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|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
33,700 | 117 Ia 302 | 117 Ia 302
Sachverhalt ab Seite 303
M., Landwirt, ist Eigentümer der unmittelbar westlich der Kernzone I der Fraktion Flims-Dorf in der Gemeinde Flims (Kanton Graubünden) gelegenen Parzelle Nr. 3891. Auf dieser knapp 6000 m2 grossen Parzelle befinden sich Wohnhaus, Scheune und Stallungen seines Landwirtschaftsbetriebes. M. bewirtschaftet ca. 20 ha. In seinem grossen Bauernhaus bietet er ausserdem "Ferien auf dem Bauernhof" an. Im Westen bzw. Südwesten grenzt an das Grundstück Nr. 3891 die mehrere Hektaren grosse, dem Vater von M. gehörende Parzelle Nr. 1585 an. M. hat dieses Grundstück von seinem Vater gepachtet. Gemäss Zonenplan der Gemeinde Flims vom Jahre 1977 gehörte die Parzelle Nr. 3891, mit Ausnahme eines schmalen Streifens von ungefähr 50 m2 an deren südlichen Ende, zur Bauzone. Gleiches gilt auch für den nördlichen, ca. 6500 m2 umfassenden Teil des angrenzenden Grundstücks Nr. 1585.
Am 4. Dezember 1988 hiessen die Stimmberechtigten der Gemeinde Flims eine Revision der Ortsplanung, bestehend aus einem neuen Zonenplan, einem revidierten Baugesetz und einem neuen Strassen- und Fusswegplan gut. Gemäss dem neuen Zonenplan blieben die Grundstücke Nrn. 3891 und 1585 in unverändertem Ausmass eingezont. Sie wurden der Bauzone A zugeteilt.
Hiegegen erhob M. Beschwerde bei der Regierung des Kantons Graubünden. Er beantragte, die zur Bauzone gehörenden Teile der Parzellen Nrn. 3891 und 1585 seien auszuzonen und in die Landwirtschaftszone einzuteilen. Die Regierung wies die Beschwerde am 12. März 1990 ab. Zur Begründung führte sie u.a. aus, eine Auszonung der beiden Grundstücke wäre planerisch zwar vertretbar gewesen. Der Gemeinde komme aber im Rahmen ihrer Planungsautonomie grundsätzlich eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu, welche die Regierung zu beachten habe.
Das Bundesgericht heisst die von M. erhobene staatsrechtliche Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob auf die staatsrechtliche Beschwerde eingetreten werden kann (BGE 116 Ia 79 mit Hinweis).
Der Beschwerdeführer ficht die Zuweisung der in seinem Eigentum stehenden Parzelle Nr. 3891 und des seinem Vater gehörenden Grundstücks Nr. 1585 zur Bauzone A an. Es ist daher zu prüfen, inwieweit er legitimiert ist, die Einzonung dieser beiden Grundstücke mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten.
Das Recht zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde richtet sich unabhängig davon, ob dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukam, ausschliesslich nach Art. 88 OG. Danach steht die Beschwerdebefugnis Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist demnach nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen beeinträchtigt wird (BGE 113 Ia 428 mit Hinweisen).
2. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer des bisher landwirtschaftlich genutzten Grundstücks Nr. 3891. Es fragt sich, ob er durch den Umstand, dass diese Parzelle in die Bauzone A eingezont werden soll, in welcher nur freistehende Ein- und Mehrfamilienhäuser (Art. 40 Abs. 1 des Baugesetzes der Gemeinde Flims vom 4. Dezember 1988, BauG) zulässig sind, in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen wird. Grundsätzlich kann er seine Liegenschaft trotz der Einzonung - zumindest vorläufig - weiterhin landwirtschaftlich nutzen. In der Bauzone A sind jedoch nur nichtstörende Betriebe gestattet, die ihrem Wesen nach in Wohnquartiere passen und das ruhige und gesunde Wohnen in keiner Weise beeinträchtigen (Art. 40 Abs. 3 in Verbindung mit 95 Abs. 1 lit. a BauG). Bereits diese gesetzlichen Vorschriften, die entsprechende Berücksichtigung der künftigen Lärmempfindlichkeitsstufen (Lärmstufen II bzw. III) und die Tatsache, dass Landwirtschaftsbetriebe ganz allgemein nicht in eine reine Wohnzone gehören, machen deutlich, dass der Betrieb des Beschwerdeführers in der Bauzone A zonenwidrig wäre. Im Falle eines Umbaus oder einer baulichen Vergrösserung der - zonenwidrigen - Liegenschaft wäre eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 23 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) und Art. 5 BauG notwendig, auf deren Erteilung der Beschwerdeführer keinen Anspruch hat (Art. 5 Abs. 2 BauG). Eine allfällige Bewilligung könnte zudem mit einem Beseitigungsrevers versehen werden (Art. 116 BauG). Durch die Einzonung würde überdies die bestimmungsgemässe Nutzung des Landwirtschaftsbetriebes zum Teil erheblich erschwert. Es liegt auf der Hand, dass ein Landwirtschaftsbetrieb gewisse Immissionen verursacht, die in einer reinen Wohnzone, wie sie hier geschaffen werden soll, nicht mehr zulässig sind. Der Beschwerdeführer wäre daher gezwungen, seinen Betrieb den in der Bauzone A geltenden Vorschriften anzupassen und zu sanieren. Unter diesen Umständen wird der Beschwerdeführer durch die geplante Einzonung der Parzelle Nr. 3891 in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen, weshalb auf die Beschwerde in diesem Punkt eingetreten werden kann.
3. Weiter ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer zur staatsrechtlichen Beschwerde auch legitimiert ist, soweit er die teilweise Einzonung des Grundstücks Nr. 1585, das seinem Vater gehört, anficht. Der Beschwerdeführer, der hauptberuflich in der Landwirtschaft tätig ist, hat die Parzelle Nr. 1585, die unmittelbar an sein eigenes Grundstück angrenzt, von seinem Vater gepachtet.
a) Wie dargelegt, ist zur staatsrechtlichen Beschwerde nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in seinen rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt wird. Hoheitsakte können nicht nur ihren Adressaten benachteiligen, sondern zugleich weitere Personen, die zum direkt Betroffenen in einer besonderen Beziehung stehen. Solch mittelbar Betroffene sind zur Anfechtung befugt, wenn sie sich bezüglich des beanstandeten Eingriffs nicht nur im Schutzbereich des angerufenen Grundrechts befinden, sondern sich zugleich auf eine Gesetzesnorm berufen können, die gerade ihre eigenen Interessen im fraglichen Bereich schützt (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 242 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Unabhängig davon, welches verfassungsmässige Recht der Beschwerdeführer anruft, muss er dartun, dass eine Gesetzesnorm besteht, die ihm im beeinträchtigten Interessenbereich einen Rechtsanspruch einräumt oder die dem Schutz seiner Interessen dient (WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 231).
b) Der Pachtvertrag zwischen dem Beschwerdeführer und seinem Vater für die Parzelle Nr. 1585 ist mündlich und auf unbestimmte Zeit abgeschlossen worden. Gemäss Art. 16 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die landwirtschaftliche Pacht vom 4. Oktober 1985 (LPG; SR 221.213.2) kann er daher im Rahmen von Art. 7, 8 und 16 Abs. 3 LPG unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von einem Jahr gekündigt werden. Indessen steht jeder Vertragspartei gestützt auf Art. 26 LPG das Recht auf Pachterstreckung zu. Hat jedoch der Verpächter gekündigt, so gilt die Fortsetzung der Pacht u.a. als unzumutbar oder nicht gerechtfertigt, wenn das Gewerbe oder das Grundstück ganz oder teilweise in einer Bauzone nach Art. 15 RPG liegt und in naher Zukunft überbaut werden soll (Art. 27 Abs. 2 lit. e LPG).
Diese Voraussetzungen von Art. 27 Abs. 2 lit. e LPG, die kumulativ erfüllt sein müssen (STUDER/HOFER, Das Landwirtschaftliche Pachtrecht, Brugg 1987, S. 179) und die eine Pachterstreckung verunmöglichen würden, sind heute nicht erfüllt. Daran ändert nichts, dass die Parzelle Nr. 1585 gemäss altem Zonenplan von 1977 bereits der Bauzone zugeteilt war; bei dieser Bauzone handelte es sich klarerweise nicht um eine solche nach Art. 15 RPG, da das eidgenössische Raumplanungsgesetz erst seit dem 1. Januar 1980 in Kraft ist. Hinzu kommt, dass alte Zonenpläne mit ihren häufig überdimensionierten Bauzonen an der Nutzungsart eines Grundstücks oft nichts geändert haben (vgl. dazu BGE 113 II 138, 488), so dass nicht unbedingt mit einer Überbauung der Parzelle Nr. 1585 in naher Zukunft gerechnet werden musste. Der Beschwerdeführer hatte somit bisher grundsätzlich einen Anspruch auf Erstreckung des Pachtvertrages.
Demgegenüber würde durch die umstrittene Einzonung der Parzelle Nr. 1585 zweifellos eine Bauzone nach Art. 15 RPG geschaffen. Die Gemeinde Flims hat ihre Bauzonen trotz der herrschenden regen Bautätigkeit erheblich redimensioniert. Daraus folgt, dass der Baudruck auf das verbleibende eingezonte Land zunehmen wird; im Falle einer Einzonung von Parzelle Nr. 1585 ist daher mit deren Überbauung in naher Zukunft zu rechnen. Die umstrittene Planungsmassnahme würde somit dazu führen, dass die beiden Voraussetzungen von Art. 27 Abs. 2 lit. e LPG erfüllt wären und das Pachtverhältnis bei einer Kündigung durch den Verpächter nicht mehr erstreckt werden könnte. Damit würde der Beschwerdeführer das ihm gestützt auf Art. 26 LPG grundsätzlich zustehende Recht auf Pachterstreckung verlieren.
c) Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid auch insoweit in seinen rechtlich geschützten eigenen Interessen beeinträchtigt wird, als es um die teilweise Einzonung der Parzelle Nr. 1585 geht. Seine Legitimation ist daher auch in diesem Punkt zu bejahen.
4. (Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Art. 22ter BV.)
a) ...
b) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben und der Festsetzung von Zonen haben die Planungsbehörden die im positiven Recht normierten, im öffentlichen Interesse liegenden Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht (BGE 115 Ia 353; 114 Ia 374, BGE 113 Ib 270). Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze, wie sie in Art. 1 und Art. 3 RPG umschrieben sind. Zu beachten sind auch die Vorschriften von Art. 14 ff. RPG über die Nutzungspläne, für die Bauzonen insbesondere Art. 15 RPG, wonach das für die Überbauung geeignete oder weitgehend überbaute bzw. voraussichtlich innert 15 Jahren benötigte Land eingezont werden soll. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts liegen Massnahmen, die geeignet sind, das Entstehen überdimensionierter Bauzonen zu verhindern oder solche Zonen zu verkleinern, im öffentlichen Interesse. Zu gross bemessene Bauzonen sind nicht nur unzweckmässig, sondern gesetzwidrig (BGE 116 Ia 231 mit Hinweisen). Erheblich sind unter anderem auch die Bestrebungen, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen, eine ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern und der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes zu erhalten (Art. 1 Abs. 2 lit. a und d, Art. 3 Abs. 2 lit. a und Art. 16 RPG). Diesen Grundsätzen kommt für sich alleine keine absolute Bedeutung zu. Es sind vielmehr Zielvorstellungen, Wertungshilfen und Entscheidungskriterien, die bei der Schaffung und Revision von Nutzungsplänen zu beachten sind und eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung verlangen (BGE 114 Ia 369, 374). Bei der Durchführung einer Planung sind alle Interessen, seien es öffentliche oder private, zu beachten; Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden (BGE 115 Ia 353 mit Hinweisen). Verlangt wird, dass die Ortsplanung, bei welcher Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen, sachlich haltbar, d.h. nicht willkürlich ist (BGE 116 Ia 195 mit Hinweisen).
Aufgrund dieser Kriterien ist im folgenden zu prüfen, wie es sich mit der angefochtenen Planung für die beiden Parzellen Nrn. 3891 und 1585 im Gebiet Cangina in Flims verhält.
c) Die beiden umstrittenen Parzellen liegen südlich des zum grössten Teil mit Ferienhäusern überbauten Gebietes Cangina und wesentlich des Dorfkerns von Flims. Sie gehören zu einem grossen Landwirtschaftsgebiet, welches an den überbauten Bereich angrenzt. Weiter südwestlich befinden sich keine Gebäude mehr, und es ist auch keine Bauzone vorgesehen. Vom alten Dorfkern der Fraktion Flims-Dorf aus führt an der Nordgrenze der beiden Grundstücke entlang hangaufwärts ein Weg zur Via Cangina. Dieser Weg bildet, wie am Augenschein der bundesgerichtlichen Delegation vor allem von der Strassenkehre der Via Cangina oberhalb des Gehöfts des Beschwerdeführers aus festgestellt werden konnte, die eigentliche, natürliche Abgrenzung zwischen dem nördlich gelegenen überbauten Bereich von Flims und dem landwirtschaftlich genutzten Gebiet südlich davon. Östlich des Betriebes des Beschwerdeführers, auf seinem Grundstück Nr. 3891, befindet sich zudem eine relativ dichte Hecke mit hochstämmigen Bäumen, welche entlang der Kernzone I Richtung Südosten verläuft. Der beschwerdeführerische Landwirtschaftsbetrieb wird durch diese Bestockung von den Wohnhäusern der Kernzone I klar abgetrennt. Der erwähnte Weg und die Hecke stellen eine markante, natürliche Zäsur zwischen überbautem und nichtüberbautem Gebiet dar, wie der Augenschein ergeben hat. Aus diesen Gründen wirkt die vorgesehene Grenze der Bauzone A gekünstelt. Einzuräumen ist zwar, dass dies bei Betrachtung des Zonenplans nicht ohne weiteres ersichtlich ist, da diese Grenze von der Kernzone I in einer leicht geschwungenen Linie zur Bauzone A in Cangina verläuft und die Bauzone A dadurch im fraglichen Bereich eine nahezu gleichmässige Breite erhält. Diese eher geometrische Linienführung auf dem Plan lässt sich jedoch mit den tatsächlichen Verhältnissen im Gelände nur schlecht vereinbaren. Die Bauzonengrenze führt quer durch das Grundstück Nr. 1585 hindurch und um das Gehöft des Beschwerdeführers herum. Sie steht weder mit den beschriebenen topographischen Verhältnissen noch mit der heute bestehenden Überbauungssituation im Einklang; sie lässt sich auch nicht mit natürlichen Gegebenheiten, etwa einem Bachlauf oder einer Bestockung usw., rechtfertigen. Demgegenüber würde eine Grenze, wie sie durch die beantragte Nichteinzonung entstünde, der heute bestehenden Trennung von überbautem und nichtüberbautem Gebiet sowie der Topographie des Geländes viel eher Rechnung tragen.
Anlässlich des Augenscheins konnte weiter festgestellt werden, dass der zur Einzonung vorgesehene Teil der Parzelle Nr. 1585 zwar nicht flach ist, dass es sich dabei aber um tiefgründiges, ertragreiches, maschinell leicht zu bearbeitendes Landwirtschaftsland handelt. Es grenzt unmittelbar an die Stallungen des Beschwerdeführers an, was für eine rationelle Bewirtschaftung des Hofes von Vorteil ist. Der betreffende Landwirtschaftsbetrieb verfügt mit einer Bewirtschaftungsfläche von knapp über 20 ha zudem nur über wenig mehr Land, als ein Familienbetrieb in dieser Höhenlage zum Überleben bedarf. Dass ausserdem ein landwirtschaftliches Gewerbe mit seinen üblichen Immissionen grundsätzlich nicht in eine reine Wohnzone gehört und sich deshalb die vorgesehene Zuweisung des Hofes des Beschwerdeführers zur Bauzone A als problematisch erweist (vgl. dazu vorne E. 2), sei hier nur am Rande erwähnt.
Zu diesen Überlegungen kommt hinzu, dass das eingezonte Gebiet von Flims, das noch unüberbaut ist, mit 26 ha bei einem jährlichen Bedarf von durchschnittlich 1,5 ha immer noch reichlich gross ist, auch wenn 11 ha davon unüberbaute Arrondierungsflächen sind. Selbst wenn daher weitere ca. 1,25 ha Land (6000 m2 des Beschwerdeführers von Nr. 3891 und 6500 m2 seines Vaters von Nr. 1585) nicht eingezont würden, wären in der Gemeinde Flims grundsätzlich noch genügend Baulandreserven vorhanden. Mit der beantragten Nichteinzonung könnte das gesetzmässige Redimensionierungsziel, welchem das Bundesgericht grosses Gewicht beilegt (vgl. BGE 116 Ia 231 mit Hinweisen), noch besser erreicht werden. Darauf hinzuweisen ist zudem, dass die Planungsfachleute das umstrittene Gebiet stets zur Nichteinzonung vorgeschlagen haben. Dieser Umstand darf zwar für das vorliegende Urteil nicht ausschlaggebend sein, da der Entscheid über eine Zonenzuweisung nicht bei den Planern, sondern bei den politischen Behörden liegt; er ist aber immerhin erwähnenswert.
d) Alle diese Gesichtspunkte sprechen nicht für, sondern gegen eine Einzonung. Die Regierung selber erwähnt denn auch in ihrem Entscheid, dass es sich beim umstrittenen Gebiet um gut geeignetes Landwirtschaftsland handle und dass auch eine Nichteinzonung im fraglichen Gebiet planerisch vertretbar gewesen wäre. Sie hat aber keine Korrektur des Entscheids der Gemeinde vorgenommen, weil sie nicht in deren Planungsautonomie und Entscheidungsfreiheit eingreifen wollte. Bei Abwägung aller Interessen und konkreten Umstände drängt sich jedoch der Schluss auf, dass die angefochtene Einzonung im hier umstrittenen Gebiet sachlich nicht vertretbar ist. Das Bundesgericht ist zwar nicht Oberplanungsbehörde und greift nicht leichthin in das Planungsermessen von Kanton und Gemeinde ein. Im vorliegenden Fall ergibt sich aber eine Kumulation von Gründen, welche die Planung im betreffenden Bereich als qualifiziert unrichtig erscheinen lässt. Die teilweise Einzonung der Grundstücke Nrn. 3891 und 1585 in die Bauzone A gemäss Zonenplan der Gemeinde Flims vom 4. Dezember 1988 muss daher aufgehoben werden. | de | Art. 88 OJ, art. 4 et art. 22ter Cst.; révision des plans locaux; qualité pour agir; classement dans la zone à bâtir. 1. Qualité pour agir par la voie du recours de droit public; principes généraux (consid. 1).
2. Un agriculteur a la qualité pour agir par la voie du recours de droit public contre la décision de classement de son terrain dans la zone à bâtir (consid. 2).
3. En tant que fermier, il est aussi recevable à agir par cette voie de droit contre la décision de classement visant le terrain qui lui est affermé (consid. 3).
4. Le classement contesté n'est en l'occurrence pas fondé sur des motifs objectifs (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-302%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,701 | 117 Ia 302 | 117 Ia 302
Sachverhalt ab Seite 303
M., Landwirt, ist Eigentümer der unmittelbar westlich der Kernzone I der Fraktion Flims-Dorf in der Gemeinde Flims (Kanton Graubünden) gelegenen Parzelle Nr. 3891. Auf dieser knapp 6000 m2 grossen Parzelle befinden sich Wohnhaus, Scheune und Stallungen seines Landwirtschaftsbetriebes. M. bewirtschaftet ca. 20 ha. In seinem grossen Bauernhaus bietet er ausserdem "Ferien auf dem Bauernhof" an. Im Westen bzw. Südwesten grenzt an das Grundstück Nr. 3891 die mehrere Hektaren grosse, dem Vater von M. gehörende Parzelle Nr. 1585 an. M. hat dieses Grundstück von seinem Vater gepachtet. Gemäss Zonenplan der Gemeinde Flims vom Jahre 1977 gehörte die Parzelle Nr. 3891, mit Ausnahme eines schmalen Streifens von ungefähr 50 m2 an deren südlichen Ende, zur Bauzone. Gleiches gilt auch für den nördlichen, ca. 6500 m2 umfassenden Teil des angrenzenden Grundstücks Nr. 1585.
Am 4. Dezember 1988 hiessen die Stimmberechtigten der Gemeinde Flims eine Revision der Ortsplanung, bestehend aus einem neuen Zonenplan, einem revidierten Baugesetz und einem neuen Strassen- und Fusswegplan gut. Gemäss dem neuen Zonenplan blieben die Grundstücke Nrn. 3891 und 1585 in unverändertem Ausmass eingezont. Sie wurden der Bauzone A zugeteilt.
Hiegegen erhob M. Beschwerde bei der Regierung des Kantons Graubünden. Er beantragte, die zur Bauzone gehörenden Teile der Parzellen Nrn. 3891 und 1585 seien auszuzonen und in die Landwirtschaftszone einzuteilen. Die Regierung wies die Beschwerde am 12. März 1990 ab. Zur Begründung führte sie u.a. aus, eine Auszonung der beiden Grundstücke wäre planerisch zwar vertretbar gewesen. Der Gemeinde komme aber im Rahmen ihrer Planungsautonomie grundsätzlich eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu, welche die Regierung zu beachten habe.
Das Bundesgericht heisst die von M. erhobene staatsrechtliche Beschwerde gut aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob auf die staatsrechtliche Beschwerde eingetreten werden kann (BGE 116 Ia 79 mit Hinweis).
Der Beschwerdeführer ficht die Zuweisung der in seinem Eigentum stehenden Parzelle Nr. 3891 und des seinem Vater gehörenden Grundstücks Nr. 1585 zur Bauzone A an. Es ist daher zu prüfen, inwieweit er legitimiert ist, die Einzonung dieser beiden Grundstücke mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten.
Das Recht zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde richtet sich unabhängig davon, ob dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukam, ausschliesslich nach Art. 88 OG. Danach steht die Beschwerdebefugnis Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist demnach nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen beeinträchtigt wird (BGE 113 Ia 428 mit Hinweisen).
2. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer des bisher landwirtschaftlich genutzten Grundstücks Nr. 3891. Es fragt sich, ob er durch den Umstand, dass diese Parzelle in die Bauzone A eingezont werden soll, in welcher nur freistehende Ein- und Mehrfamilienhäuser (Art. 40 Abs. 1 des Baugesetzes der Gemeinde Flims vom 4. Dezember 1988, BauG) zulässig sind, in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen wird. Grundsätzlich kann er seine Liegenschaft trotz der Einzonung - zumindest vorläufig - weiterhin landwirtschaftlich nutzen. In der Bauzone A sind jedoch nur nichtstörende Betriebe gestattet, die ihrem Wesen nach in Wohnquartiere passen und das ruhige und gesunde Wohnen in keiner Weise beeinträchtigen (Art. 40 Abs. 3 in Verbindung mit 95 Abs. 1 lit. a BauG). Bereits diese gesetzlichen Vorschriften, die entsprechende Berücksichtigung der künftigen Lärmempfindlichkeitsstufen (Lärmstufen II bzw. III) und die Tatsache, dass Landwirtschaftsbetriebe ganz allgemein nicht in eine reine Wohnzone gehören, machen deutlich, dass der Betrieb des Beschwerdeführers in der Bauzone A zonenwidrig wäre. Im Falle eines Umbaus oder einer baulichen Vergrösserung der - zonenwidrigen - Liegenschaft wäre eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 23 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) und Art. 5 BauG notwendig, auf deren Erteilung der Beschwerdeführer keinen Anspruch hat (Art. 5 Abs. 2 BauG). Eine allfällige Bewilligung könnte zudem mit einem Beseitigungsrevers versehen werden (Art. 116 BauG). Durch die Einzonung würde überdies die bestimmungsgemässe Nutzung des Landwirtschaftsbetriebes zum Teil erheblich erschwert. Es liegt auf der Hand, dass ein Landwirtschaftsbetrieb gewisse Immissionen verursacht, die in einer reinen Wohnzone, wie sie hier geschaffen werden soll, nicht mehr zulässig sind. Der Beschwerdeführer wäre daher gezwungen, seinen Betrieb den in der Bauzone A geltenden Vorschriften anzupassen und zu sanieren. Unter diesen Umständen wird der Beschwerdeführer durch die geplante Einzonung der Parzelle Nr. 3891 in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen, weshalb auf die Beschwerde in diesem Punkt eingetreten werden kann.
3. Weiter ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer zur staatsrechtlichen Beschwerde auch legitimiert ist, soweit er die teilweise Einzonung des Grundstücks Nr. 1585, das seinem Vater gehört, anficht. Der Beschwerdeführer, der hauptberuflich in der Landwirtschaft tätig ist, hat die Parzelle Nr. 1585, die unmittelbar an sein eigenes Grundstück angrenzt, von seinem Vater gepachtet.
a) Wie dargelegt, ist zur staatsrechtlichen Beschwerde nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in seinen rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt wird. Hoheitsakte können nicht nur ihren Adressaten benachteiligen, sondern zugleich weitere Personen, die zum direkt Betroffenen in einer besonderen Beziehung stehen. Solch mittelbar Betroffene sind zur Anfechtung befugt, wenn sie sich bezüglich des beanstandeten Eingriffs nicht nur im Schutzbereich des angerufenen Grundrechts befinden, sondern sich zugleich auf eine Gesetzesnorm berufen können, die gerade ihre eigenen Interessen im fraglichen Bereich schützt (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 242 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Unabhängig davon, welches verfassungsmässige Recht der Beschwerdeführer anruft, muss er dartun, dass eine Gesetzesnorm besteht, die ihm im beeinträchtigten Interessenbereich einen Rechtsanspruch einräumt oder die dem Schutz seiner Interessen dient (WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 231).
b) Der Pachtvertrag zwischen dem Beschwerdeführer und seinem Vater für die Parzelle Nr. 1585 ist mündlich und auf unbestimmte Zeit abgeschlossen worden. Gemäss Art. 16 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die landwirtschaftliche Pacht vom 4. Oktober 1985 (LPG; SR 221.213.2) kann er daher im Rahmen von Art. 7, 8 und 16 Abs. 3 LPG unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von einem Jahr gekündigt werden. Indessen steht jeder Vertragspartei gestützt auf Art. 26 LPG das Recht auf Pachterstreckung zu. Hat jedoch der Verpächter gekündigt, so gilt die Fortsetzung der Pacht u.a. als unzumutbar oder nicht gerechtfertigt, wenn das Gewerbe oder das Grundstück ganz oder teilweise in einer Bauzone nach Art. 15 RPG liegt und in naher Zukunft überbaut werden soll (Art. 27 Abs. 2 lit. e LPG).
Diese Voraussetzungen von Art. 27 Abs. 2 lit. e LPG, die kumulativ erfüllt sein müssen (STUDER/HOFER, Das Landwirtschaftliche Pachtrecht, Brugg 1987, S. 179) und die eine Pachterstreckung verunmöglichen würden, sind heute nicht erfüllt. Daran ändert nichts, dass die Parzelle Nr. 1585 gemäss altem Zonenplan von 1977 bereits der Bauzone zugeteilt war; bei dieser Bauzone handelte es sich klarerweise nicht um eine solche nach Art. 15 RPG, da das eidgenössische Raumplanungsgesetz erst seit dem 1. Januar 1980 in Kraft ist. Hinzu kommt, dass alte Zonenpläne mit ihren häufig überdimensionierten Bauzonen an der Nutzungsart eines Grundstücks oft nichts geändert haben (vgl. dazu BGE 113 II 138, 488), so dass nicht unbedingt mit einer Überbauung der Parzelle Nr. 1585 in naher Zukunft gerechnet werden musste. Der Beschwerdeführer hatte somit bisher grundsätzlich einen Anspruch auf Erstreckung des Pachtvertrages.
Demgegenüber würde durch die umstrittene Einzonung der Parzelle Nr. 1585 zweifellos eine Bauzone nach Art. 15 RPG geschaffen. Die Gemeinde Flims hat ihre Bauzonen trotz der herrschenden regen Bautätigkeit erheblich redimensioniert. Daraus folgt, dass der Baudruck auf das verbleibende eingezonte Land zunehmen wird; im Falle einer Einzonung von Parzelle Nr. 1585 ist daher mit deren Überbauung in naher Zukunft zu rechnen. Die umstrittene Planungsmassnahme würde somit dazu führen, dass die beiden Voraussetzungen von Art. 27 Abs. 2 lit. e LPG erfüllt wären und das Pachtverhältnis bei einer Kündigung durch den Verpächter nicht mehr erstreckt werden könnte. Damit würde der Beschwerdeführer das ihm gestützt auf Art. 26 LPG grundsätzlich zustehende Recht auf Pachterstreckung verlieren.
c) Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid auch insoweit in seinen rechtlich geschützten eigenen Interessen beeinträchtigt wird, als es um die teilweise Einzonung der Parzelle Nr. 1585 geht. Seine Legitimation ist daher auch in diesem Punkt zu bejahen.
4. (Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Art. 22ter BV.)
a) ...
b) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben und der Festsetzung von Zonen haben die Planungsbehörden die im positiven Recht normierten, im öffentlichen Interesse liegenden Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht (BGE 115 Ia 353; 114 Ia 374, BGE 113 Ib 270). Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze, wie sie in Art. 1 und Art. 3 RPG umschrieben sind. Zu beachten sind auch die Vorschriften von Art. 14 ff. RPG über die Nutzungspläne, für die Bauzonen insbesondere Art. 15 RPG, wonach das für die Überbauung geeignete oder weitgehend überbaute bzw. voraussichtlich innert 15 Jahren benötigte Land eingezont werden soll. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts liegen Massnahmen, die geeignet sind, das Entstehen überdimensionierter Bauzonen zu verhindern oder solche Zonen zu verkleinern, im öffentlichen Interesse. Zu gross bemessene Bauzonen sind nicht nur unzweckmässig, sondern gesetzwidrig (BGE 116 Ia 231 mit Hinweisen). Erheblich sind unter anderem auch die Bestrebungen, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen, eine ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern und der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes zu erhalten (Art. 1 Abs. 2 lit. a und d, Art. 3 Abs. 2 lit. a und Art. 16 RPG). Diesen Grundsätzen kommt für sich alleine keine absolute Bedeutung zu. Es sind vielmehr Zielvorstellungen, Wertungshilfen und Entscheidungskriterien, die bei der Schaffung und Revision von Nutzungsplänen zu beachten sind und eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung verlangen (BGE 114 Ia 369, 374). Bei der Durchführung einer Planung sind alle Interessen, seien es öffentliche oder private, zu beachten; Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden (BGE 115 Ia 353 mit Hinweisen). Verlangt wird, dass die Ortsplanung, bei welcher Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen, sachlich haltbar, d.h. nicht willkürlich ist (BGE 116 Ia 195 mit Hinweisen).
Aufgrund dieser Kriterien ist im folgenden zu prüfen, wie es sich mit der angefochtenen Planung für die beiden Parzellen Nrn. 3891 und 1585 im Gebiet Cangina in Flims verhält.
c) Die beiden umstrittenen Parzellen liegen südlich des zum grössten Teil mit Ferienhäusern überbauten Gebietes Cangina und wesentlich des Dorfkerns von Flims. Sie gehören zu einem grossen Landwirtschaftsgebiet, welches an den überbauten Bereich angrenzt. Weiter südwestlich befinden sich keine Gebäude mehr, und es ist auch keine Bauzone vorgesehen. Vom alten Dorfkern der Fraktion Flims-Dorf aus führt an der Nordgrenze der beiden Grundstücke entlang hangaufwärts ein Weg zur Via Cangina. Dieser Weg bildet, wie am Augenschein der bundesgerichtlichen Delegation vor allem von der Strassenkehre der Via Cangina oberhalb des Gehöfts des Beschwerdeführers aus festgestellt werden konnte, die eigentliche, natürliche Abgrenzung zwischen dem nördlich gelegenen überbauten Bereich von Flims und dem landwirtschaftlich genutzten Gebiet südlich davon. Östlich des Betriebes des Beschwerdeführers, auf seinem Grundstück Nr. 3891, befindet sich zudem eine relativ dichte Hecke mit hochstämmigen Bäumen, welche entlang der Kernzone I Richtung Südosten verläuft. Der beschwerdeführerische Landwirtschaftsbetrieb wird durch diese Bestockung von den Wohnhäusern der Kernzone I klar abgetrennt. Der erwähnte Weg und die Hecke stellen eine markante, natürliche Zäsur zwischen überbautem und nichtüberbautem Gebiet dar, wie der Augenschein ergeben hat. Aus diesen Gründen wirkt die vorgesehene Grenze der Bauzone A gekünstelt. Einzuräumen ist zwar, dass dies bei Betrachtung des Zonenplans nicht ohne weiteres ersichtlich ist, da diese Grenze von der Kernzone I in einer leicht geschwungenen Linie zur Bauzone A in Cangina verläuft und die Bauzone A dadurch im fraglichen Bereich eine nahezu gleichmässige Breite erhält. Diese eher geometrische Linienführung auf dem Plan lässt sich jedoch mit den tatsächlichen Verhältnissen im Gelände nur schlecht vereinbaren. Die Bauzonengrenze führt quer durch das Grundstück Nr. 1585 hindurch und um das Gehöft des Beschwerdeführers herum. Sie steht weder mit den beschriebenen topographischen Verhältnissen noch mit der heute bestehenden Überbauungssituation im Einklang; sie lässt sich auch nicht mit natürlichen Gegebenheiten, etwa einem Bachlauf oder einer Bestockung usw., rechtfertigen. Demgegenüber würde eine Grenze, wie sie durch die beantragte Nichteinzonung entstünde, der heute bestehenden Trennung von überbautem und nichtüberbautem Gebiet sowie der Topographie des Geländes viel eher Rechnung tragen.
Anlässlich des Augenscheins konnte weiter festgestellt werden, dass der zur Einzonung vorgesehene Teil der Parzelle Nr. 1585 zwar nicht flach ist, dass es sich dabei aber um tiefgründiges, ertragreiches, maschinell leicht zu bearbeitendes Landwirtschaftsland handelt. Es grenzt unmittelbar an die Stallungen des Beschwerdeführers an, was für eine rationelle Bewirtschaftung des Hofes von Vorteil ist. Der betreffende Landwirtschaftsbetrieb verfügt mit einer Bewirtschaftungsfläche von knapp über 20 ha zudem nur über wenig mehr Land, als ein Familienbetrieb in dieser Höhenlage zum Überleben bedarf. Dass ausserdem ein landwirtschaftliches Gewerbe mit seinen üblichen Immissionen grundsätzlich nicht in eine reine Wohnzone gehört und sich deshalb die vorgesehene Zuweisung des Hofes des Beschwerdeführers zur Bauzone A als problematisch erweist (vgl. dazu vorne E. 2), sei hier nur am Rande erwähnt.
Zu diesen Überlegungen kommt hinzu, dass das eingezonte Gebiet von Flims, das noch unüberbaut ist, mit 26 ha bei einem jährlichen Bedarf von durchschnittlich 1,5 ha immer noch reichlich gross ist, auch wenn 11 ha davon unüberbaute Arrondierungsflächen sind. Selbst wenn daher weitere ca. 1,25 ha Land (6000 m2 des Beschwerdeführers von Nr. 3891 und 6500 m2 seines Vaters von Nr. 1585) nicht eingezont würden, wären in der Gemeinde Flims grundsätzlich noch genügend Baulandreserven vorhanden. Mit der beantragten Nichteinzonung könnte das gesetzmässige Redimensionierungsziel, welchem das Bundesgericht grosses Gewicht beilegt (vgl. BGE 116 Ia 231 mit Hinweisen), noch besser erreicht werden. Darauf hinzuweisen ist zudem, dass die Planungsfachleute das umstrittene Gebiet stets zur Nichteinzonung vorgeschlagen haben. Dieser Umstand darf zwar für das vorliegende Urteil nicht ausschlaggebend sein, da der Entscheid über eine Zonenzuweisung nicht bei den Planern, sondern bei den politischen Behörden liegt; er ist aber immerhin erwähnenswert.
d) Alle diese Gesichtspunkte sprechen nicht für, sondern gegen eine Einzonung. Die Regierung selber erwähnt denn auch in ihrem Entscheid, dass es sich beim umstrittenen Gebiet um gut geeignetes Landwirtschaftsland handle und dass auch eine Nichteinzonung im fraglichen Gebiet planerisch vertretbar gewesen wäre. Sie hat aber keine Korrektur des Entscheids der Gemeinde vorgenommen, weil sie nicht in deren Planungsautonomie und Entscheidungsfreiheit eingreifen wollte. Bei Abwägung aller Interessen und konkreten Umstände drängt sich jedoch der Schluss auf, dass die angefochtene Einzonung im hier umstrittenen Gebiet sachlich nicht vertretbar ist. Das Bundesgericht ist zwar nicht Oberplanungsbehörde und greift nicht leichthin in das Planungsermessen von Kanton und Gemeinde ein. Im vorliegenden Fall ergibt sich aber eine Kumulation von Gründen, welche die Planung im betreffenden Bereich als qualifiziert unrichtig erscheinen lässt. Die teilweise Einzonung der Grundstücke Nrn. 3891 und 1585 in die Bauzone A gemäss Zonenplan der Gemeinde Flims vom 4. Dezember 1988 muss daher aufgehoben werden. | de | Art. 88 OG, art. 4 e art. 22ter Cost.; revisione di piani locali; legittimazione ricorsuale; attribuzione alla zona edificabile. 1. Legittimazione a proporre ricorso di diritto pubblico, principi generali (consid. 1).
2. Un agricoltore è legittimato a proporre ricorso di diritto pubblico contro la decisione con cui il suo terreno è attribuito alla zona edificabile (consid. 2).
3. Egli è altresì legittimato a proporre tale rimedio giuridico quale affittuario contro la decisione con cui è attribuito alla zona edificabile il terreno da lui preso in affitto (consid. 3).
4. L'attribuzione contestata alla zona edificabile non è nella fattispecie sorretta da ragioni obiettive (consid. 4). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-302%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,702 | 117 Ia 311 | 117 Ia 311
Sachverhalt ab Seite 312
W. und H. S. sind Mitglieder der Weltweiten Kirche Gottes, welche ihre Anhänger anweist, sich an Samstagen weltlicher Betätigung zu enthalten.
Im Frühjahr 1990 trat ihr Sohn X. von der Primarschule in die Kantonsschule über. Mit Schreiben vom 27. März 1990 reichten W. und H. S. ein Gesuch um Freistellung des dreizehnjährigen X. vom Schulbetrieb an Samstagen an das Rektorat der Kantonsschule Glarus ein. Sie verwiesen unter anderem darauf, dass X. schon in der Primarschule am Samstag vom Unterricht freigestellt gewesen war und dass seine schulischen Leistungen darunter nicht gelitten hätten.
Das Rektorat leitete das Gesuch zuständigkeitshalber an den Kantonsschulrat weiter, der die Unterrichtsbefreiung am 6. Juni 1990 verweigerte.
Gegen den ablehnenden Entscheid des Kantonsschulrates erhoben die Gesuchsteller am 4. Juli 1990 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Glarus. Dieser wies die Beschwerde am 11. September 1990 ab. Eine dagegen gerichtete Beschwerde vom 16. Oktober 1990 an das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus blieb erfolglos.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 12. März 1991 an das Bundesgericht beantragen W. und H. S. die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 8. Januar 1991. Zur Begründung berufen sie sich auf Art. 49 und 50 BV sowie Art. 9 EMRK.
In ihren Vernehmlassungen vom 21. März beziehungsweise 18. April 1991 beantragen das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat des Kantons Glarus die Abweisung der Beschwerde.
Mit Verfügung vom 11. April 1991 erteilte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 49 BV ist die Glaubens- und Gewissensfreiheit unverletzlich (Abs. 1; vgl. dazu BGE 116 Ia 257 E. 5 = ZBl 92/1991, S. 74/5); die Ausübung bürgerlicher oder politischer Rechte darf aber durch keinerlei Vorschriften oder Bedingungen kirchlicher oder religiöser Natur beschränkt werden (Abs. 4), und Glaubensansichten entbinden nicht von der Erfüllung bürgerlicher Pflichten (Abs. 5). Art. 50 BV gewährleistet die freie Ausübung gottesdienstlicher Handlungen (Kultusfreiheit) innerhalb der Schranken der Sittlichkeit und der öffentlichen Ordnung (Abs. 1); den Kantonen und dem Bund bleibt vorbehalten, zur Handhabung der Ordnung und des öffentlichen Friedens unter den Angehörigen der verschiedenen Religionsgenossenschaften sowie gegen Eingriffe kirchlicher Behörden in die Rechte der Bürger und des Staates die geeigneten Massnahmen zu treffen (Abs. 2).
Art. 9 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK; SR 0.101) gibt jedermann Anspruch auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit, insbesondere die Freiheit, seine Religion oder Weltanschauung einzeln oder in Gemeinschaft mit andern, öffentlich oder privat, durch Gottesdienst, Unterricht, Andachten und Beachtung religiöser Gebräuche auszuüben (Ziff. 1); die Religions- und Bekenntnisfreiheit darf nicht Gegenstand anderer als vom Gesetz vorgesehener Beschränkungen sein, die in einer demokratischen Gesellschaft notwendige Massnahmen im Interesse der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, Gesundheit und Moral oder für den Schutz der Rechte und Freiheiten anderer sind (Ziff. 2).
b) Die Bundesverfassung behält somit die Einhaltung von Bürgerpflichten und die Menschenrechtskonvention unter anderem die öffentliche Ordnung und den Schutz der Rechte und Freiheiten anderer Besucher der öffentlichen Schule vor (BGE 114 Ia 131 /2 E. 2a). Fraglich ist, ob die Bundesverfassung und die Menschenrechtskonvention, wie das Bundesgericht noch in BGE 116 Ia 258 E. b (= ZBl 92/1991, S. 75) unter Verweis auf BGE 114 Ia 131 /2 E. 2a angenommen hat, die gleichen Garantien enthalten oder ob nicht eher die Konvention einen weitergehenden Schutz gewährleistet. Diese äussert sich nämlich insbesondere deutlicher zu den Voraussetzungen - namentlich zum Erfordernis überwiegender öffentlicher Interessen beziehungsweise der Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips - bei staatlichen Eingriffen in die religiösen Freiheitsrechte. Die Tragweite dieses Vorbehalts kann bei der gesetzlichen Festlegung von Bürgerpflichten, welche einen Eingriff in die Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit mit sich bringen, Bedeutung erlangen.
Da im zu beurteilenden Zusammenhang allerdings kein unüberbrückbarer Widerspruch zwischen den in Frage stehenden Bestimmungen zu erkennen ist und somit die Verfassungsnormen jedenfalls im Lichte der Menschenrechtskonvention ausgelegt werden können, ist es für den vorliegenden Fall nicht nötig, die beiden Schutzbereiche der Bundesverfassung und der Menschenrechtskonvention voneinander abzugrenzen.
2. a) Das Bundesgericht hat sich in zwei publizierten Urteilen bereits mit Art. 49 Abs. 5 BV auseinandergesetzt (in beiden Entscheiden ist fälschlicherweise von Art. 49 Abs. 4 BV die Rede; es geht aber beide Male um die Bestimmung, wonach Glaubensansichten nicht von der Erfüllung bürgerlicher Pflichten entbinden, und somit um Abs. 5 dieses Artikels). Das Bundesgericht hielt in BGE 66 I 158 fest, dass der obligatorische Schulbesuch im Rahmen der staatlichen Gesetzgebung, und damit auch der Schulbesuch am Samstag, eine bürgerliche Pflicht sei; sofern das kantonale Schulgesetz keine Ausnahme vom Schulbesuch am Samstag vorsehe, dürfe daher das Gesuch eines Adventisten um Bewilligung einer Ausnahme abgelehnt werden; dieser Entscheid verstosse auch nicht gegen die Kultusfreiheit, denn die Ausübung gottesdienstlicher Handlungen sei nur gewährleistet innerhalb der Schranken der öffentlichen Ordnung (Art. 50 Abs. 1 BV), womit die staatliche Schulgesetzgebung ebenfalls vorbehalten sei.
In BGE 114 Ia 134 E. b nahm das Bundesgericht auf die in BGE 66 I 158 festgehaltene Rechtsprechung Bezug und führte aus, dass für die Frage, in welchem Ausmass für Feiertage einer Religionsgemeinschaft - es betraf einen Anhänger des gleichen Glaubensbekenntnisses wie im vorliegenden Fall - Dispensation zu erteilen sei, vorab auf die konkrete Regelung in den kantonalen schulrechtlichen Erlassen abzustellen sei. Unmittelbar gestützt auf die Verfassung liesse sich jedenfalls ein Anspruch nicht herleiten, wenn die kantonalen Normen über die Schuldispensation grundsätzlich der Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit in genügendem Ausmass Rechnung trügen. In jenem Fall ergab sich, dass die Gesetzgebung des betreffenden Kantons über die Schuldispensation den Schülern beziehungsweise Eltern weit entgegenkam, um ihnen die möglichst ungehinderte Ausübung religiöser Handlungen zu ermöglichen.
b) Das Bundesgericht hatte sich in diesem zweiten Fall zwar nicht zur Frage zu äussern, wie es sich verhält, wenn sich die kantonale Regelung der Freistellung vom obligatorischen Schulunterricht mit religiös bedingten Anliegen der Schüler und Eltern nur in geringem Masse oder überhaupt nicht befasst. Aus der Begründung in den Erwägungen 3b und 4a geht jedoch hervor, dass an der Absolutheit der in BGE 66 I 158 gewählten Formulierung nicht festgehalten werden kann (zum Hintergrund des diesem Urteil aus dem Jahre 1940 zugrundeliegenden Verständnisses der Religionsfreiheit vgl. PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern 1982, S. 16 ff.). Wenn das Verfassungsrecht selbst den Vorrang von Bürgerpflichten vorsieht, dispensiert es damit nicht auch von der Verfassungsmässigkeit der Ausgestaltung dieser Bürgerpflichten. Die Beschränkung der Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit setzt wie diejenige anderer Freiheitsrechte eine gesetzliche Grundlage sowie die Wahrung des öffentlichen Interesses sowie des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes voraus.
Im Sinne einer Präzisierung der Rechtsprechung ist daher festzuhalten, dass der Kanton die religiösen Freiheiten durch die Festlegung von Bürgerpflichten einschliesslich der Pflicht zum Schulbesuch nicht weiter einschränken darf, als dies auch vom öffentlichen Interesse geboten und verhältnismässig ist (PETER KARLEN, Das Grundrecht der Religionsfreiheit in der Schweiz, Zürich 1988, S. 310; HANS MARTI, Glaubens- und Kultusfreiheit, SJK 1075 N. 1, S. 1 f.; HERBERT PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, Bern 1979, S. 305 ff.; vgl. auch JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 61) beziehungsweise eine notwendige Massnahme im Sinne von Art. 9 Ziff. 2 EMRK darstellt. Dies ist desto weniger der Fall, je weniger den religiösen Freiheitsrechten bei der rechtlichen Erfassung der Bürgerpflichten Rechnung getragen wird.
3. a) Im Kanton Glarus beginnt die Schulpflicht mit dem zurückgelegten sechsten Altersjahr und dauert neun Jahre (Art. 7 Abs. 1 und 9 Abs. 1 des Gesetzes vom 1. Mai 1983 über das Schulwesen, Schulgesetz; Sammlung des glarnerischen Rechtes IV B/1/3). Art. 20 Abs. 2 des Schulgesetzes, der gemäss Art. 74 Abs. 2 sinngemäss Anwendung auf die Kantonsschule findet, sieht vor, dass die wöchentliche Unterrichtszeit sich über sechs Tage erstreckt; zwei Nachmittage, der Samstagnachmittag und wenn möglich der Mittwochnachmittag, sind schulfrei. Das Schulgesetz selbst enthält keine Regelung der Befreiung vom Unterricht aus religiösen Gründen. In Art. 18 Abs. 4 des Schulgesetzes wird allerdings der Regierungsrat beauftragt, über die Behandlung der Schulversäumnisse ein Reglement zu erlassen.
Die Art. 4-7 des Reglements vom 24. September 1984 über die Behandlung der Schulversäumnisse an der Kantonsschule (Sammlung des glarnerischen Rechtes IV B/4/7) regeln den Urlaub an der Kantonsschule. Namentlich kann nach Art. 7 des Reglementes während der Schulzeit an der Unterstufe und an der Oberstufe je ein Urlaub von höchstens zwei Schulwochen oder 20 einzelnen halben Schultagen gewährt werden. Eine Spezialregelung für religiöse Minderheiten ist nicht vorgesehen; dies im Gegensatz zur Regelung der Schulversäumnisse an der Volksschule, wonach Schüler religiöser Minderheiten wenigstens an hohen Feiertagen vom Unterricht dispensiert werden können (Art. 3 Abs. 4 des Reglements vom 24. September 1984 über die Behandlung der Schulversäumnisse an der Volksschule; Sammlung des glarnerischen Rechtes IV B/31/2). Religiös bedingte Absenzen sind allerdings mit den vorgegebenen zeitlichen Begrenzungen auch an der Kantonsschule möglich und zulässig, sie sind jedoch allen übrigen Abwesenheiten gleichgestellt.
b) Die Pflicht zur Teilnahme am Unterricht findet ohne weiteres und klarerweise eine gesetzliche Grundlage in den Bestimmungen des Schulgesetzes über die Schulpflicht sowie die Unterrichtszeit. Die Regelung, einschliesslich derjenigen auf Verordnungsstufe, ist indes streng. Zwar schliesst sie Freistellungen vom Unterricht aus Glaubensgründen nicht völlig aus, sie sieht aber auch selbst kaum Dispensationsmöglichkeiten vor und geht auf die Anliegen religiöser Minderheiten nicht ein. Es fragt sich daher, ob die vorbehaltlose Anwendung dieser strengen Regelung im vorliegenden Fall mit der Bundesverfassung vereinbar ist, das heisst namentlich im überwiegenden öffentlichen Interesse steht und das Verhältnismässigkeitsprinzip wahrt.
4. a) Das religiöse Ruhetagsgebot ist in der ganzen Schweiz von Bedeutung. So wird der Sonntag landesweit als Ruhetag anerkannt, und es gilt von Bundesrechts wegen ein grundsätzliches Arbeitsverbot an Sonntagen (vgl. Art. 18 des Bundesgesetzes vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel, SR 822.11). Für einen Teil der Bevölkerung dient der Sonntag heutzutage zwar eher der Erholung, Musse und Freizeitbetätigung als der religiösen Besinnung, und ausserdem erfordern gewisse Berufe, dass auch am Sonntag gearbeitet wird. Dennoch ist die Sonntagsruhe nicht nur in sozialer und kultureller, sondern auch in religiöser Hinsicht von grosser Wichtigkeit (vgl. dazu BGE 116 Ib 275, 288 E. 4a). Namentlich behält die Anerkennung des Sonntags als Ruhetag demjenigen Bevölkerungsteil, der dies will, die Möglichkeit vor, den Sonntag zur religiösen Besinnung und zur Vornahme von Kulthandlungen zu nutzen.
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit ist eine geistige Freiheit, die in der Schule vor allem durch Toleranz gewährleistet werden muss. Die Kultusfreiheit sodann besteht primär darin, dass die Ausübung des Kultus nicht gestört oder verunmöglicht wird, nicht aber darin, dass auch alle zeitlichen Kollisionen durch Veranstaltungen, die das gesellschaftliche und bürgerliche Leben erfordert, zu vermeiden sind. Eine öffentliche Schule muss sich sowohl in der Vermittlung des Lehrstoffes wie auch bei ihrer Organisation an einen möglichst breiten gemeinsamen Nenner halten (BGE 114 Ia 133 /4 E. 3a). Insofern haben sich auch die traditionell in der Schweiz verwurzelten Bekenntnisse Beschränkungen zu unterziehen, wobei sich bei ihnen die Problematik weniger dringlich stellt, da die Rechtsordnungen und damit auch die Schulorganisation in der Regel auf ihre Feier- und Ruhetage bereits Rücksicht nehmen.
Grenze der Berücksichtigung einzelner Religionsvorschriften - sei es von herkömmlichen Glaubensbekenntnissen, sei es von anderen - muss jedenfalls sein, dass ein geordneter und effizienter Schulbetrieb aufrechterhalten bleibt (BGE 114 Ia 133 E. 3a). Darin liegt denn auch das öffentliche Interesse, das ein Absehen von der Dispensation des Unterrichts an bestimmten Schultagen, namentlich wenn dies allwöchentlich der Fall sein soll, rechtfertigen kann und das genügend Gewähr dafür bietet, dass die Kohärenz der Schulklassen und des Unterrichts nicht übermässig in Frage gestellt wird.
Dieser Vorbehalt dürfte allerdings vor allem die Angehörigen religiöser Minderheitsüberzeugungen treffen, da sich die Schulorganisation in erster Linie nach den Bedürfnissen der traditionellen Glaubensbekenntnisse richtet, deren Gebote von der Mehrheit der schweizerischen Bevölkerung auch anerkannt werden. In der Regel dürften die Schwierigkeiten für die Schulorganisation daher um so grösser sein, je mehr eine Glaubensauffassung von den in der Schweiz traditionell verankerten Bekenntnissen abweicht. Entsprechende religiöse Gebote treten eher mit dem öffentlichen Interesse nach einem geordneten und effizienten Schulbetrieb in Konflikt beziehungsweise stossen an die vom öffentlichen Interesse gesetzten Grenzen. Insofern sind den Geboten solcher Glaubensbekenntnisse, die sich von den herkömmlichen Religionen unterscheiden, von vorneherein gewisse Schranken gesetzt (vgl. dazu die kritische redaktionelle Anmerkung zu BGE 114 Ia 129 in: ZBl 90/1989, S. 32, Ziff. 2); dies gilt jedenfalls solange, als sie nicht auf dem Wege der Gesetzgebung zu entsprechenden Anpassungen der Schulorganisation führen, also in der Regel die Anerkennung der Mehrheit der Bürger finden. Auch das Verhältnismässigkeitsprinzip schafft dazu nicht immer eine Korrektur, doch kommt ihm immerhin bei der Festlegung einzelner Anordnungen gesteigerte Bedeutung zu.
b) Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass ein Grundrechtseingriff sich auf ein die privaten Interessen überwiegendes öffentliches Interesse stützt und sich auf das zum Schutz des öffentlichen Interesses Notwendige beschränkt (BGE 114 Ia 136 E. 5a; BGE 112 Ia 320 E. 2a mit Hinweisen).
Das öffentliche Interesse an der Einhaltung des Schulobligatoriums ist unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Ordnung (geregelter Schulbetrieb) und des Schutzes der Interessen der anderen Schüler gewichtig. Es ist abzuwägen gegenüber dem Interesse der Gesuchsteller, als Familie ihren Glaubensvorstellungen nachleben zu können. Diese stehen vor der Alternative, entweder einem staatlichen oder einem religiösen Gebot zuwiderhandeln zu müssen (MARTI, a.a.O.). Dadurch entsteht nicht nur die Gefahr eines Gewissenskonfliktes, sondern auch einer Auseinandersetzung zwischen Schule und Familie, unter der insbesondere das betroffene Kind leiden könnte. Für die Interessenabwägung ist daher von folgendem Zusammenhang auszugehen: Kommt eine kantonale Regelung über die Schuldispensation den im Glaubensbekenntnis begründeten Interessen der Schüler und ihrer Angehörigen weit entgegen, dürfte das öffentliche Interesse daran, dass nicht über den Willen des Gesetzgebers hinausgehende Schuldispensationen beansprucht werden, regelmässig überwiegen (BGE 114 Ia 136 /7 E. 5a). Bei einer restriktiven Regelung ist dies hingegen fraglich.
5. a) Die glarnerische Dispensationsregelung für die Kantonsschule zeigt wenig Verständnis für die Anliegen religiöser Minderheiten. Für denjenigen, der einem religiösen Ruhetagsgebot ausserhalb des Sonntags oder eines staatlichen Feiertages nachkommen will, ist keine andere Regel vorgesehen als für jemanden, der zum Beispiel an einer Sportveranstaltung oder an einem kulturellen Anlass teilnehmen will, der auf einen oder mehrere Schultage fällt. Die Regelung enthält nicht einmal einen Ausnahmetatbestand, der wenigstens unter gewissen Voraussetzungen eine weitergehende Berücksichtigung glaubensbedingter Dispensationen ermöglicht. Dies führte das Verwaltungsgericht, das immerhin von der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit dieser Regelung ausging, dazu, deren Toleranz ernsthaft in Zweifel zu ziehen und den Regierungsrat sinngemäss aufzufordern, das Reglement über die Behandlung der Schulversäumnisse an der Kantonsschule zu ändern.
Im Unterschied zur Praxis an der Kantonsschule wird an den Volksschulen eine Freistellung vom Unterricht an Samstagen aus religiösen Gründen gewährt, obwohl das entsprechende Reglement eine Dispensation an sich nur an hohen Feiertagen und nicht generell an religiösen Ruhetagen vorsieht. So wurden der Sohn der Beschwerdeführer und sein Bruder an der Primarschule vom Unterricht an Samstagen freigestellt; der Bruder erhielt diese Bewilligung inzwischen auch auf der Sekundarstufe. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer kann allein gestützt auf diese Praxis zwar nicht abgeleitet werden, dass eine Freistellung auch für die Kantonsschule erfolgen müsse; die Interessenlage kann sich für die Kantonsschule eben anders darstellen als für die Primar- oder Sekundarschule. Der Umstand zeigt aber auf, dass auch im Kanton Glarus die Dispensation vom Schulunterricht am Samstag aus religiösen Gründen nicht unbekannt ist und dass die glarnerischen Behörden jedenfalls bei der Anwendung des Reglements über die Behandlung der Schulversäumnisse an der Volksschule auf Verhältnismässigkeitsgesichtspunkte abstellen. Es fragt sich indessen, ob sie dies in massgeblicher Weise auch für die Freistellung vom Unterricht an der Kantonsschule tun.
b) Die glarnerische Regelung geht offenbar davon aus, dass an der Kantonsschule der geordnete und effiziente Schulbetrieb nicht mehr gewährleistet ist, wenn einzelnen Schülern generell an Samstagen Dispens vom Unterricht erteilt wird. Diese Prämisse ist indes zweifelhaft. Das zeigt nicht nur das Beispiel derjenigen Kantone, welche den entsprechenden Schuldispens auf Gymnasialstufe grundsätzlich gewähren; auch das Verwaltungsgericht selbst zog einen solchen Zusammenhang gerade bei der rechtlichen Prüfung des vorliegenden Falles stark in Zweifel. Für derartige Zweifel besteht auch Grund.
Der Samstag ist der wöchentliche Ruhetag der in der Schweiz traditionell verankerten jüdischen Religion. Das Glaubensbekenntnis der Beschwerdeführer feiert in Anlehnung an den jüdischen Glauben den Samstag als religiösen Ruhetag. Beim Samstag handelt es sich ferner nur um einen halben Unterrichtstag, der erst noch dem ohnehin schulfreien Sonntag direkt vorangeht; es entfällt also nicht zum Beispiel mitten in der Woche ein ganzer Schultag. Je länger, je mehr geht die Tendenz sogar dahin, den Samstag gänzlich schulfrei zu halten. Wohl beruht dies weniger auf religiösen als vielmehr auf arbeits- und sozialpolitischen Zusammenhängen; es zeigt jedoch auf, dass ein effizienter Schulbetrieb nicht zwingend vom Unterricht am Samstag abhängt.
Weshalb aus organisatorischen Gründen von vorneherein unlösbare Probleme bestehen sollten, ist denn auch für die Kantonsschule Glarus nicht ersichtlich. Eine Schule ihrer Grössenordnung kann weder in administrativer noch in pädagogischer Hinsicht davon abhängen, dass ausnahmslos alle Schüler jeweils am Samstagmorgen die Schule besuchen. Ebensowenig kann die soziale Einheit der Klassen allein vom gemeinsamen Unterricht am Samstagmorgen abhängen. Unüberbrückbare Probleme könnten sich höchstens dann stellen, wenn eine gemessen an der Grösse der Schule verhältnismässig grosse Anzahl von Schülern Sonderregelungen beantragt. Bis zu einem gewissen Grad ist es jedoch der Lehrerschaft und der Schulverwaltung zumutbar, religiösen Minderheiten bei Ernsthaftigkeit ihrer Anliegen entgegenzukommen, wie sie dies auch tun, wenn eine Absenz aus anderem Grunde erfolgt.
c) Das Verwaltungsgericht kommt sinngemäss zum Schluss, der Schulbetrieb erfordere die Verweigerung der Dispensation an Samstagen im vorliegenden Fall nicht; der Entscheid des Regierungsrates lasse sich aber aus dem Grunde verfassungsrechtlich nicht beanstanden, weil er auf der gesetzlichen Regelung des Kantons Glarus beruhe, die keine Dispensationsmöglichkeit vorsehe.
Mit dieser Begründung hat das Verwaltungsgericht die Tragweite der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verkannt. Seine Argumentation ist unzutreffend; ist nämlich die Verweigerung der Freistellung vom Unterricht unverhältnismässig, so ist sie auch verfassungswidrig und zwar unabhängig davon, ob Schulgesetz oder regierungsrätliches Reglement eine Dispensation vorsehen oder nicht. Die Unverhältnismässigkeit kann unter Umständen gerade in der vorbehaltlosen Anwendung einer allzu strikten Regelung begründet sein.
Infolge seiner verkürzten Betrachtungsweise hat das Verwaltungsgericht die erforderliche Verhältnismässigkeitsprüfung gar nicht vorgenommen. Insbesondere hat es die massgeblichen Gesichtspunkte nicht abgeklärt, die es ihm ermöglicht hätten, abschliessend zu entscheiden, ob die vorbehaltlose Anwendung der strengen glarnerischen Regelung im vorliegenden Fall den religiösen Grundrechten der Beschwerdeführer gerecht wird. Seine Erwägungen sprechen allerdings eher dafür, dass dies nicht zutrifft. Namentlich bestehen ernsthafte Zweifel daran, dass der vorbehaltlose Ausschluss des Samstagsdispenses im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips erforderlich - beziehungsweise gemäss Menschenrechtskonvention notwendig - ist zur Gewährleistung des geordneten und effizienten Betriebes der Kantonsschule Glarus; ja die vom Verwaltungsgericht angeführten Argumente sprechen eher für das Gegenteil. Wie sich die Verhältnisse an der Kantonsschule Glarus konkret darstellen, bleibt letztlich jedoch unklar.
Da die entscheidenden Fragen nicht in genügendem Masse abgeklärt wurden, ist es dem Bundesgericht somit nicht möglich, über die Verfassungsmässigkeit der Verweigerung der Dispensation im vorliegenden Fall endgültig zu entscheiden. Immerhin kann festgehalten werden, dass der angefochtene Entscheid so, wie er begründet wurde und vorliegt, unverhältnismässig ist. | de | Art. 49 und 50 BV, Art. 9 EMRK; genereller Schuldispens an Samstagen aus religiösen Gründen. Auch wenn die Verfassung bei der Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit bürgerliche Pflichten vorbehält, dispensiert dies nicht von der Verfassungsmässigkeit der Ausgestaltung dieser Bürgerpflichten. Der Kanton darf somit die religiösen Freiheiten nicht weiter einschränken, als dies auch vom öffentlichen Interesse geboten und verhältnismässig ist (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 1 und 2).
Kriterien für die Überprüfung der Verfassungsmässigkeit eines Entscheides, mit dem gestützt auf die restriktive kantonale Gesetzgebung die generelle Freistellung vom Schulunterricht an Samstagen aus religiösen Gründen verweigert wird (E. 3 und 4).
Entscheid aufgehoben, weil das Verwaltungsgericht in Verkennung der Rechtslage trotz erheblicher Zweifel an der Verhältnismässigkeit die erforderliche Prüfung der Verfassungsmässigkeit nicht vorgenommen hat (E. 5). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-311%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 312
W. und H. S. sind Mitglieder der Weltweiten Kirche Gottes, welche ihre Anhänger anweist, sich an Samstagen weltlicher Betätigung zu enthalten.
Im Frühjahr 1990 trat ihr Sohn X. von der Primarschule in die Kantonsschule über. Mit Schreiben vom 27. März 1990 reichten W. und H. S. ein Gesuch um Freistellung des dreizehnjährigen X. vom Schulbetrieb an Samstagen an das Rektorat der Kantonsschule Glarus ein. Sie verwiesen unter anderem darauf, dass X. schon in der Primarschule am Samstag vom Unterricht freigestellt gewesen war und dass seine schulischen Leistungen darunter nicht gelitten hätten.
Das Rektorat leitete das Gesuch zuständigkeitshalber an den Kantonsschulrat weiter, der die Unterrichtsbefreiung am 6. Juni 1990 verweigerte.
Gegen den ablehnenden Entscheid des Kantonsschulrates erhoben die Gesuchsteller am 4. Juli 1990 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Glarus. Dieser wies die Beschwerde am 11. September 1990 ab. Eine dagegen gerichtete Beschwerde vom 16. Oktober 1990 an das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus blieb erfolglos.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 12. März 1991 an das Bundesgericht beantragen W. und H. S. die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 8. Januar 1991. Zur Begründung berufen sie sich auf Art. 49 und 50 BV sowie Art. 9 EMRK.
In ihren Vernehmlassungen vom 21. März beziehungsweise 18. April 1991 beantragen das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat des Kantons Glarus die Abweisung der Beschwerde.
Mit Verfügung vom 11. April 1991 erteilte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 49 BV ist die Glaubens- und Gewissensfreiheit unverletzlich (Abs. 1; vgl. dazu BGE 116 Ia 257 E. 5 = ZBl 92/1991, S. 74/5); die Ausübung bürgerlicher oder politischer Rechte darf aber durch keinerlei Vorschriften oder Bedingungen kirchlicher oder religiöser Natur beschränkt werden (Abs. 4), und Glaubensansichten entbinden nicht von der Erfüllung bürgerlicher Pflichten (Abs. 5). Art. 50 BV gewährleistet die freie Ausübung gottesdienstlicher Handlungen (Kultusfreiheit) innerhalb der Schranken der Sittlichkeit und der öffentlichen Ordnung (Abs. 1); den Kantonen und dem Bund bleibt vorbehalten, zur Handhabung der Ordnung und des öffentlichen Friedens unter den Angehörigen der verschiedenen Religionsgenossenschaften sowie gegen Eingriffe kirchlicher Behörden in die Rechte der Bürger und des Staates die geeigneten Massnahmen zu treffen (Abs. 2).
Art. 9 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK; SR 0.101) gibt jedermann Anspruch auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit, insbesondere die Freiheit, seine Religion oder Weltanschauung einzeln oder in Gemeinschaft mit andern, öffentlich oder privat, durch Gottesdienst, Unterricht, Andachten und Beachtung religiöser Gebräuche auszuüben (Ziff. 1); die Religions- und Bekenntnisfreiheit darf nicht Gegenstand anderer als vom Gesetz vorgesehener Beschränkungen sein, die in einer demokratischen Gesellschaft notwendige Massnahmen im Interesse der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, Gesundheit und Moral oder für den Schutz der Rechte und Freiheiten anderer sind (Ziff. 2).
b) Die Bundesverfassung behält somit die Einhaltung von Bürgerpflichten und die Menschenrechtskonvention unter anderem die öffentliche Ordnung und den Schutz der Rechte und Freiheiten anderer Besucher der öffentlichen Schule vor (BGE 114 Ia 131 /2 E. 2a). Fraglich ist, ob die Bundesverfassung und die Menschenrechtskonvention, wie das Bundesgericht noch in BGE 116 Ia 258 E. b (= ZBl 92/1991, S. 75) unter Verweis auf BGE 114 Ia 131 /2 E. 2a angenommen hat, die gleichen Garantien enthalten oder ob nicht eher die Konvention einen weitergehenden Schutz gewährleistet. Diese äussert sich nämlich insbesondere deutlicher zu den Voraussetzungen - namentlich zum Erfordernis überwiegender öffentlicher Interessen beziehungsweise der Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips - bei staatlichen Eingriffen in die religiösen Freiheitsrechte. Die Tragweite dieses Vorbehalts kann bei der gesetzlichen Festlegung von Bürgerpflichten, welche einen Eingriff in die Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit mit sich bringen, Bedeutung erlangen.
Da im zu beurteilenden Zusammenhang allerdings kein unüberbrückbarer Widerspruch zwischen den in Frage stehenden Bestimmungen zu erkennen ist und somit die Verfassungsnormen jedenfalls im Lichte der Menschenrechtskonvention ausgelegt werden können, ist es für den vorliegenden Fall nicht nötig, die beiden Schutzbereiche der Bundesverfassung und der Menschenrechtskonvention voneinander abzugrenzen.
2. a) Das Bundesgericht hat sich in zwei publizierten Urteilen bereits mit Art. 49 Abs. 5 BV auseinandergesetzt (in beiden Entscheiden ist fälschlicherweise von Art. 49 Abs. 4 BV die Rede; es geht aber beide Male um die Bestimmung, wonach Glaubensansichten nicht von der Erfüllung bürgerlicher Pflichten entbinden, und somit um Abs. 5 dieses Artikels). Das Bundesgericht hielt in BGE 66 I 158 fest, dass der obligatorische Schulbesuch im Rahmen der staatlichen Gesetzgebung, und damit auch der Schulbesuch am Samstag, eine bürgerliche Pflicht sei; sofern das kantonale Schulgesetz keine Ausnahme vom Schulbesuch am Samstag vorsehe, dürfe daher das Gesuch eines Adventisten um Bewilligung einer Ausnahme abgelehnt werden; dieser Entscheid verstosse auch nicht gegen die Kultusfreiheit, denn die Ausübung gottesdienstlicher Handlungen sei nur gewährleistet innerhalb der Schranken der öffentlichen Ordnung (Art. 50 Abs. 1 BV), womit die staatliche Schulgesetzgebung ebenfalls vorbehalten sei.
In BGE 114 Ia 134 E. b nahm das Bundesgericht auf die in BGE 66 I 158 festgehaltene Rechtsprechung Bezug und führte aus, dass für die Frage, in welchem Ausmass für Feiertage einer Religionsgemeinschaft - es betraf einen Anhänger des gleichen Glaubensbekenntnisses wie im vorliegenden Fall - Dispensation zu erteilen sei, vorab auf die konkrete Regelung in den kantonalen schulrechtlichen Erlassen abzustellen sei. Unmittelbar gestützt auf die Verfassung liesse sich jedenfalls ein Anspruch nicht herleiten, wenn die kantonalen Normen über die Schuldispensation grundsätzlich der Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit in genügendem Ausmass Rechnung trügen. In jenem Fall ergab sich, dass die Gesetzgebung des betreffenden Kantons über die Schuldispensation den Schülern beziehungsweise Eltern weit entgegenkam, um ihnen die möglichst ungehinderte Ausübung religiöser Handlungen zu ermöglichen.
b) Das Bundesgericht hatte sich in diesem zweiten Fall zwar nicht zur Frage zu äussern, wie es sich verhält, wenn sich die kantonale Regelung der Freistellung vom obligatorischen Schulunterricht mit religiös bedingten Anliegen der Schüler und Eltern nur in geringem Masse oder überhaupt nicht befasst. Aus der Begründung in den Erwägungen 3b und 4a geht jedoch hervor, dass an der Absolutheit der in BGE 66 I 158 gewählten Formulierung nicht festgehalten werden kann (zum Hintergrund des diesem Urteil aus dem Jahre 1940 zugrundeliegenden Verständnisses der Religionsfreiheit vgl. PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern 1982, S. 16 ff.). Wenn das Verfassungsrecht selbst den Vorrang von Bürgerpflichten vorsieht, dispensiert es damit nicht auch von der Verfassungsmässigkeit der Ausgestaltung dieser Bürgerpflichten. Die Beschränkung der Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit setzt wie diejenige anderer Freiheitsrechte eine gesetzliche Grundlage sowie die Wahrung des öffentlichen Interesses sowie des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes voraus.
Im Sinne einer Präzisierung der Rechtsprechung ist daher festzuhalten, dass der Kanton die religiösen Freiheiten durch die Festlegung von Bürgerpflichten einschliesslich der Pflicht zum Schulbesuch nicht weiter einschränken darf, als dies auch vom öffentlichen Interesse geboten und verhältnismässig ist (PETER KARLEN, Das Grundrecht der Religionsfreiheit in der Schweiz, Zürich 1988, S. 310; HANS MARTI, Glaubens- und Kultusfreiheit, SJK 1075 N. 1, S. 1 f.; HERBERT PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, Bern 1979, S. 305 ff.; vgl. auch JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 61) beziehungsweise eine notwendige Massnahme im Sinne von Art. 9 Ziff. 2 EMRK darstellt. Dies ist desto weniger der Fall, je weniger den religiösen Freiheitsrechten bei der rechtlichen Erfassung der Bürgerpflichten Rechnung getragen wird.
3. a) Im Kanton Glarus beginnt die Schulpflicht mit dem zurückgelegten sechsten Altersjahr und dauert neun Jahre (Art. 7 Abs. 1 und 9 Abs. 1 des Gesetzes vom 1. Mai 1983 über das Schulwesen, Schulgesetz; Sammlung des glarnerischen Rechtes IV B/1/3). Art. 20 Abs. 2 des Schulgesetzes, der gemäss Art. 74 Abs. 2 sinngemäss Anwendung auf die Kantonsschule findet, sieht vor, dass die wöchentliche Unterrichtszeit sich über sechs Tage erstreckt; zwei Nachmittage, der Samstagnachmittag und wenn möglich der Mittwochnachmittag, sind schulfrei. Das Schulgesetz selbst enthält keine Regelung der Befreiung vom Unterricht aus religiösen Gründen. In Art. 18 Abs. 4 des Schulgesetzes wird allerdings der Regierungsrat beauftragt, über die Behandlung der Schulversäumnisse ein Reglement zu erlassen.
Die Art. 4-7 des Reglements vom 24. September 1984 über die Behandlung der Schulversäumnisse an der Kantonsschule (Sammlung des glarnerischen Rechtes IV B/4/7) regeln den Urlaub an der Kantonsschule. Namentlich kann nach Art. 7 des Reglementes während der Schulzeit an der Unterstufe und an der Oberstufe je ein Urlaub von höchstens zwei Schulwochen oder 20 einzelnen halben Schultagen gewährt werden. Eine Spezialregelung für religiöse Minderheiten ist nicht vorgesehen; dies im Gegensatz zur Regelung der Schulversäumnisse an der Volksschule, wonach Schüler religiöser Minderheiten wenigstens an hohen Feiertagen vom Unterricht dispensiert werden können (Art. 3 Abs. 4 des Reglements vom 24. September 1984 über die Behandlung der Schulversäumnisse an der Volksschule; Sammlung des glarnerischen Rechtes IV B/31/2). Religiös bedingte Absenzen sind allerdings mit den vorgegebenen zeitlichen Begrenzungen auch an der Kantonsschule möglich und zulässig, sie sind jedoch allen übrigen Abwesenheiten gleichgestellt.
b) Die Pflicht zur Teilnahme am Unterricht findet ohne weiteres und klarerweise eine gesetzliche Grundlage in den Bestimmungen des Schulgesetzes über die Schulpflicht sowie die Unterrichtszeit. Die Regelung, einschliesslich derjenigen auf Verordnungsstufe, ist indes streng. Zwar schliesst sie Freistellungen vom Unterricht aus Glaubensgründen nicht völlig aus, sie sieht aber auch selbst kaum Dispensationsmöglichkeiten vor und geht auf die Anliegen religiöser Minderheiten nicht ein. Es fragt sich daher, ob die vorbehaltlose Anwendung dieser strengen Regelung im vorliegenden Fall mit der Bundesverfassung vereinbar ist, das heisst namentlich im überwiegenden öffentlichen Interesse steht und das Verhältnismässigkeitsprinzip wahrt.
4. a) Das religiöse Ruhetagsgebot ist in der ganzen Schweiz von Bedeutung. So wird der Sonntag landesweit als Ruhetag anerkannt, und es gilt von Bundesrechts wegen ein grundsätzliches Arbeitsverbot an Sonntagen (vgl. Art. 18 des Bundesgesetzes vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel, SR 822.11). Für einen Teil der Bevölkerung dient der Sonntag heutzutage zwar eher der Erholung, Musse und Freizeitbetätigung als der religiösen Besinnung, und ausserdem erfordern gewisse Berufe, dass auch am Sonntag gearbeitet wird. Dennoch ist die Sonntagsruhe nicht nur in sozialer und kultureller, sondern auch in religiöser Hinsicht von grosser Wichtigkeit (vgl. dazu BGE 116 Ib 275, 288 E. 4a). Namentlich behält die Anerkennung des Sonntags als Ruhetag demjenigen Bevölkerungsteil, der dies will, die Möglichkeit vor, den Sonntag zur religiösen Besinnung und zur Vornahme von Kulthandlungen zu nutzen.
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit ist eine geistige Freiheit, die in der Schule vor allem durch Toleranz gewährleistet werden muss. Die Kultusfreiheit sodann besteht primär darin, dass die Ausübung des Kultus nicht gestört oder verunmöglicht wird, nicht aber darin, dass auch alle zeitlichen Kollisionen durch Veranstaltungen, die das gesellschaftliche und bürgerliche Leben erfordert, zu vermeiden sind. Eine öffentliche Schule muss sich sowohl in der Vermittlung des Lehrstoffes wie auch bei ihrer Organisation an einen möglichst breiten gemeinsamen Nenner halten (BGE 114 Ia 133 /4 E. 3a). Insofern haben sich auch die traditionell in der Schweiz verwurzelten Bekenntnisse Beschränkungen zu unterziehen, wobei sich bei ihnen die Problematik weniger dringlich stellt, da die Rechtsordnungen und damit auch die Schulorganisation in der Regel auf ihre Feier- und Ruhetage bereits Rücksicht nehmen.
Grenze der Berücksichtigung einzelner Religionsvorschriften - sei es von herkömmlichen Glaubensbekenntnissen, sei es von anderen - muss jedenfalls sein, dass ein geordneter und effizienter Schulbetrieb aufrechterhalten bleibt (BGE 114 Ia 133 E. 3a). Darin liegt denn auch das öffentliche Interesse, das ein Absehen von der Dispensation des Unterrichts an bestimmten Schultagen, namentlich wenn dies allwöchentlich der Fall sein soll, rechtfertigen kann und das genügend Gewähr dafür bietet, dass die Kohärenz der Schulklassen und des Unterrichts nicht übermässig in Frage gestellt wird.
Dieser Vorbehalt dürfte allerdings vor allem die Angehörigen religiöser Minderheitsüberzeugungen treffen, da sich die Schulorganisation in erster Linie nach den Bedürfnissen der traditionellen Glaubensbekenntnisse richtet, deren Gebote von der Mehrheit der schweizerischen Bevölkerung auch anerkannt werden. In der Regel dürften die Schwierigkeiten für die Schulorganisation daher um so grösser sein, je mehr eine Glaubensauffassung von den in der Schweiz traditionell verankerten Bekenntnissen abweicht. Entsprechende religiöse Gebote treten eher mit dem öffentlichen Interesse nach einem geordneten und effizienten Schulbetrieb in Konflikt beziehungsweise stossen an die vom öffentlichen Interesse gesetzten Grenzen. Insofern sind den Geboten solcher Glaubensbekenntnisse, die sich von den herkömmlichen Religionen unterscheiden, von vorneherein gewisse Schranken gesetzt (vgl. dazu die kritische redaktionelle Anmerkung zu BGE 114 Ia 129 in: ZBl 90/1989, S. 32, Ziff. 2); dies gilt jedenfalls solange, als sie nicht auf dem Wege der Gesetzgebung zu entsprechenden Anpassungen der Schulorganisation führen, also in der Regel die Anerkennung der Mehrheit der Bürger finden. Auch das Verhältnismässigkeitsprinzip schafft dazu nicht immer eine Korrektur, doch kommt ihm immerhin bei der Festlegung einzelner Anordnungen gesteigerte Bedeutung zu.
b) Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass ein Grundrechtseingriff sich auf ein die privaten Interessen überwiegendes öffentliches Interesse stützt und sich auf das zum Schutz des öffentlichen Interesses Notwendige beschränkt (BGE 114 Ia 136 E. 5a; BGE 112 Ia 320 E. 2a mit Hinweisen).
Das öffentliche Interesse an der Einhaltung des Schulobligatoriums ist unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Ordnung (geregelter Schulbetrieb) und des Schutzes der Interessen der anderen Schüler gewichtig. Es ist abzuwägen gegenüber dem Interesse der Gesuchsteller, als Familie ihren Glaubensvorstellungen nachleben zu können. Diese stehen vor der Alternative, entweder einem staatlichen oder einem religiösen Gebot zuwiderhandeln zu müssen (MARTI, a.a.O.). Dadurch entsteht nicht nur die Gefahr eines Gewissenskonfliktes, sondern auch einer Auseinandersetzung zwischen Schule und Familie, unter der insbesondere das betroffene Kind leiden könnte. Für die Interessenabwägung ist daher von folgendem Zusammenhang auszugehen: Kommt eine kantonale Regelung über die Schuldispensation den im Glaubensbekenntnis begründeten Interessen der Schüler und ihrer Angehörigen weit entgegen, dürfte das öffentliche Interesse daran, dass nicht über den Willen des Gesetzgebers hinausgehende Schuldispensationen beansprucht werden, regelmässig überwiegen (BGE 114 Ia 136 /7 E. 5a). Bei einer restriktiven Regelung ist dies hingegen fraglich.
5. a) Die glarnerische Dispensationsregelung für die Kantonsschule zeigt wenig Verständnis für die Anliegen religiöser Minderheiten. Für denjenigen, der einem religiösen Ruhetagsgebot ausserhalb des Sonntags oder eines staatlichen Feiertages nachkommen will, ist keine andere Regel vorgesehen als für jemanden, der zum Beispiel an einer Sportveranstaltung oder an einem kulturellen Anlass teilnehmen will, der auf einen oder mehrere Schultage fällt. Die Regelung enthält nicht einmal einen Ausnahmetatbestand, der wenigstens unter gewissen Voraussetzungen eine weitergehende Berücksichtigung glaubensbedingter Dispensationen ermöglicht. Dies führte das Verwaltungsgericht, das immerhin von der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit dieser Regelung ausging, dazu, deren Toleranz ernsthaft in Zweifel zu ziehen und den Regierungsrat sinngemäss aufzufordern, das Reglement über die Behandlung der Schulversäumnisse an der Kantonsschule zu ändern.
Im Unterschied zur Praxis an der Kantonsschule wird an den Volksschulen eine Freistellung vom Unterricht an Samstagen aus religiösen Gründen gewährt, obwohl das entsprechende Reglement eine Dispensation an sich nur an hohen Feiertagen und nicht generell an religiösen Ruhetagen vorsieht. So wurden der Sohn der Beschwerdeführer und sein Bruder an der Primarschule vom Unterricht an Samstagen freigestellt; der Bruder erhielt diese Bewilligung inzwischen auch auf der Sekundarstufe. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer kann allein gestützt auf diese Praxis zwar nicht abgeleitet werden, dass eine Freistellung auch für die Kantonsschule erfolgen müsse; die Interessenlage kann sich für die Kantonsschule eben anders darstellen als für die Primar- oder Sekundarschule. Der Umstand zeigt aber auf, dass auch im Kanton Glarus die Dispensation vom Schulunterricht am Samstag aus religiösen Gründen nicht unbekannt ist und dass die glarnerischen Behörden jedenfalls bei der Anwendung des Reglements über die Behandlung der Schulversäumnisse an der Volksschule auf Verhältnismässigkeitsgesichtspunkte abstellen. Es fragt sich indessen, ob sie dies in massgeblicher Weise auch für die Freistellung vom Unterricht an der Kantonsschule tun.
b) Die glarnerische Regelung geht offenbar davon aus, dass an der Kantonsschule der geordnete und effiziente Schulbetrieb nicht mehr gewährleistet ist, wenn einzelnen Schülern generell an Samstagen Dispens vom Unterricht erteilt wird. Diese Prämisse ist indes zweifelhaft. Das zeigt nicht nur das Beispiel derjenigen Kantone, welche den entsprechenden Schuldispens auf Gymnasialstufe grundsätzlich gewähren; auch das Verwaltungsgericht selbst zog einen solchen Zusammenhang gerade bei der rechtlichen Prüfung des vorliegenden Falles stark in Zweifel. Für derartige Zweifel besteht auch Grund.
Der Samstag ist der wöchentliche Ruhetag der in der Schweiz traditionell verankerten jüdischen Religion. Das Glaubensbekenntnis der Beschwerdeführer feiert in Anlehnung an den jüdischen Glauben den Samstag als religiösen Ruhetag. Beim Samstag handelt es sich ferner nur um einen halben Unterrichtstag, der erst noch dem ohnehin schulfreien Sonntag direkt vorangeht; es entfällt also nicht zum Beispiel mitten in der Woche ein ganzer Schultag. Je länger, je mehr geht die Tendenz sogar dahin, den Samstag gänzlich schulfrei zu halten. Wohl beruht dies weniger auf religiösen als vielmehr auf arbeits- und sozialpolitischen Zusammenhängen; es zeigt jedoch auf, dass ein effizienter Schulbetrieb nicht zwingend vom Unterricht am Samstag abhängt.
Weshalb aus organisatorischen Gründen von vorneherein unlösbare Probleme bestehen sollten, ist denn auch für die Kantonsschule Glarus nicht ersichtlich. Eine Schule ihrer Grössenordnung kann weder in administrativer noch in pädagogischer Hinsicht davon abhängen, dass ausnahmslos alle Schüler jeweils am Samstagmorgen die Schule besuchen. Ebensowenig kann die soziale Einheit der Klassen allein vom gemeinsamen Unterricht am Samstagmorgen abhängen. Unüberbrückbare Probleme könnten sich höchstens dann stellen, wenn eine gemessen an der Grösse der Schule verhältnismässig grosse Anzahl von Schülern Sonderregelungen beantragt. Bis zu einem gewissen Grad ist es jedoch der Lehrerschaft und der Schulverwaltung zumutbar, religiösen Minderheiten bei Ernsthaftigkeit ihrer Anliegen entgegenzukommen, wie sie dies auch tun, wenn eine Absenz aus anderem Grunde erfolgt.
c) Das Verwaltungsgericht kommt sinngemäss zum Schluss, der Schulbetrieb erfordere die Verweigerung der Dispensation an Samstagen im vorliegenden Fall nicht; der Entscheid des Regierungsrates lasse sich aber aus dem Grunde verfassungsrechtlich nicht beanstanden, weil er auf der gesetzlichen Regelung des Kantons Glarus beruhe, die keine Dispensationsmöglichkeit vorsehe.
Mit dieser Begründung hat das Verwaltungsgericht die Tragweite der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verkannt. Seine Argumentation ist unzutreffend; ist nämlich die Verweigerung der Freistellung vom Unterricht unverhältnismässig, so ist sie auch verfassungswidrig und zwar unabhängig davon, ob Schulgesetz oder regierungsrätliches Reglement eine Dispensation vorsehen oder nicht. Die Unverhältnismässigkeit kann unter Umständen gerade in der vorbehaltlosen Anwendung einer allzu strikten Regelung begründet sein.
Infolge seiner verkürzten Betrachtungsweise hat das Verwaltungsgericht die erforderliche Verhältnismässigkeitsprüfung gar nicht vorgenommen. Insbesondere hat es die massgeblichen Gesichtspunkte nicht abgeklärt, die es ihm ermöglicht hätten, abschliessend zu entscheiden, ob die vorbehaltlose Anwendung der strengen glarnerischen Regelung im vorliegenden Fall den religiösen Grundrechten der Beschwerdeführer gerecht wird. Seine Erwägungen sprechen allerdings eher dafür, dass dies nicht zutrifft. Namentlich bestehen ernsthafte Zweifel daran, dass der vorbehaltlose Ausschluss des Samstagsdispenses im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips erforderlich - beziehungsweise gemäss Menschenrechtskonvention notwendig - ist zur Gewährleistung des geordneten und effizienten Betriebes der Kantonsschule Glarus; ja die vom Verwaltungsgericht angeführten Argumente sprechen eher für das Gegenteil. Wie sich die Verhältnisse an der Kantonsschule Glarus konkret darstellen, bleibt letztlich jedoch unklar.
Da die entscheidenden Fragen nicht in genügendem Masse abgeklärt wurden, ist es dem Bundesgericht somit nicht möglich, über die Verfassungsmässigkeit der Verweigerung der Dispensation im vorliegenden Fall endgültig zu entscheiden. Immerhin kann festgehalten werden, dass der angefochtene Entscheid so, wie er begründet wurde und vorliegt, unverhältnismässig ist. | de | Art. 49 et 50 Cst., art. 9 CEDH; dispense générale de l'école le samedi pour des motifs religieux. Même si, en garantissant la liberté de conscience et de croyance et le libre exercice des cultes, la Constitution réserve l'accomplissement des devoirs du citoyen, cela ne dispense pas de l'obligation de réglementer ces droits de manière conforme à la Constitution. Le canton ne peut dès lors pas limiter les libertés religieuses au-delà de ce que requièrent l'intérêt public et le principe de la proportionnalité (précision de la jurisprudence; consid. 1 et 2).
Critères pour examiner la constitutionnalité d'une décision qui, sur la base d'une législation cantonale restrictive, refuse d'accorder une dispense générale de l'enseignement scolaire le samedi pour des motifs religieux (consid. 3 et 4).
Décision annulée car, en se méprenant sur la situation juridique, le Tribunal administratif n'a pas procédé à l'examen indispensable de la constitutionnalité, malgré les doutes sérieux qu'il avait sur la proportionnalité de la décision (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-311%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,704 | 117 Ia 311 | 117 Ia 311
Sachverhalt ab Seite 312
W. und H. S. sind Mitglieder der Weltweiten Kirche Gottes, welche ihre Anhänger anweist, sich an Samstagen weltlicher Betätigung zu enthalten.
Im Frühjahr 1990 trat ihr Sohn X. von der Primarschule in die Kantonsschule über. Mit Schreiben vom 27. März 1990 reichten W. und H. S. ein Gesuch um Freistellung des dreizehnjährigen X. vom Schulbetrieb an Samstagen an das Rektorat der Kantonsschule Glarus ein. Sie verwiesen unter anderem darauf, dass X. schon in der Primarschule am Samstag vom Unterricht freigestellt gewesen war und dass seine schulischen Leistungen darunter nicht gelitten hätten.
Das Rektorat leitete das Gesuch zuständigkeitshalber an den Kantonsschulrat weiter, der die Unterrichtsbefreiung am 6. Juni 1990 verweigerte.
Gegen den ablehnenden Entscheid des Kantonsschulrates erhoben die Gesuchsteller am 4. Juli 1990 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Glarus. Dieser wies die Beschwerde am 11. September 1990 ab. Eine dagegen gerichtete Beschwerde vom 16. Oktober 1990 an das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus blieb erfolglos.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 12. März 1991 an das Bundesgericht beantragen W. und H. S. die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 8. Januar 1991. Zur Begründung berufen sie sich auf Art. 49 und 50 BV sowie Art. 9 EMRK.
In ihren Vernehmlassungen vom 21. März beziehungsweise 18. April 1991 beantragen das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat des Kantons Glarus die Abweisung der Beschwerde.
Mit Verfügung vom 11. April 1991 erteilte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 49 BV ist die Glaubens- und Gewissensfreiheit unverletzlich (Abs. 1; vgl. dazu BGE 116 Ia 257 E. 5 = ZBl 92/1991, S. 74/5); die Ausübung bürgerlicher oder politischer Rechte darf aber durch keinerlei Vorschriften oder Bedingungen kirchlicher oder religiöser Natur beschränkt werden (Abs. 4), und Glaubensansichten entbinden nicht von der Erfüllung bürgerlicher Pflichten (Abs. 5). Art. 50 BV gewährleistet die freie Ausübung gottesdienstlicher Handlungen (Kultusfreiheit) innerhalb der Schranken der Sittlichkeit und der öffentlichen Ordnung (Abs. 1); den Kantonen und dem Bund bleibt vorbehalten, zur Handhabung der Ordnung und des öffentlichen Friedens unter den Angehörigen der verschiedenen Religionsgenossenschaften sowie gegen Eingriffe kirchlicher Behörden in die Rechte der Bürger und des Staates die geeigneten Massnahmen zu treffen (Abs. 2).
Art. 9 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK; SR 0.101) gibt jedermann Anspruch auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit, insbesondere die Freiheit, seine Religion oder Weltanschauung einzeln oder in Gemeinschaft mit andern, öffentlich oder privat, durch Gottesdienst, Unterricht, Andachten und Beachtung religiöser Gebräuche auszuüben (Ziff. 1); die Religions- und Bekenntnisfreiheit darf nicht Gegenstand anderer als vom Gesetz vorgesehener Beschränkungen sein, die in einer demokratischen Gesellschaft notwendige Massnahmen im Interesse der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, Gesundheit und Moral oder für den Schutz der Rechte und Freiheiten anderer sind (Ziff. 2).
b) Die Bundesverfassung behält somit die Einhaltung von Bürgerpflichten und die Menschenrechtskonvention unter anderem die öffentliche Ordnung und den Schutz der Rechte und Freiheiten anderer Besucher der öffentlichen Schule vor (BGE 114 Ia 131 /2 E. 2a). Fraglich ist, ob die Bundesverfassung und die Menschenrechtskonvention, wie das Bundesgericht noch in BGE 116 Ia 258 E. b (= ZBl 92/1991, S. 75) unter Verweis auf BGE 114 Ia 131 /2 E. 2a angenommen hat, die gleichen Garantien enthalten oder ob nicht eher die Konvention einen weitergehenden Schutz gewährleistet. Diese äussert sich nämlich insbesondere deutlicher zu den Voraussetzungen - namentlich zum Erfordernis überwiegender öffentlicher Interessen beziehungsweise der Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips - bei staatlichen Eingriffen in die religiösen Freiheitsrechte. Die Tragweite dieses Vorbehalts kann bei der gesetzlichen Festlegung von Bürgerpflichten, welche einen Eingriff in die Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit mit sich bringen, Bedeutung erlangen.
Da im zu beurteilenden Zusammenhang allerdings kein unüberbrückbarer Widerspruch zwischen den in Frage stehenden Bestimmungen zu erkennen ist und somit die Verfassungsnormen jedenfalls im Lichte der Menschenrechtskonvention ausgelegt werden können, ist es für den vorliegenden Fall nicht nötig, die beiden Schutzbereiche der Bundesverfassung und der Menschenrechtskonvention voneinander abzugrenzen.
2. a) Das Bundesgericht hat sich in zwei publizierten Urteilen bereits mit Art. 49 Abs. 5 BV auseinandergesetzt (in beiden Entscheiden ist fälschlicherweise von Art. 49 Abs. 4 BV die Rede; es geht aber beide Male um die Bestimmung, wonach Glaubensansichten nicht von der Erfüllung bürgerlicher Pflichten entbinden, und somit um Abs. 5 dieses Artikels). Das Bundesgericht hielt in BGE 66 I 158 fest, dass der obligatorische Schulbesuch im Rahmen der staatlichen Gesetzgebung, und damit auch der Schulbesuch am Samstag, eine bürgerliche Pflicht sei; sofern das kantonale Schulgesetz keine Ausnahme vom Schulbesuch am Samstag vorsehe, dürfe daher das Gesuch eines Adventisten um Bewilligung einer Ausnahme abgelehnt werden; dieser Entscheid verstosse auch nicht gegen die Kultusfreiheit, denn die Ausübung gottesdienstlicher Handlungen sei nur gewährleistet innerhalb der Schranken der öffentlichen Ordnung (Art. 50 Abs. 1 BV), womit die staatliche Schulgesetzgebung ebenfalls vorbehalten sei.
In BGE 114 Ia 134 E. b nahm das Bundesgericht auf die in BGE 66 I 158 festgehaltene Rechtsprechung Bezug und führte aus, dass für die Frage, in welchem Ausmass für Feiertage einer Religionsgemeinschaft - es betraf einen Anhänger des gleichen Glaubensbekenntnisses wie im vorliegenden Fall - Dispensation zu erteilen sei, vorab auf die konkrete Regelung in den kantonalen schulrechtlichen Erlassen abzustellen sei. Unmittelbar gestützt auf die Verfassung liesse sich jedenfalls ein Anspruch nicht herleiten, wenn die kantonalen Normen über die Schuldispensation grundsätzlich der Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit in genügendem Ausmass Rechnung trügen. In jenem Fall ergab sich, dass die Gesetzgebung des betreffenden Kantons über die Schuldispensation den Schülern beziehungsweise Eltern weit entgegenkam, um ihnen die möglichst ungehinderte Ausübung religiöser Handlungen zu ermöglichen.
b) Das Bundesgericht hatte sich in diesem zweiten Fall zwar nicht zur Frage zu äussern, wie es sich verhält, wenn sich die kantonale Regelung der Freistellung vom obligatorischen Schulunterricht mit religiös bedingten Anliegen der Schüler und Eltern nur in geringem Masse oder überhaupt nicht befasst. Aus der Begründung in den Erwägungen 3b und 4a geht jedoch hervor, dass an der Absolutheit der in BGE 66 I 158 gewählten Formulierung nicht festgehalten werden kann (zum Hintergrund des diesem Urteil aus dem Jahre 1940 zugrundeliegenden Verständnisses der Religionsfreiheit vgl. PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern 1982, S. 16 ff.). Wenn das Verfassungsrecht selbst den Vorrang von Bürgerpflichten vorsieht, dispensiert es damit nicht auch von der Verfassungsmässigkeit der Ausgestaltung dieser Bürgerpflichten. Die Beschränkung der Glaubens-, Gewissens- und Kultusfreiheit setzt wie diejenige anderer Freiheitsrechte eine gesetzliche Grundlage sowie die Wahrung des öffentlichen Interesses sowie des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes voraus.
Im Sinne einer Präzisierung der Rechtsprechung ist daher festzuhalten, dass der Kanton die religiösen Freiheiten durch die Festlegung von Bürgerpflichten einschliesslich der Pflicht zum Schulbesuch nicht weiter einschränken darf, als dies auch vom öffentlichen Interesse geboten und verhältnismässig ist (PETER KARLEN, Das Grundrecht der Religionsfreiheit in der Schweiz, Zürich 1988, S. 310; HANS MARTI, Glaubens- und Kultusfreiheit, SJK 1075 N. 1, S. 1 f.; HERBERT PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, Bern 1979, S. 305 ff.; vgl. auch JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 61) beziehungsweise eine notwendige Massnahme im Sinne von Art. 9 Ziff. 2 EMRK darstellt. Dies ist desto weniger der Fall, je weniger den religiösen Freiheitsrechten bei der rechtlichen Erfassung der Bürgerpflichten Rechnung getragen wird.
3. a) Im Kanton Glarus beginnt die Schulpflicht mit dem zurückgelegten sechsten Altersjahr und dauert neun Jahre (Art. 7 Abs. 1 und 9 Abs. 1 des Gesetzes vom 1. Mai 1983 über das Schulwesen, Schulgesetz; Sammlung des glarnerischen Rechtes IV B/1/3). Art. 20 Abs. 2 des Schulgesetzes, der gemäss Art. 74 Abs. 2 sinngemäss Anwendung auf die Kantonsschule findet, sieht vor, dass die wöchentliche Unterrichtszeit sich über sechs Tage erstreckt; zwei Nachmittage, der Samstagnachmittag und wenn möglich der Mittwochnachmittag, sind schulfrei. Das Schulgesetz selbst enthält keine Regelung der Befreiung vom Unterricht aus religiösen Gründen. In Art. 18 Abs. 4 des Schulgesetzes wird allerdings der Regierungsrat beauftragt, über die Behandlung der Schulversäumnisse ein Reglement zu erlassen.
Die Art. 4-7 des Reglements vom 24. September 1984 über die Behandlung der Schulversäumnisse an der Kantonsschule (Sammlung des glarnerischen Rechtes IV B/4/7) regeln den Urlaub an der Kantonsschule. Namentlich kann nach Art. 7 des Reglementes während der Schulzeit an der Unterstufe und an der Oberstufe je ein Urlaub von höchstens zwei Schulwochen oder 20 einzelnen halben Schultagen gewährt werden. Eine Spezialregelung für religiöse Minderheiten ist nicht vorgesehen; dies im Gegensatz zur Regelung der Schulversäumnisse an der Volksschule, wonach Schüler religiöser Minderheiten wenigstens an hohen Feiertagen vom Unterricht dispensiert werden können (Art. 3 Abs. 4 des Reglements vom 24. September 1984 über die Behandlung der Schulversäumnisse an der Volksschule; Sammlung des glarnerischen Rechtes IV B/31/2). Religiös bedingte Absenzen sind allerdings mit den vorgegebenen zeitlichen Begrenzungen auch an der Kantonsschule möglich und zulässig, sie sind jedoch allen übrigen Abwesenheiten gleichgestellt.
b) Die Pflicht zur Teilnahme am Unterricht findet ohne weiteres und klarerweise eine gesetzliche Grundlage in den Bestimmungen des Schulgesetzes über die Schulpflicht sowie die Unterrichtszeit. Die Regelung, einschliesslich derjenigen auf Verordnungsstufe, ist indes streng. Zwar schliesst sie Freistellungen vom Unterricht aus Glaubensgründen nicht völlig aus, sie sieht aber auch selbst kaum Dispensationsmöglichkeiten vor und geht auf die Anliegen religiöser Minderheiten nicht ein. Es fragt sich daher, ob die vorbehaltlose Anwendung dieser strengen Regelung im vorliegenden Fall mit der Bundesverfassung vereinbar ist, das heisst namentlich im überwiegenden öffentlichen Interesse steht und das Verhältnismässigkeitsprinzip wahrt.
4. a) Das religiöse Ruhetagsgebot ist in der ganzen Schweiz von Bedeutung. So wird der Sonntag landesweit als Ruhetag anerkannt, und es gilt von Bundesrechts wegen ein grundsätzliches Arbeitsverbot an Sonntagen (vgl. Art. 18 des Bundesgesetzes vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel, SR 822.11). Für einen Teil der Bevölkerung dient der Sonntag heutzutage zwar eher der Erholung, Musse und Freizeitbetätigung als der religiösen Besinnung, und ausserdem erfordern gewisse Berufe, dass auch am Sonntag gearbeitet wird. Dennoch ist die Sonntagsruhe nicht nur in sozialer und kultureller, sondern auch in religiöser Hinsicht von grosser Wichtigkeit (vgl. dazu BGE 116 Ib 275, 288 E. 4a). Namentlich behält die Anerkennung des Sonntags als Ruhetag demjenigen Bevölkerungsteil, der dies will, die Möglichkeit vor, den Sonntag zur religiösen Besinnung und zur Vornahme von Kulthandlungen zu nutzen.
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit ist eine geistige Freiheit, die in der Schule vor allem durch Toleranz gewährleistet werden muss. Die Kultusfreiheit sodann besteht primär darin, dass die Ausübung des Kultus nicht gestört oder verunmöglicht wird, nicht aber darin, dass auch alle zeitlichen Kollisionen durch Veranstaltungen, die das gesellschaftliche und bürgerliche Leben erfordert, zu vermeiden sind. Eine öffentliche Schule muss sich sowohl in der Vermittlung des Lehrstoffes wie auch bei ihrer Organisation an einen möglichst breiten gemeinsamen Nenner halten (BGE 114 Ia 133 /4 E. 3a). Insofern haben sich auch die traditionell in der Schweiz verwurzelten Bekenntnisse Beschränkungen zu unterziehen, wobei sich bei ihnen die Problematik weniger dringlich stellt, da die Rechtsordnungen und damit auch die Schulorganisation in der Regel auf ihre Feier- und Ruhetage bereits Rücksicht nehmen.
Grenze der Berücksichtigung einzelner Religionsvorschriften - sei es von herkömmlichen Glaubensbekenntnissen, sei es von anderen - muss jedenfalls sein, dass ein geordneter und effizienter Schulbetrieb aufrechterhalten bleibt (BGE 114 Ia 133 E. 3a). Darin liegt denn auch das öffentliche Interesse, das ein Absehen von der Dispensation des Unterrichts an bestimmten Schultagen, namentlich wenn dies allwöchentlich der Fall sein soll, rechtfertigen kann und das genügend Gewähr dafür bietet, dass die Kohärenz der Schulklassen und des Unterrichts nicht übermässig in Frage gestellt wird.
Dieser Vorbehalt dürfte allerdings vor allem die Angehörigen religiöser Minderheitsüberzeugungen treffen, da sich die Schulorganisation in erster Linie nach den Bedürfnissen der traditionellen Glaubensbekenntnisse richtet, deren Gebote von der Mehrheit der schweizerischen Bevölkerung auch anerkannt werden. In der Regel dürften die Schwierigkeiten für die Schulorganisation daher um so grösser sein, je mehr eine Glaubensauffassung von den in der Schweiz traditionell verankerten Bekenntnissen abweicht. Entsprechende religiöse Gebote treten eher mit dem öffentlichen Interesse nach einem geordneten und effizienten Schulbetrieb in Konflikt beziehungsweise stossen an die vom öffentlichen Interesse gesetzten Grenzen. Insofern sind den Geboten solcher Glaubensbekenntnisse, die sich von den herkömmlichen Religionen unterscheiden, von vorneherein gewisse Schranken gesetzt (vgl. dazu die kritische redaktionelle Anmerkung zu BGE 114 Ia 129 in: ZBl 90/1989, S. 32, Ziff. 2); dies gilt jedenfalls solange, als sie nicht auf dem Wege der Gesetzgebung zu entsprechenden Anpassungen der Schulorganisation führen, also in der Regel die Anerkennung der Mehrheit der Bürger finden. Auch das Verhältnismässigkeitsprinzip schafft dazu nicht immer eine Korrektur, doch kommt ihm immerhin bei der Festlegung einzelner Anordnungen gesteigerte Bedeutung zu.
b) Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass ein Grundrechtseingriff sich auf ein die privaten Interessen überwiegendes öffentliches Interesse stützt und sich auf das zum Schutz des öffentlichen Interesses Notwendige beschränkt (BGE 114 Ia 136 E. 5a; BGE 112 Ia 320 E. 2a mit Hinweisen).
Das öffentliche Interesse an der Einhaltung des Schulobligatoriums ist unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Ordnung (geregelter Schulbetrieb) und des Schutzes der Interessen der anderen Schüler gewichtig. Es ist abzuwägen gegenüber dem Interesse der Gesuchsteller, als Familie ihren Glaubensvorstellungen nachleben zu können. Diese stehen vor der Alternative, entweder einem staatlichen oder einem religiösen Gebot zuwiderhandeln zu müssen (MARTI, a.a.O.). Dadurch entsteht nicht nur die Gefahr eines Gewissenskonfliktes, sondern auch einer Auseinandersetzung zwischen Schule und Familie, unter der insbesondere das betroffene Kind leiden könnte. Für die Interessenabwägung ist daher von folgendem Zusammenhang auszugehen: Kommt eine kantonale Regelung über die Schuldispensation den im Glaubensbekenntnis begründeten Interessen der Schüler und ihrer Angehörigen weit entgegen, dürfte das öffentliche Interesse daran, dass nicht über den Willen des Gesetzgebers hinausgehende Schuldispensationen beansprucht werden, regelmässig überwiegen (BGE 114 Ia 136 /7 E. 5a). Bei einer restriktiven Regelung ist dies hingegen fraglich.
5. a) Die glarnerische Dispensationsregelung für die Kantonsschule zeigt wenig Verständnis für die Anliegen religiöser Minderheiten. Für denjenigen, der einem religiösen Ruhetagsgebot ausserhalb des Sonntags oder eines staatlichen Feiertages nachkommen will, ist keine andere Regel vorgesehen als für jemanden, der zum Beispiel an einer Sportveranstaltung oder an einem kulturellen Anlass teilnehmen will, der auf einen oder mehrere Schultage fällt. Die Regelung enthält nicht einmal einen Ausnahmetatbestand, der wenigstens unter gewissen Voraussetzungen eine weitergehende Berücksichtigung glaubensbedingter Dispensationen ermöglicht. Dies führte das Verwaltungsgericht, das immerhin von der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit dieser Regelung ausging, dazu, deren Toleranz ernsthaft in Zweifel zu ziehen und den Regierungsrat sinngemäss aufzufordern, das Reglement über die Behandlung der Schulversäumnisse an der Kantonsschule zu ändern.
Im Unterschied zur Praxis an der Kantonsschule wird an den Volksschulen eine Freistellung vom Unterricht an Samstagen aus religiösen Gründen gewährt, obwohl das entsprechende Reglement eine Dispensation an sich nur an hohen Feiertagen und nicht generell an religiösen Ruhetagen vorsieht. So wurden der Sohn der Beschwerdeführer und sein Bruder an der Primarschule vom Unterricht an Samstagen freigestellt; der Bruder erhielt diese Bewilligung inzwischen auch auf der Sekundarstufe. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer kann allein gestützt auf diese Praxis zwar nicht abgeleitet werden, dass eine Freistellung auch für die Kantonsschule erfolgen müsse; die Interessenlage kann sich für die Kantonsschule eben anders darstellen als für die Primar- oder Sekundarschule. Der Umstand zeigt aber auf, dass auch im Kanton Glarus die Dispensation vom Schulunterricht am Samstag aus religiösen Gründen nicht unbekannt ist und dass die glarnerischen Behörden jedenfalls bei der Anwendung des Reglements über die Behandlung der Schulversäumnisse an der Volksschule auf Verhältnismässigkeitsgesichtspunkte abstellen. Es fragt sich indessen, ob sie dies in massgeblicher Weise auch für die Freistellung vom Unterricht an der Kantonsschule tun.
b) Die glarnerische Regelung geht offenbar davon aus, dass an der Kantonsschule der geordnete und effiziente Schulbetrieb nicht mehr gewährleistet ist, wenn einzelnen Schülern generell an Samstagen Dispens vom Unterricht erteilt wird. Diese Prämisse ist indes zweifelhaft. Das zeigt nicht nur das Beispiel derjenigen Kantone, welche den entsprechenden Schuldispens auf Gymnasialstufe grundsätzlich gewähren; auch das Verwaltungsgericht selbst zog einen solchen Zusammenhang gerade bei der rechtlichen Prüfung des vorliegenden Falles stark in Zweifel. Für derartige Zweifel besteht auch Grund.
Der Samstag ist der wöchentliche Ruhetag der in der Schweiz traditionell verankerten jüdischen Religion. Das Glaubensbekenntnis der Beschwerdeführer feiert in Anlehnung an den jüdischen Glauben den Samstag als religiösen Ruhetag. Beim Samstag handelt es sich ferner nur um einen halben Unterrichtstag, der erst noch dem ohnehin schulfreien Sonntag direkt vorangeht; es entfällt also nicht zum Beispiel mitten in der Woche ein ganzer Schultag. Je länger, je mehr geht die Tendenz sogar dahin, den Samstag gänzlich schulfrei zu halten. Wohl beruht dies weniger auf religiösen als vielmehr auf arbeits- und sozialpolitischen Zusammenhängen; es zeigt jedoch auf, dass ein effizienter Schulbetrieb nicht zwingend vom Unterricht am Samstag abhängt.
Weshalb aus organisatorischen Gründen von vorneherein unlösbare Probleme bestehen sollten, ist denn auch für die Kantonsschule Glarus nicht ersichtlich. Eine Schule ihrer Grössenordnung kann weder in administrativer noch in pädagogischer Hinsicht davon abhängen, dass ausnahmslos alle Schüler jeweils am Samstagmorgen die Schule besuchen. Ebensowenig kann die soziale Einheit der Klassen allein vom gemeinsamen Unterricht am Samstagmorgen abhängen. Unüberbrückbare Probleme könnten sich höchstens dann stellen, wenn eine gemessen an der Grösse der Schule verhältnismässig grosse Anzahl von Schülern Sonderregelungen beantragt. Bis zu einem gewissen Grad ist es jedoch der Lehrerschaft und der Schulverwaltung zumutbar, religiösen Minderheiten bei Ernsthaftigkeit ihrer Anliegen entgegenzukommen, wie sie dies auch tun, wenn eine Absenz aus anderem Grunde erfolgt.
c) Das Verwaltungsgericht kommt sinngemäss zum Schluss, der Schulbetrieb erfordere die Verweigerung der Dispensation an Samstagen im vorliegenden Fall nicht; der Entscheid des Regierungsrates lasse sich aber aus dem Grunde verfassungsrechtlich nicht beanstanden, weil er auf der gesetzlichen Regelung des Kantons Glarus beruhe, die keine Dispensationsmöglichkeit vorsehe.
Mit dieser Begründung hat das Verwaltungsgericht die Tragweite der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verkannt. Seine Argumentation ist unzutreffend; ist nämlich die Verweigerung der Freistellung vom Unterricht unverhältnismässig, so ist sie auch verfassungswidrig und zwar unabhängig davon, ob Schulgesetz oder regierungsrätliches Reglement eine Dispensation vorsehen oder nicht. Die Unverhältnismässigkeit kann unter Umständen gerade in der vorbehaltlosen Anwendung einer allzu strikten Regelung begründet sein.
Infolge seiner verkürzten Betrachtungsweise hat das Verwaltungsgericht die erforderliche Verhältnismässigkeitsprüfung gar nicht vorgenommen. Insbesondere hat es die massgeblichen Gesichtspunkte nicht abgeklärt, die es ihm ermöglicht hätten, abschliessend zu entscheiden, ob die vorbehaltlose Anwendung der strengen glarnerischen Regelung im vorliegenden Fall den religiösen Grundrechten der Beschwerdeführer gerecht wird. Seine Erwägungen sprechen allerdings eher dafür, dass dies nicht zutrifft. Namentlich bestehen ernsthafte Zweifel daran, dass der vorbehaltlose Ausschluss des Samstagsdispenses im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips erforderlich - beziehungsweise gemäss Menschenrechtskonvention notwendig - ist zur Gewährleistung des geordneten und effizienten Betriebes der Kantonsschule Glarus; ja die vom Verwaltungsgericht angeführten Argumente sprechen eher für das Gegenteil. Wie sich die Verhältnisse an der Kantonsschule Glarus konkret darstellen, bleibt letztlich jedoch unklar.
Da die entscheidenden Fragen nicht in genügendem Masse abgeklärt wurden, ist es dem Bundesgericht somit nicht möglich, über die Verfassungsmässigkeit der Verweigerung der Dispensation im vorliegenden Fall endgültig zu entscheiden. Immerhin kann festgehalten werden, dass der angefochtene Entscheid so, wie er begründet wurde und vorliegt, unverhältnismässig ist. | de | Art. 49 e 50 Cost., art. 9 CEDU; dispensa generale per motivi religiosi dall'obbligo di frequentare la scuola il sabato. Anche se la Costituzione, nel garantire la libertà di credenza, di coscienza e di culto, riserva l'adempimento dei doveri di cittadino, ciò non dispensa dall'obbligo di disciplinare tali doveri in modo conforme alla Costituzione. Il cantone non può pertanto limitare la libertà religiosa in misura eccedente quanto richiesto dall'interesse pubblico e consentito dal principio della proporzionalità (precisazione della giurisprudenza; consid. 1 e 2).
Criteri per esaminare la costituzionalità di una decisione che, in base a una legislazione cantonale restrittiva, rifiuta di accordare una dispensa generale, fondata su motivi religiosi, dall'obbligo di frequentare la scuola il sabato (consid. 3 e 4).
Decisione annullata perché il Tribunale amministrativo, misconoscendo la situazione giuridica, non ha esaminato l'indispensabile conformità alla Costituzione della decisione, benché avesse seri dubbi sulla proporzionalità di quest'ultima (consid. 5). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-311%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,705 | 117 Ia 322 | 117 Ia 322
Sachverhalt ab Seite 322
Am 11. Februar 1988 hiess das Zivilgericht Glarus eine Klage von S. gut und verurteilte B. zur Bezahlung eines grösseren Betrages. Präsident des Zivilgerichts war Hans Rhyner.
Am 15. Februar 1990 erstattete B. beim Verhöramt des Kantons Glarus Strafanzeige gegen S. wegen falscher Beweisaussage nach Art. 306 StGB. Das Verhöramt eröffnete eine Strafuntersuchung gegen S., welche es mit Verfügung vom 11. Februar 1991 wieder einstellte. Eine von B. dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Präsidenten des Kantonsgerichts Glarus, Hans Rhyner, mit Verfügung vom 21. Juni 1991 abgewiesen.
B. führt staatsrechtliche Beschwerde gegen die Verfügung des Kantonsgerichtspräsidiums. Er rügt hauptsächlich eine Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV und macht geltend, Hans Rhyner hätte in den Ausstand treten müssen, da er sich schon als Präsident des Zivilgerichts mit der Sache befasst habe. Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. c) Ein Richter ist so früh wie möglich abzulehnen. Es verstösst gegen Treu und Glauben, Einwände dieser Art erst im Rechtsmittelverfahren vorzubringen, wenn der Mangel schon vorher hätte festgestellt werden können. Wer den Richter nicht unverzüglich ablehnt, wenn er vom Ablehnungsgrund Kenntnis erhält, sondern sich stillschweigend auf den Prozess einlässt, verwirkt den Anspruch auf spätere Anrufung der verletzten Verfassungsbestimmung (BGE 114 Ia 280 E. e, BGE 114 V 62 E. 2b, BGE 112 Ia 340; vgl. auch BGE 116 Ia 138 E. 2d). Solange aber dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird, welche Personen am Entscheid mitwirken, kann er nicht beurteilen, ob sein verfassungsmässiger Anspruch auf richtige Besetzung des Gerichts und eine unparteiische Beurteilung seiner Sache gewahrt worden ist. Vor allem ist es ihm ohne Kenntnis der personellen Zusammensetzung des Gerichts nicht möglich, Ausstandsgründe zu erkennen und gegebenenfalls geltend zu machen. Die Garantie des verfassungsmässigen Richters nach Art. 58 BV umfasst deshalb auch einen Anspruch auf Bekanntgabe der personellen Zusammensetzung der entscheidenden Behörde (BGE 114 Ia 279 E. 3b, BGE 114 V 61 E. 2).
Dieser Anspruch bedeutet jedoch nicht, dass die Namen der entscheidenden Richter dem rechtsuchenden Bürger ausdrücklich genannt werden müssen. Der Anspruch ist selbst dann gewahrt, wenn die Namen der entscheidenden Richter dem Betroffenen gar nicht persönlich mitgeteilt werden, sondern einer allgemein zugänglichen Publikation wie etwa einem Staatskalender entnommen werden können (BGE 114 Ia 280 E. c). Ist die Partei durch einen Anwalt vertreten, hat sie auf jeden Fall die ordentliche Besetzung eines Gerichts zu kennen (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 30. April 1991 i.S. G., E. 2; EGLI/KURZ, La garantie du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence récente, RJN 1991, S. 21).
Der durch einen im Kanton Glarus tätigen Anwalt vertretene Beschwerdeführer musste wissen, dass Hans Rhyner einer der beiden Kantonsgerichtspräsidenten ist und möglicherweise über seine Beschwerde entscheiden würde. Er hätte ihn daher schon mit der Einreichung der Beschwerde ablehnen können.
Es fragt sich allerdings, ob ein Richter auch dann schon im voraus abgelehnt werden muss, wenn ein sogenannter Ausschlussgrund vorliegt, der von Amtes wegen zu beachten ist (Fall des judex incapax). Das kann der Fall sein, wenn der Richter selbst Partei ist, oder auch unter gewissen Umständen bei der sogenannten Vorbefassung (vgl. NIKLAUS SCHMID, Strafprozessrecht, 1989, S. 40, Rz. 137; GÉRARD PIQUEREZ, Précis de procédure pénale suisse, 1987, S. 91, Rz. 380 ff.). Das glarnerische Strafprozessrecht unterscheidet aber nicht zwischen Ausschluss- und Ablehnungsgründen (Art. 3 der Strafprozessordnung des Kantons Glarus vom 2. Mai 1965). Ob die Personalunion zwischen dem Zivilrichter und dem über den gleichen Sachverhalt urteilenden Strafrichter überhaupt als Vorbefassung gelten muss, ist zumindest zweifelhaft. Der Beschwerdeführer durfte daher nicht damit rechnen, dass Hans Rhyner von sich aus in den Ausstand treten würde. Auch unter diesem Gesichtspunkt hätte er schon mit seiner Beschwerde an das Kantonsgerichtspräsidium den Ausstand von Hans Rhyner verlangen müssen. Weil er dies unterliess, kann heute auf sein Ablehnungsbegehren nicht mehr eingetreten werden. | de | Art. 58 Abs. 1 BV: Ablehnung eines Richters. Verwirkung des Anspruchs bei verspäteter Geltendmachung. Offengelassen, ob ein Richter auch dann im voraus abzulehnen ist, wenn ein Ausschlussgrund (judex incapax) vorliegt. | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-322%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 322
Am 11. Februar 1988 hiess das Zivilgericht Glarus eine Klage von S. gut und verurteilte B. zur Bezahlung eines grösseren Betrages. Präsident des Zivilgerichts war Hans Rhyner.
Am 15. Februar 1990 erstattete B. beim Verhöramt des Kantons Glarus Strafanzeige gegen S. wegen falscher Beweisaussage nach Art. 306 StGB. Das Verhöramt eröffnete eine Strafuntersuchung gegen S., welche es mit Verfügung vom 11. Februar 1991 wieder einstellte. Eine von B. dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Präsidenten des Kantonsgerichts Glarus, Hans Rhyner, mit Verfügung vom 21. Juni 1991 abgewiesen.
B. führt staatsrechtliche Beschwerde gegen die Verfügung des Kantonsgerichtspräsidiums. Er rügt hauptsächlich eine Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV und macht geltend, Hans Rhyner hätte in den Ausstand treten müssen, da er sich schon als Präsident des Zivilgerichts mit der Sache befasst habe. Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. c) Ein Richter ist so früh wie möglich abzulehnen. Es verstösst gegen Treu und Glauben, Einwände dieser Art erst im Rechtsmittelverfahren vorzubringen, wenn der Mangel schon vorher hätte festgestellt werden können. Wer den Richter nicht unverzüglich ablehnt, wenn er vom Ablehnungsgrund Kenntnis erhält, sondern sich stillschweigend auf den Prozess einlässt, verwirkt den Anspruch auf spätere Anrufung der verletzten Verfassungsbestimmung (BGE 114 Ia 280 E. e, BGE 114 V 62 E. 2b, BGE 112 Ia 340; vgl. auch BGE 116 Ia 138 E. 2d). Solange aber dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird, welche Personen am Entscheid mitwirken, kann er nicht beurteilen, ob sein verfassungsmässiger Anspruch auf richtige Besetzung des Gerichts und eine unparteiische Beurteilung seiner Sache gewahrt worden ist. Vor allem ist es ihm ohne Kenntnis der personellen Zusammensetzung des Gerichts nicht möglich, Ausstandsgründe zu erkennen und gegebenenfalls geltend zu machen. Die Garantie des verfassungsmässigen Richters nach Art. 58 BV umfasst deshalb auch einen Anspruch auf Bekanntgabe der personellen Zusammensetzung der entscheidenden Behörde (BGE 114 Ia 279 E. 3b, BGE 114 V 61 E. 2).
Dieser Anspruch bedeutet jedoch nicht, dass die Namen der entscheidenden Richter dem rechtsuchenden Bürger ausdrücklich genannt werden müssen. Der Anspruch ist selbst dann gewahrt, wenn die Namen der entscheidenden Richter dem Betroffenen gar nicht persönlich mitgeteilt werden, sondern einer allgemein zugänglichen Publikation wie etwa einem Staatskalender entnommen werden können (BGE 114 Ia 280 E. c). Ist die Partei durch einen Anwalt vertreten, hat sie auf jeden Fall die ordentliche Besetzung eines Gerichts zu kennen (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 30. April 1991 i.S. G., E. 2; EGLI/KURZ, La garantie du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence récente, RJN 1991, S. 21).
Der durch einen im Kanton Glarus tätigen Anwalt vertretene Beschwerdeführer musste wissen, dass Hans Rhyner einer der beiden Kantonsgerichtspräsidenten ist und möglicherweise über seine Beschwerde entscheiden würde. Er hätte ihn daher schon mit der Einreichung der Beschwerde ablehnen können.
Es fragt sich allerdings, ob ein Richter auch dann schon im voraus abgelehnt werden muss, wenn ein sogenannter Ausschlussgrund vorliegt, der von Amtes wegen zu beachten ist (Fall des judex incapax). Das kann der Fall sein, wenn der Richter selbst Partei ist, oder auch unter gewissen Umständen bei der sogenannten Vorbefassung (vgl. NIKLAUS SCHMID, Strafprozessrecht, 1989, S. 40, Rz. 137; GÉRARD PIQUEREZ, Précis de procédure pénale suisse, 1987, S. 91, Rz. 380 ff.). Das glarnerische Strafprozessrecht unterscheidet aber nicht zwischen Ausschluss- und Ablehnungsgründen (Art. 3 der Strafprozessordnung des Kantons Glarus vom 2. Mai 1965). Ob die Personalunion zwischen dem Zivilrichter und dem über den gleichen Sachverhalt urteilenden Strafrichter überhaupt als Vorbefassung gelten muss, ist zumindest zweifelhaft. Der Beschwerdeführer durfte daher nicht damit rechnen, dass Hans Rhyner von sich aus in den Ausstand treten würde. Auch unter diesem Gesichtspunkt hätte er schon mit seiner Beschwerde an das Kantonsgerichtspräsidium den Ausstand von Hans Rhyner verlangen müssen. Weil er dies unterliess, kann heute auf sein Ablehnungsbegehren nicht mehr eingetreten werden. | de | Art. 58 al. 1 Cst.: récusation d'un juge. Péremption du droit lorsqu'il est exercé tardivement. Est-ce que la récusation d'un juge doit aussi être requise d'emblée lorsqu'une cause absolue (judex incapax) est réalisée? Question laissée indécise. | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-322%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 322
Am 11. Februar 1988 hiess das Zivilgericht Glarus eine Klage von S. gut und verurteilte B. zur Bezahlung eines grösseren Betrages. Präsident des Zivilgerichts war Hans Rhyner.
Am 15. Februar 1990 erstattete B. beim Verhöramt des Kantons Glarus Strafanzeige gegen S. wegen falscher Beweisaussage nach Art. 306 StGB. Das Verhöramt eröffnete eine Strafuntersuchung gegen S., welche es mit Verfügung vom 11. Februar 1991 wieder einstellte. Eine von B. dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Präsidenten des Kantonsgerichts Glarus, Hans Rhyner, mit Verfügung vom 21. Juni 1991 abgewiesen.
B. führt staatsrechtliche Beschwerde gegen die Verfügung des Kantonsgerichtspräsidiums. Er rügt hauptsächlich eine Verletzung von Art. 58 Abs. 1 BV und macht geltend, Hans Rhyner hätte in den Ausstand treten müssen, da er sich schon als Präsident des Zivilgerichts mit der Sache befasst habe. Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. c) Ein Richter ist so früh wie möglich abzulehnen. Es verstösst gegen Treu und Glauben, Einwände dieser Art erst im Rechtsmittelverfahren vorzubringen, wenn der Mangel schon vorher hätte festgestellt werden können. Wer den Richter nicht unverzüglich ablehnt, wenn er vom Ablehnungsgrund Kenntnis erhält, sondern sich stillschweigend auf den Prozess einlässt, verwirkt den Anspruch auf spätere Anrufung der verletzten Verfassungsbestimmung (BGE 114 Ia 280 E. e, BGE 114 V 62 E. 2b, BGE 112 Ia 340; vgl. auch BGE 116 Ia 138 E. 2d). Solange aber dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird, welche Personen am Entscheid mitwirken, kann er nicht beurteilen, ob sein verfassungsmässiger Anspruch auf richtige Besetzung des Gerichts und eine unparteiische Beurteilung seiner Sache gewahrt worden ist. Vor allem ist es ihm ohne Kenntnis der personellen Zusammensetzung des Gerichts nicht möglich, Ausstandsgründe zu erkennen und gegebenenfalls geltend zu machen. Die Garantie des verfassungsmässigen Richters nach Art. 58 BV umfasst deshalb auch einen Anspruch auf Bekanntgabe der personellen Zusammensetzung der entscheidenden Behörde (BGE 114 Ia 279 E. 3b, BGE 114 V 61 E. 2).
Dieser Anspruch bedeutet jedoch nicht, dass die Namen der entscheidenden Richter dem rechtsuchenden Bürger ausdrücklich genannt werden müssen. Der Anspruch ist selbst dann gewahrt, wenn die Namen der entscheidenden Richter dem Betroffenen gar nicht persönlich mitgeteilt werden, sondern einer allgemein zugänglichen Publikation wie etwa einem Staatskalender entnommen werden können (BGE 114 Ia 280 E. c). Ist die Partei durch einen Anwalt vertreten, hat sie auf jeden Fall die ordentliche Besetzung eines Gerichts zu kennen (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 30. April 1991 i.S. G., E. 2; EGLI/KURZ, La garantie du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence récente, RJN 1991, S. 21).
Der durch einen im Kanton Glarus tätigen Anwalt vertretene Beschwerdeführer musste wissen, dass Hans Rhyner einer der beiden Kantonsgerichtspräsidenten ist und möglicherweise über seine Beschwerde entscheiden würde. Er hätte ihn daher schon mit der Einreichung der Beschwerde ablehnen können.
Es fragt sich allerdings, ob ein Richter auch dann schon im voraus abgelehnt werden muss, wenn ein sogenannter Ausschlussgrund vorliegt, der von Amtes wegen zu beachten ist (Fall des judex incapax). Das kann der Fall sein, wenn der Richter selbst Partei ist, oder auch unter gewissen Umständen bei der sogenannten Vorbefassung (vgl. NIKLAUS SCHMID, Strafprozessrecht, 1989, S. 40, Rz. 137; GÉRARD PIQUEREZ, Précis de procédure pénale suisse, 1987, S. 91, Rz. 380 ff.). Das glarnerische Strafprozessrecht unterscheidet aber nicht zwischen Ausschluss- und Ablehnungsgründen (Art. 3 der Strafprozessordnung des Kantons Glarus vom 2. Mai 1965). Ob die Personalunion zwischen dem Zivilrichter und dem über den gleichen Sachverhalt urteilenden Strafrichter überhaupt als Vorbefassung gelten muss, ist zumindest zweifelhaft. Der Beschwerdeführer durfte daher nicht damit rechnen, dass Hans Rhyner von sich aus in den Ausstand treten würde. Auch unter diesem Gesichtspunkt hätte er schon mit seiner Beschwerde an das Kantonsgerichtspräsidium den Ausstand von Hans Rhyner verlangen müssen. Weil er dies unterliess, kann heute auf sein Ablehnungsbegehren nicht mehr eingetreten werden. | de | Art. 58 cpv. 1 Cost.: ricusazione d'un giudice. Perenzione del diritto esercitato tardivamente. Allorquando si realizza una causa assoluta (judex incapax), la ricusazione di un giudice deve essere immediatamente sollevata? Questione indecisa nella fattispecie. | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-322%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 324
Vor dem Kriminalgericht des Sensebezirks begann am 17. April 1990 der Strafprozess gegen E., dem strafbare Handlungen im Zusammenhang mit der "Lucona-Sache" vorgeworfen wurden. Am 23. April 1990 begab sich das Kriminalgericht, bestehend aus dem Gerichtspräsidenten und vier Amtsrichtern, nach Wien, um verschiedene Zeugen einzuvernehmen. Der die Verhandlungen in Wien leitende österreichische Untersuchungsrichter bat am letzten Tag der Zeugeneinvernahmen die fünf Schweizer Richter, in das seiner Sekretärin gehörende Exemplar des von einem österreichischen Journalisten verfassten Buches "Der Fall Lucona" ihre Unterschrift hineinzusetzen, welchem Wunsch die Richter entsprachen. An der Sitzung vom 30. April 1990 vor dem Kriminalgericht des Sensebezirks wurden sie deswegen von E. als befangen abgelehnt. Mit Urteil vom 30. April 1990 wies das Kriminalgericht des Sensebezirks das Ausstandsbegehren ab. An diesem Entscheid wirkte der Gerichtspräsident des Seebezirks als Vorsitzender mit. Das Kriminalgericht des Sensebezirks verurteilte E. am 1. Juni 1990 wegen Urkundenfälschung und Gehilfenschaft zu versuchtem Betrug zu drei Jahren Gefängnis. Das Kantonsgericht Freiburg hob dieses Urteil am 26. Februar 1991 in teilweiser Gutheissung einer Beschwerde des Angeklagten auf, soweit dieser darin der Urkundenfälschung schuldig gesprochen worden war, und wies die Sache zur neuen Beurteilung an ein anderes Kriminalgericht, nämlich an dasjenige des Seebezirks, zurück. Dessen Präsident teilte E. am 24. September 1991 die Zusammensetzung des Gerichts mit, das die Neubeurteilung der Strafsache vornehmen werde. In der Folge reichte E. gegen den Gerichtspräsidenten ein Ausstandsbegehren ein, das vom Kriminalgericht des Seebezirks am 17. Oktober 1991 abgewiesen wurde.
Gegen diesen Entscheid hat E. staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer macht geltend, das angefochtene Urteil, mit dem sein Ausstandsbegehren gegen den Gerichtspräsidenten des Seebezirks abgewiesen wurde, verletze den Anspruch auf einen unbefangenen und unparteiischen Richter im Sinne der Art. 58 Abs. 1 BV und 6 Ziff. 1 EMRK.
Diese beiden Vorschriften räumen dem Bürger einen Anspruch darauf ein, dass seine Sache von einem unvoreingenommenen, unparteiischen und unbefangenen Richter beurteilt wird. Befangenheit ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dann anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Richters zu erwecken. Solche Umstände können entweder in einem bestimmten persönlichen Verhalten des betreffenden Richters oder in gewissen funktionellen und organisatorischen Gegebenheiten begründet sein. In beiden Fällen wird aber nicht verlangt, dass der Richter deswegen tatsächlich befangen ist. Es genügt, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Bei der Beurteilung des Anscheins der Befangenheit und der Gewichtung solcher Umstände kann nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen (BGE 116 Ia 33 f. E. 2b mit Hinweisen).
Das Bundesgericht hatte wiederholt zu prüfen, ob ein Richter deswegen als befangen abgelehnt werden könne, weil er sich bereits in einem früheren Zeitpunkt in amtlicher Funktion mit der konkreten Streitsache befasst hatte. Es hat zu diesem Umstand der sogenannten Vorbefassung ausgeführt, es könne nicht allgemein gesagt werden, in welchen Fällen die Tatsache, dass ein Richter schon zu einem früheren Zeitpunkt in der betreffenden Angelegenheit tätig war, unter dem Gesichtswinkel von Verfassung und Konvention die Ausstandspflicht begründe, und in welchen Fällen das nicht zutreffe. Als massgebendes Kriterium für die Beurteilung dieser Frage im Einzelfall hielt es aber fest, es sei generell zu fordern, dass das Verfahren in bezug auf den konkreten Sachverhalt und die konkret zu entscheidenden Rechtsfragen trotz der Vorbefassung als offen erscheine und nicht der Anschein der Vorbestimmtheit erweckt werde (BGE 116 Ia 34 f. E. 3a mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer lehnte Gerichtspräsident H. in dem vor dem Kriminalgericht des Seebezirks hängigen Verfahren betreffend Neubeurteilung der Strafsache deshalb als befangen ab, weil dieser Richter als Vorsitzender am Urteil des Kriminalgerichts des Sensebezirks vom 30. April 1990 mitgewirkt hatte, mit dem das Ausstandsbegehren des Beschwerdeführers gegen fünf Richter des Kriminalgerichts des Sensebezirks abgewiesen worden war. Der Gerichtspräsident des Seebezirks hatte in jenem Ausstandsverfahren darüber zu befinden, ob die fünf Richter dadurch, dass sie anlässlich der Zeugeneinvernahmen in Wien am 25. April 1990 ihre Unterschrift in ein Exemplar des Buches "Der Fall Lucona" setzten, den Anschein erweckt hätten, sie könnten im Strafprozess gegen den Beschwerdeführer nicht mehr unbefangen urteilen. Demgegenüber wird er bei der Neubeurteilung der Strafsache zu entscheiden haben, ob der Beschwerdeführer im Anklagepunkt der Urkundenfälschung schuldig zu sprechen sei. Mit dieser Frage hatte sich der Gerichtspräsident beim Ausstandsentscheid vom 30. April 1990 nicht zu befassen. Es kann deshalb nicht gesagt werden, das Verfahren, in dem die Strafsache neu beurteilt wird, sei wegen des Umstands, dass der Gerichtspräsident an jenem Rekusationsentscheid mitwirkte, nicht mehr offen und es werde der Anschein der Vorbestimmtheit erweckt. Der Beschwerdeführer beruft sich zu Unrecht auf ein den Kanton Freiburg betreffendes Urteil des Bundesgerichts (BGE 113 Ia 72), wonach die Personalunion von Untersuchungsrichter und Gerichtspräsident vor Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht standhält. Es geht hier nicht um diese Konstellation der Vorbefassung, bei welcher der Gerichtspräsident in der gleichen Angelegenheit bereits eine andere Funktion, nämlich jene des Untersuchungsrichters, ausgeübt hatte. Im vorliegenden Fall war der Gerichtspräsident im früheren Verfahrensabschnitt in der gleichen Funktion tätig, in der er auch bei der Neubeurteilung der Strafsache tätig sein wird. Nicht stichhaltig ist ferner der Einwand des Beschwerdeführers, er verliere das Vertrauen in den Richter, wenn er am 18. November 1991 vor dem Kriminalgericht des Seebezirks einem Gerichtspräsidenten gegenüberstehe, der in seiner Angelegenheit bereits einmal ein für ihn ungünstiges Urteil gefällt habe. Ein Richter verliert seine Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht deswegen, weil er gegen eine bestimmte Partei entscheidet (BGE 114 Ia 279 E. 1; BGE 113 Ia 409; BGE 105 Ib 304 E. 1c). Wenn der Beschwerdeführer geltend macht, er habe kein Vertrauen in den Gerichtspräsidenten des Seebezirks, weil dieser im Ausstandsverfahren gegen ihn entschieden habe, so ist das sein subjektives Empfinden, auf das nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Beurteilung des Anscheins der Befangenheit nicht abgestellt werden kann. Bei objektiver Betrachtung kann, wie das Kriminalgericht des Seebezirks mit Recht festhielt, nicht gesagt werden, der Ausgang des Verfahrens betreffend Neubeurteilung der Strafsache sei wegen des Umstands, dass der Gerichtspräsident des Seebezirks schon am Ausstandsentscheid vom 30. April 1990 mitgewirkt hat, nicht mehr offen und es werde der Anschein der Vorbestimmtheit erweckt. Die Rüge, der angefochtene Entscheid verletze die Art. 58 Abs. 1 BV und 6 Ziff. 1 EMRK, ist daher unbegründet. | de | Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Anspruch auf einen unbefangenen Richter. Ein Richter, der bei der Beurteilung eines vom Angeschuldigten gegen ein anderes Gericht eingereichten Ausstandsbegehrens mitgewirkt hat, muss deswegen bei der materiellen Beurteilung der Strafsache nicht in den Ausstand treten. | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-324%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,709 | 117 Ia 324 | 117 Ia 324
Sachverhalt ab Seite 324
Vor dem Kriminalgericht des Sensebezirks begann am 17. April 1990 der Strafprozess gegen E., dem strafbare Handlungen im Zusammenhang mit der "Lucona-Sache" vorgeworfen wurden. Am 23. April 1990 begab sich das Kriminalgericht, bestehend aus dem Gerichtspräsidenten und vier Amtsrichtern, nach Wien, um verschiedene Zeugen einzuvernehmen. Der die Verhandlungen in Wien leitende österreichische Untersuchungsrichter bat am letzten Tag der Zeugeneinvernahmen die fünf Schweizer Richter, in das seiner Sekretärin gehörende Exemplar des von einem österreichischen Journalisten verfassten Buches "Der Fall Lucona" ihre Unterschrift hineinzusetzen, welchem Wunsch die Richter entsprachen. An der Sitzung vom 30. April 1990 vor dem Kriminalgericht des Sensebezirks wurden sie deswegen von E. als befangen abgelehnt. Mit Urteil vom 30. April 1990 wies das Kriminalgericht des Sensebezirks das Ausstandsbegehren ab. An diesem Entscheid wirkte der Gerichtspräsident des Seebezirks als Vorsitzender mit. Das Kriminalgericht des Sensebezirks verurteilte E. am 1. Juni 1990 wegen Urkundenfälschung und Gehilfenschaft zu versuchtem Betrug zu drei Jahren Gefängnis. Das Kantonsgericht Freiburg hob dieses Urteil am 26. Februar 1991 in teilweiser Gutheissung einer Beschwerde des Angeklagten auf, soweit dieser darin der Urkundenfälschung schuldig gesprochen worden war, und wies die Sache zur neuen Beurteilung an ein anderes Kriminalgericht, nämlich an dasjenige des Seebezirks, zurück. Dessen Präsident teilte E. am 24. September 1991 die Zusammensetzung des Gerichts mit, das die Neubeurteilung der Strafsache vornehmen werde. In der Folge reichte E. gegen den Gerichtspräsidenten ein Ausstandsbegehren ein, das vom Kriminalgericht des Seebezirks am 17. Oktober 1991 abgewiesen wurde.
Gegen diesen Entscheid hat E. staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer macht geltend, das angefochtene Urteil, mit dem sein Ausstandsbegehren gegen den Gerichtspräsidenten des Seebezirks abgewiesen wurde, verletze den Anspruch auf einen unbefangenen und unparteiischen Richter im Sinne der Art. 58 Abs. 1 BV und 6 Ziff. 1 EMRK.
Diese beiden Vorschriften räumen dem Bürger einen Anspruch darauf ein, dass seine Sache von einem unvoreingenommenen, unparteiischen und unbefangenen Richter beurteilt wird. Befangenheit ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dann anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Richters zu erwecken. Solche Umstände können entweder in einem bestimmten persönlichen Verhalten des betreffenden Richters oder in gewissen funktionellen und organisatorischen Gegebenheiten begründet sein. In beiden Fällen wird aber nicht verlangt, dass der Richter deswegen tatsächlich befangen ist. Es genügt, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Bei der Beurteilung des Anscheins der Befangenheit und der Gewichtung solcher Umstände kann nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen (BGE 116 Ia 33 f. E. 2b mit Hinweisen).
Das Bundesgericht hatte wiederholt zu prüfen, ob ein Richter deswegen als befangen abgelehnt werden könne, weil er sich bereits in einem früheren Zeitpunkt in amtlicher Funktion mit der konkreten Streitsache befasst hatte. Es hat zu diesem Umstand der sogenannten Vorbefassung ausgeführt, es könne nicht allgemein gesagt werden, in welchen Fällen die Tatsache, dass ein Richter schon zu einem früheren Zeitpunkt in der betreffenden Angelegenheit tätig war, unter dem Gesichtswinkel von Verfassung und Konvention die Ausstandspflicht begründe, und in welchen Fällen das nicht zutreffe. Als massgebendes Kriterium für die Beurteilung dieser Frage im Einzelfall hielt es aber fest, es sei generell zu fordern, dass das Verfahren in bezug auf den konkreten Sachverhalt und die konkret zu entscheidenden Rechtsfragen trotz der Vorbefassung als offen erscheine und nicht der Anschein der Vorbestimmtheit erweckt werde (BGE 116 Ia 34 f. E. 3a mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer lehnte Gerichtspräsident H. in dem vor dem Kriminalgericht des Seebezirks hängigen Verfahren betreffend Neubeurteilung der Strafsache deshalb als befangen ab, weil dieser Richter als Vorsitzender am Urteil des Kriminalgerichts des Sensebezirks vom 30. April 1990 mitgewirkt hatte, mit dem das Ausstandsbegehren des Beschwerdeführers gegen fünf Richter des Kriminalgerichts des Sensebezirks abgewiesen worden war. Der Gerichtspräsident des Seebezirks hatte in jenem Ausstandsverfahren darüber zu befinden, ob die fünf Richter dadurch, dass sie anlässlich der Zeugeneinvernahmen in Wien am 25. April 1990 ihre Unterschrift in ein Exemplar des Buches "Der Fall Lucona" setzten, den Anschein erweckt hätten, sie könnten im Strafprozess gegen den Beschwerdeführer nicht mehr unbefangen urteilen. Demgegenüber wird er bei der Neubeurteilung der Strafsache zu entscheiden haben, ob der Beschwerdeführer im Anklagepunkt der Urkundenfälschung schuldig zu sprechen sei. Mit dieser Frage hatte sich der Gerichtspräsident beim Ausstandsentscheid vom 30. April 1990 nicht zu befassen. Es kann deshalb nicht gesagt werden, das Verfahren, in dem die Strafsache neu beurteilt wird, sei wegen des Umstands, dass der Gerichtspräsident an jenem Rekusationsentscheid mitwirkte, nicht mehr offen und es werde der Anschein der Vorbestimmtheit erweckt. Der Beschwerdeführer beruft sich zu Unrecht auf ein den Kanton Freiburg betreffendes Urteil des Bundesgerichts (BGE 113 Ia 72), wonach die Personalunion von Untersuchungsrichter und Gerichtspräsident vor Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht standhält. Es geht hier nicht um diese Konstellation der Vorbefassung, bei welcher der Gerichtspräsident in der gleichen Angelegenheit bereits eine andere Funktion, nämlich jene des Untersuchungsrichters, ausgeübt hatte. Im vorliegenden Fall war der Gerichtspräsident im früheren Verfahrensabschnitt in der gleichen Funktion tätig, in der er auch bei der Neubeurteilung der Strafsache tätig sein wird. Nicht stichhaltig ist ferner der Einwand des Beschwerdeführers, er verliere das Vertrauen in den Richter, wenn er am 18. November 1991 vor dem Kriminalgericht des Seebezirks einem Gerichtspräsidenten gegenüberstehe, der in seiner Angelegenheit bereits einmal ein für ihn ungünstiges Urteil gefällt habe. Ein Richter verliert seine Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht deswegen, weil er gegen eine bestimmte Partei entscheidet (BGE 114 Ia 279 E. 1; BGE 113 Ia 409; BGE 105 Ib 304 E. 1c). Wenn der Beschwerdeführer geltend macht, er habe kein Vertrauen in den Gerichtspräsidenten des Seebezirks, weil dieser im Ausstandsverfahren gegen ihn entschieden habe, so ist das sein subjektives Empfinden, auf das nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Beurteilung des Anscheins der Befangenheit nicht abgestellt werden kann. Bei objektiver Betrachtung kann, wie das Kriminalgericht des Seebezirks mit Recht festhielt, nicht gesagt werden, der Ausgang des Verfahrens betreffend Neubeurteilung der Strafsache sei wegen des Umstands, dass der Gerichtspräsident des Seebezirks schon am Ausstandsentscheid vom 30. April 1990 mitgewirkt hat, nicht mehr offen und es werde der Anschein der Vorbestimmtheit erweckt. Die Rüge, der angefochtene Entscheid verletze die Art. 58 Abs. 1 BV und 6 Ziff. 1 EMRK, ist daher unbegründet. | de | Art. 58 al. 1 Cst. et art. 6 ch. 1 CEDH; droit à un juge exempt de parti pris. Un juge peut prendre part à une cause pénale même s'il a participé à l'examen d'une demande de récusation présentée par l'accusé, dirigée contre un autre tribunal. | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-324%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,710 | 117 Ia 324 | 117 Ia 324
Sachverhalt ab Seite 324
Vor dem Kriminalgericht des Sensebezirks begann am 17. April 1990 der Strafprozess gegen E., dem strafbare Handlungen im Zusammenhang mit der "Lucona-Sache" vorgeworfen wurden. Am 23. April 1990 begab sich das Kriminalgericht, bestehend aus dem Gerichtspräsidenten und vier Amtsrichtern, nach Wien, um verschiedene Zeugen einzuvernehmen. Der die Verhandlungen in Wien leitende österreichische Untersuchungsrichter bat am letzten Tag der Zeugeneinvernahmen die fünf Schweizer Richter, in das seiner Sekretärin gehörende Exemplar des von einem österreichischen Journalisten verfassten Buches "Der Fall Lucona" ihre Unterschrift hineinzusetzen, welchem Wunsch die Richter entsprachen. An der Sitzung vom 30. April 1990 vor dem Kriminalgericht des Sensebezirks wurden sie deswegen von E. als befangen abgelehnt. Mit Urteil vom 30. April 1990 wies das Kriminalgericht des Sensebezirks das Ausstandsbegehren ab. An diesem Entscheid wirkte der Gerichtspräsident des Seebezirks als Vorsitzender mit. Das Kriminalgericht des Sensebezirks verurteilte E. am 1. Juni 1990 wegen Urkundenfälschung und Gehilfenschaft zu versuchtem Betrug zu drei Jahren Gefängnis. Das Kantonsgericht Freiburg hob dieses Urteil am 26. Februar 1991 in teilweiser Gutheissung einer Beschwerde des Angeklagten auf, soweit dieser darin der Urkundenfälschung schuldig gesprochen worden war, und wies die Sache zur neuen Beurteilung an ein anderes Kriminalgericht, nämlich an dasjenige des Seebezirks, zurück. Dessen Präsident teilte E. am 24. September 1991 die Zusammensetzung des Gerichts mit, das die Neubeurteilung der Strafsache vornehmen werde. In der Folge reichte E. gegen den Gerichtspräsidenten ein Ausstandsbegehren ein, das vom Kriminalgericht des Seebezirks am 17. Oktober 1991 abgewiesen wurde.
Gegen diesen Entscheid hat E. staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer macht geltend, das angefochtene Urteil, mit dem sein Ausstandsbegehren gegen den Gerichtspräsidenten des Seebezirks abgewiesen wurde, verletze den Anspruch auf einen unbefangenen und unparteiischen Richter im Sinne der Art. 58 Abs. 1 BV und 6 Ziff. 1 EMRK.
Diese beiden Vorschriften räumen dem Bürger einen Anspruch darauf ein, dass seine Sache von einem unvoreingenommenen, unparteiischen und unbefangenen Richter beurteilt wird. Befangenheit ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dann anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Richters zu erwecken. Solche Umstände können entweder in einem bestimmten persönlichen Verhalten des betreffenden Richters oder in gewissen funktionellen und organisatorischen Gegebenheiten begründet sein. In beiden Fällen wird aber nicht verlangt, dass der Richter deswegen tatsächlich befangen ist. Es genügt, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Bei der Beurteilung des Anscheins der Befangenheit und der Gewichtung solcher Umstände kann nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen (BGE 116 Ia 33 f. E. 2b mit Hinweisen).
Das Bundesgericht hatte wiederholt zu prüfen, ob ein Richter deswegen als befangen abgelehnt werden könne, weil er sich bereits in einem früheren Zeitpunkt in amtlicher Funktion mit der konkreten Streitsache befasst hatte. Es hat zu diesem Umstand der sogenannten Vorbefassung ausgeführt, es könne nicht allgemein gesagt werden, in welchen Fällen die Tatsache, dass ein Richter schon zu einem früheren Zeitpunkt in der betreffenden Angelegenheit tätig war, unter dem Gesichtswinkel von Verfassung und Konvention die Ausstandspflicht begründe, und in welchen Fällen das nicht zutreffe. Als massgebendes Kriterium für die Beurteilung dieser Frage im Einzelfall hielt es aber fest, es sei generell zu fordern, dass das Verfahren in bezug auf den konkreten Sachverhalt und die konkret zu entscheidenden Rechtsfragen trotz der Vorbefassung als offen erscheine und nicht der Anschein der Vorbestimmtheit erweckt werde (BGE 116 Ia 34 f. E. 3a mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer lehnte Gerichtspräsident H. in dem vor dem Kriminalgericht des Seebezirks hängigen Verfahren betreffend Neubeurteilung der Strafsache deshalb als befangen ab, weil dieser Richter als Vorsitzender am Urteil des Kriminalgerichts des Sensebezirks vom 30. April 1990 mitgewirkt hatte, mit dem das Ausstandsbegehren des Beschwerdeführers gegen fünf Richter des Kriminalgerichts des Sensebezirks abgewiesen worden war. Der Gerichtspräsident des Seebezirks hatte in jenem Ausstandsverfahren darüber zu befinden, ob die fünf Richter dadurch, dass sie anlässlich der Zeugeneinvernahmen in Wien am 25. April 1990 ihre Unterschrift in ein Exemplar des Buches "Der Fall Lucona" setzten, den Anschein erweckt hätten, sie könnten im Strafprozess gegen den Beschwerdeführer nicht mehr unbefangen urteilen. Demgegenüber wird er bei der Neubeurteilung der Strafsache zu entscheiden haben, ob der Beschwerdeführer im Anklagepunkt der Urkundenfälschung schuldig zu sprechen sei. Mit dieser Frage hatte sich der Gerichtspräsident beim Ausstandsentscheid vom 30. April 1990 nicht zu befassen. Es kann deshalb nicht gesagt werden, das Verfahren, in dem die Strafsache neu beurteilt wird, sei wegen des Umstands, dass der Gerichtspräsident an jenem Rekusationsentscheid mitwirkte, nicht mehr offen und es werde der Anschein der Vorbestimmtheit erweckt. Der Beschwerdeführer beruft sich zu Unrecht auf ein den Kanton Freiburg betreffendes Urteil des Bundesgerichts (BGE 113 Ia 72), wonach die Personalunion von Untersuchungsrichter und Gerichtspräsident vor Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht standhält. Es geht hier nicht um diese Konstellation der Vorbefassung, bei welcher der Gerichtspräsident in der gleichen Angelegenheit bereits eine andere Funktion, nämlich jene des Untersuchungsrichters, ausgeübt hatte. Im vorliegenden Fall war der Gerichtspräsident im früheren Verfahrensabschnitt in der gleichen Funktion tätig, in der er auch bei der Neubeurteilung der Strafsache tätig sein wird. Nicht stichhaltig ist ferner der Einwand des Beschwerdeführers, er verliere das Vertrauen in den Richter, wenn er am 18. November 1991 vor dem Kriminalgericht des Seebezirks einem Gerichtspräsidenten gegenüberstehe, der in seiner Angelegenheit bereits einmal ein für ihn ungünstiges Urteil gefällt habe. Ein Richter verliert seine Unabhängigkeit und Unbefangenheit nicht deswegen, weil er gegen eine bestimmte Partei entscheidet (BGE 114 Ia 279 E. 1; BGE 113 Ia 409; BGE 105 Ib 304 E. 1c). Wenn der Beschwerdeführer geltend macht, er habe kein Vertrauen in den Gerichtspräsidenten des Seebezirks, weil dieser im Ausstandsverfahren gegen ihn entschieden habe, so ist das sein subjektives Empfinden, auf das nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Beurteilung des Anscheins der Befangenheit nicht abgestellt werden kann. Bei objektiver Betrachtung kann, wie das Kriminalgericht des Seebezirks mit Recht festhielt, nicht gesagt werden, der Ausgang des Verfahrens betreffend Neubeurteilung der Strafsache sei wegen des Umstands, dass der Gerichtspräsident des Seebezirks schon am Ausstandsentscheid vom 30. April 1990 mitgewirkt hat, nicht mehr offen und es werde der Anschein der Vorbestimmtheit erweckt. Die Rüge, der angefochtene Entscheid verletze die Art. 58 Abs. 1 BV und 6 Ziff. 1 EMRK, ist daher unbegründet. | de | Art. 58 cpv. 1 Cost. e art. 6 n. 1 CEDU; diritto a un giudice imparziale. Un giudice può prendere parte a un procedimento penale anche se in precedenza ha partecipato all'esame di una domanda di ricusa presentata dall'accusato contro un altro tribunale. | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-324%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,711 | 117 Ia 328 | 117 Ia 328
Sachverhalt ab Seite 329
Par loi du 26 avril 1990, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté un nouvel art. 94B de la loi d'application du Code civil et du Code des obligations (LACCS). Ses al. 1 et 4 étaient ainsi libellés:
"1 Tant que dure la pénurie, le bailleur d'habitations ou de locaux commerciaux sis dans le canton de Genève doit faire usage, à l'occasion de la conclusion d'un nouveau bail, de la formule officielle prévue par l'article 270, alinéa 2, du Code des obligations.
2 ...
3 ...
4 Le Conseil d'Etat précise par règlement la notion de pénurie et définit les modalités d'application de la présente disposition."
Publiée dans la Feuille d'avis officielle du 4 mai 1990, la loi du 26 avril 1990 a été promulguée le 22 juin 1990, une fois expiré le délai de référendum. Elle est entrée en vigueur le 1er juillet 1990.
Par acte du 11 juin 1990, N. a formé un recours de droit public et demandé au Tribunal fédéral d'annuler la loi du 26 avril 1990 en tant qu'elle instituait une disposition, l'art. 94B LACCS, qui imposait l'emploi de la formule officielle prévue par l'art. 270 al. 2 CO au bailleur de locaux commerciaux lors de la conclusion de tout nouveau bail et qu'elle déléguait au Conseil d'Etat la compétence de préciser la notion de pénurie. Le recourant invoquait une violation des art. 4, 22ter, 31 Cst. et 2 Disp. trans. Cst.
Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours dans la mesure où il était recevable et a annulé, à l'art. 94B al. 1 LACCS, les mots "ou de locaux commerciaux".
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) En droit genevois, le délai prévu à l'art. 89 OJ pour déposer un recours de droit public contre une loi cantonale commence à courir dès la publication, dans la Feuille d'avis officielle, de la promulgation de ce texte légal. Toutefois, le recours déposé prématurément, comme en l'espèce, n'est pas irrecevable (ATF 109 Ia 65 /66, ATF 108 Ia 129, ATF 103 Ia 193 /194).
Comme propriétaire d'immeuble comprenant des locaux commerciaux, le recourant a qualité, au sens de l'art. 88 OJ, pour attaquer le texte légal en cause.
b) L'argument essentiel du recourant consiste à dire que l'art. 270 al. 2 CO n'autorise les cantons à imposer la formule officielle lors de la conclusion d'un nouveau bail que pour les logements et pas pour les locaux commerciaux; dès lors, l'art. 94B LACCS violerait l'art. 2 Disp. trans. Cst. Le recourant paraît partir de l'idée que l'art. 94B LACCS serait une disposition de droit public cantonal, et il analyse en conséquence la jurisprudence relative à la compatibilité de ce prétendu droit public cantonal avec le droit privé fédéral. Ainsi qu'on le verra plus loin, l'art. 94B LACCS constitue en réalité du droit privé cantonal, dont il conviendra dès lors de voir s'il rentre ou non dans le cadre fixé par l'art. 270 al. 2 CO et, par conséquent, s'il viole ou non le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Le recourant a toutefois clairement indiqué les raisons pour lesquelles l'art. 270 al. 2 CO ne permettrait pas, selon lui, d'imposer la formule officielle en matière de bail initial portant sur des locaux commerciaux, de sorte que son mémoire satisfait aux exigences de l'art. 90 al. 1 let. b OJ.
2. a) Le problème de la force dérogatoire du droit fédéral se pose différemment selon qu'il s'agit de droit privé ou de droit public cantonal (voir par exemple ATF 113 Ia 311). En l'espèce, l'art. 94B LACCS prévoit une règle de droit privé, car cette norme de droit cantonal intervient directement dans les relations entre bailleur et locataire pour imposer l'utilisation d'une formule officielle à la conclusion du bail, laquelle doit comprendre, par analogie, les éléments prévus à l'art. 19 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 9 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11), soit notamment l'ancien loyer et le nouveau loyer, les motifs précis de la hausse et les conditions légales auxquelles le locataire peut contester le bien-fondé de la prétention (cf. art. 13 OAFU du 10 juillet 1972; sur le critère d'intervention directe dans les relations entre bailleur et locataire, voir ATF 113 Ia 143 consid. d et les arrêts cités). Il est clair, par ailleurs, que la non-utilisation de la formule officielle entraîne des conséquences civiles, sans qu'il y ait lieu de préciser lesquelles lorsqu'il s'agit d'un bail initial (en matière d'augmentation du loyer en cours de bail, voir par exemple ATF 113 II 188).
b) En principe, la réglementation de droit civil est exclusive et les cantons ne peuvent adopter des règles de droit privé dans les domaines régis par le droit fédéral que si ce dernier leur en réserve la possibilité (ATF 113 Ia 311, ATF 108 Ib 397, ATF 99 Ia 625, ATF 85 I 20; DESCHENAUX, Le titre préliminaire du Code civil, p. 35/36; HUBER, rem. 8 ad art. 6 CC; KNAPP, Commentaire de la Constitution fédérale, rem. 28 et 43 ad art. 64). Tel est en particulier le cas en matière de bail, où la réglementation fédérale est exhaustive, sous réserve de la compétence laissée aux cantons d'édicter certaines règles de droit privé complémentaires (outre l'art. 270 al. 2 CO, voir l'art. 257e al. 4 CO en matière de sûretés et, à ce propos, ATF 113 Ia 143 consid. d; sur les conditions auxquelles les cantons peuvent édicter des dispositions de droit public dans les domaines où la Confédération a adopté des règles de droit civil, cf. ATF 113 Ia 141 consid. 9). Il convient donc d'examiner si l'art. 94B LACCS rentre dans le cadre fixé par l'art. 270 al. 2 CO.
3. a) La loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre et son texte clair (ATF 114 Ia 28 consid. c et 196 consid. aa, ATF 114 II 406 consid. 3, ATF 113 II 410 consid. a). Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 114 Ia 196 consid. bb,
ATF 114 II 354 consid. 1 et 406 consid. 3, ATF 113 II 410 consid. a et les références citées).
b) Le Titre huitième du Code des obligations (art. 253-274g), consacré au bail à loyer, traite tout aussi bien des baux d'habitations que des baux de locaux commerciaux. L'intitulé de ses chapitres II (art. 269-270e) et III (art. 271-273c) le mentionne expressément, les chapitres I et IV contenant quant à eux des dispositions générales (art. 253-268b) et des règles sur les autorités et la procédure (art. 274-274g). Toutefois, sur certains points, cette législation fédérale soumet à une réglementation différente le bail de logements et celui de locaux commerciaux (voir les art. 266c, 274c CO, 17 OBLF qui ne s'appliquent qu'aux logements et les art. 263, 266d et 268 CO qui ne concernent que les locaux commerciaux). Quand, dans une même disposition, des règles différentes sont prévues pour le bail d'habitations ou celui de locaux commerciaux, le texte légal fait nettement la distinction (art. 272b CO). Autrement dit, lorsque celui-ci précise qu'il s'agit de logements, la disposition en cause ne porte pas sur les locaux commerciaux et réciproquement. En l'espèce, le texte de l'art. 270 al. 2 CO, concordant dans les trois langues officielles, est parfaitement clair et ne parle que de logements; il n'autorise dès lors pas les cantons à introduire la formule officielle lors de la conclusion d'un bail portant sur des locaux commerciaux. Par ailleurs, on ne saurait dire qu'en utilisant la formule "en cas de pénurie de logements, les cantons peuvent rendre obligatoire ... l'usage de la formule officielle mentionnée à l'art. 269d ...", l'art. 270 al. 2 CO veuille dire que la pénurie de logements permette de rendre la formule obligatoire aussi bien pour les logements que pour les locaux commerciaux. La condition d'application de la disposition étant la pénurie, il serait en effet absurde que les cantons puissent, en cas d'insuffisance des seuls logements, prescrire l'emploi de la formule officielle également pour la conclusion des baux de locaux commerciaux, alors que ceux-ci se trouveraient en abondance sur le marché.
c) Il n'existe en l'espèce aucun motif impérieux commandant de s'écarter du texte clair de l'art. 270 al. 2 CO.
aa) Du point de vue historique, tout d'abord, il convient de rappeler que l'art. 17 AMSL ne prévoyait de contestation du loyer initial qu'en matière de logements, sans que l'usage d'une formule officielle fût prescrit à la conclusion du bail.
Dans son message concernant l'initiative "Pour la protection des locataires", la révision du droit du bail à loyer et du bail à ferme dans le Code des obligations et la loi fédérale instituant des mesures contre les abus dans le secteur locatif, du 27 mars 1985, le Conseil fédéral a proposé d'étendre la possibilité de contester le loyer initial abusif aux locaux commerciaux (FF 1985 I p. 1473 et 1512, ad art. 13 du projet de loi fédérale spéciale, abandonné pour intégrer dans le Code des obligations les mesures contre les abus). Devant les Chambres fédérales, la disposition sur la contestation du loyer initial a donné lieu à de vifs débats, qui ont abouti à l'adoption de l'art. 270 al. 1 CO, applicable aussi bien aux baux d'habitations qu'aux baux de locaux commerciaux. En ce qui concerne la formule officielle lors de la conclusion du bail, le Conseiller national Leuenberger avait, au nom de la minorité de la commission, proposé d'insérer dans la loi un texte imposant de manière générale l'usage de cette formule, donc également pour les locaux commerciaux, même si la discussion a ensuite porté essentiellement sur les logements (BO CN 1989 II p. 516 à 519). Après le rejet de cette proposition, la Conseillère nationale Déglise a suggéré l'introduction d'une disposition permettant aux cantons de rendre obligatoire la formule officielle lors de la conclusion d'un nouveau bail en matière de logements (BO CN 1989 II p. 520, 530-531). Mme Déglise se référait expressément aux propositions allant dans ce sens, adressées à l'Assemblée fédérale par les cantons de Fribourg et de Genève. Ces propositions, qui remontaient à 1988, ne préconisaient l'obligation d'utiliser la formule officielle lors de la conclusion d'un nouveau bail que pour les logements. Certes, à l'époque du dépôt de ces initiatives cantonales, l'art. 270 al. 1 CO (nouveau) n'était pas encore adopté et l'art. 17 AMSL ne prévoyait pas la contestation du loyer initial en matière de locaux commerciaux. Mais le message du Conseil fédéral relatif à la modification des dispositions légales en la matière, publié en 1985, proposait la possibilité de contester le montant initial pour les deux catégories d'objets, soit d'étendre la protection aux locaux commerciaux également. On ne saurait donc présumer que les initiatives en question aient entendu traiter de la contestation du loyer initial quel que fût le genre de chose louée. Quant à la suite des débats au Conseil national, elle n'apporte pas non plus d'élément décisif. On y a certes parlé de solution de remplacement à la proposition Leuenberger, mais en évoquant essentiellement le cas des logements. Le texte du Conseil national a ensuite été adopté sans discussion par le Conseil des Etats. Il n'apparaît donc pas que l'Assemblée fédérale, en adoptant un texte parlant de logements, ait en réalité voulu viser également les locaux commerciaux.
bb) L'interprétation systématique ne conduit pas à un autre résultat. Le fait que la disposition de l'art. 270 al. 2 CO se réfère à la formule officielle de l'art. 269d CO, qui s'applique à la hausse de loyer des logements comme des locaux commerciaux, ne signifie pas nécessairement qu'elle soit elle-même applicable dans les deux cas. En effet, pour que la formule officielle soit rendue obligatoire, une autre condition doit être remplie aux termes de la loi: il doit s'agir de logements. Le système de la contestation du loyer initial peut d'ailleurs fonctionner sans que le locataire soit informé d'office du montant de l'ancien loyer et de son droit de contestation; c'est précisément le régime qui a été appliqué sous l'empire de l'art. 17 ASML pour les logements. Le locataire de locaux commerciaux peut du reste exiger que le montant du loyer fixé dans le contrat de bail précédent lui soit communiqué (art. 256a al. 2 CO). Mais surtout, dans de nombreux articles, logements et locaux commerciaux, clairement distingués dans toute la loi, sont soumis à des régimes différents (voir consid. b ci-dessus). Il serait contraire à cette systématique et source de confusion d'ouvrir la voie à une interprétation permettant d'étendre aux locaux commerciaux l'application d'une disposition qui ne parle que des logements.
cc) L'interprétation téléologique ne va pas non plus dans un autre sens. Certes, les art. 269 ss CO prévoient une protection du locataire, et l'extension de l'application de l'art. 270 al. 2 CO aux locaux commerciaux protégerait encore davantage les locataires de ces objets. Cependant, toute la question est de savoir jusqu'où doit aller la protection légale, eu égard en particulier au principe "pacta sunt servanda". Ces problèmes ont fait l'objet d'intenses discussions aux Chambres fédérales et la loi est le résultat d'appréciations politiques qu'il n'appartient pas au Tribunal fédéral de modifier. Comme on l'a déjà relevé, le système de protection du locataire de locaux commerciaux à la conclusion du bail peut fonctionner même si l'usage de la formule officielle n'est pas obligatoire. Les cantons sont du reste libres d'introduire ou non l'emploi de cette formule en matière de logements. Sur d'autres points, le bail de locaux commerciaux est soumis à une réglementation différente de celle du bail de logements. On ne saurait donc dire que la loi comporte une lacune improprement dite que le juge devrait combler, tant la solution choisie par le législateur se révélerait inappropriée (DESCHENAUX, op.cit., p. 94).
d) Il résulte de l'ensemble de ce qui précède qu'en étendant l'emploi de la formule officielle prévue par l'art. 270 al. 2 CO à la conclusion des baux de locaux commerciaux, l'art. 94B al. 1 LACCS viole le principe de la force dérogatoire du droit fédéral et doit, dans cette mesure, être annulé.
Cela étant, il est superflu d'examiner si la même disposition violerait en outre, comme le soutient encore le recourant, les art. 4, 22ter et 31 Cst. Au demeurant, l'argumentation développée dans le recours à propos de l'art. 4 Cst. se confond largement avec celle portant sur l'art. 2 Disp. trans. Cst.
4. Le recourant s'en prend également à l'art. 94B al. 4 LACCS, qui confie au Conseil d'Etat le soin de préciser par règlement la notion de pénurie. Selon lui, cette délégation violerait le principe de légalité. Apparemment, le recourant conteste cette délégation de manière générale, soit également en matière de pénurie de logements, de sorte que son recours conserve son intérêt même si l'art. 94B al. 1 CC est annulé dans la mesure où il vise aussi les locaux commerciaux. A vrai dire, la motivation du recours est sur ce point des plus sommaires et à la limite de la recevabilité. De toute façon, le grief ne résiste pas à l'examen.
Une délégation du législatif à l'exécutif n'est admissible, selon la jurisprudence, que si le droit constitutionnel cantonal ne l'interdit pas, qu'elle est prévue dans une loi soumise à référendum, qu'elle est limitée à une matière déterminée et que la loi elle-même énonce dans les grandes lignes les règles primaires (ATF 112 Ia 254 consid. a et les arrêts cités). Au dire du recourant, la loi incriminée serait trop vague et aurait dû préciser elle-même ce que recouvrait la notion de pénurie. Toutefois, l'art. 270 al. 2 CO lui-même utilise le terme de pénurie, qui a pourtant été jugé suffisamment clair par le législateur fédéral pour n'avoir pas à être précisé dans la loi. Par ailleurs, la situation sur le marché du logement pouvant évoluer et la pénurie être appréhendée sous divers angles, il est normal que l'autorité législative laisse une certaine marge à l'exécutif.
Dans ces conditions, l'art. 94B al. 4 LACCS ne viole pas le principe de légalité. Au demeurant, le règlement d'application du Conseil d'Etat est susceptible d'être attaqué par la voie d'un recours de droit public s'il devait lui-même ne pas respecter les principes constitutionnels. | fr | Ausdehnung der Verwendung des offiziellen Formulars gemäss Art. 269d OR auf den Abschluss von Mietverträgen über Geschäftsräume. Derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest.BV). Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen ein kantonales Gesetz; Beschwerdefrist, Legitimation, Anforderungen an die Begründung (E. 1).
Art. 94B des Genfer Einführungsgesetzes zum ZGB und OR (Genfer EGZGB/OR), der in Abs. 1 die Verwendung des offiziellen Formulars gemäss Art. 269d OR auf den Abschluss von Mietverträgen über Wohnungen und Geschäftsräume vorsieht, solange Wohnungsmangel herrscht, ist eine Bestimmung des kantonalen Privatrechts (E. 2). Im konkreten Fall gibt es keine zwingenden Argumente - weder historischer, systematischer noch teleologischer Art -, die eine Abkehr vom klaren Wortlaut des Art. 270 Abs. 2 OR gebieten würden. Art. 94B Abs. 1 des Genfer EGZGB/OR, der die Ausdehnung der Verwendung des offiziellen Formulars auf den Abschluss von Mietverträgen über Geschäftsräume vorsieht, verstösst somit gegen das Prinzip der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (E. 3).
Die in Abs. 4 derselben Bestimmung enthaltene Delegationsnorm, wonach der Regierungsrat mit der näheren Umschreibung des Begriffs des Wohnungsmangels in einem Reglement beauftragt wird, verstösst nicht gegen das Legalitätsprinzip (E. 4). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-328%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,712 | 117 Ia 328 | 117 Ia 328
Sachverhalt ab Seite 329
Par loi du 26 avril 1990, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté un nouvel art. 94B de la loi d'application du Code civil et du Code des obligations (LACCS). Ses al. 1 et 4 étaient ainsi libellés:
"1 Tant que dure la pénurie, le bailleur d'habitations ou de locaux commerciaux sis dans le canton de Genève doit faire usage, à l'occasion de la conclusion d'un nouveau bail, de la formule officielle prévue par l'article 270, alinéa 2, du Code des obligations.
2 ...
3 ...
4 Le Conseil d'Etat précise par règlement la notion de pénurie et définit les modalités d'application de la présente disposition."
Publiée dans la Feuille d'avis officielle du 4 mai 1990, la loi du 26 avril 1990 a été promulguée le 22 juin 1990, une fois expiré le délai de référendum. Elle est entrée en vigueur le 1er juillet 1990.
Par acte du 11 juin 1990, N. a formé un recours de droit public et demandé au Tribunal fédéral d'annuler la loi du 26 avril 1990 en tant qu'elle instituait une disposition, l'art. 94B LACCS, qui imposait l'emploi de la formule officielle prévue par l'art. 270 al. 2 CO au bailleur de locaux commerciaux lors de la conclusion de tout nouveau bail et qu'elle déléguait au Conseil d'Etat la compétence de préciser la notion de pénurie. Le recourant invoquait une violation des art. 4, 22ter, 31 Cst. et 2 Disp. trans. Cst.
Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours dans la mesure où il était recevable et a annulé, à l'art. 94B al. 1 LACCS, les mots "ou de locaux commerciaux".
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) En droit genevois, le délai prévu à l'art. 89 OJ pour déposer un recours de droit public contre une loi cantonale commence à courir dès la publication, dans la Feuille d'avis officielle, de la promulgation de ce texte légal. Toutefois, le recours déposé prématurément, comme en l'espèce, n'est pas irrecevable (ATF 109 Ia 65 /66, ATF 108 Ia 129, ATF 103 Ia 193 /194).
Comme propriétaire d'immeuble comprenant des locaux commerciaux, le recourant a qualité, au sens de l'art. 88 OJ, pour attaquer le texte légal en cause.
b) L'argument essentiel du recourant consiste à dire que l'art. 270 al. 2 CO n'autorise les cantons à imposer la formule officielle lors de la conclusion d'un nouveau bail que pour les logements et pas pour les locaux commerciaux; dès lors, l'art. 94B LACCS violerait l'art. 2 Disp. trans. Cst. Le recourant paraît partir de l'idée que l'art. 94B LACCS serait une disposition de droit public cantonal, et il analyse en conséquence la jurisprudence relative à la compatibilité de ce prétendu droit public cantonal avec le droit privé fédéral. Ainsi qu'on le verra plus loin, l'art. 94B LACCS constitue en réalité du droit privé cantonal, dont il conviendra dès lors de voir s'il rentre ou non dans le cadre fixé par l'art. 270 al. 2 CO et, par conséquent, s'il viole ou non le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Le recourant a toutefois clairement indiqué les raisons pour lesquelles l'art. 270 al. 2 CO ne permettrait pas, selon lui, d'imposer la formule officielle en matière de bail initial portant sur des locaux commerciaux, de sorte que son mémoire satisfait aux exigences de l'art. 90 al. 1 let. b OJ.
2. a) Le problème de la force dérogatoire du droit fédéral se pose différemment selon qu'il s'agit de droit privé ou de droit public cantonal (voir par exemple ATF 113 Ia 311). En l'espèce, l'art. 94B LACCS prévoit une règle de droit privé, car cette norme de droit cantonal intervient directement dans les relations entre bailleur et locataire pour imposer l'utilisation d'une formule officielle à la conclusion du bail, laquelle doit comprendre, par analogie, les éléments prévus à l'art. 19 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 9 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11), soit notamment l'ancien loyer et le nouveau loyer, les motifs précis de la hausse et les conditions légales auxquelles le locataire peut contester le bien-fondé de la prétention (cf. art. 13 OAFU du 10 juillet 1972; sur le critère d'intervention directe dans les relations entre bailleur et locataire, voir ATF 113 Ia 143 consid. d et les arrêts cités). Il est clair, par ailleurs, que la non-utilisation de la formule officielle entraîne des conséquences civiles, sans qu'il y ait lieu de préciser lesquelles lorsqu'il s'agit d'un bail initial (en matière d'augmentation du loyer en cours de bail, voir par exemple ATF 113 II 188).
b) En principe, la réglementation de droit civil est exclusive et les cantons ne peuvent adopter des règles de droit privé dans les domaines régis par le droit fédéral que si ce dernier leur en réserve la possibilité (ATF 113 Ia 311, ATF 108 Ib 397, ATF 99 Ia 625, ATF 85 I 20; DESCHENAUX, Le titre préliminaire du Code civil, p. 35/36; HUBER, rem. 8 ad art. 6 CC; KNAPP, Commentaire de la Constitution fédérale, rem. 28 et 43 ad art. 64). Tel est en particulier le cas en matière de bail, où la réglementation fédérale est exhaustive, sous réserve de la compétence laissée aux cantons d'édicter certaines règles de droit privé complémentaires (outre l'art. 270 al. 2 CO, voir l'art. 257e al. 4 CO en matière de sûretés et, à ce propos, ATF 113 Ia 143 consid. d; sur les conditions auxquelles les cantons peuvent édicter des dispositions de droit public dans les domaines où la Confédération a adopté des règles de droit civil, cf. ATF 113 Ia 141 consid. 9). Il convient donc d'examiner si l'art. 94B LACCS rentre dans le cadre fixé par l'art. 270 al. 2 CO.
3. a) La loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre et son texte clair (ATF 114 Ia 28 consid. c et 196 consid. aa, ATF 114 II 406 consid. 3, ATF 113 II 410 consid. a). Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 114 Ia 196 consid. bb,
ATF 114 II 354 consid. 1 et 406 consid. 3, ATF 113 II 410 consid. a et les références citées).
b) Le Titre huitième du Code des obligations (art. 253-274g), consacré au bail à loyer, traite tout aussi bien des baux d'habitations que des baux de locaux commerciaux. L'intitulé de ses chapitres II (art. 269-270e) et III (art. 271-273c) le mentionne expressément, les chapitres I et IV contenant quant à eux des dispositions générales (art. 253-268b) et des règles sur les autorités et la procédure (art. 274-274g). Toutefois, sur certains points, cette législation fédérale soumet à une réglementation différente le bail de logements et celui de locaux commerciaux (voir les art. 266c, 274c CO, 17 OBLF qui ne s'appliquent qu'aux logements et les art. 263, 266d et 268 CO qui ne concernent que les locaux commerciaux). Quand, dans une même disposition, des règles différentes sont prévues pour le bail d'habitations ou celui de locaux commerciaux, le texte légal fait nettement la distinction (art. 272b CO). Autrement dit, lorsque celui-ci précise qu'il s'agit de logements, la disposition en cause ne porte pas sur les locaux commerciaux et réciproquement. En l'espèce, le texte de l'art. 270 al. 2 CO, concordant dans les trois langues officielles, est parfaitement clair et ne parle que de logements; il n'autorise dès lors pas les cantons à introduire la formule officielle lors de la conclusion d'un bail portant sur des locaux commerciaux. Par ailleurs, on ne saurait dire qu'en utilisant la formule "en cas de pénurie de logements, les cantons peuvent rendre obligatoire ... l'usage de la formule officielle mentionnée à l'art. 269d ...", l'art. 270 al. 2 CO veuille dire que la pénurie de logements permette de rendre la formule obligatoire aussi bien pour les logements que pour les locaux commerciaux. La condition d'application de la disposition étant la pénurie, il serait en effet absurde que les cantons puissent, en cas d'insuffisance des seuls logements, prescrire l'emploi de la formule officielle également pour la conclusion des baux de locaux commerciaux, alors que ceux-ci se trouveraient en abondance sur le marché.
c) Il n'existe en l'espèce aucun motif impérieux commandant de s'écarter du texte clair de l'art. 270 al. 2 CO.
aa) Du point de vue historique, tout d'abord, il convient de rappeler que l'art. 17 AMSL ne prévoyait de contestation du loyer initial qu'en matière de logements, sans que l'usage d'une formule officielle fût prescrit à la conclusion du bail.
Dans son message concernant l'initiative "Pour la protection des locataires", la révision du droit du bail à loyer et du bail à ferme dans le Code des obligations et la loi fédérale instituant des mesures contre les abus dans le secteur locatif, du 27 mars 1985, le Conseil fédéral a proposé d'étendre la possibilité de contester le loyer initial abusif aux locaux commerciaux (FF 1985 I p. 1473 et 1512, ad art. 13 du projet de loi fédérale spéciale, abandonné pour intégrer dans le Code des obligations les mesures contre les abus). Devant les Chambres fédérales, la disposition sur la contestation du loyer initial a donné lieu à de vifs débats, qui ont abouti à l'adoption de l'art. 270 al. 1 CO, applicable aussi bien aux baux d'habitations qu'aux baux de locaux commerciaux. En ce qui concerne la formule officielle lors de la conclusion du bail, le Conseiller national Leuenberger avait, au nom de la minorité de la commission, proposé d'insérer dans la loi un texte imposant de manière générale l'usage de cette formule, donc également pour les locaux commerciaux, même si la discussion a ensuite porté essentiellement sur les logements (BO CN 1989 II p. 516 à 519). Après le rejet de cette proposition, la Conseillère nationale Déglise a suggéré l'introduction d'une disposition permettant aux cantons de rendre obligatoire la formule officielle lors de la conclusion d'un nouveau bail en matière de logements (BO CN 1989 II p. 520, 530-531). Mme Déglise se référait expressément aux propositions allant dans ce sens, adressées à l'Assemblée fédérale par les cantons de Fribourg et de Genève. Ces propositions, qui remontaient à 1988, ne préconisaient l'obligation d'utiliser la formule officielle lors de la conclusion d'un nouveau bail que pour les logements. Certes, à l'époque du dépôt de ces initiatives cantonales, l'art. 270 al. 1 CO (nouveau) n'était pas encore adopté et l'art. 17 AMSL ne prévoyait pas la contestation du loyer initial en matière de locaux commerciaux. Mais le message du Conseil fédéral relatif à la modification des dispositions légales en la matière, publié en 1985, proposait la possibilité de contester le montant initial pour les deux catégories d'objets, soit d'étendre la protection aux locaux commerciaux également. On ne saurait donc présumer que les initiatives en question aient entendu traiter de la contestation du loyer initial quel que fût le genre de chose louée. Quant à la suite des débats au Conseil national, elle n'apporte pas non plus d'élément décisif. On y a certes parlé de solution de remplacement à la proposition Leuenberger, mais en évoquant essentiellement le cas des logements. Le texte du Conseil national a ensuite été adopté sans discussion par le Conseil des Etats. Il n'apparaît donc pas que l'Assemblée fédérale, en adoptant un texte parlant de logements, ait en réalité voulu viser également les locaux commerciaux.
bb) L'interprétation systématique ne conduit pas à un autre résultat. Le fait que la disposition de l'art. 270 al. 2 CO se réfère à la formule officielle de l'art. 269d CO, qui s'applique à la hausse de loyer des logements comme des locaux commerciaux, ne signifie pas nécessairement qu'elle soit elle-même applicable dans les deux cas. En effet, pour que la formule officielle soit rendue obligatoire, une autre condition doit être remplie aux termes de la loi: il doit s'agir de logements. Le système de la contestation du loyer initial peut d'ailleurs fonctionner sans que le locataire soit informé d'office du montant de l'ancien loyer et de son droit de contestation; c'est précisément le régime qui a été appliqué sous l'empire de l'art. 17 ASML pour les logements. Le locataire de locaux commerciaux peut du reste exiger que le montant du loyer fixé dans le contrat de bail précédent lui soit communiqué (art. 256a al. 2 CO). Mais surtout, dans de nombreux articles, logements et locaux commerciaux, clairement distingués dans toute la loi, sont soumis à des régimes différents (voir consid. b ci-dessus). Il serait contraire à cette systématique et source de confusion d'ouvrir la voie à une interprétation permettant d'étendre aux locaux commerciaux l'application d'une disposition qui ne parle que des logements.
cc) L'interprétation téléologique ne va pas non plus dans un autre sens. Certes, les art. 269 ss CO prévoient une protection du locataire, et l'extension de l'application de l'art. 270 al. 2 CO aux locaux commerciaux protégerait encore davantage les locataires de ces objets. Cependant, toute la question est de savoir jusqu'où doit aller la protection légale, eu égard en particulier au principe "pacta sunt servanda". Ces problèmes ont fait l'objet d'intenses discussions aux Chambres fédérales et la loi est le résultat d'appréciations politiques qu'il n'appartient pas au Tribunal fédéral de modifier. Comme on l'a déjà relevé, le système de protection du locataire de locaux commerciaux à la conclusion du bail peut fonctionner même si l'usage de la formule officielle n'est pas obligatoire. Les cantons sont du reste libres d'introduire ou non l'emploi de cette formule en matière de logements. Sur d'autres points, le bail de locaux commerciaux est soumis à une réglementation différente de celle du bail de logements. On ne saurait donc dire que la loi comporte une lacune improprement dite que le juge devrait combler, tant la solution choisie par le législateur se révélerait inappropriée (DESCHENAUX, op.cit., p. 94).
d) Il résulte de l'ensemble de ce qui précède qu'en étendant l'emploi de la formule officielle prévue par l'art. 270 al. 2 CO à la conclusion des baux de locaux commerciaux, l'art. 94B al. 1 LACCS viole le principe de la force dérogatoire du droit fédéral et doit, dans cette mesure, être annulé.
Cela étant, il est superflu d'examiner si la même disposition violerait en outre, comme le soutient encore le recourant, les art. 4, 22ter et 31 Cst. Au demeurant, l'argumentation développée dans le recours à propos de l'art. 4 Cst. se confond largement avec celle portant sur l'art. 2 Disp. trans. Cst.
4. Le recourant s'en prend également à l'art. 94B al. 4 LACCS, qui confie au Conseil d'Etat le soin de préciser par règlement la notion de pénurie. Selon lui, cette délégation violerait le principe de légalité. Apparemment, le recourant conteste cette délégation de manière générale, soit également en matière de pénurie de logements, de sorte que son recours conserve son intérêt même si l'art. 94B al. 1 CC est annulé dans la mesure où il vise aussi les locaux commerciaux. A vrai dire, la motivation du recours est sur ce point des plus sommaires et à la limite de la recevabilité. De toute façon, le grief ne résiste pas à l'examen.
Une délégation du législatif à l'exécutif n'est admissible, selon la jurisprudence, que si le droit constitutionnel cantonal ne l'interdit pas, qu'elle est prévue dans une loi soumise à référendum, qu'elle est limitée à une matière déterminée et que la loi elle-même énonce dans les grandes lignes les règles primaires (ATF 112 Ia 254 consid. a et les arrêts cités). Au dire du recourant, la loi incriminée serait trop vague et aurait dû préciser elle-même ce que recouvrait la notion de pénurie. Toutefois, l'art. 270 al. 2 CO lui-même utilise le terme de pénurie, qui a pourtant été jugé suffisamment clair par le législateur fédéral pour n'avoir pas à être précisé dans la loi. Par ailleurs, la situation sur le marché du logement pouvant évoluer et la pénurie être appréhendée sous divers angles, il est normal que l'autorité législative laisse une certaine marge à l'exécutif.
Dans ces conditions, l'art. 94B al. 4 LACCS ne viole pas le principe de légalité. Au demeurant, le règlement d'application du Conseil d'Etat est susceptible d'être attaqué par la voie d'un recours de droit public s'il devait lui-même ne pas respecter les principes constitutionnels. | fr | Extension de l'emploi de la formule officielle prévue par l'art. 269d CO à la conclusion de baux de locaux commerciaux. Force dérogatoire du droit fédéral (art. 2 Disp. trans. Cst.). Recevabilité du recours de droit public contre une loi cantonale; délai, qualité pour agir, exigences de motivation (consid. 1).
L'art. 94B de la loi d'application du CC et du CO (LACCS gen.), dont l'alinéa 1er impose l'usage de la formule officielle prévue par l'art. 269d CO pour la conclusion de nouveaux baux d'habitations et de locaux commerciaux, tant que dure la pénurie, est une règle de droit privé cantonal (consid. 2). Il n'existe en l'espèce aucun motif impérieux - des points de vue historique, systématique et téléologique - commandant de s'écarter du texte clair de l'art. 270 al. 2 CO. En étendant l'emploi de la formule officielle à la conclusion des baux de locaux commerciaux, l'art. 94B al. 1 LACCS gen. viole donc le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (consid. 3).
La délégation contenue à l'alinéa 4 de la même disposition, qui confie au Conseil d'Etat le soin de préciser par règlement la notion de pénurie, ne viole pas le principe de légalité (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-328%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 329
Par loi du 26 avril 1990, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté un nouvel art. 94B de la loi d'application du Code civil et du Code des obligations (LACCS). Ses al. 1 et 4 étaient ainsi libellés:
"1 Tant que dure la pénurie, le bailleur d'habitations ou de locaux commerciaux sis dans le canton de Genève doit faire usage, à l'occasion de la conclusion d'un nouveau bail, de la formule officielle prévue par l'article 270, alinéa 2, du Code des obligations.
2 ...
3 ...
4 Le Conseil d'Etat précise par règlement la notion de pénurie et définit les modalités d'application de la présente disposition."
Publiée dans la Feuille d'avis officielle du 4 mai 1990, la loi du 26 avril 1990 a été promulguée le 22 juin 1990, une fois expiré le délai de référendum. Elle est entrée en vigueur le 1er juillet 1990.
Par acte du 11 juin 1990, N. a formé un recours de droit public et demandé au Tribunal fédéral d'annuler la loi du 26 avril 1990 en tant qu'elle instituait une disposition, l'art. 94B LACCS, qui imposait l'emploi de la formule officielle prévue par l'art. 270 al. 2 CO au bailleur de locaux commerciaux lors de la conclusion de tout nouveau bail et qu'elle déléguait au Conseil d'Etat la compétence de préciser la notion de pénurie. Le recourant invoquait une violation des art. 4, 22ter, 31 Cst. et 2 Disp. trans. Cst.
Le Tribunal fédéral a admis partiellement le recours dans la mesure où il était recevable et a annulé, à l'art. 94B al. 1 LACCS, les mots "ou de locaux commerciaux".
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) En droit genevois, le délai prévu à l'art. 89 OJ pour déposer un recours de droit public contre une loi cantonale commence à courir dès la publication, dans la Feuille d'avis officielle, de la promulgation de ce texte légal. Toutefois, le recours déposé prématurément, comme en l'espèce, n'est pas irrecevable (ATF 109 Ia 65 /66, ATF 108 Ia 129, ATF 103 Ia 193 /194).
Comme propriétaire d'immeuble comprenant des locaux commerciaux, le recourant a qualité, au sens de l'art. 88 OJ, pour attaquer le texte légal en cause.
b) L'argument essentiel du recourant consiste à dire que l'art. 270 al. 2 CO n'autorise les cantons à imposer la formule officielle lors de la conclusion d'un nouveau bail que pour les logements et pas pour les locaux commerciaux; dès lors, l'art. 94B LACCS violerait l'art. 2 Disp. trans. Cst. Le recourant paraît partir de l'idée que l'art. 94B LACCS serait une disposition de droit public cantonal, et il analyse en conséquence la jurisprudence relative à la compatibilité de ce prétendu droit public cantonal avec le droit privé fédéral. Ainsi qu'on le verra plus loin, l'art. 94B LACCS constitue en réalité du droit privé cantonal, dont il conviendra dès lors de voir s'il rentre ou non dans le cadre fixé par l'art. 270 al. 2 CO et, par conséquent, s'il viole ou non le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Le recourant a toutefois clairement indiqué les raisons pour lesquelles l'art. 270 al. 2 CO ne permettrait pas, selon lui, d'imposer la formule officielle en matière de bail initial portant sur des locaux commerciaux, de sorte que son mémoire satisfait aux exigences de l'art. 90 al. 1 let. b OJ.
2. a) Le problème de la force dérogatoire du droit fédéral se pose différemment selon qu'il s'agit de droit privé ou de droit public cantonal (voir par exemple ATF 113 Ia 311). En l'espèce, l'art. 94B LACCS prévoit une règle de droit privé, car cette norme de droit cantonal intervient directement dans les relations entre bailleur et locataire pour imposer l'utilisation d'une formule officielle à la conclusion du bail, laquelle doit comprendre, par analogie, les éléments prévus à l'art. 19 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 9 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11), soit notamment l'ancien loyer et le nouveau loyer, les motifs précis de la hausse et les conditions légales auxquelles le locataire peut contester le bien-fondé de la prétention (cf. art. 13 OAFU du 10 juillet 1972; sur le critère d'intervention directe dans les relations entre bailleur et locataire, voir ATF 113 Ia 143 consid. d et les arrêts cités). Il est clair, par ailleurs, que la non-utilisation de la formule officielle entraîne des conséquences civiles, sans qu'il y ait lieu de préciser lesquelles lorsqu'il s'agit d'un bail initial (en matière d'augmentation du loyer en cours de bail, voir par exemple ATF 113 II 188).
b) En principe, la réglementation de droit civil est exclusive et les cantons ne peuvent adopter des règles de droit privé dans les domaines régis par le droit fédéral que si ce dernier leur en réserve la possibilité (ATF 113 Ia 311, ATF 108 Ib 397, ATF 99 Ia 625, ATF 85 I 20; DESCHENAUX, Le titre préliminaire du Code civil, p. 35/36; HUBER, rem. 8 ad art. 6 CC; KNAPP, Commentaire de la Constitution fédérale, rem. 28 et 43 ad art. 64). Tel est en particulier le cas en matière de bail, où la réglementation fédérale est exhaustive, sous réserve de la compétence laissée aux cantons d'édicter certaines règles de droit privé complémentaires (outre l'art. 270 al. 2 CO, voir l'art. 257e al. 4 CO en matière de sûretés et, à ce propos, ATF 113 Ia 143 consid. d; sur les conditions auxquelles les cantons peuvent édicter des dispositions de droit public dans les domaines où la Confédération a adopté des règles de droit civil, cf. ATF 113 Ia 141 consid. 9). Il convient donc d'examiner si l'art. 94B LACCS rentre dans le cadre fixé par l'art. 270 al. 2 CO.
3. a) La loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre et son texte clair (ATF 114 Ia 28 consid. c et 196 consid. aa, ATF 114 II 406 consid. 3, ATF 113 II 410 consid. a). Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 114 Ia 196 consid. bb,
ATF 114 II 354 consid. 1 et 406 consid. 3, ATF 113 II 410 consid. a et les références citées).
b) Le Titre huitième du Code des obligations (art. 253-274g), consacré au bail à loyer, traite tout aussi bien des baux d'habitations que des baux de locaux commerciaux. L'intitulé de ses chapitres II (art. 269-270e) et III (art. 271-273c) le mentionne expressément, les chapitres I et IV contenant quant à eux des dispositions générales (art. 253-268b) et des règles sur les autorités et la procédure (art. 274-274g). Toutefois, sur certains points, cette législation fédérale soumet à une réglementation différente le bail de logements et celui de locaux commerciaux (voir les art. 266c, 274c CO, 17 OBLF qui ne s'appliquent qu'aux logements et les art. 263, 266d et 268 CO qui ne concernent que les locaux commerciaux). Quand, dans une même disposition, des règles différentes sont prévues pour le bail d'habitations ou celui de locaux commerciaux, le texte légal fait nettement la distinction (art. 272b CO). Autrement dit, lorsque celui-ci précise qu'il s'agit de logements, la disposition en cause ne porte pas sur les locaux commerciaux et réciproquement. En l'espèce, le texte de l'art. 270 al. 2 CO, concordant dans les trois langues officielles, est parfaitement clair et ne parle que de logements; il n'autorise dès lors pas les cantons à introduire la formule officielle lors de la conclusion d'un bail portant sur des locaux commerciaux. Par ailleurs, on ne saurait dire qu'en utilisant la formule "en cas de pénurie de logements, les cantons peuvent rendre obligatoire ... l'usage de la formule officielle mentionnée à l'art. 269d ...", l'art. 270 al. 2 CO veuille dire que la pénurie de logements permette de rendre la formule obligatoire aussi bien pour les logements que pour les locaux commerciaux. La condition d'application de la disposition étant la pénurie, il serait en effet absurde que les cantons puissent, en cas d'insuffisance des seuls logements, prescrire l'emploi de la formule officielle également pour la conclusion des baux de locaux commerciaux, alors que ceux-ci se trouveraient en abondance sur le marché.
c) Il n'existe en l'espèce aucun motif impérieux commandant de s'écarter du texte clair de l'art. 270 al. 2 CO.
aa) Du point de vue historique, tout d'abord, il convient de rappeler que l'art. 17 AMSL ne prévoyait de contestation du loyer initial qu'en matière de logements, sans que l'usage d'une formule officielle fût prescrit à la conclusion du bail.
Dans son message concernant l'initiative "Pour la protection des locataires", la révision du droit du bail à loyer et du bail à ferme dans le Code des obligations et la loi fédérale instituant des mesures contre les abus dans le secteur locatif, du 27 mars 1985, le Conseil fédéral a proposé d'étendre la possibilité de contester le loyer initial abusif aux locaux commerciaux (FF 1985 I p. 1473 et 1512, ad art. 13 du projet de loi fédérale spéciale, abandonné pour intégrer dans le Code des obligations les mesures contre les abus). Devant les Chambres fédérales, la disposition sur la contestation du loyer initial a donné lieu à de vifs débats, qui ont abouti à l'adoption de l'art. 270 al. 1 CO, applicable aussi bien aux baux d'habitations qu'aux baux de locaux commerciaux. En ce qui concerne la formule officielle lors de la conclusion du bail, le Conseiller national Leuenberger avait, au nom de la minorité de la commission, proposé d'insérer dans la loi un texte imposant de manière générale l'usage de cette formule, donc également pour les locaux commerciaux, même si la discussion a ensuite porté essentiellement sur les logements (BO CN 1989 II p. 516 à 519). Après le rejet de cette proposition, la Conseillère nationale Déglise a suggéré l'introduction d'une disposition permettant aux cantons de rendre obligatoire la formule officielle lors de la conclusion d'un nouveau bail en matière de logements (BO CN 1989 II p. 520, 530-531). Mme Déglise se référait expressément aux propositions allant dans ce sens, adressées à l'Assemblée fédérale par les cantons de Fribourg et de Genève. Ces propositions, qui remontaient à 1988, ne préconisaient l'obligation d'utiliser la formule officielle lors de la conclusion d'un nouveau bail que pour les logements. Certes, à l'époque du dépôt de ces initiatives cantonales, l'art. 270 al. 1 CO (nouveau) n'était pas encore adopté et l'art. 17 AMSL ne prévoyait pas la contestation du loyer initial en matière de locaux commerciaux. Mais le message du Conseil fédéral relatif à la modification des dispositions légales en la matière, publié en 1985, proposait la possibilité de contester le montant initial pour les deux catégories d'objets, soit d'étendre la protection aux locaux commerciaux également. On ne saurait donc présumer que les initiatives en question aient entendu traiter de la contestation du loyer initial quel que fût le genre de chose louée. Quant à la suite des débats au Conseil national, elle n'apporte pas non plus d'élément décisif. On y a certes parlé de solution de remplacement à la proposition Leuenberger, mais en évoquant essentiellement le cas des logements. Le texte du Conseil national a ensuite été adopté sans discussion par le Conseil des Etats. Il n'apparaît donc pas que l'Assemblée fédérale, en adoptant un texte parlant de logements, ait en réalité voulu viser également les locaux commerciaux.
bb) L'interprétation systématique ne conduit pas à un autre résultat. Le fait que la disposition de l'art. 270 al. 2 CO se réfère à la formule officielle de l'art. 269d CO, qui s'applique à la hausse de loyer des logements comme des locaux commerciaux, ne signifie pas nécessairement qu'elle soit elle-même applicable dans les deux cas. En effet, pour que la formule officielle soit rendue obligatoire, une autre condition doit être remplie aux termes de la loi: il doit s'agir de logements. Le système de la contestation du loyer initial peut d'ailleurs fonctionner sans que le locataire soit informé d'office du montant de l'ancien loyer et de son droit de contestation; c'est précisément le régime qui a été appliqué sous l'empire de l'art. 17 ASML pour les logements. Le locataire de locaux commerciaux peut du reste exiger que le montant du loyer fixé dans le contrat de bail précédent lui soit communiqué (art. 256a al. 2 CO). Mais surtout, dans de nombreux articles, logements et locaux commerciaux, clairement distingués dans toute la loi, sont soumis à des régimes différents (voir consid. b ci-dessus). Il serait contraire à cette systématique et source de confusion d'ouvrir la voie à une interprétation permettant d'étendre aux locaux commerciaux l'application d'une disposition qui ne parle que des logements.
cc) L'interprétation téléologique ne va pas non plus dans un autre sens. Certes, les art. 269 ss CO prévoient une protection du locataire, et l'extension de l'application de l'art. 270 al. 2 CO aux locaux commerciaux protégerait encore davantage les locataires de ces objets. Cependant, toute la question est de savoir jusqu'où doit aller la protection légale, eu égard en particulier au principe "pacta sunt servanda". Ces problèmes ont fait l'objet d'intenses discussions aux Chambres fédérales et la loi est le résultat d'appréciations politiques qu'il n'appartient pas au Tribunal fédéral de modifier. Comme on l'a déjà relevé, le système de protection du locataire de locaux commerciaux à la conclusion du bail peut fonctionner même si l'usage de la formule officielle n'est pas obligatoire. Les cantons sont du reste libres d'introduire ou non l'emploi de cette formule en matière de logements. Sur d'autres points, le bail de locaux commerciaux est soumis à une réglementation différente de celle du bail de logements. On ne saurait donc dire que la loi comporte une lacune improprement dite que le juge devrait combler, tant la solution choisie par le législateur se révélerait inappropriée (DESCHENAUX, op.cit., p. 94).
d) Il résulte de l'ensemble de ce qui précède qu'en étendant l'emploi de la formule officielle prévue par l'art. 270 al. 2 CO à la conclusion des baux de locaux commerciaux, l'art. 94B al. 1 LACCS viole le principe de la force dérogatoire du droit fédéral et doit, dans cette mesure, être annulé.
Cela étant, il est superflu d'examiner si la même disposition violerait en outre, comme le soutient encore le recourant, les art. 4, 22ter et 31 Cst. Au demeurant, l'argumentation développée dans le recours à propos de l'art. 4 Cst. se confond largement avec celle portant sur l'art. 2 Disp. trans. Cst.
4. Le recourant s'en prend également à l'art. 94B al. 4 LACCS, qui confie au Conseil d'Etat le soin de préciser par règlement la notion de pénurie. Selon lui, cette délégation violerait le principe de légalité. Apparemment, le recourant conteste cette délégation de manière générale, soit également en matière de pénurie de logements, de sorte que son recours conserve son intérêt même si l'art. 94B al. 1 CC est annulé dans la mesure où il vise aussi les locaux commerciaux. A vrai dire, la motivation du recours est sur ce point des plus sommaires et à la limite de la recevabilité. De toute façon, le grief ne résiste pas à l'examen.
Une délégation du législatif à l'exécutif n'est admissible, selon la jurisprudence, que si le droit constitutionnel cantonal ne l'interdit pas, qu'elle est prévue dans une loi soumise à référendum, qu'elle est limitée à une matière déterminée et que la loi elle-même énonce dans les grandes lignes les règles primaires (ATF 112 Ia 254 consid. a et les arrêts cités). Au dire du recourant, la loi incriminée serait trop vague et aurait dû préciser elle-même ce que recouvrait la notion de pénurie. Toutefois, l'art. 270 al. 2 CO lui-même utilise le terme de pénurie, qui a pourtant été jugé suffisamment clair par le législateur fédéral pour n'avoir pas à être précisé dans la loi. Par ailleurs, la situation sur le marché du logement pouvant évoluer et la pénurie être appréhendée sous divers angles, il est normal que l'autorité législative laisse une certaine marge à l'exécutif.
Dans ces conditions, l'art. 94B al. 4 LACCS ne viole pas le principe de légalité. Au demeurant, le règlement d'application du Conseil d'Etat est susceptible d'être attaqué par la voie d'un recours de droit public s'il devait lui-même ne pas respecter les principes constitutionnels. | fr | Estensione dell'impiego del modulo ufficiale previsto dall'art. 269d CO per la conclusione di contratti di locazione di locali commerciali. Forza derogatoria del diritto federale (art. 2 Disp. trans. Cost.). Ammissibilità del ricorso di diritto pubblico contro una legge cantonale; termine di ricorso, legittimazione, esigenze di motivazione (consid. 1).
L'art. 94B della legge ginevrina d'introduzione al CC e al CO (LICC/CO gin.), il cui capoverso 1 impone l'uso del modulo ufficiale previsto dall'art. 269d CO per la conclusione di nuovi contratti di locazione di locali d'abitazione e commerciali, fintantoché perdura la penuria, è una norma del diritto privato cantonale (consid. 2). Nel caso di specie non sussiste alcun motivo imperativo - né sotto il profilo storico, sistematico o teleologico - che imponga di scostarsi dal testo chiaro dell'art. 270 cpv. 2 CO. Estendendo l'uso del modulo ufficiale alla conclusione di contratti di locazione di locali commerciali, l'art. 94B cpv. 1 LICC/CO gin. viola quindi il principio della forza derogatoria del diritto federale (consid. 3).
La delegazione contenuta nel capoverso 4 della stessa norma, che affida al Consiglio di Stato il compito di precisare mediante un regolamento la nozione di penuria, non lede il principio della legalità (consid. 4). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-328%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 336
Le 9 mai 1989, le Tribunal des baux et loyers du canton de Genève a condamné par défaut dame X. à évacuer immédiatement l'appartement de trois pièces qu'elle occupe, avec sa fillette née le 5 juin 1983. Prononcé à la requête de la société immobilière Y.
(ci-après: la société) propriétaire de l'immeuble, ce jugement est fondé sur l'art. 265 aCO (retard dans le paiement du loyer). Le loyer s'élevait en dernier lieu à 980 francs, charges comprises.
Par acte d'huissier du 5 août 1989, dame X. fut sommée de se soumettre au jugement d'évacuation. Dame X. n'ayant pas obtempéré, le dossier fut transmis au Procureur général du canton de Genève (le Procureur général), qui convoqua les parties le 16 novembre 1989, le 12 juillet 1990, le 27 septembre 1990 et le 6 décembre 1990, date à laquelle la sommation fut renouvelée.
Par ordonnance du 21 décembre 1990, le Procureur général ordonna "à la force publique de procéder à l'exécution forcée du jugement d'évacuation ..." (al. 1), ajoutant que "cet ordre déploie ses effets dès le jour où le relogement de Mme X. et de sa fille sera assuré (au moins un studio au loyer mensuel de 800 francs au plus)" (al. 2).
Agissant par la voie du recours de droit public, la société demande au Tribunal fédéral d'annuler cette ordonnance et d'inviter le Procureur général à faire exécuter le jugement d'évacuation. Elle invoque d'une part l'inconstitutionnalité de l'art. 474A al. 2 de la loi genevoise de procédure civile, modifiée le 14 septembre 1990, et, d'autre part, soutient que cette disposition a été arbitrairement appliquée.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le Tribunal fédéral examine, d'office et avec une pleine cognition, la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 116 Ia 179 consid. 2 et les arrêts cités).
a) Une décision qui, comme en l'espèce, subordonne l'exécution d'un jugement à l'avènement d'une condition ne met pas fin à la procédure d'exécution et revêt un caractère incident. Il conviendrait donc d'examiner la recevabilité du présent recours au regard de l'art. 87 OJ. Selon cette disposition, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable contre une décision incidente que si celle-ci cause à l'intéressé un préjudice irréparable. L'art. 87 OJ ne s'applique toutefois pas lorsque le recourant soulève, à côté de la violation de l'art. 4 Cst., un autre grief qui ne se révèle pas manifestement irrecevable ou mal fondé (ATF 116 Ia 224 consid. 1d). Or, la recourante fait valoir aussi une violation des art. 22ter et 2 Disp. trans. Cst., griefs qui ne sauraient être écartés d'emblée. En outre, la jurisprudence ne soumet pas aux restrictions de l'art. 87 OJ, notamment, les recours dans lesquels est allégué un retard injustifié, constitutif d'un déni de justice formel (arrêt non publié du 9 juillet 1990 en la cause D.). Le recours est par conséquent recevable sous cet angle.
b) En règle générale, le recours de droit public ne peut tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée. Toutefois, dans certains cas où cette mesure ne suffit pas pour rétablir une situation conforme à la Constitution, le recourant peut demander que des injonctions soient adressées à l'autorité intimée (ATF 116 Ia 65 consid. 3b, ATF 114 Ia 212 consid. 1b, ATF 113 Ia 148 consid. 1a). Ainsi, lorsque le recours concerne un retard injustifié dans l'exécution d'un jugement, le Tribunal fédéral peut inviter l'autorité intimée à statuer sans délai, voire à fixer un délai plus approprié (arrêts non publiés du 9 juillet 1990 précité, du 2 mai 1990 en la cause B.-S., du 5 décembre 1989 en la cause S.I. G.). Les conclusions de la recourante sont donc admissibles.
2. Modifié le 14 septembre 1990, l'art. 474A de la loi genevoise de procédure civile (LPC gen.) a la teneur suivante:
"Si le jugement dont l'exécution est requise est un jugement
d'évacuation, le Procureur général convoque au préalable les parties.
Après audition de ces dernières, il peut, pour des motifs humanitaires,
surseoir à l'exécution dans la mesure nécessaire pour permettre le
relogement du locataire.
Dans ce dernier cas, la loi sur la responsabilité de l'Etat et des
communes, du 24 février 1989, est applicable.
Est réservé le recours de l'Etat contre le locataire à raison des sommes
qu'il a payées conformément à l'alinéa 3."
La recourante tient l'art. 474A al. 2 LPC gen. pour inconstitutionnel. Ce grief peut être soulevé à titre préjudiciel, soit à l'occasion d'une décision d'application de cette disposition; une admission du recours pour ce motif ne pourrait toutefois avoir pour conséquence que l'annulation de la décision (ATF 114 Ia 52 consid. 2a et les arrêts cités). En substance, la recourante soutient que la possibilité de retarder le moment de l'exécution du jugement porterait atteinte à la garantie de la propriété, car elle empêcherait le bailleur de recouvrer son bien; l'art. 474A LPC gen. permettrait une prolongation du bail à loyer dans d'autres hypothèses que celles prévues exhaustivement par le code des obligations (CO), et contrairement à l'obligation de restitution prévue à l'art. 267 al. 1 CO, portant ainsi atteinte au principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Le Procureur général fait valoir que, le bail ayant été résilié, les relations entre les parties ne seraient plus de nature contractuelle, mais relèveraient exclusivement du droit public cantonal de l'exécution forcée. La décision attaquée reposerait sur des motifs humanitaires, dame X. étant sans ressources avec une fillette de 8 ans à sa charge.
a) Dans la mesure où il ne s'agit pas de jugements portant sur une somme d'argent (art. 64 al. 1 Cst.), et sous réserve de certaines dispositions applicables en matière internationale (cf. notamment les art. 25 à 32 de la loi fédérale sur le droit international privé) et intercantonale (cf. art. 61 Cst.), l'exécution forcée relève du droit cantonal de procédure (art. 64 al. 3 Cst.). Il n'en demeure pas moins que le droit de l'exécution forcée, comme la procédure civile au sens strict, sert à la réalisation du droit matériel (HABSCHEID, Schweizerisches Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, 2e éd., p. 578), dont les cantons ne sauraient, en légiférant dans ce domaine, empêcher ou entraver l'application à peine de violer l'art. 2 Disp. trans. Cst. (ATF 116 II 218 consid. 3, ATF 115 II 131 consid. 5a et les arrêts cités, 113 Ia 312 consid. 3b; VOYAME, Droit privé fédéral et procédure civile cantonale, RDS 80/1961 II p. 70, GROSS, De l'exécution forcée des obligations non pécuniaires, thèse, Lausanne 1934 p. 104).
b) Lorsque le contrat de bail a été résilié, le bailleur peut faire valoir son droit à la restitution de la chose louée (art. 267 al. 1 CO). Le droit cantonal de procédure ne saurait entraver indûment l'exercice de ce droit matériel, en octroyant par exemple à l'ancien locataire des délais de départ équivalant à des prolongations de bail allant au-delà de ce que prévoient les art. 272 ss CO (arrêt non publié du 22 décembre 1989 en la cause S. SA).
Lorsqu'elle procède à l'exécution forcée d'une décision judiciaire, l'autorité doit néanmoins tenir compte du principe général de la proportionnalité; il convient d'éviter que les personnes concernées ne soient soudainement privées de tout abri. L'évacuation de l'ancien locataire ne saurait ainsi être conduite sans ménagement, notamment si des motifs humanitaires exigent un sursis, ou lorsque des indices sérieux et concrets font prévoir que l'occupant se soumettra spontanément au jugement dans un délai raisonnable. Dans tous les cas, l'ajournement ne saurait être que relativement bref et ne doit pas équivaloir en fait à une nouvelle prolongation de bail.
Tel qu'il est libellé, l'art. 474A al. 2 LPC gen. peut être interprété et appliqué conformément à ces principes. Dans les limites évoquées ci-dessus, il ne contrevient, en tant que tel, ni à la force dérogatoire du droit fédéral, ni à la garantie de la propriété. C'est donc son application au cas d'espèce qu'il convient d'examiner.
3. Le jugement d'évacuation a été prononcé le 9 mai 1989. La première sommation a été effectuée le 5 août 1989. Le Procureur général a tenu plusieurs audiences, le 16 novembre 1989, le 12 juillet et le 27 septembre 1990, dans le but notamment de permettre à dame X. de s'acquitter des sommes qu'elle devait encore. Cette dernière n'a toutefois pas tenu ses engagements et les parties ont été à nouveau convoquées le 6 décembre 1990. L'assistance publique est intervenue, mais pas sous forme de prestations pécuniaires, la situation patrimoniale de l'intéressée se situant au-delà des barèmes d'assistance. Le Procureur général a finalement ordonné l'évacuation le 21 décembre 1990, mais en l'assortissant d'une condition de relogement sans fixer aucun délai à l'échéance duquel il serait en tout état de cause procédé à l'expulsion. Certes, le sursis à l'exécution doit permettre à l'ancien locataire de trouver à se reloger, au besoin avec l'aide des services sociaux. Le délai accordé doit toutefois, on l'a vu, être relativement bref, et en tout cas être limité dans le temps. On ne saurait en outre, compte tenu de la finalité de la règle, faire abstraction du sursis dont l'ex-locataire a déjà bénéficié en fait depuis le prononcé du jugement d'évacuation, dans le cadre notamment des dispositions prises par le Procureur général à l'occasion de l'audience prévue à l'art. 474A al. 1 LPC gen. En l'espèce, il s'était déjà écoulé 19 mois depuis le jugement à exécuter, 16 mois depuis la première sommation et plus d'un an depuis la première audience devant le Procureur général. Compte tenu du temps écoulé, ce dernier ne pouvait encore impartir qu'un très bref délai pour quitter les lieux. Un renvoi sine die n'est pas admissible au regard des principes rappelés ci-dessus. La décision attaquée apparaît donc arbitraire; elle consacre en outre un déni de justice.
4. Le recours doit par conséquent être admis. La décision attaquée doit être annulée dans la mesure où, au deuxième alinéa de son dispositif, elle octroie un sursis à la personne occupant les lieux. De plus, vu le temps encore écoulé depuis le 21 décembre 1990, il y a lieu d'enjoindre au Procureur général de passer sans retard à l'exécution forcée. | fr | Art. 4 und Art. 22ter BV, Art. 2 ÜbBest.BV; Vollstreckung eines Ausweisungsentscheids; Art. 474A Abs. 2 Genfer Zivilprozessordnung. 1. Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Entscheid, der die Vollstreckung eines Urteils vom Eintritt einer Bedingung abhängig macht (E. 1).
2. Art. 474A Abs. 2 Genfer ZPO, wonach die Vollstreckung eines Ausweisungsentscheids aus humanitären Gründen im Rahmen des Notwendigen aufgeschoben werden kann, um dem Mieter zu erlauben, eine neue Wohnung zu finden, verstösst an sich weder gegen die Eigentumsgarantie noch gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (E. 2).
3. Im konkreten Fall erfuhr die Bestimmung eine willkürliche Anwendung; in Anbetracht der seit dem Ausweisungsentscheid verflossenen Zeit erscheint der Vollstreckungsaufschub sine die als unvertretbar (E. 3). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-336%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 336
Le 9 mai 1989, le Tribunal des baux et loyers du canton de Genève a condamné par défaut dame X. à évacuer immédiatement l'appartement de trois pièces qu'elle occupe, avec sa fillette née le 5 juin 1983. Prononcé à la requête de la société immobilière Y.
(ci-après: la société) propriétaire de l'immeuble, ce jugement est fondé sur l'art. 265 aCO (retard dans le paiement du loyer). Le loyer s'élevait en dernier lieu à 980 francs, charges comprises.
Par acte d'huissier du 5 août 1989, dame X. fut sommée de se soumettre au jugement d'évacuation. Dame X. n'ayant pas obtempéré, le dossier fut transmis au Procureur général du canton de Genève (le Procureur général), qui convoqua les parties le 16 novembre 1989, le 12 juillet 1990, le 27 septembre 1990 et le 6 décembre 1990, date à laquelle la sommation fut renouvelée.
Par ordonnance du 21 décembre 1990, le Procureur général ordonna "à la force publique de procéder à l'exécution forcée du jugement d'évacuation ..." (al. 1), ajoutant que "cet ordre déploie ses effets dès le jour où le relogement de Mme X. et de sa fille sera assuré (au moins un studio au loyer mensuel de 800 francs au plus)" (al. 2).
Agissant par la voie du recours de droit public, la société demande au Tribunal fédéral d'annuler cette ordonnance et d'inviter le Procureur général à faire exécuter le jugement d'évacuation. Elle invoque d'une part l'inconstitutionnalité de l'art. 474A al. 2 de la loi genevoise de procédure civile, modifiée le 14 septembre 1990, et, d'autre part, soutient que cette disposition a été arbitrairement appliquée.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le Tribunal fédéral examine, d'office et avec une pleine cognition, la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 116 Ia 179 consid. 2 et les arrêts cités).
a) Une décision qui, comme en l'espèce, subordonne l'exécution d'un jugement à l'avènement d'une condition ne met pas fin à la procédure d'exécution et revêt un caractère incident. Il conviendrait donc d'examiner la recevabilité du présent recours au regard de l'art. 87 OJ. Selon cette disposition, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable contre une décision incidente que si celle-ci cause à l'intéressé un préjudice irréparable. L'art. 87 OJ ne s'applique toutefois pas lorsque le recourant soulève, à côté de la violation de l'art. 4 Cst., un autre grief qui ne se révèle pas manifestement irrecevable ou mal fondé (ATF 116 Ia 224 consid. 1d). Or, la recourante fait valoir aussi une violation des art. 22ter et 2 Disp. trans. Cst., griefs qui ne sauraient être écartés d'emblée. En outre, la jurisprudence ne soumet pas aux restrictions de l'art. 87 OJ, notamment, les recours dans lesquels est allégué un retard injustifié, constitutif d'un déni de justice formel (arrêt non publié du 9 juillet 1990 en la cause D.). Le recours est par conséquent recevable sous cet angle.
b) En règle générale, le recours de droit public ne peut tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée. Toutefois, dans certains cas où cette mesure ne suffit pas pour rétablir une situation conforme à la Constitution, le recourant peut demander que des injonctions soient adressées à l'autorité intimée (ATF 116 Ia 65 consid. 3b, ATF 114 Ia 212 consid. 1b, ATF 113 Ia 148 consid. 1a). Ainsi, lorsque le recours concerne un retard injustifié dans l'exécution d'un jugement, le Tribunal fédéral peut inviter l'autorité intimée à statuer sans délai, voire à fixer un délai plus approprié (arrêts non publiés du 9 juillet 1990 précité, du 2 mai 1990 en la cause B.-S., du 5 décembre 1989 en la cause S.I. G.). Les conclusions de la recourante sont donc admissibles.
2. Modifié le 14 septembre 1990, l'art. 474A de la loi genevoise de procédure civile (LPC gen.) a la teneur suivante:
"Si le jugement dont l'exécution est requise est un jugement
d'évacuation, le Procureur général convoque au préalable les parties.
Après audition de ces dernières, il peut, pour des motifs humanitaires,
surseoir à l'exécution dans la mesure nécessaire pour permettre le
relogement du locataire.
Dans ce dernier cas, la loi sur la responsabilité de l'Etat et des
communes, du 24 février 1989, est applicable.
Est réservé le recours de l'Etat contre le locataire à raison des sommes
qu'il a payées conformément à l'alinéa 3."
La recourante tient l'art. 474A al. 2 LPC gen. pour inconstitutionnel. Ce grief peut être soulevé à titre préjudiciel, soit à l'occasion d'une décision d'application de cette disposition; une admission du recours pour ce motif ne pourrait toutefois avoir pour conséquence que l'annulation de la décision (ATF 114 Ia 52 consid. 2a et les arrêts cités). En substance, la recourante soutient que la possibilité de retarder le moment de l'exécution du jugement porterait atteinte à la garantie de la propriété, car elle empêcherait le bailleur de recouvrer son bien; l'art. 474A LPC gen. permettrait une prolongation du bail à loyer dans d'autres hypothèses que celles prévues exhaustivement par le code des obligations (CO), et contrairement à l'obligation de restitution prévue à l'art. 267 al. 1 CO, portant ainsi atteinte au principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Le Procureur général fait valoir que, le bail ayant été résilié, les relations entre les parties ne seraient plus de nature contractuelle, mais relèveraient exclusivement du droit public cantonal de l'exécution forcée. La décision attaquée reposerait sur des motifs humanitaires, dame X. étant sans ressources avec une fillette de 8 ans à sa charge.
a) Dans la mesure où il ne s'agit pas de jugements portant sur une somme d'argent (art. 64 al. 1 Cst.), et sous réserve de certaines dispositions applicables en matière internationale (cf. notamment les art. 25 à 32 de la loi fédérale sur le droit international privé) et intercantonale (cf. art. 61 Cst.), l'exécution forcée relève du droit cantonal de procédure (art. 64 al. 3 Cst.). Il n'en demeure pas moins que le droit de l'exécution forcée, comme la procédure civile au sens strict, sert à la réalisation du droit matériel (HABSCHEID, Schweizerisches Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, 2e éd., p. 578), dont les cantons ne sauraient, en légiférant dans ce domaine, empêcher ou entraver l'application à peine de violer l'art. 2 Disp. trans. Cst. (ATF 116 II 218 consid. 3, ATF 115 II 131 consid. 5a et les arrêts cités, 113 Ia 312 consid. 3b; VOYAME, Droit privé fédéral et procédure civile cantonale, RDS 80/1961 II p. 70, GROSS, De l'exécution forcée des obligations non pécuniaires, thèse, Lausanne 1934 p. 104).
b) Lorsque le contrat de bail a été résilié, le bailleur peut faire valoir son droit à la restitution de la chose louée (art. 267 al. 1 CO). Le droit cantonal de procédure ne saurait entraver indûment l'exercice de ce droit matériel, en octroyant par exemple à l'ancien locataire des délais de départ équivalant à des prolongations de bail allant au-delà de ce que prévoient les art. 272 ss CO (arrêt non publié du 22 décembre 1989 en la cause S. SA).
Lorsqu'elle procède à l'exécution forcée d'une décision judiciaire, l'autorité doit néanmoins tenir compte du principe général de la proportionnalité; il convient d'éviter que les personnes concernées ne soient soudainement privées de tout abri. L'évacuation de l'ancien locataire ne saurait ainsi être conduite sans ménagement, notamment si des motifs humanitaires exigent un sursis, ou lorsque des indices sérieux et concrets font prévoir que l'occupant se soumettra spontanément au jugement dans un délai raisonnable. Dans tous les cas, l'ajournement ne saurait être que relativement bref et ne doit pas équivaloir en fait à une nouvelle prolongation de bail.
Tel qu'il est libellé, l'art. 474A al. 2 LPC gen. peut être interprété et appliqué conformément à ces principes. Dans les limites évoquées ci-dessus, il ne contrevient, en tant que tel, ni à la force dérogatoire du droit fédéral, ni à la garantie de la propriété. C'est donc son application au cas d'espèce qu'il convient d'examiner.
3. Le jugement d'évacuation a été prononcé le 9 mai 1989. La première sommation a été effectuée le 5 août 1989. Le Procureur général a tenu plusieurs audiences, le 16 novembre 1989, le 12 juillet et le 27 septembre 1990, dans le but notamment de permettre à dame X. de s'acquitter des sommes qu'elle devait encore. Cette dernière n'a toutefois pas tenu ses engagements et les parties ont été à nouveau convoquées le 6 décembre 1990. L'assistance publique est intervenue, mais pas sous forme de prestations pécuniaires, la situation patrimoniale de l'intéressée se situant au-delà des barèmes d'assistance. Le Procureur général a finalement ordonné l'évacuation le 21 décembre 1990, mais en l'assortissant d'une condition de relogement sans fixer aucun délai à l'échéance duquel il serait en tout état de cause procédé à l'expulsion. Certes, le sursis à l'exécution doit permettre à l'ancien locataire de trouver à se reloger, au besoin avec l'aide des services sociaux. Le délai accordé doit toutefois, on l'a vu, être relativement bref, et en tout cas être limité dans le temps. On ne saurait en outre, compte tenu de la finalité de la règle, faire abstraction du sursis dont l'ex-locataire a déjà bénéficié en fait depuis le prononcé du jugement d'évacuation, dans le cadre notamment des dispositions prises par le Procureur général à l'occasion de l'audience prévue à l'art. 474A al. 1 LPC gen. En l'espèce, il s'était déjà écoulé 19 mois depuis le jugement à exécuter, 16 mois depuis la première sommation et plus d'un an depuis la première audience devant le Procureur général. Compte tenu du temps écoulé, ce dernier ne pouvait encore impartir qu'un très bref délai pour quitter les lieux. Un renvoi sine die n'est pas admissible au regard des principes rappelés ci-dessus. La décision attaquée apparaît donc arbitraire; elle consacre en outre un déni de justice.
4. Le recours doit par conséquent être admis. La décision attaquée doit être annulée dans la mesure où, au deuxième alinéa de son dispositif, elle octroie un sursis à la personne occupant les lieux. De plus, vu le temps encore écoulé depuis le 21 décembre 1990, il y a lieu d'enjoindre au Procureur général de passer sans retard à l'exécution forcée. | fr | Art. 4 et art. 22ter Cst. et art. 2 Disp. trans. Cst.; exécution d'un jugement d'évacuation; art. 474A al. 2 LPC gen. 1. Recevabilité du recours de droit public dirigé contre une décision subordonnant l'exécution d'un jugement à une condition (consid. 1).
2. L'art. 474A al. 2 LPC gen., selon lequel il peut être sursis à un jugement d'évacuation pour des motifs humanitaires dans la mesure nécessaire pour permettre le relogement du locataire, ne contrevient en soi ni à la garantie de la propriété, ni à la force dérogatoire du droit fédéral (consid. 2).
3. En l'espèce, cette disposition a été appliquée arbitrairement; compte tenu du temps écoulé depuis le jugement d'évacuation, un ajournement sine die de l'exécution n'était pas admissible (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-336%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,716 | 117 Ia 336 | 117 Ia 336
Sachverhalt ab Seite 336
Le 9 mai 1989, le Tribunal des baux et loyers du canton de Genève a condamné par défaut dame X. à évacuer immédiatement l'appartement de trois pièces qu'elle occupe, avec sa fillette née le 5 juin 1983. Prononcé à la requête de la société immobilière Y.
(ci-après: la société) propriétaire de l'immeuble, ce jugement est fondé sur l'art. 265 aCO (retard dans le paiement du loyer). Le loyer s'élevait en dernier lieu à 980 francs, charges comprises.
Par acte d'huissier du 5 août 1989, dame X. fut sommée de se soumettre au jugement d'évacuation. Dame X. n'ayant pas obtempéré, le dossier fut transmis au Procureur général du canton de Genève (le Procureur général), qui convoqua les parties le 16 novembre 1989, le 12 juillet 1990, le 27 septembre 1990 et le 6 décembre 1990, date à laquelle la sommation fut renouvelée.
Par ordonnance du 21 décembre 1990, le Procureur général ordonna "à la force publique de procéder à l'exécution forcée du jugement d'évacuation ..." (al. 1), ajoutant que "cet ordre déploie ses effets dès le jour où le relogement de Mme X. et de sa fille sera assuré (au moins un studio au loyer mensuel de 800 francs au plus)" (al. 2).
Agissant par la voie du recours de droit public, la société demande au Tribunal fédéral d'annuler cette ordonnance et d'inviter le Procureur général à faire exécuter le jugement d'évacuation. Elle invoque d'une part l'inconstitutionnalité de l'art. 474A al. 2 de la loi genevoise de procédure civile, modifiée le 14 septembre 1990, et, d'autre part, soutient que cette disposition a été arbitrairement appliquée.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le Tribunal fédéral examine, d'office et avec une pleine cognition, la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 116 Ia 179 consid. 2 et les arrêts cités).
a) Une décision qui, comme en l'espèce, subordonne l'exécution d'un jugement à l'avènement d'une condition ne met pas fin à la procédure d'exécution et revêt un caractère incident. Il conviendrait donc d'examiner la recevabilité du présent recours au regard de l'art. 87 OJ. Selon cette disposition, le recours de droit public pour violation de l'art. 4 Cst. n'est recevable contre une décision incidente que si celle-ci cause à l'intéressé un préjudice irréparable. L'art. 87 OJ ne s'applique toutefois pas lorsque le recourant soulève, à côté de la violation de l'art. 4 Cst., un autre grief qui ne se révèle pas manifestement irrecevable ou mal fondé (ATF 116 Ia 224 consid. 1d). Or, la recourante fait valoir aussi une violation des art. 22ter et 2 Disp. trans. Cst., griefs qui ne sauraient être écartés d'emblée. En outre, la jurisprudence ne soumet pas aux restrictions de l'art. 87 OJ, notamment, les recours dans lesquels est allégué un retard injustifié, constitutif d'un déni de justice formel (arrêt non publié du 9 juillet 1990 en la cause D.). Le recours est par conséquent recevable sous cet angle.
b) En règle générale, le recours de droit public ne peut tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée. Toutefois, dans certains cas où cette mesure ne suffit pas pour rétablir une situation conforme à la Constitution, le recourant peut demander que des injonctions soient adressées à l'autorité intimée (ATF 116 Ia 65 consid. 3b, ATF 114 Ia 212 consid. 1b, ATF 113 Ia 148 consid. 1a). Ainsi, lorsque le recours concerne un retard injustifié dans l'exécution d'un jugement, le Tribunal fédéral peut inviter l'autorité intimée à statuer sans délai, voire à fixer un délai plus approprié (arrêts non publiés du 9 juillet 1990 précité, du 2 mai 1990 en la cause B.-S., du 5 décembre 1989 en la cause S.I. G.). Les conclusions de la recourante sont donc admissibles.
2. Modifié le 14 septembre 1990, l'art. 474A de la loi genevoise de procédure civile (LPC gen.) a la teneur suivante:
"Si le jugement dont l'exécution est requise est un jugement
d'évacuation, le Procureur général convoque au préalable les parties.
Après audition de ces dernières, il peut, pour des motifs humanitaires,
surseoir à l'exécution dans la mesure nécessaire pour permettre le
relogement du locataire.
Dans ce dernier cas, la loi sur la responsabilité de l'Etat et des
communes, du 24 février 1989, est applicable.
Est réservé le recours de l'Etat contre le locataire à raison des sommes
qu'il a payées conformément à l'alinéa 3."
La recourante tient l'art. 474A al. 2 LPC gen. pour inconstitutionnel. Ce grief peut être soulevé à titre préjudiciel, soit à l'occasion d'une décision d'application de cette disposition; une admission du recours pour ce motif ne pourrait toutefois avoir pour conséquence que l'annulation de la décision (ATF 114 Ia 52 consid. 2a et les arrêts cités). En substance, la recourante soutient que la possibilité de retarder le moment de l'exécution du jugement porterait atteinte à la garantie de la propriété, car elle empêcherait le bailleur de recouvrer son bien; l'art. 474A LPC gen. permettrait une prolongation du bail à loyer dans d'autres hypothèses que celles prévues exhaustivement par le code des obligations (CO), et contrairement à l'obligation de restitution prévue à l'art. 267 al. 1 CO, portant ainsi atteinte au principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Le Procureur général fait valoir que, le bail ayant été résilié, les relations entre les parties ne seraient plus de nature contractuelle, mais relèveraient exclusivement du droit public cantonal de l'exécution forcée. La décision attaquée reposerait sur des motifs humanitaires, dame X. étant sans ressources avec une fillette de 8 ans à sa charge.
a) Dans la mesure où il ne s'agit pas de jugements portant sur une somme d'argent (art. 64 al. 1 Cst.), et sous réserve de certaines dispositions applicables en matière internationale (cf. notamment les art. 25 à 32 de la loi fédérale sur le droit international privé) et intercantonale (cf. art. 61 Cst.), l'exécution forcée relève du droit cantonal de procédure (art. 64 al. 3 Cst.). Il n'en demeure pas moins que le droit de l'exécution forcée, comme la procédure civile au sens strict, sert à la réalisation du droit matériel (HABSCHEID, Schweizerisches Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, 2e éd., p. 578), dont les cantons ne sauraient, en légiférant dans ce domaine, empêcher ou entraver l'application à peine de violer l'art. 2 Disp. trans. Cst. (ATF 116 II 218 consid. 3, ATF 115 II 131 consid. 5a et les arrêts cités, 113 Ia 312 consid. 3b; VOYAME, Droit privé fédéral et procédure civile cantonale, RDS 80/1961 II p. 70, GROSS, De l'exécution forcée des obligations non pécuniaires, thèse, Lausanne 1934 p. 104).
b) Lorsque le contrat de bail a été résilié, le bailleur peut faire valoir son droit à la restitution de la chose louée (art. 267 al. 1 CO). Le droit cantonal de procédure ne saurait entraver indûment l'exercice de ce droit matériel, en octroyant par exemple à l'ancien locataire des délais de départ équivalant à des prolongations de bail allant au-delà de ce que prévoient les art. 272 ss CO (arrêt non publié du 22 décembre 1989 en la cause S. SA).
Lorsqu'elle procède à l'exécution forcée d'une décision judiciaire, l'autorité doit néanmoins tenir compte du principe général de la proportionnalité; il convient d'éviter que les personnes concernées ne soient soudainement privées de tout abri. L'évacuation de l'ancien locataire ne saurait ainsi être conduite sans ménagement, notamment si des motifs humanitaires exigent un sursis, ou lorsque des indices sérieux et concrets font prévoir que l'occupant se soumettra spontanément au jugement dans un délai raisonnable. Dans tous les cas, l'ajournement ne saurait être que relativement bref et ne doit pas équivaloir en fait à une nouvelle prolongation de bail.
Tel qu'il est libellé, l'art. 474A al. 2 LPC gen. peut être interprété et appliqué conformément à ces principes. Dans les limites évoquées ci-dessus, il ne contrevient, en tant que tel, ni à la force dérogatoire du droit fédéral, ni à la garantie de la propriété. C'est donc son application au cas d'espèce qu'il convient d'examiner.
3. Le jugement d'évacuation a été prononcé le 9 mai 1989. La première sommation a été effectuée le 5 août 1989. Le Procureur général a tenu plusieurs audiences, le 16 novembre 1989, le 12 juillet et le 27 septembre 1990, dans le but notamment de permettre à dame X. de s'acquitter des sommes qu'elle devait encore. Cette dernière n'a toutefois pas tenu ses engagements et les parties ont été à nouveau convoquées le 6 décembre 1990. L'assistance publique est intervenue, mais pas sous forme de prestations pécuniaires, la situation patrimoniale de l'intéressée se situant au-delà des barèmes d'assistance. Le Procureur général a finalement ordonné l'évacuation le 21 décembre 1990, mais en l'assortissant d'une condition de relogement sans fixer aucun délai à l'échéance duquel il serait en tout état de cause procédé à l'expulsion. Certes, le sursis à l'exécution doit permettre à l'ancien locataire de trouver à se reloger, au besoin avec l'aide des services sociaux. Le délai accordé doit toutefois, on l'a vu, être relativement bref, et en tout cas être limité dans le temps. On ne saurait en outre, compte tenu de la finalité de la règle, faire abstraction du sursis dont l'ex-locataire a déjà bénéficié en fait depuis le prononcé du jugement d'évacuation, dans le cadre notamment des dispositions prises par le Procureur général à l'occasion de l'audience prévue à l'art. 474A al. 1 LPC gen. En l'espèce, il s'était déjà écoulé 19 mois depuis le jugement à exécuter, 16 mois depuis la première sommation et plus d'un an depuis la première audience devant le Procureur général. Compte tenu du temps écoulé, ce dernier ne pouvait encore impartir qu'un très bref délai pour quitter les lieux. Un renvoi sine die n'est pas admissible au regard des principes rappelés ci-dessus. La décision attaquée apparaît donc arbitraire; elle consacre en outre un déni de justice.
4. Le recours doit par conséquent être admis. La décision attaquée doit être annulée dans la mesure où, au deuxième alinéa de son dispositif, elle octroie un sursis à la personne occupant les lieux. De plus, vu le temps encore écoulé depuis le 21 décembre 1990, il y a lieu d'enjoindre au Procureur général de passer sans retard à l'exécution forcée. | fr | Art. 4 e art. 22ter Cost. 2 e art. 2 Disp. trans. Cost.; esecuzione di un decreto di sfratto; art. 474A cpv. 2 CPC gin. 1. Ammissibilità di un ricorso di diritto pubblico contro una decisione che subordina l'esecuzione di una sentenza all'avverarsi di una condizione (consid. 1).
2. L'art. 474A cpv. 2 CPC gin., secondo cui si può differire un decreto di sfratto per motivi umanitari nella misura necessaria per permettere di rialloggiare il conduttore, non contravviene di per sé, né alla garanzia della proprietà, né alla forza derogatoria del diritto federale (consid. 2).
3. Nel caso concreto, questa disposizione è stata applicata arbitrariamente, poiché visto il tempo trascorso dal giudizio di sfratto, un aggiornamento sine die dell'esecuzione era inammissibile (consid. 3). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-336%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,717 | 117 Ia 341 | 117 Ia 341
Sachverhalt ab Seite 342
Inculpé d'infraction à la loi fédérale sur les stupéfiants, X. est en détention préventive depuis le mois de mai 1988. Au mois d'avril 1989, il résilia le mandat de son conseil Me A. et confia la défense de ses intérêts à Me B., avocat à Genève. Le 5 juillet 1989, Me A. transmit à Me B. les pièces de la procédure pénale et la correspondance échangée avec le juge d'instruction. Certains documents personnels remis par X. à Me A., dont le contenu était connu de ce dernier, furent placés dans une enveloppe fermée qui ne devait, selon une inscription qui y est apposée, pas être ouverte sans l'accord de X. L'enveloppe fut placée dans le coffre-fort de l'étude de Me B.
Dans la nuit du 11 au 12 septembre 1990, l'étude de Me B. fut cambriolée; le coffre-fort fut emporté. Me B. déposa une plainte pénale le 12 septembre 1990.
Deux auteurs présumés de ce cambriolage furent arrêtés par la police le 14 septembre 1990. A cette occasion, le coffre-fort fut retrouvé; il avait été ouvert au chalumeau. Divers documents s'y trouvaient, parmi lesquels l'enveloppe remise par Me A., partiellement brûlée et contenant quarante-deux pages manuscrites.
Le juge d'instruction chargé de la procédure pénale relative au cambriolage procéda à l'inventaire des objets trouvés dans le coffre. S'étant aperçu que le manuscrit précité concernait l'activité déployée précédemment par X., ce magistrat les remit le 20 septembre 1990, avec d'autres objets, sous pli scellé, au Procureur général du canton de Genève (le Procureur général).
Le 2 octobre 1990, le Procureur général procéda, en présence de Me B., à l'ouverture du pli scellé. Il restitua sur-le-champ diverses pièces, mais conserva, malgré les protestations de cet avocat, les documents écrits par X. Il constata à leur lecture que X. "y décrivait notamment un certain nombre d'actes qu'il avait commis pendant son existence, pénalement répréhensibles et d'une gravité évidente".
Par lettre du 3 octobre 1990, il décida, "vu la gravité des faits révélés par lesdits documents", de "les conserver et d'en faire usage dans le cadre des poursuites utiles".
Cette décision a fait l'objet de deux recours de droit public: l'un émanant de X., l'autre de Me B.; tous deux se plaignent d'arbitraire, d'une violation de la liberté personnelle, du droit au respect de la vie privée (art. 8 par. 1 CEDH) et de l'art. 6 par. 3 let. c CEDH; ils invoquent en outre l'absence de base légale de la décision attaquée.
Le Procureur général conclut au rejet des recours, dans la mesure où ils sont recevables.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 116 Ia 179 consid. 2 et les arrêts cités).
a) Le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels n'est recevable qu'après que les moyens de droit cantonal ont été épuisés (art. 86 al. 2 OJ).
Les décisions du Procureur général qui peuvent faire l'objet d'un recours à la Chambre d'accusation sont énumérées à l'art. 190 A du code de procédure pénale genevois (CPP gen.). Il s'agit des décisions portant sur la suspension ou la jonction des causes (art. 90 CPP gen.), des décisions de classement avant ou après instruction (art. 116 et 198 CPP gen.) et des décisions relatives aux sûretés (art. 162 et 163 CPP gen.). La décision entreprise n'entre manifestement pas dans ces catégories.
Selon les recourants, il appartenait au juge d'instruction chargé de la cause relative au cambriolage de l'étude de Me B. de rendre une décision quant à l'utilisation des documents saisis; il ne pouvait sans autre les transmettre au Procureur général. Si les recourants semblent donc reprocher dans cette mesure une absence de décision au juge d'instruction, les recours ne sont toutefois pas dirigés contre ce magistrat, en raison de son inaction. Au demeurant, ce grief ne serait pas fondé. Certes, le refus de statuer sans droit est, selon l'art. 190 al. 1 CPP gen., assimilé à une décision contre laquelle les parties peuvent recourir à la Chambre d'accusation; en outre, la saisie de documents ne fait pas partie des actes d'instruction pour lesquels il faut attendre la communication du dossier au Procureur général avant de recourir (art. 190 al. 2 CPP gen.), de sorte qu'on pourrait se demander si les recourants n'auraient pas pu saisir la Chambre d'accusation afin d'obtenir une décision formelle concernant le sort de ces documents. Un tel moyen n'aurait toutefois pas été fondé. En effet, "lorsqu'au cours de ses investigations, le juge d'instruction constate l'existence d'autres infractions, il les signale au Procureur général qui ordonne, s'il y a lieu, l'ouverture d'une instruction" (art. 120 CPP gen.). Les documents découverts dans le coffre de Me B. n'avaient aucun rapport avec la commission du cambriolage. Saisi "in rem" (art. 119 CPP gen.), le juge d'instruction ne pouvait donc pas prendre de décision quant au sort de ces écrits. En les transmettant au Procureur général, il a agi conformément à l'art. 120 CPP gen. et sa décision n'était pas susceptible d'un recours à la Chambre d'accusation.
Il s'ensuit que l'exigence de l'art. 86 al. 2 OJ est respectée.
b) N'ont qualité pour interjeter un recours de droit public que les personnes qui ont un intérêt juridique à l'annulation de la décision attaquée (art. 88 OJ). Selon la jurisprudence, le recourant doit être titulaire des droits constitutionnels invoqués. Me B. se plaint dans son recours d'une violation de l'art. 6 par. 3 let. c CEDH, soit du droit à l'assistance d'un défenseur; or, ce droit appartient à l'accusé; son défenseur n'en est pas titulaire. Me B. n'est donc pas recevable à l'invoquer à l'appui de son propre recours.
c) Selon l'art. 90 al. 1 let. b OJ, l'acte de recours doit contenir, à peine d'irrecevabilité, un exposé des droits constitutionnels et principes juridiques dont la violation est alléguée. Les recourants se plaignent, dans leurs écritures, d'une "violation du secret auquel est soumise la correspondance entre le client et l'avocat". A l'évidence, ce secret ne représente pas en soi un droit constitutionnel; en tant qu'il serait invoqué directement, ce grief serait irrecevable; Me B. ne se plaint en particulier pas à ce sujet d'une violation de la liberté du commerce et de l'industrie.
Dans la mesure où les recourants se plaignent d'une application arbitraire des dispositions cantonales relatives au secret professionnel, il conviendrait de rechercher si Me B. dispose d'un intérêt juridiquement protégé à s'en prévaloir (art. 88 OJ). Tel semble être le cas car, si le secret professionnel tend en premier lieu à la sauvegarde des intérêts du client, il vise également, on le verra (infra consid. 6a), à faciliter l'exercice de la profession d'avocat (cf. ATF 115 Ia 199 consid. 3d/aa; WEGMANN, Handbuch über die Berufspflichten des Rechtsanwaltes im Kanton Zürich, Zurich 1988 p. 93). Dans la mesure où Me B. se prévaut de son propre secret professionnel (cf. infra consid. 6c), son recours paraît recevable. La question souffre néanmoins de demeurer indécise car, comme on le verra, l'admission du recours de X. conduit de toute manière à l'annulation de la décision attaquée.
d) Les recourants concluent, notamment, à ce que soit constatée l'incompétence du Procureur général pour rendre la décision attaquée, à ce qu'il soit constaté que le Procureur général n'était pas autorisé à prendre connaissance de ces documents et à ce que soit ordonnée leur restitution. Selon la jurisprudence constante, le recours de droit public n'a, sauf exceptions non réalisées en l'espèce, qu'une fonction purement cassatoire (ATF 114 Ia 212 consid. 1b); le recourant ne peut ainsi conclure qu'à l'annulation de la décision attaquée, sans que le Tribunal fédéral puisse ordonner de mesures positives. Dans la mesure où elles tendent à autre chose, les conclusions des recourants sont irrecevables.
3. Les recourants se plaignent d'une violation du principe de la légalité; selon eux, aucune base légale ne permettrait au Procureur général de saisir des documents se trouvant dans le coffre de Me B. Bien qu'ils semblent en faire un grief séparé, ils invoquent aussi une violation de la liberté personnelle ainsi que des art. 8 et 6 par. 3 let. c CEDH. C'est en relation avec ces droits qu'il convient d'examiner l'existence d'une base légale.
4. Droit constitutionnel non écrit, la liberté personnelle ne tend pas seulement à assurer la liberté de mouvement ou à protéger l'intégrité corporelle, mais elle garantit, de manière générale, toutes les libertés correspondant à une manifestation élémentaire de la personne humaine et elle tend, notamment, à la protection de la sphère intime et du secret de la correspondance (ATF 109 Ia 158 consid. 8b, 259 consid. 4a, ATF 102 Ia 521). Cette protection équivaut, sur ce dernier point, à celles découlant des art. 8 et 6 par. 3 let. c CEDH, dans la mesure où cette dernière disposition assure à l'accusé le droit de conférer librement avec son avocat (UTZ, Die Kommunikation zwischen inhaftiertem Beschuldigten und Verteidiger, Bâle 1984 p. 52).
Aux termes de l'art. 8 CEDH, toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance (ch. 1). Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits ou libertés d'autrui (ch. 2).
En prenant connaissance du contenu des documents litigieux et en refusant de les restituer aux recourants, l'autorité intimée a restreint leur droit au respect de la vie privée et de la correspondance, ainsi qu'à leur liberté personnelle. Une telle restriction n'est admissible que si elle repose sur une base légale; en outre, elle ne peut intervenir que pour certains motifs d'intérêt public et elle doit respecter le principe de la proportionnalité.
5. a) La jurisprudence du Tribunal fédéral exige qu'une restriction à la liberté personnelle repose sur une disposition possédant une certaine "densité normative" (ATF 109 Ia 282 consid. 4d, ATF 107 Ia 140; UTZ, op.cit. p. 73-74). De même, selon l'art. 8 CEDH, une ingérence étatique dans la sphère privée n'est admissible que si elle est prévue par la loi. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme exige aussi que la norme en question revête un certain degré de précision. Ainsi, l'exigence de prévisibilité ne signifie pas qu'il faille permettre à un individu de prévoir si et quand ses communications risquent d'être interceptées par les autorités, afin qu'il puisse régler son comportement en conséquence. Néanmoins, la loi doit user de termes assez clairs pour indiquer à tous de manière suffisante en quelles circonstances et dans quelles conditions elle habilite la puissance publique à opérer de telles restrictions au droit au respect de la vie privée et de la correspondance (arrêts du 24 avril 1990 en la cause Kruslin, série A vol. 176 A No 30, et en la cause Huvig, série A vol. 176 B, RUDH 1990 vol. 2 No 4 p. 164 ss; GÉRARD COHEN-JONATHAN, La Cour européenne des droits de l'homme et les écoutes téléphoniques, RUDH 1990 vol. 2 No 5 p. 186-187; GIORGIO MALINVERNI, Le droit des personnes privées de liberté au respect de leur correspondance, Etudes et essais sur le droit international humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge, en l'honneur de Jean Piotet, Genève 1984 p. 87 ss).
b) Les recourants soutiennent en premier lieu qu'aucune disposition ne donnait au Procureur général la compétence d'agir par voie d'ordonnance.
Le Procureur général s'est fondé pour prendre sa décision sur le fait qu'il agissait en tant que chef de la police judiciaire (art. 106 CPP gen.), responsable de l'ordre public (art. 43 OJ gen.), autorité chargée de la poursuite des crimes et des délits (art. 4 et 11 CPP gen.). Il était, selon lui, de son devoir de prendre connaissance d'indices pouvant révéler l'existence de crimes commis ou à commettre. Les dispositions précitées ont une portée toute générale; à elles seules, elles ne présentent à l'évidence pas le degré de précision suffisant pour fonder une décision portant sur la saisie de moyens de preuve.
Soumise à l'autorité du Procureur général pour tous les actes qu'elle accomplit (art. 106 CPP gen. et 15 al. 1 de la loi genevoise sur la police - Lpol.), la police judiciaire "procède au contrôle d'identité, à la fouille des personnes, des véhicules et des contenants en conformité de la loi sur la police, du 26 octobre 1957" (art. 106a al. 3 CPP gen.). Elle procède aux premières recherches, relève les traces de l'infraction et prend toutes les mesures utiles pour la conservation du corps du délit et la découverte de son auteur. Elle s'assure des pièces à conviction et des objets provenant de l'infraction, qui en sont le produit ou qui ont servi à la commettre et en dresse un inventaire détaillé (art. 107 CPP gen.). Selon l'art. 17D Lpol., les fonctionnaires de police peuvent fouiller les véhicules et contenants susceptibles de renfermer des objets de provenance délictueuse, ainsi que des objets ayant servi ou devant servir à commettre des infractions. Lorsque la police découvre à cette occasion un moyen de preuve se rapportant à une infraction, il lui appartient de le transmettre au Procureur général (art. 106 et 106a al. 1 CPP gen.). Lorsqu'une telle découverte a lieu dans le cadre d'une procédure dont est saisi un juge d'instruction, ce dernier signale l'existence de l'infraction ainsi révélée au Procureur général qui ordonne, s'il y a lieu, l'ouverture d'une instruction (supra consid. 2a). Il ressort de ces dispositions que les décisions relatives à la saisie probatoire d'objets ainsi découverts reviennent au Procureur général, du moins tant que celui-ci n'a pas requis l'ouverture d'une information (art. 115 al. 2 CPP gen.) et qu'il s'agit d'en assurer la conservation provisoire. Dans cette mesure, cela implique la compétence de rendre des décisions sur l'utilisation de ces objets. De ce point de vue, la décision attaquée repose sur une base légale suffisante.
6. Lorsqu'une intervention étatique repose en soi sur une base légale, il convient encore d'examiner, en vertu du principe de la suprématie de la loi, si elle respecte l'ensemble des autres dispositions légales applicables (cf. aussi l'art. 8 ch. 2 CEDH). Les recourants se plaignent à ce sujet d'une violation du secret professionnel de l'avocat. Il convient d'admettre qu'implicitement, ils invoquent une application arbitraire des dispositions fédérales et cantonales sur le secret professionnel.
a) Selon l'art. 321 ch. 1 CP sont punissables de l'emprisonnement, notamment, les avocats et défenseurs en justice tenus au secret professionnel en vertu du code des obligations, qui auront révélé un secret qui leur avait été confié en vertu de leur profession ou dont ils avaient eu connaissance dans l'exercice de celle-ci. Demeurent réservées les dispositions de la législation fédérale et cantonale statuant une obligation de renseigner ou de témoigner (ch. 3). L'étendue de l'obligation de témoigner est donc définie en premier lieu par le droit procédural (PIQUEREZ, Précis de procédure pénale suisse, Lausanne 1987, No 1049). Or, de nombreuses lois cantonales de procédure autorisent l'avocat à se prévaloir du secret professionnel à l'encontre des investigations de l'autorité. Ces dispositions ont leur raison d'être dans le rapport de confiance particulier qui lie l'avocat et son client, en vertu duquel l'avocat doit pouvoir susciter la confiance absolue de son client, ce dernier devant pouvoir se fier entièrement à la discrétion de son défenseur. En effet, à défaut d'un tel rapport de confiance, il serait difficile à l'avocat, non complètement renseigné sur tous les faits importants, de conseiller judicieusement son client et de le représenter efficacement dans une procédure, comme l'exigent les garanties de procédure conférées notamment par les art. 4 Cst. et 6 CEDH (ATF 91 I 205 consid. 3; SCHWAAB, Devoir de discrétion et obligation de témoigner et de produire des pièces, thèse, Lausanne 1976 p. 27 ss). L'institution du secret professionnel sert donc tant les intérêts de l'avocat et de son client que ceux de la justice, dont il est l'auxiliaire (WEGMANN, op.cit. p. 5-6).
Il n'est pas nécessaire pour la solution de la présente cause de rechercher si, indépendamment des règles de droit cantonal, le droit au secret professionnel de l'avocat peut être déduit directement du droit constitutionnel, voire conventionnel, soit en particulier de l'interdiction du déni de justice (art. 4 Cst.) et des garanties de procédure qu'elle implique (respectivement de l'art. 6 CEDH) et du droit non écrit à la liberté personnelle (respectivement de l'art. 8 CEDH).
aa) A teneur de l'art. 47 CPP gen., les avocats ne peuvent être entendus, à quelque titre que ce soit (al. 1). Toutefois, si une personne est déliée du secret par celui qui le lui a confié ou si l'autorité de surveillance dont elle dépend lui en a donné l'autorisation, sur sa demande, elle peut déposer comme témoin. Selon l'art. 13 de la loi genevoise sur la profession d'avocat, l'avocat ne peut révéler les secrets qui lui sont confiés en vertu de sa profession ou dont il a connaissance dans l'exercice de celle-ci. Il doit inviter ses auxiliaires à observer la même interdiction et veiller à ce qu'elle soit respectée par eux (al. 1). Sans en avoir l'obligation, l'avocat peut toutefois révéler un secret si l'intéressé y consent, ou lorsqu'il y est autorisé par la commission du barreau (al. 2 à 4). Ainsi défini par le droit cantonal, le secret professionnel de l'avocat est absolu (PIQUEREZ, op.cit., No 1052). La saisie de documents est soumise aux mêmes restrictions en vertu de l'art. 181 al. 2 CPP gen., de même que les visites domiciliaires et perquisitions (art. 178 al. 2 CPP gen.) et les écoutes téléphoniques (art. 184a al. 2 et 184f al. 2 CPP gen.).
bb) Le secret professionnel s'étend à tout ce que l'avocat apprend dans l'exercice de son mandat, et non seulement aux secrets proprement dits. Selon cette conception extensive du secret, fondée sur le texte même de l'art. 321 CP ("en vertu de sa profession" et "dans l'exercice de celle-ci"), le secret professionnel couvre tous les faits confiés au mandataire, qui présentent un certain rapport avec sa profession (ATF 97 I 838 consid. 4), rapport qui peut être fort ténu (SCHWAAB, op.cit. p. 35, 50, WEGMANN, op.cit. p. 103-104). S'agissant des confidences, il convient d'examiner si l'intéressé s'adresse au mandataire en raison de ses compétences professionnelles, seules échappant au secret celles qui n'ont aucun rapport avec l'exécution du mandat (ATF 102 IV 214 consid. 4, LOGOZ, Commentaire du code pénal suisse, Partie spéciale p. 778, STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil I, Berne 1983 p. 150). Une information est couverte par le secret dès qu'il est reconnaissable pour l'avocat que telle est la volonté de son client, que cette volonté soit explicite ou qu'elle ressorte des circonstances (SCHWAAB, op.cit. p. 36, WEGMANN, op.cit. p. 101). Cette protection ne cesse pas avec le désaisissement des pièces en question, mais persiste même après la fin du rapport de mandat (STRATENWERTH, loc.cit.; art. 321 ch. 3 CP, cf. aussi art. 321a al. 4 2e phrase CO, par renvoi général de l'art. 398 al. 1 CO).
cc) Institué notamment pour assurer une défense efficace des intérêts du client, le secret professionnel ne doit toutefois pas porter préjudice à une bonne administration de la justice (ATF 115 Ia 200 consid. 3d/cc); l'interdiction de l'abus de droit s'applique en effet à tous les domaines du droit et également en procédure pénale (SCHWAAB, op.cit. p. 36). Selon la jurisprudence, la saisie de documents est par exemple possible lorsque ceux-ci sont en rapport avec une infraction que l'avocat lui-même est soupçonné avoir commise, lorsqu'il s'agit de pièces relatives à son activité purement commerciale (ATF 115 Ia 198, ATF 112 Ib 606, ATF 106 IV 424), lorsque le client entend mettre en lieu sûr le produit de l'infraction ou l'instrument ayant servi à la commettre, ou encore lorsque les documents qui lui sont remis sont en réalité destinés à un tiers (ATF 102 IV 210). De tels abus ne sauraient être protégés et il appartient au mandataire de s'assurer que les objets qui lui sont remis ne le sont pas uniquement pour bénéficier d'une protection abusive contre la mainmise des autorités répressives. En dehors de tels cas, les documents confiés à un avocat par son client bénéficient donc en principe, selon le droit cantonal, d'une protection absolue (SJ 1990, p. 444-445).
b) En l'espèce, il n'est pas contestable que les documents remis par X. à Me B. par l'entremise de Me A. l'ont été dans le cadre du mandat qui les lie. Quand bien même ses aveux sont sans rapports avec la procédure dont l'inculpé fait actuellement l'objet, ils ont été remis à Me B. "en vertu de sa profession" d'avocat. Comme le relève l'autorité intimée, Me B. n'avait certes pas connaissance de leur contenu, de sorte que, d'une part, il ne pouvait s'assurer qu'il ne s'agissait pas là d'un dépôt abusif et, d'autre part, il ne pouvait s'en servir directement pour la défense de son client. Cela n'a toutefois pas en l'espèce pour conséquence de soustraire ces pièces à la protection du secret professionnel. En effet, l'enveloppe fermée a été reçue par Me B. de Me A., précédent défenseur de X., qui en connaissait le contenu. Ayant constaté qu'il ne s'agissait ni du produit, ni de l'instrument d'une infraction, ni encore de révélations sur des infractions à commettre, mais d'informations concernant l'activité du prévenu, Me A. était tenu au secret à leur sujet, obligation qui, on l'a vu, n'a pas pris fin avec la cessation des rapports contractuels (supra consid. 6a/bb). En mains de Me B., ces documents conservaient dès lors leur caractère secret, soit que cet avocat ait repris à son compte, avec le mandat, l'obligation préexistante de garder le secret, soit qu'il apparaisse comme l'auxiliaire du précédent conseil dans la conservation de ce secret.
c) Il sied enfin d'examiner si la protection dont jouit le secret a pris fin du fait que les documents qui lui étaient soumis ont échappé à la maîtrise immédiate de Me B. Pour en décider, il n'est point décisif que, selon les droits réels, la possession ait pu échapper à cet avocat. En outre, il suffit d'examiner le problème au regard des circonstances qui se présentaient dans le cas particulier: l'avocat avait été dépossédé des biens confiés, par la violence et contre son gré; il était d'emblée possible de déterminer que le document litigieux avait été placé sous sa garde puisqu'il était demeuré dans son contenant (le coffre-fort) qui lui appartenait de manière reconnaissable, la police ayant été informée du vol; enfin, la police avait le devoir de restituer le bien dérobé à la personne dépossédée. Pour déterminer l'étendue du secret professionnel dans une telle situation, il convient de prendre en considération les intérêts que le législateur a entendu protéger. Or, si l'avocat est admis à opposer le secret professionnel à une demande de consultation d'un document qui est en sa possession immédiate, il serait choquant qu'il ne puisse en faire autant lorsque ce bien lui a été soustrait par la violence, alors même qu'il demeure reconnaissable que ce bien relevait en principe du secret professionnel et que la police a en principe le devoir de le restituer. En pareille situation, il serait peu satisfaisant qu'on fasse supporter à l'avocat, et surtout à son client, les conséquences d'un vol. Des problèmes équivalents, et appelant une solution identique au cas d'espèce, peuvent se poser en cas de disparition d'un portefeuille ou d'une valise de travail appartenant à un avocat. Sans doute l'extension du secret professionnel à de telles éventualités prive-t-elle la police d'un moyen de connaissance qui peut être important, mais ce moyen lui eût également échappé si le vol n'avait pas eu lieu; cette extension ne représente donc pas un privilège exorbitant.
Compte tenu de la finalité de la règle, une autre solution heurterait le sentiment du droit et de l'équité et apparaîtrait arbitraire.
Prise en violation du droit cantonal sur le secret professionnel, la décision attaquée consacre également une atteinte illicite à la liberté personnelle, ainsi qu'au respect de la vie privée qui en est un aspect. | fr | Art. 8 EMRK und Art. 4 BV; Berufsgeheimnis des Anwalts. Beschlagnahme von Schriftstücken, die die Geständnisse eines Beschuldigten enthalten und in einem Tresor aufbewahrt wurden, der einem Anwalt gestohlen und von der Polizei aufgefunden worden war. 1. Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde; Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs (Art. 86 Abs. 2 OG), Legitimation (Art. 88 OG), Begründung und Anträge der Beschwerde (Art. 90 OG) (E. 2).
2. Voraussetzungen der Zulässigkeit des durch die Beschlagnahme bewirkten Eingriffs in die persönliche Freiheit (E. 3-5a).
3. Das kantonale Gesetz erlaubt dem Staatsanwalt grundsätzlich die Beschlagnahme von Beweisstücken (E. 5b).
4. Tragweite des Berufsgeheimnisses gemäss kantonalem Recht, das der Anwalt behördlichen Ermittlungen entgegenhalten kann (E. 6a). Im konkreten Fall erfasste das Berufsgeheimnis die strittigen Dokumente, weshalb der angefochtene Entscheid willkürlich ist (E. 6b und c). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,718 | 117 Ia 341 | 117 Ia 341
Sachverhalt ab Seite 342
Inculpé d'infraction à la loi fédérale sur les stupéfiants, X. est en détention préventive depuis le mois de mai 1988. Au mois d'avril 1989, il résilia le mandat de son conseil Me A. et confia la défense de ses intérêts à Me B., avocat à Genève. Le 5 juillet 1989, Me A. transmit à Me B. les pièces de la procédure pénale et la correspondance échangée avec le juge d'instruction. Certains documents personnels remis par X. à Me A., dont le contenu était connu de ce dernier, furent placés dans une enveloppe fermée qui ne devait, selon une inscription qui y est apposée, pas être ouverte sans l'accord de X. L'enveloppe fut placée dans le coffre-fort de l'étude de Me B.
Dans la nuit du 11 au 12 septembre 1990, l'étude de Me B. fut cambriolée; le coffre-fort fut emporté. Me B. déposa une plainte pénale le 12 septembre 1990.
Deux auteurs présumés de ce cambriolage furent arrêtés par la police le 14 septembre 1990. A cette occasion, le coffre-fort fut retrouvé; il avait été ouvert au chalumeau. Divers documents s'y trouvaient, parmi lesquels l'enveloppe remise par Me A., partiellement brûlée et contenant quarante-deux pages manuscrites.
Le juge d'instruction chargé de la procédure pénale relative au cambriolage procéda à l'inventaire des objets trouvés dans le coffre. S'étant aperçu que le manuscrit précité concernait l'activité déployée précédemment par X., ce magistrat les remit le 20 septembre 1990, avec d'autres objets, sous pli scellé, au Procureur général du canton de Genève (le Procureur général).
Le 2 octobre 1990, le Procureur général procéda, en présence de Me B., à l'ouverture du pli scellé. Il restitua sur-le-champ diverses pièces, mais conserva, malgré les protestations de cet avocat, les documents écrits par X. Il constata à leur lecture que X. "y décrivait notamment un certain nombre d'actes qu'il avait commis pendant son existence, pénalement répréhensibles et d'une gravité évidente".
Par lettre du 3 octobre 1990, il décida, "vu la gravité des faits révélés par lesdits documents", de "les conserver et d'en faire usage dans le cadre des poursuites utiles".
Cette décision a fait l'objet de deux recours de droit public: l'un émanant de X., l'autre de Me B.; tous deux se plaignent d'arbitraire, d'une violation de la liberté personnelle, du droit au respect de la vie privée (art. 8 par. 1 CEDH) et de l'art. 6 par. 3 let. c CEDH; ils invoquent en outre l'absence de base légale de la décision attaquée.
Le Procureur général conclut au rejet des recours, dans la mesure où ils sont recevables.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 116 Ia 179 consid. 2 et les arrêts cités).
a) Le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels n'est recevable qu'après que les moyens de droit cantonal ont été épuisés (art. 86 al. 2 OJ).
Les décisions du Procureur général qui peuvent faire l'objet d'un recours à la Chambre d'accusation sont énumérées à l'art. 190 A du code de procédure pénale genevois (CPP gen.). Il s'agit des décisions portant sur la suspension ou la jonction des causes (art. 90 CPP gen.), des décisions de classement avant ou après instruction (art. 116 et 198 CPP gen.) et des décisions relatives aux sûretés (art. 162 et 163 CPP gen.). La décision entreprise n'entre manifestement pas dans ces catégories.
Selon les recourants, il appartenait au juge d'instruction chargé de la cause relative au cambriolage de l'étude de Me B. de rendre une décision quant à l'utilisation des documents saisis; il ne pouvait sans autre les transmettre au Procureur général. Si les recourants semblent donc reprocher dans cette mesure une absence de décision au juge d'instruction, les recours ne sont toutefois pas dirigés contre ce magistrat, en raison de son inaction. Au demeurant, ce grief ne serait pas fondé. Certes, le refus de statuer sans droit est, selon l'art. 190 al. 1 CPP gen., assimilé à une décision contre laquelle les parties peuvent recourir à la Chambre d'accusation; en outre, la saisie de documents ne fait pas partie des actes d'instruction pour lesquels il faut attendre la communication du dossier au Procureur général avant de recourir (art. 190 al. 2 CPP gen.), de sorte qu'on pourrait se demander si les recourants n'auraient pas pu saisir la Chambre d'accusation afin d'obtenir une décision formelle concernant le sort de ces documents. Un tel moyen n'aurait toutefois pas été fondé. En effet, "lorsqu'au cours de ses investigations, le juge d'instruction constate l'existence d'autres infractions, il les signale au Procureur général qui ordonne, s'il y a lieu, l'ouverture d'une instruction" (art. 120 CPP gen.). Les documents découverts dans le coffre de Me B. n'avaient aucun rapport avec la commission du cambriolage. Saisi "in rem" (art. 119 CPP gen.), le juge d'instruction ne pouvait donc pas prendre de décision quant au sort de ces écrits. En les transmettant au Procureur général, il a agi conformément à l'art. 120 CPP gen. et sa décision n'était pas susceptible d'un recours à la Chambre d'accusation.
Il s'ensuit que l'exigence de l'art. 86 al. 2 OJ est respectée.
b) N'ont qualité pour interjeter un recours de droit public que les personnes qui ont un intérêt juridique à l'annulation de la décision attaquée (art. 88 OJ). Selon la jurisprudence, le recourant doit être titulaire des droits constitutionnels invoqués. Me B. se plaint dans son recours d'une violation de l'art. 6 par. 3 let. c CEDH, soit du droit à l'assistance d'un défenseur; or, ce droit appartient à l'accusé; son défenseur n'en est pas titulaire. Me B. n'est donc pas recevable à l'invoquer à l'appui de son propre recours.
c) Selon l'art. 90 al. 1 let. b OJ, l'acte de recours doit contenir, à peine d'irrecevabilité, un exposé des droits constitutionnels et principes juridiques dont la violation est alléguée. Les recourants se plaignent, dans leurs écritures, d'une "violation du secret auquel est soumise la correspondance entre le client et l'avocat". A l'évidence, ce secret ne représente pas en soi un droit constitutionnel; en tant qu'il serait invoqué directement, ce grief serait irrecevable; Me B. ne se plaint en particulier pas à ce sujet d'une violation de la liberté du commerce et de l'industrie.
Dans la mesure où les recourants se plaignent d'une application arbitraire des dispositions cantonales relatives au secret professionnel, il conviendrait de rechercher si Me B. dispose d'un intérêt juridiquement protégé à s'en prévaloir (art. 88 OJ). Tel semble être le cas car, si le secret professionnel tend en premier lieu à la sauvegarde des intérêts du client, il vise également, on le verra (infra consid. 6a), à faciliter l'exercice de la profession d'avocat (cf. ATF 115 Ia 199 consid. 3d/aa; WEGMANN, Handbuch über die Berufspflichten des Rechtsanwaltes im Kanton Zürich, Zurich 1988 p. 93). Dans la mesure où Me B. se prévaut de son propre secret professionnel (cf. infra consid. 6c), son recours paraît recevable. La question souffre néanmoins de demeurer indécise car, comme on le verra, l'admission du recours de X. conduit de toute manière à l'annulation de la décision attaquée.
d) Les recourants concluent, notamment, à ce que soit constatée l'incompétence du Procureur général pour rendre la décision attaquée, à ce qu'il soit constaté que le Procureur général n'était pas autorisé à prendre connaissance de ces documents et à ce que soit ordonnée leur restitution. Selon la jurisprudence constante, le recours de droit public n'a, sauf exceptions non réalisées en l'espèce, qu'une fonction purement cassatoire (ATF 114 Ia 212 consid. 1b); le recourant ne peut ainsi conclure qu'à l'annulation de la décision attaquée, sans que le Tribunal fédéral puisse ordonner de mesures positives. Dans la mesure où elles tendent à autre chose, les conclusions des recourants sont irrecevables.
3. Les recourants se plaignent d'une violation du principe de la légalité; selon eux, aucune base légale ne permettrait au Procureur général de saisir des documents se trouvant dans le coffre de Me B. Bien qu'ils semblent en faire un grief séparé, ils invoquent aussi une violation de la liberté personnelle ainsi que des art. 8 et 6 par. 3 let. c CEDH. C'est en relation avec ces droits qu'il convient d'examiner l'existence d'une base légale.
4. Droit constitutionnel non écrit, la liberté personnelle ne tend pas seulement à assurer la liberté de mouvement ou à protéger l'intégrité corporelle, mais elle garantit, de manière générale, toutes les libertés correspondant à une manifestation élémentaire de la personne humaine et elle tend, notamment, à la protection de la sphère intime et du secret de la correspondance (ATF 109 Ia 158 consid. 8b, 259 consid. 4a, ATF 102 Ia 521). Cette protection équivaut, sur ce dernier point, à celles découlant des art. 8 et 6 par. 3 let. c CEDH, dans la mesure où cette dernière disposition assure à l'accusé le droit de conférer librement avec son avocat (UTZ, Die Kommunikation zwischen inhaftiertem Beschuldigten und Verteidiger, Bâle 1984 p. 52).
Aux termes de l'art. 8 CEDH, toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance (ch. 1). Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits ou libertés d'autrui (ch. 2).
En prenant connaissance du contenu des documents litigieux et en refusant de les restituer aux recourants, l'autorité intimée a restreint leur droit au respect de la vie privée et de la correspondance, ainsi qu'à leur liberté personnelle. Une telle restriction n'est admissible que si elle repose sur une base légale; en outre, elle ne peut intervenir que pour certains motifs d'intérêt public et elle doit respecter le principe de la proportionnalité.
5. a) La jurisprudence du Tribunal fédéral exige qu'une restriction à la liberté personnelle repose sur une disposition possédant une certaine "densité normative" (ATF 109 Ia 282 consid. 4d, ATF 107 Ia 140; UTZ, op.cit. p. 73-74). De même, selon l'art. 8 CEDH, une ingérence étatique dans la sphère privée n'est admissible que si elle est prévue par la loi. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme exige aussi que la norme en question revête un certain degré de précision. Ainsi, l'exigence de prévisibilité ne signifie pas qu'il faille permettre à un individu de prévoir si et quand ses communications risquent d'être interceptées par les autorités, afin qu'il puisse régler son comportement en conséquence. Néanmoins, la loi doit user de termes assez clairs pour indiquer à tous de manière suffisante en quelles circonstances et dans quelles conditions elle habilite la puissance publique à opérer de telles restrictions au droit au respect de la vie privée et de la correspondance (arrêts du 24 avril 1990 en la cause Kruslin, série A vol. 176 A No 30, et en la cause Huvig, série A vol. 176 B, RUDH 1990 vol. 2 No 4 p. 164 ss; GÉRARD COHEN-JONATHAN, La Cour européenne des droits de l'homme et les écoutes téléphoniques, RUDH 1990 vol. 2 No 5 p. 186-187; GIORGIO MALINVERNI, Le droit des personnes privées de liberté au respect de leur correspondance, Etudes et essais sur le droit international humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge, en l'honneur de Jean Piotet, Genève 1984 p. 87 ss).
b) Les recourants soutiennent en premier lieu qu'aucune disposition ne donnait au Procureur général la compétence d'agir par voie d'ordonnance.
Le Procureur général s'est fondé pour prendre sa décision sur le fait qu'il agissait en tant que chef de la police judiciaire (art. 106 CPP gen.), responsable de l'ordre public (art. 43 OJ gen.), autorité chargée de la poursuite des crimes et des délits (art. 4 et 11 CPP gen.). Il était, selon lui, de son devoir de prendre connaissance d'indices pouvant révéler l'existence de crimes commis ou à commettre. Les dispositions précitées ont une portée toute générale; à elles seules, elles ne présentent à l'évidence pas le degré de précision suffisant pour fonder une décision portant sur la saisie de moyens de preuve.
Soumise à l'autorité du Procureur général pour tous les actes qu'elle accomplit (art. 106 CPP gen. et 15 al. 1 de la loi genevoise sur la police - Lpol.), la police judiciaire "procède au contrôle d'identité, à la fouille des personnes, des véhicules et des contenants en conformité de la loi sur la police, du 26 octobre 1957" (art. 106a al. 3 CPP gen.). Elle procède aux premières recherches, relève les traces de l'infraction et prend toutes les mesures utiles pour la conservation du corps du délit et la découverte de son auteur. Elle s'assure des pièces à conviction et des objets provenant de l'infraction, qui en sont le produit ou qui ont servi à la commettre et en dresse un inventaire détaillé (art. 107 CPP gen.). Selon l'art. 17D Lpol., les fonctionnaires de police peuvent fouiller les véhicules et contenants susceptibles de renfermer des objets de provenance délictueuse, ainsi que des objets ayant servi ou devant servir à commettre des infractions. Lorsque la police découvre à cette occasion un moyen de preuve se rapportant à une infraction, il lui appartient de le transmettre au Procureur général (art. 106 et 106a al. 1 CPP gen.). Lorsqu'une telle découverte a lieu dans le cadre d'une procédure dont est saisi un juge d'instruction, ce dernier signale l'existence de l'infraction ainsi révélée au Procureur général qui ordonne, s'il y a lieu, l'ouverture d'une instruction (supra consid. 2a). Il ressort de ces dispositions que les décisions relatives à la saisie probatoire d'objets ainsi découverts reviennent au Procureur général, du moins tant que celui-ci n'a pas requis l'ouverture d'une information (art. 115 al. 2 CPP gen.) et qu'il s'agit d'en assurer la conservation provisoire. Dans cette mesure, cela implique la compétence de rendre des décisions sur l'utilisation de ces objets. De ce point de vue, la décision attaquée repose sur une base légale suffisante.
6. Lorsqu'une intervention étatique repose en soi sur une base légale, il convient encore d'examiner, en vertu du principe de la suprématie de la loi, si elle respecte l'ensemble des autres dispositions légales applicables (cf. aussi l'art. 8 ch. 2 CEDH). Les recourants se plaignent à ce sujet d'une violation du secret professionnel de l'avocat. Il convient d'admettre qu'implicitement, ils invoquent une application arbitraire des dispositions fédérales et cantonales sur le secret professionnel.
a) Selon l'art. 321 ch. 1 CP sont punissables de l'emprisonnement, notamment, les avocats et défenseurs en justice tenus au secret professionnel en vertu du code des obligations, qui auront révélé un secret qui leur avait été confié en vertu de leur profession ou dont ils avaient eu connaissance dans l'exercice de celle-ci. Demeurent réservées les dispositions de la législation fédérale et cantonale statuant une obligation de renseigner ou de témoigner (ch. 3). L'étendue de l'obligation de témoigner est donc définie en premier lieu par le droit procédural (PIQUEREZ, Précis de procédure pénale suisse, Lausanne 1987, No 1049). Or, de nombreuses lois cantonales de procédure autorisent l'avocat à se prévaloir du secret professionnel à l'encontre des investigations de l'autorité. Ces dispositions ont leur raison d'être dans le rapport de confiance particulier qui lie l'avocat et son client, en vertu duquel l'avocat doit pouvoir susciter la confiance absolue de son client, ce dernier devant pouvoir se fier entièrement à la discrétion de son défenseur. En effet, à défaut d'un tel rapport de confiance, il serait difficile à l'avocat, non complètement renseigné sur tous les faits importants, de conseiller judicieusement son client et de le représenter efficacement dans une procédure, comme l'exigent les garanties de procédure conférées notamment par les art. 4 Cst. et 6 CEDH (ATF 91 I 205 consid. 3; SCHWAAB, Devoir de discrétion et obligation de témoigner et de produire des pièces, thèse, Lausanne 1976 p. 27 ss). L'institution du secret professionnel sert donc tant les intérêts de l'avocat et de son client que ceux de la justice, dont il est l'auxiliaire (WEGMANN, op.cit. p. 5-6).
Il n'est pas nécessaire pour la solution de la présente cause de rechercher si, indépendamment des règles de droit cantonal, le droit au secret professionnel de l'avocat peut être déduit directement du droit constitutionnel, voire conventionnel, soit en particulier de l'interdiction du déni de justice (art. 4 Cst.) et des garanties de procédure qu'elle implique (respectivement de l'art. 6 CEDH) et du droit non écrit à la liberté personnelle (respectivement de l'art. 8 CEDH).
aa) A teneur de l'art. 47 CPP gen., les avocats ne peuvent être entendus, à quelque titre que ce soit (al. 1). Toutefois, si une personne est déliée du secret par celui qui le lui a confié ou si l'autorité de surveillance dont elle dépend lui en a donné l'autorisation, sur sa demande, elle peut déposer comme témoin. Selon l'art. 13 de la loi genevoise sur la profession d'avocat, l'avocat ne peut révéler les secrets qui lui sont confiés en vertu de sa profession ou dont il a connaissance dans l'exercice de celle-ci. Il doit inviter ses auxiliaires à observer la même interdiction et veiller à ce qu'elle soit respectée par eux (al. 1). Sans en avoir l'obligation, l'avocat peut toutefois révéler un secret si l'intéressé y consent, ou lorsqu'il y est autorisé par la commission du barreau (al. 2 à 4). Ainsi défini par le droit cantonal, le secret professionnel de l'avocat est absolu (PIQUEREZ, op.cit., No 1052). La saisie de documents est soumise aux mêmes restrictions en vertu de l'art. 181 al. 2 CPP gen., de même que les visites domiciliaires et perquisitions (art. 178 al. 2 CPP gen.) et les écoutes téléphoniques (art. 184a al. 2 et 184f al. 2 CPP gen.).
bb) Le secret professionnel s'étend à tout ce que l'avocat apprend dans l'exercice de son mandat, et non seulement aux secrets proprement dits. Selon cette conception extensive du secret, fondée sur le texte même de l'art. 321 CP ("en vertu de sa profession" et "dans l'exercice de celle-ci"), le secret professionnel couvre tous les faits confiés au mandataire, qui présentent un certain rapport avec sa profession (ATF 97 I 838 consid. 4), rapport qui peut être fort ténu (SCHWAAB, op.cit. p. 35, 50, WEGMANN, op.cit. p. 103-104). S'agissant des confidences, il convient d'examiner si l'intéressé s'adresse au mandataire en raison de ses compétences professionnelles, seules échappant au secret celles qui n'ont aucun rapport avec l'exécution du mandat (ATF 102 IV 214 consid. 4, LOGOZ, Commentaire du code pénal suisse, Partie spéciale p. 778, STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil I, Berne 1983 p. 150). Une information est couverte par le secret dès qu'il est reconnaissable pour l'avocat que telle est la volonté de son client, que cette volonté soit explicite ou qu'elle ressorte des circonstances (SCHWAAB, op.cit. p. 36, WEGMANN, op.cit. p. 101). Cette protection ne cesse pas avec le désaisissement des pièces en question, mais persiste même après la fin du rapport de mandat (STRATENWERTH, loc.cit.; art. 321 ch. 3 CP, cf. aussi art. 321a al. 4 2e phrase CO, par renvoi général de l'art. 398 al. 1 CO).
cc) Institué notamment pour assurer une défense efficace des intérêts du client, le secret professionnel ne doit toutefois pas porter préjudice à une bonne administration de la justice (ATF 115 Ia 200 consid. 3d/cc); l'interdiction de l'abus de droit s'applique en effet à tous les domaines du droit et également en procédure pénale (SCHWAAB, op.cit. p. 36). Selon la jurisprudence, la saisie de documents est par exemple possible lorsque ceux-ci sont en rapport avec une infraction que l'avocat lui-même est soupçonné avoir commise, lorsqu'il s'agit de pièces relatives à son activité purement commerciale (ATF 115 Ia 198, ATF 112 Ib 606, ATF 106 IV 424), lorsque le client entend mettre en lieu sûr le produit de l'infraction ou l'instrument ayant servi à la commettre, ou encore lorsque les documents qui lui sont remis sont en réalité destinés à un tiers (ATF 102 IV 210). De tels abus ne sauraient être protégés et il appartient au mandataire de s'assurer que les objets qui lui sont remis ne le sont pas uniquement pour bénéficier d'une protection abusive contre la mainmise des autorités répressives. En dehors de tels cas, les documents confiés à un avocat par son client bénéficient donc en principe, selon le droit cantonal, d'une protection absolue (SJ 1990, p. 444-445).
b) En l'espèce, il n'est pas contestable que les documents remis par X. à Me B. par l'entremise de Me A. l'ont été dans le cadre du mandat qui les lie. Quand bien même ses aveux sont sans rapports avec la procédure dont l'inculpé fait actuellement l'objet, ils ont été remis à Me B. "en vertu de sa profession" d'avocat. Comme le relève l'autorité intimée, Me B. n'avait certes pas connaissance de leur contenu, de sorte que, d'une part, il ne pouvait s'assurer qu'il ne s'agissait pas là d'un dépôt abusif et, d'autre part, il ne pouvait s'en servir directement pour la défense de son client. Cela n'a toutefois pas en l'espèce pour conséquence de soustraire ces pièces à la protection du secret professionnel. En effet, l'enveloppe fermée a été reçue par Me B. de Me A., précédent défenseur de X., qui en connaissait le contenu. Ayant constaté qu'il ne s'agissait ni du produit, ni de l'instrument d'une infraction, ni encore de révélations sur des infractions à commettre, mais d'informations concernant l'activité du prévenu, Me A. était tenu au secret à leur sujet, obligation qui, on l'a vu, n'a pas pris fin avec la cessation des rapports contractuels (supra consid. 6a/bb). En mains de Me B., ces documents conservaient dès lors leur caractère secret, soit que cet avocat ait repris à son compte, avec le mandat, l'obligation préexistante de garder le secret, soit qu'il apparaisse comme l'auxiliaire du précédent conseil dans la conservation de ce secret.
c) Il sied enfin d'examiner si la protection dont jouit le secret a pris fin du fait que les documents qui lui étaient soumis ont échappé à la maîtrise immédiate de Me B. Pour en décider, il n'est point décisif que, selon les droits réels, la possession ait pu échapper à cet avocat. En outre, il suffit d'examiner le problème au regard des circonstances qui se présentaient dans le cas particulier: l'avocat avait été dépossédé des biens confiés, par la violence et contre son gré; il était d'emblée possible de déterminer que le document litigieux avait été placé sous sa garde puisqu'il était demeuré dans son contenant (le coffre-fort) qui lui appartenait de manière reconnaissable, la police ayant été informée du vol; enfin, la police avait le devoir de restituer le bien dérobé à la personne dépossédée. Pour déterminer l'étendue du secret professionnel dans une telle situation, il convient de prendre en considération les intérêts que le législateur a entendu protéger. Or, si l'avocat est admis à opposer le secret professionnel à une demande de consultation d'un document qui est en sa possession immédiate, il serait choquant qu'il ne puisse en faire autant lorsque ce bien lui a été soustrait par la violence, alors même qu'il demeure reconnaissable que ce bien relevait en principe du secret professionnel et que la police a en principe le devoir de le restituer. En pareille situation, il serait peu satisfaisant qu'on fasse supporter à l'avocat, et surtout à son client, les conséquences d'un vol. Des problèmes équivalents, et appelant une solution identique au cas d'espèce, peuvent se poser en cas de disparition d'un portefeuille ou d'une valise de travail appartenant à un avocat. Sans doute l'extension du secret professionnel à de telles éventualités prive-t-elle la police d'un moyen de connaissance qui peut être important, mais ce moyen lui eût également échappé si le vol n'avait pas eu lieu; cette extension ne représente donc pas un privilège exorbitant.
Compte tenu de la finalité de la règle, une autre solution heurterait le sentiment du droit et de l'équité et apparaîtrait arbitraire.
Prise en violation du droit cantonal sur le secret professionnel, la décision attaquée consacre également une atteinte illicite à la liberté personnelle, ainsi qu'au respect de la vie privée qui en est un aspect. | fr | Art. 8 CEDH et art. 4 Cst.; secret professionnel de l'avocat. Saisie par le Procureur général de documents contenant les aveux d'un inculpé se trouvant dans un coffre-fort volé à un avocat et retrouvé par la police. 1. Recevabilité du recours de droit public; épuisement des instances cantonales (art. 86 al. 2 OJ), qualité pour recourir (art. 88 OJ), motivation et conclusions du recours (art. 90 OJ) (consid. 2).
2. Conditions d'admissibilité d'une telle atteinte à la liberté personnelle (consid. 3-5a).
3. La loi cantonale permet en soi au Procureur général d'ordonner la saisie de moyens de preuve (consid. 5b).
4. Portée, selon le droit cantonal, du secret professionnel que l'avocat peut opposer aux investigations de l'autorité (consid. 6a). En l'espèce, les documents litigieux étaient couverts par ce secret; la décision attaquée apparaît donc arbitraire (consid. 6b et c). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,719 | 117 Ia 341 | 117 Ia 341
Sachverhalt ab Seite 342
Inculpé d'infraction à la loi fédérale sur les stupéfiants, X. est en détention préventive depuis le mois de mai 1988. Au mois d'avril 1989, il résilia le mandat de son conseil Me A. et confia la défense de ses intérêts à Me B., avocat à Genève. Le 5 juillet 1989, Me A. transmit à Me B. les pièces de la procédure pénale et la correspondance échangée avec le juge d'instruction. Certains documents personnels remis par X. à Me A., dont le contenu était connu de ce dernier, furent placés dans une enveloppe fermée qui ne devait, selon une inscription qui y est apposée, pas être ouverte sans l'accord de X. L'enveloppe fut placée dans le coffre-fort de l'étude de Me B.
Dans la nuit du 11 au 12 septembre 1990, l'étude de Me B. fut cambriolée; le coffre-fort fut emporté. Me B. déposa une plainte pénale le 12 septembre 1990.
Deux auteurs présumés de ce cambriolage furent arrêtés par la police le 14 septembre 1990. A cette occasion, le coffre-fort fut retrouvé; il avait été ouvert au chalumeau. Divers documents s'y trouvaient, parmi lesquels l'enveloppe remise par Me A., partiellement brûlée et contenant quarante-deux pages manuscrites.
Le juge d'instruction chargé de la procédure pénale relative au cambriolage procéda à l'inventaire des objets trouvés dans le coffre. S'étant aperçu que le manuscrit précité concernait l'activité déployée précédemment par X., ce magistrat les remit le 20 septembre 1990, avec d'autres objets, sous pli scellé, au Procureur général du canton de Genève (le Procureur général).
Le 2 octobre 1990, le Procureur général procéda, en présence de Me B., à l'ouverture du pli scellé. Il restitua sur-le-champ diverses pièces, mais conserva, malgré les protestations de cet avocat, les documents écrits par X. Il constata à leur lecture que X. "y décrivait notamment un certain nombre d'actes qu'il avait commis pendant son existence, pénalement répréhensibles et d'une gravité évidente".
Par lettre du 3 octobre 1990, il décida, "vu la gravité des faits révélés par lesdits documents", de "les conserver et d'en faire usage dans le cadre des poursuites utiles".
Cette décision a fait l'objet de deux recours de droit public: l'un émanant de X., l'autre de Me B.; tous deux se plaignent d'arbitraire, d'une violation de la liberté personnelle, du droit au respect de la vie privée (art. 8 par. 1 CEDH) et de l'art. 6 par. 3 let. c CEDH; ils invoquent en outre l'absence de base légale de la décision attaquée.
Le Procureur général conclut au rejet des recours, dans la mesure où ils sont recevables.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 116 Ia 179 consid. 2 et les arrêts cités).
a) Le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels n'est recevable qu'après que les moyens de droit cantonal ont été épuisés (art. 86 al. 2 OJ).
Les décisions du Procureur général qui peuvent faire l'objet d'un recours à la Chambre d'accusation sont énumérées à l'art. 190 A du code de procédure pénale genevois (CPP gen.). Il s'agit des décisions portant sur la suspension ou la jonction des causes (art. 90 CPP gen.), des décisions de classement avant ou après instruction (art. 116 et 198 CPP gen.) et des décisions relatives aux sûretés (art. 162 et 163 CPP gen.). La décision entreprise n'entre manifestement pas dans ces catégories.
Selon les recourants, il appartenait au juge d'instruction chargé de la cause relative au cambriolage de l'étude de Me B. de rendre une décision quant à l'utilisation des documents saisis; il ne pouvait sans autre les transmettre au Procureur général. Si les recourants semblent donc reprocher dans cette mesure une absence de décision au juge d'instruction, les recours ne sont toutefois pas dirigés contre ce magistrat, en raison de son inaction. Au demeurant, ce grief ne serait pas fondé. Certes, le refus de statuer sans droit est, selon l'art. 190 al. 1 CPP gen., assimilé à une décision contre laquelle les parties peuvent recourir à la Chambre d'accusation; en outre, la saisie de documents ne fait pas partie des actes d'instruction pour lesquels il faut attendre la communication du dossier au Procureur général avant de recourir (art. 190 al. 2 CPP gen.), de sorte qu'on pourrait se demander si les recourants n'auraient pas pu saisir la Chambre d'accusation afin d'obtenir une décision formelle concernant le sort de ces documents. Un tel moyen n'aurait toutefois pas été fondé. En effet, "lorsqu'au cours de ses investigations, le juge d'instruction constate l'existence d'autres infractions, il les signale au Procureur général qui ordonne, s'il y a lieu, l'ouverture d'une instruction" (art. 120 CPP gen.). Les documents découverts dans le coffre de Me B. n'avaient aucun rapport avec la commission du cambriolage. Saisi "in rem" (art. 119 CPP gen.), le juge d'instruction ne pouvait donc pas prendre de décision quant au sort de ces écrits. En les transmettant au Procureur général, il a agi conformément à l'art. 120 CPP gen. et sa décision n'était pas susceptible d'un recours à la Chambre d'accusation.
Il s'ensuit que l'exigence de l'art. 86 al. 2 OJ est respectée.
b) N'ont qualité pour interjeter un recours de droit public que les personnes qui ont un intérêt juridique à l'annulation de la décision attaquée (art. 88 OJ). Selon la jurisprudence, le recourant doit être titulaire des droits constitutionnels invoqués. Me B. se plaint dans son recours d'une violation de l'art. 6 par. 3 let. c CEDH, soit du droit à l'assistance d'un défenseur; or, ce droit appartient à l'accusé; son défenseur n'en est pas titulaire. Me B. n'est donc pas recevable à l'invoquer à l'appui de son propre recours.
c) Selon l'art. 90 al. 1 let. b OJ, l'acte de recours doit contenir, à peine d'irrecevabilité, un exposé des droits constitutionnels et principes juridiques dont la violation est alléguée. Les recourants se plaignent, dans leurs écritures, d'une "violation du secret auquel est soumise la correspondance entre le client et l'avocat". A l'évidence, ce secret ne représente pas en soi un droit constitutionnel; en tant qu'il serait invoqué directement, ce grief serait irrecevable; Me B. ne se plaint en particulier pas à ce sujet d'une violation de la liberté du commerce et de l'industrie.
Dans la mesure où les recourants se plaignent d'une application arbitraire des dispositions cantonales relatives au secret professionnel, il conviendrait de rechercher si Me B. dispose d'un intérêt juridiquement protégé à s'en prévaloir (art. 88 OJ). Tel semble être le cas car, si le secret professionnel tend en premier lieu à la sauvegarde des intérêts du client, il vise également, on le verra (infra consid. 6a), à faciliter l'exercice de la profession d'avocat (cf. ATF 115 Ia 199 consid. 3d/aa; WEGMANN, Handbuch über die Berufspflichten des Rechtsanwaltes im Kanton Zürich, Zurich 1988 p. 93). Dans la mesure où Me B. se prévaut de son propre secret professionnel (cf. infra consid. 6c), son recours paraît recevable. La question souffre néanmoins de demeurer indécise car, comme on le verra, l'admission du recours de X. conduit de toute manière à l'annulation de la décision attaquée.
d) Les recourants concluent, notamment, à ce que soit constatée l'incompétence du Procureur général pour rendre la décision attaquée, à ce qu'il soit constaté que le Procureur général n'était pas autorisé à prendre connaissance de ces documents et à ce que soit ordonnée leur restitution. Selon la jurisprudence constante, le recours de droit public n'a, sauf exceptions non réalisées en l'espèce, qu'une fonction purement cassatoire (ATF 114 Ia 212 consid. 1b); le recourant ne peut ainsi conclure qu'à l'annulation de la décision attaquée, sans que le Tribunal fédéral puisse ordonner de mesures positives. Dans la mesure où elles tendent à autre chose, les conclusions des recourants sont irrecevables.
3. Les recourants se plaignent d'une violation du principe de la légalité; selon eux, aucune base légale ne permettrait au Procureur général de saisir des documents se trouvant dans le coffre de Me B. Bien qu'ils semblent en faire un grief séparé, ils invoquent aussi une violation de la liberté personnelle ainsi que des art. 8 et 6 par. 3 let. c CEDH. C'est en relation avec ces droits qu'il convient d'examiner l'existence d'une base légale.
4. Droit constitutionnel non écrit, la liberté personnelle ne tend pas seulement à assurer la liberté de mouvement ou à protéger l'intégrité corporelle, mais elle garantit, de manière générale, toutes les libertés correspondant à une manifestation élémentaire de la personne humaine et elle tend, notamment, à la protection de la sphère intime et du secret de la correspondance (ATF 109 Ia 158 consid. 8b, 259 consid. 4a, ATF 102 Ia 521). Cette protection équivaut, sur ce dernier point, à celles découlant des art. 8 et 6 par. 3 let. c CEDH, dans la mesure où cette dernière disposition assure à l'accusé le droit de conférer librement avec son avocat (UTZ, Die Kommunikation zwischen inhaftiertem Beschuldigten und Verteidiger, Bâle 1984 p. 52).
Aux termes de l'art. 8 CEDH, toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance (ch. 1). Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits ou libertés d'autrui (ch. 2).
En prenant connaissance du contenu des documents litigieux et en refusant de les restituer aux recourants, l'autorité intimée a restreint leur droit au respect de la vie privée et de la correspondance, ainsi qu'à leur liberté personnelle. Une telle restriction n'est admissible que si elle repose sur une base légale; en outre, elle ne peut intervenir que pour certains motifs d'intérêt public et elle doit respecter le principe de la proportionnalité.
5. a) La jurisprudence du Tribunal fédéral exige qu'une restriction à la liberté personnelle repose sur une disposition possédant une certaine "densité normative" (ATF 109 Ia 282 consid. 4d, ATF 107 Ia 140; UTZ, op.cit. p. 73-74). De même, selon l'art. 8 CEDH, une ingérence étatique dans la sphère privée n'est admissible que si elle est prévue par la loi. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme exige aussi que la norme en question revête un certain degré de précision. Ainsi, l'exigence de prévisibilité ne signifie pas qu'il faille permettre à un individu de prévoir si et quand ses communications risquent d'être interceptées par les autorités, afin qu'il puisse régler son comportement en conséquence. Néanmoins, la loi doit user de termes assez clairs pour indiquer à tous de manière suffisante en quelles circonstances et dans quelles conditions elle habilite la puissance publique à opérer de telles restrictions au droit au respect de la vie privée et de la correspondance (arrêts du 24 avril 1990 en la cause Kruslin, série A vol. 176 A No 30, et en la cause Huvig, série A vol. 176 B, RUDH 1990 vol. 2 No 4 p. 164 ss; GÉRARD COHEN-JONATHAN, La Cour européenne des droits de l'homme et les écoutes téléphoniques, RUDH 1990 vol. 2 No 5 p. 186-187; GIORGIO MALINVERNI, Le droit des personnes privées de liberté au respect de leur correspondance, Etudes et essais sur le droit international humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge, en l'honneur de Jean Piotet, Genève 1984 p. 87 ss).
b) Les recourants soutiennent en premier lieu qu'aucune disposition ne donnait au Procureur général la compétence d'agir par voie d'ordonnance.
Le Procureur général s'est fondé pour prendre sa décision sur le fait qu'il agissait en tant que chef de la police judiciaire (art. 106 CPP gen.), responsable de l'ordre public (art. 43 OJ gen.), autorité chargée de la poursuite des crimes et des délits (art. 4 et 11 CPP gen.). Il était, selon lui, de son devoir de prendre connaissance d'indices pouvant révéler l'existence de crimes commis ou à commettre. Les dispositions précitées ont une portée toute générale; à elles seules, elles ne présentent à l'évidence pas le degré de précision suffisant pour fonder une décision portant sur la saisie de moyens de preuve.
Soumise à l'autorité du Procureur général pour tous les actes qu'elle accomplit (art. 106 CPP gen. et 15 al. 1 de la loi genevoise sur la police - Lpol.), la police judiciaire "procède au contrôle d'identité, à la fouille des personnes, des véhicules et des contenants en conformité de la loi sur la police, du 26 octobre 1957" (art. 106a al. 3 CPP gen.). Elle procède aux premières recherches, relève les traces de l'infraction et prend toutes les mesures utiles pour la conservation du corps du délit et la découverte de son auteur. Elle s'assure des pièces à conviction et des objets provenant de l'infraction, qui en sont le produit ou qui ont servi à la commettre et en dresse un inventaire détaillé (art. 107 CPP gen.). Selon l'art. 17D Lpol., les fonctionnaires de police peuvent fouiller les véhicules et contenants susceptibles de renfermer des objets de provenance délictueuse, ainsi que des objets ayant servi ou devant servir à commettre des infractions. Lorsque la police découvre à cette occasion un moyen de preuve se rapportant à une infraction, il lui appartient de le transmettre au Procureur général (art. 106 et 106a al. 1 CPP gen.). Lorsqu'une telle découverte a lieu dans le cadre d'une procédure dont est saisi un juge d'instruction, ce dernier signale l'existence de l'infraction ainsi révélée au Procureur général qui ordonne, s'il y a lieu, l'ouverture d'une instruction (supra consid. 2a). Il ressort de ces dispositions que les décisions relatives à la saisie probatoire d'objets ainsi découverts reviennent au Procureur général, du moins tant que celui-ci n'a pas requis l'ouverture d'une information (art. 115 al. 2 CPP gen.) et qu'il s'agit d'en assurer la conservation provisoire. Dans cette mesure, cela implique la compétence de rendre des décisions sur l'utilisation de ces objets. De ce point de vue, la décision attaquée repose sur une base légale suffisante.
6. Lorsqu'une intervention étatique repose en soi sur une base légale, il convient encore d'examiner, en vertu du principe de la suprématie de la loi, si elle respecte l'ensemble des autres dispositions légales applicables (cf. aussi l'art. 8 ch. 2 CEDH). Les recourants se plaignent à ce sujet d'une violation du secret professionnel de l'avocat. Il convient d'admettre qu'implicitement, ils invoquent une application arbitraire des dispositions fédérales et cantonales sur le secret professionnel.
a) Selon l'art. 321 ch. 1 CP sont punissables de l'emprisonnement, notamment, les avocats et défenseurs en justice tenus au secret professionnel en vertu du code des obligations, qui auront révélé un secret qui leur avait été confié en vertu de leur profession ou dont ils avaient eu connaissance dans l'exercice de celle-ci. Demeurent réservées les dispositions de la législation fédérale et cantonale statuant une obligation de renseigner ou de témoigner (ch. 3). L'étendue de l'obligation de témoigner est donc définie en premier lieu par le droit procédural (PIQUEREZ, Précis de procédure pénale suisse, Lausanne 1987, No 1049). Or, de nombreuses lois cantonales de procédure autorisent l'avocat à se prévaloir du secret professionnel à l'encontre des investigations de l'autorité. Ces dispositions ont leur raison d'être dans le rapport de confiance particulier qui lie l'avocat et son client, en vertu duquel l'avocat doit pouvoir susciter la confiance absolue de son client, ce dernier devant pouvoir se fier entièrement à la discrétion de son défenseur. En effet, à défaut d'un tel rapport de confiance, il serait difficile à l'avocat, non complètement renseigné sur tous les faits importants, de conseiller judicieusement son client et de le représenter efficacement dans une procédure, comme l'exigent les garanties de procédure conférées notamment par les art. 4 Cst. et 6 CEDH (ATF 91 I 205 consid. 3; SCHWAAB, Devoir de discrétion et obligation de témoigner et de produire des pièces, thèse, Lausanne 1976 p. 27 ss). L'institution du secret professionnel sert donc tant les intérêts de l'avocat et de son client que ceux de la justice, dont il est l'auxiliaire (WEGMANN, op.cit. p. 5-6).
Il n'est pas nécessaire pour la solution de la présente cause de rechercher si, indépendamment des règles de droit cantonal, le droit au secret professionnel de l'avocat peut être déduit directement du droit constitutionnel, voire conventionnel, soit en particulier de l'interdiction du déni de justice (art. 4 Cst.) et des garanties de procédure qu'elle implique (respectivement de l'art. 6 CEDH) et du droit non écrit à la liberté personnelle (respectivement de l'art. 8 CEDH).
aa) A teneur de l'art. 47 CPP gen., les avocats ne peuvent être entendus, à quelque titre que ce soit (al. 1). Toutefois, si une personne est déliée du secret par celui qui le lui a confié ou si l'autorité de surveillance dont elle dépend lui en a donné l'autorisation, sur sa demande, elle peut déposer comme témoin. Selon l'art. 13 de la loi genevoise sur la profession d'avocat, l'avocat ne peut révéler les secrets qui lui sont confiés en vertu de sa profession ou dont il a connaissance dans l'exercice de celle-ci. Il doit inviter ses auxiliaires à observer la même interdiction et veiller à ce qu'elle soit respectée par eux (al. 1). Sans en avoir l'obligation, l'avocat peut toutefois révéler un secret si l'intéressé y consent, ou lorsqu'il y est autorisé par la commission du barreau (al. 2 à 4). Ainsi défini par le droit cantonal, le secret professionnel de l'avocat est absolu (PIQUEREZ, op.cit., No 1052). La saisie de documents est soumise aux mêmes restrictions en vertu de l'art. 181 al. 2 CPP gen., de même que les visites domiciliaires et perquisitions (art. 178 al. 2 CPP gen.) et les écoutes téléphoniques (art. 184a al. 2 et 184f al. 2 CPP gen.).
bb) Le secret professionnel s'étend à tout ce que l'avocat apprend dans l'exercice de son mandat, et non seulement aux secrets proprement dits. Selon cette conception extensive du secret, fondée sur le texte même de l'art. 321 CP ("en vertu de sa profession" et "dans l'exercice de celle-ci"), le secret professionnel couvre tous les faits confiés au mandataire, qui présentent un certain rapport avec sa profession (ATF 97 I 838 consid. 4), rapport qui peut être fort ténu (SCHWAAB, op.cit. p. 35, 50, WEGMANN, op.cit. p. 103-104). S'agissant des confidences, il convient d'examiner si l'intéressé s'adresse au mandataire en raison de ses compétences professionnelles, seules échappant au secret celles qui n'ont aucun rapport avec l'exécution du mandat (ATF 102 IV 214 consid. 4, LOGOZ, Commentaire du code pénal suisse, Partie spéciale p. 778, STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil I, Berne 1983 p. 150). Une information est couverte par le secret dès qu'il est reconnaissable pour l'avocat que telle est la volonté de son client, que cette volonté soit explicite ou qu'elle ressorte des circonstances (SCHWAAB, op.cit. p. 36, WEGMANN, op.cit. p. 101). Cette protection ne cesse pas avec le désaisissement des pièces en question, mais persiste même après la fin du rapport de mandat (STRATENWERTH, loc.cit.; art. 321 ch. 3 CP, cf. aussi art. 321a al. 4 2e phrase CO, par renvoi général de l'art. 398 al. 1 CO).
cc) Institué notamment pour assurer une défense efficace des intérêts du client, le secret professionnel ne doit toutefois pas porter préjudice à une bonne administration de la justice (ATF 115 Ia 200 consid. 3d/cc); l'interdiction de l'abus de droit s'applique en effet à tous les domaines du droit et également en procédure pénale (SCHWAAB, op.cit. p. 36). Selon la jurisprudence, la saisie de documents est par exemple possible lorsque ceux-ci sont en rapport avec une infraction que l'avocat lui-même est soupçonné avoir commise, lorsqu'il s'agit de pièces relatives à son activité purement commerciale (ATF 115 Ia 198, ATF 112 Ib 606, ATF 106 IV 424), lorsque le client entend mettre en lieu sûr le produit de l'infraction ou l'instrument ayant servi à la commettre, ou encore lorsque les documents qui lui sont remis sont en réalité destinés à un tiers (ATF 102 IV 210). De tels abus ne sauraient être protégés et il appartient au mandataire de s'assurer que les objets qui lui sont remis ne le sont pas uniquement pour bénéficier d'une protection abusive contre la mainmise des autorités répressives. En dehors de tels cas, les documents confiés à un avocat par son client bénéficient donc en principe, selon le droit cantonal, d'une protection absolue (SJ 1990, p. 444-445).
b) En l'espèce, il n'est pas contestable que les documents remis par X. à Me B. par l'entremise de Me A. l'ont été dans le cadre du mandat qui les lie. Quand bien même ses aveux sont sans rapports avec la procédure dont l'inculpé fait actuellement l'objet, ils ont été remis à Me B. "en vertu de sa profession" d'avocat. Comme le relève l'autorité intimée, Me B. n'avait certes pas connaissance de leur contenu, de sorte que, d'une part, il ne pouvait s'assurer qu'il ne s'agissait pas là d'un dépôt abusif et, d'autre part, il ne pouvait s'en servir directement pour la défense de son client. Cela n'a toutefois pas en l'espèce pour conséquence de soustraire ces pièces à la protection du secret professionnel. En effet, l'enveloppe fermée a été reçue par Me B. de Me A., précédent défenseur de X., qui en connaissait le contenu. Ayant constaté qu'il ne s'agissait ni du produit, ni de l'instrument d'une infraction, ni encore de révélations sur des infractions à commettre, mais d'informations concernant l'activité du prévenu, Me A. était tenu au secret à leur sujet, obligation qui, on l'a vu, n'a pas pris fin avec la cessation des rapports contractuels (supra consid. 6a/bb). En mains de Me B., ces documents conservaient dès lors leur caractère secret, soit que cet avocat ait repris à son compte, avec le mandat, l'obligation préexistante de garder le secret, soit qu'il apparaisse comme l'auxiliaire du précédent conseil dans la conservation de ce secret.
c) Il sied enfin d'examiner si la protection dont jouit le secret a pris fin du fait que les documents qui lui étaient soumis ont échappé à la maîtrise immédiate de Me B. Pour en décider, il n'est point décisif que, selon les droits réels, la possession ait pu échapper à cet avocat. En outre, il suffit d'examiner le problème au regard des circonstances qui se présentaient dans le cas particulier: l'avocat avait été dépossédé des biens confiés, par la violence et contre son gré; il était d'emblée possible de déterminer que le document litigieux avait été placé sous sa garde puisqu'il était demeuré dans son contenant (le coffre-fort) qui lui appartenait de manière reconnaissable, la police ayant été informée du vol; enfin, la police avait le devoir de restituer le bien dérobé à la personne dépossédée. Pour déterminer l'étendue du secret professionnel dans une telle situation, il convient de prendre en considération les intérêts que le législateur a entendu protéger. Or, si l'avocat est admis à opposer le secret professionnel à une demande de consultation d'un document qui est en sa possession immédiate, il serait choquant qu'il ne puisse en faire autant lorsque ce bien lui a été soustrait par la violence, alors même qu'il demeure reconnaissable que ce bien relevait en principe du secret professionnel et que la police a en principe le devoir de le restituer. En pareille situation, il serait peu satisfaisant qu'on fasse supporter à l'avocat, et surtout à son client, les conséquences d'un vol. Des problèmes équivalents, et appelant une solution identique au cas d'espèce, peuvent se poser en cas de disparition d'un portefeuille ou d'une valise de travail appartenant à un avocat. Sans doute l'extension du secret professionnel à de telles éventualités prive-t-elle la police d'un moyen de connaissance qui peut être important, mais ce moyen lui eût également échappé si le vol n'avait pas eu lieu; cette extension ne représente donc pas un privilège exorbitant.
Compte tenu de la finalité de la règle, une autre solution heurterait le sentiment du droit et de l'équité et apparaîtrait arbitraire.
Prise en violation du droit cantonal sur le secret professionnel, la décision attaquée consacre également une atteinte illicite à la liberté personnelle, ainsi qu'au respect de la vie privée qui en est un aspect. | fr | Art. 8 CEDU e art. 4 Cost.; segreto professionale dell'avvocato. Sequestro da parte del Procuratore generale di documenti contenenti le confessioni di un imputato custoditi in una cassaforte, rubata a un avvocato e ritrovata dalla polizia. 1. Ammissibilità del ricorso di diritto pubblico; esaurimento dei rimedi di diritto cantonale (art. 86 cpv. 2 OG), legittimazione (art. 88 OG), motivazione e conclusioni del ricorso (art. 90 OG) (consid. 2).
2. Condizioni che giustificano una simile restrizione alla libertà personale (consid. 3-5a).
3. La legge cantonale permette di per sé al Procuratore generale di ordinare il sequestro di mezzi di prova (consid. 5b).
4. Estensione, in base al diritto cantonale, del segreto professionale che l'avvocato può opporre alle indagini dell'autorità (consid. 6a). Nel caso concreto, i documenti oggetto della misura erano coperti da questo segreto; la decisione impugnata appare pertanto arbitraria (consid. 6b e c). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-341%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 36
Agriculteur à Muriaux, où il dispose d'un domaine de 8,5 hectares, Jean-François Frésard est également propriétaire de 6,79 hectares de terres agricoles situées au Peu-Péquignot sur la commune du Noirmont. De 1978 à 1988, il a estivé sur le pâturage communal du Noirmont le nombre de pièces de bétail correspondant aux encrannes (droit de pacage immémorial) auxquelles lui donne droit la surface de ses terres cultivées sur le territoire communal.
Le 29 février 1988, l'assemblée communale du Noirmont a adopté un nouveau règlement de jouissance des biens communaux dont l'art. 2 prévoit que le droit de laisser paître du bétail sur les terres communales est soumis à la double condition d'exploiter un domaine agricole sur le territoire communal (lettre a) et d'hiverner le bétail sur ce même territoire (lettre b).
Jean-François Frésard, qui hiverne la majorité de son bétail à Muriaux, s'est opposé en vain à la décision communale en invoquant la nullité de l'art. 2 lettre b du règlement, contraire, selon lui, à ses droits acquis. Par arrêt du 15 mars 1990, la Chambre administrative du Tribunal cantonal du canton du Jura a mis un terme à la procédure cantonale en rejetant le recours de l'agriculteur; le tribunal a estimé en substance que l'obligation d'hivernage ne constitue en l'espèce qu'une modalité réglant l'exercice de la jouissance des biens communaux sans porter atteinte au droit lui-même; il ne saurait dès lors être question d'une atteinte aux droits acquis.
Agissant par la voie du recours de droit public, Jean-François Frésard demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 15 mars 1990. Il invoque une violation des art. 4 et 22ter Cst. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Les droits d'encrannes en vigueur dans la commune du Noirmont constituent un droit de pacage qui appartient non seulement aux personnes domiciliées dans la commune, mais également à celles qui, ayant élu domicile ailleurs, sont propriétaires de terres cultivées sur le territoire communal et remplissent les conditions stipulées par la loi et les règlements du Noirmont. Ces droits de jouissance des pâturages communaux sont ainsi étroitement liés à la propriété foncière dont dispose l'ayant droit (Acte de classification de la commune du Noirmont du 16 juin 1875; voir aussi FOLLETÊTE, Us et coutumes des Franches-Montagnes, in: Revue des juristes bernois 1910 p. 44 et RENNEFAHRT, Die Natur der Allmend-Nutzungsrechte in den Freibergen, in: Revue des juristes bernois 1922 p. 11 ss).
S'agissant de la nature des droits d'encrannes, la doctrine les considère, à juste titre, comme des droits de pacage immémoriaux et leur applique par conséquent le régime juridique des droits acquis (cf. GRISEL, Traité de droit administratif, p. 591, RENNEFAHRT, op.cit., p. 15, RHINOW, Wohlerworbene und vertragliche Rechte, p. 1 ss).
3. a) Dans le cas particulier, le recourant conteste à la commune du Noirmont le droit de subordonner les droits d'encrannes auxquels peut prétendre un propriétaire foncier à la condition que le bétail concerné ait hiverné précédemment sur le territoire communal. L'intéressé voit dans cette condition une atteinte inadmissible à ses droits acquis, contraire à la garantie de la propriété (art. 22ter Cst.) et au principe de la bonne foi (art. 4 Cst.).
Il n'est pas contesté que l'obligation d'hivernage n'était pas imposée aux titulaires des droits d'encrannes dans la commune du Noirmont avant l'adoption du nouveau règlement (cf. arrêt rendu le 10 mai 1983 par le Tribunal cantonal jurassien en la cause Brossard, ch. 10). Aucune coutume, ni aucun texte légal antérieur à la règle litigieuse n'aménageaient de cette manière les conditions de jouissance du droit de pacage sur le territoire communal. La commune a par conséquent instauré une nouvelle modalité pour déterminer les encrannes. Or, selon l'Acte de classification de la commune du Noirmont de 1875, le mode de jouissance des pâturages communaux n'est pas "invariable"; il peut "subir des changements ou modifications ensuite de décisions prises par les ayants droit à cette jouissance". En d'autres termes, le mode de jouissance du droit acquis considéré ne peut en principe être modifié qu'après consultation des propriétaires des terres cultivées de la commune; savoir s'il est nécessaire, à cette occasion, d'obtenir une approbation de la modification envisagée à l'unanimité des ayants droit ou simplement à leur majorité (cf. pour les droits de parcours FOLLETÊTE, op.cit. p. 662) n'a pas à être tranché dans le cadre du présent litige. Il suffit de constater qu'une décision de l'assemblée communale sans consultation des ayants droit ne peut pas changer les modalités du droit d'encrannes (cf. RENNEFAHRT, op.cit., p. 15).
Certes, l'Acte de classification réservait également les dispositions des lois en vigueur et "celles qui à l'avenir pourraient changer l'état actuel des choses, tant sous le rapport de la jouissance des biens communaux que sous celui de l'administration en vue de la conservation de la fortune publique". Il n'est donc pas exclu de considérer qu'une loi postérieure à l'Acte de classification puisse changer le mode de jouissance des encrannes. La question peut toutefois demeurer indécise dès lors qu'en l'occurrence, aucune loi n'apporte de modification au régime juridique établi pour la jouissance des pâturages communaux. Sous cet angle, le règlement communal litigieux ne fait pas figure de "loi" au sens de l'Acte de classification, puisque ce dernier document distingue clairement entre la loi d'une part et les règlements communaux d'autre part.
b) Du moment que le droit acquis considéré ne contient pas, tel qu'il peut être connu par le biais de l'Acte de classification, de clause particulière permettant à la commune de procéder à une modification unilatérale de son étendue et de ses conditions d'exercice, il y a lieu d'examiner si les normes constitutionnelles invoquées par le recourant ont été violées ou si la commune pouvait s'appuyer sur d'autres règles, plus générales, pour limiter valablement la portée du droit d'encrannes.
Sous cet angle, il importe peu de déterminer si, en raison de son caractère essentiellement réel, le droit acquis invoqué bénéficie de la garantie de la propriété (art. 22ter Cst.; ATF 101 Ia 447) ou si son respect est plutôt protégé par le principe de la bonne foi (art. 4 Cst.; ATF 107 Ia 195). Quelle que soit la disposition constitutionnelle appliquée, il apparaît d'emblée que l'art. 2 lettre b du règlement litigieux est incompatible avec le régime des droits acquis. Selon la jurisprudence (ATF 113 Ia 362, ATF 112 Ia 278), la garantie des droits acquis n'est pas plus étendue que celle de la propriété, de sorte que cette catégorie de droits peut être limitée sous les mêmes conditions. Ainsi, que l'on applique l'art. 22ter Cst. ou l'art. 4 Cst., une atteinte aux droits acquis n'est admise qu'à la condition de s'appuyer sur une base légale suffisante, de répondre à un intérêt public pertinent, de respecter le principe de la proportionnalité et de prévoir une indemnisation totale de l'ayant droit lorsque l'atteinte équivaut à une expropriation (HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zurich 1990, No 773).
En l'espèce, il apparaît d'emblée que la décision communale ne poursuit aucun intérêt public prépondérant. On pourrait certes concevoir qu'une commune ayant à faire face à une motorisation toujours plus poussée des exploitations agricoles veuille éviter, en introduisant l'obligation d'hivernage, l'usage des pâturages communaux par des agriculteurs disposant d'écuries et d'une infrastructure très éloignées de la commune; il s'agirait là d'une préoccupation d'intérêt public visant à renforcer le tissu agricole de la corporation publique en favorisant les exploitants disposant d'une infrastructure complète sur territoire communal. Dans la même perspective, les arguments relevés par l'autorité intimée selon lesquels l'obligation d'hivernage permettrait un meilleur contrôle du bétail séjournant sur territoire communal et, partant, améliorerait la lutte contre les épizooties ne sont pas dépourvus de sens si l'on admet que les animaux mis en estivage sur les pâturages communaux viennent de loin. Il faut toutefois constater qu'en l'occurrence, la commune du Noirmont n'est pas submergée par la venue d'agriculteurs exploitant des domaines éloignés du territoire communal. Les 18 bénéficiaires des droits d'encrannes non domiciliés au Noirmont exploitent leur domaine principal dans la proximité de la commune et il s'agit bien souvent de domaines à cheval sur les limites de deux communes. Muriaux, en particulier, où se situe l'autre partie du domaine du recourant, jouxte le village du Noirmont au nord.
Dans ces conditions, vu la proximité des domaines agricoles en cause, les quelques arguments indiqués précédemment, qui auraient pu, à la rigueur, fonder un intérêt public à la réglementation litigieuse, ne peuvent pas prévaloir sur l'intérêt privé important du recourant à jouir de ses droits sans restriction.
Du moment que la décision attaquée ne répond pas à un intérêt public prépondérant, l'atteinte aux droits acquis du recourant n'est pas valable; partant, il s'avère superflu d'examiner si la restriction en cause bénéficie d'une base légale suffisante, si elle est proportionnée ou si, en raison de son contenu, elle équivaut à une expropriation, ce qui justifierait éventuellement le versement d'une indemnité. Ces questions peuvent demeurer indécises.
c) En résumé, il faut constater que l'obligation d'hivernage introduite par la commune n'est pas prévue dans le droit acquis tel qu'il s'applique au Noirmont; de plus, les deux clauses d'évolution du droit d'encrannes contenues dans l'Acte de classification - une décision des ayants droit ou, éventuellement, une modification subséquente de la loi - ne sont pas réalisées en l'espèce. Ainsi, à défaut d'utilisation de la procédure d'adaptation mise en place par l'Acte de classification, l'art. 2 lettre b du règlement constitue une atteinte au droit acquis considéré.
Or, ne pouvant en l'espèce se fonder sur un intérêt public suffisant pour prévaloir sur l'intérêt privé du recourant à user de ses droits d'encrannes comme par le passé, cette atteinte doit être jugée contraire à la garantie des droits acquis, offerte par l'art. 4 Cst. ou par l'art. 22ter Cst. La décision attaquée doit par conséquent être annulée. | fr | Wohlerworbene Rechte; ehehafte Weiderechte. Der Beschluss der Gemeinde Le Noirmont, das Nutzungsreglement betreffend die Gemeindeweiden dahin abzuändern, dass der Zugang zu letzteren künftig auf in der Gemeinde überwinterte Tiere beschränkt wird, ist verfassungswidrig, soweit er ein neues Erfordernis des Weidenutzungsrechts (ehehaftes Weiderecht) ohne Anhörung der Berechtigten einführt. Es besteht kein überwiegendes öffentliches Interesse, das diese Beschränkung eines wohlerworbenen Rechts zu rechtfertigen vermag (E. 2 und 3). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-35%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 36
Agriculteur à Muriaux, où il dispose d'un domaine de 8,5 hectares, Jean-François Frésard est également propriétaire de 6,79 hectares de terres agricoles situées au Peu-Péquignot sur la commune du Noirmont. De 1978 à 1988, il a estivé sur le pâturage communal du Noirmont le nombre de pièces de bétail correspondant aux encrannes (droit de pacage immémorial) auxquelles lui donne droit la surface de ses terres cultivées sur le territoire communal.
Le 29 février 1988, l'assemblée communale du Noirmont a adopté un nouveau règlement de jouissance des biens communaux dont l'art. 2 prévoit que le droit de laisser paître du bétail sur les terres communales est soumis à la double condition d'exploiter un domaine agricole sur le territoire communal (lettre a) et d'hiverner le bétail sur ce même territoire (lettre b).
Jean-François Frésard, qui hiverne la majorité de son bétail à Muriaux, s'est opposé en vain à la décision communale en invoquant la nullité de l'art. 2 lettre b du règlement, contraire, selon lui, à ses droits acquis. Par arrêt du 15 mars 1990, la Chambre administrative du Tribunal cantonal du canton du Jura a mis un terme à la procédure cantonale en rejetant le recours de l'agriculteur; le tribunal a estimé en substance que l'obligation d'hivernage ne constitue en l'espèce qu'une modalité réglant l'exercice de la jouissance des biens communaux sans porter atteinte au droit lui-même; il ne saurait dès lors être question d'une atteinte aux droits acquis.
Agissant par la voie du recours de droit public, Jean-François Frésard demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 15 mars 1990. Il invoque une violation des art. 4 et 22ter Cst. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Les droits d'encrannes en vigueur dans la commune du Noirmont constituent un droit de pacage qui appartient non seulement aux personnes domiciliées dans la commune, mais également à celles qui, ayant élu domicile ailleurs, sont propriétaires de terres cultivées sur le territoire communal et remplissent les conditions stipulées par la loi et les règlements du Noirmont. Ces droits de jouissance des pâturages communaux sont ainsi étroitement liés à la propriété foncière dont dispose l'ayant droit (Acte de classification de la commune du Noirmont du 16 juin 1875; voir aussi FOLLETÊTE, Us et coutumes des Franches-Montagnes, in: Revue des juristes bernois 1910 p. 44 et RENNEFAHRT, Die Natur der Allmend-Nutzungsrechte in den Freibergen, in: Revue des juristes bernois 1922 p. 11 ss).
S'agissant de la nature des droits d'encrannes, la doctrine les considère, à juste titre, comme des droits de pacage immémoriaux et leur applique par conséquent le régime juridique des droits acquis (cf. GRISEL, Traité de droit administratif, p. 591, RENNEFAHRT, op.cit., p. 15, RHINOW, Wohlerworbene und vertragliche Rechte, p. 1 ss).
3. a) Dans le cas particulier, le recourant conteste à la commune du Noirmont le droit de subordonner les droits d'encrannes auxquels peut prétendre un propriétaire foncier à la condition que le bétail concerné ait hiverné précédemment sur le territoire communal. L'intéressé voit dans cette condition une atteinte inadmissible à ses droits acquis, contraire à la garantie de la propriété (art. 22ter Cst.) et au principe de la bonne foi (art. 4 Cst.).
Il n'est pas contesté que l'obligation d'hivernage n'était pas imposée aux titulaires des droits d'encrannes dans la commune du Noirmont avant l'adoption du nouveau règlement (cf. arrêt rendu le 10 mai 1983 par le Tribunal cantonal jurassien en la cause Brossard, ch. 10). Aucune coutume, ni aucun texte légal antérieur à la règle litigieuse n'aménageaient de cette manière les conditions de jouissance du droit de pacage sur le territoire communal. La commune a par conséquent instauré une nouvelle modalité pour déterminer les encrannes. Or, selon l'Acte de classification de la commune du Noirmont de 1875, le mode de jouissance des pâturages communaux n'est pas "invariable"; il peut "subir des changements ou modifications ensuite de décisions prises par les ayants droit à cette jouissance". En d'autres termes, le mode de jouissance du droit acquis considéré ne peut en principe être modifié qu'après consultation des propriétaires des terres cultivées de la commune; savoir s'il est nécessaire, à cette occasion, d'obtenir une approbation de la modification envisagée à l'unanimité des ayants droit ou simplement à leur majorité (cf. pour les droits de parcours FOLLETÊTE, op.cit. p. 662) n'a pas à être tranché dans le cadre du présent litige. Il suffit de constater qu'une décision de l'assemblée communale sans consultation des ayants droit ne peut pas changer les modalités du droit d'encrannes (cf. RENNEFAHRT, op.cit., p. 15).
Certes, l'Acte de classification réservait également les dispositions des lois en vigueur et "celles qui à l'avenir pourraient changer l'état actuel des choses, tant sous le rapport de la jouissance des biens communaux que sous celui de l'administration en vue de la conservation de la fortune publique". Il n'est donc pas exclu de considérer qu'une loi postérieure à l'Acte de classification puisse changer le mode de jouissance des encrannes. La question peut toutefois demeurer indécise dès lors qu'en l'occurrence, aucune loi n'apporte de modification au régime juridique établi pour la jouissance des pâturages communaux. Sous cet angle, le règlement communal litigieux ne fait pas figure de "loi" au sens de l'Acte de classification, puisque ce dernier document distingue clairement entre la loi d'une part et les règlements communaux d'autre part.
b) Du moment que le droit acquis considéré ne contient pas, tel qu'il peut être connu par le biais de l'Acte de classification, de clause particulière permettant à la commune de procéder à une modification unilatérale de son étendue et de ses conditions d'exercice, il y a lieu d'examiner si les normes constitutionnelles invoquées par le recourant ont été violées ou si la commune pouvait s'appuyer sur d'autres règles, plus générales, pour limiter valablement la portée du droit d'encrannes.
Sous cet angle, il importe peu de déterminer si, en raison de son caractère essentiellement réel, le droit acquis invoqué bénéficie de la garantie de la propriété (art. 22ter Cst.; ATF 101 Ia 447) ou si son respect est plutôt protégé par le principe de la bonne foi (art. 4 Cst.; ATF 107 Ia 195). Quelle que soit la disposition constitutionnelle appliquée, il apparaît d'emblée que l'art. 2 lettre b du règlement litigieux est incompatible avec le régime des droits acquis. Selon la jurisprudence (ATF 113 Ia 362, ATF 112 Ia 278), la garantie des droits acquis n'est pas plus étendue que celle de la propriété, de sorte que cette catégorie de droits peut être limitée sous les mêmes conditions. Ainsi, que l'on applique l'art. 22ter Cst. ou l'art. 4 Cst., une atteinte aux droits acquis n'est admise qu'à la condition de s'appuyer sur une base légale suffisante, de répondre à un intérêt public pertinent, de respecter le principe de la proportionnalité et de prévoir une indemnisation totale de l'ayant droit lorsque l'atteinte équivaut à une expropriation (HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zurich 1990, No 773).
En l'espèce, il apparaît d'emblée que la décision communale ne poursuit aucun intérêt public prépondérant. On pourrait certes concevoir qu'une commune ayant à faire face à une motorisation toujours plus poussée des exploitations agricoles veuille éviter, en introduisant l'obligation d'hivernage, l'usage des pâturages communaux par des agriculteurs disposant d'écuries et d'une infrastructure très éloignées de la commune; il s'agirait là d'une préoccupation d'intérêt public visant à renforcer le tissu agricole de la corporation publique en favorisant les exploitants disposant d'une infrastructure complète sur territoire communal. Dans la même perspective, les arguments relevés par l'autorité intimée selon lesquels l'obligation d'hivernage permettrait un meilleur contrôle du bétail séjournant sur territoire communal et, partant, améliorerait la lutte contre les épizooties ne sont pas dépourvus de sens si l'on admet que les animaux mis en estivage sur les pâturages communaux viennent de loin. Il faut toutefois constater qu'en l'occurrence, la commune du Noirmont n'est pas submergée par la venue d'agriculteurs exploitant des domaines éloignés du territoire communal. Les 18 bénéficiaires des droits d'encrannes non domiciliés au Noirmont exploitent leur domaine principal dans la proximité de la commune et il s'agit bien souvent de domaines à cheval sur les limites de deux communes. Muriaux, en particulier, où se situe l'autre partie du domaine du recourant, jouxte le village du Noirmont au nord.
Dans ces conditions, vu la proximité des domaines agricoles en cause, les quelques arguments indiqués précédemment, qui auraient pu, à la rigueur, fonder un intérêt public à la réglementation litigieuse, ne peuvent pas prévaloir sur l'intérêt privé important du recourant à jouir de ses droits sans restriction.
Du moment que la décision attaquée ne répond pas à un intérêt public prépondérant, l'atteinte aux droits acquis du recourant n'est pas valable; partant, il s'avère superflu d'examiner si la restriction en cause bénéficie d'une base légale suffisante, si elle est proportionnée ou si, en raison de son contenu, elle équivaut à une expropriation, ce qui justifierait éventuellement le versement d'une indemnité. Ces questions peuvent demeurer indécises.
c) En résumé, il faut constater que l'obligation d'hivernage introduite par la commune n'est pas prévue dans le droit acquis tel qu'il s'applique au Noirmont; de plus, les deux clauses d'évolution du droit d'encrannes contenues dans l'Acte de classification - une décision des ayants droit ou, éventuellement, une modification subséquente de la loi - ne sont pas réalisées en l'espèce. Ainsi, à défaut d'utilisation de la procédure d'adaptation mise en place par l'Acte de classification, l'art. 2 lettre b du règlement constitue une atteinte au droit acquis considéré.
Or, ne pouvant en l'espèce se fonder sur un intérêt public suffisant pour prévaloir sur l'intérêt privé du recourant à user de ses droits d'encrannes comme par le passé, cette atteinte doit être jugée contraire à la garantie des droits acquis, offerte par l'art. 4 Cst. ou par l'art. 22ter Cst. La décision attaquée doit par conséquent être annulée. | fr | Régime des droits acquis; droits de pacage immémoriaux. La décision de la commune du Noirmont de modifier le règlement d'utilisation des pâturages communaux en limitant désormais leur accès aux seuls animaux ayant hiverné sur le territoire communal est inconstitutionnelle dans la mesure où elle introduit une nouvelle modalité du droit d'encrannes (droit de pacage immémorial) sans consultation des ayants droit. Aucun intérêt public prépondérant ne peut justifier cette restriction à un droit acquis (consid. 2 et 3). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-35%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 36
Agriculteur à Muriaux, où il dispose d'un domaine de 8,5 hectares, Jean-François Frésard est également propriétaire de 6,79 hectares de terres agricoles situées au Peu-Péquignot sur la commune du Noirmont. De 1978 à 1988, il a estivé sur le pâturage communal du Noirmont le nombre de pièces de bétail correspondant aux encrannes (droit de pacage immémorial) auxquelles lui donne droit la surface de ses terres cultivées sur le territoire communal.
Le 29 février 1988, l'assemblée communale du Noirmont a adopté un nouveau règlement de jouissance des biens communaux dont l'art. 2 prévoit que le droit de laisser paître du bétail sur les terres communales est soumis à la double condition d'exploiter un domaine agricole sur le territoire communal (lettre a) et d'hiverner le bétail sur ce même territoire (lettre b).
Jean-François Frésard, qui hiverne la majorité de son bétail à Muriaux, s'est opposé en vain à la décision communale en invoquant la nullité de l'art. 2 lettre b du règlement, contraire, selon lui, à ses droits acquis. Par arrêt du 15 mars 1990, la Chambre administrative du Tribunal cantonal du canton du Jura a mis un terme à la procédure cantonale en rejetant le recours de l'agriculteur; le tribunal a estimé en substance que l'obligation d'hivernage ne constitue en l'espèce qu'une modalité réglant l'exercice de la jouissance des biens communaux sans porter atteinte au droit lui-même; il ne saurait dès lors être question d'une atteinte aux droits acquis.
Agissant par la voie du recours de droit public, Jean-François Frésard demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 15 mars 1990. Il invoque une violation des art. 4 et 22ter Cst. Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Les droits d'encrannes en vigueur dans la commune du Noirmont constituent un droit de pacage qui appartient non seulement aux personnes domiciliées dans la commune, mais également à celles qui, ayant élu domicile ailleurs, sont propriétaires de terres cultivées sur le territoire communal et remplissent les conditions stipulées par la loi et les règlements du Noirmont. Ces droits de jouissance des pâturages communaux sont ainsi étroitement liés à la propriété foncière dont dispose l'ayant droit (Acte de classification de la commune du Noirmont du 16 juin 1875; voir aussi FOLLETÊTE, Us et coutumes des Franches-Montagnes, in: Revue des juristes bernois 1910 p. 44 et RENNEFAHRT, Die Natur der Allmend-Nutzungsrechte in den Freibergen, in: Revue des juristes bernois 1922 p. 11 ss).
S'agissant de la nature des droits d'encrannes, la doctrine les considère, à juste titre, comme des droits de pacage immémoriaux et leur applique par conséquent le régime juridique des droits acquis (cf. GRISEL, Traité de droit administratif, p. 591, RENNEFAHRT, op.cit., p. 15, RHINOW, Wohlerworbene und vertragliche Rechte, p. 1 ss).
3. a) Dans le cas particulier, le recourant conteste à la commune du Noirmont le droit de subordonner les droits d'encrannes auxquels peut prétendre un propriétaire foncier à la condition que le bétail concerné ait hiverné précédemment sur le territoire communal. L'intéressé voit dans cette condition une atteinte inadmissible à ses droits acquis, contraire à la garantie de la propriété (art. 22ter Cst.) et au principe de la bonne foi (art. 4 Cst.).
Il n'est pas contesté que l'obligation d'hivernage n'était pas imposée aux titulaires des droits d'encrannes dans la commune du Noirmont avant l'adoption du nouveau règlement (cf. arrêt rendu le 10 mai 1983 par le Tribunal cantonal jurassien en la cause Brossard, ch. 10). Aucune coutume, ni aucun texte légal antérieur à la règle litigieuse n'aménageaient de cette manière les conditions de jouissance du droit de pacage sur le territoire communal. La commune a par conséquent instauré une nouvelle modalité pour déterminer les encrannes. Or, selon l'Acte de classification de la commune du Noirmont de 1875, le mode de jouissance des pâturages communaux n'est pas "invariable"; il peut "subir des changements ou modifications ensuite de décisions prises par les ayants droit à cette jouissance". En d'autres termes, le mode de jouissance du droit acquis considéré ne peut en principe être modifié qu'après consultation des propriétaires des terres cultivées de la commune; savoir s'il est nécessaire, à cette occasion, d'obtenir une approbation de la modification envisagée à l'unanimité des ayants droit ou simplement à leur majorité (cf. pour les droits de parcours FOLLETÊTE, op.cit. p. 662) n'a pas à être tranché dans le cadre du présent litige. Il suffit de constater qu'une décision de l'assemblée communale sans consultation des ayants droit ne peut pas changer les modalités du droit d'encrannes (cf. RENNEFAHRT, op.cit., p. 15).
Certes, l'Acte de classification réservait également les dispositions des lois en vigueur et "celles qui à l'avenir pourraient changer l'état actuel des choses, tant sous le rapport de la jouissance des biens communaux que sous celui de l'administration en vue de la conservation de la fortune publique". Il n'est donc pas exclu de considérer qu'une loi postérieure à l'Acte de classification puisse changer le mode de jouissance des encrannes. La question peut toutefois demeurer indécise dès lors qu'en l'occurrence, aucune loi n'apporte de modification au régime juridique établi pour la jouissance des pâturages communaux. Sous cet angle, le règlement communal litigieux ne fait pas figure de "loi" au sens de l'Acte de classification, puisque ce dernier document distingue clairement entre la loi d'une part et les règlements communaux d'autre part.
b) Du moment que le droit acquis considéré ne contient pas, tel qu'il peut être connu par le biais de l'Acte de classification, de clause particulière permettant à la commune de procéder à une modification unilatérale de son étendue et de ses conditions d'exercice, il y a lieu d'examiner si les normes constitutionnelles invoquées par le recourant ont été violées ou si la commune pouvait s'appuyer sur d'autres règles, plus générales, pour limiter valablement la portée du droit d'encrannes.
Sous cet angle, il importe peu de déterminer si, en raison de son caractère essentiellement réel, le droit acquis invoqué bénéficie de la garantie de la propriété (art. 22ter Cst.; ATF 101 Ia 447) ou si son respect est plutôt protégé par le principe de la bonne foi (art. 4 Cst.; ATF 107 Ia 195). Quelle que soit la disposition constitutionnelle appliquée, il apparaît d'emblée que l'art. 2 lettre b du règlement litigieux est incompatible avec le régime des droits acquis. Selon la jurisprudence (ATF 113 Ia 362, ATF 112 Ia 278), la garantie des droits acquis n'est pas plus étendue que celle de la propriété, de sorte que cette catégorie de droits peut être limitée sous les mêmes conditions. Ainsi, que l'on applique l'art. 22ter Cst. ou l'art. 4 Cst., une atteinte aux droits acquis n'est admise qu'à la condition de s'appuyer sur une base légale suffisante, de répondre à un intérêt public pertinent, de respecter le principe de la proportionnalité et de prévoir une indemnisation totale de l'ayant droit lorsque l'atteinte équivaut à une expropriation (HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zurich 1990, No 773).
En l'espèce, il apparaît d'emblée que la décision communale ne poursuit aucun intérêt public prépondérant. On pourrait certes concevoir qu'une commune ayant à faire face à une motorisation toujours plus poussée des exploitations agricoles veuille éviter, en introduisant l'obligation d'hivernage, l'usage des pâturages communaux par des agriculteurs disposant d'écuries et d'une infrastructure très éloignées de la commune; il s'agirait là d'une préoccupation d'intérêt public visant à renforcer le tissu agricole de la corporation publique en favorisant les exploitants disposant d'une infrastructure complète sur territoire communal. Dans la même perspective, les arguments relevés par l'autorité intimée selon lesquels l'obligation d'hivernage permettrait un meilleur contrôle du bétail séjournant sur territoire communal et, partant, améliorerait la lutte contre les épizooties ne sont pas dépourvus de sens si l'on admet que les animaux mis en estivage sur les pâturages communaux viennent de loin. Il faut toutefois constater qu'en l'occurrence, la commune du Noirmont n'est pas submergée par la venue d'agriculteurs exploitant des domaines éloignés du territoire communal. Les 18 bénéficiaires des droits d'encrannes non domiciliés au Noirmont exploitent leur domaine principal dans la proximité de la commune et il s'agit bien souvent de domaines à cheval sur les limites de deux communes. Muriaux, en particulier, où se situe l'autre partie du domaine du recourant, jouxte le village du Noirmont au nord.
Dans ces conditions, vu la proximité des domaines agricoles en cause, les quelques arguments indiqués précédemment, qui auraient pu, à la rigueur, fonder un intérêt public à la réglementation litigieuse, ne peuvent pas prévaloir sur l'intérêt privé important du recourant à jouir de ses droits sans restriction.
Du moment que la décision attaquée ne répond pas à un intérêt public prépondérant, l'atteinte aux droits acquis du recourant n'est pas valable; partant, il s'avère superflu d'examiner si la restriction en cause bénéficie d'une base légale suffisante, si elle est proportionnée ou si, en raison de son contenu, elle équivaut à une expropriation, ce qui justifierait éventuellement le versement d'une indemnité. Ces questions peuvent demeurer indécises.
c) En résumé, il faut constater que l'obligation d'hivernage introduite par la commune n'est pas prévue dans le droit acquis tel qu'il s'applique au Noirmont; de plus, les deux clauses d'évolution du droit d'encrannes contenues dans l'Acte de classification - une décision des ayants droit ou, éventuellement, une modification subséquente de la loi - ne sont pas réalisées en l'espèce. Ainsi, à défaut d'utilisation de la procédure d'adaptation mise en place par l'Acte de classification, l'art. 2 lettre b du règlement constitue une atteinte au droit acquis considéré.
Or, ne pouvant en l'espèce se fonder sur un intérêt public suffisant pour prévaloir sur l'intérêt privé du recourant à user de ses droits d'encrannes comme par le passé, cette atteinte doit être jugée contraire à la garantie des droits acquis, offerte par l'art. 4 Cst. ou par l'art. 22ter Cst. La décision attaquée doit par conséquent être annulée. | fr | Diritti acquisiti; diritti di pascolo ab immemorabili. La decisione del comune di Le Noirmont di modificare il regolamento di utilizzazione dei pascoli comunali, nel senso di limitare d'ora innanzi il loro accesso ai soli animali che abbiano svernato su territorio comunale, è incostituzionale nella misura in cui introduce una nuova modalità del diritto di pascolo esercitato ab immemorabili, senza consultazione previa degli aventi diritto. Nessun interesse pubblico preponderante può giustificare tale restrizione apportata a un diritto acquisito (consid. 2, 3). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-35%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 354
Mit Beschluss vom 5. September 1990 erliess der Regierungsrat des Kantons Zürich gestützt auf Art. 36 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) eine "Verordnung über vorläufige Einführungsbestimmungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Einführungsverordnung zum RPG (EVzRPG))". Die Verordnung betrifft die Festsetzung von Nutzungsplänen für Anlagen zur Materialgewinnung und Materialablagerung durch die kantonale Baudirektion und hat folgenden Wortlaut:
"§ 1. Für die Materialgewinnung und Materialablagerung werden nach örtlichem und zeitlichem Bedarf kantonale und regionale Gestaltungspläne für jene Flächen festgesetzt, die nach der Richtplanung für diese Nutzung vorgesehen sind.
Mit dem Gestaltungsplan werden im Rahmen eines Gesamtkonzeptes über das im Richtplan bezeichnete Gebiet für einen bestimmt umgrenzten Bereich die beanspruchte Landfläche, die Abbautiefe und Auffüllhöhe sowie der Abbau- oder Deponievorgang samt allfälliger Etappierung festgelegt.
Der Gestaltungsplan hat auch Festlegungen über die vorgesehenen Bauten und Anlagen, die Wiederherstellung oder Neugestaltung der erfassten Fläche, den für eine spätere einwandfreie Nutzung vorzusehenden Bodenaufbau, die Erschliessung und die Transportwege sowie die weiteren für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit erforderlichen Angaben zu enthalten.
§ 2. Für die Geltungsdauer dieser Verordnung findet § 308 des Planungs- und Baugesetzes (Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des Kantons Zürich vom 7. September 1975; PBG) keine Anwendung.
§ 3. Diese Verordnung tritt am 1. Oktober 1990 in Kraft."
Die Stadtgemeinden Kloten und Uster fechten am 24. Oktober 1990 die regierungsrätliche Einführungsverordnung mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie an und sie beantragen deren Aufhebung. Das Bundesgericht weist die Beschwerden der beiden Stadtgemeinden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Angefochten ist ein generell-abstrakter Erlass der kantonalen Exekutive. Die Beschwerdeführerinnen sind zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie befugt, sofern die Einführungsverordnung sie in ihren hoheitlichen Befugnissen trifft. Ob ihnen im betreffenden Bereich Autonomie zukommt, ist keine Frage des Eintretens, sondern eine solche der materiellen Beurteilung (BGE 114 Ia 76 E. 1 mit Hinweisen; für die abstrakte Normenkontrolle BGE 103 Ia 194 E. 2).
b) § 1 EVzRPG ordnet im Sinne einer vorläufigen Regelung an, dass für die Materialgewinnung und Materialablagerung kantonale und regionale Gestaltungspläne für jene Flächen festgesetzt werden, die nach der Richtplanung für diese Nutzung vorgesehen sind. § 2 EVzRPG setzt für die Geltungsdauer der Verordnung § 308 PBG, der die Zulässigkeit grösserer Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien regelt, ausser Kraft. Damit wird nach § 2 lit. b PBG die kantonale Baudirektion zuständig für die Festsetzung von Gestaltungsplänen, die für jedermann verbindlich sind (Art. 21 RPG; BGE 116 Ia 47 E. 4c, cb; 113 Ib 229 E. 2b; 111 Ib 12 f. E. 3 und 14 f. E. 3b).
Nach geltendem Recht besitzt der Kanton für die Nutzungsplanung lediglich die Kompetenz, kantonale und regionale Landwirtschaftszonen und Freihaltezonen anzuordnen (§§ 36-44 PBG). Die nun vorgesehenen Gestaltungspläne für Anlagen der Materialgewinnung und Materialablagerung, die sich auf die in der kantonalen Richtplanung bezeichneten Gemeindegebiete beziehen, treffen die Gemeinden in ihren hoheitlichen Befugnissen als Trägerinnen der Nutzungsplanung (§§ 45 ff. und 79 ff. PBG). Das vom kantonalen Nutzungsplan erfasste Gemeindegebiet wird ihrer Planungshoheit entzogen. Diese Betroffenheit ergibt sich auch aus dem Ausschluss der Anwendung von § 308 PBG. Den Gemeinden wird damit die ihnen nach geltendem Recht zustehende Bewilligungskompetenz entzogen. Dass diese wegen der gegebenen kantonalen Bewilligungskompetenzen für Anlagen zur Gewinnung oder Ablagerung von Materialien (vgl. § 2 lit. h und lit. n der kantonalen Verordnung über den Gewässerschutz vom 22. Januar 1975 und Anhang Ziff. 1.4 der Verordnung über das baurechtliche Verfahren (Bauverfahrensordnung) in der Fassung vom 5. September 1990 i.V.m. Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) und Art. 31 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01)) eng begrenzt ist, schliesst den Eingriff in die hoheitlichen Befugnisse der Gemeinden nicht aus. Auf die staatsrechtlichen Beschwerden ist deshalb einzutreten.
4. a) Die Gemeindeautonomie ist durch die staatsrechtliche Beschwerde in Sachbereichen geschützt, in welchen das kantonale Recht keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 116 Ia 54 E. 2; BGE 115 Ia 44 E. 3). Die Autonomie der Zürcher Gemeinden ist verfassungsrechtlich garantiert, wobei Art. 48 KV die Gemeinden nur ermächtigt, ihre Angelegenheiten innerhalb der Verfassung und Gesetze selbständig zu ordnen (BGE 113 Ia 344 f. E. 2a). Im vorliegenden Fall sind verfassungsmässige Schranken weder behauptet noch ersichtlich. Die Autonomie der Zürcher Gemeinden reicht deshalb so weit, als dies die Gesetzgebung zulässt. Wie das Bundesgericht bereits mehrfach entschied, steht den Zürcher Gemeinden insbesondere aufgrund der §§ 2 lit. c, 31, 32, und 45 ff. PBG beim Erlass der Ortsplanung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grundsätzlich autonom (BGE 112 Ia 270 E. 2b und 282 E. 3b, je mit Hinweisen).
b) Der kantonale Gesetzgeber darf durch Gesetzesänderung die von ihm einmal gezogenen Schranken nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch die Verfassung gewährleistete Befugnisse oder Anforderungen berührt werden (BGE 113 Ia 214 E. 3b; BGE 103 Ia 194 f. E. 3). In einem früheren Fall, in welchem es um die Zuständigkeit der Zürcher Behörden zur Nutzungsplanung ging, entschied das Bundesgericht, die vom Regierungsrat gestützt auf § 182 des Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch erlassene Verordnung zum Schutze des Bachsertales sowie der dazugehörende Zonenplan verletze die auf Art. 48 KV und § 68a des ehemaligen kantonalen Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen beruhende Gemeindeautonomie im Bereiche der Ortsplanung nicht (BGE 96 I 239 ff. E. 2-6). Gleich urteilte das Bundesgericht in zwei weiteren Fällen (BGE 94 I 541; Entscheid des Bundesgerichtes i.S. Comune di Tegna vom 16. Februar 1983, publiziert in Rivista di diritto amministrativo ticinese (RDAT) 1984 Nr. 70 S. 146 ff.).
Die Gemeinden können jedoch bei einer Einschränkung ihrer Autonomie durch die Gesetzgebung verlangen, dass die kantonalen Behörden ihre eigenen Kompetenzen nicht überschreiten und sowohl die bundesrechtlichen als auch die kantonalen Vorschriften in jenem Bereich, in dem Autonomie besteht, nicht verletzen. Ficht eine Gemeinde eine kantonale Verordnung an, kann sie - wie dies die beschwerdeführenden Gemeinden vorliegend tun - geltend machen, der Regierungsrat habe zu Unrecht die Kompetenz beansprucht, einen Sachbereich zu regeln, in welchem die Gemeinde aufgrund der Gesetzgebung autonom ist. Sie kann weiter vorbringen, der Eingriff in die Autonomie sei materiell widerrechtlich (BGE 115 Ia 46 E. 3c; BGE 113 Ia 206 E. 2b und 345 E. 2b; BGE 94 I 547 f. E. 4). Dabei prüft das Bundesgericht, soweit kantonales Verfassungsrecht in Frage steht, die Rechtsanwendung frei. Die Anwendung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht prüft es unter dem Gesichtspunkt der Willkür (BGE 115 Ia 46 E. 3c mit Hinweisen). Einen angefochtenen Rechtssatz hebt das Bundesgericht jedoch nur auf, wenn er sich jeder Auslegung entzieht, die mit der Gemeindeautonomie und anderen angerufenen Garantien übereinstimmt (BGE 115 Ia 47 E. 3c; 113 Ia 131 E. 5; BGE 111 Ia 25 E. 2).
5. a) Die Beschwerdeführerinnen bestreiten, dass sich der Regierungsrat für den Erlass der strittigen Verordnung auf Art. 36 RPG stützen könne, nachdem seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 über zehn Jahre vergangen seien. Zulässig wäre allenfalls der Erlass eines Bauverbotes für jene Gebiete gewesen, auf denen Deponien oder Anlagen für die Materialgewinnung geplant seien. Die Einführungsverordnung nehme die definitive Planung vorweg, was dem Sinn von Art. 36 Abs. 2 RPG widerspreche. Es bestehe keine zeitliche Dringlichkeit für den Erlass des angefochtenen Hoheitsaktes.
b) Mit dem Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20), der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972 (AGschV; SR 814.201) und dem Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. März 1972 (BMR; AS 1972 S. 644 ff.) hatte das Bundesrecht die Begrenzung des Baugebietes als eines der Hauptanliegen des verfassungsrechtlichen Raumplanungsauftrages (Art. 22quater BV) verwirklicht (vgl. Art. 20 GSchG in der bis zum 31. Dezember 1979 geltenden Fassung, Art. 27 AGschV, Art. 4 BMR; BGE 103 Ib 110; BGE 102 Ib 72 E. 5c; BGE 100 Ib 399). Das am 1. Januar 1980 in Kraft getretene Raumplanungsgesetz löste diese Regelung ab, indem es anordnete, dass Nutzungspläne die zulässige Nutzung des Bodens festlegen, wobei vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen auszuscheiden sind (Art. 14 ff. RPG). Den Kantonen musste indes Zeit eingeräumt werden, um die Raumplanung auf dem Weg der ordentlichen Gesetzgebung zu schaffen (Art. 35 RPG). Der Bundesgesetzgeber stellte daher mit den Art. 36 und 37 RPG sicher, dass der bisherige bundesrechtliche Schutz weiterhin bis zum Vorliegen der den Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes entsprechenden Planungen gewährleistet werden konnte.
c) Die in Art. 36 RPG vorgesehenen einführenden Massnahmen der Kantone sollen in erster Linie sicherstellen, dass die Richtpläne und die Nutzungspläne ohne Gefährdung durch Fehlentwicklungen festgesetzt werden können (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, N 6 zu Art. 36; HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz, VLP Nr. 25, 1980, S. 126). Solche Massnahmen müssen ihrem Zweck entsprechend sofort wirksam sein. Art. 36 Abs. 2 RPG ermächtigt daher die Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zu treffen, solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet. Die Kantonsregierungen erhielten die Möglichkeit, das vor dem Raumplanungsgesetz bestehende Bundesrecht einstweilen weiterzuführen und dafür zu sorgen, dass die Nutzungsplanung vor Schaden bewahrt wird. Diese Ermächtigung schliesst die Befugnis ein, die notwendigen organisatorischen und verfahrensrechtlichen Vorschriften mit Einschluss von Rechtsschutzbestimmungen zu erlassen (EJPD/BRP, a.a.O., N 11 und N 22 zu Art. 36; MARIUS BASCHUNG, Einführung in das Raumplanungsgesetz, in: Das Bundesgesetz über die Raumplanung, 1980, S. 18).
d) Die Raumplanung ist eine ständige Aufgabe (Art. 9 Abs. 2 und 3, Art. 21 Abs. 2 RPG; § 9 Abs. 2 PBG), bei deren Erfüllung auch neue gesetzliche Anforderungen beachtet werden müssen. Das am 1. Januar 1985 in Kraft getretene Umweltschutzgesetz hat solche neuen Anforderungen an die Raumplanung festgelegt (so etwa Art. 23 f. USG). Vorliegend ist die mit den Art. 31 und 32 USG eingeführte Pflicht zur Abfallverwertung und -beseitigung von Bedeutung. Die Kantone müssen den Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen ermitteln und die dafür erforderlichen Standorte bestimmen.
Der Zeitablauf seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes steht vorläufigen Regelungen im Sinne von Art. 36 RPG jedenfalls grundsätzlich nicht entgegen, sofern neue gesetzliche Anforderungen, neue Erkenntnisse der Rechtsprechung oder auch sonstige Änderungen der Rechtslage zur Folge haben, dass der Nutzungsplanung Schaden und Fehlentwicklungen drohen, für deren Vermeidung die gegebenen Instrumente nicht ausreichen. Das Bundesrecht untersagt den Kantonsregierungen auch nicht, frühere einführende Massnahmen zu ändern oder zu ergänzen (BGE 114 Ib 184 f. E. 2b). Eine solche Ergänzung hat der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Verordnung vom 22. Dezember 1982 erlassen, um Härten für bestehende Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone, welche erst die Rechtsprechung des Bundesgerichts erkennen liess (BGE 107 Ib 236 f. E. 2b), sofort zu beseitigen und damit Art. 24 Abs. 2 RPG vor der am 1. Januar 1985 in Kraft getretenen Änderung des Planungs- und Baugesetzes (§ 357 PBG) zur Anwendung zu bringen.
6. a) Nach dem zürcherischen Planungs- und Baugesetz sind in der Richtplanung die Gebiete für die Materialgewinnung und Materialablagerung zu bezeichnen (§ 23 Abs. 1 lit. f und § 25 Abs. 1 lit. e PBG; BGE 104 Ia 46 f. E. 2c). Der vom Kantonsrat verabschiedete Gesamtplan sieht entsprechende Gebiete vor (BGE 116 Ib 51). Diese raumplanerische Regelung erklärt die Norm von § 308 PBG über die Zulässigkeit grösserer Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien. Solche Anlagen sind örtlich und zeitlich nur nach den Festlegungen im Teilrichtplan Landschaft zulässig. Im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Raumplanungsgesetzes besass der Kanton Zürich für Anlagen der Materialgewinnung und Materialablagerung diese gesetzliche Regelung, welche dem Bundesrecht entsprach. Zu einführenden Massnahmen für die Sicherung der Möglichkeit, entsprechende Anlagen in Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes zu realisieren, hatte der Kanton keinen Anlass, konnten doch solche Anlagen jedenfalls bis zum Zeitpunkt des Vorliegens der vom Raumplanungsgesetz verlangten Nutzungspläne gestützt auf Art. 24 RPG als standortgebundene Anlagen weiterhin bewilligt werden, wie das Bundesgericht bezüglich mehrerer Kies- und Lehmgruben entschied (BGE 112 Ib 28 f. E. 2a; BGE 111 Ib 86 ff. E. 2; BGE 108 Ib 364).
In der kantonalen Praxis wurde indes zu wenig beachtet, dass für grossflächige Anlagen der Materialgewinnung und -ablagerung grundsätzlich geeignete Nutzungszonen zu schaffen sind (BGE 115 Ib 306 E. 5a; BGE 112 Ib 28 E. 2a mit Hinweisen). Beim Fehlen von Abbauzonen liess das Bundesgericht Bewilligungen nach Art. 24 RPG zwar zu, hielt jedoch fest, dass dies nicht davon befreie, die nötigen Nutzungszonen festzulegen (BGE 111 Ib 86 E. 2; nicht veröffentlichter Entscheid des Bundesgerichtes i.S. B. c. Gemeinde Gossau vom 8. Juli 1987, E. 2). Dementsprechend nahm der Regierungsrat des Kantons Zürich im Rahmen der Revisionsvorlage vom 11. Oktober 1989 zum Planungs- und Baugesetz eine Gesetzesänderung zur Schaffung kantonaler Nutzungszonen für Materialgewinnung und Materialablagerung in Aussicht. Noch in BGE 116 Ib 50 bezeichnete es das Bundesgericht als zulässig, für die in Frage stehende Deponie ausnahmsweise Art. 24 RPG anzuwenden, allerdings nur mit Rücksicht auf die lange Vorbereitungszeit des Deponievorhabens (BGE 116 Ib 62 E. 6) sowie in der Meinung, dass das inskünftig erforderliche Nutzungsplanungsverfahren ohne Verzug geschaffen werde (vgl. BGE 116 Ib 56 E. 3b). Im Entscheid wurde zum Ausdruck gebracht, dass ein Nutzungsplanungsverfahren die vom Raumplanungsrecht und vom Umweltschutzrecht geforderte Koordination aller für die Verwirklichung einer solchen Anlage nötigen Bewilligungen wohl am besten zu erfüllen vermöchte (BGE 116 Ib 55 f. E. 3b).
b) Die umstrittene Einführungsverordnung ist, wie der Regierungsrat ausführt, eine Folge dieser Rechtsprechung, aus der sich ergibt, dass grössere Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien inskünftig nicht mehr gestützt auf § 308 PBG i.V.m. Art. 24 RPG bewilligt werden können. Es liegt im hier zu beurteilenden Fall die gleiche Interessenlage vor, welche den Bundesgesetzgeber zum Erlass von Art. 36 RPG veranlasst hatte. Bisheriges Recht, das ausserhalb der Bauzonen die Erstellung von Anlagen zur Materialgewinnung und Materialablagerung ohne besondere Planfestsetzung allein gestützt auf baurechtliche Bewilligungen erlaubte, muss zufolge des Ablaufs der in Art. 35 RPG enthaltenen Fristen für die Richt- und Nutzungsplanung und der neuen Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung geändert werden. An der Sicherstellung dieser Änderung besteht ein erhebliches, dem Zweck von Art. 36 RPG entsprechendes Interesse. In gleicher Weise, wie die Regierungen nach dem Dahinfallen der mit dem Gewässerschutzgesetz und dem Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung angeordneten Baugebietsbegrenzung durch die Bezeichnung vorläufiger Bauzonen gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG die geordnete Besiedlung des Landes bis zur Festsetzung der Nutzungspläne sicherstellen konnten, erlaubt die umstrittene Einführungsverordnung, vorläufige Abbau- und Deponiezonen in Übereinstimmung mit den geltenden Anforderungen des Zürcher Rechts und des Bundesrechts anzuordnen.
c) Die von den Beschwerdeführerinnen genannten Planungszonen gemäss Art. 27 RPG und § 346 PBG vermögen nur negativ eine Bodennutzung, welche dem vorgesehenen Nutzungszweck zuwiderlaufen würde, zu vermeiden. Der Bundesgesetzgeber liess es mit Art. 36 RPG nicht bei dieser Möglichkeit bewenden, weil die mit dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes eingetretene Rechtsänderung zweckmässige Bodennutzungen, die der geordneten Besiedlung des Landes entsprechen, nicht verhindern wollte. Die Kantonsregierungen wurden daher ermächtigt, innerhalb der Schranken des Raumplanungsgesetzes u.a. auch vorläufige Bauzonen festzusetzen und damit für die Bodennutzung positive Anordnungen zu treffen, soweit mit diesen aktuelle öffentliche Interessen verfolgt werden und soweit sie von einer gefestigten Planungsabsicht getragen sind. Planerische Lücken sollten vorderhand geschlossen werden können (EJPD/BRP, a.a.O., N 15 und N 28).
Die umstrittene Einführungsverordnung verfolgt aktuelle öffentliche Interessen. Die Verwirklichung dieser Interessen entspricht einer durch das Umweltschutzrecht des Bundes verdeutlichten Rechtspflicht, deren Tragweite in neuester Zeit klar erkannt wurde. Gefestigte Planungsabsichten sind vorhanden, wie die geltende Zürcher Regelung (§ 23 Abs. 1 lit. f, § 25 Abs. 1 lit. e PBG) belegt. Bei dieser Sachlage durfte der Regierungsrat die Möglichkeit, Planungszonen festzusetzen, als ungenügend erachten, ohne den von Art. 36 RPG gesetzten Rahmen zu sprengen.
d) Die Beschwerdeführerinnen wenden ein, die Einführungsverordnung nehme in unzulässiger Weise die definitive Regelung voraus. In BGE 114 Ib 185 E. 2b hielt das Bundesgericht fest, die gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG erlassenen Massnahmen dürften als Anordnungen zum Schutz der künftigen ordentlichen Planung nur vorläufigen Charakter haben und nicht dazu führen, dass eine geltende Kompetenzausscheidung in unzulässiger Weise verschoben und umgangen oder dass die spätere Planung vorweggenommen werde. Die einführenden Massnahmen, welche die kantonalen Regierungen gestützt auf Art. 36 RPG erliessen, dürften nicht in unzulässiger Weise die politische Entscheidungsfreiheit der Gemeindebürger einschränken. Die Ausübung der Kompetenzen, die aus der vom kantonalen Recht gewährleisteten Gemeindeautonomie flössen, wäre andernfalls gefährdet, und die Zuständigkeiten zwischen dem Regierungsrat als kantonaler Genehmigungsinstanz und den Legislativen der Gemeinden würden verschoben.
So verhält es sich vorliegend nicht. Anstelle der bisherigen kantonalen Genehmigungs- und Bewilligungskompetenzen (vgl. vorne E. 3b) tritt für die Zulassung grösserer Anlagen für Materialgewinnung und -ablagerung das kantonale Verfahren für die Festsetzung eines Sondernutzungsplanes. Dieses Verfahren trägt der Mitsprache der Gemeinden und der Bevölkerung im Sinne der Art. 2 und 4 RPG ausreichend Rechnung. Das Bundesrecht verlangt nicht, dass jeder Nutzungsplan im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden muss (PETER SALADIN, Nutzungspläne als formelles Gesetz?, Rechtsgutachten 1988, S. 6 f.; PIERRE TSCHANNEN, Richterstaat in der Raumplanung?, Beiheft 11 zur ZSR, 1990, S. 117 f.). Zahlreiche Nutzungspläne, namentlich Sondernutzungspläne, werden auf gesetzlicher Grundlage von der Exekutive festgesetzt (ALFRED KUTTLER, Festsetzung und Änderung von Nutzungsplänen, Festschrift für Ulrich Häfelin, 1989, S. 488). Das Zürcher Planungsverfahren entspricht im übrigen auch den Rechtsschutzanforderungen des Art. 33 RPG.
Die angefochtene Verordnung hat zeitlich, sachlich und in bezug auf die geltende Kompetenzordnung eine begrenzte Tragweite. Die Verordnung gilt bis zum Inkrafttreten der bereits in Aussicht genommenen formellen gesetzlichen Grundlage für kantonale Sondernutzungspläne. Die sofortige vorläufige Einführung des Planungsverfahrens für die Festsetzung von Gestaltungsplänen greift nicht unzulässigerweise in die Befugnisse der kantonalen Legislative ein, sondern regelt lediglich die Zuständigkeiten der kantonalen Exekutive neu, indem an die Stelle der kantonalen Bewilligungen die Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplanes tritt. Dass sich die vorläufige Regelung an die vorgesehene Gesetzesänderung anlehnt, nimmt dem kantonalen Gesetzgeber die Entscheidungsfreiheit nicht. Wird die Gesetzesrevision vom Stimmbürger angenommen, fällt die Einführungsverordnung dahin. Wird sie abgelehnt, wird es Sache des Regierungsrates sein, dem Kantonsrat unverzüglich eine neue, allenfalls auf die Anlagen der Materialgewinnung und Materialablagerung beschränkte Gesetzesvorlage zu unterbreiten. Die Verordnung bezieht sich, wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung ausführte, nur auf Anlagen für Materialgewinnung und -ablagerung, die im kantonalen oder in einem regionalen Richtplan festgesetzt sind, deren Standortfestsetzung mithin gemäss Bundesrecht (Art. 31 Abs. 5 USG; Deponien) bzw. kantonalem Recht (§ 23 Abs. 1 lit. f, § 25 Abs. 1 lit. e, § 30 i.V.m. § 2 lit. a PBG; Deponien und Abbaugebiete) dem Kanton obliegt.
e) Der Regierungsrat des Kantons Zürich war somit befugt, sich für den Erlass der Einführungsverordnung auf Art. 36 RPG zu stützen.
7. a) Zu prüfen ist weiter, ob der Regierungsrat in materieller Hinsicht die Autonomie der Zürcher Gemeinden verletzte, wie dies die beschwerdeführenden Gemeinden geltend machen. Sie begründen ihre Autonomie im wesentlichen damit, dass den Zürcher Gemeinden die Befugnis zur Festsetzung der kommunalen Nutzungspläne zustehe (§§ 45 ff. PBG). Diese Kompetenz umfasse die Zuständigkeit zum Erlass von Gestaltungsplänen (§§ 83 ff. PBG). Damit könnten die Gemeinden in Verbindung mit Sonderbauvorschriften (§ 79 Abs. 2 PBG) die Rechtsgrundlagen für Anlagen der Materialgewinnung und -ablagerung in einer den Anforderungen des eidgenössischen und kantonalen Rechts genügenden Weise schaffen.
b) Die zum Planungsinstrumentarium der Zürcher Ortsplanung zählenden Instrumente der Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne würden es wohl ermöglichen, für die Materialgewinnung und -ablagerung angemessene Regelungen zu treffen. Auch ausserhalb der zusammenhängenden Bauzonen des Baugebietes können oder müssen für bestimmte Nutzungen Gestaltungspläne als Sondernutzungspläne festgesetzt werden (BGE 116 Ib 139 E. 4 mit Hinweisen).
Nach geltendem Zürcher Recht und dessen in der Praxis befolgtem Verständnis geht es bei der Verwirklichung grösserer Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien um Anliegen von regionaler, kantonaler oder gar überkantonaler Tragweite. Deshalb steht die Entscheidungsbefugnis und -pflicht bezüglich solcher Anlagen primär dem Kanton zu, wobei diesbezüglich für die bundesrechtliche Regelung solcher überkommunaler grossflächiger Nutzungen an die Ziele und Grundsätze der Raumplanung anzuknüpfen ist. Dabei sind für die im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte zu bestimmen, wobei auf den Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen zu achten ist (Art. 3 Abs. 3 lit. b und Art. 3 Abs. 4 RPG). In Befolgung der Planungspflicht (Art. 2 RPG) haben die Kantone, denen es obliegt, die räumliche Entwicklung ihres Gebietes aufzuzeigen, über die entsprechenden Anliegen in ihrer Richtplanung Aufschluss zu geben, so u.a. über den Stand und die Entwicklung der Versorgung und der öffentlichen Bauten und Anlagen (Art. 6 Abs. 3 RPG). Das am 1. Januar 1985 in Kraft getretene Umweltschutzgesetz ordnet für die Lagerung von Abfällen die kantonale Bewilligungspflicht an (Art. 30 Abs. 2 und 3 USG; vgl. auch Art. 27 GSchG) und verpflichtet die Kantone, dafür zu sorgen, dass die Abfälle vorschriftsgemäss verwertet, unschädlich gemacht oder beseitigt werden (Art. 31 Abs. 1 USG). Die Kantone haben hiezu unter sich zusammenzuarbeiten und für die Zusammenarbeit der Gemeinden zu sorgen (Art. 31 Abs. 3 USG). Sie müssen den Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen ermitteln und die hiefür erforderlichen Standorte bestimmen (Art. 31 Abs. 4 und 5; DANIEL VOGEL, Pflicht zur räumlichen Planung von Abfalldeponien gemäss Art. 31 Abs. 4 USG unter besonderer Berücksichtigung des Zürcher Rechts, Diss. Zürich 1990, S. 41 ff.).
Das zürcherische Planungs- und Baugesetz trägt diesen Anliegen dadurch Rechnung, dass es - wie bereits erwähnt (E. 6a) - vorsieht, dass in der Richtplanung die Gebiete für Materialgewinnung und Materialablagerung bezeichnet werden. Daneben legt das kantonale Recht in genereller Weise fest, dass die Planungen jedes Planungsträgers - wozu auch der Kanton gehört (§ 8 PBG) - räumlich und sachlich so weit gehen, als die Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung seiner Interessen es erfordern (§ 9 Abs. 1 PBG). Der kommunale Hoheitsbereich wird in den Fällen, die vorliegend zur Diskussion stehen, naturgemäss überschritten. Diese Feststellung schliesst die Mitsprache der betroffenen Gemeinden und die Berücksichtigung und Abwägung kommunaler Interessen nicht aus, lässt jedoch nicht zu, dass der Entscheid über die Zulassung solcher Anlagen im Gemeindegebiet primär den Gemeindeorganen überlassen bleibt, wie dies zuträfe, wenn diese Anlagen nur aufgrund kommunaler Gestaltungspläne verwirklicht werden könnten. Sodann ist daran zu erinnern, dass für die Bewilligung von Anlagen zur Materialgewinnung und Materialablagerung bereits aufgrund des eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 die kantonale Genehmigungskompetenz ausschlaggebend war (Art. 20 GSchG, Art. 27 AGschV beide in der bis 31. Dezember 1979 geltenden Fassung, Art. 4 BMR). | de | Gemeindeautonomie, Art. 36 Abs. 2 RPG; Verordnung des Zürcher Regierungsrates vom 5. September 1990 über vorläufige Einführungsbestimmungen zum RPG. Die in der angefochtenen Verordnung vorgesehenen, vor der kantonalen Baudirektion zu erlassenden Gestaltungspläne für Anlagen der Materialgewinnung und Materialablagerung treffen die Gemeinden in ihren hoheitlichen Befugnissen als Trägerinnen der Nutzungsplanung (E. 3b).
Autonomie der Zürcher Gemeinden auf dem Gebiete der Ortsplanung; Möglichkeit des kantonalen Gesetzgebers, die Schranken der Autonomie enger zu ziehen (E. 4).
Der Zeitablauf seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes steht vorläufigen Regelungen im Sinne von Art. 36 Abs. 2 RPG nicht entgegen, sofern neue gesetzliche Anforderungen, neue Erkenntnisse der Rechtsprechung oder auch sonstige Änderungen der Rechtslage zur Folge haben, dass der Nutzungsplanung Schaden und Fehlentwicklungen drohen, für deren Vermeidung die gegebenen Instrumente nicht ausreichen (E. 5). Im vorliegenden Fall liegt die gleiche Interessenlage vor, die den Bundesgesetzgeber zum Erlass von Art. 36 Abs. 2 RPG veranlasst hatte; die Einführungsverordnung nimmt nicht in unzulässiger Weise die definitive Regelung vorweg (E. 6).
Nach geltendem Zürcher Recht geht es bei der Verwirklichung grösserer Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien um Anliegen von regionaler, kantonaler oder überkantonaler Tragweite. Dies schliesst die Mitsprache der betroffenen Gemeinden und die Berücksichtigung kommunaler Interessen nicht aus, erlaubt es jedoch, die Festsetzung der Gestaltungspläne für solche Anlagen der kantonalen Baudirektion zu übertragen (E. 7). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-352%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,724 | 117 Ia 352 | 117 Ia 352
Sachverhalt ab Seite 354
Mit Beschluss vom 5. September 1990 erliess der Regierungsrat des Kantons Zürich gestützt auf Art. 36 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) eine "Verordnung über vorläufige Einführungsbestimmungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Einführungsverordnung zum RPG (EVzRPG))". Die Verordnung betrifft die Festsetzung von Nutzungsplänen für Anlagen zur Materialgewinnung und Materialablagerung durch die kantonale Baudirektion und hat folgenden Wortlaut:
"§ 1. Für die Materialgewinnung und Materialablagerung werden nach örtlichem und zeitlichem Bedarf kantonale und regionale Gestaltungspläne für jene Flächen festgesetzt, die nach der Richtplanung für diese Nutzung vorgesehen sind.
Mit dem Gestaltungsplan werden im Rahmen eines Gesamtkonzeptes über das im Richtplan bezeichnete Gebiet für einen bestimmt umgrenzten Bereich die beanspruchte Landfläche, die Abbautiefe und Auffüllhöhe sowie der Abbau- oder Deponievorgang samt allfälliger Etappierung festgelegt.
Der Gestaltungsplan hat auch Festlegungen über die vorgesehenen Bauten und Anlagen, die Wiederherstellung oder Neugestaltung der erfassten Fläche, den für eine spätere einwandfreie Nutzung vorzusehenden Bodenaufbau, die Erschliessung und die Transportwege sowie die weiteren für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit erforderlichen Angaben zu enthalten.
§ 2. Für die Geltungsdauer dieser Verordnung findet § 308 des Planungs- und Baugesetzes (Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des Kantons Zürich vom 7. September 1975; PBG) keine Anwendung.
§ 3. Diese Verordnung tritt am 1. Oktober 1990 in Kraft."
Die Stadtgemeinden Kloten und Uster fechten am 24. Oktober 1990 die regierungsrätliche Einführungsverordnung mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie an und sie beantragen deren Aufhebung. Das Bundesgericht weist die Beschwerden der beiden Stadtgemeinden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Angefochten ist ein generell-abstrakter Erlass der kantonalen Exekutive. Die Beschwerdeführerinnen sind zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie befugt, sofern die Einführungsverordnung sie in ihren hoheitlichen Befugnissen trifft. Ob ihnen im betreffenden Bereich Autonomie zukommt, ist keine Frage des Eintretens, sondern eine solche der materiellen Beurteilung (BGE 114 Ia 76 E. 1 mit Hinweisen; für die abstrakte Normenkontrolle BGE 103 Ia 194 E. 2).
b) § 1 EVzRPG ordnet im Sinne einer vorläufigen Regelung an, dass für die Materialgewinnung und Materialablagerung kantonale und regionale Gestaltungspläne für jene Flächen festgesetzt werden, die nach der Richtplanung für diese Nutzung vorgesehen sind. § 2 EVzRPG setzt für die Geltungsdauer der Verordnung § 308 PBG, der die Zulässigkeit grösserer Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien regelt, ausser Kraft. Damit wird nach § 2 lit. b PBG die kantonale Baudirektion zuständig für die Festsetzung von Gestaltungsplänen, die für jedermann verbindlich sind (Art. 21 RPG; BGE 116 Ia 47 E. 4c, cb; 113 Ib 229 E. 2b; 111 Ib 12 f. E. 3 und 14 f. E. 3b).
Nach geltendem Recht besitzt der Kanton für die Nutzungsplanung lediglich die Kompetenz, kantonale und regionale Landwirtschaftszonen und Freihaltezonen anzuordnen (§§ 36-44 PBG). Die nun vorgesehenen Gestaltungspläne für Anlagen der Materialgewinnung und Materialablagerung, die sich auf die in der kantonalen Richtplanung bezeichneten Gemeindegebiete beziehen, treffen die Gemeinden in ihren hoheitlichen Befugnissen als Trägerinnen der Nutzungsplanung (§§ 45 ff. und 79 ff. PBG). Das vom kantonalen Nutzungsplan erfasste Gemeindegebiet wird ihrer Planungshoheit entzogen. Diese Betroffenheit ergibt sich auch aus dem Ausschluss der Anwendung von § 308 PBG. Den Gemeinden wird damit die ihnen nach geltendem Recht zustehende Bewilligungskompetenz entzogen. Dass diese wegen der gegebenen kantonalen Bewilligungskompetenzen für Anlagen zur Gewinnung oder Ablagerung von Materialien (vgl. § 2 lit. h und lit. n der kantonalen Verordnung über den Gewässerschutz vom 22. Januar 1975 und Anhang Ziff. 1.4 der Verordnung über das baurechtliche Verfahren (Bauverfahrensordnung) in der Fassung vom 5. September 1990 i.V.m. Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) und Art. 31 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01)) eng begrenzt ist, schliesst den Eingriff in die hoheitlichen Befugnisse der Gemeinden nicht aus. Auf die staatsrechtlichen Beschwerden ist deshalb einzutreten.
4. a) Die Gemeindeautonomie ist durch die staatsrechtliche Beschwerde in Sachbereichen geschützt, in welchen das kantonale Recht keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 116 Ia 54 E. 2; BGE 115 Ia 44 E. 3). Die Autonomie der Zürcher Gemeinden ist verfassungsrechtlich garantiert, wobei Art. 48 KV die Gemeinden nur ermächtigt, ihre Angelegenheiten innerhalb der Verfassung und Gesetze selbständig zu ordnen (BGE 113 Ia 344 f. E. 2a). Im vorliegenden Fall sind verfassungsmässige Schranken weder behauptet noch ersichtlich. Die Autonomie der Zürcher Gemeinden reicht deshalb so weit, als dies die Gesetzgebung zulässt. Wie das Bundesgericht bereits mehrfach entschied, steht den Zürcher Gemeinden insbesondere aufgrund der §§ 2 lit. c, 31, 32, und 45 ff. PBG beim Erlass der Ortsplanung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grundsätzlich autonom (BGE 112 Ia 270 E. 2b und 282 E. 3b, je mit Hinweisen).
b) Der kantonale Gesetzgeber darf durch Gesetzesänderung die von ihm einmal gezogenen Schranken nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch die Verfassung gewährleistete Befugnisse oder Anforderungen berührt werden (BGE 113 Ia 214 E. 3b; BGE 103 Ia 194 f. E. 3). In einem früheren Fall, in welchem es um die Zuständigkeit der Zürcher Behörden zur Nutzungsplanung ging, entschied das Bundesgericht, die vom Regierungsrat gestützt auf § 182 des Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch erlassene Verordnung zum Schutze des Bachsertales sowie der dazugehörende Zonenplan verletze die auf Art. 48 KV und § 68a des ehemaligen kantonalen Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen beruhende Gemeindeautonomie im Bereiche der Ortsplanung nicht (BGE 96 I 239 ff. E. 2-6). Gleich urteilte das Bundesgericht in zwei weiteren Fällen (BGE 94 I 541; Entscheid des Bundesgerichtes i.S. Comune di Tegna vom 16. Februar 1983, publiziert in Rivista di diritto amministrativo ticinese (RDAT) 1984 Nr. 70 S. 146 ff.).
Die Gemeinden können jedoch bei einer Einschränkung ihrer Autonomie durch die Gesetzgebung verlangen, dass die kantonalen Behörden ihre eigenen Kompetenzen nicht überschreiten und sowohl die bundesrechtlichen als auch die kantonalen Vorschriften in jenem Bereich, in dem Autonomie besteht, nicht verletzen. Ficht eine Gemeinde eine kantonale Verordnung an, kann sie - wie dies die beschwerdeführenden Gemeinden vorliegend tun - geltend machen, der Regierungsrat habe zu Unrecht die Kompetenz beansprucht, einen Sachbereich zu regeln, in welchem die Gemeinde aufgrund der Gesetzgebung autonom ist. Sie kann weiter vorbringen, der Eingriff in die Autonomie sei materiell widerrechtlich (BGE 115 Ia 46 E. 3c; BGE 113 Ia 206 E. 2b und 345 E. 2b; BGE 94 I 547 f. E. 4). Dabei prüft das Bundesgericht, soweit kantonales Verfassungsrecht in Frage steht, die Rechtsanwendung frei. Die Anwendung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht prüft es unter dem Gesichtspunkt der Willkür (BGE 115 Ia 46 E. 3c mit Hinweisen). Einen angefochtenen Rechtssatz hebt das Bundesgericht jedoch nur auf, wenn er sich jeder Auslegung entzieht, die mit der Gemeindeautonomie und anderen angerufenen Garantien übereinstimmt (BGE 115 Ia 47 E. 3c; 113 Ia 131 E. 5; BGE 111 Ia 25 E. 2).
5. a) Die Beschwerdeführerinnen bestreiten, dass sich der Regierungsrat für den Erlass der strittigen Verordnung auf Art. 36 RPG stützen könne, nachdem seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 über zehn Jahre vergangen seien. Zulässig wäre allenfalls der Erlass eines Bauverbotes für jene Gebiete gewesen, auf denen Deponien oder Anlagen für die Materialgewinnung geplant seien. Die Einführungsverordnung nehme die definitive Planung vorweg, was dem Sinn von Art. 36 Abs. 2 RPG widerspreche. Es bestehe keine zeitliche Dringlichkeit für den Erlass des angefochtenen Hoheitsaktes.
b) Mit dem Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20), der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972 (AGschV; SR 814.201) und dem Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. März 1972 (BMR; AS 1972 S. 644 ff.) hatte das Bundesrecht die Begrenzung des Baugebietes als eines der Hauptanliegen des verfassungsrechtlichen Raumplanungsauftrages (Art. 22quater BV) verwirklicht (vgl. Art. 20 GSchG in der bis zum 31. Dezember 1979 geltenden Fassung, Art. 27 AGschV, Art. 4 BMR; BGE 103 Ib 110; BGE 102 Ib 72 E. 5c; BGE 100 Ib 399). Das am 1. Januar 1980 in Kraft getretene Raumplanungsgesetz löste diese Regelung ab, indem es anordnete, dass Nutzungspläne die zulässige Nutzung des Bodens festlegen, wobei vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen auszuscheiden sind (Art. 14 ff. RPG). Den Kantonen musste indes Zeit eingeräumt werden, um die Raumplanung auf dem Weg der ordentlichen Gesetzgebung zu schaffen (Art. 35 RPG). Der Bundesgesetzgeber stellte daher mit den Art. 36 und 37 RPG sicher, dass der bisherige bundesrechtliche Schutz weiterhin bis zum Vorliegen der den Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes entsprechenden Planungen gewährleistet werden konnte.
c) Die in Art. 36 RPG vorgesehenen einführenden Massnahmen der Kantone sollen in erster Linie sicherstellen, dass die Richtpläne und die Nutzungspläne ohne Gefährdung durch Fehlentwicklungen festgesetzt werden können (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, N 6 zu Art. 36; HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz, VLP Nr. 25, 1980, S. 126). Solche Massnahmen müssen ihrem Zweck entsprechend sofort wirksam sein. Art. 36 Abs. 2 RPG ermächtigt daher die Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zu treffen, solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet. Die Kantonsregierungen erhielten die Möglichkeit, das vor dem Raumplanungsgesetz bestehende Bundesrecht einstweilen weiterzuführen und dafür zu sorgen, dass die Nutzungsplanung vor Schaden bewahrt wird. Diese Ermächtigung schliesst die Befugnis ein, die notwendigen organisatorischen und verfahrensrechtlichen Vorschriften mit Einschluss von Rechtsschutzbestimmungen zu erlassen (EJPD/BRP, a.a.O., N 11 und N 22 zu Art. 36; MARIUS BASCHUNG, Einführung in das Raumplanungsgesetz, in: Das Bundesgesetz über die Raumplanung, 1980, S. 18).
d) Die Raumplanung ist eine ständige Aufgabe (Art. 9 Abs. 2 und 3, Art. 21 Abs. 2 RPG; § 9 Abs. 2 PBG), bei deren Erfüllung auch neue gesetzliche Anforderungen beachtet werden müssen. Das am 1. Januar 1985 in Kraft getretene Umweltschutzgesetz hat solche neuen Anforderungen an die Raumplanung festgelegt (so etwa Art. 23 f. USG). Vorliegend ist die mit den Art. 31 und 32 USG eingeführte Pflicht zur Abfallverwertung und -beseitigung von Bedeutung. Die Kantone müssen den Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen ermitteln und die dafür erforderlichen Standorte bestimmen.
Der Zeitablauf seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes steht vorläufigen Regelungen im Sinne von Art. 36 RPG jedenfalls grundsätzlich nicht entgegen, sofern neue gesetzliche Anforderungen, neue Erkenntnisse der Rechtsprechung oder auch sonstige Änderungen der Rechtslage zur Folge haben, dass der Nutzungsplanung Schaden und Fehlentwicklungen drohen, für deren Vermeidung die gegebenen Instrumente nicht ausreichen. Das Bundesrecht untersagt den Kantonsregierungen auch nicht, frühere einführende Massnahmen zu ändern oder zu ergänzen (BGE 114 Ib 184 f. E. 2b). Eine solche Ergänzung hat der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Verordnung vom 22. Dezember 1982 erlassen, um Härten für bestehende Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone, welche erst die Rechtsprechung des Bundesgerichts erkennen liess (BGE 107 Ib 236 f. E. 2b), sofort zu beseitigen und damit Art. 24 Abs. 2 RPG vor der am 1. Januar 1985 in Kraft getretenen Änderung des Planungs- und Baugesetzes (§ 357 PBG) zur Anwendung zu bringen.
6. a) Nach dem zürcherischen Planungs- und Baugesetz sind in der Richtplanung die Gebiete für die Materialgewinnung und Materialablagerung zu bezeichnen (§ 23 Abs. 1 lit. f und § 25 Abs. 1 lit. e PBG; BGE 104 Ia 46 f. E. 2c). Der vom Kantonsrat verabschiedete Gesamtplan sieht entsprechende Gebiete vor (BGE 116 Ib 51). Diese raumplanerische Regelung erklärt die Norm von § 308 PBG über die Zulässigkeit grösserer Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien. Solche Anlagen sind örtlich und zeitlich nur nach den Festlegungen im Teilrichtplan Landschaft zulässig. Im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Raumplanungsgesetzes besass der Kanton Zürich für Anlagen der Materialgewinnung und Materialablagerung diese gesetzliche Regelung, welche dem Bundesrecht entsprach. Zu einführenden Massnahmen für die Sicherung der Möglichkeit, entsprechende Anlagen in Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes zu realisieren, hatte der Kanton keinen Anlass, konnten doch solche Anlagen jedenfalls bis zum Zeitpunkt des Vorliegens der vom Raumplanungsgesetz verlangten Nutzungspläne gestützt auf Art. 24 RPG als standortgebundene Anlagen weiterhin bewilligt werden, wie das Bundesgericht bezüglich mehrerer Kies- und Lehmgruben entschied (BGE 112 Ib 28 f. E. 2a; BGE 111 Ib 86 ff. E. 2; BGE 108 Ib 364).
In der kantonalen Praxis wurde indes zu wenig beachtet, dass für grossflächige Anlagen der Materialgewinnung und -ablagerung grundsätzlich geeignete Nutzungszonen zu schaffen sind (BGE 115 Ib 306 E. 5a; BGE 112 Ib 28 E. 2a mit Hinweisen). Beim Fehlen von Abbauzonen liess das Bundesgericht Bewilligungen nach Art. 24 RPG zwar zu, hielt jedoch fest, dass dies nicht davon befreie, die nötigen Nutzungszonen festzulegen (BGE 111 Ib 86 E. 2; nicht veröffentlichter Entscheid des Bundesgerichtes i.S. B. c. Gemeinde Gossau vom 8. Juli 1987, E. 2). Dementsprechend nahm der Regierungsrat des Kantons Zürich im Rahmen der Revisionsvorlage vom 11. Oktober 1989 zum Planungs- und Baugesetz eine Gesetzesänderung zur Schaffung kantonaler Nutzungszonen für Materialgewinnung und Materialablagerung in Aussicht. Noch in BGE 116 Ib 50 bezeichnete es das Bundesgericht als zulässig, für die in Frage stehende Deponie ausnahmsweise Art. 24 RPG anzuwenden, allerdings nur mit Rücksicht auf die lange Vorbereitungszeit des Deponievorhabens (BGE 116 Ib 62 E. 6) sowie in der Meinung, dass das inskünftig erforderliche Nutzungsplanungsverfahren ohne Verzug geschaffen werde (vgl. BGE 116 Ib 56 E. 3b). Im Entscheid wurde zum Ausdruck gebracht, dass ein Nutzungsplanungsverfahren die vom Raumplanungsrecht und vom Umweltschutzrecht geforderte Koordination aller für die Verwirklichung einer solchen Anlage nötigen Bewilligungen wohl am besten zu erfüllen vermöchte (BGE 116 Ib 55 f. E. 3b).
b) Die umstrittene Einführungsverordnung ist, wie der Regierungsrat ausführt, eine Folge dieser Rechtsprechung, aus der sich ergibt, dass grössere Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien inskünftig nicht mehr gestützt auf § 308 PBG i.V.m. Art. 24 RPG bewilligt werden können. Es liegt im hier zu beurteilenden Fall die gleiche Interessenlage vor, welche den Bundesgesetzgeber zum Erlass von Art. 36 RPG veranlasst hatte. Bisheriges Recht, das ausserhalb der Bauzonen die Erstellung von Anlagen zur Materialgewinnung und Materialablagerung ohne besondere Planfestsetzung allein gestützt auf baurechtliche Bewilligungen erlaubte, muss zufolge des Ablaufs der in Art. 35 RPG enthaltenen Fristen für die Richt- und Nutzungsplanung und der neuen Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung geändert werden. An der Sicherstellung dieser Änderung besteht ein erhebliches, dem Zweck von Art. 36 RPG entsprechendes Interesse. In gleicher Weise, wie die Regierungen nach dem Dahinfallen der mit dem Gewässerschutzgesetz und dem Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung angeordneten Baugebietsbegrenzung durch die Bezeichnung vorläufiger Bauzonen gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG die geordnete Besiedlung des Landes bis zur Festsetzung der Nutzungspläne sicherstellen konnten, erlaubt die umstrittene Einführungsverordnung, vorläufige Abbau- und Deponiezonen in Übereinstimmung mit den geltenden Anforderungen des Zürcher Rechts und des Bundesrechts anzuordnen.
c) Die von den Beschwerdeführerinnen genannten Planungszonen gemäss Art. 27 RPG und § 346 PBG vermögen nur negativ eine Bodennutzung, welche dem vorgesehenen Nutzungszweck zuwiderlaufen würde, zu vermeiden. Der Bundesgesetzgeber liess es mit Art. 36 RPG nicht bei dieser Möglichkeit bewenden, weil die mit dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes eingetretene Rechtsänderung zweckmässige Bodennutzungen, die der geordneten Besiedlung des Landes entsprechen, nicht verhindern wollte. Die Kantonsregierungen wurden daher ermächtigt, innerhalb der Schranken des Raumplanungsgesetzes u.a. auch vorläufige Bauzonen festzusetzen und damit für die Bodennutzung positive Anordnungen zu treffen, soweit mit diesen aktuelle öffentliche Interessen verfolgt werden und soweit sie von einer gefestigten Planungsabsicht getragen sind. Planerische Lücken sollten vorderhand geschlossen werden können (EJPD/BRP, a.a.O., N 15 und N 28).
Die umstrittene Einführungsverordnung verfolgt aktuelle öffentliche Interessen. Die Verwirklichung dieser Interessen entspricht einer durch das Umweltschutzrecht des Bundes verdeutlichten Rechtspflicht, deren Tragweite in neuester Zeit klar erkannt wurde. Gefestigte Planungsabsichten sind vorhanden, wie die geltende Zürcher Regelung (§ 23 Abs. 1 lit. f, § 25 Abs. 1 lit. e PBG) belegt. Bei dieser Sachlage durfte der Regierungsrat die Möglichkeit, Planungszonen festzusetzen, als ungenügend erachten, ohne den von Art. 36 RPG gesetzten Rahmen zu sprengen.
d) Die Beschwerdeführerinnen wenden ein, die Einführungsverordnung nehme in unzulässiger Weise die definitive Regelung voraus. In BGE 114 Ib 185 E. 2b hielt das Bundesgericht fest, die gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG erlassenen Massnahmen dürften als Anordnungen zum Schutz der künftigen ordentlichen Planung nur vorläufigen Charakter haben und nicht dazu führen, dass eine geltende Kompetenzausscheidung in unzulässiger Weise verschoben und umgangen oder dass die spätere Planung vorweggenommen werde. Die einführenden Massnahmen, welche die kantonalen Regierungen gestützt auf Art. 36 RPG erliessen, dürften nicht in unzulässiger Weise die politische Entscheidungsfreiheit der Gemeindebürger einschränken. Die Ausübung der Kompetenzen, die aus der vom kantonalen Recht gewährleisteten Gemeindeautonomie flössen, wäre andernfalls gefährdet, und die Zuständigkeiten zwischen dem Regierungsrat als kantonaler Genehmigungsinstanz und den Legislativen der Gemeinden würden verschoben.
So verhält es sich vorliegend nicht. Anstelle der bisherigen kantonalen Genehmigungs- und Bewilligungskompetenzen (vgl. vorne E. 3b) tritt für die Zulassung grösserer Anlagen für Materialgewinnung und -ablagerung das kantonale Verfahren für die Festsetzung eines Sondernutzungsplanes. Dieses Verfahren trägt der Mitsprache der Gemeinden und der Bevölkerung im Sinne der Art. 2 und 4 RPG ausreichend Rechnung. Das Bundesrecht verlangt nicht, dass jeder Nutzungsplan im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden muss (PETER SALADIN, Nutzungspläne als formelles Gesetz?, Rechtsgutachten 1988, S. 6 f.; PIERRE TSCHANNEN, Richterstaat in der Raumplanung?, Beiheft 11 zur ZSR, 1990, S. 117 f.). Zahlreiche Nutzungspläne, namentlich Sondernutzungspläne, werden auf gesetzlicher Grundlage von der Exekutive festgesetzt (ALFRED KUTTLER, Festsetzung und Änderung von Nutzungsplänen, Festschrift für Ulrich Häfelin, 1989, S. 488). Das Zürcher Planungsverfahren entspricht im übrigen auch den Rechtsschutzanforderungen des Art. 33 RPG.
Die angefochtene Verordnung hat zeitlich, sachlich und in bezug auf die geltende Kompetenzordnung eine begrenzte Tragweite. Die Verordnung gilt bis zum Inkrafttreten der bereits in Aussicht genommenen formellen gesetzlichen Grundlage für kantonale Sondernutzungspläne. Die sofortige vorläufige Einführung des Planungsverfahrens für die Festsetzung von Gestaltungsplänen greift nicht unzulässigerweise in die Befugnisse der kantonalen Legislative ein, sondern regelt lediglich die Zuständigkeiten der kantonalen Exekutive neu, indem an die Stelle der kantonalen Bewilligungen die Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplanes tritt. Dass sich die vorläufige Regelung an die vorgesehene Gesetzesänderung anlehnt, nimmt dem kantonalen Gesetzgeber die Entscheidungsfreiheit nicht. Wird die Gesetzesrevision vom Stimmbürger angenommen, fällt die Einführungsverordnung dahin. Wird sie abgelehnt, wird es Sache des Regierungsrates sein, dem Kantonsrat unverzüglich eine neue, allenfalls auf die Anlagen der Materialgewinnung und Materialablagerung beschränkte Gesetzesvorlage zu unterbreiten. Die Verordnung bezieht sich, wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung ausführte, nur auf Anlagen für Materialgewinnung und -ablagerung, die im kantonalen oder in einem regionalen Richtplan festgesetzt sind, deren Standortfestsetzung mithin gemäss Bundesrecht (Art. 31 Abs. 5 USG; Deponien) bzw. kantonalem Recht (§ 23 Abs. 1 lit. f, § 25 Abs. 1 lit. e, § 30 i.V.m. § 2 lit. a PBG; Deponien und Abbaugebiete) dem Kanton obliegt.
e) Der Regierungsrat des Kantons Zürich war somit befugt, sich für den Erlass der Einführungsverordnung auf Art. 36 RPG zu stützen.
7. a) Zu prüfen ist weiter, ob der Regierungsrat in materieller Hinsicht die Autonomie der Zürcher Gemeinden verletzte, wie dies die beschwerdeführenden Gemeinden geltend machen. Sie begründen ihre Autonomie im wesentlichen damit, dass den Zürcher Gemeinden die Befugnis zur Festsetzung der kommunalen Nutzungspläne zustehe (§§ 45 ff. PBG). Diese Kompetenz umfasse die Zuständigkeit zum Erlass von Gestaltungsplänen (§§ 83 ff. PBG). Damit könnten die Gemeinden in Verbindung mit Sonderbauvorschriften (§ 79 Abs. 2 PBG) die Rechtsgrundlagen für Anlagen der Materialgewinnung und -ablagerung in einer den Anforderungen des eidgenössischen und kantonalen Rechts genügenden Weise schaffen.
b) Die zum Planungsinstrumentarium der Zürcher Ortsplanung zählenden Instrumente der Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne würden es wohl ermöglichen, für die Materialgewinnung und -ablagerung angemessene Regelungen zu treffen. Auch ausserhalb der zusammenhängenden Bauzonen des Baugebietes können oder müssen für bestimmte Nutzungen Gestaltungspläne als Sondernutzungspläne festgesetzt werden (BGE 116 Ib 139 E. 4 mit Hinweisen).
Nach geltendem Zürcher Recht und dessen in der Praxis befolgtem Verständnis geht es bei der Verwirklichung grösserer Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien um Anliegen von regionaler, kantonaler oder gar überkantonaler Tragweite. Deshalb steht die Entscheidungsbefugnis und -pflicht bezüglich solcher Anlagen primär dem Kanton zu, wobei diesbezüglich für die bundesrechtliche Regelung solcher überkommunaler grossflächiger Nutzungen an die Ziele und Grundsätze der Raumplanung anzuknüpfen ist. Dabei sind für die im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte zu bestimmen, wobei auf den Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen zu achten ist (Art. 3 Abs. 3 lit. b und Art. 3 Abs. 4 RPG). In Befolgung der Planungspflicht (Art. 2 RPG) haben die Kantone, denen es obliegt, die räumliche Entwicklung ihres Gebietes aufzuzeigen, über die entsprechenden Anliegen in ihrer Richtplanung Aufschluss zu geben, so u.a. über den Stand und die Entwicklung der Versorgung und der öffentlichen Bauten und Anlagen (Art. 6 Abs. 3 RPG). Das am 1. Januar 1985 in Kraft getretene Umweltschutzgesetz ordnet für die Lagerung von Abfällen die kantonale Bewilligungspflicht an (Art. 30 Abs. 2 und 3 USG; vgl. auch Art. 27 GSchG) und verpflichtet die Kantone, dafür zu sorgen, dass die Abfälle vorschriftsgemäss verwertet, unschädlich gemacht oder beseitigt werden (Art. 31 Abs. 1 USG). Die Kantone haben hiezu unter sich zusammenzuarbeiten und für die Zusammenarbeit der Gemeinden zu sorgen (Art. 31 Abs. 3 USG). Sie müssen den Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen ermitteln und die hiefür erforderlichen Standorte bestimmen (Art. 31 Abs. 4 und 5; DANIEL VOGEL, Pflicht zur räumlichen Planung von Abfalldeponien gemäss Art. 31 Abs. 4 USG unter besonderer Berücksichtigung des Zürcher Rechts, Diss. Zürich 1990, S. 41 ff.).
Das zürcherische Planungs- und Baugesetz trägt diesen Anliegen dadurch Rechnung, dass es - wie bereits erwähnt (E. 6a) - vorsieht, dass in der Richtplanung die Gebiete für Materialgewinnung und Materialablagerung bezeichnet werden. Daneben legt das kantonale Recht in genereller Weise fest, dass die Planungen jedes Planungsträgers - wozu auch der Kanton gehört (§ 8 PBG) - räumlich und sachlich so weit gehen, als die Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung seiner Interessen es erfordern (§ 9 Abs. 1 PBG). Der kommunale Hoheitsbereich wird in den Fällen, die vorliegend zur Diskussion stehen, naturgemäss überschritten. Diese Feststellung schliesst die Mitsprache der betroffenen Gemeinden und die Berücksichtigung und Abwägung kommunaler Interessen nicht aus, lässt jedoch nicht zu, dass der Entscheid über die Zulassung solcher Anlagen im Gemeindegebiet primär den Gemeindeorganen überlassen bleibt, wie dies zuträfe, wenn diese Anlagen nur aufgrund kommunaler Gestaltungspläne verwirklicht werden könnten. Sodann ist daran zu erinnern, dass für die Bewilligung von Anlagen zur Materialgewinnung und Materialablagerung bereits aufgrund des eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 die kantonale Genehmigungskompetenz ausschlaggebend war (Art. 20 GSchG, Art. 27 AGschV beide in der bis 31. Dezember 1979 geltenden Fassung, Art. 4 BMR). | de | Autonomie communale, art. 36 al. 2 LAT; ordonnance du Conseil d'Etat zurichois du 5 septembre 1990 sur les mesures provisionnelles d'application de la LAT. L'établissement par la Direction cantonale des travaux publics de plans d'affectation pour les installations de récupération et d'entreposage de déchets, prévus par l'ordonnance attaquée, touche les communes dans leurs attributions dans le domaine de la planification (consid. 3b).
Autonomie des communes zurichoises en matière de planification locale; possibilité pour le législateur cantonal de délimiter plus étroitement cette autonomie (consid. 4).
Le temps écoulé depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire n'empêche pas que soient prises des mesures provisionnelles au sens de l'art. 36 al. 2 LAT. Celles-ci supposent toutefois qu'il y ait péril en la demeure, c'est-à-dire que l'application des normes existantes risque de compromettre la réalisation du droit fédéral en matière d'aménagement du territoire, consécutif à une modification de la loi, à une évolution de la jurisprudence ou à tout autre changement de la situation juridique (consid. 5). Dans le cas d'espèce, on se trouve dans une situation correspondant à celle que le législateur fédéral a envisagée à l'art. 36 al. 2 LAT; l'ordonnance d'application n'anticipe pas de manière inadmissible sur la réglementation définitive (consid. 6).
Selon le droit zurichois, la réalisation de grandes installations pour la récupération et l'entreposage des déchets constitue une tâche de portée régionale, cantonale ou supracantonale. Si l'établissement des plans d'affectation relatifs à ces installations est confié à la Direction cantonale des travaux publics, cela n'exclut ni la consultation des communes concernées, ni la prise en considération des intérêts communaux (consid. 7). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-352%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 354
Mit Beschluss vom 5. September 1990 erliess der Regierungsrat des Kantons Zürich gestützt auf Art. 36 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) eine "Verordnung über vorläufige Einführungsbestimmungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Einführungsverordnung zum RPG (EVzRPG))". Die Verordnung betrifft die Festsetzung von Nutzungsplänen für Anlagen zur Materialgewinnung und Materialablagerung durch die kantonale Baudirektion und hat folgenden Wortlaut:
"§ 1. Für die Materialgewinnung und Materialablagerung werden nach örtlichem und zeitlichem Bedarf kantonale und regionale Gestaltungspläne für jene Flächen festgesetzt, die nach der Richtplanung für diese Nutzung vorgesehen sind.
Mit dem Gestaltungsplan werden im Rahmen eines Gesamtkonzeptes über das im Richtplan bezeichnete Gebiet für einen bestimmt umgrenzten Bereich die beanspruchte Landfläche, die Abbautiefe und Auffüllhöhe sowie der Abbau- oder Deponievorgang samt allfälliger Etappierung festgelegt.
Der Gestaltungsplan hat auch Festlegungen über die vorgesehenen Bauten und Anlagen, die Wiederherstellung oder Neugestaltung der erfassten Fläche, den für eine spätere einwandfreie Nutzung vorzusehenden Bodenaufbau, die Erschliessung und die Transportwege sowie die weiteren für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit erforderlichen Angaben zu enthalten.
§ 2. Für die Geltungsdauer dieser Verordnung findet § 308 des Planungs- und Baugesetzes (Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht des Kantons Zürich vom 7. September 1975; PBG) keine Anwendung.
§ 3. Diese Verordnung tritt am 1. Oktober 1990 in Kraft."
Die Stadtgemeinden Kloten und Uster fechten am 24. Oktober 1990 die regierungsrätliche Einführungsverordnung mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie an und sie beantragen deren Aufhebung. Das Bundesgericht weist die Beschwerden der beiden Stadtgemeinden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Angefochten ist ein generell-abstrakter Erlass der kantonalen Exekutive. Die Beschwerdeführerinnen sind zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie befugt, sofern die Einführungsverordnung sie in ihren hoheitlichen Befugnissen trifft. Ob ihnen im betreffenden Bereich Autonomie zukommt, ist keine Frage des Eintretens, sondern eine solche der materiellen Beurteilung (BGE 114 Ia 76 E. 1 mit Hinweisen; für die abstrakte Normenkontrolle BGE 103 Ia 194 E. 2).
b) § 1 EVzRPG ordnet im Sinne einer vorläufigen Regelung an, dass für die Materialgewinnung und Materialablagerung kantonale und regionale Gestaltungspläne für jene Flächen festgesetzt werden, die nach der Richtplanung für diese Nutzung vorgesehen sind. § 2 EVzRPG setzt für die Geltungsdauer der Verordnung § 308 PBG, der die Zulässigkeit grösserer Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien regelt, ausser Kraft. Damit wird nach § 2 lit. b PBG die kantonale Baudirektion zuständig für die Festsetzung von Gestaltungsplänen, die für jedermann verbindlich sind (Art. 21 RPG; BGE 116 Ia 47 E. 4c, cb; 113 Ib 229 E. 2b; 111 Ib 12 f. E. 3 und 14 f. E. 3b).
Nach geltendem Recht besitzt der Kanton für die Nutzungsplanung lediglich die Kompetenz, kantonale und regionale Landwirtschaftszonen und Freihaltezonen anzuordnen (§§ 36-44 PBG). Die nun vorgesehenen Gestaltungspläne für Anlagen der Materialgewinnung und Materialablagerung, die sich auf die in der kantonalen Richtplanung bezeichneten Gemeindegebiete beziehen, treffen die Gemeinden in ihren hoheitlichen Befugnissen als Trägerinnen der Nutzungsplanung (§§ 45 ff. und 79 ff. PBG). Das vom kantonalen Nutzungsplan erfasste Gemeindegebiet wird ihrer Planungshoheit entzogen. Diese Betroffenheit ergibt sich auch aus dem Ausschluss der Anwendung von § 308 PBG. Den Gemeinden wird damit die ihnen nach geltendem Recht zustehende Bewilligungskompetenz entzogen. Dass diese wegen der gegebenen kantonalen Bewilligungskompetenzen für Anlagen zur Gewinnung oder Ablagerung von Materialien (vgl. § 2 lit. h und lit. n der kantonalen Verordnung über den Gewässerschutz vom 22. Januar 1975 und Anhang Ziff. 1.4 der Verordnung über das baurechtliche Verfahren (Bauverfahrensordnung) in der Fassung vom 5. September 1990 i.V.m. Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) und Art. 31 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01)) eng begrenzt ist, schliesst den Eingriff in die hoheitlichen Befugnisse der Gemeinden nicht aus. Auf die staatsrechtlichen Beschwerden ist deshalb einzutreten.
4. a) Die Gemeindeautonomie ist durch die staatsrechtliche Beschwerde in Sachbereichen geschützt, in welchen das kantonale Recht keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 116 Ia 54 E. 2; BGE 115 Ia 44 E. 3). Die Autonomie der Zürcher Gemeinden ist verfassungsrechtlich garantiert, wobei Art. 48 KV die Gemeinden nur ermächtigt, ihre Angelegenheiten innerhalb der Verfassung und Gesetze selbständig zu ordnen (BGE 113 Ia 344 f. E. 2a). Im vorliegenden Fall sind verfassungsmässige Schranken weder behauptet noch ersichtlich. Die Autonomie der Zürcher Gemeinden reicht deshalb so weit, als dies die Gesetzgebung zulässt. Wie das Bundesgericht bereits mehrfach entschied, steht den Zürcher Gemeinden insbesondere aufgrund der §§ 2 lit. c, 31, 32, und 45 ff. PBG beim Erlass der Ortsplanung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grundsätzlich autonom (BGE 112 Ia 270 E. 2b und 282 E. 3b, je mit Hinweisen).
b) Der kantonale Gesetzgeber darf durch Gesetzesänderung die von ihm einmal gezogenen Schranken nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch die Verfassung gewährleistete Befugnisse oder Anforderungen berührt werden (BGE 113 Ia 214 E. 3b; BGE 103 Ia 194 f. E. 3). In einem früheren Fall, in welchem es um die Zuständigkeit der Zürcher Behörden zur Nutzungsplanung ging, entschied das Bundesgericht, die vom Regierungsrat gestützt auf § 182 des Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch erlassene Verordnung zum Schutze des Bachsertales sowie der dazugehörende Zonenplan verletze die auf Art. 48 KV und § 68a des ehemaligen kantonalen Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen beruhende Gemeindeautonomie im Bereiche der Ortsplanung nicht (BGE 96 I 239 ff. E. 2-6). Gleich urteilte das Bundesgericht in zwei weiteren Fällen (BGE 94 I 541; Entscheid des Bundesgerichtes i.S. Comune di Tegna vom 16. Februar 1983, publiziert in Rivista di diritto amministrativo ticinese (RDAT) 1984 Nr. 70 S. 146 ff.).
Die Gemeinden können jedoch bei einer Einschränkung ihrer Autonomie durch die Gesetzgebung verlangen, dass die kantonalen Behörden ihre eigenen Kompetenzen nicht überschreiten und sowohl die bundesrechtlichen als auch die kantonalen Vorschriften in jenem Bereich, in dem Autonomie besteht, nicht verletzen. Ficht eine Gemeinde eine kantonale Verordnung an, kann sie - wie dies die beschwerdeführenden Gemeinden vorliegend tun - geltend machen, der Regierungsrat habe zu Unrecht die Kompetenz beansprucht, einen Sachbereich zu regeln, in welchem die Gemeinde aufgrund der Gesetzgebung autonom ist. Sie kann weiter vorbringen, der Eingriff in die Autonomie sei materiell widerrechtlich (BGE 115 Ia 46 E. 3c; BGE 113 Ia 206 E. 2b und 345 E. 2b; BGE 94 I 547 f. E. 4). Dabei prüft das Bundesgericht, soweit kantonales Verfassungsrecht in Frage steht, die Rechtsanwendung frei. Die Anwendung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht prüft es unter dem Gesichtspunkt der Willkür (BGE 115 Ia 46 E. 3c mit Hinweisen). Einen angefochtenen Rechtssatz hebt das Bundesgericht jedoch nur auf, wenn er sich jeder Auslegung entzieht, die mit der Gemeindeautonomie und anderen angerufenen Garantien übereinstimmt (BGE 115 Ia 47 E. 3c; 113 Ia 131 E. 5; BGE 111 Ia 25 E. 2).
5. a) Die Beschwerdeführerinnen bestreiten, dass sich der Regierungsrat für den Erlass der strittigen Verordnung auf Art. 36 RPG stützen könne, nachdem seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 über zehn Jahre vergangen seien. Zulässig wäre allenfalls der Erlass eines Bauverbotes für jene Gebiete gewesen, auf denen Deponien oder Anlagen für die Materialgewinnung geplant seien. Die Einführungsverordnung nehme die definitive Planung vorweg, was dem Sinn von Art. 36 Abs. 2 RPG widerspreche. Es bestehe keine zeitliche Dringlichkeit für den Erlass des angefochtenen Hoheitsaktes.
b) Mit dem Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer gegen Verunreinigung vom 8. Oktober 1971 (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20), der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung vom 19. Juni 1972 (AGschV; SR 814.201) und dem Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. März 1972 (BMR; AS 1972 S. 644 ff.) hatte das Bundesrecht die Begrenzung des Baugebietes als eines der Hauptanliegen des verfassungsrechtlichen Raumplanungsauftrages (Art. 22quater BV) verwirklicht (vgl. Art. 20 GSchG in der bis zum 31. Dezember 1979 geltenden Fassung, Art. 27 AGschV, Art. 4 BMR; BGE 103 Ib 110; BGE 102 Ib 72 E. 5c; BGE 100 Ib 399). Das am 1. Januar 1980 in Kraft getretene Raumplanungsgesetz löste diese Regelung ab, indem es anordnete, dass Nutzungspläne die zulässige Nutzung des Bodens festlegen, wobei vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen auszuscheiden sind (Art. 14 ff. RPG). Den Kantonen musste indes Zeit eingeräumt werden, um die Raumplanung auf dem Weg der ordentlichen Gesetzgebung zu schaffen (Art. 35 RPG). Der Bundesgesetzgeber stellte daher mit den Art. 36 und 37 RPG sicher, dass der bisherige bundesrechtliche Schutz weiterhin bis zum Vorliegen der den Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes entsprechenden Planungen gewährleistet werden konnte.
c) Die in Art. 36 RPG vorgesehenen einführenden Massnahmen der Kantone sollen in erster Linie sicherstellen, dass die Richtpläne und die Nutzungspläne ohne Gefährdung durch Fehlentwicklungen festgesetzt werden können (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, N 6 zu Art. 36; HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz, VLP Nr. 25, 1980, S. 126). Solche Massnahmen müssen ihrem Zweck entsprechend sofort wirksam sein. Art. 36 Abs. 2 RPG ermächtigt daher die Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zu treffen, solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet. Die Kantonsregierungen erhielten die Möglichkeit, das vor dem Raumplanungsgesetz bestehende Bundesrecht einstweilen weiterzuführen und dafür zu sorgen, dass die Nutzungsplanung vor Schaden bewahrt wird. Diese Ermächtigung schliesst die Befugnis ein, die notwendigen organisatorischen und verfahrensrechtlichen Vorschriften mit Einschluss von Rechtsschutzbestimmungen zu erlassen (EJPD/BRP, a.a.O., N 11 und N 22 zu Art. 36; MARIUS BASCHUNG, Einführung in das Raumplanungsgesetz, in: Das Bundesgesetz über die Raumplanung, 1980, S. 18).
d) Die Raumplanung ist eine ständige Aufgabe (Art. 9 Abs. 2 und 3, Art. 21 Abs. 2 RPG; § 9 Abs. 2 PBG), bei deren Erfüllung auch neue gesetzliche Anforderungen beachtet werden müssen. Das am 1. Januar 1985 in Kraft getretene Umweltschutzgesetz hat solche neuen Anforderungen an die Raumplanung festgelegt (so etwa Art. 23 f. USG). Vorliegend ist die mit den Art. 31 und 32 USG eingeführte Pflicht zur Abfallverwertung und -beseitigung von Bedeutung. Die Kantone müssen den Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen ermitteln und die dafür erforderlichen Standorte bestimmen.
Der Zeitablauf seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes steht vorläufigen Regelungen im Sinne von Art. 36 RPG jedenfalls grundsätzlich nicht entgegen, sofern neue gesetzliche Anforderungen, neue Erkenntnisse der Rechtsprechung oder auch sonstige Änderungen der Rechtslage zur Folge haben, dass der Nutzungsplanung Schaden und Fehlentwicklungen drohen, für deren Vermeidung die gegebenen Instrumente nicht ausreichen. Das Bundesrecht untersagt den Kantonsregierungen auch nicht, frühere einführende Massnahmen zu ändern oder zu ergänzen (BGE 114 Ib 184 f. E. 2b). Eine solche Ergänzung hat der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Verordnung vom 22. Dezember 1982 erlassen, um Härten für bestehende Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone, welche erst die Rechtsprechung des Bundesgerichts erkennen liess (BGE 107 Ib 236 f. E. 2b), sofort zu beseitigen und damit Art. 24 Abs. 2 RPG vor der am 1. Januar 1985 in Kraft getretenen Änderung des Planungs- und Baugesetzes (§ 357 PBG) zur Anwendung zu bringen.
6. a) Nach dem zürcherischen Planungs- und Baugesetz sind in der Richtplanung die Gebiete für die Materialgewinnung und Materialablagerung zu bezeichnen (§ 23 Abs. 1 lit. f und § 25 Abs. 1 lit. e PBG; BGE 104 Ia 46 f. E. 2c). Der vom Kantonsrat verabschiedete Gesamtplan sieht entsprechende Gebiete vor (BGE 116 Ib 51). Diese raumplanerische Regelung erklärt die Norm von § 308 PBG über die Zulässigkeit grösserer Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien. Solche Anlagen sind örtlich und zeitlich nur nach den Festlegungen im Teilrichtplan Landschaft zulässig. Im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Raumplanungsgesetzes besass der Kanton Zürich für Anlagen der Materialgewinnung und Materialablagerung diese gesetzliche Regelung, welche dem Bundesrecht entsprach. Zu einführenden Massnahmen für die Sicherung der Möglichkeit, entsprechende Anlagen in Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes zu realisieren, hatte der Kanton keinen Anlass, konnten doch solche Anlagen jedenfalls bis zum Zeitpunkt des Vorliegens der vom Raumplanungsgesetz verlangten Nutzungspläne gestützt auf Art. 24 RPG als standortgebundene Anlagen weiterhin bewilligt werden, wie das Bundesgericht bezüglich mehrerer Kies- und Lehmgruben entschied (BGE 112 Ib 28 f. E. 2a; BGE 111 Ib 86 ff. E. 2; BGE 108 Ib 364).
In der kantonalen Praxis wurde indes zu wenig beachtet, dass für grossflächige Anlagen der Materialgewinnung und -ablagerung grundsätzlich geeignete Nutzungszonen zu schaffen sind (BGE 115 Ib 306 E. 5a; BGE 112 Ib 28 E. 2a mit Hinweisen). Beim Fehlen von Abbauzonen liess das Bundesgericht Bewilligungen nach Art. 24 RPG zwar zu, hielt jedoch fest, dass dies nicht davon befreie, die nötigen Nutzungszonen festzulegen (BGE 111 Ib 86 E. 2; nicht veröffentlichter Entscheid des Bundesgerichtes i.S. B. c. Gemeinde Gossau vom 8. Juli 1987, E. 2). Dementsprechend nahm der Regierungsrat des Kantons Zürich im Rahmen der Revisionsvorlage vom 11. Oktober 1989 zum Planungs- und Baugesetz eine Gesetzesänderung zur Schaffung kantonaler Nutzungszonen für Materialgewinnung und Materialablagerung in Aussicht. Noch in BGE 116 Ib 50 bezeichnete es das Bundesgericht als zulässig, für die in Frage stehende Deponie ausnahmsweise Art. 24 RPG anzuwenden, allerdings nur mit Rücksicht auf die lange Vorbereitungszeit des Deponievorhabens (BGE 116 Ib 62 E. 6) sowie in der Meinung, dass das inskünftig erforderliche Nutzungsplanungsverfahren ohne Verzug geschaffen werde (vgl. BGE 116 Ib 56 E. 3b). Im Entscheid wurde zum Ausdruck gebracht, dass ein Nutzungsplanungsverfahren die vom Raumplanungsrecht und vom Umweltschutzrecht geforderte Koordination aller für die Verwirklichung einer solchen Anlage nötigen Bewilligungen wohl am besten zu erfüllen vermöchte (BGE 116 Ib 55 f. E. 3b).
b) Die umstrittene Einführungsverordnung ist, wie der Regierungsrat ausführt, eine Folge dieser Rechtsprechung, aus der sich ergibt, dass grössere Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien inskünftig nicht mehr gestützt auf § 308 PBG i.V.m. Art. 24 RPG bewilligt werden können. Es liegt im hier zu beurteilenden Fall die gleiche Interessenlage vor, welche den Bundesgesetzgeber zum Erlass von Art. 36 RPG veranlasst hatte. Bisheriges Recht, das ausserhalb der Bauzonen die Erstellung von Anlagen zur Materialgewinnung und Materialablagerung ohne besondere Planfestsetzung allein gestützt auf baurechtliche Bewilligungen erlaubte, muss zufolge des Ablaufs der in Art. 35 RPG enthaltenen Fristen für die Richt- und Nutzungsplanung und der neuen Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung geändert werden. An der Sicherstellung dieser Änderung besteht ein erhebliches, dem Zweck von Art. 36 RPG entsprechendes Interesse. In gleicher Weise, wie die Regierungen nach dem Dahinfallen der mit dem Gewässerschutzgesetz und dem Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung angeordneten Baugebietsbegrenzung durch die Bezeichnung vorläufiger Bauzonen gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG die geordnete Besiedlung des Landes bis zur Festsetzung der Nutzungspläne sicherstellen konnten, erlaubt die umstrittene Einführungsverordnung, vorläufige Abbau- und Deponiezonen in Übereinstimmung mit den geltenden Anforderungen des Zürcher Rechts und des Bundesrechts anzuordnen.
c) Die von den Beschwerdeführerinnen genannten Planungszonen gemäss Art. 27 RPG und § 346 PBG vermögen nur negativ eine Bodennutzung, welche dem vorgesehenen Nutzungszweck zuwiderlaufen würde, zu vermeiden. Der Bundesgesetzgeber liess es mit Art. 36 RPG nicht bei dieser Möglichkeit bewenden, weil die mit dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes eingetretene Rechtsänderung zweckmässige Bodennutzungen, die der geordneten Besiedlung des Landes entsprechen, nicht verhindern wollte. Die Kantonsregierungen wurden daher ermächtigt, innerhalb der Schranken des Raumplanungsgesetzes u.a. auch vorläufige Bauzonen festzusetzen und damit für die Bodennutzung positive Anordnungen zu treffen, soweit mit diesen aktuelle öffentliche Interessen verfolgt werden und soweit sie von einer gefestigten Planungsabsicht getragen sind. Planerische Lücken sollten vorderhand geschlossen werden können (EJPD/BRP, a.a.O., N 15 und N 28).
Die umstrittene Einführungsverordnung verfolgt aktuelle öffentliche Interessen. Die Verwirklichung dieser Interessen entspricht einer durch das Umweltschutzrecht des Bundes verdeutlichten Rechtspflicht, deren Tragweite in neuester Zeit klar erkannt wurde. Gefestigte Planungsabsichten sind vorhanden, wie die geltende Zürcher Regelung (§ 23 Abs. 1 lit. f, § 25 Abs. 1 lit. e PBG) belegt. Bei dieser Sachlage durfte der Regierungsrat die Möglichkeit, Planungszonen festzusetzen, als ungenügend erachten, ohne den von Art. 36 RPG gesetzten Rahmen zu sprengen.
d) Die Beschwerdeführerinnen wenden ein, die Einführungsverordnung nehme in unzulässiger Weise die definitive Regelung voraus. In BGE 114 Ib 185 E. 2b hielt das Bundesgericht fest, die gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG erlassenen Massnahmen dürften als Anordnungen zum Schutz der künftigen ordentlichen Planung nur vorläufigen Charakter haben und nicht dazu führen, dass eine geltende Kompetenzausscheidung in unzulässiger Weise verschoben und umgangen oder dass die spätere Planung vorweggenommen werde. Die einführenden Massnahmen, welche die kantonalen Regierungen gestützt auf Art. 36 RPG erliessen, dürften nicht in unzulässiger Weise die politische Entscheidungsfreiheit der Gemeindebürger einschränken. Die Ausübung der Kompetenzen, die aus der vom kantonalen Recht gewährleisteten Gemeindeautonomie flössen, wäre andernfalls gefährdet, und die Zuständigkeiten zwischen dem Regierungsrat als kantonaler Genehmigungsinstanz und den Legislativen der Gemeinden würden verschoben.
So verhält es sich vorliegend nicht. Anstelle der bisherigen kantonalen Genehmigungs- und Bewilligungskompetenzen (vgl. vorne E. 3b) tritt für die Zulassung grösserer Anlagen für Materialgewinnung und -ablagerung das kantonale Verfahren für die Festsetzung eines Sondernutzungsplanes. Dieses Verfahren trägt der Mitsprache der Gemeinden und der Bevölkerung im Sinne der Art. 2 und 4 RPG ausreichend Rechnung. Das Bundesrecht verlangt nicht, dass jeder Nutzungsplan im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden muss (PETER SALADIN, Nutzungspläne als formelles Gesetz?, Rechtsgutachten 1988, S. 6 f.; PIERRE TSCHANNEN, Richterstaat in der Raumplanung?, Beiheft 11 zur ZSR, 1990, S. 117 f.). Zahlreiche Nutzungspläne, namentlich Sondernutzungspläne, werden auf gesetzlicher Grundlage von der Exekutive festgesetzt (ALFRED KUTTLER, Festsetzung und Änderung von Nutzungsplänen, Festschrift für Ulrich Häfelin, 1989, S. 488). Das Zürcher Planungsverfahren entspricht im übrigen auch den Rechtsschutzanforderungen des Art. 33 RPG.
Die angefochtene Verordnung hat zeitlich, sachlich und in bezug auf die geltende Kompetenzordnung eine begrenzte Tragweite. Die Verordnung gilt bis zum Inkrafttreten der bereits in Aussicht genommenen formellen gesetzlichen Grundlage für kantonale Sondernutzungspläne. Die sofortige vorläufige Einführung des Planungsverfahrens für die Festsetzung von Gestaltungsplänen greift nicht unzulässigerweise in die Befugnisse der kantonalen Legislative ein, sondern regelt lediglich die Zuständigkeiten der kantonalen Exekutive neu, indem an die Stelle der kantonalen Bewilligungen die Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplanes tritt. Dass sich die vorläufige Regelung an die vorgesehene Gesetzesänderung anlehnt, nimmt dem kantonalen Gesetzgeber die Entscheidungsfreiheit nicht. Wird die Gesetzesrevision vom Stimmbürger angenommen, fällt die Einführungsverordnung dahin. Wird sie abgelehnt, wird es Sache des Regierungsrates sein, dem Kantonsrat unverzüglich eine neue, allenfalls auf die Anlagen der Materialgewinnung und Materialablagerung beschränkte Gesetzesvorlage zu unterbreiten. Die Verordnung bezieht sich, wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung ausführte, nur auf Anlagen für Materialgewinnung und -ablagerung, die im kantonalen oder in einem regionalen Richtplan festgesetzt sind, deren Standortfestsetzung mithin gemäss Bundesrecht (Art. 31 Abs. 5 USG; Deponien) bzw. kantonalem Recht (§ 23 Abs. 1 lit. f, § 25 Abs. 1 lit. e, § 30 i.V.m. § 2 lit. a PBG; Deponien und Abbaugebiete) dem Kanton obliegt.
e) Der Regierungsrat des Kantons Zürich war somit befugt, sich für den Erlass der Einführungsverordnung auf Art. 36 RPG zu stützen.
7. a) Zu prüfen ist weiter, ob der Regierungsrat in materieller Hinsicht die Autonomie der Zürcher Gemeinden verletzte, wie dies die beschwerdeführenden Gemeinden geltend machen. Sie begründen ihre Autonomie im wesentlichen damit, dass den Zürcher Gemeinden die Befugnis zur Festsetzung der kommunalen Nutzungspläne zustehe (§§ 45 ff. PBG). Diese Kompetenz umfasse die Zuständigkeit zum Erlass von Gestaltungsplänen (§§ 83 ff. PBG). Damit könnten die Gemeinden in Verbindung mit Sonderbauvorschriften (§ 79 Abs. 2 PBG) die Rechtsgrundlagen für Anlagen der Materialgewinnung und -ablagerung in einer den Anforderungen des eidgenössischen und kantonalen Rechts genügenden Weise schaffen.
b) Die zum Planungsinstrumentarium der Zürcher Ortsplanung zählenden Instrumente der Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne würden es wohl ermöglichen, für die Materialgewinnung und -ablagerung angemessene Regelungen zu treffen. Auch ausserhalb der zusammenhängenden Bauzonen des Baugebietes können oder müssen für bestimmte Nutzungen Gestaltungspläne als Sondernutzungspläne festgesetzt werden (BGE 116 Ib 139 E. 4 mit Hinweisen).
Nach geltendem Zürcher Recht und dessen in der Praxis befolgtem Verständnis geht es bei der Verwirklichung grösserer Anlagen für die Gewinnung oder Ablagerung von Materialien um Anliegen von regionaler, kantonaler oder gar überkantonaler Tragweite. Deshalb steht die Entscheidungsbefugnis und -pflicht bezüglich solcher Anlagen primär dem Kanton zu, wobei diesbezüglich für die bundesrechtliche Regelung solcher überkommunaler grossflächiger Nutzungen an die Ziele und Grundsätze der Raumplanung anzuknüpfen ist. Dabei sind für die im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sachgerechte Standorte zu bestimmen, wobei auf den Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen zu achten ist (Art. 3 Abs. 3 lit. b und Art. 3 Abs. 4 RPG). In Befolgung der Planungspflicht (Art. 2 RPG) haben die Kantone, denen es obliegt, die räumliche Entwicklung ihres Gebietes aufzuzeigen, über die entsprechenden Anliegen in ihrer Richtplanung Aufschluss zu geben, so u.a. über den Stand und die Entwicklung der Versorgung und der öffentlichen Bauten und Anlagen (Art. 6 Abs. 3 RPG). Das am 1. Januar 1985 in Kraft getretene Umweltschutzgesetz ordnet für die Lagerung von Abfällen die kantonale Bewilligungspflicht an (Art. 30 Abs. 2 und 3 USG; vgl. auch Art. 27 GSchG) und verpflichtet die Kantone, dafür zu sorgen, dass die Abfälle vorschriftsgemäss verwertet, unschädlich gemacht oder beseitigt werden (Art. 31 Abs. 1 USG). Die Kantone haben hiezu unter sich zusammenzuarbeiten und für die Zusammenarbeit der Gemeinden zu sorgen (Art. 31 Abs. 3 USG). Sie müssen den Bedarf an Deponien und anderen Entsorgungsanlagen ermitteln und die hiefür erforderlichen Standorte bestimmen (Art. 31 Abs. 4 und 5; DANIEL VOGEL, Pflicht zur räumlichen Planung von Abfalldeponien gemäss Art. 31 Abs. 4 USG unter besonderer Berücksichtigung des Zürcher Rechts, Diss. Zürich 1990, S. 41 ff.).
Das zürcherische Planungs- und Baugesetz trägt diesen Anliegen dadurch Rechnung, dass es - wie bereits erwähnt (E. 6a) - vorsieht, dass in der Richtplanung die Gebiete für Materialgewinnung und Materialablagerung bezeichnet werden. Daneben legt das kantonale Recht in genereller Weise fest, dass die Planungen jedes Planungsträgers - wozu auch der Kanton gehört (§ 8 PBG) - räumlich und sachlich so weit gehen, als die Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung seiner Interessen es erfordern (§ 9 Abs. 1 PBG). Der kommunale Hoheitsbereich wird in den Fällen, die vorliegend zur Diskussion stehen, naturgemäss überschritten. Diese Feststellung schliesst die Mitsprache der betroffenen Gemeinden und die Berücksichtigung und Abwägung kommunaler Interessen nicht aus, lässt jedoch nicht zu, dass der Entscheid über die Zulassung solcher Anlagen im Gemeindegebiet primär den Gemeindeorganen überlassen bleibt, wie dies zuträfe, wenn diese Anlagen nur aufgrund kommunaler Gestaltungspläne verwirklicht werden könnten. Sodann ist daran zu erinnern, dass für die Bewilligung von Anlagen zur Materialgewinnung und Materialablagerung bereits aufgrund des eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 die kantonale Genehmigungskompetenz ausschlaggebend war (Art. 20 GSchG, Art. 27 AGschV beide in der bis 31. Dezember 1979 geltenden Fassung, Art. 4 BMR). | de | Autonomia comunale, art. 36 cpv. 2 LPT; ordinanza del Consiglio di Stato zurighese del 5 settembre 1990 sulle misure introduttive provvisionali d'applicazione della LPT. L'allestimento da parte della Direzione cantonale delle costruzioni di piani di utilizzazione per gli impianti di ricupero e di deposito di rifiuti, previsti dall'ordinanza impugnata, tocca i comuni nella loro competenza nell'ambito pianificatorio (consid. 3b).
Autonomia dei comuni zurighesi in materia di pianificazione locale; possibilità per il legislatore cantonale di restringere i limiti di tale autonomia (consid. 4).
Il tempo trascorso dall'entrata in vigore della legge federale sulla pianificazione del territorio non impedisce che siano adottati ordinamenti provvisionali ai sensi dell'art. 36 cpv. 2 LPT. Questi presuppongono tuttavia che l'applicazione delle norme esistenti rischi di compromettere la realizzazione del diritto federale in materia di pianificazione del territorio, in seguito a una modifica della legge, a un'evoluzione della giurisprudenza o a qualsiasi altro mutamento della situazione giuridica (consid. 5). Nella fattispecie ci si trova in una situazione corrispondente a quella che ha indotto il legislatore a emanare l'art. 36 cpv. 2 LPT; l'ordinanza introduttiva non pregiudica in modo inammissibile la disciplina definitiva (consid. 6).
Secondo il diritto zurighese vigente, la realizzazione di grandi impianti per il ricupero e il deposito di rifiuti costituisce un compito di portata regionale, cantonale o supercantonale. L'attribuzione alla Direzione cantonale delle costruzioni dell'allestimento dei piani di utilizzazione relativi a tali impianti non esclude la consultazione dei comuni toccati né la considerazione degli interessi comunali (consid. 7). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-352%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 365
A.- I fratelli L e Z possedevano - presumibilmente nella forma della società semplice - il "Gruppo B. Ticino", che aveva svariate partecipazioni in numerose società estere, in particolare italiane, attive essenzialmente nel settore dell'edilizia e in quello dell'impiantistica industriale. A L, decesso nel 1968, sono subentrati i figli X e Y. In seguito, fra i soci sono sorte gravi divergenze sfociate, il 2 settembre 1986, nella sottoscrizione di un "compromesso arbitrale", mediante il quale è stata stipulata la cessione della parte del "Gruppo B. Ticino" dei fratelli allo zio. La Società Svizzera di Revisione (Revisuisse) è stata incaricata di determinare il prezzo della cessione. Secondo l'accordo la designazione del collegio arbitrale e del suo presidente era lasciata alla Revisuisse. Sede dell'arbitrato era Lugano. La procedura - nella misura in cui l'accordo o gli arbitri non disponevano diversamente - era retta dal Concordato sull'arbitrato (CIA). Le spese dell'arbitrato erano assunte dalla L. S.A., una società del "Gruppo B. Ticino". La convenzione prevedeva poi diverse norme di procedura e alcuni criteri di valutazione e inoltre l'esplicita rinuncia al deposito del lodo e alla sua intimazione tramite l'autorità giudiziaria, sostituita dalla comunicazione mediante lettera raccomandata (art. 35 CIA). Le parti si impegnavano ad accettare senza riserve la valutazione del collegio arbitrale. L'esecuzione della decisione era garantita dal deposito presso la Revisuisse di tutte le azioni possedute da X e Y. Da parte sua, Z consegnava ai venditori un impegno di pagamento di primaria banca svizzera di versare alla Revisuisse il prezzo che sarebbe stato stabilito dalla stessa. Questa si impegnava, a sua volta, a consegnare ai venditori il prezzo stabilito entro sessanta giorni dall'intimazione della decisione. Con il trasferimento delle azioni e il pagamento del prezzo di vendita, le parti dichiaravano estinta "per saldo" ogni e qualsiasi eventuale pretesa. Da ultimo, l'accordo autorizzava l'acquirente a cedere a terzi diritti e obblighi che ne derivavano.
Al momento della stipulazione del "compromesso arbitrale", entrambe le parti erano assistite da legali; i venditori X e Y erano inoltre consigliati da una società fiduciaria che, in precedenza, aveva già allestito per loro conto una valutazione del "Gruppo B. Ticino".
B.- La Revisuisse ha poi scelto tre membri della propria direzione come arbitri. Il collegio arbitrale ha condotto un'ampia procedura di valutazione nell'ambito della quale alle parti è stata concessa la facoltà di esprimersi oralmente e per scritto e di partecipare alle sedute e ai sopralluoghi. Prima della chiusura dell'istruttoria le parti hanno potuto presentare al collegio arbitrale le loro ultime osservazioni. La decisione - denominata "lodo" - è stata resa il 25 giugno 1987 e il prezzo per la cessione delle azioni fissato in fr. 61'908'000.--; essa è stata eseguita nei modi e nelle forme previste dall'accordo.
C.- Il 26 febbraio 1991 X e Y hanno presentato al Tribunale di appello del Cantone Ticino una domanda di revisione, chiedendo l'annullamento del lodo del 25 giugno 1987 e il rinvio del caso al tribunale arbitrale per nuovo giudizio. Essi adducevano, in sintesi, che nel frattempo era risultato che agli arbitri era stata sottaciuta l'esistenza di documentazione relativa a valori ingenti con la conseguenza che la valutazione da essi compiuta era di circa fr. 177'222'000.-- inferiore al valore reale. Con sentenza del 6 marzo 1991, la II Camera civile del Tribunale di appello - statuendo in base alla procedura di esame preliminare - ha dichiarato la domanda di revisione inammissibile. A suo avviso, la decisione del 25 giugno 1987 non costituiva un lodo, ma bensì un referto di un arbitratore, al quale il CIA non era applicabile.
D.- Contro questa decisione X e Y hanno interposto il 10 aprile 1991 ricorso di diritto pubblico, chiedendo al Tribunale federale di annullarla.
Erwägungen
Dai considerandi:
5. Con il ricorso viene fatta valere - con richiamo all'art. 84 cpv. 1 lett. b OG - la violazione di disposizioni del CIA. Tale censura deve essere esaminata liberamente e con pieno potere cognitivo (DTF 115 Ia 215 consid. 2a in fine).
a) La Corte cantonale ha ritenuto, a ragione, che il CIA è applicabile solo ai lodi arbitrali veri e propri e non ai cosiddetti referti di arbitratori (sentenza del Tribunale federale nella causa Cloetta, parzialmente pubblicata in SJ 105/1983 pag. 541, consid. 1g con riferimento a LALIVE, in: DUTOIT/KNOEPFLER/LALIVE/MERCIER, Répertoire de droit international privé suisse, vol. 1, Berna 1982, pag. 241 segg.; cfr. inoltre JOLIDON, Commentaire du Concordat suisse de l'arbitrage, Berna 1984, introduzione pag. 35 n. 64 e n. 234 ad art. 1; RÜEDE/HADENFELDT, Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, Zurigo 1980, pag. 17 seg. n. 4; LALIVE/POUDRET/REYMOND, Le droit de l'arbitrage interne et international en Suisse, Losanna 1989, pag. 26 segg. nota 1.2. ad art. 1; in senso analogo: DTF 107 Ia 320). Nella fattispecie ciò non è contestato né dai ricorrenti, né dalla controparte.
b) Nella sentenza pubblicata in DTF 107 Ia 318 segg., il Tribunale federale, riferendosi alla dottrina dominante (cfr. oltre alle opere ivi citate JOLIDON, op.cit. e LALIVE, op.cit.) ha esaminato in modo circostanziato la distinzione fra il lodo arbitrale e il referto di un arbitratore. In linea di principio, l'arbitratore deve accertare fatti giuridicamente rilevanti, mentre l'arbitro è invece chiamato a risolvere una lite: tuttavia anche l'arbitratore può essere tenuto a pronunciarsi su questioni giuridiche. Decisivo è il carattere intrinseco della decisione vincolante che viene emessa, il lodo implica infatti un verdetto giudiziale ("Richterspruch"). D'altra parte, la denominazione usata dalle parti non è determinante e la distinzione fra i due istituti deve fondarsi sul contenuto del contratto secondo la volontà delle parti nonché sul modo con cui il mandatario (arbitro o arbitratore) ha inteso ed ha eseguito l'incarico affidatogli. Una semplice procedura informale, senza scambi di allegati e domande di condanna di una parte, come pure la circostanza che l'arbitro non sia stato incaricato di statuire sulle spese e ripetibili, fanno propendere per il semplice referto di un arbitratore (cfr. DTF 107 Ia 321 segg. consid. 5a e b).
Gli altri criteri riportati nell'accennata sentenza non hanno alcuna rilevanza per il caso concreto. Ulteriori criteri distintivi sono invece menzionati da RÜEDE/HADENFELDT (op.cit., pag. 17 n. 4), WIGET (in: STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur Zürcherischen Zivilprozessordnung, Zurigo 1982, n. 3 al § 258), JOLIDON (op.cit., n. 234 ad art. 1), LALIVE (op.cit., pag. 241 segg. n. 2-14) e LALIVE/POUDRET/REYMOND (op.cit., pag. 26 segg. nota 1.2.) segnatamente con riferimento a decisioni cantonali. Quasi tutti gli autori sottolineano che in singoli casi la distinzione può rivelarsi particolarmente ardua.
6. Secondo gli autori citati e in base alla giurisprudenza cantonale da essi riportata, nei seguenti casi è possibile concludere per l'esistenza di un referto di un arbitratore:
- quando devono essere accertate solo questioni di fatto;
- quando occorre statuire su questioni parziali;
- quando in una procedura pendente davanti ad un tribunale ordinario, le parti si accordano per una perizia e si impegnano a riconoscerla in modo vincolante;
- quando in una lite concernente una società deve essere stabilito il valore reale del patrimonio sociale (cfr. tuttavia la decisione del Tribunale cantonale vodese riportata da JOLIDON, op.cit., pag. 64, DTF 107 Ia 247 segg. e la decisione inedita del Tribunale federale del 24 aprile 1980 nella causa B., dove in casi analoghi è stata invece ammessa implicitamente l'esistenza di un lodo arbitrale);
- quando deve essere stabilito in modo vincolante il valore di vendita di un commercio;
- quando deve essere accertata l'entità di una successione ed eseguita la sua stima;
- quando la ripartizione delle spese di procedura è regolata in anticipo;
- quando l'esperto deve preventivamente sottoporre alle parti un progetto e allestire poi la versione finale del referto tenendo conto delle osservazioni delle parti;
- quando un terzo è incaricato di completare o modificare un contratto.
L'istituzione di un vero e proprio tribunale arbitrale è invece ammessa nei seguenti casi:
- quando viene dichiarato applicabile un codice di procedura civile o il CIA;
- quando la decisione contiene l'indicazione delle parti, l'esposizione delle questioni litigiose e il dispositivo;
- quando le parti riconoscono la decisione come titolo per il rigetto dell'opposizione;
- quando si tratta di statuire su una questione giuridica riguardante l'interpretazione di una clausola di un contratto di vendita;
- quando la decisione risolve definitivamente la lite;
- quando si vuole l'effetto di cosa giudicata di una sentenza;
- quando le reciproche pretese delle parti sono stabilite in modo definitivo.
Analoghi criteri sono pure applicati nel diritto germanico (SCHLOSSER, in: Stein-Jonas, Kommentar zur Zivilprozessordnung, 20a edizione, Tubinga 1988, note introduttive al § 1025, pag. 82 segg.; BAUMBACH/LAUTERBACH/ALBERS/HARTMANN, Zivilprozessordnung, 49a edizione, Monaco 1991, pag. 1932) e nel diritto italiano per la distinzione fra arbitrato rituale e arbitrato irrituale o libero (CARPI/COLESANTI/TARUFFO, Commentario breve al Codice di procedura civile, Padova 1984, nota 7 ad art. 806; MARANI, In tema di arbitrato, arbitraggio, perizia contrattuale, in: Rivista trimestrale di diritto e procedura civile 37/1983, pag. 610 segg.).
7. La differenza fra lodo arbitrale ed il referto di un arbitratore risiede nel fatto che, mentre il lodo arbitrale passa formalmente e materialmente in giudicato e può essere modificato se sono adempiute le condizioni per una domanda di revisione, il referto di un arbitratore, anche se statuisce sulle questioni di fatto e di diritto in modo vincolante per le parti, può invece essere invalidato solo con una causa ordinaria nella quale occorre provare ch'esso sia manifestante ingiusto, iniquo, arbitrario, allestito senza alcuna cura, errato o sia viziato da errore sostanziale, inganno o minaccia (DTF 71 II 295, DTF 67 II 148). A causa di questa portata diversa, alcuni autori sostengono che l'eventuale incertezza di interpretazione deve essere risolta nel senso che le parti hanno inteso prevedere un referto di un arbitratore e non un lodo arbitrale (RÜEDE/HADENFELDT, op.cit., pag. 17 lett. d; SCHLOSSER, op.cit., nota 23 vor § 1025 IV; principio applicato nella prassi giudiziaria italiana cfr. CARPI/COLESANTI/TARUFFO, op.cit., nota 7 ad art. 806). La presente fattispecie dimostra comunque come tale opinione non sia completamente fondata: presumibilmente i ricorrenti preferiscono ottenere un riesame della decisione pronunciata il 25 giugno 1987 dal gremio designato dalla Revisuisse che dover iniziare una causa ordinaria contro il resistente nel Principato di Monaco.
8. Se si applicano i criteri appena esposti al caso concreto, le circostanze che non si trattava di statuire su questioni giuridiche, ma unicamente di valutare il patrimonio sociale per determinare la parte spettante ai ricorrenti e che, in base all'accordo del 2 settembre 1986, i costi della procedura sono stati assunti dalla L. S.A., farebbero propendere per un referto di arbitratori. Tali circostanze non sono comunque decisive. Infatti, fra le parti non erano assolutamente litigiose questioni giuridiche: le quote di partecipazione degli interessati nella società erano già stabilite all'inizio e le parti erano d'accordo che Z avrebbe ripreso la quota dei fratelli X e Y. Litigioso e, da stabilire, era unicamente il valore dell'intero patrimonio sociale onde fissare l'ammontare della partecipazione ceduta. Di nessun rilievo è poi la circostanza che le parti hanno fissato in anticipo la ripartizione delle spese di procedura, perché tale operazione è ammissibile sia in un lodo arbitrale vero e proprio che in una causa pendente davanti ad un tribunale ordinario.
Decisive nella specie sono le altre circostanze. In base all'accordo del 2 settembre 1986, una volta fissato il valore del patrimonio sociale e l'ammontare della partecipazione ceduta a Z, la vertenza fra le parti era definitivamente conclusa. In tale accordo, che le parti hanno concluso con l'assistenza di legali, si parla poi di "arbitri", di "compromesso arbitrale", di "arbitrato" e di "lodo", e si fa più volte riferimento al CIA e si dichiarano applicabili le sue disposizioni. Ora, se si prende in considerazione, come stabilito nella sentenza pubblicata in DTF 107 Ia 318 segg., il contenuto del contratto secondo la volontà delle parti, la natura giuridica della decisione e la maniera con cui i mandatari hanno inteso l'incarico loro affidato, la decisione del 25 giugno 1987 costituisce un lodo arbitrale. Certo, le denominazioni usate dalle parti non sono determinanti, ma quando degli avvocati usano le espressioni "arbitri" e "arbitrato" e dichiarano applicabili le disposizioni del CIA ciò può solo significare che era loro intenzione istituire un vero e proprio tribunale arbitrale. Anche i mandatari hanno manifestamente inteso il loro incarico in tale senso. La decisione del 25 giugno 1987 è denominata "lodo". Essa contiene la composizione del collegio arbitrale, la designazione delle parti in causa, la descrizione della fattispecie, l'esposizione dei motivi come pure un vero e proprio dispositivo. È pur vero che esso non condanna espressamente Z a versare il prezzo di cessione stabilito in fr. 61'908'000.-- a X e Y, ma ciò non era necessario atteso che l'esecuzione del verdetto arbitrale era già garantita dalle clausole del compromesso arbitrale. Di conseguenza, la questione di sapere se il lodo arbitrale poteva passare formalmente e materialmente in giudicato, non ha più alcuna importanza. Esso è stato infatti eseguito dalla Revisuisse nei modi e nelle forme previste dal compromesso arbitrale del 2 settembre 1986: Z ha ricevuto le azioni oggetto della cessione e a X e Y è stato versato il prezzo di vendita stabilito. D'altra parte, la procedura davanti al tribunale arbitrale si è svolta nelle forme di un processo: alle parti è stata concessa più volte la possibilità di esprimersi verbalmente e per iscritto su tutte le questioni litigiose e di assistere all'assunzione delle prove da parte del tribunale arbitrale e, infine, prima della chiusura della procedura esse hanno ancora potuto determinarsi per iscritto.
Discende da queste considerazioni che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte cantonale, la decisione del 25 giugno 1987 deve essere considerata un lodo arbitrale. Di conseguenza, la domanda di revisione ai sensi degli art. 41 segg. CIA era per principio ammissibile e la Corte cantonale avrebbe dovuto esaminarne le condizioni. Il ricorso deve quindi essere accolto e la decisione impugnata annullata. | it | Revisionsgesuch gegen einen Schiedsspruch: Art. 41 ff. Schiedsgerichtskonkordat. Unterscheidung zwischen Schiedsspruch und Schiedsgutachten. 1. Von Lehre und Rechtsprechung erarbeitete Grundsätze zum Unterschied zwischen den beiden Rechtsinstituten (E. 5 und 6). Ein Revisionsgesuch im Sinne von Art. 41 ff. des Konkordates kann nur gegen einen Schiedsspruch erhoben werden (E. 7).
2. Vorliegen eines Schiedsspruchs im konkreten Fall bejaht (E. 8). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-365%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,727 | 117 Ia 365 | 117 Ia 365
Sachverhalt ab Seite 365
A.- I fratelli L e Z possedevano - presumibilmente nella forma della società semplice - il "Gruppo B. Ticino", che aveva svariate partecipazioni in numerose società estere, in particolare italiane, attive essenzialmente nel settore dell'edilizia e in quello dell'impiantistica industriale. A L, decesso nel 1968, sono subentrati i figli X e Y. In seguito, fra i soci sono sorte gravi divergenze sfociate, il 2 settembre 1986, nella sottoscrizione di un "compromesso arbitrale", mediante il quale è stata stipulata la cessione della parte del "Gruppo B. Ticino" dei fratelli allo zio. La Società Svizzera di Revisione (Revisuisse) è stata incaricata di determinare il prezzo della cessione. Secondo l'accordo la designazione del collegio arbitrale e del suo presidente era lasciata alla Revisuisse. Sede dell'arbitrato era Lugano. La procedura - nella misura in cui l'accordo o gli arbitri non disponevano diversamente - era retta dal Concordato sull'arbitrato (CIA). Le spese dell'arbitrato erano assunte dalla L. S.A., una società del "Gruppo B. Ticino". La convenzione prevedeva poi diverse norme di procedura e alcuni criteri di valutazione e inoltre l'esplicita rinuncia al deposito del lodo e alla sua intimazione tramite l'autorità giudiziaria, sostituita dalla comunicazione mediante lettera raccomandata (art. 35 CIA). Le parti si impegnavano ad accettare senza riserve la valutazione del collegio arbitrale. L'esecuzione della decisione era garantita dal deposito presso la Revisuisse di tutte le azioni possedute da X e Y. Da parte sua, Z consegnava ai venditori un impegno di pagamento di primaria banca svizzera di versare alla Revisuisse il prezzo che sarebbe stato stabilito dalla stessa. Questa si impegnava, a sua volta, a consegnare ai venditori il prezzo stabilito entro sessanta giorni dall'intimazione della decisione. Con il trasferimento delle azioni e il pagamento del prezzo di vendita, le parti dichiaravano estinta "per saldo" ogni e qualsiasi eventuale pretesa. Da ultimo, l'accordo autorizzava l'acquirente a cedere a terzi diritti e obblighi che ne derivavano.
Al momento della stipulazione del "compromesso arbitrale", entrambe le parti erano assistite da legali; i venditori X e Y erano inoltre consigliati da una società fiduciaria che, in precedenza, aveva già allestito per loro conto una valutazione del "Gruppo B. Ticino".
B.- La Revisuisse ha poi scelto tre membri della propria direzione come arbitri. Il collegio arbitrale ha condotto un'ampia procedura di valutazione nell'ambito della quale alle parti è stata concessa la facoltà di esprimersi oralmente e per scritto e di partecipare alle sedute e ai sopralluoghi. Prima della chiusura dell'istruttoria le parti hanno potuto presentare al collegio arbitrale le loro ultime osservazioni. La decisione - denominata "lodo" - è stata resa il 25 giugno 1987 e il prezzo per la cessione delle azioni fissato in fr. 61'908'000.--; essa è stata eseguita nei modi e nelle forme previste dall'accordo.
C.- Il 26 febbraio 1991 X e Y hanno presentato al Tribunale di appello del Cantone Ticino una domanda di revisione, chiedendo l'annullamento del lodo del 25 giugno 1987 e il rinvio del caso al tribunale arbitrale per nuovo giudizio. Essi adducevano, in sintesi, che nel frattempo era risultato che agli arbitri era stata sottaciuta l'esistenza di documentazione relativa a valori ingenti con la conseguenza che la valutazione da essi compiuta era di circa fr. 177'222'000.-- inferiore al valore reale. Con sentenza del 6 marzo 1991, la II Camera civile del Tribunale di appello - statuendo in base alla procedura di esame preliminare - ha dichiarato la domanda di revisione inammissibile. A suo avviso, la decisione del 25 giugno 1987 non costituiva un lodo, ma bensì un referto di un arbitratore, al quale il CIA non era applicabile.
D.- Contro questa decisione X e Y hanno interposto il 10 aprile 1991 ricorso di diritto pubblico, chiedendo al Tribunale federale di annullarla.
Erwägungen
Dai considerandi:
5. Con il ricorso viene fatta valere - con richiamo all'art. 84 cpv. 1 lett. b OG - la violazione di disposizioni del CIA. Tale censura deve essere esaminata liberamente e con pieno potere cognitivo (DTF 115 Ia 215 consid. 2a in fine).
a) La Corte cantonale ha ritenuto, a ragione, che il CIA è applicabile solo ai lodi arbitrali veri e propri e non ai cosiddetti referti di arbitratori (sentenza del Tribunale federale nella causa Cloetta, parzialmente pubblicata in SJ 105/1983 pag. 541, consid. 1g con riferimento a LALIVE, in: DUTOIT/KNOEPFLER/LALIVE/MERCIER, Répertoire de droit international privé suisse, vol. 1, Berna 1982, pag. 241 segg.; cfr. inoltre JOLIDON, Commentaire du Concordat suisse de l'arbitrage, Berna 1984, introduzione pag. 35 n. 64 e n. 234 ad art. 1; RÜEDE/HADENFELDT, Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, Zurigo 1980, pag. 17 seg. n. 4; LALIVE/POUDRET/REYMOND, Le droit de l'arbitrage interne et international en Suisse, Losanna 1989, pag. 26 segg. nota 1.2. ad art. 1; in senso analogo: DTF 107 Ia 320). Nella fattispecie ciò non è contestato né dai ricorrenti, né dalla controparte.
b) Nella sentenza pubblicata in DTF 107 Ia 318 segg., il Tribunale federale, riferendosi alla dottrina dominante (cfr. oltre alle opere ivi citate JOLIDON, op.cit. e LALIVE, op.cit.) ha esaminato in modo circostanziato la distinzione fra il lodo arbitrale e il referto di un arbitratore. In linea di principio, l'arbitratore deve accertare fatti giuridicamente rilevanti, mentre l'arbitro è invece chiamato a risolvere una lite: tuttavia anche l'arbitratore può essere tenuto a pronunciarsi su questioni giuridiche. Decisivo è il carattere intrinseco della decisione vincolante che viene emessa, il lodo implica infatti un verdetto giudiziale ("Richterspruch"). D'altra parte, la denominazione usata dalle parti non è determinante e la distinzione fra i due istituti deve fondarsi sul contenuto del contratto secondo la volontà delle parti nonché sul modo con cui il mandatario (arbitro o arbitratore) ha inteso ed ha eseguito l'incarico affidatogli. Una semplice procedura informale, senza scambi di allegati e domande di condanna di una parte, come pure la circostanza che l'arbitro non sia stato incaricato di statuire sulle spese e ripetibili, fanno propendere per il semplice referto di un arbitratore (cfr. DTF 107 Ia 321 segg. consid. 5a e b).
Gli altri criteri riportati nell'accennata sentenza non hanno alcuna rilevanza per il caso concreto. Ulteriori criteri distintivi sono invece menzionati da RÜEDE/HADENFELDT (op.cit., pag. 17 n. 4), WIGET (in: STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur Zürcherischen Zivilprozessordnung, Zurigo 1982, n. 3 al § 258), JOLIDON (op.cit., n. 234 ad art. 1), LALIVE (op.cit., pag. 241 segg. n. 2-14) e LALIVE/POUDRET/REYMOND (op.cit., pag. 26 segg. nota 1.2.) segnatamente con riferimento a decisioni cantonali. Quasi tutti gli autori sottolineano che in singoli casi la distinzione può rivelarsi particolarmente ardua.
6. Secondo gli autori citati e in base alla giurisprudenza cantonale da essi riportata, nei seguenti casi è possibile concludere per l'esistenza di un referto di un arbitratore:
- quando devono essere accertate solo questioni di fatto;
- quando occorre statuire su questioni parziali;
- quando in una procedura pendente davanti ad un tribunale ordinario, le parti si accordano per una perizia e si impegnano a riconoscerla in modo vincolante;
- quando in una lite concernente una società deve essere stabilito il valore reale del patrimonio sociale (cfr. tuttavia la decisione del Tribunale cantonale vodese riportata da JOLIDON, op.cit., pag. 64, DTF 107 Ia 247 segg. e la decisione inedita del Tribunale federale del 24 aprile 1980 nella causa B., dove in casi analoghi è stata invece ammessa implicitamente l'esistenza di un lodo arbitrale);
- quando deve essere stabilito in modo vincolante il valore di vendita di un commercio;
- quando deve essere accertata l'entità di una successione ed eseguita la sua stima;
- quando la ripartizione delle spese di procedura è regolata in anticipo;
- quando l'esperto deve preventivamente sottoporre alle parti un progetto e allestire poi la versione finale del referto tenendo conto delle osservazioni delle parti;
- quando un terzo è incaricato di completare o modificare un contratto.
L'istituzione di un vero e proprio tribunale arbitrale è invece ammessa nei seguenti casi:
- quando viene dichiarato applicabile un codice di procedura civile o il CIA;
- quando la decisione contiene l'indicazione delle parti, l'esposizione delle questioni litigiose e il dispositivo;
- quando le parti riconoscono la decisione come titolo per il rigetto dell'opposizione;
- quando si tratta di statuire su una questione giuridica riguardante l'interpretazione di una clausola di un contratto di vendita;
- quando la decisione risolve definitivamente la lite;
- quando si vuole l'effetto di cosa giudicata di una sentenza;
- quando le reciproche pretese delle parti sono stabilite in modo definitivo.
Analoghi criteri sono pure applicati nel diritto germanico (SCHLOSSER, in: Stein-Jonas, Kommentar zur Zivilprozessordnung, 20a edizione, Tubinga 1988, note introduttive al § 1025, pag. 82 segg.; BAUMBACH/LAUTERBACH/ALBERS/HARTMANN, Zivilprozessordnung, 49a edizione, Monaco 1991, pag. 1932) e nel diritto italiano per la distinzione fra arbitrato rituale e arbitrato irrituale o libero (CARPI/COLESANTI/TARUFFO, Commentario breve al Codice di procedura civile, Padova 1984, nota 7 ad art. 806; MARANI, In tema di arbitrato, arbitraggio, perizia contrattuale, in: Rivista trimestrale di diritto e procedura civile 37/1983, pag. 610 segg.).
7. La differenza fra lodo arbitrale ed il referto di un arbitratore risiede nel fatto che, mentre il lodo arbitrale passa formalmente e materialmente in giudicato e può essere modificato se sono adempiute le condizioni per una domanda di revisione, il referto di un arbitratore, anche se statuisce sulle questioni di fatto e di diritto in modo vincolante per le parti, può invece essere invalidato solo con una causa ordinaria nella quale occorre provare ch'esso sia manifestante ingiusto, iniquo, arbitrario, allestito senza alcuna cura, errato o sia viziato da errore sostanziale, inganno o minaccia (DTF 71 II 295, DTF 67 II 148). A causa di questa portata diversa, alcuni autori sostengono che l'eventuale incertezza di interpretazione deve essere risolta nel senso che le parti hanno inteso prevedere un referto di un arbitratore e non un lodo arbitrale (RÜEDE/HADENFELDT, op.cit., pag. 17 lett. d; SCHLOSSER, op.cit., nota 23 vor § 1025 IV; principio applicato nella prassi giudiziaria italiana cfr. CARPI/COLESANTI/TARUFFO, op.cit., nota 7 ad art. 806). La presente fattispecie dimostra comunque come tale opinione non sia completamente fondata: presumibilmente i ricorrenti preferiscono ottenere un riesame della decisione pronunciata il 25 giugno 1987 dal gremio designato dalla Revisuisse che dover iniziare una causa ordinaria contro il resistente nel Principato di Monaco.
8. Se si applicano i criteri appena esposti al caso concreto, le circostanze che non si trattava di statuire su questioni giuridiche, ma unicamente di valutare il patrimonio sociale per determinare la parte spettante ai ricorrenti e che, in base all'accordo del 2 settembre 1986, i costi della procedura sono stati assunti dalla L. S.A., farebbero propendere per un referto di arbitratori. Tali circostanze non sono comunque decisive. Infatti, fra le parti non erano assolutamente litigiose questioni giuridiche: le quote di partecipazione degli interessati nella società erano già stabilite all'inizio e le parti erano d'accordo che Z avrebbe ripreso la quota dei fratelli X e Y. Litigioso e, da stabilire, era unicamente il valore dell'intero patrimonio sociale onde fissare l'ammontare della partecipazione ceduta. Di nessun rilievo è poi la circostanza che le parti hanno fissato in anticipo la ripartizione delle spese di procedura, perché tale operazione è ammissibile sia in un lodo arbitrale vero e proprio che in una causa pendente davanti ad un tribunale ordinario.
Decisive nella specie sono le altre circostanze. In base all'accordo del 2 settembre 1986, una volta fissato il valore del patrimonio sociale e l'ammontare della partecipazione ceduta a Z, la vertenza fra le parti era definitivamente conclusa. In tale accordo, che le parti hanno concluso con l'assistenza di legali, si parla poi di "arbitri", di "compromesso arbitrale", di "arbitrato" e di "lodo", e si fa più volte riferimento al CIA e si dichiarano applicabili le sue disposizioni. Ora, se si prende in considerazione, come stabilito nella sentenza pubblicata in DTF 107 Ia 318 segg., il contenuto del contratto secondo la volontà delle parti, la natura giuridica della decisione e la maniera con cui i mandatari hanno inteso l'incarico loro affidato, la decisione del 25 giugno 1987 costituisce un lodo arbitrale. Certo, le denominazioni usate dalle parti non sono determinanti, ma quando degli avvocati usano le espressioni "arbitri" e "arbitrato" e dichiarano applicabili le disposizioni del CIA ciò può solo significare che era loro intenzione istituire un vero e proprio tribunale arbitrale. Anche i mandatari hanno manifestamente inteso il loro incarico in tale senso. La decisione del 25 giugno 1987 è denominata "lodo". Essa contiene la composizione del collegio arbitrale, la designazione delle parti in causa, la descrizione della fattispecie, l'esposizione dei motivi come pure un vero e proprio dispositivo. È pur vero che esso non condanna espressamente Z a versare il prezzo di cessione stabilito in fr. 61'908'000.-- a X e Y, ma ciò non era necessario atteso che l'esecuzione del verdetto arbitrale era già garantita dalle clausole del compromesso arbitrale. Di conseguenza, la questione di sapere se il lodo arbitrale poteva passare formalmente e materialmente in giudicato, non ha più alcuna importanza. Esso è stato infatti eseguito dalla Revisuisse nei modi e nelle forme previste dal compromesso arbitrale del 2 settembre 1986: Z ha ricevuto le azioni oggetto della cessione e a X e Y è stato versato il prezzo di vendita stabilito. D'altra parte, la procedura davanti al tribunale arbitrale si è svolta nelle forme di un processo: alle parti è stata concessa più volte la possibilità di esprimersi verbalmente e per iscritto su tutte le questioni litigiose e di assistere all'assunzione delle prove da parte del tribunale arbitrale e, infine, prima della chiusura della procedura esse hanno ancora potuto determinarsi per iscritto.
Discende da queste considerazioni che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte cantonale, la decisione del 25 giugno 1987 deve essere considerata un lodo arbitrale. Di conseguenza, la domanda di revisione ai sensi degli art. 41 segg. CIA era per principio ammissibile e la Corte cantonale avrebbe dovuto esaminarne le condizioni. Il ricorso deve quindi essere accolto e la decisione impugnata annullata. | it | Demande de revision d'une sentence arbitrale: art. 41 ss CIA. Distinction entre sentence arbitrale et avis d'un expert-arbitre. 1. Critères posés par la jurisprudence et la doctrine pour distinguer les deux institutions (consid. 5 et 6). Seule une sentence arbitrale peut faire l'objet d'une demande de revision (consid. 7).
2. Existence d'une sentence arbitrale admise dans le cas particulier (consid. 8). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-365%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 365
A.- I fratelli L e Z possedevano - presumibilmente nella forma della società semplice - il "Gruppo B. Ticino", che aveva svariate partecipazioni in numerose società estere, in particolare italiane, attive essenzialmente nel settore dell'edilizia e in quello dell'impiantistica industriale. A L, decesso nel 1968, sono subentrati i figli X e Y. In seguito, fra i soci sono sorte gravi divergenze sfociate, il 2 settembre 1986, nella sottoscrizione di un "compromesso arbitrale", mediante il quale è stata stipulata la cessione della parte del "Gruppo B. Ticino" dei fratelli allo zio. La Società Svizzera di Revisione (Revisuisse) è stata incaricata di determinare il prezzo della cessione. Secondo l'accordo la designazione del collegio arbitrale e del suo presidente era lasciata alla Revisuisse. Sede dell'arbitrato era Lugano. La procedura - nella misura in cui l'accordo o gli arbitri non disponevano diversamente - era retta dal Concordato sull'arbitrato (CIA). Le spese dell'arbitrato erano assunte dalla L. S.A., una società del "Gruppo B. Ticino". La convenzione prevedeva poi diverse norme di procedura e alcuni criteri di valutazione e inoltre l'esplicita rinuncia al deposito del lodo e alla sua intimazione tramite l'autorità giudiziaria, sostituita dalla comunicazione mediante lettera raccomandata (art. 35 CIA). Le parti si impegnavano ad accettare senza riserve la valutazione del collegio arbitrale. L'esecuzione della decisione era garantita dal deposito presso la Revisuisse di tutte le azioni possedute da X e Y. Da parte sua, Z consegnava ai venditori un impegno di pagamento di primaria banca svizzera di versare alla Revisuisse il prezzo che sarebbe stato stabilito dalla stessa. Questa si impegnava, a sua volta, a consegnare ai venditori il prezzo stabilito entro sessanta giorni dall'intimazione della decisione. Con il trasferimento delle azioni e il pagamento del prezzo di vendita, le parti dichiaravano estinta "per saldo" ogni e qualsiasi eventuale pretesa. Da ultimo, l'accordo autorizzava l'acquirente a cedere a terzi diritti e obblighi che ne derivavano.
Al momento della stipulazione del "compromesso arbitrale", entrambe le parti erano assistite da legali; i venditori X e Y erano inoltre consigliati da una società fiduciaria che, in precedenza, aveva già allestito per loro conto una valutazione del "Gruppo B. Ticino".
B.- La Revisuisse ha poi scelto tre membri della propria direzione come arbitri. Il collegio arbitrale ha condotto un'ampia procedura di valutazione nell'ambito della quale alle parti è stata concessa la facoltà di esprimersi oralmente e per scritto e di partecipare alle sedute e ai sopralluoghi. Prima della chiusura dell'istruttoria le parti hanno potuto presentare al collegio arbitrale le loro ultime osservazioni. La decisione - denominata "lodo" - è stata resa il 25 giugno 1987 e il prezzo per la cessione delle azioni fissato in fr. 61'908'000.--; essa è stata eseguita nei modi e nelle forme previste dall'accordo.
C.- Il 26 febbraio 1991 X e Y hanno presentato al Tribunale di appello del Cantone Ticino una domanda di revisione, chiedendo l'annullamento del lodo del 25 giugno 1987 e il rinvio del caso al tribunale arbitrale per nuovo giudizio. Essi adducevano, in sintesi, che nel frattempo era risultato che agli arbitri era stata sottaciuta l'esistenza di documentazione relativa a valori ingenti con la conseguenza che la valutazione da essi compiuta era di circa fr. 177'222'000.-- inferiore al valore reale. Con sentenza del 6 marzo 1991, la II Camera civile del Tribunale di appello - statuendo in base alla procedura di esame preliminare - ha dichiarato la domanda di revisione inammissibile. A suo avviso, la decisione del 25 giugno 1987 non costituiva un lodo, ma bensì un referto di un arbitratore, al quale il CIA non era applicabile.
D.- Contro questa decisione X e Y hanno interposto il 10 aprile 1991 ricorso di diritto pubblico, chiedendo al Tribunale federale di annullarla.
Erwägungen
Dai considerandi:
5. Con il ricorso viene fatta valere - con richiamo all'art. 84 cpv. 1 lett. b OG - la violazione di disposizioni del CIA. Tale censura deve essere esaminata liberamente e con pieno potere cognitivo (DTF 115 Ia 215 consid. 2a in fine).
a) La Corte cantonale ha ritenuto, a ragione, che il CIA è applicabile solo ai lodi arbitrali veri e propri e non ai cosiddetti referti di arbitratori (sentenza del Tribunale federale nella causa Cloetta, parzialmente pubblicata in SJ 105/1983 pag. 541, consid. 1g con riferimento a LALIVE, in: DUTOIT/KNOEPFLER/LALIVE/MERCIER, Répertoire de droit international privé suisse, vol. 1, Berna 1982, pag. 241 segg.; cfr. inoltre JOLIDON, Commentaire du Concordat suisse de l'arbitrage, Berna 1984, introduzione pag. 35 n. 64 e n. 234 ad art. 1; RÜEDE/HADENFELDT, Schweizerisches Schiedsgerichtsrecht, Zurigo 1980, pag. 17 seg. n. 4; LALIVE/POUDRET/REYMOND, Le droit de l'arbitrage interne et international en Suisse, Losanna 1989, pag. 26 segg. nota 1.2. ad art. 1; in senso analogo: DTF 107 Ia 320). Nella fattispecie ciò non è contestato né dai ricorrenti, né dalla controparte.
b) Nella sentenza pubblicata in DTF 107 Ia 318 segg., il Tribunale federale, riferendosi alla dottrina dominante (cfr. oltre alle opere ivi citate JOLIDON, op.cit. e LALIVE, op.cit.) ha esaminato in modo circostanziato la distinzione fra il lodo arbitrale e il referto di un arbitratore. In linea di principio, l'arbitratore deve accertare fatti giuridicamente rilevanti, mentre l'arbitro è invece chiamato a risolvere una lite: tuttavia anche l'arbitratore può essere tenuto a pronunciarsi su questioni giuridiche. Decisivo è il carattere intrinseco della decisione vincolante che viene emessa, il lodo implica infatti un verdetto giudiziale ("Richterspruch"). D'altra parte, la denominazione usata dalle parti non è determinante e la distinzione fra i due istituti deve fondarsi sul contenuto del contratto secondo la volontà delle parti nonché sul modo con cui il mandatario (arbitro o arbitratore) ha inteso ed ha eseguito l'incarico affidatogli. Una semplice procedura informale, senza scambi di allegati e domande di condanna di una parte, come pure la circostanza che l'arbitro non sia stato incaricato di statuire sulle spese e ripetibili, fanno propendere per il semplice referto di un arbitratore (cfr. DTF 107 Ia 321 segg. consid. 5a e b).
Gli altri criteri riportati nell'accennata sentenza non hanno alcuna rilevanza per il caso concreto. Ulteriori criteri distintivi sono invece menzionati da RÜEDE/HADENFELDT (op.cit., pag. 17 n. 4), WIGET (in: STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur Zürcherischen Zivilprozessordnung, Zurigo 1982, n. 3 al § 258), JOLIDON (op.cit., n. 234 ad art. 1), LALIVE (op.cit., pag. 241 segg. n. 2-14) e LALIVE/POUDRET/REYMOND (op.cit., pag. 26 segg. nota 1.2.) segnatamente con riferimento a decisioni cantonali. Quasi tutti gli autori sottolineano che in singoli casi la distinzione può rivelarsi particolarmente ardua.
6. Secondo gli autori citati e in base alla giurisprudenza cantonale da essi riportata, nei seguenti casi è possibile concludere per l'esistenza di un referto di un arbitratore:
- quando devono essere accertate solo questioni di fatto;
- quando occorre statuire su questioni parziali;
- quando in una procedura pendente davanti ad un tribunale ordinario, le parti si accordano per una perizia e si impegnano a riconoscerla in modo vincolante;
- quando in una lite concernente una società deve essere stabilito il valore reale del patrimonio sociale (cfr. tuttavia la decisione del Tribunale cantonale vodese riportata da JOLIDON, op.cit., pag. 64, DTF 107 Ia 247 segg. e la decisione inedita del Tribunale federale del 24 aprile 1980 nella causa B., dove in casi analoghi è stata invece ammessa implicitamente l'esistenza di un lodo arbitrale);
- quando deve essere stabilito in modo vincolante il valore di vendita di un commercio;
- quando deve essere accertata l'entità di una successione ed eseguita la sua stima;
- quando la ripartizione delle spese di procedura è regolata in anticipo;
- quando l'esperto deve preventivamente sottoporre alle parti un progetto e allestire poi la versione finale del referto tenendo conto delle osservazioni delle parti;
- quando un terzo è incaricato di completare o modificare un contratto.
L'istituzione di un vero e proprio tribunale arbitrale è invece ammessa nei seguenti casi:
- quando viene dichiarato applicabile un codice di procedura civile o il CIA;
- quando la decisione contiene l'indicazione delle parti, l'esposizione delle questioni litigiose e il dispositivo;
- quando le parti riconoscono la decisione come titolo per il rigetto dell'opposizione;
- quando si tratta di statuire su una questione giuridica riguardante l'interpretazione di una clausola di un contratto di vendita;
- quando la decisione risolve definitivamente la lite;
- quando si vuole l'effetto di cosa giudicata di una sentenza;
- quando le reciproche pretese delle parti sono stabilite in modo definitivo.
Analoghi criteri sono pure applicati nel diritto germanico (SCHLOSSER, in: Stein-Jonas, Kommentar zur Zivilprozessordnung, 20a edizione, Tubinga 1988, note introduttive al § 1025, pag. 82 segg.; BAUMBACH/LAUTERBACH/ALBERS/HARTMANN, Zivilprozessordnung, 49a edizione, Monaco 1991, pag. 1932) e nel diritto italiano per la distinzione fra arbitrato rituale e arbitrato irrituale o libero (CARPI/COLESANTI/TARUFFO, Commentario breve al Codice di procedura civile, Padova 1984, nota 7 ad art. 806; MARANI, In tema di arbitrato, arbitraggio, perizia contrattuale, in: Rivista trimestrale di diritto e procedura civile 37/1983, pag. 610 segg.).
7. La differenza fra lodo arbitrale ed il referto di un arbitratore risiede nel fatto che, mentre il lodo arbitrale passa formalmente e materialmente in giudicato e può essere modificato se sono adempiute le condizioni per una domanda di revisione, il referto di un arbitratore, anche se statuisce sulle questioni di fatto e di diritto in modo vincolante per le parti, può invece essere invalidato solo con una causa ordinaria nella quale occorre provare ch'esso sia manifestante ingiusto, iniquo, arbitrario, allestito senza alcuna cura, errato o sia viziato da errore sostanziale, inganno o minaccia (DTF 71 II 295, DTF 67 II 148). A causa di questa portata diversa, alcuni autori sostengono che l'eventuale incertezza di interpretazione deve essere risolta nel senso che le parti hanno inteso prevedere un referto di un arbitratore e non un lodo arbitrale (RÜEDE/HADENFELDT, op.cit., pag. 17 lett. d; SCHLOSSER, op.cit., nota 23 vor § 1025 IV; principio applicato nella prassi giudiziaria italiana cfr. CARPI/COLESANTI/TARUFFO, op.cit., nota 7 ad art. 806). La presente fattispecie dimostra comunque come tale opinione non sia completamente fondata: presumibilmente i ricorrenti preferiscono ottenere un riesame della decisione pronunciata il 25 giugno 1987 dal gremio designato dalla Revisuisse che dover iniziare una causa ordinaria contro il resistente nel Principato di Monaco.
8. Se si applicano i criteri appena esposti al caso concreto, le circostanze che non si trattava di statuire su questioni giuridiche, ma unicamente di valutare il patrimonio sociale per determinare la parte spettante ai ricorrenti e che, in base all'accordo del 2 settembre 1986, i costi della procedura sono stati assunti dalla L. S.A., farebbero propendere per un referto di arbitratori. Tali circostanze non sono comunque decisive. Infatti, fra le parti non erano assolutamente litigiose questioni giuridiche: le quote di partecipazione degli interessati nella società erano già stabilite all'inizio e le parti erano d'accordo che Z avrebbe ripreso la quota dei fratelli X e Y. Litigioso e, da stabilire, era unicamente il valore dell'intero patrimonio sociale onde fissare l'ammontare della partecipazione ceduta. Di nessun rilievo è poi la circostanza che le parti hanno fissato in anticipo la ripartizione delle spese di procedura, perché tale operazione è ammissibile sia in un lodo arbitrale vero e proprio che in una causa pendente davanti ad un tribunale ordinario.
Decisive nella specie sono le altre circostanze. In base all'accordo del 2 settembre 1986, una volta fissato il valore del patrimonio sociale e l'ammontare della partecipazione ceduta a Z, la vertenza fra le parti era definitivamente conclusa. In tale accordo, che le parti hanno concluso con l'assistenza di legali, si parla poi di "arbitri", di "compromesso arbitrale", di "arbitrato" e di "lodo", e si fa più volte riferimento al CIA e si dichiarano applicabili le sue disposizioni. Ora, se si prende in considerazione, come stabilito nella sentenza pubblicata in DTF 107 Ia 318 segg., il contenuto del contratto secondo la volontà delle parti, la natura giuridica della decisione e la maniera con cui i mandatari hanno inteso l'incarico loro affidato, la decisione del 25 giugno 1987 costituisce un lodo arbitrale. Certo, le denominazioni usate dalle parti non sono determinanti, ma quando degli avvocati usano le espressioni "arbitri" e "arbitrato" e dichiarano applicabili le disposizioni del CIA ciò può solo significare che era loro intenzione istituire un vero e proprio tribunale arbitrale. Anche i mandatari hanno manifestamente inteso il loro incarico in tale senso. La decisione del 25 giugno 1987 è denominata "lodo". Essa contiene la composizione del collegio arbitrale, la designazione delle parti in causa, la descrizione della fattispecie, l'esposizione dei motivi come pure un vero e proprio dispositivo. È pur vero che esso non condanna espressamente Z a versare il prezzo di cessione stabilito in fr. 61'908'000.-- a X e Y, ma ciò non era necessario atteso che l'esecuzione del verdetto arbitrale era già garantita dalle clausole del compromesso arbitrale. Di conseguenza, la questione di sapere se il lodo arbitrale poteva passare formalmente e materialmente in giudicato, non ha più alcuna importanza. Esso è stato infatti eseguito dalla Revisuisse nei modi e nelle forme previste dal compromesso arbitrale del 2 settembre 1986: Z ha ricevuto le azioni oggetto della cessione e a X e Y è stato versato il prezzo di vendita stabilito. D'altra parte, la procedura davanti al tribunale arbitrale si è svolta nelle forme di un processo: alle parti è stata concessa più volte la possibilità di esprimersi verbalmente e per iscritto su tutte le questioni litigiose e di assistere all'assunzione delle prove da parte del tribunale arbitrale e, infine, prima della chiusura della procedura esse hanno ancora potuto determinarsi per iscritto.
Discende da queste considerazioni che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte cantonale, la decisione del 25 giugno 1987 deve essere considerata un lodo arbitrale. Di conseguenza, la domanda di revisione ai sensi degli art. 41 segg. CIA era per principio ammissibile e la Corte cantonale avrebbe dovuto esaminarne le condizioni. Il ricorso deve quindi essere accolto e la decisione impugnata annullata. | it | Domanda di revisione di un lodo arbitrale: art. 41 segg. CIA. Distinzione fra lodo arbitrale ed il referto di un arbitratore. 1. Criteri elaborati dalla giurisprudenza e dalla dottrina per distinguere i due istituti (consid. 5 e 6). Una domanda di revisione ai sensi degli art. 41 segg. CIA è proponibile unicamente contro i lodi arbitrali (consid. 7).
2. Ammessa in concreto l'esistenza di un lodo arbitrale (consid. 8). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-365%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,729 | 117 Ia 372 | 117 Ia 372
Sachverhalt ab Seite 373
Gegen A. ist ein Strafverfahren wegen qualifizierter Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz, Betrug, Diebstahl und weiteren Delikten hängig. Am 15. Februar 1991 wurde A. durch das Bezirksamt Frauenfeld in Untersuchungshaft gesetzt. Mit Verfügungen vom 2. März und 11. April 1991 bewilligte der Präsident der Anklagekammer des Kantons Thurgau die Haftverlängerung. Mit Verfügung des Präsidenten des Kriminalgerichtes des Kantons Thurgau vom 16. April 1991 wurde Rechtsanwalt Dr. X. als amtlicher Verteidiger von A. bestellt. Seit 13. Mai 1991 befindet sich A. im vorzeitigen Straf- bzw. Massnahmevollzug. Am 27. Mai 1991 erteilte A. Rechtsanwalt Y. Vollmacht zur Einreichung eines Haftprüfungsbegehrens, welches vom 28. Mai 1991 datiert. Die Anklagekammer des Kantons Thurgau behandelte die Eingabe als Haftbeschwerde und wies sie mit Beschluss vom 25. Juni 1991 ab. Die von A. dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss thurgauischem Gesetz über die Strafrechtspflege vom 30. Juni 1970 entscheidet der zuständige Untersuchungsrichter innert dreier Tage über Haftentlassungsgesuche (§ 122 Abs. 2 StPO/TG). Daneben besteht die Möglichkeit, die Rechtmässigkeit der Haft mittels Beschwerde zu prüfen (§§ 223 ff. i.V.m. § 207 Abs. 3 StPO/TG).
Der Beschwerdeführer rügt, die Anklagekammer des Kantons Thurgau könne im Haftprüfungsverfahren nicht als unabhängige richterliche Instanz im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK betrachtet werden. Dass diese Auffassung nicht zutrifft, hat das Bundesgericht bereits in mehreren Entscheiden, welche dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers bekannt sind, mit ausführlicher Begründung dargetan (unver. Urteile vom 17. August 1990 i.S. U., E. 2a sowie vom 28. September 1989 i.S. W., E. 4b = EuGRZ 1989 S. 441 ff.; vgl. BGE 116 Ia 63 E. 2). Schon im zitierten Urteil vom 17. August 1990 musste der gleiche Rechtsvertreter darauf hingewiesen werden, dass die neuerlich identisch erhobene Rüge füglich hätte unterbleiben können.
b) Der Beschwerdeführer bringt vor, die Anklagekammer sei im besonderen deshalb nicht als unbefangenes Gericht im Haftprüfungsverfahren anzuerkennen, weil der Präsident der Anklagekammer am 2. März und 11. April 1991 schon über die Bewilligung der Hafterstreckungen entschieden habe. Diese Rüge erscheint nicht nur unbegründet, sondern geradezu mutwillig erhoben. Nachdem der Beschwerdeführer in seiner Vernehmlassung vom 19. Juni 1991 selber die Frage der Vorbefassung des Präsidenten der Anklagekammer aufgeworfen hatte, trat dieser für den angefochtenen Entscheid vom 25. Juni 1991 vorsorglich in den Ausstand. Dies wird schon aus dem Dispositiv des angefochtenen Entscheides deutlich, ist dieses doch ausdrücklich nicht vom Präsidenten der Anklagekammer sondern an dessen Stelle von "ein(em) Mitglied" (Fürsprech A. Biedermann) unterzeichnet. Für den Beschwerdeführer und seinen Anwalt war somit erkennbar, dass der Präsident der Anklagekammer am angefochtenen Entscheid gar nicht mitgewirkt hat.
c) Nur der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass selbst für den Fall, dass der Präsident der Anklagekammer am angefochtenen Entscheid mitgewirkt hätte, keine unzulässige Vorbefassung des Gerichtes vorläge. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes vermag der Umstand, dass ein Richter in einem früheren Verfahren in der Sache des Gesuchstellers gegen diesen entschieden hat, keinen tauglichen Ausstandsgrund zu bilden (BGE 114 Ia 279 E. 1; BGE 105 Ib 304 E. 1c mit Hinweisen). Das gilt auch für den Fall, dass ein Richter in einem Strafverfahren die Hafterstreckung bewilligt und in einem späteren Stadium über eine weitere Haftverlängerung zu entscheiden hat (unver. Urteil vom 5. September 1990 i.S. G., E. 5, S. 8).
d) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Rüge der Verletzung des Anspruches auf einen unabhängigen Haftprüfungsrichter gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK unbegründet ist. Nachdem die Rüge geradezu mutwillig erhoben wurde, ist der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers darauf aufmerksam zu machen, dass bei erneuter ungebührlicher Prozessführung die Verhängung einer Ordnungsbusse in Betracht gezogen werden müsste (Art. 31 Abs. 2 OG).
Inwiefern über Art. 5 Ziff. 4 EMRK hinaus der Anspruch auf den "verfassungsmässig garantierten Richter" verletzt worden sein soll, legt der Beschwerdeführer im übrigen (entgegen den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG) nicht dar, so das diesbezüglich auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann.
3. Der Beschwerdeführer macht im weiteren geltend, dass Haftüberprüfungsverfahren vor der Anklagekammer verstosse im vorliegenden Fall gegen das Beschleunigungsgebot von Art. 5 Ziff. 4 EMRK.
a) Gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschestmöglich ("à bref délai") über die Rechtmässigkeit der Freiheitsentziehung entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird. Nach der neueren Praxis des Bundesgerichtes ist die Zustimmung des Angeschuldigten zum vorzeitigen Strafvollzug zwar unwiderruflich, der Angeschuldigte ist indessen berechtigt, jederzeit ein Begehren um Entlassung aus der Haft bzw. dem vorzeitigen Strafvollzug zu stellen (BGE 117 Ia 78 E. 1d). Insofern gelten die Garantien von Art. 5 Ziff. 4 EMRK auch für den Untersuchungs- bzw. Sicherheitshäftling, der sich im vorzeitigen Strafvollzug befindet. Diese Vorschrift verpflichtet das Gericht, über ein Haftentlassungsbegehren so rasch als möglich zu befinden. Dabei kann die Frage, innerhalb welcher Frist entschieden werden muss, nicht abstrakt beurteilt werden; der Entscheid hängt vielmehr von der Würdigung der konkreten Umstände des Einzelfalles ab. Der Anspruch auf einen raschestmöglichen Entscheid wird dann nicht verletzt, wenn der Behörde auf Grund der Umstände des Falles ein früherer Entscheid vernünftigerweise nicht möglich war (BGE 115 Ia 61; BGE 114 Ia 91 E. 5c, je mit Hinweisen). So hat die Rechtsprechung etwa schon eine Verfahrensdauer von 31 bzw. 46 Tagen (Urteil Sanchez-Reisse, EGMR Série A, vol. 107 = EuGRZ 1988 S. 523 ff.) oder von 41 Tagen (BGE 114 Ia 92 E. c) als übermässig betrachtet. Ein Haftprüfungsverfahren vor der Anklagekammer des Kantons Thurgau, welches 30 Tage gedauert hat, hält nach der Praxis des Bundesgerichtes vor dem Beschleunigungsgebot von Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht stand, sofern der Haftfall keine besonderen verfahrensrechtlichen oder materiellen Schwierigkeiten aufweist und das Verhalten des Beschwerdeführers zu keinen Verzögerungen Anlass gegeben hat (unver. Urteil des Bundesgerichtes vom 17. August 1990 i.S. U., E. 6b). Ein Haftprüfungsverfahren nach Thurgauer Strafprozessordnung, welches mehr als 50 Tage gedauert hat, ist auch dann als überlang zu qualifizieren, wenn der Beschwerdeführer Verzögerungen von ca. zehn Tagen zu verantworten hat (unver. Urteil des Bundesgerichtes vom 28. September 1989 i.S. W., E. 4d, cc).
Im vorliegenden Fall ist das Haftprüfungsgesuch am 29. Mai 1991 bei der Anklagekammer eingegangen. Am 27. Juni 1991 erfolgte der Versand des Entscheiddispositives, und am 15. Juli 1991 wurde die Urteilsmotivation expediert.
b) Ein Haftüberprüfungsverfahren, welches bis zur Versendung des Entscheiddispositives 29 Tage und bis zur Ausfertigung der Urteilsmotivation 47 Tage dauert, muss angesichts des Beschleunigungsgebotes von Art. 5 Ziff. 4 EMRK gewisse Bedenken wecken. Im vorliegenden Fall sind allerdings verschiedene besondere Umstände zu berücksichtigen. Am 28. Mai 1991 hat der Beschwerdeführer gleichzeitig dem Verhörrichteramt, der Staatsanwaltschaft, der Anklagekammer sowie dem Präsidium des Obergerichtes des Kantons Thurgau eine gleichlautende Eingabe eingereicht. Die Eingabe wurde weder als Haftentlassungsgesuch gemäss § 122 Abs. 2 noch als Haftbeschwerde gemäss §§ 223 ff. StPO/TG bezeichnet. Sie war mit dem Vermerk "an den zuständigen Richter" versehen und nur kursorisch begründet. Noch in seiner Vernehmlassung vom 19. Juni 1991 hat der Beschwerdeführer die Zuständigkeit der Anklagekammer für die anbegehrte Haftprüfung ausdrücklich bestritten. Bevor die Anklagekammer die Eingabe als Beschwerde behandelte, waren daher verschiedene Abklärungen insbesondere betreffend sachliche Zuständigkeit notwendig. Es wurden unverzüglich die Vernehmlassungen des Verhörrichteramtes sowie des damaligen amtlichen Verteidigers des Beschwerdeführers eingeholt, welche am 10. Juni 1991 wiederum dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme bis zum 14. Juni vorgelegt wurden. Einen Tag vor Ablauf der Frist verlangte der Beschwerdeführer dafür eine Fristerstreckung bis zum 17. Juni 1991. Am letzten Tage der auf 17. Juni verlängerten Frist ersuchte der Beschwerdeführer um eine nochmalige Fristerstreckung bis zum 19. Juni 1991. Diese dritte Frist schöpfte der Beschwerdeführer wiederum voll aus, bevor er seine Vernehmlassung einreichte, welche am 20. Juni 1991 bei der Anklagekammer eintraf. In der gleichen Vernehmlassung warf der Beschwerdeführer erstmals die Frage der Befangenheit des Präsidenten der Anklagekammer auf, die noch im Verfahren vor Bundesgericht ausdrücklich (wenn auch zu Unrecht, s. E. 2b) gerügt worden ist. Die Anklagekammer sah sich dadurch veranlasst, während des bereits angelaufenen Beschwerdeverfahrens von Amtes wegen auch noch ein Ausstandsverfahren durchzuführen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer mit seinem prozessualen Verhalten einen erheblichen Teil des Zeitaufwandes für das Beschwerdeverfahren selbst zu verantworten hat. Im weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Anklagekammer zwar keinen besonders schwierigen Sachverhalt zu beurteilen hatte, dass in verfahrensrechtlicher Hinsicht indessen eher komplizierte Verhältnisse vorlagen. So war in Betracht zu ziehen, dass sich der Beschwerdeführer nicht in Untersuchungs- oder Sicherheitshaft sondern im vorzeitigen Straf- bzw. Massnahmenvollzug befand. Ausserdem war der Beschwerdeführer amtlich verteidigt, schaltete für die Haftüberprüfung aber einen zusätzlichen Anwalt ein. Es waren aufgrund des prozessualen Verhaltens des Beschwerdeführers besondere Zuständigkeits- und Ausstandsfragen zu klären. Schliesslich waren auch die zu entscheidenden materiellen Rechtsfragen nicht völlig anspruchslos, insbesondere war die in Rechtsfortbildung begriffene Praxis der Strassburger Organe zu Art. 5 EMRK sowie die neueste einschlägige Rechtsprechung des Bundesgerichtes beim Entscheid zu berücksichtigen.
c) Die Anklagekammer hat ihren Entscheid am 25. Juni 1991 und damit immerhin fünf Tage nach Vorliegen der notwendigen Vernehmlassungen gefällt. Zwei Tage später wurde das Entscheiddispositiv versandt. Obwohl das Beschwerdeverfahren bis zur Expedierung des Entscheides 29 Tage beansprucht hat, erscheint dem Beschleunigungsgebot von Art. 5 Ziff. 4 EMRK im vorliegenden Fall damit in Würdigung sämtlicher Umstände noch Genüge getan. Wenn der Beschwerdeführer geltend macht, nach ständiger Praxis dürfe ein Haftüberprüfungsverfahren nicht länger als sieben Tage dauern, dann verwechselt er Art. 5 Ziff. 4 mit Ziff. 3 EMRK. Die Pflicht zur "unverzüglichen" Vorführung vor einen Haftrichter gilt nur für die erste Anordnung der Haft gemäss Art. 5 Ziff. 3 EMRK (vgl. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl 1985, Art. 5 N. 94; BGE 107 Ia 138 ff.), nicht aber für das Haftprüfungsverfahren gemäss Ziff. 4.
Dass die Ausfertigung des motivierten Entscheides noch zusätzlich 18 Tage in Anspruch genommen hat, erscheint unter dem Gesichtspunkt des Beschleunigungsgebotes weder EMRK- noch verfassungswidrig, war doch der Beschwerdeführer schon nach Versand des Dispositives über den Ausgang des Beschwerdeverfahrens so weit informiert, dass er den Entscheid sachgerecht beim Bundesgericht anfechten konnte. Im Verfahren vor Bundesgericht wurde dem Beschwerdeführer am 19. Juli 1991 noch einmal zusätzlich Gelegenheit eingeräumt, zum Beschwerdeverfahren - und damit auch zur am 15. Juli 1991 versandten Entscheidbegründung - Stellung zu nehmen. Auch im Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht hat der Beschwerdeführer im übrigen Verzögerungen verursacht: Der Termin zur Einreichung einer allfälligen Replik wurde im Interesse der beförderlichen Behandlung auf 26. Juli 1991 - somit innerhalb der vom 15. Juli bis und mit 15. August 1991 dauernden Gerichtsferien - angesetzt. In seiner Beschwerdeschrift vom 8. Juli 1991 hatte sich der Beschwerdeführer eine zweite Eingabe ausdrücklich vorbehalten. Der Beschwerdeführer hätte nach Ansetzung des Termines entweder eine Replik einreichen oder den Verzicht auf eine Replik erklären können. Da er dies nicht getan hat, musste dem Beschwerdeführer angesichts der Wirkungen der Gerichtsferien das rechtliche Gehör bis zum ersten Werktag nach deren Ablauf, nämlich bis zum 16. August 1991 (Postaufgabe), gewährleistet werden (vgl. POUDRET, Commentaire OJ, vol. 1, Bern 1990, Art. 34 n. 2.2.). | de | Art. 5 Ziff. 4 EMRK; Haftüberprüfung, richterliche Behörde, Beschleunigungsgebot. 1. Die Anklagekammer des Kantons Thurgau erfüllt die Voraussetzungen einer richterlichen Behörde i.S. v. Art. 5 Ziff. 4 EMRK. Dies trifft auch für den Fall zu, dass der Präsident der Anklagekammer, der im Haftprüfungsverfahren mitwirkt, bereits eine frühere Hafterstreckung bewilligt hat (E. 2).
2. Die Garantien von Art. 5 Ziff. 4 EMRK gelten auch für den Untersuchungs- bzw. Sicherheitshäftling, der sich im vorzeitigen Straf- oder Massnahmevollzug befindet (E. 3a).
3. Umstände unter denen ein Haftprüfungsverfahren, welches bis zur Versendung des Entscheiddispositives 29 Tage und bis zur Ausfertigung der Urteilsmotivation 47 Tage gedauert hat, den Anforderungen des Beschleunigungsgebotes genügt (E. 3b-c). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-372%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 373
Gegen A. ist ein Strafverfahren wegen qualifizierter Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz, Betrug, Diebstahl und weiteren Delikten hängig. Am 15. Februar 1991 wurde A. durch das Bezirksamt Frauenfeld in Untersuchungshaft gesetzt. Mit Verfügungen vom 2. März und 11. April 1991 bewilligte der Präsident der Anklagekammer des Kantons Thurgau die Haftverlängerung. Mit Verfügung des Präsidenten des Kriminalgerichtes des Kantons Thurgau vom 16. April 1991 wurde Rechtsanwalt Dr. X. als amtlicher Verteidiger von A. bestellt. Seit 13. Mai 1991 befindet sich A. im vorzeitigen Straf- bzw. Massnahmevollzug. Am 27. Mai 1991 erteilte A. Rechtsanwalt Y. Vollmacht zur Einreichung eines Haftprüfungsbegehrens, welches vom 28. Mai 1991 datiert. Die Anklagekammer des Kantons Thurgau behandelte die Eingabe als Haftbeschwerde und wies sie mit Beschluss vom 25. Juni 1991 ab. Die von A. dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss thurgauischem Gesetz über die Strafrechtspflege vom 30. Juni 1970 entscheidet der zuständige Untersuchungsrichter innert dreier Tage über Haftentlassungsgesuche (§ 122 Abs. 2 StPO/TG). Daneben besteht die Möglichkeit, die Rechtmässigkeit der Haft mittels Beschwerde zu prüfen (§§ 223 ff. i.V.m. § 207 Abs. 3 StPO/TG).
Der Beschwerdeführer rügt, die Anklagekammer des Kantons Thurgau könne im Haftprüfungsverfahren nicht als unabhängige richterliche Instanz im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK betrachtet werden. Dass diese Auffassung nicht zutrifft, hat das Bundesgericht bereits in mehreren Entscheiden, welche dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers bekannt sind, mit ausführlicher Begründung dargetan (unver. Urteile vom 17. August 1990 i.S. U., E. 2a sowie vom 28. September 1989 i.S. W., E. 4b = EuGRZ 1989 S. 441 ff.; vgl. BGE 116 Ia 63 E. 2). Schon im zitierten Urteil vom 17. August 1990 musste der gleiche Rechtsvertreter darauf hingewiesen werden, dass die neuerlich identisch erhobene Rüge füglich hätte unterbleiben können.
b) Der Beschwerdeführer bringt vor, die Anklagekammer sei im besonderen deshalb nicht als unbefangenes Gericht im Haftprüfungsverfahren anzuerkennen, weil der Präsident der Anklagekammer am 2. März und 11. April 1991 schon über die Bewilligung der Hafterstreckungen entschieden habe. Diese Rüge erscheint nicht nur unbegründet, sondern geradezu mutwillig erhoben. Nachdem der Beschwerdeführer in seiner Vernehmlassung vom 19. Juni 1991 selber die Frage der Vorbefassung des Präsidenten der Anklagekammer aufgeworfen hatte, trat dieser für den angefochtenen Entscheid vom 25. Juni 1991 vorsorglich in den Ausstand. Dies wird schon aus dem Dispositiv des angefochtenen Entscheides deutlich, ist dieses doch ausdrücklich nicht vom Präsidenten der Anklagekammer sondern an dessen Stelle von "ein(em) Mitglied" (Fürsprech A. Biedermann) unterzeichnet. Für den Beschwerdeführer und seinen Anwalt war somit erkennbar, dass der Präsident der Anklagekammer am angefochtenen Entscheid gar nicht mitgewirkt hat.
c) Nur der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass selbst für den Fall, dass der Präsident der Anklagekammer am angefochtenen Entscheid mitgewirkt hätte, keine unzulässige Vorbefassung des Gerichtes vorläge. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes vermag der Umstand, dass ein Richter in einem früheren Verfahren in der Sache des Gesuchstellers gegen diesen entschieden hat, keinen tauglichen Ausstandsgrund zu bilden (BGE 114 Ia 279 E. 1; BGE 105 Ib 304 E. 1c mit Hinweisen). Das gilt auch für den Fall, dass ein Richter in einem Strafverfahren die Hafterstreckung bewilligt und in einem späteren Stadium über eine weitere Haftverlängerung zu entscheiden hat (unver. Urteil vom 5. September 1990 i.S. G., E. 5, S. 8).
d) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Rüge der Verletzung des Anspruches auf einen unabhängigen Haftprüfungsrichter gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK unbegründet ist. Nachdem die Rüge geradezu mutwillig erhoben wurde, ist der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers darauf aufmerksam zu machen, dass bei erneuter ungebührlicher Prozessführung die Verhängung einer Ordnungsbusse in Betracht gezogen werden müsste (Art. 31 Abs. 2 OG).
Inwiefern über Art. 5 Ziff. 4 EMRK hinaus der Anspruch auf den "verfassungsmässig garantierten Richter" verletzt worden sein soll, legt der Beschwerdeführer im übrigen (entgegen den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG) nicht dar, so das diesbezüglich auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann.
3. Der Beschwerdeführer macht im weiteren geltend, dass Haftüberprüfungsverfahren vor der Anklagekammer verstosse im vorliegenden Fall gegen das Beschleunigungsgebot von Art. 5 Ziff. 4 EMRK.
a) Gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschestmöglich ("à bref délai") über die Rechtmässigkeit der Freiheitsentziehung entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird. Nach der neueren Praxis des Bundesgerichtes ist die Zustimmung des Angeschuldigten zum vorzeitigen Strafvollzug zwar unwiderruflich, der Angeschuldigte ist indessen berechtigt, jederzeit ein Begehren um Entlassung aus der Haft bzw. dem vorzeitigen Strafvollzug zu stellen (BGE 117 Ia 78 E. 1d). Insofern gelten die Garantien von Art. 5 Ziff. 4 EMRK auch für den Untersuchungs- bzw. Sicherheitshäftling, der sich im vorzeitigen Strafvollzug befindet. Diese Vorschrift verpflichtet das Gericht, über ein Haftentlassungsbegehren so rasch als möglich zu befinden. Dabei kann die Frage, innerhalb welcher Frist entschieden werden muss, nicht abstrakt beurteilt werden; der Entscheid hängt vielmehr von der Würdigung der konkreten Umstände des Einzelfalles ab. Der Anspruch auf einen raschestmöglichen Entscheid wird dann nicht verletzt, wenn der Behörde auf Grund der Umstände des Falles ein früherer Entscheid vernünftigerweise nicht möglich war (BGE 115 Ia 61; BGE 114 Ia 91 E. 5c, je mit Hinweisen). So hat die Rechtsprechung etwa schon eine Verfahrensdauer von 31 bzw. 46 Tagen (Urteil Sanchez-Reisse, EGMR Série A, vol. 107 = EuGRZ 1988 S. 523 ff.) oder von 41 Tagen (BGE 114 Ia 92 E. c) als übermässig betrachtet. Ein Haftprüfungsverfahren vor der Anklagekammer des Kantons Thurgau, welches 30 Tage gedauert hat, hält nach der Praxis des Bundesgerichtes vor dem Beschleunigungsgebot von Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht stand, sofern der Haftfall keine besonderen verfahrensrechtlichen oder materiellen Schwierigkeiten aufweist und das Verhalten des Beschwerdeführers zu keinen Verzögerungen Anlass gegeben hat (unver. Urteil des Bundesgerichtes vom 17. August 1990 i.S. U., E. 6b). Ein Haftprüfungsverfahren nach Thurgauer Strafprozessordnung, welches mehr als 50 Tage gedauert hat, ist auch dann als überlang zu qualifizieren, wenn der Beschwerdeführer Verzögerungen von ca. zehn Tagen zu verantworten hat (unver. Urteil des Bundesgerichtes vom 28. September 1989 i.S. W., E. 4d, cc).
Im vorliegenden Fall ist das Haftprüfungsgesuch am 29. Mai 1991 bei der Anklagekammer eingegangen. Am 27. Juni 1991 erfolgte der Versand des Entscheiddispositives, und am 15. Juli 1991 wurde die Urteilsmotivation expediert.
b) Ein Haftüberprüfungsverfahren, welches bis zur Versendung des Entscheiddispositives 29 Tage und bis zur Ausfertigung der Urteilsmotivation 47 Tage dauert, muss angesichts des Beschleunigungsgebotes von Art. 5 Ziff. 4 EMRK gewisse Bedenken wecken. Im vorliegenden Fall sind allerdings verschiedene besondere Umstände zu berücksichtigen. Am 28. Mai 1991 hat der Beschwerdeführer gleichzeitig dem Verhörrichteramt, der Staatsanwaltschaft, der Anklagekammer sowie dem Präsidium des Obergerichtes des Kantons Thurgau eine gleichlautende Eingabe eingereicht. Die Eingabe wurde weder als Haftentlassungsgesuch gemäss § 122 Abs. 2 noch als Haftbeschwerde gemäss §§ 223 ff. StPO/TG bezeichnet. Sie war mit dem Vermerk "an den zuständigen Richter" versehen und nur kursorisch begründet. Noch in seiner Vernehmlassung vom 19. Juni 1991 hat der Beschwerdeführer die Zuständigkeit der Anklagekammer für die anbegehrte Haftprüfung ausdrücklich bestritten. Bevor die Anklagekammer die Eingabe als Beschwerde behandelte, waren daher verschiedene Abklärungen insbesondere betreffend sachliche Zuständigkeit notwendig. Es wurden unverzüglich die Vernehmlassungen des Verhörrichteramtes sowie des damaligen amtlichen Verteidigers des Beschwerdeführers eingeholt, welche am 10. Juni 1991 wiederum dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme bis zum 14. Juni vorgelegt wurden. Einen Tag vor Ablauf der Frist verlangte der Beschwerdeführer dafür eine Fristerstreckung bis zum 17. Juni 1991. Am letzten Tage der auf 17. Juni verlängerten Frist ersuchte der Beschwerdeführer um eine nochmalige Fristerstreckung bis zum 19. Juni 1991. Diese dritte Frist schöpfte der Beschwerdeführer wiederum voll aus, bevor er seine Vernehmlassung einreichte, welche am 20. Juni 1991 bei der Anklagekammer eintraf. In der gleichen Vernehmlassung warf der Beschwerdeführer erstmals die Frage der Befangenheit des Präsidenten der Anklagekammer auf, die noch im Verfahren vor Bundesgericht ausdrücklich (wenn auch zu Unrecht, s. E. 2b) gerügt worden ist. Die Anklagekammer sah sich dadurch veranlasst, während des bereits angelaufenen Beschwerdeverfahrens von Amtes wegen auch noch ein Ausstandsverfahren durchzuführen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer mit seinem prozessualen Verhalten einen erheblichen Teil des Zeitaufwandes für das Beschwerdeverfahren selbst zu verantworten hat. Im weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Anklagekammer zwar keinen besonders schwierigen Sachverhalt zu beurteilen hatte, dass in verfahrensrechtlicher Hinsicht indessen eher komplizierte Verhältnisse vorlagen. So war in Betracht zu ziehen, dass sich der Beschwerdeführer nicht in Untersuchungs- oder Sicherheitshaft sondern im vorzeitigen Straf- bzw. Massnahmenvollzug befand. Ausserdem war der Beschwerdeführer amtlich verteidigt, schaltete für die Haftüberprüfung aber einen zusätzlichen Anwalt ein. Es waren aufgrund des prozessualen Verhaltens des Beschwerdeführers besondere Zuständigkeits- und Ausstandsfragen zu klären. Schliesslich waren auch die zu entscheidenden materiellen Rechtsfragen nicht völlig anspruchslos, insbesondere war die in Rechtsfortbildung begriffene Praxis der Strassburger Organe zu Art. 5 EMRK sowie die neueste einschlägige Rechtsprechung des Bundesgerichtes beim Entscheid zu berücksichtigen.
c) Die Anklagekammer hat ihren Entscheid am 25. Juni 1991 und damit immerhin fünf Tage nach Vorliegen der notwendigen Vernehmlassungen gefällt. Zwei Tage später wurde das Entscheiddispositiv versandt. Obwohl das Beschwerdeverfahren bis zur Expedierung des Entscheides 29 Tage beansprucht hat, erscheint dem Beschleunigungsgebot von Art. 5 Ziff. 4 EMRK im vorliegenden Fall damit in Würdigung sämtlicher Umstände noch Genüge getan. Wenn der Beschwerdeführer geltend macht, nach ständiger Praxis dürfe ein Haftüberprüfungsverfahren nicht länger als sieben Tage dauern, dann verwechselt er Art. 5 Ziff. 4 mit Ziff. 3 EMRK. Die Pflicht zur "unverzüglichen" Vorführung vor einen Haftrichter gilt nur für die erste Anordnung der Haft gemäss Art. 5 Ziff. 3 EMRK (vgl. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl 1985, Art. 5 N. 94; BGE 107 Ia 138 ff.), nicht aber für das Haftprüfungsverfahren gemäss Ziff. 4.
Dass die Ausfertigung des motivierten Entscheides noch zusätzlich 18 Tage in Anspruch genommen hat, erscheint unter dem Gesichtspunkt des Beschleunigungsgebotes weder EMRK- noch verfassungswidrig, war doch der Beschwerdeführer schon nach Versand des Dispositives über den Ausgang des Beschwerdeverfahrens so weit informiert, dass er den Entscheid sachgerecht beim Bundesgericht anfechten konnte. Im Verfahren vor Bundesgericht wurde dem Beschwerdeführer am 19. Juli 1991 noch einmal zusätzlich Gelegenheit eingeräumt, zum Beschwerdeverfahren - und damit auch zur am 15. Juli 1991 versandten Entscheidbegründung - Stellung zu nehmen. Auch im Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht hat der Beschwerdeführer im übrigen Verzögerungen verursacht: Der Termin zur Einreichung einer allfälligen Replik wurde im Interesse der beförderlichen Behandlung auf 26. Juli 1991 - somit innerhalb der vom 15. Juli bis und mit 15. August 1991 dauernden Gerichtsferien - angesetzt. In seiner Beschwerdeschrift vom 8. Juli 1991 hatte sich der Beschwerdeführer eine zweite Eingabe ausdrücklich vorbehalten. Der Beschwerdeführer hätte nach Ansetzung des Termines entweder eine Replik einreichen oder den Verzicht auf eine Replik erklären können. Da er dies nicht getan hat, musste dem Beschwerdeführer angesichts der Wirkungen der Gerichtsferien das rechtliche Gehör bis zum ersten Werktag nach deren Ablauf, nämlich bis zum 16. August 1991 (Postaufgabe), gewährleistet werden (vgl. POUDRET, Commentaire OJ, vol. 1, Bern 1990, Art. 34 n. 2.2.). | de | Art. 5 par. 4 CEDH; contrôle de la détention préventive, autorité judiciaire, obligation de statuer à bref délai. 1. La Chambre d'accusation du canton de Thurgovie est une autorité judiciaire au sens de l'art. 5 par. 4 CEDH, aussi dans le cas où son Président, qui participe à la procédure de contrôle de la détention préventive, a accordé antérieurement une prolongation de la détention (consid. 2).
2. La personne détenue à titre préventif ou pour des motifs de sécurité, et qui exécute la peine ou la mesure de manière anticipée, bénéficie aussi des garanties offertes par l'art. 5 par. 4 CEDH (consid. 3a).
3. Circonstances dans lesquelles une procédure de contrôle de la détention, qui a duré 29 jours jusqu'à la communication du dispositif de la décision et 47 jours jusqu'à la notification de la motivation de l'arrêt, répond à l'obligation de statuer à bref délai (consid. 3b-c). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-372%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,731 | 117 Ia 372 | 117 Ia 372
Sachverhalt ab Seite 373
Gegen A. ist ein Strafverfahren wegen qualifizierter Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz, Betrug, Diebstahl und weiteren Delikten hängig. Am 15. Februar 1991 wurde A. durch das Bezirksamt Frauenfeld in Untersuchungshaft gesetzt. Mit Verfügungen vom 2. März und 11. April 1991 bewilligte der Präsident der Anklagekammer des Kantons Thurgau die Haftverlängerung. Mit Verfügung des Präsidenten des Kriminalgerichtes des Kantons Thurgau vom 16. April 1991 wurde Rechtsanwalt Dr. X. als amtlicher Verteidiger von A. bestellt. Seit 13. Mai 1991 befindet sich A. im vorzeitigen Straf- bzw. Massnahmevollzug. Am 27. Mai 1991 erteilte A. Rechtsanwalt Y. Vollmacht zur Einreichung eines Haftprüfungsbegehrens, welches vom 28. Mai 1991 datiert. Die Anklagekammer des Kantons Thurgau behandelte die Eingabe als Haftbeschwerde und wies sie mit Beschluss vom 25. Juni 1991 ab. Die von A. dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss thurgauischem Gesetz über die Strafrechtspflege vom 30. Juni 1970 entscheidet der zuständige Untersuchungsrichter innert dreier Tage über Haftentlassungsgesuche (§ 122 Abs. 2 StPO/TG). Daneben besteht die Möglichkeit, die Rechtmässigkeit der Haft mittels Beschwerde zu prüfen (§§ 223 ff. i.V.m. § 207 Abs. 3 StPO/TG).
Der Beschwerdeführer rügt, die Anklagekammer des Kantons Thurgau könne im Haftprüfungsverfahren nicht als unabhängige richterliche Instanz im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK betrachtet werden. Dass diese Auffassung nicht zutrifft, hat das Bundesgericht bereits in mehreren Entscheiden, welche dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers bekannt sind, mit ausführlicher Begründung dargetan (unver. Urteile vom 17. August 1990 i.S. U., E. 2a sowie vom 28. September 1989 i.S. W., E. 4b = EuGRZ 1989 S. 441 ff.; vgl. BGE 116 Ia 63 E. 2). Schon im zitierten Urteil vom 17. August 1990 musste der gleiche Rechtsvertreter darauf hingewiesen werden, dass die neuerlich identisch erhobene Rüge füglich hätte unterbleiben können.
b) Der Beschwerdeführer bringt vor, die Anklagekammer sei im besonderen deshalb nicht als unbefangenes Gericht im Haftprüfungsverfahren anzuerkennen, weil der Präsident der Anklagekammer am 2. März und 11. April 1991 schon über die Bewilligung der Hafterstreckungen entschieden habe. Diese Rüge erscheint nicht nur unbegründet, sondern geradezu mutwillig erhoben. Nachdem der Beschwerdeführer in seiner Vernehmlassung vom 19. Juni 1991 selber die Frage der Vorbefassung des Präsidenten der Anklagekammer aufgeworfen hatte, trat dieser für den angefochtenen Entscheid vom 25. Juni 1991 vorsorglich in den Ausstand. Dies wird schon aus dem Dispositiv des angefochtenen Entscheides deutlich, ist dieses doch ausdrücklich nicht vom Präsidenten der Anklagekammer sondern an dessen Stelle von "ein(em) Mitglied" (Fürsprech A. Biedermann) unterzeichnet. Für den Beschwerdeführer und seinen Anwalt war somit erkennbar, dass der Präsident der Anklagekammer am angefochtenen Entscheid gar nicht mitgewirkt hat.
c) Nur der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass selbst für den Fall, dass der Präsident der Anklagekammer am angefochtenen Entscheid mitgewirkt hätte, keine unzulässige Vorbefassung des Gerichtes vorläge. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes vermag der Umstand, dass ein Richter in einem früheren Verfahren in der Sache des Gesuchstellers gegen diesen entschieden hat, keinen tauglichen Ausstandsgrund zu bilden (BGE 114 Ia 279 E. 1; BGE 105 Ib 304 E. 1c mit Hinweisen). Das gilt auch für den Fall, dass ein Richter in einem Strafverfahren die Hafterstreckung bewilligt und in einem späteren Stadium über eine weitere Haftverlängerung zu entscheiden hat (unver. Urteil vom 5. September 1990 i.S. G., E. 5, S. 8).
d) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Rüge der Verletzung des Anspruches auf einen unabhängigen Haftprüfungsrichter gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK unbegründet ist. Nachdem die Rüge geradezu mutwillig erhoben wurde, ist der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers darauf aufmerksam zu machen, dass bei erneuter ungebührlicher Prozessführung die Verhängung einer Ordnungsbusse in Betracht gezogen werden müsste (Art. 31 Abs. 2 OG).
Inwiefern über Art. 5 Ziff. 4 EMRK hinaus der Anspruch auf den "verfassungsmässig garantierten Richter" verletzt worden sein soll, legt der Beschwerdeführer im übrigen (entgegen den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG) nicht dar, so das diesbezüglich auf die Beschwerde nicht eingetreten werden kann.
3. Der Beschwerdeführer macht im weiteren geltend, dass Haftüberprüfungsverfahren vor der Anklagekammer verstosse im vorliegenden Fall gegen das Beschleunigungsgebot von Art. 5 Ziff. 4 EMRK.
a) Gemäss Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht raschestmöglich ("à bref délai") über die Rechtmässigkeit der Freiheitsentziehung entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird. Nach der neueren Praxis des Bundesgerichtes ist die Zustimmung des Angeschuldigten zum vorzeitigen Strafvollzug zwar unwiderruflich, der Angeschuldigte ist indessen berechtigt, jederzeit ein Begehren um Entlassung aus der Haft bzw. dem vorzeitigen Strafvollzug zu stellen (BGE 117 Ia 78 E. 1d). Insofern gelten die Garantien von Art. 5 Ziff. 4 EMRK auch für den Untersuchungs- bzw. Sicherheitshäftling, der sich im vorzeitigen Strafvollzug befindet. Diese Vorschrift verpflichtet das Gericht, über ein Haftentlassungsbegehren so rasch als möglich zu befinden. Dabei kann die Frage, innerhalb welcher Frist entschieden werden muss, nicht abstrakt beurteilt werden; der Entscheid hängt vielmehr von der Würdigung der konkreten Umstände des Einzelfalles ab. Der Anspruch auf einen raschestmöglichen Entscheid wird dann nicht verletzt, wenn der Behörde auf Grund der Umstände des Falles ein früherer Entscheid vernünftigerweise nicht möglich war (BGE 115 Ia 61; BGE 114 Ia 91 E. 5c, je mit Hinweisen). So hat die Rechtsprechung etwa schon eine Verfahrensdauer von 31 bzw. 46 Tagen (Urteil Sanchez-Reisse, EGMR Série A, vol. 107 = EuGRZ 1988 S. 523 ff.) oder von 41 Tagen (BGE 114 Ia 92 E. c) als übermässig betrachtet. Ein Haftprüfungsverfahren vor der Anklagekammer des Kantons Thurgau, welches 30 Tage gedauert hat, hält nach der Praxis des Bundesgerichtes vor dem Beschleunigungsgebot von Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht stand, sofern der Haftfall keine besonderen verfahrensrechtlichen oder materiellen Schwierigkeiten aufweist und das Verhalten des Beschwerdeführers zu keinen Verzögerungen Anlass gegeben hat (unver. Urteil des Bundesgerichtes vom 17. August 1990 i.S. U., E. 6b). Ein Haftprüfungsverfahren nach Thurgauer Strafprozessordnung, welches mehr als 50 Tage gedauert hat, ist auch dann als überlang zu qualifizieren, wenn der Beschwerdeführer Verzögerungen von ca. zehn Tagen zu verantworten hat (unver. Urteil des Bundesgerichtes vom 28. September 1989 i.S. W., E. 4d, cc).
Im vorliegenden Fall ist das Haftprüfungsgesuch am 29. Mai 1991 bei der Anklagekammer eingegangen. Am 27. Juni 1991 erfolgte der Versand des Entscheiddispositives, und am 15. Juli 1991 wurde die Urteilsmotivation expediert.
b) Ein Haftüberprüfungsverfahren, welches bis zur Versendung des Entscheiddispositives 29 Tage und bis zur Ausfertigung der Urteilsmotivation 47 Tage dauert, muss angesichts des Beschleunigungsgebotes von Art. 5 Ziff. 4 EMRK gewisse Bedenken wecken. Im vorliegenden Fall sind allerdings verschiedene besondere Umstände zu berücksichtigen. Am 28. Mai 1991 hat der Beschwerdeführer gleichzeitig dem Verhörrichteramt, der Staatsanwaltschaft, der Anklagekammer sowie dem Präsidium des Obergerichtes des Kantons Thurgau eine gleichlautende Eingabe eingereicht. Die Eingabe wurde weder als Haftentlassungsgesuch gemäss § 122 Abs. 2 noch als Haftbeschwerde gemäss §§ 223 ff. StPO/TG bezeichnet. Sie war mit dem Vermerk "an den zuständigen Richter" versehen und nur kursorisch begründet. Noch in seiner Vernehmlassung vom 19. Juni 1991 hat der Beschwerdeführer die Zuständigkeit der Anklagekammer für die anbegehrte Haftprüfung ausdrücklich bestritten. Bevor die Anklagekammer die Eingabe als Beschwerde behandelte, waren daher verschiedene Abklärungen insbesondere betreffend sachliche Zuständigkeit notwendig. Es wurden unverzüglich die Vernehmlassungen des Verhörrichteramtes sowie des damaligen amtlichen Verteidigers des Beschwerdeführers eingeholt, welche am 10. Juni 1991 wiederum dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme bis zum 14. Juni vorgelegt wurden. Einen Tag vor Ablauf der Frist verlangte der Beschwerdeführer dafür eine Fristerstreckung bis zum 17. Juni 1991. Am letzten Tage der auf 17. Juni verlängerten Frist ersuchte der Beschwerdeführer um eine nochmalige Fristerstreckung bis zum 19. Juni 1991. Diese dritte Frist schöpfte der Beschwerdeführer wiederum voll aus, bevor er seine Vernehmlassung einreichte, welche am 20. Juni 1991 bei der Anklagekammer eintraf. In der gleichen Vernehmlassung warf der Beschwerdeführer erstmals die Frage der Befangenheit des Präsidenten der Anklagekammer auf, die noch im Verfahren vor Bundesgericht ausdrücklich (wenn auch zu Unrecht, s. E. 2b) gerügt worden ist. Die Anklagekammer sah sich dadurch veranlasst, während des bereits angelaufenen Beschwerdeverfahrens von Amtes wegen auch noch ein Ausstandsverfahren durchzuführen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer mit seinem prozessualen Verhalten einen erheblichen Teil des Zeitaufwandes für das Beschwerdeverfahren selbst zu verantworten hat. Im weiteren ist zu berücksichtigen, dass die Anklagekammer zwar keinen besonders schwierigen Sachverhalt zu beurteilen hatte, dass in verfahrensrechtlicher Hinsicht indessen eher komplizierte Verhältnisse vorlagen. So war in Betracht zu ziehen, dass sich der Beschwerdeführer nicht in Untersuchungs- oder Sicherheitshaft sondern im vorzeitigen Straf- bzw. Massnahmenvollzug befand. Ausserdem war der Beschwerdeführer amtlich verteidigt, schaltete für die Haftüberprüfung aber einen zusätzlichen Anwalt ein. Es waren aufgrund des prozessualen Verhaltens des Beschwerdeführers besondere Zuständigkeits- und Ausstandsfragen zu klären. Schliesslich waren auch die zu entscheidenden materiellen Rechtsfragen nicht völlig anspruchslos, insbesondere war die in Rechtsfortbildung begriffene Praxis der Strassburger Organe zu Art. 5 EMRK sowie die neueste einschlägige Rechtsprechung des Bundesgerichtes beim Entscheid zu berücksichtigen.
c) Die Anklagekammer hat ihren Entscheid am 25. Juni 1991 und damit immerhin fünf Tage nach Vorliegen der notwendigen Vernehmlassungen gefällt. Zwei Tage später wurde das Entscheiddispositiv versandt. Obwohl das Beschwerdeverfahren bis zur Expedierung des Entscheides 29 Tage beansprucht hat, erscheint dem Beschleunigungsgebot von Art. 5 Ziff. 4 EMRK im vorliegenden Fall damit in Würdigung sämtlicher Umstände noch Genüge getan. Wenn der Beschwerdeführer geltend macht, nach ständiger Praxis dürfe ein Haftüberprüfungsverfahren nicht länger als sieben Tage dauern, dann verwechselt er Art. 5 Ziff. 4 mit Ziff. 3 EMRK. Die Pflicht zur "unverzüglichen" Vorführung vor einen Haftrichter gilt nur für die erste Anordnung der Haft gemäss Art. 5 Ziff. 3 EMRK (vgl. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl 1985, Art. 5 N. 94; BGE 107 Ia 138 ff.), nicht aber für das Haftprüfungsverfahren gemäss Ziff. 4.
Dass die Ausfertigung des motivierten Entscheides noch zusätzlich 18 Tage in Anspruch genommen hat, erscheint unter dem Gesichtspunkt des Beschleunigungsgebotes weder EMRK- noch verfassungswidrig, war doch der Beschwerdeführer schon nach Versand des Dispositives über den Ausgang des Beschwerdeverfahrens so weit informiert, dass er den Entscheid sachgerecht beim Bundesgericht anfechten konnte. Im Verfahren vor Bundesgericht wurde dem Beschwerdeführer am 19. Juli 1991 noch einmal zusätzlich Gelegenheit eingeräumt, zum Beschwerdeverfahren - und damit auch zur am 15. Juli 1991 versandten Entscheidbegründung - Stellung zu nehmen. Auch im Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht hat der Beschwerdeführer im übrigen Verzögerungen verursacht: Der Termin zur Einreichung einer allfälligen Replik wurde im Interesse der beförderlichen Behandlung auf 26. Juli 1991 - somit innerhalb der vom 15. Juli bis und mit 15. August 1991 dauernden Gerichtsferien - angesetzt. In seiner Beschwerdeschrift vom 8. Juli 1991 hatte sich der Beschwerdeführer eine zweite Eingabe ausdrücklich vorbehalten. Der Beschwerdeführer hätte nach Ansetzung des Termines entweder eine Replik einreichen oder den Verzicht auf eine Replik erklären können. Da er dies nicht getan hat, musste dem Beschwerdeführer angesichts der Wirkungen der Gerichtsferien das rechtliche Gehör bis zum ersten Werktag nach deren Ablauf, nämlich bis zum 16. August 1991 (Postaufgabe), gewährleistet werden (vgl. POUDRET, Commentaire OJ, vol. 1, Bern 1990, Art. 34 n. 2.2.). | de | Art. 5 n. 4 CEDU; controllo della carcerazione preventiva, autorità giudiziaria, obbligo di decidere sollecitamente. 1. La Camera d'accusa del cantone di Turgovia è un'autorità giudiziaria ai sensi dell'art. 5 n. 4 CEDU, anche nel caso in cui il suo presidente, che partecipa alla procedura di controllo della carcerazione preventiva, abbia accordato in precedenza una proroga della carcerazione (consid. 2).
2. Anche la persona incarcerata a titolo preventivo o per ragioni di sicurezza e che sottostà volontariamente all'esecuzione anticipata di una pena o di una misura beneficia delle garanzie stabilite dall'art. 5 n. 4 CEDU (consid. 3a).
3. Circostanze in cui una procedura di controllo della carcerazione, durata 29 giorni fino alla comunicazione del dispositivo della decisione e 47 giorni fino alla notificazione della motivazione della stessa decisione, soddisfa l'obbligo di decidere sollecitamente (consid. 3b-c). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-372%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,732 | 117 Ia 378 | 117 Ia 378
Sachverhalt ab Seite 379
Das Gesetz zur Ausführung des Bundesgesetzes über die Raumplanung des Kantons Wallis vom 23. Januar 1987 will die zweckmässige und haushälterische Nutzung des Bodens und eine geordnete wirtschaftliche Entwicklung sicherstellen. Es sieht in den Artikeln 17 und 18 die Landumlegung und die Grenzregulierung vor und bestimmt u.a., dass das Verfahren hierüber auf dem Dekretsweg vom Grossen Rat geregelt werde. Gestützt darauf erliess der Grosse Rat des Kantons Wallis am 16. November 1989 das Dekret über die Landumlegung und die Grenzregulierung (Landumlegungsdekret). Das Dekret enthält im einzelnen Bestimmungen über die Einleitung, die Arten und die Durchführung von Landumlegungen und regelt die Grenzregulierung.
Gegen dieses Dekret haben Armand Imhof und Raymond Perren beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben und die Aufhebung verschiedener Dekretsbestimmungen beantragt. Sie machen u.a. geltend, der Rechtsschutz genüge den Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht. - Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. Mit ihrer staatsrechtlichen Beschwerde im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG beanstanden die Beschwerdeführer in verschiedener Hinsicht die Rechtsschutzbestimmungen im Landumlegungsdekret. Zum einen rügen sie, der Rechtsschutz sei verfassungs- und konventionswidrig, soweit eine Rekurskommission zum endgültigen Entscheid eingesetzt wird. Zum andern machen sie geltend, es verletze Art. 6 Ziff. 1 EMRK, dass über bestimmte Fragen der Staatsrat endgültig entscheide. Diese beiden Rügen sind im folgenden getrennt voneinander zu behandeln.
4. a) Mit dem Landumlegungsdekret wird eine Rekurskommission geschaffen. Diese wird gemäss Art. 50 vom Grossen Rat jeweilen für eine Legislaturperiode ernannt, besteht aus fünf Mitgliedern und zwei Ersatzmitgliedern und weist mindestens einen Juristen auf. Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege (VVRG). Die Rekurskommission ist bei Anwesenheit von drei Mitgliedern beschlussfähig. Die Rekurskommission entscheidet nach Art. 51 Abs. 1 des Dekretes über alle ihr unterbreiteten Streitfälle mit voller Kognition und endgültig.
Im Bereiche der Landumlegung befindet die Rekurskommission nach Art. 50 Abs. 1 des Dekretes über Beschwerden gegen Beschlüsse der Ausführungskommission; diese betreffen gemäss Art. 40 Abs. 3 des Dekretes insbesondere die Vornahme der Schatzungen, die Erstellung des Verzeichnisses der Neuzuteilungsansprüche und der ausgeschiedenen Landflächen, die Erstellung des Planes für die Neuzuteilung, die Ermittlung der Entschädigungen, die Erhebung der Zwischenleistungen und die Erstellung des Kostenverteilers und der Schlussabrechnung. Hinsichtlich der Grenzregulierung können der Entscheid des Gemeinderates über die Einleitung des Verfahrens sowie dessen Entscheidung über die Einsprachen nach Art. 59 Abs. 1 und Art. 64 Abs. 4 des Dekretes bei der Rekurskommission angefochten werden.
b) Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK verbieten Ausnahmegerichte und die Bestellung von ad hoc oder ad personam berufenen Richtern und verlangen damit - zum Zwecke der Verhinderung jeglicher Manipulation und zwecks Garantie der erforderlichen Unabhängigkeit - eine durch Rechtssatz bestimmte Gerichts- und Verfahrensordnung (BGE 114 Ia 53 f., mit Hinweisen). Als Ausnahmegerichte gelten solche Spruchkörper, die ausserhalb der ordentlichen Gerichtsorganisation stehen und nur für einen oder mehrere konkrete Fälle gebildet werden (BGE 113 Ia 423, mit Hinweis). Keine derartigen Ausnahmegerichte stellen demgegenüber Spezialgerichte dar, welche für ausgewählte Sachbereiche geschaffen werden. Die Sondergerichte werden als zulässig betrachtet, wenn ihre Zuständigkeit und Organisation durch einen generell-abstrakten Erlass geordnet sind und sachliche Gründe wie das Erfordernis von Spezialkenntnissen ihre Errichtung rechtfertigen können (BGE BGE 113 Ia 423; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 309; ALFRED KÖLZ, BV-Kommentar, Rz. 36 zu Art. 58).
Bei der Rekurskommission nach Landumlegungsdekret handelt es sich um ein derartiges Sondergericht. Die Kommission wird mit dem angefochtenen Dekret geschaffen. Ihre Zusammensetzung, die Art der Wahl und das Verfahren werden im Dekret in den Grundzügen geregelt. Solche Sondergerichte sind nicht nur nach Art. 58 Abs. 1 BV (BGE 113 Ia 423), sondern ebenso nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK zulässig. Diese Konventionsbestimmung erfordert nicht einen in die herkömmlichen gerichtlichen Einrichtungen integrierten Spruchkörper (Urteil des Gerichtshofes vom 28. Juni 1984 i.S. Campbell und Fell, Ziff. 76, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A vol. 80 = EuGRZ 1985 S. 534 (540); FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 1. Aufl. 1985, N. 88 zu Art. 6); der Gerichtshof hat auch den Beizug von Fachrichtern grundsätzlich zugelassen (Urteil vom 22. Juni 1989 i.S. Langborger, Ziff. 34, Série A vol. 155).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer entspricht die Rekurskommission auch den übrigen Anforderungen an gerichtliche Spruchkörper, wie sie sich aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK ergeben (vgl. BGE 115 Ia 410; Urteil des Gerichtshofes vom 29. April 1988 i.S. Belilos, Ziff. 64 mit Hinweisen, Série A vol. 132 = EuGRZ 1989 S. 21 (30)). Die Rekurskommission verfügt aufgrund ihrer Wahl über die notwendige Unparteilichkeit und Unabhängigkeit von den Verwaltungsbehörden. Mit der Anwendbarkeit der Bestimmungen des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege (VVRG) sind auch die Voraussetzungen für ein faires Verfahren gegeben.
Ferner kann die Rekurskommission auch unter dem Gesichtswinkel der Prüfungsbefugnis nicht beanstandet werden. Die Kommission ist nicht auf eine blosse Missbrauchskontrolle von Sachverhalt und Rechtsanwendung beschränkt (vgl. BGE 115 Ia 410). Nach Art. 51 Abs. 1 des Dekretes urteilt sie hinsichtlich der Landumlegungen vielmehr mit voller Entscheidungsbefugnis. Für die Grenzregulierung sind die Bestimmungen der Landumlegung nach Art. 57 Abs. 3 des Dekretes sinngemäss anwendbar. Die volle Entscheidungsbefugnis kann daher im Sinne einer verfassungs- und konventionsmässigen Interpretation des angefochtenen Dekretes auch im Verfahren der Grenzregulierung gemäss den Art. 59 und 64 des Dekretes zum Zuge kommen.
Die Rekurskommission befindet in den erwähnten Bereichen endgültig. Dies bedeutet, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans kantonale Verwaltungsgericht ausgeschlossen ist. Weder Art. 58 Abs. 1 BV noch Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangen einen mehrstufigen Rechtsweg. Damit sind die Rechtsschutzbestimmungen auch in dieser Hinsicht nicht zu beanstanden.
Demnach erweist sich die Beschwerde als unbegründet, soweit mit ihr die Einsetzung der Rekurskommission und deren Befugnisse gerügt werden.
5. Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, die Rechtsschutzbestimmungen genügten deshalb den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht, weil der Staatsrat auf Beschwerde hin nach Art. 16 und Art. 30 Abs. 2 des Dekretes endgültig über die Einleitung von Landumlegungen befindet.
a) Für die Beurteilung der vorgebrachten Rügen ist vorerst zu prüfen, ob die Entscheidungen des Staatsrates über die Einleitung von Landumlegungen und über die Abgrenzung des Perimeters sog. Zivilrechte im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betreffen. Hierfür ist zunächst der Anwendungsbereich dieser Konventionsbestimmung zu umschreiben, wie er sich sowohl aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als auch aus den Entscheidungen der Organe der Menschenrechtskonvention für den Bereich des Bau- und Planungsrechts ergibt.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen Streitigkeiten über die Zulässigkeit der Enteignung und über die Höhe der Enteignungsentschädigung "des contestations sur des droits et des obligations de caractère civil" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK dar. Dies hat das Bundesgericht vorerst für das bundesrechtliche Enteignungsverfahren festgehalten (BGE 111 Ib 231 f., 112 Ib 177 f., mit Hinweisen) und hernach für das kantonale Enteignungsverfahren bestätigt (BGE 115 Ia 66). Ein öffentliches Vorkaufsrecht (BGE 114 Ia 19) hat das Bundesgericht ebenso unter dem Gesichtswinkel von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geprüft wie eine kommunale Planung, die dem Gemeinwesen für die Erstellung einer öffentlichen Schiessanlage das Enteignungsrecht einräumt (BGE 114 Ia 127 f.).
Der Europäische Gerichtshof hat verschiedentlich festgehalten, dass Enteignungsverfahren in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallen (vgl. Urteil Sporrong und Lönnroth vom 23. September 1982, Ziff. 79-83, Série A vol. 52 = EuGRZ 1983 S. 523 (527 f.); Urteil Bodén vom 27. Oktober 1987, Ziff. 29 und 32, Série A vol. 125-B = EuGRZ 1988 S. 452 (454 f.); Urteil Zimmermann und Steiner vom 13. Juli 1983, Ziff. 22, Série A vol. 66 = EuGRZ 1983 S. 482). Ebenso sind Verwaltungsentscheidungen, mit denen der Erwerb von landwirtschaftlichen Grundstücken verweigert worden waren, zu den Art. 6 Ziff. 1 EMRK unterliegenden Gegenständen gezählt worden, da der Ausgang solcher Verfahren unmittelbaren Einfluss auf die zivilrechtlichen Ansprüche haben (Urteil Ringeisen vom 16. Juli 1971, Ziff. 94, Série A vol. 13; Urteil Sramek vom 22. Oktober 1984, Ziff. 34, Série A vol. 84 = EuGRZ 1985 S. 336 (339); Resolution des Ministerkomitees i.S. Karlsson vom 24. September 1990 und Bericht der Kommission vom 12. April 1989, Ziff. 35-41, vgl. EuGRZ 1989 S. 266; vgl. auch Fall L. gegen Schweden betreffend Grunderwerbsgenehmigung für eine landwirtschaftliche Parzelle, EuGRZ 1991 S. 196). In einem Nichtzulassungsentscheid hat die Kommission Entscheidungen der Organe einer umfassenden Landumlegung unter Art. 6 Ziff. 1 EMRK subsumiert (Entscheid i.S. X. gegen Belgien vom 2. Oktober 1975, DR 3, 135). Weiter hat der Gerichtshof Fälle unter dem Gesichtswinkel der "civil rights" untersucht, in denen Ausnahmebewilligungen für die Erstellung von Gebäuden in Frage standen, welche der geltenden Zonenordnung widersprachen; der umstrittene Anspruch der Grundeigentümer, ihre Parzellen zu überbauen, wies nach den Urteilserwägungen klar einen zivilrechtlichen Charakter auf (Urteil Allan Jacobsson vom 25. Oktober 1989, Ziff. 73, Série A vol. 163 = RUDH 1989 S. 166 (168); Urteil Skärby vom 28. Juni 1990, Ziff. 29, Série A vol. 180-B = RUDH 1990 S. 437 (440)). In diesem Zusammenhang verdient insbesondere die Entscheidung über einen von einer Gemeindeexekutive erlassenen Bebauungsplan Beachtung, welcher Beschränkungen der Überbaubarkeit einer Parzelle bewirkte und insbesondere eine Mindestparzellengrösse forderte und die Teilung der betroffenen Parzelle zwecks Errichtung eines zweiten Gebäudes ausschloss; auch hier hat der Gerichtshof die Bestimmung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK für anwendbar erklärt (Urteil Mats Jacobsson vom 28. Juni 1990, Ziff. 34, Série A vol. 180-A = RUDH 1990 S. 434 (436)). Schliesslich sind einige Entscheidungen im Zusammenhang mit der Art der Nutzung des Privateigentums bzw. deren Einschränkung ergangen und unter dem Gesichtswinkel der "civil rights" beurteilt worden: Sie betreffen den aus Gründen des Landschafts- und Naturschutzes ausgesprochenen Widerruf einer Kiesausbeutungsbewilligung (Urteil Fredin vom 18. Februar 1991, Ziff. 63, Série A vol. 192 = RUDH 1991 S. 84 (89)), die Art der Bewirtschaftung von Waldgrundstücken und die Verpflichtung zur Bepflanzung mit einheimischen Kiefern (Resolution des Ministerkomitees i.S. Denev vom 23. Oktober 1990 und Bericht der Kommission vom 4. Juli 1989, Ziff. 45 = EuGRZ 1991 S. 195 f.), die Beschränkung der (landwirtschaftlichen) Nutzung eines Grundstückes infolge einer allgemeinen Unterschutzstellung (Bericht der Kommission i.S. Oerlemans vom 3. April 1990, Ziff. 61-64 = EuGRZ 1991 S. 364 f. und RUDH 1991 S. 42 f.) sowie der Einbezug einer Liegenschaft in ein System der Wohnraumbewirtschaftung (Zulassungsentscheid der Kommission i.S. Lindén vom 1. Oktober 1990 = EuGRZ 1991 S. 196).
b) Nach dem Landumlegungsdekret hat der Staatsrat insbesondere Beschwerden zu beurteilen, die sich gegen die Gültigkeit der Abstimmung der Grundeigentümer oder gegen die Verpflichtung, der Umlegung beizutreten, richten (Art. 16) oder die die Landumlegung auf Beschluss des Gemeinderates hin betreffen (Art. 30). Im Vordergrund stehen hierbei insbesondere die Abgrenzung des Perimeters der Landumlegung und damit der Einbezug einzelner Grundstücke in das Landumlegungsverfahren.
Der Abgrenzung des Umlegungsgebietes kommt sowohl für die Durchführung der Landumlegung als solcher als auch für die Ansprüche der einzelnen Grundeigentümer grösste Bedeutung zu (vgl. ALFRED KUTTLER, Parzellarordnungsmassnahmen im Dienste der Raumplanung, in: Mélanges André Grisel, Neuenburg 1983, S. 533 f.). Im einzelnen hat der Einbezug eines Grundstückes in die Umlegung eine Eigentumsbeschränkung zur Folge (vgl. KUTTLER, a.a.O., S. 527). So gilt nach Art. 18 Abs. 1 des Dekretes für die betroffenen Parzellen der Umlegungsbann: Während des Umlegungsverfahrens dürfen ohne Genehmigung der Ausführungskommission keine rechtlichen oder tatsächlichen Änderungen an den Grundstücken vorgenommen werden. Der Grundeigentümer ist daher in seiner rechtlichen und tatsächlichen Verfügungsbefugnis beschränkt, und dies angesichts der beträchtlichen Dauer mancher Landumlegung auf lange Zeit hinaus. Daran ändert auch nichts, dass der Entscheid der Ausführungskommission nach Art. 18 Abs. 2 des Dekretes an die Rekurskommission weitergezogen werden kann. Diese durch den Einbezug in die Landumlegung bewirkten Beschränkungen sind vergleichbar mit der oben wiedergegebenen Strassburger Praxis zu Nutzungsbeschränkungen und Überbauungs- und Veräusserungsverboten. Unter diesem Gesichtswinkel fällt daher der Einleitungsbeschluss in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
Weiter ist zu beachten, dass das Landumlegungsverfahren - im Rahmen des verfassungsmässigen Anspruchs auf Realersatz oder, soweit ein solcher nicht geleistet werden kann, auf Geldausgleich (vgl. BGE 116 Ia 109) - zu einer Änderung der Grundstücksverhältnisse führt, allenfalls die Begründung von gemeinschaftlichem Eigentum zur Folge hat (vgl. Art. 35 Abs. 3 Dekret) und die Enteignung von kleinen Parzellen mit sich bringt (Art. 35 Abs. 3 Dekret). Die Möglichkeit der Anfechtung der Neuzuteilung am Schlusse des Verfahrens ändert an der Tragweite des Einbezuges einer Parzelle nichts. Das Bundesgericht bezeichnete die Überprüfung des Einbezuges eines Grundstückes erst im Zeitpunkt der Genehmigung der Neuzuteilung im Jahre 1981 als unzweckmässig (ZBl 84/1983 S. 183 f.). Später hat es den Einleitungsbeschluss - unter dem Gesichtswinkel von Art. 87 OG - als selbständig anfechtbaren Endentscheid behandelt (BGE 110 Ia 134).
Aufgrund dieser Überlegungen ergibt sich, dass die Beschwerden, über die der Staatsrat nach Art. 16 Abs. 2 und Art. 30 des Dekretes endgültig entscheidet, sog. Zivilrechte im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betreffen.
c) Die Anwendbarkeit der EMRK hat zur Folge, dass die Betroffenen Anspruch auf eine richterliche Beurteilung des Einleitungsbeschlusses und der Abgrenzung des Perimeters haben.
Es bedarf keiner weitern Ausführungen, dass der Staatsrat kein Gericht darstellt und daher den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genügt (vgl. BGE 115 Ia 69, 186 f.). Da das angefochtene Dekret die Entscheide des Staatsrates als endgültig bezeichnet und damit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht ausschliesst, steht somit auf kantonaler Ebene kein Richter im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zur Verfügung.
Es fragt sich daher, ob das anschliessende Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde vor Bundesgericht den Erfordernissen der gerichtlichen Prüfung gerecht wird und damit die Lücke im kantonalen Rechtsschutzverfahren zu kompensieren vermag. Dies ist zu verneinen (BGE 115 Ia 69 /70 und 187). Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren prüft das Bundesgericht den Sachverhalt und die Anwendung des kantonalen Rechts bei einem leichten Eingriff nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Diese beschränkte Kognition genügt den Anforderungen an eine richterliche Prüfung nicht (vgl. Urteil Belilos, a.a.O., Ziff. 71 f.). Auch in dieser Hinsicht fehlt es demnach an einem Richter zur Überprüfung der Einleitung des Umlegungsverfahrens.
d) Schliesslich stellt sich die Frage, ob die auslegende Erklärung der Schweiz zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK im vorliegenden Fall zur Anwendung gelangen kann. Die Schweiz hat mit der Ratifikation der Konvention im Jahre 1974 eine auslegende Erklärung abgegeben (AS 1974 2173). In der Folge des Urteils Belilos ist diese auslegende Erklärung neu gefasst worden (AS 1988 1264 und 1989 276). Im vorliegenden Verfahren braucht die Gültigkeit dieser Erklärungen nicht näher untersucht zu werden, da ihnen für die Beurteilung des vorliegenden Falles keine Bedeutung zukommt.
Nach Art. 64 Ziff. 1 EMRK kann jeder Staat bei der Unterzeichnung oder Ratifikation bezüglich bestimmter Vorschriften der Konvention einen Vorbehalt anbringen, soweit ein zu dieser Zeit in seinem Gebiet geltendes Gesetz nicht mit der betreffenden Vorschrift übereinstimmt. Der Gerichtshof und die Kommission haben auslegende Erklärungen den Vorbehalten gleichgestellt (vgl. Urteil Belilos, a.a.O., Ziff. 49; Bericht der Kommission i.S. Temeltasch vom 5. Mai 1982, Ziff. 68-82, DR 31, 120 (68 ff.) = EuGRZ 1983 S. 150 = VPB 48/1984 Nr. 104). Nach der Rechtsprechung können nur solche Gesetze vorbehalten werden, welche im Zeitpunkt des Anbringens des Vorbehaltes in Kraft standen; für neuere Erlasse entfaltet der frühere Vorbehalt keine Wirkung (vgl. Bericht der Kommission i.S. Campbell und Cosans vom 16. Mai 1980, Ziff. 103, Série B vol. 42, S. 12 (39); CD 15, 33 (38); CD 12, 121 (125)). Das im vorliegenden Fall angefochtene Dekret stammt aus der Zeit nach der auslegenden Erklärung bzw. deren Änderung. Es kann auch nicht gesagt werden, es handle sich um die Revision eines älteren Erlasses, auf welche die Strassburger Organe den ursprünglichen Vorbehalt unter Umständen noch anwenden (vgl. Bericht i.S. Campbell und Cosans, a.a.O.). Mit dem Landumlegungsdekret wird die Baulandumlegung im Kanton erstmals einlässlich geregelt - anders als Meliorationen gemäss dem ausdrücklich vorbehaltenen Gesetz über die Bodenverbesserungen und andere Massnahmen zu Gunsten der Landwirtschaft vom 2. Februar 1961 (vgl. Communication de l'Office fédéral de la justice vom 27. Dezember 1988, S. 37).
Demnach steht auch die auslegende Erklärung der Schweiz der Anwendung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf das angefochtene Landumlegungsdekret nicht entgegen.
e) Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass das Landumlegungsdekret den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genügt, soweit der Staatsrat nach Art. 16 und Art. 30 Abs. 2 des Landumlegungsdekretes Beschwerden endgültig entscheidet. Die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen. Dementsprechend sind die Textstellen, "der endgültig entscheidet" und "Le Conseil d'Etat décide de manière définitive" in Art. 16 beziehungsweise "Der Staatsrat entscheidet endgültig" und "Le Conseil d'Etat statue définitivement" in Art. 30 Abs. 2 aufzuheben. Das Bundesgericht hat nicht von sich aus darüber zu entscheiden, ob damit der Rechtsweg an die Rekurskommission oder an das Verwaltungsgericht geöffnet werde und welche Vorkehren der Gesetzgeber allenfalls zu treffen hat. | de | Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK: Rechtsschutzbestimmungen im Bereiche der Landumlegung. 1. Es verstösst nicht gegen Art. 58 Abs. 1 und Art. 6 Ziff. 1 EMRK, eine Rekurskommission einzusetzen, welche in den Bereichen der Landumlegung und der Grenzregulierung als unabhängiges Spezialgericht endgültig entscheidet (E. 4).
2. a) Der Einleitungsbeschluss zu einer Landumlegung und die Abgrenzung des Perimeters betreffen sog. "civil rights" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und erfordern daher eine gerichtliche Anfechtungsmöglichkeit; das Verfahren vor dem Staatsrat und das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde genügen diesen Anforderungen nicht (E. 5a, 5b und 5c).
b) Die auslegende Erklärung der Schweiz zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK findet keine Anwendung (E. 5d). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,733 | 117 Ia 378 | 117 Ia 378
Sachverhalt ab Seite 379
Das Gesetz zur Ausführung des Bundesgesetzes über die Raumplanung des Kantons Wallis vom 23. Januar 1987 will die zweckmässige und haushälterische Nutzung des Bodens und eine geordnete wirtschaftliche Entwicklung sicherstellen. Es sieht in den Artikeln 17 und 18 die Landumlegung und die Grenzregulierung vor und bestimmt u.a., dass das Verfahren hierüber auf dem Dekretsweg vom Grossen Rat geregelt werde. Gestützt darauf erliess der Grosse Rat des Kantons Wallis am 16. November 1989 das Dekret über die Landumlegung und die Grenzregulierung (Landumlegungsdekret). Das Dekret enthält im einzelnen Bestimmungen über die Einleitung, die Arten und die Durchführung von Landumlegungen und regelt die Grenzregulierung.
Gegen dieses Dekret haben Armand Imhof und Raymond Perren beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben und die Aufhebung verschiedener Dekretsbestimmungen beantragt. Sie machen u.a. geltend, der Rechtsschutz genüge den Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht. - Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. Mit ihrer staatsrechtlichen Beschwerde im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG beanstanden die Beschwerdeführer in verschiedener Hinsicht die Rechtsschutzbestimmungen im Landumlegungsdekret. Zum einen rügen sie, der Rechtsschutz sei verfassungs- und konventionswidrig, soweit eine Rekurskommission zum endgültigen Entscheid eingesetzt wird. Zum andern machen sie geltend, es verletze Art. 6 Ziff. 1 EMRK, dass über bestimmte Fragen der Staatsrat endgültig entscheide. Diese beiden Rügen sind im folgenden getrennt voneinander zu behandeln.
4. a) Mit dem Landumlegungsdekret wird eine Rekurskommission geschaffen. Diese wird gemäss Art. 50 vom Grossen Rat jeweilen für eine Legislaturperiode ernannt, besteht aus fünf Mitgliedern und zwei Ersatzmitgliedern und weist mindestens einen Juristen auf. Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege (VVRG). Die Rekurskommission ist bei Anwesenheit von drei Mitgliedern beschlussfähig. Die Rekurskommission entscheidet nach Art. 51 Abs. 1 des Dekretes über alle ihr unterbreiteten Streitfälle mit voller Kognition und endgültig.
Im Bereiche der Landumlegung befindet die Rekurskommission nach Art. 50 Abs. 1 des Dekretes über Beschwerden gegen Beschlüsse der Ausführungskommission; diese betreffen gemäss Art. 40 Abs. 3 des Dekretes insbesondere die Vornahme der Schatzungen, die Erstellung des Verzeichnisses der Neuzuteilungsansprüche und der ausgeschiedenen Landflächen, die Erstellung des Planes für die Neuzuteilung, die Ermittlung der Entschädigungen, die Erhebung der Zwischenleistungen und die Erstellung des Kostenverteilers und der Schlussabrechnung. Hinsichtlich der Grenzregulierung können der Entscheid des Gemeinderates über die Einleitung des Verfahrens sowie dessen Entscheidung über die Einsprachen nach Art. 59 Abs. 1 und Art. 64 Abs. 4 des Dekretes bei der Rekurskommission angefochten werden.
b) Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK verbieten Ausnahmegerichte und die Bestellung von ad hoc oder ad personam berufenen Richtern und verlangen damit - zum Zwecke der Verhinderung jeglicher Manipulation und zwecks Garantie der erforderlichen Unabhängigkeit - eine durch Rechtssatz bestimmte Gerichts- und Verfahrensordnung (BGE 114 Ia 53 f., mit Hinweisen). Als Ausnahmegerichte gelten solche Spruchkörper, die ausserhalb der ordentlichen Gerichtsorganisation stehen und nur für einen oder mehrere konkrete Fälle gebildet werden (BGE 113 Ia 423, mit Hinweis). Keine derartigen Ausnahmegerichte stellen demgegenüber Spezialgerichte dar, welche für ausgewählte Sachbereiche geschaffen werden. Die Sondergerichte werden als zulässig betrachtet, wenn ihre Zuständigkeit und Organisation durch einen generell-abstrakten Erlass geordnet sind und sachliche Gründe wie das Erfordernis von Spezialkenntnissen ihre Errichtung rechtfertigen können (BGE BGE 113 Ia 423; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 309; ALFRED KÖLZ, BV-Kommentar, Rz. 36 zu Art. 58).
Bei der Rekurskommission nach Landumlegungsdekret handelt es sich um ein derartiges Sondergericht. Die Kommission wird mit dem angefochtenen Dekret geschaffen. Ihre Zusammensetzung, die Art der Wahl und das Verfahren werden im Dekret in den Grundzügen geregelt. Solche Sondergerichte sind nicht nur nach Art. 58 Abs. 1 BV (BGE 113 Ia 423), sondern ebenso nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK zulässig. Diese Konventionsbestimmung erfordert nicht einen in die herkömmlichen gerichtlichen Einrichtungen integrierten Spruchkörper (Urteil des Gerichtshofes vom 28. Juni 1984 i.S. Campbell und Fell, Ziff. 76, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A vol. 80 = EuGRZ 1985 S. 534 (540); FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 1. Aufl. 1985, N. 88 zu Art. 6); der Gerichtshof hat auch den Beizug von Fachrichtern grundsätzlich zugelassen (Urteil vom 22. Juni 1989 i.S. Langborger, Ziff. 34, Série A vol. 155).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer entspricht die Rekurskommission auch den übrigen Anforderungen an gerichtliche Spruchkörper, wie sie sich aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK ergeben (vgl. BGE 115 Ia 410; Urteil des Gerichtshofes vom 29. April 1988 i.S. Belilos, Ziff. 64 mit Hinweisen, Série A vol. 132 = EuGRZ 1989 S. 21 (30)). Die Rekurskommission verfügt aufgrund ihrer Wahl über die notwendige Unparteilichkeit und Unabhängigkeit von den Verwaltungsbehörden. Mit der Anwendbarkeit der Bestimmungen des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege (VVRG) sind auch die Voraussetzungen für ein faires Verfahren gegeben.
Ferner kann die Rekurskommission auch unter dem Gesichtswinkel der Prüfungsbefugnis nicht beanstandet werden. Die Kommission ist nicht auf eine blosse Missbrauchskontrolle von Sachverhalt und Rechtsanwendung beschränkt (vgl. BGE 115 Ia 410). Nach Art. 51 Abs. 1 des Dekretes urteilt sie hinsichtlich der Landumlegungen vielmehr mit voller Entscheidungsbefugnis. Für die Grenzregulierung sind die Bestimmungen der Landumlegung nach Art. 57 Abs. 3 des Dekretes sinngemäss anwendbar. Die volle Entscheidungsbefugnis kann daher im Sinne einer verfassungs- und konventionsmässigen Interpretation des angefochtenen Dekretes auch im Verfahren der Grenzregulierung gemäss den Art. 59 und 64 des Dekretes zum Zuge kommen.
Die Rekurskommission befindet in den erwähnten Bereichen endgültig. Dies bedeutet, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans kantonale Verwaltungsgericht ausgeschlossen ist. Weder Art. 58 Abs. 1 BV noch Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangen einen mehrstufigen Rechtsweg. Damit sind die Rechtsschutzbestimmungen auch in dieser Hinsicht nicht zu beanstanden.
Demnach erweist sich die Beschwerde als unbegründet, soweit mit ihr die Einsetzung der Rekurskommission und deren Befugnisse gerügt werden.
5. Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, die Rechtsschutzbestimmungen genügten deshalb den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht, weil der Staatsrat auf Beschwerde hin nach Art. 16 und Art. 30 Abs. 2 des Dekretes endgültig über die Einleitung von Landumlegungen befindet.
a) Für die Beurteilung der vorgebrachten Rügen ist vorerst zu prüfen, ob die Entscheidungen des Staatsrates über die Einleitung von Landumlegungen und über die Abgrenzung des Perimeters sog. Zivilrechte im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betreffen. Hierfür ist zunächst der Anwendungsbereich dieser Konventionsbestimmung zu umschreiben, wie er sich sowohl aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als auch aus den Entscheidungen der Organe der Menschenrechtskonvention für den Bereich des Bau- und Planungsrechts ergibt.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen Streitigkeiten über die Zulässigkeit der Enteignung und über die Höhe der Enteignungsentschädigung "des contestations sur des droits et des obligations de caractère civil" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK dar. Dies hat das Bundesgericht vorerst für das bundesrechtliche Enteignungsverfahren festgehalten (BGE 111 Ib 231 f., 112 Ib 177 f., mit Hinweisen) und hernach für das kantonale Enteignungsverfahren bestätigt (BGE 115 Ia 66). Ein öffentliches Vorkaufsrecht (BGE 114 Ia 19) hat das Bundesgericht ebenso unter dem Gesichtswinkel von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geprüft wie eine kommunale Planung, die dem Gemeinwesen für die Erstellung einer öffentlichen Schiessanlage das Enteignungsrecht einräumt (BGE 114 Ia 127 f.).
Der Europäische Gerichtshof hat verschiedentlich festgehalten, dass Enteignungsverfahren in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallen (vgl. Urteil Sporrong und Lönnroth vom 23. September 1982, Ziff. 79-83, Série A vol. 52 = EuGRZ 1983 S. 523 (527 f.); Urteil Bodén vom 27. Oktober 1987, Ziff. 29 und 32, Série A vol. 125-B = EuGRZ 1988 S. 452 (454 f.); Urteil Zimmermann und Steiner vom 13. Juli 1983, Ziff. 22, Série A vol. 66 = EuGRZ 1983 S. 482). Ebenso sind Verwaltungsentscheidungen, mit denen der Erwerb von landwirtschaftlichen Grundstücken verweigert worden waren, zu den Art. 6 Ziff. 1 EMRK unterliegenden Gegenständen gezählt worden, da der Ausgang solcher Verfahren unmittelbaren Einfluss auf die zivilrechtlichen Ansprüche haben (Urteil Ringeisen vom 16. Juli 1971, Ziff. 94, Série A vol. 13; Urteil Sramek vom 22. Oktober 1984, Ziff. 34, Série A vol. 84 = EuGRZ 1985 S. 336 (339); Resolution des Ministerkomitees i.S. Karlsson vom 24. September 1990 und Bericht der Kommission vom 12. April 1989, Ziff. 35-41, vgl. EuGRZ 1989 S. 266; vgl. auch Fall L. gegen Schweden betreffend Grunderwerbsgenehmigung für eine landwirtschaftliche Parzelle, EuGRZ 1991 S. 196). In einem Nichtzulassungsentscheid hat die Kommission Entscheidungen der Organe einer umfassenden Landumlegung unter Art. 6 Ziff. 1 EMRK subsumiert (Entscheid i.S. X. gegen Belgien vom 2. Oktober 1975, DR 3, 135). Weiter hat der Gerichtshof Fälle unter dem Gesichtswinkel der "civil rights" untersucht, in denen Ausnahmebewilligungen für die Erstellung von Gebäuden in Frage standen, welche der geltenden Zonenordnung widersprachen; der umstrittene Anspruch der Grundeigentümer, ihre Parzellen zu überbauen, wies nach den Urteilserwägungen klar einen zivilrechtlichen Charakter auf (Urteil Allan Jacobsson vom 25. Oktober 1989, Ziff. 73, Série A vol. 163 = RUDH 1989 S. 166 (168); Urteil Skärby vom 28. Juni 1990, Ziff. 29, Série A vol. 180-B = RUDH 1990 S. 437 (440)). In diesem Zusammenhang verdient insbesondere die Entscheidung über einen von einer Gemeindeexekutive erlassenen Bebauungsplan Beachtung, welcher Beschränkungen der Überbaubarkeit einer Parzelle bewirkte und insbesondere eine Mindestparzellengrösse forderte und die Teilung der betroffenen Parzelle zwecks Errichtung eines zweiten Gebäudes ausschloss; auch hier hat der Gerichtshof die Bestimmung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK für anwendbar erklärt (Urteil Mats Jacobsson vom 28. Juni 1990, Ziff. 34, Série A vol. 180-A = RUDH 1990 S. 434 (436)). Schliesslich sind einige Entscheidungen im Zusammenhang mit der Art der Nutzung des Privateigentums bzw. deren Einschränkung ergangen und unter dem Gesichtswinkel der "civil rights" beurteilt worden: Sie betreffen den aus Gründen des Landschafts- und Naturschutzes ausgesprochenen Widerruf einer Kiesausbeutungsbewilligung (Urteil Fredin vom 18. Februar 1991, Ziff. 63, Série A vol. 192 = RUDH 1991 S. 84 (89)), die Art der Bewirtschaftung von Waldgrundstücken und die Verpflichtung zur Bepflanzung mit einheimischen Kiefern (Resolution des Ministerkomitees i.S. Denev vom 23. Oktober 1990 und Bericht der Kommission vom 4. Juli 1989, Ziff. 45 = EuGRZ 1991 S. 195 f.), die Beschränkung der (landwirtschaftlichen) Nutzung eines Grundstückes infolge einer allgemeinen Unterschutzstellung (Bericht der Kommission i.S. Oerlemans vom 3. April 1990, Ziff. 61-64 = EuGRZ 1991 S. 364 f. und RUDH 1991 S. 42 f.) sowie der Einbezug einer Liegenschaft in ein System der Wohnraumbewirtschaftung (Zulassungsentscheid der Kommission i.S. Lindén vom 1. Oktober 1990 = EuGRZ 1991 S. 196).
b) Nach dem Landumlegungsdekret hat der Staatsrat insbesondere Beschwerden zu beurteilen, die sich gegen die Gültigkeit der Abstimmung der Grundeigentümer oder gegen die Verpflichtung, der Umlegung beizutreten, richten (Art. 16) oder die die Landumlegung auf Beschluss des Gemeinderates hin betreffen (Art. 30). Im Vordergrund stehen hierbei insbesondere die Abgrenzung des Perimeters der Landumlegung und damit der Einbezug einzelner Grundstücke in das Landumlegungsverfahren.
Der Abgrenzung des Umlegungsgebietes kommt sowohl für die Durchführung der Landumlegung als solcher als auch für die Ansprüche der einzelnen Grundeigentümer grösste Bedeutung zu (vgl. ALFRED KUTTLER, Parzellarordnungsmassnahmen im Dienste der Raumplanung, in: Mélanges André Grisel, Neuenburg 1983, S. 533 f.). Im einzelnen hat der Einbezug eines Grundstückes in die Umlegung eine Eigentumsbeschränkung zur Folge (vgl. KUTTLER, a.a.O., S. 527). So gilt nach Art. 18 Abs. 1 des Dekretes für die betroffenen Parzellen der Umlegungsbann: Während des Umlegungsverfahrens dürfen ohne Genehmigung der Ausführungskommission keine rechtlichen oder tatsächlichen Änderungen an den Grundstücken vorgenommen werden. Der Grundeigentümer ist daher in seiner rechtlichen und tatsächlichen Verfügungsbefugnis beschränkt, und dies angesichts der beträchtlichen Dauer mancher Landumlegung auf lange Zeit hinaus. Daran ändert auch nichts, dass der Entscheid der Ausführungskommission nach Art. 18 Abs. 2 des Dekretes an die Rekurskommission weitergezogen werden kann. Diese durch den Einbezug in die Landumlegung bewirkten Beschränkungen sind vergleichbar mit der oben wiedergegebenen Strassburger Praxis zu Nutzungsbeschränkungen und Überbauungs- und Veräusserungsverboten. Unter diesem Gesichtswinkel fällt daher der Einleitungsbeschluss in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
Weiter ist zu beachten, dass das Landumlegungsverfahren - im Rahmen des verfassungsmässigen Anspruchs auf Realersatz oder, soweit ein solcher nicht geleistet werden kann, auf Geldausgleich (vgl. BGE 116 Ia 109) - zu einer Änderung der Grundstücksverhältnisse führt, allenfalls die Begründung von gemeinschaftlichem Eigentum zur Folge hat (vgl. Art. 35 Abs. 3 Dekret) und die Enteignung von kleinen Parzellen mit sich bringt (Art. 35 Abs. 3 Dekret). Die Möglichkeit der Anfechtung der Neuzuteilung am Schlusse des Verfahrens ändert an der Tragweite des Einbezuges einer Parzelle nichts. Das Bundesgericht bezeichnete die Überprüfung des Einbezuges eines Grundstückes erst im Zeitpunkt der Genehmigung der Neuzuteilung im Jahre 1981 als unzweckmässig (ZBl 84/1983 S. 183 f.). Später hat es den Einleitungsbeschluss - unter dem Gesichtswinkel von Art. 87 OG - als selbständig anfechtbaren Endentscheid behandelt (BGE 110 Ia 134).
Aufgrund dieser Überlegungen ergibt sich, dass die Beschwerden, über die der Staatsrat nach Art. 16 Abs. 2 und Art. 30 des Dekretes endgültig entscheidet, sog. Zivilrechte im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betreffen.
c) Die Anwendbarkeit der EMRK hat zur Folge, dass die Betroffenen Anspruch auf eine richterliche Beurteilung des Einleitungsbeschlusses und der Abgrenzung des Perimeters haben.
Es bedarf keiner weitern Ausführungen, dass der Staatsrat kein Gericht darstellt und daher den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genügt (vgl. BGE 115 Ia 69, 186 f.). Da das angefochtene Dekret die Entscheide des Staatsrates als endgültig bezeichnet und damit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht ausschliesst, steht somit auf kantonaler Ebene kein Richter im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zur Verfügung.
Es fragt sich daher, ob das anschliessende Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde vor Bundesgericht den Erfordernissen der gerichtlichen Prüfung gerecht wird und damit die Lücke im kantonalen Rechtsschutzverfahren zu kompensieren vermag. Dies ist zu verneinen (BGE 115 Ia 69 /70 und 187). Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren prüft das Bundesgericht den Sachverhalt und die Anwendung des kantonalen Rechts bei einem leichten Eingriff nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Diese beschränkte Kognition genügt den Anforderungen an eine richterliche Prüfung nicht (vgl. Urteil Belilos, a.a.O., Ziff. 71 f.). Auch in dieser Hinsicht fehlt es demnach an einem Richter zur Überprüfung der Einleitung des Umlegungsverfahrens.
d) Schliesslich stellt sich die Frage, ob die auslegende Erklärung der Schweiz zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK im vorliegenden Fall zur Anwendung gelangen kann. Die Schweiz hat mit der Ratifikation der Konvention im Jahre 1974 eine auslegende Erklärung abgegeben (AS 1974 2173). In der Folge des Urteils Belilos ist diese auslegende Erklärung neu gefasst worden (AS 1988 1264 und 1989 276). Im vorliegenden Verfahren braucht die Gültigkeit dieser Erklärungen nicht näher untersucht zu werden, da ihnen für die Beurteilung des vorliegenden Falles keine Bedeutung zukommt.
Nach Art. 64 Ziff. 1 EMRK kann jeder Staat bei der Unterzeichnung oder Ratifikation bezüglich bestimmter Vorschriften der Konvention einen Vorbehalt anbringen, soweit ein zu dieser Zeit in seinem Gebiet geltendes Gesetz nicht mit der betreffenden Vorschrift übereinstimmt. Der Gerichtshof und die Kommission haben auslegende Erklärungen den Vorbehalten gleichgestellt (vgl. Urteil Belilos, a.a.O., Ziff. 49; Bericht der Kommission i.S. Temeltasch vom 5. Mai 1982, Ziff. 68-82, DR 31, 120 (68 ff.) = EuGRZ 1983 S. 150 = VPB 48/1984 Nr. 104). Nach der Rechtsprechung können nur solche Gesetze vorbehalten werden, welche im Zeitpunkt des Anbringens des Vorbehaltes in Kraft standen; für neuere Erlasse entfaltet der frühere Vorbehalt keine Wirkung (vgl. Bericht der Kommission i.S. Campbell und Cosans vom 16. Mai 1980, Ziff. 103, Série B vol. 42, S. 12 (39); CD 15, 33 (38); CD 12, 121 (125)). Das im vorliegenden Fall angefochtene Dekret stammt aus der Zeit nach der auslegenden Erklärung bzw. deren Änderung. Es kann auch nicht gesagt werden, es handle sich um die Revision eines älteren Erlasses, auf welche die Strassburger Organe den ursprünglichen Vorbehalt unter Umständen noch anwenden (vgl. Bericht i.S. Campbell und Cosans, a.a.O.). Mit dem Landumlegungsdekret wird die Baulandumlegung im Kanton erstmals einlässlich geregelt - anders als Meliorationen gemäss dem ausdrücklich vorbehaltenen Gesetz über die Bodenverbesserungen und andere Massnahmen zu Gunsten der Landwirtschaft vom 2. Februar 1961 (vgl. Communication de l'Office fédéral de la justice vom 27. Dezember 1988, S. 37).
Demnach steht auch die auslegende Erklärung der Schweiz der Anwendung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf das angefochtene Landumlegungsdekret nicht entgegen.
e) Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass das Landumlegungsdekret den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genügt, soweit der Staatsrat nach Art. 16 und Art. 30 Abs. 2 des Landumlegungsdekretes Beschwerden endgültig entscheidet. Die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen. Dementsprechend sind die Textstellen, "der endgültig entscheidet" und "Le Conseil d'Etat décide de manière définitive" in Art. 16 beziehungsweise "Der Staatsrat entscheidet endgültig" und "Le Conseil d'Etat statue définitivement" in Art. 30 Abs. 2 aufzuheben. Das Bundesgericht hat nicht von sich aus darüber zu entscheiden, ob damit der Rechtsweg an die Rekurskommission oder an das Verwaltungsgericht geöffnet werde und welche Vorkehren der Gesetzgeber allenfalls zu treffen hat. | de | Art. 58 al. 1 Cst. et art. 6 par. 1 CEDH: voies de droit en matière de remaniements parcellaires. 1. L'institution d'une commission de recours, qui statue définitivement en tant que tribunal spécial indépendant en matière de remaniements parcellaires et de rectifications de limites, n'est en soi contraire ni à l'art. 58 al. 1 Cst., ni à l'art. 6 ch. 1 CEDH (consid. 4).
2. a) Les décisions de réaliser un remaniement parcellaire et d'en délimiter le périmètre portent sur des "droits et obligations de caractère civil" au sens de l'art. 6 ch. 1 CEDH et doivent pouvoir être soumises à un juge; la procédure devant le Conseil d'Etat et la procédure de recours de droit public ne satisfont pas à ces exigences (consid. 5a, b et c).
b) La déclaration interprétative de la Suisse relative à l'art. 6 ch. 1 CEDH est inapplicable. | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,734 | 117 Ia 378 | 117 Ia 378
Sachverhalt ab Seite 379
Das Gesetz zur Ausführung des Bundesgesetzes über die Raumplanung des Kantons Wallis vom 23. Januar 1987 will die zweckmässige und haushälterische Nutzung des Bodens und eine geordnete wirtschaftliche Entwicklung sicherstellen. Es sieht in den Artikeln 17 und 18 die Landumlegung und die Grenzregulierung vor und bestimmt u.a., dass das Verfahren hierüber auf dem Dekretsweg vom Grossen Rat geregelt werde. Gestützt darauf erliess der Grosse Rat des Kantons Wallis am 16. November 1989 das Dekret über die Landumlegung und die Grenzregulierung (Landumlegungsdekret). Das Dekret enthält im einzelnen Bestimmungen über die Einleitung, die Arten und die Durchführung von Landumlegungen und regelt die Grenzregulierung.
Gegen dieses Dekret haben Armand Imhof und Raymond Perren beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben und die Aufhebung verschiedener Dekretsbestimmungen beantragt. Sie machen u.a. geltend, der Rechtsschutz genüge den Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht. - Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
3. Mit ihrer staatsrechtlichen Beschwerde im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG beanstanden die Beschwerdeführer in verschiedener Hinsicht die Rechtsschutzbestimmungen im Landumlegungsdekret. Zum einen rügen sie, der Rechtsschutz sei verfassungs- und konventionswidrig, soweit eine Rekurskommission zum endgültigen Entscheid eingesetzt wird. Zum andern machen sie geltend, es verletze Art. 6 Ziff. 1 EMRK, dass über bestimmte Fragen der Staatsrat endgültig entscheide. Diese beiden Rügen sind im folgenden getrennt voneinander zu behandeln.
4. a) Mit dem Landumlegungsdekret wird eine Rekurskommission geschaffen. Diese wird gemäss Art. 50 vom Grossen Rat jeweilen für eine Legislaturperiode ernannt, besteht aus fünf Mitgliedern und zwei Ersatzmitgliedern und weist mindestens einen Juristen auf. Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege (VVRG). Die Rekurskommission ist bei Anwesenheit von drei Mitgliedern beschlussfähig. Die Rekurskommission entscheidet nach Art. 51 Abs. 1 des Dekretes über alle ihr unterbreiteten Streitfälle mit voller Kognition und endgültig.
Im Bereiche der Landumlegung befindet die Rekurskommission nach Art. 50 Abs. 1 des Dekretes über Beschwerden gegen Beschlüsse der Ausführungskommission; diese betreffen gemäss Art. 40 Abs. 3 des Dekretes insbesondere die Vornahme der Schatzungen, die Erstellung des Verzeichnisses der Neuzuteilungsansprüche und der ausgeschiedenen Landflächen, die Erstellung des Planes für die Neuzuteilung, die Ermittlung der Entschädigungen, die Erhebung der Zwischenleistungen und die Erstellung des Kostenverteilers und der Schlussabrechnung. Hinsichtlich der Grenzregulierung können der Entscheid des Gemeinderates über die Einleitung des Verfahrens sowie dessen Entscheidung über die Einsprachen nach Art. 59 Abs. 1 und Art. 64 Abs. 4 des Dekretes bei der Rekurskommission angefochten werden.
b) Art. 58 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK verbieten Ausnahmegerichte und die Bestellung von ad hoc oder ad personam berufenen Richtern und verlangen damit - zum Zwecke der Verhinderung jeglicher Manipulation und zwecks Garantie der erforderlichen Unabhängigkeit - eine durch Rechtssatz bestimmte Gerichts- und Verfahrensordnung (BGE 114 Ia 53 f., mit Hinweisen). Als Ausnahmegerichte gelten solche Spruchkörper, die ausserhalb der ordentlichen Gerichtsorganisation stehen und nur für einen oder mehrere konkrete Fälle gebildet werden (BGE 113 Ia 423, mit Hinweis). Keine derartigen Ausnahmegerichte stellen demgegenüber Spezialgerichte dar, welche für ausgewählte Sachbereiche geschaffen werden. Die Sondergerichte werden als zulässig betrachtet, wenn ihre Zuständigkeit und Organisation durch einen generell-abstrakten Erlass geordnet sind und sachliche Gründe wie das Erfordernis von Spezialkenntnissen ihre Errichtung rechtfertigen können (BGE BGE 113 Ia 423; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 309; ALFRED KÖLZ, BV-Kommentar, Rz. 36 zu Art. 58).
Bei der Rekurskommission nach Landumlegungsdekret handelt es sich um ein derartiges Sondergericht. Die Kommission wird mit dem angefochtenen Dekret geschaffen. Ihre Zusammensetzung, die Art der Wahl und das Verfahren werden im Dekret in den Grundzügen geregelt. Solche Sondergerichte sind nicht nur nach Art. 58 Abs. 1 BV (BGE 113 Ia 423), sondern ebenso nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK zulässig. Diese Konventionsbestimmung erfordert nicht einen in die herkömmlichen gerichtlichen Einrichtungen integrierten Spruchkörper (Urteil des Gerichtshofes vom 28. Juni 1984 i.S. Campbell und Fell, Ziff. 76, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A vol. 80 = EuGRZ 1985 S. 534 (540); FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 1. Aufl. 1985, N. 88 zu Art. 6); der Gerichtshof hat auch den Beizug von Fachrichtern grundsätzlich zugelassen (Urteil vom 22. Juni 1989 i.S. Langborger, Ziff. 34, Série A vol. 155).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer entspricht die Rekurskommission auch den übrigen Anforderungen an gerichtliche Spruchkörper, wie sie sich aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK ergeben (vgl. BGE 115 Ia 410; Urteil des Gerichtshofes vom 29. April 1988 i.S. Belilos, Ziff. 64 mit Hinweisen, Série A vol. 132 = EuGRZ 1989 S. 21 (30)). Die Rekurskommission verfügt aufgrund ihrer Wahl über die notwendige Unparteilichkeit und Unabhängigkeit von den Verwaltungsbehörden. Mit der Anwendbarkeit der Bestimmungen des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege (VVRG) sind auch die Voraussetzungen für ein faires Verfahren gegeben.
Ferner kann die Rekurskommission auch unter dem Gesichtswinkel der Prüfungsbefugnis nicht beanstandet werden. Die Kommission ist nicht auf eine blosse Missbrauchskontrolle von Sachverhalt und Rechtsanwendung beschränkt (vgl. BGE 115 Ia 410). Nach Art. 51 Abs. 1 des Dekretes urteilt sie hinsichtlich der Landumlegungen vielmehr mit voller Entscheidungsbefugnis. Für die Grenzregulierung sind die Bestimmungen der Landumlegung nach Art. 57 Abs. 3 des Dekretes sinngemäss anwendbar. Die volle Entscheidungsbefugnis kann daher im Sinne einer verfassungs- und konventionsmässigen Interpretation des angefochtenen Dekretes auch im Verfahren der Grenzregulierung gemäss den Art. 59 und 64 des Dekretes zum Zuge kommen.
Die Rekurskommission befindet in den erwähnten Bereichen endgültig. Dies bedeutet, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans kantonale Verwaltungsgericht ausgeschlossen ist. Weder Art. 58 Abs. 1 BV noch Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangen einen mehrstufigen Rechtsweg. Damit sind die Rechtsschutzbestimmungen auch in dieser Hinsicht nicht zu beanstanden.
Demnach erweist sich die Beschwerde als unbegründet, soweit mit ihr die Einsetzung der Rekurskommission und deren Befugnisse gerügt werden.
5. Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, die Rechtsschutzbestimmungen genügten deshalb den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht, weil der Staatsrat auf Beschwerde hin nach Art. 16 und Art. 30 Abs. 2 des Dekretes endgültig über die Einleitung von Landumlegungen befindet.
a) Für die Beurteilung der vorgebrachten Rügen ist vorerst zu prüfen, ob die Entscheidungen des Staatsrates über die Einleitung von Landumlegungen und über die Abgrenzung des Perimeters sog. Zivilrechte im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betreffen. Hierfür ist zunächst der Anwendungsbereich dieser Konventionsbestimmung zu umschreiben, wie er sich sowohl aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als auch aus den Entscheidungen der Organe der Menschenrechtskonvention für den Bereich des Bau- und Planungsrechts ergibt.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen Streitigkeiten über die Zulässigkeit der Enteignung und über die Höhe der Enteignungsentschädigung "des contestations sur des droits et des obligations de caractère civil" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK dar. Dies hat das Bundesgericht vorerst für das bundesrechtliche Enteignungsverfahren festgehalten (BGE 111 Ib 231 f., 112 Ib 177 f., mit Hinweisen) und hernach für das kantonale Enteignungsverfahren bestätigt (BGE 115 Ia 66). Ein öffentliches Vorkaufsrecht (BGE 114 Ia 19) hat das Bundesgericht ebenso unter dem Gesichtswinkel von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geprüft wie eine kommunale Planung, die dem Gemeinwesen für die Erstellung einer öffentlichen Schiessanlage das Enteignungsrecht einräumt (BGE 114 Ia 127 f.).
Der Europäische Gerichtshof hat verschiedentlich festgehalten, dass Enteignungsverfahren in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallen (vgl. Urteil Sporrong und Lönnroth vom 23. September 1982, Ziff. 79-83, Série A vol. 52 = EuGRZ 1983 S. 523 (527 f.); Urteil Bodén vom 27. Oktober 1987, Ziff. 29 und 32, Série A vol. 125-B = EuGRZ 1988 S. 452 (454 f.); Urteil Zimmermann und Steiner vom 13. Juli 1983, Ziff. 22, Série A vol. 66 = EuGRZ 1983 S. 482). Ebenso sind Verwaltungsentscheidungen, mit denen der Erwerb von landwirtschaftlichen Grundstücken verweigert worden waren, zu den Art. 6 Ziff. 1 EMRK unterliegenden Gegenständen gezählt worden, da der Ausgang solcher Verfahren unmittelbaren Einfluss auf die zivilrechtlichen Ansprüche haben (Urteil Ringeisen vom 16. Juli 1971, Ziff. 94, Série A vol. 13; Urteil Sramek vom 22. Oktober 1984, Ziff. 34, Série A vol. 84 = EuGRZ 1985 S. 336 (339); Resolution des Ministerkomitees i.S. Karlsson vom 24. September 1990 und Bericht der Kommission vom 12. April 1989, Ziff. 35-41, vgl. EuGRZ 1989 S. 266; vgl. auch Fall L. gegen Schweden betreffend Grunderwerbsgenehmigung für eine landwirtschaftliche Parzelle, EuGRZ 1991 S. 196). In einem Nichtzulassungsentscheid hat die Kommission Entscheidungen der Organe einer umfassenden Landumlegung unter Art. 6 Ziff. 1 EMRK subsumiert (Entscheid i.S. X. gegen Belgien vom 2. Oktober 1975, DR 3, 135). Weiter hat der Gerichtshof Fälle unter dem Gesichtswinkel der "civil rights" untersucht, in denen Ausnahmebewilligungen für die Erstellung von Gebäuden in Frage standen, welche der geltenden Zonenordnung widersprachen; der umstrittene Anspruch der Grundeigentümer, ihre Parzellen zu überbauen, wies nach den Urteilserwägungen klar einen zivilrechtlichen Charakter auf (Urteil Allan Jacobsson vom 25. Oktober 1989, Ziff. 73, Série A vol. 163 = RUDH 1989 S. 166 (168); Urteil Skärby vom 28. Juni 1990, Ziff. 29, Série A vol. 180-B = RUDH 1990 S. 437 (440)). In diesem Zusammenhang verdient insbesondere die Entscheidung über einen von einer Gemeindeexekutive erlassenen Bebauungsplan Beachtung, welcher Beschränkungen der Überbaubarkeit einer Parzelle bewirkte und insbesondere eine Mindestparzellengrösse forderte und die Teilung der betroffenen Parzelle zwecks Errichtung eines zweiten Gebäudes ausschloss; auch hier hat der Gerichtshof die Bestimmung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK für anwendbar erklärt (Urteil Mats Jacobsson vom 28. Juni 1990, Ziff. 34, Série A vol. 180-A = RUDH 1990 S. 434 (436)). Schliesslich sind einige Entscheidungen im Zusammenhang mit der Art der Nutzung des Privateigentums bzw. deren Einschränkung ergangen und unter dem Gesichtswinkel der "civil rights" beurteilt worden: Sie betreffen den aus Gründen des Landschafts- und Naturschutzes ausgesprochenen Widerruf einer Kiesausbeutungsbewilligung (Urteil Fredin vom 18. Februar 1991, Ziff. 63, Série A vol. 192 = RUDH 1991 S. 84 (89)), die Art der Bewirtschaftung von Waldgrundstücken und die Verpflichtung zur Bepflanzung mit einheimischen Kiefern (Resolution des Ministerkomitees i.S. Denev vom 23. Oktober 1990 und Bericht der Kommission vom 4. Juli 1989, Ziff. 45 = EuGRZ 1991 S. 195 f.), die Beschränkung der (landwirtschaftlichen) Nutzung eines Grundstückes infolge einer allgemeinen Unterschutzstellung (Bericht der Kommission i.S. Oerlemans vom 3. April 1990, Ziff. 61-64 = EuGRZ 1991 S. 364 f. und RUDH 1991 S. 42 f.) sowie der Einbezug einer Liegenschaft in ein System der Wohnraumbewirtschaftung (Zulassungsentscheid der Kommission i.S. Lindén vom 1. Oktober 1990 = EuGRZ 1991 S. 196).
b) Nach dem Landumlegungsdekret hat der Staatsrat insbesondere Beschwerden zu beurteilen, die sich gegen die Gültigkeit der Abstimmung der Grundeigentümer oder gegen die Verpflichtung, der Umlegung beizutreten, richten (Art. 16) oder die die Landumlegung auf Beschluss des Gemeinderates hin betreffen (Art. 30). Im Vordergrund stehen hierbei insbesondere die Abgrenzung des Perimeters der Landumlegung und damit der Einbezug einzelner Grundstücke in das Landumlegungsverfahren.
Der Abgrenzung des Umlegungsgebietes kommt sowohl für die Durchführung der Landumlegung als solcher als auch für die Ansprüche der einzelnen Grundeigentümer grösste Bedeutung zu (vgl. ALFRED KUTTLER, Parzellarordnungsmassnahmen im Dienste der Raumplanung, in: Mélanges André Grisel, Neuenburg 1983, S. 533 f.). Im einzelnen hat der Einbezug eines Grundstückes in die Umlegung eine Eigentumsbeschränkung zur Folge (vgl. KUTTLER, a.a.O., S. 527). So gilt nach Art. 18 Abs. 1 des Dekretes für die betroffenen Parzellen der Umlegungsbann: Während des Umlegungsverfahrens dürfen ohne Genehmigung der Ausführungskommission keine rechtlichen oder tatsächlichen Änderungen an den Grundstücken vorgenommen werden. Der Grundeigentümer ist daher in seiner rechtlichen und tatsächlichen Verfügungsbefugnis beschränkt, und dies angesichts der beträchtlichen Dauer mancher Landumlegung auf lange Zeit hinaus. Daran ändert auch nichts, dass der Entscheid der Ausführungskommission nach Art. 18 Abs. 2 des Dekretes an die Rekurskommission weitergezogen werden kann. Diese durch den Einbezug in die Landumlegung bewirkten Beschränkungen sind vergleichbar mit der oben wiedergegebenen Strassburger Praxis zu Nutzungsbeschränkungen und Überbauungs- und Veräusserungsverboten. Unter diesem Gesichtswinkel fällt daher der Einleitungsbeschluss in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
Weiter ist zu beachten, dass das Landumlegungsverfahren - im Rahmen des verfassungsmässigen Anspruchs auf Realersatz oder, soweit ein solcher nicht geleistet werden kann, auf Geldausgleich (vgl. BGE 116 Ia 109) - zu einer Änderung der Grundstücksverhältnisse führt, allenfalls die Begründung von gemeinschaftlichem Eigentum zur Folge hat (vgl. Art. 35 Abs. 3 Dekret) und die Enteignung von kleinen Parzellen mit sich bringt (Art. 35 Abs. 3 Dekret). Die Möglichkeit der Anfechtung der Neuzuteilung am Schlusse des Verfahrens ändert an der Tragweite des Einbezuges einer Parzelle nichts. Das Bundesgericht bezeichnete die Überprüfung des Einbezuges eines Grundstückes erst im Zeitpunkt der Genehmigung der Neuzuteilung im Jahre 1981 als unzweckmässig (ZBl 84/1983 S. 183 f.). Später hat es den Einleitungsbeschluss - unter dem Gesichtswinkel von Art. 87 OG - als selbständig anfechtbaren Endentscheid behandelt (BGE 110 Ia 134).
Aufgrund dieser Überlegungen ergibt sich, dass die Beschwerden, über die der Staatsrat nach Art. 16 Abs. 2 und Art. 30 des Dekretes endgültig entscheidet, sog. Zivilrechte im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betreffen.
c) Die Anwendbarkeit der EMRK hat zur Folge, dass die Betroffenen Anspruch auf eine richterliche Beurteilung des Einleitungsbeschlusses und der Abgrenzung des Perimeters haben.
Es bedarf keiner weitern Ausführungen, dass der Staatsrat kein Gericht darstellt und daher den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genügt (vgl. BGE 115 Ia 69, 186 f.). Da das angefochtene Dekret die Entscheide des Staatsrates als endgültig bezeichnet und damit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht ausschliesst, steht somit auf kantonaler Ebene kein Richter im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zur Verfügung.
Es fragt sich daher, ob das anschliessende Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde vor Bundesgericht den Erfordernissen der gerichtlichen Prüfung gerecht wird und damit die Lücke im kantonalen Rechtsschutzverfahren zu kompensieren vermag. Dies ist zu verneinen (BGE 115 Ia 69 /70 und 187). Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren prüft das Bundesgericht den Sachverhalt und die Anwendung des kantonalen Rechts bei einem leichten Eingriff nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Diese beschränkte Kognition genügt den Anforderungen an eine richterliche Prüfung nicht (vgl. Urteil Belilos, a.a.O., Ziff. 71 f.). Auch in dieser Hinsicht fehlt es demnach an einem Richter zur Überprüfung der Einleitung des Umlegungsverfahrens.
d) Schliesslich stellt sich die Frage, ob die auslegende Erklärung der Schweiz zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK im vorliegenden Fall zur Anwendung gelangen kann. Die Schweiz hat mit der Ratifikation der Konvention im Jahre 1974 eine auslegende Erklärung abgegeben (AS 1974 2173). In der Folge des Urteils Belilos ist diese auslegende Erklärung neu gefasst worden (AS 1988 1264 und 1989 276). Im vorliegenden Verfahren braucht die Gültigkeit dieser Erklärungen nicht näher untersucht zu werden, da ihnen für die Beurteilung des vorliegenden Falles keine Bedeutung zukommt.
Nach Art. 64 Ziff. 1 EMRK kann jeder Staat bei der Unterzeichnung oder Ratifikation bezüglich bestimmter Vorschriften der Konvention einen Vorbehalt anbringen, soweit ein zu dieser Zeit in seinem Gebiet geltendes Gesetz nicht mit der betreffenden Vorschrift übereinstimmt. Der Gerichtshof und die Kommission haben auslegende Erklärungen den Vorbehalten gleichgestellt (vgl. Urteil Belilos, a.a.O., Ziff. 49; Bericht der Kommission i.S. Temeltasch vom 5. Mai 1982, Ziff. 68-82, DR 31, 120 (68 ff.) = EuGRZ 1983 S. 150 = VPB 48/1984 Nr. 104). Nach der Rechtsprechung können nur solche Gesetze vorbehalten werden, welche im Zeitpunkt des Anbringens des Vorbehaltes in Kraft standen; für neuere Erlasse entfaltet der frühere Vorbehalt keine Wirkung (vgl. Bericht der Kommission i.S. Campbell und Cosans vom 16. Mai 1980, Ziff. 103, Série B vol. 42, S. 12 (39); CD 15, 33 (38); CD 12, 121 (125)). Das im vorliegenden Fall angefochtene Dekret stammt aus der Zeit nach der auslegenden Erklärung bzw. deren Änderung. Es kann auch nicht gesagt werden, es handle sich um die Revision eines älteren Erlasses, auf welche die Strassburger Organe den ursprünglichen Vorbehalt unter Umständen noch anwenden (vgl. Bericht i.S. Campbell und Cosans, a.a.O.). Mit dem Landumlegungsdekret wird die Baulandumlegung im Kanton erstmals einlässlich geregelt - anders als Meliorationen gemäss dem ausdrücklich vorbehaltenen Gesetz über die Bodenverbesserungen und andere Massnahmen zu Gunsten der Landwirtschaft vom 2. Februar 1961 (vgl. Communication de l'Office fédéral de la justice vom 27. Dezember 1988, S. 37).
Demnach steht auch die auslegende Erklärung der Schweiz der Anwendung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf das angefochtene Landumlegungsdekret nicht entgegen.
e) Aufgrund dieser Erwägungen ergibt sich, dass das Landumlegungsdekret den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht genügt, soweit der Staatsrat nach Art. 16 und Art. 30 Abs. 2 des Landumlegungsdekretes Beschwerden endgültig entscheidet. Die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen. Dementsprechend sind die Textstellen, "der endgültig entscheidet" und "Le Conseil d'Etat décide de manière définitive" in Art. 16 beziehungsweise "Der Staatsrat entscheidet endgültig" und "Le Conseil d'Etat statue définitivement" in Art. 30 Abs. 2 aufzuheben. Das Bundesgericht hat nicht von sich aus darüber zu entscheiden, ob damit der Rechtsweg an die Rekurskommission oder an das Verwaltungsgericht geöffnet werde und welche Vorkehren der Gesetzgeber allenfalls zu treffen hat. | de | Art. 58 cpv. 1 Cost. e art. 6 n. 1 CEDU: rimedi giuridici in materia di raggruppamento terreni. 1. L'istituzione di una commissione di ricorso che decida definitivamente quale tribunale specializzato indipendente in materia di raggruppamento terreni e di rettifica dei confini non è contraria all'art. 58 cpv. 1 Cost., né all'art. 6 n. 1 CEDU (consid. 4).
2. a) Le decisioni con cui è avviato un raggruppamento terreni e con cui ne è delimitato il perimetro concernono "diritti e doveri di carattere civile" ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU e devono quindi poter essere sottoposte a un giudice; la procedura dinanzi al Consiglio di Stato e quella di ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale non adempiono tale requisito (consid. 5a-c).
b) Non è applicabile la dichiarazione interpretativa formulata dalla Svizzera con riferimento all'art. 6 n. 1 CEDU (consid. 5d). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,735 | 117 Ia 387 | 117 Ia 387
Sachverhalt ab Seite 388
Gegen W. ist beim Bezirksgericht Zofingen ein Strafverfahren wegen wiederholter schändungsähnlicher Handlungen hängig. Es wird ihm zur Last gelegt, er habe als Physiotherapeut in seiner Praxis an Patientinnen während den therapeutischen Massagen unzüchtige Handlungen vorgenommen. Das Bezirksgericht Zofingen lud W. auf den 20. Juni 1991 zur Hauptverhandlung vor. Mit Eingabe vom 21. Mai 1991 beantragte er, es sei die Öffentlichkeit von der Hauptverhandlung auszuschliessen. Das Bezirksgericht beschloss am 30. Mai 1991, die Öffentlichkeit werde, mit Ausnahme der Pressevertreter, von der Hauptverhandlung ausgeschlossen. Eine dagegen erhobene Beschwerde des Angeklagten wies das Obergericht des Kantons Aargau ab.
W. reichte gegen den Entscheid des Obergerichts staatsrechtliche Beschwerde ein. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Obergericht habe mit seinem Entscheid Art. 6 Ziff. 1 EMRK und damit gleichzeitig Art. 8 EMRK verletzt. Ausserdem habe es gegen Art. 4 BV verstossen, indem es "willkürlich und entgegen dem klaren Wortlaut von Art. 6 Ziff. 1 EMRK" angenommen habe, der Ausschluss der Öffentlichkeit von der Hauptverhandlung in dem gegen ihn hängigen Strafverfahren "impliziere nicht auch den Ausschluss der Pressevertreter". Da das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des Art. 6 Ziff. 1 EMRK frei prüft, kommt der Rüge der Verletzung von Art. 4 BV hier keine selbständige Bedeutung zu.
Art. 6 Ziff. 1 EMRK statuiert den Grundsatz der Öffentlichkeit der Verhandlung und nennt die Fälle, in denen von diesem Grundsatz abgewichen werden darf. Es fragt sich, ob diese Vorschrift der Prozesspartei einen Anspruch auf Ausschluss der Öffentlichkeit einräumt. Wird die Frage verneint, so ist der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid, mit dem sein Begehren um Ausschluss der Öffentlichkeit hinsichtlich der Pressevertreter abgelehnt wurde, nicht in rechtlich geschützten Interessen betroffen und daher nicht zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG). In der Lehre wird die Ansicht vertreten, ein Recht auf Nichtöffentlichkeit der Verhandlung lasse sich aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht ableiten (FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 1985, N 87 zu Art. 6, S. 150; MIEHSLER/VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, 1986, N 338 zu Art. 6, S. 119). Das Bundesgericht hat in einem unveröffentlichten Urteil vom 6. Juni 1988 die Frage, ob diese Vorschrift ein solches Recht gewährleiste, offengelassen. Sie muss auch im vorliegenden Fall nicht entschieden werden, da die Beschwerde - wie sich im folgenden zeigen wird - offensichtlich unbegründet ist.
3. Art. 6 Ziff. 1 EMRK lautet wie folgt:
"Jedermann hat Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise
öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist gehört wird, und zwar
von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht,
das über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen oder über die
Stichhaltigkeit der gegen ihn erhobenen Anklage zu entscheiden hat. Das
Urteil muss öffentlich verkündet werden, jedoch kann die Presse und die
Öffentlichkeit während des gesamten Verfahrens oder eines Teiles desselben
im Interesse der Sittlichkeit, der öffentlichen Ordnung oder der
nationalen Sicherheit in einem demokratischen Staat ausgeschlossen werden,
oder wenn die Interessen von Jugendlichen oder der Schutz des Privatlebens
der Prozessparteien es verlangen, oder, und zwar unter besonderen
Umständen, wenn die öffentliche Verhandlung die Interessen der
Rechtspflege beeinträchtigen würde, in diesem Fall jedoch nur in dem nach
Auffassung des Gerichts erforderlichen Umfang."
Der in dieser Vorschrift enthaltene Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung bedeutet eine Absage an jede Form geheimer Kabinettsjustiz. Er soll durch die Kontrolle der Öffentlichkeit dem Angeschuldigten und allen übrigen am Prozess Beteiligten eine korrekte und gesetzmässige Behandlung gewährleisten. Der Öffentlichkeit soll darüber hinaus ermöglicht werden, Kenntnis davon zu erhalten, wie das Recht verwaltet und wie die Rechtspflege ausgeübt wird. Durch die Öffentlichkeit der Hauptverhandlung wird es der Allgemeinheit ermöglicht, den Strafprozess unmittelbar zu verfolgen. Die rechtsstaatliche und demokratische Bedeutung des Grundsatzes der Öffentlichkeit im Strafprozess lässt den Ausschluss der Öffentlichkeit nur zu, wenn es Gründe der staatlichen Sicherheit, öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit oder schützenswerte Interessen Privater vordringlich gebieten (BGE 113 Ia 416 f. E. 2c mit Hinweisen). In diesem Sinn sieht auch Art. 6 Ziff. 1 EMRK Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichkeit vor. Die Vorschrift umschreibt in Ziff. 1 Satz 2 die Fälle, in denen "die Presse und die Öffentlichkeit" von dem ganzen Verfahren oder einem Teil desselben ausgeschlossen werden können. Der Beschwerdeführer macht geltend, aus dieser Formulierung ergebe sich klar, dass die Presse und die Öffentlichkeit beim Vorliegen der in der Vorschrift genannten Voraussetzungen nur kumulativ vom Verfahren ausgeschlossen werden könnten. Er ist der Ansicht, wenn die Meinung bestanden hätte, dass zwar die Öffentlichkeit, nicht zugleich aber auch die Presse vom Verfahren ausgeschlossen werden könne, so wäre das in der Bestimmung zum Ausdruck gebracht worden, und zwar mit der Wendung "die Presse und/oder die Öffentlichkeit". Dieser Argumentation kann nicht beigepflichtet werden. Aus der Formulierung, dass in bestimmten Fällen "die Presse und die Öffentlichkeit" vom Verfahren ausgeschlossen werden können, ergibt sich nicht zwingend der Schluss, dass der Ausschluss der Öffentlichkeit in allen Fällen auch jenen der Presse umfasse, ein allein auf das allgemeine Publikum beschränkter Ausschluss mithin unzulässig sei. Der Passus, in dem von "Presse und Öffentlichkeit" die Rede ist, scheint nicht sehr glücklich redigiert zu sein, denn an sich gehören die Vertreter der Presse auch zur Öffentlichkeit. Vermutlich wollten die Staaten, die die EMRK schufen, zum Ausdruck bringen, dass die Presse nicht zu allen Gerichtsverhandlungen Zutritt haben muss, sondern dass auch ihr wie dem allgemeinen Publikum bei Bestehen eines Ausschlussgrundes der Zugang versagt werden kann. Über die hier interessierende Frage, ob bei Ausschluss des allgemeinen Publikums die Presse zugelassen werden kann, sagt bei dieser Auslegung der Text nichts aus. Die Annahme des Beschwerdeführers, die von der kantonalen Behörde im vorliegenden Fall gewählte Mittellösung sei unzulässig, läuft dem Sinn und Zweck des Art. 6 Ziff. 1 EMRK eindeutig zuwider. Diese Vorschrift umschreibt in Ziff. 1 Satz 2 die Voraussetzungen, unter denen von dem in Ziff. 1 Satz 1 statuierten Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung abgewichen werden darf. Sie sieht vor, dass Gründe der staatlichen Sicherheit, öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit oder schützenswerte Interessen der Prozessparteien den Ausschluss der Presse und der Öffentlichkeit gebieten können. Bei der Frage, ob in einem bestimmten Fall vom Prinzip der Öffentlichkeit der Verhandlung abgewichen werden darf, geht es um die Abwägung der im Spiel liegenden Interessen. Es gibt Fälle, in denen es mit Rücksicht auf das Privatleben der Prozesspartei als geboten erscheint, das Publikum von der Verhandlung auszuschliessen, während es sich im Blick auf das berechtigte öffentliche Interesse an der Information der Allgemeinheit rechtfertigt, die Pressevertreter zuzulassen. In einem solchen Fall würde den privaten Interessen des Angeklagten nicht Rechnung getragen, wenn man im Blick auf das legitime Informationsinteresse der Allgemeinheit die Öffentlichkeit unbeschränkt zuliesse, und das berechtigte öffentliche Interesse an der Information bliebe unberücksichtigt, wenn die Öffentlichkeit ganz ausgeschlossen würde. Eine richtige Abwägung der Interessen, die nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK massgebend sind, führt in solchen Fällen zu der von der kantonalen Behörde gewählten Lösung, bei der das bedeutende Privatinteresse und das erhebliche öffentliche Interesse angemessen berücksichtigt sind. Demnach ergibt eine sinngemässe Auslegung des Art. 6 Ziff. 1 Satz 2 EMRK, dass es auch zulässig ist, nur das allgemeine Publikum von der Verhandlung auszuschliessen, die Presse dagegen zuzulassen.
Im vorliegenden Fall wurde eine solche Mittellösung gewählt und die Öffentlichkeit, mit Ausnahme der Pressevertreter, von der Hauptverhandlung ausgeschlossen. Das Obergericht führte im angefochtenen Entscheid aus, wenn Anhaltspunkte bestünden, dass ein Therapeut die Persönlichkeit und insbesondere das Schamgefühl seiner Patientinnen nicht respektiert habe, so liege es im Interesse der Öffentlichkeit, über den Ausgang der aus solchen Gründen eingeleiteten Strafverfahren orientiert zu werden. Dass der Beschwerdeführer durch eine Berichterstattung in der Presse gewisse Nachteile erleiden könne, sei nicht zu bestreiten. Diese müssten jedoch hingenommen werden. Wenn ein Beschuldigter der Begehung einer Straftat angeklagt und dies in der Öffentlichkeit bekanntgemacht werde, sei damit in der Regel eine Verminderung seines Ansehens verbunden. So verhalte es sich bereits für den "gewöhnlichen" Bürger und zwangsläufig um so mehr für denjenigen, welcher ein Geschäft betreibe und seine Dienste der Öffentlichkeit anbiete. Der Umstand, dass sein Ansehen in der Öffentlichkeit sich direkt auf seinen Umsatz niederschlage, dürfe jedoch nicht bewirken, dass aus diesem Grunde für allfällige von ihm begangene Straftaten der Grundsatz der Öffentlichkeit des Verfahrens eingeschränkt werden müsse. Andernfalls dürften Strafverfahren gegen Treuhänder, Ärzte, Anwälte, Unternehmer etc. stets nur unter Ausschluss der Öffentlichkeit durchgeführt werden. Es komme hinzu, dass sich Geschädigte, bevor sie zur Anzeige schritten, in der Regel mit Dritten über das Vorgefallene unterhalten und auf diese Weise Gerüchte in Umlauf gebracht würden. Werde der Angeklagte dann, wie der Beschwerdeführer das in seinem Fall in Anspruch nehme, freigesprochen, so werde er durch eine Pressenotiz bei den bereits eingeweihten Kreisen entlastet. Der übrigen Öffentlichkeit gegenüber werde sein Persönlichkeitsrecht geschützt, indem sich die Presse an die diesbezüglichen Bestimmungen zu halten und alles zu unterlassen habe, was direkte Rückschlüsse auf seine Person ermöglichen würde. Es bestehe somit kein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers, wonach die Presse von der Hauptverhandlung vor Bezirksgericht Zofingen ausgeschlossen werden müsste.
Diese vom Obergericht vorgenommene Abwägung der Interessen lässt sich nicht beanstanden. Das Gericht hat in überzeugender Weise dargelegt, dass im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse an der Information der Allgemeinheit über das Strafverfahren das Interesse des Beschwerdeführers am Schutz seiner privaten und geschäftlichen Sphäre überwiege. Es kann ihm daher keine unrichtige Auslegung des Art. 6 Ziff. 1 EMRK und somit auch kein Verstoss gegen Art. 8 EMRK zur Last gelegt werden, wenn es zum Schluss gelangte, es bestehe kein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers, wonach die Presse von der Hauptverhandlung in dem gegen ihn hängigen Strafverfahren ausgeschlossen werden müsste. | de | Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Ausschluss der Öffentlichkeit von der Verhandlung. Eine sinngemässe Auslegung von Art. 6 Ziff. 1 Satz 2 EMRK ergibt, dass es im Einzelfall zulässig sein kann, nur das allgemeine Publikum, nicht aber die Presse von der Gerichtsverhandlung auszuschliessen. | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-387%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,736 | 117 Ia 387 | 117 Ia 387
Sachverhalt ab Seite 388
Gegen W. ist beim Bezirksgericht Zofingen ein Strafverfahren wegen wiederholter schändungsähnlicher Handlungen hängig. Es wird ihm zur Last gelegt, er habe als Physiotherapeut in seiner Praxis an Patientinnen während den therapeutischen Massagen unzüchtige Handlungen vorgenommen. Das Bezirksgericht Zofingen lud W. auf den 20. Juni 1991 zur Hauptverhandlung vor. Mit Eingabe vom 21. Mai 1991 beantragte er, es sei die Öffentlichkeit von der Hauptverhandlung auszuschliessen. Das Bezirksgericht beschloss am 30. Mai 1991, die Öffentlichkeit werde, mit Ausnahme der Pressevertreter, von der Hauptverhandlung ausgeschlossen. Eine dagegen erhobene Beschwerde des Angeklagten wies das Obergericht des Kantons Aargau ab.
W. reichte gegen den Entscheid des Obergerichts staatsrechtliche Beschwerde ein. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Obergericht habe mit seinem Entscheid Art. 6 Ziff. 1 EMRK und damit gleichzeitig Art. 8 EMRK verletzt. Ausserdem habe es gegen Art. 4 BV verstossen, indem es "willkürlich und entgegen dem klaren Wortlaut von Art. 6 Ziff. 1 EMRK" angenommen habe, der Ausschluss der Öffentlichkeit von der Hauptverhandlung in dem gegen ihn hängigen Strafverfahren "impliziere nicht auch den Ausschluss der Pressevertreter". Da das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des Art. 6 Ziff. 1 EMRK frei prüft, kommt der Rüge der Verletzung von Art. 4 BV hier keine selbständige Bedeutung zu.
Art. 6 Ziff. 1 EMRK statuiert den Grundsatz der Öffentlichkeit der Verhandlung und nennt die Fälle, in denen von diesem Grundsatz abgewichen werden darf. Es fragt sich, ob diese Vorschrift der Prozesspartei einen Anspruch auf Ausschluss der Öffentlichkeit einräumt. Wird die Frage verneint, so ist der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid, mit dem sein Begehren um Ausschluss der Öffentlichkeit hinsichtlich der Pressevertreter abgelehnt wurde, nicht in rechtlich geschützten Interessen betroffen und daher nicht zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG). In der Lehre wird die Ansicht vertreten, ein Recht auf Nichtöffentlichkeit der Verhandlung lasse sich aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht ableiten (FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 1985, N 87 zu Art. 6, S. 150; MIEHSLER/VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, 1986, N 338 zu Art. 6, S. 119). Das Bundesgericht hat in einem unveröffentlichten Urteil vom 6. Juni 1988 die Frage, ob diese Vorschrift ein solches Recht gewährleiste, offengelassen. Sie muss auch im vorliegenden Fall nicht entschieden werden, da die Beschwerde - wie sich im folgenden zeigen wird - offensichtlich unbegründet ist.
3. Art. 6 Ziff. 1 EMRK lautet wie folgt:
"Jedermann hat Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise
öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist gehört wird, und zwar
von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht,
das über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen oder über die
Stichhaltigkeit der gegen ihn erhobenen Anklage zu entscheiden hat. Das
Urteil muss öffentlich verkündet werden, jedoch kann die Presse und die
Öffentlichkeit während des gesamten Verfahrens oder eines Teiles desselben
im Interesse der Sittlichkeit, der öffentlichen Ordnung oder der
nationalen Sicherheit in einem demokratischen Staat ausgeschlossen werden,
oder wenn die Interessen von Jugendlichen oder der Schutz des Privatlebens
der Prozessparteien es verlangen, oder, und zwar unter besonderen
Umständen, wenn die öffentliche Verhandlung die Interessen der
Rechtspflege beeinträchtigen würde, in diesem Fall jedoch nur in dem nach
Auffassung des Gerichts erforderlichen Umfang."
Der in dieser Vorschrift enthaltene Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung bedeutet eine Absage an jede Form geheimer Kabinettsjustiz. Er soll durch die Kontrolle der Öffentlichkeit dem Angeschuldigten und allen übrigen am Prozess Beteiligten eine korrekte und gesetzmässige Behandlung gewährleisten. Der Öffentlichkeit soll darüber hinaus ermöglicht werden, Kenntnis davon zu erhalten, wie das Recht verwaltet und wie die Rechtspflege ausgeübt wird. Durch die Öffentlichkeit der Hauptverhandlung wird es der Allgemeinheit ermöglicht, den Strafprozess unmittelbar zu verfolgen. Die rechtsstaatliche und demokratische Bedeutung des Grundsatzes der Öffentlichkeit im Strafprozess lässt den Ausschluss der Öffentlichkeit nur zu, wenn es Gründe der staatlichen Sicherheit, öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit oder schützenswerte Interessen Privater vordringlich gebieten (BGE 113 Ia 416 f. E. 2c mit Hinweisen). In diesem Sinn sieht auch Art. 6 Ziff. 1 EMRK Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichkeit vor. Die Vorschrift umschreibt in Ziff. 1 Satz 2 die Fälle, in denen "die Presse und die Öffentlichkeit" von dem ganzen Verfahren oder einem Teil desselben ausgeschlossen werden können. Der Beschwerdeführer macht geltend, aus dieser Formulierung ergebe sich klar, dass die Presse und die Öffentlichkeit beim Vorliegen der in der Vorschrift genannten Voraussetzungen nur kumulativ vom Verfahren ausgeschlossen werden könnten. Er ist der Ansicht, wenn die Meinung bestanden hätte, dass zwar die Öffentlichkeit, nicht zugleich aber auch die Presse vom Verfahren ausgeschlossen werden könne, so wäre das in der Bestimmung zum Ausdruck gebracht worden, und zwar mit der Wendung "die Presse und/oder die Öffentlichkeit". Dieser Argumentation kann nicht beigepflichtet werden. Aus der Formulierung, dass in bestimmten Fällen "die Presse und die Öffentlichkeit" vom Verfahren ausgeschlossen werden können, ergibt sich nicht zwingend der Schluss, dass der Ausschluss der Öffentlichkeit in allen Fällen auch jenen der Presse umfasse, ein allein auf das allgemeine Publikum beschränkter Ausschluss mithin unzulässig sei. Der Passus, in dem von "Presse und Öffentlichkeit" die Rede ist, scheint nicht sehr glücklich redigiert zu sein, denn an sich gehören die Vertreter der Presse auch zur Öffentlichkeit. Vermutlich wollten die Staaten, die die EMRK schufen, zum Ausdruck bringen, dass die Presse nicht zu allen Gerichtsverhandlungen Zutritt haben muss, sondern dass auch ihr wie dem allgemeinen Publikum bei Bestehen eines Ausschlussgrundes der Zugang versagt werden kann. Über die hier interessierende Frage, ob bei Ausschluss des allgemeinen Publikums die Presse zugelassen werden kann, sagt bei dieser Auslegung der Text nichts aus. Die Annahme des Beschwerdeführers, die von der kantonalen Behörde im vorliegenden Fall gewählte Mittellösung sei unzulässig, läuft dem Sinn und Zweck des Art. 6 Ziff. 1 EMRK eindeutig zuwider. Diese Vorschrift umschreibt in Ziff. 1 Satz 2 die Voraussetzungen, unter denen von dem in Ziff. 1 Satz 1 statuierten Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung abgewichen werden darf. Sie sieht vor, dass Gründe der staatlichen Sicherheit, öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit oder schützenswerte Interessen der Prozessparteien den Ausschluss der Presse und der Öffentlichkeit gebieten können. Bei der Frage, ob in einem bestimmten Fall vom Prinzip der Öffentlichkeit der Verhandlung abgewichen werden darf, geht es um die Abwägung der im Spiel liegenden Interessen. Es gibt Fälle, in denen es mit Rücksicht auf das Privatleben der Prozesspartei als geboten erscheint, das Publikum von der Verhandlung auszuschliessen, während es sich im Blick auf das berechtigte öffentliche Interesse an der Information der Allgemeinheit rechtfertigt, die Pressevertreter zuzulassen. In einem solchen Fall würde den privaten Interessen des Angeklagten nicht Rechnung getragen, wenn man im Blick auf das legitime Informationsinteresse der Allgemeinheit die Öffentlichkeit unbeschränkt zuliesse, und das berechtigte öffentliche Interesse an der Information bliebe unberücksichtigt, wenn die Öffentlichkeit ganz ausgeschlossen würde. Eine richtige Abwägung der Interessen, die nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK massgebend sind, führt in solchen Fällen zu der von der kantonalen Behörde gewählten Lösung, bei der das bedeutende Privatinteresse und das erhebliche öffentliche Interesse angemessen berücksichtigt sind. Demnach ergibt eine sinngemässe Auslegung des Art. 6 Ziff. 1 Satz 2 EMRK, dass es auch zulässig ist, nur das allgemeine Publikum von der Verhandlung auszuschliessen, die Presse dagegen zuzulassen.
Im vorliegenden Fall wurde eine solche Mittellösung gewählt und die Öffentlichkeit, mit Ausnahme der Pressevertreter, von der Hauptverhandlung ausgeschlossen. Das Obergericht führte im angefochtenen Entscheid aus, wenn Anhaltspunkte bestünden, dass ein Therapeut die Persönlichkeit und insbesondere das Schamgefühl seiner Patientinnen nicht respektiert habe, so liege es im Interesse der Öffentlichkeit, über den Ausgang der aus solchen Gründen eingeleiteten Strafverfahren orientiert zu werden. Dass der Beschwerdeführer durch eine Berichterstattung in der Presse gewisse Nachteile erleiden könne, sei nicht zu bestreiten. Diese müssten jedoch hingenommen werden. Wenn ein Beschuldigter der Begehung einer Straftat angeklagt und dies in der Öffentlichkeit bekanntgemacht werde, sei damit in der Regel eine Verminderung seines Ansehens verbunden. So verhalte es sich bereits für den "gewöhnlichen" Bürger und zwangsläufig um so mehr für denjenigen, welcher ein Geschäft betreibe und seine Dienste der Öffentlichkeit anbiete. Der Umstand, dass sein Ansehen in der Öffentlichkeit sich direkt auf seinen Umsatz niederschlage, dürfe jedoch nicht bewirken, dass aus diesem Grunde für allfällige von ihm begangene Straftaten der Grundsatz der Öffentlichkeit des Verfahrens eingeschränkt werden müsse. Andernfalls dürften Strafverfahren gegen Treuhänder, Ärzte, Anwälte, Unternehmer etc. stets nur unter Ausschluss der Öffentlichkeit durchgeführt werden. Es komme hinzu, dass sich Geschädigte, bevor sie zur Anzeige schritten, in der Regel mit Dritten über das Vorgefallene unterhalten und auf diese Weise Gerüchte in Umlauf gebracht würden. Werde der Angeklagte dann, wie der Beschwerdeführer das in seinem Fall in Anspruch nehme, freigesprochen, so werde er durch eine Pressenotiz bei den bereits eingeweihten Kreisen entlastet. Der übrigen Öffentlichkeit gegenüber werde sein Persönlichkeitsrecht geschützt, indem sich die Presse an die diesbezüglichen Bestimmungen zu halten und alles zu unterlassen habe, was direkte Rückschlüsse auf seine Person ermöglichen würde. Es bestehe somit kein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers, wonach die Presse von der Hauptverhandlung vor Bezirksgericht Zofingen ausgeschlossen werden müsste.
Diese vom Obergericht vorgenommene Abwägung der Interessen lässt sich nicht beanstanden. Das Gericht hat in überzeugender Weise dargelegt, dass im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse an der Information der Allgemeinheit über das Strafverfahren das Interesse des Beschwerdeführers am Schutz seiner privaten und geschäftlichen Sphäre überwiege. Es kann ihm daher keine unrichtige Auslegung des Art. 6 Ziff. 1 EMRK und somit auch kein Verstoss gegen Art. 8 EMRK zur Last gelegt werden, wenn es zum Schluss gelangte, es bestehe kein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers, wonach die Presse von der Hauptverhandlung in dem gegen ihn hängigen Strafverfahren ausgeschlossen werden müsste. | de | Art. 6 ch. 1 CEDH; accès à la salle d'audience interdit au public. Interprété selon son sens, l'art. 6 ch. 1 CEDH, art. 2e phrase, peut autoriser que dans un cas particulier l'accès à la salle d'audience soit interdit au public en général, mais pas à la presse. | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-387%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,737 | 117 Ia 387 | 117 Ia 387
Sachverhalt ab Seite 388
Gegen W. ist beim Bezirksgericht Zofingen ein Strafverfahren wegen wiederholter schändungsähnlicher Handlungen hängig. Es wird ihm zur Last gelegt, er habe als Physiotherapeut in seiner Praxis an Patientinnen während den therapeutischen Massagen unzüchtige Handlungen vorgenommen. Das Bezirksgericht Zofingen lud W. auf den 20. Juni 1991 zur Hauptverhandlung vor. Mit Eingabe vom 21. Mai 1991 beantragte er, es sei die Öffentlichkeit von der Hauptverhandlung auszuschliessen. Das Bezirksgericht beschloss am 30. Mai 1991, die Öffentlichkeit werde, mit Ausnahme der Pressevertreter, von der Hauptverhandlung ausgeschlossen. Eine dagegen erhobene Beschwerde des Angeklagten wies das Obergericht des Kantons Aargau ab.
W. reichte gegen den Entscheid des Obergerichts staatsrechtliche Beschwerde ein. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintreten kann.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Obergericht habe mit seinem Entscheid Art. 6 Ziff. 1 EMRK und damit gleichzeitig Art. 8 EMRK verletzt. Ausserdem habe es gegen Art. 4 BV verstossen, indem es "willkürlich und entgegen dem klaren Wortlaut von Art. 6 Ziff. 1 EMRK" angenommen habe, der Ausschluss der Öffentlichkeit von der Hauptverhandlung in dem gegen ihn hängigen Strafverfahren "impliziere nicht auch den Ausschluss der Pressevertreter". Da das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des Art. 6 Ziff. 1 EMRK frei prüft, kommt der Rüge der Verletzung von Art. 4 BV hier keine selbständige Bedeutung zu.
Art. 6 Ziff. 1 EMRK statuiert den Grundsatz der Öffentlichkeit der Verhandlung und nennt die Fälle, in denen von diesem Grundsatz abgewichen werden darf. Es fragt sich, ob diese Vorschrift der Prozesspartei einen Anspruch auf Ausschluss der Öffentlichkeit einräumt. Wird die Frage verneint, so ist der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid, mit dem sein Begehren um Ausschluss der Öffentlichkeit hinsichtlich der Pressevertreter abgelehnt wurde, nicht in rechtlich geschützten Interessen betroffen und daher nicht zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG). In der Lehre wird die Ansicht vertreten, ein Recht auf Nichtöffentlichkeit der Verhandlung lasse sich aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht ableiten (FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, 1985, N 87 zu Art. 6, S. 150; MIEHSLER/VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, 1986, N 338 zu Art. 6, S. 119). Das Bundesgericht hat in einem unveröffentlichten Urteil vom 6. Juni 1988 die Frage, ob diese Vorschrift ein solches Recht gewährleiste, offengelassen. Sie muss auch im vorliegenden Fall nicht entschieden werden, da die Beschwerde - wie sich im folgenden zeigen wird - offensichtlich unbegründet ist.
3. Art. 6 Ziff. 1 EMRK lautet wie folgt:
"Jedermann hat Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise
öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist gehört wird, und zwar
von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht,
das über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen oder über die
Stichhaltigkeit der gegen ihn erhobenen Anklage zu entscheiden hat. Das
Urteil muss öffentlich verkündet werden, jedoch kann die Presse und die
Öffentlichkeit während des gesamten Verfahrens oder eines Teiles desselben
im Interesse der Sittlichkeit, der öffentlichen Ordnung oder der
nationalen Sicherheit in einem demokratischen Staat ausgeschlossen werden,
oder wenn die Interessen von Jugendlichen oder der Schutz des Privatlebens
der Prozessparteien es verlangen, oder, und zwar unter besonderen
Umständen, wenn die öffentliche Verhandlung die Interessen der
Rechtspflege beeinträchtigen würde, in diesem Fall jedoch nur in dem nach
Auffassung des Gerichts erforderlichen Umfang."
Der in dieser Vorschrift enthaltene Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung bedeutet eine Absage an jede Form geheimer Kabinettsjustiz. Er soll durch die Kontrolle der Öffentlichkeit dem Angeschuldigten und allen übrigen am Prozess Beteiligten eine korrekte und gesetzmässige Behandlung gewährleisten. Der Öffentlichkeit soll darüber hinaus ermöglicht werden, Kenntnis davon zu erhalten, wie das Recht verwaltet und wie die Rechtspflege ausgeübt wird. Durch die Öffentlichkeit der Hauptverhandlung wird es der Allgemeinheit ermöglicht, den Strafprozess unmittelbar zu verfolgen. Die rechtsstaatliche und demokratische Bedeutung des Grundsatzes der Öffentlichkeit im Strafprozess lässt den Ausschluss der Öffentlichkeit nur zu, wenn es Gründe der staatlichen Sicherheit, öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit oder schützenswerte Interessen Privater vordringlich gebieten (BGE 113 Ia 416 f. E. 2c mit Hinweisen). In diesem Sinn sieht auch Art. 6 Ziff. 1 EMRK Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichkeit vor. Die Vorschrift umschreibt in Ziff. 1 Satz 2 die Fälle, in denen "die Presse und die Öffentlichkeit" von dem ganzen Verfahren oder einem Teil desselben ausgeschlossen werden können. Der Beschwerdeführer macht geltend, aus dieser Formulierung ergebe sich klar, dass die Presse und die Öffentlichkeit beim Vorliegen der in der Vorschrift genannten Voraussetzungen nur kumulativ vom Verfahren ausgeschlossen werden könnten. Er ist der Ansicht, wenn die Meinung bestanden hätte, dass zwar die Öffentlichkeit, nicht zugleich aber auch die Presse vom Verfahren ausgeschlossen werden könne, so wäre das in der Bestimmung zum Ausdruck gebracht worden, und zwar mit der Wendung "die Presse und/oder die Öffentlichkeit". Dieser Argumentation kann nicht beigepflichtet werden. Aus der Formulierung, dass in bestimmten Fällen "die Presse und die Öffentlichkeit" vom Verfahren ausgeschlossen werden können, ergibt sich nicht zwingend der Schluss, dass der Ausschluss der Öffentlichkeit in allen Fällen auch jenen der Presse umfasse, ein allein auf das allgemeine Publikum beschränkter Ausschluss mithin unzulässig sei. Der Passus, in dem von "Presse und Öffentlichkeit" die Rede ist, scheint nicht sehr glücklich redigiert zu sein, denn an sich gehören die Vertreter der Presse auch zur Öffentlichkeit. Vermutlich wollten die Staaten, die die EMRK schufen, zum Ausdruck bringen, dass die Presse nicht zu allen Gerichtsverhandlungen Zutritt haben muss, sondern dass auch ihr wie dem allgemeinen Publikum bei Bestehen eines Ausschlussgrundes der Zugang versagt werden kann. Über die hier interessierende Frage, ob bei Ausschluss des allgemeinen Publikums die Presse zugelassen werden kann, sagt bei dieser Auslegung der Text nichts aus. Die Annahme des Beschwerdeführers, die von der kantonalen Behörde im vorliegenden Fall gewählte Mittellösung sei unzulässig, läuft dem Sinn und Zweck des Art. 6 Ziff. 1 EMRK eindeutig zuwider. Diese Vorschrift umschreibt in Ziff. 1 Satz 2 die Voraussetzungen, unter denen von dem in Ziff. 1 Satz 1 statuierten Grundsatz der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung abgewichen werden darf. Sie sieht vor, dass Gründe der staatlichen Sicherheit, öffentlichen Ordnung und Sittlichkeit oder schützenswerte Interessen der Prozessparteien den Ausschluss der Presse und der Öffentlichkeit gebieten können. Bei der Frage, ob in einem bestimmten Fall vom Prinzip der Öffentlichkeit der Verhandlung abgewichen werden darf, geht es um die Abwägung der im Spiel liegenden Interessen. Es gibt Fälle, in denen es mit Rücksicht auf das Privatleben der Prozesspartei als geboten erscheint, das Publikum von der Verhandlung auszuschliessen, während es sich im Blick auf das berechtigte öffentliche Interesse an der Information der Allgemeinheit rechtfertigt, die Pressevertreter zuzulassen. In einem solchen Fall würde den privaten Interessen des Angeklagten nicht Rechnung getragen, wenn man im Blick auf das legitime Informationsinteresse der Allgemeinheit die Öffentlichkeit unbeschränkt zuliesse, und das berechtigte öffentliche Interesse an der Information bliebe unberücksichtigt, wenn die Öffentlichkeit ganz ausgeschlossen würde. Eine richtige Abwägung der Interessen, die nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK massgebend sind, führt in solchen Fällen zu der von der kantonalen Behörde gewählten Lösung, bei der das bedeutende Privatinteresse und das erhebliche öffentliche Interesse angemessen berücksichtigt sind. Demnach ergibt eine sinngemässe Auslegung des Art. 6 Ziff. 1 Satz 2 EMRK, dass es auch zulässig ist, nur das allgemeine Publikum von der Verhandlung auszuschliessen, die Presse dagegen zuzulassen.
Im vorliegenden Fall wurde eine solche Mittellösung gewählt und die Öffentlichkeit, mit Ausnahme der Pressevertreter, von der Hauptverhandlung ausgeschlossen. Das Obergericht führte im angefochtenen Entscheid aus, wenn Anhaltspunkte bestünden, dass ein Therapeut die Persönlichkeit und insbesondere das Schamgefühl seiner Patientinnen nicht respektiert habe, so liege es im Interesse der Öffentlichkeit, über den Ausgang der aus solchen Gründen eingeleiteten Strafverfahren orientiert zu werden. Dass der Beschwerdeführer durch eine Berichterstattung in der Presse gewisse Nachteile erleiden könne, sei nicht zu bestreiten. Diese müssten jedoch hingenommen werden. Wenn ein Beschuldigter der Begehung einer Straftat angeklagt und dies in der Öffentlichkeit bekanntgemacht werde, sei damit in der Regel eine Verminderung seines Ansehens verbunden. So verhalte es sich bereits für den "gewöhnlichen" Bürger und zwangsläufig um so mehr für denjenigen, welcher ein Geschäft betreibe und seine Dienste der Öffentlichkeit anbiete. Der Umstand, dass sein Ansehen in der Öffentlichkeit sich direkt auf seinen Umsatz niederschlage, dürfe jedoch nicht bewirken, dass aus diesem Grunde für allfällige von ihm begangene Straftaten der Grundsatz der Öffentlichkeit des Verfahrens eingeschränkt werden müsse. Andernfalls dürften Strafverfahren gegen Treuhänder, Ärzte, Anwälte, Unternehmer etc. stets nur unter Ausschluss der Öffentlichkeit durchgeführt werden. Es komme hinzu, dass sich Geschädigte, bevor sie zur Anzeige schritten, in der Regel mit Dritten über das Vorgefallene unterhalten und auf diese Weise Gerüchte in Umlauf gebracht würden. Werde der Angeklagte dann, wie der Beschwerdeführer das in seinem Fall in Anspruch nehme, freigesprochen, so werde er durch eine Pressenotiz bei den bereits eingeweihten Kreisen entlastet. Der übrigen Öffentlichkeit gegenüber werde sein Persönlichkeitsrecht geschützt, indem sich die Presse an die diesbezüglichen Bestimmungen zu halten und alles zu unterlassen habe, was direkte Rückschlüsse auf seine Person ermöglichen würde. Es bestehe somit kein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers, wonach die Presse von der Hauptverhandlung vor Bezirksgericht Zofingen ausgeschlossen werden müsste.
Diese vom Obergericht vorgenommene Abwägung der Interessen lässt sich nicht beanstanden. Das Gericht hat in überzeugender Weise dargelegt, dass im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse an der Information der Allgemeinheit über das Strafverfahren das Interesse des Beschwerdeführers am Schutz seiner privaten und geschäftlichen Sphäre überwiege. Es kann ihm daher keine unrichtige Auslegung des Art. 6 Ziff. 1 EMRK und somit auch kein Verstoss gegen Art. 8 EMRK zur Last gelegt werden, wenn es zum Schluss gelangte, es bestehe kein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers, wonach die Presse von der Hauptverhandlung in dem gegen ihn hängigen Strafverfahren ausgeschlossen werden müsste. | de | Art. 6 n. 1 CEDU; accesso alla sala d'udienza vietato al pubblico. Interpretato secondo il suo senso, l'art. 6 n. 1 seconda proposizione CEDU permette che in un caso particolare l'accesso alla sala d'udienza sia vietato al pubblico in generale, ma non alla stampa. | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-387%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,738 | 117 Ia 393 | 117 Ia 393
Sachverhalt ab Seite 393
Im Umfeld der Jugendunruhen im Zusammenhang mit der Schliessung des "Autonomen Jugendzentrums" in Zürich kam es am Abend des 10. Juli 1981 am Limmatquai zu Sachbeschädigungen, Auseinandersetzungen mit der Polizei und Festnahmen. J. veranlasste am 3. August 1981 eine Strafuntersuchung gegen mehrere Polizeibeamte sowie gegen Unbekannt. Er machte geltend, er sei während und nach seiner Festnahme am 10./11. Juli 1981 von Polizisten massiv geschlagen, getreten und beschimpft worden. Das betreffende Strafverfahren wurde von der Bezirksanwaltschaft Zürich am 6. März 1984 eingestellt.
Mit Klage vom 20. November 1985 verlangte J. von der Stadtgemeinde Zürich die Bezahlung einer Genugtuungsentschädigung von Fr. 10'000.-- sowie Schadenersatz von Fr. 3'400.-- nebst Zinsen. Das Bezirksgericht Zürich und das Obergericht (II. Zivilkammer) des Kantons Zürich wiesen die Klage mit Urteilen vom 4. September 1987 bzw. 5. September 1989 ab. Am 10. Oktober 1990 wies das Kassationsgericht des Kantons Zürich eine von J. gegen das zweitinstanzliche Urteil erhobene Nichtigkeitsbeschwerde ab.
Gegen die Urteile des Kassations- und des Obergerichtes gelangte J. mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Er rügt eine Verletzung von Art. 4 BV, Art. 7 der zürcherischen Kantonsverfassung, Art. 3 und 5 EMRK sowie des ungeschriebenen verfassungsmässigen Rechtes der persönlichen Freiheit. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 116 Ia 79 E. 1; BGE 114 Ia 81 E. 1, 223 E. 1b, 462 E. 1).
b) Die vorliegende Beschwerde richtet sich sowohl gegen das Urteil des Kassationsgerichtes des Kantons Zürich vom 10. Oktober 1990 als auch gegen das Urteil des Obergerichtes des Kantons Zürich vom 5. September 1989.
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde kann - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen - nur ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid angefochten werden (Art. 86 f. OG). Der Entscheid einer unteren Instanz kann dann mitangefochten werden, wenn die letzte kantonale Rechtsmittelinstanz nicht alle Fragen, die Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bilden, beurteilen konnte, oder wenn sie die Rügen nur mit einer engeren Kognition, als sie dem Bundesgericht zukommt, zu überprüfen befugt war. In solchen Fällen kann ausnahmsweise auch das vorangegangene kantonale Sachurteil mitangefochten werden. War jedoch die Überprüfungsbefugnis der letzten kantonalen Behörde nicht beschränkter als diejenige des Bundesgerichtes im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, so kann sich die Beschwerde nur gegen den letzten kantonalen Entscheid richten (BGE 115 Ia 414 f.; BGE 114 Ia 311 E. 3a mit Hinweisen).
aa) Die Kognition, über die das Kassationsgericht bei der Beurteilung der Nichtigkeitsbeschwerde gemäss § 281 ff. ZPO/ZH verfügte, war nicht eingeschränkter als die Überprüfungsbefugnis, die dem Bundesgericht bei Entscheid über die Rüge der Verletzung von Art. 4 BV zukommt (vgl. STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 2. Aufl., Zürich 1982, N 45 f. zu § 281; OSCAR VOGEL, Grundriss des Zivilprozessrechts, 2. Aufl., Bern 1988, S. 290 f.). Soweit mit der staatsrechtlichen Beschwerde auch das Urteil des Obergerichtes als gegen Art. 4 BV verstossend gerügt wird, kann daher nicht darauf eingetreten werden.
bb) Demgegenüber überprüft das Bundesgericht die Anwendung von kantonalem Verfassungsrecht grundsätzlich frei (BGE 114 Ia 170 E. 2b; BGE 112 Ia 342 E. 2 mit Hinweisen); ebenso besteht freie Kognition bei der Beurteilung von schwerwiegenden Eingriffen in die persönliche Freiheit (BGE 114 Ia 283 E. 3; BGE 112 Ia 162 f. E. 3a mit Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die kantonalen Instanzen hätten das Recht auf persönliche Freiheit, Art. 7 KV/ZH sowie Art. 3 und 5 EMRK verletzt, reicht die Kognition des Bundesgerichtes somit weiter als diejenige des Kassationsgerichtes, war doch bei der Beurteilung der kantonalen Nichtigkeitsbeschwerde lediglich zu prüfen, ob die Vorinstanz gegen "klares materielles Recht" verstossen hatte (§ 281 Ziff. 3 ZPO). Insofern könnte das Urteil des Obergerichtes mitangefochten werden. Dem Eintreten auf die genannten Rügen stehen jedoch die nachfolgenden Gründe entgegen (E. 1c).
c) Weil das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren nicht das vorangegangene kantonale Verfahren weiterführt, sondern als ausserordentliches Rechtsmittel ein selbständiges staatsgerichtliches Verfahren darstellt, das der Kontrolle kantonaler Hoheitsakte unter dem spezifischen Aspekt ihrer Verfassungsmässigkeit dient, prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene Rügen (BGE 115 Ia 14 E. 2b, 30 und 100 E. 5a). Zur tatsächlichen und rechtlichen Substantiierung von staatsrechtlichen Beschwerden hat der Beschwerdeführer gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG ausser dem wesentlichen Sachverhalt nicht nur die als verletzt behaupteten Rechtssätze zu nennen, sondern auch darzulegen, inwiefern diese Rechtssätze bzw. Rechte verletzt sein sollen (BGE 115 Ia 14 E. 2; BGE 110 Ia 3 E. 2a).
Diesen gesetzlichen Anforderungen vermag die Beschwerde nicht in allen Teilen zu genügen. Namentlich setzt sich der Beschwerdeführer mit der von ihm angerufenen verfassungsmässigen Garantie der persönlichen Freiheit bzw. mit Art. 3 und 5 EMRK und den Bestimmungen von Art. 7 KV/ZH sowie Art. 5 Ziff. 5 EMRK, welche bei rechtswidriger Festnahme einen Anspruch auf Schadenersatz und Genugtuung gewährleisten, nicht in einer den genannten Anforderungen genügenden Form auseinander. Er legt nicht dar, inwiefern die kantonalen Instanzen mit der - in erster Linie aus Beweisgründen erfolgten - Klageabweisung gegen die erwähnten verfassungsmässigen Individualrechte verstossen haben sollen. Mit Bezug auf jene Rügen kann daher auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
Wie aus den nachfolgenden Erwägungen ergeht, wäre die Beschwerde aber insoweit ohnehin unbegründet. Das Kassationsgericht ist nämlich ohne Verletzung von Art. 4 BV zum Schluss gekommen, dass die Verhaftung des Beschwerdeführers rechtmässig erfolgt sei und dass die von ihm behaupteten massiven Übergriffe durch Polizeibeamte nicht rechtsgenüglich bewiesen seien. Damit erwiese sich selbst bei Eintreten auf die entsprechenden Rügen der Vorwurf der Verletzung der persönlichen Freiheit und des Folterverbotes als ebenso unbegründet wie der Anspruch des Beschwerdeführers auf Schadenersatz und Genugtuung.
d) Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und brauchen nicht weiter erörtert zu werden. Auf die Beschwerde ist daher im aufgezeigten Umfang - nämlich hinsichtlich der Rügen der Verletzung von Art. 4 BV durch das Urteil des Kassationsgerichtes - einzutreten. | de | 1. Art. 86 f. OG. Letztinstanzlichkeit des angefochtenen Entscheides. Ob der Entscheid einer unteren kantonalen Instanz neben dem letztinstanzlichen Entscheid im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren mitangefochten werden kann, hängt von der Überprüfungsbefugnis der letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz ab (E. 1b).
2. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG.
Anforderungen an die Substantiierung einer staatsrechtlichen Beschwerde (E. 1c). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-393%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,739 | 117 Ia 393 | 117 Ia 393
Sachverhalt ab Seite 393
Im Umfeld der Jugendunruhen im Zusammenhang mit der Schliessung des "Autonomen Jugendzentrums" in Zürich kam es am Abend des 10. Juli 1981 am Limmatquai zu Sachbeschädigungen, Auseinandersetzungen mit der Polizei und Festnahmen. J. veranlasste am 3. August 1981 eine Strafuntersuchung gegen mehrere Polizeibeamte sowie gegen Unbekannt. Er machte geltend, er sei während und nach seiner Festnahme am 10./11. Juli 1981 von Polizisten massiv geschlagen, getreten und beschimpft worden. Das betreffende Strafverfahren wurde von der Bezirksanwaltschaft Zürich am 6. März 1984 eingestellt.
Mit Klage vom 20. November 1985 verlangte J. von der Stadtgemeinde Zürich die Bezahlung einer Genugtuungsentschädigung von Fr. 10'000.-- sowie Schadenersatz von Fr. 3'400.-- nebst Zinsen. Das Bezirksgericht Zürich und das Obergericht (II. Zivilkammer) des Kantons Zürich wiesen die Klage mit Urteilen vom 4. September 1987 bzw. 5. September 1989 ab. Am 10. Oktober 1990 wies das Kassationsgericht des Kantons Zürich eine von J. gegen das zweitinstanzliche Urteil erhobene Nichtigkeitsbeschwerde ab.
Gegen die Urteile des Kassations- und des Obergerichtes gelangte J. mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Er rügt eine Verletzung von Art. 4 BV, Art. 7 der zürcherischen Kantonsverfassung, Art. 3 und 5 EMRK sowie des ungeschriebenen verfassungsmässigen Rechtes der persönlichen Freiheit. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 116 Ia 79 E. 1; BGE 114 Ia 81 E. 1, 223 E. 1b, 462 E. 1).
b) Die vorliegende Beschwerde richtet sich sowohl gegen das Urteil des Kassationsgerichtes des Kantons Zürich vom 10. Oktober 1990 als auch gegen das Urteil des Obergerichtes des Kantons Zürich vom 5. September 1989.
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde kann - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen - nur ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid angefochten werden (Art. 86 f. OG). Der Entscheid einer unteren Instanz kann dann mitangefochten werden, wenn die letzte kantonale Rechtsmittelinstanz nicht alle Fragen, die Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bilden, beurteilen konnte, oder wenn sie die Rügen nur mit einer engeren Kognition, als sie dem Bundesgericht zukommt, zu überprüfen befugt war. In solchen Fällen kann ausnahmsweise auch das vorangegangene kantonale Sachurteil mitangefochten werden. War jedoch die Überprüfungsbefugnis der letzten kantonalen Behörde nicht beschränkter als diejenige des Bundesgerichtes im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, so kann sich die Beschwerde nur gegen den letzten kantonalen Entscheid richten (BGE 115 Ia 414 f.; BGE 114 Ia 311 E. 3a mit Hinweisen).
aa) Die Kognition, über die das Kassationsgericht bei der Beurteilung der Nichtigkeitsbeschwerde gemäss § 281 ff. ZPO/ZH verfügte, war nicht eingeschränkter als die Überprüfungsbefugnis, die dem Bundesgericht bei Entscheid über die Rüge der Verletzung von Art. 4 BV zukommt (vgl. STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 2. Aufl., Zürich 1982, N 45 f. zu § 281; OSCAR VOGEL, Grundriss des Zivilprozessrechts, 2. Aufl., Bern 1988, S. 290 f.). Soweit mit der staatsrechtlichen Beschwerde auch das Urteil des Obergerichtes als gegen Art. 4 BV verstossend gerügt wird, kann daher nicht darauf eingetreten werden.
bb) Demgegenüber überprüft das Bundesgericht die Anwendung von kantonalem Verfassungsrecht grundsätzlich frei (BGE 114 Ia 170 E. 2b; BGE 112 Ia 342 E. 2 mit Hinweisen); ebenso besteht freie Kognition bei der Beurteilung von schwerwiegenden Eingriffen in die persönliche Freiheit (BGE 114 Ia 283 E. 3; BGE 112 Ia 162 f. E. 3a mit Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die kantonalen Instanzen hätten das Recht auf persönliche Freiheit, Art. 7 KV/ZH sowie Art. 3 und 5 EMRK verletzt, reicht die Kognition des Bundesgerichtes somit weiter als diejenige des Kassationsgerichtes, war doch bei der Beurteilung der kantonalen Nichtigkeitsbeschwerde lediglich zu prüfen, ob die Vorinstanz gegen "klares materielles Recht" verstossen hatte (§ 281 Ziff. 3 ZPO). Insofern könnte das Urteil des Obergerichtes mitangefochten werden. Dem Eintreten auf die genannten Rügen stehen jedoch die nachfolgenden Gründe entgegen (E. 1c).
c) Weil das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren nicht das vorangegangene kantonale Verfahren weiterführt, sondern als ausserordentliches Rechtsmittel ein selbständiges staatsgerichtliches Verfahren darstellt, das der Kontrolle kantonaler Hoheitsakte unter dem spezifischen Aspekt ihrer Verfassungsmässigkeit dient, prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene Rügen (BGE 115 Ia 14 E. 2b, 30 und 100 E. 5a). Zur tatsächlichen und rechtlichen Substantiierung von staatsrechtlichen Beschwerden hat der Beschwerdeführer gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG ausser dem wesentlichen Sachverhalt nicht nur die als verletzt behaupteten Rechtssätze zu nennen, sondern auch darzulegen, inwiefern diese Rechtssätze bzw. Rechte verletzt sein sollen (BGE 115 Ia 14 E. 2; BGE 110 Ia 3 E. 2a).
Diesen gesetzlichen Anforderungen vermag die Beschwerde nicht in allen Teilen zu genügen. Namentlich setzt sich der Beschwerdeführer mit der von ihm angerufenen verfassungsmässigen Garantie der persönlichen Freiheit bzw. mit Art. 3 und 5 EMRK und den Bestimmungen von Art. 7 KV/ZH sowie Art. 5 Ziff. 5 EMRK, welche bei rechtswidriger Festnahme einen Anspruch auf Schadenersatz und Genugtuung gewährleisten, nicht in einer den genannten Anforderungen genügenden Form auseinander. Er legt nicht dar, inwiefern die kantonalen Instanzen mit der - in erster Linie aus Beweisgründen erfolgten - Klageabweisung gegen die erwähnten verfassungsmässigen Individualrechte verstossen haben sollen. Mit Bezug auf jene Rügen kann daher auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
Wie aus den nachfolgenden Erwägungen ergeht, wäre die Beschwerde aber insoweit ohnehin unbegründet. Das Kassationsgericht ist nämlich ohne Verletzung von Art. 4 BV zum Schluss gekommen, dass die Verhaftung des Beschwerdeführers rechtmässig erfolgt sei und dass die von ihm behaupteten massiven Übergriffe durch Polizeibeamte nicht rechtsgenüglich bewiesen seien. Damit erwiese sich selbst bei Eintreten auf die entsprechenden Rügen der Vorwurf der Verletzung der persönlichen Freiheit und des Folterverbotes als ebenso unbegründet wie der Anspruch des Beschwerdeführers auf Schadenersatz und Genugtuung.
d) Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und brauchen nicht weiter erörtert zu werden. Auf die Beschwerde ist daher im aufgezeigten Umfang - nämlich hinsichtlich der Rügen der Verletzung von Art. 4 BV durch das Urteil des Kassationsgerichtes - einzutreten. | de | 1. Art. 86 s. OJ. Recours contre une décision prise en dernière instance. Un recours de droit public peut, à certaines conditions, être dirigé simultanément contre la décision prise en dernière instance cantonale et contre celle de l'autorité cantonale inférieure: cela dépend du pouvoir d'examen de l'autorité cantonale de dernière instance (consid. 1b).
2. Art. 90 al. 1 let. b OJ.
Exigences quant à la motivation d'un recours de droit public (consid. 1c). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-393%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,740 | 117 Ia 393 | 117 Ia 393
Sachverhalt ab Seite 393
Im Umfeld der Jugendunruhen im Zusammenhang mit der Schliessung des "Autonomen Jugendzentrums" in Zürich kam es am Abend des 10. Juli 1981 am Limmatquai zu Sachbeschädigungen, Auseinandersetzungen mit der Polizei und Festnahmen. J. veranlasste am 3. August 1981 eine Strafuntersuchung gegen mehrere Polizeibeamte sowie gegen Unbekannt. Er machte geltend, er sei während und nach seiner Festnahme am 10./11. Juli 1981 von Polizisten massiv geschlagen, getreten und beschimpft worden. Das betreffende Strafverfahren wurde von der Bezirksanwaltschaft Zürich am 6. März 1984 eingestellt.
Mit Klage vom 20. November 1985 verlangte J. von der Stadtgemeinde Zürich die Bezahlung einer Genugtuungsentschädigung von Fr. 10'000.-- sowie Schadenersatz von Fr. 3'400.-- nebst Zinsen. Das Bezirksgericht Zürich und das Obergericht (II. Zivilkammer) des Kantons Zürich wiesen die Klage mit Urteilen vom 4. September 1987 bzw. 5. September 1989 ab. Am 10. Oktober 1990 wies das Kassationsgericht des Kantons Zürich eine von J. gegen das zweitinstanzliche Urteil erhobene Nichtigkeitsbeschwerde ab.
Gegen die Urteile des Kassations- und des Obergerichtes gelangte J. mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Er rügt eine Verletzung von Art. 4 BV, Art. 7 der zürcherischen Kantonsverfassung, Art. 3 und 5 EMRK sowie des ungeschriebenen verfassungsmässigen Rechtes der persönlichen Freiheit. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 116 Ia 79 E. 1; BGE 114 Ia 81 E. 1, 223 E. 1b, 462 E. 1).
b) Die vorliegende Beschwerde richtet sich sowohl gegen das Urteil des Kassationsgerichtes des Kantons Zürich vom 10. Oktober 1990 als auch gegen das Urteil des Obergerichtes des Kantons Zürich vom 5. September 1989.
Mit der staatsrechtlichen Beschwerde kann - von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen - nur ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid angefochten werden (Art. 86 f. OG). Der Entscheid einer unteren Instanz kann dann mitangefochten werden, wenn die letzte kantonale Rechtsmittelinstanz nicht alle Fragen, die Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bilden, beurteilen konnte, oder wenn sie die Rügen nur mit einer engeren Kognition, als sie dem Bundesgericht zukommt, zu überprüfen befugt war. In solchen Fällen kann ausnahmsweise auch das vorangegangene kantonale Sachurteil mitangefochten werden. War jedoch die Überprüfungsbefugnis der letzten kantonalen Behörde nicht beschränkter als diejenige des Bundesgerichtes im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, so kann sich die Beschwerde nur gegen den letzten kantonalen Entscheid richten (BGE 115 Ia 414 f.; BGE 114 Ia 311 E. 3a mit Hinweisen).
aa) Die Kognition, über die das Kassationsgericht bei der Beurteilung der Nichtigkeitsbeschwerde gemäss § 281 ff. ZPO/ZH verfügte, war nicht eingeschränkter als die Überprüfungsbefugnis, die dem Bundesgericht bei Entscheid über die Rüge der Verletzung von Art. 4 BV zukommt (vgl. STRÄULI/MESSMER, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 2. Aufl., Zürich 1982, N 45 f. zu § 281; OSCAR VOGEL, Grundriss des Zivilprozessrechts, 2. Aufl., Bern 1988, S. 290 f.). Soweit mit der staatsrechtlichen Beschwerde auch das Urteil des Obergerichtes als gegen Art. 4 BV verstossend gerügt wird, kann daher nicht darauf eingetreten werden.
bb) Demgegenüber überprüft das Bundesgericht die Anwendung von kantonalem Verfassungsrecht grundsätzlich frei (BGE 114 Ia 170 E. 2b; BGE 112 Ia 342 E. 2 mit Hinweisen); ebenso besteht freie Kognition bei der Beurteilung von schwerwiegenden Eingriffen in die persönliche Freiheit (BGE 114 Ia 283 E. 3; BGE 112 Ia 162 f. E. 3a mit Hinweisen). Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die kantonalen Instanzen hätten das Recht auf persönliche Freiheit, Art. 7 KV/ZH sowie Art. 3 und 5 EMRK verletzt, reicht die Kognition des Bundesgerichtes somit weiter als diejenige des Kassationsgerichtes, war doch bei der Beurteilung der kantonalen Nichtigkeitsbeschwerde lediglich zu prüfen, ob die Vorinstanz gegen "klares materielles Recht" verstossen hatte (§ 281 Ziff. 3 ZPO). Insofern könnte das Urteil des Obergerichtes mitangefochten werden. Dem Eintreten auf die genannten Rügen stehen jedoch die nachfolgenden Gründe entgegen (E. 1c).
c) Weil das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren nicht das vorangegangene kantonale Verfahren weiterführt, sondern als ausserordentliches Rechtsmittel ein selbständiges staatsgerichtliches Verfahren darstellt, das der Kontrolle kantonaler Hoheitsakte unter dem spezifischen Aspekt ihrer Verfassungsmässigkeit dient, prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene Rügen (BGE 115 Ia 14 E. 2b, 30 und 100 E. 5a). Zur tatsächlichen und rechtlichen Substantiierung von staatsrechtlichen Beschwerden hat der Beschwerdeführer gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG ausser dem wesentlichen Sachverhalt nicht nur die als verletzt behaupteten Rechtssätze zu nennen, sondern auch darzulegen, inwiefern diese Rechtssätze bzw. Rechte verletzt sein sollen (BGE 115 Ia 14 E. 2; BGE 110 Ia 3 E. 2a).
Diesen gesetzlichen Anforderungen vermag die Beschwerde nicht in allen Teilen zu genügen. Namentlich setzt sich der Beschwerdeführer mit der von ihm angerufenen verfassungsmässigen Garantie der persönlichen Freiheit bzw. mit Art. 3 und 5 EMRK und den Bestimmungen von Art. 7 KV/ZH sowie Art. 5 Ziff. 5 EMRK, welche bei rechtswidriger Festnahme einen Anspruch auf Schadenersatz und Genugtuung gewährleisten, nicht in einer den genannten Anforderungen genügenden Form auseinander. Er legt nicht dar, inwiefern die kantonalen Instanzen mit der - in erster Linie aus Beweisgründen erfolgten - Klageabweisung gegen die erwähnten verfassungsmässigen Individualrechte verstossen haben sollen. Mit Bezug auf jene Rügen kann daher auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
Wie aus den nachfolgenden Erwägungen ergeht, wäre die Beschwerde aber insoweit ohnehin unbegründet. Das Kassationsgericht ist nämlich ohne Verletzung von Art. 4 BV zum Schluss gekommen, dass die Verhaftung des Beschwerdeführers rechtmässig erfolgt sei und dass die von ihm behaupteten massiven Übergriffe durch Polizeibeamte nicht rechtsgenüglich bewiesen seien. Damit erwiese sich selbst bei Eintreten auf die entsprechenden Rügen der Vorwurf der Verletzung der persönlichen Freiheit und des Folterverbotes als ebenso unbegründet wie der Anspruch des Beschwerdeführers auf Schadenersatz und Genugtuung.
d) Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und brauchen nicht weiter erörtert zu werden. Auf die Beschwerde ist daher im aufgezeigten Umfang - nämlich hinsichtlich der Rügen der Verletzung von Art. 4 BV durch das Urteil des Kassationsgerichtes - einzutreten. | de | 1. Art. 86 seg. OG. Ricorso contro una decisione emanata in ultima istanza. Dipende dal potere d'esame dell'autorità cantonale di ultima istanza se un ricorso di diritto pubblico possa essere diretto simultaneamente contro la decisione di tale autorità e contro quella dell'autorità cantonale inferiore (consid. 1b).
2. Art. 90 cpv. 1 lett. b OG.
Requisiti relativi alla motivazione di un ricorso di diritto pubblico (consid. 1c). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-393%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,741 | 117 Ia 396 | 117 Ia 396
Sachverhalt ab Seite 397
Über die Intercontinental Brokerage Corporation (ICB) mit Sitz in den Vereinigten Staaten und über deren Tochter ICB GmbH mit Sitz in Düsseldorf wurden vom Amtsgericht Düsseldorf am 6. April 1990 sogenannte Anschlusskonkurse eröffnet. Mit Verfügung vom 9. Juli 1990 anerkannte der Konkursrichter des Bezirkes Zürich diese Konkurse im Sinne von Art. 166 ff. IPRG. Mit Eingabe vom 11. Juli 1990 ersuchte Karl-Heinz Herborg, der für eine Forderung von Fr. 6'083'141.70 auf Guthaben der ICB bei einem Bankinstitut in Zürich einen Arrest erwirkt hatte, um Akteneinsicht sowie um Zulassung als Nebenintervenient und beantragte Abweisung des Gesuchs um Anerkennung des Anschlusskonkursdekrets. Mit Verfügung vom 12. Juli 1990 wies der Konkursrichter diese Begehren ab. Dagegen rekurrierte Karl-Heinz Herborg an das Obergericht des Kantons Zürich. Dieses nahm den Rekurs als Einsprache entgegen, wies jedoch das Begehren auf Abweisung des Gesuchs um Anerkennung des Anschlusskonkurses mit Entscheid vom 9. Oktober 1990 ab. Gegen diesen Entscheid erhob Karl-Heinz Herborg neben einer Berufung an das Bundesgericht, auf die mit Urteil vom 19. März 1991 nicht eingetreten wurde, Nichtigkeitsbeschwerde an das Kassationsgericht des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 2. September 1991 hiess dieses die Nichtigkeitsbeschwerde gut und wies die Sache im Sinne der Erwägungen zu neuem Entscheid an das Obergericht zurück. Gegen den Entscheid des Kassationsgerichts hat die Konkursmasse Intercontinental Brokerage Corporation staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV eingereicht.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung von Art. 4 BV sind nach Art. 87 OG erst gegen letztinstanzliche Endentscheide zulässig, gegen letztinstanzliche Zwischenentscheide nur, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben. Als Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG wird jeder Entscheid betrachtet, der ein Verfahren vorbehältlich der Weiterziehung an eine höhere Instanz abschliesst, sei es durch einen Entscheid in der Sache selbst, sei es aus prozessualen Gründen. Zwischenentscheide sind dagegen solche Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen, sondern bloss einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid darstellen, gleichgültig, ob sie eine Verfahrensfrage oder - vorausnehmend - eine Frage des materiellen Rechts zum Gegenstand haben (BGE 116 II 82, BGE 115 Ia 317, BGE 115 II 104 E. 2a, mit Hinweisen). Das Kassationsgericht hat den Zivilprozess zwischen den Parteien nicht beendigt, sondern es hat das obergerichtliche Urteil aufgehoben und die Sache zu neuer Entscheidung an das Obergericht zurückgewiesen. Rückweisungsentscheide gelten aber nach ständiger Rechtsprechung als Zwischenentscheide (BGE 106 Ia 228 E. 2 und 233 E. 3b).
Der Rückweisungsentscheid des Kassationsgerichts hat für die Beschwerdeführerin keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge. Das wäre nur dann der Fall, wenn der Nachteil auch durch einen für die Beschwerdeführerin günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden könnte (BGE 115 Ia 314 E. 2c und 319, BGE 115 II 104 E. 2b, mit Hinweisen). An dieser Voraussetzung fehlt es hier. Zunächst kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Obergericht in seinem neuen Urteil, das es in Berücksichtigung der Erwägungen des Kassationsgerichts zu fällen hat, wiederum zum gleichen Ergebnis gelangt, wenn auch mit einer anderen Begründung. Sollte das neue Urteil aber für die Beschwerdeführerin ungünstiger ausfallen, so könnte sie dagegen Nichtigkeitsbeschwerde und gegen einen negativen Entscheid des Kassationsgerichts gegebenenfalls wiederum staatsrechtliche Beschwerde erheben, mit der auch der vorliegende Zwischenentscheid vom 2. September 1991 angefochten werden könnte. Insbesondere kann die Frage, ob der Beschwerdegegner überhaupt zum Verfahrensbeitritt legitimiert sei, ohne rechtlichen Nachteil für die Beschwerdeführerin auch noch im Anschluss an den Endentscheid aufgeworfen werden. Dass der Prozess durch das Rückweisungsverfahren verlängert und verteuert wird, bildet eine Beeinträchtigung bloss tatsächlicher Natur und ist daher ohne Belang (BGE 116 II 83, 115 Ia 314 E. 2c und 319, 115 II 104 E. 2b, 106 Ia 233/234 E. 3c, mit Hinweisen).
2. Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, sie habe die Zulässigkeit der vom Beschwerdegegner erhobenen Nichtigkeitsbeschwerde bestritten, da dieser nicht legitimiert sei, als Nebenintervenient oder sonstiger Berechtigter seine Rechte als Gläubiger im Verfahren auf Anerkennung des im Ausland eröffneten Konkurses wahrzunehmen. Das Bundesgericht sei aber in den nicht veröffentlichten Urteilen vom 14. März 1956 und vom 16. November 1960 auf staatsrechtliche Beschwerden gegen Rückweisungsentscheide des Kassationsgerichts des Kantons Zürich, in welchen die Zulässigkeit der Nichtigkeitsbeschwerde bestritten worden sei, eingetreten.
Die in Art. 87 OG vorgesehene Beschränkung der Anfechtbarkeit letztinstanzlicher Zwischenentscheide gilt in der Tat nicht absolut. Vielmehr lässt die Rechtsprechung Ausnahmen zu bei Entscheiden über gerichtsorganisatorische Fragen, die ihrer Natur nach endgültig zu erledigen sind, bevor das Verfahren weitergeführt werden kann. Dazu gehören namentlich Entscheide über die Zusammensetzung des Gerichts und solche über die örtliche und sachliche Zuständigkeit (BGE 115 Ia 313 E. 2a und 317/318, mit Hinweisen). In BGE 87 I 177 /178 und 373 hat das Bundesgericht unter Hinweis auf die beiden von der Beschwerdeführerin erwähnten Entscheide ausgeführt, es sei in Anwendung dieser Rechtsprechung unter anderem auch auf staatsrechtliche Beschwerden eingetreten, mit denen im Anschluss an einen Zwischenentscheid über ein ausserordentliches Rechtsmittel dessen Zulässigkeit angefochten worden sei, so insbesondere auf Beschwerden gegen Rückweisungsentscheide des Zürcher Kassationsgerichts, mit denen die Zulässigkeit der Kassationsbeschwerde bestritten worden sei. Im Entscheid Trillhaase vom 16. November 1960, auf welchen sich diese Bemerkung bezieht, ging es indessen lediglich um die sachliche Zuständigkeit des Kassationsgerichts, die nach der erwähnten Rechtsprechung ohnehin sofort überprüfbar ist, worauf Ludwig (Endentscheid, Zwischenentscheid und Letztinstanzlichkeit im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, ZBJV 110/1974 S. 185) zu Recht hinweist. Die sachliche Zuständigkeit des Kassationsgerichts war im vorliegenden Fall indessen nicht streitig, konnte doch keinem Zweifel unterliegen, dass gegen den obergerichtlichen Entscheid die Nichtigkeitsbeschwerde an sich gegeben und dass das Kassationsgericht zur Prüfung der damit erhobenen Rügen sachlich zuständig war. Fraglich war nur, ob der Beschwerdegegner zum Verfahrensbeitritt befugt war. Indem das Kassationsgericht diese Frage bejahte, entschied es jedoch nicht über seine sachliche Zuständigkeit, sondern es beurteilte nur eine Vorfrage, die schon vom Obergericht geprüft und im gleichen Sinn beantwortet worden war, nicht anders, als wenn es in einem gewöhnlichen Zivilprozess beispielsweise die Einrede der fehlenden Aktivlegitimation verworfen hätte. Dass von der Beantwortung dieser Vorfrage auch die Legitimation zur Erhebung der Nichtigkeitsbeschwerde abhing, vermag daran nichts zu ändern. Hätte das Obergericht die Zulässigkeit der Intervention des Beschwerdegegners in einem selbständigen Vorentscheid bejaht, wäre gegen seinen Entscheid die staatsrechtliche Beschwerde nur unter den Voraussetzungen von Art. 87 OG zulässig gewesen. Es ist nicht einzusehen, weshalb es sich anders verhalten soll, wenn ein Kassationsverfahren dazwischengeschaltet bzw. der Vorentscheid vom Kassationsgericht bestätigt wird. Da der angefochtene Entscheid für die Beschwerdeführerin nach dem Gesagten keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat, kann demzufolge auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten werden. | de | Art. 87 OG. 1. Der Entscheid, mit dem ein Urteil von einer Rechtsmittelinstanz aufgehoben und die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, ist ein Zwischenentscheid, der für den Betroffenen keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Auf eine dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist daher nicht einzutreten (E. 1).
2. Eine Ausnahme ist nur dann gegeben, wenn die sachliche Zuständigkeit der Rechtsmittelinstanz streitig ist, was im vorliegenden Fall nicht zutrifft (E. 2). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-396%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,742 | 117 Ia 396 | 117 Ia 396
Sachverhalt ab Seite 397
Über die Intercontinental Brokerage Corporation (ICB) mit Sitz in den Vereinigten Staaten und über deren Tochter ICB GmbH mit Sitz in Düsseldorf wurden vom Amtsgericht Düsseldorf am 6. April 1990 sogenannte Anschlusskonkurse eröffnet. Mit Verfügung vom 9. Juli 1990 anerkannte der Konkursrichter des Bezirkes Zürich diese Konkurse im Sinne von Art. 166 ff. IPRG. Mit Eingabe vom 11. Juli 1990 ersuchte Karl-Heinz Herborg, der für eine Forderung von Fr. 6'083'141.70 auf Guthaben der ICB bei einem Bankinstitut in Zürich einen Arrest erwirkt hatte, um Akteneinsicht sowie um Zulassung als Nebenintervenient und beantragte Abweisung des Gesuchs um Anerkennung des Anschlusskonkursdekrets. Mit Verfügung vom 12. Juli 1990 wies der Konkursrichter diese Begehren ab. Dagegen rekurrierte Karl-Heinz Herborg an das Obergericht des Kantons Zürich. Dieses nahm den Rekurs als Einsprache entgegen, wies jedoch das Begehren auf Abweisung des Gesuchs um Anerkennung des Anschlusskonkurses mit Entscheid vom 9. Oktober 1990 ab. Gegen diesen Entscheid erhob Karl-Heinz Herborg neben einer Berufung an das Bundesgericht, auf die mit Urteil vom 19. März 1991 nicht eingetreten wurde, Nichtigkeitsbeschwerde an das Kassationsgericht des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 2. September 1991 hiess dieses die Nichtigkeitsbeschwerde gut und wies die Sache im Sinne der Erwägungen zu neuem Entscheid an das Obergericht zurück. Gegen den Entscheid des Kassationsgerichts hat die Konkursmasse Intercontinental Brokerage Corporation staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV eingereicht.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung von Art. 4 BV sind nach Art. 87 OG erst gegen letztinstanzliche Endentscheide zulässig, gegen letztinstanzliche Zwischenentscheide nur, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben. Als Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG wird jeder Entscheid betrachtet, der ein Verfahren vorbehältlich der Weiterziehung an eine höhere Instanz abschliesst, sei es durch einen Entscheid in der Sache selbst, sei es aus prozessualen Gründen. Zwischenentscheide sind dagegen solche Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen, sondern bloss einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid darstellen, gleichgültig, ob sie eine Verfahrensfrage oder - vorausnehmend - eine Frage des materiellen Rechts zum Gegenstand haben (BGE 116 II 82, BGE 115 Ia 317, BGE 115 II 104 E. 2a, mit Hinweisen). Das Kassationsgericht hat den Zivilprozess zwischen den Parteien nicht beendigt, sondern es hat das obergerichtliche Urteil aufgehoben und die Sache zu neuer Entscheidung an das Obergericht zurückgewiesen. Rückweisungsentscheide gelten aber nach ständiger Rechtsprechung als Zwischenentscheide (BGE 106 Ia 228 E. 2 und 233 E. 3b).
Der Rückweisungsentscheid des Kassationsgerichts hat für die Beschwerdeführerin keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge. Das wäre nur dann der Fall, wenn der Nachteil auch durch einen für die Beschwerdeführerin günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden könnte (BGE 115 Ia 314 E. 2c und 319, BGE 115 II 104 E. 2b, mit Hinweisen). An dieser Voraussetzung fehlt es hier. Zunächst kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Obergericht in seinem neuen Urteil, das es in Berücksichtigung der Erwägungen des Kassationsgerichts zu fällen hat, wiederum zum gleichen Ergebnis gelangt, wenn auch mit einer anderen Begründung. Sollte das neue Urteil aber für die Beschwerdeführerin ungünstiger ausfallen, so könnte sie dagegen Nichtigkeitsbeschwerde und gegen einen negativen Entscheid des Kassationsgerichts gegebenenfalls wiederum staatsrechtliche Beschwerde erheben, mit der auch der vorliegende Zwischenentscheid vom 2. September 1991 angefochten werden könnte. Insbesondere kann die Frage, ob der Beschwerdegegner überhaupt zum Verfahrensbeitritt legitimiert sei, ohne rechtlichen Nachteil für die Beschwerdeführerin auch noch im Anschluss an den Endentscheid aufgeworfen werden. Dass der Prozess durch das Rückweisungsverfahren verlängert und verteuert wird, bildet eine Beeinträchtigung bloss tatsächlicher Natur und ist daher ohne Belang (BGE 116 II 83, 115 Ia 314 E. 2c und 319, 115 II 104 E. 2b, 106 Ia 233/234 E. 3c, mit Hinweisen).
2. Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, sie habe die Zulässigkeit der vom Beschwerdegegner erhobenen Nichtigkeitsbeschwerde bestritten, da dieser nicht legitimiert sei, als Nebenintervenient oder sonstiger Berechtigter seine Rechte als Gläubiger im Verfahren auf Anerkennung des im Ausland eröffneten Konkurses wahrzunehmen. Das Bundesgericht sei aber in den nicht veröffentlichten Urteilen vom 14. März 1956 und vom 16. November 1960 auf staatsrechtliche Beschwerden gegen Rückweisungsentscheide des Kassationsgerichts des Kantons Zürich, in welchen die Zulässigkeit der Nichtigkeitsbeschwerde bestritten worden sei, eingetreten.
Die in Art. 87 OG vorgesehene Beschränkung der Anfechtbarkeit letztinstanzlicher Zwischenentscheide gilt in der Tat nicht absolut. Vielmehr lässt die Rechtsprechung Ausnahmen zu bei Entscheiden über gerichtsorganisatorische Fragen, die ihrer Natur nach endgültig zu erledigen sind, bevor das Verfahren weitergeführt werden kann. Dazu gehören namentlich Entscheide über die Zusammensetzung des Gerichts und solche über die örtliche und sachliche Zuständigkeit (BGE 115 Ia 313 E. 2a und 317/318, mit Hinweisen). In BGE 87 I 177 /178 und 373 hat das Bundesgericht unter Hinweis auf die beiden von der Beschwerdeführerin erwähnten Entscheide ausgeführt, es sei in Anwendung dieser Rechtsprechung unter anderem auch auf staatsrechtliche Beschwerden eingetreten, mit denen im Anschluss an einen Zwischenentscheid über ein ausserordentliches Rechtsmittel dessen Zulässigkeit angefochten worden sei, so insbesondere auf Beschwerden gegen Rückweisungsentscheide des Zürcher Kassationsgerichts, mit denen die Zulässigkeit der Kassationsbeschwerde bestritten worden sei. Im Entscheid Trillhaase vom 16. November 1960, auf welchen sich diese Bemerkung bezieht, ging es indessen lediglich um die sachliche Zuständigkeit des Kassationsgerichts, die nach der erwähnten Rechtsprechung ohnehin sofort überprüfbar ist, worauf Ludwig (Endentscheid, Zwischenentscheid und Letztinstanzlichkeit im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, ZBJV 110/1974 S. 185) zu Recht hinweist. Die sachliche Zuständigkeit des Kassationsgerichts war im vorliegenden Fall indessen nicht streitig, konnte doch keinem Zweifel unterliegen, dass gegen den obergerichtlichen Entscheid die Nichtigkeitsbeschwerde an sich gegeben und dass das Kassationsgericht zur Prüfung der damit erhobenen Rügen sachlich zuständig war. Fraglich war nur, ob der Beschwerdegegner zum Verfahrensbeitritt befugt war. Indem das Kassationsgericht diese Frage bejahte, entschied es jedoch nicht über seine sachliche Zuständigkeit, sondern es beurteilte nur eine Vorfrage, die schon vom Obergericht geprüft und im gleichen Sinn beantwortet worden war, nicht anders, als wenn es in einem gewöhnlichen Zivilprozess beispielsweise die Einrede der fehlenden Aktivlegitimation verworfen hätte. Dass von der Beantwortung dieser Vorfrage auch die Legitimation zur Erhebung der Nichtigkeitsbeschwerde abhing, vermag daran nichts zu ändern. Hätte das Obergericht die Zulässigkeit der Intervention des Beschwerdegegners in einem selbständigen Vorentscheid bejaht, wäre gegen seinen Entscheid die staatsrechtliche Beschwerde nur unter den Voraussetzungen von Art. 87 OG zulässig gewesen. Es ist nicht einzusehen, weshalb es sich anders verhalten soll, wenn ein Kassationsverfahren dazwischengeschaltet bzw. der Vorentscheid vom Kassationsgericht bestätigt wird. Da der angefochtene Entscheid für die Beschwerdeführerin nach dem Gesagten keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat, kann demzufolge auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten werden. | de | Art. 87 OJ. 1. La décision, par laquelle une juridiction de recours annule un jugement et renvoie l'affaire à l'autorité inférieure pour nouvelle décision, constitue une décision incidente qui n'entraîne pour l'intéressé aucun dommage irréparable. Il n'y a donc pas lieu d'entrer en matière sur un recours de droit public formé contre une telle décision (consid. 1).
2. Une exception ne doit être faite qu'autant que la compétence de la juridiction de recours à raison de la matière est litigieuse, ce qui n'est pas le cas en l'espèce (consid. 2). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-396%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 397
Über die Intercontinental Brokerage Corporation (ICB) mit Sitz in den Vereinigten Staaten und über deren Tochter ICB GmbH mit Sitz in Düsseldorf wurden vom Amtsgericht Düsseldorf am 6. April 1990 sogenannte Anschlusskonkurse eröffnet. Mit Verfügung vom 9. Juli 1990 anerkannte der Konkursrichter des Bezirkes Zürich diese Konkurse im Sinne von Art. 166 ff. IPRG. Mit Eingabe vom 11. Juli 1990 ersuchte Karl-Heinz Herborg, der für eine Forderung von Fr. 6'083'141.70 auf Guthaben der ICB bei einem Bankinstitut in Zürich einen Arrest erwirkt hatte, um Akteneinsicht sowie um Zulassung als Nebenintervenient und beantragte Abweisung des Gesuchs um Anerkennung des Anschlusskonkursdekrets. Mit Verfügung vom 12. Juli 1990 wies der Konkursrichter diese Begehren ab. Dagegen rekurrierte Karl-Heinz Herborg an das Obergericht des Kantons Zürich. Dieses nahm den Rekurs als Einsprache entgegen, wies jedoch das Begehren auf Abweisung des Gesuchs um Anerkennung des Anschlusskonkurses mit Entscheid vom 9. Oktober 1990 ab. Gegen diesen Entscheid erhob Karl-Heinz Herborg neben einer Berufung an das Bundesgericht, auf die mit Urteil vom 19. März 1991 nicht eingetreten wurde, Nichtigkeitsbeschwerde an das Kassationsgericht des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 2. September 1991 hiess dieses die Nichtigkeitsbeschwerde gut und wies die Sache im Sinne der Erwägungen zu neuem Entscheid an das Obergericht zurück. Gegen den Entscheid des Kassationsgerichts hat die Konkursmasse Intercontinental Brokerage Corporation staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV eingereicht.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Staatsrechtliche Beschwerden wegen Verletzung von Art. 4 BV sind nach Art. 87 OG erst gegen letztinstanzliche Endentscheide zulässig, gegen letztinstanzliche Zwischenentscheide nur, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge haben. Als Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG wird jeder Entscheid betrachtet, der ein Verfahren vorbehältlich der Weiterziehung an eine höhere Instanz abschliesst, sei es durch einen Entscheid in der Sache selbst, sei es aus prozessualen Gründen. Zwischenentscheide sind dagegen solche Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen, sondern bloss einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid darstellen, gleichgültig, ob sie eine Verfahrensfrage oder - vorausnehmend - eine Frage des materiellen Rechts zum Gegenstand haben (BGE 116 II 82, BGE 115 Ia 317, BGE 115 II 104 E. 2a, mit Hinweisen). Das Kassationsgericht hat den Zivilprozess zwischen den Parteien nicht beendigt, sondern es hat das obergerichtliche Urteil aufgehoben und die Sache zu neuer Entscheidung an das Obergericht zurückgewiesen. Rückweisungsentscheide gelten aber nach ständiger Rechtsprechung als Zwischenentscheide (BGE 106 Ia 228 E. 2 und 233 E. 3b).
Der Rückweisungsentscheid des Kassationsgerichts hat für die Beschwerdeführerin keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge. Das wäre nur dann der Fall, wenn der Nachteil auch durch einen für die Beschwerdeführerin günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden könnte (BGE 115 Ia 314 E. 2c und 319, BGE 115 II 104 E. 2b, mit Hinweisen). An dieser Voraussetzung fehlt es hier. Zunächst kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Obergericht in seinem neuen Urteil, das es in Berücksichtigung der Erwägungen des Kassationsgerichts zu fällen hat, wiederum zum gleichen Ergebnis gelangt, wenn auch mit einer anderen Begründung. Sollte das neue Urteil aber für die Beschwerdeführerin ungünstiger ausfallen, so könnte sie dagegen Nichtigkeitsbeschwerde und gegen einen negativen Entscheid des Kassationsgerichts gegebenenfalls wiederum staatsrechtliche Beschwerde erheben, mit der auch der vorliegende Zwischenentscheid vom 2. September 1991 angefochten werden könnte. Insbesondere kann die Frage, ob der Beschwerdegegner überhaupt zum Verfahrensbeitritt legitimiert sei, ohne rechtlichen Nachteil für die Beschwerdeführerin auch noch im Anschluss an den Endentscheid aufgeworfen werden. Dass der Prozess durch das Rückweisungsverfahren verlängert und verteuert wird, bildet eine Beeinträchtigung bloss tatsächlicher Natur und ist daher ohne Belang (BGE 116 II 83, 115 Ia 314 E. 2c und 319, 115 II 104 E. 2b, 106 Ia 233/234 E. 3c, mit Hinweisen).
2. Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, sie habe die Zulässigkeit der vom Beschwerdegegner erhobenen Nichtigkeitsbeschwerde bestritten, da dieser nicht legitimiert sei, als Nebenintervenient oder sonstiger Berechtigter seine Rechte als Gläubiger im Verfahren auf Anerkennung des im Ausland eröffneten Konkurses wahrzunehmen. Das Bundesgericht sei aber in den nicht veröffentlichten Urteilen vom 14. März 1956 und vom 16. November 1960 auf staatsrechtliche Beschwerden gegen Rückweisungsentscheide des Kassationsgerichts des Kantons Zürich, in welchen die Zulässigkeit der Nichtigkeitsbeschwerde bestritten worden sei, eingetreten.
Die in Art. 87 OG vorgesehene Beschränkung der Anfechtbarkeit letztinstanzlicher Zwischenentscheide gilt in der Tat nicht absolut. Vielmehr lässt die Rechtsprechung Ausnahmen zu bei Entscheiden über gerichtsorganisatorische Fragen, die ihrer Natur nach endgültig zu erledigen sind, bevor das Verfahren weitergeführt werden kann. Dazu gehören namentlich Entscheide über die Zusammensetzung des Gerichts und solche über die örtliche und sachliche Zuständigkeit (BGE 115 Ia 313 E. 2a und 317/318, mit Hinweisen). In BGE 87 I 177 /178 und 373 hat das Bundesgericht unter Hinweis auf die beiden von der Beschwerdeführerin erwähnten Entscheide ausgeführt, es sei in Anwendung dieser Rechtsprechung unter anderem auch auf staatsrechtliche Beschwerden eingetreten, mit denen im Anschluss an einen Zwischenentscheid über ein ausserordentliches Rechtsmittel dessen Zulässigkeit angefochten worden sei, so insbesondere auf Beschwerden gegen Rückweisungsentscheide des Zürcher Kassationsgerichts, mit denen die Zulässigkeit der Kassationsbeschwerde bestritten worden sei. Im Entscheid Trillhaase vom 16. November 1960, auf welchen sich diese Bemerkung bezieht, ging es indessen lediglich um die sachliche Zuständigkeit des Kassationsgerichts, die nach der erwähnten Rechtsprechung ohnehin sofort überprüfbar ist, worauf Ludwig (Endentscheid, Zwischenentscheid und Letztinstanzlichkeit im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren, ZBJV 110/1974 S. 185) zu Recht hinweist. Die sachliche Zuständigkeit des Kassationsgerichts war im vorliegenden Fall indessen nicht streitig, konnte doch keinem Zweifel unterliegen, dass gegen den obergerichtlichen Entscheid die Nichtigkeitsbeschwerde an sich gegeben und dass das Kassationsgericht zur Prüfung der damit erhobenen Rügen sachlich zuständig war. Fraglich war nur, ob der Beschwerdegegner zum Verfahrensbeitritt befugt war. Indem das Kassationsgericht diese Frage bejahte, entschied es jedoch nicht über seine sachliche Zuständigkeit, sondern es beurteilte nur eine Vorfrage, die schon vom Obergericht geprüft und im gleichen Sinn beantwortet worden war, nicht anders, als wenn es in einem gewöhnlichen Zivilprozess beispielsweise die Einrede der fehlenden Aktivlegitimation verworfen hätte. Dass von der Beantwortung dieser Vorfrage auch die Legitimation zur Erhebung der Nichtigkeitsbeschwerde abhing, vermag daran nichts zu ändern. Hätte das Obergericht die Zulässigkeit der Intervention des Beschwerdegegners in einem selbständigen Vorentscheid bejaht, wäre gegen seinen Entscheid die staatsrechtliche Beschwerde nur unter den Voraussetzungen von Art. 87 OG zulässig gewesen. Es ist nicht einzusehen, weshalb es sich anders verhalten soll, wenn ein Kassationsverfahren dazwischengeschaltet bzw. der Vorentscheid vom Kassationsgericht bestätigt wird. Da der angefochtene Entscheid für die Beschwerdeführerin nach dem Gesagten keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat, kann demzufolge auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten werden. | de | Art. 87 OG. 1. La decisione con cui un'autorità di ricorso annulla una sentenza e rinvia la causa all'istanza inferiore per un nuovo giudizio, costituisce una decisione incidentale da cui non risulta un danno irreparabile per l'interessato. Il ricorso di diritto pubblico diretto contro una tale decisione è pertanto inammissibile (consid. 1). 2. Un'eccezione è unicamente data se la competenza per materia dell'istanza di ricorso è litigiosa, il che non si verifica nella fattispecie (consid. 2). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-396%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,744 | 117 Ia 401 | 117 Ia 401
Sachverhalt ab Seite 401
Con sentenza del 6 novembre 1989 la Corte delle assise criminali del Cantone Ticino sedente a Lugano dichiarava B. colpevole dell'assassinio del giudice T., commesso a Roma il 10 ottobre 1978, e di rapina aggravata tentata in due occasioni ai danni della Banca Nazionale delle Comunicazioni, commessa nel giugno e nel luglio 1979 a Roma, e lo condannava alla reclusione perpetua. Tale corte lo assolveva invece dall'accusa di tentato assassinio nella persona di V. e da un terzo tentativo di rapina ai danni della banca sopra menzionata.
Adita sia dall'imputato che dalla Procura pubblica sottocenerina, la Corte di cassazione e di revisione penale del Cantone Ticino (CCRP) respingeva con sentenza del 6 aprile 1990 il ricorso di B. e accoglieva parzialmente quello della Procura pubblica. La CCRP dichiarava B. colpevole anche del terzo tentativo di rapina, avvenuto il 24 settembre 1979 a Roma, ma riduceva la pena a 17 anni di reclusione in virtù dell'applicazione del nuovo art. 112 CP, entrato in vigore nel frattempo, ossia il 1o gennaio 1990.
B. è insorto con ricorso di diritto pubblico contro la sentenza della CCRP, chiedendone l'annullamento.
La Corte di cassazione penale del Tribunale federale ha respinto il ricorso nella misura in cui era ammissibile.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. Il ricorrente rileva in primo luogo che non era consentito all'autorità cantonale di utilizzare come mezzi di prova le dichiarazioni rese dai coimputati "pentiti", i quali, in tale qualità, avevano beneficiato in Italia di riduzioni di pena e di altri vantaggi previsti dalla legge italiana. L'utilizzazione di questi mezzi di prova viola a suo avviso l'art. 4 Cost., l'art. 6 CEDU e le norme della legge federale sull'assistenza internazionale in materia penale (AIMP). La legislazione italiana concernente i cd. pentiti sarebbe contraria ai principi del diritto processuale svizzero e sarebbe pertanto lesivo dell'art. 4 Cost. e dell'art. 6 CEDU tener conto delle dichiarazioni fatte dai pentiti in base a una richiesta dell'autorità cantonale, avvenuta nel quadro della normativa procedurale svizzera. Nell'interrogare i coimputati pentiti, la Corte delle assise criminali ticinese avrebbe agito in modo inammissibile, perché contrario agli art. 30 e 65 lett. c AIMP.
a) È incontestato che i coimputati (nel procedimento italiano) C., D., S. e P. uditi non come testi a Lugano, e i coimputati (sempre nel procedimento italiano) Sa., L., Br. e A. sentiti dalla Corte delle assise criminali ticinese a Roma non come testi, erano stati puniti in Italia, in virtù della legislazione italiana applicabile in tale materia, in modo considerevolmente mite e hanno fruito di notevoli vantaggi per quanto concerne la liberazione provvisoria o condizionale, per essere stati disposti a collaborare con le autorità italiane nell'ambito del procedimento avviato nei loro confronti e, in particolare, a deporre contro i loro correi. È pure incontestato che i "pentiti" rischierebbero di perdere le agevolazioni loro accordate se dovesse risultare che essi avevano a suo tempo reso false o reticenti dichiarazioni (v. gli art. 9 e 10 della legge italiana n. 304/82).
b) Contrariamente a quanto ritiene il ricorrente, non può parlarsi al riguardo di alcuna violazione di norme del codice penale svizzero o del codice di procedura penale ticinese. Le autorità penali ticinesi non hanno promesso alcuno sconto di pena o altro vantaggio ai coimputati (nel procedimento italiano), prima di interrogarli come semplici informatori, né hanno comminato loro la revoca di tali agevolazioni in caso di falsità o reticenza. Esse non si sono valse di un istituto procedurale analogo a quello chiamato del "teste della corona", e a cui si avvicina la disciplina introdotta in Italia per i terroristi pentiti; tale istituto manca del tutto nella procedura penale ticinese e non è stato in alcun modo "contrabbandato" in Svizzera dalla Corte delle assise criminali ticinese. Non essendosi in presenza di mezzi di prova ottenuti illegittimamente, non si pone quindi la questione se le risultanze probatorie litigiose siano lesive dell'art. 4 Cost. o dell'art. 6 CEDU. Poiché le autorità ticinesi non hanno promesso o accordato agli informatori di cui si tratta alcuna agevolazione per quanto concerne le pene a loro inflitte in Italia, manca invero il presupposto del conseguimento illecito di mezzi di prova.
Non esiste nel codice penale svizzero né nella procedura penale ticinese una disposizione che vieti di sentire persone che all'estero beneficiano dello statuto di "teste della corona". Il ricorrente stesso non adduce una norma di tal fatta. Egli ritiene peraltro che gli interrogatori in questione, svoltisi sia a Lugano che in Italia nel quadro dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale, violino le disposizioni dell'AIMP. La sua tesi è infondata. Nel caso concreto non sono violati né l'art. 30 cpv. 1 AIMP, secondo il quale le autorità svizzere non possono presentare a uno Stato estero domande cui esse non potrebbero dar seguito secondo detta legge, né l'art. 65 lett. c AIMP, secondo il quale le forme di acquisizione e asseverazione dei mezzi di prova devono essere compatibili con il diritto svizzero. Alla Svizzera sarebbe senz'altro consentito di dar seguito a una domanda straniera di assistenza tendente all'audizione di una persona che benefici all'estero dello statuto di "teste della corona", ossia a una domanda analoga a quella che la Svizzera ha nella fattispecie presentato all'Italia. Già si è illustrato come la semplice audizione di tali persone sia del tutto compatibile con la legislazione federale e con quella procedurale ticinese. Da quanto sarà esposto in seguito risulterà che l'assunzione delle prove in discussione non viola, nelle circostanze del caso concreto, neppure il diritto costituzionale svizzero né la CEDU.
Giova d'altronde rilevare che la censura con cui è invocata la violazione delle disposizioni dell'AIMP, in quanto considerata, come è pure manifestamente richiesto dal ricorrente, quale censura a se stante (ossia non quale censura concernente la questione pregiudiziale della violazione dell'art. 4 Cost. o dell'art. 6 CEDU attraverso l'utilizzazione di mezzi di prova non consentiti ai sensi dell'AIMP), non è ammissibile nel quadro della procedura relativa al ricorso di diritto pubblico. Tale censura avrebbe dovuto essere sollevata nella procedura stabilita negli art. 16 e segg. AIMP e fatta valere poi con ricorso di diritto amministrativo (art. 25 AIMP), rimedio non esperito nella fattispecie.
c) Il Tribunale federale non ha sin qui avuto occasione di esaminare se l'utilizzazione di dichiarazioni a carico di una persona, rese da un suo correo che, al beneficio dello statuto di "teste della corona", ha ottenuto in tale sua qualità riduzione di pena e altre agevolazioni, sia conforme alla Costituzione o alla CEDU. Neppure la dottrina svizzera s'è apparentemente occupata sin qui di tale problema. La Commissione europea dei diritti dell'uomo ha invece dovuto decidere su di un caso concernente un siffatto "teste della corona", a cui era stata garantita l'impunità. Essa non ha censurato l'utilizzazione a fini di prova delle sue dichiarazioni, negando peraltro una violazione dell'art. 6 CEDU solo in considerazione delle circostanze del caso concreto. In particolare, la Commissione europea ha tenuto conto del fatto che era stata data conoscenza alla difesa e ai giurati dell'intesa intervenuta tra l'accusa pubblica e il teste d'accusa, che la difesa non si era opposta all'audizione di tale teste e che il presidente della Corte aveva esortato in modo speciale i giurati ad esaminare la questione della credibilità di detto teste (Decisioni della Commissione europea dei diritti dell'uomo 7376/76 nella causa X c. Regno Unito, DR pag. 115, in particolare pag. 118 e 122).
aa) Né l'art. 4 Cost. né la CEDU regolano i criteri di utilizzazione dei mezzi di prova. Tali criteri risultano in primo luogo dalla procedura penale cantonale, o da eventuali norme processuali generali del diritto federale o cantonale. Le disposizioni della CEDU o della Costituzione contengono unicamente garanzie procedurali che vanno intese ed ossequiate nel senso di requisiti minimi destinati ad assicurare un processo equo ed imparziale, come risulta, in particolare, da quanto richiesto dall'art. 6 CEDU. Ne discende che l'ammissibilità dell'assunzione di mezzi di prova non è disciplinata astrattamente né in base a norme della CEDU né in base a quelle della Costituzione. Trattasi invece di esaminare di caso in caso, concretamente, se la procedura probatoria possa essere ritenuta equa ed imparziale e, soprattutto, se siano stati rispettati i diritti della difesa (Decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo, Serie A, vol. 140, causa Schenk).
bb) Come già rilevato, né la procedura penale ticinese né il diritto federale vietano espressamente che siano utilizzate dichiarazioni rese da un correo, che in un procedimento penale all'estero abbia beneficiato dello statuto di un "teste della corona" e che, in pratica, mantiene tale statuto anche nel procedimento aperto in Svizzera contro la persona da lui accusata, sia perché si sente vincolato a quanto da lui dichiarato in precedenza sugli stessi fatti, sia perché teme di perdere altrimenti le agevolazioni accordategli a questo titolo.
Il principio della libera valutazione delle prove, enunciato nell'art. 249 PP, comporta che il giudice penale decida, senza essere vincolato da regole concernenti le prove legali ed esclusivamente in base al suo convincimento personale, fondato su di un esame coscienzioso delle circostanze, se un fatto vada ritenuto come provato. Ne segue che è vietato al giudice di negare anticipatamente e in modo generale, l'idoneità di determinati mezzi a servire come prova. Tale principio non è tuttavia incompatibile con limitazioni in materia di prova risultanti perché il diritto cantonale o norme di diritto di rango superiore, costituzionale o convenzionale, escludono certi mezzi di prova o ne subordinano l'ammissibilità a determinate condizioni, per ragioni diverse da quelle dell'idoneità a servire come prova, per esempio allo scopo di tutelare interessi pubblici o privati meritevoli di protezione (DTF 115 IV 268 consid. 1 e richiami). Ne deriva che le dichiarazioni di un "teste della corona" straniero non possono essere considerate come un mezzo di prova inammissibile in ogni caso perché inidoneo ad avere forza probatoria; se così non fosse, il giudice sarebbe impedito di apprezzare liberamente, ossia secondo il proprio convincimento, i mezzi di prova e sarebbe così violato il precetto stabilito dal diritto federale della libera valutazione delle prove. La censura ricorsuale è pertanto infondata nella misura in cui ritiene in modo generale inammissibile l'utilizzazione quale mezzo di prova delle dichiarazioni dei pentiti, per essere queste astrattamente sprovviste di idoneità probatoria a causa delle agevolazioni accordate ai loro autori o del timore che questi potrebbero avere di perderle. La questione se fosse arbitrario riconoscere alle dichiarazioni rese concretamente dai pentiti la forza probatoria loro riconosciuta dalle autorità cantonali può essere trattata soltanto in sede di esame della censura relativa alla valutazione arbitraria delle prove.
cc) A sostegno della sua tesi, secondo cui le dichiarazioni dei pentiti non possono essere utilizzate, il ricorrente adduce che l'assunzione di tali prove è illecita. Già s'è detto che l'interrogatorio dei pentiti non viola l'ordinamento giuridico svizzero né quello ticinese. Il ricorrente non spiega perché debba dedursi dall'art. 4 Cost. o dall'art. 6 CEDU un divieto assoluto e generale di utilizzare questo mezzo di prova. Se perfino un mezzo di prova assunto illecitamente non comporta necessariamente il divieto di servirsene (DTF 109 Ia 246 consid. b; sentenza del Tribunale federale del 10 dicembre 1987 pubblicata in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung vol. 90/1988 pag. 420; cfr. anche la citata decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo, Serie A, vol. 140, nella causa Schenk), ciò deve valere a maggior ragione nella fattispecie (ad analoga conclusione è pervenuta anche la Commissione europea dei diritti dell'uomo nella sua citata decisione nella causa DR 7 pag. 115).
Il fatto di punire in modo più mite l'agente pentito non contraddice, in linea di principio, la disciplina giuridica svizzera. Lo dimostra l'art. 64 cpv. 5 CP; anche se tale norma è applicata con criteri restrittivi, essa ha comunque per effetto che il pentimento è considerato come elemento di attenuazione della pena nel quadro dell'art. 63 CP (v. sulla relazione tra l'art. 64 e l'art. 63 CP, DTF 110 IV 10, DTF 107 IV 97, DTF 106 IV 340 seg., DTF 101 IV 309 seg., DTF 98 IV 49, 311, DTF 97 IV 79, 81). Rilevante in tale quadro è anche l'atteggiamento cooperativo dimostrato dal reo durante l'inchiesta delle autorità istruttorie. La differenza tra la disciplina vigente al proposito in Svizzera e la legislazione italiana sui pentiti consiste soprattutto nella maggior concretezza con cui in Italia sono contemplate le riduzioni della pena e le agevolazioni relative all'esecuzione di quest'ultima e alla libertà provvisoria, come pure nella maggiore portata in Italia di tali riduzioni e agevolazioni. Se l'incentivo a "pentirsi" fondato sulla legge italiana è quindi maggiore, va considerato peraltro che, in senso contrario, maggiori sono altresì gli effetti pregiudizievoli a carico dell'agente le cui dichiarazioni risultino poi fallaci; accanto ad un'eventuale punizione per denuncia mendace o falsa testimonianza, ove ne siano dati i presupposti di legge, l'interessato rischia in Italia infatti di perdere i ragguardevoli benefici concessigli.
Il tener conto nel procedimento svizzero delle dichiarazioni dei pentiti nella valutazione delle prove non lede quindi principi fondamentali dell'ordinamento svizzero, come assume il ricorrente, anche se la legislazione italiana sui pentiti ha certamente continuato a influenzare l'atteggiamento di tali pentiti nel corso di detto procedimento. Va rilevato inoltre che, a differenza della classica figura del "teste della corona" conosciuta dal diritto anglosassone (Common Law), i pentiti non beneficiano in Italia, almeno per i reati più gravi, d'impunità, bensì solo di riduzione, sia pure talora assai elevata, della pena. La disciplina italiana sui pentiti non va neppure confusa con un accordo (plea bargaining) tra un imputato confesso e desideroso di cooperare da un lato, e l'autorità inquirente, dall'altro, nel senso di un patteggiamento; per i pentiti trattasi di una riduzione della pena, che può accordare esclusivamente e autonomamente il competente tribunale.
dd) Contrariamente all'avviso del ricorrente, nei casi concreti oggetto del presente giudizio in cui sono state utilizzate dichiarazioni di correi beneficianti in Italia del trattamento riservato ai pentiti sono adempiute le condizioni richieste dalla Commissione europea dei diritti dell'uomo nel caso Schenk perché possa esser tenuto conto validamente di tale mezzo di prova.
È vero che, a differenza di ciò che avvenne nel menzionato caso sottoposto alla Commissione europea dei diritti dell'uomo, la quale ha rilevato tale circostanza, il ricorrente si è opposto all'audizione dei pentiti. Non ne può tuttavia essere dedotto che il mezzo di prova di cui trattasi non è ammissibile solo perché chi ne sia svantaggiato vi si oppone; l'accordo o l'opposizione di costui non può essere determinante, ma, semmai, costituire un elemento, tra tanti altri, rilevanti per la decisione.
Ai giudici e agli assessori giurati era del tutto nota la condizione di pentiti delle persone interrogate. La questione della loro credibilità in quanto pentiti è stata d'altronde loro ricordata espressamente dalla difesa del ricorrente, quando si è opposta alla loro audizione. Che la Corte cantonale delle assise criminali fosse consapevole di tale circostanza e della sua importanza è dimostrato anche dal fatto che i "pentiti" sono stati sentiti non come testi, bensì soltanto come correi, senza prestazione di giuramento; secondo la procedura penale ticinese, i testi sono infatti tenuti a prestare giuramento al dibattimento (art. 82 CPP/TI); esonerati da tale obbligo sono, in linea di principio, soltanto la parte lesa e i suoi congiunti, altrimenti equiparati a testimoni (art. 80 CPP/TI). In questo modo è stato tenuto conto di una possibile parzialità delle persone sentite; in altre procedure cantonali tale aspetto è preso in considerazione sentendo le persone sospettabili di parzialità non come testi, bensì soltanto come informatori ("Auskunftspersonen"; cfr. al proposito, HAUSER, Strafprozessrecht, pag. 177).
Neppure lo stesso ricorrente pretende che l'ammissibilità del mezzo di prova litigioso (audizione dei pentiti) debba essere subordinato a condizioni più rigorose. Ciò appare evidente, e se così non fosse si rischierebbe di far capo a regole concernenti le prove legali (ai sensi dell'art. 249 PP), suscettibili d'impedire una valutazione delle prove da parte del giudice secondo il proprio convincimento, ossia di violare il principio della libera valutazione delle prove (DTF 115 IV 268).
Discende da quanto sopra che la sentenza impugnata non lede l'art. 4 Cost. o l'art. 6 CEDU nella misura in cui ha ammesso l'utilizzazione delle deposizioni dei pentiti quale mezzo di prova. | it | Art. 4 BV und Art. 6 EMRK, Art. 249 BStP. Verwendung als Beweismittel von Aussagen ehemaliger Mitangeschuldigter in einem im Ausland durchgeführten Verfahren, die in jenem Verfahren dank ihrer Mitarbeit (als sog. "pentiti") in den Genuss von Strafreduktionen und anderen Vorteilen kamen. Eine derartige Verwendung ist im Rahmen der Beweiswürdigung, die der Richter nach seiner Überzeugung vorzunehmen hat, nicht ausgeschlossen. Im konkreten Fall wurden diese Personen vom schweizerischen Richter nicht als Zeugen, sondern lediglich als Mittäter, ohne Leistung eines Eides, angehört (E. 1). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-401%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,745 | 117 Ia 401 | 117 Ia 401
Sachverhalt ab Seite 401
Con sentenza del 6 novembre 1989 la Corte delle assise criminali del Cantone Ticino sedente a Lugano dichiarava B. colpevole dell'assassinio del giudice T., commesso a Roma il 10 ottobre 1978, e di rapina aggravata tentata in due occasioni ai danni della Banca Nazionale delle Comunicazioni, commessa nel giugno e nel luglio 1979 a Roma, e lo condannava alla reclusione perpetua. Tale corte lo assolveva invece dall'accusa di tentato assassinio nella persona di V. e da un terzo tentativo di rapina ai danni della banca sopra menzionata.
Adita sia dall'imputato che dalla Procura pubblica sottocenerina, la Corte di cassazione e di revisione penale del Cantone Ticino (CCRP) respingeva con sentenza del 6 aprile 1990 il ricorso di B. e accoglieva parzialmente quello della Procura pubblica. La CCRP dichiarava B. colpevole anche del terzo tentativo di rapina, avvenuto il 24 settembre 1979 a Roma, ma riduceva la pena a 17 anni di reclusione in virtù dell'applicazione del nuovo art. 112 CP, entrato in vigore nel frattempo, ossia il 1o gennaio 1990.
B. è insorto con ricorso di diritto pubblico contro la sentenza della CCRP, chiedendone l'annullamento.
La Corte di cassazione penale del Tribunale federale ha respinto il ricorso nella misura in cui era ammissibile.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. Il ricorrente rileva in primo luogo che non era consentito all'autorità cantonale di utilizzare come mezzi di prova le dichiarazioni rese dai coimputati "pentiti", i quali, in tale qualità, avevano beneficiato in Italia di riduzioni di pena e di altri vantaggi previsti dalla legge italiana. L'utilizzazione di questi mezzi di prova viola a suo avviso l'art. 4 Cost., l'art. 6 CEDU e le norme della legge federale sull'assistenza internazionale in materia penale (AIMP). La legislazione italiana concernente i cd. pentiti sarebbe contraria ai principi del diritto processuale svizzero e sarebbe pertanto lesivo dell'art. 4 Cost. e dell'art. 6 CEDU tener conto delle dichiarazioni fatte dai pentiti in base a una richiesta dell'autorità cantonale, avvenuta nel quadro della normativa procedurale svizzera. Nell'interrogare i coimputati pentiti, la Corte delle assise criminali ticinese avrebbe agito in modo inammissibile, perché contrario agli art. 30 e 65 lett. c AIMP.
a) È incontestato che i coimputati (nel procedimento italiano) C., D., S. e P. uditi non come testi a Lugano, e i coimputati (sempre nel procedimento italiano) Sa., L., Br. e A. sentiti dalla Corte delle assise criminali ticinese a Roma non come testi, erano stati puniti in Italia, in virtù della legislazione italiana applicabile in tale materia, in modo considerevolmente mite e hanno fruito di notevoli vantaggi per quanto concerne la liberazione provvisoria o condizionale, per essere stati disposti a collaborare con le autorità italiane nell'ambito del procedimento avviato nei loro confronti e, in particolare, a deporre contro i loro correi. È pure incontestato che i "pentiti" rischierebbero di perdere le agevolazioni loro accordate se dovesse risultare che essi avevano a suo tempo reso false o reticenti dichiarazioni (v. gli art. 9 e 10 della legge italiana n. 304/82).
b) Contrariamente a quanto ritiene il ricorrente, non può parlarsi al riguardo di alcuna violazione di norme del codice penale svizzero o del codice di procedura penale ticinese. Le autorità penali ticinesi non hanno promesso alcuno sconto di pena o altro vantaggio ai coimputati (nel procedimento italiano), prima di interrogarli come semplici informatori, né hanno comminato loro la revoca di tali agevolazioni in caso di falsità o reticenza. Esse non si sono valse di un istituto procedurale analogo a quello chiamato del "teste della corona", e a cui si avvicina la disciplina introdotta in Italia per i terroristi pentiti; tale istituto manca del tutto nella procedura penale ticinese e non è stato in alcun modo "contrabbandato" in Svizzera dalla Corte delle assise criminali ticinese. Non essendosi in presenza di mezzi di prova ottenuti illegittimamente, non si pone quindi la questione se le risultanze probatorie litigiose siano lesive dell'art. 4 Cost. o dell'art. 6 CEDU. Poiché le autorità ticinesi non hanno promesso o accordato agli informatori di cui si tratta alcuna agevolazione per quanto concerne le pene a loro inflitte in Italia, manca invero il presupposto del conseguimento illecito di mezzi di prova.
Non esiste nel codice penale svizzero né nella procedura penale ticinese una disposizione che vieti di sentire persone che all'estero beneficiano dello statuto di "teste della corona". Il ricorrente stesso non adduce una norma di tal fatta. Egli ritiene peraltro che gli interrogatori in questione, svoltisi sia a Lugano che in Italia nel quadro dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale, violino le disposizioni dell'AIMP. La sua tesi è infondata. Nel caso concreto non sono violati né l'art. 30 cpv. 1 AIMP, secondo il quale le autorità svizzere non possono presentare a uno Stato estero domande cui esse non potrebbero dar seguito secondo detta legge, né l'art. 65 lett. c AIMP, secondo il quale le forme di acquisizione e asseverazione dei mezzi di prova devono essere compatibili con il diritto svizzero. Alla Svizzera sarebbe senz'altro consentito di dar seguito a una domanda straniera di assistenza tendente all'audizione di una persona che benefici all'estero dello statuto di "teste della corona", ossia a una domanda analoga a quella che la Svizzera ha nella fattispecie presentato all'Italia. Già si è illustrato come la semplice audizione di tali persone sia del tutto compatibile con la legislazione federale e con quella procedurale ticinese. Da quanto sarà esposto in seguito risulterà che l'assunzione delle prove in discussione non viola, nelle circostanze del caso concreto, neppure il diritto costituzionale svizzero né la CEDU.
Giova d'altronde rilevare che la censura con cui è invocata la violazione delle disposizioni dell'AIMP, in quanto considerata, come è pure manifestamente richiesto dal ricorrente, quale censura a se stante (ossia non quale censura concernente la questione pregiudiziale della violazione dell'art. 4 Cost. o dell'art. 6 CEDU attraverso l'utilizzazione di mezzi di prova non consentiti ai sensi dell'AIMP), non è ammissibile nel quadro della procedura relativa al ricorso di diritto pubblico. Tale censura avrebbe dovuto essere sollevata nella procedura stabilita negli art. 16 e segg. AIMP e fatta valere poi con ricorso di diritto amministrativo (art. 25 AIMP), rimedio non esperito nella fattispecie.
c) Il Tribunale federale non ha sin qui avuto occasione di esaminare se l'utilizzazione di dichiarazioni a carico di una persona, rese da un suo correo che, al beneficio dello statuto di "teste della corona", ha ottenuto in tale sua qualità riduzione di pena e altre agevolazioni, sia conforme alla Costituzione o alla CEDU. Neppure la dottrina svizzera s'è apparentemente occupata sin qui di tale problema. La Commissione europea dei diritti dell'uomo ha invece dovuto decidere su di un caso concernente un siffatto "teste della corona", a cui era stata garantita l'impunità. Essa non ha censurato l'utilizzazione a fini di prova delle sue dichiarazioni, negando peraltro una violazione dell'art. 6 CEDU solo in considerazione delle circostanze del caso concreto. In particolare, la Commissione europea ha tenuto conto del fatto che era stata data conoscenza alla difesa e ai giurati dell'intesa intervenuta tra l'accusa pubblica e il teste d'accusa, che la difesa non si era opposta all'audizione di tale teste e che il presidente della Corte aveva esortato in modo speciale i giurati ad esaminare la questione della credibilità di detto teste (Decisioni della Commissione europea dei diritti dell'uomo 7376/76 nella causa X c. Regno Unito, DR pag. 115, in particolare pag. 118 e 122).
aa) Né l'art. 4 Cost. né la CEDU regolano i criteri di utilizzazione dei mezzi di prova. Tali criteri risultano in primo luogo dalla procedura penale cantonale, o da eventuali norme processuali generali del diritto federale o cantonale. Le disposizioni della CEDU o della Costituzione contengono unicamente garanzie procedurali che vanno intese ed ossequiate nel senso di requisiti minimi destinati ad assicurare un processo equo ed imparziale, come risulta, in particolare, da quanto richiesto dall'art. 6 CEDU. Ne discende che l'ammissibilità dell'assunzione di mezzi di prova non è disciplinata astrattamente né in base a norme della CEDU né in base a quelle della Costituzione. Trattasi invece di esaminare di caso in caso, concretamente, se la procedura probatoria possa essere ritenuta equa ed imparziale e, soprattutto, se siano stati rispettati i diritti della difesa (Decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo, Serie A, vol. 140, causa Schenk).
bb) Come già rilevato, né la procedura penale ticinese né il diritto federale vietano espressamente che siano utilizzate dichiarazioni rese da un correo, che in un procedimento penale all'estero abbia beneficiato dello statuto di un "teste della corona" e che, in pratica, mantiene tale statuto anche nel procedimento aperto in Svizzera contro la persona da lui accusata, sia perché si sente vincolato a quanto da lui dichiarato in precedenza sugli stessi fatti, sia perché teme di perdere altrimenti le agevolazioni accordategli a questo titolo.
Il principio della libera valutazione delle prove, enunciato nell'art. 249 PP, comporta che il giudice penale decida, senza essere vincolato da regole concernenti le prove legali ed esclusivamente in base al suo convincimento personale, fondato su di un esame coscienzioso delle circostanze, se un fatto vada ritenuto come provato. Ne segue che è vietato al giudice di negare anticipatamente e in modo generale, l'idoneità di determinati mezzi a servire come prova. Tale principio non è tuttavia incompatibile con limitazioni in materia di prova risultanti perché il diritto cantonale o norme di diritto di rango superiore, costituzionale o convenzionale, escludono certi mezzi di prova o ne subordinano l'ammissibilità a determinate condizioni, per ragioni diverse da quelle dell'idoneità a servire come prova, per esempio allo scopo di tutelare interessi pubblici o privati meritevoli di protezione (DTF 115 IV 268 consid. 1 e richiami). Ne deriva che le dichiarazioni di un "teste della corona" straniero non possono essere considerate come un mezzo di prova inammissibile in ogni caso perché inidoneo ad avere forza probatoria; se così non fosse, il giudice sarebbe impedito di apprezzare liberamente, ossia secondo il proprio convincimento, i mezzi di prova e sarebbe così violato il precetto stabilito dal diritto federale della libera valutazione delle prove. La censura ricorsuale è pertanto infondata nella misura in cui ritiene in modo generale inammissibile l'utilizzazione quale mezzo di prova delle dichiarazioni dei pentiti, per essere queste astrattamente sprovviste di idoneità probatoria a causa delle agevolazioni accordate ai loro autori o del timore che questi potrebbero avere di perderle. La questione se fosse arbitrario riconoscere alle dichiarazioni rese concretamente dai pentiti la forza probatoria loro riconosciuta dalle autorità cantonali può essere trattata soltanto in sede di esame della censura relativa alla valutazione arbitraria delle prove.
cc) A sostegno della sua tesi, secondo cui le dichiarazioni dei pentiti non possono essere utilizzate, il ricorrente adduce che l'assunzione di tali prove è illecita. Già s'è detto che l'interrogatorio dei pentiti non viola l'ordinamento giuridico svizzero né quello ticinese. Il ricorrente non spiega perché debba dedursi dall'art. 4 Cost. o dall'art. 6 CEDU un divieto assoluto e generale di utilizzare questo mezzo di prova. Se perfino un mezzo di prova assunto illecitamente non comporta necessariamente il divieto di servirsene (DTF 109 Ia 246 consid. b; sentenza del Tribunale federale del 10 dicembre 1987 pubblicata in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung vol. 90/1988 pag. 420; cfr. anche la citata decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo, Serie A, vol. 140, nella causa Schenk), ciò deve valere a maggior ragione nella fattispecie (ad analoga conclusione è pervenuta anche la Commissione europea dei diritti dell'uomo nella sua citata decisione nella causa DR 7 pag. 115).
Il fatto di punire in modo più mite l'agente pentito non contraddice, in linea di principio, la disciplina giuridica svizzera. Lo dimostra l'art. 64 cpv. 5 CP; anche se tale norma è applicata con criteri restrittivi, essa ha comunque per effetto che il pentimento è considerato come elemento di attenuazione della pena nel quadro dell'art. 63 CP (v. sulla relazione tra l'art. 64 e l'art. 63 CP, DTF 110 IV 10, DTF 107 IV 97, DTF 106 IV 340 seg., DTF 101 IV 309 seg., DTF 98 IV 49, 311, DTF 97 IV 79, 81). Rilevante in tale quadro è anche l'atteggiamento cooperativo dimostrato dal reo durante l'inchiesta delle autorità istruttorie. La differenza tra la disciplina vigente al proposito in Svizzera e la legislazione italiana sui pentiti consiste soprattutto nella maggior concretezza con cui in Italia sono contemplate le riduzioni della pena e le agevolazioni relative all'esecuzione di quest'ultima e alla libertà provvisoria, come pure nella maggiore portata in Italia di tali riduzioni e agevolazioni. Se l'incentivo a "pentirsi" fondato sulla legge italiana è quindi maggiore, va considerato peraltro che, in senso contrario, maggiori sono altresì gli effetti pregiudizievoli a carico dell'agente le cui dichiarazioni risultino poi fallaci; accanto ad un'eventuale punizione per denuncia mendace o falsa testimonianza, ove ne siano dati i presupposti di legge, l'interessato rischia in Italia infatti di perdere i ragguardevoli benefici concessigli.
Il tener conto nel procedimento svizzero delle dichiarazioni dei pentiti nella valutazione delle prove non lede quindi principi fondamentali dell'ordinamento svizzero, come assume il ricorrente, anche se la legislazione italiana sui pentiti ha certamente continuato a influenzare l'atteggiamento di tali pentiti nel corso di detto procedimento. Va rilevato inoltre che, a differenza della classica figura del "teste della corona" conosciuta dal diritto anglosassone (Common Law), i pentiti non beneficiano in Italia, almeno per i reati più gravi, d'impunità, bensì solo di riduzione, sia pure talora assai elevata, della pena. La disciplina italiana sui pentiti non va neppure confusa con un accordo (plea bargaining) tra un imputato confesso e desideroso di cooperare da un lato, e l'autorità inquirente, dall'altro, nel senso di un patteggiamento; per i pentiti trattasi di una riduzione della pena, che può accordare esclusivamente e autonomamente il competente tribunale.
dd) Contrariamente all'avviso del ricorrente, nei casi concreti oggetto del presente giudizio in cui sono state utilizzate dichiarazioni di correi beneficianti in Italia del trattamento riservato ai pentiti sono adempiute le condizioni richieste dalla Commissione europea dei diritti dell'uomo nel caso Schenk perché possa esser tenuto conto validamente di tale mezzo di prova.
È vero che, a differenza di ciò che avvenne nel menzionato caso sottoposto alla Commissione europea dei diritti dell'uomo, la quale ha rilevato tale circostanza, il ricorrente si è opposto all'audizione dei pentiti. Non ne può tuttavia essere dedotto che il mezzo di prova di cui trattasi non è ammissibile solo perché chi ne sia svantaggiato vi si oppone; l'accordo o l'opposizione di costui non può essere determinante, ma, semmai, costituire un elemento, tra tanti altri, rilevanti per la decisione.
Ai giudici e agli assessori giurati era del tutto nota la condizione di pentiti delle persone interrogate. La questione della loro credibilità in quanto pentiti è stata d'altronde loro ricordata espressamente dalla difesa del ricorrente, quando si è opposta alla loro audizione. Che la Corte cantonale delle assise criminali fosse consapevole di tale circostanza e della sua importanza è dimostrato anche dal fatto che i "pentiti" sono stati sentiti non come testi, bensì soltanto come correi, senza prestazione di giuramento; secondo la procedura penale ticinese, i testi sono infatti tenuti a prestare giuramento al dibattimento (art. 82 CPP/TI); esonerati da tale obbligo sono, in linea di principio, soltanto la parte lesa e i suoi congiunti, altrimenti equiparati a testimoni (art. 80 CPP/TI). In questo modo è stato tenuto conto di una possibile parzialità delle persone sentite; in altre procedure cantonali tale aspetto è preso in considerazione sentendo le persone sospettabili di parzialità non come testi, bensì soltanto come informatori ("Auskunftspersonen"; cfr. al proposito, HAUSER, Strafprozessrecht, pag. 177).
Neppure lo stesso ricorrente pretende che l'ammissibilità del mezzo di prova litigioso (audizione dei pentiti) debba essere subordinato a condizioni più rigorose. Ciò appare evidente, e se così non fosse si rischierebbe di far capo a regole concernenti le prove legali (ai sensi dell'art. 249 PP), suscettibili d'impedire una valutazione delle prove da parte del giudice secondo il proprio convincimento, ossia di violare il principio della libera valutazione delle prove (DTF 115 IV 268).
Discende da quanto sopra che la sentenza impugnata non lede l'art. 4 Cost. o l'art. 6 CEDU nella misura in cui ha ammesso l'utilizzazione delle deposizioni dei pentiti quale mezzo di prova. | it | Art. 4 Cst. et art. 6 CEDH, art. 249 PPF. Exploitation au titre de preuve des déclarations de personnes qui avaient été coaccusées, dans le cadre d'une procédure qui s'était déroulée dans un pays étranger et qui avaient bénéficié dans celle-ci de réductions de peine et d'autres avantages en raison de leur collaboration (cas des "pentiti"). Une telle exploitation par le juge, qui doit apprécier les preuves selon son intime conviction, n'est pas exclue. Dans le cas d'espèce, les personnes en cause n'avaient pas été entendues par le juge suisse comme témoins, mais seulement comme coauteurs non assermentés (consid. 1). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-401%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,746 | 117 Ia 401 | 117 Ia 401
Sachverhalt ab Seite 401
Con sentenza del 6 novembre 1989 la Corte delle assise criminali del Cantone Ticino sedente a Lugano dichiarava B. colpevole dell'assassinio del giudice T., commesso a Roma il 10 ottobre 1978, e di rapina aggravata tentata in due occasioni ai danni della Banca Nazionale delle Comunicazioni, commessa nel giugno e nel luglio 1979 a Roma, e lo condannava alla reclusione perpetua. Tale corte lo assolveva invece dall'accusa di tentato assassinio nella persona di V. e da un terzo tentativo di rapina ai danni della banca sopra menzionata.
Adita sia dall'imputato che dalla Procura pubblica sottocenerina, la Corte di cassazione e di revisione penale del Cantone Ticino (CCRP) respingeva con sentenza del 6 aprile 1990 il ricorso di B. e accoglieva parzialmente quello della Procura pubblica. La CCRP dichiarava B. colpevole anche del terzo tentativo di rapina, avvenuto il 24 settembre 1979 a Roma, ma riduceva la pena a 17 anni di reclusione in virtù dell'applicazione del nuovo art. 112 CP, entrato in vigore nel frattempo, ossia il 1o gennaio 1990.
B. è insorto con ricorso di diritto pubblico contro la sentenza della CCRP, chiedendone l'annullamento.
La Corte di cassazione penale del Tribunale federale ha respinto il ricorso nella misura in cui era ammissibile.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. Il ricorrente rileva in primo luogo che non era consentito all'autorità cantonale di utilizzare come mezzi di prova le dichiarazioni rese dai coimputati "pentiti", i quali, in tale qualità, avevano beneficiato in Italia di riduzioni di pena e di altri vantaggi previsti dalla legge italiana. L'utilizzazione di questi mezzi di prova viola a suo avviso l'art. 4 Cost., l'art. 6 CEDU e le norme della legge federale sull'assistenza internazionale in materia penale (AIMP). La legislazione italiana concernente i cd. pentiti sarebbe contraria ai principi del diritto processuale svizzero e sarebbe pertanto lesivo dell'art. 4 Cost. e dell'art. 6 CEDU tener conto delle dichiarazioni fatte dai pentiti in base a una richiesta dell'autorità cantonale, avvenuta nel quadro della normativa procedurale svizzera. Nell'interrogare i coimputati pentiti, la Corte delle assise criminali ticinese avrebbe agito in modo inammissibile, perché contrario agli art. 30 e 65 lett. c AIMP.
a) È incontestato che i coimputati (nel procedimento italiano) C., D., S. e P. uditi non come testi a Lugano, e i coimputati (sempre nel procedimento italiano) Sa., L., Br. e A. sentiti dalla Corte delle assise criminali ticinese a Roma non come testi, erano stati puniti in Italia, in virtù della legislazione italiana applicabile in tale materia, in modo considerevolmente mite e hanno fruito di notevoli vantaggi per quanto concerne la liberazione provvisoria o condizionale, per essere stati disposti a collaborare con le autorità italiane nell'ambito del procedimento avviato nei loro confronti e, in particolare, a deporre contro i loro correi. È pure incontestato che i "pentiti" rischierebbero di perdere le agevolazioni loro accordate se dovesse risultare che essi avevano a suo tempo reso false o reticenti dichiarazioni (v. gli art. 9 e 10 della legge italiana n. 304/82).
b) Contrariamente a quanto ritiene il ricorrente, non può parlarsi al riguardo di alcuna violazione di norme del codice penale svizzero o del codice di procedura penale ticinese. Le autorità penali ticinesi non hanno promesso alcuno sconto di pena o altro vantaggio ai coimputati (nel procedimento italiano), prima di interrogarli come semplici informatori, né hanno comminato loro la revoca di tali agevolazioni in caso di falsità o reticenza. Esse non si sono valse di un istituto procedurale analogo a quello chiamato del "teste della corona", e a cui si avvicina la disciplina introdotta in Italia per i terroristi pentiti; tale istituto manca del tutto nella procedura penale ticinese e non è stato in alcun modo "contrabbandato" in Svizzera dalla Corte delle assise criminali ticinese. Non essendosi in presenza di mezzi di prova ottenuti illegittimamente, non si pone quindi la questione se le risultanze probatorie litigiose siano lesive dell'art. 4 Cost. o dell'art. 6 CEDU. Poiché le autorità ticinesi non hanno promesso o accordato agli informatori di cui si tratta alcuna agevolazione per quanto concerne le pene a loro inflitte in Italia, manca invero il presupposto del conseguimento illecito di mezzi di prova.
Non esiste nel codice penale svizzero né nella procedura penale ticinese una disposizione che vieti di sentire persone che all'estero beneficiano dello statuto di "teste della corona". Il ricorrente stesso non adduce una norma di tal fatta. Egli ritiene peraltro che gli interrogatori in questione, svoltisi sia a Lugano che in Italia nel quadro dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale, violino le disposizioni dell'AIMP. La sua tesi è infondata. Nel caso concreto non sono violati né l'art. 30 cpv. 1 AIMP, secondo il quale le autorità svizzere non possono presentare a uno Stato estero domande cui esse non potrebbero dar seguito secondo detta legge, né l'art. 65 lett. c AIMP, secondo il quale le forme di acquisizione e asseverazione dei mezzi di prova devono essere compatibili con il diritto svizzero. Alla Svizzera sarebbe senz'altro consentito di dar seguito a una domanda straniera di assistenza tendente all'audizione di una persona che benefici all'estero dello statuto di "teste della corona", ossia a una domanda analoga a quella che la Svizzera ha nella fattispecie presentato all'Italia. Già si è illustrato come la semplice audizione di tali persone sia del tutto compatibile con la legislazione federale e con quella procedurale ticinese. Da quanto sarà esposto in seguito risulterà che l'assunzione delle prove in discussione non viola, nelle circostanze del caso concreto, neppure il diritto costituzionale svizzero né la CEDU.
Giova d'altronde rilevare che la censura con cui è invocata la violazione delle disposizioni dell'AIMP, in quanto considerata, come è pure manifestamente richiesto dal ricorrente, quale censura a se stante (ossia non quale censura concernente la questione pregiudiziale della violazione dell'art. 4 Cost. o dell'art. 6 CEDU attraverso l'utilizzazione di mezzi di prova non consentiti ai sensi dell'AIMP), non è ammissibile nel quadro della procedura relativa al ricorso di diritto pubblico. Tale censura avrebbe dovuto essere sollevata nella procedura stabilita negli art. 16 e segg. AIMP e fatta valere poi con ricorso di diritto amministrativo (art. 25 AIMP), rimedio non esperito nella fattispecie.
c) Il Tribunale federale non ha sin qui avuto occasione di esaminare se l'utilizzazione di dichiarazioni a carico di una persona, rese da un suo correo che, al beneficio dello statuto di "teste della corona", ha ottenuto in tale sua qualità riduzione di pena e altre agevolazioni, sia conforme alla Costituzione o alla CEDU. Neppure la dottrina svizzera s'è apparentemente occupata sin qui di tale problema. La Commissione europea dei diritti dell'uomo ha invece dovuto decidere su di un caso concernente un siffatto "teste della corona", a cui era stata garantita l'impunità. Essa non ha censurato l'utilizzazione a fini di prova delle sue dichiarazioni, negando peraltro una violazione dell'art. 6 CEDU solo in considerazione delle circostanze del caso concreto. In particolare, la Commissione europea ha tenuto conto del fatto che era stata data conoscenza alla difesa e ai giurati dell'intesa intervenuta tra l'accusa pubblica e il teste d'accusa, che la difesa non si era opposta all'audizione di tale teste e che il presidente della Corte aveva esortato in modo speciale i giurati ad esaminare la questione della credibilità di detto teste (Decisioni della Commissione europea dei diritti dell'uomo 7376/76 nella causa X c. Regno Unito, DR pag. 115, in particolare pag. 118 e 122).
aa) Né l'art. 4 Cost. né la CEDU regolano i criteri di utilizzazione dei mezzi di prova. Tali criteri risultano in primo luogo dalla procedura penale cantonale, o da eventuali norme processuali generali del diritto federale o cantonale. Le disposizioni della CEDU o della Costituzione contengono unicamente garanzie procedurali che vanno intese ed ossequiate nel senso di requisiti minimi destinati ad assicurare un processo equo ed imparziale, come risulta, in particolare, da quanto richiesto dall'art. 6 CEDU. Ne discende che l'ammissibilità dell'assunzione di mezzi di prova non è disciplinata astrattamente né in base a norme della CEDU né in base a quelle della Costituzione. Trattasi invece di esaminare di caso in caso, concretamente, se la procedura probatoria possa essere ritenuta equa ed imparziale e, soprattutto, se siano stati rispettati i diritti della difesa (Decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo, Serie A, vol. 140, causa Schenk).
bb) Come già rilevato, né la procedura penale ticinese né il diritto federale vietano espressamente che siano utilizzate dichiarazioni rese da un correo, che in un procedimento penale all'estero abbia beneficiato dello statuto di un "teste della corona" e che, in pratica, mantiene tale statuto anche nel procedimento aperto in Svizzera contro la persona da lui accusata, sia perché si sente vincolato a quanto da lui dichiarato in precedenza sugli stessi fatti, sia perché teme di perdere altrimenti le agevolazioni accordategli a questo titolo.
Il principio della libera valutazione delle prove, enunciato nell'art. 249 PP, comporta che il giudice penale decida, senza essere vincolato da regole concernenti le prove legali ed esclusivamente in base al suo convincimento personale, fondato su di un esame coscienzioso delle circostanze, se un fatto vada ritenuto come provato. Ne segue che è vietato al giudice di negare anticipatamente e in modo generale, l'idoneità di determinati mezzi a servire come prova. Tale principio non è tuttavia incompatibile con limitazioni in materia di prova risultanti perché il diritto cantonale o norme di diritto di rango superiore, costituzionale o convenzionale, escludono certi mezzi di prova o ne subordinano l'ammissibilità a determinate condizioni, per ragioni diverse da quelle dell'idoneità a servire come prova, per esempio allo scopo di tutelare interessi pubblici o privati meritevoli di protezione (DTF 115 IV 268 consid. 1 e richiami). Ne deriva che le dichiarazioni di un "teste della corona" straniero non possono essere considerate come un mezzo di prova inammissibile in ogni caso perché inidoneo ad avere forza probatoria; se così non fosse, il giudice sarebbe impedito di apprezzare liberamente, ossia secondo il proprio convincimento, i mezzi di prova e sarebbe così violato il precetto stabilito dal diritto federale della libera valutazione delle prove. La censura ricorsuale è pertanto infondata nella misura in cui ritiene in modo generale inammissibile l'utilizzazione quale mezzo di prova delle dichiarazioni dei pentiti, per essere queste astrattamente sprovviste di idoneità probatoria a causa delle agevolazioni accordate ai loro autori o del timore che questi potrebbero avere di perderle. La questione se fosse arbitrario riconoscere alle dichiarazioni rese concretamente dai pentiti la forza probatoria loro riconosciuta dalle autorità cantonali può essere trattata soltanto in sede di esame della censura relativa alla valutazione arbitraria delle prove.
cc) A sostegno della sua tesi, secondo cui le dichiarazioni dei pentiti non possono essere utilizzate, il ricorrente adduce che l'assunzione di tali prove è illecita. Già s'è detto che l'interrogatorio dei pentiti non viola l'ordinamento giuridico svizzero né quello ticinese. Il ricorrente non spiega perché debba dedursi dall'art. 4 Cost. o dall'art. 6 CEDU un divieto assoluto e generale di utilizzare questo mezzo di prova. Se perfino un mezzo di prova assunto illecitamente non comporta necessariamente il divieto di servirsene (DTF 109 Ia 246 consid. b; sentenza del Tribunale federale del 10 dicembre 1987 pubblicata in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung vol. 90/1988 pag. 420; cfr. anche la citata decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo, Serie A, vol. 140, nella causa Schenk), ciò deve valere a maggior ragione nella fattispecie (ad analoga conclusione è pervenuta anche la Commissione europea dei diritti dell'uomo nella sua citata decisione nella causa DR 7 pag. 115).
Il fatto di punire in modo più mite l'agente pentito non contraddice, in linea di principio, la disciplina giuridica svizzera. Lo dimostra l'art. 64 cpv. 5 CP; anche se tale norma è applicata con criteri restrittivi, essa ha comunque per effetto che il pentimento è considerato come elemento di attenuazione della pena nel quadro dell'art. 63 CP (v. sulla relazione tra l'art. 64 e l'art. 63 CP, DTF 110 IV 10, DTF 107 IV 97, DTF 106 IV 340 seg., DTF 101 IV 309 seg., DTF 98 IV 49, 311, DTF 97 IV 79, 81). Rilevante in tale quadro è anche l'atteggiamento cooperativo dimostrato dal reo durante l'inchiesta delle autorità istruttorie. La differenza tra la disciplina vigente al proposito in Svizzera e la legislazione italiana sui pentiti consiste soprattutto nella maggior concretezza con cui in Italia sono contemplate le riduzioni della pena e le agevolazioni relative all'esecuzione di quest'ultima e alla libertà provvisoria, come pure nella maggiore portata in Italia di tali riduzioni e agevolazioni. Se l'incentivo a "pentirsi" fondato sulla legge italiana è quindi maggiore, va considerato peraltro che, in senso contrario, maggiori sono altresì gli effetti pregiudizievoli a carico dell'agente le cui dichiarazioni risultino poi fallaci; accanto ad un'eventuale punizione per denuncia mendace o falsa testimonianza, ove ne siano dati i presupposti di legge, l'interessato rischia in Italia infatti di perdere i ragguardevoli benefici concessigli.
Il tener conto nel procedimento svizzero delle dichiarazioni dei pentiti nella valutazione delle prove non lede quindi principi fondamentali dell'ordinamento svizzero, come assume il ricorrente, anche se la legislazione italiana sui pentiti ha certamente continuato a influenzare l'atteggiamento di tali pentiti nel corso di detto procedimento. Va rilevato inoltre che, a differenza della classica figura del "teste della corona" conosciuta dal diritto anglosassone (Common Law), i pentiti non beneficiano in Italia, almeno per i reati più gravi, d'impunità, bensì solo di riduzione, sia pure talora assai elevata, della pena. La disciplina italiana sui pentiti non va neppure confusa con un accordo (plea bargaining) tra un imputato confesso e desideroso di cooperare da un lato, e l'autorità inquirente, dall'altro, nel senso di un patteggiamento; per i pentiti trattasi di una riduzione della pena, che può accordare esclusivamente e autonomamente il competente tribunale.
dd) Contrariamente all'avviso del ricorrente, nei casi concreti oggetto del presente giudizio in cui sono state utilizzate dichiarazioni di correi beneficianti in Italia del trattamento riservato ai pentiti sono adempiute le condizioni richieste dalla Commissione europea dei diritti dell'uomo nel caso Schenk perché possa esser tenuto conto validamente di tale mezzo di prova.
È vero che, a differenza di ciò che avvenne nel menzionato caso sottoposto alla Commissione europea dei diritti dell'uomo, la quale ha rilevato tale circostanza, il ricorrente si è opposto all'audizione dei pentiti. Non ne può tuttavia essere dedotto che il mezzo di prova di cui trattasi non è ammissibile solo perché chi ne sia svantaggiato vi si oppone; l'accordo o l'opposizione di costui non può essere determinante, ma, semmai, costituire un elemento, tra tanti altri, rilevanti per la decisione.
Ai giudici e agli assessori giurati era del tutto nota la condizione di pentiti delle persone interrogate. La questione della loro credibilità in quanto pentiti è stata d'altronde loro ricordata espressamente dalla difesa del ricorrente, quando si è opposta alla loro audizione. Che la Corte cantonale delle assise criminali fosse consapevole di tale circostanza e della sua importanza è dimostrato anche dal fatto che i "pentiti" sono stati sentiti non come testi, bensì soltanto come correi, senza prestazione di giuramento; secondo la procedura penale ticinese, i testi sono infatti tenuti a prestare giuramento al dibattimento (art. 82 CPP/TI); esonerati da tale obbligo sono, in linea di principio, soltanto la parte lesa e i suoi congiunti, altrimenti equiparati a testimoni (art. 80 CPP/TI). In questo modo è stato tenuto conto di una possibile parzialità delle persone sentite; in altre procedure cantonali tale aspetto è preso in considerazione sentendo le persone sospettabili di parzialità non come testi, bensì soltanto come informatori ("Auskunftspersonen"; cfr. al proposito, HAUSER, Strafprozessrecht, pag. 177).
Neppure lo stesso ricorrente pretende che l'ammissibilità del mezzo di prova litigioso (audizione dei pentiti) debba essere subordinato a condizioni più rigorose. Ciò appare evidente, e se così non fosse si rischierebbe di far capo a regole concernenti le prove legali (ai sensi dell'art. 249 PP), suscettibili d'impedire una valutazione delle prove da parte del giudice secondo il proprio convincimento, ossia di violare il principio della libera valutazione delle prove (DTF 115 IV 268).
Discende da quanto sopra che la sentenza impugnata non lede l'art. 4 Cost. o l'art. 6 CEDU nella misura in cui ha ammesso l'utilizzazione delle deposizioni dei pentiti quale mezzo di prova. | it | Art. 4 Cost. e art. 6 CEDU, art. 249 PP. Utilizzazione come mezzi di prova di dichiarazioni rese da ex-coimputati in un procedimento penale svoltosi all'estero, che avevano beneficiato in quel procedimento di riduzioni di pena e altri vantaggi per la loro collaborazione (cd. "pentiti"). Tale utilizzazione non è esclusa nell'ambito della valutazione delle prove incombente al giudice secondo il proprio convincimento. Nella fattispecie le persone di cui sopra erano state sentite dai giudici svizzeri non come testi, ma soltanto come correi, senza prestazione di giuramento (consid. 1). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-401%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 409
Il nuovo piano regolatore di C., adottato dal legislativo comunale il 17 dicembre 1984, prevede l'attuazione di un parcheggio della capienza di circa 70 posti alle particelle n. 786 (gravata solo parzialmente dal vincolo P4) e 900 del Comune, di proprietà di A. Il 14 maggio 1987 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha approvato il piano regolatore comunale, respingendo contemporaneamente i ricorsi introdotti da A. e dal fratello B. contro l'imposizione del vincolo di posteggio. Anche il Gran Consiglio ha respinto i gravami proposti dai due fratelli, ammettendo la pubblica utilità del parcheggio, di cui ha considerato sostenibile pure l'ubicazione.
Con ricorso di diritto pubblico per violazione degli art. 4 e 22ter Cost., il 21 novembre 1990 A. ha impugnato il giudizio dell'ultima autorità cantonale davanti al Tribunale federale. Il Comune e il Consiglio di Stato postulano il rigetto dell'impugnativa.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. Il ricorrente lamenta, accanto alla violazione dell'art. 22ter Cost., una lesione dell'art. 4 Cost. per mancanza di un interesse pubblico sufficiente all'esecuzione del progettato parcheggio; censura la partecipazione come relatore della Commissione speciale dei confini giurisdizionali e dei ricorsi in materia di pubblica utilità del Gran Consiglio di un membro del consiglio di amministrazione delle Ferrovie luganesi, la società proprietaria della linea ferroviaria beneficiaria del posteggio.
a) L'art. 58 cpv. 1 Cost. assicura - indipendentemente dal diritto processuale applicabile - la garanzia di ottenere un giudizio indipendente e imparziale, reso da un tribunale costituito in modo regolare (DTF 116 Ia 18 consid. 4). Ove, come nel caso concreto, la decisione non spetta a un tribunale, ma a un'autorità amministrativa o a un parlamento, la prassi deduce dall'art. 4 Cost. una garanzia della stessa portata (DTF 114 Ia 279 consid. 3b). A giusto titolo, quindi, il ricorrente censura la violazione dell'art. 4 Cost. Per costante giurisprudenza a fondare il dubbio di parzialità bastano circostanze obiettivamente idonee a suscitare l'apparenza di una prevenzione e a far sorgere un rischio di parzialità; se, da un lato, la semplice affermazione della parzialità basata su sentimenti soggettivi di una parte non è sufficiente per giustificare l'allontanamento di un magistrato, dall'altro, non occorre che la persona contestata sia effettivamente prevenuta (DTF 115 Ia 36 seg., 175 consid. 3). L'imparzialità dev'essere valutata sia secondo un processo soggettivo, al fine di determinare il pensiero interiore della persona che ha partecipato alla decisione in una situazione specifica, sia secondo un procedimento oggettivo, che consiste nel ricercare se questa persona offriva le necessarie garanzie per escludere ogni legittimo dubbio di parzialità. Sotto questo profilo occorre considerare anche aspetti di carattere funzionale e organizzativo, ponendo l'accento sull'importanza che possono rivestire le apparenze stesse (DTF 116 Ia 19 consid. 4).
b) In qualità di relatore della Commissione speciale dei confini giurisdizionali e dei ricorsi in materia di pubblica utilità del Gran Consiglio, X. è stato l'unico membro della commissione e del legislativo cantonale a presenziare - accompagnato soltanto dal segretario - al sopralluogo del 13 gennaio 1989; su sua proposta detta Commissione ha invitato all'unanimità la seconda istanza a respingere l'impugnativa, la dotazione attuale di posteggi della Ferrovia Lugano-Ponte Tresa dovendo essere considerata insufficiente. Contemporaneamente egli è membro del consiglio di amministrazione delle Ferrovie luganesi S.A., società alla quale, secondo l'estratto del registro di commercio prodotto agli atti, compete in particolare l'esercizio della ferrovia elettrica a scartamento ridotto Lugano-Ponte Tresa (FLP), per Sorengo, Bioggio e Agno. Come si deduce dal verbale del menzionato sopralluogo, in quell'occasione il sindaco di C. ha affermato esplicitamente che "il previsto posteggio pubblico è destinato a servire la popolazione in abbinamento in particolare al servizio ferroviario". Non è contestato che X. risiede nel consiglio di amministrazione della società ferroviaria in veste di rappresentante dei comuni della regione e quindi anche del Comune di C. Da quanto esposto risulta pertanto che tra X. e l'oggetto litigioso sussiste un doppio legame: da un lato, egli è membro del consiglio di amministrazione della maggior beneficiaria del posteggio, dall'altro, egli risiede in questo gremio come rappresentante del comune che ha emanato il contestato piano regolatore.
c) Ciononostante, la questione della possibile parzialità di X. può rimanere aperta, come pure il quesito di sapere se il ricorrente avesse dovuto o no chiedere la ricusa del relatore granconsiliare già a livello cantonale (cfr. DTF 114 Ia 280 consid. 3e con rimandi). In effetti, secondo l'art. 32 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm), per i membri delle autorità amministrative valgono i motivi di astensione previsti dal codice di procedura civile del 17 febbraio 1971 (CPC). Secondo l'art. 26 lett. d CPC è tra l'altro escluso dall'esercizio delle proprie funzioni l'amministratore di una persona giuridica che ha interesse nella causa. Questo presupposto si verifica nella fattispecie. È incontestato, infatti, che la società anonima di cui X. è membro del consiglio di amministrazione ha un notevole interesse all'attuazione di un parcheggio nelle vicinanze della stazione, allo scopo di migliorare la situazione dei pendolari del Medio Malcantone diretti a Lugano. Qualsiasi partecipazione di X. nella procedura all'esame doveva essere quindi esclusa d'ufficio. Da ricordare infine che, in dispregio dell'art. 32 cpv. 6 LPamm, egli ha pure omesso di notificare il motivo di astensione alle parti, precisandone le ragioni.
Alla luce di quanto esposto la censura di lesione dell'art. 4 Cost. risulta fondata. La presenza di un motivo di esclusione giustifica già di per sé l'accoglimento del ricorso di diritto pubblico, rendendo superfluo un esame di merito. | it | Ausschluss eines Mitglieds einer grossrätlichen Kommission von der Ausübung der entsprechenden Funktionen, wenn dieses gleichzeitig Verwaltungsrat einer juristischen Person ist, die am Sachentscheid unmittelbar interessiert ist. 1. Die Rechtsprechung leitet aus Art. 4 BV eine Art. 58 Abs. 1 BV entsprechende Garantie ab für den Fall, dass ein Entscheid - statt von einem Gericht - von einer Verwaltungsbehörde oder vom Parlament getroffen wird (E. 2a).
2. Im konkreten Fall kann die Frage, ob ein Mitglied des kantonalen Parlaments, welches gleichzeitig als Vertreter der umliegenden Gemeinden im Verwaltungsrat des durch den Planungsentscheid meist begünstigten Unternehmens sitzt, möglicherweise befangen ist, offengelassen werden. Es sind die in der kantonalen Zivilprozessordnung aufgestellten Ablehnungsgründe anwendbar (Art. 32 des Tessiner Gesetzes betreffend das Verfahren in Verwaltungsangelegenheiten und Art. 26 lit. a der Tessiner Zivilprozessordnung; E. 2b und c). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-408%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Il nuovo piano regolatore di C., adottato dal legislativo comunale il 17 dicembre 1984, prevede l'attuazione di un parcheggio della capienza di circa 70 posti alle particelle n. 786 (gravata solo parzialmente dal vincolo P4) e 900 del Comune, di proprietà di A. Il 14 maggio 1987 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha approvato il piano regolatore comunale, respingendo contemporaneamente i ricorsi introdotti da A. e dal fratello B. contro l'imposizione del vincolo di posteggio. Anche il Gran Consiglio ha respinto i gravami proposti dai due fratelli, ammettendo la pubblica utilità del parcheggio, di cui ha considerato sostenibile pure l'ubicazione.
Con ricorso di diritto pubblico per violazione degli art. 4 e 22ter Cost., il 21 novembre 1990 A. ha impugnato il giudizio dell'ultima autorità cantonale davanti al Tribunale federale. Il Comune e il Consiglio di Stato postulano il rigetto dell'impugnativa.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. Il ricorrente lamenta, accanto alla violazione dell'art. 22ter Cost., una lesione dell'art. 4 Cost. per mancanza di un interesse pubblico sufficiente all'esecuzione del progettato parcheggio; censura la partecipazione come relatore della Commissione speciale dei confini giurisdizionali e dei ricorsi in materia di pubblica utilità del Gran Consiglio di un membro del consiglio di amministrazione delle Ferrovie luganesi, la società proprietaria della linea ferroviaria beneficiaria del posteggio.
a) L'art. 58 cpv. 1 Cost. assicura - indipendentemente dal diritto processuale applicabile - la garanzia di ottenere un giudizio indipendente e imparziale, reso da un tribunale costituito in modo regolare (DTF 116 Ia 18 consid. 4). Ove, come nel caso concreto, la decisione non spetta a un tribunale, ma a un'autorità amministrativa o a un parlamento, la prassi deduce dall'art. 4 Cost. una garanzia della stessa portata (DTF 114 Ia 279 consid. 3b). A giusto titolo, quindi, il ricorrente censura la violazione dell'art. 4 Cost. Per costante giurisprudenza a fondare il dubbio di parzialità bastano circostanze obiettivamente idonee a suscitare l'apparenza di una prevenzione e a far sorgere un rischio di parzialità; se, da un lato, la semplice affermazione della parzialità basata su sentimenti soggettivi di una parte non è sufficiente per giustificare l'allontanamento di un magistrato, dall'altro, non occorre che la persona contestata sia effettivamente prevenuta (DTF 115 Ia 36 seg., 175 consid. 3). L'imparzialità dev'essere valutata sia secondo un processo soggettivo, al fine di determinare il pensiero interiore della persona che ha partecipato alla decisione in una situazione specifica, sia secondo un procedimento oggettivo, che consiste nel ricercare se questa persona offriva le necessarie garanzie per escludere ogni legittimo dubbio di parzialità. Sotto questo profilo occorre considerare anche aspetti di carattere funzionale e organizzativo, ponendo l'accento sull'importanza che possono rivestire le apparenze stesse (DTF 116 Ia 19 consid. 4).
b) In qualità di relatore della Commissione speciale dei confini giurisdizionali e dei ricorsi in materia di pubblica utilità del Gran Consiglio, X. è stato l'unico membro della commissione e del legislativo cantonale a presenziare - accompagnato soltanto dal segretario - al sopralluogo del 13 gennaio 1989; su sua proposta detta Commissione ha invitato all'unanimità la seconda istanza a respingere l'impugnativa, la dotazione attuale di posteggi della Ferrovia Lugano-Ponte Tresa dovendo essere considerata insufficiente. Contemporaneamente egli è membro del consiglio di amministrazione delle Ferrovie luganesi S.A., società alla quale, secondo l'estratto del registro di commercio prodotto agli atti, compete in particolare l'esercizio della ferrovia elettrica a scartamento ridotto Lugano-Ponte Tresa (FLP), per Sorengo, Bioggio e Agno. Come si deduce dal verbale del menzionato sopralluogo, in quell'occasione il sindaco di C. ha affermato esplicitamente che "il previsto posteggio pubblico è destinato a servire la popolazione in abbinamento in particolare al servizio ferroviario". Non è contestato che X. risiede nel consiglio di amministrazione della società ferroviaria in veste di rappresentante dei comuni della regione e quindi anche del Comune di C. Da quanto esposto risulta pertanto che tra X. e l'oggetto litigioso sussiste un doppio legame: da un lato, egli è membro del consiglio di amministrazione della maggior beneficiaria del posteggio, dall'altro, egli risiede in questo gremio come rappresentante del comune che ha emanato il contestato piano regolatore.
c) Ciononostante, la questione della possibile parzialità di X. può rimanere aperta, come pure il quesito di sapere se il ricorrente avesse dovuto o no chiedere la ricusa del relatore granconsiliare già a livello cantonale (cfr. DTF 114 Ia 280 consid. 3e con rimandi). In effetti, secondo l'art. 32 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm), per i membri delle autorità amministrative valgono i motivi di astensione previsti dal codice di procedura civile del 17 febbraio 1971 (CPC). Secondo l'art. 26 lett. d CPC è tra l'altro escluso dall'esercizio delle proprie funzioni l'amministratore di una persona giuridica che ha interesse nella causa. Questo presupposto si verifica nella fattispecie. È incontestato, infatti, che la società anonima di cui X. è membro del consiglio di amministrazione ha un notevole interesse all'attuazione di un parcheggio nelle vicinanze della stazione, allo scopo di migliorare la situazione dei pendolari del Medio Malcantone diretti a Lugano. Qualsiasi partecipazione di X. nella procedura all'esame doveva essere quindi esclusa d'ufficio. Da ricordare infine che, in dispregio dell'art. 32 cpv. 6 LPamm, egli ha pure omesso di notificare il motivo di astensione alle parti, precisandone le ragioni.
Alla luce di quanto esposto la censura di lesione dell'art. 4 Cost. risulta fondata. La presenza di un motivo di esclusione giustifica già di per sé l'accoglimento del ricorso di diritto pubblico, rendendo superfluo un esame di merito. | it | Exclusion d'un membre d'une commission parlementaire qui est aussi administrateur d'une personne morale intéressée à la cause. 1. La jurisprudence déduit de l'art. 4 Cst. une garantie de même portée que celle découlant de l'art. 58 al. 1 Cst. lorsqu'une décision émane d'une autorité administrative ou d'un parlement plutôt que d'un tribunal (consid. 2a).
2. En l'espèce, il n'est pas nécessaire d'examiner, au regard de cette disposition, l'éventuelle apparence de partialité d'un membre du parlement cantonal, qui est aussi représentant communal auprès du conseil d'administration de l'entreprise principale bénéficiaire de la mesure d'aménagement. La question doit être résolue selon les règles de la procédure civile cantonale relatives à la récusation (art. 32 de la loi tessinoise sur la procédure administrative et art. 26 let. a de la loi tessinoise de procédure civile; consid. 2b et c). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-408%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Il nuovo piano regolatore di C., adottato dal legislativo comunale il 17 dicembre 1984, prevede l'attuazione di un parcheggio della capienza di circa 70 posti alle particelle n. 786 (gravata solo parzialmente dal vincolo P4) e 900 del Comune, di proprietà di A. Il 14 maggio 1987 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha approvato il piano regolatore comunale, respingendo contemporaneamente i ricorsi introdotti da A. e dal fratello B. contro l'imposizione del vincolo di posteggio. Anche il Gran Consiglio ha respinto i gravami proposti dai due fratelli, ammettendo la pubblica utilità del parcheggio, di cui ha considerato sostenibile pure l'ubicazione.
Con ricorso di diritto pubblico per violazione degli art. 4 e 22ter Cost., il 21 novembre 1990 A. ha impugnato il giudizio dell'ultima autorità cantonale davanti al Tribunale federale. Il Comune e il Consiglio di Stato postulano il rigetto dell'impugnativa.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. Il ricorrente lamenta, accanto alla violazione dell'art. 22ter Cost., una lesione dell'art. 4 Cost. per mancanza di un interesse pubblico sufficiente all'esecuzione del progettato parcheggio; censura la partecipazione come relatore della Commissione speciale dei confini giurisdizionali e dei ricorsi in materia di pubblica utilità del Gran Consiglio di un membro del consiglio di amministrazione delle Ferrovie luganesi, la società proprietaria della linea ferroviaria beneficiaria del posteggio.
a) L'art. 58 cpv. 1 Cost. assicura - indipendentemente dal diritto processuale applicabile - la garanzia di ottenere un giudizio indipendente e imparziale, reso da un tribunale costituito in modo regolare (DTF 116 Ia 18 consid. 4). Ove, come nel caso concreto, la decisione non spetta a un tribunale, ma a un'autorità amministrativa o a un parlamento, la prassi deduce dall'art. 4 Cost. una garanzia della stessa portata (DTF 114 Ia 279 consid. 3b). A giusto titolo, quindi, il ricorrente censura la violazione dell'art. 4 Cost. Per costante giurisprudenza a fondare il dubbio di parzialità bastano circostanze obiettivamente idonee a suscitare l'apparenza di una prevenzione e a far sorgere un rischio di parzialità; se, da un lato, la semplice affermazione della parzialità basata su sentimenti soggettivi di una parte non è sufficiente per giustificare l'allontanamento di un magistrato, dall'altro, non occorre che la persona contestata sia effettivamente prevenuta (DTF 115 Ia 36 seg., 175 consid. 3). L'imparzialità dev'essere valutata sia secondo un processo soggettivo, al fine di determinare il pensiero interiore della persona che ha partecipato alla decisione in una situazione specifica, sia secondo un procedimento oggettivo, che consiste nel ricercare se questa persona offriva le necessarie garanzie per escludere ogni legittimo dubbio di parzialità. Sotto questo profilo occorre considerare anche aspetti di carattere funzionale e organizzativo, ponendo l'accento sull'importanza che possono rivestire le apparenze stesse (DTF 116 Ia 19 consid. 4).
b) In qualità di relatore della Commissione speciale dei confini giurisdizionali e dei ricorsi in materia di pubblica utilità del Gran Consiglio, X. è stato l'unico membro della commissione e del legislativo cantonale a presenziare - accompagnato soltanto dal segretario - al sopralluogo del 13 gennaio 1989; su sua proposta detta Commissione ha invitato all'unanimità la seconda istanza a respingere l'impugnativa, la dotazione attuale di posteggi della Ferrovia Lugano-Ponte Tresa dovendo essere considerata insufficiente. Contemporaneamente egli è membro del consiglio di amministrazione delle Ferrovie luganesi S.A., società alla quale, secondo l'estratto del registro di commercio prodotto agli atti, compete in particolare l'esercizio della ferrovia elettrica a scartamento ridotto Lugano-Ponte Tresa (FLP), per Sorengo, Bioggio e Agno. Come si deduce dal verbale del menzionato sopralluogo, in quell'occasione il sindaco di C. ha affermato esplicitamente che "il previsto posteggio pubblico è destinato a servire la popolazione in abbinamento in particolare al servizio ferroviario". Non è contestato che X. risiede nel consiglio di amministrazione della società ferroviaria in veste di rappresentante dei comuni della regione e quindi anche del Comune di C. Da quanto esposto risulta pertanto che tra X. e l'oggetto litigioso sussiste un doppio legame: da un lato, egli è membro del consiglio di amministrazione della maggior beneficiaria del posteggio, dall'altro, egli risiede in questo gremio come rappresentante del comune che ha emanato il contestato piano regolatore.
c) Ciononostante, la questione della possibile parzialità di X. può rimanere aperta, come pure il quesito di sapere se il ricorrente avesse dovuto o no chiedere la ricusa del relatore granconsiliare già a livello cantonale (cfr. DTF 114 Ia 280 consid. 3e con rimandi). In effetti, secondo l'art. 32 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm), per i membri delle autorità amministrative valgono i motivi di astensione previsti dal codice di procedura civile del 17 febbraio 1971 (CPC). Secondo l'art. 26 lett. d CPC è tra l'altro escluso dall'esercizio delle proprie funzioni l'amministratore di una persona giuridica che ha interesse nella causa. Questo presupposto si verifica nella fattispecie. È incontestato, infatti, che la società anonima di cui X. è membro del consiglio di amministrazione ha un notevole interesse all'attuazione di un parcheggio nelle vicinanze della stazione, allo scopo di migliorare la situazione dei pendolari del Medio Malcantone diretti a Lugano. Qualsiasi partecipazione di X. nella procedura all'esame doveva essere quindi esclusa d'ufficio. Da ricordare infine che, in dispregio dell'art. 32 cpv. 6 LPamm, egli ha pure omesso di notificare il motivo di astensione alle parti, precisandone le ragioni.
Alla luce di quanto esposto la censura di lesione dell'art. 4 Cost. risulta fondata. La presenza di un motivo di esclusione giustifica già di per sé l'accoglimento del ricorso di diritto pubblico, rendendo superfluo un esame di merito. | it | Esclusione dall'esercizio delle proprie funzioni di un membro di una commissione granconsiliare che contemporaneamente è amministratore di una persona giuridica con interesse nella causa. 1. La prassi deduce dall'art. 4 Cost. una garanzia della stessa portata di quella assicurata dall'art. 58 cpv. 1 Cost. ove la decisione spetta, - anziché a un tribunale, - a un'autorità amministrativa o a un parlamento (consid. 2a).
2. Nella fattispecie, nessuna necessità di decidere sulla questione della possibile parzialità del membro del legislativo cantonale, risiedendo costui contemporaneamente nel consiglio di amministrazione della maggior beneficiaria della misura pianificatoria, in veste di rappresentante dei comuni della regione. Applicabilità dei motivi di astensione previsti dal codice di procedura civile cantonale (art. 32 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative e art. 26 lett. d del codice di procedura civile; consid. 2b e c). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-408%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,750 | 117 Ia 41 | 117 Ia 41
Sachverhalt ab Seite 42
In bezug auf Sachverhalt und Prozessgeschichte ist zunächst auf die Urteile des Bundesgerichts vom 18. März 1987 (BGE 113 Ia 146 ff.) und vom 20. Dezember 1988 (BGE 114 Ia 427 ff.) zu verweisen.
Gestützt auf das Bundesgerichtsurteil vom 20. Dezember 1988, das Anschlussverfahrensgesetz vom 19. November 1975 sowie den Laufentalvertrag vom 10. Februar 1983 und seine Ergänzung vom 12. Mai 1989 wurde die Volksabstimmung im Amtsbezirk Laufen über den Anschluss an den Kanton Basel-Landschaft am 12. November 1989 ein zweites Mal durchgeführt. Die Abstimmungsfrage "Wollt Ihr Euch aufgrund des vereinbarten Vertrages vom 10. Februar 1983 und seiner Ergänzung vom 12. Mai 1989 dem Kanton Basel-Landschaft anschliessen?" wurde aufgrund des provisorischen Ergebnisses mit 4343 Nein-Stimmen und 4652 Ja-Stimmen beantwortet, wobei die Stimmbeteiligung 93,5% betrug.
Am 12. bzw. 15. November 1989 erhoben 10 Stimmberechtigte des Amtsbezirks Laufental, nämlich Jacqueline Wannier, Hans-Peter Herrmann-Steiner, Erich Franz-Burri, Willi Steiner-Weber und Peter Schnell-Hänggi einerseits sowie Ursula Gygax-Immoos, Hanspeter Gygax-Immoos, Thomas Hügli, Hansrudolf Gygax-Jeger und Pius Jeger anderseits, Abstimmungsbeschwerde an den Grossen Rat des Kantons Bern. Sie beantragten im wesentlichen, das Abstimmungsergebnis vom 12. November 1989 sei ungültig zu erklären. Zudem wurde verlangt, über die rechtsgültige Durchführung der fraglichen Abstimmung sei eine amtliche Untersuchung einzuleiten, und es wurde um Nachprüfung der Stimmzettel, Stimmausweise und Stimmregister ersucht. Zusammenfassend machten die damaligen Beschwerdeführer geltend, unzulässige Interventionen von seiten der Behörden des Kantons Basel-Landschaft und diesem Kanton nahestehender Privater hätten das Abstimmungsergebnis beeinflusst und verfälscht. Im einzelnen erhoben sie - soweit hier wesentlich - folgende Rügen (wobei die Gliederung im vorliegenden Verfahren derjenigen im kantonalen Verfahren und in den Rechtsschriften der Parteien entspricht):
(b) In einer ganzseitigen Anzeige sei in der Gratiszeitung "Nordschweiz" vom 9. November 1989 dem Stimmbürger suggeriert worden, die Berner Behörden hätten die Laufental-Abstimmung von 1983 nicht nur mit den bisher bekanntgewordenen Fr. 330'000.--, sondern mit zusätzlichen, weit höheren Vergütungen an Werbebüros beeinflusst. Dabei handle es sich um eine mit Lug und Trug vorgebrachte Beeinflussung des Stimmbürgers durch eine Zeitung, die als Streuausgabe in alle Haushalte des Laufentals verbreitet werde.
(c) In einem von drei Laufentaler Gewerbetreibenden unterzeichneten Schreiben seien Gewerbler im Laufental aufgefordert worden, ihre Mitarbeiter für ein Ja zum Baselbiet zu bewegen. Darüber hinaus seien sie angeregt worden, ihren Mitarbeitern für den Fall eines Anschlusses des Laufentals an das Baselbiet am Montag, 13. November 1989, dem der Abstimmung folgenden Tag, einen bezahlten freien Tag zu gewähren.
Insbesondere wird folgende Stelle aus dem Schreiben beanstandet: "Bitte lasst das Eure Mitarbeiter im Verlauf dieser Woche wissen. Vielleicht stimmt gerade wegen diesem Freitag der Einte oder Andere für den Anschluss!" Dabei handle es sich um Wahlbestechung und Stimmenkauf. In verschiedenen Betrieben sei das Schreiben bei den Angestellten bekanntgemacht worden. Einige Betriebe hätten ihren Mitarbeitern am 13. November 1989 tatsächlich frei gegeben.
(f) In verschiedenen Gemeinden hätten Personen abgestimmt, welche seit längerer Zeit nicht mehr im Amtsbezirk Laufen gewohnt hätten und daher dort nicht mehr stimmberechtigt gewesen seien.
(h) In dem vom Bezirksrat Laufental herausgegebenen Bulletin Nr. 4 habe der Kanton Basel-Landschaft durch die Beantwortung der - die steuerliche Abzugsfähigkeit der Kosten für die Benützung privater Verkehrsmittel zwischen Wohn- und Arbeitsort betreffenden - Frage Nr. 239 eindeutig Einfluss auf den Ausgang der Laufental-Abstimmung genommen, da seine Antwort nicht mit einem Entscheid der Steuerrekurskommission Basel-Landschaft vom 16. Mai 1989 übereinstimme. Dadurch habe der Kanton Basel-Landschaft eindeutig das Gebot der Objektivität verletzt, welches gemäss Bundesgerichtsentscheid vom 20. Dezember 1988 als Pflicht bezeichnet worden sei. Zudem handle es sich insoweit um einen Verstoss gegen die vom 12. Mai 1989 datierte Vereinbarung über das Verhalten der Behörden in der Laufental-Abstimmung.
(k) In dem vom Bezirksrat herausgegebenen Bulletin Nr. 4 habe der Kanton Basel-Landschaft für den Anschluss geworben (wie mit dem Bulletin Nr. 5). Mit der falschen Antwort zur Frage Nr. 239 habe der Kanton Basel-Landschaft unlautere Propaganda betrieben (wie Rüge h), wodurch das knappe Abstimmungsergebnis wesentlich beeinflusst und verfälscht worden sei.
Am 22. November 1989 beauftragte der Regierungsrat des Kantons Bern den Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Thun, Antonio Genna, mit einer amtlichen Untersuchung über die Laufental-Abstimmung vom 12. November 1989 und ordnete die Nachprüfung der Stimmberechtigung sowie der Stimmzettel an. Regierungsstatthalter Genna gelangte in seinem Schlussbericht vom 3. Dezember 1989 zu folgender zusammenfassender Würdigung des Untersuchungsergebnisses:
"Die Nachprüfung der Stimmzettel, der Stimmausweise und der Stimmregister ergab ... zahlenmässig nur geringfügige Mängel, die insgesamt nicht geeignet waren, das Ergebnis der Laufental-Abstimmung wesentlich zu verfälschen."
Am 20. Dezember 1989 beantragten der Regierungsrat und die parlamentarische Justizkommission dem Grossen Rat des Kantons Bern, die Abstimmungsbeschwerden seien abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden könne; das Ergebnis der Laufental-Abstimmung vom 12. November 1989 sei nach Zusammenstellung der nachgeprüften Protokolle wie folgt beurkundet und erwahrt:
"Zahl der Stimmberechtigten
9691
Zahl der eingelangten Ausweiskarten
9067
Zahl der eingelangten Stimmzettel
9062
Davon ausser Betracht fallend:
leer
52
ungültig
17
In Betracht fallende Stimmzettel
8993
Absolutes Mehr
4497
Zahl der Ja
4650
Zahl der Nein
4343
Stimmbeteiligung: 93,5%"
Mit Entscheid vom 5. Februar 1990 hiess der Grosse Rat des Kantons Bern die von Willi Steiner-Weber und Mitbeteiligten sowie die von Hanspeter Gygax-Immoos und Mitbeteiligten erhobenen Beschwerden gut, soweit darauf eingetreten werden konnte, und hob das Ergebnis der Laufental-Abstimmung vom 12. November 1989 auf. Der Grosse Rat gelangte zur Auffassung, durch die anonyme, in der "Nordschweiz" vom 9. November 1989 erschienene Anzeige (b), das von Gewerbetreibenden unterzeichnete Schreiben (c), die unrechtmässige Abstimmungsteilnahme von ungefähr zehn Personen (f) und die im Bulletin Nr. 4 wiedergegebene irreführende Antwort des Kantons Basel-Landschaft zu Frage Nr. 239 (h, k) sei das Abstimmungsergebnis insgesamt unzulässig beeinflusst worden. Aufgrund dieser zu beanstandenden Vorkommnisse bestünden berechtigte Zweifel, ob das Ergebnis der Abstimmung vom 12. November 1989 korrekt und unverfälscht zustandegekommen sei. In Anbetracht des knappen Unterschiedes zwischen Ja-Stimmen und Nein-Stimmen sei nicht auszuschliessen, dass das Abstimmungsergebnis ohne die erfolgten unzulässigen Interventionen anders lauten würde. Die Abstimmung sei daher zu kassieren, und der Regierungsrat werde ihre Wiederholung anzuordnen haben.
Hiergegen erhoben Heinz Aebi, Robert Koller, Monika Oser und Alex Imhof, die teilweise bereits Beschwerdeführer in den früheren bundesgerichtlichen Verfahren waren (s. BGE 113 Ia 146 ff. und BGE 114 Ia 427 ff.), staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht (nachfolgend: Beschwerdeführer 1). Sie beantragen im wesentlichen, der Grossratsentscheid vom 5. Februar 1990 sei wegen Verletzung ihrer politischen Rechte (Art. 85 lit. a OG) und wegen Verletzung von Art. 4 BV (Verstoss gegen das Willkürverbot) aufzuheben.
Zudem erhoben auch Hanspeter Gygax-Immoos und die weiteren im kantonalen Verfahren obsiegenden Beschwerdeführer staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht (nachfolgend: Beschwerdeführer 2). Sie beantragen, der Entscheid des Grossen Rates des Kantons Bern vom 5. Februar 1990 sei aufzuheben, soweit darin auf ihre im kantonalen Verfahren vorgebrachten Rügen nicht eingetreten worden sei. Auf die von Hanspeter Gygax-Immoos und Mitbeteiligten erhobene staatsrechtliche Beschwerde tritt das Bundesgericht nicht ein. Die von Heinz Aebi und Mitbeteiligten erhobene staatsrechtliche Beschwerde heisst es gut, soweit auf sie eingetreten werden kann, und der Entscheid des Grossen Rates des Kantons Bern vom 5. Februar 1990 wird aufgehoben. Gemäss den bundesgerichtlichen Erwägungen hat der Grosse Rat die kantonalen Abstimmungsbeschwerden als unbegründet abzuweisen und anschliessend das Ergebnis der Laufental-Abstimmung vom 12. November 1989 zu erwahren.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien und unverfälschten Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 115 Ia 206 E. 4, BGE 114 Ia 432 mit Hinweisen). Daraus folgt, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung soll treffen können (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 113 Ia 294 E. 3a).
a) Die Freiheit der Meinungsbildung schliesst grundsätzlich jede direkte Einflussnahme der Behörden aus, welche geeignet wäre, die freie Willensbildung der Stimmbürger im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen zu verfälschen (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 113 Ia 295 E. 3b, BGE 112 Ia 335 E. 4b mit Hinweisen). Eine solche unerlaubte Beeinflussung liegt etwa dann vor, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 112 Ia 335 E. 4b mit Hinweisen). Eine unerlaubte Beeinflussung der Stimmbürger kann ferner vorliegen, wenn die Behörde in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und entweder positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient. Hingegen ist es zulässig, dass eine Behörde den Stimmberechtigten eine Vorlage zur Annahme oder Ablehnung empfiehlt und Erläuterungen oder Berichte dazu beilegt, sofern sie dabei ihre Pflicht zu objektiver Information nicht verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage nicht falsch orientiert (BGE 114 Ia 433 E. 4b, BGE 113 Ia 295 f. E. 3b). Diese Verpflichtung zur Objektivität, welche von derjenigen zur Neutralität zu unterscheiden ist (vgl. BGE 114 Ia 434 ff.), ergibt sich namentlich aus der hervorragenden Stellung, die den Behördenmitgliedern zukommt, aus den Mitteln, über die sie verfügen, und aus dem Vertrauen, das sie gegenüber den Bürgern zu bewahren haben, damit das gute Funktionieren der demokratischen Institutionen gewährleistet ist.
Die demokratische Willensbildung im Rahmen eines Wahl- oder Abstimmungskampfes kann auch durch die miteinander im Wettstreit stehenden Parteien und Interessengruppen oder durch einzelne Drittpersonen beeinträchtigt werden, namentlich auch durch die Presse oder andere Medien, indem falsche und irreführende Angaben verbreitet werden, um die Bürger dadurch zu täuschen. Solche Machenschaften sind zwar unerwünscht und verwerflich, doch lassen sie sich ohne erhebliche Beschränkung der freien Meinungsäusserung praktisch nicht vermeiden. Eine solche Beschränkung der betreffenden Rechte im Rahmen eines Wahl- oder Abstimmungskampfes wäre problematisch, da die Meinungsfreiheit bzw. Meinungsäusserungsfreiheit durch ungeschriebenes Verfassungsrecht wie auch durch die Pressefreiheit (Art. 55 BV) gewährleistet ist und es sich hierbei um wesentliche Voraussetzungen der Demokratie handelt (s. BGE 113 Ia 316 ff., BGE 98 Ia 79 f. E. 3b, BGE 96 I 224 und 592; vgl. auch J. P. MÜLLER, Kommentar BV, Meinungsfreiheit, Rz. 3 ff., sowie Art. 55 BV, Rz. 1 und 36 ff.; CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. ZH 1990, S. 421 ff.). Die Ausübung dieser Freiheiten kann natürlich zu harten Meinungsauseinandersetzungen führen, deren Ausgang unter Umständen nicht mehr der Objektivität entspricht, was hinzunehmen ist, solange sich die Polemik innerhalb des rechtlich Zulässigen und des Ordre public abspielt. Wichtig ist dabei, dass die Informationsorgane den jeweiligen politischen Gegnern dieselben Möglichkeiten einräumen, sich auszusprechen, was insbesondere dann gilt, wenn diese Informationsorgane regional oder lokal praktisch eine Monopolstellung innehaben. Es darf aber den Stimmbürgern zugetraut werden, dass sie fähig sind, zwischen verschiedenen bekundeten Meinungen zu unterscheiden und auszuwählen, dass sie offensichtliche Übertreibungen als solche erkennen können und dass sie schliesslich in der Lage sind, vernunftsgemäss aufgrund ihrer eigenen Überzeugung zu entscheiden. Entsprechend hat das Bundesgericht schon wiederholt erkannt, dass Einflüsse der genannten Art, die zwar gegen die guten Abstimmungssitten verstossen und daher unerwünscht sind, nur ausnahmsweise die Aufhebung einer Abstimmung zu rechtfertigen vermögen: Nur bei schwerwiegenden Verstössen dränge es sich auf, eine Abstimmung zu wiederholen. Die beanstandete unerlaubte Beeinflussung müsse sich ohne Zweifel entscheidend auf den Urnengang ausgewirkt haben. Von einer unzulässigen Beeinflussung der demokratischen Willensbildung durch Private bzw. die Presse könne erst dann gesprochen werden, wenn durch sie in einem so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irreführenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen werde, dass es dem Bürger nach den Umständen unmöglich sei, sich ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu schaffen (s. etwa BGE 98 Ia 79 ff. E. 3b, BGE 102 Ia 268 f. E. 3, zudem in der amtlichen Sammlung nicht publ. E. 6b von BGE 105 Ia 368 ff. in ZBl 81/1980 S. 251, BGE vom 5. Januar 1982 in ZBl 83/1982 S. 207 sowie BGE vom 7. Februar 1991 in ZBl 92/1991 S. 347 ff.).
b) Stellt das Bundesgericht im Rahmen seiner Prüfung des Abstimmungsverfahrens Mängel fest und lassen sich deren Folgen nicht ziffernmässig ermitteln, so bedeutet dies nicht, dass die Mängel schon deswegen als erheblich zu erachten wären und der angefochtene Entscheid aufgehoben bzw. die Abstimmung neu durchgeführt werden müsste. Vielmehr ist nach den gesamten Umständen - und dabei sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht - zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses möglich gewesen ist. Dabei ist namentlich auf die Grösse des Stimmenunterschiedes, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden (s. BGE 114 Ia 42 ff. und 446 f. E. 7a, BGE 113 Ia 302 E. 4a, 112 Ia 134 E. 3a und 338 E. 5, zudem ZBl 83/1982 S. 207 und nicht publ. E. 6 von BGE 105 Ia 368 ff. in ZBl 81/1980 S. 251, ferner BGE 102 Ia 269; vgl. auch HILLER, a.a.O., S. 118 f. und 420 ff.).
6. Der Grosse Rat distanzierte sich vom Antrag des Regierungsrates und der parlamentarischen Justizkommission vom 20. Dezember 1989 und gelangte mit seinem Entscheid vom 5. Februar 1990 seinerseits zum Schluss, dass die gegen den Urnengang geführten Beschwerden gutzuheissen seien, soweit darauf eingetreten werden könne, und dass das Abstimmungsergebnis vom 12. November 1989 aufzuheben sei. Er hielt fest, dass vier Unregelmässigkeiten die Abstimmung beeinflusst hätten, nämlich die in der "Nordschweiz" vom 9. November 1989 erschienene Anzeige (Rüge b), das von Gewerbetreibenden unterzeichnete Schreiben (c), die im Bulletin Nr. 4 wiedergegebene Antwort des Kantons Basel-Landschaft zu Frage Nr. 239 (h, k) und die unrechtmässige Abstimmungsteilnahme von ungefähr zehn Personen (f); diese letzte Tatsache für sich alleine hätte zwar das Ergebnis nicht verfälscht, doch sei sie zusammen mit den andern Vorkommnissen zu berücksichtigen, durch die das Abstimmungsergebnis insgesamt unzulässig beeinflusst worden sei. In Anbetracht des knappen Unterschiedes zwischen Ja-Stimmen und Nein-Stimmen sei nicht auszuschliessen, dass das Ergebnis ohne die erfolgten Interventionen anders lauten würde. Deshalb und wegen der Schwere dieser als rechtswidrig zu erachtenden Interventionen sei die Abstimmung aufzuheben und zu wiederholen.
Die Beschwerdeführer 1 werfen dem Grossen Rat vor, Tatsachen willkürlich gewürdigt und einen politischen Entscheid gefällt zu haben, durch den sie in ihren politischen Rechten verletzt würden.
a) Am 9. November 1989, am Tag vor der Eröffnung des Urnenganges, erschien in der gratis an alle Haushalte abgegebenen Zeitung "Nordschweiz" eine ganzseitige Anzeige. Dieses Inserat war oben mit den offiziellen Wappen des Bezirks Laufen und des Kantons Basel-Landschaft versehen und lautete wie folgt:
"An meine Freunde im Laufental
Letztes Mal habe ich bei der Laufental-Abstimmung auf Grund der ausgesprochen grossen Propaganda für Bern gestimmt. Kürzlich habe ich einen Bekannten in Bern getroffen. Natürlich haben wir über unser schönes Laufental gesprochen. Dabei hat er mir überraschend gesagt, dass die 330'000 Franken, die 1983 vom Kanton Bern für Propagandazwecke ausgegeben und später in aller Munde waren, bei weitem nicht die ganze finanzielle Unterstützung gewesen sei. Denn von den zusätzlichen, weit höheren Vergütungen der Berner Behörden an Werbebüros - er sprach von rund 640'000 Franken - habe niemand gesprochen.
Ich möchte nun meine Mitbürger und Mitbürgerinnen bitten, nicht nochmals der bernischen Propaganda zu glauben und ein überzeugtes Ja für Baselland in die Urne zu legen.
Danke schön.
Ein verantwortungsbewusster Bürge
(Name des Inserenten ist dem Verlag bekannt)."
Der Verfasser dieser Anzeige deutet somit an, die bernischen Behörden hätten sich 1983 viel stärker in den Abstimmungskampf eingemischt, als dies die Untersuchungen im Zusammenhang mit der "Finanzaffäre" ergeben hätten. Nach Auffassung des Grossen Rates ist diese Behauptung krass falsch und geeignet, den Stimmbürger zu täuschen. Er hält dafür, aufgrund der konkreten Umstände sei es dem Wähler unmöglich gewesen, sich aus anderen Quellen rasch ein zuverlässiges Bild über den tatsächlichen Umfang der staatlichen Abstimmungsfinanzierung im Jahre 1983 zu verschaffen. Diese Beurteilung werde noch durch die Tatsache verstärkt, dass der Inserent für den Leser anonym geblieben sei und das Gerücht somit nicht sofort habe widerlegt werden können. Dadurch sei es dem Stimmbürger weitgehend verunmöglicht worden, den Inhalt des Inserates kritisch zu würdigen. Zudem sei erstmals gegenüber einer breiteren Öffentlichkeit behauptet worden, bei der ersten Laufental-Abstimmung seien neben den bekanntgewordenen Beträgen zusätzlich von staatlicher Seite 640'000 Franken an Werbebüros bezahlt worden. Das Inserat sei wegen seiner irreführenden Machart und vor allem wegen seines späten Erscheinungszeitpunktes mit dem politischen Stimmrecht der Bürger nicht zu vereinbaren. In diesem Punkt sei daher eine unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger zu erblicken. Demgegenüber halten die Beschwerdeführer 1 dafür, beim Verfasser des fraglichen Inserates könnte es sich um einen berntreuen Provokateur handeln, welcher von den Behörden hätte identifiziert werden müssen.
Bei objektiver Würdigung der strittigen Anzeige ist festzustellen, dass sie zwar eine aufsehenerregende Behauptung enthält, dass diese aber nicht in irgendeinem Bezug zu konkreten Anhaltspunkten steht, sondern laut Inserat einzig auf den angeblichen Äusserungen einer nicht erkenntlich gemachten Person beruht. Diese Äusserungen scheinen bezweckt zu haben, die pro-bernische Seite in Verruf zu bringen und bei bisher berntreuen Stimmbürgern eine ablehnende Haltung gegenüber den Behörden des Kantons Bern zu provozieren. In der Tat vermochte der an alle Haushalte verteilte Text bestehende Leidenschaften zu schüren; und indem er ummittelbar vor der Eröffnung des Urnenganges veröffentlicht wurde, wurde jede Erwiderung oder Gegendarstellung noch vor der Abstimmung verunmöglicht. Der Stimmbürger war somit nicht in der Lage, sich noch rechtzeitig vor dem Urnengang über den Wahrheitsgehalt der im Inserat behaupteten Angaben zu informieren und gegebenenfalls den ersten Eindruck zu korrigieren. Im Normalfall ist ein derart gravierendes Vorkommnis geeignet, einen Wahl- bzw. Abstimmungsausgang wesentlich zu beeinflussen, indem Enthüllungen über unzulässige Machenschaften, wie sie im fraglichen Text behauptet wurden, bei den Stimmbürgern Wut und Enttäuschung auslösen und noch unentschlossene unter ihnen dazu veranlassen können, ihre Meinung zu ändern oder dem Urnengang fernzubleiben.
Bei den im vorliegenden Fall gegebenen besonderen Verhältnissen geht es jedoch nicht an, den ganzen Rahmen der Gegenstand des Verfahrens bildenden Abstimmungskampagne ausser acht zu lassen. Die Frage, ob das Laufental beim Kanton Bern bleiben oder sich dem Kanton Basel-Landschaft anschliessen will, beschäftigt die Bewohner der Region schon seit mehr als zehn Jahren und trennt sie in Befürworter und Gegner eines solchen Anschlusses. Der Urnengang von 1983 hatte eine kleine Mehrheit zugunsten der Berntreuen ergeben. Die "Finanzaffäre", die in der Folge zur Wiederholung der Abstimmung führte, rief bei der Bevölkerung heftige Reaktionen hervor. Entsprechend wurde die Kampagne, welche der Abstimmung vom 12. November 1989 vorausging, sehr intensiv und lebhaft geführt, dies während mehreren Monaten. Die Meinungen der - insgesamt relativ wenigen - Stimmberechtigten haben sich somit im Verlaufe eines langen Prozesses langsam gebildet. Es ist daher wenig wahrscheinlich, dass die praktisch in letzter Minute vor dem Urnengang erfolgte "Enthüllung" in der Gratiszeitung "Nordschweiz" bei einem erheblichen Teil der Wähler noch zu einem Meinungsumschwung hat führen können. Sind dennoch Wähler durch das strittige Inserat betroffen worden, so ist völlig offen, wie sie darauf reagiert haben, sei es mit Gleichgültigkeit, sei es mit Entrüstung über das angeprangerte Vorgehen der Berner Behörden oder sei es damit, in der fraglichen Anzeige bloss eine Machenschaft von Anschlusswilligen oder allenfalls eine solche von Berntreuen zu erblicken. Jedenfalls gibt es keinen Anhaltspunkt, der die Auffassung des Grossen Rates stützen würde, dass das Inserat einzig den Anschlusswilligen genützt habe. Auch wenn das Vorkommnis an sich eine Verletzung des Stimmrechts der Bürger bedeutete, so besteht nach dem Gesagten keine hinreichende Wahrscheinlichkeit zur Annahme, dass diese Rechtsverletzung sich in Berücksichtigung der geschilderten besonderen Verhältnisse entscheidend auf das Abstimmungsergebnis ausgewirkt habe. Diese Folgerung entspricht im übrigen im wesentlichen der Auffassung, die der Regierungsrat und die parlamentarische Justizkommission in ihrem zuhanden des Grossen Rates erstatteten Antrag vom 20. Dezember 1989 bekundeten.
b) Am 8. November 1989 wandten sich drei Laufentaler Gewerbetreibende in einem mit "Ende Oktober 1989" datierten Schreiben an eine grosse Anzahl Unternehmer, von denen angenommen wurde, sie seien Befürworter eines Anschlusses des Laufentals an den Kanton Basel-Landschaft. Diese Unternehmer wurden aufgefordert, ihre Angestellten zu einem Ja zum Baselbiet zu veranlassen und ihnen für den Fall eines Anschlusses am Montag, 13. November 1989, dem der Abstimmung folgenden Tag, einen bezahlten freien Tag zu gewähren. Der Inhalt des fraglichen Schreibens wurde am 10. November 1989 in der "Basler Zeitung" enthüllt und kritisiert. Ein anschliessend wegen angeblicher Wahlbestechung im Sinne von Art. 281 StGB durchgeführtes Ermittlungsverfahren gemäss Art. 82a des Gesetzes über das Strafverfahren des Kantons Bern vom 20. Mai 1928 (StrV) hat ergeben, dass kein einziges von 30 befragten Unternehmen seine Mitarbeiter am 13. November 1989 von den beruflichen Verpflichtungen befreite; in der Folge wurde das Ermittlungsverfahren abgeschlossen, und am 1. Oktober 1990 stimmte die Staatsanwaltschaft des Seelandes dem Antrag des Untersuchungsrichters von Laufen bei, keine Strafverfolgung zu eröffnen. Nach Auffassung des Grossen Rates hatte indes auch das genannte Schreiben der Gewerbetreibenden dazu beigetragen, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen; dass dem Arbeitnehmer mit dem Brief ein geldwerter Vorteil in Aussicht gestellt und dabei seine Abhängigkeit vom Arbeitgeber ausgenützt worden sei, lasse das Schreiben als besonders verwerflich und damit klarerweise unstatthaft erscheinen.
Grundsätzlich ist es einem Arbeitgeber nicht verwehrt, mit seinen Angestellten über Politik zu diskutieren und auf sachliche Weise zu versuchen, sie zur Überzeugung zu bringen, ihre politischen Rechte in bestimmtem Sinne auszuüben. Hingegen geht es nicht an, auf sie irgendwelchen Druck auszuüben oder ihnen für den Fall, dass sie seinem Wunsche entsprechend stimmen, materielle Vorteile zu versprechen. Dies wäre eine unerlaubte Einwirkung auf die Willensbildung bzw. die Stimmrechtsausübung (vgl. ZBl 81/1980 S. 251 f.). Nach dem Gesagten handelt es sich beim Ansinnen der Gewerbetreibenden im fraglichen Schreiben zweifellos um einen derartigen unzulässigen Versuch, Bürger mit dem Versprechen materieller Vorteile zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen und dadurch ihre Meinungs- und Stimmfreiheit einzuengen.
Eine andere Frage ist dabei aber wiederum, ob dieses Vorkommnis zu einer Verfälschung des angefochtenen Abstimmungsergebnisses führte. Der Grosse Rat bejahte dies, räumte aber gleichzeitig ein, dass nicht habe ermittelt werden können, wie viele Wähler sich durch das Schreiben zu einem Meinungswechsel und entsprechend zu einer anderen Stimmabgabe als ursprünglich vorgesehen veranlasst gesehen hätten. Dazu ist zunächst festzustellen, dass er - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer 1 - aufgrund von Art. 93 StrV keine Einsicht in die Akten des Verfahrens wegen Wahlbestechung hatte. Unabhängig davon gehen aber ganz allgemein aus den Akten keine Anhaltspunkte hervor, die den Schluss zuliessen, durch das fragliche Schreiben der Gewerbetreibenden sei das Abstimmungsergebnis bedeutsam beeinflusst worden. Mit Blick auf die gesamten Umstände, unter denen sich der Urnengang abspielte, der - auch bei klarerweise hoher Stimmbeteiligung - insgesamt relativ kleinen Zahl von Stimmberechtigten und der während langer Zeit ausführlichst erfolgten Diskussionen über die Vor- und Nachteile eines Kantonswechsels ist es nur wenig wahrscheinlich, dass die genannte Ankündigung, die Arbeitnehmer im Falle eines Anschlusses an den Kanton Basel-Landschaft einen bezahlten freien Tag beziehen zu lassen, geeignet war, bei Berntreuen einen Meinungswechsel herbeizuführen und das Abstimmungsergebnis derart zu beeinflussen und zu verfälschen, dass es durch den Mangel anders ausgefallen wäre als ohne ihn.
c) aa) Am 30. Juni 1989 hatte der Bezirksrat Laufental die Bevölkerung des Bezirks eingeladen, ihm Fragen über die möglichen Folgen des Urnenganges vom 12. November 1989 zu unterbreiten. In der Folge beantworteten die Behörden der Kantone Bern und Basel-Landschaft die eingetroffenen Fragen je aus ihrer Sicht und fassten die Antworten in fünf Broschüren zusammen, welche im Verlaufe der Monate September und Oktober 1989 an alle Haushalte des Bezirks abgegeben wurden. In Beantwortung der im Bulletin Nr. 4 aufgeführten Frage 239 bemerkte die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft folgendes:
"Nach einem Entscheid der kantonalen Steuerrekurskommission kann ein in Pfeffingen wohnhafter und in Basel arbeitender Steuerpflichtiger die Kosten für die Benützung eines Privatautos als Gewinnungskosten geltend machen (Fr. -.50/km). Das gleiche dürfte auch für die im Laufental wohnhaften Pendler gelten, sofern sie für ihren Weg zur Arbeit tatsächlich das Auto benützen. Aufgrund dieser Sachlage müssen u. E. folgende Beispiele im Steuervergleich korrigiert werden:
... (Auflistung von 6 Fällen mit Angaben, in welchen bzw. wievielen Fällen die Steuerbeträge im Kanton Basel-Landschaft geringer sein sollen.)
Zu erwähnen ist noch, dass aufgrund der guten Finanzlage in unserem Kanton hier sicher ein mindestens ebenso grosses Potential für eine Steuersenkung wie im Kanton Bern besteht. Aussagekräftiger als die Berechnungen im 'Gegensteuer' dürfte die von der Eidg. Steuerverwaltung herausgegebene Steuerstatistik sein. Wir verweisen auf 'Steuerbelastung in der Schweiz, Bern 1989'. Obwohl sich die betreffenden Angaben auf das Jahr 1988 beziehen, haben sie auch für die jetzige Steuersituation weitgehend Gültigkeit. Daraus ergibt sich folgendes Fazit: Das Arbeitseinkommen von Ledigen wird im Kanton Basel-Landschaft in allen untersuchten Fällen weniger belastet als im Kanton Bern. Für Verheiratete ohne Kinder ist der Kanton Bern lediglich im Einkommensbereich 15'000-20'000 günstiger. In allen übrigen untersuchten Fällen wird das Arbeitseinkommen in unserem Kanton milder besteuert. Das Arbeitseinkommen von Verheirateten mit 2 Kindern wird im Kanton Basel-Landschaft in allen untersuchten Fällen weniger stark belastet als im Kanton Bern. Das gleiche gilt für das Einkommen von Rentnern. Dieses unterliegt im Kanton Bern zum Teil einer mehr als doppelt so hohen Steuerbelastung wie im Kanton Basel-Landschaft. Angesichts dieser klaren Resultate aus einer unabhängigen Statistik kann an der Tatsache, dass unser Kanton steuerlich günstiger als der Kanton Bern ist, wohl kaum ernsthaft gezweifelt werden."
Am 4. Dezember 1989, also rund drei Wochen nach der Abstimmung vom 12. November, ersuchte Ursula Gygax die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft um weitere Auskünfte. Mit Antwortschreiben vom 13. Dezember 1989 präzisierte diese die Angaben betreffend Abzugsfähigkeit der Kosten für ein privates Verkehrsmittel wie folgt:
"Nach einem allfälligen Anschluss an unseren Kanton könnten die Einwohner des Laufentales nach der bisherigen Praxis mehrheitlich die Kosten eines privaten Verkehrsmittels nicht vom steuerbaren Einkommen in Abzug bringen, da ihr Weg zur Arbeit und zurück mit dem öffentlichen Verkehrsmittel weniger als 2 1/2 Studen pro Tag ausmachen dürfte. Die Fahrzeit Laufen-Basel beträgt mit der SBB 18 Minuten (Schnellzug) resp. 28 Minuten (Regionalzug). Bis zum Aeschenplatz sind es maximal 10 Minuten zu Fuss. Der Zeitaufwand für die Entfernung Ihres Wohnortes zum Bahnhof Laufen ist uns nicht bekannt. Die gesamte Zeitlimite dürfte dadurch nicht überschritten werden.
Ein Abzug ist aber zulässig:
- wenn kein öffentliches Verkehrsmittel zur Verfügung steht
- wenn die Benützung des öffentlichen Verkehrsmittels unzumutbar ist,
z.B.
- bei Gebrechlichkeit, oder in der Regel
- bei mehr als 1,5 km Entfernung der Haltestelle von Wohn- oder Arbeitsort."
Im kantonalen Beschwerdeverfahren machten Ursula Gygax und Mitbeteiligte - im vorliegenden bundesgerichtlichen Verfahren also die Beschwerdeführer 2 - geltend, die durch die Behörden des Kantons Basel-Landschaft im Bulletin Nr. 4 vorgenommene ungenaue Beantwortung der Frage 239 habe das Abstimmungsergebnis entscheidend beeinflusst. Der Grosse Rat trat auf diese Rüge materiell ein, obwohl sie erst mit nach Ablauf der Beschwerdefrist eingereichten Eingaben im einzelnen begründet worden war, und er entschied, sie sei zutreffenderweise erhoben worden. Er hielt dafür, die Beantwortung der Frage 239 durch die Behörden des Kantons Basel-Landschaft stelle eine unzulässige Intervention in den Abstimmungskampf dar und verletze damit das Gebot zur objektiven Information sowie der Nichtintervention in einen Abstimmungskampf eines andern Kantons. In diesem Punkt liege somit eine Verletzung des politischen Stimmrechts der Beschwerdeführer 2 vor. Durch die irreführende Antwort des Kantons Basel-Landschaft seien die Stimmberechtigten in unzulässiger Weise beeinflusst worden. Demgegenüber sind die Beschwerdeführer 1 der Auffassung, der Grosse Rat sei zu Unrecht auf die betreffende Rüge eingetreten und habe sie auch materiell falsch gewürdigt.
bb) Die Art. 86-88 des bernischen Gesetzes über die politischen Rechte vom 5. Mai 1980 (GPR) regeln die Fälle, in denen mit Stimmrechts-, Abstimmungs- bzw. Wahlbeschwerde geltend gemacht werden kann, dass Gemeinde- oder Staatsorgane durch ihre Verfügungen das Stimmrecht oder ganz allgemein bei der Vorbereitung oder Durchführung einer Abstimmung oder Wahl bzw. bei der Ermittlung der Abstimmungs- oder Wahlergebnisse gesetzliche Vorschriften verletzt haben. Art. 89 Abs. 2 GPR bestimmt, dass eine solche Beschwerde ohne vorheriges Einspracheverfahren innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens aber drei Tage nach der Veröffentlichung der Ergebnisse einer Abstimmung oder Wahl, beim Regierungsrat einzureichen ist.
Man kann sich fragen, ob der Grosse Rat die zuletzt genannte Rüge zu Recht materiell geprüft hat, oder ob auf sie wegen verspäteter Substantiierung in Anwendung von Art. 89 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 90 GPR schon gar nicht hätte eingetreten werden dürfen (vgl. in diesem Zusammenhang BGE 113 Ia 146 ff.), wenn davon ausgegangen würde, dass zusätzliche Auskünfte zu den in den verschiedenen Bulletins enthaltenen Angaben ohne weiteres noch rechtzeitig vor der Abstimmung vom 12. November 1989 hätten eingeholt werden können. Die Frage kann indes offenbleiben, erweist sich doch die Rüge bei materieller Prüfung ohnehin als unbegründet, wie nachfolgend aufzuzeigen ist.
cc) Nach Art. 2ter Abs. 1 lit. a Ziff. 3 der vom 4. Oktober 1988 datierten Änderung der Verordnung des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft zum Steuer- und Finanzgesetz dieses Kantons vom 22. Oktober 1974 können unselbständig Erwerbende, die für ihren Weg zur Arbeit das Privatauto benützen, die Auslagen vom Einkommen abziehen, die bei Benützung eines öffentlichen Verkehrsmittels entstehen würden; steht kein solches zur Verfügung oder kann dessen Benützung dem Steuerpflichtigen nicht zugemutet werden (z.B. wegen Gebrechlichkeit, beachtenswerter Entfernung von der nächsten Haltestelle, ungünstigen Fahrplanes usw.), so ist gemäss derselben Bestimmung für Privatautos pro Fahrkilometer ein Abzug bis zu 50 Rp. zulässig. Mit dem im Bulletin Nr. 4 bei der Beantwortung der Frage 239 durch den Kanton Basel-Landschaft erwähnten Entscheid der Steuerrekurskommission Baselland vom 16. Mai 1989 wurde einem in Pfeffingen wohnhaften und in Basel arbeitenden Steuerpflichtigen ein derartiger Gewinnungskostenabzug zugestanden. Die Steuerrekurskommission bestätigte dabei die von den kantonalen Steuerbehörden entwickelte Praxis, wonach der Pauschalabzug von 50 Rp. pro Fahrkilometer nur dann zu gewähren sei, wenn der tägliche Arbeitsweg (Hin- und Rückfahrt) bei Benützung eines öffentlichen Verkehrsmittels eine Reisezeit von in der Regel mehr als rund 2 1/2 Stunden erfordere. Dieses letztgenannte Kriterium ist in der Beantwortung der Frage 239 nicht enthalten, während das erwähnte Antwortschreiben der Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft vom 13. Dezember 1989 ausdrücklich darauf hinweist und zudem festhält, einem am Aeschenplatz in Basel arbeitenden Einwohner Laufens stehe die Abzugsmöglichkeit nicht zu, da für ihn der tägliche Arbeitsweg hin und zurück nur höchstens eine Stunde und 16 Minuten betrage. Es ist zu bedauern, dass die Behörden des Kantons Basel-Landschaft sich nicht die Mühe nahmen, die Frage 239 im Sinne der vorstehenden Ausführungen umfassend zu beantworten. Dieser Mangel ist jedoch - wie dargelegt (s. oben E. 5) - nicht für sich alleine, sondern im gesamten Rahmen der Abstimmungskampagne zu würdigen. Dabei ist zunächst festzustellen, dass die Beantwortung der Frage 239 durch die Behörden des Kantons Basel-Landschaft nach dem Gesagten eben nicht geradezu falsch, sondern lediglich ungenau bzw. unvollständig erfolgte, und dies auch nur hinsichtlich der betreffenden Möglichkeit des Gewinnungskostenabzugs; zudem wurde die diesbezügliche Antwort nicht als absolut geltend, sondern auf das aufgeführte Beispiel bezogen und hypothetisch gehalten formuliert ("... Das gleiche (wie gemäss Entscheid der Steuerrekurskommission) dürfte auch für die im Laufental wohnhaften Pendler gelten ..."), wodurch der Bürger ihre Unvollständigkeit bemerken konnte. Hinzu kommt nun aber, dass bereits die Beantwortung der Frage 239 zusätzliche steuerliche Aspekte berührte (s. vorstehende lit. aa), wie dies auch für eine grosse Zahl weiterer Antworten zutraf, und dass nebstdem viele der in den fünf Bulletins zusammengefassten insgesamt fast 300 Antworten andere interessierende Punkte (die Gemeindeorganisation, das Schulwesen, kulturelle Aspekte usw.) erörterten. Auf diese Weise sowie im Verlaufe der übrigen, wie dargelegt während langer Zeit äusserst intensiv geführten Abstimmungskampagne konnten sich die Stimmberechtigten umfassend über die Vor- und Nachteile eines Verbleibs beim Kanton Bern bzw. eines Anschlusses an den Kanton Basel-Landschaft informieren. In Anbetracht dessen ist jedenfalls zweifelhaft, dass die aufgezeigte, bloss teilweise Ungenauigkeit einer einzigen der insgesamt annähernd 300, verschiedenste Themenbereiche betreffenden Antworten geeignet war, den Ausgang der Abstimmung entscheidend zu beeinflussen.
d) aa) Die drei Rügen (b, c sowie h bzw. k), die den Grossen Rat hauptsächlich zur Aufhebung des angefochtenen Abstimmungsergebnisses veranlassten, erweisen sich demnach als unbegründet.
bb) Aber auch die verbleibende vierte Rüge (f), die zwar nicht ausschlaggebend, aber im Gesamtzusammenhang mit den vorstehend beurteilten drei Rügen zum Gutheissungsentscheid des Grossen Rates führte, vermag die Auffassung der Beschwerdeführer 2 nicht zu stützen. Die Gegenstand dieser Rüge bildenden Unregelmässigkeiten liess der Regierungsrat pflichtgemäss abklären (vgl. BGE 114 Ia 42 ff.). Dementsprechend ordnete der mit der betreffenden amtlichen Untersuchung beauftragte Regierungsstatthalter von Thun, Antonio Genna, die Nachprüfung der Stimmberechtigung sowie der Stimmzettel an. Die Untersuchung ergab zahlenmässig nur geringfügige Mängel, die laut Schlussbericht vom 3. Dezember 1989 sowie Antrag des Regierungsrates und der parlamentarischen Justizkommission vom 20. Dezember 1989 nicht geeignet waren, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen (oben lit. C). In der Tat erwies sich, dass höchstens zehn bis zwanzig Personen fälschlicherweise zur Abstimmung zugelassen worden waren (Bericht Genna, Zusammenfassung Ziff. 2-4):
"2. Ein Stimmausweis entsprach nicht den gesetzlichen Vorschriften und hätte nicht akzeptiert werden dürfen. In einem weiteren Fall wurden die Vorschriften über die briefliche Stimmabgabe verletzt.
Andere Unstimmigkeiten (Fälschungen, Duplikatmissbräuche) wurden bei der Überprüfung der Ausweiskarten nicht entdeckt.
3. Die Kontrolle der Stimmregister ergab folgende von den Stimmregisterführern zu verantwortende Mängel:
- Vier Personen wurden unter Missachtung der speziellen Vorschriften über die Einwohnungsfrist für die Laufental-Abstimmung ins Stimmregister aufgenommen. Zwei davon haben am Urnengang teilgenommen.
- Sechs Personen wurden infolge unrichtiger Berechnung der Einwohnungsfrist ins Stimmregister aufgenommen. Alle haben abgestimmt.
- Ein Ehepaar, das sich am 1.8.89 anmeldete, jedoch erst am 1.9.89 im Laufental zuzog, wurde zu Unrecht ins Stimmregister aufgenommen.
- Eine Person wurde in zwei Gemeinden gleichzeitig ins Stimmregister aufgenommen, sie hat jedoch nur einmal an der Abstimmung teilgenommen.
Diese Mängel konnten das Abstimmungsresultat nicht entscheidend beeinflussen (Umlagerung von max. 10 Stimmen).
4. Ein systematischer, planmässiger und massenhafter Zuzug ortsfremder Personen zum alleinigen Zwecke der Teilnahme an der Laufental-Abstimmung ... lässt sich durch einen Vergleich mit der Entwicklung der Stimmberechtigten-Zahlen der letzten Jahre ausschliessen.
Hingegen ist es möglich, dass vereinzelt Personen ihre Schriften entgegen den gesetzlichen Bestimmungen ins Laufental verlegt oder hier belassen haben. In mindestens sechs Fällen besteht diesbezüglich gestützt auf gewisse Indizien ein konkreter Verdacht ... In den meisten Fällen erwies sich der Verdacht als absolut unbegründet.
Die Nachprüfung der Stimmzettel, der Stimmausweise und der Stimmregister ergab somit zahlenmässig nur geringfügige Mängel ..."
Entsprechend hielt denn auch der Grosse Rat fest, diese durch Regierungsstatthalter Genna festgestellten Mängel seien zwar nicht für sich alleine, jedoch zusammen mit den übrigen unzulässigen Vorkommnissen gemäss Rügen b, c sowie h bzw. k geeignet gewesen, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen. Diese Rügen erweisen sich nun aber wie aufgezeigt als unbegründet. In Anbetracht der doch deutlichen Differenz zwischen Ja- und Nein-Stimmen (oben lit. B und C) vermochten indes ebenfalls die durch den Bericht Genna erstellten geringfügigen Unregelmässigkeiten gesamthaft den Ausgang der Abstimmung nicht entscheidend zu beeinflussen.
cc) Demnach hätte der Grosse Rat das Ergebnis der Abstimmung vom 12. November 1989 nicht aufheben dürfen. Die Beschwerde der Beschwerdeführer 1 ist daher bereits aus den vorstehend dargelegten Gründen gutzuheissen. | de | Art. 85 lit. a OG; Abstimmungsbeschwerden gegen die Laufental-Abstimmung vom 12. November 1989. Einfluss auf die Willensbildung der Stimmbürger durch eine unvollständige behördliche Information in den Abstimmungserläuterungen sowie durch die Presse und Private.
Stellt das Bundesgericht im Rahmen seiner Prüfung des Abstimmungsverfahrens Mängel fest und lassen sich deren Folgen nicht ziffernmässig ermitteln, so bedeutet dies nicht, dass die Mängel schon deswegen als erheblich zu erachten wären und der angefochtene Entscheid aufgehoben bzw. die Abstimmung neu durchgeführt werden müsste. Vielmehr ist nach den gesamten Umständen - und dabei sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht - zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses möglich gewesen ist.
Mit Blick auf die gesamten Umstände, unter denen sich der Urnengang abspielte, lässt sich im vorliegenden Fall nicht sagen, die festgestellten Mängel des Abstimmungsverfahrens seien geeignet gewesen, das Abstimmungsergebnis derart zu beeinflussen und zu verfälschen, dass es durch die Mängel anders ausgefallen wäre als ohne sie. Von der Aufhebung des Urnenganges ist daher abzusehen. | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-41%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,751 | 117 Ia 41 | 117 Ia 41
Sachverhalt ab Seite 42
In bezug auf Sachverhalt und Prozessgeschichte ist zunächst auf die Urteile des Bundesgerichts vom 18. März 1987 (BGE 113 Ia 146 ff.) und vom 20. Dezember 1988 (BGE 114 Ia 427 ff.) zu verweisen.
Gestützt auf das Bundesgerichtsurteil vom 20. Dezember 1988, das Anschlussverfahrensgesetz vom 19. November 1975 sowie den Laufentalvertrag vom 10. Februar 1983 und seine Ergänzung vom 12. Mai 1989 wurde die Volksabstimmung im Amtsbezirk Laufen über den Anschluss an den Kanton Basel-Landschaft am 12. November 1989 ein zweites Mal durchgeführt. Die Abstimmungsfrage "Wollt Ihr Euch aufgrund des vereinbarten Vertrages vom 10. Februar 1983 und seiner Ergänzung vom 12. Mai 1989 dem Kanton Basel-Landschaft anschliessen?" wurde aufgrund des provisorischen Ergebnisses mit 4343 Nein-Stimmen und 4652 Ja-Stimmen beantwortet, wobei die Stimmbeteiligung 93,5% betrug.
Am 12. bzw. 15. November 1989 erhoben 10 Stimmberechtigte des Amtsbezirks Laufental, nämlich Jacqueline Wannier, Hans-Peter Herrmann-Steiner, Erich Franz-Burri, Willi Steiner-Weber und Peter Schnell-Hänggi einerseits sowie Ursula Gygax-Immoos, Hanspeter Gygax-Immoos, Thomas Hügli, Hansrudolf Gygax-Jeger und Pius Jeger anderseits, Abstimmungsbeschwerde an den Grossen Rat des Kantons Bern. Sie beantragten im wesentlichen, das Abstimmungsergebnis vom 12. November 1989 sei ungültig zu erklären. Zudem wurde verlangt, über die rechtsgültige Durchführung der fraglichen Abstimmung sei eine amtliche Untersuchung einzuleiten, und es wurde um Nachprüfung der Stimmzettel, Stimmausweise und Stimmregister ersucht. Zusammenfassend machten die damaligen Beschwerdeführer geltend, unzulässige Interventionen von seiten der Behörden des Kantons Basel-Landschaft und diesem Kanton nahestehender Privater hätten das Abstimmungsergebnis beeinflusst und verfälscht. Im einzelnen erhoben sie - soweit hier wesentlich - folgende Rügen (wobei die Gliederung im vorliegenden Verfahren derjenigen im kantonalen Verfahren und in den Rechtsschriften der Parteien entspricht):
(b) In einer ganzseitigen Anzeige sei in der Gratiszeitung "Nordschweiz" vom 9. November 1989 dem Stimmbürger suggeriert worden, die Berner Behörden hätten die Laufental-Abstimmung von 1983 nicht nur mit den bisher bekanntgewordenen Fr. 330'000.--, sondern mit zusätzlichen, weit höheren Vergütungen an Werbebüros beeinflusst. Dabei handle es sich um eine mit Lug und Trug vorgebrachte Beeinflussung des Stimmbürgers durch eine Zeitung, die als Streuausgabe in alle Haushalte des Laufentals verbreitet werde.
(c) In einem von drei Laufentaler Gewerbetreibenden unterzeichneten Schreiben seien Gewerbler im Laufental aufgefordert worden, ihre Mitarbeiter für ein Ja zum Baselbiet zu bewegen. Darüber hinaus seien sie angeregt worden, ihren Mitarbeitern für den Fall eines Anschlusses des Laufentals an das Baselbiet am Montag, 13. November 1989, dem der Abstimmung folgenden Tag, einen bezahlten freien Tag zu gewähren.
Insbesondere wird folgende Stelle aus dem Schreiben beanstandet: "Bitte lasst das Eure Mitarbeiter im Verlauf dieser Woche wissen. Vielleicht stimmt gerade wegen diesem Freitag der Einte oder Andere für den Anschluss!" Dabei handle es sich um Wahlbestechung und Stimmenkauf. In verschiedenen Betrieben sei das Schreiben bei den Angestellten bekanntgemacht worden. Einige Betriebe hätten ihren Mitarbeitern am 13. November 1989 tatsächlich frei gegeben.
(f) In verschiedenen Gemeinden hätten Personen abgestimmt, welche seit längerer Zeit nicht mehr im Amtsbezirk Laufen gewohnt hätten und daher dort nicht mehr stimmberechtigt gewesen seien.
(h) In dem vom Bezirksrat Laufental herausgegebenen Bulletin Nr. 4 habe der Kanton Basel-Landschaft durch die Beantwortung der - die steuerliche Abzugsfähigkeit der Kosten für die Benützung privater Verkehrsmittel zwischen Wohn- und Arbeitsort betreffenden - Frage Nr. 239 eindeutig Einfluss auf den Ausgang der Laufental-Abstimmung genommen, da seine Antwort nicht mit einem Entscheid der Steuerrekurskommission Basel-Landschaft vom 16. Mai 1989 übereinstimme. Dadurch habe der Kanton Basel-Landschaft eindeutig das Gebot der Objektivität verletzt, welches gemäss Bundesgerichtsentscheid vom 20. Dezember 1988 als Pflicht bezeichnet worden sei. Zudem handle es sich insoweit um einen Verstoss gegen die vom 12. Mai 1989 datierte Vereinbarung über das Verhalten der Behörden in der Laufental-Abstimmung.
(k) In dem vom Bezirksrat herausgegebenen Bulletin Nr. 4 habe der Kanton Basel-Landschaft für den Anschluss geworben (wie mit dem Bulletin Nr. 5). Mit der falschen Antwort zur Frage Nr. 239 habe der Kanton Basel-Landschaft unlautere Propaganda betrieben (wie Rüge h), wodurch das knappe Abstimmungsergebnis wesentlich beeinflusst und verfälscht worden sei.
Am 22. November 1989 beauftragte der Regierungsrat des Kantons Bern den Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Thun, Antonio Genna, mit einer amtlichen Untersuchung über die Laufental-Abstimmung vom 12. November 1989 und ordnete die Nachprüfung der Stimmberechtigung sowie der Stimmzettel an. Regierungsstatthalter Genna gelangte in seinem Schlussbericht vom 3. Dezember 1989 zu folgender zusammenfassender Würdigung des Untersuchungsergebnisses:
"Die Nachprüfung der Stimmzettel, der Stimmausweise und der Stimmregister ergab ... zahlenmässig nur geringfügige Mängel, die insgesamt nicht geeignet waren, das Ergebnis der Laufental-Abstimmung wesentlich zu verfälschen."
Am 20. Dezember 1989 beantragten der Regierungsrat und die parlamentarische Justizkommission dem Grossen Rat des Kantons Bern, die Abstimmungsbeschwerden seien abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden könne; das Ergebnis der Laufental-Abstimmung vom 12. November 1989 sei nach Zusammenstellung der nachgeprüften Protokolle wie folgt beurkundet und erwahrt:
"Zahl der Stimmberechtigten
9691
Zahl der eingelangten Ausweiskarten
9067
Zahl der eingelangten Stimmzettel
9062
Davon ausser Betracht fallend:
leer
52
ungültig
17
In Betracht fallende Stimmzettel
8993
Absolutes Mehr
4497
Zahl der Ja
4650
Zahl der Nein
4343
Stimmbeteiligung: 93,5%"
Mit Entscheid vom 5. Februar 1990 hiess der Grosse Rat des Kantons Bern die von Willi Steiner-Weber und Mitbeteiligten sowie die von Hanspeter Gygax-Immoos und Mitbeteiligten erhobenen Beschwerden gut, soweit darauf eingetreten werden konnte, und hob das Ergebnis der Laufental-Abstimmung vom 12. November 1989 auf. Der Grosse Rat gelangte zur Auffassung, durch die anonyme, in der "Nordschweiz" vom 9. November 1989 erschienene Anzeige (b), das von Gewerbetreibenden unterzeichnete Schreiben (c), die unrechtmässige Abstimmungsteilnahme von ungefähr zehn Personen (f) und die im Bulletin Nr. 4 wiedergegebene irreführende Antwort des Kantons Basel-Landschaft zu Frage Nr. 239 (h, k) sei das Abstimmungsergebnis insgesamt unzulässig beeinflusst worden. Aufgrund dieser zu beanstandenden Vorkommnisse bestünden berechtigte Zweifel, ob das Ergebnis der Abstimmung vom 12. November 1989 korrekt und unverfälscht zustandegekommen sei. In Anbetracht des knappen Unterschiedes zwischen Ja-Stimmen und Nein-Stimmen sei nicht auszuschliessen, dass das Abstimmungsergebnis ohne die erfolgten unzulässigen Interventionen anders lauten würde. Die Abstimmung sei daher zu kassieren, und der Regierungsrat werde ihre Wiederholung anzuordnen haben.
Hiergegen erhoben Heinz Aebi, Robert Koller, Monika Oser und Alex Imhof, die teilweise bereits Beschwerdeführer in den früheren bundesgerichtlichen Verfahren waren (s. BGE 113 Ia 146 ff. und BGE 114 Ia 427 ff.), staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht (nachfolgend: Beschwerdeführer 1). Sie beantragen im wesentlichen, der Grossratsentscheid vom 5. Februar 1990 sei wegen Verletzung ihrer politischen Rechte (Art. 85 lit. a OG) und wegen Verletzung von Art. 4 BV (Verstoss gegen das Willkürverbot) aufzuheben.
Zudem erhoben auch Hanspeter Gygax-Immoos und die weiteren im kantonalen Verfahren obsiegenden Beschwerdeführer staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht (nachfolgend: Beschwerdeführer 2). Sie beantragen, der Entscheid des Grossen Rates des Kantons Bern vom 5. Februar 1990 sei aufzuheben, soweit darin auf ihre im kantonalen Verfahren vorgebrachten Rügen nicht eingetreten worden sei. Auf die von Hanspeter Gygax-Immoos und Mitbeteiligten erhobene staatsrechtliche Beschwerde tritt das Bundesgericht nicht ein. Die von Heinz Aebi und Mitbeteiligten erhobene staatsrechtliche Beschwerde heisst es gut, soweit auf sie eingetreten werden kann, und der Entscheid des Grossen Rates des Kantons Bern vom 5. Februar 1990 wird aufgehoben. Gemäss den bundesgerichtlichen Erwägungen hat der Grosse Rat die kantonalen Abstimmungsbeschwerden als unbegründet abzuweisen und anschliessend das Ergebnis der Laufental-Abstimmung vom 12. November 1989 zu erwahren.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien und unverfälschten Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 115 Ia 206 E. 4, BGE 114 Ia 432 mit Hinweisen). Daraus folgt, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung soll treffen können (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 113 Ia 294 E. 3a).
a) Die Freiheit der Meinungsbildung schliesst grundsätzlich jede direkte Einflussnahme der Behörden aus, welche geeignet wäre, die freie Willensbildung der Stimmbürger im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen zu verfälschen (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 113 Ia 295 E. 3b, BGE 112 Ia 335 E. 4b mit Hinweisen). Eine solche unerlaubte Beeinflussung liegt etwa dann vor, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 112 Ia 335 E. 4b mit Hinweisen). Eine unerlaubte Beeinflussung der Stimmbürger kann ferner vorliegen, wenn die Behörde in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und entweder positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient. Hingegen ist es zulässig, dass eine Behörde den Stimmberechtigten eine Vorlage zur Annahme oder Ablehnung empfiehlt und Erläuterungen oder Berichte dazu beilegt, sofern sie dabei ihre Pflicht zu objektiver Information nicht verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage nicht falsch orientiert (BGE 114 Ia 433 E. 4b, BGE 113 Ia 295 f. E. 3b). Diese Verpflichtung zur Objektivität, welche von derjenigen zur Neutralität zu unterscheiden ist (vgl. BGE 114 Ia 434 ff.), ergibt sich namentlich aus der hervorragenden Stellung, die den Behördenmitgliedern zukommt, aus den Mitteln, über die sie verfügen, und aus dem Vertrauen, das sie gegenüber den Bürgern zu bewahren haben, damit das gute Funktionieren der demokratischen Institutionen gewährleistet ist.
Die demokratische Willensbildung im Rahmen eines Wahl- oder Abstimmungskampfes kann auch durch die miteinander im Wettstreit stehenden Parteien und Interessengruppen oder durch einzelne Drittpersonen beeinträchtigt werden, namentlich auch durch die Presse oder andere Medien, indem falsche und irreführende Angaben verbreitet werden, um die Bürger dadurch zu täuschen. Solche Machenschaften sind zwar unerwünscht und verwerflich, doch lassen sie sich ohne erhebliche Beschränkung der freien Meinungsäusserung praktisch nicht vermeiden. Eine solche Beschränkung der betreffenden Rechte im Rahmen eines Wahl- oder Abstimmungskampfes wäre problematisch, da die Meinungsfreiheit bzw. Meinungsäusserungsfreiheit durch ungeschriebenes Verfassungsrecht wie auch durch die Pressefreiheit (Art. 55 BV) gewährleistet ist und es sich hierbei um wesentliche Voraussetzungen der Demokratie handelt (s. BGE 113 Ia 316 ff., BGE 98 Ia 79 f. E. 3b, BGE 96 I 224 und 592; vgl. auch J. P. MÜLLER, Kommentar BV, Meinungsfreiheit, Rz. 3 ff., sowie Art. 55 BV, Rz. 1 und 36 ff.; CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. ZH 1990, S. 421 ff.). Die Ausübung dieser Freiheiten kann natürlich zu harten Meinungsauseinandersetzungen führen, deren Ausgang unter Umständen nicht mehr der Objektivität entspricht, was hinzunehmen ist, solange sich die Polemik innerhalb des rechtlich Zulässigen und des Ordre public abspielt. Wichtig ist dabei, dass die Informationsorgane den jeweiligen politischen Gegnern dieselben Möglichkeiten einräumen, sich auszusprechen, was insbesondere dann gilt, wenn diese Informationsorgane regional oder lokal praktisch eine Monopolstellung innehaben. Es darf aber den Stimmbürgern zugetraut werden, dass sie fähig sind, zwischen verschiedenen bekundeten Meinungen zu unterscheiden und auszuwählen, dass sie offensichtliche Übertreibungen als solche erkennen können und dass sie schliesslich in der Lage sind, vernunftsgemäss aufgrund ihrer eigenen Überzeugung zu entscheiden. Entsprechend hat das Bundesgericht schon wiederholt erkannt, dass Einflüsse der genannten Art, die zwar gegen die guten Abstimmungssitten verstossen und daher unerwünscht sind, nur ausnahmsweise die Aufhebung einer Abstimmung zu rechtfertigen vermögen: Nur bei schwerwiegenden Verstössen dränge es sich auf, eine Abstimmung zu wiederholen. Die beanstandete unerlaubte Beeinflussung müsse sich ohne Zweifel entscheidend auf den Urnengang ausgewirkt haben. Von einer unzulässigen Beeinflussung der demokratischen Willensbildung durch Private bzw. die Presse könne erst dann gesprochen werden, wenn durch sie in einem so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irreführenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen werde, dass es dem Bürger nach den Umständen unmöglich sei, sich ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu schaffen (s. etwa BGE 98 Ia 79 ff. E. 3b, BGE 102 Ia 268 f. E. 3, zudem in der amtlichen Sammlung nicht publ. E. 6b von BGE 105 Ia 368 ff. in ZBl 81/1980 S. 251, BGE vom 5. Januar 1982 in ZBl 83/1982 S. 207 sowie BGE vom 7. Februar 1991 in ZBl 92/1991 S. 347 ff.).
b) Stellt das Bundesgericht im Rahmen seiner Prüfung des Abstimmungsverfahrens Mängel fest und lassen sich deren Folgen nicht ziffernmässig ermitteln, so bedeutet dies nicht, dass die Mängel schon deswegen als erheblich zu erachten wären und der angefochtene Entscheid aufgehoben bzw. die Abstimmung neu durchgeführt werden müsste. Vielmehr ist nach den gesamten Umständen - und dabei sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht - zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses möglich gewesen ist. Dabei ist namentlich auf die Grösse des Stimmenunterschiedes, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden (s. BGE 114 Ia 42 ff. und 446 f. E. 7a, BGE 113 Ia 302 E. 4a, 112 Ia 134 E. 3a und 338 E. 5, zudem ZBl 83/1982 S. 207 und nicht publ. E. 6 von BGE 105 Ia 368 ff. in ZBl 81/1980 S. 251, ferner BGE 102 Ia 269; vgl. auch HILLER, a.a.O., S. 118 f. und 420 ff.).
6. Der Grosse Rat distanzierte sich vom Antrag des Regierungsrates und der parlamentarischen Justizkommission vom 20. Dezember 1989 und gelangte mit seinem Entscheid vom 5. Februar 1990 seinerseits zum Schluss, dass die gegen den Urnengang geführten Beschwerden gutzuheissen seien, soweit darauf eingetreten werden könne, und dass das Abstimmungsergebnis vom 12. November 1989 aufzuheben sei. Er hielt fest, dass vier Unregelmässigkeiten die Abstimmung beeinflusst hätten, nämlich die in der "Nordschweiz" vom 9. November 1989 erschienene Anzeige (Rüge b), das von Gewerbetreibenden unterzeichnete Schreiben (c), die im Bulletin Nr. 4 wiedergegebene Antwort des Kantons Basel-Landschaft zu Frage Nr. 239 (h, k) und die unrechtmässige Abstimmungsteilnahme von ungefähr zehn Personen (f); diese letzte Tatsache für sich alleine hätte zwar das Ergebnis nicht verfälscht, doch sei sie zusammen mit den andern Vorkommnissen zu berücksichtigen, durch die das Abstimmungsergebnis insgesamt unzulässig beeinflusst worden sei. In Anbetracht des knappen Unterschiedes zwischen Ja-Stimmen und Nein-Stimmen sei nicht auszuschliessen, dass das Ergebnis ohne die erfolgten Interventionen anders lauten würde. Deshalb und wegen der Schwere dieser als rechtswidrig zu erachtenden Interventionen sei die Abstimmung aufzuheben und zu wiederholen.
Die Beschwerdeführer 1 werfen dem Grossen Rat vor, Tatsachen willkürlich gewürdigt und einen politischen Entscheid gefällt zu haben, durch den sie in ihren politischen Rechten verletzt würden.
a) Am 9. November 1989, am Tag vor der Eröffnung des Urnenganges, erschien in der gratis an alle Haushalte abgegebenen Zeitung "Nordschweiz" eine ganzseitige Anzeige. Dieses Inserat war oben mit den offiziellen Wappen des Bezirks Laufen und des Kantons Basel-Landschaft versehen und lautete wie folgt:
"An meine Freunde im Laufental
Letztes Mal habe ich bei der Laufental-Abstimmung auf Grund der ausgesprochen grossen Propaganda für Bern gestimmt. Kürzlich habe ich einen Bekannten in Bern getroffen. Natürlich haben wir über unser schönes Laufental gesprochen. Dabei hat er mir überraschend gesagt, dass die 330'000 Franken, die 1983 vom Kanton Bern für Propagandazwecke ausgegeben und später in aller Munde waren, bei weitem nicht die ganze finanzielle Unterstützung gewesen sei. Denn von den zusätzlichen, weit höheren Vergütungen der Berner Behörden an Werbebüros - er sprach von rund 640'000 Franken - habe niemand gesprochen.
Ich möchte nun meine Mitbürger und Mitbürgerinnen bitten, nicht nochmals der bernischen Propaganda zu glauben und ein überzeugtes Ja für Baselland in die Urne zu legen.
Danke schön.
Ein verantwortungsbewusster Bürge
(Name des Inserenten ist dem Verlag bekannt)."
Der Verfasser dieser Anzeige deutet somit an, die bernischen Behörden hätten sich 1983 viel stärker in den Abstimmungskampf eingemischt, als dies die Untersuchungen im Zusammenhang mit der "Finanzaffäre" ergeben hätten. Nach Auffassung des Grossen Rates ist diese Behauptung krass falsch und geeignet, den Stimmbürger zu täuschen. Er hält dafür, aufgrund der konkreten Umstände sei es dem Wähler unmöglich gewesen, sich aus anderen Quellen rasch ein zuverlässiges Bild über den tatsächlichen Umfang der staatlichen Abstimmungsfinanzierung im Jahre 1983 zu verschaffen. Diese Beurteilung werde noch durch die Tatsache verstärkt, dass der Inserent für den Leser anonym geblieben sei und das Gerücht somit nicht sofort habe widerlegt werden können. Dadurch sei es dem Stimmbürger weitgehend verunmöglicht worden, den Inhalt des Inserates kritisch zu würdigen. Zudem sei erstmals gegenüber einer breiteren Öffentlichkeit behauptet worden, bei der ersten Laufental-Abstimmung seien neben den bekanntgewordenen Beträgen zusätzlich von staatlicher Seite 640'000 Franken an Werbebüros bezahlt worden. Das Inserat sei wegen seiner irreführenden Machart und vor allem wegen seines späten Erscheinungszeitpunktes mit dem politischen Stimmrecht der Bürger nicht zu vereinbaren. In diesem Punkt sei daher eine unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger zu erblicken. Demgegenüber halten die Beschwerdeführer 1 dafür, beim Verfasser des fraglichen Inserates könnte es sich um einen berntreuen Provokateur handeln, welcher von den Behörden hätte identifiziert werden müssen.
Bei objektiver Würdigung der strittigen Anzeige ist festzustellen, dass sie zwar eine aufsehenerregende Behauptung enthält, dass diese aber nicht in irgendeinem Bezug zu konkreten Anhaltspunkten steht, sondern laut Inserat einzig auf den angeblichen Äusserungen einer nicht erkenntlich gemachten Person beruht. Diese Äusserungen scheinen bezweckt zu haben, die pro-bernische Seite in Verruf zu bringen und bei bisher berntreuen Stimmbürgern eine ablehnende Haltung gegenüber den Behörden des Kantons Bern zu provozieren. In der Tat vermochte der an alle Haushalte verteilte Text bestehende Leidenschaften zu schüren; und indem er ummittelbar vor der Eröffnung des Urnenganges veröffentlicht wurde, wurde jede Erwiderung oder Gegendarstellung noch vor der Abstimmung verunmöglicht. Der Stimmbürger war somit nicht in der Lage, sich noch rechtzeitig vor dem Urnengang über den Wahrheitsgehalt der im Inserat behaupteten Angaben zu informieren und gegebenenfalls den ersten Eindruck zu korrigieren. Im Normalfall ist ein derart gravierendes Vorkommnis geeignet, einen Wahl- bzw. Abstimmungsausgang wesentlich zu beeinflussen, indem Enthüllungen über unzulässige Machenschaften, wie sie im fraglichen Text behauptet wurden, bei den Stimmbürgern Wut und Enttäuschung auslösen und noch unentschlossene unter ihnen dazu veranlassen können, ihre Meinung zu ändern oder dem Urnengang fernzubleiben.
Bei den im vorliegenden Fall gegebenen besonderen Verhältnissen geht es jedoch nicht an, den ganzen Rahmen der Gegenstand des Verfahrens bildenden Abstimmungskampagne ausser acht zu lassen. Die Frage, ob das Laufental beim Kanton Bern bleiben oder sich dem Kanton Basel-Landschaft anschliessen will, beschäftigt die Bewohner der Region schon seit mehr als zehn Jahren und trennt sie in Befürworter und Gegner eines solchen Anschlusses. Der Urnengang von 1983 hatte eine kleine Mehrheit zugunsten der Berntreuen ergeben. Die "Finanzaffäre", die in der Folge zur Wiederholung der Abstimmung führte, rief bei der Bevölkerung heftige Reaktionen hervor. Entsprechend wurde die Kampagne, welche der Abstimmung vom 12. November 1989 vorausging, sehr intensiv und lebhaft geführt, dies während mehreren Monaten. Die Meinungen der - insgesamt relativ wenigen - Stimmberechtigten haben sich somit im Verlaufe eines langen Prozesses langsam gebildet. Es ist daher wenig wahrscheinlich, dass die praktisch in letzter Minute vor dem Urnengang erfolgte "Enthüllung" in der Gratiszeitung "Nordschweiz" bei einem erheblichen Teil der Wähler noch zu einem Meinungsumschwung hat führen können. Sind dennoch Wähler durch das strittige Inserat betroffen worden, so ist völlig offen, wie sie darauf reagiert haben, sei es mit Gleichgültigkeit, sei es mit Entrüstung über das angeprangerte Vorgehen der Berner Behörden oder sei es damit, in der fraglichen Anzeige bloss eine Machenschaft von Anschlusswilligen oder allenfalls eine solche von Berntreuen zu erblicken. Jedenfalls gibt es keinen Anhaltspunkt, der die Auffassung des Grossen Rates stützen würde, dass das Inserat einzig den Anschlusswilligen genützt habe. Auch wenn das Vorkommnis an sich eine Verletzung des Stimmrechts der Bürger bedeutete, so besteht nach dem Gesagten keine hinreichende Wahrscheinlichkeit zur Annahme, dass diese Rechtsverletzung sich in Berücksichtigung der geschilderten besonderen Verhältnisse entscheidend auf das Abstimmungsergebnis ausgewirkt habe. Diese Folgerung entspricht im übrigen im wesentlichen der Auffassung, die der Regierungsrat und die parlamentarische Justizkommission in ihrem zuhanden des Grossen Rates erstatteten Antrag vom 20. Dezember 1989 bekundeten.
b) Am 8. November 1989 wandten sich drei Laufentaler Gewerbetreibende in einem mit "Ende Oktober 1989" datierten Schreiben an eine grosse Anzahl Unternehmer, von denen angenommen wurde, sie seien Befürworter eines Anschlusses des Laufentals an den Kanton Basel-Landschaft. Diese Unternehmer wurden aufgefordert, ihre Angestellten zu einem Ja zum Baselbiet zu veranlassen und ihnen für den Fall eines Anschlusses am Montag, 13. November 1989, dem der Abstimmung folgenden Tag, einen bezahlten freien Tag zu gewähren. Der Inhalt des fraglichen Schreibens wurde am 10. November 1989 in der "Basler Zeitung" enthüllt und kritisiert. Ein anschliessend wegen angeblicher Wahlbestechung im Sinne von Art. 281 StGB durchgeführtes Ermittlungsverfahren gemäss Art. 82a des Gesetzes über das Strafverfahren des Kantons Bern vom 20. Mai 1928 (StrV) hat ergeben, dass kein einziges von 30 befragten Unternehmen seine Mitarbeiter am 13. November 1989 von den beruflichen Verpflichtungen befreite; in der Folge wurde das Ermittlungsverfahren abgeschlossen, und am 1. Oktober 1990 stimmte die Staatsanwaltschaft des Seelandes dem Antrag des Untersuchungsrichters von Laufen bei, keine Strafverfolgung zu eröffnen. Nach Auffassung des Grossen Rates hatte indes auch das genannte Schreiben der Gewerbetreibenden dazu beigetragen, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen; dass dem Arbeitnehmer mit dem Brief ein geldwerter Vorteil in Aussicht gestellt und dabei seine Abhängigkeit vom Arbeitgeber ausgenützt worden sei, lasse das Schreiben als besonders verwerflich und damit klarerweise unstatthaft erscheinen.
Grundsätzlich ist es einem Arbeitgeber nicht verwehrt, mit seinen Angestellten über Politik zu diskutieren und auf sachliche Weise zu versuchen, sie zur Überzeugung zu bringen, ihre politischen Rechte in bestimmtem Sinne auszuüben. Hingegen geht es nicht an, auf sie irgendwelchen Druck auszuüben oder ihnen für den Fall, dass sie seinem Wunsche entsprechend stimmen, materielle Vorteile zu versprechen. Dies wäre eine unerlaubte Einwirkung auf die Willensbildung bzw. die Stimmrechtsausübung (vgl. ZBl 81/1980 S. 251 f.). Nach dem Gesagten handelt es sich beim Ansinnen der Gewerbetreibenden im fraglichen Schreiben zweifellos um einen derartigen unzulässigen Versuch, Bürger mit dem Versprechen materieller Vorteile zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen und dadurch ihre Meinungs- und Stimmfreiheit einzuengen.
Eine andere Frage ist dabei aber wiederum, ob dieses Vorkommnis zu einer Verfälschung des angefochtenen Abstimmungsergebnisses führte. Der Grosse Rat bejahte dies, räumte aber gleichzeitig ein, dass nicht habe ermittelt werden können, wie viele Wähler sich durch das Schreiben zu einem Meinungswechsel und entsprechend zu einer anderen Stimmabgabe als ursprünglich vorgesehen veranlasst gesehen hätten. Dazu ist zunächst festzustellen, dass er - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer 1 - aufgrund von Art. 93 StrV keine Einsicht in die Akten des Verfahrens wegen Wahlbestechung hatte. Unabhängig davon gehen aber ganz allgemein aus den Akten keine Anhaltspunkte hervor, die den Schluss zuliessen, durch das fragliche Schreiben der Gewerbetreibenden sei das Abstimmungsergebnis bedeutsam beeinflusst worden. Mit Blick auf die gesamten Umstände, unter denen sich der Urnengang abspielte, der - auch bei klarerweise hoher Stimmbeteiligung - insgesamt relativ kleinen Zahl von Stimmberechtigten und der während langer Zeit ausführlichst erfolgten Diskussionen über die Vor- und Nachteile eines Kantonswechsels ist es nur wenig wahrscheinlich, dass die genannte Ankündigung, die Arbeitnehmer im Falle eines Anschlusses an den Kanton Basel-Landschaft einen bezahlten freien Tag beziehen zu lassen, geeignet war, bei Berntreuen einen Meinungswechsel herbeizuführen und das Abstimmungsergebnis derart zu beeinflussen und zu verfälschen, dass es durch den Mangel anders ausgefallen wäre als ohne ihn.
c) aa) Am 30. Juni 1989 hatte der Bezirksrat Laufental die Bevölkerung des Bezirks eingeladen, ihm Fragen über die möglichen Folgen des Urnenganges vom 12. November 1989 zu unterbreiten. In der Folge beantworteten die Behörden der Kantone Bern und Basel-Landschaft die eingetroffenen Fragen je aus ihrer Sicht und fassten die Antworten in fünf Broschüren zusammen, welche im Verlaufe der Monate September und Oktober 1989 an alle Haushalte des Bezirks abgegeben wurden. In Beantwortung der im Bulletin Nr. 4 aufgeführten Frage 239 bemerkte die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft folgendes:
"Nach einem Entscheid der kantonalen Steuerrekurskommission kann ein in Pfeffingen wohnhafter und in Basel arbeitender Steuerpflichtiger die Kosten für die Benützung eines Privatautos als Gewinnungskosten geltend machen (Fr. -.50/km). Das gleiche dürfte auch für die im Laufental wohnhaften Pendler gelten, sofern sie für ihren Weg zur Arbeit tatsächlich das Auto benützen. Aufgrund dieser Sachlage müssen u. E. folgende Beispiele im Steuervergleich korrigiert werden:
... (Auflistung von 6 Fällen mit Angaben, in welchen bzw. wievielen Fällen die Steuerbeträge im Kanton Basel-Landschaft geringer sein sollen.)
Zu erwähnen ist noch, dass aufgrund der guten Finanzlage in unserem Kanton hier sicher ein mindestens ebenso grosses Potential für eine Steuersenkung wie im Kanton Bern besteht. Aussagekräftiger als die Berechnungen im 'Gegensteuer' dürfte die von der Eidg. Steuerverwaltung herausgegebene Steuerstatistik sein. Wir verweisen auf 'Steuerbelastung in der Schweiz, Bern 1989'. Obwohl sich die betreffenden Angaben auf das Jahr 1988 beziehen, haben sie auch für die jetzige Steuersituation weitgehend Gültigkeit. Daraus ergibt sich folgendes Fazit: Das Arbeitseinkommen von Ledigen wird im Kanton Basel-Landschaft in allen untersuchten Fällen weniger belastet als im Kanton Bern. Für Verheiratete ohne Kinder ist der Kanton Bern lediglich im Einkommensbereich 15'000-20'000 günstiger. In allen übrigen untersuchten Fällen wird das Arbeitseinkommen in unserem Kanton milder besteuert. Das Arbeitseinkommen von Verheirateten mit 2 Kindern wird im Kanton Basel-Landschaft in allen untersuchten Fällen weniger stark belastet als im Kanton Bern. Das gleiche gilt für das Einkommen von Rentnern. Dieses unterliegt im Kanton Bern zum Teil einer mehr als doppelt so hohen Steuerbelastung wie im Kanton Basel-Landschaft. Angesichts dieser klaren Resultate aus einer unabhängigen Statistik kann an der Tatsache, dass unser Kanton steuerlich günstiger als der Kanton Bern ist, wohl kaum ernsthaft gezweifelt werden."
Am 4. Dezember 1989, also rund drei Wochen nach der Abstimmung vom 12. November, ersuchte Ursula Gygax die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft um weitere Auskünfte. Mit Antwortschreiben vom 13. Dezember 1989 präzisierte diese die Angaben betreffend Abzugsfähigkeit der Kosten für ein privates Verkehrsmittel wie folgt:
"Nach einem allfälligen Anschluss an unseren Kanton könnten die Einwohner des Laufentales nach der bisherigen Praxis mehrheitlich die Kosten eines privaten Verkehrsmittels nicht vom steuerbaren Einkommen in Abzug bringen, da ihr Weg zur Arbeit und zurück mit dem öffentlichen Verkehrsmittel weniger als 2 1/2 Studen pro Tag ausmachen dürfte. Die Fahrzeit Laufen-Basel beträgt mit der SBB 18 Minuten (Schnellzug) resp. 28 Minuten (Regionalzug). Bis zum Aeschenplatz sind es maximal 10 Minuten zu Fuss. Der Zeitaufwand für die Entfernung Ihres Wohnortes zum Bahnhof Laufen ist uns nicht bekannt. Die gesamte Zeitlimite dürfte dadurch nicht überschritten werden.
Ein Abzug ist aber zulässig:
- wenn kein öffentliches Verkehrsmittel zur Verfügung steht
- wenn die Benützung des öffentlichen Verkehrsmittels unzumutbar ist,
z.B.
- bei Gebrechlichkeit, oder in der Regel
- bei mehr als 1,5 km Entfernung der Haltestelle von Wohn- oder Arbeitsort."
Im kantonalen Beschwerdeverfahren machten Ursula Gygax und Mitbeteiligte - im vorliegenden bundesgerichtlichen Verfahren also die Beschwerdeführer 2 - geltend, die durch die Behörden des Kantons Basel-Landschaft im Bulletin Nr. 4 vorgenommene ungenaue Beantwortung der Frage 239 habe das Abstimmungsergebnis entscheidend beeinflusst. Der Grosse Rat trat auf diese Rüge materiell ein, obwohl sie erst mit nach Ablauf der Beschwerdefrist eingereichten Eingaben im einzelnen begründet worden war, und er entschied, sie sei zutreffenderweise erhoben worden. Er hielt dafür, die Beantwortung der Frage 239 durch die Behörden des Kantons Basel-Landschaft stelle eine unzulässige Intervention in den Abstimmungskampf dar und verletze damit das Gebot zur objektiven Information sowie der Nichtintervention in einen Abstimmungskampf eines andern Kantons. In diesem Punkt liege somit eine Verletzung des politischen Stimmrechts der Beschwerdeführer 2 vor. Durch die irreführende Antwort des Kantons Basel-Landschaft seien die Stimmberechtigten in unzulässiger Weise beeinflusst worden. Demgegenüber sind die Beschwerdeführer 1 der Auffassung, der Grosse Rat sei zu Unrecht auf die betreffende Rüge eingetreten und habe sie auch materiell falsch gewürdigt.
bb) Die Art. 86-88 des bernischen Gesetzes über die politischen Rechte vom 5. Mai 1980 (GPR) regeln die Fälle, in denen mit Stimmrechts-, Abstimmungs- bzw. Wahlbeschwerde geltend gemacht werden kann, dass Gemeinde- oder Staatsorgane durch ihre Verfügungen das Stimmrecht oder ganz allgemein bei der Vorbereitung oder Durchführung einer Abstimmung oder Wahl bzw. bei der Ermittlung der Abstimmungs- oder Wahlergebnisse gesetzliche Vorschriften verletzt haben. Art. 89 Abs. 2 GPR bestimmt, dass eine solche Beschwerde ohne vorheriges Einspracheverfahren innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens aber drei Tage nach der Veröffentlichung der Ergebnisse einer Abstimmung oder Wahl, beim Regierungsrat einzureichen ist.
Man kann sich fragen, ob der Grosse Rat die zuletzt genannte Rüge zu Recht materiell geprüft hat, oder ob auf sie wegen verspäteter Substantiierung in Anwendung von Art. 89 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 90 GPR schon gar nicht hätte eingetreten werden dürfen (vgl. in diesem Zusammenhang BGE 113 Ia 146 ff.), wenn davon ausgegangen würde, dass zusätzliche Auskünfte zu den in den verschiedenen Bulletins enthaltenen Angaben ohne weiteres noch rechtzeitig vor der Abstimmung vom 12. November 1989 hätten eingeholt werden können. Die Frage kann indes offenbleiben, erweist sich doch die Rüge bei materieller Prüfung ohnehin als unbegründet, wie nachfolgend aufzuzeigen ist.
cc) Nach Art. 2ter Abs. 1 lit. a Ziff. 3 der vom 4. Oktober 1988 datierten Änderung der Verordnung des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft zum Steuer- und Finanzgesetz dieses Kantons vom 22. Oktober 1974 können unselbständig Erwerbende, die für ihren Weg zur Arbeit das Privatauto benützen, die Auslagen vom Einkommen abziehen, die bei Benützung eines öffentlichen Verkehrsmittels entstehen würden; steht kein solches zur Verfügung oder kann dessen Benützung dem Steuerpflichtigen nicht zugemutet werden (z.B. wegen Gebrechlichkeit, beachtenswerter Entfernung von der nächsten Haltestelle, ungünstigen Fahrplanes usw.), so ist gemäss derselben Bestimmung für Privatautos pro Fahrkilometer ein Abzug bis zu 50 Rp. zulässig. Mit dem im Bulletin Nr. 4 bei der Beantwortung der Frage 239 durch den Kanton Basel-Landschaft erwähnten Entscheid der Steuerrekurskommission Baselland vom 16. Mai 1989 wurde einem in Pfeffingen wohnhaften und in Basel arbeitenden Steuerpflichtigen ein derartiger Gewinnungskostenabzug zugestanden. Die Steuerrekurskommission bestätigte dabei die von den kantonalen Steuerbehörden entwickelte Praxis, wonach der Pauschalabzug von 50 Rp. pro Fahrkilometer nur dann zu gewähren sei, wenn der tägliche Arbeitsweg (Hin- und Rückfahrt) bei Benützung eines öffentlichen Verkehrsmittels eine Reisezeit von in der Regel mehr als rund 2 1/2 Stunden erfordere. Dieses letztgenannte Kriterium ist in der Beantwortung der Frage 239 nicht enthalten, während das erwähnte Antwortschreiben der Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft vom 13. Dezember 1989 ausdrücklich darauf hinweist und zudem festhält, einem am Aeschenplatz in Basel arbeitenden Einwohner Laufens stehe die Abzugsmöglichkeit nicht zu, da für ihn der tägliche Arbeitsweg hin und zurück nur höchstens eine Stunde und 16 Minuten betrage. Es ist zu bedauern, dass die Behörden des Kantons Basel-Landschaft sich nicht die Mühe nahmen, die Frage 239 im Sinne der vorstehenden Ausführungen umfassend zu beantworten. Dieser Mangel ist jedoch - wie dargelegt (s. oben E. 5) - nicht für sich alleine, sondern im gesamten Rahmen der Abstimmungskampagne zu würdigen. Dabei ist zunächst festzustellen, dass die Beantwortung der Frage 239 durch die Behörden des Kantons Basel-Landschaft nach dem Gesagten eben nicht geradezu falsch, sondern lediglich ungenau bzw. unvollständig erfolgte, und dies auch nur hinsichtlich der betreffenden Möglichkeit des Gewinnungskostenabzugs; zudem wurde die diesbezügliche Antwort nicht als absolut geltend, sondern auf das aufgeführte Beispiel bezogen und hypothetisch gehalten formuliert ("... Das gleiche (wie gemäss Entscheid der Steuerrekurskommission) dürfte auch für die im Laufental wohnhaften Pendler gelten ..."), wodurch der Bürger ihre Unvollständigkeit bemerken konnte. Hinzu kommt nun aber, dass bereits die Beantwortung der Frage 239 zusätzliche steuerliche Aspekte berührte (s. vorstehende lit. aa), wie dies auch für eine grosse Zahl weiterer Antworten zutraf, und dass nebstdem viele der in den fünf Bulletins zusammengefassten insgesamt fast 300 Antworten andere interessierende Punkte (die Gemeindeorganisation, das Schulwesen, kulturelle Aspekte usw.) erörterten. Auf diese Weise sowie im Verlaufe der übrigen, wie dargelegt während langer Zeit äusserst intensiv geführten Abstimmungskampagne konnten sich die Stimmberechtigten umfassend über die Vor- und Nachteile eines Verbleibs beim Kanton Bern bzw. eines Anschlusses an den Kanton Basel-Landschaft informieren. In Anbetracht dessen ist jedenfalls zweifelhaft, dass die aufgezeigte, bloss teilweise Ungenauigkeit einer einzigen der insgesamt annähernd 300, verschiedenste Themenbereiche betreffenden Antworten geeignet war, den Ausgang der Abstimmung entscheidend zu beeinflussen.
d) aa) Die drei Rügen (b, c sowie h bzw. k), die den Grossen Rat hauptsächlich zur Aufhebung des angefochtenen Abstimmungsergebnisses veranlassten, erweisen sich demnach als unbegründet.
bb) Aber auch die verbleibende vierte Rüge (f), die zwar nicht ausschlaggebend, aber im Gesamtzusammenhang mit den vorstehend beurteilten drei Rügen zum Gutheissungsentscheid des Grossen Rates führte, vermag die Auffassung der Beschwerdeführer 2 nicht zu stützen. Die Gegenstand dieser Rüge bildenden Unregelmässigkeiten liess der Regierungsrat pflichtgemäss abklären (vgl. BGE 114 Ia 42 ff.). Dementsprechend ordnete der mit der betreffenden amtlichen Untersuchung beauftragte Regierungsstatthalter von Thun, Antonio Genna, die Nachprüfung der Stimmberechtigung sowie der Stimmzettel an. Die Untersuchung ergab zahlenmässig nur geringfügige Mängel, die laut Schlussbericht vom 3. Dezember 1989 sowie Antrag des Regierungsrates und der parlamentarischen Justizkommission vom 20. Dezember 1989 nicht geeignet waren, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen (oben lit. C). In der Tat erwies sich, dass höchstens zehn bis zwanzig Personen fälschlicherweise zur Abstimmung zugelassen worden waren (Bericht Genna, Zusammenfassung Ziff. 2-4):
"2. Ein Stimmausweis entsprach nicht den gesetzlichen Vorschriften und hätte nicht akzeptiert werden dürfen. In einem weiteren Fall wurden die Vorschriften über die briefliche Stimmabgabe verletzt.
Andere Unstimmigkeiten (Fälschungen, Duplikatmissbräuche) wurden bei der Überprüfung der Ausweiskarten nicht entdeckt.
3. Die Kontrolle der Stimmregister ergab folgende von den Stimmregisterführern zu verantwortende Mängel:
- Vier Personen wurden unter Missachtung der speziellen Vorschriften über die Einwohnungsfrist für die Laufental-Abstimmung ins Stimmregister aufgenommen. Zwei davon haben am Urnengang teilgenommen.
- Sechs Personen wurden infolge unrichtiger Berechnung der Einwohnungsfrist ins Stimmregister aufgenommen. Alle haben abgestimmt.
- Ein Ehepaar, das sich am 1.8.89 anmeldete, jedoch erst am 1.9.89 im Laufental zuzog, wurde zu Unrecht ins Stimmregister aufgenommen.
- Eine Person wurde in zwei Gemeinden gleichzeitig ins Stimmregister aufgenommen, sie hat jedoch nur einmal an der Abstimmung teilgenommen.
Diese Mängel konnten das Abstimmungsresultat nicht entscheidend beeinflussen (Umlagerung von max. 10 Stimmen).
4. Ein systematischer, planmässiger und massenhafter Zuzug ortsfremder Personen zum alleinigen Zwecke der Teilnahme an der Laufental-Abstimmung ... lässt sich durch einen Vergleich mit der Entwicklung der Stimmberechtigten-Zahlen der letzten Jahre ausschliessen.
Hingegen ist es möglich, dass vereinzelt Personen ihre Schriften entgegen den gesetzlichen Bestimmungen ins Laufental verlegt oder hier belassen haben. In mindestens sechs Fällen besteht diesbezüglich gestützt auf gewisse Indizien ein konkreter Verdacht ... In den meisten Fällen erwies sich der Verdacht als absolut unbegründet.
Die Nachprüfung der Stimmzettel, der Stimmausweise und der Stimmregister ergab somit zahlenmässig nur geringfügige Mängel ..."
Entsprechend hielt denn auch der Grosse Rat fest, diese durch Regierungsstatthalter Genna festgestellten Mängel seien zwar nicht für sich alleine, jedoch zusammen mit den übrigen unzulässigen Vorkommnissen gemäss Rügen b, c sowie h bzw. k geeignet gewesen, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen. Diese Rügen erweisen sich nun aber wie aufgezeigt als unbegründet. In Anbetracht der doch deutlichen Differenz zwischen Ja- und Nein-Stimmen (oben lit. B und C) vermochten indes ebenfalls die durch den Bericht Genna erstellten geringfügigen Unregelmässigkeiten gesamthaft den Ausgang der Abstimmung nicht entscheidend zu beeinflussen.
cc) Demnach hätte der Grosse Rat das Ergebnis der Abstimmung vom 12. November 1989 nicht aufheben dürfen. Die Beschwerde der Beschwerdeführer 1 ist daher bereits aus den vorstehend dargelegten Gründen gutzuheissen. | de | Art. 85 let. a OJ; recours pour violation du droit de vote contre la votation plébiscitaire du Laufonais du 12 novembre 1989. Influence exercée sur la formation de la volonté des électeurs par des informations incomplètes contenues dans un message explicatif officiel, ainsi que par la presse et des particuliers.
Le simple fait que la procédure de vote a été entachée d'irrégularités dont l'influence n'est pas appréciable ne signifie pas qu'il s'agit d'irrégularités graves devant entraîner l'annulation de la décision attaquée et le renouvellement du scrutin. Il faut bien plutôt examiner selon l'ensemble des circonstances, d'un point de vue tant quantitatif que qualitatif, si le résultat de la votation a pu en être influencé.
Au regard de l'ensemble des circonstances, on ne saurait dire en l'espèce que les défauts constatés étaient propres à influencer et à fausser le résultat de la votation, qui eût été sans cela différent. Il n'y a donc pas lieu d'annuler le scrutin. | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-41%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,752 | 117 Ia 41 | 117 Ia 41
Sachverhalt ab Seite 42
In bezug auf Sachverhalt und Prozessgeschichte ist zunächst auf die Urteile des Bundesgerichts vom 18. März 1987 (BGE 113 Ia 146 ff.) und vom 20. Dezember 1988 (BGE 114 Ia 427 ff.) zu verweisen.
Gestützt auf das Bundesgerichtsurteil vom 20. Dezember 1988, das Anschlussverfahrensgesetz vom 19. November 1975 sowie den Laufentalvertrag vom 10. Februar 1983 und seine Ergänzung vom 12. Mai 1989 wurde die Volksabstimmung im Amtsbezirk Laufen über den Anschluss an den Kanton Basel-Landschaft am 12. November 1989 ein zweites Mal durchgeführt. Die Abstimmungsfrage "Wollt Ihr Euch aufgrund des vereinbarten Vertrages vom 10. Februar 1983 und seiner Ergänzung vom 12. Mai 1989 dem Kanton Basel-Landschaft anschliessen?" wurde aufgrund des provisorischen Ergebnisses mit 4343 Nein-Stimmen und 4652 Ja-Stimmen beantwortet, wobei die Stimmbeteiligung 93,5% betrug.
Am 12. bzw. 15. November 1989 erhoben 10 Stimmberechtigte des Amtsbezirks Laufental, nämlich Jacqueline Wannier, Hans-Peter Herrmann-Steiner, Erich Franz-Burri, Willi Steiner-Weber und Peter Schnell-Hänggi einerseits sowie Ursula Gygax-Immoos, Hanspeter Gygax-Immoos, Thomas Hügli, Hansrudolf Gygax-Jeger und Pius Jeger anderseits, Abstimmungsbeschwerde an den Grossen Rat des Kantons Bern. Sie beantragten im wesentlichen, das Abstimmungsergebnis vom 12. November 1989 sei ungültig zu erklären. Zudem wurde verlangt, über die rechtsgültige Durchführung der fraglichen Abstimmung sei eine amtliche Untersuchung einzuleiten, und es wurde um Nachprüfung der Stimmzettel, Stimmausweise und Stimmregister ersucht. Zusammenfassend machten die damaligen Beschwerdeführer geltend, unzulässige Interventionen von seiten der Behörden des Kantons Basel-Landschaft und diesem Kanton nahestehender Privater hätten das Abstimmungsergebnis beeinflusst und verfälscht. Im einzelnen erhoben sie - soweit hier wesentlich - folgende Rügen (wobei die Gliederung im vorliegenden Verfahren derjenigen im kantonalen Verfahren und in den Rechtsschriften der Parteien entspricht):
(b) In einer ganzseitigen Anzeige sei in der Gratiszeitung "Nordschweiz" vom 9. November 1989 dem Stimmbürger suggeriert worden, die Berner Behörden hätten die Laufental-Abstimmung von 1983 nicht nur mit den bisher bekanntgewordenen Fr. 330'000.--, sondern mit zusätzlichen, weit höheren Vergütungen an Werbebüros beeinflusst. Dabei handle es sich um eine mit Lug und Trug vorgebrachte Beeinflussung des Stimmbürgers durch eine Zeitung, die als Streuausgabe in alle Haushalte des Laufentals verbreitet werde.
(c) In einem von drei Laufentaler Gewerbetreibenden unterzeichneten Schreiben seien Gewerbler im Laufental aufgefordert worden, ihre Mitarbeiter für ein Ja zum Baselbiet zu bewegen. Darüber hinaus seien sie angeregt worden, ihren Mitarbeitern für den Fall eines Anschlusses des Laufentals an das Baselbiet am Montag, 13. November 1989, dem der Abstimmung folgenden Tag, einen bezahlten freien Tag zu gewähren.
Insbesondere wird folgende Stelle aus dem Schreiben beanstandet: "Bitte lasst das Eure Mitarbeiter im Verlauf dieser Woche wissen. Vielleicht stimmt gerade wegen diesem Freitag der Einte oder Andere für den Anschluss!" Dabei handle es sich um Wahlbestechung und Stimmenkauf. In verschiedenen Betrieben sei das Schreiben bei den Angestellten bekanntgemacht worden. Einige Betriebe hätten ihren Mitarbeitern am 13. November 1989 tatsächlich frei gegeben.
(f) In verschiedenen Gemeinden hätten Personen abgestimmt, welche seit längerer Zeit nicht mehr im Amtsbezirk Laufen gewohnt hätten und daher dort nicht mehr stimmberechtigt gewesen seien.
(h) In dem vom Bezirksrat Laufental herausgegebenen Bulletin Nr. 4 habe der Kanton Basel-Landschaft durch die Beantwortung der - die steuerliche Abzugsfähigkeit der Kosten für die Benützung privater Verkehrsmittel zwischen Wohn- und Arbeitsort betreffenden - Frage Nr. 239 eindeutig Einfluss auf den Ausgang der Laufental-Abstimmung genommen, da seine Antwort nicht mit einem Entscheid der Steuerrekurskommission Basel-Landschaft vom 16. Mai 1989 übereinstimme. Dadurch habe der Kanton Basel-Landschaft eindeutig das Gebot der Objektivität verletzt, welches gemäss Bundesgerichtsentscheid vom 20. Dezember 1988 als Pflicht bezeichnet worden sei. Zudem handle es sich insoweit um einen Verstoss gegen die vom 12. Mai 1989 datierte Vereinbarung über das Verhalten der Behörden in der Laufental-Abstimmung.
(k) In dem vom Bezirksrat herausgegebenen Bulletin Nr. 4 habe der Kanton Basel-Landschaft für den Anschluss geworben (wie mit dem Bulletin Nr. 5). Mit der falschen Antwort zur Frage Nr. 239 habe der Kanton Basel-Landschaft unlautere Propaganda betrieben (wie Rüge h), wodurch das knappe Abstimmungsergebnis wesentlich beeinflusst und verfälscht worden sei.
Am 22. November 1989 beauftragte der Regierungsrat des Kantons Bern den Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Thun, Antonio Genna, mit einer amtlichen Untersuchung über die Laufental-Abstimmung vom 12. November 1989 und ordnete die Nachprüfung der Stimmberechtigung sowie der Stimmzettel an. Regierungsstatthalter Genna gelangte in seinem Schlussbericht vom 3. Dezember 1989 zu folgender zusammenfassender Würdigung des Untersuchungsergebnisses:
"Die Nachprüfung der Stimmzettel, der Stimmausweise und der Stimmregister ergab ... zahlenmässig nur geringfügige Mängel, die insgesamt nicht geeignet waren, das Ergebnis der Laufental-Abstimmung wesentlich zu verfälschen."
Am 20. Dezember 1989 beantragten der Regierungsrat und die parlamentarische Justizkommission dem Grossen Rat des Kantons Bern, die Abstimmungsbeschwerden seien abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden könne; das Ergebnis der Laufental-Abstimmung vom 12. November 1989 sei nach Zusammenstellung der nachgeprüften Protokolle wie folgt beurkundet und erwahrt:
"Zahl der Stimmberechtigten
9691
Zahl der eingelangten Ausweiskarten
9067
Zahl der eingelangten Stimmzettel
9062
Davon ausser Betracht fallend:
leer
52
ungültig
17
In Betracht fallende Stimmzettel
8993
Absolutes Mehr
4497
Zahl der Ja
4650
Zahl der Nein
4343
Stimmbeteiligung: 93,5%"
Mit Entscheid vom 5. Februar 1990 hiess der Grosse Rat des Kantons Bern die von Willi Steiner-Weber und Mitbeteiligten sowie die von Hanspeter Gygax-Immoos und Mitbeteiligten erhobenen Beschwerden gut, soweit darauf eingetreten werden konnte, und hob das Ergebnis der Laufental-Abstimmung vom 12. November 1989 auf. Der Grosse Rat gelangte zur Auffassung, durch die anonyme, in der "Nordschweiz" vom 9. November 1989 erschienene Anzeige (b), das von Gewerbetreibenden unterzeichnete Schreiben (c), die unrechtmässige Abstimmungsteilnahme von ungefähr zehn Personen (f) und die im Bulletin Nr. 4 wiedergegebene irreführende Antwort des Kantons Basel-Landschaft zu Frage Nr. 239 (h, k) sei das Abstimmungsergebnis insgesamt unzulässig beeinflusst worden. Aufgrund dieser zu beanstandenden Vorkommnisse bestünden berechtigte Zweifel, ob das Ergebnis der Abstimmung vom 12. November 1989 korrekt und unverfälscht zustandegekommen sei. In Anbetracht des knappen Unterschiedes zwischen Ja-Stimmen und Nein-Stimmen sei nicht auszuschliessen, dass das Abstimmungsergebnis ohne die erfolgten unzulässigen Interventionen anders lauten würde. Die Abstimmung sei daher zu kassieren, und der Regierungsrat werde ihre Wiederholung anzuordnen haben.
Hiergegen erhoben Heinz Aebi, Robert Koller, Monika Oser und Alex Imhof, die teilweise bereits Beschwerdeführer in den früheren bundesgerichtlichen Verfahren waren (s. BGE 113 Ia 146 ff. und BGE 114 Ia 427 ff.), staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht (nachfolgend: Beschwerdeführer 1). Sie beantragen im wesentlichen, der Grossratsentscheid vom 5. Februar 1990 sei wegen Verletzung ihrer politischen Rechte (Art. 85 lit. a OG) und wegen Verletzung von Art. 4 BV (Verstoss gegen das Willkürverbot) aufzuheben.
Zudem erhoben auch Hanspeter Gygax-Immoos und die weiteren im kantonalen Verfahren obsiegenden Beschwerdeführer staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht (nachfolgend: Beschwerdeführer 2). Sie beantragen, der Entscheid des Grossen Rates des Kantons Bern vom 5. Februar 1990 sei aufzuheben, soweit darin auf ihre im kantonalen Verfahren vorgebrachten Rügen nicht eingetreten worden sei. Auf die von Hanspeter Gygax-Immoos und Mitbeteiligten erhobene staatsrechtliche Beschwerde tritt das Bundesgericht nicht ein. Die von Heinz Aebi und Mitbeteiligten erhobene staatsrechtliche Beschwerde heisst es gut, soweit auf sie eingetreten werden kann, und der Entscheid des Grossen Rates des Kantons Bern vom 5. Februar 1990 wird aufgehoben. Gemäss den bundesgerichtlichen Erwägungen hat der Grosse Rat die kantonalen Abstimmungsbeschwerden als unbegründet abzuweisen und anschliessend das Ergebnis der Laufental-Abstimmung vom 12. November 1989 zu erwahren.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete politische Stimmrecht gibt dem Bürger einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien und unverfälschten Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 115 Ia 206 E. 4, BGE 114 Ia 432 mit Hinweisen). Daraus folgt, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung soll treffen können (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 113 Ia 294 E. 3a).
a) Die Freiheit der Meinungsbildung schliesst grundsätzlich jede direkte Einflussnahme der Behörden aus, welche geeignet wäre, die freie Willensbildung der Stimmbürger im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen zu verfälschen (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 113 Ia 295 E. 3b, BGE 112 Ia 335 E. 4b mit Hinweisen). Eine solche unerlaubte Beeinflussung liegt etwa dann vor, wenn die Behörde, die zu einer Sachabstimmung amtliche Erläuterungen verfasst, ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 112 Ia 335 E. 4b mit Hinweisen). Eine unerlaubte Beeinflussung der Stimmbürger kann ferner vorliegen, wenn die Behörde in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und entweder positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient. Hingegen ist es zulässig, dass eine Behörde den Stimmberechtigten eine Vorlage zur Annahme oder Ablehnung empfiehlt und Erläuterungen oder Berichte dazu beilegt, sofern sie dabei ihre Pflicht zu objektiver Information nicht verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage nicht falsch orientiert (BGE 114 Ia 433 E. 4b, BGE 113 Ia 295 f. E. 3b). Diese Verpflichtung zur Objektivität, welche von derjenigen zur Neutralität zu unterscheiden ist (vgl. BGE 114 Ia 434 ff.), ergibt sich namentlich aus der hervorragenden Stellung, die den Behördenmitgliedern zukommt, aus den Mitteln, über die sie verfügen, und aus dem Vertrauen, das sie gegenüber den Bürgern zu bewahren haben, damit das gute Funktionieren der demokratischen Institutionen gewährleistet ist.
Die demokratische Willensbildung im Rahmen eines Wahl- oder Abstimmungskampfes kann auch durch die miteinander im Wettstreit stehenden Parteien und Interessengruppen oder durch einzelne Drittpersonen beeinträchtigt werden, namentlich auch durch die Presse oder andere Medien, indem falsche und irreführende Angaben verbreitet werden, um die Bürger dadurch zu täuschen. Solche Machenschaften sind zwar unerwünscht und verwerflich, doch lassen sie sich ohne erhebliche Beschränkung der freien Meinungsäusserung praktisch nicht vermeiden. Eine solche Beschränkung der betreffenden Rechte im Rahmen eines Wahl- oder Abstimmungskampfes wäre problematisch, da die Meinungsfreiheit bzw. Meinungsäusserungsfreiheit durch ungeschriebenes Verfassungsrecht wie auch durch die Pressefreiheit (Art. 55 BV) gewährleistet ist und es sich hierbei um wesentliche Voraussetzungen der Demokratie handelt (s. BGE 113 Ia 316 ff., BGE 98 Ia 79 f. E. 3b, BGE 96 I 224 und 592; vgl. auch J. P. MÜLLER, Kommentar BV, Meinungsfreiheit, Rz. 3 ff., sowie Art. 55 BV, Rz. 1 und 36 ff.; CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. ZH 1990, S. 421 ff.). Die Ausübung dieser Freiheiten kann natürlich zu harten Meinungsauseinandersetzungen führen, deren Ausgang unter Umständen nicht mehr der Objektivität entspricht, was hinzunehmen ist, solange sich die Polemik innerhalb des rechtlich Zulässigen und des Ordre public abspielt. Wichtig ist dabei, dass die Informationsorgane den jeweiligen politischen Gegnern dieselben Möglichkeiten einräumen, sich auszusprechen, was insbesondere dann gilt, wenn diese Informationsorgane regional oder lokal praktisch eine Monopolstellung innehaben. Es darf aber den Stimmbürgern zugetraut werden, dass sie fähig sind, zwischen verschiedenen bekundeten Meinungen zu unterscheiden und auszuwählen, dass sie offensichtliche Übertreibungen als solche erkennen können und dass sie schliesslich in der Lage sind, vernunftsgemäss aufgrund ihrer eigenen Überzeugung zu entscheiden. Entsprechend hat das Bundesgericht schon wiederholt erkannt, dass Einflüsse der genannten Art, die zwar gegen die guten Abstimmungssitten verstossen und daher unerwünscht sind, nur ausnahmsweise die Aufhebung einer Abstimmung zu rechtfertigen vermögen: Nur bei schwerwiegenden Verstössen dränge es sich auf, eine Abstimmung zu wiederholen. Die beanstandete unerlaubte Beeinflussung müsse sich ohne Zweifel entscheidend auf den Urnengang ausgewirkt haben. Von einer unzulässigen Beeinflussung der demokratischen Willensbildung durch Private bzw. die Presse könne erst dann gesprochen werden, wenn durch sie in einem so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irreführenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen werde, dass es dem Bürger nach den Umständen unmöglich sei, sich ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu schaffen (s. etwa BGE 98 Ia 79 ff. E. 3b, BGE 102 Ia 268 f. E. 3, zudem in der amtlichen Sammlung nicht publ. E. 6b von BGE 105 Ia 368 ff. in ZBl 81/1980 S. 251, BGE vom 5. Januar 1982 in ZBl 83/1982 S. 207 sowie BGE vom 7. Februar 1991 in ZBl 92/1991 S. 347 ff.).
b) Stellt das Bundesgericht im Rahmen seiner Prüfung des Abstimmungsverfahrens Mängel fest und lassen sich deren Folgen nicht ziffernmässig ermitteln, so bedeutet dies nicht, dass die Mängel schon deswegen als erheblich zu erachten wären und der angefochtene Entscheid aufgehoben bzw. die Abstimmung neu durchgeführt werden müsste. Vielmehr ist nach den gesamten Umständen - und dabei sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht - zu beurteilen, ob eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses möglich gewesen ist. Dabei ist namentlich auf die Grösse des Stimmenunterschiedes, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden (s. BGE 114 Ia 42 ff. und 446 f. E. 7a, BGE 113 Ia 302 E. 4a, 112 Ia 134 E. 3a und 338 E. 5, zudem ZBl 83/1982 S. 207 und nicht publ. E. 6 von BGE 105 Ia 368 ff. in ZBl 81/1980 S. 251, ferner BGE 102 Ia 269; vgl. auch HILLER, a.a.O., S. 118 f. und 420 ff.).
6. Der Grosse Rat distanzierte sich vom Antrag des Regierungsrates und der parlamentarischen Justizkommission vom 20. Dezember 1989 und gelangte mit seinem Entscheid vom 5. Februar 1990 seinerseits zum Schluss, dass die gegen den Urnengang geführten Beschwerden gutzuheissen seien, soweit darauf eingetreten werden könne, und dass das Abstimmungsergebnis vom 12. November 1989 aufzuheben sei. Er hielt fest, dass vier Unregelmässigkeiten die Abstimmung beeinflusst hätten, nämlich die in der "Nordschweiz" vom 9. November 1989 erschienene Anzeige (Rüge b), das von Gewerbetreibenden unterzeichnete Schreiben (c), die im Bulletin Nr. 4 wiedergegebene Antwort des Kantons Basel-Landschaft zu Frage Nr. 239 (h, k) und die unrechtmässige Abstimmungsteilnahme von ungefähr zehn Personen (f); diese letzte Tatsache für sich alleine hätte zwar das Ergebnis nicht verfälscht, doch sei sie zusammen mit den andern Vorkommnissen zu berücksichtigen, durch die das Abstimmungsergebnis insgesamt unzulässig beeinflusst worden sei. In Anbetracht des knappen Unterschiedes zwischen Ja-Stimmen und Nein-Stimmen sei nicht auszuschliessen, dass das Ergebnis ohne die erfolgten Interventionen anders lauten würde. Deshalb und wegen der Schwere dieser als rechtswidrig zu erachtenden Interventionen sei die Abstimmung aufzuheben und zu wiederholen.
Die Beschwerdeführer 1 werfen dem Grossen Rat vor, Tatsachen willkürlich gewürdigt und einen politischen Entscheid gefällt zu haben, durch den sie in ihren politischen Rechten verletzt würden.
a) Am 9. November 1989, am Tag vor der Eröffnung des Urnenganges, erschien in der gratis an alle Haushalte abgegebenen Zeitung "Nordschweiz" eine ganzseitige Anzeige. Dieses Inserat war oben mit den offiziellen Wappen des Bezirks Laufen und des Kantons Basel-Landschaft versehen und lautete wie folgt:
"An meine Freunde im Laufental
Letztes Mal habe ich bei der Laufental-Abstimmung auf Grund der ausgesprochen grossen Propaganda für Bern gestimmt. Kürzlich habe ich einen Bekannten in Bern getroffen. Natürlich haben wir über unser schönes Laufental gesprochen. Dabei hat er mir überraschend gesagt, dass die 330'000 Franken, die 1983 vom Kanton Bern für Propagandazwecke ausgegeben und später in aller Munde waren, bei weitem nicht die ganze finanzielle Unterstützung gewesen sei. Denn von den zusätzlichen, weit höheren Vergütungen der Berner Behörden an Werbebüros - er sprach von rund 640'000 Franken - habe niemand gesprochen.
Ich möchte nun meine Mitbürger und Mitbürgerinnen bitten, nicht nochmals der bernischen Propaganda zu glauben und ein überzeugtes Ja für Baselland in die Urne zu legen.
Danke schön.
Ein verantwortungsbewusster Bürge
(Name des Inserenten ist dem Verlag bekannt)."
Der Verfasser dieser Anzeige deutet somit an, die bernischen Behörden hätten sich 1983 viel stärker in den Abstimmungskampf eingemischt, als dies die Untersuchungen im Zusammenhang mit der "Finanzaffäre" ergeben hätten. Nach Auffassung des Grossen Rates ist diese Behauptung krass falsch und geeignet, den Stimmbürger zu täuschen. Er hält dafür, aufgrund der konkreten Umstände sei es dem Wähler unmöglich gewesen, sich aus anderen Quellen rasch ein zuverlässiges Bild über den tatsächlichen Umfang der staatlichen Abstimmungsfinanzierung im Jahre 1983 zu verschaffen. Diese Beurteilung werde noch durch die Tatsache verstärkt, dass der Inserent für den Leser anonym geblieben sei und das Gerücht somit nicht sofort habe widerlegt werden können. Dadurch sei es dem Stimmbürger weitgehend verunmöglicht worden, den Inhalt des Inserates kritisch zu würdigen. Zudem sei erstmals gegenüber einer breiteren Öffentlichkeit behauptet worden, bei der ersten Laufental-Abstimmung seien neben den bekanntgewordenen Beträgen zusätzlich von staatlicher Seite 640'000 Franken an Werbebüros bezahlt worden. Das Inserat sei wegen seiner irreführenden Machart und vor allem wegen seines späten Erscheinungszeitpunktes mit dem politischen Stimmrecht der Bürger nicht zu vereinbaren. In diesem Punkt sei daher eine unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger zu erblicken. Demgegenüber halten die Beschwerdeführer 1 dafür, beim Verfasser des fraglichen Inserates könnte es sich um einen berntreuen Provokateur handeln, welcher von den Behörden hätte identifiziert werden müssen.
Bei objektiver Würdigung der strittigen Anzeige ist festzustellen, dass sie zwar eine aufsehenerregende Behauptung enthält, dass diese aber nicht in irgendeinem Bezug zu konkreten Anhaltspunkten steht, sondern laut Inserat einzig auf den angeblichen Äusserungen einer nicht erkenntlich gemachten Person beruht. Diese Äusserungen scheinen bezweckt zu haben, die pro-bernische Seite in Verruf zu bringen und bei bisher berntreuen Stimmbürgern eine ablehnende Haltung gegenüber den Behörden des Kantons Bern zu provozieren. In der Tat vermochte der an alle Haushalte verteilte Text bestehende Leidenschaften zu schüren; und indem er ummittelbar vor der Eröffnung des Urnenganges veröffentlicht wurde, wurde jede Erwiderung oder Gegendarstellung noch vor der Abstimmung verunmöglicht. Der Stimmbürger war somit nicht in der Lage, sich noch rechtzeitig vor dem Urnengang über den Wahrheitsgehalt der im Inserat behaupteten Angaben zu informieren und gegebenenfalls den ersten Eindruck zu korrigieren. Im Normalfall ist ein derart gravierendes Vorkommnis geeignet, einen Wahl- bzw. Abstimmungsausgang wesentlich zu beeinflussen, indem Enthüllungen über unzulässige Machenschaften, wie sie im fraglichen Text behauptet wurden, bei den Stimmbürgern Wut und Enttäuschung auslösen und noch unentschlossene unter ihnen dazu veranlassen können, ihre Meinung zu ändern oder dem Urnengang fernzubleiben.
Bei den im vorliegenden Fall gegebenen besonderen Verhältnissen geht es jedoch nicht an, den ganzen Rahmen der Gegenstand des Verfahrens bildenden Abstimmungskampagne ausser acht zu lassen. Die Frage, ob das Laufental beim Kanton Bern bleiben oder sich dem Kanton Basel-Landschaft anschliessen will, beschäftigt die Bewohner der Region schon seit mehr als zehn Jahren und trennt sie in Befürworter und Gegner eines solchen Anschlusses. Der Urnengang von 1983 hatte eine kleine Mehrheit zugunsten der Berntreuen ergeben. Die "Finanzaffäre", die in der Folge zur Wiederholung der Abstimmung führte, rief bei der Bevölkerung heftige Reaktionen hervor. Entsprechend wurde die Kampagne, welche der Abstimmung vom 12. November 1989 vorausging, sehr intensiv und lebhaft geführt, dies während mehreren Monaten. Die Meinungen der - insgesamt relativ wenigen - Stimmberechtigten haben sich somit im Verlaufe eines langen Prozesses langsam gebildet. Es ist daher wenig wahrscheinlich, dass die praktisch in letzter Minute vor dem Urnengang erfolgte "Enthüllung" in der Gratiszeitung "Nordschweiz" bei einem erheblichen Teil der Wähler noch zu einem Meinungsumschwung hat führen können. Sind dennoch Wähler durch das strittige Inserat betroffen worden, so ist völlig offen, wie sie darauf reagiert haben, sei es mit Gleichgültigkeit, sei es mit Entrüstung über das angeprangerte Vorgehen der Berner Behörden oder sei es damit, in der fraglichen Anzeige bloss eine Machenschaft von Anschlusswilligen oder allenfalls eine solche von Berntreuen zu erblicken. Jedenfalls gibt es keinen Anhaltspunkt, der die Auffassung des Grossen Rates stützen würde, dass das Inserat einzig den Anschlusswilligen genützt habe. Auch wenn das Vorkommnis an sich eine Verletzung des Stimmrechts der Bürger bedeutete, so besteht nach dem Gesagten keine hinreichende Wahrscheinlichkeit zur Annahme, dass diese Rechtsverletzung sich in Berücksichtigung der geschilderten besonderen Verhältnisse entscheidend auf das Abstimmungsergebnis ausgewirkt habe. Diese Folgerung entspricht im übrigen im wesentlichen der Auffassung, die der Regierungsrat und die parlamentarische Justizkommission in ihrem zuhanden des Grossen Rates erstatteten Antrag vom 20. Dezember 1989 bekundeten.
b) Am 8. November 1989 wandten sich drei Laufentaler Gewerbetreibende in einem mit "Ende Oktober 1989" datierten Schreiben an eine grosse Anzahl Unternehmer, von denen angenommen wurde, sie seien Befürworter eines Anschlusses des Laufentals an den Kanton Basel-Landschaft. Diese Unternehmer wurden aufgefordert, ihre Angestellten zu einem Ja zum Baselbiet zu veranlassen und ihnen für den Fall eines Anschlusses am Montag, 13. November 1989, dem der Abstimmung folgenden Tag, einen bezahlten freien Tag zu gewähren. Der Inhalt des fraglichen Schreibens wurde am 10. November 1989 in der "Basler Zeitung" enthüllt und kritisiert. Ein anschliessend wegen angeblicher Wahlbestechung im Sinne von Art. 281 StGB durchgeführtes Ermittlungsverfahren gemäss Art. 82a des Gesetzes über das Strafverfahren des Kantons Bern vom 20. Mai 1928 (StrV) hat ergeben, dass kein einziges von 30 befragten Unternehmen seine Mitarbeiter am 13. November 1989 von den beruflichen Verpflichtungen befreite; in der Folge wurde das Ermittlungsverfahren abgeschlossen, und am 1. Oktober 1990 stimmte die Staatsanwaltschaft des Seelandes dem Antrag des Untersuchungsrichters von Laufen bei, keine Strafverfolgung zu eröffnen. Nach Auffassung des Grossen Rates hatte indes auch das genannte Schreiben der Gewerbetreibenden dazu beigetragen, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen; dass dem Arbeitnehmer mit dem Brief ein geldwerter Vorteil in Aussicht gestellt und dabei seine Abhängigkeit vom Arbeitgeber ausgenützt worden sei, lasse das Schreiben als besonders verwerflich und damit klarerweise unstatthaft erscheinen.
Grundsätzlich ist es einem Arbeitgeber nicht verwehrt, mit seinen Angestellten über Politik zu diskutieren und auf sachliche Weise zu versuchen, sie zur Überzeugung zu bringen, ihre politischen Rechte in bestimmtem Sinne auszuüben. Hingegen geht es nicht an, auf sie irgendwelchen Druck auszuüben oder ihnen für den Fall, dass sie seinem Wunsche entsprechend stimmen, materielle Vorteile zu versprechen. Dies wäre eine unerlaubte Einwirkung auf die Willensbildung bzw. die Stimmrechtsausübung (vgl. ZBl 81/1980 S. 251 f.). Nach dem Gesagten handelt es sich beim Ansinnen der Gewerbetreibenden im fraglichen Schreiben zweifellos um einen derartigen unzulässigen Versuch, Bürger mit dem Versprechen materieller Vorteile zu einem bestimmten Verhalten zu veranlassen und dadurch ihre Meinungs- und Stimmfreiheit einzuengen.
Eine andere Frage ist dabei aber wiederum, ob dieses Vorkommnis zu einer Verfälschung des angefochtenen Abstimmungsergebnisses führte. Der Grosse Rat bejahte dies, räumte aber gleichzeitig ein, dass nicht habe ermittelt werden können, wie viele Wähler sich durch das Schreiben zu einem Meinungswechsel und entsprechend zu einer anderen Stimmabgabe als ursprünglich vorgesehen veranlasst gesehen hätten. Dazu ist zunächst festzustellen, dass er - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer 1 - aufgrund von Art. 93 StrV keine Einsicht in die Akten des Verfahrens wegen Wahlbestechung hatte. Unabhängig davon gehen aber ganz allgemein aus den Akten keine Anhaltspunkte hervor, die den Schluss zuliessen, durch das fragliche Schreiben der Gewerbetreibenden sei das Abstimmungsergebnis bedeutsam beeinflusst worden. Mit Blick auf die gesamten Umstände, unter denen sich der Urnengang abspielte, der - auch bei klarerweise hoher Stimmbeteiligung - insgesamt relativ kleinen Zahl von Stimmberechtigten und der während langer Zeit ausführlichst erfolgten Diskussionen über die Vor- und Nachteile eines Kantonswechsels ist es nur wenig wahrscheinlich, dass die genannte Ankündigung, die Arbeitnehmer im Falle eines Anschlusses an den Kanton Basel-Landschaft einen bezahlten freien Tag beziehen zu lassen, geeignet war, bei Berntreuen einen Meinungswechsel herbeizuführen und das Abstimmungsergebnis derart zu beeinflussen und zu verfälschen, dass es durch den Mangel anders ausgefallen wäre als ohne ihn.
c) aa) Am 30. Juni 1989 hatte der Bezirksrat Laufental die Bevölkerung des Bezirks eingeladen, ihm Fragen über die möglichen Folgen des Urnenganges vom 12. November 1989 zu unterbreiten. In der Folge beantworteten die Behörden der Kantone Bern und Basel-Landschaft die eingetroffenen Fragen je aus ihrer Sicht und fassten die Antworten in fünf Broschüren zusammen, welche im Verlaufe der Monate September und Oktober 1989 an alle Haushalte des Bezirks abgegeben wurden. In Beantwortung der im Bulletin Nr. 4 aufgeführten Frage 239 bemerkte die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft folgendes:
"Nach einem Entscheid der kantonalen Steuerrekurskommission kann ein in Pfeffingen wohnhafter und in Basel arbeitender Steuerpflichtiger die Kosten für die Benützung eines Privatautos als Gewinnungskosten geltend machen (Fr. -.50/km). Das gleiche dürfte auch für die im Laufental wohnhaften Pendler gelten, sofern sie für ihren Weg zur Arbeit tatsächlich das Auto benützen. Aufgrund dieser Sachlage müssen u. E. folgende Beispiele im Steuervergleich korrigiert werden:
... (Auflistung von 6 Fällen mit Angaben, in welchen bzw. wievielen Fällen die Steuerbeträge im Kanton Basel-Landschaft geringer sein sollen.)
Zu erwähnen ist noch, dass aufgrund der guten Finanzlage in unserem Kanton hier sicher ein mindestens ebenso grosses Potential für eine Steuersenkung wie im Kanton Bern besteht. Aussagekräftiger als die Berechnungen im 'Gegensteuer' dürfte die von der Eidg. Steuerverwaltung herausgegebene Steuerstatistik sein. Wir verweisen auf 'Steuerbelastung in der Schweiz, Bern 1989'. Obwohl sich die betreffenden Angaben auf das Jahr 1988 beziehen, haben sie auch für die jetzige Steuersituation weitgehend Gültigkeit. Daraus ergibt sich folgendes Fazit: Das Arbeitseinkommen von Ledigen wird im Kanton Basel-Landschaft in allen untersuchten Fällen weniger belastet als im Kanton Bern. Für Verheiratete ohne Kinder ist der Kanton Bern lediglich im Einkommensbereich 15'000-20'000 günstiger. In allen übrigen untersuchten Fällen wird das Arbeitseinkommen in unserem Kanton milder besteuert. Das Arbeitseinkommen von Verheirateten mit 2 Kindern wird im Kanton Basel-Landschaft in allen untersuchten Fällen weniger stark belastet als im Kanton Bern. Das gleiche gilt für das Einkommen von Rentnern. Dieses unterliegt im Kanton Bern zum Teil einer mehr als doppelt so hohen Steuerbelastung wie im Kanton Basel-Landschaft. Angesichts dieser klaren Resultate aus einer unabhängigen Statistik kann an der Tatsache, dass unser Kanton steuerlich günstiger als der Kanton Bern ist, wohl kaum ernsthaft gezweifelt werden."
Am 4. Dezember 1989, also rund drei Wochen nach der Abstimmung vom 12. November, ersuchte Ursula Gygax die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft um weitere Auskünfte. Mit Antwortschreiben vom 13. Dezember 1989 präzisierte diese die Angaben betreffend Abzugsfähigkeit der Kosten für ein privates Verkehrsmittel wie folgt:
"Nach einem allfälligen Anschluss an unseren Kanton könnten die Einwohner des Laufentales nach der bisherigen Praxis mehrheitlich die Kosten eines privaten Verkehrsmittels nicht vom steuerbaren Einkommen in Abzug bringen, da ihr Weg zur Arbeit und zurück mit dem öffentlichen Verkehrsmittel weniger als 2 1/2 Studen pro Tag ausmachen dürfte. Die Fahrzeit Laufen-Basel beträgt mit der SBB 18 Minuten (Schnellzug) resp. 28 Minuten (Regionalzug). Bis zum Aeschenplatz sind es maximal 10 Minuten zu Fuss. Der Zeitaufwand für die Entfernung Ihres Wohnortes zum Bahnhof Laufen ist uns nicht bekannt. Die gesamte Zeitlimite dürfte dadurch nicht überschritten werden.
Ein Abzug ist aber zulässig:
- wenn kein öffentliches Verkehrsmittel zur Verfügung steht
- wenn die Benützung des öffentlichen Verkehrsmittels unzumutbar ist,
z.B.
- bei Gebrechlichkeit, oder in der Regel
- bei mehr als 1,5 km Entfernung der Haltestelle von Wohn- oder Arbeitsort."
Im kantonalen Beschwerdeverfahren machten Ursula Gygax und Mitbeteiligte - im vorliegenden bundesgerichtlichen Verfahren also die Beschwerdeführer 2 - geltend, die durch die Behörden des Kantons Basel-Landschaft im Bulletin Nr. 4 vorgenommene ungenaue Beantwortung der Frage 239 habe das Abstimmungsergebnis entscheidend beeinflusst. Der Grosse Rat trat auf diese Rüge materiell ein, obwohl sie erst mit nach Ablauf der Beschwerdefrist eingereichten Eingaben im einzelnen begründet worden war, und er entschied, sie sei zutreffenderweise erhoben worden. Er hielt dafür, die Beantwortung der Frage 239 durch die Behörden des Kantons Basel-Landschaft stelle eine unzulässige Intervention in den Abstimmungskampf dar und verletze damit das Gebot zur objektiven Information sowie der Nichtintervention in einen Abstimmungskampf eines andern Kantons. In diesem Punkt liege somit eine Verletzung des politischen Stimmrechts der Beschwerdeführer 2 vor. Durch die irreführende Antwort des Kantons Basel-Landschaft seien die Stimmberechtigten in unzulässiger Weise beeinflusst worden. Demgegenüber sind die Beschwerdeführer 1 der Auffassung, der Grosse Rat sei zu Unrecht auf die betreffende Rüge eingetreten und habe sie auch materiell falsch gewürdigt.
bb) Die Art. 86-88 des bernischen Gesetzes über die politischen Rechte vom 5. Mai 1980 (GPR) regeln die Fälle, in denen mit Stimmrechts-, Abstimmungs- bzw. Wahlbeschwerde geltend gemacht werden kann, dass Gemeinde- oder Staatsorgane durch ihre Verfügungen das Stimmrecht oder ganz allgemein bei der Vorbereitung oder Durchführung einer Abstimmung oder Wahl bzw. bei der Ermittlung der Abstimmungs- oder Wahlergebnisse gesetzliche Vorschriften verletzt haben. Art. 89 Abs. 2 GPR bestimmt, dass eine solche Beschwerde ohne vorheriges Einspracheverfahren innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens aber drei Tage nach der Veröffentlichung der Ergebnisse einer Abstimmung oder Wahl, beim Regierungsrat einzureichen ist.
Man kann sich fragen, ob der Grosse Rat die zuletzt genannte Rüge zu Recht materiell geprüft hat, oder ob auf sie wegen verspäteter Substantiierung in Anwendung von Art. 89 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 90 GPR schon gar nicht hätte eingetreten werden dürfen (vgl. in diesem Zusammenhang BGE 113 Ia 146 ff.), wenn davon ausgegangen würde, dass zusätzliche Auskünfte zu den in den verschiedenen Bulletins enthaltenen Angaben ohne weiteres noch rechtzeitig vor der Abstimmung vom 12. November 1989 hätten eingeholt werden können. Die Frage kann indes offenbleiben, erweist sich doch die Rüge bei materieller Prüfung ohnehin als unbegründet, wie nachfolgend aufzuzeigen ist.
cc) Nach Art. 2ter Abs. 1 lit. a Ziff. 3 der vom 4. Oktober 1988 datierten Änderung der Verordnung des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft zum Steuer- und Finanzgesetz dieses Kantons vom 22. Oktober 1974 können unselbständig Erwerbende, die für ihren Weg zur Arbeit das Privatauto benützen, die Auslagen vom Einkommen abziehen, die bei Benützung eines öffentlichen Verkehrsmittels entstehen würden; steht kein solches zur Verfügung oder kann dessen Benützung dem Steuerpflichtigen nicht zugemutet werden (z.B. wegen Gebrechlichkeit, beachtenswerter Entfernung von der nächsten Haltestelle, ungünstigen Fahrplanes usw.), so ist gemäss derselben Bestimmung für Privatautos pro Fahrkilometer ein Abzug bis zu 50 Rp. zulässig. Mit dem im Bulletin Nr. 4 bei der Beantwortung der Frage 239 durch den Kanton Basel-Landschaft erwähnten Entscheid der Steuerrekurskommission Baselland vom 16. Mai 1989 wurde einem in Pfeffingen wohnhaften und in Basel arbeitenden Steuerpflichtigen ein derartiger Gewinnungskostenabzug zugestanden. Die Steuerrekurskommission bestätigte dabei die von den kantonalen Steuerbehörden entwickelte Praxis, wonach der Pauschalabzug von 50 Rp. pro Fahrkilometer nur dann zu gewähren sei, wenn der tägliche Arbeitsweg (Hin- und Rückfahrt) bei Benützung eines öffentlichen Verkehrsmittels eine Reisezeit von in der Regel mehr als rund 2 1/2 Stunden erfordere. Dieses letztgenannte Kriterium ist in der Beantwortung der Frage 239 nicht enthalten, während das erwähnte Antwortschreiben der Steuerverwaltung des Kantons Basel-Landschaft vom 13. Dezember 1989 ausdrücklich darauf hinweist und zudem festhält, einem am Aeschenplatz in Basel arbeitenden Einwohner Laufens stehe die Abzugsmöglichkeit nicht zu, da für ihn der tägliche Arbeitsweg hin und zurück nur höchstens eine Stunde und 16 Minuten betrage. Es ist zu bedauern, dass die Behörden des Kantons Basel-Landschaft sich nicht die Mühe nahmen, die Frage 239 im Sinne der vorstehenden Ausführungen umfassend zu beantworten. Dieser Mangel ist jedoch - wie dargelegt (s. oben E. 5) - nicht für sich alleine, sondern im gesamten Rahmen der Abstimmungskampagne zu würdigen. Dabei ist zunächst festzustellen, dass die Beantwortung der Frage 239 durch die Behörden des Kantons Basel-Landschaft nach dem Gesagten eben nicht geradezu falsch, sondern lediglich ungenau bzw. unvollständig erfolgte, und dies auch nur hinsichtlich der betreffenden Möglichkeit des Gewinnungskostenabzugs; zudem wurde die diesbezügliche Antwort nicht als absolut geltend, sondern auf das aufgeführte Beispiel bezogen und hypothetisch gehalten formuliert ("... Das gleiche (wie gemäss Entscheid der Steuerrekurskommission) dürfte auch für die im Laufental wohnhaften Pendler gelten ..."), wodurch der Bürger ihre Unvollständigkeit bemerken konnte. Hinzu kommt nun aber, dass bereits die Beantwortung der Frage 239 zusätzliche steuerliche Aspekte berührte (s. vorstehende lit. aa), wie dies auch für eine grosse Zahl weiterer Antworten zutraf, und dass nebstdem viele der in den fünf Bulletins zusammengefassten insgesamt fast 300 Antworten andere interessierende Punkte (die Gemeindeorganisation, das Schulwesen, kulturelle Aspekte usw.) erörterten. Auf diese Weise sowie im Verlaufe der übrigen, wie dargelegt während langer Zeit äusserst intensiv geführten Abstimmungskampagne konnten sich die Stimmberechtigten umfassend über die Vor- und Nachteile eines Verbleibs beim Kanton Bern bzw. eines Anschlusses an den Kanton Basel-Landschaft informieren. In Anbetracht dessen ist jedenfalls zweifelhaft, dass die aufgezeigte, bloss teilweise Ungenauigkeit einer einzigen der insgesamt annähernd 300, verschiedenste Themenbereiche betreffenden Antworten geeignet war, den Ausgang der Abstimmung entscheidend zu beeinflussen.
d) aa) Die drei Rügen (b, c sowie h bzw. k), die den Grossen Rat hauptsächlich zur Aufhebung des angefochtenen Abstimmungsergebnisses veranlassten, erweisen sich demnach als unbegründet.
bb) Aber auch die verbleibende vierte Rüge (f), die zwar nicht ausschlaggebend, aber im Gesamtzusammenhang mit den vorstehend beurteilten drei Rügen zum Gutheissungsentscheid des Grossen Rates führte, vermag die Auffassung der Beschwerdeführer 2 nicht zu stützen. Die Gegenstand dieser Rüge bildenden Unregelmässigkeiten liess der Regierungsrat pflichtgemäss abklären (vgl. BGE 114 Ia 42 ff.). Dementsprechend ordnete der mit der betreffenden amtlichen Untersuchung beauftragte Regierungsstatthalter von Thun, Antonio Genna, die Nachprüfung der Stimmberechtigung sowie der Stimmzettel an. Die Untersuchung ergab zahlenmässig nur geringfügige Mängel, die laut Schlussbericht vom 3. Dezember 1989 sowie Antrag des Regierungsrates und der parlamentarischen Justizkommission vom 20. Dezember 1989 nicht geeignet waren, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen (oben lit. C). In der Tat erwies sich, dass höchstens zehn bis zwanzig Personen fälschlicherweise zur Abstimmung zugelassen worden waren (Bericht Genna, Zusammenfassung Ziff. 2-4):
"2. Ein Stimmausweis entsprach nicht den gesetzlichen Vorschriften und hätte nicht akzeptiert werden dürfen. In einem weiteren Fall wurden die Vorschriften über die briefliche Stimmabgabe verletzt.
Andere Unstimmigkeiten (Fälschungen, Duplikatmissbräuche) wurden bei der Überprüfung der Ausweiskarten nicht entdeckt.
3. Die Kontrolle der Stimmregister ergab folgende von den Stimmregisterführern zu verantwortende Mängel:
- Vier Personen wurden unter Missachtung der speziellen Vorschriften über die Einwohnungsfrist für die Laufental-Abstimmung ins Stimmregister aufgenommen. Zwei davon haben am Urnengang teilgenommen.
- Sechs Personen wurden infolge unrichtiger Berechnung der Einwohnungsfrist ins Stimmregister aufgenommen. Alle haben abgestimmt.
- Ein Ehepaar, das sich am 1.8.89 anmeldete, jedoch erst am 1.9.89 im Laufental zuzog, wurde zu Unrecht ins Stimmregister aufgenommen.
- Eine Person wurde in zwei Gemeinden gleichzeitig ins Stimmregister aufgenommen, sie hat jedoch nur einmal an der Abstimmung teilgenommen.
Diese Mängel konnten das Abstimmungsresultat nicht entscheidend beeinflussen (Umlagerung von max. 10 Stimmen).
4. Ein systematischer, planmässiger und massenhafter Zuzug ortsfremder Personen zum alleinigen Zwecke der Teilnahme an der Laufental-Abstimmung ... lässt sich durch einen Vergleich mit der Entwicklung der Stimmberechtigten-Zahlen der letzten Jahre ausschliessen.
Hingegen ist es möglich, dass vereinzelt Personen ihre Schriften entgegen den gesetzlichen Bestimmungen ins Laufental verlegt oder hier belassen haben. In mindestens sechs Fällen besteht diesbezüglich gestützt auf gewisse Indizien ein konkreter Verdacht ... In den meisten Fällen erwies sich der Verdacht als absolut unbegründet.
Die Nachprüfung der Stimmzettel, der Stimmausweise und der Stimmregister ergab somit zahlenmässig nur geringfügige Mängel ..."
Entsprechend hielt denn auch der Grosse Rat fest, diese durch Regierungsstatthalter Genna festgestellten Mängel seien zwar nicht für sich alleine, jedoch zusammen mit den übrigen unzulässigen Vorkommnissen gemäss Rügen b, c sowie h bzw. k geeignet gewesen, das Abstimmungsergebnis zu verfälschen. Diese Rügen erweisen sich nun aber wie aufgezeigt als unbegründet. In Anbetracht der doch deutlichen Differenz zwischen Ja- und Nein-Stimmen (oben lit. B und C) vermochten indes ebenfalls die durch den Bericht Genna erstellten geringfügigen Unregelmässigkeiten gesamthaft den Ausgang der Abstimmung nicht entscheidend zu beeinflussen.
cc) Demnach hätte der Grosse Rat das Ergebnis der Abstimmung vom 12. November 1989 nicht aufheben dürfen. Die Beschwerde der Beschwerdeführer 1 ist daher bereits aus den vorstehend dargelegten Gründen gutzuheissen. | de | Art. 85 lett. a OG; ricorso per violazione del diritto di voto contro la votazione plebiscitaria della valle di Laufen del 12 novembre 1989. Influenza esercitata sulla formazione della volontà degli elettori da informazioni incomplete contenute in un messaggio esplicativo ufficiale, come pure dalla stampa e da privati.
Il semplice fatto che la procedura di voto sia stata affetta da irregolarità la cui influenza non può essere valutata non significa che si tratti d'irregolarità gravi comportanti l'annullamento della decisione impugnata ela ripetizione della votazione. Occorre invece esaminare alla stregua dell'insieme delle circostanze, sotto un profilo quantitativo e qualitativo, se il risultato della votazione abbia potuto esserne influenzato.
Sulla scorta dell'insieme delle circostanze non può affermarsi nella fattispecie che i vizi accertati sono stati atti a influenzare e ad alterare l'esito della votazione in modo tale da renderlo differente. Non si giustifica quindi di annullare la votazione. | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-41%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,753 | 117 Ia 412 | 117 Ia 412
Sachverhalt ab Seite 413
Die Furrgasse in der Gemeinde Stäfa dient als Zufahrt zu verschiedenen Grundstücken. In den 70er Jahren wurde das Quartierplanverfahren Sunnenhalden-Bürgistobel durchgeführt, in welches die westlich der Furrgasse liegenden Grundstücke miteinbezogen wurden. Der Regierungsrat des Kantons Zürich genehmigte diesen Plan am 12. August 1981. In der Folge erliess die Gemeindeversammlung Stäfa einen Verkehrsplan (1983) und einen Erschliessungsplan (1985). In diesen beiden Plänen ist die Furrgasse nicht als öffentliche Strasse eingetragen.
Auf Begehren eines Grundeigentümers leitete der Gemeinderat Stäfa mit Beschluss vom 6. Dezember 1988 das amtliche Teilquartierplanverfahren Furrgasse ein. Das Quartierplangebiet umfasst auch die Grundstücke, die bereits vom Quartierplan Sunnenhalden-Bürgistobel betroffen sind. Das teilweise unüberbaute Gebiet liegt gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Stäfa vom 4. Juli 1985 ungefähr zu gleichen Teilen in der eingeschossigen Wohnzone (empfindliches Gebiet) sowie in der zwei- und dreigeschossigen Wohnzone. Die Furrgasse verläuft vom Ortszentrum aus in nordöstlicher Richtung mitten durch das Quartierplangebiet und von hier weiter hangwärts ins Landwirtschafts- und Erholungsgebiet der Gemeinde Stäfa.
B. und 8 Mitbeteiligte sowie A. und 6 Mitbeteiligte erhoben gegen den Einleitungsbeschluss des Gemeinderates Rekurs bei der kantonalen Baurekurskommission II. Sie machten insbesondere geltend, das Gebiet sei nicht quartierplanbedürftig. Die Baurekurskommission II wies die Rekurse jedoch mit Entscheid vom 15. Mai 1990 ab.
Gegen den Baurekurskommissionsentscheid gelangten B. und 15 weitere Grundeigentümer an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies die Beschwerde am 1. Februar 1991 ab.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid im Rahmen eines amtlichen Quartierplanverfahrens. Dieses Verfahren ist indessen noch nicht abgeschlossen, da einzig der Einleitungsbeschluss zur Diskussion stand. Gemäss § 148 des Zürcher Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (PBG) ist gegen einen solchen Beschluss der Rekurs zulässig, mit dem geltend gemacht werden kann, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens fehlten oder sie seien gegeben. Einwendungen dieser Art können später nicht mehr erhoben werden (§ 148 Abs. 2 PBG). Diese Regelung zeigt, dass der Einleitungsbeschluss ein in sich geschlossenes selbständiges Verfahren bildet. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist der angefochtene Entscheid demnach als Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG zu betrachten (BGE 110 Ia 135 mit Hinweisen). Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit grundsätzlich zulässig.
Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer verschiedener, vom Plan erfasster Grundstücke legitimiert, staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, soweit es um die Auswirkungen des Plans auf ihre Grundstücke geht (Art. 88 OG; BGE 117 Ia 20; BGE 113 Ia 238 E. 2b).
b) Die staatsrechtliche Beschwerde ist in der Regel nur gegen kantonal letztinstanzliche Entscheide zulässig (Art. 86/87 OG). Nach der Rechtsprechung können Hoheitsakte unterer kantonaler Instanzen nur dann mitangefochten werden, wenn die Überprüfungsbefugnis der letzten kantonalen Behörde enger ist als diejenige im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren (BGE 115 Ia 414; BGE 114 Ia 310). Im vorliegenden Fall konnte das Zürcher Verwaltungsgericht die von den Beschwerdeführern erhobenen Rügen mit der gleichen Prüfungsbefugnis beurteilen, wie sie dem Bundesgericht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zusteht (vgl. § 50 Abs. 1 und Abs. 2 des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes). Auf den Antrag, der Beschluss des Gemeinderates Stäfa vom 6. Dezember 1988 sei aufzuheben, kann daher nicht eingetreten werden.
c) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Beschwerdeschrift neben den Anträgen des Beschwerdeführers die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene Rügen (BGE 115 Ia 14 E. 2, BGE 110 Ia 3 f. E. 2a). Die Beschwerdeschrift enthält teilweise lediglich appellatorische Kritik; insofern kann darauf nicht eingetreten werden.
d) Die Rüge im Zusammenhang mit dem Nichteinbezug des Grundstücks Nr. 9963 ins Quartierplanverfahren erfüllt die Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG ebenfalls nicht. Die Beschwerdeführer haben die fragliche Rüge auch vor dem Verwaltungsgericht erhoben. Das Gericht ist jedoch darauf nicht eingetreten. Die Beschwerdeführer setzen sich mit diesen Nichteintretenserwägungen nicht auseinander, insbesondere machen sie weder eine Verletzung von kantonalem Verfahrensrecht noch eine Rechtsverweigerung geltend. Sie rügen einzig, der Nichteinbezug dieser Parzelle sei willkürlich und stelle eine Rechtsungleichheit dar. Da es in diesem Punkt somit an einer Auseinandersetzung mit den verwaltungsgerichtlichen Erwägungen fehlt, kann darauf nicht eingetreten werden.
e) Nicht eingetreten werden kann schliesslich auf die Beschwerde, soweit darin geltend gemacht wird, durch die Erteilung einer Baubewilligung für ein Doppelwohnhaus auf dem Grundstück Kat.-Nr. 7200 an einen Dritten seien sie rechtsungleich und willkürlich behandelt worden. Die Beschwerdeführer haben diese Baubewilligung nicht angefochten, und diese steht mit der Einleitung des Teilquartierplanverfahrens Furrgasse auch nicht in direktem Zusammenhang. Im vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren sind die Beschwerdeführer jedoch mit dem Einwand zu hören, mit der Erteilung der betreffenden Baubewilligung habe der Gemeinderat Stäfa selbst gezeigt, dass die Furrgasse als Zufahrt schon heute genüge.
f) Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung eines Augenscheins. Die Akten enthalten indessen alle notwendigen Sachverhaltselemente, weshalb ein Augenschein nicht erforderlich ist.
2. a) Zu prüfen ist vorab, ob das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens zu Recht bejaht hat. Das Gericht kommt in diesem Zusammenhang unter Hinweis auf die regierungsrätlichen Normalien über die Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember 1987 zum Schluss, die Furrgasse erweise sich für den zu erschliessenden Bereich als ungenügend. Gestützt auf diese Zugangsnormalien habe eine Zufahrtsstrasse bei mehr als 30 Wohneinheiten eine Breite von mindestens 6,8 m aufzuweisen, während die Furrgasse heute nur 4-4,5 m breit sei. Hinzu komme, dass ein blosser Ausbau der Furrgasse allein für die unüberbauten Grundstücke noch keine genügende Erschliessung sichern könne, da diese zum Teil über keinen Zugang zur Furrgasse verfügen würden.
b) Die Beschwerdeführer rügen, die Annahme, es fehle an einer hinreichenden Zufahrt, sei willkürlich. Seit der Festsetzung des Quartierplanes Sunnenhalden-Bürgistobel verfüge die Furrgasse nämlich über rechtskräftige Baulinien. Die tatsächliche Breite der Furrgasse betrage gegen 4,5 m, und lediglich im obersten Teilstück sei die Strasse nur zwischen 4,15 m und 4,3 m breit. Es bestünden unwiderrufliche privatrechtliche Vereinbarungen über die interne Erschliessung der nicht direkt an die Furrgasse anstossenden Grundstücke. Der Gemeinderat Stäfa habe seine eigene Behauptung, die Furrgasse sei keine genügende Zufahrt, mit der Erteilung einer Baubewilligung auf dem Grundstück Nr. 7200 selbst widerlegt.
c) Der Quartierplan ermöglicht im erfassten Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthält die dafür nötigen Anordnungen (§ 123 Abs. 1 PBG), insbesondere Massnahmen der Parzellarordnung und der Erschliessung. Zur Erschliessung gehört vor allem die genügende Zugänglichkeit der Grundstücke im Sinne von § 237 PBG (vgl. MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, Kommentar zum Zürcher Planungs- und Baugesetz, Wädenswil 1985, § 128 N 1 und N 1c). Erfordern die Umstände keine umfassende Regelung, kann sich der Quartierplan auf die nötigen Teilmassnahmen beschränken (§ 123 Abs. 2 PBG). Der Quartierplan dient sowohl öffentlichen als auch privaten Interessen. Die Allgemeinheit ist im Hinblick auf die Baulandknappheit daran interessiert, dass eingezontes Land tatsächlich überbaut werden kann, während der Quartierplan für die Grundeigentümer ein Mittel bildet, um zu baureifem Land zu kommen (WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 7 N 56 f.). Die Quartierplananlagen müssen den technischen Anforderungen vergleichbarer öffentlicher Werke entsprechen (MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, a.a.O., N 3 zu § 166). Die Anlage und Trassierung der Strassen eines Quartierstrassennetzes, nach der zugelassenen oder vorgesehenen Überbauungsnutzung und -art sowie nach der Topographie zu richten (HANS STOLLER, Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich, aktuelles Nachschlagewerk, Zürich 1989, Teil 2.9 Kapitel 8.4.1, S. 1). Zur Sicherung dieser Anforderungen kann der Regierungsrat gestützt auf § 237 Abs. 2 PBG die erforderlichen Normalien erlassen. Gegenwärtig sind die Normalien über die Anforderungen an Zugänge (Zugangsnormalien) des Regierungsrates vom 9. Dezember 1987 (ZG 700.5) massgebend. Da im Bereiche des Teilquartierplans Furrgasse bei Vollausbau eindeutig über 30 Wohneinheiten vorhanden sein werden, hat eine genügende Zufahrtsstrasse 4,5-5 m breit zu sein; hinzu kommt ein Trottoir von mindestens 2,0 m Breite auf der einen und ein Bankett von 0,3 m Breite auf der anderen Strassenseite (vgl. Anhang zu diesen Zugangsnormalien). Die Zufahrt samt Gehweg und Bankett hat somit mindestens 6,5 bzw. 6,8 m breit zu sein. Demgegenüber weist die Furrgasse heute lediglich eine Breite von 4-4,5 m auf, wie die Beschwerdeführer selber darlegen. Damit ist erwiesen, dass die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Furrgasse sei schon heute keine hinreichende Zufahrt, keineswegs willkürlich ist. Daran kann auch der Hinweis der Beschwerdeführer auf die Erteilung einer Baubewilligung für ein Wohnhaus auf dem Grundstück Nr. 7200 nichts ändern; in diesem Fall durften - jedenfalls ohne Verletzung von Art. 4 BV - die besonderen Verhältnisse berücksichtigt werden, dient doch dieses Wohnhaus mindestens teilweise einer Rebbauernfamilie zur Bewirtschaftung des unmittelbar anschliessenden Rebgeländes.
Auf die Durchführung eines Quartierplanverfahrens kann verzichtet werden, wenn die Schaffung überbaubarer und erschlossener Grundstücke nicht zwingend einen Quartierplan erfordert. So kann zum Beispiel die Erstellung einer Erschliessungsstrasse ausserhalb des Quartierplanverfahrens erfolgen, wenn die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse einfach liegen und keine planungsrechtlichen Auswirkungen auf eine weitere Umgebung zu erwarten sind (HANS STOLLER, a.a.O., Teil 2.9, Kapitel 4, S. 3). Im Bereich der Furrgasse sind Grundstücke vorhanden, die noch gänzlich (Kat.-Nrn. 9268-9270 sowie 9421) bzw. teilweise (insbesondere Kat.-Nr. 7201) unerschlossen sind und deren Anschluss an die Furrgasse nicht ohne weiteres verwirklicht werden kann. Das Verwaltungsgericht hat eingehend dargelegt, dass eine blosse Verbreiterung der Furrgasse allein diese Grundstücke nicht erschliessen könne, weil die bestehenden privatrechtlichen Vereinbarungen die Zufahrten rechtlich nicht hinreichend sichern; insbesondere hätten die berechtigten Grundstücke im Falle ihrer vorzeitigen Überbauung keinen Anspruch auf Erstellung der Zufahrtsstrasse.
Die Beschwerdeführer legen in der Beschwerdeschrift nicht dar, dass dies verfassungswidrig sei. Auch diesbezüglich ist das Verwaltungsgericht nicht in Willkür verfallen.
d) Aus diesen Erwägungen folgt, dass das Verwaltungsgericht die Quartierplanbedürftigkeit dem Grundsatz nach ohne Verfassungsverletzung bejahen durfte; die Furrgasse ist für das Beizugsgebiet als Zufahrt ungenügend, und der Ausbau der Furrgasse allein verschafft den erwähnten unüberbauten Parzellen noch keine hinreichende Erschliessung, weshalb keine Gründe vorliegen, die einen Verzicht auf das Quartierplanverfahren rechtfertigen könnten. Die Beschwerdeführer erheben indessen verschiedene weitere Einwände, die im folgenden zu prüfen sind.
3. a) Neun der Beschwerdeführer machen geltend, es liege ein Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben vor. Im Zusammenhang mit dem Quartierplanverfahren Sunnenhalden-Bürgistobel seien ihre Grundstücke (alle westlich der Furrgasse liegend) schon vor über zehn Jahren in ein Quartierplanverfahren einbezogen und entsprechend belastet worden, so u.a. durch Ziehung von Baulinien, finanzielle Beteiligung usw. Sie hätten damals nur deshalb nicht opponiert, weil ihnen der Gemeinderat Stäfa die Zusicherung gegeben habe, damit seien ihre Grundstücke definitiv erschlossen und der Ausbau der Furrgasse erfolge im öffentlichen Verfahren mit öffentlichen Mitteln.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verleiht der aus Art. 4 BV abgeleitete Grundsatz von Treu und Glauben einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen und sonstiges, bestimmte Erwartung begründendes Verhalten der Behörden. Gemäss Praxis des Bundesgerichts ist selbst eine unrichtige Auskunft bindend, wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat, wenn sie für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war, wenn der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte, wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können und wenn die Rechtslage seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat (BGE 115 Ia 18 E. a, BGE 114 Ia 213 E. a).
c) Im vorliegenden Fall fehlt es vor allem am letzten Erfordernis. Der Quartierplan Sunnenhalden-Bürgistobel (östlicher Teil), in welchen die Grundstücke von neun der Beschwerdeführer miteinbezogen worden sind, wurde vom Gemeinderat Stäfa am 22. Dezember 1980 und vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 12. August 1981 genehmigt. In der Folge erliess jedoch die Gemeindeversammlung von Stäfa am 16. Mai 1983 einen kommunalen Verkehrsplan, welchem der Regierungsrat am 25. Juli 1984 die Genehmigung erteilte. Gestützt darauf stimmte die Gemeindeversammlung Stäfa am 4. Juli 1985 einem Erschliessungsplan zu, den der Regierungsrat am 30. Dezember 1986 genehmigte. Im kommunalen Verkehrsplan ist die Furrgasse nicht als öffentliche Strasse vorgesehen, sondern es ist dort lediglich der seit langem bestehende öffentliche Fussweg eingezeichnet. Auch im Erschliessungsplan ist die Furrgasse nicht als öffentliche Strasse enthalten. Das bedeutet, dass sie im privaten Verfahren, z.B. mittels eines Teilquartierplans, gebaut bzw. ausgebaut werden muss. Die heutigen Beschwerdeführer haben weder den kommunalen Verkehrsplan noch den Erschliessungsplan angefochten. Damit können sie sich zufolge der seit der Zusicherung des Gemeinderates Stäfa veränderten Rechtslage nicht mehr auf den Grundsatz von Treu und Glauben berufen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt. Hinzu kommt, dass der Gemeinderat Stäfa nicht zuständig gewesen wäre, eine endgültige Zusicherung des Inhaltes abzugeben, der Ausbau der Furrgasse erfolge im öffentlichen Verfahren, da die entsprechende Kompetenz bei der Gemeindeversammlung liegt. Die Rüge der Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben ist daher abzuweisen.
4. a) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, es liege auch eine Verletzung der Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV vor. Nach dem rechtskräftigen Abschluss des Quartierplanverfahrens Sunnenhalden-Bürgistobel (östlicher Teil) könnten die Grundstücke der Beschwerdeführer 1-9 nicht für ein neues anderes Gebiet nochmals belastet und zur Kasse gebeten werden.
b) Der Einbezug der Grundstücke der Beschwerdeführer in den Teilquartierplan Furrgasse stellt eine Eigentumsbeschränkung dar. Eine solche ist mit Art. 22ter BV nur vereinbar, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt, den Verhältnismässigkeitsgrundsatz nicht verletzt und, sofern sie in ihrer Wirkung einer Enteignung gleichkommt, gegen Entschädigung erfolgt (BGE 115 Ia 29 E. 4, BGE 114 Ia 249 E. 5a, 337 E. 2, BGE 110 Ia 33, BGE 105 Ia 226 E. 2a, mit Hinweisen).
c) Die Beschwerdeführer machen in Missachtung von Art. 90 OG nicht geltend, worin genau die Verletzung der Eigentumsgarantie liegen soll. Es ist möglich, dass sie der Ansicht sind, der Einbezug in ein neues Quartierplanverfahren widerspreche dem öffentlichen Interesse. Dass das öffentliche Interesse für das Quartierplanverfahren ausgewiesen ist, wurde vorne unter Erwägung 2 dargelegt. Ist somit die Notwendigkeit an der Durchführung eines derartigen Verfahrens erwiesen, so stellt sich die Frage, wie gross das Plangebiet sein muss. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Furrgasse als Quartierstrasse der Erschliessung der östlich und westlich davon gelegenen Grundstücke diene. Unter diesen Umständen sei auch der östliche - durch die Furrgasse begrenzte - Bereich des ursprünglichen Quartierplans Sunnenhalden-Bürgistobel zwangsläufig in ein neues Quartierplanverfahren einzubeziehen, weil Quartierstrassen mit beidseitiger Erschliessungsfunktion gemäss § 2 Abs. 3 der Verordnung über den Quartierplan vom 18. Januar 1978 als Perimetergrenzen ungeeignet seien. Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden, insbesondere ist es nicht willkürlich, wenn Quartierstrassen nur dann für die Abgrenzung eines Plangebietes als geeignet angesehen werden, wenn ihnen für das gegenüberliegende Gebiet keine baurechtliche Erschliessungsfunktion zukommt (vgl. MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, a.a.O., § 124 N 2b). Die Beschwerdeführer selber behaupten nicht, die erwähnten Argumente seien willkürlich oder würden sonstwie gegen Verfassungsrecht verstossen; sie rügen einfach, der Einbezug der Grundstücke der Beschwerdeführer 1-9 in das neue Verfahren sei willkürlich. Diese Behauptung allein genügt jedoch nicht, um eine allfällige Verfassungswidrigkeit der verwaltungsgerichtlichen Erwägungen in bezug auf die Perimetergrenzen darzulegen. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang überdies, dass ein Quartierplan nicht gegen die Festlegungen des Verkehrs- oder des Erschliessungsplans verstossen darf (vgl. MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, a.a.O., § 123 N 2b und N 4). Im kommunalen Verkehrsplan von 1983 und im Erschliessungsplan von 1985 ist die Furrgasse nicht mehr als öffentliche Strasse eingetragen, weshalb der ursprüngliche Quartierplan Sunnenhalden-Bürgistobel (östlicher Teil) den Festsetzungen dieser beiden Pläne widerspricht. Auch aus diesem Grund besteht ein öffentliches Interesse, dass das betreffende Teilgebiet Furrgasse in einen neuen Quartierplan einbezogen wird. Aus diesen Erwägungen folgt, dass dem Verwaltungsgericht keine Verletzung der Eigentumsgarantie vorgeworfen werden kann. | de | Art. 4 und Art. 22ter BV; § 123 ff. Zürcher PBG; Quartierplanverfahren. 1. Der Einleitungsbeschluss im Rahmen eines amtlichen Quartierplanverfahrens gemäss Zürcher PBG ist ein Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG (E. 1a).
2. Voraussetzungen für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens nach Zürcher PBG (E. 2).
3. Grundsatz von Treu und Glauben. Hat sich seit einer Zusicherung die Rechtslage verändert, so kann sich ein Betroffener nicht auf diesen Grundsatz berufen (E. 3).
4. Widerspricht ein bestehender Quartierplan dem später beschlossenen Verkehrs- und Erschliessungsplan, so ist das öffentliche Interesse am Erlass eines neuen Plans gegeben (E. 4). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-412%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 413
Die Furrgasse in der Gemeinde Stäfa dient als Zufahrt zu verschiedenen Grundstücken. In den 70er Jahren wurde das Quartierplanverfahren Sunnenhalden-Bürgistobel durchgeführt, in welches die westlich der Furrgasse liegenden Grundstücke miteinbezogen wurden. Der Regierungsrat des Kantons Zürich genehmigte diesen Plan am 12. August 1981. In der Folge erliess die Gemeindeversammlung Stäfa einen Verkehrsplan (1983) und einen Erschliessungsplan (1985). In diesen beiden Plänen ist die Furrgasse nicht als öffentliche Strasse eingetragen.
Auf Begehren eines Grundeigentümers leitete der Gemeinderat Stäfa mit Beschluss vom 6. Dezember 1988 das amtliche Teilquartierplanverfahren Furrgasse ein. Das Quartierplangebiet umfasst auch die Grundstücke, die bereits vom Quartierplan Sunnenhalden-Bürgistobel betroffen sind. Das teilweise unüberbaute Gebiet liegt gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Stäfa vom 4. Juli 1985 ungefähr zu gleichen Teilen in der eingeschossigen Wohnzone (empfindliches Gebiet) sowie in der zwei- und dreigeschossigen Wohnzone. Die Furrgasse verläuft vom Ortszentrum aus in nordöstlicher Richtung mitten durch das Quartierplangebiet und von hier weiter hangwärts ins Landwirtschafts- und Erholungsgebiet der Gemeinde Stäfa.
B. und 8 Mitbeteiligte sowie A. und 6 Mitbeteiligte erhoben gegen den Einleitungsbeschluss des Gemeinderates Rekurs bei der kantonalen Baurekurskommission II. Sie machten insbesondere geltend, das Gebiet sei nicht quartierplanbedürftig. Die Baurekurskommission II wies die Rekurse jedoch mit Entscheid vom 15. Mai 1990 ab.
Gegen den Baurekurskommissionsentscheid gelangten B. und 15 weitere Grundeigentümer an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies die Beschwerde am 1. Februar 1991 ab.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid im Rahmen eines amtlichen Quartierplanverfahrens. Dieses Verfahren ist indessen noch nicht abgeschlossen, da einzig der Einleitungsbeschluss zur Diskussion stand. Gemäss § 148 des Zürcher Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (PBG) ist gegen einen solchen Beschluss der Rekurs zulässig, mit dem geltend gemacht werden kann, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens fehlten oder sie seien gegeben. Einwendungen dieser Art können später nicht mehr erhoben werden (§ 148 Abs. 2 PBG). Diese Regelung zeigt, dass der Einleitungsbeschluss ein in sich geschlossenes selbständiges Verfahren bildet. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist der angefochtene Entscheid demnach als Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG zu betrachten (BGE 110 Ia 135 mit Hinweisen). Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit grundsätzlich zulässig.
Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer verschiedener, vom Plan erfasster Grundstücke legitimiert, staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, soweit es um die Auswirkungen des Plans auf ihre Grundstücke geht (Art. 88 OG; BGE 117 Ia 20; BGE 113 Ia 238 E. 2b).
b) Die staatsrechtliche Beschwerde ist in der Regel nur gegen kantonal letztinstanzliche Entscheide zulässig (Art. 86/87 OG). Nach der Rechtsprechung können Hoheitsakte unterer kantonaler Instanzen nur dann mitangefochten werden, wenn die Überprüfungsbefugnis der letzten kantonalen Behörde enger ist als diejenige im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren (BGE 115 Ia 414; BGE 114 Ia 310). Im vorliegenden Fall konnte das Zürcher Verwaltungsgericht die von den Beschwerdeführern erhobenen Rügen mit der gleichen Prüfungsbefugnis beurteilen, wie sie dem Bundesgericht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zusteht (vgl. § 50 Abs. 1 und Abs. 2 des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes). Auf den Antrag, der Beschluss des Gemeinderates Stäfa vom 6. Dezember 1988 sei aufzuheben, kann daher nicht eingetreten werden.
c) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Beschwerdeschrift neben den Anträgen des Beschwerdeführers die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene Rügen (BGE 115 Ia 14 E. 2, BGE 110 Ia 3 f. E. 2a). Die Beschwerdeschrift enthält teilweise lediglich appellatorische Kritik; insofern kann darauf nicht eingetreten werden.
d) Die Rüge im Zusammenhang mit dem Nichteinbezug des Grundstücks Nr. 9963 ins Quartierplanverfahren erfüllt die Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG ebenfalls nicht. Die Beschwerdeführer haben die fragliche Rüge auch vor dem Verwaltungsgericht erhoben. Das Gericht ist jedoch darauf nicht eingetreten. Die Beschwerdeführer setzen sich mit diesen Nichteintretenserwägungen nicht auseinander, insbesondere machen sie weder eine Verletzung von kantonalem Verfahrensrecht noch eine Rechtsverweigerung geltend. Sie rügen einzig, der Nichteinbezug dieser Parzelle sei willkürlich und stelle eine Rechtsungleichheit dar. Da es in diesem Punkt somit an einer Auseinandersetzung mit den verwaltungsgerichtlichen Erwägungen fehlt, kann darauf nicht eingetreten werden.
e) Nicht eingetreten werden kann schliesslich auf die Beschwerde, soweit darin geltend gemacht wird, durch die Erteilung einer Baubewilligung für ein Doppelwohnhaus auf dem Grundstück Kat.-Nr. 7200 an einen Dritten seien sie rechtsungleich und willkürlich behandelt worden. Die Beschwerdeführer haben diese Baubewilligung nicht angefochten, und diese steht mit der Einleitung des Teilquartierplanverfahrens Furrgasse auch nicht in direktem Zusammenhang. Im vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren sind die Beschwerdeführer jedoch mit dem Einwand zu hören, mit der Erteilung der betreffenden Baubewilligung habe der Gemeinderat Stäfa selbst gezeigt, dass die Furrgasse als Zufahrt schon heute genüge.
f) Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung eines Augenscheins. Die Akten enthalten indessen alle notwendigen Sachverhaltselemente, weshalb ein Augenschein nicht erforderlich ist.
2. a) Zu prüfen ist vorab, ob das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens zu Recht bejaht hat. Das Gericht kommt in diesem Zusammenhang unter Hinweis auf die regierungsrätlichen Normalien über die Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember 1987 zum Schluss, die Furrgasse erweise sich für den zu erschliessenden Bereich als ungenügend. Gestützt auf diese Zugangsnormalien habe eine Zufahrtsstrasse bei mehr als 30 Wohneinheiten eine Breite von mindestens 6,8 m aufzuweisen, während die Furrgasse heute nur 4-4,5 m breit sei. Hinzu komme, dass ein blosser Ausbau der Furrgasse allein für die unüberbauten Grundstücke noch keine genügende Erschliessung sichern könne, da diese zum Teil über keinen Zugang zur Furrgasse verfügen würden.
b) Die Beschwerdeführer rügen, die Annahme, es fehle an einer hinreichenden Zufahrt, sei willkürlich. Seit der Festsetzung des Quartierplanes Sunnenhalden-Bürgistobel verfüge die Furrgasse nämlich über rechtskräftige Baulinien. Die tatsächliche Breite der Furrgasse betrage gegen 4,5 m, und lediglich im obersten Teilstück sei die Strasse nur zwischen 4,15 m und 4,3 m breit. Es bestünden unwiderrufliche privatrechtliche Vereinbarungen über die interne Erschliessung der nicht direkt an die Furrgasse anstossenden Grundstücke. Der Gemeinderat Stäfa habe seine eigene Behauptung, die Furrgasse sei keine genügende Zufahrt, mit der Erteilung einer Baubewilligung auf dem Grundstück Nr. 7200 selbst widerlegt.
c) Der Quartierplan ermöglicht im erfassten Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthält die dafür nötigen Anordnungen (§ 123 Abs. 1 PBG), insbesondere Massnahmen der Parzellarordnung und der Erschliessung. Zur Erschliessung gehört vor allem die genügende Zugänglichkeit der Grundstücke im Sinne von § 237 PBG (vgl. MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, Kommentar zum Zürcher Planungs- und Baugesetz, Wädenswil 1985, § 128 N 1 und N 1c). Erfordern die Umstände keine umfassende Regelung, kann sich der Quartierplan auf die nötigen Teilmassnahmen beschränken (§ 123 Abs. 2 PBG). Der Quartierplan dient sowohl öffentlichen als auch privaten Interessen. Die Allgemeinheit ist im Hinblick auf die Baulandknappheit daran interessiert, dass eingezontes Land tatsächlich überbaut werden kann, während der Quartierplan für die Grundeigentümer ein Mittel bildet, um zu baureifem Land zu kommen (WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 7 N 56 f.). Die Quartierplananlagen müssen den technischen Anforderungen vergleichbarer öffentlicher Werke entsprechen (MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, a.a.O., N 3 zu § 166). Die Anlage und Trassierung der Strassen eines Quartierstrassennetzes, nach der zugelassenen oder vorgesehenen Überbauungsnutzung und -art sowie nach der Topographie zu richten (HANS STOLLER, Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich, aktuelles Nachschlagewerk, Zürich 1989, Teil 2.9 Kapitel 8.4.1, S. 1). Zur Sicherung dieser Anforderungen kann der Regierungsrat gestützt auf § 237 Abs. 2 PBG die erforderlichen Normalien erlassen. Gegenwärtig sind die Normalien über die Anforderungen an Zugänge (Zugangsnormalien) des Regierungsrates vom 9. Dezember 1987 (ZG 700.5) massgebend. Da im Bereiche des Teilquartierplans Furrgasse bei Vollausbau eindeutig über 30 Wohneinheiten vorhanden sein werden, hat eine genügende Zufahrtsstrasse 4,5-5 m breit zu sein; hinzu kommt ein Trottoir von mindestens 2,0 m Breite auf der einen und ein Bankett von 0,3 m Breite auf der anderen Strassenseite (vgl. Anhang zu diesen Zugangsnormalien). Die Zufahrt samt Gehweg und Bankett hat somit mindestens 6,5 bzw. 6,8 m breit zu sein. Demgegenüber weist die Furrgasse heute lediglich eine Breite von 4-4,5 m auf, wie die Beschwerdeführer selber darlegen. Damit ist erwiesen, dass die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Furrgasse sei schon heute keine hinreichende Zufahrt, keineswegs willkürlich ist. Daran kann auch der Hinweis der Beschwerdeführer auf die Erteilung einer Baubewilligung für ein Wohnhaus auf dem Grundstück Nr. 7200 nichts ändern; in diesem Fall durften - jedenfalls ohne Verletzung von Art. 4 BV - die besonderen Verhältnisse berücksichtigt werden, dient doch dieses Wohnhaus mindestens teilweise einer Rebbauernfamilie zur Bewirtschaftung des unmittelbar anschliessenden Rebgeländes.
Auf die Durchführung eines Quartierplanverfahrens kann verzichtet werden, wenn die Schaffung überbaubarer und erschlossener Grundstücke nicht zwingend einen Quartierplan erfordert. So kann zum Beispiel die Erstellung einer Erschliessungsstrasse ausserhalb des Quartierplanverfahrens erfolgen, wenn die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse einfach liegen und keine planungsrechtlichen Auswirkungen auf eine weitere Umgebung zu erwarten sind (HANS STOLLER, a.a.O., Teil 2.9, Kapitel 4, S. 3). Im Bereich der Furrgasse sind Grundstücke vorhanden, die noch gänzlich (Kat.-Nrn. 9268-9270 sowie 9421) bzw. teilweise (insbesondere Kat.-Nr. 7201) unerschlossen sind und deren Anschluss an die Furrgasse nicht ohne weiteres verwirklicht werden kann. Das Verwaltungsgericht hat eingehend dargelegt, dass eine blosse Verbreiterung der Furrgasse allein diese Grundstücke nicht erschliessen könne, weil die bestehenden privatrechtlichen Vereinbarungen die Zufahrten rechtlich nicht hinreichend sichern; insbesondere hätten die berechtigten Grundstücke im Falle ihrer vorzeitigen Überbauung keinen Anspruch auf Erstellung der Zufahrtsstrasse.
Die Beschwerdeführer legen in der Beschwerdeschrift nicht dar, dass dies verfassungswidrig sei. Auch diesbezüglich ist das Verwaltungsgericht nicht in Willkür verfallen.
d) Aus diesen Erwägungen folgt, dass das Verwaltungsgericht die Quartierplanbedürftigkeit dem Grundsatz nach ohne Verfassungsverletzung bejahen durfte; die Furrgasse ist für das Beizugsgebiet als Zufahrt ungenügend, und der Ausbau der Furrgasse allein verschafft den erwähnten unüberbauten Parzellen noch keine hinreichende Erschliessung, weshalb keine Gründe vorliegen, die einen Verzicht auf das Quartierplanverfahren rechtfertigen könnten. Die Beschwerdeführer erheben indessen verschiedene weitere Einwände, die im folgenden zu prüfen sind.
3. a) Neun der Beschwerdeführer machen geltend, es liege ein Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben vor. Im Zusammenhang mit dem Quartierplanverfahren Sunnenhalden-Bürgistobel seien ihre Grundstücke (alle westlich der Furrgasse liegend) schon vor über zehn Jahren in ein Quartierplanverfahren einbezogen und entsprechend belastet worden, so u.a. durch Ziehung von Baulinien, finanzielle Beteiligung usw. Sie hätten damals nur deshalb nicht opponiert, weil ihnen der Gemeinderat Stäfa die Zusicherung gegeben habe, damit seien ihre Grundstücke definitiv erschlossen und der Ausbau der Furrgasse erfolge im öffentlichen Verfahren mit öffentlichen Mitteln.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verleiht der aus Art. 4 BV abgeleitete Grundsatz von Treu und Glauben einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen und sonstiges, bestimmte Erwartung begründendes Verhalten der Behörden. Gemäss Praxis des Bundesgerichts ist selbst eine unrichtige Auskunft bindend, wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat, wenn sie für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war, wenn der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte, wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können und wenn die Rechtslage seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat (BGE 115 Ia 18 E. a, BGE 114 Ia 213 E. a).
c) Im vorliegenden Fall fehlt es vor allem am letzten Erfordernis. Der Quartierplan Sunnenhalden-Bürgistobel (östlicher Teil), in welchen die Grundstücke von neun der Beschwerdeführer miteinbezogen worden sind, wurde vom Gemeinderat Stäfa am 22. Dezember 1980 und vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 12. August 1981 genehmigt. In der Folge erliess jedoch die Gemeindeversammlung von Stäfa am 16. Mai 1983 einen kommunalen Verkehrsplan, welchem der Regierungsrat am 25. Juli 1984 die Genehmigung erteilte. Gestützt darauf stimmte die Gemeindeversammlung Stäfa am 4. Juli 1985 einem Erschliessungsplan zu, den der Regierungsrat am 30. Dezember 1986 genehmigte. Im kommunalen Verkehrsplan ist die Furrgasse nicht als öffentliche Strasse vorgesehen, sondern es ist dort lediglich der seit langem bestehende öffentliche Fussweg eingezeichnet. Auch im Erschliessungsplan ist die Furrgasse nicht als öffentliche Strasse enthalten. Das bedeutet, dass sie im privaten Verfahren, z.B. mittels eines Teilquartierplans, gebaut bzw. ausgebaut werden muss. Die heutigen Beschwerdeführer haben weder den kommunalen Verkehrsplan noch den Erschliessungsplan angefochten. Damit können sie sich zufolge der seit der Zusicherung des Gemeinderates Stäfa veränderten Rechtslage nicht mehr auf den Grundsatz von Treu und Glauben berufen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt. Hinzu kommt, dass der Gemeinderat Stäfa nicht zuständig gewesen wäre, eine endgültige Zusicherung des Inhaltes abzugeben, der Ausbau der Furrgasse erfolge im öffentlichen Verfahren, da die entsprechende Kompetenz bei der Gemeindeversammlung liegt. Die Rüge der Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben ist daher abzuweisen.
4. a) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, es liege auch eine Verletzung der Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV vor. Nach dem rechtskräftigen Abschluss des Quartierplanverfahrens Sunnenhalden-Bürgistobel (östlicher Teil) könnten die Grundstücke der Beschwerdeführer 1-9 nicht für ein neues anderes Gebiet nochmals belastet und zur Kasse gebeten werden.
b) Der Einbezug der Grundstücke der Beschwerdeführer in den Teilquartierplan Furrgasse stellt eine Eigentumsbeschränkung dar. Eine solche ist mit Art. 22ter BV nur vereinbar, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt, den Verhältnismässigkeitsgrundsatz nicht verletzt und, sofern sie in ihrer Wirkung einer Enteignung gleichkommt, gegen Entschädigung erfolgt (BGE 115 Ia 29 E. 4, BGE 114 Ia 249 E. 5a, 337 E. 2, BGE 110 Ia 33, BGE 105 Ia 226 E. 2a, mit Hinweisen).
c) Die Beschwerdeführer machen in Missachtung von Art. 90 OG nicht geltend, worin genau die Verletzung der Eigentumsgarantie liegen soll. Es ist möglich, dass sie der Ansicht sind, der Einbezug in ein neues Quartierplanverfahren widerspreche dem öffentlichen Interesse. Dass das öffentliche Interesse für das Quartierplanverfahren ausgewiesen ist, wurde vorne unter Erwägung 2 dargelegt. Ist somit die Notwendigkeit an der Durchführung eines derartigen Verfahrens erwiesen, so stellt sich die Frage, wie gross das Plangebiet sein muss. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Furrgasse als Quartierstrasse der Erschliessung der östlich und westlich davon gelegenen Grundstücke diene. Unter diesen Umständen sei auch der östliche - durch die Furrgasse begrenzte - Bereich des ursprünglichen Quartierplans Sunnenhalden-Bürgistobel zwangsläufig in ein neues Quartierplanverfahren einzubeziehen, weil Quartierstrassen mit beidseitiger Erschliessungsfunktion gemäss § 2 Abs. 3 der Verordnung über den Quartierplan vom 18. Januar 1978 als Perimetergrenzen ungeeignet seien. Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden, insbesondere ist es nicht willkürlich, wenn Quartierstrassen nur dann für die Abgrenzung eines Plangebietes als geeignet angesehen werden, wenn ihnen für das gegenüberliegende Gebiet keine baurechtliche Erschliessungsfunktion zukommt (vgl. MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, a.a.O., § 124 N 2b). Die Beschwerdeführer selber behaupten nicht, die erwähnten Argumente seien willkürlich oder würden sonstwie gegen Verfassungsrecht verstossen; sie rügen einfach, der Einbezug der Grundstücke der Beschwerdeführer 1-9 in das neue Verfahren sei willkürlich. Diese Behauptung allein genügt jedoch nicht, um eine allfällige Verfassungswidrigkeit der verwaltungsgerichtlichen Erwägungen in bezug auf die Perimetergrenzen darzulegen. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang überdies, dass ein Quartierplan nicht gegen die Festlegungen des Verkehrs- oder des Erschliessungsplans verstossen darf (vgl. MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, a.a.O., § 123 N 2b und N 4). Im kommunalen Verkehrsplan von 1983 und im Erschliessungsplan von 1985 ist die Furrgasse nicht mehr als öffentliche Strasse eingetragen, weshalb der ursprüngliche Quartierplan Sunnenhalden-Bürgistobel (östlicher Teil) den Festsetzungen dieser beiden Pläne widerspricht. Auch aus diesem Grund besteht ein öffentliches Interesse, dass das betreffende Teilgebiet Furrgasse in einen neuen Quartierplan einbezogen wird. Aus diesen Erwägungen folgt, dass dem Verwaltungsgericht keine Verletzung der Eigentumsgarantie vorgeworfen werden kann. | de | Art. 4 et art. 22ter Cst.; § 123 ss de la loi zurichoise sur l'aménagement du territoire et le droit public des constructions; procédure du plan de quartier. 1. La décision d'ouverture de la procédure d'établissement d'un plan de quartier, selon la loi zurichoise précitée, est une décision finale aux termes de l'art. 87 OJ (consid. 1a).
2. Conditions de l'ouverture de la procédure du plan de quartier en droit zurichois (consid. 2).
3. Principe de la bonne foi. La personne qui a reçu une assurance ne peut pas s'en prévaloir lorsque la situation juridique s'est entre-temps modifiée (consid. 3).
4. L'établissement d'un nouveau plan de quartier répond à un intérêt public lorsque le plan actuel n'est pas conforme au plan de circulation et d'équipement adopté ultérieurement (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-412%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,755 | 117 Ia 412 | 117 Ia 412
Sachverhalt ab Seite 413
Die Furrgasse in der Gemeinde Stäfa dient als Zufahrt zu verschiedenen Grundstücken. In den 70er Jahren wurde das Quartierplanverfahren Sunnenhalden-Bürgistobel durchgeführt, in welches die westlich der Furrgasse liegenden Grundstücke miteinbezogen wurden. Der Regierungsrat des Kantons Zürich genehmigte diesen Plan am 12. August 1981. In der Folge erliess die Gemeindeversammlung Stäfa einen Verkehrsplan (1983) und einen Erschliessungsplan (1985). In diesen beiden Plänen ist die Furrgasse nicht als öffentliche Strasse eingetragen.
Auf Begehren eines Grundeigentümers leitete der Gemeinderat Stäfa mit Beschluss vom 6. Dezember 1988 das amtliche Teilquartierplanverfahren Furrgasse ein. Das Quartierplangebiet umfasst auch die Grundstücke, die bereits vom Quartierplan Sunnenhalden-Bürgistobel betroffen sind. Das teilweise unüberbaute Gebiet liegt gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Stäfa vom 4. Juli 1985 ungefähr zu gleichen Teilen in der eingeschossigen Wohnzone (empfindliches Gebiet) sowie in der zwei- und dreigeschossigen Wohnzone. Die Furrgasse verläuft vom Ortszentrum aus in nordöstlicher Richtung mitten durch das Quartierplangebiet und von hier weiter hangwärts ins Landwirtschafts- und Erholungsgebiet der Gemeinde Stäfa.
B. und 8 Mitbeteiligte sowie A. und 6 Mitbeteiligte erhoben gegen den Einleitungsbeschluss des Gemeinderates Rekurs bei der kantonalen Baurekurskommission II. Sie machten insbesondere geltend, das Gebiet sei nicht quartierplanbedürftig. Die Baurekurskommission II wies die Rekurse jedoch mit Entscheid vom 15. Mai 1990 ab.
Gegen den Baurekurskommissionsentscheid gelangten B. und 15 weitere Grundeigentümer an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies die Beschwerde am 1. Februar 1991 ab.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid im Rahmen eines amtlichen Quartierplanverfahrens. Dieses Verfahren ist indessen noch nicht abgeschlossen, da einzig der Einleitungsbeschluss zur Diskussion stand. Gemäss § 148 des Zürcher Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (PBG) ist gegen einen solchen Beschluss der Rekurs zulässig, mit dem geltend gemacht werden kann, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens fehlten oder sie seien gegeben. Einwendungen dieser Art können später nicht mehr erhoben werden (§ 148 Abs. 2 PBG). Diese Regelung zeigt, dass der Einleitungsbeschluss ein in sich geschlossenes selbständiges Verfahren bildet. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist der angefochtene Entscheid demnach als Endentscheid im Sinne von Art. 87 OG zu betrachten (BGE 110 Ia 135 mit Hinweisen). Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit grundsätzlich zulässig.
Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer verschiedener, vom Plan erfasster Grundstücke legitimiert, staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, soweit es um die Auswirkungen des Plans auf ihre Grundstücke geht (Art. 88 OG; BGE 117 Ia 20; BGE 113 Ia 238 E. 2b).
b) Die staatsrechtliche Beschwerde ist in der Regel nur gegen kantonal letztinstanzliche Entscheide zulässig (Art. 86/87 OG). Nach der Rechtsprechung können Hoheitsakte unterer kantonaler Instanzen nur dann mitangefochten werden, wenn die Überprüfungsbefugnis der letzten kantonalen Behörde enger ist als diejenige im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren (BGE 115 Ia 414; BGE 114 Ia 310). Im vorliegenden Fall konnte das Zürcher Verwaltungsgericht die von den Beschwerdeführern erhobenen Rügen mit der gleichen Prüfungsbefugnis beurteilen, wie sie dem Bundesgericht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren zusteht (vgl. § 50 Abs. 1 und Abs. 2 des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes). Auf den Antrag, der Beschluss des Gemeinderates Stäfa vom 6. Dezember 1988 sei aufzuheben, kann daher nicht eingetreten werden.
c) Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Beschwerdeschrift neben den Anträgen des Beschwerdeführers die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene Rügen (BGE 115 Ia 14 E. 2, BGE 110 Ia 3 f. E. 2a). Die Beschwerdeschrift enthält teilweise lediglich appellatorische Kritik; insofern kann darauf nicht eingetreten werden.
d) Die Rüge im Zusammenhang mit dem Nichteinbezug des Grundstücks Nr. 9963 ins Quartierplanverfahren erfüllt die Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG ebenfalls nicht. Die Beschwerdeführer haben die fragliche Rüge auch vor dem Verwaltungsgericht erhoben. Das Gericht ist jedoch darauf nicht eingetreten. Die Beschwerdeführer setzen sich mit diesen Nichteintretenserwägungen nicht auseinander, insbesondere machen sie weder eine Verletzung von kantonalem Verfahrensrecht noch eine Rechtsverweigerung geltend. Sie rügen einzig, der Nichteinbezug dieser Parzelle sei willkürlich und stelle eine Rechtsungleichheit dar. Da es in diesem Punkt somit an einer Auseinandersetzung mit den verwaltungsgerichtlichen Erwägungen fehlt, kann darauf nicht eingetreten werden.
e) Nicht eingetreten werden kann schliesslich auf die Beschwerde, soweit darin geltend gemacht wird, durch die Erteilung einer Baubewilligung für ein Doppelwohnhaus auf dem Grundstück Kat.-Nr. 7200 an einen Dritten seien sie rechtsungleich und willkürlich behandelt worden. Die Beschwerdeführer haben diese Baubewilligung nicht angefochten, und diese steht mit der Einleitung des Teilquartierplanverfahrens Furrgasse auch nicht in direktem Zusammenhang. Im vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren sind die Beschwerdeführer jedoch mit dem Einwand zu hören, mit der Erteilung der betreffenden Baubewilligung habe der Gemeinderat Stäfa selbst gezeigt, dass die Furrgasse als Zufahrt schon heute genüge.
f) Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung eines Augenscheins. Die Akten enthalten indessen alle notwendigen Sachverhaltselemente, weshalb ein Augenschein nicht erforderlich ist.
2. a) Zu prüfen ist vorab, ob das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens zu Recht bejaht hat. Das Gericht kommt in diesem Zusammenhang unter Hinweis auf die regierungsrätlichen Normalien über die Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember 1987 zum Schluss, die Furrgasse erweise sich für den zu erschliessenden Bereich als ungenügend. Gestützt auf diese Zugangsnormalien habe eine Zufahrtsstrasse bei mehr als 30 Wohneinheiten eine Breite von mindestens 6,8 m aufzuweisen, während die Furrgasse heute nur 4-4,5 m breit sei. Hinzu komme, dass ein blosser Ausbau der Furrgasse allein für die unüberbauten Grundstücke noch keine genügende Erschliessung sichern könne, da diese zum Teil über keinen Zugang zur Furrgasse verfügen würden.
b) Die Beschwerdeführer rügen, die Annahme, es fehle an einer hinreichenden Zufahrt, sei willkürlich. Seit der Festsetzung des Quartierplanes Sunnenhalden-Bürgistobel verfüge die Furrgasse nämlich über rechtskräftige Baulinien. Die tatsächliche Breite der Furrgasse betrage gegen 4,5 m, und lediglich im obersten Teilstück sei die Strasse nur zwischen 4,15 m und 4,3 m breit. Es bestünden unwiderrufliche privatrechtliche Vereinbarungen über die interne Erschliessung der nicht direkt an die Furrgasse anstossenden Grundstücke. Der Gemeinderat Stäfa habe seine eigene Behauptung, die Furrgasse sei keine genügende Zufahrt, mit der Erteilung einer Baubewilligung auf dem Grundstück Nr. 7200 selbst widerlegt.
c) Der Quartierplan ermöglicht im erfassten Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthält die dafür nötigen Anordnungen (§ 123 Abs. 1 PBG), insbesondere Massnahmen der Parzellarordnung und der Erschliessung. Zur Erschliessung gehört vor allem die genügende Zugänglichkeit der Grundstücke im Sinne von § 237 PBG (vgl. MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, Kommentar zum Zürcher Planungs- und Baugesetz, Wädenswil 1985, § 128 N 1 und N 1c). Erfordern die Umstände keine umfassende Regelung, kann sich der Quartierplan auf die nötigen Teilmassnahmen beschränken (§ 123 Abs. 2 PBG). Der Quartierplan dient sowohl öffentlichen als auch privaten Interessen. Die Allgemeinheit ist im Hinblick auf die Baulandknappheit daran interessiert, dass eingezontes Land tatsächlich überbaut werden kann, während der Quartierplan für die Grundeigentümer ein Mittel bildet, um zu baureifem Land zu kommen (WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 7 N 56 f.). Die Quartierplananlagen müssen den technischen Anforderungen vergleichbarer öffentlicher Werke entsprechen (MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, a.a.O., N 3 zu § 166). Die Anlage und Trassierung der Strassen eines Quartierstrassennetzes, nach der zugelassenen oder vorgesehenen Überbauungsnutzung und -art sowie nach der Topographie zu richten (HANS STOLLER, Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich, aktuelles Nachschlagewerk, Zürich 1989, Teil 2.9 Kapitel 8.4.1, S. 1). Zur Sicherung dieser Anforderungen kann der Regierungsrat gestützt auf § 237 Abs. 2 PBG die erforderlichen Normalien erlassen. Gegenwärtig sind die Normalien über die Anforderungen an Zugänge (Zugangsnormalien) des Regierungsrates vom 9. Dezember 1987 (ZG 700.5) massgebend. Da im Bereiche des Teilquartierplans Furrgasse bei Vollausbau eindeutig über 30 Wohneinheiten vorhanden sein werden, hat eine genügende Zufahrtsstrasse 4,5-5 m breit zu sein; hinzu kommt ein Trottoir von mindestens 2,0 m Breite auf der einen und ein Bankett von 0,3 m Breite auf der anderen Strassenseite (vgl. Anhang zu diesen Zugangsnormalien). Die Zufahrt samt Gehweg und Bankett hat somit mindestens 6,5 bzw. 6,8 m breit zu sein. Demgegenüber weist die Furrgasse heute lediglich eine Breite von 4-4,5 m auf, wie die Beschwerdeführer selber darlegen. Damit ist erwiesen, dass die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Furrgasse sei schon heute keine hinreichende Zufahrt, keineswegs willkürlich ist. Daran kann auch der Hinweis der Beschwerdeführer auf die Erteilung einer Baubewilligung für ein Wohnhaus auf dem Grundstück Nr. 7200 nichts ändern; in diesem Fall durften - jedenfalls ohne Verletzung von Art. 4 BV - die besonderen Verhältnisse berücksichtigt werden, dient doch dieses Wohnhaus mindestens teilweise einer Rebbauernfamilie zur Bewirtschaftung des unmittelbar anschliessenden Rebgeländes.
Auf die Durchführung eines Quartierplanverfahrens kann verzichtet werden, wenn die Schaffung überbaubarer und erschlossener Grundstücke nicht zwingend einen Quartierplan erfordert. So kann zum Beispiel die Erstellung einer Erschliessungsstrasse ausserhalb des Quartierplanverfahrens erfolgen, wenn die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse einfach liegen und keine planungsrechtlichen Auswirkungen auf eine weitere Umgebung zu erwarten sind (HANS STOLLER, a.a.O., Teil 2.9, Kapitel 4, S. 3). Im Bereich der Furrgasse sind Grundstücke vorhanden, die noch gänzlich (Kat.-Nrn. 9268-9270 sowie 9421) bzw. teilweise (insbesondere Kat.-Nr. 7201) unerschlossen sind und deren Anschluss an die Furrgasse nicht ohne weiteres verwirklicht werden kann. Das Verwaltungsgericht hat eingehend dargelegt, dass eine blosse Verbreiterung der Furrgasse allein diese Grundstücke nicht erschliessen könne, weil die bestehenden privatrechtlichen Vereinbarungen die Zufahrten rechtlich nicht hinreichend sichern; insbesondere hätten die berechtigten Grundstücke im Falle ihrer vorzeitigen Überbauung keinen Anspruch auf Erstellung der Zufahrtsstrasse.
Die Beschwerdeführer legen in der Beschwerdeschrift nicht dar, dass dies verfassungswidrig sei. Auch diesbezüglich ist das Verwaltungsgericht nicht in Willkür verfallen.
d) Aus diesen Erwägungen folgt, dass das Verwaltungsgericht die Quartierplanbedürftigkeit dem Grundsatz nach ohne Verfassungsverletzung bejahen durfte; die Furrgasse ist für das Beizugsgebiet als Zufahrt ungenügend, und der Ausbau der Furrgasse allein verschafft den erwähnten unüberbauten Parzellen noch keine hinreichende Erschliessung, weshalb keine Gründe vorliegen, die einen Verzicht auf das Quartierplanverfahren rechtfertigen könnten. Die Beschwerdeführer erheben indessen verschiedene weitere Einwände, die im folgenden zu prüfen sind.
3. a) Neun der Beschwerdeführer machen geltend, es liege ein Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben vor. Im Zusammenhang mit dem Quartierplanverfahren Sunnenhalden-Bürgistobel seien ihre Grundstücke (alle westlich der Furrgasse liegend) schon vor über zehn Jahren in ein Quartierplanverfahren einbezogen und entsprechend belastet worden, so u.a. durch Ziehung von Baulinien, finanzielle Beteiligung usw. Sie hätten damals nur deshalb nicht opponiert, weil ihnen der Gemeinderat Stäfa die Zusicherung gegeben habe, damit seien ihre Grundstücke definitiv erschlossen und der Ausbau der Furrgasse erfolge im öffentlichen Verfahren mit öffentlichen Mitteln.
b) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verleiht der aus Art. 4 BV abgeleitete Grundsatz von Treu und Glauben einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen und sonstiges, bestimmte Erwartung begründendes Verhalten der Behörden. Gemäss Praxis des Bundesgerichts ist selbst eine unrichtige Auskunft bindend, wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat, wenn sie für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war, wenn der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte, wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können und wenn die Rechtslage seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren hat (BGE 115 Ia 18 E. a, BGE 114 Ia 213 E. a).
c) Im vorliegenden Fall fehlt es vor allem am letzten Erfordernis. Der Quartierplan Sunnenhalden-Bürgistobel (östlicher Teil), in welchen die Grundstücke von neun der Beschwerdeführer miteinbezogen worden sind, wurde vom Gemeinderat Stäfa am 22. Dezember 1980 und vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 12. August 1981 genehmigt. In der Folge erliess jedoch die Gemeindeversammlung von Stäfa am 16. Mai 1983 einen kommunalen Verkehrsplan, welchem der Regierungsrat am 25. Juli 1984 die Genehmigung erteilte. Gestützt darauf stimmte die Gemeindeversammlung Stäfa am 4. Juli 1985 einem Erschliessungsplan zu, den der Regierungsrat am 30. Dezember 1986 genehmigte. Im kommunalen Verkehrsplan ist die Furrgasse nicht als öffentliche Strasse vorgesehen, sondern es ist dort lediglich der seit langem bestehende öffentliche Fussweg eingezeichnet. Auch im Erschliessungsplan ist die Furrgasse nicht als öffentliche Strasse enthalten. Das bedeutet, dass sie im privaten Verfahren, z.B. mittels eines Teilquartierplans, gebaut bzw. ausgebaut werden muss. Die heutigen Beschwerdeführer haben weder den kommunalen Verkehrsplan noch den Erschliessungsplan angefochten. Damit können sie sich zufolge der seit der Zusicherung des Gemeinderates Stäfa veränderten Rechtslage nicht mehr auf den Grundsatz von Treu und Glauben berufen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt. Hinzu kommt, dass der Gemeinderat Stäfa nicht zuständig gewesen wäre, eine endgültige Zusicherung des Inhaltes abzugeben, der Ausbau der Furrgasse erfolge im öffentlichen Verfahren, da die entsprechende Kompetenz bei der Gemeindeversammlung liegt. Die Rüge der Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben ist daher abzuweisen.
4. a) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, es liege auch eine Verletzung der Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV vor. Nach dem rechtskräftigen Abschluss des Quartierplanverfahrens Sunnenhalden-Bürgistobel (östlicher Teil) könnten die Grundstücke der Beschwerdeführer 1-9 nicht für ein neues anderes Gebiet nochmals belastet und zur Kasse gebeten werden.
b) Der Einbezug der Grundstücke der Beschwerdeführer in den Teilquartierplan Furrgasse stellt eine Eigentumsbeschränkung dar. Eine solche ist mit Art. 22ter BV nur vereinbar, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt, den Verhältnismässigkeitsgrundsatz nicht verletzt und, sofern sie in ihrer Wirkung einer Enteignung gleichkommt, gegen Entschädigung erfolgt (BGE 115 Ia 29 E. 4, BGE 114 Ia 249 E. 5a, 337 E. 2, BGE 110 Ia 33, BGE 105 Ia 226 E. 2a, mit Hinweisen).
c) Die Beschwerdeführer machen in Missachtung von Art. 90 OG nicht geltend, worin genau die Verletzung der Eigentumsgarantie liegen soll. Es ist möglich, dass sie der Ansicht sind, der Einbezug in ein neues Quartierplanverfahren widerspreche dem öffentlichen Interesse. Dass das öffentliche Interesse für das Quartierplanverfahren ausgewiesen ist, wurde vorne unter Erwägung 2 dargelegt. Ist somit die Notwendigkeit an der Durchführung eines derartigen Verfahrens erwiesen, so stellt sich die Frage, wie gross das Plangebiet sein muss. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Furrgasse als Quartierstrasse der Erschliessung der östlich und westlich davon gelegenen Grundstücke diene. Unter diesen Umständen sei auch der östliche - durch die Furrgasse begrenzte - Bereich des ursprünglichen Quartierplans Sunnenhalden-Bürgistobel zwangsläufig in ein neues Quartierplanverfahren einzubeziehen, weil Quartierstrassen mit beidseitiger Erschliessungsfunktion gemäss § 2 Abs. 3 der Verordnung über den Quartierplan vom 18. Januar 1978 als Perimetergrenzen ungeeignet seien. Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden, insbesondere ist es nicht willkürlich, wenn Quartierstrassen nur dann für die Abgrenzung eines Plangebietes als geeignet angesehen werden, wenn ihnen für das gegenüberliegende Gebiet keine baurechtliche Erschliessungsfunktion zukommt (vgl. MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, a.a.O., § 124 N 2b). Die Beschwerdeführer selber behaupten nicht, die erwähnten Argumente seien willkürlich oder würden sonstwie gegen Verfassungsrecht verstossen; sie rügen einfach, der Einbezug der Grundstücke der Beschwerdeführer 1-9 in das neue Verfahren sei willkürlich. Diese Behauptung allein genügt jedoch nicht, um eine allfällige Verfassungswidrigkeit der verwaltungsgerichtlichen Erwägungen in bezug auf die Perimetergrenzen darzulegen. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang überdies, dass ein Quartierplan nicht gegen die Festlegungen des Verkehrs- oder des Erschliessungsplans verstossen darf (vgl. MÜLLER/ROSENSTOCK/WIPFLI/ZUPPINGER, a.a.O., § 123 N 2b und N 4). Im kommunalen Verkehrsplan von 1983 und im Erschliessungsplan von 1985 ist die Furrgasse nicht mehr als öffentliche Strasse eingetragen, weshalb der ursprüngliche Quartierplan Sunnenhalden-Bürgistobel (östlicher Teil) den Festsetzungen dieser beiden Pläne widerspricht. Auch aus diesem Grund besteht ein öffentliches Interesse, dass das betreffende Teilgebiet Furrgasse in einen neuen Quartierplan einbezogen wird. Aus diesen Erwägungen folgt, dass dem Verwaltungsgericht keine Verletzung der Eigentumsgarantie vorgeworfen werden kann. | de | Art. 4 e art. 22ter Cost.; § 123 segg. della legge zurighese sulla pianificazione del territorio e sulle costruzioni; procedura tendente all'attuazione di un piano di quartiere. 1. La decisione di aprire una procedura tendente all'allestimento di un piano di quartiere, secondo la legge zurighese citata, è una decisione finale ai sensi dell'art. 87 OG (consid. 1a).
2. Requisiti per l'apertura di una procedura di piano di quartiere nel diritto zurighese (consid. 2).
3. Principio della buona fede. Il destinatario di un'assicurazione non può prevalersene quando la situazione giuridica si è modificata nel frattempo (consid. 3).
4. L'allestimento di un nuovo piano di quartiere corrisponde all'interesse pubblico quando il piano attuale non è conforme al piano del traffico e d'urbanizzazione adottato posteriormente (consid. 4). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-412%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,756 | 117 Ia 421 | 117 Ia 421
Sachverhalt ab Seite 421
Das zuständige Bezirksgericht verpflichtete A.X. mit Urteil vom 12. September/3. Oktober 1990, seiner mündigen Tochter B.X., die gegen ihn eine Unterhaltsklage erhoben hatte, mit Wirkung ab 1. August 1989 für die Dauer von zwei Jahren oder bis zu einem allfälligen Schulabschluss monatlich und im voraus Fr. 400.-- zu bezahlen. Das Urteil enthielt folgende Rechtsmittelbelehrung:
"Gegen dieses Urteil kann binnen 10 Tagen seit Zustellung bei der Gerichtskanzlei ... Berufung erklärt werden. Die Eingabe hat schriftlich im Doppel zu erfolgen."
Der Entscheid wurde dem Anwalt von A.X. am 4. Oktober 1990 zugestellt. Mit Eingabe vom 15. Oktober 1990 erklärte dieser die Berufung an das Obergericht des Kantons Thurgau.
Mit Beschluss vom 16. April 1991 trat das Obergericht auf die Berufung nicht ein. Es begründete seinen Entscheid im wesentlichen damit, dass nach dem Gesetz über die Zivilrechtspflege (Zivilprozessordnung) des Kantons Thurgau vom 6. Juli 1988 (ZPO) Streitigkeiten über die Unterhaltspflicht gemäss Art. 279 ZGB im beschleunigten Verfahren zu behandeln und dass in einem solchen Verfahren sämtliche Fristen auf die Hälfte herabgesetzt seien. Die Berufung hätte deshalb innert fünf Tagen erklärt werden müssen und sei somit verspätet. Der Anwalt von A.X. hätte bei der gebotenen Aufmerksamkeit erkennen können, dass die von der ersten Instanz angegebene Berufungsfrist unrichtig gewesen sei, und er hätte sich deshalb nicht auf die im erstinstanzlichen Urteil enthaltene Rechtsmittelbelehrung verlassen dürfen.
Gegen diesen ihm am 12. August 1991 zugestellten Entscheid hat A.X. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV erhoben. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die bundesgerichtliche Rechtsprechung leitet aus Art. 4 BV ein Recht auf Vertrauensschutz ab, das unter anderem beinhaltet, dass falsche Auskünfte von Behörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten. Ein wichtiger Anwendungsfall dieses verfassungsmässigen Rechts besteht darin, dass einer Partei aus einer fehlerhaften Rechtsmittelbelehrung grundsätzlich kein Nachteil erwachsen darf. Aufgrund einer unrichtigen Auskunft kann sich daher eine gesetzliche Frist im Einzelfall entsprechend verlängern (vgl. BGE 115 Ia 18 f. E. 4a; BGE 114 Ia 106 f. E. 2a und dort zitierte Entscheide). Diese Rechtsprechung ist allerdings an den Vorbehalt geknüpft worden, dass sich nur derjenige auf eine fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung berufen kann, der die Unrichtigkeit nicht kennt und auch bei gebührender Aufmerksamkeit nicht hätte erkennen können. Nur grobe Fehler einer Partei oder ihres Vertreters sollen aber dazu führen, eine falsche Rechtsmittelbelehrung aufzuwiegen. Das Bundesgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung einen solchen Fehler bejaht und den Vertrauensschutz dementsprechend versagt, wo eine Partei oder ihr Anwalt die Fehlerhaftigkeit der Rechtsmittelbelehrung durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes allein hätte erkennen können; nicht verlangt wurde hingegen, dass neben dem Gesetzestext auch noch die einschlägige Rechtsprechung oder Literatur hätte nachgeschlagen werden müssen (vgl. BGE 112 Ia 310 E. 3 sowie insbesondere BGE 106 Ia 16 ff. E. 3).
b) Im vorliegenden Fall steht fest, dass der Beschwerdeführer durch einen Anwalt vertreten war, der mit dem Zivilprozessrecht des Kantons Thurgau gut vertraut ist. Aus § 151 Ziff. 2 ZPO geht klar hervor, dass im beschleunigten Verfahren sämtliche Fristen dieses Gesetzes auf die Hälfte herabgesetzt sind. Aufgrund dieser Bestimmung war somit an sich klar erkennbar, dass die Berufungsfrist, die ordentlicherweise zehn Tage beträgt (§ 225 Abs. 1 ZPO), in Fällen, die in das beschleunigte Verfahren verwiesen sind, nur fünf Tage dauert. Daraus kann allerdings noch nicht der Schluss gezogen werden, es sei als grober Fehler im Sinne der erwähnten Rechtsprechung zu betrachten, dass der Anwalt des Beschwerdeführers sich auf die ihm mitgeteilte Rechtsmittelbelehrung verlassen habe, ohne das Gesetz zu konsultieren. Das Erkennen der Fehlerhaftigkeit der Rechtsmittelbelehrung setzte nämlich das Bewusstsein des Anwalts voraus, dass die gegen seinen Klienten angestrengte Unterhaltsklage den besonderen Vorschriften des beschleunigten Verfahrens unterliege. Die Aufzählung in § 150 ZPO zeigt, dass die im beschleunigten Verfahren zu behandelnden Fälle sehr verschiedenartig sind; für den Praktiker ist es deshalb nicht immer einfach, sich zu vergegenwärtigen, ob ein bestimmter Streitfall diesem Verfahren unterliege.
Es ist nach dem Gesagten verständlich, wenn ein Anwalt, der wie hier die beklagte Partei vertrat, sich also mit einer Klage zu befassen hatte, die beim Gericht bereits hängig war, bei der Entgegennahme des erstinstanzlichen Urteils nicht gleich daran denkt, die Berufungsfrist könnte entgegen der ihm erteilten Rechtsmittelbelehrung nicht die übliche, sondern eine aufgrund von § 151 Ziff. 2 ZPO verkürzte sein. Dies gilt mindestens in einem Fall wie dem vorliegenden, wo nichts im erstinstanzlichen Urteil darauf hindeutete, dass die beurteilte Streitigkeit den Bestimmungen des beschleunigten Verfahrens unterstand. Kann aber im Umstand, dass der Anwalt des Beschwerdeführers die ihm mitgeteilte Berufungsfrist nicht von vornherein als fehlerhaft erkannte und diese auch nicht weiter auf ihre Richtigkeit hin prüfte, kein schwerwiegender Fehler erblickt werden, muss es beim Grundsatz bleiben, dass dem Beschwerdeführer aus der unrichtigen Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil erwachsen darf. Es verstösst daher gegen das sich aus Art. 4 BV ergebende Recht auf Vertrauensschutz, dass das Obergericht die Berufung als verspätet erachtet hat und aus diesem Grunde darauf nicht eingetreten ist.
c) Zum gleichen Ergebnis führt die Überlegung, dass die Vermeidung von Rechtsnachteilen im Falle der Befolgung unrichtiger Rechtsmittelbelehrungen auf der Ebene des Bundesrechts sogar positivrechtlich geregelt worden ist (vgl. Art. 107 Abs. 3 OG und Art. 38 VwVG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt diesen Gesetzesbestimmungen eine allgemeine Tragweite zu (vgl. 105 Ib 160 E. 5; 96 II 72; 96 III 99). Ein Vorbehalt, der den Vertrauensschutz beschränken würde, kann den genannten Bestimmungen nicht entnommen werden. Dies spricht dafür, dass der Schutz des Vertrauens nur in seltenen Ausnahmefällen zu versagen ist. Abgesehen von den Situationen, in denen der Adressat die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung ohnehin selbst erkannt hat, liegt ein solcher Fall einzig dann vor, wenn er sie hätte erkennen müssen. Davon kann hier nicht die Rede sein ... | de | Art. 4 BV; Vertrauensschutz bei unzutreffender Rechtsmittelbelehrung. Angabe der für den ordentlichen Prozess geltenden Berufungsfrist in einem Entscheid, der im beschleunigten Verfahren ergangen ist, wo sämtliche Fristen der kantonalen Zivilprozessordnung auf die Hälfte verkürzt sind (§ 151 Ziff. 2 der thurgauischen ZPO). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-421%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,757 | 117 Ia 421 | 117 Ia 421
Sachverhalt ab Seite 421
Das zuständige Bezirksgericht verpflichtete A.X. mit Urteil vom 12. September/3. Oktober 1990, seiner mündigen Tochter B.X., die gegen ihn eine Unterhaltsklage erhoben hatte, mit Wirkung ab 1. August 1989 für die Dauer von zwei Jahren oder bis zu einem allfälligen Schulabschluss monatlich und im voraus Fr. 400.-- zu bezahlen. Das Urteil enthielt folgende Rechtsmittelbelehrung:
"Gegen dieses Urteil kann binnen 10 Tagen seit Zustellung bei der Gerichtskanzlei ... Berufung erklärt werden. Die Eingabe hat schriftlich im Doppel zu erfolgen."
Der Entscheid wurde dem Anwalt von A.X. am 4. Oktober 1990 zugestellt. Mit Eingabe vom 15. Oktober 1990 erklärte dieser die Berufung an das Obergericht des Kantons Thurgau.
Mit Beschluss vom 16. April 1991 trat das Obergericht auf die Berufung nicht ein. Es begründete seinen Entscheid im wesentlichen damit, dass nach dem Gesetz über die Zivilrechtspflege (Zivilprozessordnung) des Kantons Thurgau vom 6. Juli 1988 (ZPO) Streitigkeiten über die Unterhaltspflicht gemäss Art. 279 ZGB im beschleunigten Verfahren zu behandeln und dass in einem solchen Verfahren sämtliche Fristen auf die Hälfte herabgesetzt seien. Die Berufung hätte deshalb innert fünf Tagen erklärt werden müssen und sei somit verspätet. Der Anwalt von A.X. hätte bei der gebotenen Aufmerksamkeit erkennen können, dass die von der ersten Instanz angegebene Berufungsfrist unrichtig gewesen sei, und er hätte sich deshalb nicht auf die im erstinstanzlichen Urteil enthaltene Rechtsmittelbelehrung verlassen dürfen.
Gegen diesen ihm am 12. August 1991 zugestellten Entscheid hat A.X. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV erhoben. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die bundesgerichtliche Rechtsprechung leitet aus Art. 4 BV ein Recht auf Vertrauensschutz ab, das unter anderem beinhaltet, dass falsche Auskünfte von Behörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten. Ein wichtiger Anwendungsfall dieses verfassungsmässigen Rechts besteht darin, dass einer Partei aus einer fehlerhaften Rechtsmittelbelehrung grundsätzlich kein Nachteil erwachsen darf. Aufgrund einer unrichtigen Auskunft kann sich daher eine gesetzliche Frist im Einzelfall entsprechend verlängern (vgl. BGE 115 Ia 18 f. E. 4a; BGE 114 Ia 106 f. E. 2a und dort zitierte Entscheide). Diese Rechtsprechung ist allerdings an den Vorbehalt geknüpft worden, dass sich nur derjenige auf eine fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung berufen kann, der die Unrichtigkeit nicht kennt und auch bei gebührender Aufmerksamkeit nicht hätte erkennen können. Nur grobe Fehler einer Partei oder ihres Vertreters sollen aber dazu führen, eine falsche Rechtsmittelbelehrung aufzuwiegen. Das Bundesgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung einen solchen Fehler bejaht und den Vertrauensschutz dementsprechend versagt, wo eine Partei oder ihr Anwalt die Fehlerhaftigkeit der Rechtsmittelbelehrung durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes allein hätte erkennen können; nicht verlangt wurde hingegen, dass neben dem Gesetzestext auch noch die einschlägige Rechtsprechung oder Literatur hätte nachgeschlagen werden müssen (vgl. BGE 112 Ia 310 E. 3 sowie insbesondere BGE 106 Ia 16 ff. E. 3).
b) Im vorliegenden Fall steht fest, dass der Beschwerdeführer durch einen Anwalt vertreten war, der mit dem Zivilprozessrecht des Kantons Thurgau gut vertraut ist. Aus § 151 Ziff. 2 ZPO geht klar hervor, dass im beschleunigten Verfahren sämtliche Fristen dieses Gesetzes auf die Hälfte herabgesetzt sind. Aufgrund dieser Bestimmung war somit an sich klar erkennbar, dass die Berufungsfrist, die ordentlicherweise zehn Tage beträgt (§ 225 Abs. 1 ZPO), in Fällen, die in das beschleunigte Verfahren verwiesen sind, nur fünf Tage dauert. Daraus kann allerdings noch nicht der Schluss gezogen werden, es sei als grober Fehler im Sinne der erwähnten Rechtsprechung zu betrachten, dass der Anwalt des Beschwerdeführers sich auf die ihm mitgeteilte Rechtsmittelbelehrung verlassen habe, ohne das Gesetz zu konsultieren. Das Erkennen der Fehlerhaftigkeit der Rechtsmittelbelehrung setzte nämlich das Bewusstsein des Anwalts voraus, dass die gegen seinen Klienten angestrengte Unterhaltsklage den besonderen Vorschriften des beschleunigten Verfahrens unterliege. Die Aufzählung in § 150 ZPO zeigt, dass die im beschleunigten Verfahren zu behandelnden Fälle sehr verschiedenartig sind; für den Praktiker ist es deshalb nicht immer einfach, sich zu vergegenwärtigen, ob ein bestimmter Streitfall diesem Verfahren unterliege.
Es ist nach dem Gesagten verständlich, wenn ein Anwalt, der wie hier die beklagte Partei vertrat, sich also mit einer Klage zu befassen hatte, die beim Gericht bereits hängig war, bei der Entgegennahme des erstinstanzlichen Urteils nicht gleich daran denkt, die Berufungsfrist könnte entgegen der ihm erteilten Rechtsmittelbelehrung nicht die übliche, sondern eine aufgrund von § 151 Ziff. 2 ZPO verkürzte sein. Dies gilt mindestens in einem Fall wie dem vorliegenden, wo nichts im erstinstanzlichen Urteil darauf hindeutete, dass die beurteilte Streitigkeit den Bestimmungen des beschleunigten Verfahrens unterstand. Kann aber im Umstand, dass der Anwalt des Beschwerdeführers die ihm mitgeteilte Berufungsfrist nicht von vornherein als fehlerhaft erkannte und diese auch nicht weiter auf ihre Richtigkeit hin prüfte, kein schwerwiegender Fehler erblickt werden, muss es beim Grundsatz bleiben, dass dem Beschwerdeführer aus der unrichtigen Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil erwachsen darf. Es verstösst daher gegen das sich aus Art. 4 BV ergebende Recht auf Vertrauensschutz, dass das Obergericht die Berufung als verspätet erachtet hat und aus diesem Grunde darauf nicht eingetreten ist.
c) Zum gleichen Ergebnis führt die Überlegung, dass die Vermeidung von Rechtsnachteilen im Falle der Befolgung unrichtiger Rechtsmittelbelehrungen auf der Ebene des Bundesrechts sogar positivrechtlich geregelt worden ist (vgl. Art. 107 Abs. 3 OG und Art. 38 VwVG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt diesen Gesetzesbestimmungen eine allgemeine Tragweite zu (vgl. 105 Ib 160 E. 5; 96 II 72; 96 III 99). Ein Vorbehalt, der den Vertrauensschutz beschränken würde, kann den genannten Bestimmungen nicht entnommen werden. Dies spricht dafür, dass der Schutz des Vertrauens nur in seltenen Ausnahmefällen zu versagen ist. Abgesehen von den Situationen, in denen der Adressat die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung ohnehin selbst erkannt hat, liegt ein solcher Fall einzig dann vor, wenn er sie hätte erkennen müssen. Davon kann hier nicht die Rede sein ... | de | Art. 4 Cst.; protection de la confiance en cas d'indication inexacte des voies de droit. Indication du délai de recours valable en procédure ordinaire dans une décision qui a été rendue en procédure accélérée, laquelle prévoit que les délais du Code de procédure civile cantonal sont tous réduits de moitié (§ 151 ch. 2 du Code de procédure civile thurgovien). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-421%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,758 | 117 Ia 421 | 117 Ia 421
Sachverhalt ab Seite 421
Das zuständige Bezirksgericht verpflichtete A.X. mit Urteil vom 12. September/3. Oktober 1990, seiner mündigen Tochter B.X., die gegen ihn eine Unterhaltsklage erhoben hatte, mit Wirkung ab 1. August 1989 für die Dauer von zwei Jahren oder bis zu einem allfälligen Schulabschluss monatlich und im voraus Fr. 400.-- zu bezahlen. Das Urteil enthielt folgende Rechtsmittelbelehrung:
"Gegen dieses Urteil kann binnen 10 Tagen seit Zustellung bei der Gerichtskanzlei ... Berufung erklärt werden. Die Eingabe hat schriftlich im Doppel zu erfolgen."
Der Entscheid wurde dem Anwalt von A.X. am 4. Oktober 1990 zugestellt. Mit Eingabe vom 15. Oktober 1990 erklärte dieser die Berufung an das Obergericht des Kantons Thurgau.
Mit Beschluss vom 16. April 1991 trat das Obergericht auf die Berufung nicht ein. Es begründete seinen Entscheid im wesentlichen damit, dass nach dem Gesetz über die Zivilrechtspflege (Zivilprozessordnung) des Kantons Thurgau vom 6. Juli 1988 (ZPO) Streitigkeiten über die Unterhaltspflicht gemäss Art. 279 ZGB im beschleunigten Verfahren zu behandeln und dass in einem solchen Verfahren sämtliche Fristen auf die Hälfte herabgesetzt seien. Die Berufung hätte deshalb innert fünf Tagen erklärt werden müssen und sei somit verspätet. Der Anwalt von A.X. hätte bei der gebotenen Aufmerksamkeit erkennen können, dass die von der ersten Instanz angegebene Berufungsfrist unrichtig gewesen sei, und er hätte sich deshalb nicht auf die im erstinstanzlichen Urteil enthaltene Rechtsmittelbelehrung verlassen dürfen.
Gegen diesen ihm am 12. August 1991 zugestellten Entscheid hat A.X. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV erhoben. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die bundesgerichtliche Rechtsprechung leitet aus Art. 4 BV ein Recht auf Vertrauensschutz ab, das unter anderem beinhaltet, dass falsche Auskünfte von Behörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten. Ein wichtiger Anwendungsfall dieses verfassungsmässigen Rechts besteht darin, dass einer Partei aus einer fehlerhaften Rechtsmittelbelehrung grundsätzlich kein Nachteil erwachsen darf. Aufgrund einer unrichtigen Auskunft kann sich daher eine gesetzliche Frist im Einzelfall entsprechend verlängern (vgl. BGE 115 Ia 18 f. E. 4a; BGE 114 Ia 106 f. E. 2a und dort zitierte Entscheide). Diese Rechtsprechung ist allerdings an den Vorbehalt geknüpft worden, dass sich nur derjenige auf eine fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung berufen kann, der die Unrichtigkeit nicht kennt und auch bei gebührender Aufmerksamkeit nicht hätte erkennen können. Nur grobe Fehler einer Partei oder ihres Vertreters sollen aber dazu führen, eine falsche Rechtsmittelbelehrung aufzuwiegen. Das Bundesgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung einen solchen Fehler bejaht und den Vertrauensschutz dementsprechend versagt, wo eine Partei oder ihr Anwalt die Fehlerhaftigkeit der Rechtsmittelbelehrung durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes allein hätte erkennen können; nicht verlangt wurde hingegen, dass neben dem Gesetzestext auch noch die einschlägige Rechtsprechung oder Literatur hätte nachgeschlagen werden müssen (vgl. BGE 112 Ia 310 E. 3 sowie insbesondere BGE 106 Ia 16 ff. E. 3).
b) Im vorliegenden Fall steht fest, dass der Beschwerdeführer durch einen Anwalt vertreten war, der mit dem Zivilprozessrecht des Kantons Thurgau gut vertraut ist. Aus § 151 Ziff. 2 ZPO geht klar hervor, dass im beschleunigten Verfahren sämtliche Fristen dieses Gesetzes auf die Hälfte herabgesetzt sind. Aufgrund dieser Bestimmung war somit an sich klar erkennbar, dass die Berufungsfrist, die ordentlicherweise zehn Tage beträgt (§ 225 Abs. 1 ZPO), in Fällen, die in das beschleunigte Verfahren verwiesen sind, nur fünf Tage dauert. Daraus kann allerdings noch nicht der Schluss gezogen werden, es sei als grober Fehler im Sinne der erwähnten Rechtsprechung zu betrachten, dass der Anwalt des Beschwerdeführers sich auf die ihm mitgeteilte Rechtsmittelbelehrung verlassen habe, ohne das Gesetz zu konsultieren. Das Erkennen der Fehlerhaftigkeit der Rechtsmittelbelehrung setzte nämlich das Bewusstsein des Anwalts voraus, dass die gegen seinen Klienten angestrengte Unterhaltsklage den besonderen Vorschriften des beschleunigten Verfahrens unterliege. Die Aufzählung in § 150 ZPO zeigt, dass die im beschleunigten Verfahren zu behandelnden Fälle sehr verschiedenartig sind; für den Praktiker ist es deshalb nicht immer einfach, sich zu vergegenwärtigen, ob ein bestimmter Streitfall diesem Verfahren unterliege.
Es ist nach dem Gesagten verständlich, wenn ein Anwalt, der wie hier die beklagte Partei vertrat, sich also mit einer Klage zu befassen hatte, die beim Gericht bereits hängig war, bei der Entgegennahme des erstinstanzlichen Urteils nicht gleich daran denkt, die Berufungsfrist könnte entgegen der ihm erteilten Rechtsmittelbelehrung nicht die übliche, sondern eine aufgrund von § 151 Ziff. 2 ZPO verkürzte sein. Dies gilt mindestens in einem Fall wie dem vorliegenden, wo nichts im erstinstanzlichen Urteil darauf hindeutete, dass die beurteilte Streitigkeit den Bestimmungen des beschleunigten Verfahrens unterstand. Kann aber im Umstand, dass der Anwalt des Beschwerdeführers die ihm mitgeteilte Berufungsfrist nicht von vornherein als fehlerhaft erkannte und diese auch nicht weiter auf ihre Richtigkeit hin prüfte, kein schwerwiegender Fehler erblickt werden, muss es beim Grundsatz bleiben, dass dem Beschwerdeführer aus der unrichtigen Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil erwachsen darf. Es verstösst daher gegen das sich aus Art. 4 BV ergebende Recht auf Vertrauensschutz, dass das Obergericht die Berufung als verspätet erachtet hat und aus diesem Grunde darauf nicht eingetreten ist.
c) Zum gleichen Ergebnis führt die Überlegung, dass die Vermeidung von Rechtsnachteilen im Falle der Befolgung unrichtiger Rechtsmittelbelehrungen auf der Ebene des Bundesrechts sogar positivrechtlich geregelt worden ist (vgl. Art. 107 Abs. 3 OG und Art. 38 VwVG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt diesen Gesetzesbestimmungen eine allgemeine Tragweite zu (vgl. 105 Ib 160 E. 5; 96 II 72; 96 III 99). Ein Vorbehalt, der den Vertrauensschutz beschränken würde, kann den genannten Bestimmungen nicht entnommen werden. Dies spricht dafür, dass der Schutz des Vertrauens nur in seltenen Ausnahmefällen zu versagen ist. Abgesehen von den Situationen, in denen der Adressat die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung ohnehin selbst erkannt hat, liegt ein solcher Fall einzig dann vor, wenn er sie hätte erkennen müssen. Davon kann hier nicht die Rede sein ... | de | Art. 4 Cost.; protezione dell'affidamento in caso di indicazione errata dei rimedi giuridici. Indicazione del termine di ricorso valevole per la procedura ordinaria in una decisione che è stata emanata nella procedura accelerata, per la quale i termini del Codice di procedura civile cantonale sono ridotti della metà (§ 151 n. 2 del CPC turgoviese). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-421%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,759 | 117 Ia 424 | 117 Ia 424
Sachverhalt ab Seite 425
La M. Ltd, Lusaka (Repubblica della Zambia) denunciò il 30 marzo 1988 X e Y alla Procura pubblica del Sopraceneri per sospetta truffa ed appropriazione indebita. Il Procuratore pubblico emise il 28 aprile 1988 ordini di arresto contro X e Y.
X fu fermato nel Principato di Monaco il 5 settembre 1988 e posto in stato d'arresto provvisorio a titolo estradizionale. Il 15 settembre successivo egli fu dimesso dal carcere dopo che si era impegnato a presentarsi all'autorità svizzera e questa aveva rinunciato alla domanda d'estradizione. Giunto per aereo nel Ticino in compagnia del suo legale francese, X fu arrestato la sera di quello stesso giorno all'aeroporto di Agno. L'8 ottobre 1988 il Procuratore pubblico del Sopraceneri concesse ad X la libertà provvisoria dietro deposito di una cauzione di fr. 100'000.--. In precedenza X aveva provveduto a far pervenire alla Banca dello Stato del Cantone Ticino, a disposizione della Procura pubblica, oltre la citata cauzione, anche un importo di quattro milioni di dollari, somma che X aveva ammesso di aver ricevuto da Y nella ripartizione dei pagamenti fatti dalla M. Ltd a favore della R. S.A., di cui Y era amministratore unico. X fu invitato "nel suo stesso interesse" a non lasciare il territorio svizzero senza l'autorizzazione del magistrato, nonché a presentarsi presso la Procura il lunedì mattina 10 ottobre alle ore 9.30. Qualche giorno più tardi, X lasciò la Svizzera per il Canada; non risulta che egli ne abbia avvertito preventivamente il magistrato, né che questi abbia dato il proprio consenso.
Il 20 febbraio 1989 il Procuratore pubblico del Sopraceneri promosse l'accusa contro X e Y per titolo di truffa e falsità in documenti, (e contro il secondo prevenuto anche per amministrazione infedele) commesse ai danni della M. Ltd, e trasmise gli atti per l'istruttoria formale al Giudice istruttore.
Nel quadro dell'istruzione formale condotta dal Giudice istruttore a dipendenza della denunzia per truffa, X instava il 16 ottobre 1989, unitamente alla propria moglie, rappresentata dallo stesso avvocato, affinché fosse liberato il deposito di quattro milioni di dollari effettuato da quest'ultima.
Contro la decisione del 23 ottobre 1989, con la quale era rifiutata la liberazione del deposito, X ricorse il 30 ottobre 1989 alla Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello del Cantone Ticino (CRP). La moglie non impugnò questa decisione.
Il 15 novembre 1989 il Giudice istruttore ordinò il formale sequestro penale del deposito: anche questo provvedimento fu impugnato da X con nuovo reclamo alla CRP del 21 novembre 1989. La CRP si è pronunciata su questi due reclami con un'unica decisione del 21 giugno 1990 e li ha respinti in quanto ricevibili.
Contro questa decisione X ha interposto il 27 agosto 1990 ricorso di diritto pubblico, chiedendo al Tribunale federale di annullarla insieme con le decisioni del Giudice istruttore del 23 ottobre 1989 e del 15 novembre 1989.
Il Tribunale federale ha respinto il ricorso, in quanto ricevibile.
Ammesso a consultare - salvo un'eccezione - l'incarto a parecchie riprese, il difensore di X ha chiesto ed ottenuto il rilascio di 393 fotocopie. Dopo un nuovo esame dell'incarto il 24 settembre 1990, il patrono di X ha chiesto nuovamente copia di documenti. Con lettera 10 ottobre 1990 il Giudice istruttore ha rifiutato di dar seguito alla domanda. Un nuovo reclamo di X contro tale decisione è stato respinto dalla CRP con decisione del 9 novembre 1990.
Anche di questa decisione X ha chiesto l'annullamento, con ricorso di diritto pubblico del 2 dicembre 1990 fondato sulla violazione degli art. 4 Cost., 6 e 8 CEDU.
Il Tribunale federale ha accolto il ricorso al senso dei considerandi.
Erwägungen
Dai considerandi:
20. La tesi ricorsuale, per cui i fondi sequestrati non proverrebbero dal reato, è, per quanto attiene al provvedimento cautelativo oggi in discussione - e riservato il giudizio di merito, che spetta al giudice penale della confisca -, infondata in quanto ammissibile.
a) Per giustificare l'adozione del sequestro - misura provvisionale - occorre, ma basta anche, che sussistano ragionevoli motivi per ritenere che i fondi oggetto della misura si identificano con quelli che sono pervenuti al perseguito quale frutto del reato di cui egli è sospettato. Certo, un indiscriminato sequestro di beni patrimoniali del perseguito, che non abbiano prima facie relazione veruna col reato, sarebbe inammissibile, perché violerebbe in garanzia della proprietà (art. 22ter Cost.), l'art. 4 Cost. (principio di legalità, divieto dell'arbitrio) e contrasterebbe con le disposizioni della legge federale sull'esecuzione e il fallimento (DTF 115 Ib 535 consid. 7d; DTF 115 III 5 consid. 4b; DTF 108 III 106 consid. 2; DTF 107 III 115 consid. 1; DTF 101 IV 377 consid. 3; DTF 76 I 33 consid. 3, 100 segg. consid. 4; JdT 1988, II pag. 30 seg.).
D'altra parte, sarebbe però inconciliabile con le esigenze di una lotta efficace contro la criminalità quali si pongono in uno Stato democratico, che gli organi cui tale compito è affidato siano astretti a rinunziare all'adozione della misura cautelativa del sequestro, tosto che beni di provenienza dal reato, nel senso sopra precisato, figurino in possesso di terze persone, quando vi siano fondati motivi per ritenere che il perseguito li abbia trasferiti nella disponibilità di questi terzi a titolo fiduciario o altro, nell'intento di sottrarli alla misura cautelativa del sequestro, dapprima, ed ad un'eventuale confisca, poi (DTF 97 I 387; sentenza 26 agosto 1985 Caves Mövenpick S.A., pubbl. in JdT 1988, II pag. 30 seg.).
c) Nell'impugnato giudizio la CRP non ha comunque violato i principi che si sono esposti sub a considerando che vi sono ragionevoli motivi per ritenere che i fondi con i quali è stato costituito il deposito presso la Banca dello Stato si identificano con quelli che X ha ottenuto da Y nella spartizione delle rimesse della M. Ltd. X ha infatti ammesso in sede d'inchiesta di aver ricevuto da Y l'importo di quattro milioni di dollari USA, e si è detto disposto a riconoscere somma maggiore, ove ne esistano le prove. Questo riconoscimento non è mai stato posto in dubbio in seguito, ancorché - beninteso - il ricorrente pretenda che tali versamenti gli fossero dovuti a rimunerazione - semmai eccessiva - della sua collaborazione nell'affare. Il ricorrente ha inoltre dichiarato di aver sempre avuto la disponibilità del predetto importo, trasferito sui conti bancari a Chiasso ed a Ginevra di cui ha ulteriormente disposto. Il ricorrente non contesta che per tali relazioni bancarie - tutte chiuse nell'aprile del 1987 - la moglie disponeva di procura, com'è d'altronde confermato dagli atti: la censura sollevata nel gravame circa la rilevanza di tale accertamento della CRP, e motivata con l'argomento che di tale procura la moglie non ha mai usato, cade nel vuoto. L'esistenza della procura non è significativa per l'uso che la beneficiaria ne abbia fatto, ma perché costituisce ragionevole motivo per ritenere che facoltà analoghe siano esistite anche per ulteriori relazioni bancarie all'estero, risp. che X possa aver affidato alla moglie somme in contanti, così come ha incontestatamente ritirato in contanti ingenti importi al momento della chiusura dei conti presso gli istituti ginevrini nell'aprile del 1987.
Invano il ricorrente invoca la giurisprudenza di DTF 112 Ib 610 (in part. 627 segg., consid. 10 e 11), ove il Tribunale federale, statuendo in materia di estradizione risp. di assistenza giudiziaria internazionale (cfr. anche DTF 115 Ib 531 consid. 7b segg.) ha sottolineato che un maggior rigore circa la provenienza dei beni dal reato si impone per la consegna del bottino allo Stato richiedente per confronto alla consegna di semplici mezzi di prova. Il ricorrente disattende, infatti, che in quel caso la Svizzera, come Stato richiesto, si spossessa con la consegna della giurisdizione sui beni consegnati, né può controllare la sentenza di merito resa dal giudice estero della confisca. Essenzialmente diverso è il caso qui in discussione, ove si tratta dell'adozione di una misura provvisionale che riserva espressamente il giudizio di merito - concernente l'eventuale confisca in applicazione degli art. 58 e rel. del CP - che sarà emanato da una giurisdizione nazionale. Se ne deve concludere che il decretato sequestro dei fondi esistenti presso la Banca dello Stato sfugge alle censure ricorsuali per quanto ha tratto alla provenienza dal reato - sotto il profilo della verosimiglianza e riservato il giudizio di merito - dei fondi da sequestrare, indipendentemente dalla circostanza che tale deposito sia stato costituito con mezzi di cui disponeva formalmente la moglie di X.
21. Il divieto di far ricorso al sequestro penale per proteggere gli interessi del leso vale solo per quei beni patrimoniali che non presentano alcuna connessione col reato: se esiste una tale connessione, e può giustificarsi pertanto una successiva confisca, il divieto non sussiste (DTF 115 III 5, consid. 4b; DTF 111 Ia 11 seg. consid. 3; DTF 107 III 115 consid. 1; JdT 1988, 30). In quanto pretende il contrario, il ricorso è infondato. Giova d'altronde ricordare che le disposizioni del Codice penale sulla confisca proteggono non solo direttamente (cfr. art. 60 cpv. 1 CP), ma anche indirettamente gli interessi del leso: alla confisca volta a sopprimere un profitto o una situazione indebiti (art. 58 cpv. 1 lett. a CP) si rinuncia infatti, se tale profitto è già stato eliminato perché il colpevole ha restituito al leso i valori sottratti col reato al patrimonio di questo, o si è validamente impegnato a farlo (SCHULTZ, Einziehung und Verfall, ZBJV 114 (1978) pag. 333).
28. b) ... La giurisprudenza più recente del Tribunale federale ha riconosciuto che fa parte del diritto d'esser sentito anche la pretesa di allestire - utilizzando un apparecchio dell'amministrazione e pagando una tassa di cancelleria - copie di atti, nella misura in cui ciò non comporti per l'amministrazione un aggravio eccessivo (DTF 116 Ia 325 segg., DTF 108 Ia 7 consid. 2c; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 146). Nel caso di specie, non si vede per quale motivo pertinente si dovesse negare al patrono del ricorrente il diritto di provvedere lui stesso all'allestimento delle fotocopie nei locali dell'istruzione giudiziaria, nella misura in cui l'accesso agli atti gli era stato concesso. La questione di sapere se una tale confezione di copie a cura dell'amministrazione stessa rappresentasse un aggravio eccessivo non ha quindi bisogno d'esser risolta. Al patrono del ricorrente dovrà pertanto concedersi di procedere a tale allestimento.
c) (Il Tribunale federale ha poi accertato che, dal profilo del processo equo e quello della conveniente difesa del ricorrente, il rifiuto dell'autorità di allestire copie degli atti non ha comportato alcuna restrizione. Da qui, l'accoglimento del ricorso nel senso dei considerandi.) | it | Strafverfahren; Beschlagnahme zwecks Einziehung; Recht, persönlich Kopien von Akten des Verfahrens zu erstellen; Art. 4 und Art. 22ter BV, Art. 58 ff. StGB. 1. Die Beschlagnahme (zwecks Einziehung) ist gerechtfertigt, wenn aus triftigen Gründen angenommen werden kann, dass die betroffenen Vermögenswerte identisch sind mit denjenigen, die dem Verfolgten als Beute aus der deliktischen Handlung, derer er verdächtigt wird, zugekommen sind. Voraussetzungen für die Beschlagnahme von aus deliktischen Handlungen stammenden Vermögenswerten, die an Dritte weitergegeben wurden (E. 20c).
2. Im konkreten Fall hat die kantonale Behörde die Einziehungs-Beschlagnahme zu Recht angeordnet. Die vom Bundesgericht im Bereiche der Auslieferung beziehungsweise der internationalen Rechtshilfe aufgestellten Kriterien für die Rückgabe der Beute an den ersuchenden Staat finden keine Anwendung (E. 20c).
3. Eine Beschlagnahme lediglich zum Schutze von Interessen Dritter ist nur für Gegenstände und Vermögenswerte ausgeschlossen, welche mit der strafbaren Handlung in keinem Zusammenhang stehen. Anderseits schützen die Bestimmungen des Strafgesetzbuchs über die Einziehung indirekt auch die Interessen des Geschädigten (E. 21).
4. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst auch das Recht, im Rahmen der Akteneinsicht persönlich Kopien von Akten zu erstellen (E. 28b). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-424%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,760 | 117 Ia 424 | 117 Ia 424
Sachverhalt ab Seite 425
La M. Ltd, Lusaka (Repubblica della Zambia) denunciò il 30 marzo 1988 X e Y alla Procura pubblica del Sopraceneri per sospetta truffa ed appropriazione indebita. Il Procuratore pubblico emise il 28 aprile 1988 ordini di arresto contro X e Y.
X fu fermato nel Principato di Monaco il 5 settembre 1988 e posto in stato d'arresto provvisorio a titolo estradizionale. Il 15 settembre successivo egli fu dimesso dal carcere dopo che si era impegnato a presentarsi all'autorità svizzera e questa aveva rinunciato alla domanda d'estradizione. Giunto per aereo nel Ticino in compagnia del suo legale francese, X fu arrestato la sera di quello stesso giorno all'aeroporto di Agno. L'8 ottobre 1988 il Procuratore pubblico del Sopraceneri concesse ad X la libertà provvisoria dietro deposito di una cauzione di fr. 100'000.--. In precedenza X aveva provveduto a far pervenire alla Banca dello Stato del Cantone Ticino, a disposizione della Procura pubblica, oltre la citata cauzione, anche un importo di quattro milioni di dollari, somma che X aveva ammesso di aver ricevuto da Y nella ripartizione dei pagamenti fatti dalla M. Ltd a favore della R. S.A., di cui Y era amministratore unico. X fu invitato "nel suo stesso interesse" a non lasciare il territorio svizzero senza l'autorizzazione del magistrato, nonché a presentarsi presso la Procura il lunedì mattina 10 ottobre alle ore 9.30. Qualche giorno più tardi, X lasciò la Svizzera per il Canada; non risulta che egli ne abbia avvertito preventivamente il magistrato, né che questi abbia dato il proprio consenso.
Il 20 febbraio 1989 il Procuratore pubblico del Sopraceneri promosse l'accusa contro X e Y per titolo di truffa e falsità in documenti, (e contro il secondo prevenuto anche per amministrazione infedele) commesse ai danni della M. Ltd, e trasmise gli atti per l'istruttoria formale al Giudice istruttore.
Nel quadro dell'istruzione formale condotta dal Giudice istruttore a dipendenza della denunzia per truffa, X instava il 16 ottobre 1989, unitamente alla propria moglie, rappresentata dallo stesso avvocato, affinché fosse liberato il deposito di quattro milioni di dollari effettuato da quest'ultima.
Contro la decisione del 23 ottobre 1989, con la quale era rifiutata la liberazione del deposito, X ricorse il 30 ottobre 1989 alla Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello del Cantone Ticino (CRP). La moglie non impugnò questa decisione.
Il 15 novembre 1989 il Giudice istruttore ordinò il formale sequestro penale del deposito: anche questo provvedimento fu impugnato da X con nuovo reclamo alla CRP del 21 novembre 1989. La CRP si è pronunciata su questi due reclami con un'unica decisione del 21 giugno 1990 e li ha respinti in quanto ricevibili.
Contro questa decisione X ha interposto il 27 agosto 1990 ricorso di diritto pubblico, chiedendo al Tribunale federale di annullarla insieme con le decisioni del Giudice istruttore del 23 ottobre 1989 e del 15 novembre 1989.
Il Tribunale federale ha respinto il ricorso, in quanto ricevibile.
Ammesso a consultare - salvo un'eccezione - l'incarto a parecchie riprese, il difensore di X ha chiesto ed ottenuto il rilascio di 393 fotocopie. Dopo un nuovo esame dell'incarto il 24 settembre 1990, il patrono di X ha chiesto nuovamente copia di documenti. Con lettera 10 ottobre 1990 il Giudice istruttore ha rifiutato di dar seguito alla domanda. Un nuovo reclamo di X contro tale decisione è stato respinto dalla CRP con decisione del 9 novembre 1990.
Anche di questa decisione X ha chiesto l'annullamento, con ricorso di diritto pubblico del 2 dicembre 1990 fondato sulla violazione degli art. 4 Cost., 6 e 8 CEDU.
Il Tribunale federale ha accolto il ricorso al senso dei considerandi.
Erwägungen
Dai considerandi:
20. La tesi ricorsuale, per cui i fondi sequestrati non proverrebbero dal reato, è, per quanto attiene al provvedimento cautelativo oggi in discussione - e riservato il giudizio di merito, che spetta al giudice penale della confisca -, infondata in quanto ammissibile.
a) Per giustificare l'adozione del sequestro - misura provvisionale - occorre, ma basta anche, che sussistano ragionevoli motivi per ritenere che i fondi oggetto della misura si identificano con quelli che sono pervenuti al perseguito quale frutto del reato di cui egli è sospettato. Certo, un indiscriminato sequestro di beni patrimoniali del perseguito, che non abbiano prima facie relazione veruna col reato, sarebbe inammissibile, perché violerebbe in garanzia della proprietà (art. 22ter Cost.), l'art. 4 Cost. (principio di legalità, divieto dell'arbitrio) e contrasterebbe con le disposizioni della legge federale sull'esecuzione e il fallimento (DTF 115 Ib 535 consid. 7d; DTF 115 III 5 consid. 4b; DTF 108 III 106 consid. 2; DTF 107 III 115 consid. 1; DTF 101 IV 377 consid. 3; DTF 76 I 33 consid. 3, 100 segg. consid. 4; JdT 1988, II pag. 30 seg.).
D'altra parte, sarebbe però inconciliabile con le esigenze di una lotta efficace contro la criminalità quali si pongono in uno Stato democratico, che gli organi cui tale compito è affidato siano astretti a rinunziare all'adozione della misura cautelativa del sequestro, tosto che beni di provenienza dal reato, nel senso sopra precisato, figurino in possesso di terze persone, quando vi siano fondati motivi per ritenere che il perseguito li abbia trasferiti nella disponibilità di questi terzi a titolo fiduciario o altro, nell'intento di sottrarli alla misura cautelativa del sequestro, dapprima, ed ad un'eventuale confisca, poi (DTF 97 I 387; sentenza 26 agosto 1985 Caves Mövenpick S.A., pubbl. in JdT 1988, II pag. 30 seg.).
c) Nell'impugnato giudizio la CRP non ha comunque violato i principi che si sono esposti sub a considerando che vi sono ragionevoli motivi per ritenere che i fondi con i quali è stato costituito il deposito presso la Banca dello Stato si identificano con quelli che X ha ottenuto da Y nella spartizione delle rimesse della M. Ltd. X ha infatti ammesso in sede d'inchiesta di aver ricevuto da Y l'importo di quattro milioni di dollari USA, e si è detto disposto a riconoscere somma maggiore, ove ne esistano le prove. Questo riconoscimento non è mai stato posto in dubbio in seguito, ancorché - beninteso - il ricorrente pretenda che tali versamenti gli fossero dovuti a rimunerazione - semmai eccessiva - della sua collaborazione nell'affare. Il ricorrente ha inoltre dichiarato di aver sempre avuto la disponibilità del predetto importo, trasferito sui conti bancari a Chiasso ed a Ginevra di cui ha ulteriormente disposto. Il ricorrente non contesta che per tali relazioni bancarie - tutte chiuse nell'aprile del 1987 - la moglie disponeva di procura, com'è d'altronde confermato dagli atti: la censura sollevata nel gravame circa la rilevanza di tale accertamento della CRP, e motivata con l'argomento che di tale procura la moglie non ha mai usato, cade nel vuoto. L'esistenza della procura non è significativa per l'uso che la beneficiaria ne abbia fatto, ma perché costituisce ragionevole motivo per ritenere che facoltà analoghe siano esistite anche per ulteriori relazioni bancarie all'estero, risp. che X possa aver affidato alla moglie somme in contanti, così come ha incontestatamente ritirato in contanti ingenti importi al momento della chiusura dei conti presso gli istituti ginevrini nell'aprile del 1987.
Invano il ricorrente invoca la giurisprudenza di DTF 112 Ib 610 (in part. 627 segg., consid. 10 e 11), ove il Tribunale federale, statuendo in materia di estradizione risp. di assistenza giudiziaria internazionale (cfr. anche DTF 115 Ib 531 consid. 7b segg.) ha sottolineato che un maggior rigore circa la provenienza dei beni dal reato si impone per la consegna del bottino allo Stato richiedente per confronto alla consegna di semplici mezzi di prova. Il ricorrente disattende, infatti, che in quel caso la Svizzera, come Stato richiesto, si spossessa con la consegna della giurisdizione sui beni consegnati, né può controllare la sentenza di merito resa dal giudice estero della confisca. Essenzialmente diverso è il caso qui in discussione, ove si tratta dell'adozione di una misura provvisionale che riserva espressamente il giudizio di merito - concernente l'eventuale confisca in applicazione degli art. 58 e rel. del CP - che sarà emanato da una giurisdizione nazionale. Se ne deve concludere che il decretato sequestro dei fondi esistenti presso la Banca dello Stato sfugge alle censure ricorsuali per quanto ha tratto alla provenienza dal reato - sotto il profilo della verosimiglianza e riservato il giudizio di merito - dei fondi da sequestrare, indipendentemente dalla circostanza che tale deposito sia stato costituito con mezzi di cui disponeva formalmente la moglie di X.
21. Il divieto di far ricorso al sequestro penale per proteggere gli interessi del leso vale solo per quei beni patrimoniali che non presentano alcuna connessione col reato: se esiste una tale connessione, e può giustificarsi pertanto una successiva confisca, il divieto non sussiste (DTF 115 III 5, consid. 4b; DTF 111 Ia 11 seg. consid. 3; DTF 107 III 115 consid. 1; JdT 1988, 30). In quanto pretende il contrario, il ricorso è infondato. Giova d'altronde ricordare che le disposizioni del Codice penale sulla confisca proteggono non solo direttamente (cfr. art. 60 cpv. 1 CP), ma anche indirettamente gli interessi del leso: alla confisca volta a sopprimere un profitto o una situazione indebiti (art. 58 cpv. 1 lett. a CP) si rinuncia infatti, se tale profitto è già stato eliminato perché il colpevole ha restituito al leso i valori sottratti col reato al patrimonio di questo, o si è validamente impegnato a farlo (SCHULTZ, Einziehung und Verfall, ZBJV 114 (1978) pag. 333).
28. b) ... La giurisprudenza più recente del Tribunale federale ha riconosciuto che fa parte del diritto d'esser sentito anche la pretesa di allestire - utilizzando un apparecchio dell'amministrazione e pagando una tassa di cancelleria - copie di atti, nella misura in cui ciò non comporti per l'amministrazione un aggravio eccessivo (DTF 116 Ia 325 segg., DTF 108 Ia 7 consid. 2c; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 146). Nel caso di specie, non si vede per quale motivo pertinente si dovesse negare al patrono del ricorrente il diritto di provvedere lui stesso all'allestimento delle fotocopie nei locali dell'istruzione giudiziaria, nella misura in cui l'accesso agli atti gli era stato concesso. La questione di sapere se una tale confezione di copie a cura dell'amministrazione stessa rappresentasse un aggravio eccessivo non ha quindi bisogno d'esser risolta. Al patrono del ricorrente dovrà pertanto concedersi di procedere a tale allestimento.
c) (Il Tribunale federale ha poi accertato che, dal profilo del processo equo e quello della conveniente difesa del ricorrente, il rifiuto dell'autorità di allestire copie degli atti non ha comportato alcuna restrizione. Da qui, l'accoglimento del ricorso nel senso dei considerandi.) | it | Procédure pénale; saisie confiscatoire; droit de recevoir personnellement une copie des actes de la procédure; art. 4 et art. 22ter Cst., art. 58 ss CP. 1. La saisie (confiscatoire) est justifiée s'il existe des motifs raisonnables d'admettre que les fonds visés par la mesure sont identiques à ceux que la personne poursuivie a reçus comme butin du délit dont elle est suspectée. Conditions pour admettre la saisie du produit du délit qui a été transféré à des tiers (consid. 20c).
2. En l'espèce, c'est à juste titre que l'autorité cantonale a ordonné la saisie. Les critères établis par le Tribunal fédéral dans le domaine de l'extradition, respectivement de l'entraide judiciaire internationale, pour la remise du butin à l'Etat requérant ne s'appliquent pas (consid. 20c).
3. L'interdiction de procéder à une saisie pour protéger les intérêts de tiers vaut seulement pour les biens patrimoniaux qui n'ont aucun rapport avec le délit. En outre, les dispositions du Code pénal relatives à la confiscation protègent aussi indirectement les intérêts du lésé (consid. 21).
4. Le droit d'être entendu inclut celui d'établir personnellement des copies des actes du dossier, dans la mesure où l'accès à celui-ci est autorisé (consid. 28b). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-424%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 425
La M. Ltd, Lusaka (Repubblica della Zambia) denunciò il 30 marzo 1988 X e Y alla Procura pubblica del Sopraceneri per sospetta truffa ed appropriazione indebita. Il Procuratore pubblico emise il 28 aprile 1988 ordini di arresto contro X e Y.
X fu fermato nel Principato di Monaco il 5 settembre 1988 e posto in stato d'arresto provvisorio a titolo estradizionale. Il 15 settembre successivo egli fu dimesso dal carcere dopo che si era impegnato a presentarsi all'autorità svizzera e questa aveva rinunciato alla domanda d'estradizione. Giunto per aereo nel Ticino in compagnia del suo legale francese, X fu arrestato la sera di quello stesso giorno all'aeroporto di Agno. L'8 ottobre 1988 il Procuratore pubblico del Sopraceneri concesse ad X la libertà provvisoria dietro deposito di una cauzione di fr. 100'000.--. In precedenza X aveva provveduto a far pervenire alla Banca dello Stato del Cantone Ticino, a disposizione della Procura pubblica, oltre la citata cauzione, anche un importo di quattro milioni di dollari, somma che X aveva ammesso di aver ricevuto da Y nella ripartizione dei pagamenti fatti dalla M. Ltd a favore della R. S.A., di cui Y era amministratore unico. X fu invitato "nel suo stesso interesse" a non lasciare il territorio svizzero senza l'autorizzazione del magistrato, nonché a presentarsi presso la Procura il lunedì mattina 10 ottobre alle ore 9.30. Qualche giorno più tardi, X lasciò la Svizzera per il Canada; non risulta che egli ne abbia avvertito preventivamente il magistrato, né che questi abbia dato il proprio consenso.
Il 20 febbraio 1989 il Procuratore pubblico del Sopraceneri promosse l'accusa contro X e Y per titolo di truffa e falsità in documenti, (e contro il secondo prevenuto anche per amministrazione infedele) commesse ai danni della M. Ltd, e trasmise gli atti per l'istruttoria formale al Giudice istruttore.
Nel quadro dell'istruzione formale condotta dal Giudice istruttore a dipendenza della denunzia per truffa, X instava il 16 ottobre 1989, unitamente alla propria moglie, rappresentata dallo stesso avvocato, affinché fosse liberato il deposito di quattro milioni di dollari effettuato da quest'ultima.
Contro la decisione del 23 ottobre 1989, con la quale era rifiutata la liberazione del deposito, X ricorse il 30 ottobre 1989 alla Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello del Cantone Ticino (CRP). La moglie non impugnò questa decisione.
Il 15 novembre 1989 il Giudice istruttore ordinò il formale sequestro penale del deposito: anche questo provvedimento fu impugnato da X con nuovo reclamo alla CRP del 21 novembre 1989. La CRP si è pronunciata su questi due reclami con un'unica decisione del 21 giugno 1990 e li ha respinti in quanto ricevibili.
Contro questa decisione X ha interposto il 27 agosto 1990 ricorso di diritto pubblico, chiedendo al Tribunale federale di annullarla insieme con le decisioni del Giudice istruttore del 23 ottobre 1989 e del 15 novembre 1989.
Il Tribunale federale ha respinto il ricorso, in quanto ricevibile.
Ammesso a consultare - salvo un'eccezione - l'incarto a parecchie riprese, il difensore di X ha chiesto ed ottenuto il rilascio di 393 fotocopie. Dopo un nuovo esame dell'incarto il 24 settembre 1990, il patrono di X ha chiesto nuovamente copia di documenti. Con lettera 10 ottobre 1990 il Giudice istruttore ha rifiutato di dar seguito alla domanda. Un nuovo reclamo di X contro tale decisione è stato respinto dalla CRP con decisione del 9 novembre 1990.
Anche di questa decisione X ha chiesto l'annullamento, con ricorso di diritto pubblico del 2 dicembre 1990 fondato sulla violazione degli art. 4 Cost., 6 e 8 CEDU.
Il Tribunale federale ha accolto il ricorso al senso dei considerandi.
Erwägungen
Dai considerandi:
20. La tesi ricorsuale, per cui i fondi sequestrati non proverrebbero dal reato, è, per quanto attiene al provvedimento cautelativo oggi in discussione - e riservato il giudizio di merito, che spetta al giudice penale della confisca -, infondata in quanto ammissibile.
a) Per giustificare l'adozione del sequestro - misura provvisionale - occorre, ma basta anche, che sussistano ragionevoli motivi per ritenere che i fondi oggetto della misura si identificano con quelli che sono pervenuti al perseguito quale frutto del reato di cui egli è sospettato. Certo, un indiscriminato sequestro di beni patrimoniali del perseguito, che non abbiano prima facie relazione veruna col reato, sarebbe inammissibile, perché violerebbe in garanzia della proprietà (art. 22ter Cost.), l'art. 4 Cost. (principio di legalità, divieto dell'arbitrio) e contrasterebbe con le disposizioni della legge federale sull'esecuzione e il fallimento (DTF 115 Ib 535 consid. 7d; DTF 115 III 5 consid. 4b; DTF 108 III 106 consid. 2; DTF 107 III 115 consid. 1; DTF 101 IV 377 consid. 3; DTF 76 I 33 consid. 3, 100 segg. consid. 4; JdT 1988, II pag. 30 seg.).
D'altra parte, sarebbe però inconciliabile con le esigenze di una lotta efficace contro la criminalità quali si pongono in uno Stato democratico, che gli organi cui tale compito è affidato siano astretti a rinunziare all'adozione della misura cautelativa del sequestro, tosto che beni di provenienza dal reato, nel senso sopra precisato, figurino in possesso di terze persone, quando vi siano fondati motivi per ritenere che il perseguito li abbia trasferiti nella disponibilità di questi terzi a titolo fiduciario o altro, nell'intento di sottrarli alla misura cautelativa del sequestro, dapprima, ed ad un'eventuale confisca, poi (DTF 97 I 387; sentenza 26 agosto 1985 Caves Mövenpick S.A., pubbl. in JdT 1988, II pag. 30 seg.).
c) Nell'impugnato giudizio la CRP non ha comunque violato i principi che si sono esposti sub a considerando che vi sono ragionevoli motivi per ritenere che i fondi con i quali è stato costituito il deposito presso la Banca dello Stato si identificano con quelli che X ha ottenuto da Y nella spartizione delle rimesse della M. Ltd. X ha infatti ammesso in sede d'inchiesta di aver ricevuto da Y l'importo di quattro milioni di dollari USA, e si è detto disposto a riconoscere somma maggiore, ove ne esistano le prove. Questo riconoscimento non è mai stato posto in dubbio in seguito, ancorché - beninteso - il ricorrente pretenda che tali versamenti gli fossero dovuti a rimunerazione - semmai eccessiva - della sua collaborazione nell'affare. Il ricorrente ha inoltre dichiarato di aver sempre avuto la disponibilità del predetto importo, trasferito sui conti bancari a Chiasso ed a Ginevra di cui ha ulteriormente disposto. Il ricorrente non contesta che per tali relazioni bancarie - tutte chiuse nell'aprile del 1987 - la moglie disponeva di procura, com'è d'altronde confermato dagli atti: la censura sollevata nel gravame circa la rilevanza di tale accertamento della CRP, e motivata con l'argomento che di tale procura la moglie non ha mai usato, cade nel vuoto. L'esistenza della procura non è significativa per l'uso che la beneficiaria ne abbia fatto, ma perché costituisce ragionevole motivo per ritenere che facoltà analoghe siano esistite anche per ulteriori relazioni bancarie all'estero, risp. che X possa aver affidato alla moglie somme in contanti, così come ha incontestatamente ritirato in contanti ingenti importi al momento della chiusura dei conti presso gli istituti ginevrini nell'aprile del 1987.
Invano il ricorrente invoca la giurisprudenza di DTF 112 Ib 610 (in part. 627 segg., consid. 10 e 11), ove il Tribunale federale, statuendo in materia di estradizione risp. di assistenza giudiziaria internazionale (cfr. anche DTF 115 Ib 531 consid. 7b segg.) ha sottolineato che un maggior rigore circa la provenienza dei beni dal reato si impone per la consegna del bottino allo Stato richiedente per confronto alla consegna di semplici mezzi di prova. Il ricorrente disattende, infatti, che in quel caso la Svizzera, come Stato richiesto, si spossessa con la consegna della giurisdizione sui beni consegnati, né può controllare la sentenza di merito resa dal giudice estero della confisca. Essenzialmente diverso è il caso qui in discussione, ove si tratta dell'adozione di una misura provvisionale che riserva espressamente il giudizio di merito - concernente l'eventuale confisca in applicazione degli art. 58 e rel. del CP - che sarà emanato da una giurisdizione nazionale. Se ne deve concludere che il decretato sequestro dei fondi esistenti presso la Banca dello Stato sfugge alle censure ricorsuali per quanto ha tratto alla provenienza dal reato - sotto il profilo della verosimiglianza e riservato il giudizio di merito - dei fondi da sequestrare, indipendentemente dalla circostanza che tale deposito sia stato costituito con mezzi di cui disponeva formalmente la moglie di X.
21. Il divieto di far ricorso al sequestro penale per proteggere gli interessi del leso vale solo per quei beni patrimoniali che non presentano alcuna connessione col reato: se esiste una tale connessione, e può giustificarsi pertanto una successiva confisca, il divieto non sussiste (DTF 115 III 5, consid. 4b; DTF 111 Ia 11 seg. consid. 3; DTF 107 III 115 consid. 1; JdT 1988, 30). In quanto pretende il contrario, il ricorso è infondato. Giova d'altronde ricordare che le disposizioni del Codice penale sulla confisca proteggono non solo direttamente (cfr. art. 60 cpv. 1 CP), ma anche indirettamente gli interessi del leso: alla confisca volta a sopprimere un profitto o una situazione indebiti (art. 58 cpv. 1 lett. a CP) si rinuncia infatti, se tale profitto è già stato eliminato perché il colpevole ha restituito al leso i valori sottratti col reato al patrimonio di questo, o si è validamente impegnato a farlo (SCHULTZ, Einziehung und Verfall, ZBJV 114 (1978) pag. 333).
28. b) ... La giurisprudenza più recente del Tribunale federale ha riconosciuto che fa parte del diritto d'esser sentito anche la pretesa di allestire - utilizzando un apparecchio dell'amministrazione e pagando una tassa di cancelleria - copie di atti, nella misura in cui ciò non comporti per l'amministrazione un aggravio eccessivo (DTF 116 Ia 325 segg., DTF 108 Ia 7 consid. 2c; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 146). Nel caso di specie, non si vede per quale motivo pertinente si dovesse negare al patrono del ricorrente il diritto di provvedere lui stesso all'allestimento delle fotocopie nei locali dell'istruzione giudiziaria, nella misura in cui l'accesso agli atti gli era stato concesso. La questione di sapere se una tale confezione di copie a cura dell'amministrazione stessa rappresentasse un aggravio eccessivo non ha quindi bisogno d'esser risolta. Al patrono del ricorrente dovrà pertanto concedersi di procedere a tale allestimento.
c) (Il Tribunale federale ha poi accertato che, dal profilo del processo equo e quello della conveniente difesa del ricorrente, il rifiuto dell'autorità di allestire copie degli atti non ha comportato alcuna restrizione. Da qui, l'accoglimento del ricorso nel senso dei considerandi.) | it | Procedimento penale; sequestro confiscatorio; diritto di allestire personalmente copie di atti del procedimento; art. 4 e art. 22ter Cost., art. 58 segg. PC. 1. Il sequestro (confiscatorio) è giustificato se sussistono ragionevoli motivi per ritenere che i fondi oggetto della misura si identificano con quelli che sono pervenuti al perseguito quale frutto del reato di cui egli è sospettato. Condizioni alle quali è ammissibile il sequestro per beni di provenienza dal reato trasferiti a terzi (consid. 20c).
2. Nel caso concreto, l'autorità cantonale ha decretato a ragione il sequestro confiscatorio. Inapplicabilità dei criteri stabiliti dal Tribunale federale nell'ambito dell'estradizione risp. dell'assistenza giudiziaria internazionale, per la consegna del bottino allo Stato richiedente (consid. 20c).
3. Il divieto di far ricorso al sequestro per proteggere gli interessi del terzo vale solo per i beni patrimoniali che non presentano alcuna connessione col reato. D'altra parte, le disposizioni del Codice penale sulla confisca proteggono anche indirettamente gli interessi del leso (consid. 21).
4. Il diritto di essere sentito comprende pure la pretesa, nella misura in cui sia dato l'accesso agli atti, di allestire personalmente copie degli stessi (consid. 28b). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-424%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 430
Die C. AG und Mit. sind Eigentümerinnen verschiedener Grundstücke im Gebiet Ruchegg/Hinteregg in der Gemeinde Wiesendangen. Nach dem Zonenplan dieser Gemeinde vom 23. Oktober 1970 befand sich dieses Gebiet in der Gewerbezone. Mit dem Gesamtplan vom 10. Juli 1978 wies der Zürcher Kantonsrat die Fläche dem Bauentwicklungsgebiet zu.
Am 31. Oktober 1983 beschloss die Gemeindeversammlung Wiesendangen eine neue Nutzungsplanung. In der Folge unterbreitete der Gemeinderat die neue Ortsplanung dem Regierungsrat des Kantons Zürich zur Genehmigung. Dieser nahm das Gebiet Ruchegg/Hinteregg mit Beschluss vom 30. Mai 1984 von der Genehmigung aus, da die dort von der Gemeindeversammlung Wiesendangen festgelegte Gewerbezone dem kantonalen Gesamtplan widersprach. Hiegegen gelangte die Politische Gemeinde Wiesendangen mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie ans Bundesgericht. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 1. Mai 1985 ab, soweit es darauf eintrat.
Gestützt auf dieses erste Urteil des Bundesgerichtes wies die Gemeindeversammlung Wiesendangen das Areal Ruchegg/ Hinteregg der Reservezone zu. Dagegen rekurrierten u.a. die C. AG und Mit. bei der kantonalen Baurekurskommission IV. Diese wies die Rekurse am 30. Juni 1988 vollumfänglich ab und bestätigte die Zuteilung des rund 13 ha umfassenden Areals Ruchegg/Hinteregg zur Reservezone. Auch der Regierungsrat wies den von den genannten Grundeigentümerinnen erhobenen Rekurs am 12. September 1990 ab. Zur Begründung führte er im wesentlichen aus, es sei nicht erforderlich, dass jede Gemeinde erhebliche Reserven an Industrie- und Gewerbezonen aufweise. Es genüge vielmehr, wenn diese an geeigneter Verkehrs- und Immissionslage für mehrere Gemeinden zusammengefasst würden.
Das Bundesgericht weist die von der C. AG und Mit. erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Die Beschwerdeführerinnen rügen weiter eine Verletzung von Art. 22ter BV, weil die Nichteinzonung des Gebietes Ruchegg/ Hinteregg nicht im öffentlichen Interesse liege. Ob eine Eigentumsbeschränkung im Verhältnis zu den entgegenstehenden Privatinteressen im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, prüft das Bundesgericht bei einer auf Art. 22ter BV gestützten Beschwerde grundsätzlich frei, doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, deren Beantwortung den primär für die Ortsplanung verantwortlichen Behörden überlassen bleiben muss (Art. 2 Abs. 3 RPG); dies trifft für Fragen der Zoneneinteilung und -abgrenzung regelmässig zu (BGE 115 Ia 352 E. 3a mit Hinweisen).
b) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben, insbesondere bei der Festsetzung von Zonen, haben die Planungsbehörden die Gesamtheit der im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht (BGE 115 Ia 353; BGE 114 Ia 374, BGE 113 Ib 270). Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze, wie sie in Art. 1 und 3 RPG umschrieben sind. Die Grundsätze der Raumplanung verlangen, dass das Gemeinwesen eine Ordnung der Besiedlung schafft, die auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtet ist (Art. 22quater BV; Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG). Die Vorschriften über die Dimensionierung der Bauzonenfläche auf 15 Jahre (Art. 15 lit. b RPG) will einen Massstab schaffen, der dieser Ordnungsidee gerecht wird: Die Bauzone soll sich sowohl nach der privaten Bauentwicklung richten als auch diese mit Rücksicht auf den Gesamtzusammenhang begrenzen. Folglich rechtfertigt eine private Nachfrage allein keine Bauzonenerweiterung. Dazu sind besondere Gründe erforderlich. Eine Vergrösserung der Bauzone muss durch eine umfassende Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Interessen und Gesichtspunkte gerechtfertigt sein (BGE 115 Ia 353; BGE 114 Ia 368 ff., 374). Überdies hat sie der lokal und vor allem regional oder überregional erwünschten Entwicklung zu entsprechen; mit anderen Worten sind bei der Festsetzung von Bauzonen die regionalen Verhältnisse zu berücksichtigen (Urteil des Bundesgerichts vom 10. Dezember 1987, in Pra 1988 Nr. 220; unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 4. Dezember 1990 i.S. Gemeinde Tersnaus, E. 3b und vom 18. März 1988 i.S. Raurica Immobilien AG, E. 2b; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 6 N 41). Die Planungsgrundsätze von Art. 1 und 3 RPG erlauben gerade bei den Industrie- und Gewerbezonen eine regionale Betrachtung. Dass die Berücksichtigung regionaler Aspekte nicht nur erlaubt, sondern auch sinnvoll ist, ergibt sich schon aus der Tatsache, dass die bauliche Entwicklung einer Gemeinde nicht zuletzt auch vom Baulandangebot in den Nachbargemeinden, mithin von regionalen Faktoren abhängt.
c) Bei einer erstmaligen Zonenplanung im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes wie hier müssen besondere Umstände vorliegen, damit eine Einzonungspflicht besteht. Derartige Umstände sehen die Beschwerdeführerinnen in der vorzüglichen Eignung des betreffenden Areals als Standort für industrielle und gewerbliche Bauten. Diese Eignung stellt der Regierungsrat auch nicht in Abrede. In der Tat ist, wie am Augenschein festgestellt werden konnte, die Verkehrslage des Areals nahe den Autobahnanschlüssen Oberwinterthur und dem Attiker-Dreieck (Autobahnverzweigung N1 und N7) sehr gut. Das Gebiet liegt zudem unweit der Bahnstation Rickenbach/Attikon an der SBB-Linie Zürich-Winterthur-Frauenfeld; verkehrsmässig kann es als groberschlossen bezeichnet werden. Dies gilt für die Kanalisation nur teilweise, doch könnte eine Lösung ohne weiteres gefunden werden. Auch das für eine Überbauung notwendige Quartierplanverfahren würde keine grossen Schwierigkeiten verursachen. Immissionsmässig ist das Gebiet, wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht ausführen, offensichtlich für eine Industrie- und Gewerbezone geeignet, liegt es doch abgesetzt von den Wohngebieten. Das Dreieck Ruchegg/ Hinteregg wird auf zwei Seiten durch die N1 und den tiefen Einschnitt der SBB-Linie Winterthur-Frauenfeld bzw. durch die Staatsstrasse Winterthur-Frauenfeld begrenzt. Der Zufahrtsverkehr würde keine Wohngebiete belasten. Das Gebiet Ruchegg/Hinteregg ist, zumindest im heutigen Zeitpunkt, nicht als Fruchtfolgefläche ausgeschieden. Nebst der Eignung verlangt Art. 15 lit. b RPG, dass das Land voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Wie eine eingehende Besichtigung des Dorfes Wiesendangen am Augenschein ergab, steht heute in der Gemeinde Wiesendangen praktisch kein unüberbautes Gewerbe- bzw. Industriebauland mehr zur Verfügung. Allerdings sind auch in den Wiesendanger Kern- und Wohnzonen wenig störende Gewerbebetriebe zulässig.
Diesen für eine Einzonung sprechenden Gesichtspunkten sind die dagegen sprechenden gegenüberzustellen. Der Regierungsrat führt in seinem Entscheid aus, in der Region Winterthur seien die Reserven an unüberbautem Industriezonenland hinreichend gross, was nach den Feststellungen an der bundesgerichtlichen Instruktionsverhandlung zutrifft. So sind im ca. 2 km entfernten Winterthur-Hegi ca. 52 ha unüberbautes Gewerbezonenland feinerschlossen und zum grössten Teil im freien Handel erhältlich. Aufgrund der Planung werden dort innert der nächsten fünf Jahre weitere 7 ha Industriezonenland erschlossen. Im benachbarten Elsau sind ebenfalls 7 ha Industriezonenland unüberbaut. Diese Verhältnisse sind eine Folge des Entscheids der politischen Organe des Kantons Zürich im Rahmen der kantonalen Gesamtplanung, in den Städten Zürich und Winterthur keine Redimensionierung des Baugebietes vorzunehmen, dieses aber in den Agglomerationen dieser Städte mehr zu reduzieren. Es handelt sich dabei um einen Grundsatzentscheid, der durchaus im Bereich des planungspolitischen Ermessens liegt und jedenfalls vor der Verfassung standhält (vgl. ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Bern 1987, N 4 zu Art. 53). Wenn der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid diese regionalplanerischen Gesichtspunkte berücksichtigt und sie gegenüber den privaten Interessen höher gewichtet hat, so ist dies aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Für das Bundesgericht, das nicht oberste Planungsbehörde ist (BGE 115 Ia 385 mit Hinweisen), besteht jedenfalls kein Anlass, in den Ermessensspielraum einzugreifen, der dem Regierungsrat bei der Genehmigung einer kommunalen Nutzungsplanung zusteht. Wie erwähnt, darf die kantonale Behörde bei der Genehmigung kommunaler Zonenpläne den regionalen Aspekten Rechnung tragen. Das Bundesgericht hat bereits früher ausgeführt, dass es gerade Aufgabe der kantonalen Behörde sei, übergeordnete Gesichtspunkte im Rahmen des in Art. 26 RPG vorgesehenen Genehmigungsverfahrens zur Geltung zu bringen. Aus überkommunalen Gründen kann es daher unter Umständen erforderlich sein, in einer Gemeinde eine andere Zonierung zu verlangen, als es aus der Sicht ihrer Bewohner selbst wünschbar erscheint (Pra 1988 Nr. 220; unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juli 1990 i.S. Stadtgemeinde Schlieren, E. 4a). In diesem Sinne kann dem Schluss des Regierungsrates, es sei nicht notwendig, dass jede Gemeinde erhebliche Reserven an Industrie- und Gewerbezonen aufweise, sondern es genüge, wenn diese an geeigneter Verkehrs- und Immissionslage für mehrere Gemeinden zusammengefasst würden, durchaus gefolgt werden. | de | Art. 22ter BV; Zuweisung eines Gebietes zur Reservezone. 1. Kognition des Bundesgerichts bei der Überprüfung von Zoneneinteilungen und -abgrenzungen (E. 4a).
2. Allgemeine Grundsätze. Bei der Festsetzung von Bauzonen, insbesondere bei Industriezonen, sind auch die regionalen Verhältnisse zu berücksichtigen (E. 4b).
3. Bei der erstmaligen Zonenplanung im Sinne des Raumplanungsgesetze müssen besondere Umstände vorliegen, damit eine Einzonungspflicht besteht (E. 4c). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-430%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 430
Die C. AG und Mit. sind Eigentümerinnen verschiedener Grundstücke im Gebiet Ruchegg/Hinteregg in der Gemeinde Wiesendangen. Nach dem Zonenplan dieser Gemeinde vom 23. Oktober 1970 befand sich dieses Gebiet in der Gewerbezone. Mit dem Gesamtplan vom 10. Juli 1978 wies der Zürcher Kantonsrat die Fläche dem Bauentwicklungsgebiet zu.
Am 31. Oktober 1983 beschloss die Gemeindeversammlung Wiesendangen eine neue Nutzungsplanung. In der Folge unterbreitete der Gemeinderat die neue Ortsplanung dem Regierungsrat des Kantons Zürich zur Genehmigung. Dieser nahm das Gebiet Ruchegg/Hinteregg mit Beschluss vom 30. Mai 1984 von der Genehmigung aus, da die dort von der Gemeindeversammlung Wiesendangen festgelegte Gewerbezone dem kantonalen Gesamtplan widersprach. Hiegegen gelangte die Politische Gemeinde Wiesendangen mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie ans Bundesgericht. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 1. Mai 1985 ab, soweit es darauf eintrat.
Gestützt auf dieses erste Urteil des Bundesgerichtes wies die Gemeindeversammlung Wiesendangen das Areal Ruchegg/ Hinteregg der Reservezone zu. Dagegen rekurrierten u.a. die C. AG und Mit. bei der kantonalen Baurekurskommission IV. Diese wies die Rekurse am 30. Juni 1988 vollumfänglich ab und bestätigte die Zuteilung des rund 13 ha umfassenden Areals Ruchegg/Hinteregg zur Reservezone. Auch der Regierungsrat wies den von den genannten Grundeigentümerinnen erhobenen Rekurs am 12. September 1990 ab. Zur Begründung führte er im wesentlichen aus, es sei nicht erforderlich, dass jede Gemeinde erhebliche Reserven an Industrie- und Gewerbezonen aufweise. Es genüge vielmehr, wenn diese an geeigneter Verkehrs- und Immissionslage für mehrere Gemeinden zusammengefasst würden.
Das Bundesgericht weist die von der C. AG und Mit. erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Die Beschwerdeführerinnen rügen weiter eine Verletzung von Art. 22ter BV, weil die Nichteinzonung des Gebietes Ruchegg/ Hinteregg nicht im öffentlichen Interesse liege. Ob eine Eigentumsbeschränkung im Verhältnis zu den entgegenstehenden Privatinteressen im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, prüft das Bundesgericht bei einer auf Art. 22ter BV gestützten Beschwerde grundsätzlich frei, doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, deren Beantwortung den primär für die Ortsplanung verantwortlichen Behörden überlassen bleiben muss (Art. 2 Abs. 3 RPG); dies trifft für Fragen der Zoneneinteilung und -abgrenzung regelmässig zu (BGE 115 Ia 352 E. 3a mit Hinweisen).
b) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben, insbesondere bei der Festsetzung von Zonen, haben die Planungsbehörden die Gesamtheit der im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht (BGE 115 Ia 353; BGE 114 Ia 374, BGE 113 Ib 270). Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze, wie sie in Art. 1 und 3 RPG umschrieben sind. Die Grundsätze der Raumplanung verlangen, dass das Gemeinwesen eine Ordnung der Besiedlung schafft, die auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtet ist (Art. 22quater BV; Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG). Die Vorschriften über die Dimensionierung der Bauzonenfläche auf 15 Jahre (Art. 15 lit. b RPG) will einen Massstab schaffen, der dieser Ordnungsidee gerecht wird: Die Bauzone soll sich sowohl nach der privaten Bauentwicklung richten als auch diese mit Rücksicht auf den Gesamtzusammenhang begrenzen. Folglich rechtfertigt eine private Nachfrage allein keine Bauzonenerweiterung. Dazu sind besondere Gründe erforderlich. Eine Vergrösserung der Bauzone muss durch eine umfassende Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Interessen und Gesichtspunkte gerechtfertigt sein (BGE 115 Ia 353; BGE 114 Ia 368 ff., 374). Überdies hat sie der lokal und vor allem regional oder überregional erwünschten Entwicklung zu entsprechen; mit anderen Worten sind bei der Festsetzung von Bauzonen die regionalen Verhältnisse zu berücksichtigen (Urteil des Bundesgerichts vom 10. Dezember 1987, in Pra 1988 Nr. 220; unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 4. Dezember 1990 i.S. Gemeinde Tersnaus, E. 3b und vom 18. März 1988 i.S. Raurica Immobilien AG, E. 2b; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 6 N 41). Die Planungsgrundsätze von Art. 1 und 3 RPG erlauben gerade bei den Industrie- und Gewerbezonen eine regionale Betrachtung. Dass die Berücksichtigung regionaler Aspekte nicht nur erlaubt, sondern auch sinnvoll ist, ergibt sich schon aus der Tatsache, dass die bauliche Entwicklung einer Gemeinde nicht zuletzt auch vom Baulandangebot in den Nachbargemeinden, mithin von regionalen Faktoren abhängt.
c) Bei einer erstmaligen Zonenplanung im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes wie hier müssen besondere Umstände vorliegen, damit eine Einzonungspflicht besteht. Derartige Umstände sehen die Beschwerdeführerinnen in der vorzüglichen Eignung des betreffenden Areals als Standort für industrielle und gewerbliche Bauten. Diese Eignung stellt der Regierungsrat auch nicht in Abrede. In der Tat ist, wie am Augenschein festgestellt werden konnte, die Verkehrslage des Areals nahe den Autobahnanschlüssen Oberwinterthur und dem Attiker-Dreieck (Autobahnverzweigung N1 und N7) sehr gut. Das Gebiet liegt zudem unweit der Bahnstation Rickenbach/Attikon an der SBB-Linie Zürich-Winterthur-Frauenfeld; verkehrsmässig kann es als groberschlossen bezeichnet werden. Dies gilt für die Kanalisation nur teilweise, doch könnte eine Lösung ohne weiteres gefunden werden. Auch das für eine Überbauung notwendige Quartierplanverfahren würde keine grossen Schwierigkeiten verursachen. Immissionsmässig ist das Gebiet, wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht ausführen, offensichtlich für eine Industrie- und Gewerbezone geeignet, liegt es doch abgesetzt von den Wohngebieten. Das Dreieck Ruchegg/ Hinteregg wird auf zwei Seiten durch die N1 und den tiefen Einschnitt der SBB-Linie Winterthur-Frauenfeld bzw. durch die Staatsstrasse Winterthur-Frauenfeld begrenzt. Der Zufahrtsverkehr würde keine Wohngebiete belasten. Das Gebiet Ruchegg/Hinteregg ist, zumindest im heutigen Zeitpunkt, nicht als Fruchtfolgefläche ausgeschieden. Nebst der Eignung verlangt Art. 15 lit. b RPG, dass das Land voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Wie eine eingehende Besichtigung des Dorfes Wiesendangen am Augenschein ergab, steht heute in der Gemeinde Wiesendangen praktisch kein unüberbautes Gewerbe- bzw. Industriebauland mehr zur Verfügung. Allerdings sind auch in den Wiesendanger Kern- und Wohnzonen wenig störende Gewerbebetriebe zulässig.
Diesen für eine Einzonung sprechenden Gesichtspunkten sind die dagegen sprechenden gegenüberzustellen. Der Regierungsrat führt in seinem Entscheid aus, in der Region Winterthur seien die Reserven an unüberbautem Industriezonenland hinreichend gross, was nach den Feststellungen an der bundesgerichtlichen Instruktionsverhandlung zutrifft. So sind im ca. 2 km entfernten Winterthur-Hegi ca. 52 ha unüberbautes Gewerbezonenland feinerschlossen und zum grössten Teil im freien Handel erhältlich. Aufgrund der Planung werden dort innert der nächsten fünf Jahre weitere 7 ha Industriezonenland erschlossen. Im benachbarten Elsau sind ebenfalls 7 ha Industriezonenland unüberbaut. Diese Verhältnisse sind eine Folge des Entscheids der politischen Organe des Kantons Zürich im Rahmen der kantonalen Gesamtplanung, in den Städten Zürich und Winterthur keine Redimensionierung des Baugebietes vorzunehmen, dieses aber in den Agglomerationen dieser Städte mehr zu reduzieren. Es handelt sich dabei um einen Grundsatzentscheid, der durchaus im Bereich des planungspolitischen Ermessens liegt und jedenfalls vor der Verfassung standhält (vgl. ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Bern 1987, N 4 zu Art. 53). Wenn der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid diese regionalplanerischen Gesichtspunkte berücksichtigt und sie gegenüber den privaten Interessen höher gewichtet hat, so ist dies aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Für das Bundesgericht, das nicht oberste Planungsbehörde ist (BGE 115 Ia 385 mit Hinweisen), besteht jedenfalls kein Anlass, in den Ermessensspielraum einzugreifen, der dem Regierungsrat bei der Genehmigung einer kommunalen Nutzungsplanung zusteht. Wie erwähnt, darf die kantonale Behörde bei der Genehmigung kommunaler Zonenpläne den regionalen Aspekten Rechnung tragen. Das Bundesgericht hat bereits früher ausgeführt, dass es gerade Aufgabe der kantonalen Behörde sei, übergeordnete Gesichtspunkte im Rahmen des in Art. 26 RPG vorgesehenen Genehmigungsverfahrens zur Geltung zu bringen. Aus überkommunalen Gründen kann es daher unter Umständen erforderlich sein, in einer Gemeinde eine andere Zonierung zu verlangen, als es aus der Sicht ihrer Bewohner selbst wünschbar erscheint (Pra 1988 Nr. 220; unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juli 1990 i.S. Stadtgemeinde Schlieren, E. 4a). In diesem Sinne kann dem Schluss des Regierungsrates, es sei nicht notwendig, dass jede Gemeinde erhebliche Reserven an Industrie- und Gewerbezonen aufweise, sondern es genüge, wenn diese an geeigneter Verkehrs- und Immissionslage für mehrere Gemeinden zusammengefasst würden, durchaus gefolgt werden. | de | Art. 22ter Cst.; affectation d'un terrain à la zone de réserve. 1. Cognition du Tribunal fédéral s'agissant de la répartition et de la délimitation des zones (consid. 4a).
2. Principes généraux. Dans la détermination des zones à bâtir, et en particulier des zones industrielles, il faut aussi tenir compte des circonstances propres à la région (consid. 4b).
3. Lors de l'adoption d'un premier plan d'affectation conforme à la LAT, seules des circonstances particulières imposent une obligation d'inclure une parcelle dans la zone à bâtir (consid. 4c). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-430%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 430
Die C. AG und Mit. sind Eigentümerinnen verschiedener Grundstücke im Gebiet Ruchegg/Hinteregg in der Gemeinde Wiesendangen. Nach dem Zonenplan dieser Gemeinde vom 23. Oktober 1970 befand sich dieses Gebiet in der Gewerbezone. Mit dem Gesamtplan vom 10. Juli 1978 wies der Zürcher Kantonsrat die Fläche dem Bauentwicklungsgebiet zu.
Am 31. Oktober 1983 beschloss die Gemeindeversammlung Wiesendangen eine neue Nutzungsplanung. In der Folge unterbreitete der Gemeinderat die neue Ortsplanung dem Regierungsrat des Kantons Zürich zur Genehmigung. Dieser nahm das Gebiet Ruchegg/Hinteregg mit Beschluss vom 30. Mai 1984 von der Genehmigung aus, da die dort von der Gemeindeversammlung Wiesendangen festgelegte Gewerbezone dem kantonalen Gesamtplan widersprach. Hiegegen gelangte die Politische Gemeinde Wiesendangen mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie ans Bundesgericht. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 1. Mai 1985 ab, soweit es darauf eintrat.
Gestützt auf dieses erste Urteil des Bundesgerichtes wies die Gemeindeversammlung Wiesendangen das Areal Ruchegg/ Hinteregg der Reservezone zu. Dagegen rekurrierten u.a. die C. AG und Mit. bei der kantonalen Baurekurskommission IV. Diese wies die Rekurse am 30. Juni 1988 vollumfänglich ab und bestätigte die Zuteilung des rund 13 ha umfassenden Areals Ruchegg/Hinteregg zur Reservezone. Auch der Regierungsrat wies den von den genannten Grundeigentümerinnen erhobenen Rekurs am 12. September 1990 ab. Zur Begründung führte er im wesentlichen aus, es sei nicht erforderlich, dass jede Gemeinde erhebliche Reserven an Industrie- und Gewerbezonen aufweise. Es genüge vielmehr, wenn diese an geeigneter Verkehrs- und Immissionslage für mehrere Gemeinden zusammengefasst würden.
Das Bundesgericht weist die von der C. AG und Mit. erhobene staatsrechtliche Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Die Beschwerdeführerinnen rügen weiter eine Verletzung von Art. 22ter BV, weil die Nichteinzonung des Gebietes Ruchegg/ Hinteregg nicht im öffentlichen Interesse liege. Ob eine Eigentumsbeschränkung im Verhältnis zu den entgegenstehenden Privatinteressen im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, prüft das Bundesgericht bei einer auf Art. 22ter BV gestützten Beschwerde grundsätzlich frei, doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, deren Beantwortung den primär für die Ortsplanung verantwortlichen Behörden überlassen bleiben muss (Art. 2 Abs. 3 RPG); dies trifft für Fragen der Zoneneinteilung und -abgrenzung regelmässig zu (BGE 115 Ia 352 E. 3a mit Hinweisen).
b) Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben, insbesondere bei der Festsetzung von Zonen, haben die Planungsbehörden die Gesamtheit der im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht (BGE 115 Ia 353; BGE 114 Ia 374, BGE 113 Ib 270). Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze, wie sie in Art. 1 und 3 RPG umschrieben sind. Die Grundsätze der Raumplanung verlangen, dass das Gemeinwesen eine Ordnung der Besiedlung schafft, die auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtet ist (Art. 22quater BV; Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG). Die Vorschriften über die Dimensionierung der Bauzonenfläche auf 15 Jahre (Art. 15 lit. b RPG) will einen Massstab schaffen, der dieser Ordnungsidee gerecht wird: Die Bauzone soll sich sowohl nach der privaten Bauentwicklung richten als auch diese mit Rücksicht auf den Gesamtzusammenhang begrenzen. Folglich rechtfertigt eine private Nachfrage allein keine Bauzonenerweiterung. Dazu sind besondere Gründe erforderlich. Eine Vergrösserung der Bauzone muss durch eine umfassende Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Interessen und Gesichtspunkte gerechtfertigt sein (BGE 115 Ia 353; BGE 114 Ia 368 ff., 374). Überdies hat sie der lokal und vor allem regional oder überregional erwünschten Entwicklung zu entsprechen; mit anderen Worten sind bei der Festsetzung von Bauzonen die regionalen Verhältnisse zu berücksichtigen (Urteil des Bundesgerichts vom 10. Dezember 1987, in Pra 1988 Nr. 220; unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 4. Dezember 1990 i.S. Gemeinde Tersnaus, E. 3b und vom 18. März 1988 i.S. Raurica Immobilien AG, E. 2b; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1990, § 6 N 41). Die Planungsgrundsätze von Art. 1 und 3 RPG erlauben gerade bei den Industrie- und Gewerbezonen eine regionale Betrachtung. Dass die Berücksichtigung regionaler Aspekte nicht nur erlaubt, sondern auch sinnvoll ist, ergibt sich schon aus der Tatsache, dass die bauliche Entwicklung einer Gemeinde nicht zuletzt auch vom Baulandangebot in den Nachbargemeinden, mithin von regionalen Faktoren abhängt.
c) Bei einer erstmaligen Zonenplanung im Sinne des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes wie hier müssen besondere Umstände vorliegen, damit eine Einzonungspflicht besteht. Derartige Umstände sehen die Beschwerdeführerinnen in der vorzüglichen Eignung des betreffenden Areals als Standort für industrielle und gewerbliche Bauten. Diese Eignung stellt der Regierungsrat auch nicht in Abrede. In der Tat ist, wie am Augenschein festgestellt werden konnte, die Verkehrslage des Areals nahe den Autobahnanschlüssen Oberwinterthur und dem Attiker-Dreieck (Autobahnverzweigung N1 und N7) sehr gut. Das Gebiet liegt zudem unweit der Bahnstation Rickenbach/Attikon an der SBB-Linie Zürich-Winterthur-Frauenfeld; verkehrsmässig kann es als groberschlossen bezeichnet werden. Dies gilt für die Kanalisation nur teilweise, doch könnte eine Lösung ohne weiteres gefunden werden. Auch das für eine Überbauung notwendige Quartierplanverfahren würde keine grossen Schwierigkeiten verursachen. Immissionsmässig ist das Gebiet, wie die Beschwerdeführerinnen zu Recht ausführen, offensichtlich für eine Industrie- und Gewerbezone geeignet, liegt es doch abgesetzt von den Wohngebieten. Das Dreieck Ruchegg/ Hinteregg wird auf zwei Seiten durch die N1 und den tiefen Einschnitt der SBB-Linie Winterthur-Frauenfeld bzw. durch die Staatsstrasse Winterthur-Frauenfeld begrenzt. Der Zufahrtsverkehr würde keine Wohngebiete belasten. Das Gebiet Ruchegg/Hinteregg ist, zumindest im heutigen Zeitpunkt, nicht als Fruchtfolgefläche ausgeschieden. Nebst der Eignung verlangt Art. 15 lit. b RPG, dass das Land voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Wie eine eingehende Besichtigung des Dorfes Wiesendangen am Augenschein ergab, steht heute in der Gemeinde Wiesendangen praktisch kein unüberbautes Gewerbe- bzw. Industriebauland mehr zur Verfügung. Allerdings sind auch in den Wiesendanger Kern- und Wohnzonen wenig störende Gewerbebetriebe zulässig.
Diesen für eine Einzonung sprechenden Gesichtspunkten sind die dagegen sprechenden gegenüberzustellen. Der Regierungsrat führt in seinem Entscheid aus, in der Region Winterthur seien die Reserven an unüberbautem Industriezonenland hinreichend gross, was nach den Feststellungen an der bundesgerichtlichen Instruktionsverhandlung zutrifft. So sind im ca. 2 km entfernten Winterthur-Hegi ca. 52 ha unüberbautes Gewerbezonenland feinerschlossen und zum grössten Teil im freien Handel erhältlich. Aufgrund der Planung werden dort innert der nächsten fünf Jahre weitere 7 ha Industriezonenland erschlossen. Im benachbarten Elsau sind ebenfalls 7 ha Industriezonenland unüberbaut. Diese Verhältnisse sind eine Folge des Entscheids der politischen Organe des Kantons Zürich im Rahmen der kantonalen Gesamtplanung, in den Städten Zürich und Winterthur keine Redimensionierung des Baugebietes vorzunehmen, dieses aber in den Agglomerationen dieser Städte mehr zu reduzieren. Es handelt sich dabei um einen Grundsatzentscheid, der durchaus im Bereich des planungspolitischen Ermessens liegt und jedenfalls vor der Verfassung standhält (vgl. ALDO ZAUGG, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Bern 1987, N 4 zu Art. 53). Wenn der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid diese regionalplanerischen Gesichtspunkte berücksichtigt und sie gegenüber den privaten Interessen höher gewichtet hat, so ist dies aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Für das Bundesgericht, das nicht oberste Planungsbehörde ist (BGE 115 Ia 385 mit Hinweisen), besteht jedenfalls kein Anlass, in den Ermessensspielraum einzugreifen, der dem Regierungsrat bei der Genehmigung einer kommunalen Nutzungsplanung zusteht. Wie erwähnt, darf die kantonale Behörde bei der Genehmigung kommunaler Zonenpläne den regionalen Aspekten Rechnung tragen. Das Bundesgericht hat bereits früher ausgeführt, dass es gerade Aufgabe der kantonalen Behörde sei, übergeordnete Gesichtspunkte im Rahmen des in Art. 26 RPG vorgesehenen Genehmigungsverfahrens zur Geltung zu bringen. Aus überkommunalen Gründen kann es daher unter Umständen erforderlich sein, in einer Gemeinde eine andere Zonierung zu verlangen, als es aus der Sicht ihrer Bewohner selbst wünschbar erscheint (Pra 1988 Nr. 220; unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juli 1990 i.S. Stadtgemeinde Schlieren, E. 4a). In diesem Sinne kann dem Schluss des Regierungsrates, es sei nicht notwendig, dass jede Gemeinde erhebliche Reserven an Industrie- und Gewerbezonen aufweise, sondern es genüge, wenn diese an geeigneter Verkehrs- und Immissionslage für mehrere Gemeinden zusammengefasst würden, durchaus gefolgt werden. | de | Art. 22ter Cost.; attribuzione di un fondo alla zona di riserva. 1. Cognizione del Tribunale federale al momento della designazione e della delimitazione delle zone (consid. 4a).
2. Principi generali. Nel determinare le zone edificabili, e in particolare le zone industriali, occorre tener conto anche delle caratteristiche della regione (consid. 4b).
3. Nell'ambito dell'adozione di un primo piano delle zone conforme alla LPT, soltanto la sussistenza di circostanze particolari impone un obbligo d'attribuire un fondo alla zona edificabile (consid. 4c). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-430%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,765 | 117 Ia 434 | 117 Ia 434
Sachverhalt ab Seite 435
Am 28. September 1989 erliessen die Stimmberechtigten der Stadt Dübendorf eine neue kommunale Nutzungsplanung, u.a. bestehend aus einer neuen Bauordnung und einem neuen Zonenplan. Dabei wurde ein Teil (ungefähr zwei Drittel, ein Drittel liegt in der kantonalen Landwirtschaftszone) des der Erbengemeinschaft K. gehörenden Grundstückes Nr. 2260, welches gemäss der Zonenplanung 1970 der Bauzone W2 zugeteilt war, der kommunalen Landwirtschaftszone zugewiesen. Das Grundstück liegt am Rande des Weilers Fallmen in der Nähe des Schiessstandes von Dübendorf. Es befindet sich gemäss kantonalem Richtplan im Anordnungsspielraum zwischen Siedlungsgebiet und Landwirtschaftszone. Nachdem durch die kantonale Baurekurskommission ein Rekurs von Grundeigentümern gutgeheissen und die ca. 30-50 m nördlich des Grundstückes der Erbengemeinschaft K. liegenden Parzellen Nrn. 5146, 9994 und 9995 zusätzlich in die Zone W2 eingeteilt worden sind, weist die Landwirtschaftszone zwischen dem Grundstück der Erbengemeinschaft K. und der Wohnzone Fallmen nur noch die Breite einer Bautiefe auf.
Die Erbengemeinschaft K. gelangte gegen die Einteilung ihres Grundstückes in die kommunale Landwirtschaftszone mit Rekurs an die kantonale Baurekurskommission. Sie beantragte, es sei der früher zur Bauzone gehörende Teil ihres Grundstückes wieder einer Bauzone, allenfalls der Reservezone, zuzuweisen. Die Baurekurskommission wies den Rekurs am 20. Januar 1988 vollumfänglich ab. Auch der daraufhin angerufene Regierungsrat des Kantons Zürich wies den Rekurs am 5. Dezember 1990 ab. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
3. a) Die Beschwerdeführer machen weiter eine Verletzung von Art. 22ter BV geltend, da kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Auszonung ihres Grundstückes vorliege.
b) Im vorliegenden Fall kann entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer nicht von einer Auszonung gesprochen werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt im Fall einer Gemeinde, deren bisheriges Planungsinstrument wie in der Stadt Dübendorf aus dem Jahre 1970 stammt und die sich bemüht, in Beachtung der gesetzlichen Fristen (§ 343 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes, PBG, Art. 35 RPG) erstmals eine dem eidgenössischen und kantonalen Recht entsprechende Ortsplanung zu schaffen, eine Nichteinzonung in die Bauzone vor (BGE 115 Ia 346 f., BGE 112 Ib 487 E. 4a mit Hinweisen). Diese Feststellung schliesst freilich nicht aus, dass bei der Schaffung des Nutzungsplanes auch die für ein Grundstück früher geltende Rechtsgrundlage mitberücksichtigt wird.
c) Die Umzonung des Landes der Beschwerdeführer von der Zone W2 in die kommunale Landwirtschaftszone belegt dieses mit einer öffentlichen Eigentumsbeschränkung. Eine solche ist mit der Verfassung nur vereinbar, wenn sie u.a. im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt (BGE 115 Ia 351; BGE 113 Ia 447 E. 3).
Die Frage, ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und dieses das entgegenstehende private Interesse überwiegt, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Es auferlegt sich jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken können als das Bundesgericht. Zurückhaltung ist namentlich bei der Überprüfung des Verlaufes einer Bauzonengrenze geboten, denn das Bundesgericht, das nicht oberste Planungsinstanz ist, hat den den kommunalen und kantonalen Instanzen hinsichtlich der Grenzziehung zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu beachten (BGE 115 Ia 385, 352 E. c, je mit Hinweisen).
d) Vorweg sind die Festsetzungen des kantonalen Richtplans zu berücksichtigen, denn dieser ist für die nachgeordnete Planung verbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG). Im vorliegenden Fall befindet sich das fragliche Grundstück im Anordnungsspielraum, so dass an sich sowohl kantonale als auch kommunale planerische Massnahmen zulässig sind (BGE 112 Ia 283 f., Urteil des Bundesgerichts vom 4. Mai 1988, publ. in ZBl 90/1989, S. 122 f.). Aus dem Richtplan ergibt sich sodann, dass die Gemeinden bei Bauzonen für weilerartige Kleinsiedlungen die bestehenden Bauten eng zu umfassen haben (Bericht zum Gesamtplan des Kantons Zürich, Beschluss des Kantonsrates vom 10. Juli 1978, S. 13; vgl. auch unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 23. Mai 1989 i.S. Stadt/Land Immobilien AG c. Stadtgemeinde Uster betreffend den Weiler Riedikon b/Uster, E. 3 a.E.). Die Einweisung des Grundstücks der Beschwerdeführer in die kommunale Landwirtschaftszone verletzt demnach den Grundsatz der Verbindlichkeit der Planung gemäss § 16 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes nicht. Im Gegenteil entspricht es durchaus den Vorstellungen des Zürcher Gesamtplanes, dass bei bestehenden Weilern wie hier eng gezont wird.
e) Die Beschwerdeführer machen geltend, ein überwiegendes öffentliches Interesse an der getroffenen Zonenordnung liege nicht vor, weil ihr Land im Sinne von Art. 15 lit. a RPG für eine Überbauung geeignet und zudem weitgehend überbaut sei. Die Eignung als Bauland genügt indessen nicht, um überwiegende Interessen an einer Einweisung in die Nichtbauzone zu verneinen. Massgebend kann nur eine gesamthafte Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen sein (BGE 115 Ia 353; BGE 114 Ia 368 E. 4, je mit Hinweisen). Ob ein Gebiet als "weitgehend überbaut" zu betrachten ist, hängt im übrigen nicht allein von der Zahl der vorhandenen Gebäulichkeiten ab. Erforderlich ist ausserdem, dass die Gebäudegruppe eine ausreichende Siedlungsqualität besitzt bzw. einem bestehenden Siedlungszusammenhang zuzurechnen ist (BGE 113 Ia 450 E. 4d). Der Augenschein hat ergeben, dass die Parzelle der Beschwerdeführer nicht mehr zum eigentlichen Siedlungsgebiet des Weilers Fallmen gehört. Sie liegt südwestlich dieses Weilers, und nordwestlich, westlich sowie südwestlich davon sind mit Ausnahme eines Bauernhauses und der Hundeausbildungsanlage der Kantonspolizei keine Gebäude mehr vorhanden. Die östlich der Unteren Geerenstrasse, etwa auf gleicher Höhe liegenden, eingezonten Grundstücke sind bereits mit einer Gärtnerei überbaut, wobei hier die Zonengrenze sehr nahe an den bestehenden Bauten vorbeiführt. Beim Grundstück der Beschwerdeführer handelt es sich demnach um Land, das am Rande des Siedlungsgebietes liegt und eher zum anschliessenden Landwirtschaftsgebiet zu zählen ist. Wird solches, relativ peripher gelegenes Land bei der Festsetzung des dem Raumplanungsrecht des Bundes und des Kantons entsprechenden Zonenplanes, dessen Ziel unter anderem auch die Redimensionierung zu grosser altrechtlicher Bauzonen ist, nicht in eine Bauzone eingewiesen, so ist dies verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. unveröffentlichter Entscheid des Bundesgerichtes vom 10. September 1991 i.S. Ernst c. Gemeinde Meilen, E. 2b). Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen. In verfassungsrechtlicher Hinsicht genügt es, dass die Planung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist (BGE 116 Ia 195; BGE 115 Ia 389 E. b, je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer behaupten zu Recht nicht, die Abgrenzung der Bauzone sei im vorliegenden Fall willkürlich erfolgt.
f) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, es fehle am überwiegenden öffentlichen Interesse an der Nichteinzonung, weil ihr Land voraussichtlich innert der nächsten 15 Jahre als Bauland benötigt werde. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt der Baulandbedarf zwar ein wichtiges Entscheidskriterium dar, doch darf es nicht der einzige Gesichtspunkt sein, nach welchem sich eine Ortsplanung auszurichten hat (BGE 116 Ia 331 ff. E. 4). In der engeren Agglomeration Zürich besteht praktisch überall Bedarf an Bauland und es müssten, würde einzig darauf abgestellt, sehr viele Bauzonen erweitert werden. Eine rein an den Bauinteressen orientierte Planung ist aber nicht möglich. Sie wäre mit dem Ziel der Raumplanung, für die haushälterische Nutzung des Bodens zu sorgen (Art. 1 Abs. 1 RPG), nicht vereinbar. Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben haben die Planungsbehörden eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung der verschiedenen Interessen vorzunehmen. Daraus folgt, dass Bauzonen nicht ständig wachsen und damit letztlich alle andern Interessen verdrängen dürfen. Siedlungen sind nach ausdrücklicher Vorschrift des Gesetzes in ihrer Ausdehnung zu begrenzen (Art. 3 Abs. 3 RPG). Deshalb wurde in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in derartigen Agglomerationsgemeinden eine gegenüber der Nachfrage restriktivere Siedlungsplanung als verfassungsrechtlich haltbar erachtet (BGE 114 Ia 370; unveröffentlichter Entscheid des Bundesgerichts vom 1. Juni 1989 i.S. Lanz c. Gemeinde Maur, E. 3b). Im Lichte dieser Rechtsprechung erscheint es daher nicht als verfassungswidrig, wenn der Regierungsrat im Fall der Stadt Dübendorf mit ihrer grossen Baulandnachfrage nicht entscheidend auf die vorhandenen Baulandreserven abstellte. Auf die zwischen dem Regierungsrat und den Beschwerdeführern bestehende Kontroverse über die tatsächlich noch zur Verfügung stehende eingezonte Fläche braucht deshalb hier nicht eingegangen zu werden.
g) Die Beschwerdeführer rügen sodann, es fehle auch an einem überwiegenden öffentlichen Interesse für die getroffene Planungsmassnahme, weil ihr Grundstück, anders als es im angefochtenen Entscheid dargestellt werde, in kanalisationsmässiger Hinsicht groberschlossen sei. Unter Groberschliessung wird gemäss Art. 4 Abs. 1 des eidgenössischen Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes die Versorgung eines zu überbauenden Gebietes mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen verstanden, namentlich mit Wasser-, Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen und Wegen, die unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen (BGE 110 Ib 34, BGE 105 Ia 233). Entgegen der Annahme des Regierungsrates ist das Grundstück der Beschwerdeführer kanalisationsmässig groberschlossen, wie der Augenschein ergeben hat. Diese Feststellung führt jedoch nicht zur Gutheissung der Beschwerde; nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen oder müssen auch Grundstücke mit Erschliessungsanlagen allenfalls einer Nichtbauzone zugeteilt werden, wenn dies wie hier aufgrund einer Abwägung aller Interessen als geboten erscheint (vgl. BGE 113 Ia 367 mit Hinweisen). Selbst eine vollständige Erschliessung begründet noch keinen Anspruch auf Einzonung in das Baugebiet, sonst wäre eine sinnvolle Planung oft von vornherein unmöglich (BGE 107 Ia 243 mit Hinweis).
h) Gesamthaft gesehen durfte der Regierungsrat ohne Verfassungsverletzung folgern, aus allgemein planerischen Gründen - Reduktion der Bauzonen, periphere Lage des fraglichen Grundstücks ausserhalb des organischen Bauentwicklungsgebietes und am Rande des Siedlungsgebietes - habe die Stadt Dübendorf das Land nicht einzonen müssen. Hinzu kommt, dass die Flug- bzw. Schussbahn des Schiessplatzes Dübendorf nur ungefähr 170 m vom Grundstück der Beschwerdeführer entfernt liegt. Im Falle seiner Zuweisung in eine Wohnzone käme nur die Lärmempfindlichkeitsstufe II in Frage (Art. 43 Abs. 1 lit. b Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986); deren Planungswert von 55 dB(A) könnte jedenfalls ohne aufwendige und teure Lärmschutzmassnahmen nicht eingehalten werden. | de | Zonenplanung (Art. 15 RPG); Eigentumsgarantie. 1. Begriff der Nichteinzonung (E. 3b).
2. Kognition des Bundesgerichts bei der Überprüfung von Zonenplänen (E. 3c).
3. Die Zonenplanung hat die Festsetzungen des kantonalen Richtplans zu berücksichtigen (E. 3d).
4. Begriff des "weitgehend überbauten Gebietes". Ein Grundstück, das am Rande des Siedlungsgebietes liegt, darf einer Nichtbauzone zugewiesen werden (E. 3e).
5. Die Baulandnachfrage ist vor allem in städtischen Agglomerationen nicht der einzige Gesichtspunkt, nach welchem sich eine Ortsplanung auszurichten hat (E. 3f).
6. Auch eine vollständige Erschliessung begründet keinen Anspruch auf Einzonung (E. 3g). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-434%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,766 | 117 Ia 434 | 117 Ia 434
Sachverhalt ab Seite 435
Am 28. September 1989 erliessen die Stimmberechtigten der Stadt Dübendorf eine neue kommunale Nutzungsplanung, u.a. bestehend aus einer neuen Bauordnung und einem neuen Zonenplan. Dabei wurde ein Teil (ungefähr zwei Drittel, ein Drittel liegt in der kantonalen Landwirtschaftszone) des der Erbengemeinschaft K. gehörenden Grundstückes Nr. 2260, welches gemäss der Zonenplanung 1970 der Bauzone W2 zugeteilt war, der kommunalen Landwirtschaftszone zugewiesen. Das Grundstück liegt am Rande des Weilers Fallmen in der Nähe des Schiessstandes von Dübendorf. Es befindet sich gemäss kantonalem Richtplan im Anordnungsspielraum zwischen Siedlungsgebiet und Landwirtschaftszone. Nachdem durch die kantonale Baurekurskommission ein Rekurs von Grundeigentümern gutgeheissen und die ca. 30-50 m nördlich des Grundstückes der Erbengemeinschaft K. liegenden Parzellen Nrn. 5146, 9994 und 9995 zusätzlich in die Zone W2 eingeteilt worden sind, weist die Landwirtschaftszone zwischen dem Grundstück der Erbengemeinschaft K. und der Wohnzone Fallmen nur noch die Breite einer Bautiefe auf.
Die Erbengemeinschaft K. gelangte gegen die Einteilung ihres Grundstückes in die kommunale Landwirtschaftszone mit Rekurs an die kantonale Baurekurskommission. Sie beantragte, es sei der früher zur Bauzone gehörende Teil ihres Grundstückes wieder einer Bauzone, allenfalls der Reservezone, zuzuweisen. Die Baurekurskommission wies den Rekurs am 20. Januar 1988 vollumfänglich ab. Auch der daraufhin angerufene Regierungsrat des Kantons Zürich wies den Rekurs am 5. Dezember 1990 ab. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
3. a) Die Beschwerdeführer machen weiter eine Verletzung von Art. 22ter BV geltend, da kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Auszonung ihres Grundstückes vorliege.
b) Im vorliegenden Fall kann entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer nicht von einer Auszonung gesprochen werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt im Fall einer Gemeinde, deren bisheriges Planungsinstrument wie in der Stadt Dübendorf aus dem Jahre 1970 stammt und die sich bemüht, in Beachtung der gesetzlichen Fristen (§ 343 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes, PBG, Art. 35 RPG) erstmals eine dem eidgenössischen und kantonalen Recht entsprechende Ortsplanung zu schaffen, eine Nichteinzonung in die Bauzone vor (BGE 115 Ia 346 f., BGE 112 Ib 487 E. 4a mit Hinweisen). Diese Feststellung schliesst freilich nicht aus, dass bei der Schaffung des Nutzungsplanes auch die für ein Grundstück früher geltende Rechtsgrundlage mitberücksichtigt wird.
c) Die Umzonung des Landes der Beschwerdeführer von der Zone W2 in die kommunale Landwirtschaftszone belegt dieses mit einer öffentlichen Eigentumsbeschränkung. Eine solche ist mit der Verfassung nur vereinbar, wenn sie u.a. im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt (BGE 115 Ia 351; BGE 113 Ia 447 E. 3).
Die Frage, ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und dieses das entgegenstehende private Interesse überwiegt, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Es auferlegt sich jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken können als das Bundesgericht. Zurückhaltung ist namentlich bei der Überprüfung des Verlaufes einer Bauzonengrenze geboten, denn das Bundesgericht, das nicht oberste Planungsinstanz ist, hat den den kommunalen und kantonalen Instanzen hinsichtlich der Grenzziehung zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu beachten (BGE 115 Ia 385, 352 E. c, je mit Hinweisen).
d) Vorweg sind die Festsetzungen des kantonalen Richtplans zu berücksichtigen, denn dieser ist für die nachgeordnete Planung verbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG). Im vorliegenden Fall befindet sich das fragliche Grundstück im Anordnungsspielraum, so dass an sich sowohl kantonale als auch kommunale planerische Massnahmen zulässig sind (BGE 112 Ia 283 f., Urteil des Bundesgerichts vom 4. Mai 1988, publ. in ZBl 90/1989, S. 122 f.). Aus dem Richtplan ergibt sich sodann, dass die Gemeinden bei Bauzonen für weilerartige Kleinsiedlungen die bestehenden Bauten eng zu umfassen haben (Bericht zum Gesamtplan des Kantons Zürich, Beschluss des Kantonsrates vom 10. Juli 1978, S. 13; vgl. auch unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 23. Mai 1989 i.S. Stadt/Land Immobilien AG c. Stadtgemeinde Uster betreffend den Weiler Riedikon b/Uster, E. 3 a.E.). Die Einweisung des Grundstücks der Beschwerdeführer in die kommunale Landwirtschaftszone verletzt demnach den Grundsatz der Verbindlichkeit der Planung gemäss § 16 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes nicht. Im Gegenteil entspricht es durchaus den Vorstellungen des Zürcher Gesamtplanes, dass bei bestehenden Weilern wie hier eng gezont wird.
e) Die Beschwerdeführer machen geltend, ein überwiegendes öffentliches Interesse an der getroffenen Zonenordnung liege nicht vor, weil ihr Land im Sinne von Art. 15 lit. a RPG für eine Überbauung geeignet und zudem weitgehend überbaut sei. Die Eignung als Bauland genügt indessen nicht, um überwiegende Interessen an einer Einweisung in die Nichtbauzone zu verneinen. Massgebend kann nur eine gesamthafte Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen sein (BGE 115 Ia 353; BGE 114 Ia 368 E. 4, je mit Hinweisen). Ob ein Gebiet als "weitgehend überbaut" zu betrachten ist, hängt im übrigen nicht allein von der Zahl der vorhandenen Gebäulichkeiten ab. Erforderlich ist ausserdem, dass die Gebäudegruppe eine ausreichende Siedlungsqualität besitzt bzw. einem bestehenden Siedlungszusammenhang zuzurechnen ist (BGE 113 Ia 450 E. 4d). Der Augenschein hat ergeben, dass die Parzelle der Beschwerdeführer nicht mehr zum eigentlichen Siedlungsgebiet des Weilers Fallmen gehört. Sie liegt südwestlich dieses Weilers, und nordwestlich, westlich sowie südwestlich davon sind mit Ausnahme eines Bauernhauses und der Hundeausbildungsanlage der Kantonspolizei keine Gebäude mehr vorhanden. Die östlich der Unteren Geerenstrasse, etwa auf gleicher Höhe liegenden, eingezonten Grundstücke sind bereits mit einer Gärtnerei überbaut, wobei hier die Zonengrenze sehr nahe an den bestehenden Bauten vorbeiführt. Beim Grundstück der Beschwerdeführer handelt es sich demnach um Land, das am Rande des Siedlungsgebietes liegt und eher zum anschliessenden Landwirtschaftsgebiet zu zählen ist. Wird solches, relativ peripher gelegenes Land bei der Festsetzung des dem Raumplanungsrecht des Bundes und des Kantons entsprechenden Zonenplanes, dessen Ziel unter anderem auch die Redimensionierung zu grosser altrechtlicher Bauzonen ist, nicht in eine Bauzone eingewiesen, so ist dies verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. unveröffentlichter Entscheid des Bundesgerichtes vom 10. September 1991 i.S. Ernst c. Gemeinde Meilen, E. 2b). Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen. In verfassungsrechtlicher Hinsicht genügt es, dass die Planung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist (BGE 116 Ia 195; BGE 115 Ia 389 E. b, je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer behaupten zu Recht nicht, die Abgrenzung der Bauzone sei im vorliegenden Fall willkürlich erfolgt.
f) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, es fehle am überwiegenden öffentlichen Interesse an der Nichteinzonung, weil ihr Land voraussichtlich innert der nächsten 15 Jahre als Bauland benötigt werde. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt der Baulandbedarf zwar ein wichtiges Entscheidskriterium dar, doch darf es nicht der einzige Gesichtspunkt sein, nach welchem sich eine Ortsplanung auszurichten hat (BGE 116 Ia 331 ff. E. 4). In der engeren Agglomeration Zürich besteht praktisch überall Bedarf an Bauland und es müssten, würde einzig darauf abgestellt, sehr viele Bauzonen erweitert werden. Eine rein an den Bauinteressen orientierte Planung ist aber nicht möglich. Sie wäre mit dem Ziel der Raumplanung, für die haushälterische Nutzung des Bodens zu sorgen (Art. 1 Abs. 1 RPG), nicht vereinbar. Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben haben die Planungsbehörden eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung der verschiedenen Interessen vorzunehmen. Daraus folgt, dass Bauzonen nicht ständig wachsen und damit letztlich alle andern Interessen verdrängen dürfen. Siedlungen sind nach ausdrücklicher Vorschrift des Gesetzes in ihrer Ausdehnung zu begrenzen (Art. 3 Abs. 3 RPG). Deshalb wurde in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in derartigen Agglomerationsgemeinden eine gegenüber der Nachfrage restriktivere Siedlungsplanung als verfassungsrechtlich haltbar erachtet (BGE 114 Ia 370; unveröffentlichter Entscheid des Bundesgerichts vom 1. Juni 1989 i.S. Lanz c. Gemeinde Maur, E. 3b). Im Lichte dieser Rechtsprechung erscheint es daher nicht als verfassungswidrig, wenn der Regierungsrat im Fall der Stadt Dübendorf mit ihrer grossen Baulandnachfrage nicht entscheidend auf die vorhandenen Baulandreserven abstellte. Auf die zwischen dem Regierungsrat und den Beschwerdeführern bestehende Kontroverse über die tatsächlich noch zur Verfügung stehende eingezonte Fläche braucht deshalb hier nicht eingegangen zu werden.
g) Die Beschwerdeführer rügen sodann, es fehle auch an einem überwiegenden öffentlichen Interesse für die getroffene Planungsmassnahme, weil ihr Grundstück, anders als es im angefochtenen Entscheid dargestellt werde, in kanalisationsmässiger Hinsicht groberschlossen sei. Unter Groberschliessung wird gemäss Art. 4 Abs. 1 des eidgenössischen Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes die Versorgung eines zu überbauenden Gebietes mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen verstanden, namentlich mit Wasser-, Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen und Wegen, die unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen (BGE 110 Ib 34, BGE 105 Ia 233). Entgegen der Annahme des Regierungsrates ist das Grundstück der Beschwerdeführer kanalisationsmässig groberschlossen, wie der Augenschein ergeben hat. Diese Feststellung führt jedoch nicht zur Gutheissung der Beschwerde; nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen oder müssen auch Grundstücke mit Erschliessungsanlagen allenfalls einer Nichtbauzone zugeteilt werden, wenn dies wie hier aufgrund einer Abwägung aller Interessen als geboten erscheint (vgl. BGE 113 Ia 367 mit Hinweisen). Selbst eine vollständige Erschliessung begründet noch keinen Anspruch auf Einzonung in das Baugebiet, sonst wäre eine sinnvolle Planung oft von vornherein unmöglich (BGE 107 Ia 243 mit Hinweis).
h) Gesamthaft gesehen durfte der Regierungsrat ohne Verfassungsverletzung folgern, aus allgemein planerischen Gründen - Reduktion der Bauzonen, periphere Lage des fraglichen Grundstücks ausserhalb des organischen Bauentwicklungsgebietes und am Rande des Siedlungsgebietes - habe die Stadt Dübendorf das Land nicht einzonen müssen. Hinzu kommt, dass die Flug- bzw. Schussbahn des Schiessplatzes Dübendorf nur ungefähr 170 m vom Grundstück der Beschwerdeführer entfernt liegt. Im Falle seiner Zuweisung in eine Wohnzone käme nur die Lärmempfindlichkeitsstufe II in Frage (Art. 43 Abs. 1 lit. b Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986); deren Planungswert von 55 dB(A) könnte jedenfalls ohne aufwendige und teure Lärmschutzmassnahmen nicht eingehalten werden. | de | Plan d'affectation (art. 15 LAT); garantie de la propriété. 1. Notion du non-classement (consid. 3b).
2. Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral à l'égard des plans d'affectation (consid. 3c).
3. Le plan d'affectation doit tenir compte des données du plan directeur cantonal (consid. 3d).
4. Notion de "terrains déjà largement bâtis". Une parcelle située en bordure du territoire urbanisé peut être affectée à une zone non constructible (consid. 3e).
5. La demande de terrains à bâtir n'est, principalement dans les agglomérations urbaines, pas le seul aspect à prendre en considération pour réaliser la planification locale (consid. 3f).
6. Un équipement même complet ne fonde aucun droit à un classement en zone à bâtir (consid. 3g). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-434%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 435
Am 28. September 1989 erliessen die Stimmberechtigten der Stadt Dübendorf eine neue kommunale Nutzungsplanung, u.a. bestehend aus einer neuen Bauordnung und einem neuen Zonenplan. Dabei wurde ein Teil (ungefähr zwei Drittel, ein Drittel liegt in der kantonalen Landwirtschaftszone) des der Erbengemeinschaft K. gehörenden Grundstückes Nr. 2260, welches gemäss der Zonenplanung 1970 der Bauzone W2 zugeteilt war, der kommunalen Landwirtschaftszone zugewiesen. Das Grundstück liegt am Rande des Weilers Fallmen in der Nähe des Schiessstandes von Dübendorf. Es befindet sich gemäss kantonalem Richtplan im Anordnungsspielraum zwischen Siedlungsgebiet und Landwirtschaftszone. Nachdem durch die kantonale Baurekurskommission ein Rekurs von Grundeigentümern gutgeheissen und die ca. 30-50 m nördlich des Grundstückes der Erbengemeinschaft K. liegenden Parzellen Nrn. 5146, 9994 und 9995 zusätzlich in die Zone W2 eingeteilt worden sind, weist die Landwirtschaftszone zwischen dem Grundstück der Erbengemeinschaft K. und der Wohnzone Fallmen nur noch die Breite einer Bautiefe auf.
Die Erbengemeinschaft K. gelangte gegen die Einteilung ihres Grundstückes in die kommunale Landwirtschaftszone mit Rekurs an die kantonale Baurekurskommission. Sie beantragte, es sei der früher zur Bauzone gehörende Teil ihres Grundstückes wieder einer Bauzone, allenfalls der Reservezone, zuzuweisen. Die Baurekurskommission wies den Rekurs am 20. Januar 1988 vollumfänglich ab. Auch der daraufhin angerufene Regierungsrat des Kantons Zürich wies den Rekurs am 5. Dezember 1990 ab. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
3. a) Die Beschwerdeführer machen weiter eine Verletzung von Art. 22ter BV geltend, da kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Auszonung ihres Grundstückes vorliege.
b) Im vorliegenden Fall kann entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer nicht von einer Auszonung gesprochen werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt im Fall einer Gemeinde, deren bisheriges Planungsinstrument wie in der Stadt Dübendorf aus dem Jahre 1970 stammt und die sich bemüht, in Beachtung der gesetzlichen Fristen (§ 343 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes, PBG, Art. 35 RPG) erstmals eine dem eidgenössischen und kantonalen Recht entsprechende Ortsplanung zu schaffen, eine Nichteinzonung in die Bauzone vor (BGE 115 Ia 346 f., BGE 112 Ib 487 E. 4a mit Hinweisen). Diese Feststellung schliesst freilich nicht aus, dass bei der Schaffung des Nutzungsplanes auch die für ein Grundstück früher geltende Rechtsgrundlage mitberücksichtigt wird.
c) Die Umzonung des Landes der Beschwerdeführer von der Zone W2 in die kommunale Landwirtschaftszone belegt dieses mit einer öffentlichen Eigentumsbeschränkung. Eine solche ist mit der Verfassung nur vereinbar, wenn sie u.a. im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt (BGE 115 Ia 351; BGE 113 Ia 447 E. 3).
Die Frage, ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und dieses das entgegenstehende private Interesse überwiegt, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Es auferlegt sich jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken können als das Bundesgericht. Zurückhaltung ist namentlich bei der Überprüfung des Verlaufes einer Bauzonengrenze geboten, denn das Bundesgericht, das nicht oberste Planungsinstanz ist, hat den den kommunalen und kantonalen Instanzen hinsichtlich der Grenzziehung zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu beachten (BGE 115 Ia 385, 352 E. c, je mit Hinweisen).
d) Vorweg sind die Festsetzungen des kantonalen Richtplans zu berücksichtigen, denn dieser ist für die nachgeordnete Planung verbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG). Im vorliegenden Fall befindet sich das fragliche Grundstück im Anordnungsspielraum, so dass an sich sowohl kantonale als auch kommunale planerische Massnahmen zulässig sind (BGE 112 Ia 283 f., Urteil des Bundesgerichts vom 4. Mai 1988, publ. in ZBl 90/1989, S. 122 f.). Aus dem Richtplan ergibt sich sodann, dass die Gemeinden bei Bauzonen für weilerartige Kleinsiedlungen die bestehenden Bauten eng zu umfassen haben (Bericht zum Gesamtplan des Kantons Zürich, Beschluss des Kantonsrates vom 10. Juli 1978, S. 13; vgl. auch unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 23. Mai 1989 i.S. Stadt/Land Immobilien AG c. Stadtgemeinde Uster betreffend den Weiler Riedikon b/Uster, E. 3 a.E.). Die Einweisung des Grundstücks der Beschwerdeführer in die kommunale Landwirtschaftszone verletzt demnach den Grundsatz der Verbindlichkeit der Planung gemäss § 16 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes nicht. Im Gegenteil entspricht es durchaus den Vorstellungen des Zürcher Gesamtplanes, dass bei bestehenden Weilern wie hier eng gezont wird.
e) Die Beschwerdeführer machen geltend, ein überwiegendes öffentliches Interesse an der getroffenen Zonenordnung liege nicht vor, weil ihr Land im Sinne von Art. 15 lit. a RPG für eine Überbauung geeignet und zudem weitgehend überbaut sei. Die Eignung als Bauland genügt indessen nicht, um überwiegende Interessen an einer Einweisung in die Nichtbauzone zu verneinen. Massgebend kann nur eine gesamthafte Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen sein (BGE 115 Ia 353; BGE 114 Ia 368 E. 4, je mit Hinweisen). Ob ein Gebiet als "weitgehend überbaut" zu betrachten ist, hängt im übrigen nicht allein von der Zahl der vorhandenen Gebäulichkeiten ab. Erforderlich ist ausserdem, dass die Gebäudegruppe eine ausreichende Siedlungsqualität besitzt bzw. einem bestehenden Siedlungszusammenhang zuzurechnen ist (BGE 113 Ia 450 E. 4d). Der Augenschein hat ergeben, dass die Parzelle der Beschwerdeführer nicht mehr zum eigentlichen Siedlungsgebiet des Weilers Fallmen gehört. Sie liegt südwestlich dieses Weilers, und nordwestlich, westlich sowie südwestlich davon sind mit Ausnahme eines Bauernhauses und der Hundeausbildungsanlage der Kantonspolizei keine Gebäude mehr vorhanden. Die östlich der Unteren Geerenstrasse, etwa auf gleicher Höhe liegenden, eingezonten Grundstücke sind bereits mit einer Gärtnerei überbaut, wobei hier die Zonengrenze sehr nahe an den bestehenden Bauten vorbeiführt. Beim Grundstück der Beschwerdeführer handelt es sich demnach um Land, das am Rande des Siedlungsgebietes liegt und eher zum anschliessenden Landwirtschaftsgebiet zu zählen ist. Wird solches, relativ peripher gelegenes Land bei der Festsetzung des dem Raumplanungsrecht des Bundes und des Kantons entsprechenden Zonenplanes, dessen Ziel unter anderem auch die Redimensionierung zu grosser altrechtlicher Bauzonen ist, nicht in eine Bauzone eingewiesen, so ist dies verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. unveröffentlichter Entscheid des Bundesgerichtes vom 10. September 1991 i.S. Ernst c. Gemeinde Meilen, E. 2b). Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen. In verfassungsrechtlicher Hinsicht genügt es, dass die Planung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist (BGE 116 Ia 195; BGE 115 Ia 389 E. b, je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer behaupten zu Recht nicht, die Abgrenzung der Bauzone sei im vorliegenden Fall willkürlich erfolgt.
f) Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, es fehle am überwiegenden öffentlichen Interesse an der Nichteinzonung, weil ihr Land voraussichtlich innert der nächsten 15 Jahre als Bauland benötigt werde. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt der Baulandbedarf zwar ein wichtiges Entscheidskriterium dar, doch darf es nicht der einzige Gesichtspunkt sein, nach welchem sich eine Ortsplanung auszurichten hat (BGE 116 Ia 331 ff. E. 4). In der engeren Agglomeration Zürich besteht praktisch überall Bedarf an Bauland und es müssten, würde einzig darauf abgestellt, sehr viele Bauzonen erweitert werden. Eine rein an den Bauinteressen orientierte Planung ist aber nicht möglich. Sie wäre mit dem Ziel der Raumplanung, für die haushälterische Nutzung des Bodens zu sorgen (Art. 1 Abs. 1 RPG), nicht vereinbar. Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben haben die Planungsbehörden eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung der verschiedenen Interessen vorzunehmen. Daraus folgt, dass Bauzonen nicht ständig wachsen und damit letztlich alle andern Interessen verdrängen dürfen. Siedlungen sind nach ausdrücklicher Vorschrift des Gesetzes in ihrer Ausdehnung zu begrenzen (Art. 3 Abs. 3 RPG). Deshalb wurde in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in derartigen Agglomerationsgemeinden eine gegenüber der Nachfrage restriktivere Siedlungsplanung als verfassungsrechtlich haltbar erachtet (BGE 114 Ia 370; unveröffentlichter Entscheid des Bundesgerichts vom 1. Juni 1989 i.S. Lanz c. Gemeinde Maur, E. 3b). Im Lichte dieser Rechtsprechung erscheint es daher nicht als verfassungswidrig, wenn der Regierungsrat im Fall der Stadt Dübendorf mit ihrer grossen Baulandnachfrage nicht entscheidend auf die vorhandenen Baulandreserven abstellte. Auf die zwischen dem Regierungsrat und den Beschwerdeführern bestehende Kontroverse über die tatsächlich noch zur Verfügung stehende eingezonte Fläche braucht deshalb hier nicht eingegangen zu werden.
g) Die Beschwerdeführer rügen sodann, es fehle auch an einem überwiegenden öffentlichen Interesse für die getroffene Planungsmassnahme, weil ihr Grundstück, anders als es im angefochtenen Entscheid dargestellt werde, in kanalisationsmässiger Hinsicht groberschlossen sei. Unter Groberschliessung wird gemäss Art. 4 Abs. 1 des eidgenössischen Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes die Versorgung eines zu überbauenden Gebietes mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen verstanden, namentlich mit Wasser-, Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen und Wegen, die unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen (BGE 110 Ib 34, BGE 105 Ia 233). Entgegen der Annahme des Regierungsrates ist das Grundstück der Beschwerdeführer kanalisationsmässig groberschlossen, wie der Augenschein ergeben hat. Diese Feststellung führt jedoch nicht zur Gutheissung der Beschwerde; nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen oder müssen auch Grundstücke mit Erschliessungsanlagen allenfalls einer Nichtbauzone zugeteilt werden, wenn dies wie hier aufgrund einer Abwägung aller Interessen als geboten erscheint (vgl. BGE 113 Ia 367 mit Hinweisen). Selbst eine vollständige Erschliessung begründet noch keinen Anspruch auf Einzonung in das Baugebiet, sonst wäre eine sinnvolle Planung oft von vornherein unmöglich (BGE 107 Ia 243 mit Hinweis).
h) Gesamthaft gesehen durfte der Regierungsrat ohne Verfassungsverletzung folgern, aus allgemein planerischen Gründen - Reduktion der Bauzonen, periphere Lage des fraglichen Grundstücks ausserhalb des organischen Bauentwicklungsgebietes und am Rande des Siedlungsgebietes - habe die Stadt Dübendorf das Land nicht einzonen müssen. Hinzu kommt, dass die Flug- bzw. Schussbahn des Schiessplatzes Dübendorf nur ungefähr 170 m vom Grundstück der Beschwerdeführer entfernt liegt. Im Falle seiner Zuweisung in eine Wohnzone käme nur die Lärmempfindlichkeitsstufe II in Frage (Art. 43 Abs. 1 lit. b Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986); deren Planungswert von 55 dB(A) könnte jedenfalls ohne aufwendige und teure Lärmschutzmassnahmen nicht eingehalten werden. | de | Pianificazione delle zone (art. 15 LPT); garanzia della proprietà. 1. Nozione di non attribuzione alla zona edificabile (consid. 3b).
2. Potere d'esame del Tribunale federale nell'ambito dei piani delle zone (consid. 3c).
3. Il piano delle zone deve tener conto dei contenuti del piano direttore cantonale (consid. 3d).
4. Nozione di "terreni già edificati in larga misura". Una particella situata ai margini del territorio urbanizzato può essere attribuita a una zona non edificabile (consid. 3e).
5. La domanda di terreni per la costruzione non è, principalmente nelle agglomerazioni urbane, il solo aspetto da prendere in considerazione per realizzare la pianificazione locale (consid. 3f).
6. Anche un'urbanizzazione completa non conferisce alcun diritto a un'attribuzione alla zona edificabile (consid. 3g). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-434%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 441
Gemäss Art. 14 Abs. 1 des bernischen Gesundheitsgesetzes vom 2. Dezember 1984 (nachfolgend "Gesundheitsgesetz") bedarf einer Berufsausübungsbewilligung der Gesundheitsdirektion, wer unter eigener fachlicher Verantwortung berufsmässig oder gegen Entgelt (lit. a) "Krankheiten, Verletzungen und andere Störungen der körperlichen und seelischen Gesundheit feststellt und behandelt". Unter die Bewilligungspflicht fallen "die Berufe des Gesundheitswesens, namentlich die Medizinalberufe gemäss Artikel 25 und die anderen Berufe gemäss Artikel 38" (Art. 14 Abs. 2 Gesundheitsgesetz). Medizinalpersonen im Sinne von Art. 25 des Gesetzes sind die Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Apotheker und Hebammen, zu den "anderen Berufen" zählt Art. 38 Abs. 1 unter anderem die Physiotherapeuten.
Der Beruf des medizinischen Masseurs ist im Gesetz nicht erwähnt. Zwar kann der Regierungsrat durch Verordnung weitere Berufe des Gesundheitswesens der Bewilligungspflicht unterstellen (Art. 38 Abs. 3 Gesundheitsgesetz), doch hat er zugunsten der medizinischen Masseure von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht.
Damit ist im Kanton Bern die selbständig, d.h. unter eigener fachlicher Verantwortung, ausgeübte medizinische Massage den Physiotherapeuten vorbehalten (aufgrund von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 5 der Verordnung über die Physiotherapeutinnen und die Physiotherapeuten vom 4. Mai 1988).
X. erwarb nach einjährigem Besuch der Fachschule für medizinische Massage in St. Gallen (Tagesschule) und einjährigem Praktikum an der Solbadklinik Rheinfelden am 16. April 1981 das Diplom eines medizinischen Masseurs/Bademeisters.
Er arbeitete in der Folge von 1981 bis 1986 unter fachlicher Anleitung von Ärzten als medizinischer Masseur in der Bernischen Höhenklinik Heiligenschwendi. Daneben besuchte er verschiedene Weiterbildungskurse wie beispielsweise den Kurs für therapeutische Lymphdrainage am Lehrinstitut für Lymphologie an der Feldbergklinik in Deutschland.
Seit 1986 betreibt er eine eigene Massagepraxis in Steffisburg.
Am 20. September 1988 ersuchte X. die Gesundheitsdirektion des Kantons Bern, ihm die selbständige Ausübung des Berufs des medizinischen Masseurs im Kanton Bern zu bewilligen. Die Gesundheitsdirektion wies das Gesuch ab. Sie begründete dies damit, dass im Kanton Bern die selbständig ausgeübte medizinische Massage ausschliesslich den Physiotherapeuten vorbehalten sei und dass die vom Gesuchsteller absolvierte Ausbildung fachlich und vor allem hinsichtlich ihrer Dauer nicht der Ausbildung eines Physiotherapeuten entspreche.
Eine Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Bern blieb ohne Erfolg.
Mit Entscheid vom 5. November 1990 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die Beschwerde von X. ab. Das Gericht stufte die medizinische Massage als eine im Sinne von Art. 14 Abs. 1 lit. a Gesundheitsgesetz bewilligungspflichtige Heiltätigkeit ein und bejahte auch, dass das Gesundheitsgesetz eine genügende gesetzliche Grundlage enthalte, um die Handels- und Gewerbefreiheit der medizinischen Masseure zu beschränken. Es verwarf sodann mit ausführlicher Begründung die Einwände des Beschwerdeführers, wonach sich die Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit durch kein öffentliches Interesse rechtfertigen lasse und unverhältnismässig sei.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt X., das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern sei aufzuheben und es sei ihm die Bewilligung zur selbständigen Ausübung des Berufs eines medizinischen Masseurs zu erteilen. Er beruft sich auf eine Verletzung von Art. 31 BV.
Am 11. Dezember 1990 wurde der Anwalt des Beschwerdeführers von der Bundesgerichtskanzlei mit dem Formular "Kostenvorschuss" aufgefordert, bis spätestens am 16. Januar 1991 die Gerichtskosten sicherzustellen. Die Rubrik "Besondere Hinweise" des Formulars enthielt folgende Aufforderung:
Wir ersuchen Sie, uns innert gleicher Frist für das bundesgerichtliche Verfahren eine Vollmacht von ... zukommen zu lassen. Im Unterlassungsfalle würde das Bundesgericht gemäss Art. 30 Abs. 2 OG und Art. 20 Abs. 2 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG auf Ihre Beschwerde nicht eintreten.
Am 7. Februar 1991 - nach Ablauf der Frist - machte der Bundesgerichtsschreiber den Anwalt auf die Auflage vom 11. Dezember 1990 aufmerksam. Der Anwalt räumte ein, dass keine Vollmacht abgeschickt worden sei, er reichte aber am 8. Februar 1991 eine Vollmachtsurkunde nach. Gleichzeitig stellte er im Sinne von Art. 35 OG ein Gesuch um Wiederherstellung der Frist, welches er mit Eingabe vom 11. Februar 1991 noch ergänzte.
Die Justizdirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Bern beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern auf.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Gemäss Art. 29 Abs. 1 OG haben Parteivertreter eine Vollmacht zu den Akten zu legen (Satz 1); eine solche kann jederzeit nachgefordert werden (Satz 2). Es ist unbestritten, dass der Anwalt des Beschwerdeführers innert Frist keine Vollmacht für das staatsrechtliche Verfahren eingereicht hat, obwohl er im Formular "Kostenvorschuss" dazu aufgefordert wurde. Bei den kantonalen Akten befand sich jedoch bereits eine Vollmacht, ausgestellt auf dem offiziellen Formular des bernischen Anwaltsverbandes, die den Anwalt ermächtigt, den Beschwerdeführer "vor allen Behörden" zu vertreten und namentlich "Appellationen, Rekurse, Nichtigkeitsklagen und Beschwerden" sowie "Revisionen, Kassationen und Wiedereinsetzungen" einzulegen bzw. zu verlangen.
a) Eine solche Generalvollmacht genügt auch für das bundesgerichtliche Verfahren. Das muss, entgegen der Auffassung BIRCHMEIERS im Kommentar zur Bundesrechtspflege (N 2 zu Art. 29 OG, S. 30), auch für das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde gelten (in diesem Sinne auch POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, N 2.2.3 zu Art. 29, S. 155 f.; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 219 Anm. 55; HANS MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl., S. 59 N 85). Bei der staatsrechtlichen Beschwerde handelt es sich um ein Rechtsmittel, mit dem kassatorische Rügen vorgebracht werden können und das den Prozess in einem für die vertretene Partei günstigen Sinn beeinflussen kann. Vom Anwalt für die staatsrechtliche Beschwerde in jedem Fall eine spezielle Vollmacht zu verlangen, erweist sich daher als überflüssig und unangemessen (s. auch BGE 104 Ia 405 E. 4b, wonach es überspitzt formalistisch ist, von einem Anwalt, der seinen Klienten im ganzen Verfahren vertreten hat, noch eine spezielle Vollmacht zu verlangen). Es entspricht denn auch ständiger Praxis der beiden öffentlichrechtlichen Abteilungen, dass die für das kantonale Verfahren ausgestellte generelle Ermächtigung in der Regel als genügend angesehen wird.
b) Das bedeutet nicht, dass das Bundesgericht von einem Anwalt (oder irgendeinem Vertreter) keine Vollmacht nachfordern kann. Dieses Vorgehen rechtfertigt sich ohne weiteres, wenn Zweifel über den Umfang einer im kantonalen Verfahren ausgestellten Vollmacht bestehen, d.h. wenn fraglich ist, ob die vom Anwalt erhobene Beschwerde durch sie gedeckt sei. Eine Vollmacht ist aber auch einzuholen, wenn in der Beschwerde überhaupt nicht auf eine bei den kantonalen Akten befindliche Vollmacht hingewiesen wird; in einem solchen Fall kann nicht davon ausgegangen werden, der Anwalt sei zur Vertretung im bundesgerichtlichen Verfahren befugt. Die Einlegung einer speziellen (schriftlichen) Vollmacht ist ferner dann, wenn der Anwalt im kantonalen Verfahren aufgrund einer mündlich zu Protokoll erklärten oder konkludent erteilten Vollmacht zugelassen wurde, erforderlich. Eine schriftliche Vollmacht für das bundesgerichtliche Verfahren verlangt zwar nur der italienische Text von Art. 29 Abs. 1 OG ("procura scritta"), doch schreibt schon Art. 20 Abs. 2 BZP, auf den Art. 40 OG verweist, eine solche vor. (Zu den Ausnahmen, die es rechtfertigen, von dieser Regel abzuweichen, vgl. POUDRET, a.a.O., N 2.3 zu Art. 29, und BIRCHMEIER, a.a.O., N 3 zu Art. 29.) Schliesslich kann etwa auch bei leichtfertig oder trölerisch wirkenden Beschwerden eine spezielle Ermächtigung eingeholt werden; diese verschafft dem Gericht die Gewissheit, dass der Vertreter nicht selbständig, ohne Wissen der Partei, Prozesshandlungen vornimmt, die sich für sie nachteilig auswirken können.
c) Im vorliegenden Fall bestand indessen kein Grund, eine Spezialvollmacht einzuholen. Das wurde übersehen, als der Anwalt des Beschwerdeführers aufgefordert wurde, eine Vollmacht nachzureichen. Auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten, wäre daher durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt und würde eine allzu formalistische Interpretation von Art. 29 Abs. 1 OG darstellen. Es ist deshalb darüber hinwegzusehen, dass der Anwalt innert der ihm von der Bundesgerichtskanzlei gesetzten Frist keine Vollmacht eingereicht hat. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist einzutreten.
d) Damit kann offenbleiben, ob das Gesuch um Wiederherstellung der Frist für die Einreichung der Vollmacht gemäss Art. 35 Abs. 1 OG begründet ist. Es braucht auch nicht geprüft zu werden, ob es zulässig war, auf dem Formular "Kostenvorschuss" eine Vollmacht zu verlangen, oder ob hierfür der Anwalt speziell hätte aufgefordert werden müssen, wie der Beschwerdeführer geltend macht.
2. Der Beschwerdeführer beruft sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit. Unter dem Schutz des Art. 31 BV steht jede gewerbsmässig ausgeübte, privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder Erwerbseinkommens dient (BGE 116 Ia 121 E. 3), somit auch die Tätigkeit eines medizinischen Masseurs.
Art. 31 Abs. 1 BV gewährleistet im Rahmen der Bundesverfassung und der auf ihr beruhenden Gesetzgebung die Handels- und Gewerbefreiheit, behält jedoch in Abs. 2 kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben vor. Solche Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (BGE 116 Ia 121 E. 3, BGE 115 Ia 121 E. 2b und dort zitierte Entscheide) sowie der Rechtsgleichheit (BGE 112 Ia 34, BGE 91 I 462 E. 3) wahren. Unzulässig sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen. Zulässig sind dagegen andere im öffentlichen Interesse begründete Massnahmen, namentlich polizeilich motivierte Eingriffe. Dazu gehören auch Massnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit (BGE 116 Ia 121 f. E. 3 mit Hinweisen).
3. Gemäss Art. 14 Abs. 1 des bernischen Gesundheitsgesetzes bedarf einer Berufsausübungsbewilligung, wer unter eigener fachlicher Verantwortung berufsmässig oder gegen Entgelt (lit. a) "Krankheiten, Verletzungen und andere Störungen der körperlichen und seelischen Gesundheit feststellt und behandelt". Damit enthält das Gesundheitsgesetz eine gesetzliche Grundlage, um die selbständige, d.h. unter eigener fachlicher Verantwortung, ausgeübte medizinische Massage bewilligungspflichtig zu erklären. Das ist unbestritten.
Ob das Gesundheitsgesetz auch eine genügende gesetzliche Grundlage enthält, um die selbständige Ausübung des Berufs eines medizinischen Masseurs den Physiotherapeuten vorzubehalten, ist fraglich. (Art. 38 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes erwähnt zwar nur die Physiotherapeuten, nicht auch die medizinischen Masseure, behält aber in Abs. 3 ausdrücklich "weitere Berufe" vor, die der Regierungsrat durch Verordnung der Bewilligungspflicht unterstellen kann.) Die Frage braucht hier jedoch nicht entschieden zu werden, denn eine eigentliche Rüge erhebt der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang nicht.
4. Der Beschwerdeführer macht vielmehr geltend, wenn es keine gesundheitspolizeilichen Gründe gebe, den medizinischen Masseuren die selbständige Berufsausübung zu verbieten, dann sei die vom Verwaltungsgericht geschützte kantonale Regelung, welche diese Tätigkeit den ausgebildeten Physiotherapeuten vorbehalte, eine unverhältnismässige Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit. Der Beschwerdeführer beruft sich damit auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und zumindest sinngemäss auf das Erfordernis des überwiegenden öffentlichen Interesses.
a) Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit von Verwaltungsmassnahmen, die die Handels- und Gewerbefreiheit einschränken, dürfen Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben, die ein Kanton gestützt auf Art. 31 Abs. 2 BV erlassen kann, nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um den gewerbepolizeilichen Zweck zu erfüllen, durch den sie gedeckt sind: Sie müssen das richtige Mittel zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Zieles sein und es erlauben, dieses unter möglichster Schonung der Freiheit des Einzelnen zu erreichen; das gesteckte Ziel muss zudem in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Erlangung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, stehen (BGE 109 Ia 37 E. 4 mit Verweisung).
Auf dem Gebiet der beruflichen Fähigkeitsausweise kommt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit und Notwendigkeit die Bedeutung zu, vor unnötigen und übertriebenen (vielfach standespolitisch motivierten) Erfordernissen zu bewahren, aber auch, dem Schutzbedürfnis des Publikums wirksam Rechnung zu tragen (FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 89). Das gilt namentlich für das Gesundheitswesen im weitesten Sinn. Einerseits geht es darum, vor - in diesem Bereich nicht seltenen - standespolitischen Überlegungen (wie die wirtschaftliche Sicherung von Angehörigen bestimmter Berufe) zu schützen. Solche Motive dürfen nicht dazu führen, dass durch unverhältnismässige Anforderungen an die Befähigung oder an den Fähigkeitsausweis einzelne Angehörige dieser Berufe von der selbständigen Berufsausübung praktisch ausgeschlossen werden. Anderseits muss den berechtigten öffentlichen Interessen, dass in diesem Bereich nur fähige Personen tätig sind, Rechnung getragen werden (BGE 112 Ia 325 ff. und Hinweise, vgl. auch BGE 116 Ia 123 ff.).
b) Der medizinische Masseur übt einen nichtärztlichen Heilberuf mit physiotherapeutischen Mitteln aus. Im Gegensatz zum Physiotherapeuten beschränkt sich der medizinische Masseur auf passive Therapiemassnahmen, wie die Heilmassage, die Elektrotherapie, die Hydrotherapie usw. Demgegenüber betreibt der Physiotherapeut auch die aktive Therapie, d.h. die Heilgymnastik. Die medizinische Massage beschränkt sich somit auf einen Teilbereich der Physiotherapie. Das ist zwischen den Parteien nicht streitig. Es kann aber nicht gesagt werden, der medizinische Masseur sei ein "schlechterer" Physiotherapeut. Der Physiotherapeut verfügt auf dem Gebiet der passiven Therapie über keine umfassendere oder gründlichere Ausbildung als der medizinische Masseur. Die Ausbildung des Physiotherapeuten dauert zurzeit drei Jahre, jene des medizinischen Masseurs zwei Jahre. Das hängt, wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid dargelegt hat, damit zusammen, dass der Physiotherapeut zusätzlich die aktive Therapie beherrschen muss. Ist danach aber ein medizinischer Masseur für die von ihm ausgeübte Tätigkeit, die passive Therapie, ebensogut ausgebildet wie ein Physiotherapeut, so ist nicht einzusehen, weshalb die selbständige Ausübung dieser Tätigkeit den Physiotherapeuten vorbehalten werden muss. Mit gesundheitspolizeilichen Gründen lässt sich diese Regelung jedenfalls nicht rechtfertigen.
Das bestätigt auch der Bericht, den der Regierungsrat zur Frage der Zulassung der medizinischen Masseure zur selbständigen Berufsausübung beim Sanitätskollegium des Kantons Bern eingeholt hat. Die aus Ärzten zusammengesetzte und von einem Vertreter der medizinischen Fakultät präsidierte medizinische Sektion (des Sanitätskollegiums) stellt darin fest, aufgrund seiner Ausbildung sei der medizinische Masseur durchaus fähig, die medizinische Massage unter eigener fachlicher Verantwortung auszuüben. Er könne selbständig beurteilen, wann ein Patient einer anderen medizinischen Fachstelle zu überweisen sei, und er sei ebensogut wie ein Physiotherapeut in der Lage, bei auftretenden Komplikationen richtig zu reagieren; aus medizinischen Gründen müsse die selbständige Ausübung des Berufs nicht von der Zusatzausbildung als Physiotherapeut abhängig gemacht werden. Es genüge, wenn der medizinische Masseur zusätzlich zur zweijährigen Ausbildung zwei Jahre praktische Ausbildung an einer anerkannten ärztlichen Ausbildungsstätte genossen habe.
Das Sanitätskollegium befürwortet deshalb die Zulassung medizinischer Masseure zur selbständigen Berufsausübung, sofern diese Tätigkeit (gleich wie die selbständige Ausübung der Physiotherapie, vgl. Art. 2 Abs. 3 der entsprechenden Verordnung vom 4. Mai 1988) auf Zuweisung eines Arztes erfolgt. Auf diese Meinungsäusserung von Fachleuten kann abgestellt werden. Auch die kantonalen Instanzen haben dem Gutachten nichts entgegenzusetzen.
c) Es ist im übrigen unbestritten, dass der Beschwerdeführer über eine genügende theoretische und praktische Ausbildung verfügt, um seinen Beruf selbständig ausüben zu können.
Die Ausbildung an der vom Beschwerdeführer besuchten Fachschule für medizinische Massage in St. Gallen steht auf hohem theoretischem Niveau und ist der Ausbildung an ausländischen Anstalten "mindestens ebenbürtig", wie aus dem erwähnten Bericht des Sanitätskollegiums hervorgeht. Das zeigt auch eine Durchsicht des Ausbildungsprogramms, Stoffplans, Prüfungsreglements und der Promotionsordnung dieser Schule.
Im Rahmen von Vorarbeiten, welche die gesamtschweizerische Anerkennung des Berufs des medizinischen Masseurs zum Ziele hatten, erarbeitete die Schweizerische Sanitätsdirektorenkonferenz im Jahre 1980 einen Entwurf für die "Regelung des Berufs des medizinischen Masseurs". Die Ausbildung an der Fachschule für medizinische Massage in St. Gallen entspricht sowohl hinsichtlich ihrer Dauer (24 Monate mit insgesamt rund 3300 Unterrichts- und Praktikumsstunden) als auch hinsichtlich des vermittelten Wissens (Fächerkatalog) im wesentlichen den in diesem Entwurf aufgestellten Richtlinien.
d) Im Lichte dieser Erwägungen kann dem Beschwerdeführer die selbständige Ausübung des Berufs des medizinischen Masseurs aus gesundheitspolizeilichen Gründen nicht verboten oder von einer Zusatzausbildung als Physiotherapeut abhängig gemacht werden. Auch das Verwaltungsgericht begründet seinen Entscheid nicht mit Erwägungen gesundheitspolizeilicher Natur; es weist darin vielmehr ausdrücklich auf das Gutachten des Sanitätskollegiums hin, dessen Schlussfolgerungen es nicht in Zweifel zieht.
5. Das Verwaltungsgericht rechtfertigt seinen Entscheid, den Beschwerdeführer nicht zur selbständigen Berufsausübung zuzulassen, vielmehr damit, eine weitere Spezialisierung im Bereich der medizinischen Hilfsberufe liege nicht im öffentlichen Interesse. Sie führe nicht zu einem verbesserten Leistungsangebot. Das Verwaltungsgericht befürchtet zudem, die Anerkennung selbständig tätiger medizinischer Masseure würde zu einer weiteren Kostensteigerung im Gesundheitswesen führen und die Kontrolle über die medizinischen Hilfsberufe zusätzlich erschweren. Demgegenüber wendet der Beschwerdeführer ein, mit diesen Argumenten könne die selbständige Berufsausübung nicht verboten werden; aus der Handels- und Gewerbefreiheit folge auch das Recht zur Spezialisierung.
a) Unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit von Verwaltungsmassnahmen ist ein Gemeinwesen nicht grundsätzlich gehalten, für alle möglichen Berufe oder Berufszweige Teilbewilligungen vorzusehen. Es darf sich auf die Einführung einer allgemeinen Bewilligung beschränken und deren Erteilung von der Fachkunde abhängig machen, wenn das öffentliche Interesse dies verlangt und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit dem nicht entgegensteht. Das trifft im Gesundheitswesen namentlich dann zu, wenn sich eine einfache Tätigkeit von riskanten Tätigkeiten nicht leicht unterscheiden lässt und zum Schutze der Gesundheit der Patienten eine Teilbewilligung mit weniger weitgehenden fachlichen Anforderungen sich nicht rechtfertigen lässt. So hat das Bundesgericht ein kantonales Verbot der selbständigen Ausübung des Berufs der Dentalhygienikerin angesichts gesundheitlicher Komplikationen, die bei bestimmten Tätigkeiten auftreten können und für deren Behandlung die Dentalhygienikerin nicht ausgebildet ist, unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit nicht beanstandet (BGE 116 Ia 124 ff. E. 6). Das Verwaltungsgericht verweist sodann auf das (nicht publizierte) Urteil L. vom 18. November 1988, wo das Bundesgericht ein Verbot für das Anpassen von Zahnprothesen durch Zahnprothetiker angesichts der zahnmedizinischen Kenntnisse, welche gewisse Arbeiten im Munde des Patienten erfordern, nicht als verfassungswidrig bezeichnet hat. Anders ist jedoch zu entscheiden, wenn sich in klarer und praktikabler Weise ein Tätigkeitsgebiet abgrenzen lässt, für das sich aufdrängt, geringere Anforderungen an die fachliche Befähigung zu stellen (BGE 112 Ia 322 ff.).
b) Das Verwaltungsgericht führt aus, für die Anerkennung selbständig tätiger medizinischer Masseure bestehe keine Notwendigkeit. Dieser Beruf sei sehr spezialisiert. Übersichtlichkeit im Bereich der medizinischen Hilfsberufe sowie eine Beschränkung der selbständigen Berufsausübung auf in sich geschlossene, eine Einheit bildende Fachbereiche liege im öffentlichen Interesse.
Mit dieser Begründung kann den medizinischen Masseuren die selbständige Berufsausübung jedoch nicht untersagt werden. Zwar ist für die selbständige Ausübung des Berufs nicht schon deshalb eine Teilbewilligung vorzusehen, weil ein Lehrgang absolviert wurde. Entscheidend dafür ist vielmehr, dass es sich um einen in der Schweiz verbreiteten Heilberuf mit klar umschriebenem Tätigkeitsgebiet und eigenem Berufsbild handelt, wie aus dem bereits erwähnten Bericht der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz erhellt. Es gibt spezielle Institute, an denen der Beruf erlernt werden kann (in der Schweiz die Fachschule für medizinische Massage in St. Gallen), und Berufsverbände, welche die Wahrung der beruflichen Interessen der medizinischen Masseure bezwecken (z.B. den Verein Arbeitsgemeinschaft für Physikalische Therapie oder den Verband diplomierter Masseure der Schweiz). Bereits im Jahre 1919 wurde in der Schweiz der Verband diplomierter Masseure und Masseurinnen gegründet. Es scheint, dass demgegenüber der Beruf des Physiotherapeuten erst später aus dem Beruf des medizinischen Masseurs/Bademeisters hervorgegangen ist, wie der Beschwerdeführer geltend macht.
Wegen der Bedeutung des Berufes gibt es Schulen, an denen dieser erlernt werden kann, und arbeitet die Schweizerische Sanitätsdirektorenkonferenz auf seine gesamtschweizerische Anerkennung hin. Wie aus dem vom Verwaltungsgericht beim Zentralsekretariat der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz eingeholten Bericht hervorgeht, erteilen bereits zehn Kantone medizinischen Masseuren die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung und zwei weitere Kantone gestatten diese Tätigkeit auch ohne Bewilligung (Stand August 1990). Medizinische Masseure werden zudem an öffentlichen Spitälern eingesetzt, jedenfalls im Kanton Bern. Diese Möglichkeit sieht Art. 4 Abs. 2 der Verordnung des Kantons Bern über die Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten vom 4. Mai 1988 ausdrücklich vor, "um die physiotherapeutische Versorgung in Spitälern zu gewährleisten". Mit dem Argument, der Beruf des medizinischen Masseurs sei nicht regelungsbedürftig oder für dessen Anerkennung bestehe kein Bedürfnis, ist der angefochtene Entscheid daher nicht zu begründen.
c) Das Verwaltungsgericht bringt weiter vor, die Anerkennung selbständig tätiger medizinischer Masseure führe zu keinem qualitativ verbesserten Behandlungsangebot, da es sich bei der medizinischen Massage bloss um eine Spezialisierung im Sinne einer Beschränkung auf einen Teilbereich der physikalischen Therapie handle. Das mag zutreffen, doch hat umgekehrt die selbständig ausgeübte medizinische Massage keine Verschlechterung des Therapieangebots zur Folge. Unter dem Gesichtspunkt der die Bewilligungspflicht rechtfertigenden gesundheitspolizeilichen Gründe muss es genügen, dass die fachliche Ausbildung für die Ausübung der in Frage stehenden Tätigkeit ausreicht.
d) Ebensowenig rechtfertigen die vom Verwaltungsgericht angeführten Gründe der Kosteneindämmung im Gesundheitswesen eine andere Lösung. Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass die selbständige Ausübung der medizinischen Massage im Kanton Bern gleich wie die selbständige Physiotherapie nur auf Zuweisung eines Arztes (oder Chiropraktors, vgl. Art. 2 Abs. 3 Verordnung über die Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten) hin erfolgen dürfte. Ob gesundheitspolizeiliche Gründe für diese Auffassung sprechen, braucht hier nicht entschieden zu werden, weil es nicht gerügt wird; auch der Beschwerdeführer geht davon aus, dass der Heilmassage stets eine ärztliche Diagnose vorauszugehen habe, und er erklärt sich mit einer entsprechenden Präzisierung der Bewilligung ausdrücklich einverstanden. Dann ist es aber am behandelnden Arzt zu entscheiden, ob eine medizinische Massage genügt oder ob von Anfang an eine (umfassendere) Physiotherapie ins Auge gefasst werden muss. Spricht der Patient auf die Behandlung nicht an, so muss sich der Arzt erneut überlegen, welche andere Behandlung helfen könnte. Die Tätigkeit des medizinischen Masseurs neben jener des Physiotherapeuten führt aber zu keinen zusätzlichen Kosten.
e) Das Verwaltungsgericht sucht seinen Entscheid schliesslich damit zu stützen, dass die Anerkennung des Berufs des medizinischen Masseurs mit einem unverhältnismässigen Kontrollaufwand durch den Staat verbunden wäre. Die Frage der Überwachung durch den Staat stellt sich indes bei den anderen medizinischen Berufen und Hilfsberufen in gleicher oder ähnlicher Weise. Dass die Kontrolle beim medizinischen Masseur im Vergleich zu anderen Berufen des Gesundheitswesens ausserordentliche Probleme aufwerfen würde, wird von den kantonalen Behörden nicht behauptet. Sie machen auch nicht geltend, die Tätigkeit der medizinischen Massage lasse sich nicht genügend klar umschreiben oder die Grenzen zur Physiotherapie seien fliessend. Abgesehen davon wäre es am Staat, in einem solchen Fall die erforderlichen Richtlinien für die selbständige Berufsausübung aufzustellen. Auf jeden Fall müsste ein vollständiges Verbot der selbständigen Berufsausübung für die Durchsetzung der Kontrolle der medizinischen Massage als unverhältnismässiges Mittel bezeichnet werden. | de | Vollmacht; Handels- und Gewerbefreiheit; selbständige Ausübung des Berufs eines medizinischen Masseurs. 1. Eine generelle Vollmacht zur Wahrung aller Interessen des Vertretenen gilt auch für das bundesgerichtliche Verfahren (Art. 29 Abs. 1 OG; E. 1).
2. Die gewerbsmässig ausgeübte, privatwirtschaftliche Tätigkeit eines medizinischen Masseurs steht unter dem Schutz der Handels- und Gewerbefreiheit (E. 2).
3. Die Regelung im Kanton Bern, wonach die selbständig ausgeübte medizinische Massage den Physiotherapeuten vorbehalten ist, lässt sich mit gesundheitspolizeilichen Gründen nicht rechtfertigen (E. 4). Unzulässige Motive für eine Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit (E. 5a-e). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-440%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,769 | 117 Ia 440 | 117 Ia 440
Sachverhalt ab Seite 441
Gemäss Art. 14 Abs. 1 des bernischen Gesundheitsgesetzes vom 2. Dezember 1984 (nachfolgend "Gesundheitsgesetz") bedarf einer Berufsausübungsbewilligung der Gesundheitsdirektion, wer unter eigener fachlicher Verantwortung berufsmässig oder gegen Entgelt (lit. a) "Krankheiten, Verletzungen und andere Störungen der körperlichen und seelischen Gesundheit feststellt und behandelt". Unter die Bewilligungspflicht fallen "die Berufe des Gesundheitswesens, namentlich die Medizinalberufe gemäss Artikel 25 und die anderen Berufe gemäss Artikel 38" (Art. 14 Abs. 2 Gesundheitsgesetz). Medizinalpersonen im Sinne von Art. 25 des Gesetzes sind die Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Apotheker und Hebammen, zu den "anderen Berufen" zählt Art. 38 Abs. 1 unter anderem die Physiotherapeuten.
Der Beruf des medizinischen Masseurs ist im Gesetz nicht erwähnt. Zwar kann der Regierungsrat durch Verordnung weitere Berufe des Gesundheitswesens der Bewilligungspflicht unterstellen (Art. 38 Abs. 3 Gesundheitsgesetz), doch hat er zugunsten der medizinischen Masseure von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht.
Damit ist im Kanton Bern die selbständig, d.h. unter eigener fachlicher Verantwortung, ausgeübte medizinische Massage den Physiotherapeuten vorbehalten (aufgrund von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 5 der Verordnung über die Physiotherapeutinnen und die Physiotherapeuten vom 4. Mai 1988).
X. erwarb nach einjährigem Besuch der Fachschule für medizinische Massage in St. Gallen (Tagesschule) und einjährigem Praktikum an der Solbadklinik Rheinfelden am 16. April 1981 das Diplom eines medizinischen Masseurs/Bademeisters.
Er arbeitete in der Folge von 1981 bis 1986 unter fachlicher Anleitung von Ärzten als medizinischer Masseur in der Bernischen Höhenklinik Heiligenschwendi. Daneben besuchte er verschiedene Weiterbildungskurse wie beispielsweise den Kurs für therapeutische Lymphdrainage am Lehrinstitut für Lymphologie an der Feldbergklinik in Deutschland.
Seit 1986 betreibt er eine eigene Massagepraxis in Steffisburg.
Am 20. September 1988 ersuchte X. die Gesundheitsdirektion des Kantons Bern, ihm die selbständige Ausübung des Berufs des medizinischen Masseurs im Kanton Bern zu bewilligen. Die Gesundheitsdirektion wies das Gesuch ab. Sie begründete dies damit, dass im Kanton Bern die selbständig ausgeübte medizinische Massage ausschliesslich den Physiotherapeuten vorbehalten sei und dass die vom Gesuchsteller absolvierte Ausbildung fachlich und vor allem hinsichtlich ihrer Dauer nicht der Ausbildung eines Physiotherapeuten entspreche.
Eine Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Bern blieb ohne Erfolg.
Mit Entscheid vom 5. November 1990 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die Beschwerde von X. ab. Das Gericht stufte die medizinische Massage als eine im Sinne von Art. 14 Abs. 1 lit. a Gesundheitsgesetz bewilligungspflichtige Heiltätigkeit ein und bejahte auch, dass das Gesundheitsgesetz eine genügende gesetzliche Grundlage enthalte, um die Handels- und Gewerbefreiheit der medizinischen Masseure zu beschränken. Es verwarf sodann mit ausführlicher Begründung die Einwände des Beschwerdeführers, wonach sich die Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit durch kein öffentliches Interesse rechtfertigen lasse und unverhältnismässig sei.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt X., das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern sei aufzuheben und es sei ihm die Bewilligung zur selbständigen Ausübung des Berufs eines medizinischen Masseurs zu erteilen. Er beruft sich auf eine Verletzung von Art. 31 BV.
Am 11. Dezember 1990 wurde der Anwalt des Beschwerdeführers von der Bundesgerichtskanzlei mit dem Formular "Kostenvorschuss" aufgefordert, bis spätestens am 16. Januar 1991 die Gerichtskosten sicherzustellen. Die Rubrik "Besondere Hinweise" des Formulars enthielt folgende Aufforderung:
Wir ersuchen Sie, uns innert gleicher Frist für das bundesgerichtliche Verfahren eine Vollmacht von ... zukommen zu lassen. Im Unterlassungsfalle würde das Bundesgericht gemäss Art. 30 Abs. 2 OG und Art. 20 Abs. 2 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG auf Ihre Beschwerde nicht eintreten.
Am 7. Februar 1991 - nach Ablauf der Frist - machte der Bundesgerichtsschreiber den Anwalt auf die Auflage vom 11. Dezember 1990 aufmerksam. Der Anwalt räumte ein, dass keine Vollmacht abgeschickt worden sei, er reichte aber am 8. Februar 1991 eine Vollmachtsurkunde nach. Gleichzeitig stellte er im Sinne von Art. 35 OG ein Gesuch um Wiederherstellung der Frist, welches er mit Eingabe vom 11. Februar 1991 noch ergänzte.
Die Justizdirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Bern beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern auf.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Gemäss Art. 29 Abs. 1 OG haben Parteivertreter eine Vollmacht zu den Akten zu legen (Satz 1); eine solche kann jederzeit nachgefordert werden (Satz 2). Es ist unbestritten, dass der Anwalt des Beschwerdeführers innert Frist keine Vollmacht für das staatsrechtliche Verfahren eingereicht hat, obwohl er im Formular "Kostenvorschuss" dazu aufgefordert wurde. Bei den kantonalen Akten befand sich jedoch bereits eine Vollmacht, ausgestellt auf dem offiziellen Formular des bernischen Anwaltsverbandes, die den Anwalt ermächtigt, den Beschwerdeführer "vor allen Behörden" zu vertreten und namentlich "Appellationen, Rekurse, Nichtigkeitsklagen und Beschwerden" sowie "Revisionen, Kassationen und Wiedereinsetzungen" einzulegen bzw. zu verlangen.
a) Eine solche Generalvollmacht genügt auch für das bundesgerichtliche Verfahren. Das muss, entgegen der Auffassung BIRCHMEIERS im Kommentar zur Bundesrechtspflege (N 2 zu Art. 29 OG, S. 30), auch für das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde gelten (in diesem Sinne auch POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, N 2.2.3 zu Art. 29, S. 155 f.; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 219 Anm. 55; HANS MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl., S. 59 N 85). Bei der staatsrechtlichen Beschwerde handelt es sich um ein Rechtsmittel, mit dem kassatorische Rügen vorgebracht werden können und das den Prozess in einem für die vertretene Partei günstigen Sinn beeinflussen kann. Vom Anwalt für die staatsrechtliche Beschwerde in jedem Fall eine spezielle Vollmacht zu verlangen, erweist sich daher als überflüssig und unangemessen (s. auch BGE 104 Ia 405 E. 4b, wonach es überspitzt formalistisch ist, von einem Anwalt, der seinen Klienten im ganzen Verfahren vertreten hat, noch eine spezielle Vollmacht zu verlangen). Es entspricht denn auch ständiger Praxis der beiden öffentlichrechtlichen Abteilungen, dass die für das kantonale Verfahren ausgestellte generelle Ermächtigung in der Regel als genügend angesehen wird.
b) Das bedeutet nicht, dass das Bundesgericht von einem Anwalt (oder irgendeinem Vertreter) keine Vollmacht nachfordern kann. Dieses Vorgehen rechtfertigt sich ohne weiteres, wenn Zweifel über den Umfang einer im kantonalen Verfahren ausgestellten Vollmacht bestehen, d.h. wenn fraglich ist, ob die vom Anwalt erhobene Beschwerde durch sie gedeckt sei. Eine Vollmacht ist aber auch einzuholen, wenn in der Beschwerde überhaupt nicht auf eine bei den kantonalen Akten befindliche Vollmacht hingewiesen wird; in einem solchen Fall kann nicht davon ausgegangen werden, der Anwalt sei zur Vertretung im bundesgerichtlichen Verfahren befugt. Die Einlegung einer speziellen (schriftlichen) Vollmacht ist ferner dann, wenn der Anwalt im kantonalen Verfahren aufgrund einer mündlich zu Protokoll erklärten oder konkludent erteilten Vollmacht zugelassen wurde, erforderlich. Eine schriftliche Vollmacht für das bundesgerichtliche Verfahren verlangt zwar nur der italienische Text von Art. 29 Abs. 1 OG ("procura scritta"), doch schreibt schon Art. 20 Abs. 2 BZP, auf den Art. 40 OG verweist, eine solche vor. (Zu den Ausnahmen, die es rechtfertigen, von dieser Regel abzuweichen, vgl. POUDRET, a.a.O., N 2.3 zu Art. 29, und BIRCHMEIER, a.a.O., N 3 zu Art. 29.) Schliesslich kann etwa auch bei leichtfertig oder trölerisch wirkenden Beschwerden eine spezielle Ermächtigung eingeholt werden; diese verschafft dem Gericht die Gewissheit, dass der Vertreter nicht selbständig, ohne Wissen der Partei, Prozesshandlungen vornimmt, die sich für sie nachteilig auswirken können.
c) Im vorliegenden Fall bestand indessen kein Grund, eine Spezialvollmacht einzuholen. Das wurde übersehen, als der Anwalt des Beschwerdeführers aufgefordert wurde, eine Vollmacht nachzureichen. Auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten, wäre daher durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt und würde eine allzu formalistische Interpretation von Art. 29 Abs. 1 OG darstellen. Es ist deshalb darüber hinwegzusehen, dass der Anwalt innert der ihm von der Bundesgerichtskanzlei gesetzten Frist keine Vollmacht eingereicht hat. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist einzutreten.
d) Damit kann offenbleiben, ob das Gesuch um Wiederherstellung der Frist für die Einreichung der Vollmacht gemäss Art. 35 Abs. 1 OG begründet ist. Es braucht auch nicht geprüft zu werden, ob es zulässig war, auf dem Formular "Kostenvorschuss" eine Vollmacht zu verlangen, oder ob hierfür der Anwalt speziell hätte aufgefordert werden müssen, wie der Beschwerdeführer geltend macht.
2. Der Beschwerdeführer beruft sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit. Unter dem Schutz des Art. 31 BV steht jede gewerbsmässig ausgeübte, privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder Erwerbseinkommens dient (BGE 116 Ia 121 E. 3), somit auch die Tätigkeit eines medizinischen Masseurs.
Art. 31 Abs. 1 BV gewährleistet im Rahmen der Bundesverfassung und der auf ihr beruhenden Gesetzgebung die Handels- und Gewerbefreiheit, behält jedoch in Abs. 2 kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben vor. Solche Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (BGE 116 Ia 121 E. 3, BGE 115 Ia 121 E. 2b und dort zitierte Entscheide) sowie der Rechtsgleichheit (BGE 112 Ia 34, BGE 91 I 462 E. 3) wahren. Unzulässig sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen. Zulässig sind dagegen andere im öffentlichen Interesse begründete Massnahmen, namentlich polizeilich motivierte Eingriffe. Dazu gehören auch Massnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit (BGE 116 Ia 121 f. E. 3 mit Hinweisen).
3. Gemäss Art. 14 Abs. 1 des bernischen Gesundheitsgesetzes bedarf einer Berufsausübungsbewilligung, wer unter eigener fachlicher Verantwortung berufsmässig oder gegen Entgelt (lit. a) "Krankheiten, Verletzungen und andere Störungen der körperlichen und seelischen Gesundheit feststellt und behandelt". Damit enthält das Gesundheitsgesetz eine gesetzliche Grundlage, um die selbständige, d.h. unter eigener fachlicher Verantwortung, ausgeübte medizinische Massage bewilligungspflichtig zu erklären. Das ist unbestritten.
Ob das Gesundheitsgesetz auch eine genügende gesetzliche Grundlage enthält, um die selbständige Ausübung des Berufs eines medizinischen Masseurs den Physiotherapeuten vorzubehalten, ist fraglich. (Art. 38 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes erwähnt zwar nur die Physiotherapeuten, nicht auch die medizinischen Masseure, behält aber in Abs. 3 ausdrücklich "weitere Berufe" vor, die der Regierungsrat durch Verordnung der Bewilligungspflicht unterstellen kann.) Die Frage braucht hier jedoch nicht entschieden zu werden, denn eine eigentliche Rüge erhebt der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang nicht.
4. Der Beschwerdeführer macht vielmehr geltend, wenn es keine gesundheitspolizeilichen Gründe gebe, den medizinischen Masseuren die selbständige Berufsausübung zu verbieten, dann sei die vom Verwaltungsgericht geschützte kantonale Regelung, welche diese Tätigkeit den ausgebildeten Physiotherapeuten vorbehalte, eine unverhältnismässige Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit. Der Beschwerdeführer beruft sich damit auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und zumindest sinngemäss auf das Erfordernis des überwiegenden öffentlichen Interesses.
a) Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit von Verwaltungsmassnahmen, die die Handels- und Gewerbefreiheit einschränken, dürfen Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben, die ein Kanton gestützt auf Art. 31 Abs. 2 BV erlassen kann, nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um den gewerbepolizeilichen Zweck zu erfüllen, durch den sie gedeckt sind: Sie müssen das richtige Mittel zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Zieles sein und es erlauben, dieses unter möglichster Schonung der Freiheit des Einzelnen zu erreichen; das gesteckte Ziel muss zudem in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Erlangung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, stehen (BGE 109 Ia 37 E. 4 mit Verweisung).
Auf dem Gebiet der beruflichen Fähigkeitsausweise kommt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit und Notwendigkeit die Bedeutung zu, vor unnötigen und übertriebenen (vielfach standespolitisch motivierten) Erfordernissen zu bewahren, aber auch, dem Schutzbedürfnis des Publikums wirksam Rechnung zu tragen (FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 89). Das gilt namentlich für das Gesundheitswesen im weitesten Sinn. Einerseits geht es darum, vor - in diesem Bereich nicht seltenen - standespolitischen Überlegungen (wie die wirtschaftliche Sicherung von Angehörigen bestimmter Berufe) zu schützen. Solche Motive dürfen nicht dazu führen, dass durch unverhältnismässige Anforderungen an die Befähigung oder an den Fähigkeitsausweis einzelne Angehörige dieser Berufe von der selbständigen Berufsausübung praktisch ausgeschlossen werden. Anderseits muss den berechtigten öffentlichen Interessen, dass in diesem Bereich nur fähige Personen tätig sind, Rechnung getragen werden (BGE 112 Ia 325 ff. und Hinweise, vgl. auch BGE 116 Ia 123 ff.).
b) Der medizinische Masseur übt einen nichtärztlichen Heilberuf mit physiotherapeutischen Mitteln aus. Im Gegensatz zum Physiotherapeuten beschränkt sich der medizinische Masseur auf passive Therapiemassnahmen, wie die Heilmassage, die Elektrotherapie, die Hydrotherapie usw. Demgegenüber betreibt der Physiotherapeut auch die aktive Therapie, d.h. die Heilgymnastik. Die medizinische Massage beschränkt sich somit auf einen Teilbereich der Physiotherapie. Das ist zwischen den Parteien nicht streitig. Es kann aber nicht gesagt werden, der medizinische Masseur sei ein "schlechterer" Physiotherapeut. Der Physiotherapeut verfügt auf dem Gebiet der passiven Therapie über keine umfassendere oder gründlichere Ausbildung als der medizinische Masseur. Die Ausbildung des Physiotherapeuten dauert zurzeit drei Jahre, jene des medizinischen Masseurs zwei Jahre. Das hängt, wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid dargelegt hat, damit zusammen, dass der Physiotherapeut zusätzlich die aktive Therapie beherrschen muss. Ist danach aber ein medizinischer Masseur für die von ihm ausgeübte Tätigkeit, die passive Therapie, ebensogut ausgebildet wie ein Physiotherapeut, so ist nicht einzusehen, weshalb die selbständige Ausübung dieser Tätigkeit den Physiotherapeuten vorbehalten werden muss. Mit gesundheitspolizeilichen Gründen lässt sich diese Regelung jedenfalls nicht rechtfertigen.
Das bestätigt auch der Bericht, den der Regierungsrat zur Frage der Zulassung der medizinischen Masseure zur selbständigen Berufsausübung beim Sanitätskollegium des Kantons Bern eingeholt hat. Die aus Ärzten zusammengesetzte und von einem Vertreter der medizinischen Fakultät präsidierte medizinische Sektion (des Sanitätskollegiums) stellt darin fest, aufgrund seiner Ausbildung sei der medizinische Masseur durchaus fähig, die medizinische Massage unter eigener fachlicher Verantwortung auszuüben. Er könne selbständig beurteilen, wann ein Patient einer anderen medizinischen Fachstelle zu überweisen sei, und er sei ebensogut wie ein Physiotherapeut in der Lage, bei auftretenden Komplikationen richtig zu reagieren; aus medizinischen Gründen müsse die selbständige Ausübung des Berufs nicht von der Zusatzausbildung als Physiotherapeut abhängig gemacht werden. Es genüge, wenn der medizinische Masseur zusätzlich zur zweijährigen Ausbildung zwei Jahre praktische Ausbildung an einer anerkannten ärztlichen Ausbildungsstätte genossen habe.
Das Sanitätskollegium befürwortet deshalb die Zulassung medizinischer Masseure zur selbständigen Berufsausübung, sofern diese Tätigkeit (gleich wie die selbständige Ausübung der Physiotherapie, vgl. Art. 2 Abs. 3 der entsprechenden Verordnung vom 4. Mai 1988) auf Zuweisung eines Arztes erfolgt. Auf diese Meinungsäusserung von Fachleuten kann abgestellt werden. Auch die kantonalen Instanzen haben dem Gutachten nichts entgegenzusetzen.
c) Es ist im übrigen unbestritten, dass der Beschwerdeführer über eine genügende theoretische und praktische Ausbildung verfügt, um seinen Beruf selbständig ausüben zu können.
Die Ausbildung an der vom Beschwerdeführer besuchten Fachschule für medizinische Massage in St. Gallen steht auf hohem theoretischem Niveau und ist der Ausbildung an ausländischen Anstalten "mindestens ebenbürtig", wie aus dem erwähnten Bericht des Sanitätskollegiums hervorgeht. Das zeigt auch eine Durchsicht des Ausbildungsprogramms, Stoffplans, Prüfungsreglements und der Promotionsordnung dieser Schule.
Im Rahmen von Vorarbeiten, welche die gesamtschweizerische Anerkennung des Berufs des medizinischen Masseurs zum Ziele hatten, erarbeitete die Schweizerische Sanitätsdirektorenkonferenz im Jahre 1980 einen Entwurf für die "Regelung des Berufs des medizinischen Masseurs". Die Ausbildung an der Fachschule für medizinische Massage in St. Gallen entspricht sowohl hinsichtlich ihrer Dauer (24 Monate mit insgesamt rund 3300 Unterrichts- und Praktikumsstunden) als auch hinsichtlich des vermittelten Wissens (Fächerkatalog) im wesentlichen den in diesem Entwurf aufgestellten Richtlinien.
d) Im Lichte dieser Erwägungen kann dem Beschwerdeführer die selbständige Ausübung des Berufs des medizinischen Masseurs aus gesundheitspolizeilichen Gründen nicht verboten oder von einer Zusatzausbildung als Physiotherapeut abhängig gemacht werden. Auch das Verwaltungsgericht begründet seinen Entscheid nicht mit Erwägungen gesundheitspolizeilicher Natur; es weist darin vielmehr ausdrücklich auf das Gutachten des Sanitätskollegiums hin, dessen Schlussfolgerungen es nicht in Zweifel zieht.
5. Das Verwaltungsgericht rechtfertigt seinen Entscheid, den Beschwerdeführer nicht zur selbständigen Berufsausübung zuzulassen, vielmehr damit, eine weitere Spezialisierung im Bereich der medizinischen Hilfsberufe liege nicht im öffentlichen Interesse. Sie führe nicht zu einem verbesserten Leistungsangebot. Das Verwaltungsgericht befürchtet zudem, die Anerkennung selbständig tätiger medizinischer Masseure würde zu einer weiteren Kostensteigerung im Gesundheitswesen führen und die Kontrolle über die medizinischen Hilfsberufe zusätzlich erschweren. Demgegenüber wendet der Beschwerdeführer ein, mit diesen Argumenten könne die selbständige Berufsausübung nicht verboten werden; aus der Handels- und Gewerbefreiheit folge auch das Recht zur Spezialisierung.
a) Unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit von Verwaltungsmassnahmen ist ein Gemeinwesen nicht grundsätzlich gehalten, für alle möglichen Berufe oder Berufszweige Teilbewilligungen vorzusehen. Es darf sich auf die Einführung einer allgemeinen Bewilligung beschränken und deren Erteilung von der Fachkunde abhängig machen, wenn das öffentliche Interesse dies verlangt und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit dem nicht entgegensteht. Das trifft im Gesundheitswesen namentlich dann zu, wenn sich eine einfache Tätigkeit von riskanten Tätigkeiten nicht leicht unterscheiden lässt und zum Schutze der Gesundheit der Patienten eine Teilbewilligung mit weniger weitgehenden fachlichen Anforderungen sich nicht rechtfertigen lässt. So hat das Bundesgericht ein kantonales Verbot der selbständigen Ausübung des Berufs der Dentalhygienikerin angesichts gesundheitlicher Komplikationen, die bei bestimmten Tätigkeiten auftreten können und für deren Behandlung die Dentalhygienikerin nicht ausgebildet ist, unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit nicht beanstandet (BGE 116 Ia 124 ff. E. 6). Das Verwaltungsgericht verweist sodann auf das (nicht publizierte) Urteil L. vom 18. November 1988, wo das Bundesgericht ein Verbot für das Anpassen von Zahnprothesen durch Zahnprothetiker angesichts der zahnmedizinischen Kenntnisse, welche gewisse Arbeiten im Munde des Patienten erfordern, nicht als verfassungswidrig bezeichnet hat. Anders ist jedoch zu entscheiden, wenn sich in klarer und praktikabler Weise ein Tätigkeitsgebiet abgrenzen lässt, für das sich aufdrängt, geringere Anforderungen an die fachliche Befähigung zu stellen (BGE 112 Ia 322 ff.).
b) Das Verwaltungsgericht führt aus, für die Anerkennung selbständig tätiger medizinischer Masseure bestehe keine Notwendigkeit. Dieser Beruf sei sehr spezialisiert. Übersichtlichkeit im Bereich der medizinischen Hilfsberufe sowie eine Beschränkung der selbständigen Berufsausübung auf in sich geschlossene, eine Einheit bildende Fachbereiche liege im öffentlichen Interesse.
Mit dieser Begründung kann den medizinischen Masseuren die selbständige Berufsausübung jedoch nicht untersagt werden. Zwar ist für die selbständige Ausübung des Berufs nicht schon deshalb eine Teilbewilligung vorzusehen, weil ein Lehrgang absolviert wurde. Entscheidend dafür ist vielmehr, dass es sich um einen in der Schweiz verbreiteten Heilberuf mit klar umschriebenem Tätigkeitsgebiet und eigenem Berufsbild handelt, wie aus dem bereits erwähnten Bericht der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz erhellt. Es gibt spezielle Institute, an denen der Beruf erlernt werden kann (in der Schweiz die Fachschule für medizinische Massage in St. Gallen), und Berufsverbände, welche die Wahrung der beruflichen Interessen der medizinischen Masseure bezwecken (z.B. den Verein Arbeitsgemeinschaft für Physikalische Therapie oder den Verband diplomierter Masseure der Schweiz). Bereits im Jahre 1919 wurde in der Schweiz der Verband diplomierter Masseure und Masseurinnen gegründet. Es scheint, dass demgegenüber der Beruf des Physiotherapeuten erst später aus dem Beruf des medizinischen Masseurs/Bademeisters hervorgegangen ist, wie der Beschwerdeführer geltend macht.
Wegen der Bedeutung des Berufes gibt es Schulen, an denen dieser erlernt werden kann, und arbeitet die Schweizerische Sanitätsdirektorenkonferenz auf seine gesamtschweizerische Anerkennung hin. Wie aus dem vom Verwaltungsgericht beim Zentralsekretariat der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz eingeholten Bericht hervorgeht, erteilen bereits zehn Kantone medizinischen Masseuren die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung und zwei weitere Kantone gestatten diese Tätigkeit auch ohne Bewilligung (Stand August 1990). Medizinische Masseure werden zudem an öffentlichen Spitälern eingesetzt, jedenfalls im Kanton Bern. Diese Möglichkeit sieht Art. 4 Abs. 2 der Verordnung des Kantons Bern über die Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten vom 4. Mai 1988 ausdrücklich vor, "um die physiotherapeutische Versorgung in Spitälern zu gewährleisten". Mit dem Argument, der Beruf des medizinischen Masseurs sei nicht regelungsbedürftig oder für dessen Anerkennung bestehe kein Bedürfnis, ist der angefochtene Entscheid daher nicht zu begründen.
c) Das Verwaltungsgericht bringt weiter vor, die Anerkennung selbständig tätiger medizinischer Masseure führe zu keinem qualitativ verbesserten Behandlungsangebot, da es sich bei der medizinischen Massage bloss um eine Spezialisierung im Sinne einer Beschränkung auf einen Teilbereich der physikalischen Therapie handle. Das mag zutreffen, doch hat umgekehrt die selbständig ausgeübte medizinische Massage keine Verschlechterung des Therapieangebots zur Folge. Unter dem Gesichtspunkt der die Bewilligungspflicht rechtfertigenden gesundheitspolizeilichen Gründe muss es genügen, dass die fachliche Ausbildung für die Ausübung der in Frage stehenden Tätigkeit ausreicht.
d) Ebensowenig rechtfertigen die vom Verwaltungsgericht angeführten Gründe der Kosteneindämmung im Gesundheitswesen eine andere Lösung. Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass die selbständige Ausübung der medizinischen Massage im Kanton Bern gleich wie die selbständige Physiotherapie nur auf Zuweisung eines Arztes (oder Chiropraktors, vgl. Art. 2 Abs. 3 Verordnung über die Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten) hin erfolgen dürfte. Ob gesundheitspolizeiliche Gründe für diese Auffassung sprechen, braucht hier nicht entschieden zu werden, weil es nicht gerügt wird; auch der Beschwerdeführer geht davon aus, dass der Heilmassage stets eine ärztliche Diagnose vorauszugehen habe, und er erklärt sich mit einer entsprechenden Präzisierung der Bewilligung ausdrücklich einverstanden. Dann ist es aber am behandelnden Arzt zu entscheiden, ob eine medizinische Massage genügt oder ob von Anfang an eine (umfassendere) Physiotherapie ins Auge gefasst werden muss. Spricht der Patient auf die Behandlung nicht an, so muss sich der Arzt erneut überlegen, welche andere Behandlung helfen könnte. Die Tätigkeit des medizinischen Masseurs neben jener des Physiotherapeuten führt aber zu keinen zusätzlichen Kosten.
e) Das Verwaltungsgericht sucht seinen Entscheid schliesslich damit zu stützen, dass die Anerkennung des Berufs des medizinischen Masseurs mit einem unverhältnismässigen Kontrollaufwand durch den Staat verbunden wäre. Die Frage der Überwachung durch den Staat stellt sich indes bei den anderen medizinischen Berufen und Hilfsberufen in gleicher oder ähnlicher Weise. Dass die Kontrolle beim medizinischen Masseur im Vergleich zu anderen Berufen des Gesundheitswesens ausserordentliche Probleme aufwerfen würde, wird von den kantonalen Behörden nicht behauptet. Sie machen auch nicht geltend, die Tätigkeit der medizinischen Massage lasse sich nicht genügend klar umschreiben oder die Grenzen zur Physiotherapie seien fliessend. Abgesehen davon wäre es am Staat, in einem solchen Fall die erforderlichen Richtlinien für die selbständige Berufsausübung aufzustellen. Auf jeden Fall müsste ein vollständiges Verbot der selbständigen Berufsausübung für die Durchsetzung der Kontrolle der medizinischen Massage als unverhältnismässiges Mittel bezeichnet werden. | de | Procuration; liberté du commerce et de l'industrie; exercice à titre indépendant du métier de masseur médical. 1. Une procuration générale pour la défense de tous les intérêts de la personne représentée vaut également pour la procédure devant le Tribunal fédéral (art. 29 al. 1 OJ; consid. 1).
2. L'activité privée du masseur médical exercée à titre lucratif est protégée par la liberté du commerce et de l'industrie (consid. 2).
3. La réglementation dans le canton de Berne, selon laquelle le massage médical exercé à titre indépendant est réservé aux physiothérapeutes, ne peut pas se justifier pour des motifs de police de la santé (consid. 4). Motifs non admissibles de restriction de la liberté du commerce et de l'industrie (consid. 5a-e). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-440%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 441
Gemäss Art. 14 Abs. 1 des bernischen Gesundheitsgesetzes vom 2. Dezember 1984 (nachfolgend "Gesundheitsgesetz") bedarf einer Berufsausübungsbewilligung der Gesundheitsdirektion, wer unter eigener fachlicher Verantwortung berufsmässig oder gegen Entgelt (lit. a) "Krankheiten, Verletzungen und andere Störungen der körperlichen und seelischen Gesundheit feststellt und behandelt". Unter die Bewilligungspflicht fallen "die Berufe des Gesundheitswesens, namentlich die Medizinalberufe gemäss Artikel 25 und die anderen Berufe gemäss Artikel 38" (Art. 14 Abs. 2 Gesundheitsgesetz). Medizinalpersonen im Sinne von Art. 25 des Gesetzes sind die Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte, Apotheker und Hebammen, zu den "anderen Berufen" zählt Art. 38 Abs. 1 unter anderem die Physiotherapeuten.
Der Beruf des medizinischen Masseurs ist im Gesetz nicht erwähnt. Zwar kann der Regierungsrat durch Verordnung weitere Berufe des Gesundheitswesens der Bewilligungspflicht unterstellen (Art. 38 Abs. 3 Gesundheitsgesetz), doch hat er zugunsten der medizinischen Masseure von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht.
Damit ist im Kanton Bern die selbständig, d.h. unter eigener fachlicher Verantwortung, ausgeübte medizinische Massage den Physiotherapeuten vorbehalten (aufgrund von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 5 der Verordnung über die Physiotherapeutinnen und die Physiotherapeuten vom 4. Mai 1988).
X. erwarb nach einjährigem Besuch der Fachschule für medizinische Massage in St. Gallen (Tagesschule) und einjährigem Praktikum an der Solbadklinik Rheinfelden am 16. April 1981 das Diplom eines medizinischen Masseurs/Bademeisters.
Er arbeitete in der Folge von 1981 bis 1986 unter fachlicher Anleitung von Ärzten als medizinischer Masseur in der Bernischen Höhenklinik Heiligenschwendi. Daneben besuchte er verschiedene Weiterbildungskurse wie beispielsweise den Kurs für therapeutische Lymphdrainage am Lehrinstitut für Lymphologie an der Feldbergklinik in Deutschland.
Seit 1986 betreibt er eine eigene Massagepraxis in Steffisburg.
Am 20. September 1988 ersuchte X. die Gesundheitsdirektion des Kantons Bern, ihm die selbständige Ausübung des Berufs des medizinischen Masseurs im Kanton Bern zu bewilligen. Die Gesundheitsdirektion wies das Gesuch ab. Sie begründete dies damit, dass im Kanton Bern die selbständig ausgeübte medizinische Massage ausschliesslich den Physiotherapeuten vorbehalten sei und dass die vom Gesuchsteller absolvierte Ausbildung fachlich und vor allem hinsichtlich ihrer Dauer nicht der Ausbildung eines Physiotherapeuten entspreche.
Eine Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Bern blieb ohne Erfolg.
Mit Entscheid vom 5. November 1990 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die Beschwerde von X. ab. Das Gericht stufte die medizinische Massage als eine im Sinne von Art. 14 Abs. 1 lit. a Gesundheitsgesetz bewilligungspflichtige Heiltätigkeit ein und bejahte auch, dass das Gesundheitsgesetz eine genügende gesetzliche Grundlage enthalte, um die Handels- und Gewerbefreiheit der medizinischen Masseure zu beschränken. Es verwarf sodann mit ausführlicher Begründung die Einwände des Beschwerdeführers, wonach sich die Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit durch kein öffentliches Interesse rechtfertigen lasse und unverhältnismässig sei.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt X., das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern sei aufzuheben und es sei ihm die Bewilligung zur selbständigen Ausübung des Berufs eines medizinischen Masseurs zu erteilen. Er beruft sich auf eine Verletzung von Art. 31 BV.
Am 11. Dezember 1990 wurde der Anwalt des Beschwerdeführers von der Bundesgerichtskanzlei mit dem Formular "Kostenvorschuss" aufgefordert, bis spätestens am 16. Januar 1991 die Gerichtskosten sicherzustellen. Die Rubrik "Besondere Hinweise" des Formulars enthielt folgende Aufforderung:
Wir ersuchen Sie, uns innert gleicher Frist für das bundesgerichtliche Verfahren eine Vollmacht von ... zukommen zu lassen. Im Unterlassungsfalle würde das Bundesgericht gemäss Art. 30 Abs. 2 OG und Art. 20 Abs. 2 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG auf Ihre Beschwerde nicht eintreten.
Am 7. Februar 1991 - nach Ablauf der Frist - machte der Bundesgerichtsschreiber den Anwalt auf die Auflage vom 11. Dezember 1990 aufmerksam. Der Anwalt räumte ein, dass keine Vollmacht abgeschickt worden sei, er reichte aber am 8. Februar 1991 eine Vollmachtsurkunde nach. Gleichzeitig stellte er im Sinne von Art. 35 OG ein Gesuch um Wiederherstellung der Frist, welches er mit Eingabe vom 11. Februar 1991 noch ergänzte.
Die Justizdirektion und das Verwaltungsgericht des Kantons Bern beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern auf.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Gemäss Art. 29 Abs. 1 OG haben Parteivertreter eine Vollmacht zu den Akten zu legen (Satz 1); eine solche kann jederzeit nachgefordert werden (Satz 2). Es ist unbestritten, dass der Anwalt des Beschwerdeführers innert Frist keine Vollmacht für das staatsrechtliche Verfahren eingereicht hat, obwohl er im Formular "Kostenvorschuss" dazu aufgefordert wurde. Bei den kantonalen Akten befand sich jedoch bereits eine Vollmacht, ausgestellt auf dem offiziellen Formular des bernischen Anwaltsverbandes, die den Anwalt ermächtigt, den Beschwerdeführer "vor allen Behörden" zu vertreten und namentlich "Appellationen, Rekurse, Nichtigkeitsklagen und Beschwerden" sowie "Revisionen, Kassationen und Wiedereinsetzungen" einzulegen bzw. zu verlangen.
a) Eine solche Generalvollmacht genügt auch für das bundesgerichtliche Verfahren. Das muss, entgegen der Auffassung BIRCHMEIERS im Kommentar zur Bundesrechtspflege (N 2 zu Art. 29 OG, S. 30), auch für das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde gelten (in diesem Sinne auch POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, N 2.2.3 zu Art. 29, S. 155 f.; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 219 Anm. 55; HANS MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl., S. 59 N 85). Bei der staatsrechtlichen Beschwerde handelt es sich um ein Rechtsmittel, mit dem kassatorische Rügen vorgebracht werden können und das den Prozess in einem für die vertretene Partei günstigen Sinn beeinflussen kann. Vom Anwalt für die staatsrechtliche Beschwerde in jedem Fall eine spezielle Vollmacht zu verlangen, erweist sich daher als überflüssig und unangemessen (s. auch BGE 104 Ia 405 E. 4b, wonach es überspitzt formalistisch ist, von einem Anwalt, der seinen Klienten im ganzen Verfahren vertreten hat, noch eine spezielle Vollmacht zu verlangen). Es entspricht denn auch ständiger Praxis der beiden öffentlichrechtlichen Abteilungen, dass die für das kantonale Verfahren ausgestellte generelle Ermächtigung in der Regel als genügend angesehen wird.
b) Das bedeutet nicht, dass das Bundesgericht von einem Anwalt (oder irgendeinem Vertreter) keine Vollmacht nachfordern kann. Dieses Vorgehen rechtfertigt sich ohne weiteres, wenn Zweifel über den Umfang einer im kantonalen Verfahren ausgestellten Vollmacht bestehen, d.h. wenn fraglich ist, ob die vom Anwalt erhobene Beschwerde durch sie gedeckt sei. Eine Vollmacht ist aber auch einzuholen, wenn in der Beschwerde überhaupt nicht auf eine bei den kantonalen Akten befindliche Vollmacht hingewiesen wird; in einem solchen Fall kann nicht davon ausgegangen werden, der Anwalt sei zur Vertretung im bundesgerichtlichen Verfahren befugt. Die Einlegung einer speziellen (schriftlichen) Vollmacht ist ferner dann, wenn der Anwalt im kantonalen Verfahren aufgrund einer mündlich zu Protokoll erklärten oder konkludent erteilten Vollmacht zugelassen wurde, erforderlich. Eine schriftliche Vollmacht für das bundesgerichtliche Verfahren verlangt zwar nur der italienische Text von Art. 29 Abs. 1 OG ("procura scritta"), doch schreibt schon Art. 20 Abs. 2 BZP, auf den Art. 40 OG verweist, eine solche vor. (Zu den Ausnahmen, die es rechtfertigen, von dieser Regel abzuweichen, vgl. POUDRET, a.a.O., N 2.3 zu Art. 29, und BIRCHMEIER, a.a.O., N 3 zu Art. 29.) Schliesslich kann etwa auch bei leichtfertig oder trölerisch wirkenden Beschwerden eine spezielle Ermächtigung eingeholt werden; diese verschafft dem Gericht die Gewissheit, dass der Vertreter nicht selbständig, ohne Wissen der Partei, Prozesshandlungen vornimmt, die sich für sie nachteilig auswirken können.
c) Im vorliegenden Fall bestand indessen kein Grund, eine Spezialvollmacht einzuholen. Das wurde übersehen, als der Anwalt des Beschwerdeführers aufgefordert wurde, eine Vollmacht nachzureichen. Auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten, wäre daher durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt und würde eine allzu formalistische Interpretation von Art. 29 Abs. 1 OG darstellen. Es ist deshalb darüber hinwegzusehen, dass der Anwalt innert der ihm von der Bundesgerichtskanzlei gesetzten Frist keine Vollmacht eingereicht hat. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist einzutreten.
d) Damit kann offenbleiben, ob das Gesuch um Wiederherstellung der Frist für die Einreichung der Vollmacht gemäss Art. 35 Abs. 1 OG begründet ist. Es braucht auch nicht geprüft zu werden, ob es zulässig war, auf dem Formular "Kostenvorschuss" eine Vollmacht zu verlangen, oder ob hierfür der Anwalt speziell hätte aufgefordert werden müssen, wie der Beschwerdeführer geltend macht.
2. Der Beschwerdeführer beruft sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit. Unter dem Schutz des Art. 31 BV steht jede gewerbsmässig ausgeübte, privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder Erwerbseinkommens dient (BGE 116 Ia 121 E. 3), somit auch die Tätigkeit eines medizinischen Masseurs.
Art. 31 Abs. 1 BV gewährleistet im Rahmen der Bundesverfassung und der auf ihr beruhenden Gesetzgebung die Handels- und Gewerbefreiheit, behält jedoch in Abs. 2 kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben vor. Solche Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (BGE 116 Ia 121 E. 3, BGE 115 Ia 121 E. 2b und dort zitierte Entscheide) sowie der Rechtsgleichheit (BGE 112 Ia 34, BGE 91 I 462 E. 3) wahren. Unzulässig sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen. Zulässig sind dagegen andere im öffentlichen Interesse begründete Massnahmen, namentlich polizeilich motivierte Eingriffe. Dazu gehören auch Massnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit (BGE 116 Ia 121 f. E. 3 mit Hinweisen).
3. Gemäss Art. 14 Abs. 1 des bernischen Gesundheitsgesetzes bedarf einer Berufsausübungsbewilligung, wer unter eigener fachlicher Verantwortung berufsmässig oder gegen Entgelt (lit. a) "Krankheiten, Verletzungen und andere Störungen der körperlichen und seelischen Gesundheit feststellt und behandelt". Damit enthält das Gesundheitsgesetz eine gesetzliche Grundlage, um die selbständige, d.h. unter eigener fachlicher Verantwortung, ausgeübte medizinische Massage bewilligungspflichtig zu erklären. Das ist unbestritten.
Ob das Gesundheitsgesetz auch eine genügende gesetzliche Grundlage enthält, um die selbständige Ausübung des Berufs eines medizinischen Masseurs den Physiotherapeuten vorzubehalten, ist fraglich. (Art. 38 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes erwähnt zwar nur die Physiotherapeuten, nicht auch die medizinischen Masseure, behält aber in Abs. 3 ausdrücklich "weitere Berufe" vor, die der Regierungsrat durch Verordnung der Bewilligungspflicht unterstellen kann.) Die Frage braucht hier jedoch nicht entschieden zu werden, denn eine eigentliche Rüge erhebt der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang nicht.
4. Der Beschwerdeführer macht vielmehr geltend, wenn es keine gesundheitspolizeilichen Gründe gebe, den medizinischen Masseuren die selbständige Berufsausübung zu verbieten, dann sei die vom Verwaltungsgericht geschützte kantonale Regelung, welche diese Tätigkeit den ausgebildeten Physiotherapeuten vorbehalte, eine unverhältnismässige Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit. Der Beschwerdeführer beruft sich damit auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und zumindest sinngemäss auf das Erfordernis des überwiegenden öffentlichen Interesses.
a) Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit von Verwaltungsmassnahmen, die die Handels- und Gewerbefreiheit einschränken, dürfen Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben, die ein Kanton gestützt auf Art. 31 Abs. 2 BV erlassen kann, nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um den gewerbepolizeilichen Zweck zu erfüllen, durch den sie gedeckt sind: Sie müssen das richtige Mittel zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Zieles sein und es erlauben, dieses unter möglichster Schonung der Freiheit des Einzelnen zu erreichen; das gesteckte Ziel muss zudem in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln, den zu seiner Erlangung notwendigen Freiheitsbeschränkungen, stehen (BGE 109 Ia 37 E. 4 mit Verweisung).
Auf dem Gebiet der beruflichen Fähigkeitsausweise kommt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit und Notwendigkeit die Bedeutung zu, vor unnötigen und übertriebenen (vielfach standespolitisch motivierten) Erfordernissen zu bewahren, aber auch, dem Schutzbedürfnis des Publikums wirksam Rechnung zu tragen (FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 89). Das gilt namentlich für das Gesundheitswesen im weitesten Sinn. Einerseits geht es darum, vor - in diesem Bereich nicht seltenen - standespolitischen Überlegungen (wie die wirtschaftliche Sicherung von Angehörigen bestimmter Berufe) zu schützen. Solche Motive dürfen nicht dazu führen, dass durch unverhältnismässige Anforderungen an die Befähigung oder an den Fähigkeitsausweis einzelne Angehörige dieser Berufe von der selbständigen Berufsausübung praktisch ausgeschlossen werden. Anderseits muss den berechtigten öffentlichen Interessen, dass in diesem Bereich nur fähige Personen tätig sind, Rechnung getragen werden (BGE 112 Ia 325 ff. und Hinweise, vgl. auch BGE 116 Ia 123 ff.).
b) Der medizinische Masseur übt einen nichtärztlichen Heilberuf mit physiotherapeutischen Mitteln aus. Im Gegensatz zum Physiotherapeuten beschränkt sich der medizinische Masseur auf passive Therapiemassnahmen, wie die Heilmassage, die Elektrotherapie, die Hydrotherapie usw. Demgegenüber betreibt der Physiotherapeut auch die aktive Therapie, d.h. die Heilgymnastik. Die medizinische Massage beschränkt sich somit auf einen Teilbereich der Physiotherapie. Das ist zwischen den Parteien nicht streitig. Es kann aber nicht gesagt werden, der medizinische Masseur sei ein "schlechterer" Physiotherapeut. Der Physiotherapeut verfügt auf dem Gebiet der passiven Therapie über keine umfassendere oder gründlichere Ausbildung als der medizinische Masseur. Die Ausbildung des Physiotherapeuten dauert zurzeit drei Jahre, jene des medizinischen Masseurs zwei Jahre. Das hängt, wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid dargelegt hat, damit zusammen, dass der Physiotherapeut zusätzlich die aktive Therapie beherrschen muss. Ist danach aber ein medizinischer Masseur für die von ihm ausgeübte Tätigkeit, die passive Therapie, ebensogut ausgebildet wie ein Physiotherapeut, so ist nicht einzusehen, weshalb die selbständige Ausübung dieser Tätigkeit den Physiotherapeuten vorbehalten werden muss. Mit gesundheitspolizeilichen Gründen lässt sich diese Regelung jedenfalls nicht rechtfertigen.
Das bestätigt auch der Bericht, den der Regierungsrat zur Frage der Zulassung der medizinischen Masseure zur selbständigen Berufsausübung beim Sanitätskollegium des Kantons Bern eingeholt hat. Die aus Ärzten zusammengesetzte und von einem Vertreter der medizinischen Fakultät präsidierte medizinische Sektion (des Sanitätskollegiums) stellt darin fest, aufgrund seiner Ausbildung sei der medizinische Masseur durchaus fähig, die medizinische Massage unter eigener fachlicher Verantwortung auszuüben. Er könne selbständig beurteilen, wann ein Patient einer anderen medizinischen Fachstelle zu überweisen sei, und er sei ebensogut wie ein Physiotherapeut in der Lage, bei auftretenden Komplikationen richtig zu reagieren; aus medizinischen Gründen müsse die selbständige Ausübung des Berufs nicht von der Zusatzausbildung als Physiotherapeut abhängig gemacht werden. Es genüge, wenn der medizinische Masseur zusätzlich zur zweijährigen Ausbildung zwei Jahre praktische Ausbildung an einer anerkannten ärztlichen Ausbildungsstätte genossen habe.
Das Sanitätskollegium befürwortet deshalb die Zulassung medizinischer Masseure zur selbständigen Berufsausübung, sofern diese Tätigkeit (gleich wie die selbständige Ausübung der Physiotherapie, vgl. Art. 2 Abs. 3 der entsprechenden Verordnung vom 4. Mai 1988) auf Zuweisung eines Arztes erfolgt. Auf diese Meinungsäusserung von Fachleuten kann abgestellt werden. Auch die kantonalen Instanzen haben dem Gutachten nichts entgegenzusetzen.
c) Es ist im übrigen unbestritten, dass der Beschwerdeführer über eine genügende theoretische und praktische Ausbildung verfügt, um seinen Beruf selbständig ausüben zu können.
Die Ausbildung an der vom Beschwerdeführer besuchten Fachschule für medizinische Massage in St. Gallen steht auf hohem theoretischem Niveau und ist der Ausbildung an ausländischen Anstalten "mindestens ebenbürtig", wie aus dem erwähnten Bericht des Sanitätskollegiums hervorgeht. Das zeigt auch eine Durchsicht des Ausbildungsprogramms, Stoffplans, Prüfungsreglements und der Promotionsordnung dieser Schule.
Im Rahmen von Vorarbeiten, welche die gesamtschweizerische Anerkennung des Berufs des medizinischen Masseurs zum Ziele hatten, erarbeitete die Schweizerische Sanitätsdirektorenkonferenz im Jahre 1980 einen Entwurf für die "Regelung des Berufs des medizinischen Masseurs". Die Ausbildung an der Fachschule für medizinische Massage in St. Gallen entspricht sowohl hinsichtlich ihrer Dauer (24 Monate mit insgesamt rund 3300 Unterrichts- und Praktikumsstunden) als auch hinsichtlich des vermittelten Wissens (Fächerkatalog) im wesentlichen den in diesem Entwurf aufgestellten Richtlinien.
d) Im Lichte dieser Erwägungen kann dem Beschwerdeführer die selbständige Ausübung des Berufs des medizinischen Masseurs aus gesundheitspolizeilichen Gründen nicht verboten oder von einer Zusatzausbildung als Physiotherapeut abhängig gemacht werden. Auch das Verwaltungsgericht begründet seinen Entscheid nicht mit Erwägungen gesundheitspolizeilicher Natur; es weist darin vielmehr ausdrücklich auf das Gutachten des Sanitätskollegiums hin, dessen Schlussfolgerungen es nicht in Zweifel zieht.
5. Das Verwaltungsgericht rechtfertigt seinen Entscheid, den Beschwerdeführer nicht zur selbständigen Berufsausübung zuzulassen, vielmehr damit, eine weitere Spezialisierung im Bereich der medizinischen Hilfsberufe liege nicht im öffentlichen Interesse. Sie führe nicht zu einem verbesserten Leistungsangebot. Das Verwaltungsgericht befürchtet zudem, die Anerkennung selbständig tätiger medizinischer Masseure würde zu einer weiteren Kostensteigerung im Gesundheitswesen führen und die Kontrolle über die medizinischen Hilfsberufe zusätzlich erschweren. Demgegenüber wendet der Beschwerdeführer ein, mit diesen Argumenten könne die selbständige Berufsausübung nicht verboten werden; aus der Handels- und Gewerbefreiheit folge auch das Recht zur Spezialisierung.
a) Unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit von Verwaltungsmassnahmen ist ein Gemeinwesen nicht grundsätzlich gehalten, für alle möglichen Berufe oder Berufszweige Teilbewilligungen vorzusehen. Es darf sich auf die Einführung einer allgemeinen Bewilligung beschränken und deren Erteilung von der Fachkunde abhängig machen, wenn das öffentliche Interesse dies verlangt und der Grundsatz der Verhältnismässigkeit dem nicht entgegensteht. Das trifft im Gesundheitswesen namentlich dann zu, wenn sich eine einfache Tätigkeit von riskanten Tätigkeiten nicht leicht unterscheiden lässt und zum Schutze der Gesundheit der Patienten eine Teilbewilligung mit weniger weitgehenden fachlichen Anforderungen sich nicht rechtfertigen lässt. So hat das Bundesgericht ein kantonales Verbot der selbständigen Ausübung des Berufs der Dentalhygienikerin angesichts gesundheitlicher Komplikationen, die bei bestimmten Tätigkeiten auftreten können und für deren Behandlung die Dentalhygienikerin nicht ausgebildet ist, unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit nicht beanstandet (BGE 116 Ia 124 ff. E. 6). Das Verwaltungsgericht verweist sodann auf das (nicht publizierte) Urteil L. vom 18. November 1988, wo das Bundesgericht ein Verbot für das Anpassen von Zahnprothesen durch Zahnprothetiker angesichts der zahnmedizinischen Kenntnisse, welche gewisse Arbeiten im Munde des Patienten erfordern, nicht als verfassungswidrig bezeichnet hat. Anders ist jedoch zu entscheiden, wenn sich in klarer und praktikabler Weise ein Tätigkeitsgebiet abgrenzen lässt, für das sich aufdrängt, geringere Anforderungen an die fachliche Befähigung zu stellen (BGE 112 Ia 322 ff.).
b) Das Verwaltungsgericht führt aus, für die Anerkennung selbständig tätiger medizinischer Masseure bestehe keine Notwendigkeit. Dieser Beruf sei sehr spezialisiert. Übersichtlichkeit im Bereich der medizinischen Hilfsberufe sowie eine Beschränkung der selbständigen Berufsausübung auf in sich geschlossene, eine Einheit bildende Fachbereiche liege im öffentlichen Interesse.
Mit dieser Begründung kann den medizinischen Masseuren die selbständige Berufsausübung jedoch nicht untersagt werden. Zwar ist für die selbständige Ausübung des Berufs nicht schon deshalb eine Teilbewilligung vorzusehen, weil ein Lehrgang absolviert wurde. Entscheidend dafür ist vielmehr, dass es sich um einen in der Schweiz verbreiteten Heilberuf mit klar umschriebenem Tätigkeitsgebiet und eigenem Berufsbild handelt, wie aus dem bereits erwähnten Bericht der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz erhellt. Es gibt spezielle Institute, an denen der Beruf erlernt werden kann (in der Schweiz die Fachschule für medizinische Massage in St. Gallen), und Berufsverbände, welche die Wahrung der beruflichen Interessen der medizinischen Masseure bezwecken (z.B. den Verein Arbeitsgemeinschaft für Physikalische Therapie oder den Verband diplomierter Masseure der Schweiz). Bereits im Jahre 1919 wurde in der Schweiz der Verband diplomierter Masseure und Masseurinnen gegründet. Es scheint, dass demgegenüber der Beruf des Physiotherapeuten erst später aus dem Beruf des medizinischen Masseurs/Bademeisters hervorgegangen ist, wie der Beschwerdeführer geltend macht.
Wegen der Bedeutung des Berufes gibt es Schulen, an denen dieser erlernt werden kann, und arbeitet die Schweizerische Sanitätsdirektorenkonferenz auf seine gesamtschweizerische Anerkennung hin. Wie aus dem vom Verwaltungsgericht beim Zentralsekretariat der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz eingeholten Bericht hervorgeht, erteilen bereits zehn Kantone medizinischen Masseuren die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung und zwei weitere Kantone gestatten diese Tätigkeit auch ohne Bewilligung (Stand August 1990). Medizinische Masseure werden zudem an öffentlichen Spitälern eingesetzt, jedenfalls im Kanton Bern. Diese Möglichkeit sieht Art. 4 Abs. 2 der Verordnung des Kantons Bern über die Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten vom 4. Mai 1988 ausdrücklich vor, "um die physiotherapeutische Versorgung in Spitälern zu gewährleisten". Mit dem Argument, der Beruf des medizinischen Masseurs sei nicht regelungsbedürftig oder für dessen Anerkennung bestehe kein Bedürfnis, ist der angefochtene Entscheid daher nicht zu begründen.
c) Das Verwaltungsgericht bringt weiter vor, die Anerkennung selbständig tätiger medizinischer Masseure führe zu keinem qualitativ verbesserten Behandlungsangebot, da es sich bei der medizinischen Massage bloss um eine Spezialisierung im Sinne einer Beschränkung auf einen Teilbereich der physikalischen Therapie handle. Das mag zutreffen, doch hat umgekehrt die selbständig ausgeübte medizinische Massage keine Verschlechterung des Therapieangebots zur Folge. Unter dem Gesichtspunkt der die Bewilligungspflicht rechtfertigenden gesundheitspolizeilichen Gründe muss es genügen, dass die fachliche Ausbildung für die Ausübung der in Frage stehenden Tätigkeit ausreicht.
d) Ebensowenig rechtfertigen die vom Verwaltungsgericht angeführten Gründe der Kosteneindämmung im Gesundheitswesen eine andere Lösung. Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass die selbständige Ausübung der medizinischen Massage im Kanton Bern gleich wie die selbständige Physiotherapie nur auf Zuweisung eines Arztes (oder Chiropraktors, vgl. Art. 2 Abs. 3 Verordnung über die Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten) hin erfolgen dürfte. Ob gesundheitspolizeiliche Gründe für diese Auffassung sprechen, braucht hier nicht entschieden zu werden, weil es nicht gerügt wird; auch der Beschwerdeführer geht davon aus, dass der Heilmassage stets eine ärztliche Diagnose vorauszugehen habe, und er erklärt sich mit einer entsprechenden Präzisierung der Bewilligung ausdrücklich einverstanden. Dann ist es aber am behandelnden Arzt zu entscheiden, ob eine medizinische Massage genügt oder ob von Anfang an eine (umfassendere) Physiotherapie ins Auge gefasst werden muss. Spricht der Patient auf die Behandlung nicht an, so muss sich der Arzt erneut überlegen, welche andere Behandlung helfen könnte. Die Tätigkeit des medizinischen Masseurs neben jener des Physiotherapeuten führt aber zu keinen zusätzlichen Kosten.
e) Das Verwaltungsgericht sucht seinen Entscheid schliesslich damit zu stützen, dass die Anerkennung des Berufs des medizinischen Masseurs mit einem unverhältnismässigen Kontrollaufwand durch den Staat verbunden wäre. Die Frage der Überwachung durch den Staat stellt sich indes bei den anderen medizinischen Berufen und Hilfsberufen in gleicher oder ähnlicher Weise. Dass die Kontrolle beim medizinischen Masseur im Vergleich zu anderen Berufen des Gesundheitswesens ausserordentliche Probleme aufwerfen würde, wird von den kantonalen Behörden nicht behauptet. Sie machen auch nicht geltend, die Tätigkeit der medizinischen Massage lasse sich nicht genügend klar umschreiben oder die Grenzen zur Physiotherapie seien fliessend. Abgesehen davon wäre es am Staat, in einem solchen Fall die erforderlichen Richtlinien für die selbständige Berufsausübung aufzustellen. Auf jeden Fall müsste ein vollständiges Verbot der selbständigen Berufsausübung für die Durchsetzung der Kontrolle der medizinischen Massage als unverhältnismässiges Mittel bezeichnet werden. | de | Procura; libertà di commercio e d'industria; professione di massaggiatore terapeutico esercitata in modo indipendente. 1. Una procura generale rilasciata per la salvaguardia di tutti gli interessi del patrocinato vale anche per la procedura dinanzi al Tribunale federale (art. 29 cpv. 1 OG; consid. 1).
2. L'attività privata di massaggiatore terapeutico, esercitata a scopo lucrativo, è tutelata dalla libertà di commercio e d'industria (consid. 2).
3. La disciplina bernese, secondo cui il massaggio terapeutico esercitato in modo indipendente è riservato ai fisioterapisti, non può essere giustificata da motivi di polizia sanitaria (consid. 4). I motivi invocati per limitare la libertà di commercio e d'industria sono inammissibili (consid. 5a-e). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-440%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,771 | 117 Ia 452 | 117 Ia 452
Sachverhalt ab Seite 453
Die Gesamterneuerungswahl eines zürcherischen Bezirksgerichts mit fünf Mitgliedern wurde auf den 1. April 1990 angesetzt. Die Schweizerische Volkspartei SVP nominierte anfangs Oktober 1989 ihre bisherigen vier Mitglieder und schlug davon den bisherigen Gerichtspräsidenten K. wiederum für das Präsidium vor. Sie unterbreitete diese Wahlvorschläge Mitte Dezember 1989 dem Bezirksrat.
Ende Dezember 1989 erschien in einer Lokalzeitung unter dem Titel "Oppositionsparteien und Obergericht kritisieren Bezirksgericht" ein Zeitungsartikel über die Bezirksgerichtswahl. Der Journalist beschrieb darin das Umfeld der bevorstehenden Wahlen und wies auf die "einseitige Zusammensetzung", auf angeblich mangelnde Wahlmöglichkeiten sowie auf Kandidaturen von Frauen hin. Zudem berichtete er über ein Interview mit dem Präsidenten des Obergerichts und der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich und mit dem bisherigen Bezirksgerichtspräsidenten. Dieser Zeitungsartikel umfasst u.a. folgende Abschnitte:
"Obergericht kritisiert
Anders tönt es beim Obergericht, der administrativen Aufsichtsbehörde aller Bezirksgerichte. Mit dem Bezirksgericht ... sind wir nicht sehr zufrieden, bekannte der Präsident des Obergerichts und der Verwaltungskommission ... gegenüber (der Lokalzeitung). Die Prozesse würden zuwenig gefördert und blieben zu lange liegen, kritisiert er. Als Beispiel für den wachsenden Pendenzenberg nannte er die Zivilprozesse, die vom Kollegialgericht zu behandeln sind. Seit 1984 hätten die Pendenzen dauernd auf mittlerweilen 47 zugenommen, dies bei jährlichen Neueingängen von 59 im Jahr 1986, 64 (1987) und 54 (1988).'An anderen Bezirksgerichten erreichen die Pendenzen höchstens einen Stand, der der Hälfte der Neueingänge entspricht', betont der Obergerichtspräsident. Die Verwaltungskommission (muss) dem Bezirksgericht ... eine Spezialbehandlung angedeihen lassen. So habe sie eine Spezialberichterstattung über die hängigen Verfahren verlangt, früher den damaligen Gerichtsschreiber als Ersatzrichter bezeichnet und im Sommer dieses Jahres einen zusätzlichen Sekretär bestellt. Zudem taucht der vom Obergericht für das Bezirksgericht ... bezeichnete Referent regelmässig im Bezirkshauptort auf, um Akten einzusehen.
Die Probleme liegen im personellen Bereich, ist der Präsident des Obergerichts überzeugt. Einerseits verfüge das Gericht nur über einen einzigen Kanzleibeamten, nämlich Gerichtsschreiber M., andererseits falle es Präsident K. schwer, 'Fälle aus der Hand zu geben'. Eine Stellenvermehrung kommt für (ihn) nicht in Frage. Erst vor sechs Jahren wurde das Präsidium in ein Vollamt umgewandelt, die vergleichsweise kleine Geschäftslast am ... Bezirksgericht ... lässt vorläufig keine weitere Aufstockung zu.
Höhere Belastung des Präsidenten
'Wir haben einen starken Pendenzendruck', gesteht Gerichtspräsident K. ein. Verantwortlich dafür sei aber nicht das Gericht allein. 'Die Schuld liegt auch bei den Parteien und Anwälten, die alle Rechtsmöglichkeiten ausschöpfen'. Auch habe die Belastung der beiden einzigen Juristen am Gericht (er selbst und der Gerichtsschreiber) in den letzten Jahren zugenommen, weil 'wir uns im Gegensatz zu grösseren Gerichten nicht spezialisieren können'. Zwar stünden ihm Auditoren (Praktikanten) zur Verfügung, da diese aber relativ bald ihre Stelle wieder wechselten, könne er länger dauernde Verfahren nicht delegieren. 'Wir wollen unsere Sache gut machen, wissen aber auch, dass Entscheide innert nützlicher Frist gefällt werden müssen', sind sich der Präsident und der Gerichtsschreiber einig. Die Zahl der Fälle ist in den letzten Jahren ziemlich konstant geblieben. Die Verfahren wurden laut dem Präsidenten aber umfangreicher und komplizierter. Die Arbeitslast verlagerte sich - wie an andern Bezirksgerichten auch - vom Kollegialgericht auf den Einzelrichter und damit den Präsidenten, der in allen Verfahrensarten auch Einzelrichter ist. Zwei Drittel aller Fälle entscheidet heute der Einzelrichter. Als besonders kompliziert und langwierig bezeichnet der Präsident die (in seiner Gegend) relativ häufigen Erbschaftsangelegenheiten und die aufwendigen Beweisverfahren, namentlich bei Bauabrechnungsprozessen."
Dieser kritische Bericht über das Bezirksgericht und insbesondere über den Bezirksgerichtspräsidenten K. veranlasste die SVP zu einer neuen Beurteilung der Lage. An einer ausserordentlichen Delegiertenversammlung von Ende Januar 1990 verzichtete die Partei zum einen auf einen Sitz und schlug zum andern neu den bisherigen Gerichtsschreiber M. als Mitglied und Präsident des Bezirksgerichts vor. - In der Folge gaben die Erneuerungswahlen in der Presse viel zu reden.
Am 1. April 1991 fand die Erneuerungswahl statt. Der bisherige Gerichtsschreiber blieb an fünfter Stelle. Der bisherige Gerichtspräsident erreichte auf dem sechsten Platz zwar das absolute Mehr, schied indessen als überzählig aus der Wahl. - In einem zweiten Wahlgang wurde der bisherige Gerichtsschreiber zum Präsidenten des Bezirksgerichts gewählt.
Der bisherige Gerichtspräsident K. hat die Wahl vom 1. April 1990 beim Regierungsrat des Kantons Zürich ohne Erfolg angefochten und darauf beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG erhoben. Er rügt im wesentlichen eine unzulässige Beeinflussung der Wahl. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Der Beschwerdeführer macht mit der vorliegenden Beschwerde zur Hauptsache geltend, das Wahlrecht sei durch eine unzulässige Beeinflussung der Wähler verletzt worden. Die Stimmbürger hätten ihren Willen angesichts des Interviews des Obergerichtspräsidenten und der ausgedehnten Pressekampagne nicht frei äussern können.
a) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht räumt dem Bürger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 113 Ia 52 und 294, BGE 102 Ia 268 E. 3, mit Hinweisen). Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen kann (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 113 Ia 294 E. 3a, BGE 98 Ia 79, mit Hinweisen). Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht werden. Dies trifft insbesondere bei gewissen Informationen im Vorfeld von Urnengängen zu. Die Praxis des Bundesgerichts hat die Zulässigkeit von solchen Informationen in verschiedener Hinsicht differenziert.
b) Nach der Rechtsprechung sind gewisse behördliche Informationen zu Sachabstimmungen wie etwa Abstimmungserläuterungen zulässig, in denen eine Vorlage zur Annahme empfohlen wird und die Gründe dargelegt werden, welche für die Mehrheit des Parlaments ausschlaggebend gewesen sind (BGE 112 Ia 335 E. c,
BGE 106 Ia 200, mit Hinweisen). Eine unerlaubte Beeinflussung liegt indessen dann vor, wenn die Behörde ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert oder wenn sie in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 114 Ia 432 E. 4a, 113 Ia 335 E. b, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat das Eingreifen der Behörde in den Abstimmungskampf nur als Ausnahme zugelassen und auf Fälle beschränkt, in denen triftige Gründe für eine solche Intervention gegeben waren (BGE 114 Ia 433 E. c, mit Hinweisen). Es hat dabei unterschiedliche Konstellationen beurteilt (vgl. BGE 114 Ia 433 E. c): Zum einen Informationen desjenigen Gemeinwesens, das die Abstimmung selber durchführte (vgl. BGE 112 Ia 332, insbes. 337); zum andern ein Eingreifen einer Gemeinde in den Abstimmungskampf über eine kantonale Vorlage (BGE 108 Ia 155, insbesondere 158 ff., BGE 105 Ia 244); schliesslich war in einem Fall eine Beeinflussung der Abstimmung des untergeordneten Gemeinwesens durch das übergeordnete streitig (BGE 114 Ia 427, insbes. 434 f.).
Stellt das Bundesgericht derartige Mängel fest, so hebt es indessen die Abstimmung nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Auswirkung braucht vom Beschwerdeführer nicht nachgewiesen zu werden; vielmehr genügt es, wenn eine derartige Beeinflussung im Bereiche des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellung der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist dessen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen. Dabei wird namentlich auf die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Grösse des Stimmenunterschiedes abgestellt. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden (BGE 113 Ia 59, 112 Ia 338, mit Hinweisen).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können auch private Informationen zu Sachabstimmungen in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmbürger beeinflussen. Von einer unzulässigen Einwirkung wird dann gesprochen, wenn mittels privater Publikationen in einem so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irreführenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass es dem Bürger nach den Umständen unmöglich ist, sich aus andern Quellen ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen (BGE 98 Ia 80, 625 f., BGE 102 Ia 268 f., ZBl 81/1980 S. 251). Einflüsse dieser Art vermögen indessen nur ausnahmsweise die Aufhebung einer Abstimmung zu rechtfertigen. Verstösse von privater Seite gegen die guten Abstimmungssitten und die Verwendung von falschen und irreführenden Angaben im Abstimmungskampf lassen sich, so verwerflich sie auch immer sein mögen, nicht völlig ausschliessen und sind daher in gewissem Ausmasse in Kauf zu nehmen. Eine Aufhebung einer Abstimmung kann daher nur mit grösster Zurückhaltung in Betracht gezogen werden; überdies kommt die Kassation lediglich dann in Frage, wenn die Auswirkungen der beanstandeten unerlaubten Beeinflussung auf das Abstimmungsergebnis ausser Zweifel stehen oder zumindest sehr wahrscheinlich sind (BGE 98 Ia 80, 625 f., BGE 102 Ia 268 f., ZBl 81/1980 S. 251).
c) In bezug auf Wahlen hat das Bundesgericht ein behördliches Eingreifen in den Wahlkampf grundsätzlich ausgeschlossen. Bei den Wahlen kommt den Behörden keine Beratungsfunktion zu wie bei Sachentscheiden. Hier haben sie nicht von Rechts wegen mitzuwirken und ihre Auffassung der öffentlichen Interessen zu wahren. Es ist zu verhindern, dass sich der Staat im Wahlkampf auch nur indirekt in den Dienst parteiischer Interessen stellt. Eine Intervention kommt daher höchstens dann in Frage, wenn sie im Interesse der freien und unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Wähler als unerlässlich erscheint. So kann z.B. eine Richtigstellung offensichtlich falscher Informationen, die im Verlaufe eines Wahlkampfes verbreitet werden, als zulässig erscheinen; indessen dürfte die Behörde bei einer solchen Gelegenheit nicht selber Wahlpropaganda betreiben oder einen Kandidaten verunglimpfen (BGE BGE 113 Ia 296 f., BGE 114 Ia 433). - Stellt das Bundesgericht in dieser Hinsicht Mängel fest, so hebt es die Wahl nach den gleichen Grundsätzen auf wie im Falle von mangelhaften Sachabstimmungen infolge unzulässiger behördlicher Informationen (BGE 113 Ia 302, mit Hinweisen).
Schliesslich hat das Bundesgericht schon Angelegenheiten beurteilt, in denen die Rechtmässigkeit von Einwirkungen auf Wahlen von privater Seite in Frage standen. Es hat dazu allgemein festgehalten, dass gewisse unsachliche, übertreibende oder gar unwahre Behauptungen im Wahlkampf kaum vermieden werden könnten und diese trotz ihrer Verwerflichkeit die nachträgliche Kassation einer Wahl in der Regel nicht rechtfertigten. Aus praktischen Gründen sei auch hier grösste Zurückhaltung geboten. Eine Wiederholung einer Wahl könne - gleich wie bei Abstimmungen - nur bei ganz schwerwiegenden Verstössen verlangt werden und unter der Voraussetzung, dass die Auswirkung des Mangels auf den Ausgang der Wahl ausser Zweifel steht oder zumindest als sehr wahrscheinlich erscheint (BGE 102 Ia 269, BGE 98 Ia 79, vgl. auch BGE 113 Ia 302). Eine derartige schwerwiegende Beeinflussung einer Wahl auf Gemeindeebene hat das Bundesgericht darin erblickt, dass ein Kandidat in letzter Stunde des Stimmenkaufs beschuldigt worden war, und dementsprechend hat es die Wahl aufgehoben (Urteil vom 3. Februar 1939 i.S. Thomann, in einer Zusammenfassung wiedergegeben in: ZBl 40/1939 S. 249).
4. Soweit wie im vorliegenden Fall die Wahl von richterlichen Behörden in Frage steht, fällt dem einzelnen Stimmbürger eine Beurteilung der Kandidaten oftmals schwer. Insbesondere die fachliche Qualifikation der Kandidaten kann nicht leicht abgeschätzt werden, auch wenn der Bürger aufgrund der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen unmittelbar und aufgrund der Gerichtsberichterstattung in den Medien mittelbar davon Kenntnis erhalten kann, wie das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeübt wird (BGE 113 Ia 319 f.).
Auf der andern Seite unterliegt ein Bezirksgericht, dessen Mitglieder vom Volk gewählt werden, nicht nur der demokratischen Kontrolle. Vielmehr übt der Kantonsrat die Oberaufsicht über die Rechtspflege aus, wofür ihm das Obergericht jährlich u.a. Bericht über die seiner direkten Aufsicht unterstellten Bezirksgerichte erstattet (§ 105 und § 106 Abs. 1 des Gerichtsverfassungsgesetzes, GVG). Die Aufsichtsbehörden haben insbesondere für einen ordentlichen Gang der Justiztätigkeit sowie für eine Prozesserledigung innert der durch Art. 4 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK gebotenen Fristen zu sorgen. Nach § 108 GVG kann die Aufsichtsbehörde auf Beschwerde hin oder von Amtes wegen organisatorische Massnahmen und insbesondere gestützt auf das Ordnungsstrafengesetz des Kantons Zürich disziplinarische Verfügungen (Verweis und Busse nach Art. 4 Abs. 1) ergreifen. Immerhin können die vom Volk gewählten Beamten und Angestellten auch nach dem Ordnungsstrafengesetz nicht in ihrem Dienst eingestellt werden (§ 4 Abs. 3).
Abgesehen von individuellen Erfahrungen kommt daher für den Entscheid, welchem Kandidaten der einzelne Stimmbürger seine Stimme gibt, den Wahlvorschlägen der politischen Gruppierungen ausschlaggebende Bedeutung zu; der Stimmbürger wird weitgehend darauf vertrauen (müssen), dass die politischen Parteien ihre Kandidaten sorgfältig ausgesucht haben. Daneben können indessen gerade auch Informationen über die Qualifikation eines Kandidaten, welche von amtlicher Seite stammen, für den Stimmbürger eine wichtige Rolle spielen. Dazu gehören sowohl allgemeine amtliche Berichte wie etwa Geschäfts- oder Rechenschaftsberichte, die ohne grösseren Aufwand konsultiert werden können, als auch spezielle Informationen im Vorfeld eines Wahlganges.
5. Ausgangspunkt der Auseinandersetzungen um die streitige Bezirksrichterwahl war unbestrittenermassen das Interview, das der Obergerichtspräsident dem Journalisten gewährt hatte und das mit dessen Zustimmung Ende Dezember 1989 erschien. In diesem Zeitungsartikel war von der Forderung nach einer echten Wahlmöglichkeit und dem Anliegen nach einer weiblichen Vertretung die Rede; zum andern wurde Kritik an der Amtsführung des Beschwerdeführers während der zu Ende gehenden Amtsperiode geübt, und der Beschwerdeführer erhielt Gelegenheit zur Entgegnung.
a) Die Kritik an der Amtsführung des Beschwerdeführers geht unbestrittenermassen auf das Interview des Obergerichtspräsidenten und den darauf erschienenen Artikel zurück. Sie bezieht sich auf die am Bezirksgericht seit Jahren vorhandenen grossen Rückstände; als Gründe hierfür wurden Probleme "im personellen Bereich" angegeben; weiter wurden darin die aufsichtsrechtlichen Massnahmen des Obergerichts erwähnt.
Diese Tatsachen sind im wesentlichen unbestritten. Sie ergeben sich auch weitgehend aus den verschiedenen Akten. Insbesondere beschäftigte sich die Verwaltungskommission des Obergerichts in ihren jährlichen sog. Zensurbeschlüssen seit Jahren in ausserordentlichem (und zunehmendem) Umfang mit der Situation am Bezirksgericht und ordnete verschiedenste Aufsichtsmassnahmen an; dazu zählten u.a. eine Spezialberichterstattung über eine grosse Zahl von Pendenzen, der Einsatz des Gerichtsschreibers als ausserordentlicher nebenamtlicher Einzelrichter mit speziellen Befugnissen und die Empfehlung an den Beschwerdeführer, von gewissen arbeitsaufwendigen Ämtern zurückzutreten. Im Rechenschaftsbericht des Obergerichts an den Kantonsrat für das Jahr ... wurde auf die Pendenzen am Bezirksgericht hingewiesen und als Grund dafür angegeben, dass die Verfahren häufige und lange Bearbeitungslücken aufwiesen. Die Justizverwaltungskommission befasste sich ebenfalls mit der Situation am Bezirksgericht und führte vor dem Kantonsrat aus, dass die Art der Bearbeitungspausen zeige, dass es nicht an der personellen Kapazität, sondern an einer konsequenten Prozessleitung durch den Gerichtspräsidenten fehle. - Welches die Gründe für die Pendenzen im einzelnen sind, ist streitig. Der Beschwerdeführer macht in dieser Hinsicht geltend, dass das Bezirksgericht seit Jahren über zu wenig juristisches Personal verfüge; das Gericht habe das Obergericht in seinen Berichterstattungen seit Jahren auf diesen Zustand aufmerksam gemacht. Darüber hinaus wendet er ein, dass sich die Situation insbesondere im Jahre 1989 gebessert habe, was sich mit der Berichterstattung belegen lässt. - Im vorliegenden Fall braucht nicht abgeklärt zu werden, welche Ursachen im einzelnen zu den Pendenzen und Rückständen geführt haben. Es ist daher auch nicht auf die unzähligen Vorbringen der Parteien im bundesgerichtlichen Verfahren einzugehen.
Das Interview, das der Obergerichtspräsident dem Journalisten gewährt hat, stellt unabhängig vom Inhalt klarerweise eine Intervention in die Auseinandersetzung um die Erneuerungswahlen dar. Nach der oben dargelegten Systematik handelt es sich dabei um ein Eingreifen von behördlicher Seite des übergeordneten kantonalen Gemeinwesens in die Wahl auf der untergeordneten Bezirksstufe. Ein solches Handeln ist nach der dargelegten Rechtsprechung grundsätzlich ausgeschlossen und kommt lediglich ganz ausnahmsweise in Frage, wenn es im Interesse der freien und unverfälschten Willensbildung und -betätigung als unerlässlich erscheint.
Wie es sich damit verhält, lässt sich nicht leicht beurteilen. Eine gewisse Information über die Art und Weise der Prozessführung am Bezirksgericht kann für den einzelnen Stimmbürger durchaus wichtig und wertvoll sein. Sie erlaubt es ihm, die Wahl verantwortungsvoll und in Kenntnis der Sachlage zu treffen. Letztlich geht es dabei um das Vertrauen in die Justiz, welche nicht nur unparteiisch und unabhängig sein (vgl. BGE 114 Ia 55 f.), sondern auch kompetent und innert Fristen, welche den Anforderungen von Art. 4 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK gerecht werden, entscheiden soll. - Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid zu Recht festgehalten, dass das Interview im Ton sachlich und nicht polemisch gehalten sei. Es können darin keine parteipolitischen Interessen oder gar eine eigentliche Wahlpropaganda zugunsten eines andern Kandidaten erblickt werden. Ebensowenig stellt das Interview eine Verunglimpfung des Beschwerdeführers dar. - Immerhin ist es sehr fraglich, ob die streitigen Informationen im gegebenen Zeitpunkt ausgerechnet vom Präsidenten des die Aufsicht führenden Obergerichts erteilt werden durften. Zum einen hätte der Journalist ohne weiteres auf die amtlichen Dokumente wie die Rechenschaftsberichte des Obergerichts und die Diskussion im Kantonsrat verwiesen werden können. Zum andern verfügt die Aufsichtsbehörde grundsätzlich über andere Mittel der Intervention. Mit dem Beschwerdeführer kann die Frage aufgeworfen werden, ob die Aufsichtsbehörde - in Anbetracht der angeblich alarmierenden Zustände - nicht schon in einem früheren Zeitpunkt mit zusätzlichen administrativen und disziplinarischen Massnahmen hätte eingreifen müssen, unter Wahrung der Verfahrensrechte des Beschwerdeführers. In dieser Hinsicht erweist sich das Interview des Obergerichtspräsidenten tatsächlich als problematisch.
Die Frage der Zulässigkeit der Intervention des Obergerichtspräsidenten braucht indessen angesichts der nachfolgenden Erwägungen nicht abschliessend beurteilt zu werden.
b) Das streitige Interview erschien Ende Dezember 1989. Daraufhin nahm die SVP an ihrer ausserordentlichen Delegiertenversammlung Ende Januar 1990 eine neue Lagebeurteilung vor und änderte ihre Wahlvorschläge ab, indem sie auf einen Sitz verzichtete und anstelle des Beschwerdeführers M. als Mitglied und Präsidenten nominierte. Dem Protokoll der Versammlung kann entnommen werden, dass wegen der Kritik an der Überalterung und dem Ruf nach Einsitz einer Frau auf einen Sitz verzichtet worden ist. Zum andern war es der Zeitungsartikel, der Anlass zu erneuten Abklärungen und schliesslich zum Verzicht auf die Kandidatur des Beschwerdeführers und zur Nomination von M. gab.
Dieser Hergang der Ereignisse zeigt, dass es vorerst einmal die Partei selber war, welche ihre Nomination in Wiedererwägung zog und hierfür Erkundigungen beim obergerichtlichen Referenten einholte. Es war also die Partei, welche auf ihre ursprüngliche Nomination zurückkam und einen andern Kandidaten vorschlug. Sie tat dies nach erneuter Diskussion aus eigenem Entschluss und wollte damit offenbar ihre Verantwortung gegenüber dem Stimmbürger wahrnehmen. Sie war gestützt auf die Anordnung des Bezirksamtes frei, ihre Nominationen noch bis Ende Januar 1990 zu ergänzen, zu ändern oder zurückzuziehen. Es standen einer Änderung der Wahlvorschläge auch sonst keine rechtlichen Hindernisse entgegen. Auch kann ihr nicht vorgeworfen werden, sich beim Obergericht nochmals eingehend erkundigt zu haben. Ihr Vorgehen kann unter dem Gesichtswinkel des Stimm- und Wahlrechts in keiner Weise beanstandet werden. Insbesondere kann darin keine unzulässige Beeinflussung der Stimmbürger erblickt werden, welche eine freie und ungehinderte Willensäusserung beeinträchtigt hätte. Mit der neuen Unterstützung von M. anstelle des Beschwerdeführers ist die Partei an die Öffentlichkeit gelangt und hat ihren für den Ausgang wichtigen Wahlvorschlag den Wählern unterbreitet; sie hat ihr Vorgehen zudem den Parteifreunden in einem offenen Brief erläutert. Es ist verständlich, dass dieser Schritt der Partei unter den Wählern und in den Zeitungen einiges zu reden gab, was unter dem Gesichtswinkel des Stimm- und Wahlrechts ebenfalls in keiner Weise zu beanstanden ist. Der Beschwerdeführer kann der SVP zum Wechsel der Nomination daher in rechtlicher Hinsicht auch keinen Vorwurf machen, gehört es doch zum Risiko einer Wahl, dass die portierende Gruppierung selbst einen eigenen Kandidaten überhaupt nicht unterstützt oder wie im vorliegenden Fall im Stich lässt. (...)
d) Schliesslich beanstandet der Beschwerdeführer auch die Berichterstattung in der Presse. Angesichts des Verhaltens der SVP und ihrer neuen Wahlvorschläge ist es nicht weiter erstaunlich und nicht zu beanstanden, dass die Presse ausgiebig über die Bezirksgerichtswahlen berichtete. Soweit darin Kritik an der Amtsführung des Beschwerdeführers geübt wurde, beruhte sie auf gewissen unbestrittenen Tatsachen wie etwa der ungewöhnlich grossen Zahl von Pendenzen und der langen Prozessdauer sowie auf Informationen der SVP selber. Darüber hinaus hatte auch der Beschwerdeführer Gelegenheit, sich in der Presse zu Wort zu melden und seinen Standpunkt zu vertreten. Gesamthaft gesehen kann daher die Berichterstattung in der Presse nicht in einem Ausmass als unsachlich, übertrieben oder unwahr bezeichnet werden, als dass sie im Lichte der oben dargelegten Rechtsprechung als unzulässig erscheinen würde.
6. Unabhängig von der Frage nach der Zulässigkeit des Interviews des Obergerichtspräsidenten ist im folgenden im Sinne der oben dargelegten Grundsätze zu prüfen, ob der gerügte Mangel das Wahlergebnis beeinflusst haben könnte.
In dieser Hinsicht ist vorerst einmal festzuhalten, dass der Beschwerdeführer in keiner Weise daran gehindert worden ist, sich um einen Sitz am Bezirksgericht zu bewerben und sich der Wahl zu stellen. Er konnte sich, soweit ersichtlich, während des Wahlkampfes frei äussern und hatte auch Zugang zur Presse.
Das Interview des Obergerichtspräsidenten war grundsätzlich geeignet, einen erheblichen Einfluss auszuüben, da es von kompetenter Seite her stammt und einen für den Wähler nur schwer zu beurteilenden Bereich betrifft. So ist es denn auch nicht weiter umstritten, dass dieses Interview die Diskussionen um den Bezirksgerichtspräsidenten im wesentlichen auslöste. Die Auswirkungen des Interviews auf das Wahlergebnis werden indessen durch eine Reihe von Umständen gemindert, welche gewissermassen die Kausalität unterbrechen.
Zum einen ist die SVP auf ihre ursprüngliche Nomination zurückgekommen und hat im Anschluss an die ausserordentliche Delegiertenversammlung M. als Kandidaten vorgeschlagen. Angesichts der Bedeutung von Wahlvorschlägen insbesondere bei Richterwahlen hat damit die Partei selber einen wesentlichen Beitrag zur Nichtwahl des Beschwerdeführers beigetragen, der unabhängig vom streitigen Interview gewichtet werden muss und nicht der Intervention des Obergerichtspräsidenten zugeordnet werden kann. Zum andern war eine gewisse Kritik an den Zuständen am Bezirksgericht und an der Amtsführung des Beschwerdeführers aufgrund des Rechenschaftsberichtes des Obergerichts und der Diskussion im Kantonsrat bereits bekannt und damals in der Lokalpresse verbreitet worden. Es hätte demnach auch ohne das streitige Interview auf diese allgemein zugänglichen Informationen zurückgegriffen werden können. Und angesichts einer gewissen Opposition gegen die ersten Wahlvorschläge der SVP kann auch durchaus angenommen werden, dass davon Gebrauch gemacht worden wäre.
Es darf ferner berücksichtigt werden, dass der streitige Artikel zu einem sehr frühen Zeitpunkt erschienen ist. In jenem Moment hat sich der durchschnittliche Stimmbürger noch nicht im einzelnen mit der erst mehr als drei Monate später angesetzten Wahl auseinandergesetzt. Der Zeitpunkt erlaubte es zudem, dass zu den Ausführungen Stellung genommen und der Standpunkt des Beschwerdeführers dargelegt werden konnten.
Schliesslich dürfen auch die Stimmenverhältnisse in Betracht gezogen werden. Bei einem absoluten Mehr von 3409 Stimmen erreichten die bisherigen Richter A., B. und C. 5423, 5374 und 4688 Stimmen. Die neuen Mitglieder D. und M. erhielten 4596 und 4438 Stimmen. Der Beschwerdeführer erreichte mit 3708 Stimmen zwar das absolute Mehr, fiel aber als überzählig aus der Wahl. Trotz dieses beachtlichen Resultats besteht gegenüber M. eine Differenz von 730 Stimmen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann bei einer Wahl von fünf Richtern mit einer Zahl von acht Kandidaten mit nennenswerter Stimmenzahl trotz der Konkurrenzsituation zwischen den Juristen K. und M. der Stimmenunterschied nicht einfach halbiert werden. Selbst bei der Berechnung des Beschwerdeführers verbleibt eine Stimmendifferenz von rund 10 Prozent. Diese ist so gewichtig, dass ein anderer Wahlausgang nicht leichthin angenommen werden kann.
Gesamthaft gesehen zeigt sich somit, dass die gerügten Unregelmässigkeiten den Wahlausgang nicht entscheidend beeinflusst haben. Die Möglichkeit, dass die Wahl ohne das Interview des Obergerichtspräsidenten anders ausgefallen wäre, erscheint in Anbetracht der gesamten Umstände als derart gering, dass von einer Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden muss.
7. Aus diesen Gründen ist die vorliegende Stimmrechtsbeschwerde abzuweisen. | de | Art. 85 lit. a OG: Wahl eines Bezirksgerichts; behördliche Intervention. 1. Zulässigkeit von behördlichen oder privaten Informationen vor Sachabstimmungen oder Wahlen im allgemeinen (E. 3).
2. Besonderheiten bei Richterwahlen (E. 4).
3. Beurteilung der Aussagen des Obergerichtspräsidenten über die Zustände an einem Bezirksgericht im Vorfeld der Gesamterneuerungswahl (E. 5a); Verhalten der politischen Partei und weitere Umstände des Wahlganges (E. 5b-d).
4. Kein entscheidender Einfluss der gerügten Unregelmässigkeiten auf den Wahlausgang (E. 6). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-452%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,772 | 117 Ia 452 | 117 Ia 452
Sachverhalt ab Seite 453
Die Gesamterneuerungswahl eines zürcherischen Bezirksgerichts mit fünf Mitgliedern wurde auf den 1. April 1990 angesetzt. Die Schweizerische Volkspartei SVP nominierte anfangs Oktober 1989 ihre bisherigen vier Mitglieder und schlug davon den bisherigen Gerichtspräsidenten K. wiederum für das Präsidium vor. Sie unterbreitete diese Wahlvorschläge Mitte Dezember 1989 dem Bezirksrat.
Ende Dezember 1989 erschien in einer Lokalzeitung unter dem Titel "Oppositionsparteien und Obergericht kritisieren Bezirksgericht" ein Zeitungsartikel über die Bezirksgerichtswahl. Der Journalist beschrieb darin das Umfeld der bevorstehenden Wahlen und wies auf die "einseitige Zusammensetzung", auf angeblich mangelnde Wahlmöglichkeiten sowie auf Kandidaturen von Frauen hin. Zudem berichtete er über ein Interview mit dem Präsidenten des Obergerichts und der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich und mit dem bisherigen Bezirksgerichtspräsidenten. Dieser Zeitungsartikel umfasst u.a. folgende Abschnitte:
"Obergericht kritisiert
Anders tönt es beim Obergericht, der administrativen Aufsichtsbehörde aller Bezirksgerichte. Mit dem Bezirksgericht ... sind wir nicht sehr zufrieden, bekannte der Präsident des Obergerichts und der Verwaltungskommission ... gegenüber (der Lokalzeitung). Die Prozesse würden zuwenig gefördert und blieben zu lange liegen, kritisiert er. Als Beispiel für den wachsenden Pendenzenberg nannte er die Zivilprozesse, die vom Kollegialgericht zu behandeln sind. Seit 1984 hätten die Pendenzen dauernd auf mittlerweilen 47 zugenommen, dies bei jährlichen Neueingängen von 59 im Jahr 1986, 64 (1987) und 54 (1988).'An anderen Bezirksgerichten erreichen die Pendenzen höchstens einen Stand, der der Hälfte der Neueingänge entspricht', betont der Obergerichtspräsident. Die Verwaltungskommission (muss) dem Bezirksgericht ... eine Spezialbehandlung angedeihen lassen. So habe sie eine Spezialberichterstattung über die hängigen Verfahren verlangt, früher den damaligen Gerichtsschreiber als Ersatzrichter bezeichnet und im Sommer dieses Jahres einen zusätzlichen Sekretär bestellt. Zudem taucht der vom Obergericht für das Bezirksgericht ... bezeichnete Referent regelmässig im Bezirkshauptort auf, um Akten einzusehen.
Die Probleme liegen im personellen Bereich, ist der Präsident des Obergerichts überzeugt. Einerseits verfüge das Gericht nur über einen einzigen Kanzleibeamten, nämlich Gerichtsschreiber M., andererseits falle es Präsident K. schwer, 'Fälle aus der Hand zu geben'. Eine Stellenvermehrung kommt für (ihn) nicht in Frage. Erst vor sechs Jahren wurde das Präsidium in ein Vollamt umgewandelt, die vergleichsweise kleine Geschäftslast am ... Bezirksgericht ... lässt vorläufig keine weitere Aufstockung zu.
Höhere Belastung des Präsidenten
'Wir haben einen starken Pendenzendruck', gesteht Gerichtspräsident K. ein. Verantwortlich dafür sei aber nicht das Gericht allein. 'Die Schuld liegt auch bei den Parteien und Anwälten, die alle Rechtsmöglichkeiten ausschöpfen'. Auch habe die Belastung der beiden einzigen Juristen am Gericht (er selbst und der Gerichtsschreiber) in den letzten Jahren zugenommen, weil 'wir uns im Gegensatz zu grösseren Gerichten nicht spezialisieren können'. Zwar stünden ihm Auditoren (Praktikanten) zur Verfügung, da diese aber relativ bald ihre Stelle wieder wechselten, könne er länger dauernde Verfahren nicht delegieren. 'Wir wollen unsere Sache gut machen, wissen aber auch, dass Entscheide innert nützlicher Frist gefällt werden müssen', sind sich der Präsident und der Gerichtsschreiber einig. Die Zahl der Fälle ist in den letzten Jahren ziemlich konstant geblieben. Die Verfahren wurden laut dem Präsidenten aber umfangreicher und komplizierter. Die Arbeitslast verlagerte sich - wie an andern Bezirksgerichten auch - vom Kollegialgericht auf den Einzelrichter und damit den Präsidenten, der in allen Verfahrensarten auch Einzelrichter ist. Zwei Drittel aller Fälle entscheidet heute der Einzelrichter. Als besonders kompliziert und langwierig bezeichnet der Präsident die (in seiner Gegend) relativ häufigen Erbschaftsangelegenheiten und die aufwendigen Beweisverfahren, namentlich bei Bauabrechnungsprozessen."
Dieser kritische Bericht über das Bezirksgericht und insbesondere über den Bezirksgerichtspräsidenten K. veranlasste die SVP zu einer neuen Beurteilung der Lage. An einer ausserordentlichen Delegiertenversammlung von Ende Januar 1990 verzichtete die Partei zum einen auf einen Sitz und schlug zum andern neu den bisherigen Gerichtsschreiber M. als Mitglied und Präsident des Bezirksgerichts vor. - In der Folge gaben die Erneuerungswahlen in der Presse viel zu reden.
Am 1. April 1991 fand die Erneuerungswahl statt. Der bisherige Gerichtsschreiber blieb an fünfter Stelle. Der bisherige Gerichtspräsident erreichte auf dem sechsten Platz zwar das absolute Mehr, schied indessen als überzählig aus der Wahl. - In einem zweiten Wahlgang wurde der bisherige Gerichtsschreiber zum Präsidenten des Bezirksgerichts gewählt.
Der bisherige Gerichtspräsident K. hat die Wahl vom 1. April 1990 beim Regierungsrat des Kantons Zürich ohne Erfolg angefochten und darauf beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG erhoben. Er rügt im wesentlichen eine unzulässige Beeinflussung der Wahl. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Der Beschwerdeführer macht mit der vorliegenden Beschwerde zur Hauptsache geltend, das Wahlrecht sei durch eine unzulässige Beeinflussung der Wähler verletzt worden. Die Stimmbürger hätten ihren Willen angesichts des Interviews des Obergerichtspräsidenten und der ausgedehnten Pressekampagne nicht frei äussern können.
a) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht räumt dem Bürger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 113 Ia 52 und 294, BGE 102 Ia 268 E. 3, mit Hinweisen). Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen kann (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 113 Ia 294 E. 3a, BGE 98 Ia 79, mit Hinweisen). Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht werden. Dies trifft insbesondere bei gewissen Informationen im Vorfeld von Urnengängen zu. Die Praxis des Bundesgerichts hat die Zulässigkeit von solchen Informationen in verschiedener Hinsicht differenziert.
b) Nach der Rechtsprechung sind gewisse behördliche Informationen zu Sachabstimmungen wie etwa Abstimmungserläuterungen zulässig, in denen eine Vorlage zur Annahme empfohlen wird und die Gründe dargelegt werden, welche für die Mehrheit des Parlaments ausschlaggebend gewesen sind (BGE 112 Ia 335 E. c,
BGE 106 Ia 200, mit Hinweisen). Eine unerlaubte Beeinflussung liegt indessen dann vor, wenn die Behörde ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert oder wenn sie in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 114 Ia 432 E. 4a, 113 Ia 335 E. b, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat das Eingreifen der Behörde in den Abstimmungskampf nur als Ausnahme zugelassen und auf Fälle beschränkt, in denen triftige Gründe für eine solche Intervention gegeben waren (BGE 114 Ia 433 E. c, mit Hinweisen). Es hat dabei unterschiedliche Konstellationen beurteilt (vgl. BGE 114 Ia 433 E. c): Zum einen Informationen desjenigen Gemeinwesens, das die Abstimmung selber durchführte (vgl. BGE 112 Ia 332, insbes. 337); zum andern ein Eingreifen einer Gemeinde in den Abstimmungskampf über eine kantonale Vorlage (BGE 108 Ia 155, insbesondere 158 ff., BGE 105 Ia 244); schliesslich war in einem Fall eine Beeinflussung der Abstimmung des untergeordneten Gemeinwesens durch das übergeordnete streitig (BGE 114 Ia 427, insbes. 434 f.).
Stellt das Bundesgericht derartige Mängel fest, so hebt es indessen die Abstimmung nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Auswirkung braucht vom Beschwerdeführer nicht nachgewiesen zu werden; vielmehr genügt es, wenn eine derartige Beeinflussung im Bereiche des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellung der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist dessen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen. Dabei wird namentlich auf die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Grösse des Stimmenunterschiedes abgestellt. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden (BGE 113 Ia 59, 112 Ia 338, mit Hinweisen).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können auch private Informationen zu Sachabstimmungen in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmbürger beeinflussen. Von einer unzulässigen Einwirkung wird dann gesprochen, wenn mittels privater Publikationen in einem so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irreführenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass es dem Bürger nach den Umständen unmöglich ist, sich aus andern Quellen ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen (BGE 98 Ia 80, 625 f., BGE 102 Ia 268 f., ZBl 81/1980 S. 251). Einflüsse dieser Art vermögen indessen nur ausnahmsweise die Aufhebung einer Abstimmung zu rechtfertigen. Verstösse von privater Seite gegen die guten Abstimmungssitten und die Verwendung von falschen und irreführenden Angaben im Abstimmungskampf lassen sich, so verwerflich sie auch immer sein mögen, nicht völlig ausschliessen und sind daher in gewissem Ausmasse in Kauf zu nehmen. Eine Aufhebung einer Abstimmung kann daher nur mit grösster Zurückhaltung in Betracht gezogen werden; überdies kommt die Kassation lediglich dann in Frage, wenn die Auswirkungen der beanstandeten unerlaubten Beeinflussung auf das Abstimmungsergebnis ausser Zweifel stehen oder zumindest sehr wahrscheinlich sind (BGE 98 Ia 80, 625 f., BGE 102 Ia 268 f., ZBl 81/1980 S. 251).
c) In bezug auf Wahlen hat das Bundesgericht ein behördliches Eingreifen in den Wahlkampf grundsätzlich ausgeschlossen. Bei den Wahlen kommt den Behörden keine Beratungsfunktion zu wie bei Sachentscheiden. Hier haben sie nicht von Rechts wegen mitzuwirken und ihre Auffassung der öffentlichen Interessen zu wahren. Es ist zu verhindern, dass sich der Staat im Wahlkampf auch nur indirekt in den Dienst parteiischer Interessen stellt. Eine Intervention kommt daher höchstens dann in Frage, wenn sie im Interesse der freien und unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Wähler als unerlässlich erscheint. So kann z.B. eine Richtigstellung offensichtlich falscher Informationen, die im Verlaufe eines Wahlkampfes verbreitet werden, als zulässig erscheinen; indessen dürfte die Behörde bei einer solchen Gelegenheit nicht selber Wahlpropaganda betreiben oder einen Kandidaten verunglimpfen (BGE BGE 113 Ia 296 f., BGE 114 Ia 433). - Stellt das Bundesgericht in dieser Hinsicht Mängel fest, so hebt es die Wahl nach den gleichen Grundsätzen auf wie im Falle von mangelhaften Sachabstimmungen infolge unzulässiger behördlicher Informationen (BGE 113 Ia 302, mit Hinweisen).
Schliesslich hat das Bundesgericht schon Angelegenheiten beurteilt, in denen die Rechtmässigkeit von Einwirkungen auf Wahlen von privater Seite in Frage standen. Es hat dazu allgemein festgehalten, dass gewisse unsachliche, übertreibende oder gar unwahre Behauptungen im Wahlkampf kaum vermieden werden könnten und diese trotz ihrer Verwerflichkeit die nachträgliche Kassation einer Wahl in der Regel nicht rechtfertigten. Aus praktischen Gründen sei auch hier grösste Zurückhaltung geboten. Eine Wiederholung einer Wahl könne - gleich wie bei Abstimmungen - nur bei ganz schwerwiegenden Verstössen verlangt werden und unter der Voraussetzung, dass die Auswirkung des Mangels auf den Ausgang der Wahl ausser Zweifel steht oder zumindest als sehr wahrscheinlich erscheint (BGE 102 Ia 269, BGE 98 Ia 79, vgl. auch BGE 113 Ia 302). Eine derartige schwerwiegende Beeinflussung einer Wahl auf Gemeindeebene hat das Bundesgericht darin erblickt, dass ein Kandidat in letzter Stunde des Stimmenkaufs beschuldigt worden war, und dementsprechend hat es die Wahl aufgehoben (Urteil vom 3. Februar 1939 i.S. Thomann, in einer Zusammenfassung wiedergegeben in: ZBl 40/1939 S. 249).
4. Soweit wie im vorliegenden Fall die Wahl von richterlichen Behörden in Frage steht, fällt dem einzelnen Stimmbürger eine Beurteilung der Kandidaten oftmals schwer. Insbesondere die fachliche Qualifikation der Kandidaten kann nicht leicht abgeschätzt werden, auch wenn der Bürger aufgrund der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen unmittelbar und aufgrund der Gerichtsberichterstattung in den Medien mittelbar davon Kenntnis erhalten kann, wie das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeübt wird (BGE 113 Ia 319 f.).
Auf der andern Seite unterliegt ein Bezirksgericht, dessen Mitglieder vom Volk gewählt werden, nicht nur der demokratischen Kontrolle. Vielmehr übt der Kantonsrat die Oberaufsicht über die Rechtspflege aus, wofür ihm das Obergericht jährlich u.a. Bericht über die seiner direkten Aufsicht unterstellten Bezirksgerichte erstattet (§ 105 und § 106 Abs. 1 des Gerichtsverfassungsgesetzes, GVG). Die Aufsichtsbehörden haben insbesondere für einen ordentlichen Gang der Justiztätigkeit sowie für eine Prozesserledigung innert der durch Art. 4 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK gebotenen Fristen zu sorgen. Nach § 108 GVG kann die Aufsichtsbehörde auf Beschwerde hin oder von Amtes wegen organisatorische Massnahmen und insbesondere gestützt auf das Ordnungsstrafengesetz des Kantons Zürich disziplinarische Verfügungen (Verweis und Busse nach Art. 4 Abs. 1) ergreifen. Immerhin können die vom Volk gewählten Beamten und Angestellten auch nach dem Ordnungsstrafengesetz nicht in ihrem Dienst eingestellt werden (§ 4 Abs. 3).
Abgesehen von individuellen Erfahrungen kommt daher für den Entscheid, welchem Kandidaten der einzelne Stimmbürger seine Stimme gibt, den Wahlvorschlägen der politischen Gruppierungen ausschlaggebende Bedeutung zu; der Stimmbürger wird weitgehend darauf vertrauen (müssen), dass die politischen Parteien ihre Kandidaten sorgfältig ausgesucht haben. Daneben können indessen gerade auch Informationen über die Qualifikation eines Kandidaten, welche von amtlicher Seite stammen, für den Stimmbürger eine wichtige Rolle spielen. Dazu gehören sowohl allgemeine amtliche Berichte wie etwa Geschäfts- oder Rechenschaftsberichte, die ohne grösseren Aufwand konsultiert werden können, als auch spezielle Informationen im Vorfeld eines Wahlganges.
5. Ausgangspunkt der Auseinandersetzungen um die streitige Bezirksrichterwahl war unbestrittenermassen das Interview, das der Obergerichtspräsident dem Journalisten gewährt hatte und das mit dessen Zustimmung Ende Dezember 1989 erschien. In diesem Zeitungsartikel war von der Forderung nach einer echten Wahlmöglichkeit und dem Anliegen nach einer weiblichen Vertretung die Rede; zum andern wurde Kritik an der Amtsführung des Beschwerdeführers während der zu Ende gehenden Amtsperiode geübt, und der Beschwerdeführer erhielt Gelegenheit zur Entgegnung.
a) Die Kritik an der Amtsführung des Beschwerdeführers geht unbestrittenermassen auf das Interview des Obergerichtspräsidenten und den darauf erschienenen Artikel zurück. Sie bezieht sich auf die am Bezirksgericht seit Jahren vorhandenen grossen Rückstände; als Gründe hierfür wurden Probleme "im personellen Bereich" angegeben; weiter wurden darin die aufsichtsrechtlichen Massnahmen des Obergerichts erwähnt.
Diese Tatsachen sind im wesentlichen unbestritten. Sie ergeben sich auch weitgehend aus den verschiedenen Akten. Insbesondere beschäftigte sich die Verwaltungskommission des Obergerichts in ihren jährlichen sog. Zensurbeschlüssen seit Jahren in ausserordentlichem (und zunehmendem) Umfang mit der Situation am Bezirksgericht und ordnete verschiedenste Aufsichtsmassnahmen an; dazu zählten u.a. eine Spezialberichterstattung über eine grosse Zahl von Pendenzen, der Einsatz des Gerichtsschreibers als ausserordentlicher nebenamtlicher Einzelrichter mit speziellen Befugnissen und die Empfehlung an den Beschwerdeführer, von gewissen arbeitsaufwendigen Ämtern zurückzutreten. Im Rechenschaftsbericht des Obergerichts an den Kantonsrat für das Jahr ... wurde auf die Pendenzen am Bezirksgericht hingewiesen und als Grund dafür angegeben, dass die Verfahren häufige und lange Bearbeitungslücken aufwiesen. Die Justizverwaltungskommission befasste sich ebenfalls mit der Situation am Bezirksgericht und führte vor dem Kantonsrat aus, dass die Art der Bearbeitungspausen zeige, dass es nicht an der personellen Kapazität, sondern an einer konsequenten Prozessleitung durch den Gerichtspräsidenten fehle. - Welches die Gründe für die Pendenzen im einzelnen sind, ist streitig. Der Beschwerdeführer macht in dieser Hinsicht geltend, dass das Bezirksgericht seit Jahren über zu wenig juristisches Personal verfüge; das Gericht habe das Obergericht in seinen Berichterstattungen seit Jahren auf diesen Zustand aufmerksam gemacht. Darüber hinaus wendet er ein, dass sich die Situation insbesondere im Jahre 1989 gebessert habe, was sich mit der Berichterstattung belegen lässt. - Im vorliegenden Fall braucht nicht abgeklärt zu werden, welche Ursachen im einzelnen zu den Pendenzen und Rückständen geführt haben. Es ist daher auch nicht auf die unzähligen Vorbringen der Parteien im bundesgerichtlichen Verfahren einzugehen.
Das Interview, das der Obergerichtspräsident dem Journalisten gewährt hat, stellt unabhängig vom Inhalt klarerweise eine Intervention in die Auseinandersetzung um die Erneuerungswahlen dar. Nach der oben dargelegten Systematik handelt es sich dabei um ein Eingreifen von behördlicher Seite des übergeordneten kantonalen Gemeinwesens in die Wahl auf der untergeordneten Bezirksstufe. Ein solches Handeln ist nach der dargelegten Rechtsprechung grundsätzlich ausgeschlossen und kommt lediglich ganz ausnahmsweise in Frage, wenn es im Interesse der freien und unverfälschten Willensbildung und -betätigung als unerlässlich erscheint.
Wie es sich damit verhält, lässt sich nicht leicht beurteilen. Eine gewisse Information über die Art und Weise der Prozessführung am Bezirksgericht kann für den einzelnen Stimmbürger durchaus wichtig und wertvoll sein. Sie erlaubt es ihm, die Wahl verantwortungsvoll und in Kenntnis der Sachlage zu treffen. Letztlich geht es dabei um das Vertrauen in die Justiz, welche nicht nur unparteiisch und unabhängig sein (vgl. BGE 114 Ia 55 f.), sondern auch kompetent und innert Fristen, welche den Anforderungen von Art. 4 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK gerecht werden, entscheiden soll. - Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid zu Recht festgehalten, dass das Interview im Ton sachlich und nicht polemisch gehalten sei. Es können darin keine parteipolitischen Interessen oder gar eine eigentliche Wahlpropaganda zugunsten eines andern Kandidaten erblickt werden. Ebensowenig stellt das Interview eine Verunglimpfung des Beschwerdeführers dar. - Immerhin ist es sehr fraglich, ob die streitigen Informationen im gegebenen Zeitpunkt ausgerechnet vom Präsidenten des die Aufsicht führenden Obergerichts erteilt werden durften. Zum einen hätte der Journalist ohne weiteres auf die amtlichen Dokumente wie die Rechenschaftsberichte des Obergerichts und die Diskussion im Kantonsrat verwiesen werden können. Zum andern verfügt die Aufsichtsbehörde grundsätzlich über andere Mittel der Intervention. Mit dem Beschwerdeführer kann die Frage aufgeworfen werden, ob die Aufsichtsbehörde - in Anbetracht der angeblich alarmierenden Zustände - nicht schon in einem früheren Zeitpunkt mit zusätzlichen administrativen und disziplinarischen Massnahmen hätte eingreifen müssen, unter Wahrung der Verfahrensrechte des Beschwerdeführers. In dieser Hinsicht erweist sich das Interview des Obergerichtspräsidenten tatsächlich als problematisch.
Die Frage der Zulässigkeit der Intervention des Obergerichtspräsidenten braucht indessen angesichts der nachfolgenden Erwägungen nicht abschliessend beurteilt zu werden.
b) Das streitige Interview erschien Ende Dezember 1989. Daraufhin nahm die SVP an ihrer ausserordentlichen Delegiertenversammlung Ende Januar 1990 eine neue Lagebeurteilung vor und änderte ihre Wahlvorschläge ab, indem sie auf einen Sitz verzichtete und anstelle des Beschwerdeführers M. als Mitglied und Präsidenten nominierte. Dem Protokoll der Versammlung kann entnommen werden, dass wegen der Kritik an der Überalterung und dem Ruf nach Einsitz einer Frau auf einen Sitz verzichtet worden ist. Zum andern war es der Zeitungsartikel, der Anlass zu erneuten Abklärungen und schliesslich zum Verzicht auf die Kandidatur des Beschwerdeführers und zur Nomination von M. gab.
Dieser Hergang der Ereignisse zeigt, dass es vorerst einmal die Partei selber war, welche ihre Nomination in Wiedererwägung zog und hierfür Erkundigungen beim obergerichtlichen Referenten einholte. Es war also die Partei, welche auf ihre ursprüngliche Nomination zurückkam und einen andern Kandidaten vorschlug. Sie tat dies nach erneuter Diskussion aus eigenem Entschluss und wollte damit offenbar ihre Verantwortung gegenüber dem Stimmbürger wahrnehmen. Sie war gestützt auf die Anordnung des Bezirksamtes frei, ihre Nominationen noch bis Ende Januar 1990 zu ergänzen, zu ändern oder zurückzuziehen. Es standen einer Änderung der Wahlvorschläge auch sonst keine rechtlichen Hindernisse entgegen. Auch kann ihr nicht vorgeworfen werden, sich beim Obergericht nochmals eingehend erkundigt zu haben. Ihr Vorgehen kann unter dem Gesichtswinkel des Stimm- und Wahlrechts in keiner Weise beanstandet werden. Insbesondere kann darin keine unzulässige Beeinflussung der Stimmbürger erblickt werden, welche eine freie und ungehinderte Willensäusserung beeinträchtigt hätte. Mit der neuen Unterstützung von M. anstelle des Beschwerdeführers ist die Partei an die Öffentlichkeit gelangt und hat ihren für den Ausgang wichtigen Wahlvorschlag den Wählern unterbreitet; sie hat ihr Vorgehen zudem den Parteifreunden in einem offenen Brief erläutert. Es ist verständlich, dass dieser Schritt der Partei unter den Wählern und in den Zeitungen einiges zu reden gab, was unter dem Gesichtswinkel des Stimm- und Wahlrechts ebenfalls in keiner Weise zu beanstanden ist. Der Beschwerdeführer kann der SVP zum Wechsel der Nomination daher in rechtlicher Hinsicht auch keinen Vorwurf machen, gehört es doch zum Risiko einer Wahl, dass die portierende Gruppierung selbst einen eigenen Kandidaten überhaupt nicht unterstützt oder wie im vorliegenden Fall im Stich lässt. (...)
d) Schliesslich beanstandet der Beschwerdeführer auch die Berichterstattung in der Presse. Angesichts des Verhaltens der SVP und ihrer neuen Wahlvorschläge ist es nicht weiter erstaunlich und nicht zu beanstanden, dass die Presse ausgiebig über die Bezirksgerichtswahlen berichtete. Soweit darin Kritik an der Amtsführung des Beschwerdeführers geübt wurde, beruhte sie auf gewissen unbestrittenen Tatsachen wie etwa der ungewöhnlich grossen Zahl von Pendenzen und der langen Prozessdauer sowie auf Informationen der SVP selber. Darüber hinaus hatte auch der Beschwerdeführer Gelegenheit, sich in der Presse zu Wort zu melden und seinen Standpunkt zu vertreten. Gesamthaft gesehen kann daher die Berichterstattung in der Presse nicht in einem Ausmass als unsachlich, übertrieben oder unwahr bezeichnet werden, als dass sie im Lichte der oben dargelegten Rechtsprechung als unzulässig erscheinen würde.
6. Unabhängig von der Frage nach der Zulässigkeit des Interviews des Obergerichtspräsidenten ist im folgenden im Sinne der oben dargelegten Grundsätze zu prüfen, ob der gerügte Mangel das Wahlergebnis beeinflusst haben könnte.
In dieser Hinsicht ist vorerst einmal festzuhalten, dass der Beschwerdeführer in keiner Weise daran gehindert worden ist, sich um einen Sitz am Bezirksgericht zu bewerben und sich der Wahl zu stellen. Er konnte sich, soweit ersichtlich, während des Wahlkampfes frei äussern und hatte auch Zugang zur Presse.
Das Interview des Obergerichtspräsidenten war grundsätzlich geeignet, einen erheblichen Einfluss auszuüben, da es von kompetenter Seite her stammt und einen für den Wähler nur schwer zu beurteilenden Bereich betrifft. So ist es denn auch nicht weiter umstritten, dass dieses Interview die Diskussionen um den Bezirksgerichtspräsidenten im wesentlichen auslöste. Die Auswirkungen des Interviews auf das Wahlergebnis werden indessen durch eine Reihe von Umständen gemindert, welche gewissermassen die Kausalität unterbrechen.
Zum einen ist die SVP auf ihre ursprüngliche Nomination zurückgekommen und hat im Anschluss an die ausserordentliche Delegiertenversammlung M. als Kandidaten vorgeschlagen. Angesichts der Bedeutung von Wahlvorschlägen insbesondere bei Richterwahlen hat damit die Partei selber einen wesentlichen Beitrag zur Nichtwahl des Beschwerdeführers beigetragen, der unabhängig vom streitigen Interview gewichtet werden muss und nicht der Intervention des Obergerichtspräsidenten zugeordnet werden kann. Zum andern war eine gewisse Kritik an den Zuständen am Bezirksgericht und an der Amtsführung des Beschwerdeführers aufgrund des Rechenschaftsberichtes des Obergerichts und der Diskussion im Kantonsrat bereits bekannt und damals in der Lokalpresse verbreitet worden. Es hätte demnach auch ohne das streitige Interview auf diese allgemein zugänglichen Informationen zurückgegriffen werden können. Und angesichts einer gewissen Opposition gegen die ersten Wahlvorschläge der SVP kann auch durchaus angenommen werden, dass davon Gebrauch gemacht worden wäre.
Es darf ferner berücksichtigt werden, dass der streitige Artikel zu einem sehr frühen Zeitpunkt erschienen ist. In jenem Moment hat sich der durchschnittliche Stimmbürger noch nicht im einzelnen mit der erst mehr als drei Monate später angesetzten Wahl auseinandergesetzt. Der Zeitpunkt erlaubte es zudem, dass zu den Ausführungen Stellung genommen und der Standpunkt des Beschwerdeführers dargelegt werden konnten.
Schliesslich dürfen auch die Stimmenverhältnisse in Betracht gezogen werden. Bei einem absoluten Mehr von 3409 Stimmen erreichten die bisherigen Richter A., B. und C. 5423, 5374 und 4688 Stimmen. Die neuen Mitglieder D. und M. erhielten 4596 und 4438 Stimmen. Der Beschwerdeführer erreichte mit 3708 Stimmen zwar das absolute Mehr, fiel aber als überzählig aus der Wahl. Trotz dieses beachtlichen Resultats besteht gegenüber M. eine Differenz von 730 Stimmen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann bei einer Wahl von fünf Richtern mit einer Zahl von acht Kandidaten mit nennenswerter Stimmenzahl trotz der Konkurrenzsituation zwischen den Juristen K. und M. der Stimmenunterschied nicht einfach halbiert werden. Selbst bei der Berechnung des Beschwerdeführers verbleibt eine Stimmendifferenz von rund 10 Prozent. Diese ist so gewichtig, dass ein anderer Wahlausgang nicht leichthin angenommen werden kann.
Gesamthaft gesehen zeigt sich somit, dass die gerügten Unregelmässigkeiten den Wahlausgang nicht entscheidend beeinflusst haben. Die Möglichkeit, dass die Wahl ohne das Interview des Obergerichtspräsidenten anders ausgefallen wäre, erscheint in Anbetracht der gesamten Umstände als derart gering, dass von einer Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden muss.
7. Aus diesen Gründen ist die vorliegende Stimmrechtsbeschwerde abzuweisen. | de | Art. 85 let. a OJ: élection d'un tribunal de district; intervention de l'autorité. 1. Caractère admissible d'informations publiques ou privées avant des votations ou des élections; généralités (consid. 3).
2. Particularités s'agissant d'élections judiciaires (consid. 4).
3. Appréciation des déclarations du Président du Tribunal supérieur sur la situation d'un tribunal de district, à l'approche de l'élection générale renouvelant ce tribunal (consid. 5a); comportement d'un parti politique et autres circonstances entourant le scrutin (consid. 5b-d).
4. Les irrégularités alléguées n'ont pas eu d'influence décisive sur le résultat de l'élection (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-452%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,773 | 117 Ia 452 | 117 Ia 452
Sachverhalt ab Seite 453
Die Gesamterneuerungswahl eines zürcherischen Bezirksgerichts mit fünf Mitgliedern wurde auf den 1. April 1990 angesetzt. Die Schweizerische Volkspartei SVP nominierte anfangs Oktober 1989 ihre bisherigen vier Mitglieder und schlug davon den bisherigen Gerichtspräsidenten K. wiederum für das Präsidium vor. Sie unterbreitete diese Wahlvorschläge Mitte Dezember 1989 dem Bezirksrat.
Ende Dezember 1989 erschien in einer Lokalzeitung unter dem Titel "Oppositionsparteien und Obergericht kritisieren Bezirksgericht" ein Zeitungsartikel über die Bezirksgerichtswahl. Der Journalist beschrieb darin das Umfeld der bevorstehenden Wahlen und wies auf die "einseitige Zusammensetzung", auf angeblich mangelnde Wahlmöglichkeiten sowie auf Kandidaturen von Frauen hin. Zudem berichtete er über ein Interview mit dem Präsidenten des Obergerichts und der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich und mit dem bisherigen Bezirksgerichtspräsidenten. Dieser Zeitungsartikel umfasst u.a. folgende Abschnitte:
"Obergericht kritisiert
Anders tönt es beim Obergericht, der administrativen Aufsichtsbehörde aller Bezirksgerichte. Mit dem Bezirksgericht ... sind wir nicht sehr zufrieden, bekannte der Präsident des Obergerichts und der Verwaltungskommission ... gegenüber (der Lokalzeitung). Die Prozesse würden zuwenig gefördert und blieben zu lange liegen, kritisiert er. Als Beispiel für den wachsenden Pendenzenberg nannte er die Zivilprozesse, die vom Kollegialgericht zu behandeln sind. Seit 1984 hätten die Pendenzen dauernd auf mittlerweilen 47 zugenommen, dies bei jährlichen Neueingängen von 59 im Jahr 1986, 64 (1987) und 54 (1988).'An anderen Bezirksgerichten erreichen die Pendenzen höchstens einen Stand, der der Hälfte der Neueingänge entspricht', betont der Obergerichtspräsident. Die Verwaltungskommission (muss) dem Bezirksgericht ... eine Spezialbehandlung angedeihen lassen. So habe sie eine Spezialberichterstattung über die hängigen Verfahren verlangt, früher den damaligen Gerichtsschreiber als Ersatzrichter bezeichnet und im Sommer dieses Jahres einen zusätzlichen Sekretär bestellt. Zudem taucht der vom Obergericht für das Bezirksgericht ... bezeichnete Referent regelmässig im Bezirkshauptort auf, um Akten einzusehen.
Die Probleme liegen im personellen Bereich, ist der Präsident des Obergerichts überzeugt. Einerseits verfüge das Gericht nur über einen einzigen Kanzleibeamten, nämlich Gerichtsschreiber M., andererseits falle es Präsident K. schwer, 'Fälle aus der Hand zu geben'. Eine Stellenvermehrung kommt für (ihn) nicht in Frage. Erst vor sechs Jahren wurde das Präsidium in ein Vollamt umgewandelt, die vergleichsweise kleine Geschäftslast am ... Bezirksgericht ... lässt vorläufig keine weitere Aufstockung zu.
Höhere Belastung des Präsidenten
'Wir haben einen starken Pendenzendruck', gesteht Gerichtspräsident K. ein. Verantwortlich dafür sei aber nicht das Gericht allein. 'Die Schuld liegt auch bei den Parteien und Anwälten, die alle Rechtsmöglichkeiten ausschöpfen'. Auch habe die Belastung der beiden einzigen Juristen am Gericht (er selbst und der Gerichtsschreiber) in den letzten Jahren zugenommen, weil 'wir uns im Gegensatz zu grösseren Gerichten nicht spezialisieren können'. Zwar stünden ihm Auditoren (Praktikanten) zur Verfügung, da diese aber relativ bald ihre Stelle wieder wechselten, könne er länger dauernde Verfahren nicht delegieren. 'Wir wollen unsere Sache gut machen, wissen aber auch, dass Entscheide innert nützlicher Frist gefällt werden müssen', sind sich der Präsident und der Gerichtsschreiber einig. Die Zahl der Fälle ist in den letzten Jahren ziemlich konstant geblieben. Die Verfahren wurden laut dem Präsidenten aber umfangreicher und komplizierter. Die Arbeitslast verlagerte sich - wie an andern Bezirksgerichten auch - vom Kollegialgericht auf den Einzelrichter und damit den Präsidenten, der in allen Verfahrensarten auch Einzelrichter ist. Zwei Drittel aller Fälle entscheidet heute der Einzelrichter. Als besonders kompliziert und langwierig bezeichnet der Präsident die (in seiner Gegend) relativ häufigen Erbschaftsangelegenheiten und die aufwendigen Beweisverfahren, namentlich bei Bauabrechnungsprozessen."
Dieser kritische Bericht über das Bezirksgericht und insbesondere über den Bezirksgerichtspräsidenten K. veranlasste die SVP zu einer neuen Beurteilung der Lage. An einer ausserordentlichen Delegiertenversammlung von Ende Januar 1990 verzichtete die Partei zum einen auf einen Sitz und schlug zum andern neu den bisherigen Gerichtsschreiber M. als Mitglied und Präsident des Bezirksgerichts vor. - In der Folge gaben die Erneuerungswahlen in der Presse viel zu reden.
Am 1. April 1991 fand die Erneuerungswahl statt. Der bisherige Gerichtsschreiber blieb an fünfter Stelle. Der bisherige Gerichtspräsident erreichte auf dem sechsten Platz zwar das absolute Mehr, schied indessen als überzählig aus der Wahl. - In einem zweiten Wahlgang wurde der bisherige Gerichtsschreiber zum Präsidenten des Bezirksgerichts gewählt.
Der bisherige Gerichtspräsident K. hat die Wahl vom 1. April 1990 beim Regierungsrat des Kantons Zürich ohne Erfolg angefochten und darauf beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG erhoben. Er rügt im wesentlichen eine unzulässige Beeinflussung der Wahl. Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Der Beschwerdeführer macht mit der vorliegenden Beschwerde zur Hauptsache geltend, das Wahlrecht sei durch eine unzulässige Beeinflussung der Wähler verletzt worden. Die Stimmbürger hätten ihren Willen angesichts des Interviews des Obergerichtspräsidenten und der ausgedehnten Pressekampagne nicht frei äussern können.
a) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht räumt dem Bürger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 113 Ia 52 und 294, BGE 102 Ia 268 E. 3, mit Hinweisen). Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen kann (BGE 114 Ia 432 E. 4a, BGE 113 Ia 294 E. 3a, BGE 98 Ia 79, mit Hinweisen). Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger verfälscht werden. Dies trifft insbesondere bei gewissen Informationen im Vorfeld von Urnengängen zu. Die Praxis des Bundesgerichts hat die Zulässigkeit von solchen Informationen in verschiedener Hinsicht differenziert.
b) Nach der Rechtsprechung sind gewisse behördliche Informationen zu Sachabstimmungen wie etwa Abstimmungserläuterungen zulässig, in denen eine Vorlage zur Annahme empfohlen wird und die Gründe dargelegt werden, welche für die Mehrheit des Parlaments ausschlaggebend gewesen sind (BGE 112 Ia 335 E. c,
BGE 106 Ia 200, mit Hinweisen). Eine unerlaubte Beeinflussung liegt indessen dann vor, wenn die Behörde ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert oder wenn sie in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 114 Ia 432 E. 4a, 113 Ia 335 E. b, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat das Eingreifen der Behörde in den Abstimmungskampf nur als Ausnahme zugelassen und auf Fälle beschränkt, in denen triftige Gründe für eine solche Intervention gegeben waren (BGE 114 Ia 433 E. c, mit Hinweisen). Es hat dabei unterschiedliche Konstellationen beurteilt (vgl. BGE 114 Ia 433 E. c): Zum einen Informationen desjenigen Gemeinwesens, das die Abstimmung selber durchführte (vgl. BGE 112 Ia 332, insbes. 337); zum andern ein Eingreifen einer Gemeinde in den Abstimmungskampf über eine kantonale Vorlage (BGE 108 Ia 155, insbesondere 158 ff., BGE 105 Ia 244); schliesslich war in einem Fall eine Beeinflussung der Abstimmung des untergeordneten Gemeinwesens durch das übergeordnete streitig (BGE 114 Ia 427, insbes. 434 f.).
Stellt das Bundesgericht derartige Mängel fest, so hebt es indessen die Abstimmung nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Auswirkung braucht vom Beschwerdeführer nicht nachgewiesen zu werden; vielmehr genügt es, wenn eine derartige Beeinflussung im Bereiche des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellung der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist dessen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen. Dabei wird namentlich auf die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Grösse des Stimmenunterschiedes abgestellt. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden (BGE 113 Ia 59, 112 Ia 338, mit Hinweisen).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können auch private Informationen zu Sachabstimmungen in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmbürger beeinflussen. Von einer unzulässigen Einwirkung wird dann gesprochen, wenn mittels privater Publikationen in einem so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irreführenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass es dem Bürger nach den Umständen unmöglich ist, sich aus andern Quellen ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen (BGE 98 Ia 80, 625 f., BGE 102 Ia 268 f., ZBl 81/1980 S. 251). Einflüsse dieser Art vermögen indessen nur ausnahmsweise die Aufhebung einer Abstimmung zu rechtfertigen. Verstösse von privater Seite gegen die guten Abstimmungssitten und die Verwendung von falschen und irreführenden Angaben im Abstimmungskampf lassen sich, so verwerflich sie auch immer sein mögen, nicht völlig ausschliessen und sind daher in gewissem Ausmasse in Kauf zu nehmen. Eine Aufhebung einer Abstimmung kann daher nur mit grösster Zurückhaltung in Betracht gezogen werden; überdies kommt die Kassation lediglich dann in Frage, wenn die Auswirkungen der beanstandeten unerlaubten Beeinflussung auf das Abstimmungsergebnis ausser Zweifel stehen oder zumindest sehr wahrscheinlich sind (BGE 98 Ia 80, 625 f., BGE 102 Ia 268 f., ZBl 81/1980 S. 251).
c) In bezug auf Wahlen hat das Bundesgericht ein behördliches Eingreifen in den Wahlkampf grundsätzlich ausgeschlossen. Bei den Wahlen kommt den Behörden keine Beratungsfunktion zu wie bei Sachentscheiden. Hier haben sie nicht von Rechts wegen mitzuwirken und ihre Auffassung der öffentlichen Interessen zu wahren. Es ist zu verhindern, dass sich der Staat im Wahlkampf auch nur indirekt in den Dienst parteiischer Interessen stellt. Eine Intervention kommt daher höchstens dann in Frage, wenn sie im Interesse der freien und unverfälschten Willensbildung und Willensbetätigung der Wähler als unerlässlich erscheint. So kann z.B. eine Richtigstellung offensichtlich falscher Informationen, die im Verlaufe eines Wahlkampfes verbreitet werden, als zulässig erscheinen; indessen dürfte die Behörde bei einer solchen Gelegenheit nicht selber Wahlpropaganda betreiben oder einen Kandidaten verunglimpfen (BGE BGE 113 Ia 296 f., BGE 114 Ia 433). - Stellt das Bundesgericht in dieser Hinsicht Mängel fest, so hebt es die Wahl nach den gleichen Grundsätzen auf wie im Falle von mangelhaften Sachabstimmungen infolge unzulässiger behördlicher Informationen (BGE 113 Ia 302, mit Hinweisen).
Schliesslich hat das Bundesgericht schon Angelegenheiten beurteilt, in denen die Rechtmässigkeit von Einwirkungen auf Wahlen von privater Seite in Frage standen. Es hat dazu allgemein festgehalten, dass gewisse unsachliche, übertreibende oder gar unwahre Behauptungen im Wahlkampf kaum vermieden werden könnten und diese trotz ihrer Verwerflichkeit die nachträgliche Kassation einer Wahl in der Regel nicht rechtfertigten. Aus praktischen Gründen sei auch hier grösste Zurückhaltung geboten. Eine Wiederholung einer Wahl könne - gleich wie bei Abstimmungen - nur bei ganz schwerwiegenden Verstössen verlangt werden und unter der Voraussetzung, dass die Auswirkung des Mangels auf den Ausgang der Wahl ausser Zweifel steht oder zumindest als sehr wahrscheinlich erscheint (BGE 102 Ia 269, BGE 98 Ia 79, vgl. auch BGE 113 Ia 302). Eine derartige schwerwiegende Beeinflussung einer Wahl auf Gemeindeebene hat das Bundesgericht darin erblickt, dass ein Kandidat in letzter Stunde des Stimmenkaufs beschuldigt worden war, und dementsprechend hat es die Wahl aufgehoben (Urteil vom 3. Februar 1939 i.S. Thomann, in einer Zusammenfassung wiedergegeben in: ZBl 40/1939 S. 249).
4. Soweit wie im vorliegenden Fall die Wahl von richterlichen Behörden in Frage steht, fällt dem einzelnen Stimmbürger eine Beurteilung der Kandidaten oftmals schwer. Insbesondere die fachliche Qualifikation der Kandidaten kann nicht leicht abgeschätzt werden, auch wenn der Bürger aufgrund der Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen unmittelbar und aufgrund der Gerichtsberichterstattung in den Medien mittelbar davon Kenntnis erhalten kann, wie das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeübt wird (BGE 113 Ia 319 f.).
Auf der andern Seite unterliegt ein Bezirksgericht, dessen Mitglieder vom Volk gewählt werden, nicht nur der demokratischen Kontrolle. Vielmehr übt der Kantonsrat die Oberaufsicht über die Rechtspflege aus, wofür ihm das Obergericht jährlich u.a. Bericht über die seiner direkten Aufsicht unterstellten Bezirksgerichte erstattet (§ 105 und § 106 Abs. 1 des Gerichtsverfassungsgesetzes, GVG). Die Aufsichtsbehörden haben insbesondere für einen ordentlichen Gang der Justiztätigkeit sowie für eine Prozesserledigung innert der durch Art. 4 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK gebotenen Fristen zu sorgen. Nach § 108 GVG kann die Aufsichtsbehörde auf Beschwerde hin oder von Amtes wegen organisatorische Massnahmen und insbesondere gestützt auf das Ordnungsstrafengesetz des Kantons Zürich disziplinarische Verfügungen (Verweis und Busse nach Art. 4 Abs. 1) ergreifen. Immerhin können die vom Volk gewählten Beamten und Angestellten auch nach dem Ordnungsstrafengesetz nicht in ihrem Dienst eingestellt werden (§ 4 Abs. 3).
Abgesehen von individuellen Erfahrungen kommt daher für den Entscheid, welchem Kandidaten der einzelne Stimmbürger seine Stimme gibt, den Wahlvorschlägen der politischen Gruppierungen ausschlaggebende Bedeutung zu; der Stimmbürger wird weitgehend darauf vertrauen (müssen), dass die politischen Parteien ihre Kandidaten sorgfältig ausgesucht haben. Daneben können indessen gerade auch Informationen über die Qualifikation eines Kandidaten, welche von amtlicher Seite stammen, für den Stimmbürger eine wichtige Rolle spielen. Dazu gehören sowohl allgemeine amtliche Berichte wie etwa Geschäfts- oder Rechenschaftsberichte, die ohne grösseren Aufwand konsultiert werden können, als auch spezielle Informationen im Vorfeld eines Wahlganges.
5. Ausgangspunkt der Auseinandersetzungen um die streitige Bezirksrichterwahl war unbestrittenermassen das Interview, das der Obergerichtspräsident dem Journalisten gewährt hatte und das mit dessen Zustimmung Ende Dezember 1989 erschien. In diesem Zeitungsartikel war von der Forderung nach einer echten Wahlmöglichkeit und dem Anliegen nach einer weiblichen Vertretung die Rede; zum andern wurde Kritik an der Amtsführung des Beschwerdeführers während der zu Ende gehenden Amtsperiode geübt, und der Beschwerdeführer erhielt Gelegenheit zur Entgegnung.
a) Die Kritik an der Amtsführung des Beschwerdeführers geht unbestrittenermassen auf das Interview des Obergerichtspräsidenten und den darauf erschienenen Artikel zurück. Sie bezieht sich auf die am Bezirksgericht seit Jahren vorhandenen grossen Rückstände; als Gründe hierfür wurden Probleme "im personellen Bereich" angegeben; weiter wurden darin die aufsichtsrechtlichen Massnahmen des Obergerichts erwähnt.
Diese Tatsachen sind im wesentlichen unbestritten. Sie ergeben sich auch weitgehend aus den verschiedenen Akten. Insbesondere beschäftigte sich die Verwaltungskommission des Obergerichts in ihren jährlichen sog. Zensurbeschlüssen seit Jahren in ausserordentlichem (und zunehmendem) Umfang mit der Situation am Bezirksgericht und ordnete verschiedenste Aufsichtsmassnahmen an; dazu zählten u.a. eine Spezialberichterstattung über eine grosse Zahl von Pendenzen, der Einsatz des Gerichtsschreibers als ausserordentlicher nebenamtlicher Einzelrichter mit speziellen Befugnissen und die Empfehlung an den Beschwerdeführer, von gewissen arbeitsaufwendigen Ämtern zurückzutreten. Im Rechenschaftsbericht des Obergerichts an den Kantonsrat für das Jahr ... wurde auf die Pendenzen am Bezirksgericht hingewiesen und als Grund dafür angegeben, dass die Verfahren häufige und lange Bearbeitungslücken aufwiesen. Die Justizverwaltungskommission befasste sich ebenfalls mit der Situation am Bezirksgericht und führte vor dem Kantonsrat aus, dass die Art der Bearbeitungspausen zeige, dass es nicht an der personellen Kapazität, sondern an einer konsequenten Prozessleitung durch den Gerichtspräsidenten fehle. - Welches die Gründe für die Pendenzen im einzelnen sind, ist streitig. Der Beschwerdeführer macht in dieser Hinsicht geltend, dass das Bezirksgericht seit Jahren über zu wenig juristisches Personal verfüge; das Gericht habe das Obergericht in seinen Berichterstattungen seit Jahren auf diesen Zustand aufmerksam gemacht. Darüber hinaus wendet er ein, dass sich die Situation insbesondere im Jahre 1989 gebessert habe, was sich mit der Berichterstattung belegen lässt. - Im vorliegenden Fall braucht nicht abgeklärt zu werden, welche Ursachen im einzelnen zu den Pendenzen und Rückständen geführt haben. Es ist daher auch nicht auf die unzähligen Vorbringen der Parteien im bundesgerichtlichen Verfahren einzugehen.
Das Interview, das der Obergerichtspräsident dem Journalisten gewährt hat, stellt unabhängig vom Inhalt klarerweise eine Intervention in die Auseinandersetzung um die Erneuerungswahlen dar. Nach der oben dargelegten Systematik handelt es sich dabei um ein Eingreifen von behördlicher Seite des übergeordneten kantonalen Gemeinwesens in die Wahl auf der untergeordneten Bezirksstufe. Ein solches Handeln ist nach der dargelegten Rechtsprechung grundsätzlich ausgeschlossen und kommt lediglich ganz ausnahmsweise in Frage, wenn es im Interesse der freien und unverfälschten Willensbildung und -betätigung als unerlässlich erscheint.
Wie es sich damit verhält, lässt sich nicht leicht beurteilen. Eine gewisse Information über die Art und Weise der Prozessführung am Bezirksgericht kann für den einzelnen Stimmbürger durchaus wichtig und wertvoll sein. Sie erlaubt es ihm, die Wahl verantwortungsvoll und in Kenntnis der Sachlage zu treffen. Letztlich geht es dabei um das Vertrauen in die Justiz, welche nicht nur unparteiisch und unabhängig sein (vgl. BGE 114 Ia 55 f.), sondern auch kompetent und innert Fristen, welche den Anforderungen von Art. 4 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK gerecht werden, entscheiden soll. - Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid zu Recht festgehalten, dass das Interview im Ton sachlich und nicht polemisch gehalten sei. Es können darin keine parteipolitischen Interessen oder gar eine eigentliche Wahlpropaganda zugunsten eines andern Kandidaten erblickt werden. Ebensowenig stellt das Interview eine Verunglimpfung des Beschwerdeführers dar. - Immerhin ist es sehr fraglich, ob die streitigen Informationen im gegebenen Zeitpunkt ausgerechnet vom Präsidenten des die Aufsicht führenden Obergerichts erteilt werden durften. Zum einen hätte der Journalist ohne weiteres auf die amtlichen Dokumente wie die Rechenschaftsberichte des Obergerichts und die Diskussion im Kantonsrat verwiesen werden können. Zum andern verfügt die Aufsichtsbehörde grundsätzlich über andere Mittel der Intervention. Mit dem Beschwerdeführer kann die Frage aufgeworfen werden, ob die Aufsichtsbehörde - in Anbetracht der angeblich alarmierenden Zustände - nicht schon in einem früheren Zeitpunkt mit zusätzlichen administrativen und disziplinarischen Massnahmen hätte eingreifen müssen, unter Wahrung der Verfahrensrechte des Beschwerdeführers. In dieser Hinsicht erweist sich das Interview des Obergerichtspräsidenten tatsächlich als problematisch.
Die Frage der Zulässigkeit der Intervention des Obergerichtspräsidenten braucht indessen angesichts der nachfolgenden Erwägungen nicht abschliessend beurteilt zu werden.
b) Das streitige Interview erschien Ende Dezember 1989. Daraufhin nahm die SVP an ihrer ausserordentlichen Delegiertenversammlung Ende Januar 1990 eine neue Lagebeurteilung vor und änderte ihre Wahlvorschläge ab, indem sie auf einen Sitz verzichtete und anstelle des Beschwerdeführers M. als Mitglied und Präsidenten nominierte. Dem Protokoll der Versammlung kann entnommen werden, dass wegen der Kritik an der Überalterung und dem Ruf nach Einsitz einer Frau auf einen Sitz verzichtet worden ist. Zum andern war es der Zeitungsartikel, der Anlass zu erneuten Abklärungen und schliesslich zum Verzicht auf die Kandidatur des Beschwerdeführers und zur Nomination von M. gab.
Dieser Hergang der Ereignisse zeigt, dass es vorerst einmal die Partei selber war, welche ihre Nomination in Wiedererwägung zog und hierfür Erkundigungen beim obergerichtlichen Referenten einholte. Es war also die Partei, welche auf ihre ursprüngliche Nomination zurückkam und einen andern Kandidaten vorschlug. Sie tat dies nach erneuter Diskussion aus eigenem Entschluss und wollte damit offenbar ihre Verantwortung gegenüber dem Stimmbürger wahrnehmen. Sie war gestützt auf die Anordnung des Bezirksamtes frei, ihre Nominationen noch bis Ende Januar 1990 zu ergänzen, zu ändern oder zurückzuziehen. Es standen einer Änderung der Wahlvorschläge auch sonst keine rechtlichen Hindernisse entgegen. Auch kann ihr nicht vorgeworfen werden, sich beim Obergericht nochmals eingehend erkundigt zu haben. Ihr Vorgehen kann unter dem Gesichtswinkel des Stimm- und Wahlrechts in keiner Weise beanstandet werden. Insbesondere kann darin keine unzulässige Beeinflussung der Stimmbürger erblickt werden, welche eine freie und ungehinderte Willensäusserung beeinträchtigt hätte. Mit der neuen Unterstützung von M. anstelle des Beschwerdeführers ist die Partei an die Öffentlichkeit gelangt und hat ihren für den Ausgang wichtigen Wahlvorschlag den Wählern unterbreitet; sie hat ihr Vorgehen zudem den Parteifreunden in einem offenen Brief erläutert. Es ist verständlich, dass dieser Schritt der Partei unter den Wählern und in den Zeitungen einiges zu reden gab, was unter dem Gesichtswinkel des Stimm- und Wahlrechts ebenfalls in keiner Weise zu beanstanden ist. Der Beschwerdeführer kann der SVP zum Wechsel der Nomination daher in rechtlicher Hinsicht auch keinen Vorwurf machen, gehört es doch zum Risiko einer Wahl, dass die portierende Gruppierung selbst einen eigenen Kandidaten überhaupt nicht unterstützt oder wie im vorliegenden Fall im Stich lässt. (...)
d) Schliesslich beanstandet der Beschwerdeführer auch die Berichterstattung in der Presse. Angesichts des Verhaltens der SVP und ihrer neuen Wahlvorschläge ist es nicht weiter erstaunlich und nicht zu beanstanden, dass die Presse ausgiebig über die Bezirksgerichtswahlen berichtete. Soweit darin Kritik an der Amtsführung des Beschwerdeführers geübt wurde, beruhte sie auf gewissen unbestrittenen Tatsachen wie etwa der ungewöhnlich grossen Zahl von Pendenzen und der langen Prozessdauer sowie auf Informationen der SVP selber. Darüber hinaus hatte auch der Beschwerdeführer Gelegenheit, sich in der Presse zu Wort zu melden und seinen Standpunkt zu vertreten. Gesamthaft gesehen kann daher die Berichterstattung in der Presse nicht in einem Ausmass als unsachlich, übertrieben oder unwahr bezeichnet werden, als dass sie im Lichte der oben dargelegten Rechtsprechung als unzulässig erscheinen würde.
6. Unabhängig von der Frage nach der Zulässigkeit des Interviews des Obergerichtspräsidenten ist im folgenden im Sinne der oben dargelegten Grundsätze zu prüfen, ob der gerügte Mangel das Wahlergebnis beeinflusst haben könnte.
In dieser Hinsicht ist vorerst einmal festzuhalten, dass der Beschwerdeführer in keiner Weise daran gehindert worden ist, sich um einen Sitz am Bezirksgericht zu bewerben und sich der Wahl zu stellen. Er konnte sich, soweit ersichtlich, während des Wahlkampfes frei äussern und hatte auch Zugang zur Presse.
Das Interview des Obergerichtspräsidenten war grundsätzlich geeignet, einen erheblichen Einfluss auszuüben, da es von kompetenter Seite her stammt und einen für den Wähler nur schwer zu beurteilenden Bereich betrifft. So ist es denn auch nicht weiter umstritten, dass dieses Interview die Diskussionen um den Bezirksgerichtspräsidenten im wesentlichen auslöste. Die Auswirkungen des Interviews auf das Wahlergebnis werden indessen durch eine Reihe von Umständen gemindert, welche gewissermassen die Kausalität unterbrechen.
Zum einen ist die SVP auf ihre ursprüngliche Nomination zurückgekommen und hat im Anschluss an die ausserordentliche Delegiertenversammlung M. als Kandidaten vorgeschlagen. Angesichts der Bedeutung von Wahlvorschlägen insbesondere bei Richterwahlen hat damit die Partei selber einen wesentlichen Beitrag zur Nichtwahl des Beschwerdeführers beigetragen, der unabhängig vom streitigen Interview gewichtet werden muss und nicht der Intervention des Obergerichtspräsidenten zugeordnet werden kann. Zum andern war eine gewisse Kritik an den Zuständen am Bezirksgericht und an der Amtsführung des Beschwerdeführers aufgrund des Rechenschaftsberichtes des Obergerichts und der Diskussion im Kantonsrat bereits bekannt und damals in der Lokalpresse verbreitet worden. Es hätte demnach auch ohne das streitige Interview auf diese allgemein zugänglichen Informationen zurückgegriffen werden können. Und angesichts einer gewissen Opposition gegen die ersten Wahlvorschläge der SVP kann auch durchaus angenommen werden, dass davon Gebrauch gemacht worden wäre.
Es darf ferner berücksichtigt werden, dass der streitige Artikel zu einem sehr frühen Zeitpunkt erschienen ist. In jenem Moment hat sich der durchschnittliche Stimmbürger noch nicht im einzelnen mit der erst mehr als drei Monate später angesetzten Wahl auseinandergesetzt. Der Zeitpunkt erlaubte es zudem, dass zu den Ausführungen Stellung genommen und der Standpunkt des Beschwerdeführers dargelegt werden konnten.
Schliesslich dürfen auch die Stimmenverhältnisse in Betracht gezogen werden. Bei einem absoluten Mehr von 3409 Stimmen erreichten die bisherigen Richter A., B. und C. 5423, 5374 und 4688 Stimmen. Die neuen Mitglieder D. und M. erhielten 4596 und 4438 Stimmen. Der Beschwerdeführer erreichte mit 3708 Stimmen zwar das absolute Mehr, fiel aber als überzählig aus der Wahl. Trotz dieses beachtlichen Resultats besteht gegenüber M. eine Differenz von 730 Stimmen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann bei einer Wahl von fünf Richtern mit einer Zahl von acht Kandidaten mit nennenswerter Stimmenzahl trotz der Konkurrenzsituation zwischen den Juristen K. und M. der Stimmenunterschied nicht einfach halbiert werden. Selbst bei der Berechnung des Beschwerdeführers verbleibt eine Stimmendifferenz von rund 10 Prozent. Diese ist so gewichtig, dass ein anderer Wahlausgang nicht leichthin angenommen werden kann.
Gesamthaft gesehen zeigt sich somit, dass die gerügten Unregelmässigkeiten den Wahlausgang nicht entscheidend beeinflusst haben. Die Möglichkeit, dass die Wahl ohne das Interview des Obergerichtspräsidenten anders ausgefallen wäre, erscheint in Anbetracht der gesamten Umstände als derart gering, dass von einer Aufhebung des Urnenganges abgesehen werden muss.
7. Aus diesen Gründen ist die vorliegende Stimmrechtsbeschwerde abzuweisen. | de | Art. 85 lett. a OG: elezione di un tribunale di distretto; intervento delle autorità. 1. Possibilità di rilasciare dichiarazioni ufficiali o private prima di votazioni o di elezioni; condizioni (consid. 3).
2. Particolarità nel caso di votazioni giudiziarie (consid. 4).
3. Valutazione delle dichiarazioni del Presidente del Tribunale superiore sulla situazione di un tribunale di distretto all'approssimarsi dell'elezione generale di rinnovo di questo tribunale (consid. 5a); modo di comportarsi di un partito politico e altre circostanze inerenti allo scrutinio (consid. 5b-d).
4. Le censurate irregolarità non hanno avuto un influsso decisivo sull'esito dell'elezione (consid. 6). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-452%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,774 | 117 Ia 465 | 117 Ia 465
Sachverhalt ab Seite 465
Die Bezirksanwaltschaft Zürich führt gegen K. eine Strafuntersuchung wegen verschiedenen schweren Gewaltverbrechen, darunter wegen mehrfachen Mordes. K. soll am 18./19. Februar 1990 zusammen mit der Mitangeschuldigten L. die A. W. getötet, in mehrere Teile zerstückelt und in einem Bach beseitigt haben. Ausserdem wird K. vorgeworfen, am 26./27. September 1989 H. W. und am 28. März 1983 H. M. bewusstlos geschlagen und anschliessend mit Messerstichen in Hals, Gesicht und Oberkörper getötet zu haben. Die weiteren Delikte betreffen u.a. wiederholten Raub, versuchte Notzucht sowie Gewalt und Drohung gegen Beamte.
Am 21. Februar 1990 wurden K. und L. in Untersuchungshaft gesetzt. Am 23. April 1991 schrieb K. der im Tötungsfall A. W. Mitangeschuldigten L. einen Brief, in dem er ihr Liebeserklärungen und einen Heiratsantrag machte. Mit Verfügung vom 26. April 1991 verweigerte die Bezirksanwaltschaft Zürich die Weiterleitung des Briefes gestützt auf §§ 48 und 53 der zürcherischen Verordnung über die Bezirksgefängnisse vom 19. April 1972. Ein von K. gegen diese Verfügung gerichteter Rekurs wies die Direktion der Justiz des Kantons Zürich mit Entscheidung vom 11. Juni 1991 ab. Gegen den ablehnenden Entscheid gelangte K. mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Er macht unter anderem eine Verletzung von Art. 54 BV sowie von Art. 8 und Art. 12 EMRK geltend. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein Eingriff in das Recht auf freien Briefverkehr nur statthaft, soweit er gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft zur Aufrechterhaltung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen notwendig ist. Diesbezüglich räumt der vom Beschwerdeführer ausdrücklich angerufene Art. 8 EMRK keine über die ungeschriebenen Verfassungsrechte der persönlichen Freiheit und der Meinungsäusserungsfreiheit hinausgehenden Rechte ein. Grundsätzlich zulässig ist insbesondere die Überwachung von Gefangenenpost durch die Behörden zum Zwecke der Aufrechterhaltung der Gefängnisordnung, und bei Untersuchungsgefangenen die Briefkontrolle zur Verhinderung unangemessener Einflussnahmen auf das hängige Strafverfahren oder neuer strafbarer Handlungen (unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichtes vom 19. Januar 1988 i.S. S. K., E. 4c, S. 9 f., vom 2. November 1988 i.S. V. M., E. 3-4a, sowie vom 7. Mai 1987 i.S. A. L., E. 3b, S. 9). Indessen darf der Briefverkehr nur insoweit beschränkt werden, als dies der Zweck der Untersuchung oder die Anstaltsordnung erfordern (BGE 107 Ia 149 mit Hinweisen; vgl. auch GIORGIO MALINVERNI, Le droit des personnes privées de liberté au respect de leur correspondance, in: Etudes en l'honneur de Jean Pictet, Genève/La Haye 1984, S. 90, 94). Das öffentliche Interesse am Eingriff ist dabei gegenüber dem Interesse des Betroffenen an der Achtung des Privat- und Familienlebens abzuwägen (vgl. BGE 115 Ib 6 E. 3b, 7 f. E. 4).
In dem die Schweiz betreffenden Urteil vom 20. Juni 1988 i.S. Schönenberger und Durmaz hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte festgehalten, dass der Zweck der Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verhinderung von strafbaren Handlungen im Falle von Untersuchungsgefangenen empfindlichere Eingriffe rechtfertigen könne als bei Personen, die sich in Freiheit befinden (Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 137, Ziff. 25). Der Gerichtshof kam indessen zur Auffassung, dass der nicht weitergeleitete Brief eines Rechtsanwaltes an einen Untersuchungsgefangenen, in dem dieser auf sein Recht zur Aussageverweigerung hätte aufmerksam gemacht werden sollen, den Zweck der Untersuchung nicht gefährdete. Obwohl der betreffende Anwalt nicht formell bevollmächtigt war, betrachtete der Gerichtshof die Nichtweiterleitung des Briefes daher als nicht notwendigen und somit im Lichte von Art. 8 EMRK unzulässigen Eingriff in das Recht auf freien Briefverkehr (a.a.O., Ziff. 28 f.).
b) Gemäss dem vom Beschwerdeführer ausdrücklich angerufenen Art. 12 EMRK hat mit Erreichung des heiratsfähigen Alters jedermann das Recht, gemäss den einschlägigen nationalen Gesetzen eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen. Nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe, welche insofern nicht über die Garantien von Art. 54 BV hinausgeht, wäre ein generelles Heiratsverbot für Strafgefangene unzulässig (vgl. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl 1985, Art. 12 N 2). Im vorliegenden Fall wurde dem Beschwerdeführer jedoch nicht die Eingehung einer Ehe verweigert, sondern lediglich die Weiterleitung eines schriftlichen Heiratsantrages im derzeitigen Stadium des Strafverfahrens. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, sein Brief hätte im Hinblick auf die allfällige Vorbereitung einer Eheschliessung weitergeleitet werden müssen, geht seine Rüge daher nicht über diejenige der Verletzung von Art. 8 EMRK hinaus. Selbst wenn man die blosse Nichtweiterleitung eines Briefes dem Schutzbereich der besonderen Ehefreiheitsgarantie der EMRK unterstellen wollte, wäre nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe eine Einschränkung des Rechtes auf Ehe insoweit zulässig, als überwiegende "anerkannte öffentliche Interessen" eine solche Massnahme notwendig erscheinen lassen (Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 10. Juli 1980 i.S. Draper c. GB, B 8186/78 = EuGRZ 1982, S. 532).
c) Auch Art. 54 BV gewährleistet dem Beschwerdeführer im vorliegenden Fall keine über das Gesagte hinausgehenden Rechte. In einem nicht publizierten Entscheid aus dem Jahre 1981 hat das Bundesgericht zwar festgehalten, dass es grundsätzlich nicht in der Zuständigkeit der Verwaltungs- und Strafvollzugsbehörden liege, eine Eheschliessung von Strafgefangenen im Strafvollzug zu bewilligen oder zu verweigern (Urteil vom 18. November 1981 i.S. O. R. und E. S., E. 2, S. 7 f.). Im Gegensatz zum zitierten Entscheid geht es im vorliegenden Fall aber nicht um die Bewilligung einer Heirat von bereits verurteilten Häftlingen im Strafvollzug, sondern um die Beschränkung des Briefverkehrs zwischen Mitangeschuldigten während der laufenden Strafuntersuchung. Bei Kollusions- und Beeinflussungsgefahr sind gegenüber Untersuchungsgefangenen stärkere Eingriffe in die von der Bundesverfassung garantierte Ehefreiheit zulässig als gegenüber Häftlingen im Strafvollzug (vgl. DETLEV DICKE in Sammelkommentar BV, Bd. II, Art. 54 N 53). Zulässig ist insbesondere die Beschränkung des Besuchsverkehrs und die Überwachung von Gesprächen unter Ehegatten (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 2. Februar 1988 i.S. R. P., E. 4).
d) Die Rüge der Verletzung von Art. 4 BV hat im vorliegenden Fall keine über das Dargelegte hinausgehende selbständige Bedeutung.
3. Gemäss § 53 der zürcherischen Verordnung über die Bezirksgefängnisse vom 19. April 1972 (aGVO/ZH) unterliegen ein- und ausgehende Briefe der Kontrolle. Abs. 3 der Bestimmung lautet wie folgt:
"Der Briefverkehr mit Mitgefangenen und früheren Mitgefangenen (nahe
Angehörige ausgenommen) ist untersagt. Briefe, die den Haftzweck oder die
Sicherheit des Gefängnisses gefährden, werden nicht, Briefe, die sich auf
ein hängiges Strafverfahren beziehen, nur in der Korrespondenz mit dem
Verteidiger weitergeleitet. Der Gefangene ist zu informieren, wenn ein
Brief nicht weitergeleitet wird."
Am 1. Juni 1991 ist die revidierte Verordnung über die Bezirksgefängnisse vom 24. April 1991 (nGVO/ZH) in Kraft getreten (§ 80 nGVO/ZH). Gemäss § 59 Abs. 4 nGVO/ZH werden Briefe, welche den Haftzweck oder die Sicherheit des Gefängnisses gefährden oder sich auf ein hängiges Strafverfahren beziehen, nicht weitergeleitet. Keiner Kontrolle unterliegt der Briefverkehr mit dem Verteidiger (§ 60 Abs. 1 nGVO/ZH). Obwohl der Entscheid der Bezirksanwaltschaft betreffend Nichtweiterleitung des Briefes an L. vom 26. April 1991 datiert, hat die Justizdirektion im vorliegenden Fall die revidierte Gefängnisverordnung zur Anwendung gebracht, weil diese für den Beschwerdeführer "günstiger" sei und der "künftige Briefverkehr (...) ohnehin nach der neuen Regelung zu beurteilen" sein werde. Da beide Verordnungen eine genügende gesetzliche Grundlage für die Beschränkung des Briefverkehrs im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK darstellen, kann offengelassen werden, welche Regelung im vorliegenden Fall massgeblich ist. Nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe sowie des Bundesgerichtes erfüllt auch ein materielles Gesetz, somit eine Gefängnisverordnung, die Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage für die Einschränkung des Briefverkehrs (Urteil des Gerichtshofes vom 25. März 1983 i.S. Silver u.a., Série A, vol. 61, Ziff. 86, 89 = EuGRZ 1984, S. 150; Urteil des Gerichtshofes vom 21. Februar 1975 i.S. Golder, Série A, vol. 18, Ziff. 45 = EuGRZ 1975, S. 100; betreffend aGVO/ZH vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 2. November 1988 i.S. V. M., E. 3, S. 5; Entscheidung der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 9. Mai 1977 i.S. X. c. CH, B 7736/77 = EuGRZ 1977, S. 298).
4. a) Die kantonalen Instanzen begründen den Rückbehalt des Briefes vom 23. April 1991 damit, dass eine Weiterleitung den Haftzweck gefährden würde. Zwischen dem Beschwerdeführer als Absender und der Mitangeschuldigten L. als Adressatin bestehe Kollusionsgefahr. Der Beschwerdeführer wendet dagegen im wesentlichen ein, die Interessen der Verbrechensaufklärung müssten "hinter das Recht des Menschen auf freie Entfaltung, insbesondere das Recht auf Eingehen einer Ehe, zurücktreten". Ausserdem handle es sich um einen "gewöhnlichen Liebesbrief". Es sei nicht einzusehen, inwiefern dessen Inhalt den Untersuchungszweck gefährden könnte.
b) Es werden dem Beschwerdeführer ausserordentlich schwere Verbrechen vorgeworfen, darunter dreifacher Mord. Gemäss den Untersuchungsakten wird der Beschwerdeführer von verschiedenen Personen als Haupttäter belastet. Er selber bezeichnet sich als "Hauptverdächtiger". Die Adressatin des Briefes ist in einem der drei Tötungsfälle der Mittäterschaft verdächtig und befindet sich deswegen in Untersuchungshaft. Das Risiko einer Kollusion zwischen den beiden mutmasslichen Tatbeteiligten liegt somit auf der Hand.
Die Beeinflussungsgefahr erstreckt sich entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch auf den Inhalt des fraglichen Briefes, der "lediglich" Liebeserklärungen und einen ausdrücklichen Heiratsantrag an L. enthält. Insbesondere ist zu befürchten, dass sich die Mitangeschuldigte unter dem Eindruck des Briefes zu Falschaussagen zugunsten des Beschwerdeführers verleiten lassen könnte. Dies gilt um so mehr, als aus den Akten eine hochgradige Beeinflussbarkeit und Labilität der Mitangeschuldigten L. im Hinblick auf die Person des Beschwerdeführers hervorgeht. In der untersuchungsrichterlichen Einvernahme hat sich L. dahingehend geäussert, dass sie dem Beschwerdeführer gewissermassen hörig und von ihm "abhängig" sei und "meistens" alles mache, was er ihr sage. Da der Beschwerdeführer in den untersuchungsrichterlichen Einvernahmen regelmässig keine oder nur unbrauchbare Aussagen gemacht hat, ist die Strafverfolgungsbehörde noch in besonderem Mass auf unbeeinflusste Aussagen von L. angewiesen. Liebesbeteuerungen und Heiratsanträge des Beschwerdeführers im jetzigen Zeitpunkt könnten aber geeignet sein, ihr Aussageverhalten zu beeinflussen. Aus den Untersuchungsakten ist ersichtlich, dass sich schon die heute geschiedene Ehefrau des Beschwerdeführers zu offenbar unrichtigen Aussagen, insbesondere zur Abgabe eines später widerrufenen Alibis zu seinen Gunsten, hat bewegen lassen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Weiterleitung des fraglichen Briefes den Haftzweck der Verhinderung von Kollusion, das Ziel einer unverfälschten Verbrechensaufklärung und damit den Zweck der Strafuntersuchung gefährden würde. Es kann offengelassen werden, ob der schriftliche Heiratsantrag darüber hinaus in der rechtsmissbräuchlichen Absicht verfasst worden sein könnte, der Mitangeschuldigten L. während des laufenden Untersuchungsverfahrens ein allfälliges Zeugnisverweigerungsrecht zu verschaffen.
c) Das öffentliche Interesse an der Nichtgefährdung des Untersuchungszweckes ist dem persönlichen Interesse des Beschwerdeführers an der Weiterleitung des Briefes gegenüberzustellen. Bei der entsprechenden Interessenabwägung ist insbesondere der Schwere der zu untersuchenden Straftaten Rechnung zu tragen. Zu berücksichtigen ist aber auch die Tatsache, dass dem Beschwerdeführer entgegen seiner Darstellung nicht eine allfällige Eheschliessung mit L. zum vornherein verweigert wurde, sondern allein die Weiterleitung eines schriftlichen Heiratsantrages im jetzigen Stadium des Verfahrens. Es kann keine Rede davon sein, dass die "Braut" dazu "missbraucht" würde, den Beschwerdeführer in der Weise "unter Druck" zu setzen, dass er vor die Alternative gestellt wäre, "eine Tat (zu)zugeben" oder "nicht heiraten" zu dürfen. Das Interesse der Allgemeinheit an der Aufklärung der erwähnten schweren Verbrechen und an einem ungestörten Gang des betreffenden Untersuchungsverfahrens geht aber dem Wunsch des Beschwerdeführers, einer inhaftierten Mitangeschuldigten während des Untersuchungsverfahrens einen schriftlichen Heiratsantrag machen zu wollen, eindeutig vor. Ein Rückbehalt von Briefen entsprechenden Inhalts hält vor der Verfassung allerdings nur so lange stand, als weiterhin Kollusionsgefahr besteht. Ob und inwieweit die Weiterleitung des Briefes vom 23. April 1991 in einem späteren Zeitpunkt geboten sein könnte, hat das Bundesgericht im übrigen nicht zu prüfen. | de | Persönliche Freiheit, Meinungsäusserungsfreiheit, Art. 54 BV; Art. 8 und 12 EMRK (Briefverkehr zwischen Untersuchungsgefangenen). Das öffentliche Interesse an der Aufklärung von schweren Gewaltverbrechen und an einem ungestörten Gang des betreffenden Strafuntersuchungsverfahrens kann dem Wunsch des Angeschuldigten, einer inhaftierten Mitverdächtigen während des Untersuchungsverfahrens einen schriftlichen Heiratsantrag machen zu wollen, vorgehen. Die Zurückhaltung des fraglichen Briefes durch die Behörden im Falle von Kollusions- und Beeinflussungsgefahr verletzt weder die Bundesverfassung (persönliche Freiheit, Meinungsäusserungsfreiheit, Ehefreiheit) noch die entsprechenden Garantien der EMRK (E. 2-4). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-465%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,775 | 117 Ia 465 | 117 Ia 465
Sachverhalt ab Seite 465
Die Bezirksanwaltschaft Zürich führt gegen K. eine Strafuntersuchung wegen verschiedenen schweren Gewaltverbrechen, darunter wegen mehrfachen Mordes. K. soll am 18./19. Februar 1990 zusammen mit der Mitangeschuldigten L. die A. W. getötet, in mehrere Teile zerstückelt und in einem Bach beseitigt haben. Ausserdem wird K. vorgeworfen, am 26./27. September 1989 H. W. und am 28. März 1983 H. M. bewusstlos geschlagen und anschliessend mit Messerstichen in Hals, Gesicht und Oberkörper getötet zu haben. Die weiteren Delikte betreffen u.a. wiederholten Raub, versuchte Notzucht sowie Gewalt und Drohung gegen Beamte.
Am 21. Februar 1990 wurden K. und L. in Untersuchungshaft gesetzt. Am 23. April 1991 schrieb K. der im Tötungsfall A. W. Mitangeschuldigten L. einen Brief, in dem er ihr Liebeserklärungen und einen Heiratsantrag machte. Mit Verfügung vom 26. April 1991 verweigerte die Bezirksanwaltschaft Zürich die Weiterleitung des Briefes gestützt auf §§ 48 und 53 der zürcherischen Verordnung über die Bezirksgefängnisse vom 19. April 1972. Ein von K. gegen diese Verfügung gerichteter Rekurs wies die Direktion der Justiz des Kantons Zürich mit Entscheidung vom 11. Juni 1991 ab. Gegen den ablehnenden Entscheid gelangte K. mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Er macht unter anderem eine Verletzung von Art. 54 BV sowie von Art. 8 und Art. 12 EMRK geltend. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein Eingriff in das Recht auf freien Briefverkehr nur statthaft, soweit er gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft zur Aufrechterhaltung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen notwendig ist. Diesbezüglich räumt der vom Beschwerdeführer ausdrücklich angerufene Art. 8 EMRK keine über die ungeschriebenen Verfassungsrechte der persönlichen Freiheit und der Meinungsäusserungsfreiheit hinausgehenden Rechte ein. Grundsätzlich zulässig ist insbesondere die Überwachung von Gefangenenpost durch die Behörden zum Zwecke der Aufrechterhaltung der Gefängnisordnung, und bei Untersuchungsgefangenen die Briefkontrolle zur Verhinderung unangemessener Einflussnahmen auf das hängige Strafverfahren oder neuer strafbarer Handlungen (unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichtes vom 19. Januar 1988 i.S. S. K., E. 4c, S. 9 f., vom 2. November 1988 i.S. V. M., E. 3-4a, sowie vom 7. Mai 1987 i.S. A. L., E. 3b, S. 9). Indessen darf der Briefverkehr nur insoweit beschränkt werden, als dies der Zweck der Untersuchung oder die Anstaltsordnung erfordern (BGE 107 Ia 149 mit Hinweisen; vgl. auch GIORGIO MALINVERNI, Le droit des personnes privées de liberté au respect de leur correspondance, in: Etudes en l'honneur de Jean Pictet, Genève/La Haye 1984, S. 90, 94). Das öffentliche Interesse am Eingriff ist dabei gegenüber dem Interesse des Betroffenen an der Achtung des Privat- und Familienlebens abzuwägen (vgl. BGE 115 Ib 6 E. 3b, 7 f. E. 4).
In dem die Schweiz betreffenden Urteil vom 20. Juni 1988 i.S. Schönenberger und Durmaz hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte festgehalten, dass der Zweck der Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verhinderung von strafbaren Handlungen im Falle von Untersuchungsgefangenen empfindlichere Eingriffe rechtfertigen könne als bei Personen, die sich in Freiheit befinden (Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 137, Ziff. 25). Der Gerichtshof kam indessen zur Auffassung, dass der nicht weitergeleitete Brief eines Rechtsanwaltes an einen Untersuchungsgefangenen, in dem dieser auf sein Recht zur Aussageverweigerung hätte aufmerksam gemacht werden sollen, den Zweck der Untersuchung nicht gefährdete. Obwohl der betreffende Anwalt nicht formell bevollmächtigt war, betrachtete der Gerichtshof die Nichtweiterleitung des Briefes daher als nicht notwendigen und somit im Lichte von Art. 8 EMRK unzulässigen Eingriff in das Recht auf freien Briefverkehr (a.a.O., Ziff. 28 f.).
b) Gemäss dem vom Beschwerdeführer ausdrücklich angerufenen Art. 12 EMRK hat mit Erreichung des heiratsfähigen Alters jedermann das Recht, gemäss den einschlägigen nationalen Gesetzen eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen. Nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe, welche insofern nicht über die Garantien von Art. 54 BV hinausgeht, wäre ein generelles Heiratsverbot für Strafgefangene unzulässig (vgl. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl 1985, Art. 12 N 2). Im vorliegenden Fall wurde dem Beschwerdeführer jedoch nicht die Eingehung einer Ehe verweigert, sondern lediglich die Weiterleitung eines schriftlichen Heiratsantrages im derzeitigen Stadium des Strafverfahrens. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, sein Brief hätte im Hinblick auf die allfällige Vorbereitung einer Eheschliessung weitergeleitet werden müssen, geht seine Rüge daher nicht über diejenige der Verletzung von Art. 8 EMRK hinaus. Selbst wenn man die blosse Nichtweiterleitung eines Briefes dem Schutzbereich der besonderen Ehefreiheitsgarantie der EMRK unterstellen wollte, wäre nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe eine Einschränkung des Rechtes auf Ehe insoweit zulässig, als überwiegende "anerkannte öffentliche Interessen" eine solche Massnahme notwendig erscheinen lassen (Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 10. Juli 1980 i.S. Draper c. GB, B 8186/78 = EuGRZ 1982, S. 532).
c) Auch Art. 54 BV gewährleistet dem Beschwerdeführer im vorliegenden Fall keine über das Gesagte hinausgehenden Rechte. In einem nicht publizierten Entscheid aus dem Jahre 1981 hat das Bundesgericht zwar festgehalten, dass es grundsätzlich nicht in der Zuständigkeit der Verwaltungs- und Strafvollzugsbehörden liege, eine Eheschliessung von Strafgefangenen im Strafvollzug zu bewilligen oder zu verweigern (Urteil vom 18. November 1981 i.S. O. R. und E. S., E. 2, S. 7 f.). Im Gegensatz zum zitierten Entscheid geht es im vorliegenden Fall aber nicht um die Bewilligung einer Heirat von bereits verurteilten Häftlingen im Strafvollzug, sondern um die Beschränkung des Briefverkehrs zwischen Mitangeschuldigten während der laufenden Strafuntersuchung. Bei Kollusions- und Beeinflussungsgefahr sind gegenüber Untersuchungsgefangenen stärkere Eingriffe in die von der Bundesverfassung garantierte Ehefreiheit zulässig als gegenüber Häftlingen im Strafvollzug (vgl. DETLEV DICKE in Sammelkommentar BV, Bd. II, Art. 54 N 53). Zulässig ist insbesondere die Beschränkung des Besuchsverkehrs und die Überwachung von Gesprächen unter Ehegatten (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 2. Februar 1988 i.S. R. P., E. 4).
d) Die Rüge der Verletzung von Art. 4 BV hat im vorliegenden Fall keine über das Dargelegte hinausgehende selbständige Bedeutung.
3. Gemäss § 53 der zürcherischen Verordnung über die Bezirksgefängnisse vom 19. April 1972 (aGVO/ZH) unterliegen ein- und ausgehende Briefe der Kontrolle. Abs. 3 der Bestimmung lautet wie folgt:
"Der Briefverkehr mit Mitgefangenen und früheren Mitgefangenen (nahe
Angehörige ausgenommen) ist untersagt. Briefe, die den Haftzweck oder die
Sicherheit des Gefängnisses gefährden, werden nicht, Briefe, die sich auf
ein hängiges Strafverfahren beziehen, nur in der Korrespondenz mit dem
Verteidiger weitergeleitet. Der Gefangene ist zu informieren, wenn ein
Brief nicht weitergeleitet wird."
Am 1. Juni 1991 ist die revidierte Verordnung über die Bezirksgefängnisse vom 24. April 1991 (nGVO/ZH) in Kraft getreten (§ 80 nGVO/ZH). Gemäss § 59 Abs. 4 nGVO/ZH werden Briefe, welche den Haftzweck oder die Sicherheit des Gefängnisses gefährden oder sich auf ein hängiges Strafverfahren beziehen, nicht weitergeleitet. Keiner Kontrolle unterliegt der Briefverkehr mit dem Verteidiger (§ 60 Abs. 1 nGVO/ZH). Obwohl der Entscheid der Bezirksanwaltschaft betreffend Nichtweiterleitung des Briefes an L. vom 26. April 1991 datiert, hat die Justizdirektion im vorliegenden Fall die revidierte Gefängnisverordnung zur Anwendung gebracht, weil diese für den Beschwerdeführer "günstiger" sei und der "künftige Briefverkehr (...) ohnehin nach der neuen Regelung zu beurteilen" sein werde. Da beide Verordnungen eine genügende gesetzliche Grundlage für die Beschränkung des Briefverkehrs im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK darstellen, kann offengelassen werden, welche Regelung im vorliegenden Fall massgeblich ist. Nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe sowie des Bundesgerichtes erfüllt auch ein materielles Gesetz, somit eine Gefängnisverordnung, die Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage für die Einschränkung des Briefverkehrs (Urteil des Gerichtshofes vom 25. März 1983 i.S. Silver u.a., Série A, vol. 61, Ziff. 86, 89 = EuGRZ 1984, S. 150; Urteil des Gerichtshofes vom 21. Februar 1975 i.S. Golder, Série A, vol. 18, Ziff. 45 = EuGRZ 1975, S. 100; betreffend aGVO/ZH vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 2. November 1988 i.S. V. M., E. 3, S. 5; Entscheidung der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 9. Mai 1977 i.S. X. c. CH, B 7736/77 = EuGRZ 1977, S. 298).
4. a) Die kantonalen Instanzen begründen den Rückbehalt des Briefes vom 23. April 1991 damit, dass eine Weiterleitung den Haftzweck gefährden würde. Zwischen dem Beschwerdeführer als Absender und der Mitangeschuldigten L. als Adressatin bestehe Kollusionsgefahr. Der Beschwerdeführer wendet dagegen im wesentlichen ein, die Interessen der Verbrechensaufklärung müssten "hinter das Recht des Menschen auf freie Entfaltung, insbesondere das Recht auf Eingehen einer Ehe, zurücktreten". Ausserdem handle es sich um einen "gewöhnlichen Liebesbrief". Es sei nicht einzusehen, inwiefern dessen Inhalt den Untersuchungszweck gefährden könnte.
b) Es werden dem Beschwerdeführer ausserordentlich schwere Verbrechen vorgeworfen, darunter dreifacher Mord. Gemäss den Untersuchungsakten wird der Beschwerdeführer von verschiedenen Personen als Haupttäter belastet. Er selber bezeichnet sich als "Hauptverdächtiger". Die Adressatin des Briefes ist in einem der drei Tötungsfälle der Mittäterschaft verdächtig und befindet sich deswegen in Untersuchungshaft. Das Risiko einer Kollusion zwischen den beiden mutmasslichen Tatbeteiligten liegt somit auf der Hand.
Die Beeinflussungsgefahr erstreckt sich entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch auf den Inhalt des fraglichen Briefes, der "lediglich" Liebeserklärungen und einen ausdrücklichen Heiratsantrag an L. enthält. Insbesondere ist zu befürchten, dass sich die Mitangeschuldigte unter dem Eindruck des Briefes zu Falschaussagen zugunsten des Beschwerdeführers verleiten lassen könnte. Dies gilt um so mehr, als aus den Akten eine hochgradige Beeinflussbarkeit und Labilität der Mitangeschuldigten L. im Hinblick auf die Person des Beschwerdeführers hervorgeht. In der untersuchungsrichterlichen Einvernahme hat sich L. dahingehend geäussert, dass sie dem Beschwerdeführer gewissermassen hörig und von ihm "abhängig" sei und "meistens" alles mache, was er ihr sage. Da der Beschwerdeführer in den untersuchungsrichterlichen Einvernahmen regelmässig keine oder nur unbrauchbare Aussagen gemacht hat, ist die Strafverfolgungsbehörde noch in besonderem Mass auf unbeeinflusste Aussagen von L. angewiesen. Liebesbeteuerungen und Heiratsanträge des Beschwerdeführers im jetzigen Zeitpunkt könnten aber geeignet sein, ihr Aussageverhalten zu beeinflussen. Aus den Untersuchungsakten ist ersichtlich, dass sich schon die heute geschiedene Ehefrau des Beschwerdeführers zu offenbar unrichtigen Aussagen, insbesondere zur Abgabe eines später widerrufenen Alibis zu seinen Gunsten, hat bewegen lassen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Weiterleitung des fraglichen Briefes den Haftzweck der Verhinderung von Kollusion, das Ziel einer unverfälschten Verbrechensaufklärung und damit den Zweck der Strafuntersuchung gefährden würde. Es kann offengelassen werden, ob der schriftliche Heiratsantrag darüber hinaus in der rechtsmissbräuchlichen Absicht verfasst worden sein könnte, der Mitangeschuldigten L. während des laufenden Untersuchungsverfahrens ein allfälliges Zeugnisverweigerungsrecht zu verschaffen.
c) Das öffentliche Interesse an der Nichtgefährdung des Untersuchungszweckes ist dem persönlichen Interesse des Beschwerdeführers an der Weiterleitung des Briefes gegenüberzustellen. Bei der entsprechenden Interessenabwägung ist insbesondere der Schwere der zu untersuchenden Straftaten Rechnung zu tragen. Zu berücksichtigen ist aber auch die Tatsache, dass dem Beschwerdeführer entgegen seiner Darstellung nicht eine allfällige Eheschliessung mit L. zum vornherein verweigert wurde, sondern allein die Weiterleitung eines schriftlichen Heiratsantrages im jetzigen Stadium des Verfahrens. Es kann keine Rede davon sein, dass die "Braut" dazu "missbraucht" würde, den Beschwerdeführer in der Weise "unter Druck" zu setzen, dass er vor die Alternative gestellt wäre, "eine Tat (zu)zugeben" oder "nicht heiraten" zu dürfen. Das Interesse der Allgemeinheit an der Aufklärung der erwähnten schweren Verbrechen und an einem ungestörten Gang des betreffenden Untersuchungsverfahrens geht aber dem Wunsch des Beschwerdeführers, einer inhaftierten Mitangeschuldigten während des Untersuchungsverfahrens einen schriftlichen Heiratsantrag machen zu wollen, eindeutig vor. Ein Rückbehalt von Briefen entsprechenden Inhalts hält vor der Verfassung allerdings nur so lange stand, als weiterhin Kollusionsgefahr besteht. Ob und inwieweit die Weiterleitung des Briefes vom 23. April 1991 in einem späteren Zeitpunkt geboten sein könnte, hat das Bundesgericht im übrigen nicht zu prüfen. | de | Liberté personnelle, liberté d'expression, art. 54 Cst.; art. 8 et 12 CEDH (courrier entre détenus à titre préventif). L'intérêt public à la poursuite de certaines infractions graves et à la bonne marche de l'instruction peut l'emporter sur le droit d'un inculpé détenu de faire parvenir, durant l'instruction, une proposition écrite de mariage à une détenue, soupçonnée dans le même contexte. L'autorité qui retient cette lettre en raison du risque de collusion ou de subornation ne viole ni le droit constitutionnel (liberté personnelle, liberté d'expression et droit au mariage), ni les garanties correspondantes de la CEDH (consid. 2-4). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-465%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,776 | 117 Ia 465 | 117 Ia 465
Sachverhalt ab Seite 465
Die Bezirksanwaltschaft Zürich führt gegen K. eine Strafuntersuchung wegen verschiedenen schweren Gewaltverbrechen, darunter wegen mehrfachen Mordes. K. soll am 18./19. Februar 1990 zusammen mit der Mitangeschuldigten L. die A. W. getötet, in mehrere Teile zerstückelt und in einem Bach beseitigt haben. Ausserdem wird K. vorgeworfen, am 26./27. September 1989 H. W. und am 28. März 1983 H. M. bewusstlos geschlagen und anschliessend mit Messerstichen in Hals, Gesicht und Oberkörper getötet zu haben. Die weiteren Delikte betreffen u.a. wiederholten Raub, versuchte Notzucht sowie Gewalt und Drohung gegen Beamte.
Am 21. Februar 1990 wurden K. und L. in Untersuchungshaft gesetzt. Am 23. April 1991 schrieb K. der im Tötungsfall A. W. Mitangeschuldigten L. einen Brief, in dem er ihr Liebeserklärungen und einen Heiratsantrag machte. Mit Verfügung vom 26. April 1991 verweigerte die Bezirksanwaltschaft Zürich die Weiterleitung des Briefes gestützt auf §§ 48 und 53 der zürcherischen Verordnung über die Bezirksgefängnisse vom 19. April 1972. Ein von K. gegen diese Verfügung gerichteter Rekurs wies die Direktion der Justiz des Kantons Zürich mit Entscheidung vom 11. Juni 1991 ab. Gegen den ablehnenden Entscheid gelangte K. mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Er macht unter anderem eine Verletzung von Art. 54 BV sowie von Art. 8 und Art. 12 EMRK geltend. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Gemäss Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein Eingriff in das Recht auf freien Briefverkehr nur statthaft, soweit er gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft zur Aufrechterhaltung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen notwendig ist. Diesbezüglich räumt der vom Beschwerdeführer ausdrücklich angerufene Art. 8 EMRK keine über die ungeschriebenen Verfassungsrechte der persönlichen Freiheit und der Meinungsäusserungsfreiheit hinausgehenden Rechte ein. Grundsätzlich zulässig ist insbesondere die Überwachung von Gefangenenpost durch die Behörden zum Zwecke der Aufrechterhaltung der Gefängnisordnung, und bei Untersuchungsgefangenen die Briefkontrolle zur Verhinderung unangemessener Einflussnahmen auf das hängige Strafverfahren oder neuer strafbarer Handlungen (unveröffentlichte Urteile des Bundesgerichtes vom 19. Januar 1988 i.S. S. K., E. 4c, S. 9 f., vom 2. November 1988 i.S. V. M., E. 3-4a, sowie vom 7. Mai 1987 i.S. A. L., E. 3b, S. 9). Indessen darf der Briefverkehr nur insoweit beschränkt werden, als dies der Zweck der Untersuchung oder die Anstaltsordnung erfordern (BGE 107 Ia 149 mit Hinweisen; vgl. auch GIORGIO MALINVERNI, Le droit des personnes privées de liberté au respect de leur correspondance, in: Etudes en l'honneur de Jean Pictet, Genève/La Haye 1984, S. 90, 94). Das öffentliche Interesse am Eingriff ist dabei gegenüber dem Interesse des Betroffenen an der Achtung des Privat- und Familienlebens abzuwägen (vgl. BGE 115 Ib 6 E. 3b, 7 f. E. 4).
In dem die Schweiz betreffenden Urteil vom 20. Juni 1988 i.S. Schönenberger und Durmaz hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte festgehalten, dass der Zweck der Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verhinderung von strafbaren Handlungen im Falle von Untersuchungsgefangenen empfindlichere Eingriffe rechtfertigen könne als bei Personen, die sich in Freiheit befinden (Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 137, Ziff. 25). Der Gerichtshof kam indessen zur Auffassung, dass der nicht weitergeleitete Brief eines Rechtsanwaltes an einen Untersuchungsgefangenen, in dem dieser auf sein Recht zur Aussageverweigerung hätte aufmerksam gemacht werden sollen, den Zweck der Untersuchung nicht gefährdete. Obwohl der betreffende Anwalt nicht formell bevollmächtigt war, betrachtete der Gerichtshof die Nichtweiterleitung des Briefes daher als nicht notwendigen und somit im Lichte von Art. 8 EMRK unzulässigen Eingriff in das Recht auf freien Briefverkehr (a.a.O., Ziff. 28 f.).
b) Gemäss dem vom Beschwerdeführer ausdrücklich angerufenen Art. 12 EMRK hat mit Erreichung des heiratsfähigen Alters jedermann das Recht, gemäss den einschlägigen nationalen Gesetzen eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen. Nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe, welche insofern nicht über die Garantien von Art. 54 BV hinausgeht, wäre ein generelles Heiratsverbot für Strafgefangene unzulässig (vgl. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl 1985, Art. 12 N 2). Im vorliegenden Fall wurde dem Beschwerdeführer jedoch nicht die Eingehung einer Ehe verweigert, sondern lediglich die Weiterleitung eines schriftlichen Heiratsantrages im derzeitigen Stadium des Strafverfahrens. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, sein Brief hätte im Hinblick auf die allfällige Vorbereitung einer Eheschliessung weitergeleitet werden müssen, geht seine Rüge daher nicht über diejenige der Verletzung von Art. 8 EMRK hinaus. Selbst wenn man die blosse Nichtweiterleitung eines Briefes dem Schutzbereich der besonderen Ehefreiheitsgarantie der EMRK unterstellen wollte, wäre nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe eine Einschränkung des Rechtes auf Ehe insoweit zulässig, als überwiegende "anerkannte öffentliche Interessen" eine solche Massnahme notwendig erscheinen lassen (Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 10. Juli 1980 i.S. Draper c. GB, B 8186/78 = EuGRZ 1982, S. 532).
c) Auch Art. 54 BV gewährleistet dem Beschwerdeführer im vorliegenden Fall keine über das Gesagte hinausgehenden Rechte. In einem nicht publizierten Entscheid aus dem Jahre 1981 hat das Bundesgericht zwar festgehalten, dass es grundsätzlich nicht in der Zuständigkeit der Verwaltungs- und Strafvollzugsbehörden liege, eine Eheschliessung von Strafgefangenen im Strafvollzug zu bewilligen oder zu verweigern (Urteil vom 18. November 1981 i.S. O. R. und E. S., E. 2, S. 7 f.). Im Gegensatz zum zitierten Entscheid geht es im vorliegenden Fall aber nicht um die Bewilligung einer Heirat von bereits verurteilten Häftlingen im Strafvollzug, sondern um die Beschränkung des Briefverkehrs zwischen Mitangeschuldigten während der laufenden Strafuntersuchung. Bei Kollusions- und Beeinflussungsgefahr sind gegenüber Untersuchungsgefangenen stärkere Eingriffe in die von der Bundesverfassung garantierte Ehefreiheit zulässig als gegenüber Häftlingen im Strafvollzug (vgl. DETLEV DICKE in Sammelkommentar BV, Bd. II, Art. 54 N 53). Zulässig ist insbesondere die Beschränkung des Besuchsverkehrs und die Überwachung von Gesprächen unter Ehegatten (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 2. Februar 1988 i.S. R. P., E. 4).
d) Die Rüge der Verletzung von Art. 4 BV hat im vorliegenden Fall keine über das Dargelegte hinausgehende selbständige Bedeutung.
3. Gemäss § 53 der zürcherischen Verordnung über die Bezirksgefängnisse vom 19. April 1972 (aGVO/ZH) unterliegen ein- und ausgehende Briefe der Kontrolle. Abs. 3 der Bestimmung lautet wie folgt:
"Der Briefverkehr mit Mitgefangenen und früheren Mitgefangenen (nahe
Angehörige ausgenommen) ist untersagt. Briefe, die den Haftzweck oder die
Sicherheit des Gefängnisses gefährden, werden nicht, Briefe, die sich auf
ein hängiges Strafverfahren beziehen, nur in der Korrespondenz mit dem
Verteidiger weitergeleitet. Der Gefangene ist zu informieren, wenn ein
Brief nicht weitergeleitet wird."
Am 1. Juni 1991 ist die revidierte Verordnung über die Bezirksgefängnisse vom 24. April 1991 (nGVO/ZH) in Kraft getreten (§ 80 nGVO/ZH). Gemäss § 59 Abs. 4 nGVO/ZH werden Briefe, welche den Haftzweck oder die Sicherheit des Gefängnisses gefährden oder sich auf ein hängiges Strafverfahren beziehen, nicht weitergeleitet. Keiner Kontrolle unterliegt der Briefverkehr mit dem Verteidiger (§ 60 Abs. 1 nGVO/ZH). Obwohl der Entscheid der Bezirksanwaltschaft betreffend Nichtweiterleitung des Briefes an L. vom 26. April 1991 datiert, hat die Justizdirektion im vorliegenden Fall die revidierte Gefängnisverordnung zur Anwendung gebracht, weil diese für den Beschwerdeführer "günstiger" sei und der "künftige Briefverkehr (...) ohnehin nach der neuen Regelung zu beurteilen" sein werde. Da beide Verordnungen eine genügende gesetzliche Grundlage für die Beschränkung des Briefverkehrs im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK darstellen, kann offengelassen werden, welche Regelung im vorliegenden Fall massgeblich ist. Nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe sowie des Bundesgerichtes erfüllt auch ein materielles Gesetz, somit eine Gefängnisverordnung, die Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage für die Einschränkung des Briefverkehrs (Urteil des Gerichtshofes vom 25. März 1983 i.S. Silver u.a., Série A, vol. 61, Ziff. 86, 89 = EuGRZ 1984, S. 150; Urteil des Gerichtshofes vom 21. Februar 1975 i.S. Golder, Série A, vol. 18, Ziff. 45 = EuGRZ 1975, S. 100; betreffend aGVO/ZH vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes vom 2. November 1988 i.S. V. M., E. 3, S. 5; Entscheidung der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 9. Mai 1977 i.S. X. c. CH, B 7736/77 = EuGRZ 1977, S. 298).
4. a) Die kantonalen Instanzen begründen den Rückbehalt des Briefes vom 23. April 1991 damit, dass eine Weiterleitung den Haftzweck gefährden würde. Zwischen dem Beschwerdeführer als Absender und der Mitangeschuldigten L. als Adressatin bestehe Kollusionsgefahr. Der Beschwerdeführer wendet dagegen im wesentlichen ein, die Interessen der Verbrechensaufklärung müssten "hinter das Recht des Menschen auf freie Entfaltung, insbesondere das Recht auf Eingehen einer Ehe, zurücktreten". Ausserdem handle es sich um einen "gewöhnlichen Liebesbrief". Es sei nicht einzusehen, inwiefern dessen Inhalt den Untersuchungszweck gefährden könnte.
b) Es werden dem Beschwerdeführer ausserordentlich schwere Verbrechen vorgeworfen, darunter dreifacher Mord. Gemäss den Untersuchungsakten wird der Beschwerdeführer von verschiedenen Personen als Haupttäter belastet. Er selber bezeichnet sich als "Hauptverdächtiger". Die Adressatin des Briefes ist in einem der drei Tötungsfälle der Mittäterschaft verdächtig und befindet sich deswegen in Untersuchungshaft. Das Risiko einer Kollusion zwischen den beiden mutmasslichen Tatbeteiligten liegt somit auf der Hand.
Die Beeinflussungsgefahr erstreckt sich entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch auf den Inhalt des fraglichen Briefes, der "lediglich" Liebeserklärungen und einen ausdrücklichen Heiratsantrag an L. enthält. Insbesondere ist zu befürchten, dass sich die Mitangeschuldigte unter dem Eindruck des Briefes zu Falschaussagen zugunsten des Beschwerdeführers verleiten lassen könnte. Dies gilt um so mehr, als aus den Akten eine hochgradige Beeinflussbarkeit und Labilität der Mitangeschuldigten L. im Hinblick auf die Person des Beschwerdeführers hervorgeht. In der untersuchungsrichterlichen Einvernahme hat sich L. dahingehend geäussert, dass sie dem Beschwerdeführer gewissermassen hörig und von ihm "abhängig" sei und "meistens" alles mache, was er ihr sage. Da der Beschwerdeführer in den untersuchungsrichterlichen Einvernahmen regelmässig keine oder nur unbrauchbare Aussagen gemacht hat, ist die Strafverfolgungsbehörde noch in besonderem Mass auf unbeeinflusste Aussagen von L. angewiesen. Liebesbeteuerungen und Heiratsanträge des Beschwerdeführers im jetzigen Zeitpunkt könnten aber geeignet sein, ihr Aussageverhalten zu beeinflussen. Aus den Untersuchungsakten ist ersichtlich, dass sich schon die heute geschiedene Ehefrau des Beschwerdeführers zu offenbar unrichtigen Aussagen, insbesondere zur Abgabe eines später widerrufenen Alibis zu seinen Gunsten, hat bewegen lassen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Weiterleitung des fraglichen Briefes den Haftzweck der Verhinderung von Kollusion, das Ziel einer unverfälschten Verbrechensaufklärung und damit den Zweck der Strafuntersuchung gefährden würde. Es kann offengelassen werden, ob der schriftliche Heiratsantrag darüber hinaus in der rechtsmissbräuchlichen Absicht verfasst worden sein könnte, der Mitangeschuldigten L. während des laufenden Untersuchungsverfahrens ein allfälliges Zeugnisverweigerungsrecht zu verschaffen.
c) Das öffentliche Interesse an der Nichtgefährdung des Untersuchungszweckes ist dem persönlichen Interesse des Beschwerdeführers an der Weiterleitung des Briefes gegenüberzustellen. Bei der entsprechenden Interessenabwägung ist insbesondere der Schwere der zu untersuchenden Straftaten Rechnung zu tragen. Zu berücksichtigen ist aber auch die Tatsache, dass dem Beschwerdeführer entgegen seiner Darstellung nicht eine allfällige Eheschliessung mit L. zum vornherein verweigert wurde, sondern allein die Weiterleitung eines schriftlichen Heiratsantrages im jetzigen Stadium des Verfahrens. Es kann keine Rede davon sein, dass die "Braut" dazu "missbraucht" würde, den Beschwerdeführer in der Weise "unter Druck" zu setzen, dass er vor die Alternative gestellt wäre, "eine Tat (zu)zugeben" oder "nicht heiraten" zu dürfen. Das Interesse der Allgemeinheit an der Aufklärung der erwähnten schweren Verbrechen und an einem ungestörten Gang des betreffenden Untersuchungsverfahrens geht aber dem Wunsch des Beschwerdeführers, einer inhaftierten Mitangeschuldigten während des Untersuchungsverfahrens einen schriftlichen Heiratsantrag machen zu wollen, eindeutig vor. Ein Rückbehalt von Briefen entsprechenden Inhalts hält vor der Verfassung allerdings nur so lange stand, als weiterhin Kollusionsgefahr besteht. Ob und inwieweit die Weiterleitung des Briefes vom 23. April 1991 in einem späteren Zeitpunkt geboten sein könnte, hat das Bundesgericht im übrigen nicht zu prüfen. | de | Libertà personale, libertà di espressione, art. 54 Cost.; art. 8 e 12 CEDU (corrispondenza fra i detenuti in carcere preventivo). L'interesse pubblico al perseguimento di reati gravi e allo svolgimento indisturbato del procedimento penale può prevalere sul desiderio del detenuto di voler fare, durante l'istruttoria, una proposta scritta di matrimonio a una coprevenuta. L'autorità che trattiene questa lettera, in caso di rischio di collusione e di subornazione, non viola né il diritto costituzionale (libertà personale, libertà di espressione e diritto al matrimonio), né le corrispondenti garanzie della CEDU (consid. 2-4). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-465%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,777 | 117 Ia 472 | 117 Ia 472
Sachverhalt ab Seite 473
Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt beschloss am 13. September 1989 auf Antrag des Regierungsrates, § 40 des kantonalen Übertretungsstrafgesetzes vom 15. Juni 1978 durch einen Absatz 4 zu ergänzen, der wie folgt lautet:
(Nach diesem Gesetz wird bestraft):
"Wer sich bei bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich macht. Es können Ausnahmen bewilligt werden".
Gegen diese Gesetzesänderung wurde das Referendum ergriffen. In der Volksabstimmung vom 20. Mai 1990 nahmen die Stimmbürger des Kantons Basel-Stadt die Vorlage mit 33 528 Ja gegen 13 368 Nein an. Das Abstimmungsergebnis wurde im Kantonsblatt vom 23. Mai 1990 veröffentlicht. Mit Beschluss vom 19. September 1990 erklärte der Grosse Rat die Volksabstimmung über die Änderung des kantonalen Übertretungsstrafgesetzes als gültig. Dieser Beschluss wurde im Kantonsblatt vom 22. September 1990 publiziert.
Die Sozialdemokratische Partei Basel-Stadt und Mitbeteiligte einerseits, Frau A. anderseits reichten gegen das Vermummungsverbot staatsrechtliche Beschwerde ein. Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. In beiden Beschwerden wird vorgebracht, die neue Bestimmung des Übertretungsstrafgesetzes des Kantons Basel-Stadt (im folgenden abgekürzt: ÜStG) verstosse gegen Art. 2 ÜbBest. BV. Diese Rüge ist vorab zu behandeln, denn wenn sie begründet wäre, hätte das die Aufhebung der angefochtenen Norm zur Folge und müsste auf die weiteren Einwendungen der Beschwerdeführer nicht mehr eingegangen werden.
a) Der in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtsetzung befugt sind (BGE 115 Ia 272 E. 12a mit Hinweisen). Wird mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung dieses Grundsatzes gerügt, so prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandete kantonale Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 115 Ia 272 E. 12a mit Hinweisen).
b) Nach Art. 64bis Abs. 1 BV ist der Bund zur Gesetzgebung im Gebiete des Strafrechts befugt. Diese verfassungsrechtliche Ordnung wird durch das Strafgesetzbuch (StGB) näher ausgeführt. Art. 400 Abs. 1 StGB bestimmt, dass mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes die strafrechtlichen Bestimmungen der Kantone aufgehoben sind. Vorbehalten bleiben nach Art. 400 Abs. 2 StGB die strafrechtlichen Bestimmungen der Kantone über Gegenstände, die das Strafgesetzbuch der kantonalen Gesetzgebung ausdrücklich überlassen hat. Diese Gegenstände sind in Art. 335 StGB umschrieben. Es handelt sich um das Übertretungsstrafrecht, soweit es nicht Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist (Ziff. 1 Abs. 1), die Übertretung kantonaler Verwaltungs- und Prozessvorschriften (Ziff. 1 Abs. 2 sowie die Strafbestimmungen zum Schutze des kantonalen Steuerrechts (Ziff. 2)
Im vorliegenden Fall wird eine kantonale Gesetzesbestimmung angefochten, die zum Übertretungsstrafrecht gehört. Es fragt sich daher zunächst, ob der kantonale Gesetzgeber zum Erlass der Norm aufgrund von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB befugt war. Diese Vorschrift behält den Kantonen die Gesetzgebung über das Übertretungsstrafrecht insoweit vor, als es nicht Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dürfen die Kantone eine Handlung nicht schon dann als Übertretung unter Strafe stellen, wenn sie der eidgenössische Gesetzgeber nicht als strafbar erklärt. Wenn ein Tatbestand nicht in das Strafgesetzbuch aufgenommen wurde, kann das bedeuten, dass er überhaupt straflos bleiben soll (sog. qualifiziertes Schweigen des Gesetzes). Das trifft dann zu, wenn das Strafgesetzbuch die Angriffe auf ein Rechtsgut durch ein geschlossenes System von Normen regelt. Behandelt es dagegen ein bestimmtes strafrechtliches Gebiet überhaupt nicht oder stellt es nur einen Teil der Tatbestände daraus unter Strafe, um den von Kanton zu Kanton wechselnden Ansichten über die Strafwürdigkeit einer Handlung Rechnung zu tragen, so bleibt Raum für kantonales Übertretungsstrafrecht (BGE 104 IV 290 f. E. 3a; BGE 89 IV 95 f. E. 4a; BGE 81 IV 126 und 165; BGE 74 IV 109, je mit Hinweisen).
Nach der angefochtenen Vorschrift des baselstädtischen Übertretungsstrafgesetzes wird bestraft, wer sich bei bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich macht. Diese Handlung ist vom eidgenössischen Gesetz nicht mit Strafe bedroht. Es stellt sich die Frage, ob ein qualifiziertes Schweigen des Bundesgesetzes vorliegt, d.h. ob das Strafgesetzbuch die Angriffe auf das mit der kantonalen Vorschrift geschützte Rechtsgut durch ein geschlossenes System von Normen regelt. Aus der Entstehungsgeschichte des § 40 Abs. 4 ÜStG ergibt sich, dass diese Vorschrift zunächst den öffentlichen Frieden schützen will. Der Regierungsrat führte im Ratschlag und Entwurf vom 16. Mai 1989 zu der hier in Frage stehenden Änderung bzw. Ergänzung des § 40 ÜStG aus, in den letzten Jahren sei es bei Demonstrationen in Basel immer dann zu Gewaltanwendungen gekommen, wenn Vermummte an den Manifestationen teilgenommen hätten. Das Vermummungsverbot solle dazu beitragen, Gewalttätigkeiten bei Demonstrationen zu vermeiden. Bestimmungen zum Schutze des öffentlichen Friedens enthält auch das Strafgesetzbuch (zwölfter Titel, Art. 258 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt es sich dabei nicht um eine abschliessende Regelung, sondern um eine Auslese von nur wenigen Tatbeständen, die der eidgenössische Gesetzgeber wegen ihrer besonderen Bedeutung zu Verbrechen bzw. Vergehen erhoben hat (BGE 71 IV 102 ff.). Das leuchtet ein, denn die Bedürfnisse, den öffentlichen Frieden mit Strafnormen zu schützen, können in den einzelnen Kantonen ganz unterschiedliche sein, so dass es sich rechtfertigen kann, ihnen eine gewisse Rechtsetzungsbefugnis zu belassen. Die Beschwerdeführerin A. ist der Meinung, die Feststellung des Bundesgerichts, dass für kantonale Übertretungen Raum bleibe, betreffe nur den zwölften Titel des StGB und lasse sich nicht auf dessen einzelne Vorschriften ausdehnen. Die Art. 258 bis 264 StGB machen zusammen den zwölften Titel des Gesetzes aus, und es spricht nichts dafür, dass von diesen Vorschriften der Art. 260 StGB eine abschliessende Ordnung enthielte, wie es die Beschwerdeführerin behauptet. Das erwähnte Urteil des Bundesgerichts bezieht sich klarerweise auch auf Art. 260 StGB. Diese Vorschrift regelt den Vergehenstatbestand des Landfriedensbruchs, der dann gegeben ist, wenn jemand an einer öffentlichen Zusammenrottung teilnimmt, bei der mit vereinten Kräften gegen Menschen oder Sachen Gewalttätigkeiten begangen werden. Die angefochtene kantonale Norm greift nicht in diese Ordnung ein. Sie bildet einen neuen Übertretungstatbestand, der demjenigen Strafe androht, der sich bei bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich macht. Sie will, wie Art. 260 StGB, in diesem Sinn den öffentlichen Frieden schützen. Wie dargelegt wurde, regelt das Strafgesetzbuch die Angriffe auf dieses Rechtsgut nicht durch ein geschlossenes System von Normen, so dass kein qualifiziertes Schweigen des eidgenössischen Gesetzes vorliegt und der kantonale Gesetzgeber mithin befugt ist, eine Übertretungsstrafbestimmung zu erlassen.
Die beanstandete Norm dient nicht nur dem öffentlichen Frieden, sondern verfolgt noch einen andern Zweck, wie es im übrigen auch andere Strafnormen gibt, die mehrere Rechtsgüter schützen. Der Regierungsrat hielt im erwähnten Ratschlag und Entwurf fest, bei einer Demonstration im Januar 1988 in Basel seien Vermummte mit beispielloser Aggressivität auf Passanten, Journalisten und Polizeibeamte losgegangen und hätten dabei sechs Menschen verletzt. Da die Täter vermummt gewesen seien, sei es der Polizei nicht gelungen, jemanden ins Recht zu fassen. Mit dem Verbot, sich bei Demonstrationen unkenntlich zu machen, soll verhindert werden, dass jemand aus der Anonymität heraus Straftaten begehen und sich damit leichter einer Strafverfolgung entziehen kann. Geschütztes Rechtsgut ist hier die ordnungsgemässe Tätigkeit der Polizei bei der Abklärung strafbarer Handlungen. Die Beschwerdeführer machen geltend, das Interesse der Polizei an einer Erleichterung ihrer Ermittlungsarbeit sei kein Rechtsgut im Sinne des Strafrechts. Der kantonale Gesetzgeber habe sich ausschliesslich von Überlegungen polizeilicher Opportunität leiten lassen, was unzulässig sei. Dem kann nicht beigepflichtet werden. Das Strafgesetzbuch enthält zum Beispiel Bestimmungen, die Handlungen gegen die Rechtspflege mit Strafe bedrohen (siebzehnter Titel, Art. 303 ff.). Mit diesen Vorschriften will der ordnungsgemässe Gang der Rechtspflege geschützt werden. In gleicher Weise ist es zulässig, wenn im Interesse bzw. zum Schutz einer ordnungsgemässen Ermittlungstätigkeit der Polizei Strafbestimmungen aufgestellt werden. Da das eidgenössische Gesetz die Angriffe auf dieses Rechtsgut nicht abschliessend behandelt (vgl. Art. 285 ff. StGB und BGE 81 IV 163, 165), bleibt auch unter diesem Gesichtspunkt Raum für kantonales Übertretungsstrafrecht.
Im weiteren handelt es sich bei der angefochtenen kantonalen Norm nicht nur um eine solche des Polizeiübertretungsstrafrechts, sondern ausserdem um eine Vorschrift des Verwaltungsstrafrechts im Sinne von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB. Nach dieser Bestimmung sind die Kantone befugt, Strafrechtssätze zu erlassen, welche der Durchführung verwaltungsrechtlicher Vorschriften dienen (BGE 115 Ia 274 E. 12c/cc). Der Kanton Basel-Stadt hat in § 15 der Verordnung über den Strassenverkehr nähere Bestimmungen zum gesteigerten Gemeingebrauch durch Umzüge und andere Veranstaltungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen erlassen, deren Durchführung die Strafandrohungen in § 40 ÜStG dienen sollen (Ratschlag und Entwurf des Regierungsrats, S. 5). Das gilt auch für den Abs. 4, der die Unkenntlichmachung bei Versammlungen und Demonstrationen strafbar erklärt. Die beanstandete Norm lässt sich demnach auch auf Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB abstützen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der kantonale Gesetzgeber aufgrund von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 und 2 StGB zum Erlass des § 40 Abs. 4 ÜStG befugt war. Die Rüge, er habe gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verstossen, ist daher unbegründet.
3. Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, § 40 Abs. 4 ÜStG verletze die durch die Bundesverfassung und die Europäische Menschenrechtskonvention garantierten Rechte der freien Meinungsäusserung und der freien Versammlung.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Gleich verhält es sich, wenn mit der Beschwerde Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention angerufen werden. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur dann auf, wenn sie sich jeder verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 114 Ia 354 f. E. 2, 401 f. E. 5; BGE 113 Ia 131, 324; BGE 111 Ia 25 f. E. 2; BGE 109 Ia 69 E. 2c, 121 E. 3b, 277 E. 2a mit Hinweisen). Ob ein kantonaler Erlass mit Verfassung und Konvention vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 114 Ia 354 E. 2; BGE 113 Ia 131; BGE 111 Ia 24 mit Hinweisen).
b) Die Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit sind durch das ungeschriebene Verfassungsrecht des Bundes sowie durch die Art. 10 und 11 EMRK gewährleistet. Die beiden Vorschriften der EMRK räumen dem Bürger keinen weitergehenden Schutz ein als die verfassungsmässigen Ansprüche auf freie Meinungsäusserung und freie Versammlung (BGE 108 Ia 318 E. 2a; unveröffentlichte Erwägung 2 von BGE 103 Ia 310 ff.). Das Bundesgericht berücksichtigt indessen bei der Konkretisierung dieser Ansprüche auch die Rechtsprechung der Konventionsorgane (vgl. BGE 108 Ia 67 E. 2c; BGE 105 Ia 29 E. 2b).
c) Es stellt sich zunächst die Frage, ob die angefochtene kantonale Norm in den Schutzbereich dieser Freiheitsrechte eingreift. Die Meinungsäusserungsfreiheit berechtigt den Bürger, seine Meinung frei zu bilden, zu äussern und sie andern bekanntzugeben (BGE 113 Ia 316 E. 4b mit Hinweisen). Der Begriff der Meinung wird weit gefasst. Es sind darunter nicht nur die Ergebnisse von Denkvorgängen sowie rational fassbar und mitteilbar gemachte Überzeugungen in der Art von Stellungnahmen, Wertungen, Anschauungen, Auffassungen und dergleichen zu verstehen, sondern auch das Kunstschaffen und dessen Erzeugnisse (BGE 101 Ia 150 E. 2; Urteile des Bundesgerichts vom 19. September 1962, publiziert in ZBl 64/1963, S. 365, und vom 20. September 1985, veröffentlicht in ZBl 87/1986, S. 129). Als Mittel der geschützten Meinungsäusserung kommen grundsätzlich alle Äusserungsmöglichkeiten in Frage, namentlich das gesprochene und geschriebene Wort, künstlerische Ausdrucksmittel, Tonträger, Filme, Spruchbänder, Lautsprecheranlagen, Ansteckknöpfe, Fahnen (HÄFELIN/ HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2.A., Zürich 1988, S. 390, N 1270; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 91; BGE 111 Ia 322; BGE 107 Ia 59 ff. u. 64 ff.). Die Versammlungsfreiheit garantiert dem Bürger das Recht, mit andern zur gemeinsamen Verfolgung eines bestimmten Zwecks zusammenzukommen (BGE 107 Ia 229 E. 4b/aa). Unter den Schutz dieses Grundrechts fällt jede Zusammenkunft mehrerer Menschen auf privatem oder öffentlichem Grund mit dem Zweck, untereinander oder gegen aussen Meinungen mitzuteilen, zu diskutieren oder ihnen symbolischen Ausdruck zu geben (JÖRG PAUL MÜLLER, a.a.O., S. 158). Die hier in Frage stehende Vorschrift verbietet, sich bei bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich zu machen. Sie untersagt damit dem Bürger, an solchen Veranstaltungen in einer Aufmachung teilzunehmen, die ihn unkenntlich macht. Es gibt Teilnehmer, die deshalb in einer solchen Aufmachung erscheinen, um auf diese Art ihre Meinung zum Thema der Versammlung zum Ausdruck zu bringen. So können zum Beispiel die Teilnehmer einer Kundgebung für saubere Luft Gasmasken tragen, um damit gegen die schlechte Luft zu protestieren, oder bei einer Demonstration gegen den Bau eines Atomkraftwerks kommt es vor, dass die Teilnehmer mit gänzlich weiss geschminkten Gesichtern erscheinen, was den Tod symbolisieren und auf die Gefahren einer solchen Anlage hinweisen soll. Die Maskierung oder sonstige Unkenntlichmachung ist hier Mittel der Meinungsäusserung und zugleich auch Mittel zur Verwirklichung des Versammlungszwecks, der darin besteht, eine bestimmte Meinung nach aussen kundzutun. In solchen Fällen wird mit dem Verbot, sich bei Versammlungen und Demonstrationen unkenntlich zu machen, eine bestimmte Form der Ausübung der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit betroffen und damit in den Schutzbereich dieser Freiheitsrechte eingegriffen. In den übrigen Fällen hat das Verbot zur Folge, dass der Bürger nicht in der von ihm gewünschten Aufmachung an Versammlungen teilnehmen und seine Meinung äussern kann. Auch hier berührt die kantonale Norm den Schutzbereich der genannten Grundrechte am Rande.
d) Die Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit gelten wie andere Freiheitsrechte nicht unbegrenzt. Einschränkungen sind zulässig, sofern sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind (BGE 113 Ia 317; BGE 104 Ia 103; BGE 102 Ia 53 f. E. 3). Zudem dürfen die berührten Freiheitsrechte weder völlig unterdrückt noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert werden (BGE 115 Ia 247 E. 5b; BGE 102 Ia 53; BGE 100 Ia 402). Die Beschwerdeführer sind der Meinung, diese Voraussetzungen seien hier nicht erfüllt. Es ist im folgenden zu prüfen, wie es sich damit verhält.
e) Die angefochtene Ordnung ist in § 40 Abs. 4 des baselstädtischen Übertretungsstrafgesetzes festgelegt, mithin in einem formellen Gesetz. Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Norm bilde keine genügende gesetzliche Grundlage, weil sie viel zu unbestimmt abgefasst sei. Das Bundesgericht hat zum Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen erklärt, es dürfe nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber könne nicht völlig darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die formal nicht eindeutig generell umschrieben werden könnten und die an die Auslegung durch die Behörde besondere Anforderungen stellten; denn ohne die Verwendung solcher Begriffe wäre er nicht in der Lage, der Vielgestaltigkeit der Verhältnisse Herr zu werden (BGE 109 Ia 284). In ähnlicher Weise hat sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zur Frage der Bestimmtheit der Gesetze geäussert. Er führte aus, es sei unmöglich, zu absoluter Bestimmtheit bei der Gestaltung von Gesetzen zu gelangen, denn es sei kaum möglich, ein Gesetz zu formulieren, das jedes mögliche Ereignis abdecke. Es sei daher unvermeidlich, dass viele Gesetze mehr oder minder vage Begriffe enthielten und ihre Auslegung und Anwendung der Praxis zu überlassen seien (Urteil vom 25. März 1983 i.S. Silver und andere, Serie A, Band 61, S. 33, Ziff. 88 = EuGRZ 1984, S. 150). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention muss das Gesetz lediglich so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 109 Ia 282 /83 mit Hinweis auf die Rechtsprechung der Strassburger Organe).
Nach § 40 Abs. 4 ÜStG wird bestraft, wer sich an bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich macht. Es ist zunächst zu prüfen, ob diese Umschreibung der Veranstaltungen die nötige Bestimmtheit aufweist. Wie die kantonale Behörde ausführt, sind unter den "bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen" jene Veranstaltungen zu verstehen, für die gemäss § 15 der baselstädtischen Verordnung über den Strassenverkehr vom 7. Dezember 1964 (VO) eine Bewilligung des Polizei- und Militärdepartements erforderlich ist. Das Adjektiv "bewilligungspflichtig" bezieht sich somit entgegen den Befürchtungen der Beschwerdeführer auch auf die genannten sonstigen Menschenansammlungen. Einer Bewilligung nach § 15 VO bedürfen öffentliche Umzüge mit mehr als 60 Zugteilnehmern oder mit einer Zuglänge von über 30 m und andere Veranstaltungen (Versammlungen, Kundgebungen usw.) auf öffentlichen Strassen und Plätzen. Der Regierungsrat erklärt in der Duplik, aufgrund einer beim kantonalen Polizeidepartement eingeholten Vernehmlassung sei festzuhalten, dass bei kleineren Gruppen, die eine politische Versammlung oder eine Kundgebung stehend auf einem verkehrsfreien Platz durchführen, auf eine Bewilligung gemäss § 15 VO mangels Gefährdung von Polizeigütern verzichtet werde. Generell würden "ruhende Veranstaltungen" in Analogie zu den Umzügen erst ab einer Teilnehmerzahl von 60 Personen der Bewilligungspflicht nach § 15 VO unterstellt. Es ist demnach davon auszugehen, dass sich § 40 Abs. 4 ÜStG nur auf solche Veranstaltungen bezieht, die auf öffentlichem Grund stattfinden und eine grössere Zahl von Teilnehmern aufweisen. Bei dieser Auslegung kann nicht gesagt werden, der Tatbestand sei insoweit zu unbestimmt umschrieben. Werden nur Veranstaltungen auf öffentlichem Grund und mit einer grösseren Teilnehmerzahl von § 40 Abs. 4 ÜStG erfasst, so trifft es entgegen der Meinung der Beschwerdeführer nicht zu, dass "praktisch jede Form, in der Menschen zusammenkommen", unter diese Vorschrift fällt. Was die Basler Fasnacht angeht, so wird nach § 42 ÜStG bestraft, "wer den Vorschriften über die Fasnacht zuwiderhandelt". Damit hat der Gesetzgeber die mit der Fasnacht zusammenhängenden Aktivitäten, welche ohne Maskierung nicht denkbar sind, vom Vermummungsverbot ausgenommen.
Die angefochtene Norm verbietet dem Bürger, sich bei Veranstaltungen der erwähnten Art unkenntlich zu machen. Der Begriff der "Unkenntlichmachung" ist ein allgemeiner Begriff. Es ist jedoch klar, was damit gemeint ist. Der Bürger darf zu den genannten Veranstaltungen nicht in solcher Aufmachung erscheinen, dass sein Gesicht nicht erkannt und seine Identität nicht festgestellt werden kann. Da die Mittel, mit denen sich ein Teilnehmer unkenntlich machen kann, vielfältig sind, ist es praktisch unmöglich, die verschiedenen zur Unkenntlichmachung führenden Handlungen im Gesetz einzeln aufzuzählen. Es ist bei dieser Sachlage unvermeidlich, zur Umschreibung des verbotenen Verhaltens einen allgemeinen Begriff zu verwenden. Der Bürger kann aufgrund des leicht verständlichen Begriffs der Unkenntlichmachung in hinreichender Weise erkennen, was er nicht tun darf, und sein Verhalten danach richten. Das ist entscheidend. Ob eine bestimmte Aufmachung im Einzelfall dazu führt, dass die Person nicht erkannt werden kann, wird die kantonale Behörde bei der Anwendung der Norm zu beurteilen haben. Dabei kann ohne weiteres erwartet werden, dass sie zwischen einer noch tolerierbaren Aufmachung und einer Unkenntlichmachung zu unterscheiden weiss. Bemerkt sei hier lediglich, dass es entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer natürlich nicht gegen das Vermummungsverbot verstösst, wenn bei einer Kundgebung des Spitalpersonals die Teilnehmer in weissen Kitteln erscheinen, da eine solche Aufmachung die betreffende Person nicht unkenntlich macht.
§ 40 Abs. 4 ÜStG sieht sodann vor, dass Ausnahmen bewilligt werden können. Das bedeutet, dass die Unkenntlichmachung dann nicht strafbar ist, wenn hiefür eine Ausnahmebewilligung erteilt wurde. Die Beschwerdeführer machen zu Unrecht geltend, auch insoweit sei die Norm zu unbestimmt. Es ist auch hier praktisch unmöglich, im Gesetz im einzelnen festzulegen, wann eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann, hängt doch die Beurteilung dieser Frage jeweils vom Thema der betreffenden Veranstaltung und vom Kreis der zu erwartenden Teilnehmer ab. Das Gebot der Bestimmtheit ist daher nicht verletzt, wenn der Gesetzgeber nicht näher umschrieben hat, unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Dass der Bewilligungsbehörde mit dieser allgemeinen Umschreibung ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt wird, kann sich im übrigen für den Bürger durchaus vorteilhaft auswirken. Hätte nämlich das Gesetz die Ausnahmen in bestimmter Weise umschrieben, wäre die Behörde bei der Erteilung der Ausnahmebewilligung auf die im Gesetz genannten Fälle beschränkt. Mit der hier gewählten Regelung hat sie hingegen die Möglichkeit, eine Ausnahme vom Vermummungsverbot immer dann zu bewilligen, wenn sie berechtigte Gründe hiefür als gegeben erachtet. Nach dem Gesagten ist der Einwand der Beschwerdeführer unbegründet, es fehle deshalb an einer gesetzlichen Grundlage, weil die angefochtene Norm zu unbestimmt formuliert sei.
f) Es stellt sich sodann die Frage, ob die beanstandete Einschränkung der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das entgegenstehende private Interesse der Beschwerdeführer überwiegt. Mit dem in § 40 Abs. 4 ÜStG statuierten Verbot der Unkenntlichmachung werden, wie sich aus dem Ratschlag und der Beschwerdeantwort des Regierungsrats ergibt, zwei Ziele verfolgt. Zum einen soll das Verbot dazu beitragen, Gewalttätigkeiten bei Demonstrationen zu verhindern bzw. das einer Menschenansammlung, insbesondere einer Demonstration, inhärente Gefahrenpotential möglichst klein zu halten. Zum andern soll mit der Massnahme verhindert werden, dass jemand aus der Anonymität heraus Straftaten begehen und damit die Ermittlungstätigkeit der Polizei erschweren oder gar vereiteln kann. Kommt es bei Demonstrationen oder sonstigen Menschenansammlungen auf öffentlichem Grund zu gewalttätigen Handlungen (z.B. Werfen von Steinen, Farbbeuteln oder Molotowcocktails), wird die öffentliche Ordnung und Sicherheit beeinträchtigt, denn solche Handlungen stellen eine erhebliche Gefahr für die in der Nähe befindlichen Menschen und Sachen und damit für die Rechtsgüter Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum dar. Es liegt daher im öffentlichen Interesse, dass eine Massnahme ergriffen wird, um die Gefahr von Gewalttätigkeiten bei Demonstrationen möglichst klein zu halten. Das gleiche gilt für den andern Zweck, der mit dem Vermummungsverbot angestrebt wird. Es besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse, dass die Tätigkeit der Polizei bei der Ermittlung von Straftätern nicht erschwert oder gar verunmöglicht wird. Die beanstandete Einschränkung der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit ist somit durch ein öffentliches Interesse gedeckt. Dieses hat nach dem Gesagten ein sehr erhebliches Gewicht. Die mit der Massnahme verbundene Grundrechtseinschränkung ist demgegenüber von geringerem Gewicht. Sie hindert den Bürger nicht, seine Meinung frei zu bilden, zu äussern und sie andern bekanntzugeben, und lässt ihm auch die Freiheit, mit andern zur gemeinsamen Verfolgung eines bestimmten Zwecks zusammenzukommen. Der Kerngehalt des Rechts auf freie Meinungsäusserung und freie Versammlung wird durch die Massnahme nicht betroffen, was besonders klar wird, wenn in Rechnung gestellt wird, dass Ausnahmen zugelassen sind, worauf später einzugehen ist. Die Massnahme hat einzig zur Folge, dass der Bürger nicht an einer grösseren Veranstaltung teilnehmen darf, wenn er sich unkenntlich macht. Bei dieser Situation ergibt sich, dass das öffentliche Interesse am Verbot der Unkenntlichmachung das entgegenstehende Interesse des Privaten an einer uneingeschränkten Grundrechtsausübung eindeutig überwiegt.
g) Im weiteren ist zu prüfen, ob der Eingriff mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar ist. Allgemein wird unter diesem Gesichtspunkt verlangt, dass die vom Gesetzgeber gewählte Massnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und tauglich ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. den zu seiner Erreichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen stehen (BGE 112 Ia 70 E. 5c; BGE 101 Ia 176 E. 3; BGE 97 I 508; BGE 93 I 219; BGE 91 I 464 mit Hinweisen). Ein staatlicher Eingriff hat zu unterbleiben, wenn der verfolgte Zweck auch mit einer für die Freiheit der Bürger weniger einschneidenden Massnahme erreicht werden könnte (BGE 107 Ia 67 E. 2b; BGE 101 Ia 176 E. 3).
aa) Wie ausgeführt wurde, zielt die hier in Frage stehende Massnahme darauf ab, Gewalttätigkeiten bei Demonstrationen zu verhindern bzw. das einer Menschenansammlung inhärente Gefahrenpotential möglichst klein zu halten. Die Beschwerdeführer wenden ein, das Vermummungsverbot sei ungeeignet und untauglich, um dieses Ziel zu erreichen, denn es gebe keinen Erfahrungssatz, wonach Vermummte die Gewaltbereitschaft der Menge fördern würden. Das Verbot sei deshalb auch unnötig.
Die allgemeine Lebenserfahrung zeigt und wissenschaftliche Untersuchungen über Massendelikte bestätigen, dass sich der Einzelne in der Masse eher zu Ausschreitungen hinreissen lässt (FRITZ FALB, Demonstrationen und Strafrecht, ZStrR 91/1975, S. 238 mit Hinweis auf ERNST HAFTER, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil II, S. 454). Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt vertritt die Ansicht, die Gefahr von Ausschreitungen werde beträchtlich erhöht, wenn sich Vermummte unter den Teilnehmern der Veranstaltungen befänden. Er weist darauf hin, seit den Jugendunruhen anfangs der 80er Jahre sei es bei Demonstrationen in Basel immer wieder zu gewalttätigen Ausschreitungen gekommen. Es sei dabei festgestellt worden, dass die Gewalttaten vorwiegend von vermummten Demonstrationsteilnehmern ausgegangen seien. Die Beschwerdeführer bestreiten diese Behauptung, doch bringen sie nichts vor, was Zweifel an der Richtigkeit der Angaben des Regierungsrats zu rechtfertigen vermöchte. Diese sind deshalb als zutreffend zu betrachten. Gleiche Erfahrungen waren übrigens auch in der Bundesrepublik Deutschland gemacht worden und führten dazu, dass § 125 des deutschen Strafgesetzbuches, der den Landfriedensbruch untersagt, im Jahre 1985 durch einen Absatz 2 ergänzt wurde, welcher die Vermummung strafbar erklärt. Auch hier wurde als Argument für die Einführung dieser Bestimmung vorgebracht, es sei vom Erfahrungssatz auszugehen, dass die Teilnahme von Vermummten an öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel in der Regel zu einer Gefährdung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit führe. Die Vermummung sei in hohem Masse geeignet, den Zusammenhalt gewalttätiger Demonstrationen zu fördern und die Neigung zu Gewalttätigkeiten zu vergrössern (JÖRN-HENRIK MEYN, Die sogenannte Vermummung und passive Bewaffnung - verfassungs- und verwaltungsrechtliche Probleme unter besonderer Berücksichtigung der Änderung des Versammlungsgesetzes von 1985 -, in: Europäische Hochschulschriften, Reihe II, Bd. 749, 1988, S. 207/8 mit Hinweisen auf Drucksachen des Deutschen Bundestages; RUPERT SCHOLZ, Rechtsfrieden im Rechtsstaat, in: Neue Juristische Wochenschrift 1983, S. 711). Wohl trifft es zu, dass es Versammlungsteilnehmer gibt, die sich nicht deshalb vermummen, um aus der Anonymität heraus Straftaten begehen zu können, sondern weil sie damit verhindern wollen, von der Polizei erkannt und datentechnisch erfasst zu werden, oder weil sie z.B. durch das Tragen einer Maske ein bestimmtes Thema symbolisch darstellen wollen. Das ändert jedoch nichts daran, dass aufgrund der in den letzten Jahren im Kanton Basel-Stadt bei Demonstrationen gemachten Erfahrungen von der These des Regierungsrats ausgegangen werden muss, wonach die Anwesenheit Vermummter die Gefahr von Ausschreitungen wesentlich erhöht. Verhält es sich so, dann bildet das Verbot, sich bei solchen Veranstaltungen unkenntlich zu machen, eine geeignete und taugliche Massnahme, um die Gefahr von Gewalttaten möglichst klein zu halten und damit die öffentliche Sicherheit besser zu schützen.
Was das Gebot der Erforderlichkeit bzw. Notwendigkeit eines Grundrechtseingriffs anbelangt, so ist auch eine geeignete Massnahme dann unzulässig, wenn eine gleich geeignete, mildere Anordnung für den angestrebten Erfolg ausreicht (ULRICH ZIMMERLI, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, ZSR 97/1978 II, S. 14). Die Beschwerdeführer sind der Meinung, der angestrebte Zweck könne auch mit einem weniger einschneidenden Eingriff erreicht werden, nämlich dadurch, dass die Behörde im Einzelfall ein Vermummungsverbot mittels Auflage anordne. Es besteht indessen ein erhebliches Interesse daran, dass aus generalpräventiven Gründen eine generelle Ordnung geschaffen wird und nicht bloss von Fall zu Fall Anordnungen getroffen werden, bei denen im übrigen stets die Gefahr besteht, dass sie nicht zur Kenntnis aller Teilnehmer gelangen.
bb) Die Beschwerdeführer vertreten ferner die Auffassung, der mit dem Vermummungsverbot verfolgte Zweck stehe in keinem vernünftigen Verhältnis zu den mit der Massnahme verbundenen Einschränkungen.
Das in § 40 Abs. 4 ÜStG statuierte Verbot der Unkenntlichmachung soll verhindern, dass es bei grösseren Veranstaltungen auf öffentlichem Grund zu Ausschreitungen kommt und dass die Teilnehmer aus der Anonymität heraus Straftaten begehen und damit die Ermittlungstätigkeit der Polizei erschweren oder vereiteln können. Der Regierungsrat erklärt, es könne in einem Rechtsstaat wohl kaum toleriert werden, dass Teilnehmer einer Demonstration, welche nachgewiesenermassen für diverse Gewalttätigkeiten verantwortlich seien, zufolge der Vermummung nicht identifiziert und der Strafjustiz übergeben werden könnten. Es muss in einem Rechtsstaat auch nicht geduldet werden, dass durch gewalttätige Handlungen vermummter Teilnehmer die öffentliche Sicherheit und damit hochrangige Rechtsgüter (Leben, körperliche Unversehrtheit, Eigentum) schwer gefährdet werden. Wenn zur Abwehr dieser Gefahren das hier in Frage stehende Verbot der Unkenntlichmachung erlassen wurde, kann nicht gesagt werden, die Massnahme stehe in keinem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Zweck. Wie dargelegt wurde, ist die mit der Massnahme verbundene Grundrechtsbeschränkung von geringerem Gewicht als das erwähnte öffentliche Interesse.
Entscheidend ist sodann, dass das in § 40 Abs. 4 ÜStG vorgesehene Verbot der Unkenntlichmachung nicht absolut gilt, sondern Ausnahmen bewilligt werden können. Es ist dabei zu berücksichtigen, dass die Behörde aufgrund der allgemein gehaltenen Regelung die Möglichkeit hat, eine Ausnahmebewilligung immer dann zu erteilen, wenn sie legitime Gründe für eine Unkenntlichmachung als gegeben erachtet. Der Regierungsrat hält denn auch in der Beschwerdeantwort fest, Ausnahmen vom Vermummungsverbot seien nicht nur dann möglich, wenn Interessen des Persönlichkeitsschutzes oder religiöse Anschauungen mitspielten (wie z.B. bei Kundgebungen von Homosexuellen oder von islamischen Frauen), sondern auch dann, wenn es sich um Demonstrationen handle, deren Motiv und Zweck nur durch Unkenntlichmachung des Gesichts in optimaler Weise dargestellt werden könnten (z.B. Veranstaltungen gegen die schlechte Luft mittels Gasmasken). Dies zeigt, dass die kantonale Behörde gewillt ist, beim Entscheid über die Ausnahmebewilligung die verschiedenen Interessen nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen und dabei dem legitimen Bedürfnis, Veranstaltungen mit Appellwirkung an die Öffentlichkeit durchführen zu können, angemessen Rechnung zu tragen. In Anbetracht all dieser Umstände kann nicht gesagt werden, der mit § 40 Abs. 4 ÜStG verbundene Eingriff schränke das Recht auf freie Meinungsäusserung und freie Versammlung übermässig und unzumutbar ein und sei deshalb nicht mehr verhältnismässig.
h) Daraus ergibt sich, dass die Beschwerdeführer zu Unrecht behaupten, die Vorschrift lasse sich nicht verfassungs- und konventionskonform auslegen. Gerade die von ihnen kritisierte Ausnahmeklausel gibt der Behörde die Möglichkeit, vom Vermummungsverbot abzusehen, wenn es mit Verfassung oder Konvention in Widerspruch geriete. In der Rechtslehre wird denn auch sinngemäss die Auffassung vertreten, ein Vermummungsverbot, das Ausnahmen zulasse, sei mit der Verfassung vereinbar (JÖRG PAUL MÜLLER, a.a.O., S. 163). Mit der in § 40 Abs. 4 ÜStG vorgesehenen, sehr allgemein gehaltenen Ausnahmeregelung besteht Gewähr dafür, dass das Vermummungsverbot in der Praxis eine sinnvolle und den Umständen des Einzelfalls Rechnung tragende Anwendung finden kann. Dass die Behörde die Vorschrift einmal in verfassungswidriger Art auslegen könnte, ist zwar nicht von vornherein auszuschliessen, doch ist das für die Frage der Aufhebung der Norm ohne Belang, denn diese lässt sich, wie dargelegt wurde, ohne besondere Schwierigkeiten verfassungskonform auslegen (BGE 106 Ia 138 E. 3a).
Nach dem Gesagten stellt das in § 40 Abs. 4 ÜStG statuierte Verbot der Unkenntlichmachung keinen unzulässigen Eingriff in die Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit dar.
4. Die Beschwerdeführer erheben eine Reihe weiterer Rügen, die im folgenden zu behandeln sind.
a) Sie machen geltend, die angefochtene kantonale Norm verletze das verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit und den Anspruch auf Privatsphäre nach Art. 8 Ziff. 1 EMRK. Sodann sind sie der Ansicht, das Vermummungsverbot verstosse gegen die Kunstfreiheit sowie gegen die Glaubens- und Gewissensfreiheit nach Art. 49 BV und Art. 9 EMRK. Sie weisen darauf hin, es werde bei Veranstaltungen oft mit Künstlern zusammengearbeitet, welche ihre Darbietungen zum Teil vermummt präsentierten (z.B. Strassentheater). Die Glaubens- und Gewissensfreiheit werde dadurch beeinträchtigt, dass sich das Verbot auch gegen Personen richte, die in Ausübung und Verbreitung ihrer religiösen Überzeugung vermummt an einer Veranstaltung teilnähmen.
Die Teilnahme an den hier fraglichen Veranstaltungen steht unter dem Schutz der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit. Neben der Rüge der Verletzung dieser beiden Freiheitsrechte kommt der Berufung auf die persönliche Freiheit, die Kunstfreiheit, die Glaubens- und Gewissensfreiheit sowie den Anspruch auf Privatsphäre keine selbständige Bedeutung zu. Selbst wenn man übrigens annähme, das eine oder andere der erwähnten Grundrechte hätte selbständige Bedeutung, so wäre das für den Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens ohne Belang, denn die Einschränkung wäre auch insoweit mit Verfassung und Konvention vereinbar, und zwar aus den gleichen Gründen, wie sie bei der Überprüfung der Norm unter dem Gesichtspunkt der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit dargelegt wurden (vgl. E. 3).
b) Die Beschwerdeführer erachten das Vermummungsverbot als unvereinbar mit dem Anspruch auf Datenschutz. Sie bringen vor, die an einer Versammlung oder Demonstration preisgegebenen Daten müssten als "hochsensibel" eingestuft werden, würden doch an einer solchen Veranstaltung Gesinnung, politische sowie religiöse Anschauungen deutlich. Der Entwurf zu einem Bundesgesetz über den Datenschutz bezeichne in Art. 3 lit. e (BBl 1988 II S. 516/17) Daten über religiöse, weltanschauliche, politische oder gewerkschaftliche Ansichten und Tätigkeiten als besonders schützenswert. Bevor diese Voraussetzung nicht garantiert werden könne, müsse es jeder Person erlaubt sein, sich bei Versammlungen unkenntlich zu machen. Das Vermummungsverbot habe ferner zur Folge, dass alle Teilnehmer einer Kundgebung gezwungen seien, sich der Möglichkeit von polizeilichen Foto- und Filmaufnahmen und damit deren Sammlung und Speicherung auszusetzen. Für solche polizeilichen Observationen bestünden aber keine gesetzlichen Grundlagen, und solange es an solchen fehle, müsse dem Bürger als Korrelat gestattet sein, sich bei Versammlungen unkenntlich zu machen.
Diese Befürchtungen der Beschwerdeführer sind im Lichte der jüngsten Diskussion über das Anlegen und Aufbewahren von Fichen ernst zu nehmen. Das ändert aber nichts daran, dass das Bundesgericht, wie erwähnt, eine kantonale Norm nur aufhebt, wenn sie sich jeder verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht. Bei der Auslegung der Norm hat das Bundesgericht davon auszugehen, dass sich die Behörden an die geltende Rechtsordnung halten und die Vorschriften über den Datenschutz beachten. Sollte das in einem konkreten Fall nicht zutreffen, könnte sich der Betroffene dagegen zur Wehr setzen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die Behörde darauf zu achten, dass sie keine unnötigen und keine unkorrekten Personendaten aufbewahrt. Die Aufbewahrung personenbezogener Daten kann zu einem Eingriff in das Privatleben führen, und das Recht, von Daten über die eigene Person Kenntnis zu nehmen, erscheint als notwendige Voraussetzung für den Anspruch auf allfällige Berichtigung. Nur soweit überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen, darf die Akteneinsicht verweigert werden (BGE 113 Ia 1 ff., 257 ff.). Das Bundesgericht erachtete es im Urteil BGE 113 Ia 1 ff. als mit dem aus Art. 4 BV folgenden Anspruch auf Akteneinsicht unvereinbar, dass einem Bürger die Einsicht in die seine Person betreffenden Eintragungen in einem Polizeiregister verweigert worden war, und im andern zitierten Urteil (BGE 113 Ia 257 ff.) erklärte es eine kantonale Gesetzesvorschrift als verfassungswidrig, die den Behörden in absoluter Weise untersagte, dem Betroffenen Einsicht in die über seine Person bestehenden polizeilichen Akten zu gewähren. Die im vorliegenden Fall angefochtene Norm ist auch unter dem Gesichtspunkt des Datenschutzes nicht zu beanstanden. Das Vermummungsverbot zielt nicht darauf ab, Personendaten zu beschaffen und zu bearbeiten. Sein Zweck besteht darin, das einer Versammlung oder Demonstration inhärente Gefahrenpotential möglichst klein zu halten und zu verhindern, dass Teilnehmer unter dem Schutz der Vermummung unerkannt Straftaten begehen können. Ob die Polizei bei Demonstrationen filmen und fotografieren darf, hängt nicht mit dem Vermummungsverbot zusammen. Wie es sich damit verhält, ist hier nicht zu prüfen, da dies keine Frage der Auslegung des § 40 Abs. 4 ÜStG ist.
Nach dem Gesagten trifft es entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht zu, dass die angefochtene Bestimmung mit dem Anspruch auf Datenschutz unvereinbar ist.
c) Als unbegründet erweist sich ferner die Rüge, die kantonale Norm verletze Art. 7 EMRK. Diese Vorschrift enthält - ebenso wie Art. 1 StGB - den Grundsatz, dass niemand wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden kann, die zur Zeit ihrer Begehung nach inländischem oder internationalem Recht nicht strafbar war. Die angefochtene Norm entspricht dieser Garantie. Es handelt sich um eine Gesetzesbestimmung, die ein bestimmtes Verhalten ausdrücklich mit Strafe bedroht, hinreichend bestimmt ist und sich verfassungs- und konventionskonform auslegen lässt. Das Gesetz bestimmt in keiner Weise, dass die beanstandete Norm auch auf Handlungen anzuwenden wäre, die vor deren Inkrafttreten begangen wurden.
d) Schliesslich beklagen sich die Beschwerdeführer über eine Verletzung der in Art. 6 Ziff. 2 EMRK verankerten Garantie der Unschuldsvermutung. Sie bringen vor, das Vermummungsverbot führe dazu, dass auch ein friedlicher Demonstrationsteilnehmer allein deshalb bestraft werde, weil er sich unkenntlich mache. Dabei werde von der Tatsache ausgegangen, dass sich bei politischen Demonstrationen nur vermumme, wer beabsichtige, Straftaten zu begehen. Es gebe jedoch legitime Gründe für eine Vermummung. Würden aber alle Vermummten als Gewalttäter eingeschätzt, laufe das Vermummungsverbot auf eine Verdachtsstrafe hinaus.
Auch diese Überlegungen gehen fehl. Nach Art. 6 Ziff. 2 EMRK wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet, dass der wegen einer strafbaren Handlung Angeklagte unschuldig ist. Wenn jemandem unter Strafandrohung verboten wird, vermummt an einer Veranstaltung teilzunehmen, wird damit in keiner Weise behauptet, er habe sich einer andern Straftat schuldig gemacht. Das Verbot trägt bloss der Erfahrungstatsache Rechnung, dass bei Demonstrationen die Gefahr von Gewaltanwendung grösser ist, wenn vermummte Personen beteiligt sind. Eine Bestrafung aufgrund des § 40 Abs. 4 ÜStG stellt klarerweise keine Verdachtsstrafe dar. Wenn jemand nach dieser Bestimmung bestraft wird, wird seine Schuld durch ein Gerichtsurteil in einem Verfahren festgestellt, in dem ihm alle Verteidigungsrechte nach Art. 6 EMRK zustehen. Von einer Verletzung des Grundsatzes der Unschuldsvermutung kann deshalb nicht die Rede sein.
5. Auch was die Beschwerdeführer sonst noch vorbringen, ist nicht geeignet, den Nachweis zu erbringen, dass § 40 Abs. 4 ÜStG einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung nicht zugänglich wäre. Die Beschwerden sind daher abzuweisen. | de | Art. 2 ÜbBest. BV, Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit, Art. 10 und 11 EMRK, Datenschutz, Unschuldsvermutung; § 40 Abs. 4 des baselstädtischen Übertretungsstrafgesetzes (ÜStG); Vermummungsverbot. Das in § 40 Abs. 4 ÜStG statuierte Verbot, sich bei bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich zu machen, verstösst nicht gegen Art. 2 ÜbBest. BV (E. 2).
Das Vermummungsverbot stellt namentlich im Hinblick darauf, dass Ausnahmen bewilligt werden können, keinen unzulässigen Eingriff in die Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit dar (E. 3).
Es verletzt auch den Anspruch auf Datenschutz (E. 4b) und den Grundsatz der Unschuldsvermutung nicht (E. 4d). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-472%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,778 | 117 Ia 472 | 117 Ia 472
Sachverhalt ab Seite 473
Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt beschloss am 13. September 1989 auf Antrag des Regierungsrates, § 40 des kantonalen Übertretungsstrafgesetzes vom 15. Juni 1978 durch einen Absatz 4 zu ergänzen, der wie folgt lautet:
(Nach diesem Gesetz wird bestraft):
"Wer sich bei bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich macht. Es können Ausnahmen bewilligt werden".
Gegen diese Gesetzesänderung wurde das Referendum ergriffen. In der Volksabstimmung vom 20. Mai 1990 nahmen die Stimmbürger des Kantons Basel-Stadt die Vorlage mit 33 528 Ja gegen 13 368 Nein an. Das Abstimmungsergebnis wurde im Kantonsblatt vom 23. Mai 1990 veröffentlicht. Mit Beschluss vom 19. September 1990 erklärte der Grosse Rat die Volksabstimmung über die Änderung des kantonalen Übertretungsstrafgesetzes als gültig. Dieser Beschluss wurde im Kantonsblatt vom 22. September 1990 publiziert.
Die Sozialdemokratische Partei Basel-Stadt und Mitbeteiligte einerseits, Frau A. anderseits reichten gegen das Vermummungsverbot staatsrechtliche Beschwerde ein. Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. In beiden Beschwerden wird vorgebracht, die neue Bestimmung des Übertretungsstrafgesetzes des Kantons Basel-Stadt (im folgenden abgekürzt: ÜStG) verstosse gegen Art. 2 ÜbBest. BV. Diese Rüge ist vorab zu behandeln, denn wenn sie begründet wäre, hätte das die Aufhebung der angefochtenen Norm zur Folge und müsste auf die weiteren Einwendungen der Beschwerdeführer nicht mehr eingegangen werden.
a) Der in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtsetzung befugt sind (BGE 115 Ia 272 E. 12a mit Hinweisen). Wird mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung dieses Grundsatzes gerügt, so prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandete kantonale Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 115 Ia 272 E. 12a mit Hinweisen).
b) Nach Art. 64bis Abs. 1 BV ist der Bund zur Gesetzgebung im Gebiete des Strafrechts befugt. Diese verfassungsrechtliche Ordnung wird durch das Strafgesetzbuch (StGB) näher ausgeführt. Art. 400 Abs. 1 StGB bestimmt, dass mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes die strafrechtlichen Bestimmungen der Kantone aufgehoben sind. Vorbehalten bleiben nach Art. 400 Abs. 2 StGB die strafrechtlichen Bestimmungen der Kantone über Gegenstände, die das Strafgesetzbuch der kantonalen Gesetzgebung ausdrücklich überlassen hat. Diese Gegenstände sind in Art. 335 StGB umschrieben. Es handelt sich um das Übertretungsstrafrecht, soweit es nicht Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist (Ziff. 1 Abs. 1), die Übertretung kantonaler Verwaltungs- und Prozessvorschriften (Ziff. 1 Abs. 2 sowie die Strafbestimmungen zum Schutze des kantonalen Steuerrechts (Ziff. 2)
Im vorliegenden Fall wird eine kantonale Gesetzesbestimmung angefochten, die zum Übertretungsstrafrecht gehört. Es fragt sich daher zunächst, ob der kantonale Gesetzgeber zum Erlass der Norm aufgrund von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB befugt war. Diese Vorschrift behält den Kantonen die Gesetzgebung über das Übertretungsstrafrecht insoweit vor, als es nicht Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dürfen die Kantone eine Handlung nicht schon dann als Übertretung unter Strafe stellen, wenn sie der eidgenössische Gesetzgeber nicht als strafbar erklärt. Wenn ein Tatbestand nicht in das Strafgesetzbuch aufgenommen wurde, kann das bedeuten, dass er überhaupt straflos bleiben soll (sog. qualifiziertes Schweigen des Gesetzes). Das trifft dann zu, wenn das Strafgesetzbuch die Angriffe auf ein Rechtsgut durch ein geschlossenes System von Normen regelt. Behandelt es dagegen ein bestimmtes strafrechtliches Gebiet überhaupt nicht oder stellt es nur einen Teil der Tatbestände daraus unter Strafe, um den von Kanton zu Kanton wechselnden Ansichten über die Strafwürdigkeit einer Handlung Rechnung zu tragen, so bleibt Raum für kantonales Übertretungsstrafrecht (BGE 104 IV 290 f. E. 3a; BGE 89 IV 95 f. E. 4a; BGE 81 IV 126 und 165; BGE 74 IV 109, je mit Hinweisen).
Nach der angefochtenen Vorschrift des baselstädtischen Übertretungsstrafgesetzes wird bestraft, wer sich bei bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich macht. Diese Handlung ist vom eidgenössischen Gesetz nicht mit Strafe bedroht. Es stellt sich die Frage, ob ein qualifiziertes Schweigen des Bundesgesetzes vorliegt, d.h. ob das Strafgesetzbuch die Angriffe auf das mit der kantonalen Vorschrift geschützte Rechtsgut durch ein geschlossenes System von Normen regelt. Aus der Entstehungsgeschichte des § 40 Abs. 4 ÜStG ergibt sich, dass diese Vorschrift zunächst den öffentlichen Frieden schützen will. Der Regierungsrat führte im Ratschlag und Entwurf vom 16. Mai 1989 zu der hier in Frage stehenden Änderung bzw. Ergänzung des § 40 ÜStG aus, in den letzten Jahren sei es bei Demonstrationen in Basel immer dann zu Gewaltanwendungen gekommen, wenn Vermummte an den Manifestationen teilgenommen hätten. Das Vermummungsverbot solle dazu beitragen, Gewalttätigkeiten bei Demonstrationen zu vermeiden. Bestimmungen zum Schutze des öffentlichen Friedens enthält auch das Strafgesetzbuch (zwölfter Titel, Art. 258 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt es sich dabei nicht um eine abschliessende Regelung, sondern um eine Auslese von nur wenigen Tatbeständen, die der eidgenössische Gesetzgeber wegen ihrer besonderen Bedeutung zu Verbrechen bzw. Vergehen erhoben hat (BGE 71 IV 102 ff.). Das leuchtet ein, denn die Bedürfnisse, den öffentlichen Frieden mit Strafnormen zu schützen, können in den einzelnen Kantonen ganz unterschiedliche sein, so dass es sich rechtfertigen kann, ihnen eine gewisse Rechtsetzungsbefugnis zu belassen. Die Beschwerdeführerin A. ist der Meinung, die Feststellung des Bundesgerichts, dass für kantonale Übertretungen Raum bleibe, betreffe nur den zwölften Titel des StGB und lasse sich nicht auf dessen einzelne Vorschriften ausdehnen. Die Art. 258 bis 264 StGB machen zusammen den zwölften Titel des Gesetzes aus, und es spricht nichts dafür, dass von diesen Vorschriften der Art. 260 StGB eine abschliessende Ordnung enthielte, wie es die Beschwerdeführerin behauptet. Das erwähnte Urteil des Bundesgerichts bezieht sich klarerweise auch auf Art. 260 StGB. Diese Vorschrift regelt den Vergehenstatbestand des Landfriedensbruchs, der dann gegeben ist, wenn jemand an einer öffentlichen Zusammenrottung teilnimmt, bei der mit vereinten Kräften gegen Menschen oder Sachen Gewalttätigkeiten begangen werden. Die angefochtene kantonale Norm greift nicht in diese Ordnung ein. Sie bildet einen neuen Übertretungstatbestand, der demjenigen Strafe androht, der sich bei bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich macht. Sie will, wie Art. 260 StGB, in diesem Sinn den öffentlichen Frieden schützen. Wie dargelegt wurde, regelt das Strafgesetzbuch die Angriffe auf dieses Rechtsgut nicht durch ein geschlossenes System von Normen, so dass kein qualifiziertes Schweigen des eidgenössischen Gesetzes vorliegt und der kantonale Gesetzgeber mithin befugt ist, eine Übertretungsstrafbestimmung zu erlassen.
Die beanstandete Norm dient nicht nur dem öffentlichen Frieden, sondern verfolgt noch einen andern Zweck, wie es im übrigen auch andere Strafnormen gibt, die mehrere Rechtsgüter schützen. Der Regierungsrat hielt im erwähnten Ratschlag und Entwurf fest, bei einer Demonstration im Januar 1988 in Basel seien Vermummte mit beispielloser Aggressivität auf Passanten, Journalisten und Polizeibeamte losgegangen und hätten dabei sechs Menschen verletzt. Da die Täter vermummt gewesen seien, sei es der Polizei nicht gelungen, jemanden ins Recht zu fassen. Mit dem Verbot, sich bei Demonstrationen unkenntlich zu machen, soll verhindert werden, dass jemand aus der Anonymität heraus Straftaten begehen und sich damit leichter einer Strafverfolgung entziehen kann. Geschütztes Rechtsgut ist hier die ordnungsgemässe Tätigkeit der Polizei bei der Abklärung strafbarer Handlungen. Die Beschwerdeführer machen geltend, das Interesse der Polizei an einer Erleichterung ihrer Ermittlungsarbeit sei kein Rechtsgut im Sinne des Strafrechts. Der kantonale Gesetzgeber habe sich ausschliesslich von Überlegungen polizeilicher Opportunität leiten lassen, was unzulässig sei. Dem kann nicht beigepflichtet werden. Das Strafgesetzbuch enthält zum Beispiel Bestimmungen, die Handlungen gegen die Rechtspflege mit Strafe bedrohen (siebzehnter Titel, Art. 303 ff.). Mit diesen Vorschriften will der ordnungsgemässe Gang der Rechtspflege geschützt werden. In gleicher Weise ist es zulässig, wenn im Interesse bzw. zum Schutz einer ordnungsgemässen Ermittlungstätigkeit der Polizei Strafbestimmungen aufgestellt werden. Da das eidgenössische Gesetz die Angriffe auf dieses Rechtsgut nicht abschliessend behandelt (vgl. Art. 285 ff. StGB und BGE 81 IV 163, 165), bleibt auch unter diesem Gesichtspunkt Raum für kantonales Übertretungsstrafrecht.
Im weiteren handelt es sich bei der angefochtenen kantonalen Norm nicht nur um eine solche des Polizeiübertretungsstrafrechts, sondern ausserdem um eine Vorschrift des Verwaltungsstrafrechts im Sinne von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB. Nach dieser Bestimmung sind die Kantone befugt, Strafrechtssätze zu erlassen, welche der Durchführung verwaltungsrechtlicher Vorschriften dienen (BGE 115 Ia 274 E. 12c/cc). Der Kanton Basel-Stadt hat in § 15 der Verordnung über den Strassenverkehr nähere Bestimmungen zum gesteigerten Gemeingebrauch durch Umzüge und andere Veranstaltungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen erlassen, deren Durchführung die Strafandrohungen in § 40 ÜStG dienen sollen (Ratschlag und Entwurf des Regierungsrats, S. 5). Das gilt auch für den Abs. 4, der die Unkenntlichmachung bei Versammlungen und Demonstrationen strafbar erklärt. Die beanstandete Norm lässt sich demnach auch auf Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB abstützen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der kantonale Gesetzgeber aufgrund von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 und 2 StGB zum Erlass des § 40 Abs. 4 ÜStG befugt war. Die Rüge, er habe gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verstossen, ist daher unbegründet.
3. Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, § 40 Abs. 4 ÜStG verletze die durch die Bundesverfassung und die Europäische Menschenrechtskonvention garantierten Rechte der freien Meinungsäusserung und der freien Versammlung.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Gleich verhält es sich, wenn mit der Beschwerde Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention angerufen werden. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur dann auf, wenn sie sich jeder verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 114 Ia 354 f. E. 2, 401 f. E. 5; BGE 113 Ia 131, 324; BGE 111 Ia 25 f. E. 2; BGE 109 Ia 69 E. 2c, 121 E. 3b, 277 E. 2a mit Hinweisen). Ob ein kantonaler Erlass mit Verfassung und Konvention vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 114 Ia 354 E. 2; BGE 113 Ia 131; BGE 111 Ia 24 mit Hinweisen).
b) Die Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit sind durch das ungeschriebene Verfassungsrecht des Bundes sowie durch die Art. 10 und 11 EMRK gewährleistet. Die beiden Vorschriften der EMRK räumen dem Bürger keinen weitergehenden Schutz ein als die verfassungsmässigen Ansprüche auf freie Meinungsäusserung und freie Versammlung (BGE 108 Ia 318 E. 2a; unveröffentlichte Erwägung 2 von BGE 103 Ia 310 ff.). Das Bundesgericht berücksichtigt indessen bei der Konkretisierung dieser Ansprüche auch die Rechtsprechung der Konventionsorgane (vgl. BGE 108 Ia 67 E. 2c; BGE 105 Ia 29 E. 2b).
c) Es stellt sich zunächst die Frage, ob die angefochtene kantonale Norm in den Schutzbereich dieser Freiheitsrechte eingreift. Die Meinungsäusserungsfreiheit berechtigt den Bürger, seine Meinung frei zu bilden, zu äussern und sie andern bekanntzugeben (BGE 113 Ia 316 E. 4b mit Hinweisen). Der Begriff der Meinung wird weit gefasst. Es sind darunter nicht nur die Ergebnisse von Denkvorgängen sowie rational fassbar und mitteilbar gemachte Überzeugungen in der Art von Stellungnahmen, Wertungen, Anschauungen, Auffassungen und dergleichen zu verstehen, sondern auch das Kunstschaffen und dessen Erzeugnisse (BGE 101 Ia 150 E. 2; Urteile des Bundesgerichts vom 19. September 1962, publiziert in ZBl 64/1963, S. 365, und vom 20. September 1985, veröffentlicht in ZBl 87/1986, S. 129). Als Mittel der geschützten Meinungsäusserung kommen grundsätzlich alle Äusserungsmöglichkeiten in Frage, namentlich das gesprochene und geschriebene Wort, künstlerische Ausdrucksmittel, Tonträger, Filme, Spruchbänder, Lautsprecheranlagen, Ansteckknöpfe, Fahnen (HÄFELIN/ HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2.A., Zürich 1988, S. 390, N 1270; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 91; BGE 111 Ia 322; BGE 107 Ia 59 ff. u. 64 ff.). Die Versammlungsfreiheit garantiert dem Bürger das Recht, mit andern zur gemeinsamen Verfolgung eines bestimmten Zwecks zusammenzukommen (BGE 107 Ia 229 E. 4b/aa). Unter den Schutz dieses Grundrechts fällt jede Zusammenkunft mehrerer Menschen auf privatem oder öffentlichem Grund mit dem Zweck, untereinander oder gegen aussen Meinungen mitzuteilen, zu diskutieren oder ihnen symbolischen Ausdruck zu geben (JÖRG PAUL MÜLLER, a.a.O., S. 158). Die hier in Frage stehende Vorschrift verbietet, sich bei bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich zu machen. Sie untersagt damit dem Bürger, an solchen Veranstaltungen in einer Aufmachung teilzunehmen, die ihn unkenntlich macht. Es gibt Teilnehmer, die deshalb in einer solchen Aufmachung erscheinen, um auf diese Art ihre Meinung zum Thema der Versammlung zum Ausdruck zu bringen. So können zum Beispiel die Teilnehmer einer Kundgebung für saubere Luft Gasmasken tragen, um damit gegen die schlechte Luft zu protestieren, oder bei einer Demonstration gegen den Bau eines Atomkraftwerks kommt es vor, dass die Teilnehmer mit gänzlich weiss geschminkten Gesichtern erscheinen, was den Tod symbolisieren und auf die Gefahren einer solchen Anlage hinweisen soll. Die Maskierung oder sonstige Unkenntlichmachung ist hier Mittel der Meinungsäusserung und zugleich auch Mittel zur Verwirklichung des Versammlungszwecks, der darin besteht, eine bestimmte Meinung nach aussen kundzutun. In solchen Fällen wird mit dem Verbot, sich bei Versammlungen und Demonstrationen unkenntlich zu machen, eine bestimmte Form der Ausübung der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit betroffen und damit in den Schutzbereich dieser Freiheitsrechte eingegriffen. In den übrigen Fällen hat das Verbot zur Folge, dass der Bürger nicht in der von ihm gewünschten Aufmachung an Versammlungen teilnehmen und seine Meinung äussern kann. Auch hier berührt die kantonale Norm den Schutzbereich der genannten Grundrechte am Rande.
d) Die Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit gelten wie andere Freiheitsrechte nicht unbegrenzt. Einschränkungen sind zulässig, sofern sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind (BGE 113 Ia 317; BGE 104 Ia 103; BGE 102 Ia 53 f. E. 3). Zudem dürfen die berührten Freiheitsrechte weder völlig unterdrückt noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert werden (BGE 115 Ia 247 E. 5b; BGE 102 Ia 53; BGE 100 Ia 402). Die Beschwerdeführer sind der Meinung, diese Voraussetzungen seien hier nicht erfüllt. Es ist im folgenden zu prüfen, wie es sich damit verhält.
e) Die angefochtene Ordnung ist in § 40 Abs. 4 des baselstädtischen Übertretungsstrafgesetzes festgelegt, mithin in einem formellen Gesetz. Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Norm bilde keine genügende gesetzliche Grundlage, weil sie viel zu unbestimmt abgefasst sei. Das Bundesgericht hat zum Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen erklärt, es dürfe nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber könne nicht völlig darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die formal nicht eindeutig generell umschrieben werden könnten und die an die Auslegung durch die Behörde besondere Anforderungen stellten; denn ohne die Verwendung solcher Begriffe wäre er nicht in der Lage, der Vielgestaltigkeit der Verhältnisse Herr zu werden (BGE 109 Ia 284). In ähnlicher Weise hat sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zur Frage der Bestimmtheit der Gesetze geäussert. Er führte aus, es sei unmöglich, zu absoluter Bestimmtheit bei der Gestaltung von Gesetzen zu gelangen, denn es sei kaum möglich, ein Gesetz zu formulieren, das jedes mögliche Ereignis abdecke. Es sei daher unvermeidlich, dass viele Gesetze mehr oder minder vage Begriffe enthielten und ihre Auslegung und Anwendung der Praxis zu überlassen seien (Urteil vom 25. März 1983 i.S. Silver und andere, Serie A, Band 61, S. 33, Ziff. 88 = EuGRZ 1984, S. 150). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention muss das Gesetz lediglich so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 109 Ia 282 /83 mit Hinweis auf die Rechtsprechung der Strassburger Organe).
Nach § 40 Abs. 4 ÜStG wird bestraft, wer sich an bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich macht. Es ist zunächst zu prüfen, ob diese Umschreibung der Veranstaltungen die nötige Bestimmtheit aufweist. Wie die kantonale Behörde ausführt, sind unter den "bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen" jene Veranstaltungen zu verstehen, für die gemäss § 15 der baselstädtischen Verordnung über den Strassenverkehr vom 7. Dezember 1964 (VO) eine Bewilligung des Polizei- und Militärdepartements erforderlich ist. Das Adjektiv "bewilligungspflichtig" bezieht sich somit entgegen den Befürchtungen der Beschwerdeführer auch auf die genannten sonstigen Menschenansammlungen. Einer Bewilligung nach § 15 VO bedürfen öffentliche Umzüge mit mehr als 60 Zugteilnehmern oder mit einer Zuglänge von über 30 m und andere Veranstaltungen (Versammlungen, Kundgebungen usw.) auf öffentlichen Strassen und Plätzen. Der Regierungsrat erklärt in der Duplik, aufgrund einer beim kantonalen Polizeidepartement eingeholten Vernehmlassung sei festzuhalten, dass bei kleineren Gruppen, die eine politische Versammlung oder eine Kundgebung stehend auf einem verkehrsfreien Platz durchführen, auf eine Bewilligung gemäss § 15 VO mangels Gefährdung von Polizeigütern verzichtet werde. Generell würden "ruhende Veranstaltungen" in Analogie zu den Umzügen erst ab einer Teilnehmerzahl von 60 Personen der Bewilligungspflicht nach § 15 VO unterstellt. Es ist demnach davon auszugehen, dass sich § 40 Abs. 4 ÜStG nur auf solche Veranstaltungen bezieht, die auf öffentlichem Grund stattfinden und eine grössere Zahl von Teilnehmern aufweisen. Bei dieser Auslegung kann nicht gesagt werden, der Tatbestand sei insoweit zu unbestimmt umschrieben. Werden nur Veranstaltungen auf öffentlichem Grund und mit einer grösseren Teilnehmerzahl von § 40 Abs. 4 ÜStG erfasst, so trifft es entgegen der Meinung der Beschwerdeführer nicht zu, dass "praktisch jede Form, in der Menschen zusammenkommen", unter diese Vorschrift fällt. Was die Basler Fasnacht angeht, so wird nach § 42 ÜStG bestraft, "wer den Vorschriften über die Fasnacht zuwiderhandelt". Damit hat der Gesetzgeber die mit der Fasnacht zusammenhängenden Aktivitäten, welche ohne Maskierung nicht denkbar sind, vom Vermummungsverbot ausgenommen.
Die angefochtene Norm verbietet dem Bürger, sich bei Veranstaltungen der erwähnten Art unkenntlich zu machen. Der Begriff der "Unkenntlichmachung" ist ein allgemeiner Begriff. Es ist jedoch klar, was damit gemeint ist. Der Bürger darf zu den genannten Veranstaltungen nicht in solcher Aufmachung erscheinen, dass sein Gesicht nicht erkannt und seine Identität nicht festgestellt werden kann. Da die Mittel, mit denen sich ein Teilnehmer unkenntlich machen kann, vielfältig sind, ist es praktisch unmöglich, die verschiedenen zur Unkenntlichmachung führenden Handlungen im Gesetz einzeln aufzuzählen. Es ist bei dieser Sachlage unvermeidlich, zur Umschreibung des verbotenen Verhaltens einen allgemeinen Begriff zu verwenden. Der Bürger kann aufgrund des leicht verständlichen Begriffs der Unkenntlichmachung in hinreichender Weise erkennen, was er nicht tun darf, und sein Verhalten danach richten. Das ist entscheidend. Ob eine bestimmte Aufmachung im Einzelfall dazu führt, dass die Person nicht erkannt werden kann, wird die kantonale Behörde bei der Anwendung der Norm zu beurteilen haben. Dabei kann ohne weiteres erwartet werden, dass sie zwischen einer noch tolerierbaren Aufmachung und einer Unkenntlichmachung zu unterscheiden weiss. Bemerkt sei hier lediglich, dass es entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer natürlich nicht gegen das Vermummungsverbot verstösst, wenn bei einer Kundgebung des Spitalpersonals die Teilnehmer in weissen Kitteln erscheinen, da eine solche Aufmachung die betreffende Person nicht unkenntlich macht.
§ 40 Abs. 4 ÜStG sieht sodann vor, dass Ausnahmen bewilligt werden können. Das bedeutet, dass die Unkenntlichmachung dann nicht strafbar ist, wenn hiefür eine Ausnahmebewilligung erteilt wurde. Die Beschwerdeführer machen zu Unrecht geltend, auch insoweit sei die Norm zu unbestimmt. Es ist auch hier praktisch unmöglich, im Gesetz im einzelnen festzulegen, wann eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann, hängt doch die Beurteilung dieser Frage jeweils vom Thema der betreffenden Veranstaltung und vom Kreis der zu erwartenden Teilnehmer ab. Das Gebot der Bestimmtheit ist daher nicht verletzt, wenn der Gesetzgeber nicht näher umschrieben hat, unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Dass der Bewilligungsbehörde mit dieser allgemeinen Umschreibung ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt wird, kann sich im übrigen für den Bürger durchaus vorteilhaft auswirken. Hätte nämlich das Gesetz die Ausnahmen in bestimmter Weise umschrieben, wäre die Behörde bei der Erteilung der Ausnahmebewilligung auf die im Gesetz genannten Fälle beschränkt. Mit der hier gewählten Regelung hat sie hingegen die Möglichkeit, eine Ausnahme vom Vermummungsverbot immer dann zu bewilligen, wenn sie berechtigte Gründe hiefür als gegeben erachtet. Nach dem Gesagten ist der Einwand der Beschwerdeführer unbegründet, es fehle deshalb an einer gesetzlichen Grundlage, weil die angefochtene Norm zu unbestimmt formuliert sei.
f) Es stellt sich sodann die Frage, ob die beanstandete Einschränkung der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das entgegenstehende private Interesse der Beschwerdeführer überwiegt. Mit dem in § 40 Abs. 4 ÜStG statuierten Verbot der Unkenntlichmachung werden, wie sich aus dem Ratschlag und der Beschwerdeantwort des Regierungsrats ergibt, zwei Ziele verfolgt. Zum einen soll das Verbot dazu beitragen, Gewalttätigkeiten bei Demonstrationen zu verhindern bzw. das einer Menschenansammlung, insbesondere einer Demonstration, inhärente Gefahrenpotential möglichst klein zu halten. Zum andern soll mit der Massnahme verhindert werden, dass jemand aus der Anonymität heraus Straftaten begehen und damit die Ermittlungstätigkeit der Polizei erschweren oder gar vereiteln kann. Kommt es bei Demonstrationen oder sonstigen Menschenansammlungen auf öffentlichem Grund zu gewalttätigen Handlungen (z.B. Werfen von Steinen, Farbbeuteln oder Molotowcocktails), wird die öffentliche Ordnung und Sicherheit beeinträchtigt, denn solche Handlungen stellen eine erhebliche Gefahr für die in der Nähe befindlichen Menschen und Sachen und damit für die Rechtsgüter Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum dar. Es liegt daher im öffentlichen Interesse, dass eine Massnahme ergriffen wird, um die Gefahr von Gewalttätigkeiten bei Demonstrationen möglichst klein zu halten. Das gleiche gilt für den andern Zweck, der mit dem Vermummungsverbot angestrebt wird. Es besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse, dass die Tätigkeit der Polizei bei der Ermittlung von Straftätern nicht erschwert oder gar verunmöglicht wird. Die beanstandete Einschränkung der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit ist somit durch ein öffentliches Interesse gedeckt. Dieses hat nach dem Gesagten ein sehr erhebliches Gewicht. Die mit der Massnahme verbundene Grundrechtseinschränkung ist demgegenüber von geringerem Gewicht. Sie hindert den Bürger nicht, seine Meinung frei zu bilden, zu äussern und sie andern bekanntzugeben, und lässt ihm auch die Freiheit, mit andern zur gemeinsamen Verfolgung eines bestimmten Zwecks zusammenzukommen. Der Kerngehalt des Rechts auf freie Meinungsäusserung und freie Versammlung wird durch die Massnahme nicht betroffen, was besonders klar wird, wenn in Rechnung gestellt wird, dass Ausnahmen zugelassen sind, worauf später einzugehen ist. Die Massnahme hat einzig zur Folge, dass der Bürger nicht an einer grösseren Veranstaltung teilnehmen darf, wenn er sich unkenntlich macht. Bei dieser Situation ergibt sich, dass das öffentliche Interesse am Verbot der Unkenntlichmachung das entgegenstehende Interesse des Privaten an einer uneingeschränkten Grundrechtsausübung eindeutig überwiegt.
g) Im weiteren ist zu prüfen, ob der Eingriff mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar ist. Allgemein wird unter diesem Gesichtspunkt verlangt, dass die vom Gesetzgeber gewählte Massnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und tauglich ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. den zu seiner Erreichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen stehen (BGE 112 Ia 70 E. 5c; BGE 101 Ia 176 E. 3; BGE 97 I 508; BGE 93 I 219; BGE 91 I 464 mit Hinweisen). Ein staatlicher Eingriff hat zu unterbleiben, wenn der verfolgte Zweck auch mit einer für die Freiheit der Bürger weniger einschneidenden Massnahme erreicht werden könnte (BGE 107 Ia 67 E. 2b; BGE 101 Ia 176 E. 3).
aa) Wie ausgeführt wurde, zielt die hier in Frage stehende Massnahme darauf ab, Gewalttätigkeiten bei Demonstrationen zu verhindern bzw. das einer Menschenansammlung inhärente Gefahrenpotential möglichst klein zu halten. Die Beschwerdeführer wenden ein, das Vermummungsverbot sei ungeeignet und untauglich, um dieses Ziel zu erreichen, denn es gebe keinen Erfahrungssatz, wonach Vermummte die Gewaltbereitschaft der Menge fördern würden. Das Verbot sei deshalb auch unnötig.
Die allgemeine Lebenserfahrung zeigt und wissenschaftliche Untersuchungen über Massendelikte bestätigen, dass sich der Einzelne in der Masse eher zu Ausschreitungen hinreissen lässt (FRITZ FALB, Demonstrationen und Strafrecht, ZStrR 91/1975, S. 238 mit Hinweis auf ERNST HAFTER, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil II, S. 454). Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt vertritt die Ansicht, die Gefahr von Ausschreitungen werde beträchtlich erhöht, wenn sich Vermummte unter den Teilnehmern der Veranstaltungen befänden. Er weist darauf hin, seit den Jugendunruhen anfangs der 80er Jahre sei es bei Demonstrationen in Basel immer wieder zu gewalttätigen Ausschreitungen gekommen. Es sei dabei festgestellt worden, dass die Gewalttaten vorwiegend von vermummten Demonstrationsteilnehmern ausgegangen seien. Die Beschwerdeführer bestreiten diese Behauptung, doch bringen sie nichts vor, was Zweifel an der Richtigkeit der Angaben des Regierungsrats zu rechtfertigen vermöchte. Diese sind deshalb als zutreffend zu betrachten. Gleiche Erfahrungen waren übrigens auch in der Bundesrepublik Deutschland gemacht worden und führten dazu, dass § 125 des deutschen Strafgesetzbuches, der den Landfriedensbruch untersagt, im Jahre 1985 durch einen Absatz 2 ergänzt wurde, welcher die Vermummung strafbar erklärt. Auch hier wurde als Argument für die Einführung dieser Bestimmung vorgebracht, es sei vom Erfahrungssatz auszugehen, dass die Teilnahme von Vermummten an öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel in der Regel zu einer Gefährdung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit führe. Die Vermummung sei in hohem Masse geeignet, den Zusammenhalt gewalttätiger Demonstrationen zu fördern und die Neigung zu Gewalttätigkeiten zu vergrössern (JÖRN-HENRIK MEYN, Die sogenannte Vermummung und passive Bewaffnung - verfassungs- und verwaltungsrechtliche Probleme unter besonderer Berücksichtigung der Änderung des Versammlungsgesetzes von 1985 -, in: Europäische Hochschulschriften, Reihe II, Bd. 749, 1988, S. 207/8 mit Hinweisen auf Drucksachen des Deutschen Bundestages; RUPERT SCHOLZ, Rechtsfrieden im Rechtsstaat, in: Neue Juristische Wochenschrift 1983, S. 711). Wohl trifft es zu, dass es Versammlungsteilnehmer gibt, die sich nicht deshalb vermummen, um aus der Anonymität heraus Straftaten begehen zu können, sondern weil sie damit verhindern wollen, von der Polizei erkannt und datentechnisch erfasst zu werden, oder weil sie z.B. durch das Tragen einer Maske ein bestimmtes Thema symbolisch darstellen wollen. Das ändert jedoch nichts daran, dass aufgrund der in den letzten Jahren im Kanton Basel-Stadt bei Demonstrationen gemachten Erfahrungen von der These des Regierungsrats ausgegangen werden muss, wonach die Anwesenheit Vermummter die Gefahr von Ausschreitungen wesentlich erhöht. Verhält es sich so, dann bildet das Verbot, sich bei solchen Veranstaltungen unkenntlich zu machen, eine geeignete und taugliche Massnahme, um die Gefahr von Gewalttaten möglichst klein zu halten und damit die öffentliche Sicherheit besser zu schützen.
Was das Gebot der Erforderlichkeit bzw. Notwendigkeit eines Grundrechtseingriffs anbelangt, so ist auch eine geeignete Massnahme dann unzulässig, wenn eine gleich geeignete, mildere Anordnung für den angestrebten Erfolg ausreicht (ULRICH ZIMMERLI, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, ZSR 97/1978 II, S. 14). Die Beschwerdeführer sind der Meinung, der angestrebte Zweck könne auch mit einem weniger einschneidenden Eingriff erreicht werden, nämlich dadurch, dass die Behörde im Einzelfall ein Vermummungsverbot mittels Auflage anordne. Es besteht indessen ein erhebliches Interesse daran, dass aus generalpräventiven Gründen eine generelle Ordnung geschaffen wird und nicht bloss von Fall zu Fall Anordnungen getroffen werden, bei denen im übrigen stets die Gefahr besteht, dass sie nicht zur Kenntnis aller Teilnehmer gelangen.
bb) Die Beschwerdeführer vertreten ferner die Auffassung, der mit dem Vermummungsverbot verfolgte Zweck stehe in keinem vernünftigen Verhältnis zu den mit der Massnahme verbundenen Einschränkungen.
Das in § 40 Abs. 4 ÜStG statuierte Verbot der Unkenntlichmachung soll verhindern, dass es bei grösseren Veranstaltungen auf öffentlichem Grund zu Ausschreitungen kommt und dass die Teilnehmer aus der Anonymität heraus Straftaten begehen und damit die Ermittlungstätigkeit der Polizei erschweren oder vereiteln können. Der Regierungsrat erklärt, es könne in einem Rechtsstaat wohl kaum toleriert werden, dass Teilnehmer einer Demonstration, welche nachgewiesenermassen für diverse Gewalttätigkeiten verantwortlich seien, zufolge der Vermummung nicht identifiziert und der Strafjustiz übergeben werden könnten. Es muss in einem Rechtsstaat auch nicht geduldet werden, dass durch gewalttätige Handlungen vermummter Teilnehmer die öffentliche Sicherheit und damit hochrangige Rechtsgüter (Leben, körperliche Unversehrtheit, Eigentum) schwer gefährdet werden. Wenn zur Abwehr dieser Gefahren das hier in Frage stehende Verbot der Unkenntlichmachung erlassen wurde, kann nicht gesagt werden, die Massnahme stehe in keinem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Zweck. Wie dargelegt wurde, ist die mit der Massnahme verbundene Grundrechtsbeschränkung von geringerem Gewicht als das erwähnte öffentliche Interesse.
Entscheidend ist sodann, dass das in § 40 Abs. 4 ÜStG vorgesehene Verbot der Unkenntlichmachung nicht absolut gilt, sondern Ausnahmen bewilligt werden können. Es ist dabei zu berücksichtigen, dass die Behörde aufgrund der allgemein gehaltenen Regelung die Möglichkeit hat, eine Ausnahmebewilligung immer dann zu erteilen, wenn sie legitime Gründe für eine Unkenntlichmachung als gegeben erachtet. Der Regierungsrat hält denn auch in der Beschwerdeantwort fest, Ausnahmen vom Vermummungsverbot seien nicht nur dann möglich, wenn Interessen des Persönlichkeitsschutzes oder religiöse Anschauungen mitspielten (wie z.B. bei Kundgebungen von Homosexuellen oder von islamischen Frauen), sondern auch dann, wenn es sich um Demonstrationen handle, deren Motiv und Zweck nur durch Unkenntlichmachung des Gesichts in optimaler Weise dargestellt werden könnten (z.B. Veranstaltungen gegen die schlechte Luft mittels Gasmasken). Dies zeigt, dass die kantonale Behörde gewillt ist, beim Entscheid über die Ausnahmebewilligung die verschiedenen Interessen nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen und dabei dem legitimen Bedürfnis, Veranstaltungen mit Appellwirkung an die Öffentlichkeit durchführen zu können, angemessen Rechnung zu tragen. In Anbetracht all dieser Umstände kann nicht gesagt werden, der mit § 40 Abs. 4 ÜStG verbundene Eingriff schränke das Recht auf freie Meinungsäusserung und freie Versammlung übermässig und unzumutbar ein und sei deshalb nicht mehr verhältnismässig.
h) Daraus ergibt sich, dass die Beschwerdeführer zu Unrecht behaupten, die Vorschrift lasse sich nicht verfassungs- und konventionskonform auslegen. Gerade die von ihnen kritisierte Ausnahmeklausel gibt der Behörde die Möglichkeit, vom Vermummungsverbot abzusehen, wenn es mit Verfassung oder Konvention in Widerspruch geriete. In der Rechtslehre wird denn auch sinngemäss die Auffassung vertreten, ein Vermummungsverbot, das Ausnahmen zulasse, sei mit der Verfassung vereinbar (JÖRG PAUL MÜLLER, a.a.O., S. 163). Mit der in § 40 Abs. 4 ÜStG vorgesehenen, sehr allgemein gehaltenen Ausnahmeregelung besteht Gewähr dafür, dass das Vermummungsverbot in der Praxis eine sinnvolle und den Umständen des Einzelfalls Rechnung tragende Anwendung finden kann. Dass die Behörde die Vorschrift einmal in verfassungswidriger Art auslegen könnte, ist zwar nicht von vornherein auszuschliessen, doch ist das für die Frage der Aufhebung der Norm ohne Belang, denn diese lässt sich, wie dargelegt wurde, ohne besondere Schwierigkeiten verfassungskonform auslegen (BGE 106 Ia 138 E. 3a).
Nach dem Gesagten stellt das in § 40 Abs. 4 ÜStG statuierte Verbot der Unkenntlichmachung keinen unzulässigen Eingriff in die Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit dar.
4. Die Beschwerdeführer erheben eine Reihe weiterer Rügen, die im folgenden zu behandeln sind.
a) Sie machen geltend, die angefochtene kantonale Norm verletze das verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit und den Anspruch auf Privatsphäre nach Art. 8 Ziff. 1 EMRK. Sodann sind sie der Ansicht, das Vermummungsverbot verstosse gegen die Kunstfreiheit sowie gegen die Glaubens- und Gewissensfreiheit nach Art. 49 BV und Art. 9 EMRK. Sie weisen darauf hin, es werde bei Veranstaltungen oft mit Künstlern zusammengearbeitet, welche ihre Darbietungen zum Teil vermummt präsentierten (z.B. Strassentheater). Die Glaubens- und Gewissensfreiheit werde dadurch beeinträchtigt, dass sich das Verbot auch gegen Personen richte, die in Ausübung und Verbreitung ihrer religiösen Überzeugung vermummt an einer Veranstaltung teilnähmen.
Die Teilnahme an den hier fraglichen Veranstaltungen steht unter dem Schutz der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit. Neben der Rüge der Verletzung dieser beiden Freiheitsrechte kommt der Berufung auf die persönliche Freiheit, die Kunstfreiheit, die Glaubens- und Gewissensfreiheit sowie den Anspruch auf Privatsphäre keine selbständige Bedeutung zu. Selbst wenn man übrigens annähme, das eine oder andere der erwähnten Grundrechte hätte selbständige Bedeutung, so wäre das für den Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens ohne Belang, denn die Einschränkung wäre auch insoweit mit Verfassung und Konvention vereinbar, und zwar aus den gleichen Gründen, wie sie bei der Überprüfung der Norm unter dem Gesichtspunkt der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit dargelegt wurden (vgl. E. 3).
b) Die Beschwerdeführer erachten das Vermummungsverbot als unvereinbar mit dem Anspruch auf Datenschutz. Sie bringen vor, die an einer Versammlung oder Demonstration preisgegebenen Daten müssten als "hochsensibel" eingestuft werden, würden doch an einer solchen Veranstaltung Gesinnung, politische sowie religiöse Anschauungen deutlich. Der Entwurf zu einem Bundesgesetz über den Datenschutz bezeichne in Art. 3 lit. e (BBl 1988 II S. 516/17) Daten über religiöse, weltanschauliche, politische oder gewerkschaftliche Ansichten und Tätigkeiten als besonders schützenswert. Bevor diese Voraussetzung nicht garantiert werden könne, müsse es jeder Person erlaubt sein, sich bei Versammlungen unkenntlich zu machen. Das Vermummungsverbot habe ferner zur Folge, dass alle Teilnehmer einer Kundgebung gezwungen seien, sich der Möglichkeit von polizeilichen Foto- und Filmaufnahmen und damit deren Sammlung und Speicherung auszusetzen. Für solche polizeilichen Observationen bestünden aber keine gesetzlichen Grundlagen, und solange es an solchen fehle, müsse dem Bürger als Korrelat gestattet sein, sich bei Versammlungen unkenntlich zu machen.
Diese Befürchtungen der Beschwerdeführer sind im Lichte der jüngsten Diskussion über das Anlegen und Aufbewahren von Fichen ernst zu nehmen. Das ändert aber nichts daran, dass das Bundesgericht, wie erwähnt, eine kantonale Norm nur aufhebt, wenn sie sich jeder verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht. Bei der Auslegung der Norm hat das Bundesgericht davon auszugehen, dass sich die Behörden an die geltende Rechtsordnung halten und die Vorschriften über den Datenschutz beachten. Sollte das in einem konkreten Fall nicht zutreffen, könnte sich der Betroffene dagegen zur Wehr setzen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die Behörde darauf zu achten, dass sie keine unnötigen und keine unkorrekten Personendaten aufbewahrt. Die Aufbewahrung personenbezogener Daten kann zu einem Eingriff in das Privatleben führen, und das Recht, von Daten über die eigene Person Kenntnis zu nehmen, erscheint als notwendige Voraussetzung für den Anspruch auf allfällige Berichtigung. Nur soweit überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen, darf die Akteneinsicht verweigert werden (BGE 113 Ia 1 ff., 257 ff.). Das Bundesgericht erachtete es im Urteil BGE 113 Ia 1 ff. als mit dem aus Art. 4 BV folgenden Anspruch auf Akteneinsicht unvereinbar, dass einem Bürger die Einsicht in die seine Person betreffenden Eintragungen in einem Polizeiregister verweigert worden war, und im andern zitierten Urteil (BGE 113 Ia 257 ff.) erklärte es eine kantonale Gesetzesvorschrift als verfassungswidrig, die den Behörden in absoluter Weise untersagte, dem Betroffenen Einsicht in die über seine Person bestehenden polizeilichen Akten zu gewähren. Die im vorliegenden Fall angefochtene Norm ist auch unter dem Gesichtspunkt des Datenschutzes nicht zu beanstanden. Das Vermummungsverbot zielt nicht darauf ab, Personendaten zu beschaffen und zu bearbeiten. Sein Zweck besteht darin, das einer Versammlung oder Demonstration inhärente Gefahrenpotential möglichst klein zu halten und zu verhindern, dass Teilnehmer unter dem Schutz der Vermummung unerkannt Straftaten begehen können. Ob die Polizei bei Demonstrationen filmen und fotografieren darf, hängt nicht mit dem Vermummungsverbot zusammen. Wie es sich damit verhält, ist hier nicht zu prüfen, da dies keine Frage der Auslegung des § 40 Abs. 4 ÜStG ist.
Nach dem Gesagten trifft es entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht zu, dass die angefochtene Bestimmung mit dem Anspruch auf Datenschutz unvereinbar ist.
c) Als unbegründet erweist sich ferner die Rüge, die kantonale Norm verletze Art. 7 EMRK. Diese Vorschrift enthält - ebenso wie Art. 1 StGB - den Grundsatz, dass niemand wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden kann, die zur Zeit ihrer Begehung nach inländischem oder internationalem Recht nicht strafbar war. Die angefochtene Norm entspricht dieser Garantie. Es handelt sich um eine Gesetzesbestimmung, die ein bestimmtes Verhalten ausdrücklich mit Strafe bedroht, hinreichend bestimmt ist und sich verfassungs- und konventionskonform auslegen lässt. Das Gesetz bestimmt in keiner Weise, dass die beanstandete Norm auch auf Handlungen anzuwenden wäre, die vor deren Inkrafttreten begangen wurden.
d) Schliesslich beklagen sich die Beschwerdeführer über eine Verletzung der in Art. 6 Ziff. 2 EMRK verankerten Garantie der Unschuldsvermutung. Sie bringen vor, das Vermummungsverbot führe dazu, dass auch ein friedlicher Demonstrationsteilnehmer allein deshalb bestraft werde, weil er sich unkenntlich mache. Dabei werde von der Tatsache ausgegangen, dass sich bei politischen Demonstrationen nur vermumme, wer beabsichtige, Straftaten zu begehen. Es gebe jedoch legitime Gründe für eine Vermummung. Würden aber alle Vermummten als Gewalttäter eingeschätzt, laufe das Vermummungsverbot auf eine Verdachtsstrafe hinaus.
Auch diese Überlegungen gehen fehl. Nach Art. 6 Ziff. 2 EMRK wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet, dass der wegen einer strafbaren Handlung Angeklagte unschuldig ist. Wenn jemandem unter Strafandrohung verboten wird, vermummt an einer Veranstaltung teilzunehmen, wird damit in keiner Weise behauptet, er habe sich einer andern Straftat schuldig gemacht. Das Verbot trägt bloss der Erfahrungstatsache Rechnung, dass bei Demonstrationen die Gefahr von Gewaltanwendung grösser ist, wenn vermummte Personen beteiligt sind. Eine Bestrafung aufgrund des § 40 Abs. 4 ÜStG stellt klarerweise keine Verdachtsstrafe dar. Wenn jemand nach dieser Bestimmung bestraft wird, wird seine Schuld durch ein Gerichtsurteil in einem Verfahren festgestellt, in dem ihm alle Verteidigungsrechte nach Art. 6 EMRK zustehen. Von einer Verletzung des Grundsatzes der Unschuldsvermutung kann deshalb nicht die Rede sein.
5. Auch was die Beschwerdeführer sonst noch vorbringen, ist nicht geeignet, den Nachweis zu erbringen, dass § 40 Abs. 4 ÜStG einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung nicht zugänglich wäre. Die Beschwerden sind daher abzuweisen. | de | Art. 2 Disp. trans. Cst., liberté d'expression et de réunion, art. 10 et 11 CEDH, protection des données, présomption d'innocence; art. 40 al. 4 de la loi de Bâle-Ville sur les contraventions; interdiction de porter un masque. L'art. 40 al. 4 de la loi de Bâle-Ville sur les contraventions, qui interdit de se déguiser lors des réunions, manifestations et autres rassemblements soumis à autorisation, ne viole pas l'art. 2 Disp. Trans. Cst. (consid. 2).
Dès lors que des exceptions peuvent être autorisées, l'interdiction de porter un masque ne constitue pas une atteinte inadmissible à la liberté d'expression et de réunion (consid. 3).
Elle ne viole pas non plus le droit à la protection des données (consid. 4b), ni la présomption d'innocence (consid. 4d). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-472%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,779 | 117 Ia 472 | 117 Ia 472
Sachverhalt ab Seite 473
Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt beschloss am 13. September 1989 auf Antrag des Regierungsrates, § 40 des kantonalen Übertretungsstrafgesetzes vom 15. Juni 1978 durch einen Absatz 4 zu ergänzen, der wie folgt lautet:
(Nach diesem Gesetz wird bestraft):
"Wer sich bei bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich macht. Es können Ausnahmen bewilligt werden".
Gegen diese Gesetzesänderung wurde das Referendum ergriffen. In der Volksabstimmung vom 20. Mai 1990 nahmen die Stimmbürger des Kantons Basel-Stadt die Vorlage mit 33 528 Ja gegen 13 368 Nein an. Das Abstimmungsergebnis wurde im Kantonsblatt vom 23. Mai 1990 veröffentlicht. Mit Beschluss vom 19. September 1990 erklärte der Grosse Rat die Volksabstimmung über die Änderung des kantonalen Übertretungsstrafgesetzes als gültig. Dieser Beschluss wurde im Kantonsblatt vom 22. September 1990 publiziert.
Die Sozialdemokratische Partei Basel-Stadt und Mitbeteiligte einerseits, Frau A. anderseits reichten gegen das Vermummungsverbot staatsrechtliche Beschwerde ein. Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. In beiden Beschwerden wird vorgebracht, die neue Bestimmung des Übertretungsstrafgesetzes des Kantons Basel-Stadt (im folgenden abgekürzt: ÜStG) verstosse gegen Art. 2 ÜbBest. BV. Diese Rüge ist vorab zu behandeln, denn wenn sie begründet wäre, hätte das die Aufhebung der angefochtenen Norm zur Folge und müsste auf die weiteren Einwendungen der Beschwerdeführer nicht mehr eingegangen werden.
a) Der in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltene Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtsetzung befugt sind (BGE 115 Ia 272 E. 12a mit Hinweisen). Wird mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung dieses Grundsatzes gerügt, so prüft das Bundesgericht frei, ob die beanstandete kantonale Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 115 Ia 272 E. 12a mit Hinweisen).
b) Nach Art. 64bis Abs. 1 BV ist der Bund zur Gesetzgebung im Gebiete des Strafrechts befugt. Diese verfassungsrechtliche Ordnung wird durch das Strafgesetzbuch (StGB) näher ausgeführt. Art. 400 Abs. 1 StGB bestimmt, dass mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes die strafrechtlichen Bestimmungen der Kantone aufgehoben sind. Vorbehalten bleiben nach Art. 400 Abs. 2 StGB die strafrechtlichen Bestimmungen der Kantone über Gegenstände, die das Strafgesetzbuch der kantonalen Gesetzgebung ausdrücklich überlassen hat. Diese Gegenstände sind in Art. 335 StGB umschrieben. Es handelt sich um das Übertretungsstrafrecht, soweit es nicht Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist (Ziff. 1 Abs. 1), die Übertretung kantonaler Verwaltungs- und Prozessvorschriften (Ziff. 1 Abs. 2 sowie die Strafbestimmungen zum Schutze des kantonalen Steuerrechts (Ziff. 2)
Im vorliegenden Fall wird eine kantonale Gesetzesbestimmung angefochten, die zum Übertretungsstrafrecht gehört. Es fragt sich daher zunächst, ob der kantonale Gesetzgeber zum Erlass der Norm aufgrund von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 StGB befugt war. Diese Vorschrift behält den Kantonen die Gesetzgebung über das Übertretungsstrafrecht insoweit vor, als es nicht Gegenstand der Bundesgesetzgebung ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dürfen die Kantone eine Handlung nicht schon dann als Übertretung unter Strafe stellen, wenn sie der eidgenössische Gesetzgeber nicht als strafbar erklärt. Wenn ein Tatbestand nicht in das Strafgesetzbuch aufgenommen wurde, kann das bedeuten, dass er überhaupt straflos bleiben soll (sog. qualifiziertes Schweigen des Gesetzes). Das trifft dann zu, wenn das Strafgesetzbuch die Angriffe auf ein Rechtsgut durch ein geschlossenes System von Normen regelt. Behandelt es dagegen ein bestimmtes strafrechtliches Gebiet überhaupt nicht oder stellt es nur einen Teil der Tatbestände daraus unter Strafe, um den von Kanton zu Kanton wechselnden Ansichten über die Strafwürdigkeit einer Handlung Rechnung zu tragen, so bleibt Raum für kantonales Übertretungsstrafrecht (BGE 104 IV 290 f. E. 3a; BGE 89 IV 95 f. E. 4a; BGE 81 IV 126 und 165; BGE 74 IV 109, je mit Hinweisen).
Nach der angefochtenen Vorschrift des baselstädtischen Übertretungsstrafgesetzes wird bestraft, wer sich bei bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich macht. Diese Handlung ist vom eidgenössischen Gesetz nicht mit Strafe bedroht. Es stellt sich die Frage, ob ein qualifiziertes Schweigen des Bundesgesetzes vorliegt, d.h. ob das Strafgesetzbuch die Angriffe auf das mit der kantonalen Vorschrift geschützte Rechtsgut durch ein geschlossenes System von Normen regelt. Aus der Entstehungsgeschichte des § 40 Abs. 4 ÜStG ergibt sich, dass diese Vorschrift zunächst den öffentlichen Frieden schützen will. Der Regierungsrat führte im Ratschlag und Entwurf vom 16. Mai 1989 zu der hier in Frage stehenden Änderung bzw. Ergänzung des § 40 ÜStG aus, in den letzten Jahren sei es bei Demonstrationen in Basel immer dann zu Gewaltanwendungen gekommen, wenn Vermummte an den Manifestationen teilgenommen hätten. Das Vermummungsverbot solle dazu beitragen, Gewalttätigkeiten bei Demonstrationen zu vermeiden. Bestimmungen zum Schutze des öffentlichen Friedens enthält auch das Strafgesetzbuch (zwölfter Titel, Art. 258 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt es sich dabei nicht um eine abschliessende Regelung, sondern um eine Auslese von nur wenigen Tatbeständen, die der eidgenössische Gesetzgeber wegen ihrer besonderen Bedeutung zu Verbrechen bzw. Vergehen erhoben hat (BGE 71 IV 102 ff.). Das leuchtet ein, denn die Bedürfnisse, den öffentlichen Frieden mit Strafnormen zu schützen, können in den einzelnen Kantonen ganz unterschiedliche sein, so dass es sich rechtfertigen kann, ihnen eine gewisse Rechtsetzungsbefugnis zu belassen. Die Beschwerdeführerin A. ist der Meinung, die Feststellung des Bundesgerichts, dass für kantonale Übertretungen Raum bleibe, betreffe nur den zwölften Titel des StGB und lasse sich nicht auf dessen einzelne Vorschriften ausdehnen. Die Art. 258 bis 264 StGB machen zusammen den zwölften Titel des Gesetzes aus, und es spricht nichts dafür, dass von diesen Vorschriften der Art. 260 StGB eine abschliessende Ordnung enthielte, wie es die Beschwerdeführerin behauptet. Das erwähnte Urteil des Bundesgerichts bezieht sich klarerweise auch auf Art. 260 StGB. Diese Vorschrift regelt den Vergehenstatbestand des Landfriedensbruchs, der dann gegeben ist, wenn jemand an einer öffentlichen Zusammenrottung teilnimmt, bei der mit vereinten Kräften gegen Menschen oder Sachen Gewalttätigkeiten begangen werden. Die angefochtene kantonale Norm greift nicht in diese Ordnung ein. Sie bildet einen neuen Übertretungstatbestand, der demjenigen Strafe androht, der sich bei bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich macht. Sie will, wie Art. 260 StGB, in diesem Sinn den öffentlichen Frieden schützen. Wie dargelegt wurde, regelt das Strafgesetzbuch die Angriffe auf dieses Rechtsgut nicht durch ein geschlossenes System von Normen, so dass kein qualifiziertes Schweigen des eidgenössischen Gesetzes vorliegt und der kantonale Gesetzgeber mithin befugt ist, eine Übertretungsstrafbestimmung zu erlassen.
Die beanstandete Norm dient nicht nur dem öffentlichen Frieden, sondern verfolgt noch einen andern Zweck, wie es im übrigen auch andere Strafnormen gibt, die mehrere Rechtsgüter schützen. Der Regierungsrat hielt im erwähnten Ratschlag und Entwurf fest, bei einer Demonstration im Januar 1988 in Basel seien Vermummte mit beispielloser Aggressivität auf Passanten, Journalisten und Polizeibeamte losgegangen und hätten dabei sechs Menschen verletzt. Da die Täter vermummt gewesen seien, sei es der Polizei nicht gelungen, jemanden ins Recht zu fassen. Mit dem Verbot, sich bei Demonstrationen unkenntlich zu machen, soll verhindert werden, dass jemand aus der Anonymität heraus Straftaten begehen und sich damit leichter einer Strafverfolgung entziehen kann. Geschütztes Rechtsgut ist hier die ordnungsgemässe Tätigkeit der Polizei bei der Abklärung strafbarer Handlungen. Die Beschwerdeführer machen geltend, das Interesse der Polizei an einer Erleichterung ihrer Ermittlungsarbeit sei kein Rechtsgut im Sinne des Strafrechts. Der kantonale Gesetzgeber habe sich ausschliesslich von Überlegungen polizeilicher Opportunität leiten lassen, was unzulässig sei. Dem kann nicht beigepflichtet werden. Das Strafgesetzbuch enthält zum Beispiel Bestimmungen, die Handlungen gegen die Rechtspflege mit Strafe bedrohen (siebzehnter Titel, Art. 303 ff.). Mit diesen Vorschriften will der ordnungsgemässe Gang der Rechtspflege geschützt werden. In gleicher Weise ist es zulässig, wenn im Interesse bzw. zum Schutz einer ordnungsgemässen Ermittlungstätigkeit der Polizei Strafbestimmungen aufgestellt werden. Da das eidgenössische Gesetz die Angriffe auf dieses Rechtsgut nicht abschliessend behandelt (vgl. Art. 285 ff. StGB und BGE 81 IV 163, 165), bleibt auch unter diesem Gesichtspunkt Raum für kantonales Übertretungsstrafrecht.
Im weiteren handelt es sich bei der angefochtenen kantonalen Norm nicht nur um eine solche des Polizeiübertretungsstrafrechts, sondern ausserdem um eine Vorschrift des Verwaltungsstrafrechts im Sinne von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB. Nach dieser Bestimmung sind die Kantone befugt, Strafrechtssätze zu erlassen, welche der Durchführung verwaltungsrechtlicher Vorschriften dienen (BGE 115 Ia 274 E. 12c/cc). Der Kanton Basel-Stadt hat in § 15 der Verordnung über den Strassenverkehr nähere Bestimmungen zum gesteigerten Gemeingebrauch durch Umzüge und andere Veranstaltungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen erlassen, deren Durchführung die Strafandrohungen in § 40 ÜStG dienen sollen (Ratschlag und Entwurf des Regierungsrats, S. 5). Das gilt auch für den Abs. 4, der die Unkenntlichmachung bei Versammlungen und Demonstrationen strafbar erklärt. Die beanstandete Norm lässt sich demnach auch auf Art. 335 Ziff. 1 Abs. 2 StGB abstützen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der kantonale Gesetzgeber aufgrund von Art. 335 Ziff. 1 Abs. 1 und 2 StGB zum Erlass des § 40 Abs. 4 ÜStG befugt war. Die Rüge, er habe gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verstossen, ist daher unbegründet.
3. Die Beschwerdeführer machen sodann geltend, § 40 Abs. 4 ÜStG verletze die durch die Bundesverfassung und die Europäische Menschenrechtskonvention garantierten Rechte der freien Meinungsäusserung und der freien Versammlung.
a) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Gleich verhält es sich, wenn mit der Beschwerde Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention angerufen werden. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur dann auf, wenn sie sich jeder verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 114 Ia 354 f. E. 2, 401 f. E. 5; BGE 113 Ia 131, 324; BGE 111 Ia 25 f. E. 2; BGE 109 Ia 69 E. 2c, 121 E. 3b, 277 E. 2a mit Hinweisen). Ob ein kantonaler Erlass mit Verfassung und Konvention vereinbar ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE 114 Ia 354 E. 2; BGE 113 Ia 131; BGE 111 Ia 24 mit Hinweisen).
b) Die Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit sind durch das ungeschriebene Verfassungsrecht des Bundes sowie durch die Art. 10 und 11 EMRK gewährleistet. Die beiden Vorschriften der EMRK räumen dem Bürger keinen weitergehenden Schutz ein als die verfassungsmässigen Ansprüche auf freie Meinungsäusserung und freie Versammlung (BGE 108 Ia 318 E. 2a; unveröffentlichte Erwägung 2 von BGE 103 Ia 310 ff.). Das Bundesgericht berücksichtigt indessen bei der Konkretisierung dieser Ansprüche auch die Rechtsprechung der Konventionsorgane (vgl. BGE 108 Ia 67 E. 2c; BGE 105 Ia 29 E. 2b).
c) Es stellt sich zunächst die Frage, ob die angefochtene kantonale Norm in den Schutzbereich dieser Freiheitsrechte eingreift. Die Meinungsäusserungsfreiheit berechtigt den Bürger, seine Meinung frei zu bilden, zu äussern und sie andern bekanntzugeben (BGE 113 Ia 316 E. 4b mit Hinweisen). Der Begriff der Meinung wird weit gefasst. Es sind darunter nicht nur die Ergebnisse von Denkvorgängen sowie rational fassbar und mitteilbar gemachte Überzeugungen in der Art von Stellungnahmen, Wertungen, Anschauungen, Auffassungen und dergleichen zu verstehen, sondern auch das Kunstschaffen und dessen Erzeugnisse (BGE 101 Ia 150 E. 2; Urteile des Bundesgerichts vom 19. September 1962, publiziert in ZBl 64/1963, S. 365, und vom 20. September 1985, veröffentlicht in ZBl 87/1986, S. 129). Als Mittel der geschützten Meinungsäusserung kommen grundsätzlich alle Äusserungsmöglichkeiten in Frage, namentlich das gesprochene und geschriebene Wort, künstlerische Ausdrucksmittel, Tonträger, Filme, Spruchbänder, Lautsprecheranlagen, Ansteckknöpfe, Fahnen (HÄFELIN/ HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 2.A., Zürich 1988, S. 390, N 1270; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 91; BGE 111 Ia 322; BGE 107 Ia 59 ff. u. 64 ff.). Die Versammlungsfreiheit garantiert dem Bürger das Recht, mit andern zur gemeinsamen Verfolgung eines bestimmten Zwecks zusammenzukommen (BGE 107 Ia 229 E. 4b/aa). Unter den Schutz dieses Grundrechts fällt jede Zusammenkunft mehrerer Menschen auf privatem oder öffentlichem Grund mit dem Zweck, untereinander oder gegen aussen Meinungen mitzuteilen, zu diskutieren oder ihnen symbolischen Ausdruck zu geben (JÖRG PAUL MÜLLER, a.a.O., S. 158). Die hier in Frage stehende Vorschrift verbietet, sich bei bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich zu machen. Sie untersagt damit dem Bürger, an solchen Veranstaltungen in einer Aufmachung teilzunehmen, die ihn unkenntlich macht. Es gibt Teilnehmer, die deshalb in einer solchen Aufmachung erscheinen, um auf diese Art ihre Meinung zum Thema der Versammlung zum Ausdruck zu bringen. So können zum Beispiel die Teilnehmer einer Kundgebung für saubere Luft Gasmasken tragen, um damit gegen die schlechte Luft zu protestieren, oder bei einer Demonstration gegen den Bau eines Atomkraftwerks kommt es vor, dass die Teilnehmer mit gänzlich weiss geschminkten Gesichtern erscheinen, was den Tod symbolisieren und auf die Gefahren einer solchen Anlage hinweisen soll. Die Maskierung oder sonstige Unkenntlichmachung ist hier Mittel der Meinungsäusserung und zugleich auch Mittel zur Verwirklichung des Versammlungszwecks, der darin besteht, eine bestimmte Meinung nach aussen kundzutun. In solchen Fällen wird mit dem Verbot, sich bei Versammlungen und Demonstrationen unkenntlich zu machen, eine bestimmte Form der Ausübung der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit betroffen und damit in den Schutzbereich dieser Freiheitsrechte eingegriffen. In den übrigen Fällen hat das Verbot zur Folge, dass der Bürger nicht in der von ihm gewünschten Aufmachung an Versammlungen teilnehmen und seine Meinung äussern kann. Auch hier berührt die kantonale Norm den Schutzbereich der genannten Grundrechte am Rande.
d) Die Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit gelten wie andere Freiheitsrechte nicht unbegrenzt. Einschränkungen sind zulässig, sofern sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind (BGE 113 Ia 317; BGE 104 Ia 103; BGE 102 Ia 53 f. E. 3). Zudem dürfen die berührten Freiheitsrechte weder völlig unterdrückt noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert werden (BGE 115 Ia 247 E. 5b; BGE 102 Ia 53; BGE 100 Ia 402). Die Beschwerdeführer sind der Meinung, diese Voraussetzungen seien hier nicht erfüllt. Es ist im folgenden zu prüfen, wie es sich damit verhält.
e) Die angefochtene Ordnung ist in § 40 Abs. 4 des baselstädtischen Übertretungsstrafgesetzes festgelegt, mithin in einem formellen Gesetz. Die Beschwerdeführer machen geltend, diese Norm bilde keine genügende gesetzliche Grundlage, weil sie viel zu unbestimmt abgefasst sei. Das Bundesgericht hat zum Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen erklärt, es dürfe nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber könne nicht völlig darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die formal nicht eindeutig generell umschrieben werden könnten und die an die Auslegung durch die Behörde besondere Anforderungen stellten; denn ohne die Verwendung solcher Begriffe wäre er nicht in der Lage, der Vielgestaltigkeit der Verhältnisse Herr zu werden (BGE 109 Ia 284). In ähnlicher Weise hat sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zur Frage der Bestimmtheit der Gesetze geäussert. Er führte aus, es sei unmöglich, zu absoluter Bestimmtheit bei der Gestaltung von Gesetzen zu gelangen, denn es sei kaum möglich, ein Gesetz zu formulieren, das jedes mögliche Ereignis abdecke. Es sei daher unvermeidlich, dass viele Gesetze mehr oder minder vage Begriffe enthielten und ihre Auslegung und Anwendung der Praxis zu überlassen seien (Urteil vom 25. März 1983 i.S. Silver und andere, Serie A, Band 61, S. 33, Ziff. 88 = EuGRZ 1984, S. 150). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention muss das Gesetz lediglich so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 109 Ia 282 /83 mit Hinweis auf die Rechtsprechung der Strassburger Organe).
Nach § 40 Abs. 4 ÜStG wird bestraft, wer sich an bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen unkenntlich macht. Es ist zunächst zu prüfen, ob diese Umschreibung der Veranstaltungen die nötige Bestimmtheit aufweist. Wie die kantonale Behörde ausführt, sind unter den "bewilligungspflichtigen Versammlungen, Demonstrationen und sonstigen Menschenansammlungen" jene Veranstaltungen zu verstehen, für die gemäss § 15 der baselstädtischen Verordnung über den Strassenverkehr vom 7. Dezember 1964 (VO) eine Bewilligung des Polizei- und Militärdepartements erforderlich ist. Das Adjektiv "bewilligungspflichtig" bezieht sich somit entgegen den Befürchtungen der Beschwerdeführer auch auf die genannten sonstigen Menschenansammlungen. Einer Bewilligung nach § 15 VO bedürfen öffentliche Umzüge mit mehr als 60 Zugteilnehmern oder mit einer Zuglänge von über 30 m und andere Veranstaltungen (Versammlungen, Kundgebungen usw.) auf öffentlichen Strassen und Plätzen. Der Regierungsrat erklärt in der Duplik, aufgrund einer beim kantonalen Polizeidepartement eingeholten Vernehmlassung sei festzuhalten, dass bei kleineren Gruppen, die eine politische Versammlung oder eine Kundgebung stehend auf einem verkehrsfreien Platz durchführen, auf eine Bewilligung gemäss § 15 VO mangels Gefährdung von Polizeigütern verzichtet werde. Generell würden "ruhende Veranstaltungen" in Analogie zu den Umzügen erst ab einer Teilnehmerzahl von 60 Personen der Bewilligungspflicht nach § 15 VO unterstellt. Es ist demnach davon auszugehen, dass sich § 40 Abs. 4 ÜStG nur auf solche Veranstaltungen bezieht, die auf öffentlichem Grund stattfinden und eine grössere Zahl von Teilnehmern aufweisen. Bei dieser Auslegung kann nicht gesagt werden, der Tatbestand sei insoweit zu unbestimmt umschrieben. Werden nur Veranstaltungen auf öffentlichem Grund und mit einer grösseren Teilnehmerzahl von § 40 Abs. 4 ÜStG erfasst, so trifft es entgegen der Meinung der Beschwerdeführer nicht zu, dass "praktisch jede Form, in der Menschen zusammenkommen", unter diese Vorschrift fällt. Was die Basler Fasnacht angeht, so wird nach § 42 ÜStG bestraft, "wer den Vorschriften über die Fasnacht zuwiderhandelt". Damit hat der Gesetzgeber die mit der Fasnacht zusammenhängenden Aktivitäten, welche ohne Maskierung nicht denkbar sind, vom Vermummungsverbot ausgenommen.
Die angefochtene Norm verbietet dem Bürger, sich bei Veranstaltungen der erwähnten Art unkenntlich zu machen. Der Begriff der "Unkenntlichmachung" ist ein allgemeiner Begriff. Es ist jedoch klar, was damit gemeint ist. Der Bürger darf zu den genannten Veranstaltungen nicht in solcher Aufmachung erscheinen, dass sein Gesicht nicht erkannt und seine Identität nicht festgestellt werden kann. Da die Mittel, mit denen sich ein Teilnehmer unkenntlich machen kann, vielfältig sind, ist es praktisch unmöglich, die verschiedenen zur Unkenntlichmachung führenden Handlungen im Gesetz einzeln aufzuzählen. Es ist bei dieser Sachlage unvermeidlich, zur Umschreibung des verbotenen Verhaltens einen allgemeinen Begriff zu verwenden. Der Bürger kann aufgrund des leicht verständlichen Begriffs der Unkenntlichmachung in hinreichender Weise erkennen, was er nicht tun darf, und sein Verhalten danach richten. Das ist entscheidend. Ob eine bestimmte Aufmachung im Einzelfall dazu führt, dass die Person nicht erkannt werden kann, wird die kantonale Behörde bei der Anwendung der Norm zu beurteilen haben. Dabei kann ohne weiteres erwartet werden, dass sie zwischen einer noch tolerierbaren Aufmachung und einer Unkenntlichmachung zu unterscheiden weiss. Bemerkt sei hier lediglich, dass es entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer natürlich nicht gegen das Vermummungsverbot verstösst, wenn bei einer Kundgebung des Spitalpersonals die Teilnehmer in weissen Kitteln erscheinen, da eine solche Aufmachung die betreffende Person nicht unkenntlich macht.
§ 40 Abs. 4 ÜStG sieht sodann vor, dass Ausnahmen bewilligt werden können. Das bedeutet, dass die Unkenntlichmachung dann nicht strafbar ist, wenn hiefür eine Ausnahmebewilligung erteilt wurde. Die Beschwerdeführer machen zu Unrecht geltend, auch insoweit sei die Norm zu unbestimmt. Es ist auch hier praktisch unmöglich, im Gesetz im einzelnen festzulegen, wann eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann, hängt doch die Beurteilung dieser Frage jeweils vom Thema der betreffenden Veranstaltung und vom Kreis der zu erwartenden Teilnehmer ab. Das Gebot der Bestimmtheit ist daher nicht verletzt, wenn der Gesetzgeber nicht näher umschrieben hat, unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Dass der Bewilligungsbehörde mit dieser allgemeinen Umschreibung ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt wird, kann sich im übrigen für den Bürger durchaus vorteilhaft auswirken. Hätte nämlich das Gesetz die Ausnahmen in bestimmter Weise umschrieben, wäre die Behörde bei der Erteilung der Ausnahmebewilligung auf die im Gesetz genannten Fälle beschränkt. Mit der hier gewählten Regelung hat sie hingegen die Möglichkeit, eine Ausnahme vom Vermummungsverbot immer dann zu bewilligen, wenn sie berechtigte Gründe hiefür als gegeben erachtet. Nach dem Gesagten ist der Einwand der Beschwerdeführer unbegründet, es fehle deshalb an einer gesetzlichen Grundlage, weil die angefochtene Norm zu unbestimmt formuliert sei.
f) Es stellt sich sodann die Frage, ob die beanstandete Einschränkung der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das entgegenstehende private Interesse der Beschwerdeführer überwiegt. Mit dem in § 40 Abs. 4 ÜStG statuierten Verbot der Unkenntlichmachung werden, wie sich aus dem Ratschlag und der Beschwerdeantwort des Regierungsrats ergibt, zwei Ziele verfolgt. Zum einen soll das Verbot dazu beitragen, Gewalttätigkeiten bei Demonstrationen zu verhindern bzw. das einer Menschenansammlung, insbesondere einer Demonstration, inhärente Gefahrenpotential möglichst klein zu halten. Zum andern soll mit der Massnahme verhindert werden, dass jemand aus der Anonymität heraus Straftaten begehen und damit die Ermittlungstätigkeit der Polizei erschweren oder gar vereiteln kann. Kommt es bei Demonstrationen oder sonstigen Menschenansammlungen auf öffentlichem Grund zu gewalttätigen Handlungen (z.B. Werfen von Steinen, Farbbeuteln oder Molotowcocktails), wird die öffentliche Ordnung und Sicherheit beeinträchtigt, denn solche Handlungen stellen eine erhebliche Gefahr für die in der Nähe befindlichen Menschen und Sachen und damit für die Rechtsgüter Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum dar. Es liegt daher im öffentlichen Interesse, dass eine Massnahme ergriffen wird, um die Gefahr von Gewalttätigkeiten bei Demonstrationen möglichst klein zu halten. Das gleiche gilt für den andern Zweck, der mit dem Vermummungsverbot angestrebt wird. Es besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse, dass die Tätigkeit der Polizei bei der Ermittlung von Straftätern nicht erschwert oder gar verunmöglicht wird. Die beanstandete Einschränkung der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit ist somit durch ein öffentliches Interesse gedeckt. Dieses hat nach dem Gesagten ein sehr erhebliches Gewicht. Die mit der Massnahme verbundene Grundrechtseinschränkung ist demgegenüber von geringerem Gewicht. Sie hindert den Bürger nicht, seine Meinung frei zu bilden, zu äussern und sie andern bekanntzugeben, und lässt ihm auch die Freiheit, mit andern zur gemeinsamen Verfolgung eines bestimmten Zwecks zusammenzukommen. Der Kerngehalt des Rechts auf freie Meinungsäusserung und freie Versammlung wird durch die Massnahme nicht betroffen, was besonders klar wird, wenn in Rechnung gestellt wird, dass Ausnahmen zugelassen sind, worauf später einzugehen ist. Die Massnahme hat einzig zur Folge, dass der Bürger nicht an einer grösseren Veranstaltung teilnehmen darf, wenn er sich unkenntlich macht. Bei dieser Situation ergibt sich, dass das öffentliche Interesse am Verbot der Unkenntlichmachung das entgegenstehende Interesse des Privaten an einer uneingeschränkten Grundrechtsausübung eindeutig überwiegt.
g) Im weiteren ist zu prüfen, ob der Eingriff mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar ist. Allgemein wird unter diesem Gesichtspunkt verlangt, dass die vom Gesetzgeber gewählte Massnahme zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und tauglich ist. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. den zu seiner Erreichung notwendigen Freiheitsbeschränkungen stehen (BGE 112 Ia 70 E. 5c; BGE 101 Ia 176 E. 3; BGE 97 I 508; BGE 93 I 219; BGE 91 I 464 mit Hinweisen). Ein staatlicher Eingriff hat zu unterbleiben, wenn der verfolgte Zweck auch mit einer für die Freiheit der Bürger weniger einschneidenden Massnahme erreicht werden könnte (BGE 107 Ia 67 E. 2b; BGE 101 Ia 176 E. 3).
aa) Wie ausgeführt wurde, zielt die hier in Frage stehende Massnahme darauf ab, Gewalttätigkeiten bei Demonstrationen zu verhindern bzw. das einer Menschenansammlung inhärente Gefahrenpotential möglichst klein zu halten. Die Beschwerdeführer wenden ein, das Vermummungsverbot sei ungeeignet und untauglich, um dieses Ziel zu erreichen, denn es gebe keinen Erfahrungssatz, wonach Vermummte die Gewaltbereitschaft der Menge fördern würden. Das Verbot sei deshalb auch unnötig.
Die allgemeine Lebenserfahrung zeigt und wissenschaftliche Untersuchungen über Massendelikte bestätigen, dass sich der Einzelne in der Masse eher zu Ausschreitungen hinreissen lässt (FRITZ FALB, Demonstrationen und Strafrecht, ZStrR 91/1975, S. 238 mit Hinweis auf ERNST HAFTER, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil II, S. 454). Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt vertritt die Ansicht, die Gefahr von Ausschreitungen werde beträchtlich erhöht, wenn sich Vermummte unter den Teilnehmern der Veranstaltungen befänden. Er weist darauf hin, seit den Jugendunruhen anfangs der 80er Jahre sei es bei Demonstrationen in Basel immer wieder zu gewalttätigen Ausschreitungen gekommen. Es sei dabei festgestellt worden, dass die Gewalttaten vorwiegend von vermummten Demonstrationsteilnehmern ausgegangen seien. Die Beschwerdeführer bestreiten diese Behauptung, doch bringen sie nichts vor, was Zweifel an der Richtigkeit der Angaben des Regierungsrats zu rechtfertigen vermöchte. Diese sind deshalb als zutreffend zu betrachten. Gleiche Erfahrungen waren übrigens auch in der Bundesrepublik Deutschland gemacht worden und führten dazu, dass § 125 des deutschen Strafgesetzbuches, der den Landfriedensbruch untersagt, im Jahre 1985 durch einen Absatz 2 ergänzt wurde, welcher die Vermummung strafbar erklärt. Auch hier wurde als Argument für die Einführung dieser Bestimmung vorgebracht, es sei vom Erfahrungssatz auszugehen, dass die Teilnahme von Vermummten an öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel in der Regel zu einer Gefährdung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit führe. Die Vermummung sei in hohem Masse geeignet, den Zusammenhalt gewalttätiger Demonstrationen zu fördern und die Neigung zu Gewalttätigkeiten zu vergrössern (JÖRN-HENRIK MEYN, Die sogenannte Vermummung und passive Bewaffnung - verfassungs- und verwaltungsrechtliche Probleme unter besonderer Berücksichtigung der Änderung des Versammlungsgesetzes von 1985 -, in: Europäische Hochschulschriften, Reihe II, Bd. 749, 1988, S. 207/8 mit Hinweisen auf Drucksachen des Deutschen Bundestages; RUPERT SCHOLZ, Rechtsfrieden im Rechtsstaat, in: Neue Juristische Wochenschrift 1983, S. 711). Wohl trifft es zu, dass es Versammlungsteilnehmer gibt, die sich nicht deshalb vermummen, um aus der Anonymität heraus Straftaten begehen zu können, sondern weil sie damit verhindern wollen, von der Polizei erkannt und datentechnisch erfasst zu werden, oder weil sie z.B. durch das Tragen einer Maske ein bestimmtes Thema symbolisch darstellen wollen. Das ändert jedoch nichts daran, dass aufgrund der in den letzten Jahren im Kanton Basel-Stadt bei Demonstrationen gemachten Erfahrungen von der These des Regierungsrats ausgegangen werden muss, wonach die Anwesenheit Vermummter die Gefahr von Ausschreitungen wesentlich erhöht. Verhält es sich so, dann bildet das Verbot, sich bei solchen Veranstaltungen unkenntlich zu machen, eine geeignete und taugliche Massnahme, um die Gefahr von Gewalttaten möglichst klein zu halten und damit die öffentliche Sicherheit besser zu schützen.
Was das Gebot der Erforderlichkeit bzw. Notwendigkeit eines Grundrechtseingriffs anbelangt, so ist auch eine geeignete Massnahme dann unzulässig, wenn eine gleich geeignete, mildere Anordnung für den angestrebten Erfolg ausreicht (ULRICH ZIMMERLI, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit im öffentlichen Recht, ZSR 97/1978 II, S. 14). Die Beschwerdeführer sind der Meinung, der angestrebte Zweck könne auch mit einem weniger einschneidenden Eingriff erreicht werden, nämlich dadurch, dass die Behörde im Einzelfall ein Vermummungsverbot mittels Auflage anordne. Es besteht indessen ein erhebliches Interesse daran, dass aus generalpräventiven Gründen eine generelle Ordnung geschaffen wird und nicht bloss von Fall zu Fall Anordnungen getroffen werden, bei denen im übrigen stets die Gefahr besteht, dass sie nicht zur Kenntnis aller Teilnehmer gelangen.
bb) Die Beschwerdeführer vertreten ferner die Auffassung, der mit dem Vermummungsverbot verfolgte Zweck stehe in keinem vernünftigen Verhältnis zu den mit der Massnahme verbundenen Einschränkungen.
Das in § 40 Abs. 4 ÜStG statuierte Verbot der Unkenntlichmachung soll verhindern, dass es bei grösseren Veranstaltungen auf öffentlichem Grund zu Ausschreitungen kommt und dass die Teilnehmer aus der Anonymität heraus Straftaten begehen und damit die Ermittlungstätigkeit der Polizei erschweren oder vereiteln können. Der Regierungsrat erklärt, es könne in einem Rechtsstaat wohl kaum toleriert werden, dass Teilnehmer einer Demonstration, welche nachgewiesenermassen für diverse Gewalttätigkeiten verantwortlich seien, zufolge der Vermummung nicht identifiziert und der Strafjustiz übergeben werden könnten. Es muss in einem Rechtsstaat auch nicht geduldet werden, dass durch gewalttätige Handlungen vermummter Teilnehmer die öffentliche Sicherheit und damit hochrangige Rechtsgüter (Leben, körperliche Unversehrtheit, Eigentum) schwer gefährdet werden. Wenn zur Abwehr dieser Gefahren das hier in Frage stehende Verbot der Unkenntlichmachung erlassen wurde, kann nicht gesagt werden, die Massnahme stehe in keinem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Zweck. Wie dargelegt wurde, ist die mit der Massnahme verbundene Grundrechtsbeschränkung von geringerem Gewicht als das erwähnte öffentliche Interesse.
Entscheidend ist sodann, dass das in § 40 Abs. 4 ÜStG vorgesehene Verbot der Unkenntlichmachung nicht absolut gilt, sondern Ausnahmen bewilligt werden können. Es ist dabei zu berücksichtigen, dass die Behörde aufgrund der allgemein gehaltenen Regelung die Möglichkeit hat, eine Ausnahmebewilligung immer dann zu erteilen, wenn sie legitime Gründe für eine Unkenntlichmachung als gegeben erachtet. Der Regierungsrat hält denn auch in der Beschwerdeantwort fest, Ausnahmen vom Vermummungsverbot seien nicht nur dann möglich, wenn Interessen des Persönlichkeitsschutzes oder religiöse Anschauungen mitspielten (wie z.B. bei Kundgebungen von Homosexuellen oder von islamischen Frauen), sondern auch dann, wenn es sich um Demonstrationen handle, deren Motiv und Zweck nur durch Unkenntlichmachung des Gesichts in optimaler Weise dargestellt werden könnten (z.B. Veranstaltungen gegen die schlechte Luft mittels Gasmasken). Dies zeigt, dass die kantonale Behörde gewillt ist, beim Entscheid über die Ausnahmebewilligung die verschiedenen Interessen nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen und dabei dem legitimen Bedürfnis, Veranstaltungen mit Appellwirkung an die Öffentlichkeit durchführen zu können, angemessen Rechnung zu tragen. In Anbetracht all dieser Umstände kann nicht gesagt werden, der mit § 40 Abs. 4 ÜStG verbundene Eingriff schränke das Recht auf freie Meinungsäusserung und freie Versammlung übermässig und unzumutbar ein und sei deshalb nicht mehr verhältnismässig.
h) Daraus ergibt sich, dass die Beschwerdeführer zu Unrecht behaupten, die Vorschrift lasse sich nicht verfassungs- und konventionskonform auslegen. Gerade die von ihnen kritisierte Ausnahmeklausel gibt der Behörde die Möglichkeit, vom Vermummungsverbot abzusehen, wenn es mit Verfassung oder Konvention in Widerspruch geriete. In der Rechtslehre wird denn auch sinngemäss die Auffassung vertreten, ein Vermummungsverbot, das Ausnahmen zulasse, sei mit der Verfassung vereinbar (JÖRG PAUL MÜLLER, a.a.O., S. 163). Mit der in § 40 Abs. 4 ÜStG vorgesehenen, sehr allgemein gehaltenen Ausnahmeregelung besteht Gewähr dafür, dass das Vermummungsverbot in der Praxis eine sinnvolle und den Umständen des Einzelfalls Rechnung tragende Anwendung finden kann. Dass die Behörde die Vorschrift einmal in verfassungswidriger Art auslegen könnte, ist zwar nicht von vornherein auszuschliessen, doch ist das für die Frage der Aufhebung der Norm ohne Belang, denn diese lässt sich, wie dargelegt wurde, ohne besondere Schwierigkeiten verfassungskonform auslegen (BGE 106 Ia 138 E. 3a).
Nach dem Gesagten stellt das in § 40 Abs. 4 ÜStG statuierte Verbot der Unkenntlichmachung keinen unzulässigen Eingriff in die Meinungsäusserungs- und die Versammlungsfreiheit dar.
4. Die Beschwerdeführer erheben eine Reihe weiterer Rügen, die im folgenden zu behandeln sind.
a) Sie machen geltend, die angefochtene kantonale Norm verletze das verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit und den Anspruch auf Privatsphäre nach Art. 8 Ziff. 1 EMRK. Sodann sind sie der Ansicht, das Vermummungsverbot verstosse gegen die Kunstfreiheit sowie gegen die Glaubens- und Gewissensfreiheit nach Art. 49 BV und Art. 9 EMRK. Sie weisen darauf hin, es werde bei Veranstaltungen oft mit Künstlern zusammengearbeitet, welche ihre Darbietungen zum Teil vermummt präsentierten (z.B. Strassentheater). Die Glaubens- und Gewissensfreiheit werde dadurch beeinträchtigt, dass sich das Verbot auch gegen Personen richte, die in Ausübung und Verbreitung ihrer religiösen Überzeugung vermummt an einer Veranstaltung teilnähmen.
Die Teilnahme an den hier fraglichen Veranstaltungen steht unter dem Schutz der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit. Neben der Rüge der Verletzung dieser beiden Freiheitsrechte kommt der Berufung auf die persönliche Freiheit, die Kunstfreiheit, die Glaubens- und Gewissensfreiheit sowie den Anspruch auf Privatsphäre keine selbständige Bedeutung zu. Selbst wenn man übrigens annähme, das eine oder andere der erwähnten Grundrechte hätte selbständige Bedeutung, so wäre das für den Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens ohne Belang, denn die Einschränkung wäre auch insoweit mit Verfassung und Konvention vereinbar, und zwar aus den gleichen Gründen, wie sie bei der Überprüfung der Norm unter dem Gesichtspunkt der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit dargelegt wurden (vgl. E. 3).
b) Die Beschwerdeführer erachten das Vermummungsverbot als unvereinbar mit dem Anspruch auf Datenschutz. Sie bringen vor, die an einer Versammlung oder Demonstration preisgegebenen Daten müssten als "hochsensibel" eingestuft werden, würden doch an einer solchen Veranstaltung Gesinnung, politische sowie religiöse Anschauungen deutlich. Der Entwurf zu einem Bundesgesetz über den Datenschutz bezeichne in Art. 3 lit. e (BBl 1988 II S. 516/17) Daten über religiöse, weltanschauliche, politische oder gewerkschaftliche Ansichten und Tätigkeiten als besonders schützenswert. Bevor diese Voraussetzung nicht garantiert werden könne, müsse es jeder Person erlaubt sein, sich bei Versammlungen unkenntlich zu machen. Das Vermummungsverbot habe ferner zur Folge, dass alle Teilnehmer einer Kundgebung gezwungen seien, sich der Möglichkeit von polizeilichen Foto- und Filmaufnahmen und damit deren Sammlung und Speicherung auszusetzen. Für solche polizeilichen Observationen bestünden aber keine gesetzlichen Grundlagen, und solange es an solchen fehle, müsse dem Bürger als Korrelat gestattet sein, sich bei Versammlungen unkenntlich zu machen.
Diese Befürchtungen der Beschwerdeführer sind im Lichte der jüngsten Diskussion über das Anlegen und Aufbewahren von Fichen ernst zu nehmen. Das ändert aber nichts daran, dass das Bundesgericht, wie erwähnt, eine kantonale Norm nur aufhebt, wenn sie sich jeder verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht. Bei der Auslegung der Norm hat das Bundesgericht davon auszugehen, dass sich die Behörden an die geltende Rechtsordnung halten und die Vorschriften über den Datenschutz beachten. Sollte das in einem konkreten Fall nicht zutreffen, könnte sich der Betroffene dagegen zur Wehr setzen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die Behörde darauf zu achten, dass sie keine unnötigen und keine unkorrekten Personendaten aufbewahrt. Die Aufbewahrung personenbezogener Daten kann zu einem Eingriff in das Privatleben führen, und das Recht, von Daten über die eigene Person Kenntnis zu nehmen, erscheint als notwendige Voraussetzung für den Anspruch auf allfällige Berichtigung. Nur soweit überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen, darf die Akteneinsicht verweigert werden (BGE 113 Ia 1 ff., 257 ff.). Das Bundesgericht erachtete es im Urteil BGE 113 Ia 1 ff. als mit dem aus Art. 4 BV folgenden Anspruch auf Akteneinsicht unvereinbar, dass einem Bürger die Einsicht in die seine Person betreffenden Eintragungen in einem Polizeiregister verweigert worden war, und im andern zitierten Urteil (BGE 113 Ia 257 ff.) erklärte es eine kantonale Gesetzesvorschrift als verfassungswidrig, die den Behörden in absoluter Weise untersagte, dem Betroffenen Einsicht in die über seine Person bestehenden polizeilichen Akten zu gewähren. Die im vorliegenden Fall angefochtene Norm ist auch unter dem Gesichtspunkt des Datenschutzes nicht zu beanstanden. Das Vermummungsverbot zielt nicht darauf ab, Personendaten zu beschaffen und zu bearbeiten. Sein Zweck besteht darin, das einer Versammlung oder Demonstration inhärente Gefahrenpotential möglichst klein zu halten und zu verhindern, dass Teilnehmer unter dem Schutz der Vermummung unerkannt Straftaten begehen können. Ob die Polizei bei Demonstrationen filmen und fotografieren darf, hängt nicht mit dem Vermummungsverbot zusammen. Wie es sich damit verhält, ist hier nicht zu prüfen, da dies keine Frage der Auslegung des § 40 Abs. 4 ÜStG ist.
Nach dem Gesagten trifft es entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht zu, dass die angefochtene Bestimmung mit dem Anspruch auf Datenschutz unvereinbar ist.
c) Als unbegründet erweist sich ferner die Rüge, die kantonale Norm verletze Art. 7 EMRK. Diese Vorschrift enthält - ebenso wie Art. 1 StGB - den Grundsatz, dass niemand wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden kann, die zur Zeit ihrer Begehung nach inländischem oder internationalem Recht nicht strafbar war. Die angefochtene Norm entspricht dieser Garantie. Es handelt sich um eine Gesetzesbestimmung, die ein bestimmtes Verhalten ausdrücklich mit Strafe bedroht, hinreichend bestimmt ist und sich verfassungs- und konventionskonform auslegen lässt. Das Gesetz bestimmt in keiner Weise, dass die beanstandete Norm auch auf Handlungen anzuwenden wäre, die vor deren Inkrafttreten begangen wurden.
d) Schliesslich beklagen sich die Beschwerdeführer über eine Verletzung der in Art. 6 Ziff. 2 EMRK verankerten Garantie der Unschuldsvermutung. Sie bringen vor, das Vermummungsverbot führe dazu, dass auch ein friedlicher Demonstrationsteilnehmer allein deshalb bestraft werde, weil er sich unkenntlich mache. Dabei werde von der Tatsache ausgegangen, dass sich bei politischen Demonstrationen nur vermumme, wer beabsichtige, Straftaten zu begehen. Es gebe jedoch legitime Gründe für eine Vermummung. Würden aber alle Vermummten als Gewalttäter eingeschätzt, laufe das Vermummungsverbot auf eine Verdachtsstrafe hinaus.
Auch diese Überlegungen gehen fehl. Nach Art. 6 Ziff. 2 EMRK wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet, dass der wegen einer strafbaren Handlung Angeklagte unschuldig ist. Wenn jemandem unter Strafandrohung verboten wird, vermummt an einer Veranstaltung teilzunehmen, wird damit in keiner Weise behauptet, er habe sich einer andern Straftat schuldig gemacht. Das Verbot trägt bloss der Erfahrungstatsache Rechnung, dass bei Demonstrationen die Gefahr von Gewaltanwendung grösser ist, wenn vermummte Personen beteiligt sind. Eine Bestrafung aufgrund des § 40 Abs. 4 ÜStG stellt klarerweise keine Verdachtsstrafe dar. Wenn jemand nach dieser Bestimmung bestraft wird, wird seine Schuld durch ein Gerichtsurteil in einem Verfahren festgestellt, in dem ihm alle Verteidigungsrechte nach Art. 6 EMRK zustehen. Von einer Verletzung des Grundsatzes der Unschuldsvermutung kann deshalb nicht die Rede sein.
5. Auch was die Beschwerdeführer sonst noch vorbringen, ist nicht geeignet, den Nachweis zu erbringen, dass § 40 Abs. 4 ÜStG einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung nicht zugänglich wäre. Die Beschwerden sind daher abzuweisen. | de | Art. 2 Disp. trans. Cost., libertà d'espressione e di riunione, art. 10 e 11 CEDU, protezione dei dati, presunzione d'innocenza; § 40 cpv. 4 della legge di Basilea-Città sulle contravvenzioni; divieto di portare una maschera. Il § 40 cpv. 4 della legge di Basilea-Città sulle contravvenzioni, che vieta di mascherarsi durante riunioni, manifestazioni e altri assembramenti sottoposti ad autorizzazione, non viola l'art. 2 Disp. trans. Cost. (consid. 2).
Poiché possono essere autorizzate eccezioni, il divieto di portare una maschera non costituisce una limitazione inammissibile alla libertà d'espressione e di riunione (consid. 3).
Esso non viola neppure il diritto alla protezione dei dati (consid. 4b), né la presunzione d'innocenza (consid. 4d). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-472%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,780 | 117 Ia 491 | 117 Ia 491
Sachverhalt ab Seite 492
Le 2 août 1990, X. déposa plainte pénale contre inconnu pour violation du secret de fonction. Il se prévalait d'une révélation faite par C. devant le Grand Conseil fribourgeois, aux termes de laquelle X. aurait fait l'objet d'une procédure en soustraction fiscale. Convoqué par le Juge d'instruction itinérant pour être entendu comme témoin, C. déclara alors qu'en conscience il ne pouvait dévoiler le nom de celui qui lui avait fourni l'information relative à la procédure en soustraction fiscale dirigée contre X. Après avoir, séance tenante, avisé le témoin qu'il ne pouvait refuser de déposer en invoquant sa qualité de député au Grand Conseil, le Juge d'instruction lui donna lecture des chiffres 1 à 5 de l'art. 21 du Code de procédure pénale pour le canton de Fribourg (CPP), du 11 mai 1927, principalement du chiffre 5 qui dispose: "Le témoin qui, sans de justes raisons et malgré avertissement, refuse de répondre, peut être, par ordonnance motivée, frappé d'arrêts pour quinze jours au plus et condamné aux frais. La peine cesse dès que le témoin consent à déposer." Conformément à cette disposition, le Juge d'instruction prononça - séance tenante - un avertissement formel, puis il interrogea à nouveau C. sur l'origine de son information. Le témoin répondit une nouvelle fois qu'en conscience il ne pouvait donner plus de précisions et qu'il ne voulait pas citer de noms.
Par ordonnance du 30 novembre 1990, le Juge d'instruction, considérant que le motif invoqué à l'appui du refus de témoigner ne valait pas juste raison au sens de l'art. 21 ch. 5 CPP et que les conditions d'application de cette disposition étaient réalisées, condamna C. à une peine de 3 jours d'arrêts, sans sursis, tout en l'informant que la peine cesserait dès qu'il consentirait à témoigner. Saisie d'un recours de C., la Chambre d'accusation du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg l'a rejeté, par arrêt du 22 février 1991. Par la voie du recours de droit public, C. a requis le Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt cantonal; il invoquait l'art. 58 Cst. (garantie du juge naturel), l'art. 6 par. 1 CEDH (impartialité et indépendance du juge, absence de débats publics devant la Chambre d'accusation), la garantie de la liberté personnelle et l'art. 3 CEDH (interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants), ainsi qu'une application arbitraire de l'art. 21 ch. 5 CPP au sens de l'art. 4 Cst. Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. En matière pénale, il existe un intérêt public important à ce que les infractions puissent être poursuivies et réprimées. Le témoignage revêt à cet égard une grande importance et correspond souvent à une nécessité quasi absolue pour que la justice puisse être administrée de manière correcte (cf. ROBERT HAUSER, Der Zeugenbeweis im Strafprozessrecht mit Berücksichtigung des Zivilprozesses, p. 79 ss). Il répond dès lors à un intérêt public que le témoin ne soit pas libre de témoigner ou non à sa guise et qu'en dehors des cas particuliers où la loi l'en dispense, son refus soit sanctionné.
Les lois de procédure, y compris celles de la Confédération (cf. notamment art. 44 PCF et 88 PPF), connaissent deux systèmes, qu'il n'est du reste pas toujours aisé de distinguer dans la pratique (cf. HAUSER, op.cit., p. 109 ss). Tantôt le témoin récalcitrant est frappé d'une sanction, en principe d'arrêts, qui est toutefois levée si l'intéressé accepte de témoigner ("Beugehaft"). Tantôt le refus de témoigner est constitutif d'une contravention réprimée directement par le magistrat entendant le témoin ou à la suite d'une procédure pénale ordinaire; parfois, le témoin est invité à témoigner sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP et dénoncé au juge pénal s'il persiste dans son refus. Dans tous les cas, cependant, une pression est exercée sur le témoin pour forcer sa résistance et la question se pose de savoir si pareil procédé est constitutionnel, spécialement dans le cas des arrêts coercitifs ("Beugehaft"). A priori, on ne saurait dire qu'une sanction du refus de témoigner constitue un acte de torture ou un traitement inhumain ou dégradant (cf. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, p. 28 ss). Par ailleurs, même une peine d'arrêts, soit une atteinte grave à la liberté personnelle, n'est pas en principe inadmissible, si l'on tient compte de l'intérêt public parfois considérable à l'obtention du témoignage. Toutefois, comme toute restriction à la liberté personnelle, pareille sanction est subordonnée au respect des principes constitutionnels et, en particulier, à la règle de la proportionnalité (HAUSER, op.cit., p. 82; ATF 98 Ia 418). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a annulé une décision portant menace d'arrêts coercitifs de 24 heures et relevé qu'en cas de dénonciation pour contravention à l'art. 292 CP, prévoyant des peines d'arrêts ou d'amende, il est rare que le refus de témoigner se traduise par une privation de liberté effective. FROWEIN/PEUKERT (op.cit., rem. 56 ad art. 5, p. 74) admettent les arrêts pour refus de prêter serment sous la forme de l'"Offenbarungseid". Sous l'angle des droits constitutionnels, la doctrine suisse est très réservée à l'égard des arrêts coercitifs, qu'elle n'admet pas de manière générale dans tous les cas et entend de toute façon subordonner à des conditions rigoureuses (W. HALLER, Commentaire de la Constitution fédérale, Liberté personnelle, après art. 65, rem. 136 et JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2e éd., bes. Teil, p. 30/31).
S'il n'apparaît pas inconstitutionnel en lui-même, à première vue, l'art. 21 ch. 5 CPP, qui ne prévoit pas la possibilité d'une simple amende, pourrait conduire cependant à des résultats inadmissibles lorsqu'une sanction d'arrêts apparaît excessive. Une telle sanction devrait pouvoir, suivant les circonstances, être assortie éventuellement du sursis. Le droit fribourgeois déclare d'ailleurs applicables les règles générales du Code pénal, et notamment les dispositions en matière de sursis, aux contraventions cantonales en matière de procédure (art. 1, 3 al. 1 et 15 de la loi d'application du Code pénal du 9 mai 1974; cf. aussi STEFAN TRECHSEL, Schw. Strafgesetzbuch, rem. 3 et 13 ad art. 335, qui relève qu'en matière de contraventions fondées sur l'art. 335 CP, les cantons ne sont certes pas tenus de reprendre la partie générale du CP mais sont de toute façon limités par le droit constitutionnel fédéral).
2. Le recourant invoque notamment le défaut de publicité des débats devant la Chambre d'accusation. Il se plaint également du fait que le Juge d'instruction ne serait pas un magistrat indépendant et impartial. Ces griefs n'ont à aucun moment été énoncés devant la Chambre d'accusation. Le recourant, représenté par un avocat, devait pourtant savoir que cette autorité statuait sans débats publics, mais il n'a pas fait valoir devant la juridiction cantonale que cette situation violerait l'art. 6 par. 1 CEDH; il n'a pas non plus présenté quelque réquisition d'instruction que ce soit.
a) Les griefs de violation des droits constitutionnels consacrés dans la Convention européenne des droits de l'homme sont soumis à l'épuisement des instances cantonales (ATF 101 Ia 68 /69). La jurisprudence admet cependant la recevabilité de moyens de droit nouveaux dans un recours de droit public soumis à cette condition, lorsque l'autorité cantonale de dernière instance disposait d'un libre pouvoir d'examen et devait appliquer le droit d'office (ATF 115 Ia 184 consid. 2). Cette exception vaut pour tous les griefs dont le contenu ne se confond pas avec l'arbitraire (ATF 113 Ia 339). Ainsi en va-t-il du grief de violation de l'art. 6 par. 1 CEDH, qui consacre le droit à un tribunal indépendant et impartial (ATF 115 Ia 185 consid. 2). Le comportement du recourant doit cependant être conforme à la règle de la bonne foi. C'est pourquoi celui qui ne soulève pas devant l'autorité de dernière instance cantonale un grief lié à la conduite de la procédure, ayant trait par exemple à la composition régulière du tribunal, ne peut plus le soulever devant le Tribunal fédéral (ATF 114 Ia 348 consid. c et d, ATF 114 V 62 consid. b, ATF 112 Ia 339 consid. 1; cf., en ce qui concerne l'absence de publicité des débats, l'arrêt non publié Ch. c/G. et commune de Pully du 24 août 1990, consid. 4). Une solution contraire favoriserait des manoeuvres dilatoires. La pratique suivie en la matière n'est au demeurant pas en contradiction avec la nature éventuellement imprescriptible de certains droits déduits des art. 58 Cst. et 6 CEDH, l'imprescriptibilité d'un droit ne permettant naturellement pas sa revendication abusive.
On ne saurait, dans les circonstances données, reprocher au recourant de n'avoir pas attiré l'attention de la juridiction intimée sur le fait que la procédure cantonale ne serait éventuellement pas conforme aux exigences du droit constitutionnel et conventionnel, notamment à celle de la publicité des débats, telle que venait de la préciser la Cour européenne des droits de l'homme dans un arrêt Weber contre la Suisse du 22 mai 1990, paru seulement à fin 1990/début 1991. La situation juridique n'étant pas absolument claire au moment où il a recouru devant la Chambre cantonale (début décembre 1990), le recourant a agi de bonne foi, bien qu'il n'ait pas soulevé d'emblée la question de la régularité de la procédure devant l'autorité cantonale. Partant, les griefs de nature formelle qu'il soulève sont recevables, quoique étant nouveaux.
b) Le recourant fait valoir que le Juge d'instruction ne serait pas un magistrat indépendant au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH, car il serait un fonctionnaire soumis à la surveillance de la Chambre d'accusation, qui peut même lui donner des instructions, selon l'art. 164 al. 2 de la loi cantonale d'organisation judiciaire du 22 novembre 1949 (LOJ). Cette disposition prévoit que la Chambre d'accusation "exerce la surveillance sur le Ministère public, les juges d'instruction et les fonctionnaires de la police judiciaire et leur donne les directions nécessaires".
Le Juge d'instruction est en principe le Président du Tribunal d'arrondissement, qui a incontestablement rang de magistrat et non de fonctionnaire (art. 166 LOJ). Qu'en l'espèce l'enquête ait été confiée à un juge d'instruction itinérant ne change rien à sa qualité de magistrat. Certes, la Chambre d'accusation exerce une surveillance générale sur les enquêtes pénales. Cette surveillance ne signifie pas que les juges d'instruction n'enquêtent pas en toute indépendance dans les procédures particulières qui leur sont confiées. Le fait que les décisions des juges d'instruction soient susceptibles de recours à la Chambre d'accusation (art. 29 CPP) n'empêche pas non plus ceux-ci d'être indépendants, comme tout magistrat de première instance dont les décisions peuvent faire l'objet de recours à une autorité judiciaire supérieure. Au surplus, dans le cas particulier, il n'existe aucun indice quelconque que le Juge d'instruction ait été soumis à quelque instruction que ce soit de la Chambre d'accusation lorsqu'il a rendu le prononcé attaqué.
Le recourant invoque également la jurisprudence selon laquelle, en principe, le Juge d'instruction qui a conduit l'enquête ne peut faire partie du tribunal statuant sur le bien-fondé de l'action pénale (ATF 115 Ia 217, ATF 114 Ia 50, 140 et 143, ATF 113 Ia 72). La situation est toutefois différente ici. Il ne s'agit pas d'une procédure où le Juge d'instruction, après avoir procédé à l'enquête et, le cas échéant, renvoyé l'accusé devant l'autorité de jugement, fait ensuite partie de celle-ci. Dans ce cas, en effet, le Juge d'instruction a pu, à l'occasion de l'enquête, se heurter à l'accusé et s'être déjà largement fait une opinion, de sorte que sa pleine indépendance au moment du jugement n'est plus garantie. En l'espèce, l'enquête n'était pas dirigée contre le recourant mais contre un tiers et le Juge d'instruction a sanctionné le refus de témoigner du recourant. Selon la jurisprudence, pour dire si un juge est indépendant, il faut examiner les circonstances de fait et l'évolution de la procédure, de même que les questions concrètes à trancher (ATF 115 Ia 220 consid. 5a et les références). Dans le cas particulier, le fait que le Juge d'instruction ait instruit la plainte déposée par X. contre inconnu ne signifie pas qu'il ait déjà eu une opinion préconçue lorsqu'il s'est agi de sanctionner le refus de témoigner du recourant. La procédure contre le recourant restait ouverte malgré la participation du juge à l'enquête dirigée contre inconnu, laquelle posait un problème différent (ATF 114 Ia 59). On ne saurait donc exiger, au regard de l'art. 6 par. 1 CEDH, que le juge qui sanctionne le refus de témoigner soit nécessairement un autre juge que celui qui a convoqué le témoin et tenté d'obtenir ses déclarations (ATF 114 Ia 67 consid. b/aa).
c) Vu la nature et la sévérité de la sanction prononcée en l'espèce, laquelle comportait une privation de liberté de 3 jours, il n'est pas douteux qu'il s'agisse d'une accusation de nature pénale au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. La Cour européenne des droits de l'homme en a du reste décidé ainsi dans le cas d'une amende de fr. 300.-- prononcée pour violation du secret de l'instruction dans le cadre d'une enquête pénale, où il s'agissait donc également d'une lésion des devoirs découlant de la loi de procédure pénale (arrêt Weber du 22 mai 1990 déjà cité, Publications de la Cour EDH, série A, vol. 177). Dans le cas particulier, il n'est pas contesté qu'il n'y a pas de publicité des débats devant la Chambre d'accusation, ce qui est contraire à l'art. 6 par. 1 CEDH. Même si le recourant n'en parle pas, il y a même double lacune, car la publicité des débats s'impose également en première instance devant le Juge d'instruction (ATF 111 Ia 244 consid. 7a et arrêt Weber précité).
Le recours devant ainsi être admis pour ce motif de nature formelle, le Tribunal fédéral peut se dispenser d'examiner le fond, à savoir si l'art. 21 ch. 5 CPP frib. a reçu, dans le cas particulier, une application conforme aux normes constitutionnelles et conventionnelles invoquées. Il appartient en effet à la juridiction intimée de rendre une nouvelle décision à la lumière des considérants du présent arrêt. Ce faisant, elle vouera un soin particulier à l'examen des questions de la proportionnalité et du sursis (consid. 1 ci-dessus). | fr | Strafe für Zeugnisverweigerung. System der Zwangsmassnahmen gegen widerspenstige Zeugen; Prüfung der Verfassungsmässigkeit einer solchen Zwangsmassnahme im allgemeinen und jener nach dem freiburgischen Recht im besonderen (E. 1).
Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Garantie des unabhängigen und unparteiischen Richters und der Öffentlichkeit der Verhandlung.
Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine Rüge der Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, die vor der kantonalen Instanz nicht erhoben wurde (E. 2a). Man kann nicht verlangen, dass der Richter, der die Zeugnisverweigerung bestraft hat, notwendigerweise ein anderer ist als jener, der den Zeugen vorgeladen und ihn zur Aussage aufgefordert hat (E. 2b). Das Fehlen der Öffentlichkeit der Verhandlung vor der Anklagekammer des Kantonsgerichts Freiburg rechtfertigt die Gutheissung der Beschwerde (E. 2c). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-491%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 492
Le 2 août 1990, X. déposa plainte pénale contre inconnu pour violation du secret de fonction. Il se prévalait d'une révélation faite par C. devant le Grand Conseil fribourgeois, aux termes de laquelle X. aurait fait l'objet d'une procédure en soustraction fiscale. Convoqué par le Juge d'instruction itinérant pour être entendu comme témoin, C. déclara alors qu'en conscience il ne pouvait dévoiler le nom de celui qui lui avait fourni l'information relative à la procédure en soustraction fiscale dirigée contre X. Après avoir, séance tenante, avisé le témoin qu'il ne pouvait refuser de déposer en invoquant sa qualité de député au Grand Conseil, le Juge d'instruction lui donna lecture des chiffres 1 à 5 de l'art. 21 du Code de procédure pénale pour le canton de Fribourg (CPP), du 11 mai 1927, principalement du chiffre 5 qui dispose: "Le témoin qui, sans de justes raisons et malgré avertissement, refuse de répondre, peut être, par ordonnance motivée, frappé d'arrêts pour quinze jours au plus et condamné aux frais. La peine cesse dès que le témoin consent à déposer." Conformément à cette disposition, le Juge d'instruction prononça - séance tenante - un avertissement formel, puis il interrogea à nouveau C. sur l'origine de son information. Le témoin répondit une nouvelle fois qu'en conscience il ne pouvait donner plus de précisions et qu'il ne voulait pas citer de noms.
Par ordonnance du 30 novembre 1990, le Juge d'instruction, considérant que le motif invoqué à l'appui du refus de témoigner ne valait pas juste raison au sens de l'art. 21 ch. 5 CPP et que les conditions d'application de cette disposition étaient réalisées, condamna C. à une peine de 3 jours d'arrêts, sans sursis, tout en l'informant que la peine cesserait dès qu'il consentirait à témoigner. Saisie d'un recours de C., la Chambre d'accusation du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg l'a rejeté, par arrêt du 22 février 1991. Par la voie du recours de droit public, C. a requis le Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt cantonal; il invoquait l'art. 58 Cst. (garantie du juge naturel), l'art. 6 par. 1 CEDH (impartialité et indépendance du juge, absence de débats publics devant la Chambre d'accusation), la garantie de la liberté personnelle et l'art. 3 CEDH (interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants), ainsi qu'une application arbitraire de l'art. 21 ch. 5 CPP au sens de l'art. 4 Cst. Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. En matière pénale, il existe un intérêt public important à ce que les infractions puissent être poursuivies et réprimées. Le témoignage revêt à cet égard une grande importance et correspond souvent à une nécessité quasi absolue pour que la justice puisse être administrée de manière correcte (cf. ROBERT HAUSER, Der Zeugenbeweis im Strafprozessrecht mit Berücksichtigung des Zivilprozesses, p. 79 ss). Il répond dès lors à un intérêt public que le témoin ne soit pas libre de témoigner ou non à sa guise et qu'en dehors des cas particuliers où la loi l'en dispense, son refus soit sanctionné.
Les lois de procédure, y compris celles de la Confédération (cf. notamment art. 44 PCF et 88 PPF), connaissent deux systèmes, qu'il n'est du reste pas toujours aisé de distinguer dans la pratique (cf. HAUSER, op.cit., p. 109 ss). Tantôt le témoin récalcitrant est frappé d'une sanction, en principe d'arrêts, qui est toutefois levée si l'intéressé accepte de témoigner ("Beugehaft"). Tantôt le refus de témoigner est constitutif d'une contravention réprimée directement par le magistrat entendant le témoin ou à la suite d'une procédure pénale ordinaire; parfois, le témoin est invité à témoigner sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP et dénoncé au juge pénal s'il persiste dans son refus. Dans tous les cas, cependant, une pression est exercée sur le témoin pour forcer sa résistance et la question se pose de savoir si pareil procédé est constitutionnel, spécialement dans le cas des arrêts coercitifs ("Beugehaft"). A priori, on ne saurait dire qu'une sanction du refus de témoigner constitue un acte de torture ou un traitement inhumain ou dégradant (cf. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, p. 28 ss). Par ailleurs, même une peine d'arrêts, soit une atteinte grave à la liberté personnelle, n'est pas en principe inadmissible, si l'on tient compte de l'intérêt public parfois considérable à l'obtention du témoignage. Toutefois, comme toute restriction à la liberté personnelle, pareille sanction est subordonnée au respect des principes constitutionnels et, en particulier, à la règle de la proportionnalité (HAUSER, op.cit., p. 82; ATF 98 Ia 418). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a annulé une décision portant menace d'arrêts coercitifs de 24 heures et relevé qu'en cas de dénonciation pour contravention à l'art. 292 CP, prévoyant des peines d'arrêts ou d'amende, il est rare que le refus de témoigner se traduise par une privation de liberté effective. FROWEIN/PEUKERT (op.cit., rem. 56 ad art. 5, p. 74) admettent les arrêts pour refus de prêter serment sous la forme de l'"Offenbarungseid". Sous l'angle des droits constitutionnels, la doctrine suisse est très réservée à l'égard des arrêts coercitifs, qu'elle n'admet pas de manière générale dans tous les cas et entend de toute façon subordonner à des conditions rigoureuses (W. HALLER, Commentaire de la Constitution fédérale, Liberté personnelle, après art. 65, rem. 136 et JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2e éd., bes. Teil, p. 30/31).
S'il n'apparaît pas inconstitutionnel en lui-même, à première vue, l'art. 21 ch. 5 CPP, qui ne prévoit pas la possibilité d'une simple amende, pourrait conduire cependant à des résultats inadmissibles lorsqu'une sanction d'arrêts apparaît excessive. Une telle sanction devrait pouvoir, suivant les circonstances, être assortie éventuellement du sursis. Le droit fribourgeois déclare d'ailleurs applicables les règles générales du Code pénal, et notamment les dispositions en matière de sursis, aux contraventions cantonales en matière de procédure (art. 1, 3 al. 1 et 15 de la loi d'application du Code pénal du 9 mai 1974; cf. aussi STEFAN TRECHSEL, Schw. Strafgesetzbuch, rem. 3 et 13 ad art. 335, qui relève qu'en matière de contraventions fondées sur l'art. 335 CP, les cantons ne sont certes pas tenus de reprendre la partie générale du CP mais sont de toute façon limités par le droit constitutionnel fédéral).
2. Le recourant invoque notamment le défaut de publicité des débats devant la Chambre d'accusation. Il se plaint également du fait que le Juge d'instruction ne serait pas un magistrat indépendant et impartial. Ces griefs n'ont à aucun moment été énoncés devant la Chambre d'accusation. Le recourant, représenté par un avocat, devait pourtant savoir que cette autorité statuait sans débats publics, mais il n'a pas fait valoir devant la juridiction cantonale que cette situation violerait l'art. 6 par. 1 CEDH; il n'a pas non plus présenté quelque réquisition d'instruction que ce soit.
a) Les griefs de violation des droits constitutionnels consacrés dans la Convention européenne des droits de l'homme sont soumis à l'épuisement des instances cantonales (ATF 101 Ia 68 /69). La jurisprudence admet cependant la recevabilité de moyens de droit nouveaux dans un recours de droit public soumis à cette condition, lorsque l'autorité cantonale de dernière instance disposait d'un libre pouvoir d'examen et devait appliquer le droit d'office (ATF 115 Ia 184 consid. 2). Cette exception vaut pour tous les griefs dont le contenu ne se confond pas avec l'arbitraire (ATF 113 Ia 339). Ainsi en va-t-il du grief de violation de l'art. 6 par. 1 CEDH, qui consacre le droit à un tribunal indépendant et impartial (ATF 115 Ia 185 consid. 2). Le comportement du recourant doit cependant être conforme à la règle de la bonne foi. C'est pourquoi celui qui ne soulève pas devant l'autorité de dernière instance cantonale un grief lié à la conduite de la procédure, ayant trait par exemple à la composition régulière du tribunal, ne peut plus le soulever devant le Tribunal fédéral (ATF 114 Ia 348 consid. c et d, ATF 114 V 62 consid. b, ATF 112 Ia 339 consid. 1; cf., en ce qui concerne l'absence de publicité des débats, l'arrêt non publié Ch. c/G. et commune de Pully du 24 août 1990, consid. 4). Une solution contraire favoriserait des manoeuvres dilatoires. La pratique suivie en la matière n'est au demeurant pas en contradiction avec la nature éventuellement imprescriptible de certains droits déduits des art. 58 Cst. et 6 CEDH, l'imprescriptibilité d'un droit ne permettant naturellement pas sa revendication abusive.
On ne saurait, dans les circonstances données, reprocher au recourant de n'avoir pas attiré l'attention de la juridiction intimée sur le fait que la procédure cantonale ne serait éventuellement pas conforme aux exigences du droit constitutionnel et conventionnel, notamment à celle de la publicité des débats, telle que venait de la préciser la Cour européenne des droits de l'homme dans un arrêt Weber contre la Suisse du 22 mai 1990, paru seulement à fin 1990/début 1991. La situation juridique n'étant pas absolument claire au moment où il a recouru devant la Chambre cantonale (début décembre 1990), le recourant a agi de bonne foi, bien qu'il n'ait pas soulevé d'emblée la question de la régularité de la procédure devant l'autorité cantonale. Partant, les griefs de nature formelle qu'il soulève sont recevables, quoique étant nouveaux.
b) Le recourant fait valoir que le Juge d'instruction ne serait pas un magistrat indépendant au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH, car il serait un fonctionnaire soumis à la surveillance de la Chambre d'accusation, qui peut même lui donner des instructions, selon l'art. 164 al. 2 de la loi cantonale d'organisation judiciaire du 22 novembre 1949 (LOJ). Cette disposition prévoit que la Chambre d'accusation "exerce la surveillance sur le Ministère public, les juges d'instruction et les fonctionnaires de la police judiciaire et leur donne les directions nécessaires".
Le Juge d'instruction est en principe le Président du Tribunal d'arrondissement, qui a incontestablement rang de magistrat et non de fonctionnaire (art. 166 LOJ). Qu'en l'espèce l'enquête ait été confiée à un juge d'instruction itinérant ne change rien à sa qualité de magistrat. Certes, la Chambre d'accusation exerce une surveillance générale sur les enquêtes pénales. Cette surveillance ne signifie pas que les juges d'instruction n'enquêtent pas en toute indépendance dans les procédures particulières qui leur sont confiées. Le fait que les décisions des juges d'instruction soient susceptibles de recours à la Chambre d'accusation (art. 29 CPP) n'empêche pas non plus ceux-ci d'être indépendants, comme tout magistrat de première instance dont les décisions peuvent faire l'objet de recours à une autorité judiciaire supérieure. Au surplus, dans le cas particulier, il n'existe aucun indice quelconque que le Juge d'instruction ait été soumis à quelque instruction que ce soit de la Chambre d'accusation lorsqu'il a rendu le prononcé attaqué.
Le recourant invoque également la jurisprudence selon laquelle, en principe, le Juge d'instruction qui a conduit l'enquête ne peut faire partie du tribunal statuant sur le bien-fondé de l'action pénale (ATF 115 Ia 217, ATF 114 Ia 50, 140 et 143, ATF 113 Ia 72). La situation est toutefois différente ici. Il ne s'agit pas d'une procédure où le Juge d'instruction, après avoir procédé à l'enquête et, le cas échéant, renvoyé l'accusé devant l'autorité de jugement, fait ensuite partie de celle-ci. Dans ce cas, en effet, le Juge d'instruction a pu, à l'occasion de l'enquête, se heurter à l'accusé et s'être déjà largement fait une opinion, de sorte que sa pleine indépendance au moment du jugement n'est plus garantie. En l'espèce, l'enquête n'était pas dirigée contre le recourant mais contre un tiers et le Juge d'instruction a sanctionné le refus de témoigner du recourant. Selon la jurisprudence, pour dire si un juge est indépendant, il faut examiner les circonstances de fait et l'évolution de la procédure, de même que les questions concrètes à trancher (ATF 115 Ia 220 consid. 5a et les références). Dans le cas particulier, le fait que le Juge d'instruction ait instruit la plainte déposée par X. contre inconnu ne signifie pas qu'il ait déjà eu une opinion préconçue lorsqu'il s'est agi de sanctionner le refus de témoigner du recourant. La procédure contre le recourant restait ouverte malgré la participation du juge à l'enquête dirigée contre inconnu, laquelle posait un problème différent (ATF 114 Ia 59). On ne saurait donc exiger, au regard de l'art. 6 par. 1 CEDH, que le juge qui sanctionne le refus de témoigner soit nécessairement un autre juge que celui qui a convoqué le témoin et tenté d'obtenir ses déclarations (ATF 114 Ia 67 consid. b/aa).
c) Vu la nature et la sévérité de la sanction prononcée en l'espèce, laquelle comportait une privation de liberté de 3 jours, il n'est pas douteux qu'il s'agisse d'une accusation de nature pénale au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. La Cour européenne des droits de l'homme en a du reste décidé ainsi dans le cas d'une amende de fr. 300.-- prononcée pour violation du secret de l'instruction dans le cadre d'une enquête pénale, où il s'agissait donc également d'une lésion des devoirs découlant de la loi de procédure pénale (arrêt Weber du 22 mai 1990 déjà cité, Publications de la Cour EDH, série A, vol. 177). Dans le cas particulier, il n'est pas contesté qu'il n'y a pas de publicité des débats devant la Chambre d'accusation, ce qui est contraire à l'art. 6 par. 1 CEDH. Même si le recourant n'en parle pas, il y a même double lacune, car la publicité des débats s'impose également en première instance devant le Juge d'instruction (ATF 111 Ia 244 consid. 7a et arrêt Weber précité).
Le recours devant ainsi être admis pour ce motif de nature formelle, le Tribunal fédéral peut se dispenser d'examiner le fond, à savoir si l'art. 21 ch. 5 CPP frib. a reçu, dans le cas particulier, une application conforme aux normes constitutionnelles et conventionnelles invoquées. Il appartient en effet à la juridiction intimée de rendre une nouvelle décision à la lumière des considérants du présent arrêt. Ce faisant, elle vouera un soin particulier à l'examen des questions de la proportionnalité et du sursis (consid. 1 ci-dessus). | fr | Sanction pour refus de témoigner. Systèmes de sanction du témoin récalcitrant; examen de la constitutionnalité d'une telle sanction en général et de celle prévue par le droit fribourgeois en particulier (consid. 1).
Art. 6 par. 1 CEDH; garanties du juge indépendant et impartial et de la publicité des débats.
Conditions d'admissibilité d'un grief de violation de l'art. 6 par. 1 CEDH qui n'a pas été soulevé en instance cantonale (consid. 2a). On ne saurait exiger que le juge qui sanctionne le refus de témoigner soit nécessairement un autre juge que celui qui a convoqué le témoin et tenté d'obtenir ses déclarations (consid. 2b). L'absence de publicité des débats devant la Chambre d'accusation du Tribunal cantonal fribourgeois justifie l'admission du recours (consid. 2c). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-491%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 492
Le 2 août 1990, X. déposa plainte pénale contre inconnu pour violation du secret de fonction. Il se prévalait d'une révélation faite par C. devant le Grand Conseil fribourgeois, aux termes de laquelle X. aurait fait l'objet d'une procédure en soustraction fiscale. Convoqué par le Juge d'instruction itinérant pour être entendu comme témoin, C. déclara alors qu'en conscience il ne pouvait dévoiler le nom de celui qui lui avait fourni l'information relative à la procédure en soustraction fiscale dirigée contre X. Après avoir, séance tenante, avisé le témoin qu'il ne pouvait refuser de déposer en invoquant sa qualité de député au Grand Conseil, le Juge d'instruction lui donna lecture des chiffres 1 à 5 de l'art. 21 du Code de procédure pénale pour le canton de Fribourg (CPP), du 11 mai 1927, principalement du chiffre 5 qui dispose: "Le témoin qui, sans de justes raisons et malgré avertissement, refuse de répondre, peut être, par ordonnance motivée, frappé d'arrêts pour quinze jours au plus et condamné aux frais. La peine cesse dès que le témoin consent à déposer." Conformément à cette disposition, le Juge d'instruction prononça - séance tenante - un avertissement formel, puis il interrogea à nouveau C. sur l'origine de son information. Le témoin répondit une nouvelle fois qu'en conscience il ne pouvait donner plus de précisions et qu'il ne voulait pas citer de noms.
Par ordonnance du 30 novembre 1990, le Juge d'instruction, considérant que le motif invoqué à l'appui du refus de témoigner ne valait pas juste raison au sens de l'art. 21 ch. 5 CPP et que les conditions d'application de cette disposition étaient réalisées, condamna C. à une peine de 3 jours d'arrêts, sans sursis, tout en l'informant que la peine cesserait dès qu'il consentirait à témoigner. Saisie d'un recours de C., la Chambre d'accusation du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg l'a rejeté, par arrêt du 22 février 1991. Par la voie du recours de droit public, C. a requis le Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt cantonal; il invoquait l'art. 58 Cst. (garantie du juge naturel), l'art. 6 par. 1 CEDH (impartialité et indépendance du juge, absence de débats publics devant la Chambre d'accusation), la garantie de la liberté personnelle et l'art. 3 CEDH (interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants), ainsi qu'une application arbitraire de l'art. 21 ch. 5 CPP au sens de l'art. 4 Cst. Le Tribunal fédéral a admis le recours et annulé l'arrêt attaqué.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. En matière pénale, il existe un intérêt public important à ce que les infractions puissent être poursuivies et réprimées. Le témoignage revêt à cet égard une grande importance et correspond souvent à une nécessité quasi absolue pour que la justice puisse être administrée de manière correcte (cf. ROBERT HAUSER, Der Zeugenbeweis im Strafprozessrecht mit Berücksichtigung des Zivilprozesses, p. 79 ss). Il répond dès lors à un intérêt public que le témoin ne soit pas libre de témoigner ou non à sa guise et qu'en dehors des cas particuliers où la loi l'en dispense, son refus soit sanctionné.
Les lois de procédure, y compris celles de la Confédération (cf. notamment art. 44 PCF et 88 PPF), connaissent deux systèmes, qu'il n'est du reste pas toujours aisé de distinguer dans la pratique (cf. HAUSER, op.cit., p. 109 ss). Tantôt le témoin récalcitrant est frappé d'une sanction, en principe d'arrêts, qui est toutefois levée si l'intéressé accepte de témoigner ("Beugehaft"). Tantôt le refus de témoigner est constitutif d'une contravention réprimée directement par le magistrat entendant le témoin ou à la suite d'une procédure pénale ordinaire; parfois, le témoin est invité à témoigner sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP et dénoncé au juge pénal s'il persiste dans son refus. Dans tous les cas, cependant, une pression est exercée sur le témoin pour forcer sa résistance et la question se pose de savoir si pareil procédé est constitutionnel, spécialement dans le cas des arrêts coercitifs ("Beugehaft"). A priori, on ne saurait dire qu'une sanction du refus de témoigner constitue un acte de torture ou un traitement inhumain ou dégradant (cf. FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, p. 28 ss). Par ailleurs, même une peine d'arrêts, soit une atteinte grave à la liberté personnelle, n'est pas en principe inadmissible, si l'on tient compte de l'intérêt public parfois considérable à l'obtention du témoignage. Toutefois, comme toute restriction à la liberté personnelle, pareille sanction est subordonnée au respect des principes constitutionnels et, en particulier, à la règle de la proportionnalité (HAUSER, op.cit., p. 82; ATF 98 Ia 418). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a annulé une décision portant menace d'arrêts coercitifs de 24 heures et relevé qu'en cas de dénonciation pour contravention à l'art. 292 CP, prévoyant des peines d'arrêts ou d'amende, il est rare que le refus de témoigner se traduise par une privation de liberté effective. FROWEIN/PEUKERT (op.cit., rem. 56 ad art. 5, p. 74) admettent les arrêts pour refus de prêter serment sous la forme de l'"Offenbarungseid". Sous l'angle des droits constitutionnels, la doctrine suisse est très réservée à l'égard des arrêts coercitifs, qu'elle n'admet pas de manière générale dans tous les cas et entend de toute façon subordonner à des conditions rigoureuses (W. HALLER, Commentaire de la Constitution fédérale, Liberté personnelle, après art. 65, rem. 136 et JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2e éd., bes. Teil, p. 30/31).
S'il n'apparaît pas inconstitutionnel en lui-même, à première vue, l'art. 21 ch. 5 CPP, qui ne prévoit pas la possibilité d'une simple amende, pourrait conduire cependant à des résultats inadmissibles lorsqu'une sanction d'arrêts apparaît excessive. Une telle sanction devrait pouvoir, suivant les circonstances, être assortie éventuellement du sursis. Le droit fribourgeois déclare d'ailleurs applicables les règles générales du Code pénal, et notamment les dispositions en matière de sursis, aux contraventions cantonales en matière de procédure (art. 1, 3 al. 1 et 15 de la loi d'application du Code pénal du 9 mai 1974; cf. aussi STEFAN TRECHSEL, Schw. Strafgesetzbuch, rem. 3 et 13 ad art. 335, qui relève qu'en matière de contraventions fondées sur l'art. 335 CP, les cantons ne sont certes pas tenus de reprendre la partie générale du CP mais sont de toute façon limités par le droit constitutionnel fédéral).
2. Le recourant invoque notamment le défaut de publicité des débats devant la Chambre d'accusation. Il se plaint également du fait que le Juge d'instruction ne serait pas un magistrat indépendant et impartial. Ces griefs n'ont à aucun moment été énoncés devant la Chambre d'accusation. Le recourant, représenté par un avocat, devait pourtant savoir que cette autorité statuait sans débats publics, mais il n'a pas fait valoir devant la juridiction cantonale que cette situation violerait l'art. 6 par. 1 CEDH; il n'a pas non plus présenté quelque réquisition d'instruction que ce soit.
a) Les griefs de violation des droits constitutionnels consacrés dans la Convention européenne des droits de l'homme sont soumis à l'épuisement des instances cantonales (ATF 101 Ia 68 /69). La jurisprudence admet cependant la recevabilité de moyens de droit nouveaux dans un recours de droit public soumis à cette condition, lorsque l'autorité cantonale de dernière instance disposait d'un libre pouvoir d'examen et devait appliquer le droit d'office (ATF 115 Ia 184 consid. 2). Cette exception vaut pour tous les griefs dont le contenu ne se confond pas avec l'arbitraire (ATF 113 Ia 339). Ainsi en va-t-il du grief de violation de l'art. 6 par. 1 CEDH, qui consacre le droit à un tribunal indépendant et impartial (ATF 115 Ia 185 consid. 2). Le comportement du recourant doit cependant être conforme à la règle de la bonne foi. C'est pourquoi celui qui ne soulève pas devant l'autorité de dernière instance cantonale un grief lié à la conduite de la procédure, ayant trait par exemple à la composition régulière du tribunal, ne peut plus le soulever devant le Tribunal fédéral (ATF 114 Ia 348 consid. c et d, ATF 114 V 62 consid. b, ATF 112 Ia 339 consid. 1; cf., en ce qui concerne l'absence de publicité des débats, l'arrêt non publié Ch. c/G. et commune de Pully du 24 août 1990, consid. 4). Une solution contraire favoriserait des manoeuvres dilatoires. La pratique suivie en la matière n'est au demeurant pas en contradiction avec la nature éventuellement imprescriptible de certains droits déduits des art. 58 Cst. et 6 CEDH, l'imprescriptibilité d'un droit ne permettant naturellement pas sa revendication abusive.
On ne saurait, dans les circonstances données, reprocher au recourant de n'avoir pas attiré l'attention de la juridiction intimée sur le fait que la procédure cantonale ne serait éventuellement pas conforme aux exigences du droit constitutionnel et conventionnel, notamment à celle de la publicité des débats, telle que venait de la préciser la Cour européenne des droits de l'homme dans un arrêt Weber contre la Suisse du 22 mai 1990, paru seulement à fin 1990/début 1991. La situation juridique n'étant pas absolument claire au moment où il a recouru devant la Chambre cantonale (début décembre 1990), le recourant a agi de bonne foi, bien qu'il n'ait pas soulevé d'emblée la question de la régularité de la procédure devant l'autorité cantonale. Partant, les griefs de nature formelle qu'il soulève sont recevables, quoique étant nouveaux.
b) Le recourant fait valoir que le Juge d'instruction ne serait pas un magistrat indépendant au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH, car il serait un fonctionnaire soumis à la surveillance de la Chambre d'accusation, qui peut même lui donner des instructions, selon l'art. 164 al. 2 de la loi cantonale d'organisation judiciaire du 22 novembre 1949 (LOJ). Cette disposition prévoit que la Chambre d'accusation "exerce la surveillance sur le Ministère public, les juges d'instruction et les fonctionnaires de la police judiciaire et leur donne les directions nécessaires".
Le Juge d'instruction est en principe le Président du Tribunal d'arrondissement, qui a incontestablement rang de magistrat et non de fonctionnaire (art. 166 LOJ). Qu'en l'espèce l'enquête ait été confiée à un juge d'instruction itinérant ne change rien à sa qualité de magistrat. Certes, la Chambre d'accusation exerce une surveillance générale sur les enquêtes pénales. Cette surveillance ne signifie pas que les juges d'instruction n'enquêtent pas en toute indépendance dans les procédures particulières qui leur sont confiées. Le fait que les décisions des juges d'instruction soient susceptibles de recours à la Chambre d'accusation (art. 29 CPP) n'empêche pas non plus ceux-ci d'être indépendants, comme tout magistrat de première instance dont les décisions peuvent faire l'objet de recours à une autorité judiciaire supérieure. Au surplus, dans le cas particulier, il n'existe aucun indice quelconque que le Juge d'instruction ait été soumis à quelque instruction que ce soit de la Chambre d'accusation lorsqu'il a rendu le prononcé attaqué.
Le recourant invoque également la jurisprudence selon laquelle, en principe, le Juge d'instruction qui a conduit l'enquête ne peut faire partie du tribunal statuant sur le bien-fondé de l'action pénale (ATF 115 Ia 217, ATF 114 Ia 50, 140 et 143, ATF 113 Ia 72). La situation est toutefois différente ici. Il ne s'agit pas d'une procédure où le Juge d'instruction, après avoir procédé à l'enquête et, le cas échéant, renvoyé l'accusé devant l'autorité de jugement, fait ensuite partie de celle-ci. Dans ce cas, en effet, le Juge d'instruction a pu, à l'occasion de l'enquête, se heurter à l'accusé et s'être déjà largement fait une opinion, de sorte que sa pleine indépendance au moment du jugement n'est plus garantie. En l'espèce, l'enquête n'était pas dirigée contre le recourant mais contre un tiers et le Juge d'instruction a sanctionné le refus de témoigner du recourant. Selon la jurisprudence, pour dire si un juge est indépendant, il faut examiner les circonstances de fait et l'évolution de la procédure, de même que les questions concrètes à trancher (ATF 115 Ia 220 consid. 5a et les références). Dans le cas particulier, le fait que le Juge d'instruction ait instruit la plainte déposée par X. contre inconnu ne signifie pas qu'il ait déjà eu une opinion préconçue lorsqu'il s'est agi de sanctionner le refus de témoigner du recourant. La procédure contre le recourant restait ouverte malgré la participation du juge à l'enquête dirigée contre inconnu, laquelle posait un problème différent (ATF 114 Ia 59). On ne saurait donc exiger, au regard de l'art. 6 par. 1 CEDH, que le juge qui sanctionne le refus de témoigner soit nécessairement un autre juge que celui qui a convoqué le témoin et tenté d'obtenir ses déclarations (ATF 114 Ia 67 consid. b/aa).
c) Vu la nature et la sévérité de la sanction prononcée en l'espèce, laquelle comportait une privation de liberté de 3 jours, il n'est pas douteux qu'il s'agisse d'une accusation de nature pénale au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. La Cour européenne des droits de l'homme en a du reste décidé ainsi dans le cas d'une amende de fr. 300.-- prononcée pour violation du secret de l'instruction dans le cadre d'une enquête pénale, où il s'agissait donc également d'une lésion des devoirs découlant de la loi de procédure pénale (arrêt Weber du 22 mai 1990 déjà cité, Publications de la Cour EDH, série A, vol. 177). Dans le cas particulier, il n'est pas contesté qu'il n'y a pas de publicité des débats devant la Chambre d'accusation, ce qui est contraire à l'art. 6 par. 1 CEDH. Même si le recourant n'en parle pas, il y a même double lacune, car la publicité des débats s'impose également en première instance devant le Juge d'instruction (ATF 111 Ia 244 consid. 7a et arrêt Weber précité).
Le recours devant ainsi être admis pour ce motif de nature formelle, le Tribunal fédéral peut se dispenser d'examiner le fond, à savoir si l'art. 21 ch. 5 CPP frib. a reçu, dans le cas particulier, une application conforme aux normes constitutionnelles et conventionnelles invoquées. Il appartient en effet à la juridiction intimée de rendre une nouvelle décision à la lumière des considérants du présent arrêt. Ce faisant, elle vouera un soin particulier à l'examen des questions de la proportionnalité et du sursis (consid. 1 ci-dessus). | fr | Pena per rifiuto di deporre. Sistemi di pena del teste ricalcitrante; esame di costituzionalità di una tale pena in generale e di quella prevista dal diritto friburghese in particolare (consid. 1).
Art. 6 n. 1 CEDU; garanzie del giudice indipendente e imparziale e della pubblicità dei dibattimenti.
Presupposti per l'ammissibilità di una censura di violazione dell'art. 6 n. 1 CEDU che non è stata sollevata dinanzi all'autorità cantonale (consid. 2a). Non si può esigere che il giudice che punisce il rifiuto di deporre sia necessariamente un giudice diverso da quello che ha citato il teste e tentato di ottenere le sue deposizioni (consid. 2b). La mancanza di pubblicità dei dibattimenti davanti alla Camera d'accusa del Tribunale cantonale friburghese giustifica l'accoglimento del ricorso (consid. 2c). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-491%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,783 | 117 Ia 497 | 117 Ia 497
Sachverhalt ab Seite 498
R. ist Eigentümer der Grundstücke Art. Nr. 412aa, 607, 608, 609 und 610, alle Grundbuch Oberschrot. Die letztgenannten vier Parzellen hatte er von Grundstück Nr. 412aa abparzellieren lassen. Sie grenzen an das heute überbaute Quartierplangebiet "Sahli" an, waren jedoch zu keiner Zeit einer Bauzone zugeteilt.
Im Zuge der Ausarbeitung einer den Anforderungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts entsprechenden Ortsplanung legte der Gemeinderat Oberschrot einen neuen Zonenplan öffentlich auf. Nach diesem Plan lagen die Grundstücke Art. Nr. 607-610 in der Wohnzone mit schwacher Besiedlungsdichte. Gegen diese Erweiterung des Quartierplangebietes "Sahli" erhoben angrenzende Liegenschaftseigentümer Einsprache. Bei der Prüfung ihrer Einwendungen stellte der Gemeinderat im Anschluss an eine mit den Einsprechern durchgeführte Verhandlung fest, dass die Grundstücke Art. Nr. 607-610 vom Gemeindeplaner irrtümlich einer Wohnzone zugewiesen worden seien. Der Gemeinderat ordnete die Korrektur des Fehlers an, ohne R. hievon Kenntnis zu geben. Doch legte der Gemeinderat den bereinigten Zonenplan neu öffentlich auf. Gemäss korrigiertem Plan liegen die Grundstücke Art. Nr. 607-610 in der Landwirtschaftszone.
R. erhob gegen diese Zuweisung seiner Grundstücke Einsprache. Der Gemeindevertreter orientierte ihn hierauf an einer Einspracheverhandlung über den dem Planer der Gemeinde unterlaufenen Fehler und legte dar, dass der Gemeinderat schon im Jahre 1988 beschlossen hatte, den schützenswerten Hügelzug "Uf der Egg", zu welchem die Parzellen von R. gehören, nicht weiter überbauen zu lassen. Einzig im Fall der Erben D. sei entsprechend deren Begehren eine Ausnahme gemacht worden. Zu Gunsten deren Parzellen hatte R. ein Wegrecht eingeräumt, nach seiner Darstellung allerdings nur in der Meinung, dass auch seine Parzellen Art. Nr. 607-610 der Bauzone zugewiesen würden.
Der Staatsrat des Kantons Freiburg genehmigte am 6. Juli 1990 den Zonenplan und wies das Begehren von R. um Einweisung seiner Parzellen in eine Bauzone ab.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragte R., der Beschluss des Staatsrates sei aufzuheben. Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten war.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer bringt vor, im kantonalen Verfahren sei sein verfassungsmässiger Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden. Hinsichtlich des Anspruches auf rechtliches Gehör im Zusammenhang mit der Festsetzung von Nutzungsplänen hat das Bundesgericht entschieden, wenn ein Antrag auf Umzonung einer Parzelle erstmals in der Gemeindeversammlung gestellt werde, könne ohne Verletzung des Anspruches auf rechtliches Gehör auf eine nochmalige Planauflage verzichtet werden, wenn sich der betroffene Grundeigentümer vor der Beschlussfassung an der Versammlung habe äussern können und wenn davon auszugehen sei, dass dieser sich nicht unvorbereitet mit dem betreffenden Antrag habe auseinandersetzen müssen (BGE 111 Ia 166 ff. E. 2b). Vorliegend hat der Gemeinderat den am 30. September 1988 aufgelegten Zonenplan aufgrund von Einwendungen Dritter geändert, ohne den Beschwerdeführer zuvor anzuhören.
Auch wenn es angebracht gewesen wäre, dem Beschwerdeführer von den Einsprachen, die seine Grundstücke betroffen haben, Kenntnis zu geben und ihn an die mit den Einsprechern geführte Verhandlung einzuladen, so ist doch festzuhalten, dass der Gemeinderat das in Art. 80 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 9. Mai 1983 (RPBG) vorgesehene Einspracheverfahren eingehalten hat. Dem Beschwerdeführer ist auch nicht die Möglichkeit genommen worden, seinen Standpunkt dem Gemeinderat darzulegen. Zufolge der Plankorrektur wurde der bereinigte Zonennutzungsplan am 3. Februar 1989 erneut öffentlich aufgelegt. Der Beschwerdeführer konnte somit Einsprache erheben und sich mit der Auffassung des Gemeinderates, die ihm ausserdem an einer Einspracheverhandlung vom Vertreter der Gemeinde mündlich erläutert wurde, auseinandersetzen. Der Vorwurf, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden, wäre nur begründet, wenn der Gemeinderat die Plankorrektur im Bereiche der Liegenschaften des Beschwerdeführers vorgenommen hätte, ohne eine nochmalige Planauflage anzuordnen und ohne dem Beschwerdeführer Gelegenheit zu geben, seinen Standpunkt vorzutragen.
Nachdem dem Beschwerdeführer aber Gelegenheit geboten worden ist, im Rahmen der zweiten Planauflage seinen Standpunkt darzulegen, ist nicht einzusehen, inwiefern ihm durch die vom Gemeinderat angeordnete Plankorrektur im Hinblick auf den Anspruch auf rechtliches Gehör ein Rechtsnachteil entstanden sein soll. Der Vorwurf, der Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden, ist somit unbegründet.
b) Der Beschwerdeführer beruft sich in diesem Zusammenhang darauf, er habe zugunsten der Parzellen D. (Art. Nr. 685 und 686) auf dem ihm gehörenden Strassengrundstück "Sahli" ein Wegrecht nur in der Meinung begründet, seine Liegenschaften Art. Nr. 607-610 würden in eine Bauzone eingewiesen. Dies habe er aufgrund des am 30. September 1988 aufgelegten Planes annehmen dürfen.
Ein solcher Zusammenhang ist aktenmässig nicht belegt. Einzig die zeitliche Abfolge der Wegrechtsgewährung und der ersten Planauflage bzw. der ersten Einspracheverhandlung könnte für die Auffassung des Beschwerdeführers sprechen. Doch ist das Wegrecht vorbehaltlos gewährt worden. Auch hat der Gemeinderat dem Beschwerdeführer keine Zusicherung auf Einzonung seiner Grundstücke erteilt; der Beschwerdeführer macht dies auch nicht geltend. Im übrigen müsste ein Zusammenhang zwischen der Einräumung eines Wegrechtes für die Überbauung der beiden Parzellen D. und der Einzonung der an der oberen Begrenzung des Quartiers "Sahli" gelegenen Grundstücke des Beschwerdeführers als planerisch nicht sachgerecht bezeichnet werden. Allenfalls hätte der Gemeinderat aufgrund seiner Verantwortung für die Erschliessung der von der Gemeinde ausgeschiedenen Wohnbauzonen die nötigen Schritte einleiten müssen, um die Erschliessung der Parzellen D. auch gegen den Willen des Beschwerdeführers herbeizuführen (Art. 5 des eidgenössischen Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974, SR 843 (WEG); Art. 19 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, SR 700 (RPG); Art. 22 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989, SR 700.1 (RPV); Art. 86 ff. RPBG).
c) Der Beschwerdeführer begehrt, das Bundesgericht möge seine Beschwerde in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht frei prüfen, um die von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geforderte gerichtliche Überprüfung sicherzustellen. Diese Forderung kann sich nur auf die Rechte des Beschwerdeführers beziehen, somit auf die Frage, ob aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ein Anspruch des Beschwerdeführers auf Einzonung seiner Grundstücke in eine Bauzone besteht. In diesem Zusammenhang ist auf den Entscheid des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte über einen von einer Gemeindeexekutive erlassenen Bebauungsplan hinzuweisen, welcher für einen Grundeigentümer Beschränkungen der Überbaubarkeit seiner Parzelle bewirkte; der Gerichtshof hat in diesem Urteil die Bestimmung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK für anwendbar erklärt (Urteil MATS JACOBSSON vom 28. Juni 1990, Série A vol. 180-A, Ziff. 34, = Revue universelle des droits de l'homme (RUDH) 1990 S. 434 (436)). Eine weitergehende Überprüfung der gesamten Ortsplanung von Oberschrot ist aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK jedoch nicht herzuleiten. In seinen Rechten betroffen ist der Beschwerdeführer nur, soweit seine Grundstücke in Frage stehen.
d) In tatsächlicher Hinsicht ist festzustellen und durch den Augenschein sowie die Instruktionsverhandlung bestätigt worden, dass der für die Beurteilung der umstrittenen Zonierungsfrage erhebliche Sachverhalt nicht bestritten ist. Dementsprechend kommt der Beschränkung der Kognition des Bundesgerichts hinsichtlich der Überprüfung von Sachverhaltsfragen (BGE 115 Ia 372 E. 3 und 385 f. E. 3 mit Hinweisen) im vorliegenden Falle keine Bedeutung zu.
e) In rechtlicher Hinsicht macht der Beschwerdeführer richtigerweise nicht geltend, die Einweisung seiner Parzellen Nr. 607-610 in die Landwirtschaftszone stütze sich nicht auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage. Diese ist klarerweise in den Art. 14 ff. RPG sowie in den Art. 33 ff. RPBG gegeben. Die unter Umständen nur begrenzte Überprüfung der gesetzlichen Grundlage, die sich aus dem Umfang des Verfassungsschutzes gemäss Art. 22ter BV ergibt (BGE 113 Ia 448 E. 4a), ist somit im vorliegenden Falle im Hinblick auf die von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangte umfassende Rechtskontrolle ebenfalls ohne Belang. Es braucht daher nicht abschliessend beurteilt zu werden, ob und inwieweit das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung von Art. 22ter BV der geforderten richterlichen Rechtsanwendungskontrolle genügt (BGE 114 Ia 19 E. 2c).
Im vorliegenden Falle ist diese Kontrolle gewährleistet, hängt doch der Ausgang der Sache von der Interessenabwägung ab. Massgebend ist, ob ausreichende öffentliche Interessen die Einweisung der in Frage stehenden Parzellen in die Landwirtschaftszone zu rechtfertigen und die entgegenstehenden privaten Interessen des Beschwerdeführers an einer Nutzung seines Landes als Bauland zu überwiegen vermögen. Diese Frage überprüft das Bundesgericht umfassend; es auferlegt sich lediglich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht. Dies gilt insbesondere bei der Überprüfung von Zonengrenzen. Das Bundesgericht, das selbst nicht oberste Planungsinstanz ist, hat den Beurteilungs- und Ermessensspielraum, welcher den kommunalen und kantonalen Instanzen hinsichtlich der Grenzziehung zusteht, zu beachten (BGE 115 Ia 385 f. E. 3 mit Hinweisen).
Die richterliche Zurückhaltung bei der Beurteilung des Ermessens, das den Planungsbehörden und dem Gemeinderat zusteht, widerspricht der EMRK nicht; sie steht der verlangten umfassenden Rechtsanwendungskontrolle nicht entgegen. So verlangt Art. 6 Ziff. 1 EMRK keine Ermessenskontrolle (BGE 115 Ia 191 f. E. 4b mit Hinweisen; EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN, Verfahrensgarantien im Bereich des öffentlichen Rechts mit Blick auf Art. 6 Abs. 1 EMRK, in: Schriften des österreichischen Instituts für Menschenrechte, Band 1, 1989, S. 89 ff., S. 106 f.). Ob die zuständige Behörde ihren Beurteilungs- und Ermessensspielraum pflichtgemäss ausgeübt hat oder ob Ermessensüberschreitung oder -missbrauch vorliegt, ist Rechtsfrage und wird vom Verfassungsrichter ohne Beschränkung seiner Kognition geprüft (BGE 107 Ia 38 E. 3c).
f) Im übrigen sei darauf hingewiesen, dass zu Beginn des Jahres 1992 das vom Kanton Freiburg mit Gesetz vom 24. April 1990 geschaffene kantonale Verwaltungsgericht seine richterliche Funktion aufnehmen wird. Mit Gesetz vom 25. September 1991 zur Anpassung der kantonalen Gesetzgebung an das Gesetz über die Organisation des Verwaltungsgerichts und an das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege wurde das Raumplanungs- und Baugesetz vom 9. Mai 1983 in dem Sinne geändert, dass über Einspracheentscheide des Gemeinderates der Oberamtmann urteilt. Dessen Entscheide können mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Art. 80a RPBG). Somit wird ab 1992 auf kantonaler Ebene eine umfassende richterliche Kontrolle umstrittener Zonierungsstreitigkeiten gegeben sein. | de | Art. 4 BV; Anspruch auf rechtliches Gehör. Findet nach einer Plankorrektur eine nochmalige Planauflage statt, so wird der Anspruch betroffener Grundeigentümer auf rechtliches Gehör grundsätzlich nicht verletzt (E. 2a).
Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Art 22ter BV; gerichtliche Überprüfung von Zonenplänen, die von einer Gemeindeexekutive erlassen wurden.
Der Kognitionsbeschränkung des Bundesgerichtes hinsichtlich der Sachverhaltsüberprüfung kommt vorliegend keine Bedeutung zu, da sich aufgrund des Augenscheins und der Instruktionsverhandlung ergibt, dass der Sachverhalt, soweit er für die Beurteilung der fraglichen Zonierungsfrage erheblich ist, nicht bestritten ist (E. 2c und d). Die richterliche Zurückhaltung bei der Beurteilung des Planungsermessens widerspricht Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht (E. 2e). | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-497%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,784 | 117 Ia 497 | 117 Ia 497
Sachverhalt ab Seite 498
R. ist Eigentümer der Grundstücke Art. Nr. 412aa, 607, 608, 609 und 610, alle Grundbuch Oberschrot. Die letztgenannten vier Parzellen hatte er von Grundstück Nr. 412aa abparzellieren lassen. Sie grenzen an das heute überbaute Quartierplangebiet "Sahli" an, waren jedoch zu keiner Zeit einer Bauzone zugeteilt.
Im Zuge der Ausarbeitung einer den Anforderungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts entsprechenden Ortsplanung legte der Gemeinderat Oberschrot einen neuen Zonenplan öffentlich auf. Nach diesem Plan lagen die Grundstücke Art. Nr. 607-610 in der Wohnzone mit schwacher Besiedlungsdichte. Gegen diese Erweiterung des Quartierplangebietes "Sahli" erhoben angrenzende Liegenschaftseigentümer Einsprache. Bei der Prüfung ihrer Einwendungen stellte der Gemeinderat im Anschluss an eine mit den Einsprechern durchgeführte Verhandlung fest, dass die Grundstücke Art. Nr. 607-610 vom Gemeindeplaner irrtümlich einer Wohnzone zugewiesen worden seien. Der Gemeinderat ordnete die Korrektur des Fehlers an, ohne R. hievon Kenntnis zu geben. Doch legte der Gemeinderat den bereinigten Zonenplan neu öffentlich auf. Gemäss korrigiertem Plan liegen die Grundstücke Art. Nr. 607-610 in der Landwirtschaftszone.
R. erhob gegen diese Zuweisung seiner Grundstücke Einsprache. Der Gemeindevertreter orientierte ihn hierauf an einer Einspracheverhandlung über den dem Planer der Gemeinde unterlaufenen Fehler und legte dar, dass der Gemeinderat schon im Jahre 1988 beschlossen hatte, den schützenswerten Hügelzug "Uf der Egg", zu welchem die Parzellen von R. gehören, nicht weiter überbauen zu lassen. Einzig im Fall der Erben D. sei entsprechend deren Begehren eine Ausnahme gemacht worden. Zu Gunsten deren Parzellen hatte R. ein Wegrecht eingeräumt, nach seiner Darstellung allerdings nur in der Meinung, dass auch seine Parzellen Art. Nr. 607-610 der Bauzone zugewiesen würden.
Der Staatsrat des Kantons Freiburg genehmigte am 6. Juli 1990 den Zonenplan und wies das Begehren von R. um Einweisung seiner Parzellen in eine Bauzone ab.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragte R., der Beschluss des Staatsrates sei aufzuheben. Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten war.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer bringt vor, im kantonalen Verfahren sei sein verfassungsmässiger Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden. Hinsichtlich des Anspruches auf rechtliches Gehör im Zusammenhang mit der Festsetzung von Nutzungsplänen hat das Bundesgericht entschieden, wenn ein Antrag auf Umzonung einer Parzelle erstmals in der Gemeindeversammlung gestellt werde, könne ohne Verletzung des Anspruches auf rechtliches Gehör auf eine nochmalige Planauflage verzichtet werden, wenn sich der betroffene Grundeigentümer vor der Beschlussfassung an der Versammlung habe äussern können und wenn davon auszugehen sei, dass dieser sich nicht unvorbereitet mit dem betreffenden Antrag habe auseinandersetzen müssen (BGE 111 Ia 166 ff. E. 2b). Vorliegend hat der Gemeinderat den am 30. September 1988 aufgelegten Zonenplan aufgrund von Einwendungen Dritter geändert, ohne den Beschwerdeführer zuvor anzuhören.
Auch wenn es angebracht gewesen wäre, dem Beschwerdeführer von den Einsprachen, die seine Grundstücke betroffen haben, Kenntnis zu geben und ihn an die mit den Einsprechern geführte Verhandlung einzuladen, so ist doch festzuhalten, dass der Gemeinderat das in Art. 80 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 9. Mai 1983 (RPBG) vorgesehene Einspracheverfahren eingehalten hat. Dem Beschwerdeführer ist auch nicht die Möglichkeit genommen worden, seinen Standpunkt dem Gemeinderat darzulegen. Zufolge der Plankorrektur wurde der bereinigte Zonennutzungsplan am 3. Februar 1989 erneut öffentlich aufgelegt. Der Beschwerdeführer konnte somit Einsprache erheben und sich mit der Auffassung des Gemeinderates, die ihm ausserdem an einer Einspracheverhandlung vom Vertreter der Gemeinde mündlich erläutert wurde, auseinandersetzen. Der Vorwurf, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden, wäre nur begründet, wenn der Gemeinderat die Plankorrektur im Bereiche der Liegenschaften des Beschwerdeführers vorgenommen hätte, ohne eine nochmalige Planauflage anzuordnen und ohne dem Beschwerdeführer Gelegenheit zu geben, seinen Standpunkt vorzutragen.
Nachdem dem Beschwerdeführer aber Gelegenheit geboten worden ist, im Rahmen der zweiten Planauflage seinen Standpunkt darzulegen, ist nicht einzusehen, inwiefern ihm durch die vom Gemeinderat angeordnete Plankorrektur im Hinblick auf den Anspruch auf rechtliches Gehör ein Rechtsnachteil entstanden sein soll. Der Vorwurf, der Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden, ist somit unbegründet.
b) Der Beschwerdeführer beruft sich in diesem Zusammenhang darauf, er habe zugunsten der Parzellen D. (Art. Nr. 685 und 686) auf dem ihm gehörenden Strassengrundstück "Sahli" ein Wegrecht nur in der Meinung begründet, seine Liegenschaften Art. Nr. 607-610 würden in eine Bauzone eingewiesen. Dies habe er aufgrund des am 30. September 1988 aufgelegten Planes annehmen dürfen.
Ein solcher Zusammenhang ist aktenmässig nicht belegt. Einzig die zeitliche Abfolge der Wegrechtsgewährung und der ersten Planauflage bzw. der ersten Einspracheverhandlung könnte für die Auffassung des Beschwerdeführers sprechen. Doch ist das Wegrecht vorbehaltlos gewährt worden. Auch hat der Gemeinderat dem Beschwerdeführer keine Zusicherung auf Einzonung seiner Grundstücke erteilt; der Beschwerdeführer macht dies auch nicht geltend. Im übrigen müsste ein Zusammenhang zwischen der Einräumung eines Wegrechtes für die Überbauung der beiden Parzellen D. und der Einzonung der an der oberen Begrenzung des Quartiers "Sahli" gelegenen Grundstücke des Beschwerdeführers als planerisch nicht sachgerecht bezeichnet werden. Allenfalls hätte der Gemeinderat aufgrund seiner Verantwortung für die Erschliessung der von der Gemeinde ausgeschiedenen Wohnbauzonen die nötigen Schritte einleiten müssen, um die Erschliessung der Parzellen D. auch gegen den Willen des Beschwerdeführers herbeizuführen (Art. 5 des eidgenössischen Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974, SR 843 (WEG); Art. 19 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, SR 700 (RPG); Art. 22 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989, SR 700.1 (RPV); Art. 86 ff. RPBG).
c) Der Beschwerdeführer begehrt, das Bundesgericht möge seine Beschwerde in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht frei prüfen, um die von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geforderte gerichtliche Überprüfung sicherzustellen. Diese Forderung kann sich nur auf die Rechte des Beschwerdeführers beziehen, somit auf die Frage, ob aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ein Anspruch des Beschwerdeführers auf Einzonung seiner Grundstücke in eine Bauzone besteht. In diesem Zusammenhang ist auf den Entscheid des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte über einen von einer Gemeindeexekutive erlassenen Bebauungsplan hinzuweisen, welcher für einen Grundeigentümer Beschränkungen der Überbaubarkeit seiner Parzelle bewirkte; der Gerichtshof hat in diesem Urteil die Bestimmung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK für anwendbar erklärt (Urteil MATS JACOBSSON vom 28. Juni 1990, Série A vol. 180-A, Ziff. 34, = Revue universelle des droits de l'homme (RUDH) 1990 S. 434 (436)). Eine weitergehende Überprüfung der gesamten Ortsplanung von Oberschrot ist aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK jedoch nicht herzuleiten. In seinen Rechten betroffen ist der Beschwerdeführer nur, soweit seine Grundstücke in Frage stehen.
d) In tatsächlicher Hinsicht ist festzustellen und durch den Augenschein sowie die Instruktionsverhandlung bestätigt worden, dass der für die Beurteilung der umstrittenen Zonierungsfrage erhebliche Sachverhalt nicht bestritten ist. Dementsprechend kommt der Beschränkung der Kognition des Bundesgerichts hinsichtlich der Überprüfung von Sachverhaltsfragen (BGE 115 Ia 372 E. 3 und 385 f. E. 3 mit Hinweisen) im vorliegenden Falle keine Bedeutung zu.
e) In rechtlicher Hinsicht macht der Beschwerdeführer richtigerweise nicht geltend, die Einweisung seiner Parzellen Nr. 607-610 in die Landwirtschaftszone stütze sich nicht auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage. Diese ist klarerweise in den Art. 14 ff. RPG sowie in den Art. 33 ff. RPBG gegeben. Die unter Umständen nur begrenzte Überprüfung der gesetzlichen Grundlage, die sich aus dem Umfang des Verfassungsschutzes gemäss Art. 22ter BV ergibt (BGE 113 Ia 448 E. 4a), ist somit im vorliegenden Falle im Hinblick auf die von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangte umfassende Rechtskontrolle ebenfalls ohne Belang. Es braucht daher nicht abschliessend beurteilt zu werden, ob und inwieweit das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung von Art. 22ter BV der geforderten richterlichen Rechtsanwendungskontrolle genügt (BGE 114 Ia 19 E. 2c).
Im vorliegenden Falle ist diese Kontrolle gewährleistet, hängt doch der Ausgang der Sache von der Interessenabwägung ab. Massgebend ist, ob ausreichende öffentliche Interessen die Einweisung der in Frage stehenden Parzellen in die Landwirtschaftszone zu rechtfertigen und die entgegenstehenden privaten Interessen des Beschwerdeführers an einer Nutzung seines Landes als Bauland zu überwiegen vermögen. Diese Frage überprüft das Bundesgericht umfassend; es auferlegt sich lediglich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht. Dies gilt insbesondere bei der Überprüfung von Zonengrenzen. Das Bundesgericht, das selbst nicht oberste Planungsinstanz ist, hat den Beurteilungs- und Ermessensspielraum, welcher den kommunalen und kantonalen Instanzen hinsichtlich der Grenzziehung zusteht, zu beachten (BGE 115 Ia 385 f. E. 3 mit Hinweisen).
Die richterliche Zurückhaltung bei der Beurteilung des Ermessens, das den Planungsbehörden und dem Gemeinderat zusteht, widerspricht der EMRK nicht; sie steht der verlangten umfassenden Rechtsanwendungskontrolle nicht entgegen. So verlangt Art. 6 Ziff. 1 EMRK keine Ermessenskontrolle (BGE 115 Ia 191 f. E. 4b mit Hinweisen; EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN, Verfahrensgarantien im Bereich des öffentlichen Rechts mit Blick auf Art. 6 Abs. 1 EMRK, in: Schriften des österreichischen Instituts für Menschenrechte, Band 1, 1989, S. 89 ff., S. 106 f.). Ob die zuständige Behörde ihren Beurteilungs- und Ermessensspielraum pflichtgemäss ausgeübt hat oder ob Ermessensüberschreitung oder -missbrauch vorliegt, ist Rechtsfrage und wird vom Verfassungsrichter ohne Beschränkung seiner Kognition geprüft (BGE 107 Ia 38 E. 3c).
f) Im übrigen sei darauf hingewiesen, dass zu Beginn des Jahres 1992 das vom Kanton Freiburg mit Gesetz vom 24. April 1990 geschaffene kantonale Verwaltungsgericht seine richterliche Funktion aufnehmen wird. Mit Gesetz vom 25. September 1991 zur Anpassung der kantonalen Gesetzgebung an das Gesetz über die Organisation des Verwaltungsgerichts und an das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege wurde das Raumplanungs- und Baugesetz vom 9. Mai 1983 in dem Sinne geändert, dass über Einspracheentscheide des Gemeinderates der Oberamtmann urteilt. Dessen Entscheide können mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Art. 80a RPBG). Somit wird ab 1992 auf kantonaler Ebene eine umfassende richterliche Kontrolle umstrittener Zonierungsstreitigkeiten gegeben sein. | de | Art. 4 Cst.; droit d'être entendu. Le droit d'être entendu des propriétaires concernés n'est en principe pas violé si, après modification, un projet de plan d'affectation est soumis à une nouvelle enquête publique (consid. 2a).
Art. 6 par. 1 CEDH; art. 22ter Cst.; contrôle judiciaire de plans d'affectation adoptés par l'autorité exécutive communale.
En l'espèce, la limitation du pouvoir d'examen du Tribunal fédéral quant à la constatation des faits n'a aucune incidence sur l'issue de la cause car en ce qui concerne le classement litigieux, il résulte des débats préparatoires et de l'inspection locale que les faits déterminants ne sont pas contestés (consid. 2c et d). La retenue dans le contrôle de l'appréciation en matière de planification n'est pas contraire à l'art. 6 par. 1 CEDH (consid. 2e). | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-497%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,785 | 117 Ia 497 | 117 Ia 497
Sachverhalt ab Seite 498
R. ist Eigentümer der Grundstücke Art. Nr. 412aa, 607, 608, 609 und 610, alle Grundbuch Oberschrot. Die letztgenannten vier Parzellen hatte er von Grundstück Nr. 412aa abparzellieren lassen. Sie grenzen an das heute überbaute Quartierplangebiet "Sahli" an, waren jedoch zu keiner Zeit einer Bauzone zugeteilt.
Im Zuge der Ausarbeitung einer den Anforderungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts entsprechenden Ortsplanung legte der Gemeinderat Oberschrot einen neuen Zonenplan öffentlich auf. Nach diesem Plan lagen die Grundstücke Art. Nr. 607-610 in der Wohnzone mit schwacher Besiedlungsdichte. Gegen diese Erweiterung des Quartierplangebietes "Sahli" erhoben angrenzende Liegenschaftseigentümer Einsprache. Bei der Prüfung ihrer Einwendungen stellte der Gemeinderat im Anschluss an eine mit den Einsprechern durchgeführte Verhandlung fest, dass die Grundstücke Art. Nr. 607-610 vom Gemeindeplaner irrtümlich einer Wohnzone zugewiesen worden seien. Der Gemeinderat ordnete die Korrektur des Fehlers an, ohne R. hievon Kenntnis zu geben. Doch legte der Gemeinderat den bereinigten Zonenplan neu öffentlich auf. Gemäss korrigiertem Plan liegen die Grundstücke Art. Nr. 607-610 in der Landwirtschaftszone.
R. erhob gegen diese Zuweisung seiner Grundstücke Einsprache. Der Gemeindevertreter orientierte ihn hierauf an einer Einspracheverhandlung über den dem Planer der Gemeinde unterlaufenen Fehler und legte dar, dass der Gemeinderat schon im Jahre 1988 beschlossen hatte, den schützenswerten Hügelzug "Uf der Egg", zu welchem die Parzellen von R. gehören, nicht weiter überbauen zu lassen. Einzig im Fall der Erben D. sei entsprechend deren Begehren eine Ausnahme gemacht worden. Zu Gunsten deren Parzellen hatte R. ein Wegrecht eingeräumt, nach seiner Darstellung allerdings nur in der Meinung, dass auch seine Parzellen Art. Nr. 607-610 der Bauzone zugewiesen würden.
Der Staatsrat des Kantons Freiburg genehmigte am 6. Juli 1990 den Zonenplan und wies das Begehren von R. um Einweisung seiner Parzellen in eine Bauzone ab.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragte R., der Beschluss des Staatsrates sei aufzuheben. Das Bundesgericht wies die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten war.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Der Beschwerdeführer bringt vor, im kantonalen Verfahren sei sein verfassungsmässiger Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden. Hinsichtlich des Anspruches auf rechtliches Gehör im Zusammenhang mit der Festsetzung von Nutzungsplänen hat das Bundesgericht entschieden, wenn ein Antrag auf Umzonung einer Parzelle erstmals in der Gemeindeversammlung gestellt werde, könne ohne Verletzung des Anspruches auf rechtliches Gehör auf eine nochmalige Planauflage verzichtet werden, wenn sich der betroffene Grundeigentümer vor der Beschlussfassung an der Versammlung habe äussern können und wenn davon auszugehen sei, dass dieser sich nicht unvorbereitet mit dem betreffenden Antrag habe auseinandersetzen müssen (BGE 111 Ia 166 ff. E. 2b). Vorliegend hat der Gemeinderat den am 30. September 1988 aufgelegten Zonenplan aufgrund von Einwendungen Dritter geändert, ohne den Beschwerdeführer zuvor anzuhören.
Auch wenn es angebracht gewesen wäre, dem Beschwerdeführer von den Einsprachen, die seine Grundstücke betroffen haben, Kenntnis zu geben und ihn an die mit den Einsprechern geführte Verhandlung einzuladen, so ist doch festzuhalten, dass der Gemeinderat das in Art. 80 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 9. Mai 1983 (RPBG) vorgesehene Einspracheverfahren eingehalten hat. Dem Beschwerdeführer ist auch nicht die Möglichkeit genommen worden, seinen Standpunkt dem Gemeinderat darzulegen. Zufolge der Plankorrektur wurde der bereinigte Zonennutzungsplan am 3. Februar 1989 erneut öffentlich aufgelegt. Der Beschwerdeführer konnte somit Einsprache erheben und sich mit der Auffassung des Gemeinderates, die ihm ausserdem an einer Einspracheverhandlung vom Vertreter der Gemeinde mündlich erläutert wurde, auseinandersetzen. Der Vorwurf, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden, wäre nur begründet, wenn der Gemeinderat die Plankorrektur im Bereiche der Liegenschaften des Beschwerdeführers vorgenommen hätte, ohne eine nochmalige Planauflage anzuordnen und ohne dem Beschwerdeführer Gelegenheit zu geben, seinen Standpunkt vorzutragen.
Nachdem dem Beschwerdeführer aber Gelegenheit geboten worden ist, im Rahmen der zweiten Planauflage seinen Standpunkt darzulegen, ist nicht einzusehen, inwiefern ihm durch die vom Gemeinderat angeordnete Plankorrektur im Hinblick auf den Anspruch auf rechtliches Gehör ein Rechtsnachteil entstanden sein soll. Der Vorwurf, der Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt worden, ist somit unbegründet.
b) Der Beschwerdeführer beruft sich in diesem Zusammenhang darauf, er habe zugunsten der Parzellen D. (Art. Nr. 685 und 686) auf dem ihm gehörenden Strassengrundstück "Sahli" ein Wegrecht nur in der Meinung begründet, seine Liegenschaften Art. Nr. 607-610 würden in eine Bauzone eingewiesen. Dies habe er aufgrund des am 30. September 1988 aufgelegten Planes annehmen dürfen.
Ein solcher Zusammenhang ist aktenmässig nicht belegt. Einzig die zeitliche Abfolge der Wegrechtsgewährung und der ersten Planauflage bzw. der ersten Einspracheverhandlung könnte für die Auffassung des Beschwerdeführers sprechen. Doch ist das Wegrecht vorbehaltlos gewährt worden. Auch hat der Gemeinderat dem Beschwerdeführer keine Zusicherung auf Einzonung seiner Grundstücke erteilt; der Beschwerdeführer macht dies auch nicht geltend. Im übrigen müsste ein Zusammenhang zwischen der Einräumung eines Wegrechtes für die Überbauung der beiden Parzellen D. und der Einzonung der an der oberen Begrenzung des Quartiers "Sahli" gelegenen Grundstücke des Beschwerdeführers als planerisch nicht sachgerecht bezeichnet werden. Allenfalls hätte der Gemeinderat aufgrund seiner Verantwortung für die Erschliessung der von der Gemeinde ausgeschiedenen Wohnbauzonen die nötigen Schritte einleiten müssen, um die Erschliessung der Parzellen D. auch gegen den Willen des Beschwerdeführers herbeizuführen (Art. 5 des eidgenössischen Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974, SR 843 (WEG); Art. 19 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, SR 700 (RPG); Art. 22 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989, SR 700.1 (RPV); Art. 86 ff. RPBG).
c) Der Beschwerdeführer begehrt, das Bundesgericht möge seine Beschwerde in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht frei prüfen, um die von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geforderte gerichtliche Überprüfung sicherzustellen. Diese Forderung kann sich nur auf die Rechte des Beschwerdeführers beziehen, somit auf die Frage, ob aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ein Anspruch des Beschwerdeführers auf Einzonung seiner Grundstücke in eine Bauzone besteht. In diesem Zusammenhang ist auf den Entscheid des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte über einen von einer Gemeindeexekutive erlassenen Bebauungsplan hinzuweisen, welcher für einen Grundeigentümer Beschränkungen der Überbaubarkeit seiner Parzelle bewirkte; der Gerichtshof hat in diesem Urteil die Bestimmung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK für anwendbar erklärt (Urteil MATS JACOBSSON vom 28. Juni 1990, Série A vol. 180-A, Ziff. 34, = Revue universelle des droits de l'homme (RUDH) 1990 S. 434 (436)). Eine weitergehende Überprüfung der gesamten Ortsplanung von Oberschrot ist aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK jedoch nicht herzuleiten. In seinen Rechten betroffen ist der Beschwerdeführer nur, soweit seine Grundstücke in Frage stehen.
d) In tatsächlicher Hinsicht ist festzustellen und durch den Augenschein sowie die Instruktionsverhandlung bestätigt worden, dass der für die Beurteilung der umstrittenen Zonierungsfrage erhebliche Sachverhalt nicht bestritten ist. Dementsprechend kommt der Beschränkung der Kognition des Bundesgerichts hinsichtlich der Überprüfung von Sachverhaltsfragen (BGE 115 Ia 372 E. 3 und 385 f. E. 3 mit Hinweisen) im vorliegenden Falle keine Bedeutung zu.
e) In rechtlicher Hinsicht macht der Beschwerdeführer richtigerweise nicht geltend, die Einweisung seiner Parzellen Nr. 607-610 in die Landwirtschaftszone stütze sich nicht auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage. Diese ist klarerweise in den Art. 14 ff. RPG sowie in den Art. 33 ff. RPBG gegeben. Die unter Umständen nur begrenzte Überprüfung der gesetzlichen Grundlage, die sich aus dem Umfang des Verfassungsschutzes gemäss Art. 22ter BV ergibt (BGE 113 Ia 448 E. 4a), ist somit im vorliegenden Falle im Hinblick auf die von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verlangte umfassende Rechtskontrolle ebenfalls ohne Belang. Es braucht daher nicht abschliessend beurteilt zu werden, ob und inwieweit das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung von Art. 22ter BV der geforderten richterlichen Rechtsanwendungskontrolle genügt (BGE 114 Ia 19 E. 2c).
Im vorliegenden Falle ist diese Kontrolle gewährleistet, hängt doch der Ausgang der Sache von der Interessenabwägung ab. Massgebend ist, ob ausreichende öffentliche Interessen die Einweisung der in Frage stehenden Parzellen in die Landwirtschaftszone zu rechtfertigen und die entgegenstehenden privaten Interessen des Beschwerdeführers an einer Nutzung seines Landes als Bauland zu überwiegen vermögen. Diese Frage überprüft das Bundesgericht umfassend; es auferlegt sich lediglich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht. Dies gilt insbesondere bei der Überprüfung von Zonengrenzen. Das Bundesgericht, das selbst nicht oberste Planungsinstanz ist, hat den Beurteilungs- und Ermessensspielraum, welcher den kommunalen und kantonalen Instanzen hinsichtlich der Grenzziehung zusteht, zu beachten (BGE 115 Ia 385 f. E. 3 mit Hinweisen).
Die richterliche Zurückhaltung bei der Beurteilung des Ermessens, das den Planungsbehörden und dem Gemeinderat zusteht, widerspricht der EMRK nicht; sie steht der verlangten umfassenden Rechtsanwendungskontrolle nicht entgegen. So verlangt Art. 6 Ziff. 1 EMRK keine Ermessenskontrolle (BGE 115 Ia 191 f. E. 4b mit Hinweisen; EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN, Verfahrensgarantien im Bereich des öffentlichen Rechts mit Blick auf Art. 6 Abs. 1 EMRK, in: Schriften des österreichischen Instituts für Menschenrechte, Band 1, 1989, S. 89 ff., S. 106 f.). Ob die zuständige Behörde ihren Beurteilungs- und Ermessensspielraum pflichtgemäss ausgeübt hat oder ob Ermessensüberschreitung oder -missbrauch vorliegt, ist Rechtsfrage und wird vom Verfassungsrichter ohne Beschränkung seiner Kognition geprüft (BGE 107 Ia 38 E. 3c).
f) Im übrigen sei darauf hingewiesen, dass zu Beginn des Jahres 1992 das vom Kanton Freiburg mit Gesetz vom 24. April 1990 geschaffene kantonale Verwaltungsgericht seine richterliche Funktion aufnehmen wird. Mit Gesetz vom 25. September 1991 zur Anpassung der kantonalen Gesetzgebung an das Gesetz über die Organisation des Verwaltungsgerichts und an das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege wurde das Raumplanungs- und Baugesetz vom 9. Mai 1983 in dem Sinne geändert, dass über Einspracheentscheide des Gemeinderates der Oberamtmann urteilt. Dessen Entscheide können mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Art. 80a RPBG). Somit wird ab 1992 auf kantonaler Ebene eine umfassende richterliche Kontrolle umstrittener Zonierungsstreitigkeiten gegeben sein. | de | Art. 4 Cost.; diritto di essere sentito. Il diritto di essere sentito dei proprietari interessati non è violato di regola se, dopo una modifica, un progetto di piano delle zone è sottoposto a una nuova pubblicazione (consid. 2a).
Art. 6 n. 1 CEDU; art. 22ter Cost.; controllo giudiziario dei piani delle zone adottati dall'esecutivo comunale.
In concreto, la limitazione del potere d'esame del Tribunale federale riguardo all'accertamento dei fatti non ha alcuna incidenza sull'esito della causa poiché, per quanto concerne la questione della zonizzazione litigiosa, risulta dal sopralluogo e dalla seduta d'istruzione che i fatti determinanti non sono contestati (consid. 2c e d). Il riserbo nel controllo dell'apprezzamento in materia di pianificazione non è contrario all'art. 6 n. 1 CEDU (consid. 2e). | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-497%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,786 | 117 Ia 5 | 117 Ia 5
Sachverhalt ab Seite 6
Der Untersuchungsrichter des Bezirkes Lausanne führt gegen P. eine Strafuntersuchung wegen Veruntreuung. Dem Angeschuldigten wird zur Last gelegt, er habe in den Jahren 1986-1989, als er bei einer Bank in Lausanne angestellt war, von einem bei dieser Bank bestehenden Konto des A. Gelder abdisponiert und einen Teil davon auf zwei Bankkonten in Zürich geleitet. Am 12. Oktober 1990 ersuchte der waadtländische Untersuchungsrichter die Bezirksanwaltschaft Zürich, bei zwei Banken in Zürich Abklärungen über die betreffenden Konten zu machen, die sachdienlichen Unterlagen vorzulegen und allfällige Guthaben zu sperren. Mit Verfügung vom 17. Oktober 1990 entsprach die Bezirksanwaltschaft dem Rechtshilfeersuchen. K., Inhaber eines von der Sperre betroffenen Kontos, legte am 5. November 1990 gegen die Rechtshilfeleistung Rekurs bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich ein. Diese wies den Rekurs mit Entscheid vom 4. Februar 1991 ab.
Gegen den Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft erhob K. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Art. 4 und 22ter BV. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer kritisiert den angefochtenen Entscheid sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht. Er macht zunächst geltend, die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich habe im Rekursverfahren ihre Prüfungsbefugnis in unzulässiger Weise eingeschränkt und dadurch den ihm aufgrund von Art. 4 BV zustehenden Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Im weiteren führt er aus, die kantonale Instanz habe "durch unzulässige Sperre aller Konti" den durch Art. 4 BV gewährleisteten Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt. Ausserdem habe sie dieses Prinzip dadurch missachtet, dass sie die von ihm beantragte Bankgarantie abgelehnt und die Aufrechterhaltung der Kontensperre bestätigt habe. Ferner sei Art. 22ter BV verletzt worden, indem ihm die Staatsanwaltschaft ohne ersichtlichen Grund die "Dispositionsmöglichkeit" über seine Vermögenswerte bzw. sein Eigentum entzogen habe.
a) Schränkt eine Behörde ihre Prüfungsbefugnis in unzulässiger Weise ein, so ist darin eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs zu sehen (BGE 92 I 81, 84 I 227 ff.). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 115 Ia 10 E. 2a mit Hinweisen). Die Rüge des Beschwerdeführers, die Staatsanwaltschaft habe ihre Kognitionsbefugnis willkürlich beschränkt, ist deshalb vorweg zu behandeln. Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben, deren Auslegung und Anwendung das Bundesgericht unter dem Gesichtswinkel der Willkür prüft. Wo sich dieser kantonale Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz, die dem Bürger in allen Streitsachen ein bestimmtes Mindestmass an Verteidigungsrechten gewährleisten. Ob der unmittelbar aus Art. 4 BV folgende Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE BGE 115 Ia 10 E. 2a mit Hinweisen).
b) Nach § 402 Ziff. 1 der Strafprozessordnung des Kantons Zürich (StPO/ZH) ist gegen das Verfahren und die Verfügungen der Bezirksanwaltschaften der Rekurs an die Staatsanwaltschaft zulässig. Die hier in Frage stehende Verfügung der Bezirksanwaltschaft Zürich vom 17. Oktober 1990, mit der dem Rechtshilfeersuchen des Untersuchungsrichters von Lausanne entsprochen wurde, stellt eine Verfügung im Sinne dieser Vorschrift dar. In der ihr beigefügten Rechtsmittelbelehrung (Ziff. 5 des Dispositivs) wurde ausgeführt, gegen diese Verfügung könne an die Staatsanwaltschaft rekurriert werden, "sofern geltend gemacht werden sollte, der Kanton Zürich habe in Verletzung seines Prozess- und Verfahrensrechtes (GVG) zu Unrecht Rechtshilfe gewährt oder bei deren Ausführung hiesiges Verfahrensrecht verletzt". Falls "die Begründetheit des Requisitorials an sich" angefochten werden sollte, sei "die ersuchende Behörde anzugehen". Die Staatsanwaltschaft hielt bei der Behandlung des vom Beschwerdeführer gegen die erwähnte Verfügung der Bezirksanwaltschaft eingereichten Rekurses fest, Art. 352 Abs. 1 StGB verpflichte die Kantone zu gegenseitiger Rechtshilfe in Strafsachen. Dabei habe der ersuchte Richter nach ständiger Praxis die Gründe, welche den ersuchenden Richter zur Stellung des Ersuchens veranlassten, keiner materiellen Prüfung zu unterziehen. Der ersuchte Kanton habe lediglich über die grundsätzliche Zulässigkeit der von ihm verlangten prozessualen Massnahme zu befinden. Der Rekurrent sei deshalb mit allen Einwendungen und Gründen, die belegen sollten, dass er mit den dem Beschuldigten angelasteten Taten nicht in Verbindung stehe und dass die Beschlagnahme der Bankunterlagen und die Kontensperre einer rechtlichen Grundlage entbehrten, nicht zu hören. Die Zulässigkeit der auf Ersuchen des Waadtländer Untersuchungsrichters verfügten Zwangsmassnahmen sei nicht im Kanton Zürich, sondern bei der zuständigen Stelle im Kanton Waadt anzufechten. Mit dieser Begründung (E. 2 des angefochtenen Entscheids) trat die Staatsanwaltschaft in materieller Hinsicht auf den Rekurs nicht ein, ohne dies aber im Dispositiv ihres Entscheids zum Ausdruck zu bringen.
In der staatsrechtlichen Beschwerde wird geltend gemacht, die Staatsanwaltschaft habe in sachlich nicht vertretbarer Weise die Auffassung vertreten, sie sei nicht berechtigt zu prüfen, ob die materiellen Voraussetzungen für die anbegehrte Rechtshilfehandlung vorlägen, diese notwendig und verhältnismässig sei. Der Vorwurf ist begründet. Der Rekurs, wie er in der zürcherischen Strafprozessordnung ausgestaltet ist, stellt grundsätzlich ein vollkommenes Rechtsmittel dar, d.h., es kann mit ihm jeder Mangel des angefochtenen Entscheids gerügt werden (ADRIAN MEILI, Der Rekurs im Strafprozess nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1968, S. 5 und 155). Das kantonale Recht enthält keine Vorschrift, wonach die Kognitionsbefugnis der Staatsanwaltschaft dann eingeschränkt wäre, wenn sie einen Rekurs gegen eine Rechtshilfeverfügung der Bezirksanwaltschaft zu behandeln hat. Die Staatsanwaltschaft nennt denn auch keine Bestimmung des zürcherischen Rechts, auf die sich eine Beschränkung der Prüfungsbefugnis der Rekursinstanz stützen liesse. Sie beruft sich für die von ihr vorgenommene Beschränkung der Kognition auf Art. 352 StGB, auf das Urteil BGE 86 IV 140 sowie - in der Beschwerdeantwort - zudem auf das zur Publikation bestimmte Urteil des Bundesgerichts vom 8. März 1991 i.S. U. C. Aus der genannten Vorschrift des Strafgesetzbuches und den beiden bundesgerichtlichen Urteilen ergibt sich jedoch nicht, dass nach zürcherischem Recht die Rekursmöglichkeit gegen jene Verfügungen der Bezirksanwaltschaften, die rechtshilfeweise ergehen, eingeschränkt wäre. Gemäss § 402 Ziff. 1 StPO/ZH ist der Rekurs gegen alle Verfügungen der Bezirksanwaltschaften zulässig, und es können mit diesem Rechtsmittel in solchen Fällen alle Mängel des Entscheids gerügt werden (MEILI, a.a.O., S. 5 und 155 ff.). Ist aber ein Rekurs gegen jede Rechtshilfeverfügung der Bezirksanwaltschaft in vollem Umfang zulässig, so lässt es sich sachlich nicht vertreten, wenn die Staatsanwaltschaft annimmt, bei der interkantonalen Rechtshilfe sei eine Verfügung der Bezirksanwaltschaft nur beschränkt mit einem Rekurs anfechtbar, nämlich nur hinsichtlich der formellen Zulässigkeit der verlangten Massnahme. Im gleichen Sinne hat das Bundesgericht in zwei Fällen, die ebenfalls eine interkantonale Rechtshilfeangelegenheit betrafen, die Auffassung der Rechtsmittelinstanzen der ersuchten Kantone, welche die Beschwerde- bzw. Weiterziehungsmöglichkeit gegen eine Rechtshilfeverfügung trotz Fehlens einer entsprechenden gesetzlichen Einschränkung nur in bezug auf den Vollzug der verlangten Massnahme zulassen wollten, als verfassungswidrig erklärt (unveröffentlichte Urteile vom 6. Oktober 1988 i.S. D. und vom 18. November 1987 i.S. Firma U. und Mitbeteiligte). Ferner ergibt sich aus zwei weiteren bundesgerichtlichen Entscheiden, dass dort, wo das Prozessrecht des ersuchten Kantons gegen Verfügungen der Strafverfolgungsbehörden allgemein ein Rechtsmittel einräumt, dieses auch dann uneingeschränkt ergriffen werden kann, wenn die Verfügung in einem interkantonalen Rechtshilfeverfahren ergangen ist (BGE 105 Ib 211 ff. sowie das nicht publizierte Urteil vom 22. April 1988 i.S. M.).
Nach dem Gesagten konnte im hier zu beurteilenden Fall der Beschwerdeführer im Rekursverfahren gegen die von der Bezirksanwaltschaft Zürich auf Ersuchen des Untersuchungsrichters von Lausanne angeordnete Kontensperre sämtliche Rügen vorbringen. Er konnte somit - was er auch getan hat - geltend machen, dem Rechtshilfebegehren hätte deshalb nicht entsprochen werden dürfen, weil der vom Waadtländer Untersuchungsrichter behauptete Verdacht, dass die auf den gesperrten Konten befindlichen Gelder etwas mit den P. zur Last gelegten Handlungen zu tun hätten, jeder Grundlage entbehre, die verlangte Massnahme zudem nicht notwendig und unverhältnismässig sei. Ob diese Rügen, welche die materielle Zulässigkeit der verfügten Rechtshilfehandlung betreffen, stichhaltig seien, hätte die Staatsanwaltschaft prüfen müssen. Indem die Staatsanwaltschaft es unterliess, die erwähnten Einwände des Beschwerdeführers zu behandeln, hat sie ihre Prüfungsbefugnis in sachlich nicht vertretbarer Weise eingeschränkt und dadurch den aus Art. 4 BV folgenden Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt. Da dieser Anspruch formeller Natur ist, hat seine Missachtung die Aufhebung des angefochtenen Entscheids auch dann zur Folge, wenn der Beschwerdeführer ein materielles Interesse daran nicht nachzuweisen vermag. Es kommt somit nicht darauf an, ob irgendwelche Aussicht besteht, dass die Staatsanwaltschaft bei einer neuerlichen Behandlung des Falles in der Sache anders entscheiden wird (BGE 109 Ia 5, BGE 106 Ia 74 mit Hinweisen). Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und der angefochtene Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 4. Februar 1991 aufzuheben. Bei dieser Sachlage erübrigt es sich, die weiteren Rügen des Beschwerdeführers zu behandeln. | de | Art. 4 BV, rechtliches Gehör; interkantonale Rechtshilfe in Strafsachen. Lässt das Prozessrecht des ersuchten Kantons ein Rechtsmittel gegen jede Rechtshilfeverfügung der Strafverfolgungsbehörde in vollem Umfang zu, so bedeutet es eine mit dem Anspruch auf rechtliches Gehör unvereinbare Einschränkung der Prüfungsbefugnis, wenn die Rechtsmittelinstanz nur jene Rügen prüft, welche die formelle Zulässigkeit der verlangten Rechtshilfehandlung betreffen. | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,787 | 117 Ia 5 | 117 Ia 5
Sachverhalt ab Seite 6
Der Untersuchungsrichter des Bezirkes Lausanne führt gegen P. eine Strafuntersuchung wegen Veruntreuung. Dem Angeschuldigten wird zur Last gelegt, er habe in den Jahren 1986-1989, als er bei einer Bank in Lausanne angestellt war, von einem bei dieser Bank bestehenden Konto des A. Gelder abdisponiert und einen Teil davon auf zwei Bankkonten in Zürich geleitet. Am 12. Oktober 1990 ersuchte der waadtländische Untersuchungsrichter die Bezirksanwaltschaft Zürich, bei zwei Banken in Zürich Abklärungen über die betreffenden Konten zu machen, die sachdienlichen Unterlagen vorzulegen und allfällige Guthaben zu sperren. Mit Verfügung vom 17. Oktober 1990 entsprach die Bezirksanwaltschaft dem Rechtshilfeersuchen. K., Inhaber eines von der Sperre betroffenen Kontos, legte am 5. November 1990 gegen die Rechtshilfeleistung Rekurs bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich ein. Diese wies den Rekurs mit Entscheid vom 4. Februar 1991 ab.
Gegen den Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft erhob K. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Art. 4 und 22ter BV. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer kritisiert den angefochtenen Entscheid sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht. Er macht zunächst geltend, die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich habe im Rekursverfahren ihre Prüfungsbefugnis in unzulässiger Weise eingeschränkt und dadurch den ihm aufgrund von Art. 4 BV zustehenden Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Im weiteren führt er aus, die kantonale Instanz habe "durch unzulässige Sperre aller Konti" den durch Art. 4 BV gewährleisteten Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt. Ausserdem habe sie dieses Prinzip dadurch missachtet, dass sie die von ihm beantragte Bankgarantie abgelehnt und die Aufrechterhaltung der Kontensperre bestätigt habe. Ferner sei Art. 22ter BV verletzt worden, indem ihm die Staatsanwaltschaft ohne ersichtlichen Grund die "Dispositionsmöglichkeit" über seine Vermögenswerte bzw. sein Eigentum entzogen habe.
a) Schränkt eine Behörde ihre Prüfungsbefugnis in unzulässiger Weise ein, so ist darin eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs zu sehen (BGE 92 I 81, 84 I 227 ff.). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 115 Ia 10 E. 2a mit Hinweisen). Die Rüge des Beschwerdeführers, die Staatsanwaltschaft habe ihre Kognitionsbefugnis willkürlich beschränkt, ist deshalb vorweg zu behandeln. Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben, deren Auslegung und Anwendung das Bundesgericht unter dem Gesichtswinkel der Willkür prüft. Wo sich dieser kantonale Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz, die dem Bürger in allen Streitsachen ein bestimmtes Mindestmass an Verteidigungsrechten gewährleisten. Ob der unmittelbar aus Art. 4 BV folgende Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE BGE 115 Ia 10 E. 2a mit Hinweisen).
b) Nach § 402 Ziff. 1 der Strafprozessordnung des Kantons Zürich (StPO/ZH) ist gegen das Verfahren und die Verfügungen der Bezirksanwaltschaften der Rekurs an die Staatsanwaltschaft zulässig. Die hier in Frage stehende Verfügung der Bezirksanwaltschaft Zürich vom 17. Oktober 1990, mit der dem Rechtshilfeersuchen des Untersuchungsrichters von Lausanne entsprochen wurde, stellt eine Verfügung im Sinne dieser Vorschrift dar. In der ihr beigefügten Rechtsmittelbelehrung (Ziff. 5 des Dispositivs) wurde ausgeführt, gegen diese Verfügung könne an die Staatsanwaltschaft rekurriert werden, "sofern geltend gemacht werden sollte, der Kanton Zürich habe in Verletzung seines Prozess- und Verfahrensrechtes (GVG) zu Unrecht Rechtshilfe gewährt oder bei deren Ausführung hiesiges Verfahrensrecht verletzt". Falls "die Begründetheit des Requisitorials an sich" angefochten werden sollte, sei "die ersuchende Behörde anzugehen". Die Staatsanwaltschaft hielt bei der Behandlung des vom Beschwerdeführer gegen die erwähnte Verfügung der Bezirksanwaltschaft eingereichten Rekurses fest, Art. 352 Abs. 1 StGB verpflichte die Kantone zu gegenseitiger Rechtshilfe in Strafsachen. Dabei habe der ersuchte Richter nach ständiger Praxis die Gründe, welche den ersuchenden Richter zur Stellung des Ersuchens veranlassten, keiner materiellen Prüfung zu unterziehen. Der ersuchte Kanton habe lediglich über die grundsätzliche Zulässigkeit der von ihm verlangten prozessualen Massnahme zu befinden. Der Rekurrent sei deshalb mit allen Einwendungen und Gründen, die belegen sollten, dass er mit den dem Beschuldigten angelasteten Taten nicht in Verbindung stehe und dass die Beschlagnahme der Bankunterlagen und die Kontensperre einer rechtlichen Grundlage entbehrten, nicht zu hören. Die Zulässigkeit der auf Ersuchen des Waadtländer Untersuchungsrichters verfügten Zwangsmassnahmen sei nicht im Kanton Zürich, sondern bei der zuständigen Stelle im Kanton Waadt anzufechten. Mit dieser Begründung (E. 2 des angefochtenen Entscheids) trat die Staatsanwaltschaft in materieller Hinsicht auf den Rekurs nicht ein, ohne dies aber im Dispositiv ihres Entscheids zum Ausdruck zu bringen.
In der staatsrechtlichen Beschwerde wird geltend gemacht, die Staatsanwaltschaft habe in sachlich nicht vertretbarer Weise die Auffassung vertreten, sie sei nicht berechtigt zu prüfen, ob die materiellen Voraussetzungen für die anbegehrte Rechtshilfehandlung vorlägen, diese notwendig und verhältnismässig sei. Der Vorwurf ist begründet. Der Rekurs, wie er in der zürcherischen Strafprozessordnung ausgestaltet ist, stellt grundsätzlich ein vollkommenes Rechtsmittel dar, d.h., es kann mit ihm jeder Mangel des angefochtenen Entscheids gerügt werden (ADRIAN MEILI, Der Rekurs im Strafprozess nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1968, S. 5 und 155). Das kantonale Recht enthält keine Vorschrift, wonach die Kognitionsbefugnis der Staatsanwaltschaft dann eingeschränkt wäre, wenn sie einen Rekurs gegen eine Rechtshilfeverfügung der Bezirksanwaltschaft zu behandeln hat. Die Staatsanwaltschaft nennt denn auch keine Bestimmung des zürcherischen Rechts, auf die sich eine Beschränkung der Prüfungsbefugnis der Rekursinstanz stützen liesse. Sie beruft sich für die von ihr vorgenommene Beschränkung der Kognition auf Art. 352 StGB, auf das Urteil BGE 86 IV 140 sowie - in der Beschwerdeantwort - zudem auf das zur Publikation bestimmte Urteil des Bundesgerichts vom 8. März 1991 i.S. U. C. Aus der genannten Vorschrift des Strafgesetzbuches und den beiden bundesgerichtlichen Urteilen ergibt sich jedoch nicht, dass nach zürcherischem Recht die Rekursmöglichkeit gegen jene Verfügungen der Bezirksanwaltschaften, die rechtshilfeweise ergehen, eingeschränkt wäre. Gemäss § 402 Ziff. 1 StPO/ZH ist der Rekurs gegen alle Verfügungen der Bezirksanwaltschaften zulässig, und es können mit diesem Rechtsmittel in solchen Fällen alle Mängel des Entscheids gerügt werden (MEILI, a.a.O., S. 5 und 155 ff.). Ist aber ein Rekurs gegen jede Rechtshilfeverfügung der Bezirksanwaltschaft in vollem Umfang zulässig, so lässt es sich sachlich nicht vertreten, wenn die Staatsanwaltschaft annimmt, bei der interkantonalen Rechtshilfe sei eine Verfügung der Bezirksanwaltschaft nur beschränkt mit einem Rekurs anfechtbar, nämlich nur hinsichtlich der formellen Zulässigkeit der verlangten Massnahme. Im gleichen Sinne hat das Bundesgericht in zwei Fällen, die ebenfalls eine interkantonale Rechtshilfeangelegenheit betrafen, die Auffassung der Rechtsmittelinstanzen der ersuchten Kantone, welche die Beschwerde- bzw. Weiterziehungsmöglichkeit gegen eine Rechtshilfeverfügung trotz Fehlens einer entsprechenden gesetzlichen Einschränkung nur in bezug auf den Vollzug der verlangten Massnahme zulassen wollten, als verfassungswidrig erklärt (unveröffentlichte Urteile vom 6. Oktober 1988 i.S. D. und vom 18. November 1987 i.S. Firma U. und Mitbeteiligte). Ferner ergibt sich aus zwei weiteren bundesgerichtlichen Entscheiden, dass dort, wo das Prozessrecht des ersuchten Kantons gegen Verfügungen der Strafverfolgungsbehörden allgemein ein Rechtsmittel einräumt, dieses auch dann uneingeschränkt ergriffen werden kann, wenn die Verfügung in einem interkantonalen Rechtshilfeverfahren ergangen ist (BGE 105 Ib 211 ff. sowie das nicht publizierte Urteil vom 22. April 1988 i.S. M.).
Nach dem Gesagten konnte im hier zu beurteilenden Fall der Beschwerdeführer im Rekursverfahren gegen die von der Bezirksanwaltschaft Zürich auf Ersuchen des Untersuchungsrichters von Lausanne angeordnete Kontensperre sämtliche Rügen vorbringen. Er konnte somit - was er auch getan hat - geltend machen, dem Rechtshilfebegehren hätte deshalb nicht entsprochen werden dürfen, weil der vom Waadtländer Untersuchungsrichter behauptete Verdacht, dass die auf den gesperrten Konten befindlichen Gelder etwas mit den P. zur Last gelegten Handlungen zu tun hätten, jeder Grundlage entbehre, die verlangte Massnahme zudem nicht notwendig und unverhältnismässig sei. Ob diese Rügen, welche die materielle Zulässigkeit der verfügten Rechtshilfehandlung betreffen, stichhaltig seien, hätte die Staatsanwaltschaft prüfen müssen. Indem die Staatsanwaltschaft es unterliess, die erwähnten Einwände des Beschwerdeführers zu behandeln, hat sie ihre Prüfungsbefugnis in sachlich nicht vertretbarer Weise eingeschränkt und dadurch den aus Art. 4 BV folgenden Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt. Da dieser Anspruch formeller Natur ist, hat seine Missachtung die Aufhebung des angefochtenen Entscheids auch dann zur Folge, wenn der Beschwerdeführer ein materielles Interesse daran nicht nachzuweisen vermag. Es kommt somit nicht darauf an, ob irgendwelche Aussicht besteht, dass die Staatsanwaltschaft bei einer neuerlichen Behandlung des Falles in der Sache anders entscheiden wird (BGE 109 Ia 5, BGE 106 Ia 74 mit Hinweisen). Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und der angefochtene Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 4. Februar 1991 aufzuheben. Bei dieser Sachlage erübrigt es sich, die weiteren Rügen des Beschwerdeführers zu behandeln. | de | Art. 4 Cst. Droit d'être entendu; entraide intercantonale en matière pénale. Si le droit de procédure du canton requis prévoit sans restriction un moyen de droit contre toute décision de l'autorité de poursuite pénale en matière d'entraide, l'autorité de recours limite son pouvoir d'examen d'une façon incompatible avec le droit d'être entendu lorsqu'elle ne se saisit que des griefs relatifs à la régularité formelle de l'acte d'entraide concerné. | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,788 | 117 Ia 5 | 117 Ia 5
Sachverhalt ab Seite 6
Der Untersuchungsrichter des Bezirkes Lausanne führt gegen P. eine Strafuntersuchung wegen Veruntreuung. Dem Angeschuldigten wird zur Last gelegt, er habe in den Jahren 1986-1989, als er bei einer Bank in Lausanne angestellt war, von einem bei dieser Bank bestehenden Konto des A. Gelder abdisponiert und einen Teil davon auf zwei Bankkonten in Zürich geleitet. Am 12. Oktober 1990 ersuchte der waadtländische Untersuchungsrichter die Bezirksanwaltschaft Zürich, bei zwei Banken in Zürich Abklärungen über die betreffenden Konten zu machen, die sachdienlichen Unterlagen vorzulegen und allfällige Guthaben zu sperren. Mit Verfügung vom 17. Oktober 1990 entsprach die Bezirksanwaltschaft dem Rechtshilfeersuchen. K., Inhaber eines von der Sperre betroffenen Kontos, legte am 5. November 1990 gegen die Rechtshilfeleistung Rekurs bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich ein. Diese wies den Rekurs mit Entscheid vom 4. Februar 1991 ab.
Gegen den Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft erhob K. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Art. 4 und 22ter BV. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer kritisiert den angefochtenen Entscheid sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht. Er macht zunächst geltend, die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich habe im Rekursverfahren ihre Prüfungsbefugnis in unzulässiger Weise eingeschränkt und dadurch den ihm aufgrund von Art. 4 BV zustehenden Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Im weiteren führt er aus, die kantonale Instanz habe "durch unzulässige Sperre aller Konti" den durch Art. 4 BV gewährleisteten Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt. Ausserdem habe sie dieses Prinzip dadurch missachtet, dass sie die von ihm beantragte Bankgarantie abgelehnt und die Aufrechterhaltung der Kontensperre bestätigt habe. Ferner sei Art. 22ter BV verletzt worden, indem ihm die Staatsanwaltschaft ohne ersichtlichen Grund die "Dispositionsmöglichkeit" über seine Vermögenswerte bzw. sein Eigentum entzogen habe.
a) Schränkt eine Behörde ihre Prüfungsbefugnis in unzulässiger Weise ein, so ist darin eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs zu sehen (BGE 92 I 81, 84 I 227 ff.). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 115 Ia 10 E. 2a mit Hinweisen). Die Rüge des Beschwerdeführers, die Staatsanwaltschaft habe ihre Kognitionsbefugnis willkürlich beschränkt, ist deshalb vorweg zu behandeln. Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben, deren Auslegung und Anwendung das Bundesgericht unter dem Gesichtswinkel der Willkür prüft. Wo sich dieser kantonale Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz, die dem Bürger in allen Streitsachen ein bestimmtes Mindestmass an Verteidigungsrechten gewährleisten. Ob der unmittelbar aus Art. 4 BV folgende Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE BGE 115 Ia 10 E. 2a mit Hinweisen).
b) Nach § 402 Ziff. 1 der Strafprozessordnung des Kantons Zürich (StPO/ZH) ist gegen das Verfahren und die Verfügungen der Bezirksanwaltschaften der Rekurs an die Staatsanwaltschaft zulässig. Die hier in Frage stehende Verfügung der Bezirksanwaltschaft Zürich vom 17. Oktober 1990, mit der dem Rechtshilfeersuchen des Untersuchungsrichters von Lausanne entsprochen wurde, stellt eine Verfügung im Sinne dieser Vorschrift dar. In der ihr beigefügten Rechtsmittelbelehrung (Ziff. 5 des Dispositivs) wurde ausgeführt, gegen diese Verfügung könne an die Staatsanwaltschaft rekurriert werden, "sofern geltend gemacht werden sollte, der Kanton Zürich habe in Verletzung seines Prozess- und Verfahrensrechtes (GVG) zu Unrecht Rechtshilfe gewährt oder bei deren Ausführung hiesiges Verfahrensrecht verletzt". Falls "die Begründetheit des Requisitorials an sich" angefochten werden sollte, sei "die ersuchende Behörde anzugehen". Die Staatsanwaltschaft hielt bei der Behandlung des vom Beschwerdeführer gegen die erwähnte Verfügung der Bezirksanwaltschaft eingereichten Rekurses fest, Art. 352 Abs. 1 StGB verpflichte die Kantone zu gegenseitiger Rechtshilfe in Strafsachen. Dabei habe der ersuchte Richter nach ständiger Praxis die Gründe, welche den ersuchenden Richter zur Stellung des Ersuchens veranlassten, keiner materiellen Prüfung zu unterziehen. Der ersuchte Kanton habe lediglich über die grundsätzliche Zulässigkeit der von ihm verlangten prozessualen Massnahme zu befinden. Der Rekurrent sei deshalb mit allen Einwendungen und Gründen, die belegen sollten, dass er mit den dem Beschuldigten angelasteten Taten nicht in Verbindung stehe und dass die Beschlagnahme der Bankunterlagen und die Kontensperre einer rechtlichen Grundlage entbehrten, nicht zu hören. Die Zulässigkeit der auf Ersuchen des Waadtländer Untersuchungsrichters verfügten Zwangsmassnahmen sei nicht im Kanton Zürich, sondern bei der zuständigen Stelle im Kanton Waadt anzufechten. Mit dieser Begründung (E. 2 des angefochtenen Entscheids) trat die Staatsanwaltschaft in materieller Hinsicht auf den Rekurs nicht ein, ohne dies aber im Dispositiv ihres Entscheids zum Ausdruck zu bringen.
In der staatsrechtlichen Beschwerde wird geltend gemacht, die Staatsanwaltschaft habe in sachlich nicht vertretbarer Weise die Auffassung vertreten, sie sei nicht berechtigt zu prüfen, ob die materiellen Voraussetzungen für die anbegehrte Rechtshilfehandlung vorlägen, diese notwendig und verhältnismässig sei. Der Vorwurf ist begründet. Der Rekurs, wie er in der zürcherischen Strafprozessordnung ausgestaltet ist, stellt grundsätzlich ein vollkommenes Rechtsmittel dar, d.h., es kann mit ihm jeder Mangel des angefochtenen Entscheids gerügt werden (ADRIAN MEILI, Der Rekurs im Strafprozess nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1968, S. 5 und 155). Das kantonale Recht enthält keine Vorschrift, wonach die Kognitionsbefugnis der Staatsanwaltschaft dann eingeschränkt wäre, wenn sie einen Rekurs gegen eine Rechtshilfeverfügung der Bezirksanwaltschaft zu behandeln hat. Die Staatsanwaltschaft nennt denn auch keine Bestimmung des zürcherischen Rechts, auf die sich eine Beschränkung der Prüfungsbefugnis der Rekursinstanz stützen liesse. Sie beruft sich für die von ihr vorgenommene Beschränkung der Kognition auf Art. 352 StGB, auf das Urteil BGE 86 IV 140 sowie - in der Beschwerdeantwort - zudem auf das zur Publikation bestimmte Urteil des Bundesgerichts vom 8. März 1991 i.S. U. C. Aus der genannten Vorschrift des Strafgesetzbuches und den beiden bundesgerichtlichen Urteilen ergibt sich jedoch nicht, dass nach zürcherischem Recht die Rekursmöglichkeit gegen jene Verfügungen der Bezirksanwaltschaften, die rechtshilfeweise ergehen, eingeschränkt wäre. Gemäss § 402 Ziff. 1 StPO/ZH ist der Rekurs gegen alle Verfügungen der Bezirksanwaltschaften zulässig, und es können mit diesem Rechtsmittel in solchen Fällen alle Mängel des Entscheids gerügt werden (MEILI, a.a.O., S. 5 und 155 ff.). Ist aber ein Rekurs gegen jede Rechtshilfeverfügung der Bezirksanwaltschaft in vollem Umfang zulässig, so lässt es sich sachlich nicht vertreten, wenn die Staatsanwaltschaft annimmt, bei der interkantonalen Rechtshilfe sei eine Verfügung der Bezirksanwaltschaft nur beschränkt mit einem Rekurs anfechtbar, nämlich nur hinsichtlich der formellen Zulässigkeit der verlangten Massnahme. Im gleichen Sinne hat das Bundesgericht in zwei Fällen, die ebenfalls eine interkantonale Rechtshilfeangelegenheit betrafen, die Auffassung der Rechtsmittelinstanzen der ersuchten Kantone, welche die Beschwerde- bzw. Weiterziehungsmöglichkeit gegen eine Rechtshilfeverfügung trotz Fehlens einer entsprechenden gesetzlichen Einschränkung nur in bezug auf den Vollzug der verlangten Massnahme zulassen wollten, als verfassungswidrig erklärt (unveröffentlichte Urteile vom 6. Oktober 1988 i.S. D. und vom 18. November 1987 i.S. Firma U. und Mitbeteiligte). Ferner ergibt sich aus zwei weiteren bundesgerichtlichen Entscheiden, dass dort, wo das Prozessrecht des ersuchten Kantons gegen Verfügungen der Strafverfolgungsbehörden allgemein ein Rechtsmittel einräumt, dieses auch dann uneingeschränkt ergriffen werden kann, wenn die Verfügung in einem interkantonalen Rechtshilfeverfahren ergangen ist (BGE 105 Ib 211 ff. sowie das nicht publizierte Urteil vom 22. April 1988 i.S. M.).
Nach dem Gesagten konnte im hier zu beurteilenden Fall der Beschwerdeführer im Rekursverfahren gegen die von der Bezirksanwaltschaft Zürich auf Ersuchen des Untersuchungsrichters von Lausanne angeordnete Kontensperre sämtliche Rügen vorbringen. Er konnte somit - was er auch getan hat - geltend machen, dem Rechtshilfebegehren hätte deshalb nicht entsprochen werden dürfen, weil der vom Waadtländer Untersuchungsrichter behauptete Verdacht, dass die auf den gesperrten Konten befindlichen Gelder etwas mit den P. zur Last gelegten Handlungen zu tun hätten, jeder Grundlage entbehre, die verlangte Massnahme zudem nicht notwendig und unverhältnismässig sei. Ob diese Rügen, welche die materielle Zulässigkeit der verfügten Rechtshilfehandlung betreffen, stichhaltig seien, hätte die Staatsanwaltschaft prüfen müssen. Indem die Staatsanwaltschaft es unterliess, die erwähnten Einwände des Beschwerdeführers zu behandeln, hat sie ihre Prüfungsbefugnis in sachlich nicht vertretbarer Weise eingeschränkt und dadurch den aus Art. 4 BV folgenden Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt. Da dieser Anspruch formeller Natur ist, hat seine Missachtung die Aufhebung des angefochtenen Entscheids auch dann zur Folge, wenn der Beschwerdeführer ein materielles Interesse daran nicht nachzuweisen vermag. Es kommt somit nicht darauf an, ob irgendwelche Aussicht besteht, dass die Staatsanwaltschaft bei einer neuerlichen Behandlung des Falles in der Sache anders entscheiden wird (BGE 109 Ia 5, BGE 106 Ia 74 mit Hinweisen). Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und der angefochtene Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 4. Februar 1991 aufzuheben. Bei dieser Sachlage erübrigt es sich, die weiteren Rügen des Beschwerdeführers zu behandeln. | de | Art. 4 Cost., diritto di essere sentito; assistenza giudiziaria intercantonale in materia penale. Se il diritto di procedura del cantone richiesto prevede senza restrizione un rimedio giuridico contro qualsiasi decisione in materia di assistenza giudiziaria, emanata dall'autorità competente per l'esercizio dell'azione penale, l'autorità di ricorso limita il proprio potere di esame in modo incompatibile con il diritto di essere sentito ove esamini soltanto le censure concernenti l'ammissibilità formale dell'atto di assistenza richiesto. | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-5%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,789 | 117 Ia 504 | 117 Ia 504
Erwägungen ab Seite 504
Considérant en droit:
3. La qualité pour recourir appartient notamment aux particuliers lésés par des décisions qui les concernent personnellement (art. 88 OJ). Est ainsi admise à entreprendre une décision concrète par la voie du recours de droit public toute personne que cette décision touche dans ses intérêts juridiquement protégés, c'est-à-dire dans des intérêts privés dont le droit constitutionnel invoqué assure la protection (ATF 117 Ia 86 consid. 1b et 93 consid. 2b, ATF 116 Ia 179 consid. 3a, ATF 114 Ia 383 let. c). Le Tribunal fédéral examine d'office et librement si cette condition est réalisée (ATF 117 Ia 93 consid. 2a, ATF 114 Ia 462, ATF 113 Ia 238 consid. 2a et 249 et les arrêts cités).
En l'espèce, la recourante estime avoir qualité pour recourir contre les ordonnances de séquestre. Elle ne prétend pas avoir été au bénéfice d'un droit de gage lorsque les séquestres ont été ordonnés. Elle soutient toutefois qu'en qualité de titulaire d'une créance qui aurait été ultérieurement garantie, "elle ne saurait laisser son droit être vidé de sa substance - même partiellement - par un séquestre autorisé pour un montant supérieur à celui de la créance échue et à un taux d'intérêt exorbitant partant d'une date arbitraire". La valeur de son gage serait dès lors diminuée à concurrence des sommes pour lesquelles le séquestre aurait arbitrairement été accordé.
Cette argumentation ne saurait être suivie. Selon la jurisprudence, le tiers créancier n'a pas un intérêt juridique actuel pour attaquer une ordonnance de séquestre obtenue par un autre créancier dont la prétention serait garantie par gage (ATF 113 III 92 ss). Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a considéré que le tiers qui se prétend propriétaire des biens mis sous main de justice n'a pas qualité pour invoquer l'invraisemblance de la créance à la base du séquestre, moyen qui n'appartient qu'au débiteur (arrêt Nola Enterprises Inc. et Rassam c. Coutts & Cie SA du 31 octobre 1991, consid. 4a). La même solution s'impose en l'espèce. Selon les propres dires de la recourante, le droit de gage ne devait naître que le 13 mai 1991. Lors de la reddition des ordonnances attaquées, elle n'était donc titulaire que d'une prétention personnelle à la constitution de la garantie (cf. ZOBL, Berner Kommentar, n. 326 ss ad art. 884 CC), prétention qui ne pouvait pas même motiver une revendication au sens des art. 106 ss LP (GILLIÉRON, Poursuite pour dettes, faillite et concordat, 2e éd., Lausanne 1988, p. 204 in fine).
En outre, l'autorisation de séquestre ne porte pas, en soi, atteinte au droit de gage futur invoqué par la recourante, si un tel droit existe par ailleurs. Le séquestre est une mesure provisoire et purement conservatoire, qui tend uniquement à éviter que le débiteur ne dispose de ses biens pour les soustraire à l'action future du créancier; cette mesure n'a pas d'autre fonction et, en particulier, n'accorde aucun privilège de droit matériel au séquestrant. Ce dernier ne peut donc obtenir la réalisation des biens mis sous main de justice sans avoir requis une poursuite ou intenté une action judiciaire, permettant au débiteur de faire valoir ses moyens (ATF 116 III 115 s.). Le séquestre ne préjuge donc en rien de la réalité et/ou de l'exigibilité de la prétention qui, au stade de l'autorisation de séquestre, ne sont examinées que sous l'angle de leur vraisemblance (ATF 113 III 97 consid. 6, ATF 107 III 35 consid. 2, 101 III 61 et les références). On ne saurait dès lors prétendre, comme le fait la recourante, que la valeur du gage serait diminuée à concurrence des montants dont l'autorité de séquestre aurait admis arbitrairement la vraisemblance.
Faute d'un intérêt juridiquement protégé et actuel, les recours sont par conséquent irrecevables. | fr | Art. 271 ff. SchKG und Art. 88 OG; Legitimation zur Beschwerde gegen einen Arrestbefehl. Der Drittgläubiger, der einen persönlichen Anspruch auf Errichtung eines Pfandrechts geltend macht, ist nicht zur Beschwerde gegen einen Arrestbefehl legitimiert, der auf Begehren eines andern Gläubigers hin erfolgt ist. | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-504%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,790 | 117 Ia 504 | 117 Ia 504
Erwägungen ab Seite 504
Considérant en droit:
3. La qualité pour recourir appartient notamment aux particuliers lésés par des décisions qui les concernent personnellement (art. 88 OJ). Est ainsi admise à entreprendre une décision concrète par la voie du recours de droit public toute personne que cette décision touche dans ses intérêts juridiquement protégés, c'est-à-dire dans des intérêts privés dont le droit constitutionnel invoqué assure la protection (ATF 117 Ia 86 consid. 1b et 93 consid. 2b, ATF 116 Ia 179 consid. 3a, ATF 114 Ia 383 let. c). Le Tribunal fédéral examine d'office et librement si cette condition est réalisée (ATF 117 Ia 93 consid. 2a, ATF 114 Ia 462, ATF 113 Ia 238 consid. 2a et 249 et les arrêts cités).
En l'espèce, la recourante estime avoir qualité pour recourir contre les ordonnances de séquestre. Elle ne prétend pas avoir été au bénéfice d'un droit de gage lorsque les séquestres ont été ordonnés. Elle soutient toutefois qu'en qualité de titulaire d'une créance qui aurait été ultérieurement garantie, "elle ne saurait laisser son droit être vidé de sa substance - même partiellement - par un séquestre autorisé pour un montant supérieur à celui de la créance échue et à un taux d'intérêt exorbitant partant d'une date arbitraire". La valeur de son gage serait dès lors diminuée à concurrence des sommes pour lesquelles le séquestre aurait arbitrairement été accordé.
Cette argumentation ne saurait être suivie. Selon la jurisprudence, le tiers créancier n'a pas un intérêt juridique actuel pour attaquer une ordonnance de séquestre obtenue par un autre créancier dont la prétention serait garantie par gage (ATF 113 III 92 ss). Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a considéré que le tiers qui se prétend propriétaire des biens mis sous main de justice n'a pas qualité pour invoquer l'invraisemblance de la créance à la base du séquestre, moyen qui n'appartient qu'au débiteur (arrêt Nola Enterprises Inc. et Rassam c. Coutts & Cie SA du 31 octobre 1991, consid. 4a). La même solution s'impose en l'espèce. Selon les propres dires de la recourante, le droit de gage ne devait naître que le 13 mai 1991. Lors de la reddition des ordonnances attaquées, elle n'était donc titulaire que d'une prétention personnelle à la constitution de la garantie (cf. ZOBL, Berner Kommentar, n. 326 ss ad art. 884 CC), prétention qui ne pouvait pas même motiver une revendication au sens des art. 106 ss LP (GILLIÉRON, Poursuite pour dettes, faillite et concordat, 2e éd., Lausanne 1988, p. 204 in fine).
En outre, l'autorisation de séquestre ne porte pas, en soi, atteinte au droit de gage futur invoqué par la recourante, si un tel droit existe par ailleurs. Le séquestre est une mesure provisoire et purement conservatoire, qui tend uniquement à éviter que le débiteur ne dispose de ses biens pour les soustraire à l'action future du créancier; cette mesure n'a pas d'autre fonction et, en particulier, n'accorde aucun privilège de droit matériel au séquestrant. Ce dernier ne peut donc obtenir la réalisation des biens mis sous main de justice sans avoir requis une poursuite ou intenté une action judiciaire, permettant au débiteur de faire valoir ses moyens (ATF 116 III 115 s.). Le séquestre ne préjuge donc en rien de la réalité et/ou de l'exigibilité de la prétention qui, au stade de l'autorisation de séquestre, ne sont examinées que sous l'angle de leur vraisemblance (ATF 113 III 97 consid. 6, ATF 107 III 35 consid. 2, 101 III 61 et les références). On ne saurait dès lors prétendre, comme le fait la recourante, que la valeur du gage serait diminuée à concurrence des montants dont l'autorité de séquestre aurait admis arbitrairement la vraisemblance.
Faute d'un intérêt juridiquement protégé et actuel, les recours sont par conséquent irrecevables. | fr | Art. 271 ss LP et art. 88 OJ; qualité pour recourir contre une ordonnance de séquestre. Le tiers créancier qui invoque une prétention personnelle à la constitution d'un gage n'a pas qualité pour recourir contre l'ordonnance de séquestre rendue à la requête d'un autre créancier. | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-504%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,791 | 117 Ia 504 | 117 Ia 504
Erwägungen ab Seite 504
Considérant en droit:
3. La qualité pour recourir appartient notamment aux particuliers lésés par des décisions qui les concernent personnellement (art. 88 OJ). Est ainsi admise à entreprendre une décision concrète par la voie du recours de droit public toute personne que cette décision touche dans ses intérêts juridiquement protégés, c'est-à-dire dans des intérêts privés dont le droit constitutionnel invoqué assure la protection (ATF 117 Ia 86 consid. 1b et 93 consid. 2b, ATF 116 Ia 179 consid. 3a, ATF 114 Ia 383 let. c). Le Tribunal fédéral examine d'office et librement si cette condition est réalisée (ATF 117 Ia 93 consid. 2a, ATF 114 Ia 462, ATF 113 Ia 238 consid. 2a et 249 et les arrêts cités).
En l'espèce, la recourante estime avoir qualité pour recourir contre les ordonnances de séquestre. Elle ne prétend pas avoir été au bénéfice d'un droit de gage lorsque les séquestres ont été ordonnés. Elle soutient toutefois qu'en qualité de titulaire d'une créance qui aurait été ultérieurement garantie, "elle ne saurait laisser son droit être vidé de sa substance - même partiellement - par un séquestre autorisé pour un montant supérieur à celui de la créance échue et à un taux d'intérêt exorbitant partant d'une date arbitraire". La valeur de son gage serait dès lors diminuée à concurrence des sommes pour lesquelles le séquestre aurait arbitrairement été accordé.
Cette argumentation ne saurait être suivie. Selon la jurisprudence, le tiers créancier n'a pas un intérêt juridique actuel pour attaquer une ordonnance de séquestre obtenue par un autre créancier dont la prétention serait garantie par gage (ATF 113 III 92 ss). Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a considéré que le tiers qui se prétend propriétaire des biens mis sous main de justice n'a pas qualité pour invoquer l'invraisemblance de la créance à la base du séquestre, moyen qui n'appartient qu'au débiteur (arrêt Nola Enterprises Inc. et Rassam c. Coutts & Cie SA du 31 octobre 1991, consid. 4a). La même solution s'impose en l'espèce. Selon les propres dires de la recourante, le droit de gage ne devait naître que le 13 mai 1991. Lors de la reddition des ordonnances attaquées, elle n'était donc titulaire que d'une prétention personnelle à la constitution de la garantie (cf. ZOBL, Berner Kommentar, n. 326 ss ad art. 884 CC), prétention qui ne pouvait pas même motiver une revendication au sens des art. 106 ss LP (GILLIÉRON, Poursuite pour dettes, faillite et concordat, 2e éd., Lausanne 1988, p. 204 in fine).
En outre, l'autorisation de séquestre ne porte pas, en soi, atteinte au droit de gage futur invoqué par la recourante, si un tel droit existe par ailleurs. Le séquestre est une mesure provisoire et purement conservatoire, qui tend uniquement à éviter que le débiteur ne dispose de ses biens pour les soustraire à l'action future du créancier; cette mesure n'a pas d'autre fonction et, en particulier, n'accorde aucun privilège de droit matériel au séquestrant. Ce dernier ne peut donc obtenir la réalisation des biens mis sous main de justice sans avoir requis une poursuite ou intenté une action judiciaire, permettant au débiteur de faire valoir ses moyens (ATF 116 III 115 s.). Le séquestre ne préjuge donc en rien de la réalité et/ou de l'exigibilité de la prétention qui, au stade de l'autorisation de séquestre, ne sont examinées que sous l'angle de leur vraisemblance (ATF 113 III 97 consid. 6, ATF 107 III 35 consid. 2, 101 III 61 et les références). On ne saurait dès lors prétendre, comme le fait la recourante, que la valeur du gage serait diminuée à concurrence des montants dont l'autorité de séquestre aurait admis arbitrairement la vraisemblance.
Faute d'un intérêt juridiquement protégé et actuel, les recours sont par conséquent irrecevables. | fr | Art. 271 e segg. LEF e art. 88 OG; legittimazione per ricorrere contro un decreto di sequestro. Un terzo creditore, che invoca una pretesa personale alla costituzione di un diritto di pegno, non è legittimato a ricorrere contro un decreto di sequestro emanato su richiesta di un altro creditore. | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-504%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,792 | 117 Ia 506 | 117 Ia 506
Erwägungen ab Seite 506
Erwägung:
Nach Art. 88 OG steht die Befugnis zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde Bürgern (Privaten) hinsichtlich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist demnach nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen beeinträchtigt wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen wie auch zur Wahrung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die Beschwerde nicht gegeben (BGE 115 Ia 78 E. 1c, BGE 114 Ia 311 E. 3b, BGE 113 Ia 249 E. 2 und 428 E. 1, mit Hinweisen). Wie das Bundesgericht in BGE 107 Ia 343 entschieden hat, werden die Eltern des Mündels durch die Wahl des Vormunds in ihren rechtlich geschützten Interessen nicht beeinträchtigt. Zwar sind sie nach Art. 381 ZGB berechtigt, einen Vormund ihres Vertrauens zu bezeichnen; diesem Vorschlag ist stattzugeben, sofern nicht wichtige Gründe dagegen sprechen. Art. 381 ZGB ist jedoch ausschliesslich im öffentlichen und nicht im privaten Interesse derjenigen Personen, die einen Vormund vorschlagen können, aufgestellt worden. Die Vormundschaft ist eine öffentliche Angelegenheit, und ihre Ausgestaltung lässt die persönliche Rechtsstellung der Eltern des Mündels unberührt. Dass die Wahl des Vormunds gemäss Art. 388 ZGB von jedermann, der ein Interesse hat, angefochten werden kann, vermag daran nichts zu ändern; dabei handelt es sich um eine für das Gebiet des Vormundschaftsrechts geltende Sondervorschrift, die auf das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nicht anwendbar ist. SCHNYDER/MURER weisen freilich darauf hin, dass das Vorschlagsrecht den Eltern des Mündels auch um ihrer Persönlichkeit willen zustehe (N 70 zu Art. 388 ZGB; vgl. auch KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 242 Anm. 120). Das Interesse der Eltern daran, dass ihrem Vorschlag Folge gegeben werde, fällt aber gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Wahl eines möglichst geeigneten Vormunds nicht ins Gewicht und ist jedenfalls rechtlich nur insoweit geschützt, als die Eltern überhaupt Vorschläge machen und die Wahl des Vormunds gestützt auf Art. 388 Abs. 2 ZGB anfechten können. Es vermag daher die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht zu begründen.
Die gleichen Überlegungen müssen auch gelten, wenn es um die Anwendung von Art. 380 ZGB geht, wonach die Behörde bei der Wahl des Vormunds einem tauglichen nahen Verwandten des Bevormundeten den Vorzug zu geben hat, sofern nicht wichtige Gründe dagegen sprechen. Zwar ist im Randtitel von Art. 380 ZGB von einem "Vorrecht" ("droit de préférence") die Rede. Damit kann aber nicht gemeint sein, dass die Verwandten geradezu einen Anspruch darauf hätten, zum Vormund gewählt zu werden. Das Vorrecht wird nicht im Interesse des Verwandten gewährt, sondern in jenem des Mündels bzw. im öffentlichen Interesse, weil der Gesetzgeber von der Vermutung ausgeht, ein Verwandter sei als Vormund am besten geeignet (EGGER, N 1 zu Art. 380/381 ZGB; vgl. auch SCHNYDER/MURER, N 5 sowie 50 ff. zu Art. 380/381 ZGB). Der bei der Wahl zum Vormund übergangene Verwandte ist daher zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde ebenfalls nicht legitimiert. In diesem Sinn hat das Bundesgericht bereits in dem nicht veröffentlichten Urteil vom 30. Oktober 1944 i.S. Stebler entschieden (zustimmend EGGER, N 6 zu Art. 388 ZGB, sowie Birchmeier, Bundesrechtspflege, S. 373).
Im vorliegenden Fall haben einerseits der Vater des bevormundeten Kindes, anderseits eine Grosstante, die das Amt des Vormunds für sich beansprucht, gegen die Wahl des Vormunds staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Beiden geht nach dem Gesagten die Beschwerdelegitimation ab. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist demzufolge nicht einzutreten. | de | Art. 88 OG, Art. 380 und Art. 381 ZGB. Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Wahl des Vormunds sind weder der dabei übergangene Verwandte noch die Eltern des Mündels, deren Vorschlag nicht berücksichtigt worden ist, legitimiert. | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-506%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,793 | 117 Ia 506 | 117 Ia 506
Erwägungen ab Seite 506
Erwägung:
Nach Art. 88 OG steht die Befugnis zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde Bürgern (Privaten) hinsichtlich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist demnach nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen beeinträchtigt wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen wie auch zur Wahrung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die Beschwerde nicht gegeben (BGE 115 Ia 78 E. 1c, BGE 114 Ia 311 E. 3b, BGE 113 Ia 249 E. 2 und 428 E. 1, mit Hinweisen). Wie das Bundesgericht in BGE 107 Ia 343 entschieden hat, werden die Eltern des Mündels durch die Wahl des Vormunds in ihren rechtlich geschützten Interessen nicht beeinträchtigt. Zwar sind sie nach Art. 381 ZGB berechtigt, einen Vormund ihres Vertrauens zu bezeichnen; diesem Vorschlag ist stattzugeben, sofern nicht wichtige Gründe dagegen sprechen. Art. 381 ZGB ist jedoch ausschliesslich im öffentlichen und nicht im privaten Interesse derjenigen Personen, die einen Vormund vorschlagen können, aufgestellt worden. Die Vormundschaft ist eine öffentliche Angelegenheit, und ihre Ausgestaltung lässt die persönliche Rechtsstellung der Eltern des Mündels unberührt. Dass die Wahl des Vormunds gemäss Art. 388 ZGB von jedermann, der ein Interesse hat, angefochten werden kann, vermag daran nichts zu ändern; dabei handelt es sich um eine für das Gebiet des Vormundschaftsrechts geltende Sondervorschrift, die auf das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nicht anwendbar ist. SCHNYDER/MURER weisen freilich darauf hin, dass das Vorschlagsrecht den Eltern des Mündels auch um ihrer Persönlichkeit willen zustehe (N 70 zu Art. 388 ZGB; vgl. auch KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 242 Anm. 120). Das Interesse der Eltern daran, dass ihrem Vorschlag Folge gegeben werde, fällt aber gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Wahl eines möglichst geeigneten Vormunds nicht ins Gewicht und ist jedenfalls rechtlich nur insoweit geschützt, als die Eltern überhaupt Vorschläge machen und die Wahl des Vormunds gestützt auf Art. 388 Abs. 2 ZGB anfechten können. Es vermag daher die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht zu begründen.
Die gleichen Überlegungen müssen auch gelten, wenn es um die Anwendung von Art. 380 ZGB geht, wonach die Behörde bei der Wahl des Vormunds einem tauglichen nahen Verwandten des Bevormundeten den Vorzug zu geben hat, sofern nicht wichtige Gründe dagegen sprechen. Zwar ist im Randtitel von Art. 380 ZGB von einem "Vorrecht" ("droit de préférence") die Rede. Damit kann aber nicht gemeint sein, dass die Verwandten geradezu einen Anspruch darauf hätten, zum Vormund gewählt zu werden. Das Vorrecht wird nicht im Interesse des Verwandten gewährt, sondern in jenem des Mündels bzw. im öffentlichen Interesse, weil der Gesetzgeber von der Vermutung ausgeht, ein Verwandter sei als Vormund am besten geeignet (EGGER, N 1 zu Art. 380/381 ZGB; vgl. auch SCHNYDER/MURER, N 5 sowie 50 ff. zu Art. 380/381 ZGB). Der bei der Wahl zum Vormund übergangene Verwandte ist daher zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde ebenfalls nicht legitimiert. In diesem Sinn hat das Bundesgericht bereits in dem nicht veröffentlichten Urteil vom 30. Oktober 1944 i.S. Stebler entschieden (zustimmend EGGER, N 6 zu Art. 388 ZGB, sowie Birchmeier, Bundesrechtspflege, S. 373).
Im vorliegenden Fall haben einerseits der Vater des bevormundeten Kindes, anderseits eine Grosstante, die das Amt des Vormunds für sich beansprucht, gegen die Wahl des Vormunds staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Beiden geht nach dem Gesagten die Beschwerdelegitimation ab. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist demzufolge nicht einzutreten. | de | Art. 88 OJ, art. 380 et art. 381 CC. N'ont qualité pour former un recours de droit public contre la nomination du tuteur ni le parent du pupille qui n'a pas été désigné, ni les père et mère de celui-ci, dont la proposition n'a pas été prise en considération. | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-506%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,794 | 117 Ia 506 | 117 Ia 506
Erwägungen ab Seite 506
Erwägung:
Nach Art. 88 OG steht die Befugnis zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde Bürgern (Privaten) hinsichtlich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist demnach nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen beeinträchtigt wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen wie auch zur Wahrung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die Beschwerde nicht gegeben (BGE 115 Ia 78 E. 1c, BGE 114 Ia 311 E. 3b, BGE 113 Ia 249 E. 2 und 428 E. 1, mit Hinweisen). Wie das Bundesgericht in BGE 107 Ia 343 entschieden hat, werden die Eltern des Mündels durch die Wahl des Vormunds in ihren rechtlich geschützten Interessen nicht beeinträchtigt. Zwar sind sie nach Art. 381 ZGB berechtigt, einen Vormund ihres Vertrauens zu bezeichnen; diesem Vorschlag ist stattzugeben, sofern nicht wichtige Gründe dagegen sprechen. Art. 381 ZGB ist jedoch ausschliesslich im öffentlichen und nicht im privaten Interesse derjenigen Personen, die einen Vormund vorschlagen können, aufgestellt worden. Die Vormundschaft ist eine öffentliche Angelegenheit, und ihre Ausgestaltung lässt die persönliche Rechtsstellung der Eltern des Mündels unberührt. Dass die Wahl des Vormunds gemäss Art. 388 ZGB von jedermann, der ein Interesse hat, angefochten werden kann, vermag daran nichts zu ändern; dabei handelt es sich um eine für das Gebiet des Vormundschaftsrechts geltende Sondervorschrift, die auf das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nicht anwendbar ist. SCHNYDER/MURER weisen freilich darauf hin, dass das Vorschlagsrecht den Eltern des Mündels auch um ihrer Persönlichkeit willen zustehe (N 70 zu Art. 388 ZGB; vgl. auch KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, S. 242 Anm. 120). Das Interesse der Eltern daran, dass ihrem Vorschlag Folge gegeben werde, fällt aber gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Wahl eines möglichst geeigneten Vormunds nicht ins Gewicht und ist jedenfalls rechtlich nur insoweit geschützt, als die Eltern überhaupt Vorschläge machen und die Wahl des Vormunds gestützt auf Art. 388 Abs. 2 ZGB anfechten können. Es vermag daher die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde nicht zu begründen.
Die gleichen Überlegungen müssen auch gelten, wenn es um die Anwendung von Art. 380 ZGB geht, wonach die Behörde bei der Wahl des Vormunds einem tauglichen nahen Verwandten des Bevormundeten den Vorzug zu geben hat, sofern nicht wichtige Gründe dagegen sprechen. Zwar ist im Randtitel von Art. 380 ZGB von einem "Vorrecht" ("droit de préférence") die Rede. Damit kann aber nicht gemeint sein, dass die Verwandten geradezu einen Anspruch darauf hätten, zum Vormund gewählt zu werden. Das Vorrecht wird nicht im Interesse des Verwandten gewährt, sondern in jenem des Mündels bzw. im öffentlichen Interesse, weil der Gesetzgeber von der Vermutung ausgeht, ein Verwandter sei als Vormund am besten geeignet (EGGER, N 1 zu Art. 380/381 ZGB; vgl. auch SCHNYDER/MURER, N 5 sowie 50 ff. zu Art. 380/381 ZGB). Der bei der Wahl zum Vormund übergangene Verwandte ist daher zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde ebenfalls nicht legitimiert. In diesem Sinn hat das Bundesgericht bereits in dem nicht veröffentlichten Urteil vom 30. Oktober 1944 i.S. Stebler entschieden (zustimmend EGGER, N 6 zu Art. 388 ZGB, sowie Birchmeier, Bundesrechtspflege, S. 373).
Im vorliegenden Fall haben einerseits der Vater des bevormundeten Kindes, anderseits eine Grosstante, die das Amt des Vormunds für sich beansprucht, gegen die Wahl des Vormunds staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Beiden geht nach dem Gesagten die Beschwerdelegitimation ab. Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist demzufolge nicht einzutreten. | de | Art. 88 OG, art. 380 e art. 381 CC. Non sono legittimati a impugnare con un ricorso di diritto pubblico la nomina di un tutore, né un parente che non è stato designato, né i genitori del tutelato, la cui proposta non è stata presa in considerazione. | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-506%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,795 | 117 Ia 508 | 117 Ia 508
Erwägungen ab Seite 509
Aus den Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 17 Abs. 1 OG sind, sofern das Gesetz nichts anderes vorschreibt, die Parteiverhandlungen, Beratungen und Abstimmungen des Bundesgerichts und seiner Abteilungen öffentlich, ausgenommen die Beratungen und Abstimmungen der strafrechtlichen Abteilungen, der Schuldbetreibungs- und Konkurskammer und, wenn es sich um Disziplinarsachen handelt, der öffentlichrechtlichen Abteilungen.
b) In BGE 102 Ia 509 ff. vertrat der Kassationshof die Auffassung, seine Beratungen und Abstimmungen seien auch dann nicht öffentlich, wenn er als Staatsgerichtshof eine staatsrechtliche Beschwerde beurteile; nach dem Wortlaut des Art. 17 Abs. 1 OG seien seine Beratungen und Abstimmungen, unabhängig von der Funktion, in der er tage, nie öffentlich; im Unterschied zum Art. 34 Abs. 2 OG, in dem von "Strafsachen" die Rede sei, nehme das Gesetz in Art. 17 Abs. 1 OG nicht Bezug auf die rechtliche Natur der Streitsache, sondern auf den Spruchkörper ("strafrechtliche Abteilungen"); für den Ausschluss der Öffentlichkeit spreche auch der Zweck des Art. 17 Abs. 1 OG; die staatsrechtliche Beschwerde wegen willkürlicher Beweiswürdigung in einer Strafsache und die eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde seien eng miteinander verbunden und bezögen sich auf dieselbe Sache; das Ergebnis beider Beschwerden sei für den Angeklagten von gleicher Wichtigkeit; die Gründe, die den Ausschluss der Öffentlichkeit bei der Beratung im Verfahren der Nichtigkeitsbeschwerde rechtfertigten (Bewahrung des Beschuldigten vor der Spannung, der Entscheidung des eigenen Falles untätig beiwohnen zu müssen; Vermeidung, dass der Beschuldigte wisse, dass seine Verurteilung bloss von einer Mehrheit der Richter getragen worden sei oder möglicherweise vom Zufall abgehangen habe; Notwendigkeit, dass der Richter die ganze innere Freiheit während der Beratung bewahre und im Laufe derselben seine Meinung noch ändern könne, was ihm in Anwesenheit der Parteien nur schwer möglich sei), gälten gleichermassen für die Behandlung anderer in Strafsachen erhobener Beschwerden; ausserdem würde das Verfahren auf der praktischen Ebene äusserst umständlich, wenn bei Konnexbeschwerden teils öffentlich, teils hinter verschlossenen Türen beraten werden müsste.
c) Der Kassationshof ist eine strafrechtliche Abteilung des Bundesgerichts. Bei einer Auslegung des Art. 17 Abs. 1 OG allein nach dem Wortlaut wären seine Beratungen und Abstimmungen daher nie öffentlich. Die ratio dieser Bestimmung spricht jedoch entgegen BGE 102 Ia 509 ff. für eine andere Lösung.
Art. 12 Abs. 1 lit. g OG nennt als Abteilung des Bundesgerichts den Kassationshof in Strafsachen zur Beurteilung der Nichtigkeitsbeschwerden gegen Entscheide kantonaler Straf- und Überweisungsbehörden. Der Gesetzgeber ging somit davon aus, der Kassationshof werde nur über eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerden zu befinden haben und damit ausschliesslich strafrichterliche Aufgaben wahrnehmen. Er rechnete offensichtlich nicht damit, dass dem Kassationshof durch eine Umverteilung der Geschäfte innerhalb des Bundesgerichts Rechtssachen zur Beurteilung zugewiesen werden könnten, die nicht strafrechtlicher, sondern verwaltungs- oder verfassungsrechtlicher Natur sind und an sich in den Zuständigkeitsbereich einer anderen, in der Regel öffentlich beratenden Abteilung fallen würden. In solchen Fällen, in denen der Kassationshof anstelle einer andern Abteilung über verwaltungs- oder verfassungsrechtliche Fragen zu befinden hat, kann die Öffentlichkeit bei seinen Beratungen und Abstimmungen anders als im Verfahren der eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerde nicht zum vornherein ausgeschlossen sein. Denn sonst würde der in Art. 17 OG enthaltene Grundsatz der Öffentlichkeit über das vom Gesetzgeber gewollte Mass hinaus beschränkt, und es wäre letztlich eine Frage der Geschäftsverteilung, in welchen Fällen öffentlich beraten wird und in welchen nicht.
d) Entsprechend entschied der Kassationshof bereits in BGE 117 Ib 94 f., dass seine Beratungen und Abstimmungen öffentlich sind, wenn er eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Führerausweisentzug beurteilt. Er führte aus, soweit er über Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Administrativmassnahmen im Strassenverkehr entscheide, urteile er anstelle einer öffentlichrechtlichen Abteilung; folglich sei das für die öffentlichrechtlichen Abteilungen massgebende Verfahrensrecht anwendbar: eine öffentlichrechtliche Abteilung müsste über Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Administrativmassnahmen öffentlich verhandeln, beraten und abstimmen, wie dies vor der vorübergehenden Übertragung dieser Geschäfte an den Kassationshof auch der Fall gewesen sei; entsprechendes müsse deshalb auch für den Kassationshof gelten; er tage in solchen Fällen nicht als strafrechtliche, sondern anstelle der zweiten öffentlichrechtlichen Abteilung.
e) Bei den mit einer Nichtigkeitsbeschwerde konnexen staatsrechtlichen Beschwerden ist zu unterscheiden. Der Kassationshof nimmt hier grundsätzlich anstelle einer in der Regel öffentlich beratenden Abteilung verfassungsrichterliche Aufgaben wahr. Das spricht dafür, dass die Beratungen und Abstimmungen auch bei solchen staatsrechtlichen Konnexbeschwerden öffentlich sein sollen; jedenfalls muss das soweit gelten, als mit der staatsrechtlichen Beschwerde dem Kassationshof verfassungsrechtliche oder strafprozessuale Grundsatzfragen vorgelegt werden, die sich losgelöst von den Vorbringen in der Nichtigkeitsbeschwerde erörtern lassen, wie etwa die Rüge der Verletzung des Anspruchs auf den verfassungsmässigen Richter gemäss Art. 58 BV. Anders verhält es sich, wenn Vorbringen zu erörtern sind, die einen so nahen Bezug zur Nichtigkeitsbeschwerde aufweisen, dass sie unabhängig davon nur schwer oder gar nicht beraten werden können, wie insbesondere Rügen der Verletzung von Art. 4 BV wegen willkürlicher Beweiswürdigung. Hier ist die Öffentlichkeit bei den Beratungen und Abstimmungen jedenfalls in der Regel auszuschliessen, da sonst der Grundsatz der nicht öffentlichen Beratung der Nichtigkeitsbeschwerde beeinträchtigt werden könnte. An BGE 102 Ia 509 ff. kann demnach nicht festgehalten werden, soweit darin die Ansicht vertreten wurde, die Beratungen und Abstimmungen seien nie öffentlich, wenn der Kassationshof als Staatsgerichtshof eine staatsrechtliche Beschwerde beurteile.
f) Eine besondere Stellung nehmen die Verwaltungsgerichtsbeschwerden betreffend den Strafvollzug ein, für deren Beurteilung der Kassationshof gemäss Art. 7 Ziff. 3 des Reglements für das Schweizerische Bundesgericht vom 14. Dezember 1978 (SR 173.111.1) zuständig ist. Zwar behandelt der Kassationshof solche Beschwerden in Ausübung verwaltungsrichterlicher Funktionen. Er wendet jedoch wie bei der Behandlung der Nichtigkeitsbeschwerden das eidgenössische Strafrecht an, und er urteilt auch nicht anstelle einer andern Abteilung. Daher ist über solche Beschwerden unter Ausschluss der Öffentlichkeit zu beraten und abzustimmen.
g) Zusammenfassend ergibt sich somit folgendes: Die Beratungen und Abstimmungen des Kassationshofes sind nicht öffentlich bei eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerden, bei Verwaltungsgerichtsbeschwerden betreffend den Strafvollzug und bei mit einer Nichtigkeitsbeschwerde konnexen staatsrechtlichen Beschwerden, soweit keine verfassungsrechtliche oder strafprozessuale Grundsatzfragen zur Diskussion stehen, die getrennt von der Nichtigkeitsbeschwerde beraten werden können. Sie sind dagegen öffentlich bei Verwaltungsgerichtsbeschwerden betreffend Administrativmassnahmen im Strassenverkehr und bei mit einer Nichtigkeitsbeschwerde konnexen staatsrechtlichen Beschwerden, soweit damit dem Kassationshof verfassungsrechtliche oder strafprozessuale Grundsatzfragen zur Beurteilung vorgelegt werden, die ohne Bezugnahme auf die Nichtigkeitsbeschwerde behandelt werden können.
h) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Kassationsgericht habe in willkürlicher Auslegung kantonalen Prozessrechts die Notwendigkeit amtlicher Verteidigung bereits während der Strafuntersuchung verneint. Dies betrifft eine strafprozessuale Grundsatzfrage, die ohne Bezugnahme auf die Nichtigkeitsbeschwerde behandelt werden kann. Sie ist deshalb, da auch die Voraussetzungen für eine Zirkulationsentscheidung nicht gegeben sind, öffentlich zu beraten. | de | Art. 17 Abs. 1 OG; Öffentlichkeit der Beratungen und Abstimmungen des Kassationshofes. Die Beratungen und Abstimmungen des Kassationshofes des Bundesgerichts sind nicht öffentlich bei eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerden und bei Verwaltungsgerichtsbeschwerden betreffend den Strafvollzug. Sie sind dagegen öffentlich bei Verwaltungsgerichtsbeschwerden betreffend Administrativmassnahmen im Strassenverkehr und bei mit einer Nichtigkeitsbeschwerde konnexen staatsrechtlichen Beschwerden, soweit mit diesen dem Kassationshof verfassungsrechtliche oder strafprozessuale Grundsatzfragen zur Beurteilung vorgelegt werden, die ohne Bezugnahme auf die Nichtigkeitsbeschwerde behandelt werden können. | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-508%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,796 | 117 Ia 508 | 117 Ia 508
Erwägungen ab Seite 509
Aus den Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 17 Abs. 1 OG sind, sofern das Gesetz nichts anderes vorschreibt, die Parteiverhandlungen, Beratungen und Abstimmungen des Bundesgerichts und seiner Abteilungen öffentlich, ausgenommen die Beratungen und Abstimmungen der strafrechtlichen Abteilungen, der Schuldbetreibungs- und Konkurskammer und, wenn es sich um Disziplinarsachen handelt, der öffentlichrechtlichen Abteilungen.
b) In BGE 102 Ia 509 ff. vertrat der Kassationshof die Auffassung, seine Beratungen und Abstimmungen seien auch dann nicht öffentlich, wenn er als Staatsgerichtshof eine staatsrechtliche Beschwerde beurteile; nach dem Wortlaut des Art. 17 Abs. 1 OG seien seine Beratungen und Abstimmungen, unabhängig von der Funktion, in der er tage, nie öffentlich; im Unterschied zum Art. 34 Abs. 2 OG, in dem von "Strafsachen" die Rede sei, nehme das Gesetz in Art. 17 Abs. 1 OG nicht Bezug auf die rechtliche Natur der Streitsache, sondern auf den Spruchkörper ("strafrechtliche Abteilungen"); für den Ausschluss der Öffentlichkeit spreche auch der Zweck des Art. 17 Abs. 1 OG; die staatsrechtliche Beschwerde wegen willkürlicher Beweiswürdigung in einer Strafsache und die eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde seien eng miteinander verbunden und bezögen sich auf dieselbe Sache; das Ergebnis beider Beschwerden sei für den Angeklagten von gleicher Wichtigkeit; die Gründe, die den Ausschluss der Öffentlichkeit bei der Beratung im Verfahren der Nichtigkeitsbeschwerde rechtfertigten (Bewahrung des Beschuldigten vor der Spannung, der Entscheidung des eigenen Falles untätig beiwohnen zu müssen; Vermeidung, dass der Beschuldigte wisse, dass seine Verurteilung bloss von einer Mehrheit der Richter getragen worden sei oder möglicherweise vom Zufall abgehangen habe; Notwendigkeit, dass der Richter die ganze innere Freiheit während der Beratung bewahre und im Laufe derselben seine Meinung noch ändern könne, was ihm in Anwesenheit der Parteien nur schwer möglich sei), gälten gleichermassen für die Behandlung anderer in Strafsachen erhobener Beschwerden; ausserdem würde das Verfahren auf der praktischen Ebene äusserst umständlich, wenn bei Konnexbeschwerden teils öffentlich, teils hinter verschlossenen Türen beraten werden müsste.
c) Der Kassationshof ist eine strafrechtliche Abteilung des Bundesgerichts. Bei einer Auslegung des Art. 17 Abs. 1 OG allein nach dem Wortlaut wären seine Beratungen und Abstimmungen daher nie öffentlich. Die ratio dieser Bestimmung spricht jedoch entgegen BGE 102 Ia 509 ff. für eine andere Lösung.
Art. 12 Abs. 1 lit. g OG nennt als Abteilung des Bundesgerichts den Kassationshof in Strafsachen zur Beurteilung der Nichtigkeitsbeschwerden gegen Entscheide kantonaler Straf- und Überweisungsbehörden. Der Gesetzgeber ging somit davon aus, der Kassationshof werde nur über eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerden zu befinden haben und damit ausschliesslich strafrichterliche Aufgaben wahrnehmen. Er rechnete offensichtlich nicht damit, dass dem Kassationshof durch eine Umverteilung der Geschäfte innerhalb des Bundesgerichts Rechtssachen zur Beurteilung zugewiesen werden könnten, die nicht strafrechtlicher, sondern verwaltungs- oder verfassungsrechtlicher Natur sind und an sich in den Zuständigkeitsbereich einer anderen, in der Regel öffentlich beratenden Abteilung fallen würden. In solchen Fällen, in denen der Kassationshof anstelle einer andern Abteilung über verwaltungs- oder verfassungsrechtliche Fragen zu befinden hat, kann die Öffentlichkeit bei seinen Beratungen und Abstimmungen anders als im Verfahren der eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerde nicht zum vornherein ausgeschlossen sein. Denn sonst würde der in Art. 17 OG enthaltene Grundsatz der Öffentlichkeit über das vom Gesetzgeber gewollte Mass hinaus beschränkt, und es wäre letztlich eine Frage der Geschäftsverteilung, in welchen Fällen öffentlich beraten wird und in welchen nicht.
d) Entsprechend entschied der Kassationshof bereits in BGE 117 Ib 94 f., dass seine Beratungen und Abstimmungen öffentlich sind, wenn er eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Führerausweisentzug beurteilt. Er führte aus, soweit er über Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Administrativmassnahmen im Strassenverkehr entscheide, urteile er anstelle einer öffentlichrechtlichen Abteilung; folglich sei das für die öffentlichrechtlichen Abteilungen massgebende Verfahrensrecht anwendbar: eine öffentlichrechtliche Abteilung müsste über Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Administrativmassnahmen öffentlich verhandeln, beraten und abstimmen, wie dies vor der vorübergehenden Übertragung dieser Geschäfte an den Kassationshof auch der Fall gewesen sei; entsprechendes müsse deshalb auch für den Kassationshof gelten; er tage in solchen Fällen nicht als strafrechtliche, sondern anstelle der zweiten öffentlichrechtlichen Abteilung.
e) Bei den mit einer Nichtigkeitsbeschwerde konnexen staatsrechtlichen Beschwerden ist zu unterscheiden. Der Kassationshof nimmt hier grundsätzlich anstelle einer in der Regel öffentlich beratenden Abteilung verfassungsrichterliche Aufgaben wahr. Das spricht dafür, dass die Beratungen und Abstimmungen auch bei solchen staatsrechtlichen Konnexbeschwerden öffentlich sein sollen; jedenfalls muss das soweit gelten, als mit der staatsrechtlichen Beschwerde dem Kassationshof verfassungsrechtliche oder strafprozessuale Grundsatzfragen vorgelegt werden, die sich losgelöst von den Vorbringen in der Nichtigkeitsbeschwerde erörtern lassen, wie etwa die Rüge der Verletzung des Anspruchs auf den verfassungsmässigen Richter gemäss Art. 58 BV. Anders verhält es sich, wenn Vorbringen zu erörtern sind, die einen so nahen Bezug zur Nichtigkeitsbeschwerde aufweisen, dass sie unabhängig davon nur schwer oder gar nicht beraten werden können, wie insbesondere Rügen der Verletzung von Art. 4 BV wegen willkürlicher Beweiswürdigung. Hier ist die Öffentlichkeit bei den Beratungen und Abstimmungen jedenfalls in der Regel auszuschliessen, da sonst der Grundsatz der nicht öffentlichen Beratung der Nichtigkeitsbeschwerde beeinträchtigt werden könnte. An BGE 102 Ia 509 ff. kann demnach nicht festgehalten werden, soweit darin die Ansicht vertreten wurde, die Beratungen und Abstimmungen seien nie öffentlich, wenn der Kassationshof als Staatsgerichtshof eine staatsrechtliche Beschwerde beurteile.
f) Eine besondere Stellung nehmen die Verwaltungsgerichtsbeschwerden betreffend den Strafvollzug ein, für deren Beurteilung der Kassationshof gemäss Art. 7 Ziff. 3 des Reglements für das Schweizerische Bundesgericht vom 14. Dezember 1978 (SR 173.111.1) zuständig ist. Zwar behandelt der Kassationshof solche Beschwerden in Ausübung verwaltungsrichterlicher Funktionen. Er wendet jedoch wie bei der Behandlung der Nichtigkeitsbeschwerden das eidgenössische Strafrecht an, und er urteilt auch nicht anstelle einer andern Abteilung. Daher ist über solche Beschwerden unter Ausschluss der Öffentlichkeit zu beraten und abzustimmen.
g) Zusammenfassend ergibt sich somit folgendes: Die Beratungen und Abstimmungen des Kassationshofes sind nicht öffentlich bei eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerden, bei Verwaltungsgerichtsbeschwerden betreffend den Strafvollzug und bei mit einer Nichtigkeitsbeschwerde konnexen staatsrechtlichen Beschwerden, soweit keine verfassungsrechtliche oder strafprozessuale Grundsatzfragen zur Diskussion stehen, die getrennt von der Nichtigkeitsbeschwerde beraten werden können. Sie sind dagegen öffentlich bei Verwaltungsgerichtsbeschwerden betreffend Administrativmassnahmen im Strassenverkehr und bei mit einer Nichtigkeitsbeschwerde konnexen staatsrechtlichen Beschwerden, soweit damit dem Kassationshof verfassungsrechtliche oder strafprozessuale Grundsatzfragen zur Beurteilung vorgelegt werden, die ohne Bezugnahme auf die Nichtigkeitsbeschwerde behandelt werden können.
h) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Kassationsgericht habe in willkürlicher Auslegung kantonalen Prozessrechts die Notwendigkeit amtlicher Verteidigung bereits während der Strafuntersuchung verneint. Dies betrifft eine strafprozessuale Grundsatzfrage, die ohne Bezugnahme auf die Nichtigkeitsbeschwerde behandelt werden kann. Sie ist deshalb, da auch die Voraussetzungen für eine Zirkulationsentscheidung nicht gegeben sind, öffentlich zu beraten. | de | Art. 17 al. 1 OJ; publicité des délibérations et des votations de la Cour de cassation. Les délibérations et votations de la Cour de cassation du Tribunal fédéral ne sont pas publiques, s'agissant des procédures de pourvoi en nullité et de recours de droit administratif dans le domaine de l'exécution des peines. Elles le sont en revanche en ce qui concerne les recours de droit administratif portant sur des mesures administratives dans le domaine de la circulation routière et les recours de droit public connexes à des pourvois en nullité, pour autant qu'ils aient pour objet des questions de principe relevant du droit constitutionnel ou de la procédure et pouvant être tranchées sans référence au pourvoi en nullité. | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-508%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,797 | 117 Ia 508 | 117 Ia 508
Erwägungen ab Seite 509
Aus den Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 17 Abs. 1 OG sind, sofern das Gesetz nichts anderes vorschreibt, die Parteiverhandlungen, Beratungen und Abstimmungen des Bundesgerichts und seiner Abteilungen öffentlich, ausgenommen die Beratungen und Abstimmungen der strafrechtlichen Abteilungen, der Schuldbetreibungs- und Konkurskammer und, wenn es sich um Disziplinarsachen handelt, der öffentlichrechtlichen Abteilungen.
b) In BGE 102 Ia 509 ff. vertrat der Kassationshof die Auffassung, seine Beratungen und Abstimmungen seien auch dann nicht öffentlich, wenn er als Staatsgerichtshof eine staatsrechtliche Beschwerde beurteile; nach dem Wortlaut des Art. 17 Abs. 1 OG seien seine Beratungen und Abstimmungen, unabhängig von der Funktion, in der er tage, nie öffentlich; im Unterschied zum Art. 34 Abs. 2 OG, in dem von "Strafsachen" die Rede sei, nehme das Gesetz in Art. 17 Abs. 1 OG nicht Bezug auf die rechtliche Natur der Streitsache, sondern auf den Spruchkörper ("strafrechtliche Abteilungen"); für den Ausschluss der Öffentlichkeit spreche auch der Zweck des Art. 17 Abs. 1 OG; die staatsrechtliche Beschwerde wegen willkürlicher Beweiswürdigung in einer Strafsache und die eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerde seien eng miteinander verbunden und bezögen sich auf dieselbe Sache; das Ergebnis beider Beschwerden sei für den Angeklagten von gleicher Wichtigkeit; die Gründe, die den Ausschluss der Öffentlichkeit bei der Beratung im Verfahren der Nichtigkeitsbeschwerde rechtfertigten (Bewahrung des Beschuldigten vor der Spannung, der Entscheidung des eigenen Falles untätig beiwohnen zu müssen; Vermeidung, dass der Beschuldigte wisse, dass seine Verurteilung bloss von einer Mehrheit der Richter getragen worden sei oder möglicherweise vom Zufall abgehangen habe; Notwendigkeit, dass der Richter die ganze innere Freiheit während der Beratung bewahre und im Laufe derselben seine Meinung noch ändern könne, was ihm in Anwesenheit der Parteien nur schwer möglich sei), gälten gleichermassen für die Behandlung anderer in Strafsachen erhobener Beschwerden; ausserdem würde das Verfahren auf der praktischen Ebene äusserst umständlich, wenn bei Konnexbeschwerden teils öffentlich, teils hinter verschlossenen Türen beraten werden müsste.
c) Der Kassationshof ist eine strafrechtliche Abteilung des Bundesgerichts. Bei einer Auslegung des Art. 17 Abs. 1 OG allein nach dem Wortlaut wären seine Beratungen und Abstimmungen daher nie öffentlich. Die ratio dieser Bestimmung spricht jedoch entgegen BGE 102 Ia 509 ff. für eine andere Lösung.
Art. 12 Abs. 1 lit. g OG nennt als Abteilung des Bundesgerichts den Kassationshof in Strafsachen zur Beurteilung der Nichtigkeitsbeschwerden gegen Entscheide kantonaler Straf- und Überweisungsbehörden. Der Gesetzgeber ging somit davon aus, der Kassationshof werde nur über eidgenössische Nichtigkeitsbeschwerden zu befinden haben und damit ausschliesslich strafrichterliche Aufgaben wahrnehmen. Er rechnete offensichtlich nicht damit, dass dem Kassationshof durch eine Umverteilung der Geschäfte innerhalb des Bundesgerichts Rechtssachen zur Beurteilung zugewiesen werden könnten, die nicht strafrechtlicher, sondern verwaltungs- oder verfassungsrechtlicher Natur sind und an sich in den Zuständigkeitsbereich einer anderen, in der Regel öffentlich beratenden Abteilung fallen würden. In solchen Fällen, in denen der Kassationshof anstelle einer andern Abteilung über verwaltungs- oder verfassungsrechtliche Fragen zu befinden hat, kann die Öffentlichkeit bei seinen Beratungen und Abstimmungen anders als im Verfahren der eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerde nicht zum vornherein ausgeschlossen sein. Denn sonst würde der in Art. 17 OG enthaltene Grundsatz der Öffentlichkeit über das vom Gesetzgeber gewollte Mass hinaus beschränkt, und es wäre letztlich eine Frage der Geschäftsverteilung, in welchen Fällen öffentlich beraten wird und in welchen nicht.
d) Entsprechend entschied der Kassationshof bereits in BGE 117 Ib 94 f., dass seine Beratungen und Abstimmungen öffentlich sind, wenn er eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Führerausweisentzug beurteilt. Er führte aus, soweit er über Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Administrativmassnahmen im Strassenverkehr entscheide, urteile er anstelle einer öffentlichrechtlichen Abteilung; folglich sei das für die öffentlichrechtlichen Abteilungen massgebende Verfahrensrecht anwendbar: eine öffentlichrechtliche Abteilung müsste über Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Administrativmassnahmen öffentlich verhandeln, beraten und abstimmen, wie dies vor der vorübergehenden Übertragung dieser Geschäfte an den Kassationshof auch der Fall gewesen sei; entsprechendes müsse deshalb auch für den Kassationshof gelten; er tage in solchen Fällen nicht als strafrechtliche, sondern anstelle der zweiten öffentlichrechtlichen Abteilung.
e) Bei den mit einer Nichtigkeitsbeschwerde konnexen staatsrechtlichen Beschwerden ist zu unterscheiden. Der Kassationshof nimmt hier grundsätzlich anstelle einer in der Regel öffentlich beratenden Abteilung verfassungsrichterliche Aufgaben wahr. Das spricht dafür, dass die Beratungen und Abstimmungen auch bei solchen staatsrechtlichen Konnexbeschwerden öffentlich sein sollen; jedenfalls muss das soweit gelten, als mit der staatsrechtlichen Beschwerde dem Kassationshof verfassungsrechtliche oder strafprozessuale Grundsatzfragen vorgelegt werden, die sich losgelöst von den Vorbringen in der Nichtigkeitsbeschwerde erörtern lassen, wie etwa die Rüge der Verletzung des Anspruchs auf den verfassungsmässigen Richter gemäss Art. 58 BV. Anders verhält es sich, wenn Vorbringen zu erörtern sind, die einen so nahen Bezug zur Nichtigkeitsbeschwerde aufweisen, dass sie unabhängig davon nur schwer oder gar nicht beraten werden können, wie insbesondere Rügen der Verletzung von Art. 4 BV wegen willkürlicher Beweiswürdigung. Hier ist die Öffentlichkeit bei den Beratungen und Abstimmungen jedenfalls in der Regel auszuschliessen, da sonst der Grundsatz der nicht öffentlichen Beratung der Nichtigkeitsbeschwerde beeinträchtigt werden könnte. An BGE 102 Ia 509 ff. kann demnach nicht festgehalten werden, soweit darin die Ansicht vertreten wurde, die Beratungen und Abstimmungen seien nie öffentlich, wenn der Kassationshof als Staatsgerichtshof eine staatsrechtliche Beschwerde beurteile.
f) Eine besondere Stellung nehmen die Verwaltungsgerichtsbeschwerden betreffend den Strafvollzug ein, für deren Beurteilung der Kassationshof gemäss Art. 7 Ziff. 3 des Reglements für das Schweizerische Bundesgericht vom 14. Dezember 1978 (SR 173.111.1) zuständig ist. Zwar behandelt der Kassationshof solche Beschwerden in Ausübung verwaltungsrichterlicher Funktionen. Er wendet jedoch wie bei der Behandlung der Nichtigkeitsbeschwerden das eidgenössische Strafrecht an, und er urteilt auch nicht anstelle einer andern Abteilung. Daher ist über solche Beschwerden unter Ausschluss der Öffentlichkeit zu beraten und abzustimmen.
g) Zusammenfassend ergibt sich somit folgendes: Die Beratungen und Abstimmungen des Kassationshofes sind nicht öffentlich bei eidgenössischen Nichtigkeitsbeschwerden, bei Verwaltungsgerichtsbeschwerden betreffend den Strafvollzug und bei mit einer Nichtigkeitsbeschwerde konnexen staatsrechtlichen Beschwerden, soweit keine verfassungsrechtliche oder strafprozessuale Grundsatzfragen zur Diskussion stehen, die getrennt von der Nichtigkeitsbeschwerde beraten werden können. Sie sind dagegen öffentlich bei Verwaltungsgerichtsbeschwerden betreffend Administrativmassnahmen im Strassenverkehr und bei mit einer Nichtigkeitsbeschwerde konnexen staatsrechtlichen Beschwerden, soweit damit dem Kassationshof verfassungsrechtliche oder strafprozessuale Grundsatzfragen zur Beurteilung vorgelegt werden, die ohne Bezugnahme auf die Nichtigkeitsbeschwerde behandelt werden können.
h) Der Beschwerdeführer macht geltend, das Kassationsgericht habe in willkürlicher Auslegung kantonalen Prozessrechts die Notwendigkeit amtlicher Verteidigung bereits während der Strafuntersuchung verneint. Dies betrifft eine strafprozessuale Grundsatzfrage, die ohne Bezugnahme auf die Nichtigkeitsbeschwerde behandelt werden kann. Sie ist deshalb, da auch die Voraussetzungen für eine Zirkulationsentscheidung nicht gegeben sind, öffentlich zu beraten. | de | Art. 17 cpv. 1 OG; pubblicità delle deliberazioni e votazioni della Corte di cassazione penale. Le deliberazioni e le votazioni della Corte di cassazione penale del Tribunale federale non sono pubbliche nelle procedure relative a ricorsi per cassazione o a ricorsi di diritto amministrativo in materia di esecuzione delle pene. Esse sono, per converso, pubbliche nelle procedure relative a ricorsi di diritto amministrativo concernenti provvedimenti amministrativi in materia di circolazione stradale, come pure nelle procedure relative a ricorsi di diritto pubblico connessi a ricorsi per cassazione, in quanto abbiano per oggetto questioni di principio nell'ambito del diritto costituzionale o procedurale, se suscettibili di essere giudicate senza riferimento al ricorso per cassazione. | it | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-508%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,798 | 117 Ia 513 | 117 Ia 513
Sachverhalt ab Seite 513
Il Pretore della giurisdizione di Locarno-Campagna ha completato il 16 ottobre 1989 una sua precedente sentenza con cui veniva pronunciato il divorzio dei coniugi A., condannando il marito al versamento di fr. 96'000.-- oltre interessi dal 23 novembre 1983 a titolo di liquidazione del regime matrimoniale dei beni.
Il Tribunale di appello, accogliendo l'appello principale del marito, ha annullato il giudizio del Pretore, condannando la moglie al pagamento delle tasse di giustizia e delle spese, nonché al versamento delle ripetibili di prima e seconda istanza: per quest'ultima essa è stata posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria.
Il 23 maggio 1991 il marito ha inoltrato al Dipartimento di giustizia del Cantone Ticino istanza di pagamento delle ripetibili assegnategli nella procedura cantonale, istanza respinta il 28 agosto 1991.
Il marito insorge al Tribunale federale con un ricorso di diritto pubblico, in cui postula l'annullamento della decisione impugnata e la condanna dello Stato del Cantone Ticino al pagamento delle citate ripetibili.
Il Dipartimento di giustizia conclude alla reiezione del gravame.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. Secondo l'art. 162 CPC ticinese, qualora la parte soccombente - ammessa al beneficio dell'assistenza giudiziaria - venga condannata nella sentenza definitiva al pagamento delle spese e delle tasse di giustizia, la parte vincente ha diritto di ottenere dallo Stato la restituzione delle spese da essa anticipate: l'autorità cantonale, a questo proposito, ritiene che il sopraccitato disposto non contempli l'obbligo dello Stato di rifondere alla stessa parte vincente le ripetibili attribuitele. Il diritto di quest'ultima alle ripetibili va in effetti interpretato come operante unicamente nei confronti della parte soccombente, pur se questa è posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria.
Il ricorrente scorge nella decisione impugnata una violazione dell'art. 4 Cost., in quanto a suo parere l'autorità cantonale avrebbe interpretato in modo estremamente restrittivo il surriferito disposto di legge, creando così una disparità di trattamento tra le parti in tutte le fasi di un processo. L'art. 4 Cost. garantisce l'uguaglianza di trattamento e sancisce il divieto del diniego di giustizia: ciò significa che, nel caso in esame, ciascuno deve poter far valere i propri diritti anche qualora non disponga delle necessarie risorse finanziarie. In altri termini, è d'uopo evitare che l'accesso ai tribunali e, più in generale, alla giustizia, sia riservato alle sole persone abbienti, poiché allora sarebbe irrilevante godere dei medesimi diritti, se poi essi non possono venire adeguatamente esercitati per dei motivi meramente finanziari (DTF 97 I 630 consid. 4; DTF 99 Ia 330 consid. 4). Il disposto costituzionale in questione non esige invece che lo Stato assuma il pagamento delle ripetibili attribuite alla parte vincente nei confronti della parte assistita soccombente, anche se ai Cantoni è data facoltà d'introdurre tale obbligo (cf. ad esempio l'art. 112 cpv. 2 ZPO SO) ed anche se ciò potrebbe apparire opportuno (ZEN-RUFFINEN, Assistance judiciaire et administrative: les règles minima imposées par l'art. 4 Cst., in JT 1989 I 34 ss, segnatamente pag. 45, con la motivazione, invero non del tutto convincente, secondo cui l'obbligo in questione a carico dello Stato non sarebbe che il corollario di quello consistente nel permettere alle persone indigenti l'accesso ai tribunali). Se ne deve dunque concludere che il rischio della parte vincente di non poter incassare le ripetibili esiste, e può verificarsi in ogni lite giudiziaria. Esso non è specifico della situazione in cui la parte soccombente è posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria. | it | Art. 4 BV; Art. 162 der Zivilprozessordnung des Kantons Tessin. Rückerstattung des von der obsiegenden Partei geleisteten Kostenvorschusses. Das Recht der obsiegenden Partei, vom Staat die von ihr sichergestellten Kosten rückerstattet zu erhalten - in einem Fall, wo der Gegenpartei die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt worden ist -, schliesst nicht die Ausrichtung der ihr zugesprochenen Parteientschädigung mit ein. | de | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-513%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
33,799 | 117 Ia 513 | 117 Ia 513
Sachverhalt ab Seite 513
Il Pretore della giurisdizione di Locarno-Campagna ha completato il 16 ottobre 1989 una sua precedente sentenza con cui veniva pronunciato il divorzio dei coniugi A., condannando il marito al versamento di fr. 96'000.-- oltre interessi dal 23 novembre 1983 a titolo di liquidazione del regime matrimoniale dei beni.
Il Tribunale di appello, accogliendo l'appello principale del marito, ha annullato il giudizio del Pretore, condannando la moglie al pagamento delle tasse di giustizia e delle spese, nonché al versamento delle ripetibili di prima e seconda istanza: per quest'ultima essa è stata posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria.
Il 23 maggio 1991 il marito ha inoltrato al Dipartimento di giustizia del Cantone Ticino istanza di pagamento delle ripetibili assegnategli nella procedura cantonale, istanza respinta il 28 agosto 1991.
Il marito insorge al Tribunale federale con un ricorso di diritto pubblico, in cui postula l'annullamento della decisione impugnata e la condanna dello Stato del Cantone Ticino al pagamento delle citate ripetibili.
Il Dipartimento di giustizia conclude alla reiezione del gravame.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. Secondo l'art. 162 CPC ticinese, qualora la parte soccombente - ammessa al beneficio dell'assistenza giudiziaria - venga condannata nella sentenza definitiva al pagamento delle spese e delle tasse di giustizia, la parte vincente ha diritto di ottenere dallo Stato la restituzione delle spese da essa anticipate: l'autorità cantonale, a questo proposito, ritiene che il sopraccitato disposto non contempli l'obbligo dello Stato di rifondere alla stessa parte vincente le ripetibili attribuitele. Il diritto di quest'ultima alle ripetibili va in effetti interpretato come operante unicamente nei confronti della parte soccombente, pur se questa è posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria.
Il ricorrente scorge nella decisione impugnata una violazione dell'art. 4 Cost., in quanto a suo parere l'autorità cantonale avrebbe interpretato in modo estremamente restrittivo il surriferito disposto di legge, creando così una disparità di trattamento tra le parti in tutte le fasi di un processo. L'art. 4 Cost. garantisce l'uguaglianza di trattamento e sancisce il divieto del diniego di giustizia: ciò significa che, nel caso in esame, ciascuno deve poter far valere i propri diritti anche qualora non disponga delle necessarie risorse finanziarie. In altri termini, è d'uopo evitare che l'accesso ai tribunali e, più in generale, alla giustizia, sia riservato alle sole persone abbienti, poiché allora sarebbe irrilevante godere dei medesimi diritti, se poi essi non possono venire adeguatamente esercitati per dei motivi meramente finanziari (DTF 97 I 630 consid. 4; DTF 99 Ia 330 consid. 4). Il disposto costituzionale in questione non esige invece che lo Stato assuma il pagamento delle ripetibili attribuite alla parte vincente nei confronti della parte assistita soccombente, anche se ai Cantoni è data facoltà d'introdurre tale obbligo (cf. ad esempio l'art. 112 cpv. 2 ZPO SO) ed anche se ciò potrebbe apparire opportuno (ZEN-RUFFINEN, Assistance judiciaire et administrative: les règles minima imposées par l'art. 4 Cst., in JT 1989 I 34 ss, segnatamente pag. 45, con la motivazione, invero non del tutto convincente, secondo cui l'obbligo in questione a carico dello Stato non sarebbe che il corollario di quello consistente nel permettere alle persone indigenti l'accesso ai tribunali). Se ne deve dunque concludere che il rischio della parte vincente di non poter incassare le ripetibili esiste, e può verificarsi in ogni lite giudiziaria. Esso non è specifico della situazione in cui la parte soccombente è posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria. | it | Art. 4 Cst.; art. 162 du code de procédure civile tessinois. Restitution de l'avance de frais à la partie qui a obtenu gain de cause. Le droit de cette partie à obtenir de l'Etat la restitution des frais dont elle a fait l'avance - lorsque l'autre partie est au bénéfice de l'assistance judiciaire - n'inclut pas celui d'obtenir le versement des dépens qui lui ont été alloués. | fr | constitutional law | 1,991 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-513%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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