestandsmässigen und rechtlichen Elemente entnommen werden können - Rechnung zu tragen.
aa) Nach Art. 26 Abs. 1 VwVG besteht ein Akteneinsichtsrecht in Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden (lit. a), in alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke (lit. b) und in die Niederschriften eröffneter Verfügungen (lit. c). Die Gewährung der Akteneinsicht ist der Grundsatz, deren Verweigerung die Ausnahme (vgl. die Randtitel zu Art. 26 f. VwVG). Nach Art. 27 Abs. 1 lit. a und b VwVG darf die Akteneinsicht zum Schutz "wesentlicher" öffentlicher und privater Interessen verweigert werden. Im Falle der Verweigerung der Einsichtnahme in ein Aktenstück darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur abgestellt werden, wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit gegeben hat, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen (Art. 28 VwVG; BGE 115 V 300 E. 2c). Der Begriff des "wesentlichen Interesses" ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der den Behörden einen weiten Beurteilungsspielraum einräumt. Welches Interesse als wesentlich zu gelten hat, bestimmt sich nicht generell, sondern im konkreten Einzelfall (PETER SALADIN, a.a.O., S. 140, 16.231). Dabei kann dem Gebot der Anonymität von Zeugen, Informanten oder Experten, aber auch dem Schutz von Geschäftsgeheimnissen beteiligter Unternehmungen Rechnung getragen werden (vgl. BGE 100 Ia 102 E. 5b; VPB 1983, Nr. 15; WILLY HUBER, Das Recht des Bürgers auf Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren, Diss. St. Gallen 1980, S. 176-195).
bb) Die Anerkennung eines Akteneinsichtsrechts im Rahmen der Art. 26 ff. VwVG führt nicht dazu, dass das Departement sämtliche beantragten Unterlagen, die dem Bericht der Kartellkommission zugrunde liegen, auch einer Beurteilung nach Art. 27 VwVG zu unterziehen hätte. Die Akten der Kommission sind im Verfahren vor dem Departement nur insoweit beweisrelevant, als die Ausführungen und Würdigungen im Bericht selbst nicht nachvollzogen und kontrolliert werden können, eine sinnvolle Stellungnahme daher ohne Kenntnis der Berichtsgrundlagen nicht möglich erscheint. Die Beteiligten haben darzulegen, welche sachverhaltsmässigen und tatbeständlichen Punkte des Berichtes sie inwiefern bestreiten, worauf das Departement die entsprechenden Unterlagen beiziehen und allenfalls zusätzliche Beweisanordnungen treffen kann. Erachtet es weitere Zeugeneinvernahmen als nötig, so gelten die Regeln von Art. 18 VwVG. Weder aus dem Verwaltungsverfahrensgesetz noch aus Art. 4 BV erwächst den Beteiligten aber ein allgemeiner Anspruch darauf, zur rechtlichen Sachverhaltswürdigung besonders angehört zu werden (BGE 108 Ia 295), noch ein solcher, am verwaltungsinternen Entscheidfindungsverfahren teilzunehmen (BGE 101 Ia 311 E. a).
b) Im vorliegenden Fall besteht ein Anspruch auf Akteneinsicht nur noch in - im Zusammenhang mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin oder im Rahmen der eigenständigen Prüfung des Departementes - relevant werdende Akten der Kartellkommission, welche die Konvention IV betreffen. Um welche Akten es sich konkret handelt und unter welchen Auflagen in diese Einsicht gewährt werden kann, hat das Departement bei seinem neuen Entscheid über den Antrag um Aufhebung der Konvention IV zu beurteilen. Dabei kann es der Tatsache Rechnung tragen, dass der Sachverhalt, wie ihn die Kartellkommission ihrer Würdigung zugrunde gelegt hat, von der Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme an die Kommission am 30. August 1988 weitgehend anerkannt worden ist, wenn sie dort festhält, dass "im wesentlichen und in den meisten Einzelheiten" die Ausführungen auch aus ihrer Sicht zutreffen, und sie bezüglich der Konvention IV keine weiteren Bemerkungen anbringt; somit heute vor allem noch Fragen der rechtlichen Würdigung zur Diskussion stehen.
8. a) Die verschiedenen im vorliegenden Fall festgestellten Verletzungen des rechtlichen Gehörs könnten nach der Rechtsprechung nur geheilt werden, wenn dem Bundesgericht die gleiche Überprüfungsbefugnis wie dem Departement zustünde (BGE 114 Ia 314 E. 4a). Dies ist nicht der Fall, weil das Bundesgericht die Angemessenheit der Verfügung des Departementes nicht überprüfen kann (Art. 104 lit. c OG), diesem Entschliessungsermessen zusteht und es dem Gericht ohne rechtsgenügende Begründung der Verfügung überdies nicht möglich ist, die Frage einer Überschreitung oder eines Missbrauchs des Ermessens nach Art. 104 lit. a OG zu beurteilen. Unter diesen Umständen ist die Verfügung des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes, soweit sie die heute noch strittige Konvention IV über einheitliche Gebührenrechnung für offene Depots betrifft, aufzuheben und im Sinne der Erwägungen gemäss Art. 114 Abs. 2 OG zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Departement wird dabei, soweit der Kostenpunkt unter Ziff. 5 der Verfügung die Konvention IV und die Beschwerdeführerin betrifft, auch über die Kosten neu zu befinden haben. | de | Art. 29, 31 und 37 Abs. 1 des BG vom 20. Dezember 1985 über Kartelle und ähnliche Organisationen (KG); Untersuchung über die gesamtschweizerisch wirkenden Vereinbarungen im Bankgewerbe; Aufhebung der Konvention IV betreffend einheitliche Gebührenrechnung für offene Depots. Verfahrensrechtliche Probleme. 1. Auf das Verfahren vor der Kartellkommission findet das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG) nur insoweit sinngemäss Anwendung, als dies in Art. 31 KG vorgesehen ist (E. 4). Weil die Untersuchung der Kartellkommission nach Art. 32 Abs. 1 KG zu von den Betroffenen frei annehmbaren Empfehlungen und keinen eigentlichen Verfügungen führt (vgl. Art. 37 KG), können die Verfahrensbeteiligten keine weitergehenden Parteirechte geltend machen (Bestätigung der Rechtsprechung in BGE 113 Ib 90 ff.) (E. 4).
2. Das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement hat im Verfahren nach Art. 37 Abs. 1 KG die aus dem Verwaltungsverfahrensgesetz fliessenden Parteirechte zu gewähren, doch kann es im Rahmen dieses Gesetzes den Besonderheiten des Kartellverfahrens Rechnung tragen (E. 5): Prüfungs- und Begründungspflicht (E. 6). Recht auf Akteneinsicht (E. 7). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-481%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,985 | 117 Ib 481 | 117 Ib 481
Sachverhalt ab Seite 482
Im Juni 1985 beschloss die Kartellkommission, die wettbewerbsrelevanten Auswirkungen der gesamtschweizerischen Vereinbarungen im Bankgewerbe zu prüfen. Aufgrund der Resultate dieser Untersuchung empfahl sie unter anderem, die Konvention IV betreffend einheitliche Gebührenrechnung für offene Depots aufzuheben, weil sich die Ausschaltung des Preiswettbewerbes im Depotgeschäft als volkswirtschaftlich schädlich erweise (vgl. Untersuchung der Kartellkommission, "Die gesamtschweizerisch wirkenden Vereinbarungen im Bankgewerbe", publiziert in: Veröffentlichungen der Schweizerischen Kartellkommission und des Preisüberwachers (VKKP) 1989/3 S. 7 ff.).
Die Schweizerische Bankiervereinigung, in deren Rahmen das Übereinkommen ausgearbeitet worden war, lehnte am 6. Juli 1989 diese Empfehlung grundsätzlich ab, kündigte aber gewisse Anpassungen der Konvention IV an. Auf den 1. Januar 1990 hob sie die unterschiedliche Tarifierung für In- und Ausländer auf, indem sie den Satz für Inland- auf jenen für Auslanddepots erhöhte. Die Berechnung einer Minimalgebühr pro Posten und Depot wurde in Art. 2 den unterzeichnenden Banken neu freigestellt und die Rabattstruktur in Art. 7 erweitert und verfeinert.
Am 31. August 1989 stellte die Kartellkommission dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement den Antrag, die Konvention IV aufzulösen. Trotz der (damals erst angekündigten) Änderungen hielt die Kommission an ihrer Ansicht fest, dass die Ausschaltung des Preiswettbewerbes im Depotgeschäft volkswirtschaftlich schädlich und daher aufzuheben sei.
Das Departement schloss sich dieser Beurteilung an und verfügte am 10. September 1990 die Auflösung der Konvention bis spätestens 31. Dezember 1992.
Hiergegen reichte die Schweizerische Bankiervereinigung am 11. Oktober 1990 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Sie beantragt, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, soweit sie die Konvention IV und den Kostenpunkt betreffe; eventuell sei die Sache zur Durchführung eines dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) konformen Vorgehens an das Departement zurückzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
3. Nach Art. 29 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1985 über Kartelle und ähnliche Organisationen (KG, Kartellgesetz; SR 251) untersucht die Kartellkommission im Auftrag des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes oder von sich aus, ob ein Kartell oder eine ähnliche Organisation volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen zeitigt. Art. 31 KG regelt das Verfahren wie folgt:
"1 Die Kommission ersucht die Personen, die zur Feststellung des Sachverhalts beitragen können, um die erforderlichen Auskünfte und Urkunden. Sie kann Sachverständige beiziehen.
2 Kann der Sachverhalt auf diesem Weg nicht abgeklärt werden, vernimmt die Kommission die Beteiligten und Dritte als Zeugen und verlangt von ihnen die notwendigen Urkunden. Die Artikel 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelten sinngemäss.
3 Die Kommission erlässt die Beweisanordnung in Form einer Verfügung.
4 Die Kommission gibt vor Abschluss des Verfahrens den Beteiligten Gelegenheit, zu den tatsächlichen Feststellungen ihres Berichtes Stellung zu nehmen. Die Beteiligten haben den Bericht geheimzuhalten, solange das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement nicht dessen Veröffentlichung bewilligt hat."
Stellt die Kommission volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen fest, empfiehlt sie den Beteiligten, Kartellbestimmungen oder unter das Gesetz fallende Abreden abzuändern oder aufzuheben, oder bestimmte Verhaltensweisen zu unterlassen (Art. 32 Abs. 1 KG). Die Betroffenen haben binnen der ihnen gesetzten Frist schriftlich zu erklären, ob sie die Empfehlung annehmen (Art. 32 Abs. 2 KG). Ändern sich die tatsächlichen Verhältnisse wesentlich, so kann die Kartellkommission von sich aus oder auf Antrag von Beteiligten die Empfehlung widerrufen oder ändern (Art. 32 Abs. 3 KG).
Art. 33 und 37 KG regeln das Verfahren vor dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement bei Ablehnung der Empfehlung:
"Art. 33 Bericht an das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement
1 Nach Abschluss des Verfahrens erstattet die Kommission Bericht und Antrag an das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement.
2 Erachtet dieses eine ergänzende Untersuchung als notwendig, beauftragt es die Kommission damit.
3 Die Berichte der Kommission werden veröffentlicht, sofern das Departement nicht anders entscheidet.
Art. 37
1 Nehmen die Beteiligten Empfehlungen nach den Artikeln 32 Absatz 1 und 43 Absatz 1 nicht an, kann das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission binnen dreier Monate seit Eingang der Ablehnung durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen anordnen. Es hört die Beteiligten zuvor an.
2 Bei Nichtbefolgung angenommener Empfehlungen ordnet das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen an."
Über die allgemeine Anwendbarkeit der Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes spricht sich das Kartellgesetz nicht aus. Das Verhältnis zwischen den beiden Gesetzen ist deshalb durch Auslegung zu ermitteln.
4. a) aa) Im Entscheid vom 10. April 1987 in Sachen E.G. Portland gegen die Kartellkommission befand das Bundesgericht, dass im Rahmen des Untersuchungsverfahrens der Kartellkommission eine Berufung auf die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes ausgeschlossen erscheine (BGE 113 Ib 95 f. E. d/aa und bb). Zum Verfügungsbegriff nach Art. 5 VwVG gehöre, dass Rechte und Pflichten der Adressaten gestaltet bzw. festgestellt würden. Den Untersuchungen der Kartellkommission komme keine solche Wirkung zu. Erst wenn die Empfehlungen abgelehnt oder nicht befolgt würden, könne das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement zu Massnahmen greifen, die in Form von Verfügungen zu ergehen hätten. Da die Beteiligten erst in diesem Stadium zu einem bestimmten Vorgehen verpflichtet würden, sei es sachgerecht, ihnen die Garantien des Verwaltungsverfahrensgesetzes von hier weg zuteil werden zu lassen. Das Kartellgesetz selber stecke den Rahmen des rechtlichen Gehörs ab, weshalb das Bundesgericht aufgrund von Art. 114bis Abs. 3 BV nicht befugt sei, den Beteiligten im Untersuchungsverfahren weitere als die im Kartellgesetz vorgesehenen Mitwirkungsrechte einzuräumen.
bb) Dieses Urteil des Bundesgerichtes stiess in der Doktrin zum Teil auf Kritik. Das Untersuchungsverfahren gemäss Art. 31 ff. des Kartellgesetzes führe - sofern es nicht eingestellt oder ohne Empfehlungen abgeschlossen werde - in jedem Fall zu Ergebnissen, welche die rechtliche Stellung der Beteiligten berührten, weil die Kartellkommission anregen könne, Kartellbestimmungen oder unter das Gesetz fallende Abreden abzuändern oder aufzuheben, oder bestimmte Verhaltensweisen zu unterlassen. Nähmen die Beteiligten die Empfehlungen an, so würden diese verbindlich und zöge ihre Nichtbefolgung nach Art. 39 lit. a KG strafrechtliche Sanktionen nach sich. Trotz Zustimmungserfordernis liege in den Empfehlungen eine einseitige hoheitliche Anordnung (Verfügung), die zur Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes bereits im Untersuchungsverfahren führen müsse (ERIC HOMBURGER, in: Schweizerische Aktiengesellschaft (SAG) 60/1988 S. 31 ff.; ERIC HOMBURGER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Zürich 1990, S. 367, Rz. 5 ff. zu Art. 31 KG; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, Bern 1991, S. 294, N 23; MARKUS GEMPERLE, Das Zusammenspiel zwischen Versicherungsaufsicht und Kartellaufsicht im schweizerischen Recht, Diss. St. Gallen 1990, S. 133, FN 473 und S. 168 f.).
b) Trotz dieser Kritik ist an der Rechtsprechung in BGE 113 Ib 90 ff. festzuhalten.
aa) Die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes finden nach Art. 1 Abs. 1 dieses Erlasses nur Anwendung auf Verwaltungssachen, die durch Verfügung von Bundesverwaltungsbehörden in erster Instanz oder auf Beschwerde hin zu erledigen sind. Als Verfügungen gelten behördliche Anordnungen im Einzelfall, durch welche eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 104 Ia 29 E. d). Dies ist im verwaltungsrechtlichen Kartellverfahren erst bei der Anordnung der erforderlichen Massnahmen durch das Departement nach Art. 37 KG der Fall. Daran vermag auch die Strafandrohung bei Missachtung von angenommenen Empfehlungen in Art. 39 lit. a KG nichts zu ändern, womit der Rechtsmissbrauch geahndet werden soll, der darin liegt, dass Beteiligte freiwillig einer Empfehlung zustimmen, dieser dann aber keine Folge leisten (vgl. Amtl.Bull. 1985 N 56, Votum von Kommissionssprecher Auer). Art. 37 Abs. 2 KG sieht auch für diesen Fall vor, dass das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen anordnet. Dass den Empfehlungen der Kartellkommission nach der Ansicht des Gesetzgebers kein Verfügungscharakter zukommt, macht gerade die Einführung von Art. 39 lit. a KG deutlich, erwies sich doch die Tatsache, dass Art. 292 StGB notwendigerweise an eine Verfügung zu knüpfen ist und eine solche bei angenommenen Empfehlungen der Kartellkommission gerade fehlt, als wichtiges Argument für die Schaffung eigener Straftatbestände im Kartellgesetz (vgl. Sitzungsprotokoll der ständerätlichen Kommission vom 4. Mai 1982, S. 45 ff., und vom 2. September 1982, S. 3 ff., insbesondere S. 5; Sitzungsprotokoll der nationalrätlichen Kommission vom 20. Februar 1984, S. 16 ff.). Der Gedanke, im Gesetz ausdrücklich festzuhalten, dass die schriftliche Annahme von Empfehlungen einer Verfügung des Departementes gleichkomme, wurde bereits in der ständerätlichen Kommission verworfen (Protokoll der Sitzung der Kommission des Ständerates vom 2. September 1982, S. 4 ff.).
bb) Neben diesen mehr formellen sprechen auch materielle Gründe dafür, dass das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Untersuchungsverfahren der Kartellkommission keine allgemeine Anwendung findet.
Das Kartellgesetz sieht für das verwaltungsrechtliche Verfahren einen zweistufigen Ablauf vor, dessen erste Etappe auf dem Prinzip einer konsensorientierten Zusammenarbeit zwischen Kartellkommission und privater Wirtschaft beruht (vgl. CARL BAUDENBACHER, Funktionszuwachs des Staates als wirtschaftsrechtliches Problem, in: SAG 57/1985 S. 57 ff.; insbesondere S. 66 ff.; PAUL RICHLI, Zu den Gründen, Möglichkeiten und Grenzen für Verhandlungselemente im öffentlichen Recht, in: ZBl 92/1991 S. 381 ff.). Es ist Ausdruck dieses partnerschaftlichen Modelles, dass die Kommission nach Art. 31 Abs. 1 KG die Personen, die zur Feststellung des Sachverhaltes beitragen können, um die erforderlichen Auskünfte und Urkunden "ersucht" und nur falls der Sachverhalt auf diesem Weg nicht abgeklärt werden kann, die Beteiligten und Dritte als Zeugen vernimmt und von ihnen die notwendigen Urkunden verlangt, wobei die Art. 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes sinngemäss gelten (Art. 31 Abs. 2 KG). Eine umfassende Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist mit einem solchen, einem partnerschaftlichen, nicht hoheitlichen Grundgedanken verpflichteten System staatlichen Verwaltungshandelns, bei dem es nach Vorliegen des Berichtes der Kartellkommission auch noch zu Gesprächen mit den Betroffenen über die Art und Weise der Verwirklichung allfälliger Empfehlungen und (zum Teil auch) noch über deren Inhalt kommt (vgl. BBl 1981 II 1359 und 1364; PAUL RICHLI, Begutachtung von Rechtsfragen, in: VKKP 1987/1 S. 74; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, Kommentar zum Kartell- und Preisüberwachungsgesetz, Zürich 1988, S. 731 I. Abs. 1), kaum vereinbar und würde die entsprechenden Bemühungen der Kartellkommission übermässig erschweren.
Hätte der Gesetzgeber im Untersuchungsverfahren vor der Kartellkommission generell das Verwaltungsverfahrensgesetz als anwendbar erklären wollen, so hätte er dies zum Ausdruck gebracht. Damit regelt das Kartellgesetz aber die im Untersuchungsverfahren einzuräumenden Rechte abschliessend dahin gehend, dass die Kommission vor Beendigung des Verfahrens den Beteiligten nur Gelegenheit zu bieten hat, zu den tatsächlichen Feststellungen ihres Berichtes Stellung zu nehmen. Falls die Abklärung des Sachverhaltes nicht einverständlich erfolgen kann und damit ein hoheitliches Auftreten des Staates erforderlich wird, hat die Kommission sinngemäss die Art. 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes zur Anwendung zu bringen (vgl. ANDRÉ GRISEL, Avis de droit pour la Commission des cartels, in: VKKP 1987/1 S. 107 ff., insbesondere S. 109; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 701, FN 3).
5. Wenn die Kartellkommission in ihren Bemühungen scheitert, durch Empfehlungen an die Beteiligten zu einer Lösung zu finden, sieht das Gesetz vor, dass das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag binnen dreier Monate seit Eingang der Ablehnung die erforderlichen Massnahmen durch Verfügung anordnen kann (Art. 37 Abs. 1 KG). Es stellt sich die Frage, ob das Verwaltungsverfahrensgesetz in diesem Verfahrensabschnitt Anwendung findet, wie dies BGE 113 Ib 95 E. d/aa andeutet, oder ob der Gesetzgeber damit, dass er in Art. 37 Abs. 1 KG die Pflicht aufgenommen hat, die Beteiligten vor Erlass der Verfügung anzuhören, weitergehende Verfahrensrechte ausdrücklich ausschliessen wollte.
a) aa) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist im Rechtsstaat von grundsätzlicher Bedeutung. Er dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt er ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, der in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (BGE 116 Ia 99 E. b; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 128 ff.). Sein Umfang bestimmt sich bei Verfahren in Verwaltungssachen, die durch Verfügung von Bundesverwaltungsbehörden in erster Instanz oder auf Beschwerde hin zu erledigen sind, grundsätzlich nach den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (Art. 1 Abs. 1 VwVG; GEORG MÜLLER, in: Kommentar BV, Art. 4, Rz. 99; vgl. auch PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, S. 139, 16.23). Mit dessen Inkrafttreten sind vorbehältlich ergänzender Erlasse im Sinne von Art. 4 VwVG mit der neuen Regelung im Widerspruch stehende Bestimmungen des Bundesrechtes aufgehoben worden. Abweichende Verfahrensbestimmungen in Spezialgesetzen schliesst Art. 4 VwVG dagegen nicht aus, doch sind sie "VwVG-konform" zu interpretieren (PETER SALADIN, a.a.O., S. 41, 8.2).
bb) Aus den Materialien zum Kartellgesetz ergeben sich keine Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber für das ganze verwaltungsrechtliche Verfahren eine eigenständige Regelung treffen und auf die im Verwaltungsverfahrensgesetz vorgesehenen Parteirechte verzichten wollte (vgl. PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 91 ff.).
Der Expertenentwurf vom 25. September 1978 sah in Art. 42 vor, dass die Kartellkommission, wenn die Beteiligten die Empfehlungen im Sinne von Art. 32 Abs. 1 ablehnen sollten, die erforderlichen Massnahmen binnen drei Monaten seit Eingang der Ablehnung verfügen könne (vgl. Materialien 1978 zur Revision des Schweizerischen Kartellgesetzes, veröffentlicht in: Wirtschaft und Recht (WuR) 31/1979 S. 77 ff.; S. 97). Der Bundesrat räumte die Verfügungsbefugnis in seiner Vorlage dagegen dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement ein. Er wollte dadurch eine zu grosse Machtkonzentration bei der Kartellkommission verhindern und dem Departement Gelegenheit bieten, die Wettbewerbspolitik mit der übrigen schweizerischen Wirtschaftspolitik zu koordinieren (BBl 1981 II 1364). Weder aus der Botschaft des Bundesrates noch aus den parlamentarischen Beratungen ergeben sich Anhaltspunkte dafür, dass mit dieser Änderung eine Verkürzung des rechtlichen Gehörs der Beteiligten gegenüber dem im Verwaltungsverfahren Üblichen verbunden sein sollte. Es ist daher davon auszugehen, dass das verwaltungsrechtliche Kartellverfahren als Ganzes den rechtsstaatlichen Anforderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu genügen hat; dies um so mehr, als der Bundesrat bereits in seiner Botschaft zum Entwurf eines Bundesgesetzes über Kartelle und ähnliche Organisationen vom 18. September 1961 festgestellt hatte, dass "die verwaltungsrechtliche Repression in Kartellsachen einen aussergewöhnlichen Eingriff in private Verhältnisse" darstelle, was ein formstrenges (damals prozessuales) Verfahren (vor dem Bundesgericht) rechtfertige (BBl 1961 II 608).
cc) Der Bestimmung, wonach das Departement die Beteiligten vor seiner Verfügung anhört (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 KG), kommt unter diesen Umständen nicht die Bedeutung zu, dass über die Anhörung hinausgehende, im Verwaltungsverfahrensgesetz verankerte Parteirechte grundsätzlich beschnitten werden sollten. Die entsprechende Regelung hat entweder keine eigenständige Bedeutung (BBl 1981 II 1364; ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 397, Rz. 3 zu Art. 37 KG), oder sie verankert sogar ein absolutes Anhörungsrecht in dem Sinn, dass Gründe, die nach Art. 30 Abs. 2 VwVG zum Verzicht auf eine Anhörung führen können, im Rahmen des Verfahrens nach Art. 37 Abs. 1 KG unerheblich sind (PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 92). Die Frage, welche dieser beiden Auslegungen zutrifft, braucht hier nicht entschieden zu werden; es genügt festzustellen, dass dem zwingenden Charakter der nach dem Scheitern der Empfehlungen der Kartellkommission zu erlassenden Verfügung entsprechend das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Verfahren nach Art. 37 Abs. 1 KG grundsätzlich Anwendung findet (LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 732; ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 396 ff.; MARKUS GEMPERLE, a.a.O., S. 133; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, in: ROGER ZÄCH (Hrsg.), Kartellrecht auf neuer Grundlage, Bern, Stuttgart 1989, S. 221; ROGER ZÄCH, Begutachtung, a.a.O., S. 91 ff.; André Grisel, a.a.O., S. 116 f.).
b) In der Doktrin wird kritisiert, die im Gesetz vorgesehene Frist von drei Monaten, innert welcher das Departement seine Verfügung zu erlassen habe, verunmögliche praktisch die Durchführung eines VwVG-konformen Verfahrens (ERIC HOMBURGER, in: SAG 60/1988 S. 32; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, a.a.O., S. 222 f.; PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 73, 93, 125). Dieser Einwand entbehrt unabhängig davon, dass es sich bei dieser Frist lediglich um eine Ordnungsfrist handeln dürfte (vgl. die Übersicht über die Lehrmeinungen bei ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 398, Rz. 4 zu Art. 37 und FN 6), nicht einer gewissen Berechtigung.
Er wird einerseits aber dadurch relativiert, dass bereits die Kartellkommission - ohne dass das Verwaltungsverfahrensgesetz Anwendung findet - ihr Verfahren so ausrichten kann, dass dem Departement ein möglichst geringer Aufwand erwächst. Der Kommission steht es beispielsweise frei, im Moment der Fristansetzung zur Stellungnahme nach Art. 32 Abs. 2 KG eine gewisse Akteneinsicht zu gewähren (vgl. PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 84/85; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, a.a.O., S. 223/224; dagegen ANDRÉ GRISEL, a.a.O., S. 113), was zudem die Akzeptanzbereitschaft der Beteiligten erhöhen könnte.
Andererseits schliesst die grundsätzliche Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes vor dem Departement - wie zu zeigen sein wird (vgl. nachstehend E. 6) - die Berücksichtigung kartellrechtlicher Besonderheiten nicht schlechterdings aus. Das Verfahrensrecht verfolgt keinen Selbstzweck, sondern dient der Verwirklichung des materiellen Rechtes (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, S. 17 ff.). Das Verfahren vor der Kartellkommission, zu dem die Beteiligten unter verschiedenen Gesichtspunkten beitragen (vgl. Art. 31 Abs. 1 und Abs. 4 KG), kann nicht ohne Einfluss auf dasjenige vor dem Departement bleiben. Das verwaltungsrechtliche Kartellverfahren als Ganzes soll rechtsstaatlichen Minimalgarantien genügen, ohne dass seine Zweiteilung in ein kooperativ orientiertes Empfehlungs- sowie ein hoheitliches Verfügungsverfahren es verunmöglicht, volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und ähnlichen Organisationen (vgl. Art. 31bis Abs. 3 lit. d BV) rasch und zweckmässig zu sanktionieren (Art. 37 Abs. 1 KG).
Unter diesen Umständen dürfte es dem Departement möglich sein, auch ohne formelle Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes schon vor der Kartellkommission, zumindest im Dispositiv fristgerecht zu verfügen (ANDRÉ GRISEL, a.a.O., S. 117).
6. a) Der Kartellkommission kommt als verwaltungsunabhängiger Fachkommission bei der Realisierung des verwaltungsrechtlichen Teiles des Kartellgesetzes zentrale Bedeutung zu (vgl. ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 283 ff.; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 611 ff.). Dies ergibt sich aus den Art. 20 ff. KG, welche Organisation, Aufgabe und Verfahren der Kartellkommission regeln, insbesondere aus Art. 27, wonach die Kommission zuhanden von Gerichten und Verwaltungsbehörden Gutachten erstattet. Obwohl diese den Richter oder die Behörde nicht zu binden vermögen, sind sie dennoch - auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung - von Gewicht (vgl. BGE 109 II 262 E. 3d). Ist die Kartellkommission damit als Fachkommission für Wettbewerbsfragen anerkannt, erscheint es sinnvoll, und entspricht es dem Willen des Gesetzgebers, wenn das Departement in der Regel seinen Entscheid auf ihren in Zusammenarbeit mit den Betroffenen (vgl. Art. 31 Abs. 4 KG) erarbeiteten Bericht abstützt. Dieser kommt einem Expertengutachten gleich und sollte grundsätzlich, was die Sachverhaltsfeststellung und die rechtliche Würdigung betrifft, aus sich selber heraus verständlich sein. Soweit der Bericht der Kartellkommission dieser Anforderung genügt, hat das Departement nach Art. 12 VwVG den Sachverhalt nicht noch einmal von Amtes wegen zu ermitteln, zumal die Beteiligten nach Art. 31 Abs. 4 KG bereits Gelegenheit hatten, sich vor der Kartellkommission dazu zu äussern, und Art. 33 Abs. 2 KG festhält, dass das Departement, falls es eine ergänzende Untersuchung als notwendig erachtet, wiederum die Kommission damit beauftragt. Es erschiene überdies widersprüchlich, die Kartellkommission in Art. 31 Abs. 2 KG zu ermächtigen, in analoger Anwendung der Art. 15-19 VwVG Beteiligte sowie Dritte als Zeugen zu vernehmen und Urkunden herauszuverlangen, wenn das Departement selber gehalten wäre, den Sachverhalt umfassend von Amtes wegen festzustellen.
b) aa) Dem Departement obliegt aber, auf der Grundlage des Berichtes der Kartellkommission und der Vorbringen der Beteiligten (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 KG), nach Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 1 VwVG eine eigenständige Prüfungs- und Begründungspflicht. Nach Art. 37 Abs. 1 KG kann es, falls die Beteiligten die Empfehlungen nicht annehmen, auf Antrag der Kommission durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen anordnen. Damit liegt die Verantwortung für den behördlichen Entscheid, welcher die strittige Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise regelt, beim Departement. Der Gesetzgeber wollte - wie erwähnt - mit dieser Übertragung der Verfügungsbefugnis eine Machtkonzentration bei der Kartellkommission verhindern und einer politischen Behörde im Hinblick auf die Koordination der Wettbewerbs- mit der übrigen schweizerischen Wirtschaftspolitik Entschliessungsermessen einräumen (vgl. BBl 1981 II 1364; Amtl.Bull. 1982 S 549, Votum von Bundesrat Honegger; zum Entschliessungsermessen vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, Rz. 348 f.). Diese beiden Ziele lassen sich aber nur verwirklichen, wenn das Departement sich nicht zum blossen Vollzugsorgan der Kartellkommission macht, sondern gestützt auf deren Vorarbeiten und die Vorbringen der Beteiligten eine eigenständige Würdigung vornimmt (vgl. LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 731, I. Abs. 1 1.).
bb) Kehrseite der Prüfungspflicht bildet die Begründungspflicht (Art. 35 VwVG; MARK E. VILLIGER, Die Pflicht zur Begründung von Verfügungen, in: ZBl 90/1989 S. 137 ff.; insbesondere S. 160). Ob die Behörde ihrer Prüfungspflicht nachgekommen ist, ergibt sich in erster Linie aus der Begründung der Verfügung oder des Entscheides (ARTHUR HAEFLIGER, a.a.O., S. 147). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene sie gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihre Verfügung stützt (BGE 112 Ia 110 mit Hinweisen). Die Begründung braucht nicht in der Verfügung selbst enthalten zu sein (BGE 113 II 205 E. 2), noch ist nötig, dass sich die Behörde mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken.
c) Die angefochtene Verfügung des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes vom 10. September 1990 wird weder der Prüfungs- (Art. 32 VwVG) noch der Begründungspflicht (Art. 35 VwVG) gerecht.
aa) Sie hält lediglich standardisiert fest, "dass in casu der von der Kartellkommission ermittelte Sachverhalt, wie er aus dem Bericht Bankengewerbe hervorgeht, als erstellt gelten muss und von den Beteiligten heute auch nicht grundlegend bestritten ist, wobei den zwischenzeitlich eingetretenen Veränderungen gebührend Rechnung zu tragen ist, diese laut Kartellkommission aber am Ergebnis der volkswirtschaftlichen Schädlichkeit nichts zu ändern vermögen". Das Departement gehe in seiner rechtlichen Würdigung "nicht ohne Not" von der Meinung der Kartellkommission ab. Die Beteiligten brächten nichts vor, was deren Beurteilung als "schlechterdings unhaltbar" erscheinen lasse; insbesondere könne es nicht darum gehen, die von der Kartellkommission gewählte Beurteilungsmethode (sog. Saldomethode) anderen möglichen Vorgehensweisen gegenüberzustellen.
bb) Das Departement setzt sich damit in seiner Verfügung mit den zum Bericht gemachten Ausführungen der Beteiligten nicht auseinander (vgl. MARK E. VILLIGER, a.a.O., S. 153 Ziff. 24). Es ist ihr nicht zu entnehmen, weshalb die Vorinstanz diese Vorbringen als irrelevant bewertet und weshalb den beantragten Beweismitteln im Zusammenhang mit der Auflösung der Konvention IV keine Bedeutung zukommt. Ebensowenig setzt sich das Departement mit der Frage auseinander, weshalb trotz des bestehenden - und nach Angaben der Beschwerdeführerin durch die Anpassung vom 1. Januar 1990 erhöhten - Restwettbewerbs die Konvention IV volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen zeitigt. Wenn das Departement in diesem Punkt auch der der Beschwerdeführerin bekannten Auffassung der Kommission folgt und deshalb an die Begründungspflicht weniger hohe Anforderungen zu stellen sind, hat es sich dennoch zumindest kurz mit den entsprechenden Parteivorbringen auseinanderzusetzen.
Die Ansicht, es könne nicht darum gehen, die Saldo- anderen Beurteilungsmethoden gegenüberzustellen, überzeugt ebenfalls nicht. Der Gesetzgeber hat in Art. 29 Abs. 2 KG nach intensiver Beratung einen Kriterienkatalog erstellt, den die Kartellkommission bei der Prüfung der volkswirtschaftlichen oder sozialen Schädlichkeit eines Kartelles oder einer ähnlichen Organisation berücksichtigen muss (vgl. ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 311 ff.; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 657 ff.). Soweit die Beteiligten im Verfahren vor dem Departement eine falsche Anwendung von Art. 29 KG durch die Kartellkommission geltend machen, hat sich das Departement mit der Auslegung dieser Bestimmung zu beschäftigen und kann sich nicht damit begnügen, auf die Ansicht der Kartellkommission zu verweisen.
7. Die Beschwerdeführerin verlangt weiter eine umfassende Akteneinsicht, d.h. im vorliegenden Fall die Möglichkeit, die schriftlichen (38 Schriftsätze) und mündlichen Befragungen (21 Hearings) der Beteiligten sowie die Protokolle der zwölf Expertengespräche konsultieren zu können.
a) Ist das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Verfahren vor dem Departement anwendbar, so besteht grundsätzlich in diesem Zeitpunkt ein Anspruch auf Akteneinsicht (Art. 26 ff. VwVG). Dabei ist aber auch hier dem besonderen zweistufigen Charakter des verwaltungsrechtlichen Kartellverfahrens - und damit dem Bericht der Kartellkommission, dem in der Regel bereits alle wesentlichen tatbestandsmässigen und rechtlichen Elemente entnommen werden können - Rechnung zu tragen.
aa) Nach Art. 26 Abs. 1 VwVG besteht ein Akteneinsichtsrecht in Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden (lit. a), in alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke (lit. b) und in die Niederschriften eröffneter Verfügungen (lit. c). Die Gewährung der Akteneinsicht ist der Grundsatz, deren Verweigerung die Ausnahme (vgl. die Randtitel zu Art. 26 f. VwVG). Nach Art. 27 Abs. 1 lit. a und b VwVG darf die Akteneinsicht zum Schutz "wesentlicher" öffentlicher und privater Interessen verweigert werden. Im Falle der Verweigerung der Einsichtnahme in ein Aktenstück darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur abgestellt werden, wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit gegeben hat, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen (Art. 28 VwVG; BGE 115 V 300 E. 2c). Der Begriff des "wesentlichen Interesses" ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der den Behörden einen weiten Beurteilungsspielraum einräumt. Welches Interesse als wesentlich zu gelten hat, bestimmt sich nicht generell, sondern im konkreten Einzelfall (PETER SALADIN, a.a.O., S. 140, 16.231). Dabei kann dem Gebot der Anonymität von Zeugen, Informanten oder Experten, aber auch dem Schutz von Geschäftsgeheimnissen beteiligter Unternehmungen Rechnung getragen werden (vgl. BGE 100 Ia 102 E. 5b; VPB 1983, Nr. 15; WILLY HUBER, Das Recht des Bürgers auf Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren, Diss. St. Gallen 1980, S. 176-195).
bb) Die Anerkennung eines Akteneinsichtsrechts im Rahmen der Art. 26 ff. VwVG führt nicht dazu, dass das Departement sämtliche beantragten Unterlagen, die dem Bericht der Kartellkommission zugrunde liegen, auch einer Beurteilung nach Art. 27 VwVG zu unterziehen hätte. Die Akten der Kommission sind im Verfahren vor dem Departement nur insoweit beweisrelevant, als die Ausführungen und Würdigungen im Bericht selbst nicht nachvollzogen und kontrolliert werden können, eine sinnvolle Stellungnahme daher ohne Kenntnis der Berichtsgrundlagen nicht möglich erscheint. Die Beteiligten haben darzulegen, welche sachverhaltsmässigen und tatbeständlichen Punkte des Berichtes sie inwiefern bestreiten, worauf das Departement die entsprechenden Unterlagen beiziehen und allenfalls zusätzliche Beweisanordnungen treffen kann. Erachtet es weitere Zeugeneinvernahmen als nötig, so gelten die Regeln von Art. 18 VwVG. Weder aus dem Verwaltungsverfahrensgesetz noch aus Art. 4 BV erwächst den Beteiligten aber ein allgemeiner Anspruch darauf, zur rechtlichen Sachverhaltswürdigung besonders angehört zu werden (BGE 108 Ia 295), noch ein solcher, am verwaltungsinternen Entscheidfindungsverfahren teilzunehmen (BGE 101 Ia 311 E. a).
b) Im vorliegenden Fall besteht ein Anspruch auf Akteneinsicht nur noch in - im Zusammenhang mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin oder im Rahmen der eigenständigen Prüfung des Departementes - relevant werdende Akten der Kartellkommission, welche die Konvention IV betreffen. Um welche Akten es sich konkret handelt und unter welchen Auflagen in diese Einsicht gewährt werden kann, hat das Departement bei seinem neuen Entscheid über den Antrag um Aufhebung der Konvention IV zu beurteilen. Dabei kann es der Tatsache Rechnung tragen, dass der Sachverhalt, wie ihn die Kartellkommission ihrer Würdigung zugrunde gelegt hat, von der Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme an die Kommission am 30. August 1988 weitgehend anerkannt worden ist, wenn sie dort festhält, dass "im wesentlichen und in den meisten Einzelheiten" die Ausführungen auch aus ihrer Sicht zutreffen, und sie bezüglich der Konvention IV keine weiteren Bemerkungen anbringt; somit heute vor allem noch Fragen der rechtlichen Würdigung zur Diskussion stehen.
8. a) Die verschiedenen im vorliegenden Fall festgestellten Verletzungen des rechtlichen Gehörs könnten nach der Rechtsprechung nur geheilt werden, wenn dem Bundesgericht die gleiche Überprüfungsbefugnis wie dem Departement zustünde (BGE 114 Ia 314 E. 4a). Dies ist nicht der Fall, weil das Bundesgericht die Angemessenheit der Verfügung des Departementes nicht überprüfen kann (Art. 104 lit. c OG), diesem Entschliessungsermessen zusteht und es dem Gericht ohne rechtsgenügende Begründung der Verfügung überdies nicht möglich ist, die Frage einer Überschreitung oder eines Missbrauchs des Ermessens nach Art. 104 lit. a OG zu beurteilen. Unter diesen Umständen ist die Verfügung des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes, soweit sie die heute noch strittige Konvention IV über einheitliche Gebührenrechnung für offene Depots betrifft, aufzuheben und im Sinne der Erwägungen gemäss Art. 114 Abs. 2 OG zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Departement wird dabei, soweit der Kostenpunkt unter Ziff. 5 der Verfügung die Konvention IV und die Beschwerdeführerin betrifft, auch über die Kosten neu zu befinden haben. | de | Art. 29, 31 et 37 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1985 sur les cartels et organisations analogues (LCart); enquête sur les accords applicables sur l'ensemble du territoire suisse dans le domaine bancaire; annulation de la convention IV relative au calcul de la taxe unique pour les dépôts ouverts. Problèmes de procédure. 1. La loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) ne trouve application dans le cadre de la procédure devant la Commission des cartels que dans la mesure où cela est prévu à l'art. 31 LCart (consid. 4). Etant donné que l'enquête de la Commission des cartels selon l'art. 32 al. 1 LCart conduit à des recommandations que les intéressés peuvent accepter librement et non à de véritables décisions (art. 37 LCart), les parties à la procédure ne peuvent pas faire valoir des droits de partie plus étendus (confirmation de la jurisprudence dans l'ATF 113 Ib 90 ss) (consid. 4).
2. Dans la procédure selon l'art. 37 al. 1 LCart, le Département fédéral de l'économie publique doit garantir les droits qui découlent de la loi sur la procédure administrative; dans le cadre de cette loi, il peut cependant tenir compte des particularités de la procédure en matière de cartels (consid. 5): devoir d'examen et de motivation (consid. 6). Droit de consulter le dossier (consid. 7). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-481%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,986 | 117 Ib 481 | 117 Ib 481
Sachverhalt ab Seite 482
Im Juni 1985 beschloss die Kartellkommission, die wettbewerbsrelevanten Auswirkungen der gesamtschweizerischen Vereinbarungen im Bankgewerbe zu prüfen. Aufgrund der Resultate dieser Untersuchung empfahl sie unter anderem, die Konvention IV betreffend einheitliche Gebührenrechnung für offene Depots aufzuheben, weil sich die Ausschaltung des Preiswettbewerbes im Depotgeschäft als volkswirtschaftlich schädlich erweise (vgl. Untersuchung der Kartellkommission, "Die gesamtschweizerisch wirkenden Vereinbarungen im Bankgewerbe", publiziert in: Veröffentlichungen der Schweizerischen Kartellkommission und des Preisüberwachers (VKKP) 1989/3 S. 7 ff.).
Die Schweizerische Bankiervereinigung, in deren Rahmen das Übereinkommen ausgearbeitet worden war, lehnte am 6. Juli 1989 diese Empfehlung grundsätzlich ab, kündigte aber gewisse Anpassungen der Konvention IV an. Auf den 1. Januar 1990 hob sie die unterschiedliche Tarifierung für In- und Ausländer auf, indem sie den Satz für Inland- auf jenen für Auslanddepots erhöhte. Die Berechnung einer Minimalgebühr pro Posten und Depot wurde in Art. 2 den unterzeichnenden Banken neu freigestellt und die Rabattstruktur in Art. 7 erweitert und verfeinert.
Am 31. August 1989 stellte die Kartellkommission dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement den Antrag, die Konvention IV aufzulösen. Trotz der (damals erst angekündigten) Änderungen hielt die Kommission an ihrer Ansicht fest, dass die Ausschaltung des Preiswettbewerbes im Depotgeschäft volkswirtschaftlich schädlich und daher aufzuheben sei.
Das Departement schloss sich dieser Beurteilung an und verfügte am 10. September 1990 die Auflösung der Konvention bis spätestens 31. Dezember 1992.
Hiergegen reichte die Schweizerische Bankiervereinigung am 11. Oktober 1990 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Sie beantragt, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, soweit sie die Konvention IV und den Kostenpunkt betreffe; eventuell sei die Sache zur Durchführung eines dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) konformen Vorgehens an das Departement zurückzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
3. Nach Art. 29 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1985 über Kartelle und ähnliche Organisationen (KG, Kartellgesetz; SR 251) untersucht die Kartellkommission im Auftrag des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes oder von sich aus, ob ein Kartell oder eine ähnliche Organisation volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen zeitigt. Art. 31 KG regelt das Verfahren wie folgt:
"1 Die Kommission ersucht die Personen, die zur Feststellung des Sachverhalts beitragen können, um die erforderlichen Auskünfte und Urkunden. Sie kann Sachverständige beiziehen.
2 Kann der Sachverhalt auf diesem Weg nicht abgeklärt werden, vernimmt die Kommission die Beteiligten und Dritte als Zeugen und verlangt von ihnen die notwendigen Urkunden. Die Artikel 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelten sinngemäss.
3 Die Kommission erlässt die Beweisanordnung in Form einer Verfügung.
4 Die Kommission gibt vor Abschluss des Verfahrens den Beteiligten Gelegenheit, zu den tatsächlichen Feststellungen ihres Berichtes Stellung zu nehmen. Die Beteiligten haben den Bericht geheimzuhalten, solange das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement nicht dessen Veröffentlichung bewilligt hat."
Stellt die Kommission volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen fest, empfiehlt sie den Beteiligten, Kartellbestimmungen oder unter das Gesetz fallende Abreden abzuändern oder aufzuheben, oder bestimmte Verhaltensweisen zu unterlassen (Art. 32 Abs. 1 KG). Die Betroffenen haben binnen der ihnen gesetzten Frist schriftlich zu erklären, ob sie die Empfehlung annehmen (Art. 32 Abs. 2 KG). Ändern sich die tatsächlichen Verhältnisse wesentlich, so kann die Kartellkommission von sich aus oder auf Antrag von Beteiligten die Empfehlung widerrufen oder ändern (Art. 32 Abs. 3 KG).
Art. 33 und 37 KG regeln das Verfahren vor dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement bei Ablehnung der Empfehlung:
"Art. 33 Bericht an das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement
1 Nach Abschluss des Verfahrens erstattet die Kommission Bericht und Antrag an das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement.
2 Erachtet dieses eine ergänzende Untersuchung als notwendig, beauftragt es die Kommission damit.
3 Die Berichte der Kommission werden veröffentlicht, sofern das Departement nicht anders entscheidet.
Art. 37
1 Nehmen die Beteiligten Empfehlungen nach den Artikeln 32 Absatz 1 und 43 Absatz 1 nicht an, kann das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission binnen dreier Monate seit Eingang der Ablehnung durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen anordnen. Es hört die Beteiligten zuvor an.
2 Bei Nichtbefolgung angenommener Empfehlungen ordnet das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen an."
Über die allgemeine Anwendbarkeit der Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes spricht sich das Kartellgesetz nicht aus. Das Verhältnis zwischen den beiden Gesetzen ist deshalb durch Auslegung zu ermitteln.
4. a) aa) Im Entscheid vom 10. April 1987 in Sachen E.G. Portland gegen die Kartellkommission befand das Bundesgericht, dass im Rahmen des Untersuchungsverfahrens der Kartellkommission eine Berufung auf die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes ausgeschlossen erscheine (BGE 113 Ib 95 f. E. d/aa und bb). Zum Verfügungsbegriff nach Art. 5 VwVG gehöre, dass Rechte und Pflichten der Adressaten gestaltet bzw. festgestellt würden. Den Untersuchungen der Kartellkommission komme keine solche Wirkung zu. Erst wenn die Empfehlungen abgelehnt oder nicht befolgt würden, könne das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement zu Massnahmen greifen, die in Form von Verfügungen zu ergehen hätten. Da die Beteiligten erst in diesem Stadium zu einem bestimmten Vorgehen verpflichtet würden, sei es sachgerecht, ihnen die Garantien des Verwaltungsverfahrensgesetzes von hier weg zuteil werden zu lassen. Das Kartellgesetz selber stecke den Rahmen des rechtlichen Gehörs ab, weshalb das Bundesgericht aufgrund von Art. 114bis Abs. 3 BV nicht befugt sei, den Beteiligten im Untersuchungsverfahren weitere als die im Kartellgesetz vorgesehenen Mitwirkungsrechte einzuräumen.
bb) Dieses Urteil des Bundesgerichtes stiess in der Doktrin zum Teil auf Kritik. Das Untersuchungsverfahren gemäss Art. 31 ff. des Kartellgesetzes führe - sofern es nicht eingestellt oder ohne Empfehlungen abgeschlossen werde - in jedem Fall zu Ergebnissen, welche die rechtliche Stellung der Beteiligten berührten, weil die Kartellkommission anregen könne, Kartellbestimmungen oder unter das Gesetz fallende Abreden abzuändern oder aufzuheben, oder bestimmte Verhaltensweisen zu unterlassen. Nähmen die Beteiligten die Empfehlungen an, so würden diese verbindlich und zöge ihre Nichtbefolgung nach Art. 39 lit. a KG strafrechtliche Sanktionen nach sich. Trotz Zustimmungserfordernis liege in den Empfehlungen eine einseitige hoheitliche Anordnung (Verfügung), die zur Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes bereits im Untersuchungsverfahren führen müsse (ERIC HOMBURGER, in: Schweizerische Aktiengesellschaft (SAG) 60/1988 S. 31 ff.; ERIC HOMBURGER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Zürich 1990, S. 367, Rz. 5 ff. zu Art. 31 KG; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, Bern 1991, S. 294, N 23; MARKUS GEMPERLE, Das Zusammenspiel zwischen Versicherungsaufsicht und Kartellaufsicht im schweizerischen Recht, Diss. St. Gallen 1990, S. 133, FN 473 und S. 168 f.).
b) Trotz dieser Kritik ist an der Rechtsprechung in BGE 113 Ib 90 ff. festzuhalten.
aa) Die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes finden nach Art. 1 Abs. 1 dieses Erlasses nur Anwendung auf Verwaltungssachen, die durch Verfügung von Bundesverwaltungsbehörden in erster Instanz oder auf Beschwerde hin zu erledigen sind. Als Verfügungen gelten behördliche Anordnungen im Einzelfall, durch welche eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 104 Ia 29 E. d). Dies ist im verwaltungsrechtlichen Kartellverfahren erst bei der Anordnung der erforderlichen Massnahmen durch das Departement nach Art. 37 KG der Fall. Daran vermag auch die Strafandrohung bei Missachtung von angenommenen Empfehlungen in Art. 39 lit. a KG nichts zu ändern, womit der Rechtsmissbrauch geahndet werden soll, der darin liegt, dass Beteiligte freiwillig einer Empfehlung zustimmen, dieser dann aber keine Folge leisten (vgl. Amtl.Bull. 1985 N 56, Votum von Kommissionssprecher Auer). Art. 37 Abs. 2 KG sieht auch für diesen Fall vor, dass das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag der Kommission durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen anordnet. Dass den Empfehlungen der Kartellkommission nach der Ansicht des Gesetzgebers kein Verfügungscharakter zukommt, macht gerade die Einführung von Art. 39 lit. a KG deutlich, erwies sich doch die Tatsache, dass Art. 292 StGB notwendigerweise an eine Verfügung zu knüpfen ist und eine solche bei angenommenen Empfehlungen der Kartellkommission gerade fehlt, als wichtiges Argument für die Schaffung eigener Straftatbestände im Kartellgesetz (vgl. Sitzungsprotokoll der ständerätlichen Kommission vom 4. Mai 1982, S. 45 ff., und vom 2. September 1982, S. 3 ff., insbesondere S. 5; Sitzungsprotokoll der nationalrätlichen Kommission vom 20. Februar 1984, S. 16 ff.). Der Gedanke, im Gesetz ausdrücklich festzuhalten, dass die schriftliche Annahme von Empfehlungen einer Verfügung des Departementes gleichkomme, wurde bereits in der ständerätlichen Kommission verworfen (Protokoll der Sitzung der Kommission des Ständerates vom 2. September 1982, S. 4 ff.).
bb) Neben diesen mehr formellen sprechen auch materielle Gründe dafür, dass das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Untersuchungsverfahren der Kartellkommission keine allgemeine Anwendung findet.
Das Kartellgesetz sieht für das verwaltungsrechtliche Verfahren einen zweistufigen Ablauf vor, dessen erste Etappe auf dem Prinzip einer konsensorientierten Zusammenarbeit zwischen Kartellkommission und privater Wirtschaft beruht (vgl. CARL BAUDENBACHER, Funktionszuwachs des Staates als wirtschaftsrechtliches Problem, in: SAG 57/1985 S. 57 ff.; insbesondere S. 66 ff.; PAUL RICHLI, Zu den Gründen, Möglichkeiten und Grenzen für Verhandlungselemente im öffentlichen Recht, in: ZBl 92/1991 S. 381 ff.). Es ist Ausdruck dieses partnerschaftlichen Modelles, dass die Kommission nach Art. 31 Abs. 1 KG die Personen, die zur Feststellung des Sachverhaltes beitragen können, um die erforderlichen Auskünfte und Urkunden "ersucht" und nur falls der Sachverhalt auf diesem Weg nicht abgeklärt werden kann, die Beteiligten und Dritte als Zeugen vernimmt und von ihnen die notwendigen Urkunden verlangt, wobei die Art. 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes sinngemäss gelten (Art. 31 Abs. 2 KG). Eine umfassende Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes ist mit einem solchen, einem partnerschaftlichen, nicht hoheitlichen Grundgedanken verpflichteten System staatlichen Verwaltungshandelns, bei dem es nach Vorliegen des Berichtes der Kartellkommission auch noch zu Gesprächen mit den Betroffenen über die Art und Weise der Verwirklichung allfälliger Empfehlungen und (zum Teil auch) noch über deren Inhalt kommt (vgl. BBl 1981 II 1359 und 1364; PAUL RICHLI, Begutachtung von Rechtsfragen, in: VKKP 1987/1 S. 74; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, Kommentar zum Kartell- und Preisüberwachungsgesetz, Zürich 1988, S. 731 I. Abs. 1), kaum vereinbar und würde die entsprechenden Bemühungen der Kartellkommission übermässig erschweren.
Hätte der Gesetzgeber im Untersuchungsverfahren vor der Kartellkommission generell das Verwaltungsverfahrensgesetz als anwendbar erklären wollen, so hätte er dies zum Ausdruck gebracht. Damit regelt das Kartellgesetz aber die im Untersuchungsverfahren einzuräumenden Rechte abschliessend dahin gehend, dass die Kommission vor Beendigung des Verfahrens den Beteiligten nur Gelegenheit zu bieten hat, zu den tatsächlichen Feststellungen ihres Berichtes Stellung zu nehmen. Falls die Abklärung des Sachverhaltes nicht einverständlich erfolgen kann und damit ein hoheitliches Auftreten des Staates erforderlich wird, hat die Kommission sinngemäss die Art. 15-19 des Verwaltungsverfahrensgesetzes zur Anwendung zu bringen (vgl. ANDRÉ GRISEL, Avis de droit pour la Commission des cartels, in: VKKP 1987/1 S. 107 ff., insbesondere S. 109; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 701, FN 3).
5. Wenn die Kartellkommission in ihren Bemühungen scheitert, durch Empfehlungen an die Beteiligten zu einer Lösung zu finden, sieht das Gesetz vor, dass das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement auf Antrag binnen dreier Monate seit Eingang der Ablehnung die erforderlichen Massnahmen durch Verfügung anordnen kann (Art. 37 Abs. 1 KG). Es stellt sich die Frage, ob das Verwaltungsverfahrensgesetz in diesem Verfahrensabschnitt Anwendung findet, wie dies BGE 113 Ib 95 E. d/aa andeutet, oder ob der Gesetzgeber damit, dass er in Art. 37 Abs. 1 KG die Pflicht aufgenommen hat, die Beteiligten vor Erlass der Verfügung anzuhören, weitergehende Verfahrensrechte ausdrücklich ausschliessen wollte.
a) aa) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist im Rechtsstaat von grundsätzlicher Bedeutung. Er dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt er ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, der in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift (BGE 116 Ia 99 E. b; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 128 ff.). Sein Umfang bestimmt sich bei Verfahren in Verwaltungssachen, die durch Verfügung von Bundesverwaltungsbehörden in erster Instanz oder auf Beschwerde hin zu erledigen sind, grundsätzlich nach den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (Art. 1 Abs. 1 VwVG; GEORG MÜLLER, in: Kommentar BV, Art. 4, Rz. 99; vgl. auch PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, S. 139, 16.23). Mit dessen Inkrafttreten sind vorbehältlich ergänzender Erlasse im Sinne von Art. 4 VwVG mit der neuen Regelung im Widerspruch stehende Bestimmungen des Bundesrechtes aufgehoben worden. Abweichende Verfahrensbestimmungen in Spezialgesetzen schliesst Art. 4 VwVG dagegen nicht aus, doch sind sie "VwVG-konform" zu interpretieren (PETER SALADIN, a.a.O., S. 41, 8.2).
bb) Aus den Materialien zum Kartellgesetz ergeben sich keine Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber für das ganze verwaltungsrechtliche Verfahren eine eigenständige Regelung treffen und auf die im Verwaltungsverfahrensgesetz vorgesehenen Parteirechte verzichten wollte (vgl. PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 91 ff.).
Der Expertenentwurf vom 25. September 1978 sah in Art. 42 vor, dass die Kartellkommission, wenn die Beteiligten die Empfehlungen im Sinne von Art. 32 Abs. 1 ablehnen sollten, die erforderlichen Massnahmen binnen drei Monaten seit Eingang der Ablehnung verfügen könne (vgl. Materialien 1978 zur Revision des Schweizerischen Kartellgesetzes, veröffentlicht in: Wirtschaft und Recht (WuR) 31/1979 S. 77 ff.; S. 97). Der Bundesrat räumte die Verfügungsbefugnis in seiner Vorlage dagegen dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement ein. Er wollte dadurch eine zu grosse Machtkonzentration bei der Kartellkommission verhindern und dem Departement Gelegenheit bieten, die Wettbewerbspolitik mit der übrigen schweizerischen Wirtschaftspolitik zu koordinieren (BBl 1981 II 1364). Weder aus der Botschaft des Bundesrates noch aus den parlamentarischen Beratungen ergeben sich Anhaltspunkte dafür, dass mit dieser Änderung eine Verkürzung des rechtlichen Gehörs der Beteiligten gegenüber dem im Verwaltungsverfahren Üblichen verbunden sein sollte. Es ist daher davon auszugehen, dass das verwaltungsrechtliche Kartellverfahren als Ganzes den rechtsstaatlichen Anforderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu genügen hat; dies um so mehr, als der Bundesrat bereits in seiner Botschaft zum Entwurf eines Bundesgesetzes über Kartelle und ähnliche Organisationen vom 18. September 1961 festgestellt hatte, dass "die verwaltungsrechtliche Repression in Kartellsachen einen aussergewöhnlichen Eingriff in private Verhältnisse" darstelle, was ein formstrenges (damals prozessuales) Verfahren (vor dem Bundesgericht) rechtfertige (BBl 1961 II 608).
cc) Der Bestimmung, wonach das Departement die Beteiligten vor seiner Verfügung anhört (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 KG), kommt unter diesen Umständen nicht die Bedeutung zu, dass über die Anhörung hinausgehende, im Verwaltungsverfahrensgesetz verankerte Parteirechte grundsätzlich beschnitten werden sollten. Die entsprechende Regelung hat entweder keine eigenständige Bedeutung (BBl 1981 II 1364; ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 397, Rz. 3 zu Art. 37 KG), oder sie verankert sogar ein absolutes Anhörungsrecht in dem Sinn, dass Gründe, die nach Art. 30 Abs. 2 VwVG zum Verzicht auf eine Anhörung führen können, im Rahmen des Verfahrens nach Art. 37 Abs. 1 KG unerheblich sind (PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 92). Die Frage, welche dieser beiden Auslegungen zutrifft, braucht hier nicht entschieden zu werden; es genügt festzustellen, dass dem zwingenden Charakter der nach dem Scheitern der Empfehlungen der Kartellkommission zu erlassenden Verfügung entsprechend das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Verfahren nach Art. 37 Abs. 1 KG grundsätzlich Anwendung findet (LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 732; ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 396 ff.; MARKUS GEMPERLE, a.a.O., S. 133; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, in: ROGER ZÄCH (Hrsg.), Kartellrecht auf neuer Grundlage, Bern, Stuttgart 1989, S. 221; ROGER ZÄCH, Begutachtung, a.a.O., S. 91 ff.; André Grisel, a.a.O., S. 116 f.).
b) In der Doktrin wird kritisiert, die im Gesetz vorgesehene Frist von drei Monaten, innert welcher das Departement seine Verfügung zu erlassen habe, verunmögliche praktisch die Durchführung eines VwVG-konformen Verfahrens (ERIC HOMBURGER, in: SAG 60/1988 S. 32; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, a.a.O., S. 222 f.; PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 73, 93, 125). Dieser Einwand entbehrt unabhängig davon, dass es sich bei dieser Frist lediglich um eine Ordnungsfrist handeln dürfte (vgl. die Übersicht über die Lehrmeinungen bei ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 398, Rz. 4 zu Art. 37 und FN 6), nicht einer gewissen Berechtigung.
Er wird einerseits aber dadurch relativiert, dass bereits die Kartellkommission - ohne dass das Verwaltungsverfahrensgesetz Anwendung findet - ihr Verfahren so ausrichten kann, dass dem Departement ein möglichst geringer Aufwand erwächst. Der Kommission steht es beispielsweise frei, im Moment der Fristansetzung zur Stellungnahme nach Art. 32 Abs. 2 KG eine gewisse Akteneinsicht zu gewähren (vgl. PAUL RICHLI, Begutachtung, a.a.O., S. 84/85; PAUL RICHLI, Verfahrensfragen, a.a.O., S. 223/224; dagegen ANDRÉ GRISEL, a.a.O., S. 113), was zudem die Akzeptanzbereitschaft der Beteiligten erhöhen könnte.
Andererseits schliesst die grundsätzliche Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes vor dem Departement - wie zu zeigen sein wird (vgl. nachstehend E. 6) - die Berücksichtigung kartellrechtlicher Besonderheiten nicht schlechterdings aus. Das Verfahrensrecht verfolgt keinen Selbstzweck, sondern dient der Verwirklichung des materiellen Rechtes (vgl. FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, S. 17 ff.). Das Verfahren vor der Kartellkommission, zu dem die Beteiligten unter verschiedenen Gesichtspunkten beitragen (vgl. Art. 31 Abs. 1 und Abs. 4 KG), kann nicht ohne Einfluss auf dasjenige vor dem Departement bleiben. Das verwaltungsrechtliche Kartellverfahren als Ganzes soll rechtsstaatlichen Minimalgarantien genügen, ohne dass seine Zweiteilung in ein kooperativ orientiertes Empfehlungs- sowie ein hoheitliches Verfügungsverfahren es verunmöglicht, volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und ähnlichen Organisationen (vgl. Art. 31bis Abs. 3 lit. d BV) rasch und zweckmässig zu sanktionieren (Art. 37 Abs. 1 KG).
Unter diesen Umständen dürfte es dem Departement möglich sein, auch ohne formelle Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes schon vor der Kartellkommission, zumindest im Dispositiv fristgerecht zu verfügen (ANDRÉ GRISEL, a.a.O., S. 117).
6. a) Der Kartellkommission kommt als verwaltungsunabhängiger Fachkommission bei der Realisierung des verwaltungsrechtlichen Teiles des Kartellgesetzes zentrale Bedeutung zu (vgl. ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 283 ff.; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 611 ff.). Dies ergibt sich aus den Art. 20 ff. KG, welche Organisation, Aufgabe und Verfahren der Kartellkommission regeln, insbesondere aus Art. 27, wonach die Kommission zuhanden von Gerichten und Verwaltungsbehörden Gutachten erstattet. Obwohl diese den Richter oder die Behörde nicht zu binden vermögen, sind sie dennoch - auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung - von Gewicht (vgl. BGE 109 II 262 E. 3d). Ist die Kartellkommission damit als Fachkommission für Wettbewerbsfragen anerkannt, erscheint es sinnvoll, und entspricht es dem Willen des Gesetzgebers, wenn das Departement in der Regel seinen Entscheid auf ihren in Zusammenarbeit mit den Betroffenen (vgl. Art. 31 Abs. 4 KG) erarbeiteten Bericht abstützt. Dieser kommt einem Expertengutachten gleich und sollte grundsätzlich, was die Sachverhaltsfeststellung und die rechtliche Würdigung betrifft, aus sich selber heraus verständlich sein. Soweit der Bericht der Kartellkommission dieser Anforderung genügt, hat das Departement nach Art. 12 VwVG den Sachverhalt nicht noch einmal von Amtes wegen zu ermitteln, zumal die Beteiligten nach Art. 31 Abs. 4 KG bereits Gelegenheit hatten, sich vor der Kartellkommission dazu zu äussern, und Art. 33 Abs. 2 KG festhält, dass das Departement, falls es eine ergänzende Untersuchung als notwendig erachtet, wiederum die Kommission damit beauftragt. Es erschiene überdies widersprüchlich, die Kartellkommission in Art. 31 Abs. 2 KG zu ermächtigen, in analoger Anwendung der Art. 15-19 VwVG Beteiligte sowie Dritte als Zeugen zu vernehmen und Urkunden herauszuverlangen, wenn das Departement selber gehalten wäre, den Sachverhalt umfassend von Amtes wegen festzustellen.
b) aa) Dem Departement obliegt aber, auf der Grundlage des Berichtes der Kartellkommission und der Vorbringen der Beteiligten (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 KG), nach Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 1 VwVG eine eigenständige Prüfungs- und Begründungspflicht. Nach Art. 37 Abs. 1 KG kann es, falls die Beteiligten die Empfehlungen nicht annehmen, auf Antrag der Kommission durch Verfügung die erforderlichen Massnahmen anordnen. Damit liegt die Verantwortung für den behördlichen Entscheid, welcher die strittige Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise regelt, beim Departement. Der Gesetzgeber wollte - wie erwähnt - mit dieser Übertragung der Verfügungsbefugnis eine Machtkonzentration bei der Kartellkommission verhindern und einer politischen Behörde im Hinblick auf die Koordination der Wettbewerbs- mit der übrigen schweizerischen Wirtschaftspolitik Entschliessungsermessen einräumen (vgl. BBl 1981 II 1364; Amtl.Bull. 1982 S 549, Votum von Bundesrat Honegger; zum Entschliessungsermessen vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, Rz. 348 f.). Diese beiden Ziele lassen sich aber nur verwirklichen, wenn das Departement sich nicht zum blossen Vollzugsorgan der Kartellkommission macht, sondern gestützt auf deren Vorarbeiten und die Vorbringen der Beteiligten eine eigenständige Würdigung vornimmt (vgl. LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 731, I. Abs. 1 1.).
bb) Kehrseite der Prüfungspflicht bildet die Begründungspflicht (Art. 35 VwVG; MARK E. VILLIGER, Die Pflicht zur Begründung von Verfügungen, in: ZBl 90/1989 S. 137 ff.; insbesondere S. 160). Ob die Behörde ihrer Prüfungspflicht nachgekommen ist, ergibt sich in erster Linie aus der Begründung der Verfügung oder des Entscheides (ARTHUR HAEFLIGER, a.a.O., S. 147). Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene sie gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf welche sich ihre Verfügung stützt (BGE 112 Ia 110 mit Hinweisen). Die Begründung braucht nicht in der Verfügung selbst enthalten zu sein (BGE 113 II 205 E. 2), noch ist nötig, dass sich die Behörde mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken.
c) Die angefochtene Verfügung des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes vom 10. September 1990 wird weder der Prüfungs- (Art. 32 VwVG) noch der Begründungspflicht (Art. 35 VwVG) gerecht.
aa) Sie hält lediglich standardisiert fest, "dass in casu der von der Kartellkommission ermittelte Sachverhalt, wie er aus dem Bericht Bankengewerbe hervorgeht, als erstellt gelten muss und von den Beteiligten heute auch nicht grundlegend bestritten ist, wobei den zwischenzeitlich eingetretenen Veränderungen gebührend Rechnung zu tragen ist, diese laut Kartellkommission aber am Ergebnis der volkswirtschaftlichen Schädlichkeit nichts zu ändern vermögen". Das Departement gehe in seiner rechtlichen Würdigung "nicht ohne Not" von der Meinung der Kartellkommission ab. Die Beteiligten brächten nichts vor, was deren Beurteilung als "schlechterdings unhaltbar" erscheinen lasse; insbesondere könne es nicht darum gehen, die von der Kartellkommission gewählte Beurteilungsmethode (sog. Saldomethode) anderen möglichen Vorgehensweisen gegenüberzustellen.
bb) Das Departement setzt sich damit in seiner Verfügung mit den zum Bericht gemachten Ausführungen der Beteiligten nicht auseinander (vgl. MARK E. VILLIGER, a.a.O., S. 153 Ziff. 24). Es ist ihr nicht zu entnehmen, weshalb die Vorinstanz diese Vorbringen als irrelevant bewertet und weshalb den beantragten Beweismitteln im Zusammenhang mit der Auflösung der Konvention IV keine Bedeutung zukommt. Ebensowenig setzt sich das Departement mit der Frage auseinander, weshalb trotz des bestehenden - und nach Angaben der Beschwerdeführerin durch die Anpassung vom 1. Januar 1990 erhöhten - Restwettbewerbs die Konvention IV volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen zeitigt. Wenn das Departement in diesem Punkt auch der der Beschwerdeführerin bekannten Auffassung der Kommission folgt und deshalb an die Begründungspflicht weniger hohe Anforderungen zu stellen sind, hat es sich dennoch zumindest kurz mit den entsprechenden Parteivorbringen auseinanderzusetzen.
Die Ansicht, es könne nicht darum gehen, die Saldo- anderen Beurteilungsmethoden gegenüberzustellen, überzeugt ebenfalls nicht. Der Gesetzgeber hat in Art. 29 Abs. 2 KG nach intensiver Beratung einen Kriterienkatalog erstellt, den die Kartellkommission bei der Prüfung der volkswirtschaftlichen oder sozialen Schädlichkeit eines Kartelles oder einer ähnlichen Organisation berücksichtigen muss (vgl. ERIC HOMBURGER, Kommentar, a.a.O., S. 311 ff.; LEO SCHÜRMANN/WALTER R. SCHLUEP, a.a.O., S. 657 ff.). Soweit die Beteiligten im Verfahren vor dem Departement eine falsche Anwendung von Art. 29 KG durch die Kartellkommission geltend machen, hat sich das Departement mit der Auslegung dieser Bestimmung zu beschäftigen und kann sich nicht damit begnügen, auf die Ansicht der Kartellkommission zu verweisen.
7. Die Beschwerdeführerin verlangt weiter eine umfassende Akteneinsicht, d.h. im vorliegenden Fall die Möglichkeit, die schriftlichen (38 Schriftsätze) und mündlichen Befragungen (21 Hearings) der Beteiligten sowie die Protokolle der zwölf Expertengespräche konsultieren zu können.
a) Ist das Verwaltungsverfahrensgesetz auf das Verfahren vor dem Departement anwendbar, so besteht grundsätzlich in diesem Zeitpunkt ein Anspruch auf Akteneinsicht (Art. 26 ff. VwVG). Dabei ist aber auch hier dem besonderen zweistufigen Charakter des verwaltungsrechtlichen Kartellverfahrens - und damit dem Bericht der Kartellkommission, dem in der Regel bereits alle wesentlichen tatbestandsmässigen und rechtlichen Elemente entnommen werden können - Rechnung zu tragen.
aa) Nach Art. 26 Abs. 1 VwVG besteht ein Akteneinsichtsrecht in Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden (lit. a), in alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke (lit. b) und in die Niederschriften eröffneter Verfügungen (lit. c). Die Gewährung der Akteneinsicht ist der Grundsatz, deren Verweigerung die Ausnahme (vgl. die Randtitel zu Art. 26 f. VwVG). Nach Art. 27 Abs. 1 lit. a und b VwVG darf die Akteneinsicht zum Schutz "wesentlicher" öffentlicher und privater Interessen verweigert werden. Im Falle der Verweigerung der Einsichtnahme in ein Aktenstück darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur abgestellt werden, wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit gegeben hat, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen (Art. 28 VwVG; BGE 115 V 300 E. 2c). Der Begriff des "wesentlichen Interesses" ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der den Behörden einen weiten Beurteilungsspielraum einräumt. Welches Interesse als wesentlich zu gelten hat, bestimmt sich nicht generell, sondern im konkreten Einzelfall (PETER SALADIN, a.a.O., S. 140, 16.231). Dabei kann dem Gebot der Anonymität von Zeugen, Informanten oder Experten, aber auch dem Schutz von Geschäftsgeheimnissen beteiligter Unternehmungen Rechnung getragen werden (vgl. BGE 100 Ia 102 E. 5b; VPB 1983, Nr. 15; WILLY HUBER, Das Recht des Bürgers auf Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren, Diss. St. Gallen 1980, S. 176-195).
bb) Die Anerkennung eines Akteneinsichtsrechts im Rahmen der Art. 26 ff. VwVG führt nicht dazu, dass das Departement sämtliche beantragten Unterlagen, die dem Bericht der Kartellkommission zugrunde liegen, auch einer Beurteilung nach Art. 27 VwVG zu unterziehen hätte. Die Akten der Kommission sind im Verfahren vor dem Departement nur insoweit beweisrelevant, als die Ausführungen und Würdigungen im Bericht selbst nicht nachvollzogen und kontrolliert werden können, eine sinnvolle Stellungnahme daher ohne Kenntnis der Berichtsgrundlagen nicht möglich erscheint. Die Beteiligten haben darzulegen, welche sachverhaltsmässigen und tatbeständlichen Punkte des Berichtes sie inwiefern bestreiten, worauf das Departement die entsprechenden Unterlagen beiziehen und allenfalls zusätzliche Beweisanordnungen treffen kann. Erachtet es weitere Zeugeneinvernahmen als nötig, so gelten die Regeln von Art. 18 VwVG. Weder aus dem Verwaltungsverfahrensgesetz noch aus Art. 4 BV erwächst den Beteiligten aber ein allgemeiner Anspruch darauf, zur rechtlichen Sachverhaltswürdigung besonders angehört zu werden (BGE 108 Ia 295), noch ein solcher, am verwaltungsinternen Entscheidfindungsverfahren teilzunehmen (BGE 101 Ia 311 E. a).
b) Im vorliegenden Fall besteht ein Anspruch auf Akteneinsicht nur noch in - im Zusammenhang mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin oder im Rahmen der eigenständigen Prüfung des Departementes - relevant werdende Akten der Kartellkommission, welche die Konvention IV betreffen. Um welche Akten es sich konkret handelt und unter welchen Auflagen in diese Einsicht gewährt werden kann, hat das Departement bei seinem neuen Entscheid über den Antrag um Aufhebung der Konvention IV zu beurteilen. Dabei kann es der Tatsache Rechnung tragen, dass der Sachverhalt, wie ihn die Kartellkommission ihrer Würdigung zugrunde gelegt hat, von der Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme an die Kommission am 30. August 1988 weitgehend anerkannt worden ist, wenn sie dort festhält, dass "im wesentlichen und in den meisten Einzelheiten" die Ausführungen auch aus ihrer Sicht zutreffen, und sie bezüglich der Konvention IV keine weiteren Bemerkungen anbringt; somit heute vor allem noch Fragen der rechtlichen Würdigung zur Diskussion stehen.
8. a) Die verschiedenen im vorliegenden Fall festgestellten Verletzungen des rechtlichen Gehörs könnten nach der Rechtsprechung nur geheilt werden, wenn dem Bundesgericht die gleiche Überprüfungsbefugnis wie dem Departement zustünde (BGE 114 Ia 314 E. 4a). Dies ist nicht der Fall, weil das Bundesgericht die Angemessenheit der Verfügung des Departementes nicht überprüfen kann (Art. 104 lit. c OG), diesem Entschliessungsermessen zusteht und es dem Gericht ohne rechtsgenügende Begründung der Verfügung überdies nicht möglich ist, die Frage einer Überschreitung oder eines Missbrauchs des Ermessens nach Art. 104 lit. a OG zu beurteilen. Unter diesen Umständen ist die Verfügung des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes, soweit sie die heute noch strittige Konvention IV über einheitliche Gebührenrechnung für offene Depots betrifft, aufzuheben und im Sinne der Erwägungen gemäss Art. 114 Abs. 2 OG zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Das Departement wird dabei, soweit der Kostenpunkt unter Ziff. 5 der Verfügung die Konvention IV und die Beschwerdeführerin betrifft, auch über die Kosten neu zu befinden haben. | de | Art. 29, 31 e 37 della legge federale del 20 dicembre 1985 su i cartelli e le organizzazioni analoghe (LC); inchiesta sugli accordi applicabili all'insieme del territorio svizzero in materia bancaria; annullamento della convenzione IV concernente il calcolo della tassa unica per i depositi aperti. Problemi di procedura. 1. La legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) si applica alla procedura davanti alla Commissione dei cartelli solo nella misura prevista dall'art. 31 LC (consid. 4). Dato che l'inchiesta svolta dalla Commissione dei cartelli giusta l'art. 32 cpv. 1 LC si conclude con delle raccomandazioni che gli interessati sono liberi di accettare e non con delle decisioni formali (cfr. art. 37 LC), le parti in causa non possono far valere diritti di parte più estesi (conferma della giurisprudenza pubblicata in DTF 113 Ib 90 segg.) (consid. 4).
2. Nella procedura prevista dall'art. 37 cpv. 1 LC, il Dipartimento federale dell'economia pubblica deve garantire i diritti di parte sgorganti dalla legge sulla procedura amministrativa; nell'ambito di tale legge, esso può tuttavia tener conto delle particolarità della procedura relativa ai cartelli (consid. 5): obbligo di esame e di motivazione (consid. 6). Diritto di consultare l'incarto (consid. 7). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-481%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,987 | 117 Ib 497 | 117 Ib 497
Sachverhalt ab Seite 497
Der Hörnligraben ist eine bisher weitgehend unüberbaute, landwirtschaftlich genutzte Talmulde östlich des Dorfes Rieden im Gemeindebann Wallisellen. Im Jahre 1970 wurde in diesem Gebiet ein privates Quartierplanverfahren durchgeführt. Der Vollzug des Quartierplans kam nicht über die Grundbuchmutationen hinaus. Am 14. Juni 1981 wurde in Wallisellen eine Initiative angenommen, gemäss welcher das Hörnligrabengebiet, soweit es noch nicht überbaut war, der Freihaltezone zugeteilt wurde. Dieser Entscheid blieb unangefochten und wurde vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 14. Oktober 1981 genehmigt.
In den Jahren 1981 und 1982 meldeten die meisten Eigentümer von Grundstücken in der Freihaltezone Entschädigungsforderungen aus materieller Enteignung bzw. für unnütz gewordene Planungskosten an. Die Schätzungskommission verpflichtete mit Entscheid vom 13. Mai 1985 die Gemeinde Wallisellen zu Bauverbotsentschädigungen. Sie ging übereinstimmend mit den Parteien davon aus, dass die Zuweisung zur Freihaltezone für das gesamte erfasste Gebiet eine materielle Enteignung bedeute, merkte allerdings den Vorbehalt der Gemeinde an, in einem allfälligen verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren eine materielle Enteignung zu bestreiten.
Das Verwaltungsgericht behandelte die von der Gemeinde Wallisellen erhobene Einsprache als verwaltungsrechtliche Klage der Gemeinde gegen die erwähnten Grundeigentümer und hiess mit Entscheid vom 29. September 1989 die Klage teilweise gut. Die betroffenen Grundeigentümer führen Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerden ab und tritt auf die staatsrechtlichen Beschwerden nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
7. Die Beschwerdeführer Erben G. haben im kantonalen Verfahren für den Fall, dass das Verwaltungsgericht keine materielle Enteignung annähme und keinen vollen Verkehrswert für den Heimschlag zuspräche, eine Ersatzforderung geltend gemacht, das heisst jenen Betrag, den sie gemäss ihren Angaben für den Quartierplan Nr. 40 aufwenden mussten. Diese Forderung ist vom Verwaltungsgericht abgewiesen worden. Die Erben G. verlangen mit staatsrechtlicher Beschwerde die Aufhebung des Entscheids in diesem Punkte wegen Verletzung von Art. 4 BV.
a) Gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5 RPG) sieht Art. 34 Abs. 1 RPG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor. Art. 5 RPG handelt von Ausgleich und Entschädigung. Für Planungen, die zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen, sieht Abs. 2 der Bestimmung volle Entschädigung vor. Im vorliegenden Fall kommt aber die Zuweisung der Grundstücke der Beschwerdeführer zur Freihaltezone keiner Enteignung gleich, soweit das Verwaltungsgericht diese Wirkung verneint hat. Es fragt sich daher, ob die von den Erben G. erhobene Forderung auf Ersatz ihrer Planungskosten im verwaltungsgerichtlichen oder im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen ist.
In BGE 108 Ib 352 ff. E. 4 beurteilte das Bundesgericht die Frage, ob das Berner Verwaltungsgericht eine Entschädigung für aufgewendete Planungskosten zu Recht als Sonderopferentschädigung zusprechen durfte, auf Beschwerde des entschädigungspflichtigen Gemeinwesens hin im verwaltungsgerichtlichen Verfahren. Dies lag nahe, weil zu entscheiden war, ob das vom Verwaltungsgericht besonders konzipierte Sonderopfer unter den Tatbestand der materiellen Enteignung zu subsumieren war. Im nicht veröffentlichten Entscheid vom 27. September 1989 i.S. G. c. Gemeinde Birsfelden beurteilte das Bundesgericht eine entsprechende Forderung der beschwerdeführenden Eigentümer ebenfalls im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, ohne sich mit der Rechtsmittelfrage näher auseinanderzusetzen (E. 7). ENRICO RIVA (Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 329 ff.) möchte zwischen dem Tatbestand der materiellen Enteignung und einer aus dem Grundgedanken des Vertrauensschutzes hergeleiteten Entschädigung unterscheiden, wobei er u.a. auf BGE 102 Ia 252 E. 7 verweist. In dieser im Jahre 1976 entschiedenen Sache ging es um eine auf eine Denkmalschutzmassnahme gestützte Entschädigungsforderung, die das Bundesgericht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren beurteilte, wobei es u.a. auch seine Rechtsprechung zu einem aus Art. 4 BV abgeleiteten Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Aufwendungen präzisierte. Aus diesem vor Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes ergangenen Entscheid kann nicht ohne weiteres geschlossen werden, entsprechende Ansprüche seien ausschliesslich im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur materiellen Enteignung kommt dem Gedanken des Vertrauensschutzes erhebliche Bedeutung zu, was auch RIVA anerkennt. Selbst wenn man eine ausgeprägtere Differenzierung der Entschädigungstatbestände, die auf Planungen zurückzuführen sind, in Erwägung ziehen wollte, wäre hieraus nicht ohne weiteres zu schliessen, dass Forderungen auf Ersatz von Projektierungskosten, die zufolge von Planfestsetzungen nutzlos werden, nur im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu prüfen wären. Zu beachten ist vielmehr, dass das Vertrauen, das aus der verfassungsrechtlichen Bestandesgarantie fliesst, vielfach mit den weiteren Vertrauensschutzerwägungen, die an Rechtsänderungen anknüpfen, verflochten ist. Eine unterschiedliche Behandlung von Forderungen auf Ersatz von Planungskosten im Rechtsmittelverfahren würde zu unnötigen Komplikationen führen und hätte u.a. zur Folge, dass dem entschädigungspflichtigen Gemeinwesen der Rechtsweg ans Bundesgericht verschlossen wäre.
Auch die umfassende Verweisung in Art. 34 Abs. 1 RPG auf Art. 5 RPG - nicht nur auf Art. 5 Abs. 2 RPG - weist darauf hin, dass der Gesetzgeber zur Beurteilung von Forderungen, die auf Nachteile von Planungsmassnahmen zurückzuführen sind, das verwaltungsgerichtliche Verfahren zur Verfügung stellen wollte. Im vorliegenden Falle liegt dies auch deshalb nahe, weil die Beschwerdeführer in erster Linie eine materielle Enteignung geltend machen, die sie aus der Festsetzung der Freihaltezone herleiten, mit der sie auch die Nutzlosigkeit ihrer Planungsaufwendungen begründen. Im übrigen kann die Frage aufgeworfen werden, ob in einem solchen Falle nicht insoweit von einer im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG enteignungsgleichen Wirkung der Planungsmassnahme gesprochen werden müsste, als Projektierungskosten nutzlos werden. Mit dem Ersatz der unnützen Aufwendungen würde in diesem Falle voll entschädigt (HEINZ AEMISEGGER, Besprechung des Werkes von Enrico Riva, SJZ 87/1991 161, 163 f., Ziff. 5). Die Frage kann offengelassen werden. Eine einheitliche Beurteilung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren liegt jedenfalls nahe. Soweit sich die Beschwerdeführer auf eine Verletzung ihrer verfassungsmässigen Rechte berufen, ist zu beachten, dass insoweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Rolle der staatsrechtlichen Beschwerde übernimmt (BGE 115 Ib 208 E. 3; BGE 110 Ib 257 E. 1).
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts hat ein Bauherr keinen Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten, wenn sein Vorhaben aufgrund der geltenden Bauvorschriften nicht bewilligt werden kann. Dies würde selbst dann gelten, wenn der Bauherr ein dem geltenden Recht entsprechendes Baugesuch eingereicht hätte, dann aber bis zum Entscheid über die Bewilligung die gesetzlichen Grundlagen zum Nachteil des Gesuchstellers geändert worden wären. Hat jedoch gerade die Einreichung eines bestimmten Baugesuchs Anlass zur Änderung der Bauordnung gegeben, weil die Baubehörden die Ausführung des Vorhabens auf diese Weise verhindern wollten, so kann eine Entschädigung für die nutzlos gewordenen Aufwendungen ohne Verletzung von Art. 4 BV in Verbindung mit Art. 22ter BV nicht verweigert werden, wenn die Absicht der Baubehörden für den Grundeigentümer nicht voraussehbar war. Ersatz muss sodann auch in denjenigen Fällen geleistet werden, in welchen dem Bauwilligen vor Einreichung des Baugesuchs Zusicherungen auf den Fortbestand der geltenden Bauvorschriften gegeben worden waren und dieser im Vertrauen darauf Projektierungskosten aufgewendet hatte.
c) Wie das Verwaltungsgericht zutreffend annehmen durfte, sind auch diese Voraussetzungen für den Ersatz der von den Beschwerdeführern für die Quartierplanung aufgewendeten Kosten nicht erfüllt. Diese hatten den Quartierplan für die Feinerschliessung im damaligen privaten Quartierplanverfahren in Kenntnis der Erschliessungsproblematik aufgestellt. Der Verlauf ihrer Bemühungen bestätigt, dass sie aus eigener Initiative die Quartierplanung in der Hoffnung durchführten, der Anschluss des Quartierplangebietes an das übergeordnete Strassennetz lasse sich verwirklichen. Dass die Gemeinde am privaten Quartierplanverfahren mitgewirkt und verlangt hatte, das Areal für die geplante Haupterschliessungsstrasse, die Hörnligrabenstrasse, müsse ausgeschieden werden, entspricht dem Quartierplanrecht, ist aber für die Beurteilung der Entschädigungsfrage nicht entscheidend: die Mitwirkung der Gemeinde war für die Planungsarbeiten nicht kausal und bedeutete auch keine Zusicherung, den Plan ausführen zu dürfen. Weil das Hörnligrabengebiet nicht an das übergeordnete Strassennetz angeschlossen und daher auch die Hörnligrabenstrasse nicht realisiert werden konnte, konnten die Beschwerdeführer ihre Grundstücke nicht überbauen. Aus der Zustimmung der Gemeinde zum privaten Quartierplan kann keine Verpflichtung der Gemeinde zum Ausbau des übergeordneten Strassennetzes abgeleitet werden. Vertrauen in den Bestand des Planes, das gegebenenfalls eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens zu begründen vermöchte, könnten die Beschwerdeführer nur geltend machen, wenn es ihnen möglich gewesen wäre, aus eigener Kraft ihre Grundstücke in naher Zukunft baureif zu machen. Da ihnen das nicht möglich war und sie die private Quartierplanung auf ihr Risiko ausführten, entfällt ein Anspruch auf Ersatz der für das Quartierplanverfahren aufgewendeten Kosten. | de | Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten. 1. Rechtsweg. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 7a).
2. Voraussetzungen gemäss Art. 4 BV in Verbindung mit Art. 22ter BV für den Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten (E. 7b).
3. Ersatz der Kosten eines privaten Quartierplanverfahrens? (E. 7c). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-497%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,988 | 117 Ib 497 | 117 Ib 497
Sachverhalt ab Seite 497
Der Hörnligraben ist eine bisher weitgehend unüberbaute, landwirtschaftlich genutzte Talmulde östlich des Dorfes Rieden im Gemeindebann Wallisellen. Im Jahre 1970 wurde in diesem Gebiet ein privates Quartierplanverfahren durchgeführt. Der Vollzug des Quartierplans kam nicht über die Grundbuchmutationen hinaus. Am 14. Juni 1981 wurde in Wallisellen eine Initiative angenommen, gemäss welcher das Hörnligrabengebiet, soweit es noch nicht überbaut war, der Freihaltezone zugeteilt wurde. Dieser Entscheid blieb unangefochten und wurde vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 14. Oktober 1981 genehmigt.
In den Jahren 1981 und 1982 meldeten die meisten Eigentümer von Grundstücken in der Freihaltezone Entschädigungsforderungen aus materieller Enteignung bzw. für unnütz gewordene Planungskosten an. Die Schätzungskommission verpflichtete mit Entscheid vom 13. Mai 1985 die Gemeinde Wallisellen zu Bauverbotsentschädigungen. Sie ging übereinstimmend mit den Parteien davon aus, dass die Zuweisung zur Freihaltezone für das gesamte erfasste Gebiet eine materielle Enteignung bedeute, merkte allerdings den Vorbehalt der Gemeinde an, in einem allfälligen verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren eine materielle Enteignung zu bestreiten.
Das Verwaltungsgericht behandelte die von der Gemeinde Wallisellen erhobene Einsprache als verwaltungsrechtliche Klage der Gemeinde gegen die erwähnten Grundeigentümer und hiess mit Entscheid vom 29. September 1989 die Klage teilweise gut. Die betroffenen Grundeigentümer führen Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerden ab und tritt auf die staatsrechtlichen Beschwerden nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
7. Die Beschwerdeführer Erben G. haben im kantonalen Verfahren für den Fall, dass das Verwaltungsgericht keine materielle Enteignung annähme und keinen vollen Verkehrswert für den Heimschlag zuspräche, eine Ersatzforderung geltend gemacht, das heisst jenen Betrag, den sie gemäss ihren Angaben für den Quartierplan Nr. 40 aufwenden mussten. Diese Forderung ist vom Verwaltungsgericht abgewiesen worden. Die Erben G. verlangen mit staatsrechtlicher Beschwerde die Aufhebung des Entscheids in diesem Punkte wegen Verletzung von Art. 4 BV.
a) Gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5 RPG) sieht Art. 34 Abs. 1 RPG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor. Art. 5 RPG handelt von Ausgleich und Entschädigung. Für Planungen, die zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen, sieht Abs. 2 der Bestimmung volle Entschädigung vor. Im vorliegenden Fall kommt aber die Zuweisung der Grundstücke der Beschwerdeführer zur Freihaltezone keiner Enteignung gleich, soweit das Verwaltungsgericht diese Wirkung verneint hat. Es fragt sich daher, ob die von den Erben G. erhobene Forderung auf Ersatz ihrer Planungskosten im verwaltungsgerichtlichen oder im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen ist.
In BGE 108 Ib 352 ff. E. 4 beurteilte das Bundesgericht die Frage, ob das Berner Verwaltungsgericht eine Entschädigung für aufgewendete Planungskosten zu Recht als Sonderopferentschädigung zusprechen durfte, auf Beschwerde des entschädigungspflichtigen Gemeinwesens hin im verwaltungsgerichtlichen Verfahren. Dies lag nahe, weil zu entscheiden war, ob das vom Verwaltungsgericht besonders konzipierte Sonderopfer unter den Tatbestand der materiellen Enteignung zu subsumieren war. Im nicht veröffentlichten Entscheid vom 27. September 1989 i.S. G. c. Gemeinde Birsfelden beurteilte das Bundesgericht eine entsprechende Forderung der beschwerdeführenden Eigentümer ebenfalls im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, ohne sich mit der Rechtsmittelfrage näher auseinanderzusetzen (E. 7). ENRICO RIVA (Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 329 ff.) möchte zwischen dem Tatbestand der materiellen Enteignung und einer aus dem Grundgedanken des Vertrauensschutzes hergeleiteten Entschädigung unterscheiden, wobei er u.a. auf BGE 102 Ia 252 E. 7 verweist. In dieser im Jahre 1976 entschiedenen Sache ging es um eine auf eine Denkmalschutzmassnahme gestützte Entschädigungsforderung, die das Bundesgericht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren beurteilte, wobei es u.a. auch seine Rechtsprechung zu einem aus Art. 4 BV abgeleiteten Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Aufwendungen präzisierte. Aus diesem vor Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes ergangenen Entscheid kann nicht ohne weiteres geschlossen werden, entsprechende Ansprüche seien ausschliesslich im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur materiellen Enteignung kommt dem Gedanken des Vertrauensschutzes erhebliche Bedeutung zu, was auch RIVA anerkennt. Selbst wenn man eine ausgeprägtere Differenzierung der Entschädigungstatbestände, die auf Planungen zurückzuführen sind, in Erwägung ziehen wollte, wäre hieraus nicht ohne weiteres zu schliessen, dass Forderungen auf Ersatz von Projektierungskosten, die zufolge von Planfestsetzungen nutzlos werden, nur im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu prüfen wären. Zu beachten ist vielmehr, dass das Vertrauen, das aus der verfassungsrechtlichen Bestandesgarantie fliesst, vielfach mit den weiteren Vertrauensschutzerwägungen, die an Rechtsänderungen anknüpfen, verflochten ist. Eine unterschiedliche Behandlung von Forderungen auf Ersatz von Planungskosten im Rechtsmittelverfahren würde zu unnötigen Komplikationen führen und hätte u.a. zur Folge, dass dem entschädigungspflichtigen Gemeinwesen der Rechtsweg ans Bundesgericht verschlossen wäre.
Auch die umfassende Verweisung in Art. 34 Abs. 1 RPG auf Art. 5 RPG - nicht nur auf Art. 5 Abs. 2 RPG - weist darauf hin, dass der Gesetzgeber zur Beurteilung von Forderungen, die auf Nachteile von Planungsmassnahmen zurückzuführen sind, das verwaltungsgerichtliche Verfahren zur Verfügung stellen wollte. Im vorliegenden Falle liegt dies auch deshalb nahe, weil die Beschwerdeführer in erster Linie eine materielle Enteignung geltend machen, die sie aus der Festsetzung der Freihaltezone herleiten, mit der sie auch die Nutzlosigkeit ihrer Planungsaufwendungen begründen. Im übrigen kann die Frage aufgeworfen werden, ob in einem solchen Falle nicht insoweit von einer im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG enteignungsgleichen Wirkung der Planungsmassnahme gesprochen werden müsste, als Projektierungskosten nutzlos werden. Mit dem Ersatz der unnützen Aufwendungen würde in diesem Falle voll entschädigt (HEINZ AEMISEGGER, Besprechung des Werkes von Enrico Riva, SJZ 87/1991 161, 163 f., Ziff. 5). Die Frage kann offengelassen werden. Eine einheitliche Beurteilung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren liegt jedenfalls nahe. Soweit sich die Beschwerdeführer auf eine Verletzung ihrer verfassungsmässigen Rechte berufen, ist zu beachten, dass insoweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Rolle der staatsrechtlichen Beschwerde übernimmt (BGE 115 Ib 208 E. 3; BGE 110 Ib 257 E. 1).
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts hat ein Bauherr keinen Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten, wenn sein Vorhaben aufgrund der geltenden Bauvorschriften nicht bewilligt werden kann. Dies würde selbst dann gelten, wenn der Bauherr ein dem geltenden Recht entsprechendes Baugesuch eingereicht hätte, dann aber bis zum Entscheid über die Bewilligung die gesetzlichen Grundlagen zum Nachteil des Gesuchstellers geändert worden wären. Hat jedoch gerade die Einreichung eines bestimmten Baugesuchs Anlass zur Änderung der Bauordnung gegeben, weil die Baubehörden die Ausführung des Vorhabens auf diese Weise verhindern wollten, so kann eine Entschädigung für die nutzlos gewordenen Aufwendungen ohne Verletzung von Art. 4 BV in Verbindung mit Art. 22ter BV nicht verweigert werden, wenn die Absicht der Baubehörden für den Grundeigentümer nicht voraussehbar war. Ersatz muss sodann auch in denjenigen Fällen geleistet werden, in welchen dem Bauwilligen vor Einreichung des Baugesuchs Zusicherungen auf den Fortbestand der geltenden Bauvorschriften gegeben worden waren und dieser im Vertrauen darauf Projektierungskosten aufgewendet hatte.
c) Wie das Verwaltungsgericht zutreffend annehmen durfte, sind auch diese Voraussetzungen für den Ersatz der von den Beschwerdeführern für die Quartierplanung aufgewendeten Kosten nicht erfüllt. Diese hatten den Quartierplan für die Feinerschliessung im damaligen privaten Quartierplanverfahren in Kenntnis der Erschliessungsproblematik aufgestellt. Der Verlauf ihrer Bemühungen bestätigt, dass sie aus eigener Initiative die Quartierplanung in der Hoffnung durchführten, der Anschluss des Quartierplangebietes an das übergeordnete Strassennetz lasse sich verwirklichen. Dass die Gemeinde am privaten Quartierplanverfahren mitgewirkt und verlangt hatte, das Areal für die geplante Haupterschliessungsstrasse, die Hörnligrabenstrasse, müsse ausgeschieden werden, entspricht dem Quartierplanrecht, ist aber für die Beurteilung der Entschädigungsfrage nicht entscheidend: die Mitwirkung der Gemeinde war für die Planungsarbeiten nicht kausal und bedeutete auch keine Zusicherung, den Plan ausführen zu dürfen. Weil das Hörnligrabengebiet nicht an das übergeordnete Strassennetz angeschlossen und daher auch die Hörnligrabenstrasse nicht realisiert werden konnte, konnten die Beschwerdeführer ihre Grundstücke nicht überbauen. Aus der Zustimmung der Gemeinde zum privaten Quartierplan kann keine Verpflichtung der Gemeinde zum Ausbau des übergeordneten Strassennetzes abgeleitet werden. Vertrauen in den Bestand des Planes, das gegebenenfalls eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens zu begründen vermöchte, könnten die Beschwerdeführer nur geltend machen, wenn es ihnen möglich gewesen wäre, aus eigener Kraft ihre Grundstücke in naher Zukunft baureif zu machen. Da ihnen das nicht möglich war und sie die private Quartierplanung auf ihr Risiko ausführten, entfällt ein Anspruch auf Ersatz der für das Quartierplanverfahren aufgewendeten Kosten. | de | Indemnité pour les frais d'un plan exécuté en vain. 1. Voies de droit. Recevabilité du recours de droit administratif (consid. 7a).
2. Conditions découlant de l'art. 4 Cst. en relation avec l'art. 22ter Cst. pour fonder le droit à une indemnité pour les frais d'un plan exécuté en vain (consid. 7b).
3. Indemnité pour les frais découlant d'une procédure privée de plan de quartier? (consid. 7c). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-497%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,989 | 117 Ib 497 | 117 Ib 497
Sachverhalt ab Seite 497
Der Hörnligraben ist eine bisher weitgehend unüberbaute, landwirtschaftlich genutzte Talmulde östlich des Dorfes Rieden im Gemeindebann Wallisellen. Im Jahre 1970 wurde in diesem Gebiet ein privates Quartierplanverfahren durchgeführt. Der Vollzug des Quartierplans kam nicht über die Grundbuchmutationen hinaus. Am 14. Juni 1981 wurde in Wallisellen eine Initiative angenommen, gemäss welcher das Hörnligrabengebiet, soweit es noch nicht überbaut war, der Freihaltezone zugeteilt wurde. Dieser Entscheid blieb unangefochten und wurde vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 14. Oktober 1981 genehmigt.
In den Jahren 1981 und 1982 meldeten die meisten Eigentümer von Grundstücken in der Freihaltezone Entschädigungsforderungen aus materieller Enteignung bzw. für unnütz gewordene Planungskosten an. Die Schätzungskommission verpflichtete mit Entscheid vom 13. Mai 1985 die Gemeinde Wallisellen zu Bauverbotsentschädigungen. Sie ging übereinstimmend mit den Parteien davon aus, dass die Zuweisung zur Freihaltezone für das gesamte erfasste Gebiet eine materielle Enteignung bedeute, merkte allerdings den Vorbehalt der Gemeinde an, in einem allfälligen verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren eine materielle Enteignung zu bestreiten.
Das Verwaltungsgericht behandelte die von der Gemeinde Wallisellen erhobene Einsprache als verwaltungsrechtliche Klage der Gemeinde gegen die erwähnten Grundeigentümer und hiess mit Entscheid vom 29. September 1989 die Klage teilweise gut. Die betroffenen Grundeigentümer führen Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerden ab und tritt auf die staatsrechtlichen Beschwerden nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
7. Die Beschwerdeführer Erben G. haben im kantonalen Verfahren für den Fall, dass das Verwaltungsgericht keine materielle Enteignung annähme und keinen vollen Verkehrswert für den Heimschlag zuspräche, eine Ersatzforderung geltend gemacht, das heisst jenen Betrag, den sie gemäss ihren Angaben für den Quartierplan Nr. 40 aufwenden mussten. Diese Forderung ist vom Verwaltungsgericht abgewiesen worden. Die Erben G. verlangen mit staatsrechtlicher Beschwerde die Aufhebung des Entscheids in diesem Punkte wegen Verletzung von Art. 4 BV.
a) Gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5 RPG) sieht Art. 34 Abs. 1 RPG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor. Art. 5 RPG handelt von Ausgleich und Entschädigung. Für Planungen, die zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen, sieht Abs. 2 der Bestimmung volle Entschädigung vor. Im vorliegenden Fall kommt aber die Zuweisung der Grundstücke der Beschwerdeführer zur Freihaltezone keiner Enteignung gleich, soweit das Verwaltungsgericht diese Wirkung verneint hat. Es fragt sich daher, ob die von den Erben G. erhobene Forderung auf Ersatz ihrer Planungskosten im verwaltungsgerichtlichen oder im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen ist.
In BGE 108 Ib 352 ff. E. 4 beurteilte das Bundesgericht die Frage, ob das Berner Verwaltungsgericht eine Entschädigung für aufgewendete Planungskosten zu Recht als Sonderopferentschädigung zusprechen durfte, auf Beschwerde des entschädigungspflichtigen Gemeinwesens hin im verwaltungsgerichtlichen Verfahren. Dies lag nahe, weil zu entscheiden war, ob das vom Verwaltungsgericht besonders konzipierte Sonderopfer unter den Tatbestand der materiellen Enteignung zu subsumieren war. Im nicht veröffentlichten Entscheid vom 27. September 1989 i.S. G. c. Gemeinde Birsfelden beurteilte das Bundesgericht eine entsprechende Forderung der beschwerdeführenden Eigentümer ebenfalls im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, ohne sich mit der Rechtsmittelfrage näher auseinanderzusetzen (E. 7). ENRICO RIVA (Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 329 ff.) möchte zwischen dem Tatbestand der materiellen Enteignung und einer aus dem Grundgedanken des Vertrauensschutzes hergeleiteten Entschädigung unterscheiden, wobei er u.a. auf BGE 102 Ia 252 E. 7 verweist. In dieser im Jahre 1976 entschiedenen Sache ging es um eine auf eine Denkmalschutzmassnahme gestützte Entschädigungsforderung, die das Bundesgericht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren beurteilte, wobei es u.a. auch seine Rechtsprechung zu einem aus Art. 4 BV abgeleiteten Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Aufwendungen präzisierte. Aus diesem vor Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes ergangenen Entscheid kann nicht ohne weiteres geschlossen werden, entsprechende Ansprüche seien ausschliesslich im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu beurteilen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur materiellen Enteignung kommt dem Gedanken des Vertrauensschutzes erhebliche Bedeutung zu, was auch RIVA anerkennt. Selbst wenn man eine ausgeprägtere Differenzierung der Entschädigungstatbestände, die auf Planungen zurückzuführen sind, in Erwägung ziehen wollte, wäre hieraus nicht ohne weiteres zu schliessen, dass Forderungen auf Ersatz von Projektierungskosten, die zufolge von Planfestsetzungen nutzlos werden, nur im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zu prüfen wären. Zu beachten ist vielmehr, dass das Vertrauen, das aus der verfassungsrechtlichen Bestandesgarantie fliesst, vielfach mit den weiteren Vertrauensschutzerwägungen, die an Rechtsänderungen anknüpfen, verflochten ist. Eine unterschiedliche Behandlung von Forderungen auf Ersatz von Planungskosten im Rechtsmittelverfahren würde zu unnötigen Komplikationen führen und hätte u.a. zur Folge, dass dem entschädigungspflichtigen Gemeinwesen der Rechtsweg ans Bundesgericht verschlossen wäre.
Auch die umfassende Verweisung in Art. 34 Abs. 1 RPG auf Art. 5 RPG - nicht nur auf Art. 5 Abs. 2 RPG - weist darauf hin, dass der Gesetzgeber zur Beurteilung von Forderungen, die auf Nachteile von Planungsmassnahmen zurückzuführen sind, das verwaltungsgerichtliche Verfahren zur Verfügung stellen wollte. Im vorliegenden Falle liegt dies auch deshalb nahe, weil die Beschwerdeführer in erster Linie eine materielle Enteignung geltend machen, die sie aus der Festsetzung der Freihaltezone herleiten, mit der sie auch die Nutzlosigkeit ihrer Planungsaufwendungen begründen. Im übrigen kann die Frage aufgeworfen werden, ob in einem solchen Falle nicht insoweit von einer im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG enteignungsgleichen Wirkung der Planungsmassnahme gesprochen werden müsste, als Projektierungskosten nutzlos werden. Mit dem Ersatz der unnützen Aufwendungen würde in diesem Falle voll entschädigt (HEINZ AEMISEGGER, Besprechung des Werkes von Enrico Riva, SJZ 87/1991 161, 163 f., Ziff. 5). Die Frage kann offengelassen werden. Eine einheitliche Beurteilung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren liegt jedenfalls nahe. Soweit sich die Beschwerdeführer auf eine Verletzung ihrer verfassungsmässigen Rechte berufen, ist zu beachten, dass insoweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Rolle der staatsrechtlichen Beschwerde übernimmt (BGE 115 Ib 208 E. 3; BGE 110 Ib 257 E. 1).
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts hat ein Bauherr keinen Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten, wenn sein Vorhaben aufgrund der geltenden Bauvorschriften nicht bewilligt werden kann. Dies würde selbst dann gelten, wenn der Bauherr ein dem geltenden Recht entsprechendes Baugesuch eingereicht hätte, dann aber bis zum Entscheid über die Bewilligung die gesetzlichen Grundlagen zum Nachteil des Gesuchstellers geändert worden wären. Hat jedoch gerade die Einreichung eines bestimmten Baugesuchs Anlass zur Änderung der Bauordnung gegeben, weil die Baubehörden die Ausführung des Vorhabens auf diese Weise verhindern wollten, so kann eine Entschädigung für die nutzlos gewordenen Aufwendungen ohne Verletzung von Art. 4 BV in Verbindung mit Art. 22ter BV nicht verweigert werden, wenn die Absicht der Baubehörden für den Grundeigentümer nicht voraussehbar war. Ersatz muss sodann auch in denjenigen Fällen geleistet werden, in welchen dem Bauwilligen vor Einreichung des Baugesuchs Zusicherungen auf den Fortbestand der geltenden Bauvorschriften gegeben worden waren und dieser im Vertrauen darauf Projektierungskosten aufgewendet hatte.
c) Wie das Verwaltungsgericht zutreffend annehmen durfte, sind auch diese Voraussetzungen für den Ersatz der von den Beschwerdeführern für die Quartierplanung aufgewendeten Kosten nicht erfüllt. Diese hatten den Quartierplan für die Feinerschliessung im damaligen privaten Quartierplanverfahren in Kenntnis der Erschliessungsproblematik aufgestellt. Der Verlauf ihrer Bemühungen bestätigt, dass sie aus eigener Initiative die Quartierplanung in der Hoffnung durchführten, der Anschluss des Quartierplangebietes an das übergeordnete Strassennetz lasse sich verwirklichen. Dass die Gemeinde am privaten Quartierplanverfahren mitgewirkt und verlangt hatte, das Areal für die geplante Haupterschliessungsstrasse, die Hörnligrabenstrasse, müsse ausgeschieden werden, entspricht dem Quartierplanrecht, ist aber für die Beurteilung der Entschädigungsfrage nicht entscheidend: die Mitwirkung der Gemeinde war für die Planungsarbeiten nicht kausal und bedeutete auch keine Zusicherung, den Plan ausführen zu dürfen. Weil das Hörnligrabengebiet nicht an das übergeordnete Strassennetz angeschlossen und daher auch die Hörnligrabenstrasse nicht realisiert werden konnte, konnten die Beschwerdeführer ihre Grundstücke nicht überbauen. Aus der Zustimmung der Gemeinde zum privaten Quartierplan kann keine Verpflichtung der Gemeinde zum Ausbau des übergeordneten Strassennetzes abgeleitet werden. Vertrauen in den Bestand des Planes, das gegebenenfalls eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens zu begründen vermöchte, könnten die Beschwerdeführer nur geltend machen, wenn es ihnen möglich gewesen wäre, aus eigener Kraft ihre Grundstücke in naher Zukunft baureif zu machen. Da ihnen das nicht möglich war und sie die private Quartierplanung auf ihr Risiko ausführten, entfällt ein Anspruch auf Ersatz der für das Quartierplanverfahren aufgewendeten Kosten. | de | Indennità per spese relative ad un piano divenuto inutile. 1. Vie legali. Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo (consid. 7a).
2. Condizioni alle quali l'art. 4 Cost. - in relazione con l'art. 22ter Cost. - permette di assegnare un'indennità per spese derivanti da un piano divenuto inutile (consid. 7b).
3. Indennità per spese derivanti da una procedura privata di piano di quartiere? (consid. 7c). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-497%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,990 | 117 Ib 502 | 117 Ib 502
Sachverhalt ab Seite 502
B. exploite un domaine agricole de 10,5 ha; il a en outre 18 bovins et une quarantaine de porcs. Le 25 janvier 1989, il a obtenu de l'Office fédéral de l'agriculture une autorisation pour la construction d'une halle d'engraissement d'une surface de 300 m2 pour 5500 poulets de chair (autorisation fondée sur l'art. 13 de l'ordonnance instituant le régime de l'autorisation pour la construction d'étables, du 13 avril 1988 - OCE, RS 916.016). Il a ensuite demandé à la Direction des travaux publics du canton de Fribourg (ci-après: la direction) un permis de construire pour une halle de type "Optigal", en zone agricole et à proximité des bâtiments de son exploitation. Le 10 août 1989, la direction a délivré l'autorisation spéciale, en application de l'art. 24 al. 1 LAT (construction dont l'implantation est imposée par sa destination). La Fondation WWF Suisse (ci-après: la fondation) s'est pourvue devant le Conseil d'Etat, en alléguant qu'une halle d'engraissement n'avait pas sa place en zone agricole. Le 11 décembre 1990, le Conseil d'Etat a rejeté le recours, au motif que la construction était conforme à la destination de cette zone (art. 22 al. 2 let. a LAT). Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif formé par la fondation.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat retient que la halle d'engraissement pour 5500 poulets est conforme à la destination de la zone agricole. La recourante conteste cette interprétation et elle estime qu'une telle installation ne peut être autorisée dans cette zone, que ce soit en application de l'art. 22 LAT ou de l'art. 24 LAT, et qu'elle n'aurait sa place que dans la zone artisanale et industrielle.
Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, la délivrance d'une autorisation de construire est subordonnée à la condition, notamment, que le bâtiment ou l'installation soient conformes à l'affectation de la zone. Si la conformité n'est pas admise, il convient d'examiner si la construction nécessite, en raison de ses dimensions et de ses incidences sur l'environnement, l'élaboration d'un plan d'affectation spécial, en vertu d'une obligation d'aménager résultant du droit fédéral (art. 2 LAT; cf. ATF 116 Ib 53 consid. 3a; ATF 115 Ib 513 consid. 6a, ATF 114 Ib 315 consid. 3a). Si tel n'est pas le cas, il reste à examiner si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut être accordée (ATF 116 Ib 229 s. consid. 2 et les arrêts cités). Il faut alors déterminer si les conditions pour la délivrance d'une autorisation en application de l'art. 24 al. 2 LAT et du droit cantonal auquel cette disposition renvoie sont réunies; dans la négative, le projet doit être examiné au regard de la réglementation de droit fédéral de l'art. 24 al. 1 LAT (ATF 108 Ib 132 consid. 1a et les arrêts cités).
4. a) Selon l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole du sol et ceux qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable. Les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles au sens de l'art. 16 LAT (ATF 116 Ib 134 consid. 3a, ATF 115 Ib 297 consid. 3a).
Les constructions et installations pour l'élevage de bétail ne peuvent être jugées conformes et partant autorisées en application de l'art. 22 LAT que si une part prépondérante des fourrages provient de la production propre à l'exploitation (LEO SCHÜRMANN, Admissibilité d'exploitations en développement dans la zone agricole, Avis de droit, Office fédéral de l'aménagement du territoire, Berne 1990, p. 4). La fonction du sol pour la mise en valeur du purin n'est plus déterminante: le fait que les engrais de ferme puissent être épandus sur les terres ne suffit pas à qualifier l'élevage d'activité conforme à la destination de la zone agricole (ATF 115 Ib 298 consid. 2c). Une exploitation dont les activités sont en relation étroite avec la culture du sol peut disposer de locaux accessoires se trouvant dans une relation fonctionnelle directe avec la production agricole (grange, hangar à machines, par exemple). L'admission de la conformité d'un projet de bâtiment ou d'installation doit résulter d'une appréciation globale du système d'exploitation, analysé à long terme, et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation (ATF 116 Ib 137 consid. 3d).
b) Les offices fédéraux de l'aménagement du territoire et de l'agriculture ont constitué un groupe de travail qui, dans un rapport intermédiaire du 29 mai 1991, a émis l'opinion selon laquelle une halle d'engraissement sans base d'affouragement propre pourrait être qualifiée de conforme à la destination de la zone agricole dans la mesure où elle permet d'assurer, par le revenu complémentaire qu'elle procure, l'existence de l'exploitation. Il en serait ainsi lorsque la part de la production non dépendante du sol représenterait 30%, voire jusqu'à 40%, du revenu total de l'exploitant, le solde provenant de la production directement liée au sol.
c) Dans un arrêt récent (arrêt du 18 septembre 1991 dans la cause WWF et consorts c. X., commune de Steinen et canton de Schwyz, ATF 117 Ib 278 consid. 3), le Tribunal fédéral a jugé que les halles pour l'engraissement de la volaille ne pouvaient être qualifiées de constructions conformes à la destination de la zone agricole. Il n'a pas retenu à cet égard les critères économiques proposés par le groupe de travail des offices fédéraux de l'aménagement du territoire et de l'agriculture. En la présente espèce, dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat a reconnu qu'une installation d'engraissement de volailles dont le fourrage ne provient pas de l'exploitation agricole et dont les engrais de ferme ne peuvent être épandus sur les terres de l'exploitant n'est pas conforme à la destination de la zone agricole. Il a toutefois admis, pour la halle litigieuse, la conformité selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, en ce sens que cette activité accessoire procurerait un revenu supplémentaire permettant le maintien de l'exploitation. L'autorité cantonale a invoqué l'ordonnance sur la construction d'étables (OCE) à l'appui de son interprétation. Au vu cependant de la jurisprudence précitée, c'est à tort que le Conseil d'Etat a admis que le projet de halle d'engraissement présenté par B. pouvait être autorisé en application de l'art. 22 LAT.
d) Au demeurant, le projet litigieux n'est pas tel, dans ses incidences sur la planification locale ou sur l'environnement, qu'il ne puisse être élaboré que par le biais d'un plan d'affectation spécial (ATF 116 Ib 53 consid. 3a, 115 Ib 513 consid. 6a). Il reste donc à examiner si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut être accordée.
5. Le projet litigieux concerne une construction nouvelle: l'art. 24 al. 2 LAT n'entre pas en considération. Quant à l'art. 24 al. 1 LAT, il soumet la délivrance d'une autorisation exceptionnelle à la condition que l'implantation de la construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination (let. a) et à ce qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 116 Ib 230 consid. 3).
a) Pour satisfaire à la première des conditions (art. 24 al. 1 let. a LAT), l'implantation de l'ouvrage à l'emplacement prévu doit être justifiée par des motifs objectifs; les seuls motifs personnels - la commodité de l'exploitation - ou financiers ne suffisent pas (ATF 116 Ib 230 consid. 3a, ATF 115 Ib 299 consid. 3a).
aa) B. exploite un petit domaine. Il cultive des céréales (sur une surface d'environ 5 ha), des pommes de terre (1 ha) et des pois (0,7 ha); le revenu annuel global de ces cultures représente environ 22'000 francs. Son bétail lui procure en outre un revenu de l'ordre de 30'000 francs. Ces activités sont agricoles au sens de la jurisprudence relative à l'art. 22 LAT (cf. consid. 4a supra). L'Office fédéral de l'agriculture estime le revenu annuel tiré de l'engraissement de poulets à 3 fr. 50 l'unité; en l'espèce, avec 5500 têtes, B. réaliserait un revenu supplémentaire de 19'250 francs.
bb) Le maintien des petites exploitations agricoles répond à un intérêt public important. Cela résulte notamment de l'art. 31bis al. 3 let. b Cst., qui permet de déroger au principe de la liberté du commerce et de l'industrie pour conserver une forte population paysanne, assurer la productivité de l'agriculture et consolider la propriété rurale. Ces objectifs correspondent à ceux de l'art. 22quater Cst., aux termes duquel l'aménagement du territoire doit tendre à assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire. Les mesures d'aménagement ont notamment pour but de protéger les bases naturelles de la vie, de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions et de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1er al. 2 let. a, c et d LAT). Les autorités doivent alors veiller à préserver le paysage, à réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables et à conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 LAT). Les mesures qui contribuent à assurer l'existence et le maintien de petites exploitations agricoles sont en accord avec ces buts et principes (ATF 117 Ib 282 consid. 4b/bb).
cc) L'ordonnance sur la construction d'étables soumet à une procédure d'autorisation la construction d'installations pour l'engraissement et l'élevage dans diverses branches de production, en particulier pour les poulets à l'engrais (art. 1 et 2 OCE). Lorsqu'une exploitation adopte une nouvelle branche de production au sens de l'art. 6 OCE ("accroissement des effectifs"), l'octroi de l'autorisation est soumis aux conditions de l'art. 13 OCE. Ainsi, le revenu de l'exploitation ne doit pas dépasser le montant de 85'000 francs par année, après l'accroissement des effectifs (art. 13 al. 1 let. a OCE), l'exploitation doit comporter une proportion raisonnable de terres ouvertes (art. 13 al. 1 let. b OCE) et, après l'accroissement des effectifs, 50% au moins du revenu de l'exploitation doit provenir de branches de production purement agricoles (art. 13 al. 1 let. c OCE). Cette disposition est conforme à un des objectifs de la politique agricole de la Confédération, qui met l'accent sur le "développement interne" - soit l'introduction ou l'intensification de la production animale dans les petites exploitations, sans augmentation de la surface cultivée (cf. SCHÜRMANN, op.cit., p. 8; Sixième rapport sur l'agriculture, FF 1984 III p. 737 ss). Il faut tenir compte de ces éléments dans l'examen, au regard de l'art. 24 al. 1 let. a LAT, d'un projet d'installation d'engraissement: ils peuvent justifier l'octroi d'une autorisation, pour un accroissement des effectifs modéré, lorsque cette solution s'impose, pour des motifs d'économie d'entreprise, afin d'assurer le maintien d'une exploitation existante (ATF 117 Ib 283 consid. 4b/cc).
dd) En l'espèce, l'autorisation fondée sur l'art. 13 OCE a été délivrée à B., dont l'exploitation remplit les conditions requises. Il ne pourrait pas être exigé que la halle d'engraissement, nécessaire pour assurer le maintien de l'exploitation, soit édifiée à un emplacement plus éloigné des bâtiments existants; en effet, cette activité nécessite la présence d'un personnel de surveillance. L'implantation prévue pour cette construction est donc imposée par sa destination au sens de l'art. 24 al. 1 let. a LAT.
b) L'art 24 al. 1 let. b LAT exige encore qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à la délivrance de l'autorisation. La fondation n'a pas établi, ni même invoqué précisément, l'existence de tels intérêts, que ce soit dans son recours adressé au Conseil d'Etat ou dans le présent recours de droit administratif. Dans sa décision du 10 août 1989 prise en application de l'art. 24 al. 1 LAT, la direction avait retenu qu'aucun intérêt prépondérant ne s'opposait à la construction. Cette décision était fondée sur les préavis favorables de divers services spécialisés, dont l'Office cantonal de la protection de l'environnement. Dans les circonstances de l'espèce, il se justifie donc d'admettre que l'exigence de l'art. 24 al. 1 let. b LAT est remplie. | fr | Raumplanung (Ausnahmebewilligung). Bauten für eine bodenunabhängige Geflügelzucht sind grundsätzlich in einer Landwirtschaftszone nicht zonenkonform (E. 4). Eine solche Baute kann indessen im Sinne von Art. 24 Abs. 1 RPG bewilligt werden, wenn es sich um eine Aufstockung eines landwirtschaftlichen Betriebes handelt, welche für dessen Erhaltung nötig ist. Im vorliegenden Fall ist der Zweck der Anlage standortgebunden (E. 5). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-502%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,991 | 117 Ib 502 | 117 Ib 502
Sachverhalt ab Seite 502
B. exploite un domaine agricole de 10,5 ha; il a en outre 18 bovins et une quarantaine de porcs. Le 25 janvier 1989, il a obtenu de l'Office fédéral de l'agriculture une autorisation pour la construction d'une halle d'engraissement d'une surface de 300 m2 pour 5500 poulets de chair (autorisation fondée sur l'art. 13 de l'ordonnance instituant le régime de l'autorisation pour la construction d'étables, du 13 avril 1988 - OCE, RS 916.016). Il a ensuite demandé à la Direction des travaux publics du canton de Fribourg (ci-après: la direction) un permis de construire pour une halle de type "Optigal", en zone agricole et à proximité des bâtiments de son exploitation. Le 10 août 1989, la direction a délivré l'autorisation spéciale, en application de l'art. 24 al. 1 LAT (construction dont l'implantation est imposée par sa destination). La Fondation WWF Suisse (ci-après: la fondation) s'est pourvue devant le Conseil d'Etat, en alléguant qu'une halle d'engraissement n'avait pas sa place en zone agricole. Le 11 décembre 1990, le Conseil d'Etat a rejeté le recours, au motif que la construction était conforme à la destination de cette zone (art. 22 al. 2 let. a LAT). Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif formé par la fondation.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat retient que la halle d'engraissement pour 5500 poulets est conforme à la destination de la zone agricole. La recourante conteste cette interprétation et elle estime qu'une telle installation ne peut être autorisée dans cette zone, que ce soit en application de l'art. 22 LAT ou de l'art. 24 LAT, et qu'elle n'aurait sa place que dans la zone artisanale et industrielle.
Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, la délivrance d'une autorisation de construire est subordonnée à la condition, notamment, que le bâtiment ou l'installation soient conformes à l'affectation de la zone. Si la conformité n'est pas admise, il convient d'examiner si la construction nécessite, en raison de ses dimensions et de ses incidences sur l'environnement, l'élaboration d'un plan d'affectation spécial, en vertu d'une obligation d'aménager résultant du droit fédéral (art. 2 LAT; cf. ATF 116 Ib 53 consid. 3a; ATF 115 Ib 513 consid. 6a, ATF 114 Ib 315 consid. 3a). Si tel n'est pas le cas, il reste à examiner si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut être accordée (ATF 116 Ib 229 s. consid. 2 et les arrêts cités). Il faut alors déterminer si les conditions pour la délivrance d'une autorisation en application de l'art. 24 al. 2 LAT et du droit cantonal auquel cette disposition renvoie sont réunies; dans la négative, le projet doit être examiné au regard de la réglementation de droit fédéral de l'art. 24 al. 1 LAT (ATF 108 Ib 132 consid. 1a et les arrêts cités).
4. a) Selon l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole du sol et ceux qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable. Les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles au sens de l'art. 16 LAT (ATF 116 Ib 134 consid. 3a, ATF 115 Ib 297 consid. 3a).
Les constructions et installations pour l'élevage de bétail ne peuvent être jugées conformes et partant autorisées en application de l'art. 22 LAT que si une part prépondérante des fourrages provient de la production propre à l'exploitation (LEO SCHÜRMANN, Admissibilité d'exploitations en développement dans la zone agricole, Avis de droit, Office fédéral de l'aménagement du territoire, Berne 1990, p. 4). La fonction du sol pour la mise en valeur du purin n'est plus déterminante: le fait que les engrais de ferme puissent être épandus sur les terres ne suffit pas à qualifier l'élevage d'activité conforme à la destination de la zone agricole (ATF 115 Ib 298 consid. 2c). Une exploitation dont les activités sont en relation étroite avec la culture du sol peut disposer de locaux accessoires se trouvant dans une relation fonctionnelle directe avec la production agricole (grange, hangar à machines, par exemple). L'admission de la conformité d'un projet de bâtiment ou d'installation doit résulter d'une appréciation globale du système d'exploitation, analysé à long terme, et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation (ATF 116 Ib 137 consid. 3d).
b) Les offices fédéraux de l'aménagement du territoire et de l'agriculture ont constitué un groupe de travail qui, dans un rapport intermédiaire du 29 mai 1991, a émis l'opinion selon laquelle une halle d'engraissement sans base d'affouragement propre pourrait être qualifiée de conforme à la destination de la zone agricole dans la mesure où elle permet d'assurer, par le revenu complémentaire qu'elle procure, l'existence de l'exploitation. Il en serait ainsi lorsque la part de la production non dépendante du sol représenterait 30%, voire jusqu'à 40%, du revenu total de l'exploitant, le solde provenant de la production directement liée au sol.
c) Dans un arrêt récent (arrêt du 18 septembre 1991 dans la cause WWF et consorts c. X., commune de Steinen et canton de Schwyz, ATF 117 Ib 278 consid. 3), le Tribunal fédéral a jugé que les halles pour l'engraissement de la volaille ne pouvaient être qualifiées de constructions conformes à la destination de la zone agricole. Il n'a pas retenu à cet égard les critères économiques proposés par le groupe de travail des offices fédéraux de l'aménagement du territoire et de l'agriculture. En la présente espèce, dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat a reconnu qu'une installation d'engraissement de volailles dont le fourrage ne provient pas de l'exploitation agricole et dont les engrais de ferme ne peuvent être épandus sur les terres de l'exploitant n'est pas conforme à la destination de la zone agricole. Il a toutefois admis, pour la halle litigieuse, la conformité selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, en ce sens que cette activité accessoire procurerait un revenu supplémentaire permettant le maintien de l'exploitation. L'autorité cantonale a invoqué l'ordonnance sur la construction d'étables (OCE) à l'appui de son interprétation. Au vu cependant de la jurisprudence précitée, c'est à tort que le Conseil d'Etat a admis que le projet de halle d'engraissement présenté par B. pouvait être autorisé en application de l'art. 22 LAT.
d) Au demeurant, le projet litigieux n'est pas tel, dans ses incidences sur la planification locale ou sur l'environnement, qu'il ne puisse être élaboré que par le biais d'un plan d'affectation spécial (ATF 116 Ib 53 consid. 3a, 115 Ib 513 consid. 6a). Il reste donc à examiner si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut être accordée.
5. Le projet litigieux concerne une construction nouvelle: l'art. 24 al. 2 LAT n'entre pas en considération. Quant à l'art. 24 al. 1 LAT, il soumet la délivrance d'une autorisation exceptionnelle à la condition que l'implantation de la construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination (let. a) et à ce qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 116 Ib 230 consid. 3).
a) Pour satisfaire à la première des conditions (art. 24 al. 1 let. a LAT), l'implantation de l'ouvrage à l'emplacement prévu doit être justifiée par des motifs objectifs; les seuls motifs personnels - la commodité de l'exploitation - ou financiers ne suffisent pas (ATF 116 Ib 230 consid. 3a, ATF 115 Ib 299 consid. 3a).
aa) B. exploite un petit domaine. Il cultive des céréales (sur une surface d'environ 5 ha), des pommes de terre (1 ha) et des pois (0,7 ha); le revenu annuel global de ces cultures représente environ 22'000 francs. Son bétail lui procure en outre un revenu de l'ordre de 30'000 francs. Ces activités sont agricoles au sens de la jurisprudence relative à l'art. 22 LAT (cf. consid. 4a supra). L'Office fédéral de l'agriculture estime le revenu annuel tiré de l'engraissement de poulets à 3 fr. 50 l'unité; en l'espèce, avec 5500 têtes, B. réaliserait un revenu supplémentaire de 19'250 francs.
bb) Le maintien des petites exploitations agricoles répond à un intérêt public important. Cela résulte notamment de l'art. 31bis al. 3 let. b Cst., qui permet de déroger au principe de la liberté du commerce et de l'industrie pour conserver une forte population paysanne, assurer la productivité de l'agriculture et consolider la propriété rurale. Ces objectifs correspondent à ceux de l'art. 22quater Cst., aux termes duquel l'aménagement du territoire doit tendre à assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire. Les mesures d'aménagement ont notamment pour but de protéger les bases naturelles de la vie, de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions et de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1er al. 2 let. a, c et d LAT). Les autorités doivent alors veiller à préserver le paysage, à réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables et à conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 LAT). Les mesures qui contribuent à assurer l'existence et le maintien de petites exploitations agricoles sont en accord avec ces buts et principes (ATF 117 Ib 282 consid. 4b/bb).
cc) L'ordonnance sur la construction d'étables soumet à une procédure d'autorisation la construction d'installations pour l'engraissement et l'élevage dans diverses branches de production, en particulier pour les poulets à l'engrais (art. 1 et 2 OCE). Lorsqu'une exploitation adopte une nouvelle branche de production au sens de l'art. 6 OCE ("accroissement des effectifs"), l'octroi de l'autorisation est soumis aux conditions de l'art. 13 OCE. Ainsi, le revenu de l'exploitation ne doit pas dépasser le montant de 85'000 francs par année, après l'accroissement des effectifs (art. 13 al. 1 let. a OCE), l'exploitation doit comporter une proportion raisonnable de terres ouvertes (art. 13 al. 1 let. b OCE) et, après l'accroissement des effectifs, 50% au moins du revenu de l'exploitation doit provenir de branches de production purement agricoles (art. 13 al. 1 let. c OCE). Cette disposition est conforme à un des objectifs de la politique agricole de la Confédération, qui met l'accent sur le "développement interne" - soit l'introduction ou l'intensification de la production animale dans les petites exploitations, sans augmentation de la surface cultivée (cf. SCHÜRMANN, op.cit., p. 8; Sixième rapport sur l'agriculture, FF 1984 III p. 737 ss). Il faut tenir compte de ces éléments dans l'examen, au regard de l'art. 24 al. 1 let. a LAT, d'un projet d'installation d'engraissement: ils peuvent justifier l'octroi d'une autorisation, pour un accroissement des effectifs modéré, lorsque cette solution s'impose, pour des motifs d'économie d'entreprise, afin d'assurer le maintien d'une exploitation existante (ATF 117 Ib 283 consid. 4b/cc).
dd) En l'espèce, l'autorisation fondée sur l'art. 13 OCE a été délivrée à B., dont l'exploitation remplit les conditions requises. Il ne pourrait pas être exigé que la halle d'engraissement, nécessaire pour assurer le maintien de l'exploitation, soit édifiée à un emplacement plus éloigné des bâtiments existants; en effet, cette activité nécessite la présence d'un personnel de surveillance. L'implantation prévue pour cette construction est donc imposée par sa destination au sens de l'art. 24 al. 1 let. a LAT.
b) L'art 24 al. 1 let. b LAT exige encore qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à la délivrance de l'autorisation. La fondation n'a pas établi, ni même invoqué précisément, l'existence de tels intérêts, que ce soit dans son recours adressé au Conseil d'Etat ou dans le présent recours de droit administratif. Dans sa décision du 10 août 1989 prise en application de l'art. 24 al. 1 LAT, la direction avait retenu qu'aucun intérêt prépondérant ne s'opposait à la construction. Cette décision était fondée sur les préavis favorables de divers services spécialisés, dont l'Office cantonal de la protection de l'environnement. Dans les circonstances de l'espèce, il se justifie donc d'admettre que l'exigence de l'art. 24 al. 1 let. b LAT est remplie. | fr | Aménagement du territoire (autorisation exceptionnelle). Les constructions pour un élevage de volaille indépendant du sol sont par principe non conformes à la destination d'une zone agricole (consid. 4). Leur construction peut cependant être autorisée, au sens de l'art. 24 al. 1 LAT, lorsqu'il s'agit d'un accroissement des effectifs d'une exploitation agricole nécessaire pour en assurer le maintien. En l'espèce, l'implantation de l'installation a été considérée comme imposée par sa destination (consid. 5). | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-502%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,992 | 117 Ib 502 | 117 Ib 502
Sachverhalt ab Seite 502
B. exploite un domaine agricole de 10,5 ha; il a en outre 18 bovins et une quarantaine de porcs. Le 25 janvier 1989, il a obtenu de l'Office fédéral de l'agriculture une autorisation pour la construction d'une halle d'engraissement d'une surface de 300 m2 pour 5500 poulets de chair (autorisation fondée sur l'art. 13 de l'ordonnance instituant le régime de l'autorisation pour la construction d'étables, du 13 avril 1988 - OCE, RS 916.016). Il a ensuite demandé à la Direction des travaux publics du canton de Fribourg (ci-après: la direction) un permis de construire pour une halle de type "Optigal", en zone agricole et à proximité des bâtiments de son exploitation. Le 10 août 1989, la direction a délivré l'autorisation spéciale, en application de l'art. 24 al. 1 LAT (construction dont l'implantation est imposée par sa destination). La Fondation WWF Suisse (ci-après: la fondation) s'est pourvue devant le Conseil d'Etat, en alléguant qu'une halle d'engraissement n'avait pas sa place en zone agricole. Le 11 décembre 1990, le Conseil d'Etat a rejeté le recours, au motif que la construction était conforme à la destination de cette zone (art. 22 al. 2 let. a LAT). Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif formé par la fondation.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat retient que la halle d'engraissement pour 5500 poulets est conforme à la destination de la zone agricole. La recourante conteste cette interprétation et elle estime qu'une telle installation ne peut être autorisée dans cette zone, que ce soit en application de l'art. 22 LAT ou de l'art. 24 LAT, et qu'elle n'aurait sa place que dans la zone artisanale et industrielle.
Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, la délivrance d'une autorisation de construire est subordonnée à la condition, notamment, que le bâtiment ou l'installation soient conformes à l'affectation de la zone. Si la conformité n'est pas admise, il convient d'examiner si la construction nécessite, en raison de ses dimensions et de ses incidences sur l'environnement, l'élaboration d'un plan d'affectation spécial, en vertu d'une obligation d'aménager résultant du droit fédéral (art. 2 LAT; cf. ATF 116 Ib 53 consid. 3a; ATF 115 Ib 513 consid. 6a, ATF 114 Ib 315 consid. 3a). Si tel n'est pas le cas, il reste à examiner si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut être accordée (ATF 116 Ib 229 s. consid. 2 et les arrêts cités). Il faut alors déterminer si les conditions pour la délivrance d'une autorisation en application de l'art. 24 al. 2 LAT et du droit cantonal auquel cette disposition renvoie sont réunies; dans la négative, le projet doit être examiné au regard de la réglementation de droit fédéral de l'art. 24 al. 1 LAT (ATF 108 Ib 132 consid. 1a et les arrêts cités).
4. a) Selon l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole du sol et ceux qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable. Les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles au sens de l'art. 16 LAT (ATF 116 Ib 134 consid. 3a, ATF 115 Ib 297 consid. 3a).
Les constructions et installations pour l'élevage de bétail ne peuvent être jugées conformes et partant autorisées en application de l'art. 22 LAT que si une part prépondérante des fourrages provient de la production propre à l'exploitation (LEO SCHÜRMANN, Admissibilité d'exploitations en développement dans la zone agricole, Avis de droit, Office fédéral de l'aménagement du territoire, Berne 1990, p. 4). La fonction du sol pour la mise en valeur du purin n'est plus déterminante: le fait que les engrais de ferme puissent être épandus sur les terres ne suffit pas à qualifier l'élevage d'activité conforme à la destination de la zone agricole (ATF 115 Ib 298 consid. 2c). Une exploitation dont les activités sont en relation étroite avec la culture du sol peut disposer de locaux accessoires se trouvant dans une relation fonctionnelle directe avec la production agricole (grange, hangar à machines, par exemple). L'admission de la conformité d'un projet de bâtiment ou d'installation doit résulter d'une appréciation globale du système d'exploitation, analysé à long terme, et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation (ATF 116 Ib 137 consid. 3d).
b) Les offices fédéraux de l'aménagement du territoire et de l'agriculture ont constitué un groupe de travail qui, dans un rapport intermédiaire du 29 mai 1991, a émis l'opinion selon laquelle une halle d'engraissement sans base d'affouragement propre pourrait être qualifiée de conforme à la destination de la zone agricole dans la mesure où elle permet d'assurer, par le revenu complémentaire qu'elle procure, l'existence de l'exploitation. Il en serait ainsi lorsque la part de la production non dépendante du sol représenterait 30%, voire jusqu'à 40%, du revenu total de l'exploitant, le solde provenant de la production directement liée au sol.
c) Dans un arrêt récent (arrêt du 18 septembre 1991 dans la cause WWF et consorts c. X., commune de Steinen et canton de Schwyz, ATF 117 Ib 278 consid. 3), le Tribunal fédéral a jugé que les halles pour l'engraissement de la volaille ne pouvaient être qualifiées de constructions conformes à la destination de la zone agricole. Il n'a pas retenu à cet égard les critères économiques proposés par le groupe de travail des offices fédéraux de l'aménagement du territoire et de l'agriculture. En la présente espèce, dans la décision attaquée, le Conseil d'Etat a reconnu qu'une installation d'engraissement de volailles dont le fourrage ne provient pas de l'exploitation agricole et dont les engrais de ferme ne peuvent être épandus sur les terres de l'exploitant n'est pas conforme à la destination de la zone agricole. Il a toutefois admis, pour la halle litigieuse, la conformité selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, en ce sens que cette activité accessoire procurerait un revenu supplémentaire permettant le maintien de l'exploitation. L'autorité cantonale a invoqué l'ordonnance sur la construction d'étables (OCE) à l'appui de son interprétation. Au vu cependant de la jurisprudence précitée, c'est à tort que le Conseil d'Etat a admis que le projet de halle d'engraissement présenté par B. pouvait être autorisé en application de l'art. 22 LAT.
d) Au demeurant, le projet litigieux n'est pas tel, dans ses incidences sur la planification locale ou sur l'environnement, qu'il ne puisse être élaboré que par le biais d'un plan d'affectation spécial (ATF 116 Ib 53 consid. 3a, 115 Ib 513 consid. 6a). Il reste donc à examiner si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut être accordée.
5. Le projet litigieux concerne une construction nouvelle: l'art. 24 al. 2 LAT n'entre pas en considération. Quant à l'art. 24 al. 1 LAT, il soumet la délivrance d'une autorisation exceptionnelle à la condition que l'implantation de la construction hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination (let. a) et à ce qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 116 Ib 230 consid. 3).
a) Pour satisfaire à la première des conditions (art. 24 al. 1 let. a LAT), l'implantation de l'ouvrage à l'emplacement prévu doit être justifiée par des motifs objectifs; les seuls motifs personnels - la commodité de l'exploitation - ou financiers ne suffisent pas (ATF 116 Ib 230 consid. 3a, ATF 115 Ib 299 consid. 3a).
aa) B. exploite un petit domaine. Il cultive des céréales (sur une surface d'environ 5 ha), des pommes de terre (1 ha) et des pois (0,7 ha); le revenu annuel global de ces cultures représente environ 22'000 francs. Son bétail lui procure en outre un revenu de l'ordre de 30'000 francs. Ces activités sont agricoles au sens de la jurisprudence relative à l'art. 22 LAT (cf. consid. 4a supra). L'Office fédéral de l'agriculture estime le revenu annuel tiré de l'engraissement de poulets à 3 fr. 50 l'unité; en l'espèce, avec 5500 têtes, B. réaliserait un revenu supplémentaire de 19'250 francs.
bb) Le maintien des petites exploitations agricoles répond à un intérêt public important. Cela résulte notamment de l'art. 31bis al. 3 let. b Cst., qui permet de déroger au principe de la liberté du commerce et de l'industrie pour conserver une forte population paysanne, assurer la productivité de l'agriculture et consolider la propriété rurale. Ces objectifs correspondent à ceux de l'art. 22quater Cst., aux termes duquel l'aménagement du territoire doit tendre à assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire. Les mesures d'aménagement ont notamment pour but de protéger les bases naturelles de la vie, de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions et de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1er al. 2 let. a, c et d LAT). Les autorités doivent alors veiller à préserver le paysage, à réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables et à conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 LAT). Les mesures qui contribuent à assurer l'existence et le maintien de petites exploitations agricoles sont en accord avec ces buts et principes (ATF 117 Ib 282 consid. 4b/bb).
cc) L'ordonnance sur la construction d'étables soumet à une procédure d'autorisation la construction d'installations pour l'engraissement et l'élevage dans diverses branches de production, en particulier pour les poulets à l'engrais (art. 1 et 2 OCE). Lorsqu'une exploitation adopte une nouvelle branche de production au sens de l'art. 6 OCE ("accroissement des effectifs"), l'octroi de l'autorisation est soumis aux conditions de l'art. 13 OCE. Ainsi, le revenu de l'exploitation ne doit pas dépasser le montant de 85'000 francs par année, après l'accroissement des effectifs (art. 13 al. 1 let. a OCE), l'exploitation doit comporter une proportion raisonnable de terres ouvertes (art. 13 al. 1 let. b OCE) et, après l'accroissement des effectifs, 50% au moins du revenu de l'exploitation doit provenir de branches de production purement agricoles (art. 13 al. 1 let. c OCE). Cette disposition est conforme à un des objectifs de la politique agricole de la Confédération, qui met l'accent sur le "développement interne" - soit l'introduction ou l'intensification de la production animale dans les petites exploitations, sans augmentation de la surface cultivée (cf. SCHÜRMANN, op.cit., p. 8; Sixième rapport sur l'agriculture, FF 1984 III p. 737 ss). Il faut tenir compte de ces éléments dans l'examen, au regard de l'art. 24 al. 1 let. a LAT, d'un projet d'installation d'engraissement: ils peuvent justifier l'octroi d'une autorisation, pour un accroissement des effectifs modéré, lorsque cette solution s'impose, pour des motifs d'économie d'entreprise, afin d'assurer le maintien d'une exploitation existante (ATF 117 Ib 283 consid. 4b/cc).
dd) En l'espèce, l'autorisation fondée sur l'art. 13 OCE a été délivrée à B., dont l'exploitation remplit les conditions requises. Il ne pourrait pas être exigé que la halle d'engraissement, nécessaire pour assurer le maintien de l'exploitation, soit édifiée à un emplacement plus éloigné des bâtiments existants; en effet, cette activité nécessite la présence d'un personnel de surveillance. L'implantation prévue pour cette construction est donc imposée par sa destination au sens de l'art. 24 al. 1 let. a LAT.
b) L'art 24 al. 1 let. b LAT exige encore qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à la délivrance de l'autorisation. La fondation n'a pas établi, ni même invoqué précisément, l'existence de tels intérêts, que ce soit dans son recours adressé au Conseil d'Etat ou dans le présent recours de droit administratif. Dans sa décision du 10 août 1989 prise en application de l'art. 24 al. 1 LAT, la direction avait retenu qu'aucun intérêt prépondérant ne s'opposait à la construction. Cette décision était fondée sur les préavis favorables de divers services spécialisés, dont l'Office cantonal de la protection de l'environnement. Dans les circonstances de l'espèce, il se justifie donc d'admettre que l'exigence de l'art. 24 al. 1 let. b LAT est remplie. | fr | Pianificazione del territorio (autorizzazione eccezionale). Le costruzioni per un allevamento di volatili indipendente dal suolo non sono, per principio, conformi alla destinazione di una zona agricola (consid. 4). La loro costruzione può tuttavia essere autorizzata, ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 LPT, quando si tratti di un aumento della produzione di una azienda agricola, necessario per assicurarne il mantenimento. Nella fattispecie è dato il presupposto dell'ubicazione vincolata (consid. 5). | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-502%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,993 | 117 Ib 51 | 117 Ib 51
Sachverhalt ab Seite 51
Der deutsche Staatsangehörige K. ist Inhaber der in Zürich domizilierten Firma I. W. Die Staatsanwaltschaft Bonn führt gegen ihn ein Ermittlungsverfahren wegen Verdachts der aktiven Bestechung und der Anstiftung zum Geheimnisverrat. Mit Rechtshilfebegehren vom 3. Juli 1989 ersuchte die Staatsanwaltschaft Bonn die schweizerischen Behörden um rechtshilfeweise Durchsuchungen in den Räumen der Firma I. W. und Einvernahme von verschiedenen im Geschäftsbereich der Firma involvierten Personen.
Gleichzeitig wurde um Zulassung deutscher Ermittlungsbeamter bei der Durchführung der Rechtshilfehandlungen ersucht.
Mitte Juni 1990 führte die Bezirksanwaltschaft Zürich in Vollzug des Rechtshilfebegehrens eine Hausdurchsuchung in den Geschäftsräumlichkeiten der Firma I. W. durch. Dabei wurden in Anwesenheit eines Beamten des Bundeskriminalamtes Wiesbaden und von K. verschiedene Unterlagen beschlagnahmt und versiegelt. Gegen die Rechtshilfemassnahmen rekurrierte K. an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Den ablehnenden Rekursentscheid zog K. mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weiter. Er macht unter anderem geltend, die Zulassung eines ausländischen Ermittlungsbeamten beim Vollzug der anbegehrten Rechtshilfehandlungen sei im vorliegenden Fall unrechtmässig. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. a) (...) Dass der Beizug ausländischer Ermittlungsbeamter bei der Vornahme der erforderlichen Rechtshilfehandlungen die Ausführung des Ersuchens wesentlich erleichtern kann, liegt bei komplexen untersuchten Sachverhalten auf der Hand. Dabei bleibt aber die Leitung der Rechtshilfehandlungen und damit insbesondere die Ausscheidung der von den ersuchenden Behörden benötigten Unterlagen wie auch die Zeugenbefragung Aufgabe der das Ersuchen vollziehenden schweizerischen Behörde (BGE 115 Ib 196 f., BGE 113 Ib 168 f. E. 7). Die ausländischen Behördenvertreter sind nur dann von der Teilnahme auszuschliessen, wenn sich Zweifel ergeben, ob bestimmte Auskünfte an den ersuchenden Staat weitergeleitet werden dürfen (Art. 82 und 83 IRSG; BGE 113 Ib 169 f.).
b) Es ergeben sich aber dann Bedenken hinsichtlich des Beiseins ausländischer Beamter, wenn die anbegehrten Rechtshilfehandlungen vollzogen werden, bevor eine beschwerdefähige Verfügung hinsichtlich Gewährung der Rechtshilfe erlassen worden ist. Die Rechtsprechung des Bundesgerichtes will verhindern, dass Informationen aus einem geschützten Geheimnisbereich den ausländischen Amtsstellen zur Kenntnis gelangen, bevor über die grundsätzliche Zulässigkeit der Rechtshilfe gerichtlich befunden werden konnte. So zieht die Beschwerde aufschiebende Wirkung nicht nur im Falle der abschliessenden Weiterleitung (Art. 83 IRSG) der Vollzugsakten an ausländische Behörden nach sich (und zwar von Gesetzes wegen, BGE 113 Ib 267 f. E. 4b), die aufschiebende Wirkung kann auch gemäss Art. 111 Abs. 2 OG verlangt werden, wenn die angefochtene Verfügung Beweisabnahmen unter Beizug ausländischer Behörden anordnet und die Gefahr besteht, dass dadurch bereits Informationen aus dem geschützten Geheimbereich bekannt werden könnten (nicht publ. Verfügung des Bundesgerichtes vom 28.8.1989 i.S. B. und Mitb.). Wenn ohne vorgängige beschwerdefähige Verfügung (mit der aufschiebende Wirkung bis zur gerichtlichen Prüfung beantragt werden könnte) Rechtshilfehandlungen unter Beisein ausländischer Beamter vollzogen werden, besteht die Gefahr, dass der Schutzzweck von Art. 82 und 83 IRSG und der erwähnten Bundesgerichtspraxis unterlaufen wird. Falls keine beschwerdefähige Verfügung der Rechtshilfehandlung vorangeht, hat die mit dem Vollzug betraute schweizerische Behörde daher in besonderem Masse sicherzustellen, dass den teilnehmenden ausländischen Beamten nicht Informationen aus einem geschützten Geheimnisbereich bekannt werden.
Vorliegend wurde zwar ein deutscher Beamter beim Vollzug von Rechtshilfehandlungen zugelassen, ohne dass vorgängig eine beschwerdefähige Verfügung erlassen worden ist; das Vorgehen der kantonalen Behörde hat indessen das Bundesrecht nicht verletzt: Aus den Akten geht hervor, dass dem teilnehmenden Beamten des BKA Wiesbaden keine selbständige Einsicht in die beschlagnahmten Unterlagen gewährt worden ist, dass diesem (im Einverständnis mit dem Beschwerdeführer) aber gestattet wurde, sich "im Hintergrund" aufzuhalten, um sicherzustellen, dass für das Verfahren in Deutschland irrelevante Unterlagen nach Möglichkeit ausgesondert werden konnten. Das Verhalten der kantonalen Behörden hat damit den eben dargelegten Grundsätzen entsprochen. | de | Rechtshilfe an Deutschland; Teilnahme ausländischer Beamter beim Vollzug eines Rechtshilfebegehrens betreffend "andere Rechtshilfe" (Art. 63 ff. IRSG); Geheimnisschutz (Art. 82 f. IRSG). Falls vor dem Vollzug einer Rechtshilfehandlung keine beschwerdefähige Verfügung erlassen wird, hat die mit dem Vollzug betraute schweizerische Behörde in besonderem Masse sicherzustellen, dass den teilnehmenden ausländischen Beamten nicht Informationen aus einem geschützten Geheimnisbereich bekannt werden. | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-51%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,994 | 117 Ib 51 | 117 Ib 51
Sachverhalt ab Seite 51
Der deutsche Staatsangehörige K. ist Inhaber der in Zürich domizilierten Firma I. W. Die Staatsanwaltschaft Bonn führt gegen ihn ein Ermittlungsverfahren wegen Verdachts der aktiven Bestechung und der Anstiftung zum Geheimnisverrat. Mit Rechtshilfebegehren vom 3. Juli 1989 ersuchte die Staatsanwaltschaft Bonn die schweizerischen Behörden um rechtshilfeweise Durchsuchungen in den Räumen der Firma I. W. und Einvernahme von verschiedenen im Geschäftsbereich der Firma involvierten Personen.
Gleichzeitig wurde um Zulassung deutscher Ermittlungsbeamter bei der Durchführung der Rechtshilfehandlungen ersucht.
Mitte Juni 1990 führte die Bezirksanwaltschaft Zürich in Vollzug des Rechtshilfebegehrens eine Hausdurchsuchung in den Geschäftsräumlichkeiten der Firma I. W. durch. Dabei wurden in Anwesenheit eines Beamten des Bundeskriminalamtes Wiesbaden und von K. verschiedene Unterlagen beschlagnahmt und versiegelt. Gegen die Rechtshilfemassnahmen rekurrierte K. an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Den ablehnenden Rekursentscheid zog K. mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weiter. Er macht unter anderem geltend, die Zulassung eines ausländischen Ermittlungsbeamten beim Vollzug der anbegehrten Rechtshilfehandlungen sei im vorliegenden Fall unrechtmässig. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. a) (...) Dass der Beizug ausländischer Ermittlungsbeamter bei der Vornahme der erforderlichen Rechtshilfehandlungen die Ausführung des Ersuchens wesentlich erleichtern kann, liegt bei komplexen untersuchten Sachverhalten auf der Hand. Dabei bleibt aber die Leitung der Rechtshilfehandlungen und damit insbesondere die Ausscheidung der von den ersuchenden Behörden benötigten Unterlagen wie auch die Zeugenbefragung Aufgabe der das Ersuchen vollziehenden schweizerischen Behörde (BGE 115 Ib 196 f., BGE 113 Ib 168 f. E. 7). Die ausländischen Behördenvertreter sind nur dann von der Teilnahme auszuschliessen, wenn sich Zweifel ergeben, ob bestimmte Auskünfte an den ersuchenden Staat weitergeleitet werden dürfen (Art. 82 und 83 IRSG; BGE 113 Ib 169 f.).
b) Es ergeben sich aber dann Bedenken hinsichtlich des Beiseins ausländischer Beamter, wenn die anbegehrten Rechtshilfehandlungen vollzogen werden, bevor eine beschwerdefähige Verfügung hinsichtlich Gewährung der Rechtshilfe erlassen worden ist. Die Rechtsprechung des Bundesgerichtes will verhindern, dass Informationen aus einem geschützten Geheimnisbereich den ausländischen Amtsstellen zur Kenntnis gelangen, bevor über die grundsätzliche Zulässigkeit der Rechtshilfe gerichtlich befunden werden konnte. So zieht die Beschwerde aufschiebende Wirkung nicht nur im Falle der abschliessenden Weiterleitung (Art. 83 IRSG) der Vollzugsakten an ausländische Behörden nach sich (und zwar von Gesetzes wegen, BGE 113 Ib 267 f. E. 4b), die aufschiebende Wirkung kann auch gemäss Art. 111 Abs. 2 OG verlangt werden, wenn die angefochtene Verfügung Beweisabnahmen unter Beizug ausländischer Behörden anordnet und die Gefahr besteht, dass dadurch bereits Informationen aus dem geschützten Geheimbereich bekannt werden könnten (nicht publ. Verfügung des Bundesgerichtes vom 28.8.1989 i.S. B. und Mitb.). Wenn ohne vorgängige beschwerdefähige Verfügung (mit der aufschiebende Wirkung bis zur gerichtlichen Prüfung beantragt werden könnte) Rechtshilfehandlungen unter Beisein ausländischer Beamter vollzogen werden, besteht die Gefahr, dass der Schutzzweck von Art. 82 und 83 IRSG und der erwähnten Bundesgerichtspraxis unterlaufen wird. Falls keine beschwerdefähige Verfügung der Rechtshilfehandlung vorangeht, hat die mit dem Vollzug betraute schweizerische Behörde daher in besonderem Masse sicherzustellen, dass den teilnehmenden ausländischen Beamten nicht Informationen aus einem geschützten Geheimnisbereich bekannt werden.
Vorliegend wurde zwar ein deutscher Beamter beim Vollzug von Rechtshilfehandlungen zugelassen, ohne dass vorgängig eine beschwerdefähige Verfügung erlassen worden ist; das Vorgehen der kantonalen Behörde hat indessen das Bundesrecht nicht verletzt: Aus den Akten geht hervor, dass dem teilnehmenden Beamten des BKA Wiesbaden keine selbständige Einsicht in die beschlagnahmten Unterlagen gewährt worden ist, dass diesem (im Einverständnis mit dem Beschwerdeführer) aber gestattet wurde, sich "im Hintergrund" aufzuhalten, um sicherzustellen, dass für das Verfahren in Deutschland irrelevante Unterlagen nach Möglichkeit ausgesondert werden konnten. Das Verhalten der kantonalen Behörden hat damit den eben dargelegten Grundsätzen entsprochen. | de | Entraide judiciaire en faveur de l'Allemagne; participation de fonctionnaires étrangers à l'exécution d'une requête tendant à d'"autres actes d'entraide" (art. 63 et ss EIMP); protection du secret (art. 82 et ss EIMP). Si l'exécution n'a été précédée d'aucune décision susceptible de recours, l'autorité suisse doit veiller avec une attention particulière à ce que les fonctionnaires étrangers n'aient pas accès à des informations appartenant au domaine secret. | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-51%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,995 | 117 Ib 51 | 117 Ib 51
Sachverhalt ab Seite 51
Der deutsche Staatsangehörige K. ist Inhaber der in Zürich domizilierten Firma I. W. Die Staatsanwaltschaft Bonn führt gegen ihn ein Ermittlungsverfahren wegen Verdachts der aktiven Bestechung und der Anstiftung zum Geheimnisverrat. Mit Rechtshilfebegehren vom 3. Juli 1989 ersuchte die Staatsanwaltschaft Bonn die schweizerischen Behörden um rechtshilfeweise Durchsuchungen in den Räumen der Firma I. W. und Einvernahme von verschiedenen im Geschäftsbereich der Firma involvierten Personen.
Gleichzeitig wurde um Zulassung deutscher Ermittlungsbeamter bei der Durchführung der Rechtshilfehandlungen ersucht.
Mitte Juni 1990 führte die Bezirksanwaltschaft Zürich in Vollzug des Rechtshilfebegehrens eine Hausdurchsuchung in den Geschäftsräumlichkeiten der Firma I. W. durch. Dabei wurden in Anwesenheit eines Beamten des Bundeskriminalamtes Wiesbaden und von K. verschiedene Unterlagen beschlagnahmt und versiegelt. Gegen die Rechtshilfemassnahmen rekurrierte K. an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Den ablehnenden Rekursentscheid zog K. mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weiter. Er macht unter anderem geltend, die Zulassung eines ausländischen Ermittlungsbeamten beim Vollzug der anbegehrten Rechtshilfehandlungen sei im vorliegenden Fall unrechtmässig. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. a) (...) Dass der Beizug ausländischer Ermittlungsbeamter bei der Vornahme der erforderlichen Rechtshilfehandlungen die Ausführung des Ersuchens wesentlich erleichtern kann, liegt bei komplexen untersuchten Sachverhalten auf der Hand. Dabei bleibt aber die Leitung der Rechtshilfehandlungen und damit insbesondere die Ausscheidung der von den ersuchenden Behörden benötigten Unterlagen wie auch die Zeugenbefragung Aufgabe der das Ersuchen vollziehenden schweizerischen Behörde (BGE 115 Ib 196 f., BGE 113 Ib 168 f. E. 7). Die ausländischen Behördenvertreter sind nur dann von der Teilnahme auszuschliessen, wenn sich Zweifel ergeben, ob bestimmte Auskünfte an den ersuchenden Staat weitergeleitet werden dürfen (Art. 82 und 83 IRSG; BGE 113 Ib 169 f.).
b) Es ergeben sich aber dann Bedenken hinsichtlich des Beiseins ausländischer Beamter, wenn die anbegehrten Rechtshilfehandlungen vollzogen werden, bevor eine beschwerdefähige Verfügung hinsichtlich Gewährung der Rechtshilfe erlassen worden ist. Die Rechtsprechung des Bundesgerichtes will verhindern, dass Informationen aus einem geschützten Geheimnisbereich den ausländischen Amtsstellen zur Kenntnis gelangen, bevor über die grundsätzliche Zulässigkeit der Rechtshilfe gerichtlich befunden werden konnte. So zieht die Beschwerde aufschiebende Wirkung nicht nur im Falle der abschliessenden Weiterleitung (Art. 83 IRSG) der Vollzugsakten an ausländische Behörden nach sich (und zwar von Gesetzes wegen, BGE 113 Ib 267 f. E. 4b), die aufschiebende Wirkung kann auch gemäss Art. 111 Abs. 2 OG verlangt werden, wenn die angefochtene Verfügung Beweisabnahmen unter Beizug ausländischer Behörden anordnet und die Gefahr besteht, dass dadurch bereits Informationen aus dem geschützten Geheimbereich bekannt werden könnten (nicht publ. Verfügung des Bundesgerichtes vom 28.8.1989 i.S. B. und Mitb.). Wenn ohne vorgängige beschwerdefähige Verfügung (mit der aufschiebende Wirkung bis zur gerichtlichen Prüfung beantragt werden könnte) Rechtshilfehandlungen unter Beisein ausländischer Beamter vollzogen werden, besteht die Gefahr, dass der Schutzzweck von Art. 82 und 83 IRSG und der erwähnten Bundesgerichtspraxis unterlaufen wird. Falls keine beschwerdefähige Verfügung der Rechtshilfehandlung vorangeht, hat die mit dem Vollzug betraute schweizerische Behörde daher in besonderem Masse sicherzustellen, dass den teilnehmenden ausländischen Beamten nicht Informationen aus einem geschützten Geheimnisbereich bekannt werden.
Vorliegend wurde zwar ein deutscher Beamter beim Vollzug von Rechtshilfehandlungen zugelassen, ohne dass vorgängig eine beschwerdefähige Verfügung erlassen worden ist; das Vorgehen der kantonalen Behörde hat indessen das Bundesrecht nicht verletzt: Aus den Akten geht hervor, dass dem teilnehmenden Beamten des BKA Wiesbaden keine selbständige Einsicht in die beschlagnahmten Unterlagen gewährt worden ist, dass diesem (im Einverständnis mit dem Beschwerdeführer) aber gestattet wurde, sich "im Hintergrund" aufzuhalten, um sicherzustellen, dass für das Verfahren in Deutschland irrelevante Unterlagen nach Möglichkeit ausgesondert werden konnten. Das Verhalten der kantonalen Behörden hat damit den eben dargelegten Grundsätzen entsprochen. | de | Assistenza giudiziaria a favore della Germania; partecipazione di funzionari stranieri all'esecuzione di una domanda concernente "altra assistenza" (art. 63 segg. AIMP); tutela del segreto (art. 82 segg. AIMP). Ove l'esecuzione non sia stata preceduta da alcuna decisione impugnabile, l'autorità svizzera competente deve vigilare con particolare attenzione perché i funzionari stranieri non vengano a conoscenza di informazioni appartenenti alla sfera segreta. | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-51%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,996 | 117 Ib 53 | 117 Ib 53
Sachverhalt ab Seite 54
Die Staatsanwaltschaft beim Landgericht Hamburg/BRD führt gegen S. und eine grosse Zahl weiterer Beschuldigter ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der (teilweise) gemeinschaftlichen sowie tateinheitlichen und fortgesetzten Steuerhinterziehung in einem besonders schweren Fall gemäss § 370 Abs. 1 Nrn. 1 und 2, Abs. 3 Nr. 1 und Abs. 4 Satz 1 der deutschen Abgabeordnung (AO) in Verbindung mit § 25 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 78 Abs. 3 Nr. 4 des deutschen Strafgesetzbuches (dStGB).
Im Rahmen des die Anschuldigungen betreffenden Ermittlungsverfahrens ersuchte der Leitende Oberstaatsanwalt der Staatsanwaltschaft beim Landgericht Hamburg am 19. Juli 1990 die schweizerischen Behörden um rechtshilfeweise Durchsuchungen und Vernehmungen in der Schweiz. Mit Stellungnahme vom 13. August 1990 erklärte die Eidgenössische Steuerverwaltung (EStV) zuhanden des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP), die objektiven Tatbestandsmerkmale des Abgabebetruges (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 IRSG) als erfüllt zu erachten. Mit Schreiben vom 16. August 1990 übermittelte das BAP das Begehren zum Entscheid und Vollzug an die Behörden des Kantons Zürich (Art. 79 IRSG). Im selben Schreiben beauftragte das BAP die Zürcher Behörden mit der Leitung des Vollzugs im Sinne von Art. 80 IRSG, was den weiteren durch das deutsche Ersuchen betroffenen Kantonen mitgeteilt wurde. Mit Verfügung vom 20. August 1990 überwies die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich das Begehren an die Bezirksanwaltschaft Zürich zur Prüfung und weiteren Veranlassung.
Mit Verfügung vom 24. August 1990 entsprach die Bezirksanwaltschaft Zürich dem Rechtshilfeersuchen und ordnete die erforderlichen Vollzugshandlungen an.
Dagegen erhob S. am 5. November 1990 Rekurs bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, mit dem er - soweit hier wesentlich - beantragte, die Verfügung sei aufzuheben; dem deutschen Rechtshilfeersuchen sei nicht zu entsprechen, und die bereits durchgeführten Rechtshilfehandlungen (Beschlagnahmen, Zeugeneinvernahmen) seien als nichtig bzw. ungültig zu erklären.
Am 12. Dezember 1990 entschied die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich soweit hier wesentlich, die Rechtshilfe sei für die weiter als 7 1/2 Jahre zurückliegenden Taten wegen absoluter Verjährung zu verweigern (Dispositiv Ziff. 1a/aa).
Gegen diesen Entscheid erhob das Bundesamt für Polizeiwesen am 16. Januar 1991 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit folgenden Anträgen:
"1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei gutzuheissen.
2. Punkt 1.a)aa) des angefochtenen Entscheides der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 12. Dezember 1990 sei aufzuheben, soweit er die Rechtshilfe für Taten, die weiter als 7 1/2 Jahre zurückliegen, verweigert.
3. Die Rechtshilfe sei für den gesamten Zeitraum vom 1. Januar 1982 bis 31. Dezember 1988 im Sinne der Verfügung vom 24. August 1990 des Bezirksanwaltes von Zürich und in Aufhebung von Punkt 1.a)aa) des Rekursentscheides der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 12. Dezember 1990 zu bewilligen."
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut und hebt den angefochtenen Entscheid antragsgemäss auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Für die Rechtshilfe zwischen der BRD und der Schweiz sind in erster Linie die Bestimmungen des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959 (EÜR, SR 0.351.1), dem die beiden Staaten beigetreten sind, und der zwischen ihnen hiezu abgeschlossene ergänzende Vertrag vom 13. November 1969 (Zusatzvertrag, SR 0.351.913.61) massgebend. Soweit diese Verträge bestimmte Fragen nicht regeln, gelangt das Landesrecht, d.h. das Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG, SR 351.1) und die dazugehörende Verordnung vom 24. Februar 1982 (IRSV, SR 351.11), zur Anwendung (vgl. Art. 1 Abs. 1 IRSG). Dies gilt auch, soweit die Rechtshilfevoraussetzungen im Landesrecht günstiger geregelt sind als im Vertragsrecht (s. BGE 106 Ib 341 ff., nicht publ. E. 1c von BGE 115 Ib 68 ff. und nicht publ. E. 2 von BGE 115 Ib 193 ff., nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 7. Februar 1989 i.S. D.).
b) Beim angefochtenen Entscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich handelt es sich um einen solchen der letzten kantonalen Instanz (§ 402 ff. StPO/ZH). Gemäss Art. 25 Abs. 3 IRSG ist das BAP zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen solchen Entscheid legitimiert. Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, so dass auf die Beschwerde einzutreten ist.
c) Das Bundesgericht ist aufgrund von Art. 25 Abs. 6 IRSG, der als Spezialbestimmung der allgemeinen Vorschrift von Art. 114 Abs. 1 OG vorgeht, nicht an die Begehren der Parteien gebunden (BGE 113 Ib 266 E. 3d). Es hat daher die Möglichkeit, den angefochtenen Entscheid gegebenenfalls zugunsten oder auch zuungunsten des Beschwerdeführers zu ändern (BGE 112 Ib 585 f. E. 3). Als Rechtsmittelinstanz überprüft es die bei ihm im Verwaltungsgerichtsverfahren erhobenen Rügen grundsätzlich mit freier Kognition (s. etwa BGE 113 Ib 181 E. 7a, BGE 109 Ib 167 E. 4). Da es aber in Rechtshilfesachen nicht Aufsichtsbehörde ist, darf die Prüfung des angefochtenen Entscheides den Rahmen des Streitgegenstandes nicht sprengen (BGE 112 Ib 585 f. E. 3, nicht publ. E. 1a von BGE 115 Ib 517 ff.).
2. a) Die vom BAP erhobene Beschwerde richtet sich einzig gegen Ziff. 1a/aa des Entscheides der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, wonach die Rechtshilfeleistung für Taten, die weiter als 7 1/2 Jahre zurückliegen, wegen Eintritts der absoluten Verfolgungsverjährung in Anwendung von Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG verweigert wird. Die übrigen Punkte, die Gegenstand des zürcherischen Rekursverfahrens bildeten, sind daher hier nicht nochmals zu prüfen. Festzustellen ist einzig, dass sich nach Durchsicht der Akten ergibt, dass die Staatsanwaltschaft gestützt auf das deutsche Ersuchen hinreichende Verdachtsmomente für das Vorliegen eines Abgabebetruges im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 2 IRSG und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hiezu (s. BGE 116 Ib 103, BGE 115 Ib 71 ff., insb. 74 ff., mit Hinweisen) zu Recht bejaht hat und entsprechend die anbegehrte Rechtshilfeleistung grundsätzlich zu Recht bewilligt worden ist.
b) Die Staatsanwaltschaft erwog soweit hier wesentlich, es sei zu berücksichtigen, dass gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG einem Ersuchen nicht entsprochen werde, soweit die Strafverfolgung nach schweizerischem Recht wegen absoluter Verjährung ausgeschlossen wäre, wogegen die schweizerischen Rechtshilfebehörden die Frage der relativen Verjährung nach schweizerischem Recht oder der Verjährung nach dem Recht des ersuchenden Staates nicht zu prüfen hätten. Für die Verfolgung von Abgabebetrug der in Frage stehenden Art betrage die absolute Verjährungsfrist nach schweizerischem Recht 7 1/2 Jahre. Bei den im vorliegenden Fall gegebenen Verhältnissen sei somit Rechtshilfe für weiter als 7 1/2 Jahre zurückliegende Taten ausgeschlossen. Insoweit die Zulässigkeit der Rechtshilfe gemäss Verfügung der Bezirksanwaltschaft nicht auf Taten innert der letzten 7 1/2 Jahre beschränkt werde, sei daher der Rekurs gutzuheissen.
Das BAP weist zur Hauptsache darauf hin, das im vorliegenden Fall anwendbare EÜR enthalte keine Bestimmung, welche die Unzulässigkeit der Rechtshilfe für den Fall der Verjährung vorsehe. Ebenso sei eine solche Bestimmung auch im Zusatzvertrag nicht enthalten. Es frage sich daher, ob hier eine Lücke vorliege, die gemäss bisheriger Rechtsprechung und allgemeinen Auslegungsprinzipien durch das dem Völkerrecht untergeordnete Landesrecht zu füllen sei, oder ob es sich gar nicht um eine Lücke handle. Bei der Abklärung dieser Frage sei zu berücksichtigen, dass das Völkervertragsrecht vorgehe und die Anwendung des IRSG nicht zu Ergebnissen führen dürfe, die dem Sinn und Zweck des EÜR zuwiderliefen (BGE 112 Ib 584 E. 2, BGE 108 Ib 530 E. 2a). Demgemäss dürfe die Anwendung des IRSG nicht zu einer weiteren Einschränkung der Rechtshilfeleistung führen, so dass die Anwendbarkeit von Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG mehr als fraglich sei, denn beim Fehlen einer Bestimmung zur Verjährung im EÜR handle es sich eher um ein qualifiziertes Schweigen als um eine ausfüllungsbedürftige Lücke. Zudem gehe das Völkerrecht dem in Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG formulierten Verjährungsvorbehalt vor, selbst wenn dieser, was allerdings nicht eindeutig feststehe, zum schweizerischen Ordre public gehören würde. Die Frage der Verjährung nach schweizerischem Recht sei daher in einem wie hier nach dem EÜR abzuwickelnden Rechtshilfeverfahren gar nicht zu prüfen. Und selbst wenn die Frage der Verjährung bei der Prüfung der beidseitigen Strafbarkeit miteinbezogen werden müsste, was allerdings abzulehnen sei, so dürfte sie, als blosse Prozessvoraussetzung, nicht zur Verweigerung der Rechtshilfe führen, da für die Zulässigkeit der Rechtshilfeleistung nur die objektiven Tatbestandselemente zu prüfen seien, während die subjektiven (Schuldfragen) und die Prozessvoraussetzungen vom Sachrichter im ersuchenden Staat zu prüfen seien.
Die Bezirksanwaltschaft Zürich hat sich den die Verjährungsfrage betreffenden Ausführungen des BAP grundsätzlich angeschlossen. Sie hält dafür, für diese Frage sollten im Geltungsbereich des EÜR einzig das Recht und der Richter des ersuchenden Staates massgebend sein. Allerdings sei zusätzlich zu berücksichtigen, dass es im vorliegenden Fall um Abgabebetrug gehe. Bei Fiskaldelikten könne gemäss Art. 2 lit. a EÜR die Rechtshilfe verweigert werden. In welchen Fällen die Schweiz dennoch Rechtshilfe leiste, bestimme sich nach dem IRSG. Es stelle sich deshalb die Frage, ob hier nicht eben doch Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG gelte.
In ihrer im bundesgerichtlichen Verfahren erstatteten Vernehmlassung weist die Staatsanwaltschaft darauf hin, die Anwendung von Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG stütze sich auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung gemäss BGE 112 Ib 602 E. 13b. Abschliessend bestätigt sie die Erwägungen des angefochtenen Entscheides.
3. Die Frage, welche Bedeutung der Verjährung in einem dem EÜR unterstellten Rechtshilfeverfahren zukomme, bildete schon wiederholt Gegenstand bundesgerichtlicher Verfahren, doch konnte sie bis anhin offenbleiben (s. nicht publ. Urteile vom 15. Februar 1990 i.S. B., vom 8. Februar 1990 i.S. K., vom 17. Januar 1990 i.S. S., vom 10. Januar 1989 i.S. T.D., vom 4. Januar 1988 i.S. A. und vom 9. Juli 1987 i.S. H., zudem nicht publ. E. 7 von BGE 115 Ib 68 ff. und nicht publ. E. 6 von BGE 114 Ib 357 ff.).
Im Hinblick auf die Beurteilung dieser Frage ist zunächst auf den Stand der Argumentation gemäss der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu verweisen. Wie bereits etwa im erwähnten Urteil vom 17. Januar 1990 (E. 7a) ist von folgendem auszugehen: Das EÜR sieht in Art. 5 vor, dass die Vertragsparteien die Erledigung von Rechtshilfeersuchen um Durchsuchung oder Beschlagnahme von Gegenständen einer oder mehreren der drei in Ziff. 1 lit. a-c der genannten Bestimmung vorgesehenen Bedingungen unterwerfen können. Die Schweiz hat bei der Unterzeichnung des Abkommens die Erklärung abgegeben, die Vollziehung eines Rechtshilfeersuchens, das die Anwendung von Zwangsmassnahmen erfordere, von der in Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR erwähnten Bedingung abhängig zu machen. Die Vollziehung eines derartigen Ersuchens setzt gemäss dieser Erklärung voraus, dass die ihm zugrundeliegende strafbare Handlung sowohl nach dem Recht des ersuchenden Staates als auch nach dem des ersuchten Staates strafbar ist (vgl. hiezu BGE 112 Ib 591 f. E. 11a; BGE 99 Ia 88 f. E. 5a). In Verbindung mit der Annahme, dass auch die Verjährung als Strafhinderungs- oder Strafaufhebungsgrund ein Institut des materiellen Strafrechts sei (so HANS SCHULTZ, Das Schweizerische Auslieferungsrecht, Basel 1953, S. 341 f., und Einführung in den allgemeinen Teil des Strafrechts, Band I, 4. Aufl. Bern 1982, S. 24 f. und 251; offengelassen in BGE 105 IV 9 E. 1a), würde dieses in Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR aufgestellte Erfordernis der beidseitigen Strafbarkeit auch die Prüfung der Verjährung mitumfassen. Einem Rechtshilfeersuchen, dessen Vollzug die Anwendung von Zwangsmassnahmen bedingt, könnte demnach insoweit nicht entsprochen werden, als für die in Frage stehenden Delikte nach schweizerischem Recht oder auch nach dem Recht des ersuchenden Staates die Verjährung eingetreten wäre. Ob eine solch weitgehende Berücksichtigung der Verjährung auch im Bereich der "kleinen" Rechtshilfe angezeigt ist, erscheint aber insbesondere mit Blick auf die von der Schweiz im Rahmen von Art. 5 Ziff. 1 EÜR getroffene Wahl (lit. a anstatt lit. b oder c) sowie auf die Regelung im Europäischen Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 1957 (SR 0.353.1) - Regelung der Verjährung unabhängig von der Regelung der beidseitigen Strafbarkeit - zweifelhaft, wie das Bundesgericht im genannten Urteil vom 10. Januar 1989 erwogen hat (E. 2b; zur Überprüfung des ausländischen Rechts im allgemeinen vgl. auch BGE 112 Ib 593 f. E. 11b/ba). Übrigens ist - wie regelmässig in den bilateralen Auslieferungsübereinkommen - auch in dem zwischen den USA und der Schweiz abgeschlossenen neuen, am 14. November 1990 unterzeichneten Auslieferungsvertrag die Verjährungsfrage (Art. 5 des Vertrages) unabhängig von der Frage der beidseitigen Strafbarkeit (Art. 2 des Vertrages) geregelt worden (BBl 1991 I 84ff., insb. 94 und 96).
Wie Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR, so enthält auch die für Zwangsmassnahmen die beidseitige Strafbarkeit voraussetzende Bestimmung von Art. 4 Ziff. 2 des zwischen der Schweiz und den USA über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen abgeschlossenen Übereinkommens vom 25. Mai 1973 (RVUS, SR 0.351.933.6) keinen Hinweis auf die Verjährung, während das IRSG - wie erwähnt - Zwangsmassnahmen ausschliesst, wenn nach schweizerischem Recht die absolute Verjährung der Strafverfolgung oder -vollstreckung eingetreten ist (Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG). CURT MARKEES (Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, SJK 423, S. 22) hält - allerdings ganz allgemein, ohne ausdrückliche Erwähnung der Verjährungsregelung gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG - dafür, dass die Verbote des IRSG "im Hinblick auf ihre zwingende Natur" auch gegenüber amerikanischen Rechtshilfebegehren gelten sollen. Entsprechend vertritt LIONEL FREI (Der Rechtshilfevertrag mit den USA und die Aufhebung geschützter Geheimnisse, SJK 67, S. 32) die Auffassung, die Verjährung könne "in der Tat" als Teil des schweizerischen Ordre public angesehen werden (s. auch Botschaft des Bundesrates zum IRSG, BBl 1976 II 475, allerdings nicht in bezug auf die "kleine" Rechtshilfe, sondern im Zusammenhang mit der die Vollstreckung fremder Strafentscheide betreffenden Regelung (Art. 94 ff. IRSG)), weshalb die Rechtshilfe mit Zwangsmassnahmen gestützt auf Art. 3 Ziff. 1 RVUS verweigert werden dürfe, wenn nach schweizerischem Recht die absolute Verjährung erfolgt sei; das Rechtshilfegesetz diene hier der Konkretisierung des Rechtshilfevertrages. Gleiches liesse sich somit in Anbetracht von Art. 2 lit. b EÜR auch in bezug auf die von der Schweiz für den Fall der Anwendung von Zwangsmassnahmen gewählte Regelung des Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR sagen. Denn jedenfalls gemäss Art. 2 lit. b EÜR kann der ersuchte Staat die Rechtshilfe verweigern, wenn er der Ansicht ist, die Erledigung des Ersuchens sei geeignet, "die öffentliche Ordnung (Ordre public) oder andere wesentliche Interessen seines Landes zu beeinträchtigen", womit - mangels Unterscheidung - nebst dem internationalen wohl auch der nationale Ordre public gemeint ist (s. VOGLER/WALTER/WILKITZKI, Kommentar zum IRG, 2. Aufl. Heidelberg 1989, Teil III 2 (EÜR), S. 25 N. 8). Ob die Verjährung aber tatsächlich dem (internationalen oder nationalen) Ordre public zuzurechnen ist, ist zweifelhaft, wie auch das BAP festhält. Einerseits ist der schweizerischen Rechtsordnung selber in verschiedenen Bereichen Unverjährbarkeit nicht fremd, so zum Beispiel im Gebiete des Strafrechts (Art. 75bis StGB) oder auch andernorts (s. Art. 149 Abs. 5 SchKG). Anderseits ist mit Blick auf die Rechtsprechung und den Grossteil der Literatur festzustellen, dass diese die elementaren verfassungs- und völkerrechtlichen Gebote des Grundrechts- und Menschenrechtsschutzes bzw. die wesentlichen Grundlagen der innerstaatlichen Rechts- und Gemeinschaftsordnung zum internationalen bzw. nationalen Ordre public zählt, dabei aber die Verjährung nirgends erwähnt wird (s. etwa BGE 115 Ib 87, 113 Ib 273, BGE 112 Ib 346, BGE 76 I 129; SCHULTZ, a.a.O. (Auslieferungsrecht), S. 239, und SCHULTZ, Das neue Schweizer Recht der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen, in ZStW 96/1984, S. 600; THEO VOGLER, Auslieferungsrecht und Grundgesetz, Berlin 1970, S. 202 ff.; VOGLER/WALTER/WILKITZKI, a.a.O., Teil I A 2, § 73, S. 1 ff., und Teil III 2, S. 25). Das EAÜ seinerseits und auch der zwischen der Schweiz und der BRD hiezu abgeschlossene Zusatzvertrag vom 13. November 1969 (SR 0.353.913.61) enthalten keinen Vorbehalt des inländischen Ordre public, so dass dieser einer Auslieferung nicht entgegenstehen könnte (BGE 112 Ib 346); wie erwähnt, steht aber gemäss der ausdrücklichen Regelung des Art. 10 EAÜ die Verjährung nach dem Recht sowohl des ersuchenden als auch des ersuchten Staates einer Auslieferung entgegen, wobei Art. IV Abs. 1 des Zusatzvertrages ergänzend bestimmt, dass für die Unterbrechung der Verjährung allein die Vorschriften des ersuchenden Staates massgebend sind.
In Anbetracht all dieser Aspekte gewinnt das Argument an Gewicht, im Umstand, dass im EÜR anders als im EAÜ eine Bestimmung zur Verjährung fehlt, sei eher ein qualifiziertes Schweigen als eine auslegungsbedürftige Lücke zu erblicken. So finden sich auch in der Botschaft u.a. zum EAÜ und EÜR bei den Ausführungen zum letztgenannten Übereinkommen nirgends Hinweise, dass das in Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR aufgestellte Erfordernis der beidseitigen Strafbarkeit auch die Prüfung der Verjährung mitumfasse, während bei den Ausführungen zum EAÜ klar zwischen den beiden je separat geregelten Fragen der Verjährung und der beidseitigen Strafbarkeit unterschieden wird (s. BBl 1966 I 457 ff., insb. 460, 473 ff., 478 ff.). Die das IRSG betreffende Botschaft ihrerseits fügt bei den Ausführungen zu Art. 2-4 des Entwurfs zu dessen Art. 2 (= Art. 2 des Gesetzes) lediglich bei, es erscheine als selbstverständlich, "dass diese Beschränkungen nicht allein für die Auslieferung, sondern für alle Arten von Zusammenarbeit in Strafsachen von Bedeutung sind" (BBl 1976 II 478 f.); jedoch enthalten diese Erläuterungen keinen Hinweis dafür, dass die genannte Gemeinsamkeit auch die Verjährungsregelung selber, Art. 4 lit. c des Entwurfs (= Art. 5 Abs. 1 lit. c des Gesetzes), betreffen soll. Ebenfalls daraus lässt sich somit nicht der Schluss ziehen, die Verjährungsfrage sei ganz allgemein im Rahmen der "kleinen" Rechtshilfe und damit auch nach dem dem EÜR unterstellten Rechtshilfeverkehr zu berücksichtigen.
Enthält das EÜR aber keine explizite Regelung der Verjährungsfrage und ist eine solche Regelung nach dem Gesagten ganz allgemein im Lichte der Zielsetzungen des EÜR auch auslegungsweise nicht naheliegend, so darf das landesinterne Recht die Rechtshilfevoraussetzungen gegenüber vorrangigem Vertragsrecht nicht erschweren, wohl aber erleichtern (s. BGE 106 Ib 341 ff. und hiezu HANS SCHULTZ in ZBJV 118/1982 S. 52 f.; HANS SCHULTZ, a.a.O., ZStW 96/1984, S. 598; zudem nicht publ. E. 1c von BGE 115 Ib 68 ff. und nicht publ. E. 2 von BGE 115 Ib 193 ff., nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 7. Februar 1989 i.S. D.). Da das EÜR als Völkervertragsrecht dem IRSG vorgeht (vgl. Art. 1 Abs. 1 IRSG), darf die Anwendung des Gesetzes somit nicht zu Ergebnissen führen, die dem Sinn und Zweck des EÜR widersprechen (BGE 112 Ib 584 E. 2, BGE 108 Ib 530 E. 2a).
Die Verjährungsfrage bei der "kleinen" Rechtshilfe jedenfalls gemäss EÜR nicht bereits im Rechtshilfeverfahren selber zu berücksichtigen, sondern erst durch den ausländischen Sachrichter nach dem Recht des ersuchenden Staates prüfen zu lassen, ist im übrigen insbesondere deswegen ohne weiteres vertretbar, weil die "kleine" Rechtshilfe - selbst eine in deren Rahmen zu treffende Zwangsmassnahme - für die Betroffenen regelmässig einen erheblich weniger schwer wiegenden Eingriff bedeutet als die Auslieferung. Vor allem darf auch der Umstand nicht übersehen werden, dass die Rechtshilfeleistung namentlich in komplexen Angelegenheiten, wie sie häufig Gegenstand der "kleinen" Rechtshilfe bilden, vielfach selbst der Entlastung der Betroffenen dienen und daher letztlich auch in deren Interesse liegen kann.
Hinzu kommt, dass in einem wie vorliegend sehr komplexen Fall mit mehreren Teilnehmern bzw. Mittätern und einer über Jahre hinweg erfolgten Delinquenz nur sehr schwierig festgestellt werden kann, welchem Teilnehmer bzw. Mittäter welche Tathandlungen zuzuschreiben sind. Dies gilt um so mehr, wenn sich die betreffenden Ermittlungshandlungen (häufig) erst in einem frühen Stadium befinden. Entsprechend ist es in einem derartigen Fall für den Rechtshilferichter auch nur sehr schwierig festzustellen, für welchen Teilnehmer bzw. Mittäter für welchen Deliktsteil ab welchem Zeitpunkt Verjährung bereits eingetreten ist. Demgegenüber ist bei der Auslieferung regelmässig nur eine Person mit einer bereits detailliert umschriebenen strafbaren Handlung zu beurteilen, so dass sich zumindest dem Rechtshilferichter in einem solchen Fall die Prüfung der Verjährungsfrage wesentlich einfacher darstellt als in den (immer häufiger werdenden) komplexen Fällen von "kleiner" Rechtshilfe.
In solchen Fällen von "kleiner" Rechtshilfe, die immer wieder irgendwelche Teilnahme- oder Mittäterschaftsformen zum Gegenstand haben und die sich oftmals in einem noch frühen Ermittlungsstadium befinden, hängt die Beantwortung der Verjährungsfrage regelmässig von der Beantwortung konkreter Tat- und Schuldfragen ab. Die Beurteilung dieser Fragen obliegt aber nach bisheriger Rechtsprechung nicht dem Rechtshilferichter, sondern dem ausländischen Sachrichter (s. etwa BGE 115 Ib 81 E. 3b/cc; FREI, a.a.O., S. 15). Auch aus dieser Sicht drängt es sich daher auf, bei der Prüfung der beidseitigen Strafbarkeit jedenfalls im Rahmen des nach dem EÜR abzuwickelnden Rechtshilfeverkehrs wie bei der Prüfung der Strafbarkeit gemäss Landesrecht (Art. 64 IRSG) einzig die objektiven und subjektiven Tatbestandsmerkmale einzubeziehen (BGE 112 Ib 593 E. 11b/ba), ohne dabei die besonderen Schuldformen und Strafbarkeitsbedingungen oder eben die Strafhinderungs- und Strafaufhebungsgründe zu prüfen. Dies entspricht übrigens auch der Regelung gemäss dem deutschen Rechtshilfegesetz (s. VOGLER/WALTER/WILKITZKI, a.a.O., Teil I A 2, § 66, S. 9).
Was schliesslich den Standpunkt der Bezirksanwaltschaft Zürich in ihrer im bundesgerichtlichen Verfahren an die Staatsanwaltschaft gerichteten Vernehmlassung anbelangt, ist festzustellen, dass zwar der Hinweis auf Art. 2 lit. a EÜR zutrifft und ein Vertragsstaat die Rechtshilfe u.a. bei Fiskaldelikten verweigern kann. In welchen Fällen die Schweiz insoweit dennoch Rechtshilfe leistet, bestimmt sich nach dem IRSG. Deswegen stellt sich für die Bezirksanwaltschaft die Frage, ob in solchen Fällen nicht eben doch Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG gilt, wonach die Gewährung von Rechtshilfe für absolut verjährte Taten ausgeschlossen ist, sofern Zwangsmassnahmen anbegehrt werden. Art. 2 lit. a EÜR entsprechend verweigert die Schweiz grundsätzlich Rechtshilfe für Fiskaldelikte (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 IRSG). Jedoch kann einem Ersuchen um Rechtshilfe nach dem dritten Teil des Gesetzes entsprochen werden, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Abgabebetrug ist (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 IRSG). Liegen die durch die Rechtsprechung aufgezeigten Voraussetzungen eines Abgabebetruges vor (s. BGE 115 Ib 68 ff. mit Hinweisen), so kann es nicht mehr dem Ermessen der schweizerischen Behörden überlassen sein, ob Rechtshilfe zu gewähren sei oder nicht; der in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 IRSG enthaltene Ausdruck "kann" bedeutet somit die Pflicht zur Rechtshilfeleistung im Falle von Abgabebetrug, falls die Voraussetzungen hiefür erfüllt sind (BGE 111 Ib 248 E. 4c). Als Abgabebetrug ist nur zu verstehen, was nach schweizerischer Auffassung als solcher gilt (BGE 116 Ib 103, BGE 115 Ib 77 ff. E. 3b und c). Liegt gemäss schweizerischem Recht Abgabebetrug vor, so sind dann aber gegenüber einem Vertragsstaat für die Beurteilung der übrigen Rechtshilfevoraussetzungen wiederum in erster Linie die vertraglichen Bestimmungen massgebend. Dabei Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG einzig bei Abgabebetrug zum Tragen kommen zu lassen, erscheint im Lichte der vorstehenden Ausführungen als nicht gerechtfertigt. Würde im übrigen die Überlegung der Bezirksanwaltschaft konsequent weitergeführt, so wären die von den an das EÜR gebundenen Staaten an die Schweiz gerichteten Gesuche um Rechtshilfe wegen Abgabebetruges durchwegs nur noch nach dem internen Recht und nicht mehr nach dem Vertragsrecht abzuwickeln. Dies würde aber dem Sinn und Zweck des Vertragsrechts widersprechen.
Demnach ergibt sich zusammenfassend, dass dem Verjährungseintritt im Rahmen des dem EÜR unterstellten Rechtshilfeverkehrs (Übermittlung von Beweismitteln) nicht Rechnung zu tragen ist. Diese Lösung gelangt aber dann nicht zur Anwendung, wenn es um Rechtshilfemassnahmen geht, die im EÜR nicht vorgesehen sind (z.B. Herausgabe von Gegenständen, Art. 74 IRSG) und für die daher das IRSG selber massgebend ist (s. oben E. 1a). | de | Internationale Rechtshilfe in Strafsachen. Im Rahmen des dem Europäischen Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen (EÜR) unterstellten Rechtshilfeverkehrs ist die Frage des Verjährungseintritts nicht zu prüfen. Wenn es aber um Rechtshilfemassnahmen geht, die nicht im EÜR, sondern im IRSG selber vorgesehen sind, so ist die Rechtshilfe nach diesem Gesetz abzuwickeln und dabei auch die Verjährungsregelung gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG zu berücksichtigen. | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-53%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,997 | 117 Ib 53 | 117 Ib 53
Sachverhalt ab Seite 54
Die Staatsanwaltschaft beim Landgericht Hamburg/BRD führt gegen S. und eine grosse Zahl weiterer Beschuldigter ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der (teilweise) gemeinschaftlichen sowie tateinheitlichen und fortgesetzten Steuerhinterziehung in einem besonders schweren Fall gemäss § 370 Abs. 1 Nrn. 1 und 2, Abs. 3 Nr. 1 und Abs. 4 Satz 1 der deutschen Abgabeordnung (AO) in Verbindung mit § 25 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 78 Abs. 3 Nr. 4 des deutschen Strafgesetzbuches (dStGB).
Im Rahmen des die Anschuldigungen betreffenden Ermittlungsverfahrens ersuchte der Leitende Oberstaatsanwalt der Staatsanwaltschaft beim Landgericht Hamburg am 19. Juli 1990 die schweizerischen Behörden um rechtshilfeweise Durchsuchungen und Vernehmungen in der Schweiz. Mit Stellungnahme vom 13. August 1990 erklärte die Eidgenössische Steuerverwaltung (EStV) zuhanden des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP), die objektiven Tatbestandsmerkmale des Abgabebetruges (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 IRSG) als erfüllt zu erachten. Mit Schreiben vom 16. August 1990 übermittelte das BAP das Begehren zum Entscheid und Vollzug an die Behörden des Kantons Zürich (Art. 79 IRSG). Im selben Schreiben beauftragte das BAP die Zürcher Behörden mit der Leitung des Vollzugs im Sinne von Art. 80 IRSG, was den weiteren durch das deutsche Ersuchen betroffenen Kantonen mitgeteilt wurde. Mit Verfügung vom 20. August 1990 überwies die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich das Begehren an die Bezirksanwaltschaft Zürich zur Prüfung und weiteren Veranlassung.
Mit Verfügung vom 24. August 1990 entsprach die Bezirksanwaltschaft Zürich dem Rechtshilfeersuchen und ordnete die erforderlichen Vollzugshandlungen an.
Dagegen erhob S. am 5. November 1990 Rekurs bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, mit dem er - soweit hier wesentlich - beantragte, die Verfügung sei aufzuheben; dem deutschen Rechtshilfeersuchen sei nicht zu entsprechen, und die bereits durchgeführten Rechtshilfehandlungen (Beschlagnahmen, Zeugeneinvernahmen) seien als nichtig bzw. ungültig zu erklären.
Am 12. Dezember 1990 entschied die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich soweit hier wesentlich, die Rechtshilfe sei für die weiter als 7 1/2 Jahre zurückliegenden Taten wegen absoluter Verjährung zu verweigern (Dispositiv Ziff. 1a/aa).
Gegen diesen Entscheid erhob das Bundesamt für Polizeiwesen am 16. Januar 1991 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit folgenden Anträgen:
"1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei gutzuheissen.
2. Punkt 1.a)aa) des angefochtenen Entscheides der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 12. Dezember 1990 sei aufzuheben, soweit er die Rechtshilfe für Taten, die weiter als 7 1/2 Jahre zurückliegen, verweigert.
3. Die Rechtshilfe sei für den gesamten Zeitraum vom 1. Januar 1982 bis 31. Dezember 1988 im Sinne der Verfügung vom 24. August 1990 des Bezirksanwaltes von Zürich und in Aufhebung von Punkt 1.a)aa) des Rekursentscheides der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 12. Dezember 1990 zu bewilligen."
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut und hebt den angefochtenen Entscheid antragsgemäss auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Für die Rechtshilfe zwischen der BRD und der Schweiz sind in erster Linie die Bestimmungen des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959 (EÜR, SR 0.351.1), dem die beiden Staaten beigetreten sind, und der zwischen ihnen hiezu abgeschlossene ergänzende Vertrag vom 13. November 1969 (Zusatzvertrag, SR 0.351.913.61) massgebend. Soweit diese Verträge bestimmte Fragen nicht regeln, gelangt das Landesrecht, d.h. das Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG, SR 351.1) und die dazugehörende Verordnung vom 24. Februar 1982 (IRSV, SR 351.11), zur Anwendung (vgl. Art. 1 Abs. 1 IRSG). Dies gilt auch, soweit die Rechtshilfevoraussetzungen im Landesrecht günstiger geregelt sind als im Vertragsrecht (s. BGE 106 Ib 341 ff., nicht publ. E. 1c von BGE 115 Ib 68 ff. und nicht publ. E. 2 von BGE 115 Ib 193 ff., nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 7. Februar 1989 i.S. D.).
b) Beim angefochtenen Entscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich handelt es sich um einen solchen der letzten kantonalen Instanz (§ 402 ff. StPO/ZH). Gemäss Art. 25 Abs. 3 IRSG ist das BAP zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen solchen Entscheid legitimiert. Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, so dass auf die Beschwerde einzutreten ist.
c) Das Bundesgericht ist aufgrund von Art. 25 Abs. 6 IRSG, der als Spezialbestimmung der allgemeinen Vorschrift von Art. 114 Abs. 1 OG vorgeht, nicht an die Begehren der Parteien gebunden (BGE 113 Ib 266 E. 3d). Es hat daher die Möglichkeit, den angefochtenen Entscheid gegebenenfalls zugunsten oder auch zuungunsten des Beschwerdeführers zu ändern (BGE 112 Ib 585 f. E. 3). Als Rechtsmittelinstanz überprüft es die bei ihm im Verwaltungsgerichtsverfahren erhobenen Rügen grundsätzlich mit freier Kognition (s. etwa BGE 113 Ib 181 E. 7a, BGE 109 Ib 167 E. 4). Da es aber in Rechtshilfesachen nicht Aufsichtsbehörde ist, darf die Prüfung des angefochtenen Entscheides den Rahmen des Streitgegenstandes nicht sprengen (BGE 112 Ib 585 f. E. 3, nicht publ. E. 1a von BGE 115 Ib 517 ff.).
2. a) Die vom BAP erhobene Beschwerde richtet sich einzig gegen Ziff. 1a/aa des Entscheides der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, wonach die Rechtshilfeleistung für Taten, die weiter als 7 1/2 Jahre zurückliegen, wegen Eintritts der absoluten Verfolgungsverjährung in Anwendung von Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG verweigert wird. Die übrigen Punkte, die Gegenstand des zürcherischen Rekursverfahrens bildeten, sind daher hier nicht nochmals zu prüfen. Festzustellen ist einzig, dass sich nach Durchsicht der Akten ergibt, dass die Staatsanwaltschaft gestützt auf das deutsche Ersuchen hinreichende Verdachtsmomente für das Vorliegen eines Abgabebetruges im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 2 IRSG und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hiezu (s. BGE 116 Ib 103, BGE 115 Ib 71 ff., insb. 74 ff., mit Hinweisen) zu Recht bejaht hat und entsprechend die anbegehrte Rechtshilfeleistung grundsätzlich zu Recht bewilligt worden ist.
b) Die Staatsanwaltschaft erwog soweit hier wesentlich, es sei zu berücksichtigen, dass gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG einem Ersuchen nicht entsprochen werde, soweit die Strafverfolgung nach schweizerischem Recht wegen absoluter Verjährung ausgeschlossen wäre, wogegen die schweizerischen Rechtshilfebehörden die Frage der relativen Verjährung nach schweizerischem Recht oder der Verjährung nach dem Recht des ersuchenden Staates nicht zu prüfen hätten. Für die Verfolgung von Abgabebetrug der in Frage stehenden Art betrage die absolute Verjährungsfrist nach schweizerischem Recht 7 1/2 Jahre. Bei den im vorliegenden Fall gegebenen Verhältnissen sei somit Rechtshilfe für weiter als 7 1/2 Jahre zurückliegende Taten ausgeschlossen. Insoweit die Zulässigkeit der Rechtshilfe gemäss Verfügung der Bezirksanwaltschaft nicht auf Taten innert der letzten 7 1/2 Jahre beschränkt werde, sei daher der Rekurs gutzuheissen.
Das BAP weist zur Hauptsache darauf hin, das im vorliegenden Fall anwendbare EÜR enthalte keine Bestimmung, welche die Unzulässigkeit der Rechtshilfe für den Fall der Verjährung vorsehe. Ebenso sei eine solche Bestimmung auch im Zusatzvertrag nicht enthalten. Es frage sich daher, ob hier eine Lücke vorliege, die gemäss bisheriger Rechtsprechung und allgemeinen Auslegungsprinzipien durch das dem Völkerrecht untergeordnete Landesrecht zu füllen sei, oder ob es sich gar nicht um eine Lücke handle. Bei der Abklärung dieser Frage sei zu berücksichtigen, dass das Völkervertragsrecht vorgehe und die Anwendung des IRSG nicht zu Ergebnissen führen dürfe, die dem Sinn und Zweck des EÜR zuwiderliefen (BGE 112 Ib 584 E. 2, BGE 108 Ib 530 E. 2a). Demgemäss dürfe die Anwendung des IRSG nicht zu einer weiteren Einschränkung der Rechtshilfeleistung führen, so dass die Anwendbarkeit von Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG mehr als fraglich sei, denn beim Fehlen einer Bestimmung zur Verjährung im EÜR handle es sich eher um ein qualifiziertes Schweigen als um eine ausfüllungsbedürftige Lücke. Zudem gehe das Völkerrecht dem in Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG formulierten Verjährungsvorbehalt vor, selbst wenn dieser, was allerdings nicht eindeutig feststehe, zum schweizerischen Ordre public gehören würde. Die Frage der Verjährung nach schweizerischem Recht sei daher in einem wie hier nach dem EÜR abzuwickelnden Rechtshilfeverfahren gar nicht zu prüfen. Und selbst wenn die Frage der Verjährung bei der Prüfung der beidseitigen Strafbarkeit miteinbezogen werden müsste, was allerdings abzulehnen sei, so dürfte sie, als blosse Prozessvoraussetzung, nicht zur Verweigerung der Rechtshilfe führen, da für die Zulässigkeit der Rechtshilfeleistung nur die objektiven Tatbestandselemente zu prüfen seien, während die subjektiven (Schuldfragen) und die Prozessvoraussetzungen vom Sachrichter im ersuchenden Staat zu prüfen seien.
Die Bezirksanwaltschaft Zürich hat sich den die Verjährungsfrage betreffenden Ausführungen des BAP grundsätzlich angeschlossen. Sie hält dafür, für diese Frage sollten im Geltungsbereich des EÜR einzig das Recht und der Richter des ersuchenden Staates massgebend sein. Allerdings sei zusätzlich zu berücksichtigen, dass es im vorliegenden Fall um Abgabebetrug gehe. Bei Fiskaldelikten könne gemäss Art. 2 lit. a EÜR die Rechtshilfe verweigert werden. In welchen Fällen die Schweiz dennoch Rechtshilfe leiste, bestimme sich nach dem IRSG. Es stelle sich deshalb die Frage, ob hier nicht eben doch Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG gelte.
In ihrer im bundesgerichtlichen Verfahren erstatteten Vernehmlassung weist die Staatsanwaltschaft darauf hin, die Anwendung von Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG stütze sich auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung gemäss BGE 112 Ib 602 E. 13b. Abschliessend bestätigt sie die Erwägungen des angefochtenen Entscheides.
3. Die Frage, welche Bedeutung der Verjährung in einem dem EÜR unterstellten Rechtshilfeverfahren zukomme, bildete schon wiederholt Gegenstand bundesgerichtlicher Verfahren, doch konnte sie bis anhin offenbleiben (s. nicht publ. Urteile vom 15. Februar 1990 i.S. B., vom 8. Februar 1990 i.S. K., vom 17. Januar 1990 i.S. S., vom 10. Januar 1989 i.S. T.D., vom 4. Januar 1988 i.S. A. und vom 9. Juli 1987 i.S. H., zudem nicht publ. E. 7 von BGE 115 Ib 68 ff. und nicht publ. E. 6 von BGE 114 Ib 357 ff.).
Im Hinblick auf die Beurteilung dieser Frage ist zunächst auf den Stand der Argumentation gemäss der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu verweisen. Wie bereits etwa im erwähnten Urteil vom 17. Januar 1990 (E. 7a) ist von folgendem auszugehen: Das EÜR sieht in Art. 5 vor, dass die Vertragsparteien die Erledigung von Rechtshilfeersuchen um Durchsuchung oder Beschlagnahme von Gegenständen einer oder mehreren der drei in Ziff. 1 lit. a-c der genannten Bestimmung vorgesehenen Bedingungen unterwerfen können. Die Schweiz hat bei der Unterzeichnung des Abkommens die Erklärung abgegeben, die Vollziehung eines Rechtshilfeersuchens, das die Anwendung von Zwangsmassnahmen erfordere, von der in Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR erwähnten Bedingung abhängig zu machen. Die Vollziehung eines derartigen Ersuchens setzt gemäss dieser Erklärung voraus, dass die ihm zugrundeliegende strafbare Handlung sowohl nach dem Recht des ersuchenden Staates als auch nach dem des ersuchten Staates strafbar ist (vgl. hiezu BGE 112 Ib 591 f. E. 11a; BGE 99 Ia 88 f. E. 5a). In Verbindung mit der Annahme, dass auch die Verjährung als Strafhinderungs- oder Strafaufhebungsgrund ein Institut des materiellen Strafrechts sei (so HANS SCHULTZ, Das Schweizerische Auslieferungsrecht, Basel 1953, S. 341 f., und Einführung in den allgemeinen Teil des Strafrechts, Band I, 4. Aufl. Bern 1982, S. 24 f. und 251; offengelassen in BGE 105 IV 9 E. 1a), würde dieses in Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR aufgestellte Erfordernis der beidseitigen Strafbarkeit auch die Prüfung der Verjährung mitumfassen. Einem Rechtshilfeersuchen, dessen Vollzug die Anwendung von Zwangsmassnahmen bedingt, könnte demnach insoweit nicht entsprochen werden, als für die in Frage stehenden Delikte nach schweizerischem Recht oder auch nach dem Recht des ersuchenden Staates die Verjährung eingetreten wäre. Ob eine solch weitgehende Berücksichtigung der Verjährung auch im Bereich der "kleinen" Rechtshilfe angezeigt ist, erscheint aber insbesondere mit Blick auf die von der Schweiz im Rahmen von Art. 5 Ziff. 1 EÜR getroffene Wahl (lit. a anstatt lit. b oder c) sowie auf die Regelung im Europäischen Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 1957 (SR 0.353.1) - Regelung der Verjährung unabhängig von der Regelung der beidseitigen Strafbarkeit - zweifelhaft, wie das Bundesgericht im genannten Urteil vom 10. Januar 1989 erwogen hat (E. 2b; zur Überprüfung des ausländischen Rechts im allgemeinen vgl. auch BGE 112 Ib 593 f. E. 11b/ba). Übrigens ist - wie regelmässig in den bilateralen Auslieferungsübereinkommen - auch in dem zwischen den USA und der Schweiz abgeschlossenen neuen, am 14. November 1990 unterzeichneten Auslieferungsvertrag die Verjährungsfrage (Art. 5 des Vertrages) unabhängig von der Frage der beidseitigen Strafbarkeit (Art. 2 des Vertrages) geregelt worden (BBl 1991 I 84ff., insb. 94 und 96).
Wie Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR, so enthält auch die für Zwangsmassnahmen die beidseitige Strafbarkeit voraussetzende Bestimmung von Art. 4 Ziff. 2 des zwischen der Schweiz und den USA über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen abgeschlossenen Übereinkommens vom 25. Mai 1973 (RVUS, SR 0.351.933.6) keinen Hinweis auf die Verjährung, während das IRSG - wie erwähnt - Zwangsmassnahmen ausschliesst, wenn nach schweizerischem Recht die absolute Verjährung der Strafverfolgung oder -vollstreckung eingetreten ist (Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG). CURT MARKEES (Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, SJK 423, S. 22) hält - allerdings ganz allgemein, ohne ausdrückliche Erwähnung der Verjährungsregelung gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG - dafür, dass die Verbote des IRSG "im Hinblick auf ihre zwingende Natur" auch gegenüber amerikanischen Rechtshilfebegehren gelten sollen. Entsprechend vertritt LIONEL FREI (Der Rechtshilfevertrag mit den USA und die Aufhebung geschützter Geheimnisse, SJK 67, S. 32) die Auffassung, die Verjährung könne "in der Tat" als Teil des schweizerischen Ordre public angesehen werden (s. auch Botschaft des Bundesrates zum IRSG, BBl 1976 II 475, allerdings nicht in bezug auf die "kleine" Rechtshilfe, sondern im Zusammenhang mit der die Vollstreckung fremder Strafentscheide betreffenden Regelung (Art. 94 ff. IRSG)), weshalb die Rechtshilfe mit Zwangsmassnahmen gestützt auf Art. 3 Ziff. 1 RVUS verweigert werden dürfe, wenn nach schweizerischem Recht die absolute Verjährung erfolgt sei; das Rechtshilfegesetz diene hier der Konkretisierung des Rechtshilfevertrages. Gleiches liesse sich somit in Anbetracht von Art. 2 lit. b EÜR auch in bezug auf die von der Schweiz für den Fall der Anwendung von Zwangsmassnahmen gewählte Regelung des Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR sagen. Denn jedenfalls gemäss Art. 2 lit. b EÜR kann der ersuchte Staat die Rechtshilfe verweigern, wenn er der Ansicht ist, die Erledigung des Ersuchens sei geeignet, "die öffentliche Ordnung (Ordre public) oder andere wesentliche Interessen seines Landes zu beeinträchtigen", womit - mangels Unterscheidung - nebst dem internationalen wohl auch der nationale Ordre public gemeint ist (s. VOGLER/WALTER/WILKITZKI, Kommentar zum IRG, 2. Aufl. Heidelberg 1989, Teil III 2 (EÜR), S. 25 N. 8). Ob die Verjährung aber tatsächlich dem (internationalen oder nationalen) Ordre public zuzurechnen ist, ist zweifelhaft, wie auch das BAP festhält. Einerseits ist der schweizerischen Rechtsordnung selber in verschiedenen Bereichen Unverjährbarkeit nicht fremd, so zum Beispiel im Gebiete des Strafrechts (Art. 75bis StGB) oder auch andernorts (s. Art. 149 Abs. 5 SchKG). Anderseits ist mit Blick auf die Rechtsprechung und den Grossteil der Literatur festzustellen, dass diese die elementaren verfassungs- und völkerrechtlichen Gebote des Grundrechts- und Menschenrechtsschutzes bzw. die wesentlichen Grundlagen der innerstaatlichen Rechts- und Gemeinschaftsordnung zum internationalen bzw. nationalen Ordre public zählt, dabei aber die Verjährung nirgends erwähnt wird (s. etwa BGE 115 Ib 87, 113 Ib 273, BGE 112 Ib 346, BGE 76 I 129; SCHULTZ, a.a.O. (Auslieferungsrecht), S. 239, und SCHULTZ, Das neue Schweizer Recht der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen, in ZStW 96/1984, S. 600; THEO VOGLER, Auslieferungsrecht und Grundgesetz, Berlin 1970, S. 202 ff.; VOGLER/WALTER/WILKITZKI, a.a.O., Teil I A 2, § 73, S. 1 ff., und Teil III 2, S. 25). Das EAÜ seinerseits und auch der zwischen der Schweiz und der BRD hiezu abgeschlossene Zusatzvertrag vom 13. November 1969 (SR 0.353.913.61) enthalten keinen Vorbehalt des inländischen Ordre public, so dass dieser einer Auslieferung nicht entgegenstehen könnte (BGE 112 Ib 346); wie erwähnt, steht aber gemäss der ausdrücklichen Regelung des Art. 10 EAÜ die Verjährung nach dem Recht sowohl des ersuchenden als auch des ersuchten Staates einer Auslieferung entgegen, wobei Art. IV Abs. 1 des Zusatzvertrages ergänzend bestimmt, dass für die Unterbrechung der Verjährung allein die Vorschriften des ersuchenden Staates massgebend sind.
In Anbetracht all dieser Aspekte gewinnt das Argument an Gewicht, im Umstand, dass im EÜR anders als im EAÜ eine Bestimmung zur Verjährung fehlt, sei eher ein qualifiziertes Schweigen als eine auslegungsbedürftige Lücke zu erblicken. So finden sich auch in der Botschaft u.a. zum EAÜ und EÜR bei den Ausführungen zum letztgenannten Übereinkommen nirgends Hinweise, dass das in Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR aufgestellte Erfordernis der beidseitigen Strafbarkeit auch die Prüfung der Verjährung mitumfasse, während bei den Ausführungen zum EAÜ klar zwischen den beiden je separat geregelten Fragen der Verjährung und der beidseitigen Strafbarkeit unterschieden wird (s. BBl 1966 I 457 ff., insb. 460, 473 ff., 478 ff.). Die das IRSG betreffende Botschaft ihrerseits fügt bei den Ausführungen zu Art. 2-4 des Entwurfs zu dessen Art. 2 (= Art. 2 des Gesetzes) lediglich bei, es erscheine als selbstverständlich, "dass diese Beschränkungen nicht allein für die Auslieferung, sondern für alle Arten von Zusammenarbeit in Strafsachen von Bedeutung sind" (BBl 1976 II 478 f.); jedoch enthalten diese Erläuterungen keinen Hinweis dafür, dass die genannte Gemeinsamkeit auch die Verjährungsregelung selber, Art. 4 lit. c des Entwurfs (= Art. 5 Abs. 1 lit. c des Gesetzes), betreffen soll. Ebenfalls daraus lässt sich somit nicht der Schluss ziehen, die Verjährungsfrage sei ganz allgemein im Rahmen der "kleinen" Rechtshilfe und damit auch nach dem dem EÜR unterstellten Rechtshilfeverkehr zu berücksichtigen.
Enthält das EÜR aber keine explizite Regelung der Verjährungsfrage und ist eine solche Regelung nach dem Gesagten ganz allgemein im Lichte der Zielsetzungen des EÜR auch auslegungsweise nicht naheliegend, so darf das landesinterne Recht die Rechtshilfevoraussetzungen gegenüber vorrangigem Vertragsrecht nicht erschweren, wohl aber erleichtern (s. BGE 106 Ib 341 ff. und hiezu HANS SCHULTZ in ZBJV 118/1982 S. 52 f.; HANS SCHULTZ, a.a.O., ZStW 96/1984, S. 598; zudem nicht publ. E. 1c von BGE 115 Ib 68 ff. und nicht publ. E. 2 von BGE 115 Ib 193 ff., nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 7. Februar 1989 i.S. D.). Da das EÜR als Völkervertragsrecht dem IRSG vorgeht (vgl. Art. 1 Abs. 1 IRSG), darf die Anwendung des Gesetzes somit nicht zu Ergebnissen führen, die dem Sinn und Zweck des EÜR widersprechen (BGE 112 Ib 584 E. 2, BGE 108 Ib 530 E. 2a).
Die Verjährungsfrage bei der "kleinen" Rechtshilfe jedenfalls gemäss EÜR nicht bereits im Rechtshilfeverfahren selber zu berücksichtigen, sondern erst durch den ausländischen Sachrichter nach dem Recht des ersuchenden Staates prüfen zu lassen, ist im übrigen insbesondere deswegen ohne weiteres vertretbar, weil die "kleine" Rechtshilfe - selbst eine in deren Rahmen zu treffende Zwangsmassnahme - für die Betroffenen regelmässig einen erheblich weniger schwer wiegenden Eingriff bedeutet als die Auslieferung. Vor allem darf auch der Umstand nicht übersehen werden, dass die Rechtshilfeleistung namentlich in komplexen Angelegenheiten, wie sie häufig Gegenstand der "kleinen" Rechtshilfe bilden, vielfach selbst der Entlastung der Betroffenen dienen und daher letztlich auch in deren Interesse liegen kann.
Hinzu kommt, dass in einem wie vorliegend sehr komplexen Fall mit mehreren Teilnehmern bzw. Mittätern und einer über Jahre hinweg erfolgten Delinquenz nur sehr schwierig festgestellt werden kann, welchem Teilnehmer bzw. Mittäter welche Tathandlungen zuzuschreiben sind. Dies gilt um so mehr, wenn sich die betreffenden Ermittlungshandlungen (häufig) erst in einem frühen Stadium befinden. Entsprechend ist es in einem derartigen Fall für den Rechtshilferichter auch nur sehr schwierig festzustellen, für welchen Teilnehmer bzw. Mittäter für welchen Deliktsteil ab welchem Zeitpunkt Verjährung bereits eingetreten ist. Demgegenüber ist bei der Auslieferung regelmässig nur eine Person mit einer bereits detailliert umschriebenen strafbaren Handlung zu beurteilen, so dass sich zumindest dem Rechtshilferichter in einem solchen Fall die Prüfung der Verjährungsfrage wesentlich einfacher darstellt als in den (immer häufiger werdenden) komplexen Fällen von "kleiner" Rechtshilfe.
In solchen Fällen von "kleiner" Rechtshilfe, die immer wieder irgendwelche Teilnahme- oder Mittäterschaftsformen zum Gegenstand haben und die sich oftmals in einem noch frühen Ermittlungsstadium befinden, hängt die Beantwortung der Verjährungsfrage regelmässig von der Beantwortung konkreter Tat- und Schuldfragen ab. Die Beurteilung dieser Fragen obliegt aber nach bisheriger Rechtsprechung nicht dem Rechtshilferichter, sondern dem ausländischen Sachrichter (s. etwa BGE 115 Ib 81 E. 3b/cc; FREI, a.a.O., S. 15). Auch aus dieser Sicht drängt es sich daher auf, bei der Prüfung der beidseitigen Strafbarkeit jedenfalls im Rahmen des nach dem EÜR abzuwickelnden Rechtshilfeverkehrs wie bei der Prüfung der Strafbarkeit gemäss Landesrecht (Art. 64 IRSG) einzig die objektiven und subjektiven Tatbestandsmerkmale einzubeziehen (BGE 112 Ib 593 E. 11b/ba), ohne dabei die besonderen Schuldformen und Strafbarkeitsbedingungen oder eben die Strafhinderungs- und Strafaufhebungsgründe zu prüfen. Dies entspricht übrigens auch der Regelung gemäss dem deutschen Rechtshilfegesetz (s. VOGLER/WALTER/WILKITZKI, a.a.O., Teil I A 2, § 66, S. 9).
Was schliesslich den Standpunkt der Bezirksanwaltschaft Zürich in ihrer im bundesgerichtlichen Verfahren an die Staatsanwaltschaft gerichteten Vernehmlassung anbelangt, ist festzustellen, dass zwar der Hinweis auf Art. 2 lit. a EÜR zutrifft und ein Vertragsstaat die Rechtshilfe u.a. bei Fiskaldelikten verweigern kann. In welchen Fällen die Schweiz insoweit dennoch Rechtshilfe leistet, bestimmt sich nach dem IRSG. Deswegen stellt sich für die Bezirksanwaltschaft die Frage, ob in solchen Fällen nicht eben doch Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG gilt, wonach die Gewährung von Rechtshilfe für absolut verjährte Taten ausgeschlossen ist, sofern Zwangsmassnahmen anbegehrt werden. Art. 2 lit. a EÜR entsprechend verweigert die Schweiz grundsätzlich Rechtshilfe für Fiskaldelikte (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 IRSG). Jedoch kann einem Ersuchen um Rechtshilfe nach dem dritten Teil des Gesetzes entsprochen werden, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Abgabebetrug ist (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 IRSG). Liegen die durch die Rechtsprechung aufgezeigten Voraussetzungen eines Abgabebetruges vor (s. BGE 115 Ib 68 ff. mit Hinweisen), so kann es nicht mehr dem Ermessen der schweizerischen Behörden überlassen sein, ob Rechtshilfe zu gewähren sei oder nicht; der in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 IRSG enthaltene Ausdruck "kann" bedeutet somit die Pflicht zur Rechtshilfeleistung im Falle von Abgabebetrug, falls die Voraussetzungen hiefür erfüllt sind (BGE 111 Ib 248 E. 4c). Als Abgabebetrug ist nur zu verstehen, was nach schweizerischer Auffassung als solcher gilt (BGE 116 Ib 103, BGE 115 Ib 77 ff. E. 3b und c). Liegt gemäss schweizerischem Recht Abgabebetrug vor, so sind dann aber gegenüber einem Vertragsstaat für die Beurteilung der übrigen Rechtshilfevoraussetzungen wiederum in erster Linie die vertraglichen Bestimmungen massgebend. Dabei Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG einzig bei Abgabebetrug zum Tragen kommen zu lassen, erscheint im Lichte der vorstehenden Ausführungen als nicht gerechtfertigt. Würde im übrigen die Überlegung der Bezirksanwaltschaft konsequent weitergeführt, so wären die von den an das EÜR gebundenen Staaten an die Schweiz gerichteten Gesuche um Rechtshilfe wegen Abgabebetruges durchwegs nur noch nach dem internen Recht und nicht mehr nach dem Vertragsrecht abzuwickeln. Dies würde aber dem Sinn und Zweck des Vertragsrechts widersprechen.
Demnach ergibt sich zusammenfassend, dass dem Verjährungseintritt im Rahmen des dem EÜR unterstellten Rechtshilfeverkehrs (Übermittlung von Beweismitteln) nicht Rechnung zu tragen ist. Diese Lösung gelangt aber dann nicht zur Anwendung, wenn es um Rechtshilfemassnahmen geht, die im EÜR nicht vorgesehen sind (z.B. Herausgabe von Gegenständen, Art. 74 IRSG) und für die daher das IRSG selber massgebend ist (s. oben E. 1a). | de | Entraide judiciaire internationale en matière pénale. Il n'y a pas lieu d'examiner la question de la prescription dans le cadre de l'entraide régie par la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (CEEJ). Mais lorsqu'il s'agit de mesures d'entraide qui ne sont pas prévues par la CEEJ, mais par l'EIMP, l'entraide judiciaire doit être accordée conformément à cette loi; il convient dès lors de tenir compte aussi des règles relatives à la prescription selon l'art. 5 al. 1 let. c EIMP. | fr | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-53%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,998 | 117 Ib 53 | 117 Ib 53
Sachverhalt ab Seite 54
Die Staatsanwaltschaft beim Landgericht Hamburg/BRD führt gegen S. und eine grosse Zahl weiterer Beschuldigter ein Ermittlungsverfahren wegen des Verdachts der (teilweise) gemeinschaftlichen sowie tateinheitlichen und fortgesetzten Steuerhinterziehung in einem besonders schweren Fall gemäss § 370 Abs. 1 Nrn. 1 und 2, Abs. 3 Nr. 1 und Abs. 4 Satz 1 der deutschen Abgabeordnung (AO) in Verbindung mit § 25 Abs. 2, 52 Abs. 1 und 78 Abs. 3 Nr. 4 des deutschen Strafgesetzbuches (dStGB).
Im Rahmen des die Anschuldigungen betreffenden Ermittlungsverfahrens ersuchte der Leitende Oberstaatsanwalt der Staatsanwaltschaft beim Landgericht Hamburg am 19. Juli 1990 die schweizerischen Behörden um rechtshilfeweise Durchsuchungen und Vernehmungen in der Schweiz. Mit Stellungnahme vom 13. August 1990 erklärte die Eidgenössische Steuerverwaltung (EStV) zuhanden des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP), die objektiven Tatbestandsmerkmale des Abgabebetruges (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 IRSG) als erfüllt zu erachten. Mit Schreiben vom 16. August 1990 übermittelte das BAP das Begehren zum Entscheid und Vollzug an die Behörden des Kantons Zürich (Art. 79 IRSG). Im selben Schreiben beauftragte das BAP die Zürcher Behörden mit der Leitung des Vollzugs im Sinne von Art. 80 IRSG, was den weiteren durch das deutsche Ersuchen betroffenen Kantonen mitgeteilt wurde. Mit Verfügung vom 20. August 1990 überwies die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich das Begehren an die Bezirksanwaltschaft Zürich zur Prüfung und weiteren Veranlassung.
Mit Verfügung vom 24. August 1990 entsprach die Bezirksanwaltschaft Zürich dem Rechtshilfeersuchen und ordnete die erforderlichen Vollzugshandlungen an.
Dagegen erhob S. am 5. November 1990 Rekurs bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, mit dem er - soweit hier wesentlich - beantragte, die Verfügung sei aufzuheben; dem deutschen Rechtshilfeersuchen sei nicht zu entsprechen, und die bereits durchgeführten Rechtshilfehandlungen (Beschlagnahmen, Zeugeneinvernahmen) seien als nichtig bzw. ungültig zu erklären.
Am 12. Dezember 1990 entschied die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich soweit hier wesentlich, die Rechtshilfe sei für die weiter als 7 1/2 Jahre zurückliegenden Taten wegen absoluter Verjährung zu verweigern (Dispositiv Ziff. 1a/aa).
Gegen diesen Entscheid erhob das Bundesamt für Polizeiwesen am 16. Januar 1991 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit folgenden Anträgen:
"1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei gutzuheissen.
2. Punkt 1.a)aa) des angefochtenen Entscheides der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 12. Dezember 1990 sei aufzuheben, soweit er die Rechtshilfe für Taten, die weiter als 7 1/2 Jahre zurückliegen, verweigert.
3. Die Rechtshilfe sei für den gesamten Zeitraum vom 1. Januar 1982 bis 31. Dezember 1988 im Sinne der Verfügung vom 24. August 1990 des Bezirksanwaltes von Zürich und in Aufhebung von Punkt 1.a)aa) des Rekursentscheides der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 12. Dezember 1990 zu bewilligen."
Das Bundesgericht heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut und hebt den angefochtenen Entscheid antragsgemäss auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Für die Rechtshilfe zwischen der BRD und der Schweiz sind in erster Linie die Bestimmungen des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959 (EÜR, SR 0.351.1), dem die beiden Staaten beigetreten sind, und der zwischen ihnen hiezu abgeschlossene ergänzende Vertrag vom 13. November 1969 (Zusatzvertrag, SR 0.351.913.61) massgebend. Soweit diese Verträge bestimmte Fragen nicht regeln, gelangt das Landesrecht, d.h. das Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG, SR 351.1) und die dazugehörende Verordnung vom 24. Februar 1982 (IRSV, SR 351.11), zur Anwendung (vgl. Art. 1 Abs. 1 IRSG). Dies gilt auch, soweit die Rechtshilfevoraussetzungen im Landesrecht günstiger geregelt sind als im Vertragsrecht (s. BGE 106 Ib 341 ff., nicht publ. E. 1c von BGE 115 Ib 68 ff. und nicht publ. E. 2 von BGE 115 Ib 193 ff., nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 7. Februar 1989 i.S. D.).
b) Beim angefochtenen Entscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich handelt es sich um einen solchen der letzten kantonalen Instanz (§ 402 ff. StPO/ZH). Gemäss Art. 25 Abs. 3 IRSG ist das BAP zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen solchen Entscheid legitimiert. Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, so dass auf die Beschwerde einzutreten ist.
c) Das Bundesgericht ist aufgrund von Art. 25 Abs. 6 IRSG, der als Spezialbestimmung der allgemeinen Vorschrift von Art. 114 Abs. 1 OG vorgeht, nicht an die Begehren der Parteien gebunden (BGE 113 Ib 266 E. 3d). Es hat daher die Möglichkeit, den angefochtenen Entscheid gegebenenfalls zugunsten oder auch zuungunsten des Beschwerdeführers zu ändern (BGE 112 Ib 585 f. E. 3). Als Rechtsmittelinstanz überprüft es die bei ihm im Verwaltungsgerichtsverfahren erhobenen Rügen grundsätzlich mit freier Kognition (s. etwa BGE 113 Ib 181 E. 7a, BGE 109 Ib 167 E. 4). Da es aber in Rechtshilfesachen nicht Aufsichtsbehörde ist, darf die Prüfung des angefochtenen Entscheides den Rahmen des Streitgegenstandes nicht sprengen (BGE 112 Ib 585 f. E. 3, nicht publ. E. 1a von BGE 115 Ib 517 ff.).
2. a) Die vom BAP erhobene Beschwerde richtet sich einzig gegen Ziff. 1a/aa des Entscheides der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich, wonach die Rechtshilfeleistung für Taten, die weiter als 7 1/2 Jahre zurückliegen, wegen Eintritts der absoluten Verfolgungsverjährung in Anwendung von Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG verweigert wird. Die übrigen Punkte, die Gegenstand des zürcherischen Rekursverfahrens bildeten, sind daher hier nicht nochmals zu prüfen. Festzustellen ist einzig, dass sich nach Durchsicht der Akten ergibt, dass die Staatsanwaltschaft gestützt auf das deutsche Ersuchen hinreichende Verdachtsmomente für das Vorliegen eines Abgabebetruges im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Satz 2 IRSG und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hiezu (s. BGE 116 Ib 103, BGE 115 Ib 71 ff., insb. 74 ff., mit Hinweisen) zu Recht bejaht hat und entsprechend die anbegehrte Rechtshilfeleistung grundsätzlich zu Recht bewilligt worden ist.
b) Die Staatsanwaltschaft erwog soweit hier wesentlich, es sei zu berücksichtigen, dass gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG einem Ersuchen nicht entsprochen werde, soweit die Strafverfolgung nach schweizerischem Recht wegen absoluter Verjährung ausgeschlossen wäre, wogegen die schweizerischen Rechtshilfebehörden die Frage der relativen Verjährung nach schweizerischem Recht oder der Verjährung nach dem Recht des ersuchenden Staates nicht zu prüfen hätten. Für die Verfolgung von Abgabebetrug der in Frage stehenden Art betrage die absolute Verjährungsfrist nach schweizerischem Recht 7 1/2 Jahre. Bei den im vorliegenden Fall gegebenen Verhältnissen sei somit Rechtshilfe für weiter als 7 1/2 Jahre zurückliegende Taten ausgeschlossen. Insoweit die Zulässigkeit der Rechtshilfe gemäss Verfügung der Bezirksanwaltschaft nicht auf Taten innert der letzten 7 1/2 Jahre beschränkt werde, sei daher der Rekurs gutzuheissen.
Das BAP weist zur Hauptsache darauf hin, das im vorliegenden Fall anwendbare EÜR enthalte keine Bestimmung, welche die Unzulässigkeit der Rechtshilfe für den Fall der Verjährung vorsehe. Ebenso sei eine solche Bestimmung auch im Zusatzvertrag nicht enthalten. Es frage sich daher, ob hier eine Lücke vorliege, die gemäss bisheriger Rechtsprechung und allgemeinen Auslegungsprinzipien durch das dem Völkerrecht untergeordnete Landesrecht zu füllen sei, oder ob es sich gar nicht um eine Lücke handle. Bei der Abklärung dieser Frage sei zu berücksichtigen, dass das Völkervertragsrecht vorgehe und die Anwendung des IRSG nicht zu Ergebnissen führen dürfe, die dem Sinn und Zweck des EÜR zuwiderliefen (BGE 112 Ib 584 E. 2, BGE 108 Ib 530 E. 2a). Demgemäss dürfe die Anwendung des IRSG nicht zu einer weiteren Einschränkung der Rechtshilfeleistung führen, so dass die Anwendbarkeit von Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG mehr als fraglich sei, denn beim Fehlen einer Bestimmung zur Verjährung im EÜR handle es sich eher um ein qualifiziertes Schweigen als um eine ausfüllungsbedürftige Lücke. Zudem gehe das Völkerrecht dem in Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG formulierten Verjährungsvorbehalt vor, selbst wenn dieser, was allerdings nicht eindeutig feststehe, zum schweizerischen Ordre public gehören würde. Die Frage der Verjährung nach schweizerischem Recht sei daher in einem wie hier nach dem EÜR abzuwickelnden Rechtshilfeverfahren gar nicht zu prüfen. Und selbst wenn die Frage der Verjährung bei der Prüfung der beidseitigen Strafbarkeit miteinbezogen werden müsste, was allerdings abzulehnen sei, so dürfte sie, als blosse Prozessvoraussetzung, nicht zur Verweigerung der Rechtshilfe führen, da für die Zulässigkeit der Rechtshilfeleistung nur die objektiven Tatbestandselemente zu prüfen seien, während die subjektiven (Schuldfragen) und die Prozessvoraussetzungen vom Sachrichter im ersuchenden Staat zu prüfen seien.
Die Bezirksanwaltschaft Zürich hat sich den die Verjährungsfrage betreffenden Ausführungen des BAP grundsätzlich angeschlossen. Sie hält dafür, für diese Frage sollten im Geltungsbereich des EÜR einzig das Recht und der Richter des ersuchenden Staates massgebend sein. Allerdings sei zusätzlich zu berücksichtigen, dass es im vorliegenden Fall um Abgabebetrug gehe. Bei Fiskaldelikten könne gemäss Art. 2 lit. a EÜR die Rechtshilfe verweigert werden. In welchen Fällen die Schweiz dennoch Rechtshilfe leiste, bestimme sich nach dem IRSG. Es stelle sich deshalb die Frage, ob hier nicht eben doch Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG gelte.
In ihrer im bundesgerichtlichen Verfahren erstatteten Vernehmlassung weist die Staatsanwaltschaft darauf hin, die Anwendung von Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG stütze sich auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung gemäss BGE 112 Ib 602 E. 13b. Abschliessend bestätigt sie die Erwägungen des angefochtenen Entscheides.
3. Die Frage, welche Bedeutung der Verjährung in einem dem EÜR unterstellten Rechtshilfeverfahren zukomme, bildete schon wiederholt Gegenstand bundesgerichtlicher Verfahren, doch konnte sie bis anhin offenbleiben (s. nicht publ. Urteile vom 15. Februar 1990 i.S. B., vom 8. Februar 1990 i.S. K., vom 17. Januar 1990 i.S. S., vom 10. Januar 1989 i.S. T.D., vom 4. Januar 1988 i.S. A. und vom 9. Juli 1987 i.S. H., zudem nicht publ. E. 7 von BGE 115 Ib 68 ff. und nicht publ. E. 6 von BGE 114 Ib 357 ff.).
Im Hinblick auf die Beurteilung dieser Frage ist zunächst auf den Stand der Argumentation gemäss der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu verweisen. Wie bereits etwa im erwähnten Urteil vom 17. Januar 1990 (E. 7a) ist von folgendem auszugehen: Das EÜR sieht in Art. 5 vor, dass die Vertragsparteien die Erledigung von Rechtshilfeersuchen um Durchsuchung oder Beschlagnahme von Gegenständen einer oder mehreren der drei in Ziff. 1 lit. a-c der genannten Bestimmung vorgesehenen Bedingungen unterwerfen können. Die Schweiz hat bei der Unterzeichnung des Abkommens die Erklärung abgegeben, die Vollziehung eines Rechtshilfeersuchens, das die Anwendung von Zwangsmassnahmen erfordere, von der in Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR erwähnten Bedingung abhängig zu machen. Die Vollziehung eines derartigen Ersuchens setzt gemäss dieser Erklärung voraus, dass die ihm zugrundeliegende strafbare Handlung sowohl nach dem Recht des ersuchenden Staates als auch nach dem des ersuchten Staates strafbar ist (vgl. hiezu BGE 112 Ib 591 f. E. 11a; BGE 99 Ia 88 f. E. 5a). In Verbindung mit der Annahme, dass auch die Verjährung als Strafhinderungs- oder Strafaufhebungsgrund ein Institut des materiellen Strafrechts sei (so HANS SCHULTZ, Das Schweizerische Auslieferungsrecht, Basel 1953, S. 341 f., und Einführung in den allgemeinen Teil des Strafrechts, Band I, 4. Aufl. Bern 1982, S. 24 f. und 251; offengelassen in BGE 105 IV 9 E. 1a), würde dieses in Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR aufgestellte Erfordernis der beidseitigen Strafbarkeit auch die Prüfung der Verjährung mitumfassen. Einem Rechtshilfeersuchen, dessen Vollzug die Anwendung von Zwangsmassnahmen bedingt, könnte demnach insoweit nicht entsprochen werden, als für die in Frage stehenden Delikte nach schweizerischem Recht oder auch nach dem Recht des ersuchenden Staates die Verjährung eingetreten wäre. Ob eine solch weitgehende Berücksichtigung der Verjährung auch im Bereich der "kleinen" Rechtshilfe angezeigt ist, erscheint aber insbesondere mit Blick auf die von der Schweiz im Rahmen von Art. 5 Ziff. 1 EÜR getroffene Wahl (lit. a anstatt lit. b oder c) sowie auf die Regelung im Europäischen Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 1957 (SR 0.353.1) - Regelung der Verjährung unabhängig von der Regelung der beidseitigen Strafbarkeit - zweifelhaft, wie das Bundesgericht im genannten Urteil vom 10. Januar 1989 erwogen hat (E. 2b; zur Überprüfung des ausländischen Rechts im allgemeinen vgl. auch BGE 112 Ib 593 f. E. 11b/ba). Übrigens ist - wie regelmässig in den bilateralen Auslieferungsübereinkommen - auch in dem zwischen den USA und der Schweiz abgeschlossenen neuen, am 14. November 1990 unterzeichneten Auslieferungsvertrag die Verjährungsfrage (Art. 5 des Vertrages) unabhängig von der Frage der beidseitigen Strafbarkeit (Art. 2 des Vertrages) geregelt worden (BBl 1991 I 84ff., insb. 94 und 96).
Wie Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR, so enthält auch die für Zwangsmassnahmen die beidseitige Strafbarkeit voraussetzende Bestimmung von Art. 4 Ziff. 2 des zwischen der Schweiz und den USA über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen abgeschlossenen Übereinkommens vom 25. Mai 1973 (RVUS, SR 0.351.933.6) keinen Hinweis auf die Verjährung, während das IRSG - wie erwähnt - Zwangsmassnahmen ausschliesst, wenn nach schweizerischem Recht die absolute Verjährung der Strafverfolgung oder -vollstreckung eingetreten ist (Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG). CURT MARKEES (Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, SJK 423, S. 22) hält - allerdings ganz allgemein, ohne ausdrückliche Erwähnung der Verjährungsregelung gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG - dafür, dass die Verbote des IRSG "im Hinblick auf ihre zwingende Natur" auch gegenüber amerikanischen Rechtshilfebegehren gelten sollen. Entsprechend vertritt LIONEL FREI (Der Rechtshilfevertrag mit den USA und die Aufhebung geschützter Geheimnisse, SJK 67, S. 32) die Auffassung, die Verjährung könne "in der Tat" als Teil des schweizerischen Ordre public angesehen werden (s. auch Botschaft des Bundesrates zum IRSG, BBl 1976 II 475, allerdings nicht in bezug auf die "kleine" Rechtshilfe, sondern im Zusammenhang mit der die Vollstreckung fremder Strafentscheide betreffenden Regelung (Art. 94 ff. IRSG)), weshalb die Rechtshilfe mit Zwangsmassnahmen gestützt auf Art. 3 Ziff. 1 RVUS verweigert werden dürfe, wenn nach schweizerischem Recht die absolute Verjährung erfolgt sei; das Rechtshilfegesetz diene hier der Konkretisierung des Rechtshilfevertrages. Gleiches liesse sich somit in Anbetracht von Art. 2 lit. b EÜR auch in bezug auf die von der Schweiz für den Fall der Anwendung von Zwangsmassnahmen gewählte Regelung des Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR sagen. Denn jedenfalls gemäss Art. 2 lit. b EÜR kann der ersuchte Staat die Rechtshilfe verweigern, wenn er der Ansicht ist, die Erledigung des Ersuchens sei geeignet, "die öffentliche Ordnung (Ordre public) oder andere wesentliche Interessen seines Landes zu beeinträchtigen", womit - mangels Unterscheidung - nebst dem internationalen wohl auch der nationale Ordre public gemeint ist (s. VOGLER/WALTER/WILKITZKI, Kommentar zum IRG, 2. Aufl. Heidelberg 1989, Teil III 2 (EÜR), S. 25 N. 8). Ob die Verjährung aber tatsächlich dem (internationalen oder nationalen) Ordre public zuzurechnen ist, ist zweifelhaft, wie auch das BAP festhält. Einerseits ist der schweizerischen Rechtsordnung selber in verschiedenen Bereichen Unverjährbarkeit nicht fremd, so zum Beispiel im Gebiete des Strafrechts (Art. 75bis StGB) oder auch andernorts (s. Art. 149 Abs. 5 SchKG). Anderseits ist mit Blick auf die Rechtsprechung und den Grossteil der Literatur festzustellen, dass diese die elementaren verfassungs- und völkerrechtlichen Gebote des Grundrechts- und Menschenrechtsschutzes bzw. die wesentlichen Grundlagen der innerstaatlichen Rechts- und Gemeinschaftsordnung zum internationalen bzw. nationalen Ordre public zählt, dabei aber die Verjährung nirgends erwähnt wird (s. etwa BGE 115 Ib 87, 113 Ib 273, BGE 112 Ib 346, BGE 76 I 129; SCHULTZ, a.a.O. (Auslieferungsrecht), S. 239, und SCHULTZ, Das neue Schweizer Recht der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen, in ZStW 96/1984, S. 600; THEO VOGLER, Auslieferungsrecht und Grundgesetz, Berlin 1970, S. 202 ff.; VOGLER/WALTER/WILKITZKI, a.a.O., Teil I A 2, § 73, S. 1 ff., und Teil III 2, S. 25). Das EAÜ seinerseits und auch der zwischen der Schweiz und der BRD hiezu abgeschlossene Zusatzvertrag vom 13. November 1969 (SR 0.353.913.61) enthalten keinen Vorbehalt des inländischen Ordre public, so dass dieser einer Auslieferung nicht entgegenstehen könnte (BGE 112 Ib 346); wie erwähnt, steht aber gemäss der ausdrücklichen Regelung des Art. 10 EAÜ die Verjährung nach dem Recht sowohl des ersuchenden als auch des ersuchten Staates einer Auslieferung entgegen, wobei Art. IV Abs. 1 des Zusatzvertrages ergänzend bestimmt, dass für die Unterbrechung der Verjährung allein die Vorschriften des ersuchenden Staates massgebend sind.
In Anbetracht all dieser Aspekte gewinnt das Argument an Gewicht, im Umstand, dass im EÜR anders als im EAÜ eine Bestimmung zur Verjährung fehlt, sei eher ein qualifiziertes Schweigen als eine auslegungsbedürftige Lücke zu erblicken. So finden sich auch in der Botschaft u.a. zum EAÜ und EÜR bei den Ausführungen zum letztgenannten Übereinkommen nirgends Hinweise, dass das in Art. 5 Ziff. 1 lit. a EÜR aufgestellte Erfordernis der beidseitigen Strafbarkeit auch die Prüfung der Verjährung mitumfasse, während bei den Ausführungen zum EAÜ klar zwischen den beiden je separat geregelten Fragen der Verjährung und der beidseitigen Strafbarkeit unterschieden wird (s. BBl 1966 I 457 ff., insb. 460, 473 ff., 478 ff.). Die das IRSG betreffende Botschaft ihrerseits fügt bei den Ausführungen zu Art. 2-4 des Entwurfs zu dessen Art. 2 (= Art. 2 des Gesetzes) lediglich bei, es erscheine als selbstverständlich, "dass diese Beschränkungen nicht allein für die Auslieferung, sondern für alle Arten von Zusammenarbeit in Strafsachen von Bedeutung sind" (BBl 1976 II 478 f.); jedoch enthalten diese Erläuterungen keinen Hinweis dafür, dass die genannte Gemeinsamkeit auch die Verjährungsregelung selber, Art. 4 lit. c des Entwurfs (= Art. 5 Abs. 1 lit. c des Gesetzes), betreffen soll. Ebenfalls daraus lässt sich somit nicht der Schluss ziehen, die Verjährungsfrage sei ganz allgemein im Rahmen der "kleinen" Rechtshilfe und damit auch nach dem dem EÜR unterstellten Rechtshilfeverkehr zu berücksichtigen.
Enthält das EÜR aber keine explizite Regelung der Verjährungsfrage und ist eine solche Regelung nach dem Gesagten ganz allgemein im Lichte der Zielsetzungen des EÜR auch auslegungsweise nicht naheliegend, so darf das landesinterne Recht die Rechtshilfevoraussetzungen gegenüber vorrangigem Vertragsrecht nicht erschweren, wohl aber erleichtern (s. BGE 106 Ib 341 ff. und hiezu HANS SCHULTZ in ZBJV 118/1982 S. 52 f.; HANS SCHULTZ, a.a.O., ZStW 96/1984, S. 598; zudem nicht publ. E. 1c von BGE 115 Ib 68 ff. und nicht publ. E. 2 von BGE 115 Ib 193 ff., nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 7. Februar 1989 i.S. D.). Da das EÜR als Völkervertragsrecht dem IRSG vorgeht (vgl. Art. 1 Abs. 1 IRSG), darf die Anwendung des Gesetzes somit nicht zu Ergebnissen führen, die dem Sinn und Zweck des EÜR widersprechen (BGE 112 Ib 584 E. 2, BGE 108 Ib 530 E. 2a).
Die Verjährungsfrage bei der "kleinen" Rechtshilfe jedenfalls gemäss EÜR nicht bereits im Rechtshilfeverfahren selber zu berücksichtigen, sondern erst durch den ausländischen Sachrichter nach dem Recht des ersuchenden Staates prüfen zu lassen, ist im übrigen insbesondere deswegen ohne weiteres vertretbar, weil die "kleine" Rechtshilfe - selbst eine in deren Rahmen zu treffende Zwangsmassnahme - für die Betroffenen regelmässig einen erheblich weniger schwer wiegenden Eingriff bedeutet als die Auslieferung. Vor allem darf auch der Umstand nicht übersehen werden, dass die Rechtshilfeleistung namentlich in komplexen Angelegenheiten, wie sie häufig Gegenstand der "kleinen" Rechtshilfe bilden, vielfach selbst der Entlastung der Betroffenen dienen und daher letztlich auch in deren Interesse liegen kann.
Hinzu kommt, dass in einem wie vorliegend sehr komplexen Fall mit mehreren Teilnehmern bzw. Mittätern und einer über Jahre hinweg erfolgten Delinquenz nur sehr schwierig festgestellt werden kann, welchem Teilnehmer bzw. Mittäter welche Tathandlungen zuzuschreiben sind. Dies gilt um so mehr, wenn sich die betreffenden Ermittlungshandlungen (häufig) erst in einem frühen Stadium befinden. Entsprechend ist es in einem derartigen Fall für den Rechtshilferichter auch nur sehr schwierig festzustellen, für welchen Teilnehmer bzw. Mittäter für welchen Deliktsteil ab welchem Zeitpunkt Verjährung bereits eingetreten ist. Demgegenüber ist bei der Auslieferung regelmässig nur eine Person mit einer bereits detailliert umschriebenen strafbaren Handlung zu beurteilen, so dass sich zumindest dem Rechtshilferichter in einem solchen Fall die Prüfung der Verjährungsfrage wesentlich einfacher darstellt als in den (immer häufiger werdenden) komplexen Fällen von "kleiner" Rechtshilfe.
In solchen Fällen von "kleiner" Rechtshilfe, die immer wieder irgendwelche Teilnahme- oder Mittäterschaftsformen zum Gegenstand haben und die sich oftmals in einem noch frühen Ermittlungsstadium befinden, hängt die Beantwortung der Verjährungsfrage regelmässig von der Beantwortung konkreter Tat- und Schuldfragen ab. Die Beurteilung dieser Fragen obliegt aber nach bisheriger Rechtsprechung nicht dem Rechtshilferichter, sondern dem ausländischen Sachrichter (s. etwa BGE 115 Ib 81 E. 3b/cc; FREI, a.a.O., S. 15). Auch aus dieser Sicht drängt es sich daher auf, bei der Prüfung der beidseitigen Strafbarkeit jedenfalls im Rahmen des nach dem EÜR abzuwickelnden Rechtshilfeverkehrs wie bei der Prüfung der Strafbarkeit gemäss Landesrecht (Art. 64 IRSG) einzig die objektiven und subjektiven Tatbestandsmerkmale einzubeziehen (BGE 112 Ib 593 E. 11b/ba), ohne dabei die besonderen Schuldformen und Strafbarkeitsbedingungen oder eben die Strafhinderungs- und Strafaufhebungsgründe zu prüfen. Dies entspricht übrigens auch der Regelung gemäss dem deutschen Rechtshilfegesetz (s. VOGLER/WALTER/WILKITZKI, a.a.O., Teil I A 2, § 66, S. 9).
Was schliesslich den Standpunkt der Bezirksanwaltschaft Zürich in ihrer im bundesgerichtlichen Verfahren an die Staatsanwaltschaft gerichteten Vernehmlassung anbelangt, ist festzustellen, dass zwar der Hinweis auf Art. 2 lit. a EÜR zutrifft und ein Vertragsstaat die Rechtshilfe u.a. bei Fiskaldelikten verweigern kann. In welchen Fällen die Schweiz insoweit dennoch Rechtshilfe leistet, bestimmt sich nach dem IRSG. Deswegen stellt sich für die Bezirksanwaltschaft die Frage, ob in solchen Fällen nicht eben doch Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG gilt, wonach die Gewährung von Rechtshilfe für absolut verjährte Taten ausgeschlossen ist, sofern Zwangsmassnahmen anbegehrt werden. Art. 2 lit. a EÜR entsprechend verweigert die Schweiz grundsätzlich Rechtshilfe für Fiskaldelikte (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 IRSG). Jedoch kann einem Ersuchen um Rechtshilfe nach dem dritten Teil des Gesetzes entsprochen werden, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Abgabebetrug ist (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 IRSG). Liegen die durch die Rechtsprechung aufgezeigten Voraussetzungen eines Abgabebetruges vor (s. BGE 115 Ib 68 ff. mit Hinweisen), so kann es nicht mehr dem Ermessen der schweizerischen Behörden überlassen sein, ob Rechtshilfe zu gewähren sei oder nicht; der in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 IRSG enthaltene Ausdruck "kann" bedeutet somit die Pflicht zur Rechtshilfeleistung im Falle von Abgabebetrug, falls die Voraussetzungen hiefür erfüllt sind (BGE 111 Ib 248 E. 4c). Als Abgabebetrug ist nur zu verstehen, was nach schweizerischer Auffassung als solcher gilt (BGE 116 Ib 103, BGE 115 Ib 77 ff. E. 3b und c). Liegt gemäss schweizerischem Recht Abgabebetrug vor, so sind dann aber gegenüber einem Vertragsstaat für die Beurteilung der übrigen Rechtshilfevoraussetzungen wiederum in erster Linie die vertraglichen Bestimmungen massgebend. Dabei Art. 5 Abs. 1 lit. c IRSG einzig bei Abgabebetrug zum Tragen kommen zu lassen, erscheint im Lichte der vorstehenden Ausführungen als nicht gerechtfertigt. Würde im übrigen die Überlegung der Bezirksanwaltschaft konsequent weitergeführt, so wären die von den an das EÜR gebundenen Staaten an die Schweiz gerichteten Gesuche um Rechtshilfe wegen Abgabebetruges durchwegs nur noch nach dem internen Recht und nicht mehr nach dem Vertragsrecht abzuwickeln. Dies würde aber dem Sinn und Zweck des Vertragsrechts widersprechen.
Demnach ergibt sich zusammenfassend, dass dem Verjährungseintritt im Rahmen des dem EÜR unterstellten Rechtshilfeverkehrs (Übermittlung von Beweismitteln) nicht Rechnung zu tragen ist. Diese Lösung gelangt aber dann nicht zur Anwendung, wenn es um Rechtshilfemassnahmen geht, die im EÜR nicht vorgesehen sind (z.B. Herausgabe von Gegenständen, Art. 74 IRSG) und für die daher das IRSG selber massgebend ist (s. oben E. 1a). | de | Assistenza giudiziaria internazionale in materia penale. Nel quadro dell'assistenza internazionale regolata dalla Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale (CEAG), non occorre esaminare la questione della prescrizione. Ove tuttavia si tratti di misure di assistenza non previste dalla CEAG, bensì dall'AIMP, l'assistenza giudiziaria va accordata conformemente a tale legge; è quindi necessario tener conto, secondo l'art. 5 cpv. 1 lett. c AIMP, anche delle norme relative alla prescrizione. | it | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-53%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,999 | 117 Ib 64 | 117 Ib 64
Sachverhalt ab Seite 67
Die Justizbehörden von Paraguay führen gegen verschiedene juristische und natürliche Personen, darunter Alfredo Stroessner Matiauda, ehemaliger Präsident von Paraguay, und Delfin Ugarte Centurión, ehemaliger Industrie- und Handelsminister von Paraguay, ein Strafverfahren insbesondere wegen Veruntreuung, Betrug, ungetreuer Geschäftsführung, Urkundenfälschung sowie aktiver und passiver Bestechung. Im Rahmen dieser Strafuntersuchung richtete der Juez de Primera Instancia von Asunción am 14. August/1. September 1989 ein in spanischer Sprache abgefasstes und französisch übersetztes Rechtshilfeersuchen an die schweizerischen Behörden. Den genannten Personen wird u.a. zur Last gelegt, sie hätten im Zusammenhang mit dem Ausbau einer Zementfabrik (Staatsbetrieb) in Paraguay in den Jahren 1976-1988 durch eine panamaische, aber in Lausanne domizilierte Gesellschaft X. fingierte Rechnungen ausstellen lassen und sich die entsprechenden Beträge von insgesamt ca. § 11,6 Mio. unrechtmässig angeeignet. Zur Unterstützung der Strafuntersuchung wird um Angaben über Beziehungen zu Schweizer Banken in Lausanne, Genf, Zürich und Basel ersucht, welche die Firma X. bzw. die Beschuldigten in der fraglichen Zeit im Zusammenhang mit den untersuchten Straftaten unterhalten hatten. Die ersuchende Behörde sicherte der Schweiz formell Gegenrecht zu und erklärte zudem, die herauszugebenden Beweismittel nicht in einem politischen, militärischen oder fiskalischen Verfahren zu verwenden.
Das Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) erachtete die Formerfordernisse des IRSG und des zwischen der Republik Paraguay und der Schweiz abgeschlossenen Auslieferungsvertrages vom 30. Juni 1906 (SR 0.353.963.2) als erfüllt und gelangte zum Ergebnis, dass kein Grund bestehe, die Rechtshilfeleistung als offensichtlich unzulässig zu erklären. In Anbetracht dessen übermittelte es das Begehren am 13. Dezember 1989 an den Untersuchungsrichter des Kantons Waadt und lud diesen ein, entsprechend Art. 79 IRSG über die Zulässigkeit der Rechtshilfe zu entscheiden und gegebenenfalls den Vollzug des Ersuchens zu veranlassen. Dabei erwog es, dass die meisten der fraglichen Beweismittel im Kanton Waadt zu erheben seien, weshalb es den betreffenden Untersuchungsrichter bat, den Vollzug der Rechtshilfe auch für die Kantone Zürich, Basel und Genf zu koordinieren, dies "conformément à l'art. 80 EIMP".
Mit Verfügung vom 5. Januar 1990 zog der Untersuchungsrichter des Kantons Waadt in Betracht, dass das Ersuchen den massgebenden Formvorschriften genüge, dass es sich bei den vom Begehren betroffenen Personen um im paraguayischen Verfahren Beschuldigte bzw. jedenfalls nicht um unbeteiligte Dritte handle, dass Strafbarkeit der in Frage stehenden Delikte auch nach schweizerischem Recht gegeben sei (Art. 140, 148, 159, 251, 288, 315 und 316 StGB) und dass die fraglichen Tatbestände ebenfalls in dem zwischen Paraguay und der Schweiz abgeschlossenen Abkommen aufgeführt seien. Zudem erwog er, dass die verlangte Rechtshilfe weder unverhältnismässig noch aus einem andern Grund (Art. 3 IRSG) unzulässig sei. Gestützt darauf und in Anbetracht der von den paraguayischen Behörden abgegebenen Gegenrechtserklärung ordnete er in Anwendung der Art. 79 und 80 IRSG an, dem Ersuchen sei unter Beifügung des üblichen Spezialitätsvorbehaltes zu entsprechen, und er lud die zuständigen Behörden des eigenen Kantons sowie diejenigen der Kantone Zürich, Basel-Stadt und Genf ein, die verlangten, je ihr Zuständigkeitsgebiet betreffenden Rechtshilfemassnahmen zu treffen und deren Ergebnis ihm, dem Untersuchungsrichter des Kantons Waadt, zu übermitteln.
Die Bezirksanwaltschaft Zürich nahm diese Einladung als interkantonales Rechtshilfeersuchen entgegen. Sie erachtete alle Rechtshilfevoraussetzungen als erfüllt und entsprach dem Ersuchen mit Verfügung vom 30. Januar 1990. Dabei wies sie zwei Banken in Zürich an, "von sämtlichen bestehenden oder bereits saldierten Kundenverbindungen, welche auf eine der sechs natürlichen oder juristischen Personen lauten oder an welchen diese formell oder zumindest wirtschaftlich berechtigt erscheinen, sämtliche Unterlagen wie im Rechtshilfeersuchen geschildert für den Zeitraum vom Juli 1979 bis heute in gut lesbarer Fotokopie herauszugeben". Zudem fügte sie ihrer Anordnung den üblichen Spezialitätsvorbehalt bei. Am 28. Februar bzw. 16. März 1990 wurden die bei den zwei Banken beschlagnahmten Unterlagen dem Untersuchungsrichter des Kantons Waadt zugestellt.
Am 30. Januar 1990 erhob Delfin Ugarte Centurion Rekurs an die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich mit dem Hauptantrag, die Verfügung der Bezirksanwaltschaft Zürich sei aufzuheben; dem Rechtshilfeersuchen sei nicht stattzugeben. Daneben stellte er mehrere Eventualanträge im Hinblick auf eine Verbesserung des Ersuchens. Am 20. Juli 1990 entschied die Staatsanwaltschaft, auf den Rekurs nicht einzutreten. Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus, angesichts des Umstandes, dass der Kanton Waadt vom BAP in Anwendung von Art. 80 IRSG zum verfahrensleitenden Kanton bestimmt worden sei und seinerseits den Kanton Zürich rechtshilfeweise um Zustellung der in diesem Kanton zu erhebenden Beweismittel ersucht habe, sei im Kanton Zürich keine eigenständige Prüfung der Anerkennung der Rechtshilfepflicht im Verhältnis der Schweiz zu Paraguay vorzunehmen; für die Rechtshilfeleistung an den Kanton Waadt seien lediglich die Regeln gemäss Art. 352-355 StGB massgebend.
Nach Vornahme der verlangten Massnahmen in den Kantonen Zürich, Waadt, Genf und Basel-Stadt übermittelte der Untersuchungsrichter des Kantons Waadt dem BAP am 3. April 1990 die erhobenen Beweismittel. Am 14. August 1990 orientierte der Untersuchungsrichter das BAP zudem darüber, dass Delfin Ugarte Centurion gegen die Rechtshilfeverfügung Rekurs an die Anklagekammer des Kantonsgerichts des Kantons Waadt erhoben und in Aussicht gestellt habe, bis vor Bundesgericht zu gehen; mit der Herausgabe der erhobenen Unterlagen sei daher bis zum rechtskräftigen Entscheid über die Rechtshilfeleistung zuzuwarten (Art. 21 Abs. 4 IRSG). Bereits am 4. April 1990 hatte das BAP erklärt, die Rechtshilfeakten bis zur rechtskräftigen Rekurserledigung zurückzubehalten.
Die Anklagekammer des Kantonsgerichts des Kantons Waadt ihrerseits erwog mit Entscheid vom 8. Oktober 1990, dass das BAP das Rechtshilfeersuchen als zulässig erachtet und der waadtländische Untersuchungsrichter die verlangten Massnahmen gestützt auf die von seiten des BAP erfolgte Delegation lediglich noch zu vollziehen gehabt habe (Art. 16 Abs. 1 IRSG). Der Rekurs könnte somit einzig die Vollzugsmodalitäten betreffen, was indes nicht der Fall sei, da einzig die Zulässigkeit der Rechtshilfe selber bestritten sei. Auf den Rekurs sei daher an sich nicht einzutreten, doch erweise sich dieser bei materieller Prüfung ohnehin als unbegründet.
Gegen den Nichteintretensentscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 20. Juli 1990 erhob Delfin Ugarte Centurion am 22. August 1990 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht, mit der er im wesentlichen beantragte, der Entscheid sei aufzuheben; die Staatsanwaltschaft sei anzuweisen, auf seinen Rekurs einzutreten. Am 8. November 1990 erhob er ebenfalls gegen den vom 8. Oktober 1990 datierten Entscheid der Anklagekammer des Kantonsgerichts und gegen die vorangegangene, ihm am 3. April 1990 durch die Bezirksanwaltschaft Zürich zur Kenntnis gebrachte Verfügung des Untersuchungsrichters des Kantons Waadt vom 5. Januar 1990 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht, mit der er im wesentlichen beantragte, auch diese Entscheide seien aufzuheben; dem paraguayischen Rechtshilfeersuchen sei nicht stattzugeben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Republik Paraguay und die Schweiz haben am 30. Juni 1906 einen Auslieferungsvertrag abgeschlossen (SR 0.353.963.2). Namentlich dessen Art. 16, auf den (u.a.) sich das Ersuchen denn auch abstützt, betrifft ebenfalls die "andere" oder "kleine" Rechtshilfe im Sinne des dritten Teiles des IRSG, sofern - wie im vorliegenden Fall - ein Strafverfahren für Delikte in Frage steht, wie sie in Art. 2 des Abkommens aufgelistet sind. Diese Bestimmung des Art. 16 regelt allerdings einzig die grundsätzliche Pflicht zur "kleinen" Rechtshilfe bei Strafverfahren wegen Delikten im Sinne von Art. 2 des Übereinkommens. Im weiteren richtet sich daher die Beurteilung eines paraguayischen Gesuchs um "kleine" Rechtshilfe nach dem internen Recht der Schweiz, d.h. nach dem Bundesgesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG, SR 351.1) und der dazugehörenden Ausführungsverordnung vom 24. Februar 1982 (IRSV, SR 351.11; vgl. Art. 1 Abs. 1 IRSG).
Nach Art. 8 Abs. 1 IRSG wird einem Rechtshilfeersuchen in der Regel nur dann entsprochen, wenn der ersuchende Staat Gegenrecht gewährt (s. hiezu BGE 110 Ib 176 E. 3 und BGE 109 Ib 168 E. 5). Dieses Gegenrecht ist durch den genannten Vertrag dem Grundsatze nach gewährleistet und von den paraguayischen Behörden mit dem vorliegenden Ersuchen formell zugesichert worden.
b) aa) Beim angefochtenen Entscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich handelt es sich um einen solchen einer letztinstanzlichen kantonalen Behörde (§ 402 ff. StPO/ZH), ebenso bei demjenigen der Anklagekammer des Kantonsgerichts des Kantons Waadt (Art. 294 ff. StPO/VD). Die beiden Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind daher zulässig (Art. 16 und 25 IRSG in Verbindung mit Art. 98 lit. g OG), soweit sie gegen diese Entscheide gerichtet sind.
Allerdings richtet sich die Beschwerde gegen den Entscheid der Anklagekammer des Kantonsgerichts des Kantons Waadt auch gegen die erstinstanzliche, dem Beschwerdeführer nach seinen Angaben am 3. April 1990 zur Kenntnis gebrachte Rechtshilfeverfügung des Untersuchungsrichters des Kantons Waadt vom 5. Januar 1990. Diese Verfügung war zwar - trotz der Regelung des Art. 22 IRSG - nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen; indem der Beschwerdeführer sie dennoch rechtzeitig bei der Anklagekammer anfechten konnte, schadete ihm das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung nicht, so dass der betreffende Mangel weder Nichtigkeit noch Ungültigkeit der Verfügung zur Folge hatte (s. BGE 113 Ib 267 E. 4a und BGE 102 Ib 92 ff., nicht publ. E. 8 von BGE 115 Ib 68 ff.). Man kann sich fragen, ob im Falle der Aufhebung des oberinstanzlichen Entscheides auch die Verfügung des Untersuchungsrichters hinfällig würde (wobei dann die daraus entstehenden Folgen für die Verfahren in den übrigen Kantonen abzuklären wären) und ob deswegen sowie mangels Letztinstanzlichkeit (s. Art. 25 IRSG) und im übrigen wegen Verspätung (s. Art. 106 OG sowie BGE 102 Ib 92 ff., BGE 98 Ib 125 und BGE 96 I 692) auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten sei (s. BGE 113 Ib 265 E. 3b, BGE 104 Ib 270 E. 1, zudem nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 8. Oktober 1990 i.S. W., vom 24. Januar 1990 i.S. S.-Anstalt und vom 4. Januar 1988 i.S. A.). In Anbetracht der nachfolgenden Erwägungen kann die Frage indes offenbleiben.
bb) Der Beschwerdeführer ist Inhaber von Bankkonten, über welche die ersuchenden Behörden Auskünfte verlangen. Er wird durch die auch hinsichtlich seiner Konten angeordnete Aktenedition, welche wegen der damit verbundenen Aufhebung des Bankgeheimnisses einer Zwangsmassnahme gleichkommt, persönlich betroffen und ist daher bereits aus diesem Grunde zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (Art. 21 Abs. 3 IRSG; s. BGE 116 Ib 108 ff., insb. 110 E. 2a/aa). Wird mit dem BAP und der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich angenommen, dass bei Anwendung von Art. 80 IRSG die Möglichkeit zur Anfechtung der grundsätzlichen Zulässigkeit der internationalen Rechtshilfe einzig in dem mit der Leitung der Erledigung des Rechtshilfeersuchens betrauten Kanton besteht (s. in diesem Zusammenhang nachf. E. 3), so muss die Legitimation zur Anfechtung des Grundsatzentscheides der Rechtsmittelinstanz des leitenden Kantons selbst dann gegeben sein, wenn persönliche Betroffenheit schon nur in einem der Kantone gegeben ist, welche die Rechtshilfemassnahmen im konkreten Fall zu vollziehen haben. Verhielte es sich nicht so, so würde es dem nicht im leitenden, sondern einzig in einem andern Kanton durch die Rechtshilfemassnahmen persönlich Betroffenen verwehrt, seine materiellen Rügen gegen die Zulässigkeit der Rechtshilfe durch die oberste Instanz beurteilen lassen zu können (Art. 25 Abs. 1 IRSG). Soweit im übrigen in einem Rechtshilfeverfahren nicht die Verletzung von ausländischem Recht (Art. 25 Abs. 4 IRSG), Bundes- und damit auch Staatsvertragsrecht (Art. 25 Abs. 1 IRSG in Verbindung mit Art. 104 lit. a OG, BGE 113 Ib 273 f.) oder kantonalem Ausführungsrecht zu bundesrechtlichen Bestimmungen, sondern unabhängig davon einzig die Verletzung selbständigen kantonalen Rechts gerügt würde, das in keinem Sachzusammenhang zu Bundesrecht steht, stünde hiefür als Bundesrechtsmittel nicht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, sondern die staatsrechtliche Beschwerde offen (s. BGE 116 Ib 8 ff., nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 12. November 1990 i.S. C. und Mitb., zudem - als Fälle interkantonaler Rechtshilfe, die keine Beziehung zu internationaler Rechtshilfe hatten - nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 27. April 1989 i.S. U. AG und Mitb., vom 10. April 1989 i.S. D., vom 6. Oktober 1988 i.S. D., vom 22. April 1988 i.S. H., vom 18. November 1987 i.S. U. AG und Mitb. sowie H. und Mitb.), so dass diesfalls die Legitimations- und übrigen Prozessvoraussetzungen nach den für diese Beschwerde geltenden Bestimmungen zu prüfen wären. Im vorliegenden Fall wird allerdings keine Verletzung (selbständigen oder unselbständigen) kantonalen Rechts geltend gemacht.
Somit ist der Beschwerdeführer bereits aus den dargelegten Gründen zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich und denjenigen der Anklagekammer des Kantonsgerichts des Kantons Waadt befugt. Weitere Aspekte im Zusammenhang mit der Frage der Legitimation - ob sie mit Bezug auf das zürcherische Verfahren allenfalls schon aufgrund des Umstandes zu bejahen ist, dass die Staatsanwaltschaft als kantonale Rechtsmittelinstanz wie ausgeführt einen Nichteintretensentscheid gefällt hat (vgl. BGE 116 Ib 109 E. 1b mit Hinweisen), und ob das alternative Erfordernis des Art. 21 Abs. 3 IRSG, dass der Beschuldigte im ausländischen Verfahren in seinen dortigen Verteidigungsrechten beeinträchtigt sein könnte (s. in diesem Zusammenhang BGE 116 Ib 109 ff. E. 2, insb. 112 E. 2b mit Hinweisen), erfüllt ist - brauchen daher hier nicht erörtert zu werden.
cc) Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerden ist daher wie ausgeführt grundsätzlich einzutreten, soweit sich nachfolgend nicht Einschränkungen ergeben.
c) Das Bundesgericht ist aufgrund von Art. 25 Abs. 6 IRSG, der als Spezialbestimmung der allgemeinen Vorschrift von Art. 114 Abs. 1 OG vorgeht, nicht an die Begehren der Parteien gebunden (BGE 113 Ib 266 E. 3d). Es hat daher die Möglichkeit, den angefochtenen Entscheid gegebenenfalls zugunsten oder auch zuungunsten des Beschwerdeführers zu ändern (BGE 112 Ib 585 f. E. 3). Als Rechtsmittelinstanz überprüft es die bei ihm im Verwaltungsgerichtsverfahren erhobenen Rügen grundsätzlich mit freier Kognition (s. etwa BGE 113 Ib 181 E. 7a, BGE 109 Ib 167 E. 4). Da es aber in Rechtshilfesachen nicht Aufsichtsbehörde ist, darf die Prüfung des angefochtenen Entscheides den Rahmen des Streitgegenstandes nicht sprengen (BGE 112 Ib 585 f. E. 3, nicht publ. E. 1a von BGE 115 Ib 517 ff.).
3. a) Mit der Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich wird im wesentlichen geltend gemacht, dass der Wortlaut von Art. 80 IRSG und die Gesetzesmaterialien dazu, die vergleichsweise Konsultation des Bundesgesetzes zum Staatsvertrag mit den USA über gegenseitige Rechtshilfe (BG-RVUS, SR 351.93) sowie die Literatur zur genannten Bestimmung und schliesslich die fehlende gesetzliche Grundlage für interkantonale Rechtshilfe in Verwaltungssachen klar zeigten, dass der Gesetzgeber mit Art. 80 IRSG dem BAP lediglich die Möglichkeit habe eröffnen wollen, einen einzelnen Kanton mit der Koordination der eigentlichen Vollzugshandlungen in verschiedenen Kantonen zu betrauen. Indem die Vorinstanz der Bezirksanwaltschaft Zürich im vorliegenden Fall die Kompetenz abspreche, über die grundsätzliche Zulässigkeit der Rechtshilfe zu entscheiden, und indem sie diese Kompetenz ausschliesslich den Behörden des Kantons Waadt zuspreche, verletze sie Art. 80 IRSG. Gemäss dieser Bestimmung könne das BAP die zuständige Behörde eines Kantons mit der Leitung der Erhebungen beauftragen, sofern die Erledigung eines Ersuchens solche Erhebungen in mehreren Kantonen erfordere. Da der Anwendungsbereich von Art. 80 IRSG sich lediglich auf die "zweite Phase", d.h. auf die Vollzugsphase eines Rechtshilfeersuchens, beschränke, könne Art. 80 IRSG nichts daran ändern, dass jeder vom Rechtshilfeersuchen betroffene Kanton in der "ersten Phase" selber über die Zulässigkeit der Rechtshilfe entscheiden müsse. Die vom BAP bestätigte Auffassung der Vorinstanz setze voraus, dass der mit der Leitung des Verfahrens beauftragte Kanton von den weiteren, vom Ersuchen betroffenen Kantonen Rechtshilfe in Verwaltungssachen beanspruchen könne. Da sich jedoch die Bestimmung des Art. 80 IRSG nur auf die Vollzugsphase eines internationalen Rechtshilfeverfahrens beziehe, in der ausschliesslich das in Strafsachen massgebende Verfahrensrecht zur Anwendung gelange (Art. 12 Satz 2 IRSG), sei auszuschliessen, dass Art. 80 IRSG als Grundlage für die Rechtshilfe für dieses spezielle Gebiet des Verwaltungsrechts anzuerkennen sei. Da es aber auch an einer generellen Norm mangle, welche die Kantone verpflichten würde, untereinander Rechtshilfe in Verwaltungssachen zu gewähren, könne die von der Vorinstanz und vom BAP vertretene Auffassung nicht zutreffen, weil eine mit der Leitung der ersten Phase des Verfahrens betraute kantonale Behörde die für einen Grundsatzentscheid bezüglich Rechtshilfepflicht zwingend notwendige interkantonale Rechtshilfe in Verwaltungssachen nicht beanspruchen könnte. Der Gesetzgeber habe nicht "einfachheitshalber" für die interkantonale Rechtshilfe in Verwaltungssachen auf die Bestimmung der strafrechtlichen interkantonalen Rechtshilfe verwiesen. Mit dem Hinweis auf Art. 352-355 StGB in Art. 80 IRSG habe er - ebenso wie in Art. 3 Abs. 2 BG-RVUS - lediglich die beim Vollzug relevante interkantonale Rechtshilfe in Strafsachen angesprochen. Der "Leitkanton" gemäss Art. 80 IRSG habe dieselbe Funktion und Kompetenz wie der "Leitkanton" gemäss Art. 3 Abs. 2 BG-RVUS. Die Aufteilung der Funktionen zwischen der Zentralstelle (also dem BAP) und dem "Leitkanton" gemäss BG-RVUS sei klar. Auch dort könne nicht gesagt werden, dass durch die genannte Bestimmung des BG-RVUS noch ein Kanton als zusätzliche administrative Stufe eingeschaltet worden sei. Insgesamt sei somit festzustellen, dass das von der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich im Zusammenhang mit Art. 80 IRSG vorgeschlagene Verfahren vom heute geltenden Gesetz nicht gedeckt und daher die dagegen erhobene Beschwerde gutzuheissen sei.
Die Bezirksanwaltschaft Zürich erklärt in ihrer im Verlaufe des bundesgerichtlichen Verfahrens zuhanden der Staatsanwaltschaft erstatteten Vernehmlassung, sie habe bis anhin jeweils einen selbständigen Entscheid über die Zulässigkeit der Rechtshilfe getroffen, auch wenn das BAP einen andern Kanton mit der Leitung gemäss Art. 80 IRSG beauftragt habe. Die Fälle, in denen sich mehrere Kantone mit demselben Rechtshilfeverfahren befassen müssten, seien häufig. Jedoch habe das BAP bisher nur selten von der genannten Bestimmung Gebrauch gemacht. Die Erfahrung habe gezeigt, dass immer wieder widersprüchliche Entscheide gefällt würden, was heisse, dass der eine Kanton die Rechtshilfe umfassend gewähre, während ein anderer Kanton sie einschränke oder gar ablehne. Unbefriedigend sei auch, dass ein Rechtshilfebetroffener, der sich gegen die Gewährung der Rechtshilfe wehren wolle, in mehreren Kantonen das entsprechende Rechtsmittel einlegen müsse. Dies sei nicht nur prozessunökonomisch, sondern führe für den Betroffenen auch zu enormen Kosten.
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich hält dafür, der Beschwerdeführer versuche auf unzulässige Weise darzulegen, die in Art. 80 IRSG vorgesehene Koordination der Rechtshilfe durch einen vom BAP beauftragten Kanton könne sich nur auf die prozessualen Vollzugshandlungen und nicht auch auf den verwaltungsrechtlichen Teil des Rechtshilfeentscheides beziehen. Die Regelung gemäss Art. 80 IRSG könne wohl nichts anderes als eine Vereinfachung des Rechtshilfeverfahrens bezwecken und damit unterschiedliche oder gar einander widersprechende kantonale Entscheide verhindern helfen. Jedenfalls sei eine andere ratio legis kaum vorstellbar. Die Koordinationsfunktion des "Leitkantons" könne aber nur in den Bereichen zum Tragen kommen, in welchen die Kantone gleiches Recht anzuwenden hätten, nämlich im verwaltungsrechtlichen Bereich und damit bei den Entscheiden über die Zulässigkeit der internationalen Rechtshilfeleistung und die Weiterleitung der gesammelten Erkenntnisse. Hier habe der "Leitkanton" zu entscheiden, während er dies bei der Beweissammlung im strafprozessualen Bereich aufgrund der unterschiedlichen kantonalen Prozessordnungen nicht könne.
Das BAP erachtet die von der Staatsanwaltschaft vertretene Auffassung im Ergebnis als zutreffend. Art. 80 Satz 2 IRSG (in Verbindung mit Art. 352-355 StGB) verbiete es einem nicht mit der Leitung der Erledigung eines Ersuchens beauftragten Kanton, einen Grundsatzentscheid über die Zulässigkeit der Rechtshilfe zu fällen. In Anbetracht dessen sei es bei enger Auslegung des Wortlauts von Satz 1 der genannten Bestimmung möglich, dass es einem Betroffenen in einem nicht mit der Leitung betrauten Kanton verwehrt sei, den Entscheid über die grundsätzliche Zulässigkeit der Rechtshilfe anzufechten. Dem müsse - dem Geist des IRSG entsprechend - in dem Sinn Abhilfe geschaffen werden, dass einem Betroffenen die Möglichkeit offenstehen müsse, den Zulässigkeitsentscheid bei der zuständigen Behörde des mit der Leitung beauftragten Kantons anfechten zu können. Werde die Frage ausschliesslich mittels ausdehnender Auslegung gelöst, so sei dieses Resultat zwingend. Entsprechend sei der Entscheid, die Kompetenz der Prüfung der Zulässigkeit der Rechtshilfe ausschliesslich den Behörden des vom BAP in Anwendung von Art. 80 IRSG mit der Leitung der Ausführung des paraguayischen Rechtshilfeersuchens beauftragten Kantons Waadt zuzuerkennen, nicht zu beanstanden.
b) aa) Das BAP hat gemäss Art. 78 Abs. 1 IRSG zu prüfen, ob ein Rechtshilfeersuchen den formellen Anforderungen dieses Gesetzes entspricht, und leitet es an die zuständige kantonale Behörde weiter, wenn die Rechtshilfe nicht offensichtlich unzulässig erscheint. Nach Art. 79 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 16 Abs. 1 IRSG entscheiden die kantonalen Behörden über die Zulässigkeit der Rechtshilfe sowie über die Fragen des zwischenstaatlichen Verfahrens und über den Vollzug eines Ersuchens um Rechtshilfe im Sinne des dritten Teils des IRSG, soweit dafür nicht ausschliesslich eine Bundesbehörde zuständig ist. Erfordert die Erledigung eines Ersuchens Erhebungen in mehreren Kantonen, so kann das BAP in Anwendung von Art. 80 IRSG die zuständige Behörde eines dieser Kantone mit der Leitung beauftragen; die Art. 352-355 StGB gelten dabei sinngemäss. Wenn das IRSG nichts anderes bestimmt, wenden die Bundesverwaltungsbehörden das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG) und die kantonalen Behörden die für sie geltenden Vorschriften sinngemäss an; für Prozesshandlungen gilt das in Strafsachen massgebende Verfahrensrecht (Art. 12 IRSG).
Bei der nach Art. 78 Abs. 1 IRSG dem BAP obliegenden Prüfung handelt es sich um eine blosse Vorprüfung. Diese beschränkt sich im wesentlichen auf die Frage, ob ein Ersuchen den formellen Anforderungen entspricht, d.h. insbesondere darauf, ob die Sachverhaltsdarstellung nicht offensichtlich ungenügend ist oder ob die Ausführung eines Ersuchens nicht sonstwie - namentlich wegen eines Verweigerungsgrundes (s. Art. 3 IRSG oder etwa die entsprechenden Bestimmungen gemäss Art. 2 und 3 des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959 (EÜR, SR 0.351.1) bzw. Art. 3 des Staatsvertrages mit den USA vom 25. Mai 1973 (RVUS, SR 0.351.933.6)) - offensichtlich unzulässig ist (s. Botschaft des Bundesrates zum IRSG, BBl 1976 II 485; CURT MARKEES, SJK 423c, S. 23 f.). Demgegenüber sind die Aufgaben des BAP bzw. der Zentralstelle im Rahmen des Rechtshilfeverkehrs mit den USA um einiges weiter gefasst als nach Art. 78 IRSG, wie das Bundesgericht im Entscheid BGE 110 Ib 90 dargelegt hat (s. auch LIONEL FREI, SJK 67a, S. 55). Weil die beiden miteinander konfrontierten Rechtssysteme der Schweiz und der USA äusserst verschieden sind, obliegt im Rahmen des Rechtshilfeverkehrs mit den USA dem BAP bzw. der Zentralstelle der Entscheid darüber, ob die Rechtshilfe an die USA grundsätzlich zulässig ist (s. insbesondere Art. 5 und 16 BG-RVUS, Art. 28 ff. RVUS; BGE 110 Ib 90; vgl. zudem Botschaft des Bundesrates zum BG-RVUS, BBl 1974 II 633, und FREI, a.a.O., S. 55). Im Rahmen des schlechthin oder subsidiär nach dem dritten Teil des IRSG abzuwickelnden Rechtshilfeverkehrs wird diese Aufgabe der Prüfung der materiellen Zulässigkeit eines Ersuchens grundsätzlich den kantonalen Behörden zugewiesen (Art. 79 Abs. 1 IRSG; s. MARKEES, a.a.O., S. 24 f.), dies unter Vorbehalt der ausschliesslichen Zuständigkeit einer Bundesbehörde (s. Art. 17 und Art. 78 Abs. 3 IRSG). Bei dieser Aufgabe handelt es sich somit um einen Teil der den Kantonen nach Art. 79 Abs. 1 IRSG obliegenden Ausführung eines Ersuchens, soweit diese nach dem Gesagten nicht im Sinne einer blossen Vorprüfung dem BAP zusteht. Wird in der bundesrätlichen Botschaft zu Art. 75 und 76 des Gesetzesentwurfs (= Art. 78 und 79 des auf den 1. Januar 1983 in Kraft gesetzten IRSG) festgehalten, dass die (damalige) Polizeiabteilung (also das heutige BAP) nur zu prüfen hat, "ob die Ausführung des Ersuchens nicht offensichtlich unzulässig ist" (BBl 1976 II 485), so weist diese Formulierung darauf hin, dass mit der weiteren, den Kantonen obliegenden Ausführung eben auch die Prüfung der materiellen Zulässigkeit der Rechtshilfe verbunden ist. Soweit schliesslich in der mit dem Entwurf (Art. 77) praktisch wörtlich übereinstimmenden Bestimmung des Art. 80 IRSG von "Erledigung" eines Ersuchens unter der Leitung eines einzelnen Kantons die Rede ist, ist damit laut Botschaft wiederum die "Leitung der Ausführung" von Ersuchen gemeint, die Erhebungen in mehreren Kantonen erfordern (BBl 1976 II 485), also nicht bloss die "Leitung dieser Erhebungen" selber. Entwurf Art. 77 wurde von den Eidgenössischen Räten diskussionslos als Art. 80 IRSG angenommen (Amtl. Bull. S 1977 633 und N 1979 854). Die spärliche Literatur zu dieser Bestimmung beschränkt sich im wesentlichen auf die Wiedergabe des Gesetzeswortlautes (s. MARKEES, a.a.O., S. 26; vgl. zudem WERNER DE CAPITANI, Internationale Rechtshilfe, ZSR 100/1981, S. 427, und Wegleitung des BAP zur internationalen Rechtshilfe in Strafsachen, Fassung vom 1. Juli 1990, S. 8). Zu der sich hier stellenden Frage der Auslegung von Art. 80 IRSG fehlt bis anhin eine Rechtsprechung (das nicht veröffentlichte Urteil des Bundesgerichts vom 1. Juli 1987 i.S. Marcos hat in E. 4 auch nur den Wortlaut des Gesetzestextes wiedergegeben und daraus den Schluss gezogen, dass das BAP koordinierend eingreifen kann).
Jedenfalls auf die aufgezeigte Regelung des IRSG bezogen steht somit nicht zum vornherein fest, weshalb die "Leitung" gemäss Art. 80 IRSG dem eindeutigen Zweck dieser Bestimmung entsprechend, das Rechtshilfeverfahren zu vereinfachen bzw. zu beschleunigen und zudem widersprüchliche Entscheide der kantonalen Behörden zu verhindern, nicht ebenfalls die Prüfung der materiellen Zulässigkeit der international zu leistenden Rechtshilfe umfassen soll. Der Beschwerdeführer lehnt allerdings eine derartige Auslegung von Art. 80 IRSG unter Hinweis auf die weiteren Materialien ab. Der bereits im Bericht der Expertenkommission für ein Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 4. November 1972 und dann in der bundesrätlichen Botschaft verwendete "Ausführung eines Ersuchens" entspreche demjenigen des Art. 16 Abs. 1 IRSG und lasse eindeutig den Willen des Gesetzgebers erkennen, "nämlich dass eine vom BAP eingesetzte kantonale Behörde lediglich die Koordination der eigentlichen Rechtshilfehandlungen innerhalb mehrerer Kantone soll vornehmen können". Dies werde insbesondere auch durch die praktisch mit Art. 80 IRSG übereinstimmende Regelung gemäss Art. 3 BG-RVUS bestätigt.
Abgesehen davon, dass die vorstehend wiedergegebene mögliche Auslegung von Art. 80 IRSG keinen Widerspruch zu Art. 16 Abs. 1 IRSG hervorruft, ist festzustellen, dass der vom Beschwerdeführer gezogene Analogieschluss zum Verfahren gemäss BG-RVUS fehl geht. Zwar ist nicht zu verkennen, dass die Vorbereitungsarbeiten für beide Gesetze praktisch parallel liefen und dass sich im BG-RVUS in Art. 3 Abs. 2 Satz 2 eine mit der Bestimmung des Art. 80 IRSG durchaus vergleichbare Regelung findet, wie der Beschwerdeführer zutreffend festhält. Auch gemäss der Regelung des BG-RVUS kann ein einzelner Kanton mit der Leitung beauftragt werden, wenn in mehr als einem Kanton Erhebungen erforderlich werden, wobei wiederum die Art. 352-355 StGB sinngemäss anwendbar sind. Doch übersieht der Beschwerdeführer, dass sich die Regelung gemäss BG-RVUS insoweit grundlegend von derjenigen des IRSG unterscheidet, als sich dort das kantonale Verfahren auf die Anwendung des Prozessrechts beschränkt, während alle verwaltungsrechtlichen Entscheide ausdrücklich durch die Zentralstelle des Bundes getroffen werden. Die Verfahrensleitung durch den von der Zentralstelle gestützt auf Art. 3 Abs. 2 BG-RVUS bezeichneten Kanton kann nicht mehr beinhalten, als dem kantonalen Recht ohnehin zugewiesen wird. Beim Verfahren nach IRSG schliesst die Zuweisung eben - im Gegensatz zum Verfahren nach BG-RVUS - die verwaltungsrechtlichen Entscheide mit ein, indem wie dargelegt den kantonalen Behörden (von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen) die Aufgabe der Prüfung der grundsätzlichen Zulässigkeit der internationalen Rechtshilfe obliegt.
Dies erhellt, dass die für die einzelnen Bestimmungen verwendeten Begriffe der "Erledigung" bzw. der "Ausführung" an sich zwar durchaus vergleichbar sind, aber dennoch nicht durchwegs identisch sein müssen oder sein können, auch wenn sie durch die beiden Gesetze und die Materialien dazu nicht ausdrücklich auseinandergehalten werden; der jeweilige Gehalt der Begriffe im Einzelfall ergibt sich letztlich erst auch in Berücksichtigung der konkreten, zwischen BG-RVUS und IRSG aber - wie ausgeführt - unterschiedlichen Regelung der Befugnisse des Bundesamtes und der kantonalen Behörden. Abgesehen davon ist ganz allgemein festzustellen, dass die Begriffe der "Erledigung" bzw. der "Ausführung" von Rechtshilfeersuchen weit gefasst sind und schon von ihrem Wortsinn her alle Vorkehren umfassen, die (eben je nach der der einzelnen Behörde zustehenden Kompetenz) der Behandlung eines Ersuchens dienen können. Diese beginnt nach der bereits skizzierten Kompetenzordnung für die Rechtshilfe nach dem dritten Teil des IRSG mit der Entgegennahme und der Vorprüfung durch das BAP, führt zum Zulässigkeitsentscheid der angesprochenen kantonalen Behörde, zur Anordnung innerkantonaler Vollzugsmassnahmen, zum kantonalen Entscheid über die Weiterleitung der sichergestellten Beweismittel an den ersuchenden Staat und endet in der Regel mit dem Vollzug der Weiterleitung durch das BAP. Von den genannten - somit entgegen der Darstellung des Beschwerdeführers nicht nur zwei, sondern drei - Phasen des kantonalen Verfahrens ist nur die mittlere strafprozessualer Natur, während die Entscheide über Zulässigkeit und Weiterleitung verwaltungsrechtlichen Charakter tragen. Dies schliesst jedoch nicht aus, dass alle drei Phasen in einer Verfügung vereinigt werden können.
bb) Anderseits ist festzustellen, dass die nach Art. 80 IRSG sinngemäss anwendbare Regelung der Art. 352-355 StGB für die interkantonale Rechtshilfe keine Bestimmungen enthält, nach welchen der interkantonal um Rechtshilfe ersuchte Kanton sich materiell mit dem vom ersuchenden Kanton geführten Verfahren zu befassen hätte. Vielmehr hat er sich (abgesehen von dem hier nicht in Frage stehenden Ausnahmefall von Art. 352 Abs. 2 StGB) darauf zu beschränken, die Prozesshandlungen, um welche er ersucht wird, unter Beachtung der Regeln seines eigenen Verfahrensrechts durchzuführen. Interkantonale Rechtshilfe ist somit zu gewähren, ohne dass - wie dies bei der internationalen Rechtshilfe üblich ist - in einem formellen Verfahren und unter Beteiligung der Betroffenen zuerst die Voraussetzungen für die Rechtshilfeleistung überprüft werden. Selbst eine vorfrageweise Prüfung von Fragen materieller Natur (z.B. ob oder wie der dem Ersuchen zugrundeliegende Sachverhalt strafrechtlich zu qualifizieren sei) ist der um interkantonale Rechtshilfe ersuchten Behörde verwehrt (BGE 79 IV 183, BGE 68 IV 95; STEFAN TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, N 2 zu Art. 352). Einzig kann gegenüber dieser Behörde die Verletzung des massgebenden örtlichen Strafverfahrensrechts und in diesem Zusammenhang die Verletzung von Verfassungs- bzw. Konventionsrecht gerügt werden (s. etwa BGE 105 Ib 214 ff. und BGE 86 IV 140 E. 2a, zudem nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 27. April 1989 i.S. U. AG und Mitb., vom 10. April 1989 i.S. D., vom 6. Oktober 1988 i.S. D., vom 22. April 1988 i.S. H., vom 18. November 1987 i.S. U. AG und Mitb. sowie H. und Mitb.).
Verhält es sich aber so, so ist mit dem BAP zu folgern, dass die auch im Rahmen von Art. 80 IRSG mittels interkantonaler Rechtshilfe ersuchte Behörde das an sie gerichtete Ersuchen des vom BAP bezeichneten "Leitkantons" zu vollziehen hat, ohne sich darum kümmern zu müssen bzw. kümmern zu dürfen, ob das zugrundeliegende internationale Rechtshilfeersuchen die gesetzlichen oder vertraglichen Voraussetzungen zu erfüllen vermöge.
Nichts anderes ergibt sich für die Regelung des Art. 3 Abs. 2 BG-RVUS: Auch der nach dieser Bestimmung ersuchte Kanton hat nur gerade den Vollzug durchzuführen, da die Prüfung der Rechtshilfevoraussetzungen im Rahmen des Verkehrs mit den USA - wie ausgeführt - ausschliesslich der Zentralstelle obliegt (s. insbesondere Art. 5 und 16 BG-RVUS, Art. 28 ff. RVUS; vorstehende lit. aa). Soweit der Beschwerdeführer die genannte Prüfungskompetenz dem interkantonal ersuchten Kanton zuschreiben will, vermag ihm somit der Vergleich der Regelung gemäss Art. 3 Abs. 2 BG-RVUS mit derjenigen gemäss Art. 80 IRSG wiederum nicht zu helfen.
cc) Nach dem Gesagten ist aber auch der Einwand der fehlenden gesetzlichen Grundlage für interkantonale Rechtshilfe in Verwaltungssachen nicht stichhaltig: Bei der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen im weitesten Sinne handelt es sich jedenfalls nach bisheriger Auffassung der Sache nach um Verwaltungsrecht (s. Botschaft zum IRSG, BBl 1976 II 456ff., und MARKEES, a.a.O., SJK 421a, S. 16 ff.; BGE 116 Ib 191, BGE 111 Ib 134 E. 3b). Soweit die Bestimmung des Art. 80 IRSG hiefür unter Hinweis auf die "sinngemässe" Anwendung von Art. 352 ff. StGB Regeln für eine interkantonale Zusammenarbeit vorsieht, ist sie als hinreichende Grundlage für die Rechtshilfe für diesen besonderen Bereich des Verwaltungsrechts anzuerkennen.
c) aa) Demnach ergibt sich zunächst, dass die Behörden eines im Rahmen von Art. 80 IRSG bloss interkantonal um Rechtshilfe ersuchten Kantons zu Entscheidungen, die über die blosse Anwendung des für sie massgebenden Verfahrensrechts hinausgehen, nicht befugt sind (oben lit. b/bb).
bb) Somit verbleibt die Frage zu beantworten, ob und allenfalls wie die in einem solchen Kanton Betroffenen dennoch ihre schützenswerten Interessen geltend machen können. Folgt man den Argumenten des Beschwerdeführers, so scheint es im Rahmen von Art. 80 IRSG nicht vorgesehen und nach seiner Auffassung damit ausgeschlossen zu sein, dass der mit der Leitung beauftragte Kanton den Grundsatzentscheid auch für die andern Kantone treffen könnte. Wäre dem tatsächlich so, so würde für einen Betroffenen in einem interkantonal ersuchten Kanton hinsichtlich der Frage der materiellen Voraussetzungen der zu leistenden internationalen Rechtshilfe überhaupt keine Beschwerdemöglichkeit bestehen, was nach der allgemeinen Rechtsmittelfreundlichkeit des IRSG systemwidrig wäre.
Auch wenn die Erarbeitung des IRSG erst vor rund einem Jahrzehnt erfolgte, so hat sich doch in der Zwischenzeit gezeigt, dass der damals als oberste Priorität empfundene Rechtsschutz nicht losgelöst von den übrigen Zielsetzungen des IRSG betrachtet werden kann. Bei der Auslegung ist daher nicht einzig den historischen Aspekten Rechnung zu tragen, sondern ebenso den weiteren Zielsetzungen, wie sie sich heute darstellen. Aus der heutigen Sicht sind diese Zielsetzungen des IRSG vor allem auch darin zu sehen, dem ersuchenden Staat bei erfüllten Voraussetzungen effizient und rasch Rechtshilfe zu gewähren (s. etwa BGE 115 Ib 524 E. 4a), wobei die berechtigten Interessen der Betroffenen dennoch den ihnen zustehenden Schutz geniessen sollen. Dabei gilt es zu bedenken, dass die internationale Rechtshilfe in Strafsachen grundsätzlich Bundessache ist, was sich daraus ergibt, dass der Bund auf diesem Gebiete legiferiert und internationale Verträge und Konventionen eingeht. Es ist deshalb angebracht, bei Mehrdeutigkeit oder Gesetzeslücken eine Interpretation anzustreben, welche den staatsvertraglichen Verpflichtungen nicht zuwiderläuft und die Entscheide in Fällen internationaler Rechtshilfe nicht als widersprüchlich erscheinen lässt.
In Berücksichtigung all dieser Umstände drängt sich eine ausdehnende Interpretation von Art. 80 IRSG auf, wie sie oben skizziert worden ist (b/aa+cc). Wie ausgeführt, verwehren jedenfalls der Wortlaut dieser Bestimmung in Verbindung mit den Materialien dazu sowie die aufgezeigte Kompetenzordnung des IRSG eine derartige Auslegung nicht. Vielmehr überwiegen die Gründe, die für die Annahme sprechen, dass die "Leitung" gemäss Art. 80 IRSG dem eindeutigen Zweck dieser Bestimmung entsprechend, das Rechtshilfeverfahren zu vereinfachen bzw. zu beschleunigen und zudem widersprüchliche Entscheide der kantonalen Behörden zu verhindern, auch die Prüfung der Voraussetzungen der international zu leistenden Rechtshilfe umfassen soll. Dabei ist festzustellen, dass die Koordinationsfunktion des "Leitkantons" natürlich nur in den Bereichen zum Tragen kommen kann, in welchen die Kantone gleiches Recht anzuwenden haben, eben im verwaltungsrechtlichen Bereich und damit bei den Entscheiden über die grundsätzliche Zulässigkeit der Leistung der internationalen Rechtshilfe und die Weiterleitung der gesammelten Erkenntnisse. Hier hat der "Leitkanton" zu entscheiden; bei der blossen Beweissammlung im strafprozessualen Bereich kann er dies nicht, weil hier die anderen, von ihm anzusprechenden Kantone das für sie massgebende eigene Prozessrecht anzuwenden haben.
Der in Art. 80 IRSG verwendete Begriff der "Leitung" eines Rechtshilfeverfahrens ist somit den genannten Zielsetzungen dieser Bestimmung und überhaupt der internationalen Rechtshilfe entsprechend dahingehend zu verstehen, dass dem interkantonal ersuchten Kanton jene (verwaltungsrechtlichen) Entscheide obliegen, die zwar nach Bundesrecht zu ergehen haben, jedoch den kantonalen Behörden vorbehalten sind. Diese Verfahrensleitung kann sich damit nicht lediglich in einer Delegation der sonst vom BAP wahrgenommenen Funktion einer blossen Aktenleitung erschöpfen, weil sonst keine wirkliche Koordination erfolgen würde. Auch kann es nicht der Sinn der Bestimmung des Art. 80 IRSG sein, zusätzlich zum BAP noch einen Kanton als weitere administrative Stufe einzuschalten.
cc) Die Variante, entgegen der nach Art. 80 IRSG sinngemäss anwendbaren Regelung der interkantonalen Rechtshilfe jeden beteiligten Kanton selbständig über Grundsatzfragen entscheiden zu lassen, hätte die erwähnten Probleme widersprüchlicher Entscheide zur Folge und würde wenn nötig auf eine nachträgliche Koordination mittels Entscheidungen des Bundesgerichts hinauslaufen.
Anderseits würde sich die weitere Lösungsmöglichkeit, den Grundsatzentscheid auch im Rahmen des IRSG - wie beim Rechtshilfeverkehr mit den USA - bereits durch eine Bundesstelle (am ehesten wohl durch das BAP) fällen zu lassen, zu sehr vom System des heute geltenden IRSG entfernen. Eine solche Lösung wäre allenfalls de lege ferenda näher zu überdenken. Sie hätte allerdings zur Folge, dass den Betroffenen gegenüber der heutigen Regelung hinsichtlich der Anfechtbarkeit des Grundsatzentscheides eine Instanz verlorenginge.
Einzig die aufgezeigte Lösung, wonach der gestützt auf Art. 80 IRSG mit der Leitung beauftragte Kanton den Grundsatzentscheid über die internationale Rechtshilfe für alle Betroffenen in allen durch das ausländische Ersuchen "berührten" Kantonen fällt, löst nicht nur das Problem widersprüchlicher Entscheide, sondern wahrt zudem vollumfänglich die Rechtsmittelmöglichkeiten der Betroffenen. Diese verfügen mit der skizzierten Lösung insgesamt über die übliche Anzahl von Instanzen. Da es um die Anwendung von Bundesrecht geht, hat der Ort, an dem darüber entschieden wird, auf das Ergebnis keinen Einfluss. Selbst wenn es sich mit der Zeit abzeichnen würde, dass in einem Kanton generell abweichende Entscheide zu erwarten wären, liessen sich derartige Unterschiede mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde durch das BAP wieder ausgleichen (Art. 25 Abs. 3 und 6 IRSG). Der einzige konkrete Nachteil, den die sich nach dem Ausgeführten ergebende Lösung für einen Betroffenen haben könnte, liegt allenfalls darin, dass die Wahrung seiner Interessen unter Umständen gewisse zusätzliche praktische Schwierigkeiten etwa bei der Auswahl eines Rechtsbeistandes aufwerfen könnte, wenn er z.B. als im interkantonal ersuchten Kanton Betroffener einen Anwalt auch im (allenfalls anderssprachigen) "Leitkanton" mit seiner Vertretung beauftragen müsste (wobei allerdings festzustellen ist, dass viele der Betroffenen sich ohnehin im Ausland befinden und sich auch in Fällen, die ohne Anwendung von Art. 80 IRSG mehrere Kantone betreffen, veranlasst sehen können, in jedem dieser Kantone einen Anwalt beizuziehen). Dem ist indes entgegenzuhalten, dass der Rechtsschutz der Betroffenen wegen der sich bundesrechtlich ergebenden Führung des Rechtshilfeverfahrens durch den "Leitkanton" gemäss Art. 80 IRSG nicht erschwert werden soll. Dies muss namentlich für die Sprache und beispielsweise auch in bezug auf ein eventuelles Anwaltsmonopol gelten. Entsprechend hat der leitende Kanton insbesondere auch allfällige Eingaben zu behandeln, die in einer Sprache verfasst sind, die in dem durch den "Leitkanton" ersuchten Vollzugskanton als Amtssprache gilt (vgl. auch Art. 28 Abs. 5 IRSG, zudem nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 24. Juli 1990 i.S. K. N., E. 1a mit Hinweis auf VPB 33 Nr. 9 S. 26 f.). Im übrigen ist zu bemerken, dass der Bundesgesetzgeber die vorstehend aufgezeigte Regelung der interkantonalen Rechtshilfe auch in bezug auf schweizerische Strafverfahren aufgestellt hat (Art. 352-355 StGB); bleibt der Rechtsschutz der Betroffenen bei der sich nach dem Gesagten ergebenden Auslegung bzw. Anwendung von Art. 80 IRSG ungeschmälert, so ist nicht einzusehen, wieso gerade im internationalen Rechtshilfebereich, in dem die Betroffenen ohnehin regelmässig in irgendeiner Weise einen internationalen Bezug aufweisen, der landesinterne Gerichtsstand für sich alleine stärker geschützt werden soll. Hinzu kommt, dass es auch im Interesse der Betroffenen selber liegt, wenn sie den Entscheid über die grundsätzliche Zulässigkeit der internationalen Rechtshilfe nur im "Leitkanton" und nicht in sämtlichen an der Beweissammlung beteiligten Kantonen anfechten müssen. Dass das für die Betroffenen auch kostenmässige Vorteile mit sich bringt, liegt auf der Hand. Schliesslich entspricht die aufgezeigte Lösung den auch in andern Rechtsgebieten - namentlich im Umweltschutz- und Raumplanungsrecht - vorzufindenden Bestrebungen, Verfahren zu koordinieren, zu vereinheitlichen, um so eine koordinierte Rechtsanwendung ermöglichen und Widersprüche vermeiden zu können (s. BGE 116 Ib 50 ff. mit Hinweisen).
d) Mit der gegen den Nichteintretensentscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich erhobenen Beschwerde ist einzig die Verletzung von Art. 80 IRSG gerügt worden. Die Rüge erweist sich nach dem Ausgeführten als unbegründet, weshalb die Beschwerde gegen den betreffenden Entscheid abzuweisen ist.
4. Mit seiner Beschwerde gegen den Entscheid der Anklagekammer des Kantonsgerichts des Kantons Waadt macht der Beschwerdeführer zunächst geltend, die Anklagekammer als obere kantonale Instanz habe zu Unrecht angenommen, das Ersuchen sei von den zuständigen Behörden des Kantons Waadt gestützt auf Art. 16 Abs. 1 IRSG nur noch zu vollziehen gewesen, nachdem das BAP die materiellen Rechtshilfevoraussetzungen bereits als erfüllt erachtet habe. Entsprechend habe die Anklagekammer auch zu Unrecht festgestellt, die vom Beschwerdeführer im kantonalen Rekursverfahren erhobenen Einwände, wonach die materiellen Voraussetzungen zur Rechtshilfeleistung nicht erfüllt seien, seien an sich unzulässig.
Insoweit ist dem Beschwerdeführer beizupflichten. Wie ausgeführt, handelt es sich bei der dem BAP nach Art. 78 Abs. 1 IRSG obliegenden Prüfung, wie sie hier in Frage steht, um eine blosse Vorprüfung, dies im Unterschied zur Regelung gemäss BG-RVUS, gemäss der ihm bzw. der Zentralstelle für den Rechtshilfeverkehr mit den USA der Entscheid darüber zusteht, ob die Rechtshilfe grundsätzlich zulässig ist (s. vorstehende E. 3b/aa; BGE 110 Ib 90). Die Vorprüfung nach Art. 78 Abs. 1 IRSG ist im wesentlichen auf die Frage beschränkt, ob ein Ersuchen den formellen Anforderungen entspricht oder ob seine Ausführung nicht sonstwie offensichtlich unzulässig ist. Die Prüfung der materiellen Zulässigkeit eines Ersuchens wird im Rahmen des schlechthin oder subsidiär nach dem dritten Teil des IRSG abzuwickelnden Rechtshilfeverkehrs grundsätzlich den kantonalen Behörden zugewiesen (Art. 79 Abs. 1 IRSG), dies unter Vorbehalt der ausschliesslichen Zuständigkeit einer Bundesbehörde (s. Art. 17 und Art. 78 Abs. 3 IRSG). Als vom BAP in Anwendung von Art. 80 IRSG mit der Leitung der Ausführung des vorliegenden paraguayischen Rechtshilfeersuchens beauftragter Kanton oblag somit dem Kanton Waadt und damit der Anklagekammer als kantonaler Rechtsmittelinstanz die Aufgabe, die zuvor vom kantonalen Untersuchungsrichter als erfüllt erachteten Voraussetzungen der zu leistenden internationalen Rechtshilfe auf den vom Beschwerdeführer erhobenen Rekurs hin materiell zu prüfen (vorstehende E. 3). Sie hat daher zu Unrecht festgestellt, die gegen die verfügte internationale Rechtshilfeleistung gerichteten Rügen des Beschwerdeführers seien aus den genannten Gründen an sich nicht zu prüfen.
Nun hat es die Anklagekammer aber nicht bei dieser Feststellung bewenden lassen. Vielmehr hat sie - wenn auch nur mit wenigen Sätzen - erwogen, bei materieller Prüfung seien die Voraussetzungen zur Leistung der von Paraguay verlangten Rechtshilfe erfüllt und daher die dagegen gerichteten Rügen unbegründet. Entsprechend hat sie nicht einen Nichteintretensentscheid gefällt, sondern den Rekurs abgewiesen, soweit auf ihn eingetreten werden konnte.
Soweit nun der Beschwerdeführer zwar nicht ausdrücklich, aber doch sinngemäss seinen Anspruch auf rechtliches Gehör und allenfalls die sich für eine urteilende Behörde aus Art. 4 BV ergebende Begründungspflicht als verletzt rügt, ist festzustellen, dass diese Pflicht und der genannte Anspruch nicht bereits dadurch verletzt sind, dass sich die urteilende Instanz nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sich die urteilende Behörde auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Es genügt, wenn sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheides Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (s. BGE 112 Ia 110 mit Hinweisen; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 147 ff., und FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. Bern 1983, S. 321). Diese Voraussetzungen können im vorliegenden Fall gerade noch als erfüllt erachtet werden, auch wenn die Anklagekammer ihre subsidiären Erwägungen zu den materiellen Rügen des Rekurses sehr knapp gehalten hat. Jedenfalls ist in Anbetracht der Ausführungen in der gegen den Entscheid der Anklagekammer gerichteten Verwaltungsgerichtsbeschwerde festzustellen, dass es dem Beschwerdeführer ohne weiteres möglich gewesen ist, seine Argumente vor Bundesgericht in voller Tragweite des Rechtshilfeentscheides nochmals uneingeschränkt vorzutragen. Von einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör bzw. der Begründungspflicht kann daher nicht die Rede sein.
Selbst wenn aber eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör bzw. der Begründungspflicht bejaht werden müsste, würde dies im vorliegenden Fall nicht zur Gutheissung der Beschwerde führen, können doch in einem Fall wie dem vorliegenden allfällige Mängel des vorinstanzlichen Verfahrens geheilt werden (s. BGE 116 Ia 95 E. 2, BGE 112 Ib 175 E. 5e mit Hinweisen; GYGI, a.a.O., S. 298). Nachdem dem Beschwerdeführer im bundesgerichtlichen Verfahren die Möglichkeit offenstand, den sich aus seiner Sicht ergebenden Rechtsstandpunkt umfassend vorzutragen, wären Mängel der genannten Art denn auch geheilt worden (s. BGE 114 Ia 242 E. 2d sowie nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 14. November 1990 i.S. C. und Mitb., vom 30. Januar 1990 i.S. K. und vom 17. Januar 1990 i.S. S.).
Im übrigen sind die gegen die internationale Rechtshilfeleistung gerichteten Rügen des Beschwerdeführers liquid, wie ihrer Beurteilung im vorliegenden Verfahren auch im Lichte von Art. 25 Abs. 6 IRSG nichts entgegensteht.
5. b) Gemäss Art. 76 lit. c IRSG ist den mit dem Ersuchen gestellten Anträgen auf Durchsuchung von Personen oder Räumen, Beschlagnahme oder Herausgabe von Gegenständen eine Bestätigung beizufügen, dass diese Massnahmen im ersuchenden Staat zulässig sind. Im vorliegenden Ersuchen wird - was letztlich auch der Beschwerdeführer einräumt - ausdrücklich bestätigt, dass die verlangten Massnahmen nach dem Recht Paraguays zulässig sind. In welcher Form diese Bestätigung vorliegen muss, schreibt das IRSG nicht vor. Art. 31 Abs. 2 IRSV hält lediglich fest, dass jedenfalls ein Durchsuchungs- oder Beschlagnahmebefehl als Bestätigung genügen soll. Diese Bestimmung schliesst jedoch nicht aus, dass diese Bestätigung nicht auch in einer andern Form erbracht werden kann (s. nicht publ. Urteil vom 8. Oktober 1990 i.S. W. und Mitb.). Ein Durchsuchungs- oder Beschlagnahmebefehl wird in der Praxis nur dann verlangt, wenn ernsthafte Zweifel über die Zulässigkeit der verlangten Massnahmen bestehen. Anlass für derartige Zweifel besteht im vorliegenden Fall nicht, nachdem die Ausführungen im Ersuchen durch das paraguayische Justizministerium bestätigt worden sind; auch der Beschwerdeführer vermag eine allfällige Unzulässigkeit der verlangten Massnahmen nicht zu belegen. Die Rüge der Verletzung von Art. 76 lit. c IRSG bzw. Art. 31 Abs. 2 IRSV ist demnach unbegründet.
Im übrigen haben die ersuchenden Behörden - wie erwähnt - mit dem vorliegenden Ersuchen formell Gegenrecht zugesichert (Art. 8 Abs. 1 IRSG), auch wenn dieses an sich dem Grundsatze nach bereits durch den zwischen Paraguay und der Schweiz abgeschlossenen Vertrag gewährleistet ist (oben E. 2a). Der Rechtshilfeleistung steht daher auch insoweit nichts entgegen.
c) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann von den Behörden des ersuchenden Staates nicht verlangt werden, dass sie den Sachverhalt, der Gegenstand ihrer Strafuntersuchung bildet, lückenlos und völlig widerspruchsfrei darstellen. Das wäre mit dem Sinn und Zweck des Rechtshilfeverfahrens unvereinbar, ersucht doch ein Staat einen andern gerade deswegen um Mithilfe, damit er die bisher im dunkeln gebliebenen Punkte aufgrund von Unterlagen, die im Besitze des ersuchten Staates sind, klären kann. Anders, als der Beschwerdeführer dies anzunehmen scheint, hat sich die ersuchte Behörde beim Entscheid über ein Rechtshilfebegehren nicht dazu auszusprechen, ob die darin angeführten Tatsachen zutreffen oder nicht. Sie hat somit weder Tat- noch Schuldfragen zu prüfen und grundsätzlich auch keine Beweiswürdigung vorzunehmen, sondern ist vielmehr an die Darstellung des Sachverhaltes im Ersuchen und dessen allfälligen Ergänzungen gebunden, soweit diese nicht durch offensichtliche Fehler, Lücken oder Widersprüche sofort entkräftet werden (BGE 115 Ib 78 ff., BGE 114 Ib 59, BGE 112 Ib 585 E. 3c, BGE 110 Ib 180 E. 4d, mit Hinweisen). Unter dem Gesichtspunkt des - insoweit im wesentlichen mit Art. 14 EÜR übereinstimmenden - Art. 28 IRSG reicht es daher aus, wenn die Angaben im Ersuchen den schweizerischen Behörden die Prüfung der Frage ermöglichen, ob und allenfalls in welchem Umfang dem Rechtshilfebegehren entsprochen werden muss, oder ob ein Verweigerungsgrund vorliegt (s. BGE 115 Ib 77 E. 3b/aa, BGE 110 Ib 179 f. E. 4, BGE 106 Ib 263 f. E. 3a, BGE 103 Ia 210 E. 5, zudem nicht publ. Urteil vom 22. September 1989 i.S. D. N.). Diesen Anforderungen genügt das Ersuchen entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers. Die ersuchenden Behörden beschreiben den Sachverhalt, der Gegenstand der von ihnen geführten Strafuntersuchung bildet, hinreichend genau. Offensichtliche Mängel im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, die das Ersuchen sofort zu entkräften vermöchten, sind nicht ersichtlich. Der nach BGE 115 Ib 78 (E. 3b/bb) verlangte strengere Massstab, auf den sich der Beschwerdeführer sinngemäss beruft, gilt einzig für die Rechtshilfe bei Abgabebetrug.
Dieser Tatbestand steht aber im vorliegenden Verfahren nicht zur Diskussion.
Gründe im Sinne von Art. 2 und 3 IRSG, aus denen die Rechtshilfe zu verweigern wäre, sind nicht ersichtlich. Namentlich handelt es sich bei den in Frage stehenden Straftaten nicht um politische Delikte (s. hiezu BGE 115 Ib 84 ff. E. 5, BGE 113 Ib 175 ff., mit Hinweisen), auch wenn nicht zu verkennen ist, dass sie sich in einem gewissen politischen Umfeld abspielten. Dieses politische Umfeld vermag nichts daran zu ändern, dass es sich bei den untersuchten Straftaten um gemeinrechtliche Delikte handelt (ähnlich BGE 115 Ib 86 E. 5, BGE 113 Ib 178 ff. E. 6, zudem nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 28. Oktober 1987 i.S. D. und Mitb. sowie vom 4. Juli 1984 i.S. G. und M.); so macht denn auch der Beschwerdeführer vor Bundesgericht nicht mehr geltend, die Gegenstand des Rechtshilfebegehrens bildenden Delikte seien politischer Natur. Indem den Beschuldigten und damit auch dem Beschwerdeführer laut Ersuchen angelastet wird, sie hätten in den Jahren 1976-1988 im Zusammenhang mit dem Ausbau einer Zementfabrik (Staatsbetrieb) in ihrer amtlichen Stellung fingierte Rechnungen ausstellen lassen und sich derart Beträge von insgesamt ca. § 11,6 Mio. unrechtmässig angeeignet, ist Strafbarkeit nicht nur nach den im Ersuchen aufgeführten Tatbeständen nach paraguayischem Recht, sondern auch nach schweizerischem Recht gegeben. Denn das genannte Verhalten lässt sich ohne weiteres jedenfalls als Teilnahme bzw. Mittäterschaft an Urkundenfälschung (Art. 251 StGB; vgl. BGE 110 IV 28, BGE 108 IV 27 ff., BGE 106 IV 38 ff. und 41 ff., je mit weiteren Hinweisen, zudem nicht publ. Urteil des Bundesgerichts vom 4. Januar 1988 i.S. A., E. 6) sowie aktive und/oder passive Bestechung (Art. 315 bzw. 316 StGB) qualifizieren. Bereits aus diesem Grunde ist somit Art. 64 IRSG Genüge getan und beidseitige Strafbarkeit als Voraussetzung für die verlangten Zwangsmassnahmen gegeben. Daher kann hier offenbleiben, welche andern der gemäss der Darstellung im Ersuchen in Frage kommenden Tatbestände - Vermögensdelikte (sei es Veruntreuung nach Art. 140 StGB, Betrug nach Art. 148 StGB und/oder ungetreue Geschäftsführung nach Art. 159 StGB) bzw. allenfalls auch ungetreue Amtsführung (Art. 314 StGB) - durch das den Beschuldigten angelastete Verhalten ebenfalls erfüllt werden. Alle diese genannten gemeinrechtlichen Tatbestände sind aber jedenfalls in Art. 2 des zwischen Paraguay und der Schweiz abgeschlossenen Vertrages aufgelistet, der zwar als Auslieferungsübereinkommen betitelt ist, wie erwähnt aber teilweise auch für die "kleine" Rechtshilfe zum Tragen kommt (s. Art. 16; oben E. 2a). Sodann ist festzustellen, dass der Grundsatz der beidseitigen Strafbarkeit nicht erfordert, dass der ersuchende und der ersuchte Staat die Gegenstand des Ersuchens bildenden Straftaten in ihren Gesetzgebungen unter genau demselben rechtlichen Gesichtswinkel erfassen. Die Normen brauchen also nicht identisch zu sein. Es genügt, dass die im Rechtshilfegesuch gültig umschriebenen Tatsachen in der Rechtsordnung beider Staaten einen im Sinne der vorstehenden Erwägungen rechtshilfefähigen Straftatbestand erfüllen (s. BGE 113 Ib 76 E. 4b, BGE 112 Ib 233 ff. E. 5, 111 Ib 313 E. 3, mit Hinweisen), was nach dem Gesagten im vorliegenden Fall klarerweise zutrifft. Dabei umfasst die Prüfung der Strafbarkeit nach Landesrecht einzig die objektiven und subjektiven Tatbestandselemente, mit Ausnahme jedoch der besonderen Schuldformen und Strafbarkeitsbedingungen des schweizerischen Rechts (BGE 112 Ib 594 E. 11b/bb). Entsprechend ist nach Landesrecht auch nicht zu prüfen, ob der vom Beschwerdeführer angerufene Rechtfertigungsgrund nach Art. 32 StGB tatsächlich vorliegt, denn ob ein solcher Grund als gegeben zu erachten ist, hängt im wesentlichen von der Prüfung von Tatfragen ab, deren Beurteilung nicht dem Rechtshilferichter, sondern - wie bereits ausgeführt worden ist - dem ausländischen Sachrichter obliegt (s. etwa BGE 115 Ib 81 E. 3b/cc; dies entspricht auch der Lösung nach dem deutschen Rechtshilfegesetz (IRG), wonach Rechtfertigungs-, Schuld- oder Strafausschliessungsgründe sowie sonstige Verfolgungshindernisse bei der Prüfung der beidseitigen Strafbarkeit ausser Betracht bleiben, s. VOGLER/WALTER/WILKITZKI, Kommentar zum IRG, 2. Aufl. Heidelberg 1989, Teil I A 2, § 66, S. 9). Die Beschwerde erweist sich demnach auch insoweit als unbegründet, als mit ihr die Verletzung von Art. 28 und 64 IRSG gerügt wird.
f) Hinsichtlich der auf Art. 2 lit. a und lit. d IRSG beruhenden Einwendungen des Beschwerdeführers ist zunächst zu bedenken, dass zwischen Paraguay und der Schweiz seit dem Jahre 1906 ein Auslieferungsvertrag besteht, der - wie erwähnt - teilweise auch für die "kleine" Rechtshilfe von gewisser Bedeutung ist (oben E. 2a). Im Rahmen dieses Vertrages ist die Schweiz grundsätzlich zur Rechtshilfe verpflichtet. Sollte die Schweiz der Ansicht sein, dass Paraguay grundsätzlich nicht mehr rechtshilfewürdig sei, so müsste sie vom Kündigungsrecht gemäss Art. 22 des Vertrages Gebrauch machen. Von einer solchen Absicht ist jedoch nichts bekannt.
Mit Art. 2 IRSG soll vermieden werden, dass die Schweiz durch Leistung von Rechtshilfe im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit die Durchführung solcher Strafverfahren unterstützt, in welchen den verfolgten Personen die ihnen in einem demokratischen Rechtsstaat zustehenden und insbesondere durch die EMRK umschriebenen Minimalgarantien nicht gewährt werden oder welche den internationalen Ordre public verletzen (s. BGE 115 Ib 87, BGE 112 Ib 273 f. E. 6, mit weiteren Hinweisen). So wird nach den vom Beschwerdeführer vor Bundesgericht angerufenen Bestimmungen von Art. 2 lit. a und lit. d IRSG die Rechtshilfe verweigert, wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass das Verfahren im Ausland (a) den Verfahrensgrundsätzen der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (EMRK) nicht entspricht oder (d) andere schwere Mängel aufweist. Sodann wird nach Art. 2 lit. b und lit. c IRSG Rechtshilfe auch für die Verfolgung politischer Delikte nicht gewährt. Diese Regel des Art. 2 IRSG kann auch im Falle bilateraler Staatsverträge betreffend die Rechtshilfe zur Anwendung gelangen, so auch hier: In dem zwischen Paraguay und der Schweiz abgeschlossenen Staatsvertrag besteht ein ausdrücklicher Vorbehalt für politische Delikte (Art. 3 Ziff. 2 des Vertrages), und deren Wesen wird immer durch das Recht des ersuchten Staates definiert (s. BGE 106 Ib 299 E. 3 mit Hinweis).
Der Beschwerdeführer macht nun aber im vorliegenden Verfahren - anders als noch vor der Anklagekammer - zu Recht nicht mehr geltend, bei den Gegenstand des Ersuchens bildenden Straftaten handle es sich um politische Delikte (s. vorstehende lit. c). Und auch was er sonstwie vor allem unter Hinweis auf Presseberichte geltend macht, reicht - abgesehen von der weiter unten zu erörternden Problematik - nicht aus, um darzutun, dass objektiv und ernsthaft zu befürchten wäre, das ihn betreffende Strafverfahren im ersuchenden Staat könnte einen schwerwiegenden Mangel im Sinne von Art. 2 IRSG aufweisen (s. BGE 115 Ib 87). Die behaupteten Verletzungen der Angeschuldigtenrechte und die angeblich dagegen erfolglos eingereichten Rechtsmittel werden einzig mit einem vom Beschwerdeführer selber und von einem paraguayischen Anwalt unterzeichneten, einem Gutachten ähnlichen Bericht, sonst aber in keiner Weise belegt; entsprechend ist insbesondere auch nicht belegt, inwiefern die Rechtsmittel, die vom Beschwerdeführer ergriffen werden konnten, in einer dem internationalen Ordre public widersprechenden Weise abgewiesen worden sein sollen. Als demnach in eigener Sache abgefasster Bericht ist dieser somit ebenfalls nicht geeignet, die Behauptungen des Beschwerdeführers objektiv zu erhärten. Ohnehin hat das Bundesgericht schon wiederholt erhebliche Bedenken gegen die Zulassung solcher Eingaben geäussert, weil sie sich immer auf einen vom Einleger selber gewählten Ausschnitt aus dem Sachverhalt oder aus der Prozessgeschichte beziehen, somit ganz allgemein keine Gewähr auf Objektivität und Vollständigkeit besteht, und weil auch die Möglichkeit fehlt, sie wie Zeugenaussagen richterlich ergänzen zu lassen (s. nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 24. Oktober 1990 i.S. C. und Mitb., vom 25. September 1990 i.S. C. und Mitb. und vom 13. Juni 1986 i.S. S.).
Einzig ist aufgrund der Darstellung im Ersuchen selber davon auszugehen, dass der um Rechtshilfe ersuchende paraguayische Richter Carballo im Strafverfahren nicht nur als Untersuchungsrichter amtet, sondern hernach als erstinstanzlicher Strafrichter von Asuncion in derselben Angelegenheit auch urteilender Richter sein soll. Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellt es aber eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 58 Abs. 1 BV dar, wenn derjenige Richter ein Strafurteil fällt, der in derselben Strafsache bereits als Untersuchungsrichter geamtet hat (s. BGE 115 Ia 38 E. 2c/aa mit weiteren Hinweisen).
Dies kann indes entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht die grundsätzliche Verweigerung der nach den vorstehenden Erwägungen an sich zulässigen Rechtshilfe zur Folge haben. Vielmehr besteht die Möglichkeit, die Forderung nach einem verfassungsmässigen Richter im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 58 Abs. 1 BV in einen Vorbehalt aufzunehmen und diesen zusammen mit dem von den Vollzugsbehörden anzubringenden und denn auch bereits vorgesehenen Spezialitätsvorbehalt (Art. 67 IRSG) ebenfalls ausdrücklich in die Vollzugsverfügung aufzunehmen. Regelmässig wird die Einhaltung solcher Vorbehalte durch Staaten, die - wie Paraguay - mit der Schweiz durch einen Rechtshilfevertrag verbunden sind, nach dem völkerrechtlichen Vertrauensprinzip als selbstverständlich vorausgesetzt, ohne dass die Einholung einer ausdrücklichen Zusicherung notwendig wäre (BGE 107 Ib 271 /272). Es besteht denn auch kein Anhaltspunkt dafür, dass die Behörden unter der heutigen, seit dem Machtwechsel anfangs Februar 1989 im Amt befindlichen Regierung Paraguays sich über derartige Vorbehalte hinwegsetzen würden; dabei kann offenbleiben, wie es sich diesbezüglich unter dem früheren Regime Stroessner verhalten hätte. Bei den im vorliegenden Fall gegebenen besonderen Verhältnissen, vor allem in Anbetracht der noch nicht ohne weiteres als gefestigt zu erachtenden sozialen und politischen Situation in Paraguay sowie der Stellung, die der Beschwerdeführer als früherer Minister der Regierung Stroessner gegenüber der heutigen Regierung hat, erscheint es aber dennoch als gerechtfertigt, die Rechtshilfe von einer ausdrücklichen Zusicherung des ersuchenden Staates abhängig zu machen, mit welcher dieser zu bestätigen hat, den einem Beschuldigten zustehenden Minimalanspruch auf den verfassungsmässigen Richter nach Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK im Sinne der vorstehend erwähnten Rechtsprechung zu gewähren und auch das in Art. 67 IRSG vorgesehene Spezialitätsprinzip zu beachten (vgl. BGE 116 Ib 455 ff.; zudem nicht veröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 24. Januar 1990 i.S. S. sowie vom 19. September 1989 i.S. D. und M.). Das BAP wird die ersuchenden Behörden über die genaue Bedeutung dieser Erfordernisse zu orientieren haben.
g) Da der Beschwerdeführer demnach die Voraussetzungen der Rechtshilfeleistung zu Unrecht als grundsätzlich nicht erfüllt erachtet hat, unterliegt er mit seinen Vorbringen. Die gegen den Entscheid der Anklagekammer des Kantons Waadt gerichtete Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist. In Anbetracht der genannten, vom BAP noch einzuholenden Zusicherung der zuständigen paraguayischen Behörden und des Umstandes, dass die Rechtshilfeleistung von dieser Zusicherung abhängig zu machen ist, hat die Abweisung dieser Beschwerde indes nicht vorbehaltlos, sondern ausdrücklich im Sinne der vorstehenden Erwägungen zu erfolgen. | de | Internationale Rechtshilfe in Strafsachen. Notwendigkeit von Erhebungen in mehreren Kantonen, Art. 80 IRSG; Prüfungsobliegenheiten nach Art. 78 und 79 IRSG, Heilung von allfälligen Mängeln des kantonalen Verfahrens; Voraussetzungen der Rechtshilfeleistung, Art. 2 IRSG. 1. Der zwischen Paraguay und der Schweiz abgeschlossene Auslieferungsvertrag ist teilweise auch für die Rechtshilfe im Sinne des dritten Teils des IRSG anwendbar. Soweit eine staatsvertragliche Regelung fehlt, gelangen das IRSG und die IRSV zur Anwendung (E. 2a).
2. Der vom BAP gestützt auf Art. 80 IRSG mit der Leitung des Rechtshilfeverfahrens beauftragte Kanton alleine hat den Grundsatzentscheid über die internationale Rechtshilfe für alle Betroffenen in allen durch das ausländische Ersuchen berührten Kantonen zu fällen (E. 3). Somit hat der "Leitkanton" die materielle Zulässigkeit der internationalen Rechtshilfe zu prüfen (Art. 79 Abs. 1 IRSG), während es sich bei der dem BAP nach Art. 78 Abs. 1 IRSG obliegenden Prüfung um eine blosse Vorprüfung handelt, die im wesentlichen auf die Frage beschränkt ist, ob ein Ersuchen den formellen Anforderungen entspricht oder ob seine Ausführung nicht sonstwie offensichtlich unzulässig ist. In casu sind die zuständigen Behörden des "Leitkantons" ihrer Prüfungs- und Begründungspflicht noch hinreichend nachgekommen. Allfällige Mängel des vorinstanzlichen Verfahrens wären vor Bundesgericht geheilt worden (E. 4).
3. Die grundsätzlichen Voraussetzungen der Rechtshilfeleistung sind zu bejahen.
- Die Bestätigung nach Art. 76 lit. c IRSG/Art. 31 Abs. 2 IRSV wie auch die Gegenrechtserklärung nach Art. 8 IRSG liegen vor (E. 2a und 5b).
- Die Erfordernisse nach Art. 28 IRSG sind erfüllt, wie auch beidseitige Strafbarkeit gegeben ist (Art. 2 des zwischen Paraguay und der Schweiz abgeschlossenen Vertrages, Art. 64 IRSG). Die Gegenstand des Ersuchens bildenden, teilweise durch ehemalige Staatsorgane begangenen Straftaten spielten sich zwar in einem gewissen politischen Umfeld ab, doch handelt es sich dabei um gemeinrechtliche, rechtshilfefähige Delikte (E. 5c).
- Die Darstellung im Begehren weist zwar darauf hin, dass der ersuchende Richter nicht nur als Untersuchungsrichter amtet, sondern hernach als erstinstanzlicher Strafrichter in derselben Angelegenheit vorgesehen sein soll, was mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 58 Abs. 1 BV nicht zu vereinbaren ist. Dies hat aber nicht die grundsätzliche Verweigerung der Rechtshilfe zur Folge. Vielmehr ist die Forderung nach einem den betreffenden Bestimmungen entsprechenden Richter in einen Vorbehalt aufzunehmen. Die Rechtshilfeleistung ist von der von den zuständigen Behörden Paraguays abzugebenden Zusicherung abhängig zu machen, dass dieser Vorbehalt eingehalten wird (E. 5f/g). | de | administrative law and public international law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IB-64%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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