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|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
37,300 | 120 Ib 400 | 120 Ib 400
Sachverhalt ab Seite 401
Die Einwohnergemeinde Wittinsburg beabsichtigt die Errichtung einer Deponie für unverschmutzten Aushub. Nachdem der erste in Aussicht genommene Standort in den auf Gemeindegebiet gelegenen Chambergräben aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes verworfen wurde, einigten sich Vertreter der Gemeinde, des Bundes für Naturschutz Baselland (BNBL) sowie des Kantons anlässlich eines Augenscheins auf einen neuen Standort im Wald; zuvor seien die begonnenen, ungeordneten Ablagerungen in den nördlichen Teilen der Chambergräben soweit aufzufüllen, dass ein sauberer Abschluss erreicht werde.
Daraufhin reichte die Gemeinde Wittinsburg am 29. Juli 1993 die Mutation des Zonenplans Landschaft zur Vorprüfung beim kantonalen Amt für Orts- und Regionalplanung ein. Darin wurde am neuen Standort eine Spezialzone für eine Aushubdeponie ausgewiesen. Gleichzeitig beantragte die Gemeinde eine Ausnahmebewilligung zur Rodung von insgesamt 4'092 m2 Wald: 1'190 m2 für die Abschlüsse der Chambergräben mit einem Auffüllvolumen von ca. 3'300 m3 (Westgraben 1'300 m3, Ostgraben 2000 m3) sowie, in einer zweiten Etappe, 2'900 m2 für die Neudeponie Chamber mit einem vorgesehenen Auffüllvolumen von ca. 12'000 m3.
Am 2. November 1993 bewilligte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft der Einwohnergemeinde Wittinsburg die beantragte Rodung (RRB Nr. 2672). Der Bewilligungsentscheid sieht vor, dass die Rodung erst dann in Angriff genommen werden dürfe, wenn weitere allfällig notwendig werdende rechtskräftige Bewilligungen vorlägen (u.a. Baubewilligung), die Spezialzone "Aushubdeponie" rechtskräftig ausgeschieden und die Rodungsfläche durch den zuständigen Forstdienst angezeichnet worden sei. Auflagen und Bedingungen anderer zuständiger Amtsstellen (u.a. Bau- und Gewässerschutzpolizei) blieben vorbehalten.
Gegen den regierungsrätlichen Entscheid erhob das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) am 2. Dezember 1993 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Es beantragt die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. c) Steht die Rodung im Hinblick auf die Schaffung eines bestimmten Nutzungsplanes in Frage, so müssen das raumplanungsrechtliche und das forstpolizeiliche Verfahren koordiniert werden (Art. 12 des Bundesgesetzes über den Wald vom 4. Oktober 1991 [WaG, SR 921.0] sowie BGE 119 Ib 397 E. 6a S. 404). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein überwiegendes Interesse an einer Waldrodung für ein öffentliches Werk erst dargetan, wenn dieses wenigstens als generelles Projekt von der zuständigen Behörde geprüft und positiv beurteilt worden ist (BGE 119 Ib 397 E. 6a S. 404, BGE 116 Ib 469 E. 2b S. 472, BGE 113 Ib 148 E. 3b S. 152, Urteil vom 11. März 1981 in ZBl 83/1982 74 ff. E. 2a). Die richtige Anwendung von Art. 5 WaG verlangt somit die Beurteilung des Projektes als Ganzes (so schon BGE 117 Ib 325 E. 2a S. 328 f. zu Art. 26 der Verordnung betreffend die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei [FPolV; SR 921.01]); sie schliesst es aus, dass für die Interessenabwägung massgebende Einzelfragen separaten Verfahren vorbehalten werden. Wird bei der Beurteilung einer Rodungsbewilligung in Missachtung des Grundsatzes der umfassenden Interessenabwägung durch die nämliche Behörde ein wesentlicher Gesichtspunkt ausser acht gelassen, so liegt darin in der Regel nicht nur eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, sondern auch eine Verletzung des materiellen Waldrechts (Art. 5 WaG bzw. vormals Art. 26 FPolV; BGE 119 Ib 397 E. 6a S. 405 mit Hinweisen).
3. a) Nach Angaben der Gemeinde Wittinsburg und des Kantons Basel-Stadt soll in der geplanten Deponie ausschliesslich sauberes Aushubmaterial abgelagert werden. Das BUWAL ist der Auffassung, eine derartige Aushubdeponie müsse den für Inertstoffdeponien geltenden Anforderungen an Standort, Errichtung und Abschluss (Art. 25 Abs. 1 lit. c und Art. 30 i.V. mit Anhang 2 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990, TVA; SR 814.015) entsprechen. Weder in der angefochtenen Rodungsbewilligung noch im Planungsverfahren seien diese Fragen geprüft worden.
b) Der Kanton vertritt dagegen die Ansicht, sauberes Aushubmaterial könne, müsse aber nicht in Inertstoffdeponien abgelagert werden; deshalb müssten auch die Anforderungen der Technischen Verordnung für Abfälle an solche Deponien und die dort vorgesehene Mindestgrösse nicht erfüllt werden. Die Deponiebewilligung werde erst im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens erteilt und setze ihrerseits das Vorliegen einer Rodungsbewilligung voraus. Kanton und Gemeinde weisen darauf hin, dass es aus ökologischen Gründen sinnvoll sei, Aushub aus Wittinsburg in Wittinsburg abzulagern.
c) Nach dem oben (E. 2c) Gesagten, ist bereits im Rahmen des Rodungsverfahrens zu klären, ob das Projekt grundsätzlich bewilligungsfähig ist; nur Detailfragen, die das generelle Projekt nicht in Frage stellen, können nachfolgenden Genehmigungsverfahren vorbehalten werden. Im folgenden ist daher zunächst zu untersuchen, ob die geplante Aushubdeponie einer Deponieerrichtungsbewilligung bedarf und wenn ja für welchen Deponietyp (E. 3d) und ob sie den hierfür gestellten Anforderungen grundsätzlich entspricht (E. 3e).
d) Gemäss Art. 30 Abs. 1 USG (SR 814.01) muss der Inhaber von Abfällen diese nach den Vorschriften des Bundes und der Kantone verwerten, unschädlich machen oder beseitigen. Die Ablagerung von Abfällen darf nur auf bewilligten Deponien erfolgen (Art. 30 Abs. 3 USG); bewilligungspflichtig ist sowohl die Errichtung als auch der Betrieb einer Deponie für Abfälle (Art. 30 Abs. 2 USG, Art. 21 TVA). Gemäss Art. 32 Abs. 3 USG erlässt der Bundesrat technische und organisatorische Vorschriften über Abfallanlagen, insbesondere über Deponien. Darüber hinaus kann der Bundesrat nach Art. 32 Abs. 4 lit. c USG vorschreiben, dass bestimmte Abfälle verwertet werden, wenn dies wirtschaftlich tragbar ist und die Umwelt weniger belastet als die Beseitigung.
Gestützt u.a. auf diese Bestimmungen hat der Bundesrat am 10. Dezember 1990 die Technische Verordnung über Abfälle erlassen. Gemäss Art. 2 TVA gilt die Verordnung für das Vermindern und Behandeln von Abfällen sowie für das Errichten und Betreiben von Abfallanlagen. Art. 3 TVA definiert Abfallanlagen als Anlagen, in denen Abfälle behandelt werden, d.h. in denen diese verwertet, unschädlich gemacht oder beseitigt werden. Als Deponien werden nur solche Abfallanlagen bezeichnet, in denen Abfälle endgültig und kontrolliert abgelagert werden, nicht dagegen blosse Zwischenlager. Art. 22 Abs. 1 TVA bestimmt, dass die Kantone nur drei Deponietypen bewilligen können: Inertstoffdeponien, Reststoffdeponien und Reaktordeponien (vgl. zu den drei Typen H.-P. FAHRNI, Die technische Abfallverordnung als Umsetzung des Leitbildes für die schweizerische Abfallwirtschaft, URP 1988/2 S. 125 f., P. OGGIER, Neue Deponietypen als Ausgangspunkt für zukünftige gesetzliche Regelungen, in: Umweltschutz in der Schweiz, Bulletin des Bundesamtes für Umweltschutz, 1987 Heft 2, S. 14 ff., M. TELLENBACH, Was bringt die technische Abfallverordnung? in: Bulletin des Bundesamtes für Umweltschutz 1988/3, S. 14 f., A. TRÖSCH in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art. 30 Rz. 35 f.) Der Deponietyp ergibt sich aus den zur Ablagerung vorgesehenen Abfällen (Art. 22 Abs. 2 i.V.m. Anhang 1 TVA).
"Abfälle" sind nach Art. 7 Abs. 6 USG alle beweglichen Sachen, deren sich der Besitzer entledigen will oder deren Verwertung, Unschädlichmachung oder Beseitigung im öffentlichen Interesse geboten ist. Darunter fällt unverschmutzter Aushub jedenfalls dann, wenn sich der Besitzer seiner entledigen will. Dies ist im vorliegenden Fall zu bejahen, soll das Aushubmaterial doch endgültig, zum Zweck seiner Beseitigung abgelagert werden.
Gemäss Ziff. 1 von Anhang 1 TVA dürfen auf Inertstoffdeponien nur Inertstoffe und Bauabfälle abgelagert werden. "Bauabfälle" sind gemäss Art. 9 TVA die bei Bau- oder Abbrucharbeiten anfallenden Abfälle - mit Ausnahme von Sonderabfällen - die, soweit betrieblich möglich, in drei Gruppen zu trennen sind: unverschmutztes Aushub- und Abraummaterial (lit. a), Abfälle, die ohne weitere Behandlung auf Inertstoffdeponien abgelagert werden dürfen (lit. b) und andere Abfälle (lit. c). Grundsätzlich sind Bauabfälle gemäss Ziff. 12 Abs. 1 von Anhang 1 TVA auf Inertstoffdeponien abzulagern. Für unverschmutztes Aushub- und Abraummaterial bestimmt Ziff. 12 Abs. 2 Anhang 1 TVA, dass es auf Inertstoffdeponien abgelagert werden darf, soweit es nicht für Rekultivierungen verwertet werden kann.
Die Verwendung des Ausdrucks "darf ... abgelagert werden" spricht auf den ersten Blick für die Rechtsauffassung des Regierungsrats, wonach unverschmutzter Aushub nicht zwingend auf einer Inertstoffdeponie abgelagert werden muss. Wie bereits oben ausgeführt wurde, kennt die TVA jedoch einen numerus clausus der Deponietypen; dabei werden an die Inertstoffdeponie als Deponie für Abfälle, die eine hohe chemische und biologische Stabilität und einen geringen Schwermetallgehalt aufweisen (A. TRÖSCH, a.a.O., Art. 30 Rz. 35) die geringsten Anforderungen gestellt. Einen besonderen Deponietyp für unverschmutztes Aushubmaterial kennt die Technische Verordnung für Abfälle - anders als die Deponierichtlinien des Eidgenössischen Amtes für Umweltschutz vom März 1976 - nicht mehr. Ziff. 12 Abs. 2 von Anhang 1 TVA ist daher nicht als Hinweis auf einen anderen Deponietyp, sondern auf den Vorrang der Verwertung vor der Ablagerung zu verstehen: Unverschmutzter Aushub ist in erster Linie für Rekultivierungen zu verwenden (so ausdrücklich Art. 16 Abs. 3 lit. d TVA); kann das Material nicht sofort verwertet werden, kommt eine Zwischenlagerung in Betracht. Soll Aushubmaterial dagegen endgültig abgelagert werden, so muss dies gemäss Art. 30 Abs. 3 USG auf einer Deponie geschehen; hierfür steht nach Ziff. 12 Abs. 2 Anhang 1 TVA nur die Inertstoffdeponie zur Verfügung.
Auf den ersten Blick mag es widersprüchlich erscheinen, dass unverschmutztes Aushubmaterial, das beispielsweise für die Rekultivierung von Kiesgruben verwendet werden dürfte, auf einer Inertstoffdeponie abzulagern ist. Hierfür lassen sich jedoch durchaus sachliche Gründe anführen. Hinzuweisen ist auf die Probleme der Überwachung und Kontrolle, die sich bei einer auf Jahrzehnte ausgerichteten Deponie in ganz anderem Ausmass stellen als bei einer einmaligen Rekultivierung; es besteht insbesondere die Gefahr, dass unbefugte Dritte die Deponie zur Ablagerung gefährlicher Stoffe missbrauchen, für die diese nicht ausgelegt ist (vgl. auch unten, e/cc).
e) Unterliegt die geplante Deponie den Bestimmungen über Inertstoffdeponien der Technischen Verordnung über Abfälle, musste die Frage, ob sie diesen Anforderungen entspricht, grundsätzlich bereits im Rahmen der für die Rodungsbewilligung erforderlichen umfassenden Interessenabwägung geprüft werden, und durfte nicht dem späteren Baubewilligungsverfahren vorbehalten werden. Voraussetzung für die Erteilung einer Deponieerrichtungsbewilligung ist gemäss Art. 25 Abs. 1 TVA insbesondere, dass der Bedarf für die Deponie nachgewiesen ist (aa) und die nach Anhang 2 für den vorgesehen Deponietyp geltenden Anforderungen erfüllt sind (bb und cc). Beide Aspekte sind auch für die Beurteilung des öffentlichen Interesses an der Rodung wesentlich: Ist bereits der Bedarf für die Deponie nicht nachgewiesen, so überwiegt das Interesse an der Walderhaltung; besteht dagegen ein Bedarf, aber erfüllt der vorgesehene Standort die in Ziff. 1 von Anhang 2 zur TVA aufgezählten Anforderungen nicht, so scheidet die Errichtung einer Deponie am vorgesehenen Standort aus, so dass kein überwiegendes Rodungsinteresse besteht.
aa) Zur Bedarfsfrage führen Regierungsrat und Gemeinde aus, der bisherige Deponieplatz "Buurechrachen" sei aufgefüllt; jährlich fielen in der Gemeinde ca. 600 m3 Aushubmaterial an. Wie bereits dargelegt, soll sauberes Aushubmaterial jedoch in erster Linie zur Rekultivierung verwendet werden, anstatt auf eine Deponie zu gelangen (Art. 16 Abs. 3 lit. d TVA); gemäss Art. 16 Abs. 3 lit. a TVA hat generell die Verwertung Vorrang vor der Beseitigung. Der Bedarfsnachweis ist daher erst erbracht, wenn dargelegt werden kann, dass keine anderweitige Verwertung des Aushubmaterials möglich ist und auch eine Zwischenlagerung nicht in Betracht kommt. Dabei darf sich der Kanton nicht darauf beschränken, nur den Bedarf der Gemeinde Wittinsburg zu berücksichtigen; vielmehr ist er gemäss Art. 31 USG für die Planung und Koordinierung der Abfallpolitik im Kanton zuständig sowie zur Zusammenarbeit mit anderen Kantonen verpflichtet. Die Planungspflicht des Kantons umfasst nach Art. 16 Abs. 2 lit. f TVA u.a. auch die Frage der Verwertung von Aushub. Es müssen demnach auch Verwertungsmöglichkeiten in anderen Kantonsteilen und möglicherweise sogar ausserhalb des Kantons in Betracht gezogen werden, wenn für die jährlich in Wittinsburg anfallenden 600 m3 in der Gemeinde selbst oder in der näheren Umgebung keine Verwendung gefunden werden kann. Diese Fragen wurden in den Erwägungen der Rodungsbewilligung nicht behandelt.
bb) Die Regierung ging davon aus, dass die geplante Deponie nicht den nach Anhang 2 für Inertstoffdeponien geltenden Anforderungen unterliege; dementsprechend wurde die Frage, ob der vorgesehene Standort diese Kriterien erfüllt, auch nicht ausreichend geprüft. Zwar verweist der Regierungsrat in seinen Erwägungen auf die positiven Stellungnahmen der zuständigen Behörden und stellt fest, dass erhebliche Gefährdungen der Umwelt nicht zu erwarten seien; in seiner Vernehmlassung beruft sich der Regierungsrat darauf, dass Fachleute des Amtes für Umweltschutz und Energie bei der Standortbegehung zugegen gewesen seien und sich dabei gezeigt habe, dass der neue Standort den Anforderungen des Umweltschutzes entspreche. Der fragliche Augenschein wurde jedoch vor allem unter dem Aspekt der möglichsten Schonung der Chambergräben durchgeführt. Aus den Akten geht nicht hervor, dass der neue Standort auf die in Anhang 2 der TVA vorgeschriebenen Kriterien untersucht worden wäre: Soweit ersichtlich wurden weder Baugrunduntersuchungen noch Setzungsberechnungen gemäss Ziff. 1 Abs. 2 Anhang 2 TVA durchgeführt noch geologische oder hydrogeologische Untersuchungen gemacht, um die nach Ziff. 1 Abs. 4 und 5 Anhang 2 TVA auch für Inertstoffdeponien erforderlichen Nachweise zu erbringen (vgl. Ziff. 1 Abs. 6 S. 2 Anhang 2 TVA). Solche Untersuchungen erscheinen im vorliegenden Fall besonders wichtig, hatte doch der BNBL seine Einsprache gegen die Deponie in den Chambergräben mit Hinweis auf eine mögliche Verschmutzung des Grundwasserstromes des Homburgertals begründet, aus dem auch die Gemeinde Wittinsburg ihr Trinkwasser beziehe. Es ist, soweit aus den Akten ersichtlich, nicht abgeklärt worden, ob diese Gefahr beim neuen Standort ausgeschlossen werden kann. Die positiven Stellungnahmen der kantonalen Ämter zur Zonenplanmutation der Gemeinde beschränken sich auf die Feststellung, dass die Änderung der am Augenschein getroffenen Vereinbarung entspreche, ohne sich zur Genehmigungsfähigkeit der Deponie zu äussern.
cc) Darüber hinaus unterschreitet die geplante Deponie mit 12'000 m3 (bzw. 15'300 m3 einschliesslich des Abschlusses in den Chambergräben) die nach Art. 31 Abs. 1 TVA vorgeschriebene Mindestgrösse für Inertstoffdeponien von 100'000 m3 ganz erheblich. Zwar kann der Kanton gemäss Art. 31 Abs. 2 TVA Deponien mit geringerem Volumen genehmigen, wenn dies aufgrund der geographischen Gegebenheiten sinnvoll ist. Dabei darf jedoch Sinn und Zweck der Mindestgrössenbestimmung nicht ausser acht gelassen werden: Art. 31 Abs. 1 TVA beruht auf schlechten Erfahrungen, die in der Vergangenheit gerade mit Kleinstdeponien für Aushub und Bauschutt gemacht wurden (vgl. P. OGGIER, a.a.O., S. 13). Es zeigte sich, dass die bei Inertstoffdeponien im Vordergrund stehende rigorose Kontrolle und Überwachung der abzulagernden Abfälle regelmässig die Möglichkeiten einer Gemeinde übersteigen. Der Verordnungsgeber ging deshalb davon aus, dass auch Inertstoffdeponien grundsätzlich auf regionaler Basis zu realisieren seien (P. OGGIER, a.a.O., S. 16; P. LAVANCHY, Les décharges contrôlées: une base indispensable de l'économie des déchets, in: Défis des déchets, hrsg. von Peter Knoepfel und Helmut Weidner, Basel/Frankfurt a.M. 1992, S. 81). Vor diesem Hintergrund genügt es - jedenfalls bei erheblicher Unterschreitung der Mindestgrösse - nicht, auf die geographischen Verhältnisse der Gemeinde Wittinsburg zu verweisen. Vielmehr muss der Kanton in solchen Fällen schon bei der Standortfestlegung das Konzept einer Gemeinde- statt einer regionalen Deponie rechtfertigen, die geographischen Verhältnisse der gesamten Region in die Prüfung miteinbeziehen (vgl. hierzu auch E. 4) und darlegen, inwiefern die Gemeinde fähig und bereit ist, einen kontrollierten Deponiebetrieb im Sinne der Technischen Verordnung für Abfälle (vgl. Art. 34 TVA) zu gewährleisten.
4. a) Das BUWAL macht darüber hinaus geltend, die Standortgebundenheit der Deponie gemäss Art. 5 Abs. 2 lit. a WaG sei nicht nachgewiesen worden. Alle von der Gemeinde diskutierten Standortvarianten hätten im Waldareal gelegen, während Grundstücke ausserhalb des Waldes nicht in die Abwägung miteinbezogen worden seien. Im übrigen hätte dem Umstand Rechnung getragen werden müssen, dass angesichts der geforderten Mindestgrösse von 100'000 m3 Standorte für neue Inertstoffdeponien in erster Linie auf regionaler Ebene zu suchen seien.
b) Die Gemeinde behauptet dagegen, die Abklärung über mögliche Auffüllungen und Meliorationen ausserhalb des Waldgebietes sei schon in den Jahren 1975 bis 1992 mit der Durchführung der Felderregulierung erfolgt. Schon damals seien die Chambergräben zu Deponiezwecken bestimmt worden. Der Kanton macht geltend, aus der Sicht des Landschaftsschutzes scheide eine Aufschüttung auf anderen Teilen des Gemeindegebietes aus: Der Gemeindebann umfasse einen Teil der Hochfläche, die bewaldeten Abhänge gegen das Homburgertal sowie Bereiche der Talebene (ehemalige Wassermatten). Die Hochfläche werde ackerbaulich genutzt; die Landwirtschaftsflächen gälten weitgehend als Fruchtfolgeflächen. Von Natur aus fehlten hier Geländemulden, die sich als Deponiestandorte eignen würden. Aushubmaterial liesse sich deshalb nur terrassenartig oder zu Hügeln aufschütten. Dies würde nicht nur wertvolle Ackerböden zerstören, sondern auch die weitgehend unversehrte Tafeljura-Landschaft massiv verändern. Da es gegen den gewählten Standort weder forst- noch umwelt- oder naturschützerische Einwände gebe, dränge sich die Suche nach einer Regionaldeponie nicht auf. Im Gegenteil: bei Regionaldeponien mit einer Mindestgrösse von 100'000 m3 seien die landschaftsverändernden bzw. landschaftsbeeinträchtigenden Auswirkungen wesentlich grösser, vor allem wenn man die längeren Transportwege berücksichtige. Gut geführte, dezentrale Aushubdeponien seien auch aus naturschützerischer Sicht wo möglich einer regionalen Grossdeponie vorzuziehen.
c) Nach Art. 5 Abs. 2 lit. a WaG muss ein Werk, für das eine waldrechtliche Ausnahmebewilligung beansprucht wird, auf den vorgesehenen Standort angewiesen sein. Die Standortgebundenheit ist nicht in einem absoluten Sinne aufzufassen, besteht doch fast immer eine gewisse Wahlmöglichkeit. Entscheidend ist, ob die Gründe der Standortwahl die Interessen der Walderhaltung überwiegen (BGE 117 Ib 325 E. 2 S. 327 mit Hinweis). Die Bejahung der relativen Standortgebundenheit setzt indessen ebenfalls voraus, dass eine umfassende Abklärung von Alternativstandorten stattgefunden hat (BGE 119 Ib 397 E. 6a S. 405).
Es mag sein, dass in Wittinsburg, wie von Kanton und Gemeinde vorgetragen, nur der Wald als Deponiestandort in Betracht kommt. Unzureichend erscheint die Abklärung von Alternativstandorten allerdings, sofern Gemeinde und Kanton von vornherein ausschliesslich einen Standort auf Gemeindegebiet in Aussicht nahmen. Zum einen sieht Ziff. 6.5 der Rodungsbewilligung vor, dass bei Bedarf auch Aushub aus benachbarten Gemeinden in Wittinsburg abgelagert werden könne. Dann aber hätte es sich aufgedrängt, zumindest auch die in Betracht kommenden Nachbargemeinden in die Standortauswahl miteinzubeziehen. Zum anderen ist der Kanton nach Art. 31 Abs. 4 USG, Art. 15 ff. TVA zur Abfallplanung verpflichtet (vgl. hierzu A. TRÖSCH, a.a.O., Art. 31 Rn. 41 ff.); er bestimmt die Standorte der Abfallanlagen, insbesondere der Deponien und weist diese in seiner Richtplanung aus (Art. 17 TVA). Dies gilt generell für alle Deponien, d.h. auch für Inertstoffdeponien mit ungefährlichen Abfällen (DANIEL VOGEL, Pflicht zur räumlichen Planung von Abfalldeponien gemäss Art. 31 Abs. 4 USG unter besonderer Berücksichtigung des Zürcher Rechts, Dissertation Zürich, 1990, S. 50 f.). Daraus folgt, dass die Abfallplanung einschliesslich der Standortauswahl grundsätzlich auf Kantonsebene erfolgen soll. Für eine regional angelegte, zentrale Abfallpolitik spricht auch die von Art. 31 Abs. 1 TVA für Inertstoffdeponien vorgeschriebene Mindestgrösse von 100'000 m3 (vgl. oben, E. 3 e/cc). Werden Alternativstandorte nur innerhalb eines engen, lokalen Rahmens gesucht, kommen naturgemäss nur wenige Deponiestandorte überhaupt in Betracht, und es besteht die Gefahr einer Absenkung der Eignungsanforderungen. In der Abwägung zwischen mehreren in Betracht kommenden Deponiestandorten steht es dem Kanton frei, besonderes Gewicht auf die von ihm genannten Kriterien (insbesondere die Vermeidung langer Transportwege) zu legen; diese rechtfertigen es jedoch nicht, von vornherein auf die Ermittlung von Alternativstandorten zu verzichten. Auch unter diesem Gesichtspunkt erweist sich die Interessenabwägung somit als unvollständig.
5. Da für die Beurteilung des Deponieprojekts wesentliche Fragen in der Rodungsbewilligung nicht hinreichend abgeklärt wurden, beruht diese nicht auf einer umfassenden Interessenabwägung nach Art. 5 WaG. Damit liegt zugleich ein Verstoss gegen die Koordinationspflicht vor. Nach gefestigter bundesgerichtlicher Rechtsprechung (vgl. BGE 116 Ib 50 E. 4 S. 56 ff.; BGE 117 Ib 35 E. 3e S. 39 f., 42 E. 4a S. 48 f., 178 E. 6 S. 195 f., 325 E. 2b S. 329 f.; BGE 119 Ib 174 E. 4 S. 178) muss die Rechtsanwendung materiell koordiniert, d.h. inhaltlich abgestimmt erfolgen, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen. Diese Koordinationspflicht ergibt sich in erster Linie aus den materiellen bundesrechtlichen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen, die eine koordinierte Rechtsanwendung entweder ausdrücklich vorschreiben oder voraussetzen, weil sie eine umfassende, den jeweiligen Fachbereich überschreitende Interessenabwägung gebieten (vgl. BGE 117 Ib 35 E. 3e S. 39 f.). Für den vorliegenden Fall sind neben Art. 5 WaG insbesondere Art. 30 USG und Art. 14 ff. RPG (SR 700) zu nennen, die sowohl bei der Rodungsbewilligung als auch im Abfallrecht und im Rahmen der Nutzungsplanung eine Gesamtschau und Abwägung aller relevanten Umstände voraussetzen. Für Deponien ergibt sich die Pflicht zur materiellen Koordination nunmehr ausdrücklich aus Art. 20 TVA: Danach koordinieren die Kantone in ihrem Zuständigkeitsbereich sämtliche für Bau oder Betrieb von Abfallanlagen erforderlichen Bewilligungsverfahren, insbesondere für die Raumplanungs-, Rodungs- und Gewässerschutzbewilligung, die Bewilligungen nach dem Arbeitsgesetz, der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen sowie die Deponieerrichtungs- und -betriebsbewilligung (vgl. hierzu THEO LORETAN, Die Koordination der Verfahren mit besonderer Berücksichtigung der Planung von Abfallanlagen, in: Raumplanungsgruppe Nordostschweiz, Informationsblatt 3/1992, S. 33 ff., insbesondere 39 ff.). Darüber hinaus schreibt Art. 12 WaG die Koordination des forstrechtlichen und des raumplanungsrechtlichen Verfahrens vor (vgl. oben, E. 2c). Im vorliegenden Fall wird diese materiellrechtliche Koordination durch den Umstand begünstigt, dass die wesentlichen Kompetenzen bei kantonalen Behörden liegen, die sowohl für die Genehmigung der Zonenplanänderung der Gemeinde Wittinsburg und die Erteilung der Bau- bzw. Deponieerrichtungsbewilligung als auch für die Rodungsbewilligung gemäss Art. 6 Abs. 1 lit. a WaG zuständig sind. | de | Autorisation de défricher pour une décharge destinée à des matériaux d'excavation; art. 5 LFo; art. 7 al. 6, 30 et 31 LPE; art. 2, 3, 9, 16, 17, 20, 21, 22, 25, 30 et 31 de l'ordonnance sur le traitement des déchets (OTD) en relation avec le ch. 12 de l'annexe 1 et le ch. 1 de l'annexe 2 OTD. Les matériaux d'excavation non pollués doivent être utilisés autant que possible à des remises en culture (consid. 3d et e/aa); s'il est néanmoins nécessaire d'en éliminer par stockage définitif, ils doivent être déposés dans une décharge pour matériaux inertes (consid. d).
Exigences auxquelles est soumise l'autorisation de défricher pour une décharge de matériaux inertes (consid. 3e). L'emplacement prévu doit être imposé par la destination de cette installation (consid. 4).
Violation de l'obligation de coordonner (consid. 5). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-400%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,301 | 120 Ib 400 | 120 Ib 400
Sachverhalt ab Seite 401
Die Einwohnergemeinde Wittinsburg beabsichtigt die Errichtung einer Deponie für unverschmutzten Aushub. Nachdem der erste in Aussicht genommene Standort in den auf Gemeindegebiet gelegenen Chambergräben aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes verworfen wurde, einigten sich Vertreter der Gemeinde, des Bundes für Naturschutz Baselland (BNBL) sowie des Kantons anlässlich eines Augenscheins auf einen neuen Standort im Wald; zuvor seien die begonnenen, ungeordneten Ablagerungen in den nördlichen Teilen der Chambergräben soweit aufzufüllen, dass ein sauberer Abschluss erreicht werde.
Daraufhin reichte die Gemeinde Wittinsburg am 29. Juli 1993 die Mutation des Zonenplans Landschaft zur Vorprüfung beim kantonalen Amt für Orts- und Regionalplanung ein. Darin wurde am neuen Standort eine Spezialzone für eine Aushubdeponie ausgewiesen. Gleichzeitig beantragte die Gemeinde eine Ausnahmebewilligung zur Rodung von insgesamt 4'092 m2 Wald: 1'190 m2 für die Abschlüsse der Chambergräben mit einem Auffüllvolumen von ca. 3'300 m3 (Westgraben 1'300 m3, Ostgraben 2000 m3) sowie, in einer zweiten Etappe, 2'900 m2 für die Neudeponie Chamber mit einem vorgesehenen Auffüllvolumen von ca. 12'000 m3.
Am 2. November 1993 bewilligte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft der Einwohnergemeinde Wittinsburg die beantragte Rodung (RRB Nr. 2672). Der Bewilligungsentscheid sieht vor, dass die Rodung erst dann in Angriff genommen werden dürfe, wenn weitere allfällig notwendig werdende rechtskräftige Bewilligungen vorlägen (u.a. Baubewilligung), die Spezialzone "Aushubdeponie" rechtskräftig ausgeschieden und die Rodungsfläche durch den zuständigen Forstdienst angezeichnet worden sei. Auflagen und Bedingungen anderer zuständiger Amtsstellen (u.a. Bau- und Gewässerschutzpolizei) blieben vorbehalten.
Gegen den regierungsrätlichen Entscheid erhob das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) am 2. Dezember 1993 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Es beantragt die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. c) Steht die Rodung im Hinblick auf die Schaffung eines bestimmten Nutzungsplanes in Frage, so müssen das raumplanungsrechtliche und das forstpolizeiliche Verfahren koordiniert werden (Art. 12 des Bundesgesetzes über den Wald vom 4. Oktober 1991 [WaG, SR 921.0] sowie BGE 119 Ib 397 E. 6a S. 404). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein überwiegendes Interesse an einer Waldrodung für ein öffentliches Werk erst dargetan, wenn dieses wenigstens als generelles Projekt von der zuständigen Behörde geprüft und positiv beurteilt worden ist (BGE 119 Ib 397 E. 6a S. 404, BGE 116 Ib 469 E. 2b S. 472, BGE 113 Ib 148 E. 3b S. 152, Urteil vom 11. März 1981 in ZBl 83/1982 74 ff. E. 2a). Die richtige Anwendung von Art. 5 WaG verlangt somit die Beurteilung des Projektes als Ganzes (so schon BGE 117 Ib 325 E. 2a S. 328 f. zu Art. 26 der Verordnung betreffend die eidgenössische Oberaufsicht über die Forstpolizei [FPolV; SR 921.01]); sie schliesst es aus, dass für die Interessenabwägung massgebende Einzelfragen separaten Verfahren vorbehalten werden. Wird bei der Beurteilung einer Rodungsbewilligung in Missachtung des Grundsatzes der umfassenden Interessenabwägung durch die nämliche Behörde ein wesentlicher Gesichtspunkt ausser acht gelassen, so liegt darin in der Regel nicht nur eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, sondern auch eine Verletzung des materiellen Waldrechts (Art. 5 WaG bzw. vormals Art. 26 FPolV; BGE 119 Ib 397 E. 6a S. 405 mit Hinweisen).
3. a) Nach Angaben der Gemeinde Wittinsburg und des Kantons Basel-Stadt soll in der geplanten Deponie ausschliesslich sauberes Aushubmaterial abgelagert werden. Das BUWAL ist der Auffassung, eine derartige Aushubdeponie müsse den für Inertstoffdeponien geltenden Anforderungen an Standort, Errichtung und Abschluss (Art. 25 Abs. 1 lit. c und Art. 30 i.V. mit Anhang 2 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990, TVA; SR 814.015) entsprechen. Weder in der angefochtenen Rodungsbewilligung noch im Planungsverfahren seien diese Fragen geprüft worden.
b) Der Kanton vertritt dagegen die Ansicht, sauberes Aushubmaterial könne, müsse aber nicht in Inertstoffdeponien abgelagert werden; deshalb müssten auch die Anforderungen der Technischen Verordnung für Abfälle an solche Deponien und die dort vorgesehene Mindestgrösse nicht erfüllt werden. Die Deponiebewilligung werde erst im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens erteilt und setze ihrerseits das Vorliegen einer Rodungsbewilligung voraus. Kanton und Gemeinde weisen darauf hin, dass es aus ökologischen Gründen sinnvoll sei, Aushub aus Wittinsburg in Wittinsburg abzulagern.
c) Nach dem oben (E. 2c) Gesagten, ist bereits im Rahmen des Rodungsverfahrens zu klären, ob das Projekt grundsätzlich bewilligungsfähig ist; nur Detailfragen, die das generelle Projekt nicht in Frage stellen, können nachfolgenden Genehmigungsverfahren vorbehalten werden. Im folgenden ist daher zunächst zu untersuchen, ob die geplante Aushubdeponie einer Deponieerrichtungsbewilligung bedarf und wenn ja für welchen Deponietyp (E. 3d) und ob sie den hierfür gestellten Anforderungen grundsätzlich entspricht (E. 3e).
d) Gemäss Art. 30 Abs. 1 USG (SR 814.01) muss der Inhaber von Abfällen diese nach den Vorschriften des Bundes und der Kantone verwerten, unschädlich machen oder beseitigen. Die Ablagerung von Abfällen darf nur auf bewilligten Deponien erfolgen (Art. 30 Abs. 3 USG); bewilligungspflichtig ist sowohl die Errichtung als auch der Betrieb einer Deponie für Abfälle (Art. 30 Abs. 2 USG, Art. 21 TVA). Gemäss Art. 32 Abs. 3 USG erlässt der Bundesrat technische und organisatorische Vorschriften über Abfallanlagen, insbesondere über Deponien. Darüber hinaus kann der Bundesrat nach Art. 32 Abs. 4 lit. c USG vorschreiben, dass bestimmte Abfälle verwertet werden, wenn dies wirtschaftlich tragbar ist und die Umwelt weniger belastet als die Beseitigung.
Gestützt u.a. auf diese Bestimmungen hat der Bundesrat am 10. Dezember 1990 die Technische Verordnung über Abfälle erlassen. Gemäss Art. 2 TVA gilt die Verordnung für das Vermindern und Behandeln von Abfällen sowie für das Errichten und Betreiben von Abfallanlagen. Art. 3 TVA definiert Abfallanlagen als Anlagen, in denen Abfälle behandelt werden, d.h. in denen diese verwertet, unschädlich gemacht oder beseitigt werden. Als Deponien werden nur solche Abfallanlagen bezeichnet, in denen Abfälle endgültig und kontrolliert abgelagert werden, nicht dagegen blosse Zwischenlager. Art. 22 Abs. 1 TVA bestimmt, dass die Kantone nur drei Deponietypen bewilligen können: Inertstoffdeponien, Reststoffdeponien und Reaktordeponien (vgl. zu den drei Typen H.-P. FAHRNI, Die technische Abfallverordnung als Umsetzung des Leitbildes für die schweizerische Abfallwirtschaft, URP 1988/2 S. 125 f., P. OGGIER, Neue Deponietypen als Ausgangspunkt für zukünftige gesetzliche Regelungen, in: Umweltschutz in der Schweiz, Bulletin des Bundesamtes für Umweltschutz, 1987 Heft 2, S. 14 ff., M. TELLENBACH, Was bringt die technische Abfallverordnung? in: Bulletin des Bundesamtes für Umweltschutz 1988/3, S. 14 f., A. TRÖSCH in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art. 30 Rz. 35 f.) Der Deponietyp ergibt sich aus den zur Ablagerung vorgesehenen Abfällen (Art. 22 Abs. 2 i.V.m. Anhang 1 TVA).
"Abfälle" sind nach Art. 7 Abs. 6 USG alle beweglichen Sachen, deren sich der Besitzer entledigen will oder deren Verwertung, Unschädlichmachung oder Beseitigung im öffentlichen Interesse geboten ist. Darunter fällt unverschmutzter Aushub jedenfalls dann, wenn sich der Besitzer seiner entledigen will. Dies ist im vorliegenden Fall zu bejahen, soll das Aushubmaterial doch endgültig, zum Zweck seiner Beseitigung abgelagert werden.
Gemäss Ziff. 1 von Anhang 1 TVA dürfen auf Inertstoffdeponien nur Inertstoffe und Bauabfälle abgelagert werden. "Bauabfälle" sind gemäss Art. 9 TVA die bei Bau- oder Abbrucharbeiten anfallenden Abfälle - mit Ausnahme von Sonderabfällen - die, soweit betrieblich möglich, in drei Gruppen zu trennen sind: unverschmutztes Aushub- und Abraummaterial (lit. a), Abfälle, die ohne weitere Behandlung auf Inertstoffdeponien abgelagert werden dürfen (lit. b) und andere Abfälle (lit. c). Grundsätzlich sind Bauabfälle gemäss Ziff. 12 Abs. 1 von Anhang 1 TVA auf Inertstoffdeponien abzulagern. Für unverschmutztes Aushub- und Abraummaterial bestimmt Ziff. 12 Abs. 2 Anhang 1 TVA, dass es auf Inertstoffdeponien abgelagert werden darf, soweit es nicht für Rekultivierungen verwertet werden kann.
Die Verwendung des Ausdrucks "darf ... abgelagert werden" spricht auf den ersten Blick für die Rechtsauffassung des Regierungsrats, wonach unverschmutzter Aushub nicht zwingend auf einer Inertstoffdeponie abgelagert werden muss. Wie bereits oben ausgeführt wurde, kennt die TVA jedoch einen numerus clausus der Deponietypen; dabei werden an die Inertstoffdeponie als Deponie für Abfälle, die eine hohe chemische und biologische Stabilität und einen geringen Schwermetallgehalt aufweisen (A. TRÖSCH, a.a.O., Art. 30 Rz. 35) die geringsten Anforderungen gestellt. Einen besonderen Deponietyp für unverschmutztes Aushubmaterial kennt die Technische Verordnung für Abfälle - anders als die Deponierichtlinien des Eidgenössischen Amtes für Umweltschutz vom März 1976 - nicht mehr. Ziff. 12 Abs. 2 von Anhang 1 TVA ist daher nicht als Hinweis auf einen anderen Deponietyp, sondern auf den Vorrang der Verwertung vor der Ablagerung zu verstehen: Unverschmutzter Aushub ist in erster Linie für Rekultivierungen zu verwenden (so ausdrücklich Art. 16 Abs. 3 lit. d TVA); kann das Material nicht sofort verwertet werden, kommt eine Zwischenlagerung in Betracht. Soll Aushubmaterial dagegen endgültig abgelagert werden, so muss dies gemäss Art. 30 Abs. 3 USG auf einer Deponie geschehen; hierfür steht nach Ziff. 12 Abs. 2 Anhang 1 TVA nur die Inertstoffdeponie zur Verfügung.
Auf den ersten Blick mag es widersprüchlich erscheinen, dass unverschmutztes Aushubmaterial, das beispielsweise für die Rekultivierung von Kiesgruben verwendet werden dürfte, auf einer Inertstoffdeponie abzulagern ist. Hierfür lassen sich jedoch durchaus sachliche Gründe anführen. Hinzuweisen ist auf die Probleme der Überwachung und Kontrolle, die sich bei einer auf Jahrzehnte ausgerichteten Deponie in ganz anderem Ausmass stellen als bei einer einmaligen Rekultivierung; es besteht insbesondere die Gefahr, dass unbefugte Dritte die Deponie zur Ablagerung gefährlicher Stoffe missbrauchen, für die diese nicht ausgelegt ist (vgl. auch unten, e/cc).
e) Unterliegt die geplante Deponie den Bestimmungen über Inertstoffdeponien der Technischen Verordnung über Abfälle, musste die Frage, ob sie diesen Anforderungen entspricht, grundsätzlich bereits im Rahmen der für die Rodungsbewilligung erforderlichen umfassenden Interessenabwägung geprüft werden, und durfte nicht dem späteren Baubewilligungsverfahren vorbehalten werden. Voraussetzung für die Erteilung einer Deponieerrichtungsbewilligung ist gemäss Art. 25 Abs. 1 TVA insbesondere, dass der Bedarf für die Deponie nachgewiesen ist (aa) und die nach Anhang 2 für den vorgesehen Deponietyp geltenden Anforderungen erfüllt sind (bb und cc). Beide Aspekte sind auch für die Beurteilung des öffentlichen Interesses an der Rodung wesentlich: Ist bereits der Bedarf für die Deponie nicht nachgewiesen, so überwiegt das Interesse an der Walderhaltung; besteht dagegen ein Bedarf, aber erfüllt der vorgesehene Standort die in Ziff. 1 von Anhang 2 zur TVA aufgezählten Anforderungen nicht, so scheidet die Errichtung einer Deponie am vorgesehenen Standort aus, so dass kein überwiegendes Rodungsinteresse besteht.
aa) Zur Bedarfsfrage führen Regierungsrat und Gemeinde aus, der bisherige Deponieplatz "Buurechrachen" sei aufgefüllt; jährlich fielen in der Gemeinde ca. 600 m3 Aushubmaterial an. Wie bereits dargelegt, soll sauberes Aushubmaterial jedoch in erster Linie zur Rekultivierung verwendet werden, anstatt auf eine Deponie zu gelangen (Art. 16 Abs. 3 lit. d TVA); gemäss Art. 16 Abs. 3 lit. a TVA hat generell die Verwertung Vorrang vor der Beseitigung. Der Bedarfsnachweis ist daher erst erbracht, wenn dargelegt werden kann, dass keine anderweitige Verwertung des Aushubmaterials möglich ist und auch eine Zwischenlagerung nicht in Betracht kommt. Dabei darf sich der Kanton nicht darauf beschränken, nur den Bedarf der Gemeinde Wittinsburg zu berücksichtigen; vielmehr ist er gemäss Art. 31 USG für die Planung und Koordinierung der Abfallpolitik im Kanton zuständig sowie zur Zusammenarbeit mit anderen Kantonen verpflichtet. Die Planungspflicht des Kantons umfasst nach Art. 16 Abs. 2 lit. f TVA u.a. auch die Frage der Verwertung von Aushub. Es müssen demnach auch Verwertungsmöglichkeiten in anderen Kantonsteilen und möglicherweise sogar ausserhalb des Kantons in Betracht gezogen werden, wenn für die jährlich in Wittinsburg anfallenden 600 m3 in der Gemeinde selbst oder in der näheren Umgebung keine Verwendung gefunden werden kann. Diese Fragen wurden in den Erwägungen der Rodungsbewilligung nicht behandelt.
bb) Die Regierung ging davon aus, dass die geplante Deponie nicht den nach Anhang 2 für Inertstoffdeponien geltenden Anforderungen unterliege; dementsprechend wurde die Frage, ob der vorgesehene Standort diese Kriterien erfüllt, auch nicht ausreichend geprüft. Zwar verweist der Regierungsrat in seinen Erwägungen auf die positiven Stellungnahmen der zuständigen Behörden und stellt fest, dass erhebliche Gefährdungen der Umwelt nicht zu erwarten seien; in seiner Vernehmlassung beruft sich der Regierungsrat darauf, dass Fachleute des Amtes für Umweltschutz und Energie bei der Standortbegehung zugegen gewesen seien und sich dabei gezeigt habe, dass der neue Standort den Anforderungen des Umweltschutzes entspreche. Der fragliche Augenschein wurde jedoch vor allem unter dem Aspekt der möglichsten Schonung der Chambergräben durchgeführt. Aus den Akten geht nicht hervor, dass der neue Standort auf die in Anhang 2 der TVA vorgeschriebenen Kriterien untersucht worden wäre: Soweit ersichtlich wurden weder Baugrunduntersuchungen noch Setzungsberechnungen gemäss Ziff. 1 Abs. 2 Anhang 2 TVA durchgeführt noch geologische oder hydrogeologische Untersuchungen gemacht, um die nach Ziff. 1 Abs. 4 und 5 Anhang 2 TVA auch für Inertstoffdeponien erforderlichen Nachweise zu erbringen (vgl. Ziff. 1 Abs. 6 S. 2 Anhang 2 TVA). Solche Untersuchungen erscheinen im vorliegenden Fall besonders wichtig, hatte doch der BNBL seine Einsprache gegen die Deponie in den Chambergräben mit Hinweis auf eine mögliche Verschmutzung des Grundwasserstromes des Homburgertals begründet, aus dem auch die Gemeinde Wittinsburg ihr Trinkwasser beziehe. Es ist, soweit aus den Akten ersichtlich, nicht abgeklärt worden, ob diese Gefahr beim neuen Standort ausgeschlossen werden kann. Die positiven Stellungnahmen der kantonalen Ämter zur Zonenplanmutation der Gemeinde beschränken sich auf die Feststellung, dass die Änderung der am Augenschein getroffenen Vereinbarung entspreche, ohne sich zur Genehmigungsfähigkeit der Deponie zu äussern.
cc) Darüber hinaus unterschreitet die geplante Deponie mit 12'000 m3 (bzw. 15'300 m3 einschliesslich des Abschlusses in den Chambergräben) die nach Art. 31 Abs. 1 TVA vorgeschriebene Mindestgrösse für Inertstoffdeponien von 100'000 m3 ganz erheblich. Zwar kann der Kanton gemäss Art. 31 Abs. 2 TVA Deponien mit geringerem Volumen genehmigen, wenn dies aufgrund der geographischen Gegebenheiten sinnvoll ist. Dabei darf jedoch Sinn und Zweck der Mindestgrössenbestimmung nicht ausser acht gelassen werden: Art. 31 Abs. 1 TVA beruht auf schlechten Erfahrungen, die in der Vergangenheit gerade mit Kleinstdeponien für Aushub und Bauschutt gemacht wurden (vgl. P. OGGIER, a.a.O., S. 13). Es zeigte sich, dass die bei Inertstoffdeponien im Vordergrund stehende rigorose Kontrolle und Überwachung der abzulagernden Abfälle regelmässig die Möglichkeiten einer Gemeinde übersteigen. Der Verordnungsgeber ging deshalb davon aus, dass auch Inertstoffdeponien grundsätzlich auf regionaler Basis zu realisieren seien (P. OGGIER, a.a.O., S. 16; P. LAVANCHY, Les décharges contrôlées: une base indispensable de l'économie des déchets, in: Défis des déchets, hrsg. von Peter Knoepfel und Helmut Weidner, Basel/Frankfurt a.M. 1992, S. 81). Vor diesem Hintergrund genügt es - jedenfalls bei erheblicher Unterschreitung der Mindestgrösse - nicht, auf die geographischen Verhältnisse der Gemeinde Wittinsburg zu verweisen. Vielmehr muss der Kanton in solchen Fällen schon bei der Standortfestlegung das Konzept einer Gemeinde- statt einer regionalen Deponie rechtfertigen, die geographischen Verhältnisse der gesamten Region in die Prüfung miteinbeziehen (vgl. hierzu auch E. 4) und darlegen, inwiefern die Gemeinde fähig und bereit ist, einen kontrollierten Deponiebetrieb im Sinne der Technischen Verordnung für Abfälle (vgl. Art. 34 TVA) zu gewährleisten.
4. a) Das BUWAL macht darüber hinaus geltend, die Standortgebundenheit der Deponie gemäss Art. 5 Abs. 2 lit. a WaG sei nicht nachgewiesen worden. Alle von der Gemeinde diskutierten Standortvarianten hätten im Waldareal gelegen, während Grundstücke ausserhalb des Waldes nicht in die Abwägung miteinbezogen worden seien. Im übrigen hätte dem Umstand Rechnung getragen werden müssen, dass angesichts der geforderten Mindestgrösse von 100'000 m3 Standorte für neue Inertstoffdeponien in erster Linie auf regionaler Ebene zu suchen seien.
b) Die Gemeinde behauptet dagegen, die Abklärung über mögliche Auffüllungen und Meliorationen ausserhalb des Waldgebietes sei schon in den Jahren 1975 bis 1992 mit der Durchführung der Felderregulierung erfolgt. Schon damals seien die Chambergräben zu Deponiezwecken bestimmt worden. Der Kanton macht geltend, aus der Sicht des Landschaftsschutzes scheide eine Aufschüttung auf anderen Teilen des Gemeindegebietes aus: Der Gemeindebann umfasse einen Teil der Hochfläche, die bewaldeten Abhänge gegen das Homburgertal sowie Bereiche der Talebene (ehemalige Wassermatten). Die Hochfläche werde ackerbaulich genutzt; die Landwirtschaftsflächen gälten weitgehend als Fruchtfolgeflächen. Von Natur aus fehlten hier Geländemulden, die sich als Deponiestandorte eignen würden. Aushubmaterial liesse sich deshalb nur terrassenartig oder zu Hügeln aufschütten. Dies würde nicht nur wertvolle Ackerböden zerstören, sondern auch die weitgehend unversehrte Tafeljura-Landschaft massiv verändern. Da es gegen den gewählten Standort weder forst- noch umwelt- oder naturschützerische Einwände gebe, dränge sich die Suche nach einer Regionaldeponie nicht auf. Im Gegenteil: bei Regionaldeponien mit einer Mindestgrösse von 100'000 m3 seien die landschaftsverändernden bzw. landschaftsbeeinträchtigenden Auswirkungen wesentlich grösser, vor allem wenn man die längeren Transportwege berücksichtige. Gut geführte, dezentrale Aushubdeponien seien auch aus naturschützerischer Sicht wo möglich einer regionalen Grossdeponie vorzuziehen.
c) Nach Art. 5 Abs. 2 lit. a WaG muss ein Werk, für das eine waldrechtliche Ausnahmebewilligung beansprucht wird, auf den vorgesehenen Standort angewiesen sein. Die Standortgebundenheit ist nicht in einem absoluten Sinne aufzufassen, besteht doch fast immer eine gewisse Wahlmöglichkeit. Entscheidend ist, ob die Gründe der Standortwahl die Interessen der Walderhaltung überwiegen (BGE 117 Ib 325 E. 2 S. 327 mit Hinweis). Die Bejahung der relativen Standortgebundenheit setzt indessen ebenfalls voraus, dass eine umfassende Abklärung von Alternativstandorten stattgefunden hat (BGE 119 Ib 397 E. 6a S. 405).
Es mag sein, dass in Wittinsburg, wie von Kanton und Gemeinde vorgetragen, nur der Wald als Deponiestandort in Betracht kommt. Unzureichend erscheint die Abklärung von Alternativstandorten allerdings, sofern Gemeinde und Kanton von vornherein ausschliesslich einen Standort auf Gemeindegebiet in Aussicht nahmen. Zum einen sieht Ziff. 6.5 der Rodungsbewilligung vor, dass bei Bedarf auch Aushub aus benachbarten Gemeinden in Wittinsburg abgelagert werden könne. Dann aber hätte es sich aufgedrängt, zumindest auch die in Betracht kommenden Nachbargemeinden in die Standortauswahl miteinzubeziehen. Zum anderen ist der Kanton nach Art. 31 Abs. 4 USG, Art. 15 ff. TVA zur Abfallplanung verpflichtet (vgl. hierzu A. TRÖSCH, a.a.O., Art. 31 Rn. 41 ff.); er bestimmt die Standorte der Abfallanlagen, insbesondere der Deponien und weist diese in seiner Richtplanung aus (Art. 17 TVA). Dies gilt generell für alle Deponien, d.h. auch für Inertstoffdeponien mit ungefährlichen Abfällen (DANIEL VOGEL, Pflicht zur räumlichen Planung von Abfalldeponien gemäss Art. 31 Abs. 4 USG unter besonderer Berücksichtigung des Zürcher Rechts, Dissertation Zürich, 1990, S. 50 f.). Daraus folgt, dass die Abfallplanung einschliesslich der Standortauswahl grundsätzlich auf Kantonsebene erfolgen soll. Für eine regional angelegte, zentrale Abfallpolitik spricht auch die von Art. 31 Abs. 1 TVA für Inertstoffdeponien vorgeschriebene Mindestgrösse von 100'000 m3 (vgl. oben, E. 3 e/cc). Werden Alternativstandorte nur innerhalb eines engen, lokalen Rahmens gesucht, kommen naturgemäss nur wenige Deponiestandorte überhaupt in Betracht, und es besteht die Gefahr einer Absenkung der Eignungsanforderungen. In der Abwägung zwischen mehreren in Betracht kommenden Deponiestandorten steht es dem Kanton frei, besonderes Gewicht auf die von ihm genannten Kriterien (insbesondere die Vermeidung langer Transportwege) zu legen; diese rechtfertigen es jedoch nicht, von vornherein auf die Ermittlung von Alternativstandorten zu verzichten. Auch unter diesem Gesichtspunkt erweist sich die Interessenabwägung somit als unvollständig.
5. Da für die Beurteilung des Deponieprojekts wesentliche Fragen in der Rodungsbewilligung nicht hinreichend abgeklärt wurden, beruht diese nicht auf einer umfassenden Interessenabwägung nach Art. 5 WaG. Damit liegt zugleich ein Verstoss gegen die Koordinationspflicht vor. Nach gefestigter bundesgerichtlicher Rechtsprechung (vgl. BGE 116 Ib 50 E. 4 S. 56 ff.; BGE 117 Ib 35 E. 3e S. 39 f., 42 E. 4a S. 48 f., 178 E. 6 S. 195 f., 325 E. 2b S. 329 f.; BGE 119 Ib 174 E. 4 S. 178) muss die Rechtsanwendung materiell koordiniert, d.h. inhaltlich abgestimmt erfolgen, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen. Diese Koordinationspflicht ergibt sich in erster Linie aus den materiellen bundesrechtlichen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen, die eine koordinierte Rechtsanwendung entweder ausdrücklich vorschreiben oder voraussetzen, weil sie eine umfassende, den jeweiligen Fachbereich überschreitende Interessenabwägung gebieten (vgl. BGE 117 Ib 35 E. 3e S. 39 f.). Für den vorliegenden Fall sind neben Art. 5 WaG insbesondere Art. 30 USG und Art. 14 ff. RPG (SR 700) zu nennen, die sowohl bei der Rodungsbewilligung als auch im Abfallrecht und im Rahmen der Nutzungsplanung eine Gesamtschau und Abwägung aller relevanten Umstände voraussetzen. Für Deponien ergibt sich die Pflicht zur materiellen Koordination nunmehr ausdrücklich aus Art. 20 TVA: Danach koordinieren die Kantone in ihrem Zuständigkeitsbereich sämtliche für Bau oder Betrieb von Abfallanlagen erforderlichen Bewilligungsverfahren, insbesondere für die Raumplanungs-, Rodungs- und Gewässerschutzbewilligung, die Bewilligungen nach dem Arbeitsgesetz, der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen sowie die Deponieerrichtungs- und -betriebsbewilligung (vgl. hierzu THEO LORETAN, Die Koordination der Verfahren mit besonderer Berücksichtigung der Planung von Abfallanlagen, in: Raumplanungsgruppe Nordostschweiz, Informationsblatt 3/1992, S. 33 ff., insbesondere 39 ff.). Darüber hinaus schreibt Art. 12 WaG die Koordination des forstrechtlichen und des raumplanungsrechtlichen Verfahrens vor (vgl. oben, E. 2c). Im vorliegenden Fall wird diese materiellrechtliche Koordination durch den Umstand begünstigt, dass die wesentlichen Kompetenzen bei kantonalen Behörden liegen, die sowohl für die Genehmigung der Zonenplanänderung der Gemeinde Wittinsburg und die Erteilung der Bau- bzw. Deponieerrichtungsbewilligung als auch für die Rodungsbewilligung gemäss Art. 6 Abs. 1 lit. a WaG zuständig sind. | de | Autorizzazione a dissodare per una discarica destinata a materiali di scavo; art. 5 LFo; art. 7 cpv. 6, 30 e 31 LPA; art. 2, 3, 9, 16, 17, 20, 21, 22, 25, 30 e 31 dell'ordinanza tecnica sui rifiuti (OTR) in relazione con la cifra 12 dell'allegato 1 e la cifra 1 dell'allegato 2 OTR. I materiali di scavo non inquinati devono essere riutilizzati, nella misura del possibile, per l'agricoltura (consid. 3d e e/aa); se tuttavia è necessaria la loro eliminazione con un deposito definitivo, essi devono essere depositati in una discarica per materiali inerti (consid. d).
Esigenze a cui è soggetta l'autorizzazione a dissodare per una discarica per materiali inerti (consid. 3e). L'ubicazione prevista deve essere imposta dalla destinazione di questa istallazione (consid. 4).
Violazione dell'obbligo di coordinazione (consid. 5). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-400%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,302 | 120 Ib 411 | 120 Ib 411
Sachverhalt ab Seite 411
A.- K. G. besuchte am Freitag den 21. August 1986 nach ihrer Arbeit ihren Ehemann A. G., welcher seit zwei Monaten Patient auf der offenen Station P 8-2 der Psychiatrischen Klinik Königsfelden war. A. G. stellte fest, dass es seiner Frau psychisch nicht gut ging. Er fragte deshalb den Abteilungsarzt Dr. B., ob er die Nacht mit ihr zuhause verbringen dürfe. Im Gespräch mit Frau G. fielen dem Arzt ihr "paranoider Blick" und ihre "Verfolgungsideen" auf; er entsprach deshalb dem Wunsch ihres Ehemannes. Da sich der Gesundheitszustand von Frau G. in der Nacht verschlechtert hatte, entschloss sich Herr G. am Morgen, seine Frau in die Klinik mitzunehmen und eine stationäre Aufnahme zu veranlassen. Das Ehepaar wurde von einer Krankenschwester ins Besuchszimmer gebeten und aufgefordert, auf den zuständigen Tagesarzt zu warten. Um ca. 07.45 Uhr erschien Dr. A. und führte das Ehepaar in sein Büro. Da Frau G. einen offensichtlich verstörten Eindruck machte und in Anwesenheit des Ehemannes kaum sprechen wollte, schickte Dr. A. den Ehemann ins Besuchszimmer.
Im Gespräch mit Frau G. stellte Dr. A. fest, dass sie zeitlich und autopsychisch nicht voll orientiert war und unter Beeinträchtigungs- und Verfolgungswahn litt. In der Folge liess Dr. A. Frau G. allein in seinem Büro, um mit Dr. B. und dem Oberarzt zu telefonieren. Während dieser Gespräche begab sich Frau G. in den Korridor und stürzte sich aus dem offen stehenden Fenster auf das ca. 4 m tiefer liegende Vordach des Pavillons. Sie erlitt dabei u.a. schwere Hirnverletzungen und ist seither vollkommen arbeitsunfähig.
B.- Am 11. März 1991 klagte K. G. gestützt auf Art. 42 Abs. 1 OG beim Bundesgericht gegen den Kanton Aargau. Sie beantragte, der Beklagte sei zur Bezahlung von Fr. 220'000.-- nebst Zins zu 5% seit 23. August 1986 zu verpflichten. Sie wirft Dr. A. eine Sorgfaltspflichtverletzung vor, weil er sie trotz ihrer desolaten psychischen Verfassung allein im Büro zurückgelassen habe. Gemäss § 75 der aargauischen Kantonsverfassung hafte der Kanton für den Schaden, den Behörden oder Beamte in Ausübung der amtlichen Tätigkeit widerrechtlich verursachten. Der Kanton Aargau bestreitet in seiner Klageantwort jegliche Verantwortlichkeit, da die Suizidgefahr von K. G. nicht erkennbar gewesen sei.
C.- Der vom Instruktionsrichter zum Experten ernannte Prof. F. beantwortete im Gutachten vom 30. Juni 1992 die ihm unterbreiteten Fragen. Prof. F. empfahl überdies, die beiden Ärzte Dr. A. und Dr. B. sowie Herrn G. mündlich anzuhören. Gestützt darauf erstattete der Gutachter am 10. Februar 1993 einen zusätzlichen Bericht.
D.- An der Hauptverhandlung vom 25. Oktober 1994 erhöhte die Klägerin ihren Schadenersatzanspruch auf Fr. 226'190.-- nebst Zins. Der Beklagte beantragte, im Haftungsfalle sei dieser Betrag gestützt auf Art. 43 und 44 OR auf einen Drittel herabzusetzen. Im übrigen sind die Parteien bei ihren Rechtsauffassungen geblieben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Die Klägerin erblickt in ihrer ungenügenden Überwachung eine pflichtwidrige Unterlassung des Tagesarztes Dr. A. und somit eine Haftung des Beklagten. Sie wirft dem Beklagten eine objektive Sorgfaltspflichtverletzung vor.
a) Die Besonderheit der ärztlichen Kunst liegt darin, dass der Arzt mit seinem Wissen und Können auf einen erwünschten Erfolg hinzuwirken hat, was aber nicht heisst, dass er diesen auch herbeiführen oder gar garantieren müsse; denn der Erfolg als solcher gehört nicht zu seiner Verpflichtung, gleichviel ob er als Beamter oder als Beauftragter des Patienten handelt. Die Anforderungen an die ärztliche Sorgfaltspflicht lassen sich zudem nicht ein für allemal festlegen; sie richten sich vielmehr nach den Umständen des Einzelfalles, namentlich nach der Art des Eingriffs oder der Behandlung, den damit verbundenen Risiken, dem Ermessensspielraum, den Mitteln und der Zeit, die dem Arzt im einzelnen Fall zur Verfügung stehen, sowie nach dessen Ausbildung und Leistungsfähigkeit. Allgemein lässt sich immerhin sagen, dass seine Haftung sich nicht auf grobe Verstösse gegen Regeln der ärztlichen Kunst beschränkt. Der Arzt hat Kranke stets fachgerecht zu behandeln, zum Schutze ihres Lebens oder ihrer Gesundheit insbesondere die nach den Umständen gebotene und zumutbare Sorgfalt zu beachten, grundsätzlich folglich für jede Pflichtverletzung einzustehen (BGE 115 Ib 175 E. 2b S. 180, BGE 113 II 429 E. 3a S. 32/33 mit Hinweisen).
Der Begriff der Pflichtverletzung darf jedoch nicht so verstanden werden, dass darunter jede Massnahme oder Unterlassung fällt, welche aus nachträglicher Betrachtungsweise den Schaden bewirkt oder vermieden hätte. Der Arzt hat für jene Gefahren und Risiken, die immanent mit jeder ärztlichen Handlung und auch mit der Krankheit an sich verbunden sind, im allgemeinen nicht einzustehen und übt eine gefahrengeneigte Tätigkeit aus, der auch haftpflichtrechtlich Rechnung zu tragen ist. Dem Arzt ist sowohl in der Diagnose wie in der Bestimmung therapeutischer oder anderer Massnahmen nach dem objektiven Wissensstand oftmals ein Entscheidungsspielraum gegeben, welcher eine Auswahl unter verschiedenen in Betracht fallenden Möglichkeiten zulässt. Sich für das eine oder das andere zu entscheiden, fällt in das pflichtgemässe Ermessen des Arztes, ohne dass er zur Verantwortung gezogen werden könnte, wenn er bei einer Beurteilung ex post nicht die objektiv beste Lösung gefunden hat. Eine Pflichtverletzung ist daher nur dort gegeben, wo eine Diagnose, eine Therapie oder ein sonstiges ärztliches Vorgehen nach dem allgemeinen fachlichen Wissensstand nicht mehr als vertretbar erscheint und damit ausserhalb der objektivierten ärztlichen Kunst steht. Dies entspricht denn seit langem bereits der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach der Arzt für eine unrichtige Beurteilung nur einzustehen hat, wenn diese unvertretbar ist oder auf objektiv ungenügender Untersuchung beruht, ihm aber objektive Fehlgriffe nicht als Sorgfaltspflichtverletzung vorzuwerfen sind, welche bei einem so vielgestaltigen und verschiedenartigen Auffassungen Raum bietenden Beruf in gewissem Umfang als unvermeidbar erscheinen (BGE 66 II 34, 64 II 200 E. 4a S. 205).
Nach der Rechtsprechung ist ein Verhalten widerrechtlich, wenn es gegen Gebote oder Verbote der Rechtsordnung verstösst, die dem Schutz des verletzten Rechtsgutes dienen. Ein solches Gebot ist weder im aargauischen Spitalgesetz noch in den dazugehörigen Dekreten speziell festgehalten. Das ist jedoch nicht von Belang; denn wird ein Patient bei einer Heilbehandlung in seiner körperlichen Integrität getroffen, so ergibt sich die Widerrechtlichkeit schon aus dem Verbot, das den Art. 122 ff. StGB zugrunde liegt (BGE 115 Ib 175 E. 2b S. 181, BGE 112 II 118 E. 5e mit Hinweisen). Die objektiv gebotene Sorgfalt wird nach der Rechtsprechung und der herrschenden Lehre bei der vertraglichen Haftung von der Vertragsverletzung, bei der ausservertraglichen, zu der auch die Staatshaftung zu zählen ist, dagegen von der Widerrechtlichkeit erfasst; sie gehört daher im einen wie im andern Fall zum Beweisthema des Geschädigten, welcher die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen hat (BGE 115 Ib 175 E. 2b S. 181).
b) Das Bundesgericht hat in BGE 112 Ib 322 ff. eine Verantwortlichkeit des Kantons Basel-Landschaft bejaht, weil ein Patient, der in einer geschlossenen Abteilung untergebracht war und dessen akute Suizidgefahr bekannt war, wegen ungenügender Sicherheit der Liftanlage entweichen konnte. Diese strenge Haftung der Anstaltsträger für Patienten, die wegen ihrer Selbstgefährdung zu behandeln sind und welche die Klinik vor einer Selbstschädigung zu bewahren hat, gilt auch nach deutscher Lehre (LAUFS, in LAUFS/UHLENBRUCK, Handbuch des Arztrechts, S. 645 Rz. 11). Die deutschen Richter messen jedoch laut den publizierten Urteilen dem Vorhandensein akuter Selbstgefährdungsanzeichen und der Voraussehbarkeit einer Suizidhandlung bei der Beurteilung einer Arzthaftung entscheidendes Gewicht bei (vgl. KUNTZ, Arzthaftungsrecht, Sammlung von Entscheiden, 1c/A/II S. 19, S. 25, S. 69; OLG Düsseldorf, VERSR 1984, S. 193 ff.). Dabei muss vor allem die konkrete Suizidgefahr im Auge behalten werden. Einen Behandlungsfehler begeht dabei insbesondere, wer eine konkret erkennbare Suizidgefährdung oder die Gefahr des Entweichens nicht erkennt, sie fehlerhaft einschätzt oder sie schlicht nicht beachtet. Je grösser die konkrete, aktuelle Suizidgefahr ist, desto intensiver müssen die erforderlichen Vorsichtsmassnahmen sein (GROPP, Zur rechtlichen Verantwortlichkeit des Klinikpersonals bei Suizidhandlungen hospitalisierter Psychiatriepatienten, Medizinrecht 1994, Heft 4, S. 130 und S. 132).
c) Werden diese allgemeinen Leitsätze auf den vorliegenden Fall angewendet, so ist eine Haftung des Beklagten zu verneinen.
aa) Die Prüfung, ob dem an Stelle des Beklagten handelnden Arzt eine Ermessensüberschreitung zur Last gelegt werden muss, beurteilt sich nicht nach dem Sachverhalt, wie er sich nachträglich dem Experten oder dem Richter darstellt; massgebend ist vielmehr, was der Arzt im Zeitpunkt, in dem er sich für eine Massnahme entschied oder eine solche unterliess, von der Sachlage halten musste (BGE 115 Ib 175 E. 3b S. 184/185).
bb) Prof. F. führt in seinem Gutachten aus, die Patientin habe keine Suizidabsichten geäussert und keine Symptome gezeigt, die auf eine akute Suizidgefährdung hingewiesen hätten, so dass ein unvermuteter Suizidversuch nicht zu erwarten gewesen sei. Nach der Zeugenbefragung kommt der Gutachter in seinen Ergänzungsberichten zum Schluss, Dr. A. habe damals aufgrund seiner Beurteilung, die ausreichend sorgfältig gewesen sei, keine akute Suizidgefährdung gesehen. Aus der Einschätzung der Situation vor dem Suizidversuch habe er mit einem gewissen Mass an Berechtigung annehmen dürfen, dass die Patientin, die freiwillig in Begleitung ihres Mannes in die Klinik gekommen war, nicht weglaufen würde.
Was die Klägerin dagegen einwendet, vermag an den gutachterlichen Feststellungen, eine konkrete Suizidgefahr sei nicht erkennbar gewesen - und nur dies ist ausschlaggebend -, nichts zu ändern. Der Umstand, dass der Gutachter anerkennt, die Situation sei unklar gewesen, weil der affektive Kontakt zur Patientin gestört gewesen sei und gleichzeitig eine Sprunghaftigkeit des Denkens sowie Angst, Ratlosigkeit und ein gewisses Mass an Verworrenheit bestanden habe, reicht für eine Haftpflicht nicht aus. Ebenfalls unbeachtlich ist, dass die Frage, ob der Sturz aus dem Fenster medizinisch als Suizidversuch zu qualifizieren sei, vom Gutachter aufgrund der vorhandenen Informationen nicht beantwortet werden konnte. Auch wenn die Kurzschlusshandlung der Klägerin durch eine plötzlich einschiessende Wahneingebung oder Angst oder durch andere psychotische Motive hervorgerufen worden sein könnte, mithin ein Suizidversuch nach Auffassung von Prof. F. aufgrund der Umstände kurzfristig nicht hätte ausgeschlossen werden können, so genügt auch dies für eine Haftung des Beklagten nicht. Von einem haftpflichtrechtlich massgebenden Diagnosefehler des Arztes könnte nur dann die Rede sein, wenn die Suizidgefahr anlässlich des Gesprächs konkret erkennbar gewesen wäre. Ist eine solche Gefahr bei einem bestimmten Krankheitsbild, insbesondere bei akuten Psychosen aus dem schizophrenen Formenkreis, nicht auszuschliessen, so kann dieser Umstand allein - entgegen der Ansicht der Klägerin - noch keine Haftung auslösen. Ebensowenig genügt es für eine Haftung, dass es bei Würdigung der Gesamtsituation angezeigt gewesen wäre, die Patientin nicht allein zu lassen, denn diese Beurteilung stellt eine Ermessensentscheidung dar, welche nach Ansicht des Experten bei dem komplexen und ungewöhnlichen Ablauf der Ereignisse an diesem Morgen mit Unsicherheit und Ungewissheit behaftet bleiben müsste. Daraus erhellt, dass Dr. A. sein Ermessen, das sich primär nach fachärztlichen und nicht nach rechtlichen Kriterien beurteilt, nicht in unvertretbarer Weise gehandhabt hat.
Die Klägerin hat somit den Beweis für eine Sorgfaltspflichtverletzung des behandelnden Arztes nicht zu erbringen vermocht, weshalb die Klage abgewiesen wird. | de | Staatshaftung für spitalärztliche Tätigkeit. Anforderungen an die ärztliche Sorgfaltspflicht (E. 4a). Die Haftung des Arztes für einen Selbstmordversuch des Patienten setzt eine konkret erkennbare Suizidgefährdung voraus (E. 4b/c). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-411%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,303 | 120 Ib 411 | 120 Ib 411
Sachverhalt ab Seite 411
A.- K. G. besuchte am Freitag den 21. August 1986 nach ihrer Arbeit ihren Ehemann A. G., welcher seit zwei Monaten Patient auf der offenen Station P 8-2 der Psychiatrischen Klinik Königsfelden war. A. G. stellte fest, dass es seiner Frau psychisch nicht gut ging. Er fragte deshalb den Abteilungsarzt Dr. B., ob er die Nacht mit ihr zuhause verbringen dürfe. Im Gespräch mit Frau G. fielen dem Arzt ihr "paranoider Blick" und ihre "Verfolgungsideen" auf; er entsprach deshalb dem Wunsch ihres Ehemannes. Da sich der Gesundheitszustand von Frau G. in der Nacht verschlechtert hatte, entschloss sich Herr G. am Morgen, seine Frau in die Klinik mitzunehmen und eine stationäre Aufnahme zu veranlassen. Das Ehepaar wurde von einer Krankenschwester ins Besuchszimmer gebeten und aufgefordert, auf den zuständigen Tagesarzt zu warten. Um ca. 07.45 Uhr erschien Dr. A. und führte das Ehepaar in sein Büro. Da Frau G. einen offensichtlich verstörten Eindruck machte und in Anwesenheit des Ehemannes kaum sprechen wollte, schickte Dr. A. den Ehemann ins Besuchszimmer.
Im Gespräch mit Frau G. stellte Dr. A. fest, dass sie zeitlich und autopsychisch nicht voll orientiert war und unter Beeinträchtigungs- und Verfolgungswahn litt. In der Folge liess Dr. A. Frau G. allein in seinem Büro, um mit Dr. B. und dem Oberarzt zu telefonieren. Während dieser Gespräche begab sich Frau G. in den Korridor und stürzte sich aus dem offen stehenden Fenster auf das ca. 4 m tiefer liegende Vordach des Pavillons. Sie erlitt dabei u.a. schwere Hirnverletzungen und ist seither vollkommen arbeitsunfähig.
B.- Am 11. März 1991 klagte K. G. gestützt auf Art. 42 Abs. 1 OG beim Bundesgericht gegen den Kanton Aargau. Sie beantragte, der Beklagte sei zur Bezahlung von Fr. 220'000.-- nebst Zins zu 5% seit 23. August 1986 zu verpflichten. Sie wirft Dr. A. eine Sorgfaltspflichtverletzung vor, weil er sie trotz ihrer desolaten psychischen Verfassung allein im Büro zurückgelassen habe. Gemäss § 75 der aargauischen Kantonsverfassung hafte der Kanton für den Schaden, den Behörden oder Beamte in Ausübung der amtlichen Tätigkeit widerrechtlich verursachten. Der Kanton Aargau bestreitet in seiner Klageantwort jegliche Verantwortlichkeit, da die Suizidgefahr von K. G. nicht erkennbar gewesen sei.
C.- Der vom Instruktionsrichter zum Experten ernannte Prof. F. beantwortete im Gutachten vom 30. Juni 1992 die ihm unterbreiteten Fragen. Prof. F. empfahl überdies, die beiden Ärzte Dr. A. und Dr. B. sowie Herrn G. mündlich anzuhören. Gestützt darauf erstattete der Gutachter am 10. Februar 1993 einen zusätzlichen Bericht.
D.- An der Hauptverhandlung vom 25. Oktober 1994 erhöhte die Klägerin ihren Schadenersatzanspruch auf Fr. 226'190.-- nebst Zins. Der Beklagte beantragte, im Haftungsfalle sei dieser Betrag gestützt auf Art. 43 und 44 OR auf einen Drittel herabzusetzen. Im übrigen sind die Parteien bei ihren Rechtsauffassungen geblieben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Die Klägerin erblickt in ihrer ungenügenden Überwachung eine pflichtwidrige Unterlassung des Tagesarztes Dr. A. und somit eine Haftung des Beklagten. Sie wirft dem Beklagten eine objektive Sorgfaltspflichtverletzung vor.
a) Die Besonderheit der ärztlichen Kunst liegt darin, dass der Arzt mit seinem Wissen und Können auf einen erwünschten Erfolg hinzuwirken hat, was aber nicht heisst, dass er diesen auch herbeiführen oder gar garantieren müsse; denn der Erfolg als solcher gehört nicht zu seiner Verpflichtung, gleichviel ob er als Beamter oder als Beauftragter des Patienten handelt. Die Anforderungen an die ärztliche Sorgfaltspflicht lassen sich zudem nicht ein für allemal festlegen; sie richten sich vielmehr nach den Umständen des Einzelfalles, namentlich nach der Art des Eingriffs oder der Behandlung, den damit verbundenen Risiken, dem Ermessensspielraum, den Mitteln und der Zeit, die dem Arzt im einzelnen Fall zur Verfügung stehen, sowie nach dessen Ausbildung und Leistungsfähigkeit. Allgemein lässt sich immerhin sagen, dass seine Haftung sich nicht auf grobe Verstösse gegen Regeln der ärztlichen Kunst beschränkt. Der Arzt hat Kranke stets fachgerecht zu behandeln, zum Schutze ihres Lebens oder ihrer Gesundheit insbesondere die nach den Umständen gebotene und zumutbare Sorgfalt zu beachten, grundsätzlich folglich für jede Pflichtverletzung einzustehen (BGE 115 Ib 175 E. 2b S. 180, BGE 113 II 429 E. 3a S. 32/33 mit Hinweisen).
Der Begriff der Pflichtverletzung darf jedoch nicht so verstanden werden, dass darunter jede Massnahme oder Unterlassung fällt, welche aus nachträglicher Betrachtungsweise den Schaden bewirkt oder vermieden hätte. Der Arzt hat für jene Gefahren und Risiken, die immanent mit jeder ärztlichen Handlung und auch mit der Krankheit an sich verbunden sind, im allgemeinen nicht einzustehen und übt eine gefahrengeneigte Tätigkeit aus, der auch haftpflichtrechtlich Rechnung zu tragen ist. Dem Arzt ist sowohl in der Diagnose wie in der Bestimmung therapeutischer oder anderer Massnahmen nach dem objektiven Wissensstand oftmals ein Entscheidungsspielraum gegeben, welcher eine Auswahl unter verschiedenen in Betracht fallenden Möglichkeiten zulässt. Sich für das eine oder das andere zu entscheiden, fällt in das pflichtgemässe Ermessen des Arztes, ohne dass er zur Verantwortung gezogen werden könnte, wenn er bei einer Beurteilung ex post nicht die objektiv beste Lösung gefunden hat. Eine Pflichtverletzung ist daher nur dort gegeben, wo eine Diagnose, eine Therapie oder ein sonstiges ärztliches Vorgehen nach dem allgemeinen fachlichen Wissensstand nicht mehr als vertretbar erscheint und damit ausserhalb der objektivierten ärztlichen Kunst steht. Dies entspricht denn seit langem bereits der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach der Arzt für eine unrichtige Beurteilung nur einzustehen hat, wenn diese unvertretbar ist oder auf objektiv ungenügender Untersuchung beruht, ihm aber objektive Fehlgriffe nicht als Sorgfaltspflichtverletzung vorzuwerfen sind, welche bei einem so vielgestaltigen und verschiedenartigen Auffassungen Raum bietenden Beruf in gewissem Umfang als unvermeidbar erscheinen (BGE 66 II 34, 64 II 200 E. 4a S. 205).
Nach der Rechtsprechung ist ein Verhalten widerrechtlich, wenn es gegen Gebote oder Verbote der Rechtsordnung verstösst, die dem Schutz des verletzten Rechtsgutes dienen. Ein solches Gebot ist weder im aargauischen Spitalgesetz noch in den dazugehörigen Dekreten speziell festgehalten. Das ist jedoch nicht von Belang; denn wird ein Patient bei einer Heilbehandlung in seiner körperlichen Integrität getroffen, so ergibt sich die Widerrechtlichkeit schon aus dem Verbot, das den Art. 122 ff. StGB zugrunde liegt (BGE 115 Ib 175 E. 2b S. 181, BGE 112 II 118 E. 5e mit Hinweisen). Die objektiv gebotene Sorgfalt wird nach der Rechtsprechung und der herrschenden Lehre bei der vertraglichen Haftung von der Vertragsverletzung, bei der ausservertraglichen, zu der auch die Staatshaftung zu zählen ist, dagegen von der Widerrechtlichkeit erfasst; sie gehört daher im einen wie im andern Fall zum Beweisthema des Geschädigten, welcher die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen hat (BGE 115 Ib 175 E. 2b S. 181).
b) Das Bundesgericht hat in BGE 112 Ib 322 ff. eine Verantwortlichkeit des Kantons Basel-Landschaft bejaht, weil ein Patient, der in einer geschlossenen Abteilung untergebracht war und dessen akute Suizidgefahr bekannt war, wegen ungenügender Sicherheit der Liftanlage entweichen konnte. Diese strenge Haftung der Anstaltsträger für Patienten, die wegen ihrer Selbstgefährdung zu behandeln sind und welche die Klinik vor einer Selbstschädigung zu bewahren hat, gilt auch nach deutscher Lehre (LAUFS, in LAUFS/UHLENBRUCK, Handbuch des Arztrechts, S. 645 Rz. 11). Die deutschen Richter messen jedoch laut den publizierten Urteilen dem Vorhandensein akuter Selbstgefährdungsanzeichen und der Voraussehbarkeit einer Suizidhandlung bei der Beurteilung einer Arzthaftung entscheidendes Gewicht bei (vgl. KUNTZ, Arzthaftungsrecht, Sammlung von Entscheiden, 1c/A/II S. 19, S. 25, S. 69; OLG Düsseldorf, VERSR 1984, S. 193 ff.). Dabei muss vor allem die konkrete Suizidgefahr im Auge behalten werden. Einen Behandlungsfehler begeht dabei insbesondere, wer eine konkret erkennbare Suizidgefährdung oder die Gefahr des Entweichens nicht erkennt, sie fehlerhaft einschätzt oder sie schlicht nicht beachtet. Je grösser die konkrete, aktuelle Suizidgefahr ist, desto intensiver müssen die erforderlichen Vorsichtsmassnahmen sein (GROPP, Zur rechtlichen Verantwortlichkeit des Klinikpersonals bei Suizidhandlungen hospitalisierter Psychiatriepatienten, Medizinrecht 1994, Heft 4, S. 130 und S. 132).
c) Werden diese allgemeinen Leitsätze auf den vorliegenden Fall angewendet, so ist eine Haftung des Beklagten zu verneinen.
aa) Die Prüfung, ob dem an Stelle des Beklagten handelnden Arzt eine Ermessensüberschreitung zur Last gelegt werden muss, beurteilt sich nicht nach dem Sachverhalt, wie er sich nachträglich dem Experten oder dem Richter darstellt; massgebend ist vielmehr, was der Arzt im Zeitpunkt, in dem er sich für eine Massnahme entschied oder eine solche unterliess, von der Sachlage halten musste (BGE 115 Ib 175 E. 3b S. 184/185).
bb) Prof. F. führt in seinem Gutachten aus, die Patientin habe keine Suizidabsichten geäussert und keine Symptome gezeigt, die auf eine akute Suizidgefährdung hingewiesen hätten, so dass ein unvermuteter Suizidversuch nicht zu erwarten gewesen sei. Nach der Zeugenbefragung kommt der Gutachter in seinen Ergänzungsberichten zum Schluss, Dr. A. habe damals aufgrund seiner Beurteilung, die ausreichend sorgfältig gewesen sei, keine akute Suizidgefährdung gesehen. Aus der Einschätzung der Situation vor dem Suizidversuch habe er mit einem gewissen Mass an Berechtigung annehmen dürfen, dass die Patientin, die freiwillig in Begleitung ihres Mannes in die Klinik gekommen war, nicht weglaufen würde.
Was die Klägerin dagegen einwendet, vermag an den gutachterlichen Feststellungen, eine konkrete Suizidgefahr sei nicht erkennbar gewesen - und nur dies ist ausschlaggebend -, nichts zu ändern. Der Umstand, dass der Gutachter anerkennt, die Situation sei unklar gewesen, weil der affektive Kontakt zur Patientin gestört gewesen sei und gleichzeitig eine Sprunghaftigkeit des Denkens sowie Angst, Ratlosigkeit und ein gewisses Mass an Verworrenheit bestanden habe, reicht für eine Haftpflicht nicht aus. Ebenfalls unbeachtlich ist, dass die Frage, ob der Sturz aus dem Fenster medizinisch als Suizidversuch zu qualifizieren sei, vom Gutachter aufgrund der vorhandenen Informationen nicht beantwortet werden konnte. Auch wenn die Kurzschlusshandlung der Klägerin durch eine plötzlich einschiessende Wahneingebung oder Angst oder durch andere psychotische Motive hervorgerufen worden sein könnte, mithin ein Suizidversuch nach Auffassung von Prof. F. aufgrund der Umstände kurzfristig nicht hätte ausgeschlossen werden können, so genügt auch dies für eine Haftung des Beklagten nicht. Von einem haftpflichtrechtlich massgebenden Diagnosefehler des Arztes könnte nur dann die Rede sein, wenn die Suizidgefahr anlässlich des Gesprächs konkret erkennbar gewesen wäre. Ist eine solche Gefahr bei einem bestimmten Krankheitsbild, insbesondere bei akuten Psychosen aus dem schizophrenen Formenkreis, nicht auszuschliessen, so kann dieser Umstand allein - entgegen der Ansicht der Klägerin - noch keine Haftung auslösen. Ebensowenig genügt es für eine Haftung, dass es bei Würdigung der Gesamtsituation angezeigt gewesen wäre, die Patientin nicht allein zu lassen, denn diese Beurteilung stellt eine Ermessensentscheidung dar, welche nach Ansicht des Experten bei dem komplexen und ungewöhnlichen Ablauf der Ereignisse an diesem Morgen mit Unsicherheit und Ungewissheit behaftet bleiben müsste. Daraus erhellt, dass Dr. A. sein Ermessen, das sich primär nach fachärztlichen und nicht nach rechtlichen Kriterien beurteilt, nicht in unvertretbarer Weise gehandhabt hat.
Die Klägerin hat somit den Beweis für eine Sorgfaltspflichtverletzung des behandelnden Arztes nicht zu erbringen vermocht, weshalb die Klage abgewiesen wird. | de | Responsabilité de l'Etat pour l'activité du médecin exerçant en milieu hospitalier. Exigences en matière de devoir de diligence du médecin (consid. 4a). La responsabilité du médecin pour une tentative de suicide d'un patient suppose un risque de suicide concrètement reconnaissable (consid. 4b/c). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-411%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,304 | 120 Ib 411 | 120 Ib 411
Sachverhalt ab Seite 411
A.- K. G. besuchte am Freitag den 21. August 1986 nach ihrer Arbeit ihren Ehemann A. G., welcher seit zwei Monaten Patient auf der offenen Station P 8-2 der Psychiatrischen Klinik Königsfelden war. A. G. stellte fest, dass es seiner Frau psychisch nicht gut ging. Er fragte deshalb den Abteilungsarzt Dr. B., ob er die Nacht mit ihr zuhause verbringen dürfe. Im Gespräch mit Frau G. fielen dem Arzt ihr "paranoider Blick" und ihre "Verfolgungsideen" auf; er entsprach deshalb dem Wunsch ihres Ehemannes. Da sich der Gesundheitszustand von Frau G. in der Nacht verschlechtert hatte, entschloss sich Herr G. am Morgen, seine Frau in die Klinik mitzunehmen und eine stationäre Aufnahme zu veranlassen. Das Ehepaar wurde von einer Krankenschwester ins Besuchszimmer gebeten und aufgefordert, auf den zuständigen Tagesarzt zu warten. Um ca. 07.45 Uhr erschien Dr. A. und führte das Ehepaar in sein Büro. Da Frau G. einen offensichtlich verstörten Eindruck machte und in Anwesenheit des Ehemannes kaum sprechen wollte, schickte Dr. A. den Ehemann ins Besuchszimmer.
Im Gespräch mit Frau G. stellte Dr. A. fest, dass sie zeitlich und autopsychisch nicht voll orientiert war und unter Beeinträchtigungs- und Verfolgungswahn litt. In der Folge liess Dr. A. Frau G. allein in seinem Büro, um mit Dr. B. und dem Oberarzt zu telefonieren. Während dieser Gespräche begab sich Frau G. in den Korridor und stürzte sich aus dem offen stehenden Fenster auf das ca. 4 m tiefer liegende Vordach des Pavillons. Sie erlitt dabei u.a. schwere Hirnverletzungen und ist seither vollkommen arbeitsunfähig.
B.- Am 11. März 1991 klagte K. G. gestützt auf Art. 42 Abs. 1 OG beim Bundesgericht gegen den Kanton Aargau. Sie beantragte, der Beklagte sei zur Bezahlung von Fr. 220'000.-- nebst Zins zu 5% seit 23. August 1986 zu verpflichten. Sie wirft Dr. A. eine Sorgfaltspflichtverletzung vor, weil er sie trotz ihrer desolaten psychischen Verfassung allein im Büro zurückgelassen habe. Gemäss § 75 der aargauischen Kantonsverfassung hafte der Kanton für den Schaden, den Behörden oder Beamte in Ausübung der amtlichen Tätigkeit widerrechtlich verursachten. Der Kanton Aargau bestreitet in seiner Klageantwort jegliche Verantwortlichkeit, da die Suizidgefahr von K. G. nicht erkennbar gewesen sei.
C.- Der vom Instruktionsrichter zum Experten ernannte Prof. F. beantwortete im Gutachten vom 30. Juni 1992 die ihm unterbreiteten Fragen. Prof. F. empfahl überdies, die beiden Ärzte Dr. A. und Dr. B. sowie Herrn G. mündlich anzuhören. Gestützt darauf erstattete der Gutachter am 10. Februar 1993 einen zusätzlichen Bericht.
D.- An der Hauptverhandlung vom 25. Oktober 1994 erhöhte die Klägerin ihren Schadenersatzanspruch auf Fr. 226'190.-- nebst Zins. Der Beklagte beantragte, im Haftungsfalle sei dieser Betrag gestützt auf Art. 43 und 44 OR auf einen Drittel herabzusetzen. Im übrigen sind die Parteien bei ihren Rechtsauffassungen geblieben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Die Klägerin erblickt in ihrer ungenügenden Überwachung eine pflichtwidrige Unterlassung des Tagesarztes Dr. A. und somit eine Haftung des Beklagten. Sie wirft dem Beklagten eine objektive Sorgfaltspflichtverletzung vor.
a) Die Besonderheit der ärztlichen Kunst liegt darin, dass der Arzt mit seinem Wissen und Können auf einen erwünschten Erfolg hinzuwirken hat, was aber nicht heisst, dass er diesen auch herbeiführen oder gar garantieren müsse; denn der Erfolg als solcher gehört nicht zu seiner Verpflichtung, gleichviel ob er als Beamter oder als Beauftragter des Patienten handelt. Die Anforderungen an die ärztliche Sorgfaltspflicht lassen sich zudem nicht ein für allemal festlegen; sie richten sich vielmehr nach den Umständen des Einzelfalles, namentlich nach der Art des Eingriffs oder der Behandlung, den damit verbundenen Risiken, dem Ermessensspielraum, den Mitteln und der Zeit, die dem Arzt im einzelnen Fall zur Verfügung stehen, sowie nach dessen Ausbildung und Leistungsfähigkeit. Allgemein lässt sich immerhin sagen, dass seine Haftung sich nicht auf grobe Verstösse gegen Regeln der ärztlichen Kunst beschränkt. Der Arzt hat Kranke stets fachgerecht zu behandeln, zum Schutze ihres Lebens oder ihrer Gesundheit insbesondere die nach den Umständen gebotene und zumutbare Sorgfalt zu beachten, grundsätzlich folglich für jede Pflichtverletzung einzustehen (BGE 115 Ib 175 E. 2b S. 180, BGE 113 II 429 E. 3a S. 32/33 mit Hinweisen).
Der Begriff der Pflichtverletzung darf jedoch nicht so verstanden werden, dass darunter jede Massnahme oder Unterlassung fällt, welche aus nachträglicher Betrachtungsweise den Schaden bewirkt oder vermieden hätte. Der Arzt hat für jene Gefahren und Risiken, die immanent mit jeder ärztlichen Handlung und auch mit der Krankheit an sich verbunden sind, im allgemeinen nicht einzustehen und übt eine gefahrengeneigte Tätigkeit aus, der auch haftpflichtrechtlich Rechnung zu tragen ist. Dem Arzt ist sowohl in der Diagnose wie in der Bestimmung therapeutischer oder anderer Massnahmen nach dem objektiven Wissensstand oftmals ein Entscheidungsspielraum gegeben, welcher eine Auswahl unter verschiedenen in Betracht fallenden Möglichkeiten zulässt. Sich für das eine oder das andere zu entscheiden, fällt in das pflichtgemässe Ermessen des Arztes, ohne dass er zur Verantwortung gezogen werden könnte, wenn er bei einer Beurteilung ex post nicht die objektiv beste Lösung gefunden hat. Eine Pflichtverletzung ist daher nur dort gegeben, wo eine Diagnose, eine Therapie oder ein sonstiges ärztliches Vorgehen nach dem allgemeinen fachlichen Wissensstand nicht mehr als vertretbar erscheint und damit ausserhalb der objektivierten ärztlichen Kunst steht. Dies entspricht denn seit langem bereits der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach der Arzt für eine unrichtige Beurteilung nur einzustehen hat, wenn diese unvertretbar ist oder auf objektiv ungenügender Untersuchung beruht, ihm aber objektive Fehlgriffe nicht als Sorgfaltspflichtverletzung vorzuwerfen sind, welche bei einem so vielgestaltigen und verschiedenartigen Auffassungen Raum bietenden Beruf in gewissem Umfang als unvermeidbar erscheinen (BGE 66 II 34, 64 II 200 E. 4a S. 205).
Nach der Rechtsprechung ist ein Verhalten widerrechtlich, wenn es gegen Gebote oder Verbote der Rechtsordnung verstösst, die dem Schutz des verletzten Rechtsgutes dienen. Ein solches Gebot ist weder im aargauischen Spitalgesetz noch in den dazugehörigen Dekreten speziell festgehalten. Das ist jedoch nicht von Belang; denn wird ein Patient bei einer Heilbehandlung in seiner körperlichen Integrität getroffen, so ergibt sich die Widerrechtlichkeit schon aus dem Verbot, das den Art. 122 ff. StGB zugrunde liegt (BGE 115 Ib 175 E. 2b S. 181, BGE 112 II 118 E. 5e mit Hinweisen). Die objektiv gebotene Sorgfalt wird nach der Rechtsprechung und der herrschenden Lehre bei der vertraglichen Haftung von der Vertragsverletzung, bei der ausservertraglichen, zu der auch die Staatshaftung zu zählen ist, dagegen von der Widerrechtlichkeit erfasst; sie gehört daher im einen wie im andern Fall zum Beweisthema des Geschädigten, welcher die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen hat (BGE 115 Ib 175 E. 2b S. 181).
b) Das Bundesgericht hat in BGE 112 Ib 322 ff. eine Verantwortlichkeit des Kantons Basel-Landschaft bejaht, weil ein Patient, der in einer geschlossenen Abteilung untergebracht war und dessen akute Suizidgefahr bekannt war, wegen ungenügender Sicherheit der Liftanlage entweichen konnte. Diese strenge Haftung der Anstaltsträger für Patienten, die wegen ihrer Selbstgefährdung zu behandeln sind und welche die Klinik vor einer Selbstschädigung zu bewahren hat, gilt auch nach deutscher Lehre (LAUFS, in LAUFS/UHLENBRUCK, Handbuch des Arztrechts, S. 645 Rz. 11). Die deutschen Richter messen jedoch laut den publizierten Urteilen dem Vorhandensein akuter Selbstgefährdungsanzeichen und der Voraussehbarkeit einer Suizidhandlung bei der Beurteilung einer Arzthaftung entscheidendes Gewicht bei (vgl. KUNTZ, Arzthaftungsrecht, Sammlung von Entscheiden, 1c/A/II S. 19, S. 25, S. 69; OLG Düsseldorf, VERSR 1984, S. 193 ff.). Dabei muss vor allem die konkrete Suizidgefahr im Auge behalten werden. Einen Behandlungsfehler begeht dabei insbesondere, wer eine konkret erkennbare Suizidgefährdung oder die Gefahr des Entweichens nicht erkennt, sie fehlerhaft einschätzt oder sie schlicht nicht beachtet. Je grösser die konkrete, aktuelle Suizidgefahr ist, desto intensiver müssen die erforderlichen Vorsichtsmassnahmen sein (GROPP, Zur rechtlichen Verantwortlichkeit des Klinikpersonals bei Suizidhandlungen hospitalisierter Psychiatriepatienten, Medizinrecht 1994, Heft 4, S. 130 und S. 132).
c) Werden diese allgemeinen Leitsätze auf den vorliegenden Fall angewendet, so ist eine Haftung des Beklagten zu verneinen.
aa) Die Prüfung, ob dem an Stelle des Beklagten handelnden Arzt eine Ermessensüberschreitung zur Last gelegt werden muss, beurteilt sich nicht nach dem Sachverhalt, wie er sich nachträglich dem Experten oder dem Richter darstellt; massgebend ist vielmehr, was der Arzt im Zeitpunkt, in dem er sich für eine Massnahme entschied oder eine solche unterliess, von der Sachlage halten musste (BGE 115 Ib 175 E. 3b S. 184/185).
bb) Prof. F. führt in seinem Gutachten aus, die Patientin habe keine Suizidabsichten geäussert und keine Symptome gezeigt, die auf eine akute Suizidgefährdung hingewiesen hätten, so dass ein unvermuteter Suizidversuch nicht zu erwarten gewesen sei. Nach der Zeugenbefragung kommt der Gutachter in seinen Ergänzungsberichten zum Schluss, Dr. A. habe damals aufgrund seiner Beurteilung, die ausreichend sorgfältig gewesen sei, keine akute Suizidgefährdung gesehen. Aus der Einschätzung der Situation vor dem Suizidversuch habe er mit einem gewissen Mass an Berechtigung annehmen dürfen, dass die Patientin, die freiwillig in Begleitung ihres Mannes in die Klinik gekommen war, nicht weglaufen würde.
Was die Klägerin dagegen einwendet, vermag an den gutachterlichen Feststellungen, eine konkrete Suizidgefahr sei nicht erkennbar gewesen - und nur dies ist ausschlaggebend -, nichts zu ändern. Der Umstand, dass der Gutachter anerkennt, die Situation sei unklar gewesen, weil der affektive Kontakt zur Patientin gestört gewesen sei und gleichzeitig eine Sprunghaftigkeit des Denkens sowie Angst, Ratlosigkeit und ein gewisses Mass an Verworrenheit bestanden habe, reicht für eine Haftpflicht nicht aus. Ebenfalls unbeachtlich ist, dass die Frage, ob der Sturz aus dem Fenster medizinisch als Suizidversuch zu qualifizieren sei, vom Gutachter aufgrund der vorhandenen Informationen nicht beantwortet werden konnte. Auch wenn die Kurzschlusshandlung der Klägerin durch eine plötzlich einschiessende Wahneingebung oder Angst oder durch andere psychotische Motive hervorgerufen worden sein könnte, mithin ein Suizidversuch nach Auffassung von Prof. F. aufgrund der Umstände kurzfristig nicht hätte ausgeschlossen werden können, so genügt auch dies für eine Haftung des Beklagten nicht. Von einem haftpflichtrechtlich massgebenden Diagnosefehler des Arztes könnte nur dann die Rede sein, wenn die Suizidgefahr anlässlich des Gesprächs konkret erkennbar gewesen wäre. Ist eine solche Gefahr bei einem bestimmten Krankheitsbild, insbesondere bei akuten Psychosen aus dem schizophrenen Formenkreis, nicht auszuschliessen, so kann dieser Umstand allein - entgegen der Ansicht der Klägerin - noch keine Haftung auslösen. Ebensowenig genügt es für eine Haftung, dass es bei Würdigung der Gesamtsituation angezeigt gewesen wäre, die Patientin nicht allein zu lassen, denn diese Beurteilung stellt eine Ermessensentscheidung dar, welche nach Ansicht des Experten bei dem komplexen und ungewöhnlichen Ablauf der Ereignisse an diesem Morgen mit Unsicherheit und Ungewissheit behaftet bleiben müsste. Daraus erhellt, dass Dr. A. sein Ermessen, das sich primär nach fachärztlichen und nicht nach rechtlichen Kriterien beurteilt, nicht in unvertretbarer Weise gehandhabt hat.
Die Klägerin hat somit den Beweis für eine Sorgfaltspflichtverletzung des behandelnden Arztes nicht zu erbringen vermocht, weshalb die Klage abgewiesen wird. | de | Responsabilità dello Stato per l'attività ospedaliera di un medico. Esigenze in materia di dovere di diligenza del medico (consid. 4a). La responsabilità del medico per un tentativo di suicidio di un paziente presuppone un rischio di suicidio riconoscibile concretamente (consid. 4b/c). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-411%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,305 | 120 Ib 417 | 120 Ib 417
Sachverhalt ab Seite 418
Mit Schreiben vom 19. September 1991 gelangte der zuständige Steuerkommissär des kantonalen Steueramtes Zürich an die Lebensversicherungsgesellschaft X. und forderte sie auf, eine "detaillierte Aufstellung über die Kapitalbeträge der Prämiendepots sowie die darauf ausgerichteten (gutgeschriebenen) Bruttozinsen unter Angabe der Namen und der Adressen der Gläubiger per 31.12.1990 bzw. Geschäftsjahr 1990" einzureichen. Gleichzeitig erklärte er sich damit einverstanden, dass sich die Auskunft "auf Prämiendepots von Einzelversicherungen über Fr. 5'000.--" beschränke. Für die Beantwortung der gestellten Fragen und die Einreichung der verlangten Unterlagen setzte der Steuerkommissär eine Frist bis zum 22. Oktober 1991. Gleichzeitig beraumte er auf dieses Datum hin eine Domizilprüfung bei der Steuerpflichtigen an. Dabei behielt er sich ausdrücklich vor, nötigenfalls weitere Auskünfte einzuverlangen.
Am 22. Oktober 1991 fand die angekündigte Domizilprüfung statt. Dabei wiederholte der Steuerkommissär seine Auflage, worauf die Lebensversicherungsgesellschaft X. festhielt, sie könne diese nicht erfüllen. Mit Schreiben vom 4. November 1991 zuhanden des kantonalen Steueramtes Zürich bestätigte die Lebensversicherungsgesellschaft X. ihren Rechtsstandpunkt und betonte erneut, sie könne die formelle Auflage des Steueramtes Zürich vom 19. September 1991 nicht erfüllen, fehle es doch an einer genügenden Grundlage, um Namenslisten der Inhaber von gesperrten Prämiendepots zu erstellen und den Einschätzungsbehörden auszuhändigen. Sie sei dagegen bereit, die notwendigen Zahlen jederzeit zur Einsicht offenzulegen. Namentlich biete sie Hand zu nichtsystematischen Stichproben hinsichtlich der Prämiensperrdepots.
Mit als Mahnung im Sinne von Art. 85 BdBSt (SR 642.11) bezeichneter Verfügung vom 8. November 1991 wiederholte der Steuerkommissär die Auflage vom 19. September 1991. Die Lebensversicherungsgesellschaft X. bestätigte daraufhin am 18. November 1991, dass sie die Auskunftserteilung in der verlangten Form aus den bekanntgegebenen Gründen ablehne. Dazu komme, dass ihre Haltung auch durch das Versicherungsgeheimnis gedeckt sei.
Mit Verfügung vom 24. April 1992 auferlegte die Abteilung Direkte Bundessteuer des kantonalen Steueramtes Zürich der Lebensversicherungsgesellschaft X. eine Busse im Sinne von Art. 131 Abs. l BdBSt in der Höhe von Fr. 5'000.--, weil die Steuerpflichtige ihrer Auskunftspflicht nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt trotz Mahnung nicht nachgekommen sei.
Die Lebensversicherungsgesellschaft X. gelangte gegen diesen Entscheid mit Beschwerde vom 27. Mai 1992 an die Bundessteuer-Rekurskommission des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 17. Dezember 1992 hiess die Bundessteuer-Rekurskommission die Beschwerde gut und hob die Busse auf.
Gegen diesen Entscheid erhob die Eidgenössische Steuerverwaltung Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt den angefochtenen Entscheid auf und verurteilt die Lebensversicherungsgesellschaft X. wegen Verletzung von Verfahrenspflichten im Sinne von Art. 131 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 89 Abs. 2 BdBSt zu einer Busse von Fr. 5'000.--.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die Beschwerdegegnerin ist unbestrittenermassen buchführungspflichtig. Sie hat daher mit ihrer Steuererklärung die Jahresrechnungen (Bilanzen und Gewinn- und Verlustrechnungen) einzureichen (Art. 87 Abs. 1 BdBSt). Ist die Veranlagung gestützt auf die Steuererklärung und die eingereichten Beilagen nicht ohne weiteres möglich, so hat die Veranlagungsbehörde die erforderlichen Erhebungen nach den Art. 89 bis 92 BdBSt vorzunehmen (Art. 88 Abs. 2 BdBSt). Nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt kann die Veranlagungsbehörde ferner vom Steuerpflichtigen die Vorlegung der in seinem Besitz befindlichen Bücher, Urkunden und sonstigen Belege sowie die Einreichung von Bescheinigungen und Aufstellungen verlangen, die vom Steuerpflichtigen zu beschaffen oder zu erstellen sind und die für die Veranlagung von Bedeutung sein können. Insbesondere hat der Steuerpflichtige der Veranlagungsbehörde auf deren Verlangen die Namen der Personen zu nennen, mit denen er Rechtsgeschäfte tätigt oder denen er geldwerte Leistungen erbracht hat; er hat über seine vertraglichen Beziehungen zu den Personen und die gegenseitigen Leistungen und Ansprüche Auskunft zu geben. Das gesetzlich geschützte Berufsgeheimnis bleibt vorbehalten, ebenso der Einspruch gegen die Meldung von Versicherungsleistungen nach Art. 19 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer (SR 642.21; Verrechnungssteuergesetz, VStG). Satz 2 von Art. 89 Abs. 2 BdBSt ist auf den 1. Januar 1978 in Kraft getreten. Nach der bis 31. Dezember 1977 geltenden früheren Fassung hatte der Steuerpflichtige auf Verlangen der Veranlagungsbehörde insbesondere "ein Schuldenverzeichnis mit Angabe der Gläubiger einzureichen und die Verzinsung der Schulden nachzuweisen". Mit der Neufassung von Art. 89 Abs. 2 Satz 2 BdBSt sollte an der Pflicht der Steuerpflichtigen zur Vorlegung dieser Beweismittel nicht gerüttelt werden, sondern diese nach der Erfahrung in manchen Fällen für eine gründliche Abklärung nicht ausreichende Pflicht ergänzt werden (Botschaft vom 8. Januar 1975, BBl 1975 I, 334 ff., insbesondere S. 359 Ziff. 441.1; BGE 107 Ib 213 E. 2 S. 215).
Voraussetzung für die Auskunftspflicht nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt ist nur, dass die verlangten Aufstellungen oder Auskünfte und Bescheinigungen für die Veranlagung des Steuerpflichtigen von Bedeutung sein können. Auskünfte und Aufstellungen über Schulden, welche das bilanzierte und bundessteuerpflichtige Kapital, und Schuldzinsen, welche den bundessteuerpflichtigen Reinertrag mindern, können jedenfalls für die Veranlagung von Bedeutung sein: Auch aus einer ordnungsgemäss geführten Buchhaltung ist nicht ohne weiteres ersichtlich, ob verbuchte Schulden und Schuldzinsen steuerrechtlich anzuerkennen sind. Auch die Buchprüfung beim Steuerpflichtigen gibt darüber nicht in jedem Fall genügend Aufschluss. Zwar verlangt die Veranlagungsbehörde eine Aufstellung der Gläubiger vom buchführungspflichtigen Steuerpflichtigen in der Regel nur, wenn sie bestimmte Zweifel daran hat, dass die eingereichten Abschlüsse das bundessteuerpflichtige Kapital und den bundessteuerpflichtigen Reinertrag richtig ausweisen. Nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt kann die Veranlagungsbehörde vom buchführungspflichtigen Steuerpflichtigen aber auch ohne derartige konkrete Zweifel eine Aufstellung der Gläubiger mit Namen, Adressen und Angabe ihrer Forderung sowie der ausgerichteten Zinsen verlangen, sofern die Veranlagungsbehörde diese Angaben nicht schon bei der Buchprüfung ohne weiteres erheben kann. Dies ist eine Voraussetzung dafür, dass sie ihre Veranlagungsaufgabe richtig erfüllen kann. Der Steuerpflichtige ist zur Angabe seiner Gläubiger nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt zwingend gehalten, und es ist vom Gesetzgeber gewollt, dass die Veranlagungsbehörde diese besondere Auskunft von ihm nicht bloss dann verlangen kann, wenn sie in erster Linie für seine eigene Veranlagung notwendig ist. Die Auskunftspflicht erstreckt sich bloss nicht auf Auskünfte über Geschäftsbeziehungen, die nicht für die Veranlagung des Bundessteuerpflichtigen, sondern ausschliesslich seiner Geschäftspartner von Bedeutung sein können (BGE 107 Ib 213 E. 2 S. 215 f., mit Hinweisen auf die bisherige Rechtsprechung und Lehre).
b) Diese Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist vereinzelt auf Kritik gestossen. So weicht insbesondere die Praxis des Zürcher Verwaltungsgerichtes zum kantonalen Steuergesetz von der bundesgerichtlichen Praxis insofern ab, als Gläubigerbezeichnungen vom buchführungspflichtigen Steuerpflichtigen nur verlangt werden können, wenn hinreichend gesicherte Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Deklaration unrichtig oder unvollständig ist (MARTIN ZWEIFEL, Die Verfahrenspflichten des Steuerpflichtigen im Steuereinschätzungsverfahren, ASA 49, S. 513 ff., insbesondere S. 537 f.; REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, Bd. III, Bern 1969, N. 3 zu § 72; ZUPPINGER/SCHÄRRER/FÄSSLER/REICH, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, Ergänzungsband, 2. Aufl., Bern 1983, N. 6 zu § 72). MARKUS BILL (Die Auskunftspflicht Dritter im Steuerveranlagungs- und Einspracheverfahren, Diss. St. Gallen, Bern 1991, S. 55 f.) kritisiert die bundesgerichtliche Rechtsprechung als Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips. Dieses werde insbesondere dann verletzt, wenn der Veranlagungsbehörde nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt auch ohne konkrete Zweifel an der Richtigkeit der Steuerfaktoren zugebilligt werde, vom buchführungspflichtigen Steuerpflichtigen eine Aufstellung der Gläubiger mit Namen, Adressen und Angabe der Forderung sowie der an sie ausgerichteten Zinsen zu verlangen, sofern sie diese Angaben nicht schon bei der Buchprüfung ohne weiteres erheben könne. Das Gebot der Notwendigkeit verlange, dass die geforderte geeignete Mitwirkung als Mittel für die Sachverhaltsabklärung als Zweck erforderlich sei. Zudem steht nach Ansicht von BILL auch der Wortlaut von Art. 89 Abs. 2 BdBSt der bundesgerichtlichen Praxis entgegen. Unter Berufung auf die Arbeit von BILL erwähnt auch URS R. BEHNISCH (KÄNZIG/BEHNISCH, Die direkte Bundessteuer, III. Teil, 2. Aufl., Basel 1992, N. 13 zu Art. 89 BdBSt) kritisch das angeführte Urteil des Bundesgerichtes BGE 107 Ib 213 (= ASA 51, 374), "in dem der Gläubigernachweis wohl nur gefordert wurde, um die Veranlagungen Dritter zu prüfen; dabei handelt es sich um eine problematische Beweiswürdigung".
c) Die erwähnten Kritiken halten einer näheren Prüfung nicht stand. Bereits aus dem Wortlaut von Art. 89 Abs. 2 erster Satz BdBSt ergibt sich, dass die Veranlagungsbehörde Auskünfte und Aufstellungen vom Steuerpflichtigen einverlangen kann, "die für die Veranlagung von Bedeutung sein können". Nicht verlangt wird somit, dass die Unterlagen für die Veranlagung des Steuerpflichtigen notwendig sind. Es genügt, dass sie dafür grundsätzlich geeignet sind. Auch bei der Auskunftspflicht von Verwaltungs- und Gerichtsbehörden spricht der Gesetzgeber davon, dass die Auskünfte zu erteilen sind, die für die Veranlagung eines Steuerpflichtigen "von Bedeutung sein können" (Art. 90 Abs. 1 BdBSt). Art. 89 Abs. 2 zweiter Satz BdBSt verdeutlicht sodann, was für die Veranlagung von Bedeutung sein kann. Der Steuerpflichtige hat die Pflicht, die einverlangten Unterlagen vorzulegen und hat kein Recht, diese vorzuenthalten, weil er glaubt, die Behörde würde diese nicht benötigen (HEINZ MASSHARDT, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2. Aufl., Zürich 1985, N. 5 zu Art. 89 BdBSt). Auch die historische Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis. So hat das Bundesgericht festgestellt, auch wenn die Erweiterung der Auskunftspflicht des Steuerpflichtigen im Bundesgesetz vom 9. Juni 1977 über Massnahmen gegen die Steuerhinterziehung auf seine sämtlichen Geschäftspartner und getätigten Geschäfte nur im Blick auf Zweifelsfälle eingeführt worden sei, in denen der Steuerpflichtige keine oder mangelhafte Bücher führe und keine Urkunden oder Belege vorzuweisen habe, sollten damit jedenfalls die Voraussetzungen nicht erschwert werden, unter denen die Veranlagungsbehörde vom Steuerpflichtigen eine Gläubigeraufstellung verlangen könne. Das hätte den angestrebten Zweck einer besseren Abklärung der wirklichen Verhältnisse beim Steuerpflichtigen und seiner Gläubiger geradezu vereitelt (BGE 107 Ib 213 E. 2 S. 217, mit Hinweis). Auch das Verhältnismässigkeitsprinzip wird nicht verletzt, wenn die verlangte Aufstellung grundsätzlich geeignet ist, einen steuerpflichtigen bzw. steuerbefreiten Tatbestand nachzuweisen. Notwendig ist freilich, wie das Bundesgericht festgestellt hat, dass die Auskunftspflicht sich nicht auf Auskünfte über Geschäftsbeziehungen erstrecken darf, die nicht für die Veranlagung des Steuerpflichtigen, sondern ausschliesslich der Geschäftspartner von Bedeutung sein können (BGE 107 Ib 213 E. 2 S. 216) oder wenn der Aufwand für die verlangten Aufstellungen unzumutbar ist.
Aus den dargelegten Gründen ist an der bisherigen Praxis festzuhalten: Weder der Wortlaut von Art. 89 Abs. 2 BdBSt noch das Verhältnismässigkeitsprinzip verbieten der Veranlagungsbehörde, vom Steuerpflichtigen Auskünfte und Unterlagen zu verlangen, solange sie für die Veranlagung des Steuerpflichtigen von Bedeutung sein können, nicht ausschliesslich dessen Geschäftspartner betreffen und keinen unzumutbaren Aufwand bedingen.
2. Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin bestreiten grundsätzlich die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 2 BdBSt. Die Beschwerdegegnerin ist indessen zunächst der Auffassung, im vorliegenden Fall seien die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 89 Abs. 2 BdBSt nicht erfüllt.
a) aa) Die Beschwerdegegnerin macht geltend, Art. 89 Abs. 2 BdBSt könne nur dann angewendet werden, wenn eine Veranlagung gestützt auf die Steuererklärung und die eingereichten Beilagen nicht ohne weiteres möglich sei (Art. 88 Abs. 2 BdBSt). Die Aufforderung, detaillierte Aufstellungen über die Kapitalbeträge der Prämiendepots sowie die darauf ausgerichteten Bruttozinsen unter Angabe der Namen und Adressen der Gläubiger bekanntzugeben, sei am 19. September 1991 erfolgt, die Steuererklärung aber erst am 22. Oktober 1991 eingereicht worden. Die Steuerbehörden könnten jedenfalls erst nach der Selbstdeklaration durch einen Steuerpflichtigen die von diesem geltend gemachten steuermindernden Tatsachen in einem formellen Auflageverfahren überprüfen.
bb) Es kann offenbleiben, ob zusätzliche Auskünfte und Unterlagen bereits vor oder erst nach Einreichung der Steuererklärung verlangt werden können. Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend ausführt, ist die Auflage vom 19. September 1991 im Zusammenhang mit der auf den 22. Oktober 1991 angekündigten und durchgeführten Domizilprüfung bei ihr zu sehen. Sie diente somit gleichsam als Vorbereitungshandlung für die Erstellung der Steuererklärung. Nachdem der Steuerkommissär während der Domizilprüfung vom 22. Oktober 1991 und in der Folge nochmals am 8. November 1991 die Auflage vom 19. September 1991 wiederholte, erweist sich der Einwand, die Aufforderung sei zu früh erfolgt, ohnehin als unbegründet.
b) aa) Die Beschwerdegegnerin macht sodann geltend, die von der Veranlagungsbehörde einverlangten Aufstellungen hätten nur verlangt werden dürfen, sofern die Veranlagungsbehörde diese Angaben nicht schon bei der Buchprüfung ohne weiteres hätte erheben können. Vorliegend sei erstellt, dass die Veranlagungsbehörde anlässlich der Domizilprüfung die gewünschten Angaben stichprobeweise ohne weiteres hätte überprüfen können. Es sei aktenkundig, dass sie, die Beschwerdegegnerin, dies auch angeboten habe.
bb) Auch dieser Einwand geht fehl. Nach ihrer eigenen Darstellung wies die Beschwerdegegnerin per Ende 1990 "im Schweizer Geschäft" für Einzelversicherungen 407 widerrufliche und 31'759 unwiderrufliche Prämiendepots auf mit einem Gesamtkapital von Fr. 3'264'571.-- bzw. Fr. 176'474'665.--. Der durchschnittliche Umfang der unwiderruflichen Prämiensperrdepots betrug mithin Fr. 5'557.--, wobei der Bestand bei 10'360 Depots im einzelnen mehr als Fr. 5'000.-- ausmachte. Bei den widerruflichen Depots lauten die entsprechenden Zahlen Fr. 8'021.-- (durchschnittlicher Depotumfang) und 160 (Anzahl Depots mit mehr als Fr. 5'000.--). Aufgrund der Zahl der Prämiendepots kann nicht gesagt werden, der zuständige Steuerkommissär hätte bei der Domizilprüfung "ohne weiteres" die einverlangten Angaben erheben können. Es stand zudem im Belieben der Veranlagungsbehörde, den Umfang der vorzunehmenden Stichproben zu bestimmen sowie Auskünfte und Unterlagen zu verlangen, soweit dies im Rahmen der Veranlagung der Beschwerdegegnerin für die Überprüfung der Richtigkeit deren Selbstdeklaration dienlich sein konnte. Wie bereits die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat, waren die von der Steuerverwaltung verlangten Auskünfte durchaus zweckmässig, um eine erste Kontrolle vorzunehmen, an die sich in einer zweiten Phase, falls notwendig, zur Vertiefung die von der Beschwerdegegnerin angebotenen Stichproben an Ort und Stelle hätten anschliessen können. Dass zudem die verlangten Auskünfte und Aufstellungen für die Einschätzung von Bedeutung sein konnten, kann im Ernst nicht bestritten werden.
c) aa) Die Beschwerdegegnerin ist weiter der Auffassung, die Steuerbehörde könne von ihr nicht gestützt auf Art. 89 Abs. 2 BdBSt weitere Auskünfte verlangen, wenn über die Richtigkeit der Steuerdeklarationen keine Zweifel bestünden.
Eine Aktennotiz des Chefs der Einschätzungsabteilung 4 der Steuerverwaltung Zürich vom 25. Januar 1990 halte fest:
"Von Drittpersonen wird vermutet bzw. behauptet, dass Steuerpflichtige mittels einem Prämiendepot schwarzes Geld weiss machen können. In den Bilanzen der Versicherungsgesellschaften figuriert tatsächlich eine nicht unbeachtliche Pos. Prämiendepots und vorausbezahlte Prämien. Bei dieser Bilanzposition handelt es sich offensichtlich um eine echte Verpflichtung. Anlässlich der Revision bestand bis heute keine Veranlassung, diese Pos. näher zu überprüfen. Auch eine Prüfung wird beim Unternehmen zu keinen steuerlichen Korrekturen führen. Anlässlich jeder Revision werden grundsätzlich Meldungen für Drittpersonen erstellt. Wir werden bei nächster Gelegenheit Meldungen über vorhandene Prämiendepots erstellen."
Diese Aktennotiz erhelle, dass die Veranlagungsbehörden keinerlei Zweifel an der Richtigkeit der Selbstdeklaration gehabt hätten. Sie seien daher auch nicht berechtigt gewesen, gestützt auf Art. 89 Abs. 2 BdBSt weitere Auskünfte von ihr zu verlangen.
bb) Abgesehen davon, dass die Aktennotiz vom 25. Januar 1990 vor der Einreichung der Selbstdeklaration der Beschwerdegegnerin erstellt worden ist, nimmt sie auch nicht auf deren konkreten Fall Bezug. Sie ist allgemein gehalten und gibt über Vergangenes Auskunft. Die Aktennotiz ist sodann ergänzt durch den Hinweis, dass diese Bemerkung des zuständigen Abteilungschefs zu den Akten von drei Versicherungsgesellschaften abgelegt werden soll. Ein konkreter Bezug zur Selbstdeklaration der Beschwerdegegnerin ist damit nicht gegeben.
Im übrigen hat bereits die Vorinstanz zu Recht festgestellt, dass die Verfahrensherrschaft nach Art. 89 BdBSt bei der Steuerbehörde liegt. Sie kann der Beschwerdegegnerin vorschreiben, welche Belege und Bescheinigungen sie einzureichen sowie welche Aufstellungen sie zu erstellen und vorzulegen hat. Nur wenn sich zeigen sollte, dass die Erfüllung der Auflage unmöglich oder unzumutbar ist, muss die Beschwerdegegnerin sie nicht befolgen. Ob Zweifel an der Richtigkeit der Selbstdeklaration bestehen, spielt dabei keine Rolle. Der Steuerkommissär kann einen Aufwandposten oder eine Verbindlichkeit auch dann prüfen, wenn er keinen Anlass hat, deren Berechtigung anzuzweifeln. Dass der zuständige Steuerkommissär in den bisherigen Veranlagungen der Beschwerdegegnerin keinen Anlass zu weitergehenden Prüfungen sah, bedeutet nicht, dass er in der folgenden Veranlagungsperiode diese Position nicht genauer überprüfen kann.
d) Zusammenfassend ist deshalb festzuhalten, dass die Aufforderung der Veranlagungsbehörde vom 19. September 1992 sich auf Angaben bezog, welche für die Einschätzung der Beschwerdegegnerin von Bedeutung sein konnten, und damit in einem ausreichenden Zusammenhang mit der Veranlagung stand. Die Steuerbehörde war auch nicht gehalten, sich bei der Domizilprüfung auf Stichproben bei der Überprüfung der bilanzierten Prämiendepots zu beschränken. Schliesslich hat auch der Umstand, dass die bisherigen Veranlagungen der Beschwerdegegnerin und auch die Selbstdeklaration vom 22. Oktober 1991 zu keinen Zweifeln an der Richtigkeit von deren Angaben führte, nicht zur Folge, dass keine Aufstellung über die Kapitalbeträge der Prämiendepots unter Angabe der Namen und der Adressen der Gläubiger hätte einverlangt werden dürfen.
3. a) Die Vorinstanz ist indessen - trotz der auch von ihr grundsätzlich bejahten Anwendbarkeit von Art. 89 Abs. 2 BdBSt - zum Schluss gelangt, dass das Auskunftsbegehren vom 19. September 1992 unzulässig und sogar rechtsmissbräuchlich sei, weil es der Steuerverwaltung nur darum gehe, sich über den Umweg des Steuerpflichtigen Informationen zu verschaffen, die einzig und ausschliesslich für die Veranlagung Dritter bestimmt seien.
Aufgrund der Sendung "Kassensturz" des Schweizer Fernsehens DRS vom 5. Februar 1990 habe der Bundesrat die Eidgenössische Steuerverwaltung beauftragt, Auskünfte über die Inhaber von Prämiensperrdepots einzuholen. Dementsprechend habe die Eidgenössische Steuerverwaltung am 20. April 1990 an alle kantonalen Verwaltungen für die direkte Bundessteuer ein Rundschreiben versandt, in welchem sie den Begriff und die steuerliche Behandlung von Prämiendepots dargelegt und das Vorgehen aufgezeigt habe, falls bei einem steuerpflichtigen Versicherungsnehmer der Verdacht auftauchen sollte, dass dieser die Prämien für seine Lebensversicherung nicht aus dem deklarierten Einkommen habe finanzieren können. Im Rundschreiben habe die Eidgenössische Steuerverwaltung namentlich auch auf die nach ihrer Auffassung bestehende Auskunftspflicht der Versicherungsgesellschaften gemäss Art. 89 Abs. 2 BdBSt und auf die Möglichkeit hingewiesen, letztere bei Nichtbekanntgabe der Inhaber von Prämiendepots trotz entsprechender Auflage und Mahnung gemäss Art. 131 Abs. 1 BdBSt mit einer Ordnungsbusse zu belegen. Mit Schreiben vom 29. April 1991 an die Verwaltungen für die direkte Bundessteuer aller Kantone, bei denen Lebensversicherungsgesellschaften domiziliert seien, habe die Eidgenössische Steuerverwaltung sodann die Kantone angehalten, in der geschilderten Art und Weise gegen die Lebensversicherungsgesellschaften vorzugehen. Aus diesen Umständen ergebe sich, dass die Auflage vom 19. September 1991 nicht zwecks korrekter Einschätzung der Beschwerdegegnerin erlassen worden sei, sondern einzig und allein mit dem Ziel, die Inhaber von Prämiendepots ausfindig zu machen, um deren Deklarationen zu überprüfen.
b) Hat - wie hier die Bundessteuer-Rekurskommission des Kantons Zürich - eine richterliche Behörde als Vorinstanz den Sachverhalt festgestellt, so ist das Bundesgericht an deren tatsächliche Feststellungen grundsätzlich gebunden (vgl. Art. 105 Abs. 2 OG). Es ist daher mit der Bundessteuer-Rekurskommission davon auszugehen, dass das Hauptmotiv der Aufforderung vom 19. September 1991 darin bestand, Inhaber von Prämiendepots ausfindig zu machen, welche diese in ihren Steuererklärungen nicht angegeben hatten. Dieses Motiv der Aufforderung macht die Aufforderung indessen entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht zu einem unzulässigen oder gar rechtsmissbräuchlichen Auskunftsbegehren.
Wie bereits dargelegt (E. 1), verlangt Art. 89 Abs. 2 BdBSt für die Zulässigkeit eines Auskunftsbegehrens lediglich, dass die verlangten Auskünfte für die Veranlagung des Steuerpflichtigen von Bedeutung sein können. Die Motive der Veranlagungsbehörden spielen für die Zulässigkeit eines Auskunftsbegehrens gemäss Art. 89 Abs. 2 BdBSt keine Rolle: Auch wenn das Vorgehen der Veranlagungsbehörde im vorliegenden Fall in erster Linie darauf abzielte, die Zinserträge, welche bei den Versicherungsnehmern der Beschwerdegegnerin steuerbares Einkommen bilden, festzustellen, sowie allgemein die Finanzierung der Versicherungsprämien und das Wertschriftenverzeichnis der Geschäftspartner überprüfen zu können, so bot sich durch die verlangten Auskünfte doch gleichzeitig die Gelegenheit, auch das steuerbare Kapital und den steuerbaren Ertrag der Beschwerdegegnerin selbst korrekt zu ermitteln. Dass die Auflage der Veranlagungsbehörde dazu grundsätzlich geeignet war, wurde bereits festgestellt (E. 2). Die Möglichkeit, vom Steuerpflichtigen gemäss Art. 89 Abs. 2 BdBSt alle Informationen zu verlangen, die für seine Veranlagung von Bedeutung sein können, bietet der Steuerverwaltung ein wirksames Werkzeug zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung und ist unter anderem auch dazu bestimmt, die korrekte Anwendung des Grundsatzes zu gewährleisten, nach dem einer Schuld des Steuerpflichtigen nur in dem Ausmasse Rechnung getragen werden kann, in welchem sie als Guthaben eines anderen Pflichtigen individualisierbar ist und umgekehrt (Urteil vom 29. September 1978 i.S. X., E. 3a in StR 36/1978, 373 E. 3a S. 376). Unzulässig ist erst das Verlangen von Auskünften, welche ausschliesslich für die Veranlagung Dritter von Bedeutung sein können, indessen für die Veranlagung des Steuerpflichtigen selbst keine Rolle spielen können. Von einem solchen unzulässigen Auskunftsbegehren kann hier nicht die Rede sein. Dies gilt insbesondere auch dann, wenn der Zusammenhang mit der Fernsehsendung "Kassensturz" und den anschliessenden Massnahmen der Eidgenössischen Steuerverwaltung in Betracht gezogen wird. Das Auskunftsbegehren vom 19. September 1991 betraf für die Veranlagung der Beschwerdegegnerin potentiell bedeutsame Punkte und hielt sich damit in dem von Art. 89 Abs. 2 BdBSt gezogenen Rahmen.
4. Die Beschwerdegegnerin wendet im weiteren ein, sie könne nur zur Auskunft verhalten werden, wenn deren Erteilung auch zumutbar sei. Sie legt indessen nicht dar, dass die Herstellung der verlangten Unterlagen einen übermässigen Aufwand verursache, der ihr nicht zuzumuten sei. Unbegründet ist auch der Vorwurf der Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips, soweit ihn die Beschwerdegegnerin damit begründet, dass ihr keine unnötigen Beweismittel abverlangt werden dürfen. Wie dargelegt konnten die von der Beschwerdegegnerin verlangten Auskünfte und Unterlagen für deren Veranlagung von Bedeutung sein (vgl. E. 2) und waren damit keineswegs unnötig. Die Auflage vom 19. September 1991 war schliesslich auch nicht etwa deshalb unzumutbar, weil sie, wie die Beschwerdegegnerin behauptet, diese in ihrer Geschäftstätigkeit beeinträchtigt hätte: Versicherungsnehmer, welche die Prämiendepots ordnungsgemäss versteuern, müssen mit keinerlei negativen Konsequenzen rechnen. Der Umstand, dass durch die Auskunft über die Depotinhaber ein möglicher Weg zur Steuerhinterziehung verbaut wird, ändert an der Rechtmässigkeit der Auflage nichts.
5. Die Beschwerdegegnerin ist schliesslich der Auffassung, die ihr auferlegte Auskunftspflicht verletze das "Versicherungsgeheimnis".
a) aa) Gemäss Art. 19 VStG hat der Versicherer seine Steuerpflicht durch Meldung der steuerbaren Versicherungsleistung zu erfüllen, sofern nicht vor Ausrichtung der Leistung der Versicherungsnehmer oder ein Anspruchsberechtigter bei ihm schriftlich Einspruch gegen die Meldung erhoben hat. Hat der Versicherungsnehmer oder ein Anspruchsberechtigter wirksam gegen die Meldung Einspruch erhoben, so hat der Versicherer die Steuer zu entrichten (Art. 16 Abs. 1 lit. d und Art. 38 Abs. 2 VStG; vgl. W. ROBERT PFUND, Die Eidgenössische Verrechnungssteuer, I. Teil, Basel 1971, N. 2.2 zu Art. 19 VStG). Während somit der Versicherer seine Verrechnungssteuerpflicht im Regelfall durch die Meldung der Leistung erfüllt, hat er im Ausnahmefall des Einspruchs und der dem Einspruch gleichgestellten Auskunftsverweigerung (vgl. dazu PFUND, a.a.O., N. 3.26 ff. zu Art. 19 VStG) seine Steuerpflicht durch die Entrichtung der Steuer zu erfüllen.
Das dem Versicherungsnehmer oder Anspruchsberechtigten verliehene Vetorecht gegen die Meldung beruht auf der Überlegung, dass der Anspruchsberechtigte auf eine Versicherungsleistung steuerlich nicht schlechter gestellt sein soll als der Gläubiger anderer verrechnungssteuerpflichtiger Guthaben (vgl. PFUND, a.a.O., N. 2.2 zu Art. 19 VStG). Wie etwa bei einem Bankguthaben ist auch bei Versicherungsleistungen die Sicherungsfunktion der Verrechnungssteuer bereits dann ausreichend verwirklicht, wenn der Versicherer die Steuer entrichtet. Dementsprechend kann dem Versicherungsnehmer die Wahl überlassen werden, durch seinen allfälligen Einspruch die Form der Erfüllung der Steuerpflicht zu bestimmen.
bb) Nach Art. 89 Abs. 2 dritter Satz BdBSt bleibt namentlich der Einspruch gegen die Meldung von Versicherungsleistungen nach Art. 19 VStG vorbehalten. Dieser Vorbehalt bedeutet, dass der Versicherer im Rahmen von Art. 89 Abs. 2 BdBSt keine Auskunft zu geben braucht über erbrachte Versicherungsleistungen, gegen deren Meldung an die Steuerbehörden der Versicherungsnehmer oder Anspruchsberechtigte gestützt auf Art. 19 VStG Einspruch erhoben hat und auf denen in der Folge der Versicherer die Verrechnungssteuerpflicht durch Entrichtung der Steuer erfüllt hat (vgl. MASSHARDT, a.a.O., N. 4 zu Art. 89 BdBSt).
Angesichts der begrenzten Zielsetzung des Einspruchsverfahrens, welches als Ausnahmefall zur Steuerpflichterfüllung durch Steuerentrichtung anstatt durch Meldung der Versicherungsleistung führt, fragt sich, ob überhaupt von einem eigentlichen Versicherungsgeheimnis gesprochen werden kann. Die Frage braucht nicht beantwortet zu werden, weil sich die Möglichkeit der Auskunftsverweigerung jedenfalls nur auf die Ausrichtung der Versicherungsleistung bezieht und auch nur dann besteht, wenn der Versicherungsnehmer vor Ausrichtung der Leistung wirksam Einspruch gegen die Meldung erhoben hat und an deren Stelle die Verrechnungssteuer getreten ist. Solange keine Versicherungsleistung ausgerichtet wird, besteht keine Verrechnungssteuerpflicht, dementsprechend auch kein Recht des Versicherungsnehmers zum Einspruch gegen die Meldung der Versicherungsleistung und infolgedessen auch kein Recht des Versicherers zur Auskunftsverweigerung gemäss Art. 89 Abs. 2 dritter Satz BdBSt.
Aus Art. 19 VStG kann auch nicht dadurch ein "Versicherungsgeheimnis" abgeleitet werden, dass - wie die Beschwerdegegnerin dies vorschlägt - "eine schicksalshafte enge Verbundenheit der unwiderruflichen Prämiendepots mit den späteren Versicherungsleistungen" konstruiert wird. Der unter dem Marginale "Meldung statt Steuerentrichtung" stehende Art. 19 VStG macht klar, dass dieser besondere Schutz des Versicherungsnehmers oder Anspruchsberechtigten nur greifen soll, wenn tatsächlich anstelle der Meldung über ausbezahlte Versicherungsleistungen die Verrechnungssteuer erhoben wurde. Art. 19 VStG kommt somit eine Sicherungsfunktion zu. Dies wird auch deutlich durch Art. 19 Abs. 2 VStG, wonach dann, wenn die infolge des Einspruchs zu entrichtende Steuer die noch zu erbringende Versicherungsleistung übersteigt, der Einspruch nur wirksam ist, wenn der Einsprecher dem Versicherer den Fehlbetrag ersetzt. Wird somit wie bei den Prämiendepots der Lebensversicherer bzw. bei den Zinserträgen der Depotguthaben keine Verrechnungssteuer erhoben, so greifen Art. 19 VStG und der diesem korrespondierende Vorbehalt von Art. 89 Abs. 2 BdBSt nicht.
b) Die Beschwerdegegnerin beruft sich bezüglich des "Versicherungsgeheimnisses" ausserdem auf Art. 4 BV. In Anbetracht des besonderen Vertrauensverhältnisses zwischen Lebensversicherungsunternehmungen und ihren Kunden sei das Schutzerfordernis in bezug auf Prämiendepots bei Lebensversicherungen kein anderes als beim Schutz der Bankkunden durch das Bankgeheimnis.
Auch dieser Einwand geht fehl. Versicherungsnehmer und Bankkunden unterliegen in verschiedener Hinsicht einer unterschiedlichen Behandlung. So sieht gerade auch das Verrechnungssteuergesetz bereits selbst vor, dass Kapitalerträge von Bankkunden in der Regel der Verrechnungssteuer nach Art. 4 lit. d VStG unterliegen, während auf Prämiendepots bei Versicherungsunternehmen keine Verrechnungssteuer erhoben wird (vgl. PFUND, a.a.O., N. 5.27 zu Art. 4 VStG). Eine rechtsungleiche Behandlung mit dem Banksparen liegt nicht vor. | de | Auskunftspflicht des Steuerpflichtigen nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt; Verhältnis von Art. 89 Abs. 2 BdBSt und Art. 19 VStG. Voraussetzung für die Auskunftspflicht nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt ist nur, dass die verlangten Auskünfte für die Veranlagung des Steuerpflichtigen von Bedeutung sein können. Die Auskunftspflicht erstreckt sich bloss nicht auf Auskünfte, die nicht für die Veranlagung des Steuerpflichtigen, sondern ausschliesslich seiner Geschäftspartner von Bedeutung sein können, oder auf solche Auskünfte, deren Erteilung für den Steuerpflichtigen einen unzumutbaren Aufwand bedingen (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 1).
Anwendung dieser Grundsätze auf den zu entscheidenden Fall (E. 2-4).
Die in Art. 89 Abs. 2 BdBSt vorbehaltene Möglichkeit der Auskunftsverweigerung aufgrund von Art. 19 VStG (Einspruch des Leistungsempfängers gegen die Meldung der Versicherungsleistung) greift nicht Platz, solange noch keine Versicherungsleistung ausgerichtet wurde (E. 5). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-417%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,306 | 120 Ib 417 | 120 Ib 417
Sachverhalt ab Seite 418
Mit Schreiben vom 19. September 1991 gelangte der zuständige Steuerkommissär des kantonalen Steueramtes Zürich an die Lebensversicherungsgesellschaft X. und forderte sie auf, eine "detaillierte Aufstellung über die Kapitalbeträge der Prämiendepots sowie die darauf ausgerichteten (gutgeschriebenen) Bruttozinsen unter Angabe der Namen und der Adressen der Gläubiger per 31.12.1990 bzw. Geschäftsjahr 1990" einzureichen. Gleichzeitig erklärte er sich damit einverstanden, dass sich die Auskunft "auf Prämiendepots von Einzelversicherungen über Fr. 5'000.--" beschränke. Für die Beantwortung der gestellten Fragen und die Einreichung der verlangten Unterlagen setzte der Steuerkommissär eine Frist bis zum 22. Oktober 1991. Gleichzeitig beraumte er auf dieses Datum hin eine Domizilprüfung bei der Steuerpflichtigen an. Dabei behielt er sich ausdrücklich vor, nötigenfalls weitere Auskünfte einzuverlangen.
Am 22. Oktober 1991 fand die angekündigte Domizilprüfung statt. Dabei wiederholte der Steuerkommissär seine Auflage, worauf die Lebensversicherungsgesellschaft X. festhielt, sie könne diese nicht erfüllen. Mit Schreiben vom 4. November 1991 zuhanden des kantonalen Steueramtes Zürich bestätigte die Lebensversicherungsgesellschaft X. ihren Rechtsstandpunkt und betonte erneut, sie könne die formelle Auflage des Steueramtes Zürich vom 19. September 1991 nicht erfüllen, fehle es doch an einer genügenden Grundlage, um Namenslisten der Inhaber von gesperrten Prämiendepots zu erstellen und den Einschätzungsbehörden auszuhändigen. Sie sei dagegen bereit, die notwendigen Zahlen jederzeit zur Einsicht offenzulegen. Namentlich biete sie Hand zu nichtsystematischen Stichproben hinsichtlich der Prämiensperrdepots.
Mit als Mahnung im Sinne von Art. 85 BdBSt (SR 642.11) bezeichneter Verfügung vom 8. November 1991 wiederholte der Steuerkommissär die Auflage vom 19. September 1991. Die Lebensversicherungsgesellschaft X. bestätigte daraufhin am 18. November 1991, dass sie die Auskunftserteilung in der verlangten Form aus den bekanntgegebenen Gründen ablehne. Dazu komme, dass ihre Haltung auch durch das Versicherungsgeheimnis gedeckt sei.
Mit Verfügung vom 24. April 1992 auferlegte die Abteilung Direkte Bundessteuer des kantonalen Steueramtes Zürich der Lebensversicherungsgesellschaft X. eine Busse im Sinne von Art. 131 Abs. l BdBSt in der Höhe von Fr. 5'000.--, weil die Steuerpflichtige ihrer Auskunftspflicht nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt trotz Mahnung nicht nachgekommen sei.
Die Lebensversicherungsgesellschaft X. gelangte gegen diesen Entscheid mit Beschwerde vom 27. Mai 1992 an die Bundessteuer-Rekurskommission des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 17. Dezember 1992 hiess die Bundessteuer-Rekurskommission die Beschwerde gut und hob die Busse auf.
Gegen diesen Entscheid erhob die Eidgenössische Steuerverwaltung Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt den angefochtenen Entscheid auf und verurteilt die Lebensversicherungsgesellschaft X. wegen Verletzung von Verfahrenspflichten im Sinne von Art. 131 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 89 Abs. 2 BdBSt zu einer Busse von Fr. 5'000.--.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die Beschwerdegegnerin ist unbestrittenermassen buchführungspflichtig. Sie hat daher mit ihrer Steuererklärung die Jahresrechnungen (Bilanzen und Gewinn- und Verlustrechnungen) einzureichen (Art. 87 Abs. 1 BdBSt). Ist die Veranlagung gestützt auf die Steuererklärung und die eingereichten Beilagen nicht ohne weiteres möglich, so hat die Veranlagungsbehörde die erforderlichen Erhebungen nach den Art. 89 bis 92 BdBSt vorzunehmen (Art. 88 Abs. 2 BdBSt). Nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt kann die Veranlagungsbehörde ferner vom Steuerpflichtigen die Vorlegung der in seinem Besitz befindlichen Bücher, Urkunden und sonstigen Belege sowie die Einreichung von Bescheinigungen und Aufstellungen verlangen, die vom Steuerpflichtigen zu beschaffen oder zu erstellen sind und die für die Veranlagung von Bedeutung sein können. Insbesondere hat der Steuerpflichtige der Veranlagungsbehörde auf deren Verlangen die Namen der Personen zu nennen, mit denen er Rechtsgeschäfte tätigt oder denen er geldwerte Leistungen erbracht hat; er hat über seine vertraglichen Beziehungen zu den Personen und die gegenseitigen Leistungen und Ansprüche Auskunft zu geben. Das gesetzlich geschützte Berufsgeheimnis bleibt vorbehalten, ebenso der Einspruch gegen die Meldung von Versicherungsleistungen nach Art. 19 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer (SR 642.21; Verrechnungssteuergesetz, VStG). Satz 2 von Art. 89 Abs. 2 BdBSt ist auf den 1. Januar 1978 in Kraft getreten. Nach der bis 31. Dezember 1977 geltenden früheren Fassung hatte der Steuerpflichtige auf Verlangen der Veranlagungsbehörde insbesondere "ein Schuldenverzeichnis mit Angabe der Gläubiger einzureichen und die Verzinsung der Schulden nachzuweisen". Mit der Neufassung von Art. 89 Abs. 2 Satz 2 BdBSt sollte an der Pflicht der Steuerpflichtigen zur Vorlegung dieser Beweismittel nicht gerüttelt werden, sondern diese nach der Erfahrung in manchen Fällen für eine gründliche Abklärung nicht ausreichende Pflicht ergänzt werden (Botschaft vom 8. Januar 1975, BBl 1975 I, 334 ff., insbesondere S. 359 Ziff. 441.1; BGE 107 Ib 213 E. 2 S. 215).
Voraussetzung für die Auskunftspflicht nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt ist nur, dass die verlangten Aufstellungen oder Auskünfte und Bescheinigungen für die Veranlagung des Steuerpflichtigen von Bedeutung sein können. Auskünfte und Aufstellungen über Schulden, welche das bilanzierte und bundessteuerpflichtige Kapital, und Schuldzinsen, welche den bundessteuerpflichtigen Reinertrag mindern, können jedenfalls für die Veranlagung von Bedeutung sein: Auch aus einer ordnungsgemäss geführten Buchhaltung ist nicht ohne weiteres ersichtlich, ob verbuchte Schulden und Schuldzinsen steuerrechtlich anzuerkennen sind. Auch die Buchprüfung beim Steuerpflichtigen gibt darüber nicht in jedem Fall genügend Aufschluss. Zwar verlangt die Veranlagungsbehörde eine Aufstellung der Gläubiger vom buchführungspflichtigen Steuerpflichtigen in der Regel nur, wenn sie bestimmte Zweifel daran hat, dass die eingereichten Abschlüsse das bundessteuerpflichtige Kapital und den bundessteuerpflichtigen Reinertrag richtig ausweisen. Nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt kann die Veranlagungsbehörde vom buchführungspflichtigen Steuerpflichtigen aber auch ohne derartige konkrete Zweifel eine Aufstellung der Gläubiger mit Namen, Adressen und Angabe ihrer Forderung sowie der ausgerichteten Zinsen verlangen, sofern die Veranlagungsbehörde diese Angaben nicht schon bei der Buchprüfung ohne weiteres erheben kann. Dies ist eine Voraussetzung dafür, dass sie ihre Veranlagungsaufgabe richtig erfüllen kann. Der Steuerpflichtige ist zur Angabe seiner Gläubiger nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt zwingend gehalten, und es ist vom Gesetzgeber gewollt, dass die Veranlagungsbehörde diese besondere Auskunft von ihm nicht bloss dann verlangen kann, wenn sie in erster Linie für seine eigene Veranlagung notwendig ist. Die Auskunftspflicht erstreckt sich bloss nicht auf Auskünfte über Geschäftsbeziehungen, die nicht für die Veranlagung des Bundessteuerpflichtigen, sondern ausschliesslich seiner Geschäftspartner von Bedeutung sein können (BGE 107 Ib 213 E. 2 S. 215 f., mit Hinweisen auf die bisherige Rechtsprechung und Lehre).
b) Diese Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist vereinzelt auf Kritik gestossen. So weicht insbesondere die Praxis des Zürcher Verwaltungsgerichtes zum kantonalen Steuergesetz von der bundesgerichtlichen Praxis insofern ab, als Gläubigerbezeichnungen vom buchführungspflichtigen Steuerpflichtigen nur verlangt werden können, wenn hinreichend gesicherte Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Deklaration unrichtig oder unvollständig ist (MARTIN ZWEIFEL, Die Verfahrenspflichten des Steuerpflichtigen im Steuereinschätzungsverfahren, ASA 49, S. 513 ff., insbesondere S. 537 f.; REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, Bd. III, Bern 1969, N. 3 zu § 72; ZUPPINGER/SCHÄRRER/FÄSSLER/REICH, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, Ergänzungsband, 2. Aufl., Bern 1983, N. 6 zu § 72). MARKUS BILL (Die Auskunftspflicht Dritter im Steuerveranlagungs- und Einspracheverfahren, Diss. St. Gallen, Bern 1991, S. 55 f.) kritisiert die bundesgerichtliche Rechtsprechung als Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips. Dieses werde insbesondere dann verletzt, wenn der Veranlagungsbehörde nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt auch ohne konkrete Zweifel an der Richtigkeit der Steuerfaktoren zugebilligt werde, vom buchführungspflichtigen Steuerpflichtigen eine Aufstellung der Gläubiger mit Namen, Adressen und Angabe der Forderung sowie der an sie ausgerichteten Zinsen zu verlangen, sofern sie diese Angaben nicht schon bei der Buchprüfung ohne weiteres erheben könne. Das Gebot der Notwendigkeit verlange, dass die geforderte geeignete Mitwirkung als Mittel für die Sachverhaltsabklärung als Zweck erforderlich sei. Zudem steht nach Ansicht von BILL auch der Wortlaut von Art. 89 Abs. 2 BdBSt der bundesgerichtlichen Praxis entgegen. Unter Berufung auf die Arbeit von BILL erwähnt auch URS R. BEHNISCH (KÄNZIG/BEHNISCH, Die direkte Bundessteuer, III. Teil, 2. Aufl., Basel 1992, N. 13 zu Art. 89 BdBSt) kritisch das angeführte Urteil des Bundesgerichtes BGE 107 Ib 213 (= ASA 51, 374), "in dem der Gläubigernachweis wohl nur gefordert wurde, um die Veranlagungen Dritter zu prüfen; dabei handelt es sich um eine problematische Beweiswürdigung".
c) Die erwähnten Kritiken halten einer näheren Prüfung nicht stand. Bereits aus dem Wortlaut von Art. 89 Abs. 2 erster Satz BdBSt ergibt sich, dass die Veranlagungsbehörde Auskünfte und Aufstellungen vom Steuerpflichtigen einverlangen kann, "die für die Veranlagung von Bedeutung sein können". Nicht verlangt wird somit, dass die Unterlagen für die Veranlagung des Steuerpflichtigen notwendig sind. Es genügt, dass sie dafür grundsätzlich geeignet sind. Auch bei der Auskunftspflicht von Verwaltungs- und Gerichtsbehörden spricht der Gesetzgeber davon, dass die Auskünfte zu erteilen sind, die für die Veranlagung eines Steuerpflichtigen "von Bedeutung sein können" (Art. 90 Abs. 1 BdBSt). Art. 89 Abs. 2 zweiter Satz BdBSt verdeutlicht sodann, was für die Veranlagung von Bedeutung sein kann. Der Steuerpflichtige hat die Pflicht, die einverlangten Unterlagen vorzulegen und hat kein Recht, diese vorzuenthalten, weil er glaubt, die Behörde würde diese nicht benötigen (HEINZ MASSHARDT, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2. Aufl., Zürich 1985, N. 5 zu Art. 89 BdBSt). Auch die historische Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis. So hat das Bundesgericht festgestellt, auch wenn die Erweiterung der Auskunftspflicht des Steuerpflichtigen im Bundesgesetz vom 9. Juni 1977 über Massnahmen gegen die Steuerhinterziehung auf seine sämtlichen Geschäftspartner und getätigten Geschäfte nur im Blick auf Zweifelsfälle eingeführt worden sei, in denen der Steuerpflichtige keine oder mangelhafte Bücher führe und keine Urkunden oder Belege vorzuweisen habe, sollten damit jedenfalls die Voraussetzungen nicht erschwert werden, unter denen die Veranlagungsbehörde vom Steuerpflichtigen eine Gläubigeraufstellung verlangen könne. Das hätte den angestrebten Zweck einer besseren Abklärung der wirklichen Verhältnisse beim Steuerpflichtigen und seiner Gläubiger geradezu vereitelt (BGE 107 Ib 213 E. 2 S. 217, mit Hinweis). Auch das Verhältnismässigkeitsprinzip wird nicht verletzt, wenn die verlangte Aufstellung grundsätzlich geeignet ist, einen steuerpflichtigen bzw. steuerbefreiten Tatbestand nachzuweisen. Notwendig ist freilich, wie das Bundesgericht festgestellt hat, dass die Auskunftspflicht sich nicht auf Auskünfte über Geschäftsbeziehungen erstrecken darf, die nicht für die Veranlagung des Steuerpflichtigen, sondern ausschliesslich der Geschäftspartner von Bedeutung sein können (BGE 107 Ib 213 E. 2 S. 216) oder wenn der Aufwand für die verlangten Aufstellungen unzumutbar ist.
Aus den dargelegten Gründen ist an der bisherigen Praxis festzuhalten: Weder der Wortlaut von Art. 89 Abs. 2 BdBSt noch das Verhältnismässigkeitsprinzip verbieten der Veranlagungsbehörde, vom Steuerpflichtigen Auskünfte und Unterlagen zu verlangen, solange sie für die Veranlagung des Steuerpflichtigen von Bedeutung sein können, nicht ausschliesslich dessen Geschäftspartner betreffen und keinen unzumutbaren Aufwand bedingen.
2. Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin bestreiten grundsätzlich die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 2 BdBSt. Die Beschwerdegegnerin ist indessen zunächst der Auffassung, im vorliegenden Fall seien die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 89 Abs. 2 BdBSt nicht erfüllt.
a) aa) Die Beschwerdegegnerin macht geltend, Art. 89 Abs. 2 BdBSt könne nur dann angewendet werden, wenn eine Veranlagung gestützt auf die Steuererklärung und die eingereichten Beilagen nicht ohne weiteres möglich sei (Art. 88 Abs. 2 BdBSt). Die Aufforderung, detaillierte Aufstellungen über die Kapitalbeträge der Prämiendepots sowie die darauf ausgerichteten Bruttozinsen unter Angabe der Namen und Adressen der Gläubiger bekanntzugeben, sei am 19. September 1991 erfolgt, die Steuererklärung aber erst am 22. Oktober 1991 eingereicht worden. Die Steuerbehörden könnten jedenfalls erst nach der Selbstdeklaration durch einen Steuerpflichtigen die von diesem geltend gemachten steuermindernden Tatsachen in einem formellen Auflageverfahren überprüfen.
bb) Es kann offenbleiben, ob zusätzliche Auskünfte und Unterlagen bereits vor oder erst nach Einreichung der Steuererklärung verlangt werden können. Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend ausführt, ist die Auflage vom 19. September 1991 im Zusammenhang mit der auf den 22. Oktober 1991 angekündigten und durchgeführten Domizilprüfung bei ihr zu sehen. Sie diente somit gleichsam als Vorbereitungshandlung für die Erstellung der Steuererklärung. Nachdem der Steuerkommissär während der Domizilprüfung vom 22. Oktober 1991 und in der Folge nochmals am 8. November 1991 die Auflage vom 19. September 1991 wiederholte, erweist sich der Einwand, die Aufforderung sei zu früh erfolgt, ohnehin als unbegründet.
b) aa) Die Beschwerdegegnerin macht sodann geltend, die von der Veranlagungsbehörde einverlangten Aufstellungen hätten nur verlangt werden dürfen, sofern die Veranlagungsbehörde diese Angaben nicht schon bei der Buchprüfung ohne weiteres hätte erheben können. Vorliegend sei erstellt, dass die Veranlagungsbehörde anlässlich der Domizilprüfung die gewünschten Angaben stichprobeweise ohne weiteres hätte überprüfen können. Es sei aktenkundig, dass sie, die Beschwerdegegnerin, dies auch angeboten habe.
bb) Auch dieser Einwand geht fehl. Nach ihrer eigenen Darstellung wies die Beschwerdegegnerin per Ende 1990 "im Schweizer Geschäft" für Einzelversicherungen 407 widerrufliche und 31'759 unwiderrufliche Prämiendepots auf mit einem Gesamtkapital von Fr. 3'264'571.-- bzw. Fr. 176'474'665.--. Der durchschnittliche Umfang der unwiderruflichen Prämiensperrdepots betrug mithin Fr. 5'557.--, wobei der Bestand bei 10'360 Depots im einzelnen mehr als Fr. 5'000.-- ausmachte. Bei den widerruflichen Depots lauten die entsprechenden Zahlen Fr. 8'021.-- (durchschnittlicher Depotumfang) und 160 (Anzahl Depots mit mehr als Fr. 5'000.--). Aufgrund der Zahl der Prämiendepots kann nicht gesagt werden, der zuständige Steuerkommissär hätte bei der Domizilprüfung "ohne weiteres" die einverlangten Angaben erheben können. Es stand zudem im Belieben der Veranlagungsbehörde, den Umfang der vorzunehmenden Stichproben zu bestimmen sowie Auskünfte und Unterlagen zu verlangen, soweit dies im Rahmen der Veranlagung der Beschwerdegegnerin für die Überprüfung der Richtigkeit deren Selbstdeklaration dienlich sein konnte. Wie bereits die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat, waren die von der Steuerverwaltung verlangten Auskünfte durchaus zweckmässig, um eine erste Kontrolle vorzunehmen, an die sich in einer zweiten Phase, falls notwendig, zur Vertiefung die von der Beschwerdegegnerin angebotenen Stichproben an Ort und Stelle hätten anschliessen können. Dass zudem die verlangten Auskünfte und Aufstellungen für die Einschätzung von Bedeutung sein konnten, kann im Ernst nicht bestritten werden.
c) aa) Die Beschwerdegegnerin ist weiter der Auffassung, die Steuerbehörde könne von ihr nicht gestützt auf Art. 89 Abs. 2 BdBSt weitere Auskünfte verlangen, wenn über die Richtigkeit der Steuerdeklarationen keine Zweifel bestünden.
Eine Aktennotiz des Chefs der Einschätzungsabteilung 4 der Steuerverwaltung Zürich vom 25. Januar 1990 halte fest:
"Von Drittpersonen wird vermutet bzw. behauptet, dass Steuerpflichtige mittels einem Prämiendepot schwarzes Geld weiss machen können. In den Bilanzen der Versicherungsgesellschaften figuriert tatsächlich eine nicht unbeachtliche Pos. Prämiendepots und vorausbezahlte Prämien. Bei dieser Bilanzposition handelt es sich offensichtlich um eine echte Verpflichtung. Anlässlich der Revision bestand bis heute keine Veranlassung, diese Pos. näher zu überprüfen. Auch eine Prüfung wird beim Unternehmen zu keinen steuerlichen Korrekturen führen. Anlässlich jeder Revision werden grundsätzlich Meldungen für Drittpersonen erstellt. Wir werden bei nächster Gelegenheit Meldungen über vorhandene Prämiendepots erstellen."
Diese Aktennotiz erhelle, dass die Veranlagungsbehörden keinerlei Zweifel an der Richtigkeit der Selbstdeklaration gehabt hätten. Sie seien daher auch nicht berechtigt gewesen, gestützt auf Art. 89 Abs. 2 BdBSt weitere Auskünfte von ihr zu verlangen.
bb) Abgesehen davon, dass die Aktennotiz vom 25. Januar 1990 vor der Einreichung der Selbstdeklaration der Beschwerdegegnerin erstellt worden ist, nimmt sie auch nicht auf deren konkreten Fall Bezug. Sie ist allgemein gehalten und gibt über Vergangenes Auskunft. Die Aktennotiz ist sodann ergänzt durch den Hinweis, dass diese Bemerkung des zuständigen Abteilungschefs zu den Akten von drei Versicherungsgesellschaften abgelegt werden soll. Ein konkreter Bezug zur Selbstdeklaration der Beschwerdegegnerin ist damit nicht gegeben.
Im übrigen hat bereits die Vorinstanz zu Recht festgestellt, dass die Verfahrensherrschaft nach Art. 89 BdBSt bei der Steuerbehörde liegt. Sie kann der Beschwerdegegnerin vorschreiben, welche Belege und Bescheinigungen sie einzureichen sowie welche Aufstellungen sie zu erstellen und vorzulegen hat. Nur wenn sich zeigen sollte, dass die Erfüllung der Auflage unmöglich oder unzumutbar ist, muss die Beschwerdegegnerin sie nicht befolgen. Ob Zweifel an der Richtigkeit der Selbstdeklaration bestehen, spielt dabei keine Rolle. Der Steuerkommissär kann einen Aufwandposten oder eine Verbindlichkeit auch dann prüfen, wenn er keinen Anlass hat, deren Berechtigung anzuzweifeln. Dass der zuständige Steuerkommissär in den bisherigen Veranlagungen der Beschwerdegegnerin keinen Anlass zu weitergehenden Prüfungen sah, bedeutet nicht, dass er in der folgenden Veranlagungsperiode diese Position nicht genauer überprüfen kann.
d) Zusammenfassend ist deshalb festzuhalten, dass die Aufforderung der Veranlagungsbehörde vom 19. September 1992 sich auf Angaben bezog, welche für die Einschätzung der Beschwerdegegnerin von Bedeutung sein konnten, und damit in einem ausreichenden Zusammenhang mit der Veranlagung stand. Die Steuerbehörde war auch nicht gehalten, sich bei der Domizilprüfung auf Stichproben bei der Überprüfung der bilanzierten Prämiendepots zu beschränken. Schliesslich hat auch der Umstand, dass die bisherigen Veranlagungen der Beschwerdegegnerin und auch die Selbstdeklaration vom 22. Oktober 1991 zu keinen Zweifeln an der Richtigkeit von deren Angaben führte, nicht zur Folge, dass keine Aufstellung über die Kapitalbeträge der Prämiendepots unter Angabe der Namen und der Adressen der Gläubiger hätte einverlangt werden dürfen.
3. a) Die Vorinstanz ist indessen - trotz der auch von ihr grundsätzlich bejahten Anwendbarkeit von Art. 89 Abs. 2 BdBSt - zum Schluss gelangt, dass das Auskunftsbegehren vom 19. September 1992 unzulässig und sogar rechtsmissbräuchlich sei, weil es der Steuerverwaltung nur darum gehe, sich über den Umweg des Steuerpflichtigen Informationen zu verschaffen, die einzig und ausschliesslich für die Veranlagung Dritter bestimmt seien.
Aufgrund der Sendung "Kassensturz" des Schweizer Fernsehens DRS vom 5. Februar 1990 habe der Bundesrat die Eidgenössische Steuerverwaltung beauftragt, Auskünfte über die Inhaber von Prämiensperrdepots einzuholen. Dementsprechend habe die Eidgenössische Steuerverwaltung am 20. April 1990 an alle kantonalen Verwaltungen für die direkte Bundessteuer ein Rundschreiben versandt, in welchem sie den Begriff und die steuerliche Behandlung von Prämiendepots dargelegt und das Vorgehen aufgezeigt habe, falls bei einem steuerpflichtigen Versicherungsnehmer der Verdacht auftauchen sollte, dass dieser die Prämien für seine Lebensversicherung nicht aus dem deklarierten Einkommen habe finanzieren können. Im Rundschreiben habe die Eidgenössische Steuerverwaltung namentlich auch auf die nach ihrer Auffassung bestehende Auskunftspflicht der Versicherungsgesellschaften gemäss Art. 89 Abs. 2 BdBSt und auf die Möglichkeit hingewiesen, letztere bei Nichtbekanntgabe der Inhaber von Prämiendepots trotz entsprechender Auflage und Mahnung gemäss Art. 131 Abs. 1 BdBSt mit einer Ordnungsbusse zu belegen. Mit Schreiben vom 29. April 1991 an die Verwaltungen für die direkte Bundessteuer aller Kantone, bei denen Lebensversicherungsgesellschaften domiziliert seien, habe die Eidgenössische Steuerverwaltung sodann die Kantone angehalten, in der geschilderten Art und Weise gegen die Lebensversicherungsgesellschaften vorzugehen. Aus diesen Umständen ergebe sich, dass die Auflage vom 19. September 1991 nicht zwecks korrekter Einschätzung der Beschwerdegegnerin erlassen worden sei, sondern einzig und allein mit dem Ziel, die Inhaber von Prämiendepots ausfindig zu machen, um deren Deklarationen zu überprüfen.
b) Hat - wie hier die Bundessteuer-Rekurskommission des Kantons Zürich - eine richterliche Behörde als Vorinstanz den Sachverhalt festgestellt, so ist das Bundesgericht an deren tatsächliche Feststellungen grundsätzlich gebunden (vgl. Art. 105 Abs. 2 OG). Es ist daher mit der Bundessteuer-Rekurskommission davon auszugehen, dass das Hauptmotiv der Aufforderung vom 19. September 1991 darin bestand, Inhaber von Prämiendepots ausfindig zu machen, welche diese in ihren Steuererklärungen nicht angegeben hatten. Dieses Motiv der Aufforderung macht die Aufforderung indessen entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht zu einem unzulässigen oder gar rechtsmissbräuchlichen Auskunftsbegehren.
Wie bereits dargelegt (E. 1), verlangt Art. 89 Abs. 2 BdBSt für die Zulässigkeit eines Auskunftsbegehrens lediglich, dass die verlangten Auskünfte für die Veranlagung des Steuerpflichtigen von Bedeutung sein können. Die Motive der Veranlagungsbehörden spielen für die Zulässigkeit eines Auskunftsbegehrens gemäss Art. 89 Abs. 2 BdBSt keine Rolle: Auch wenn das Vorgehen der Veranlagungsbehörde im vorliegenden Fall in erster Linie darauf abzielte, die Zinserträge, welche bei den Versicherungsnehmern der Beschwerdegegnerin steuerbares Einkommen bilden, festzustellen, sowie allgemein die Finanzierung der Versicherungsprämien und das Wertschriftenverzeichnis der Geschäftspartner überprüfen zu können, so bot sich durch die verlangten Auskünfte doch gleichzeitig die Gelegenheit, auch das steuerbare Kapital und den steuerbaren Ertrag der Beschwerdegegnerin selbst korrekt zu ermitteln. Dass die Auflage der Veranlagungsbehörde dazu grundsätzlich geeignet war, wurde bereits festgestellt (E. 2). Die Möglichkeit, vom Steuerpflichtigen gemäss Art. 89 Abs. 2 BdBSt alle Informationen zu verlangen, die für seine Veranlagung von Bedeutung sein können, bietet der Steuerverwaltung ein wirksames Werkzeug zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung und ist unter anderem auch dazu bestimmt, die korrekte Anwendung des Grundsatzes zu gewährleisten, nach dem einer Schuld des Steuerpflichtigen nur in dem Ausmasse Rechnung getragen werden kann, in welchem sie als Guthaben eines anderen Pflichtigen individualisierbar ist und umgekehrt (Urteil vom 29. September 1978 i.S. X., E. 3a in StR 36/1978, 373 E. 3a S. 376). Unzulässig ist erst das Verlangen von Auskünften, welche ausschliesslich für die Veranlagung Dritter von Bedeutung sein können, indessen für die Veranlagung des Steuerpflichtigen selbst keine Rolle spielen können. Von einem solchen unzulässigen Auskunftsbegehren kann hier nicht die Rede sein. Dies gilt insbesondere auch dann, wenn der Zusammenhang mit der Fernsehsendung "Kassensturz" und den anschliessenden Massnahmen der Eidgenössischen Steuerverwaltung in Betracht gezogen wird. Das Auskunftsbegehren vom 19. September 1991 betraf für die Veranlagung der Beschwerdegegnerin potentiell bedeutsame Punkte und hielt sich damit in dem von Art. 89 Abs. 2 BdBSt gezogenen Rahmen.
4. Die Beschwerdegegnerin wendet im weiteren ein, sie könne nur zur Auskunft verhalten werden, wenn deren Erteilung auch zumutbar sei. Sie legt indessen nicht dar, dass die Herstellung der verlangten Unterlagen einen übermässigen Aufwand verursache, der ihr nicht zuzumuten sei. Unbegründet ist auch der Vorwurf der Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips, soweit ihn die Beschwerdegegnerin damit begründet, dass ihr keine unnötigen Beweismittel abverlangt werden dürfen. Wie dargelegt konnten die von der Beschwerdegegnerin verlangten Auskünfte und Unterlagen für deren Veranlagung von Bedeutung sein (vgl. E. 2) und waren damit keineswegs unnötig. Die Auflage vom 19. September 1991 war schliesslich auch nicht etwa deshalb unzumutbar, weil sie, wie die Beschwerdegegnerin behauptet, diese in ihrer Geschäftstätigkeit beeinträchtigt hätte: Versicherungsnehmer, welche die Prämiendepots ordnungsgemäss versteuern, müssen mit keinerlei negativen Konsequenzen rechnen. Der Umstand, dass durch die Auskunft über die Depotinhaber ein möglicher Weg zur Steuerhinterziehung verbaut wird, ändert an der Rechtmässigkeit der Auflage nichts.
5. Die Beschwerdegegnerin ist schliesslich der Auffassung, die ihr auferlegte Auskunftspflicht verletze das "Versicherungsgeheimnis".
a) aa) Gemäss Art. 19 VStG hat der Versicherer seine Steuerpflicht durch Meldung der steuerbaren Versicherungsleistung zu erfüllen, sofern nicht vor Ausrichtung der Leistung der Versicherungsnehmer oder ein Anspruchsberechtigter bei ihm schriftlich Einspruch gegen die Meldung erhoben hat. Hat der Versicherungsnehmer oder ein Anspruchsberechtigter wirksam gegen die Meldung Einspruch erhoben, so hat der Versicherer die Steuer zu entrichten (Art. 16 Abs. 1 lit. d und Art. 38 Abs. 2 VStG; vgl. W. ROBERT PFUND, Die Eidgenössische Verrechnungssteuer, I. Teil, Basel 1971, N. 2.2 zu Art. 19 VStG). Während somit der Versicherer seine Verrechnungssteuerpflicht im Regelfall durch die Meldung der Leistung erfüllt, hat er im Ausnahmefall des Einspruchs und der dem Einspruch gleichgestellten Auskunftsverweigerung (vgl. dazu PFUND, a.a.O., N. 3.26 ff. zu Art. 19 VStG) seine Steuerpflicht durch die Entrichtung der Steuer zu erfüllen.
Das dem Versicherungsnehmer oder Anspruchsberechtigten verliehene Vetorecht gegen die Meldung beruht auf der Überlegung, dass der Anspruchsberechtigte auf eine Versicherungsleistung steuerlich nicht schlechter gestellt sein soll als der Gläubiger anderer verrechnungssteuerpflichtiger Guthaben (vgl. PFUND, a.a.O., N. 2.2 zu Art. 19 VStG). Wie etwa bei einem Bankguthaben ist auch bei Versicherungsleistungen die Sicherungsfunktion der Verrechnungssteuer bereits dann ausreichend verwirklicht, wenn der Versicherer die Steuer entrichtet. Dementsprechend kann dem Versicherungsnehmer die Wahl überlassen werden, durch seinen allfälligen Einspruch die Form der Erfüllung der Steuerpflicht zu bestimmen.
bb) Nach Art. 89 Abs. 2 dritter Satz BdBSt bleibt namentlich der Einspruch gegen die Meldung von Versicherungsleistungen nach Art. 19 VStG vorbehalten. Dieser Vorbehalt bedeutet, dass der Versicherer im Rahmen von Art. 89 Abs. 2 BdBSt keine Auskunft zu geben braucht über erbrachte Versicherungsleistungen, gegen deren Meldung an die Steuerbehörden der Versicherungsnehmer oder Anspruchsberechtigte gestützt auf Art. 19 VStG Einspruch erhoben hat und auf denen in der Folge der Versicherer die Verrechnungssteuerpflicht durch Entrichtung der Steuer erfüllt hat (vgl. MASSHARDT, a.a.O., N. 4 zu Art. 89 BdBSt).
Angesichts der begrenzten Zielsetzung des Einspruchsverfahrens, welches als Ausnahmefall zur Steuerpflichterfüllung durch Steuerentrichtung anstatt durch Meldung der Versicherungsleistung führt, fragt sich, ob überhaupt von einem eigentlichen Versicherungsgeheimnis gesprochen werden kann. Die Frage braucht nicht beantwortet zu werden, weil sich die Möglichkeit der Auskunftsverweigerung jedenfalls nur auf die Ausrichtung der Versicherungsleistung bezieht und auch nur dann besteht, wenn der Versicherungsnehmer vor Ausrichtung der Leistung wirksam Einspruch gegen die Meldung erhoben hat und an deren Stelle die Verrechnungssteuer getreten ist. Solange keine Versicherungsleistung ausgerichtet wird, besteht keine Verrechnungssteuerpflicht, dementsprechend auch kein Recht des Versicherungsnehmers zum Einspruch gegen die Meldung der Versicherungsleistung und infolgedessen auch kein Recht des Versicherers zur Auskunftsverweigerung gemäss Art. 89 Abs. 2 dritter Satz BdBSt.
Aus Art. 19 VStG kann auch nicht dadurch ein "Versicherungsgeheimnis" abgeleitet werden, dass - wie die Beschwerdegegnerin dies vorschlägt - "eine schicksalshafte enge Verbundenheit der unwiderruflichen Prämiendepots mit den späteren Versicherungsleistungen" konstruiert wird. Der unter dem Marginale "Meldung statt Steuerentrichtung" stehende Art. 19 VStG macht klar, dass dieser besondere Schutz des Versicherungsnehmers oder Anspruchsberechtigten nur greifen soll, wenn tatsächlich anstelle der Meldung über ausbezahlte Versicherungsleistungen die Verrechnungssteuer erhoben wurde. Art. 19 VStG kommt somit eine Sicherungsfunktion zu. Dies wird auch deutlich durch Art. 19 Abs. 2 VStG, wonach dann, wenn die infolge des Einspruchs zu entrichtende Steuer die noch zu erbringende Versicherungsleistung übersteigt, der Einspruch nur wirksam ist, wenn der Einsprecher dem Versicherer den Fehlbetrag ersetzt. Wird somit wie bei den Prämiendepots der Lebensversicherer bzw. bei den Zinserträgen der Depotguthaben keine Verrechnungssteuer erhoben, so greifen Art. 19 VStG und der diesem korrespondierende Vorbehalt von Art. 89 Abs. 2 BdBSt nicht.
b) Die Beschwerdegegnerin beruft sich bezüglich des "Versicherungsgeheimnisses" ausserdem auf Art. 4 BV. In Anbetracht des besonderen Vertrauensverhältnisses zwischen Lebensversicherungsunternehmungen und ihren Kunden sei das Schutzerfordernis in bezug auf Prämiendepots bei Lebensversicherungen kein anderes als beim Schutz der Bankkunden durch das Bankgeheimnis.
Auch dieser Einwand geht fehl. Versicherungsnehmer und Bankkunden unterliegen in verschiedener Hinsicht einer unterschiedlichen Behandlung. So sieht gerade auch das Verrechnungssteuergesetz bereits selbst vor, dass Kapitalerträge von Bankkunden in der Regel der Verrechnungssteuer nach Art. 4 lit. d VStG unterliegen, während auf Prämiendepots bei Versicherungsunternehmen keine Verrechnungssteuer erhoben wird (vgl. PFUND, a.a.O., N. 5.27 zu Art. 4 VStG). Eine rechtsungleiche Behandlung mit dem Banksparen liegt nicht vor. | de | Obligation du contribuable de fournir des renseignements selon l'art. 89 al. 2 AIFD; rapport entre l'art. 89 al. 2 AIFD et l'art. 19 LIA. L'obligation de fournir des renseignements prévue par l'art. 89 al. 2 AIFD n'est soumise qu'à la condition que les renseignements demandés puissent présenter de l'importance pour la taxation du contribuable. Ne sont exclus que les renseignements qui peuvent avoir de l'importance non pas pour la taxation du contribuable mais exclusivement pour la taxation de ses partenaires en affaires ou les renseignements dont la communication occasionne des frais déraisonnables pour le contribuable (confirmation de la jurisprudence; consid. 1).
Application de ces principes au cas concret (consid. 2-4).
La possibilité réservée à l'art. 89 al. 2 AIFD de refuser de fournir des renseignements sur la base de l'art. 19 LIA (opposition à la déclaration des prestations d'assurances) n'entre pas en ligne de compte aussi longtemps qu'aucune prestation d'assurance n'a été versée (consid. 5). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-417%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,307 | 120 Ib 417 | 120 Ib 417
Sachverhalt ab Seite 418
Mit Schreiben vom 19. September 1991 gelangte der zuständige Steuerkommissär des kantonalen Steueramtes Zürich an die Lebensversicherungsgesellschaft X. und forderte sie auf, eine "detaillierte Aufstellung über die Kapitalbeträge der Prämiendepots sowie die darauf ausgerichteten (gutgeschriebenen) Bruttozinsen unter Angabe der Namen und der Adressen der Gläubiger per 31.12.1990 bzw. Geschäftsjahr 1990" einzureichen. Gleichzeitig erklärte er sich damit einverstanden, dass sich die Auskunft "auf Prämiendepots von Einzelversicherungen über Fr. 5'000.--" beschränke. Für die Beantwortung der gestellten Fragen und die Einreichung der verlangten Unterlagen setzte der Steuerkommissär eine Frist bis zum 22. Oktober 1991. Gleichzeitig beraumte er auf dieses Datum hin eine Domizilprüfung bei der Steuerpflichtigen an. Dabei behielt er sich ausdrücklich vor, nötigenfalls weitere Auskünfte einzuverlangen.
Am 22. Oktober 1991 fand die angekündigte Domizilprüfung statt. Dabei wiederholte der Steuerkommissär seine Auflage, worauf die Lebensversicherungsgesellschaft X. festhielt, sie könne diese nicht erfüllen. Mit Schreiben vom 4. November 1991 zuhanden des kantonalen Steueramtes Zürich bestätigte die Lebensversicherungsgesellschaft X. ihren Rechtsstandpunkt und betonte erneut, sie könne die formelle Auflage des Steueramtes Zürich vom 19. September 1991 nicht erfüllen, fehle es doch an einer genügenden Grundlage, um Namenslisten der Inhaber von gesperrten Prämiendepots zu erstellen und den Einschätzungsbehörden auszuhändigen. Sie sei dagegen bereit, die notwendigen Zahlen jederzeit zur Einsicht offenzulegen. Namentlich biete sie Hand zu nichtsystematischen Stichproben hinsichtlich der Prämiensperrdepots.
Mit als Mahnung im Sinne von Art. 85 BdBSt (SR 642.11) bezeichneter Verfügung vom 8. November 1991 wiederholte der Steuerkommissär die Auflage vom 19. September 1991. Die Lebensversicherungsgesellschaft X. bestätigte daraufhin am 18. November 1991, dass sie die Auskunftserteilung in der verlangten Form aus den bekanntgegebenen Gründen ablehne. Dazu komme, dass ihre Haltung auch durch das Versicherungsgeheimnis gedeckt sei.
Mit Verfügung vom 24. April 1992 auferlegte die Abteilung Direkte Bundessteuer des kantonalen Steueramtes Zürich der Lebensversicherungsgesellschaft X. eine Busse im Sinne von Art. 131 Abs. l BdBSt in der Höhe von Fr. 5'000.--, weil die Steuerpflichtige ihrer Auskunftspflicht nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt trotz Mahnung nicht nachgekommen sei.
Die Lebensversicherungsgesellschaft X. gelangte gegen diesen Entscheid mit Beschwerde vom 27. Mai 1992 an die Bundessteuer-Rekurskommission des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 17. Dezember 1992 hiess die Bundessteuer-Rekurskommission die Beschwerde gut und hob die Busse auf.
Gegen diesen Entscheid erhob die Eidgenössische Steuerverwaltung Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt den angefochtenen Entscheid auf und verurteilt die Lebensversicherungsgesellschaft X. wegen Verletzung von Verfahrenspflichten im Sinne von Art. 131 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 89 Abs. 2 BdBSt zu einer Busse von Fr. 5'000.--.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die Beschwerdegegnerin ist unbestrittenermassen buchführungspflichtig. Sie hat daher mit ihrer Steuererklärung die Jahresrechnungen (Bilanzen und Gewinn- und Verlustrechnungen) einzureichen (Art. 87 Abs. 1 BdBSt). Ist die Veranlagung gestützt auf die Steuererklärung und die eingereichten Beilagen nicht ohne weiteres möglich, so hat die Veranlagungsbehörde die erforderlichen Erhebungen nach den Art. 89 bis 92 BdBSt vorzunehmen (Art. 88 Abs. 2 BdBSt). Nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt kann die Veranlagungsbehörde ferner vom Steuerpflichtigen die Vorlegung der in seinem Besitz befindlichen Bücher, Urkunden und sonstigen Belege sowie die Einreichung von Bescheinigungen und Aufstellungen verlangen, die vom Steuerpflichtigen zu beschaffen oder zu erstellen sind und die für die Veranlagung von Bedeutung sein können. Insbesondere hat der Steuerpflichtige der Veranlagungsbehörde auf deren Verlangen die Namen der Personen zu nennen, mit denen er Rechtsgeschäfte tätigt oder denen er geldwerte Leistungen erbracht hat; er hat über seine vertraglichen Beziehungen zu den Personen und die gegenseitigen Leistungen und Ansprüche Auskunft zu geben. Das gesetzlich geschützte Berufsgeheimnis bleibt vorbehalten, ebenso der Einspruch gegen die Meldung von Versicherungsleistungen nach Art. 19 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer (SR 642.21; Verrechnungssteuergesetz, VStG). Satz 2 von Art. 89 Abs. 2 BdBSt ist auf den 1. Januar 1978 in Kraft getreten. Nach der bis 31. Dezember 1977 geltenden früheren Fassung hatte der Steuerpflichtige auf Verlangen der Veranlagungsbehörde insbesondere "ein Schuldenverzeichnis mit Angabe der Gläubiger einzureichen und die Verzinsung der Schulden nachzuweisen". Mit der Neufassung von Art. 89 Abs. 2 Satz 2 BdBSt sollte an der Pflicht der Steuerpflichtigen zur Vorlegung dieser Beweismittel nicht gerüttelt werden, sondern diese nach der Erfahrung in manchen Fällen für eine gründliche Abklärung nicht ausreichende Pflicht ergänzt werden (Botschaft vom 8. Januar 1975, BBl 1975 I, 334 ff., insbesondere S. 359 Ziff. 441.1; BGE 107 Ib 213 E. 2 S. 215).
Voraussetzung für die Auskunftspflicht nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt ist nur, dass die verlangten Aufstellungen oder Auskünfte und Bescheinigungen für die Veranlagung des Steuerpflichtigen von Bedeutung sein können. Auskünfte und Aufstellungen über Schulden, welche das bilanzierte und bundessteuerpflichtige Kapital, und Schuldzinsen, welche den bundessteuerpflichtigen Reinertrag mindern, können jedenfalls für die Veranlagung von Bedeutung sein: Auch aus einer ordnungsgemäss geführten Buchhaltung ist nicht ohne weiteres ersichtlich, ob verbuchte Schulden und Schuldzinsen steuerrechtlich anzuerkennen sind. Auch die Buchprüfung beim Steuerpflichtigen gibt darüber nicht in jedem Fall genügend Aufschluss. Zwar verlangt die Veranlagungsbehörde eine Aufstellung der Gläubiger vom buchführungspflichtigen Steuerpflichtigen in der Regel nur, wenn sie bestimmte Zweifel daran hat, dass die eingereichten Abschlüsse das bundessteuerpflichtige Kapital und den bundessteuerpflichtigen Reinertrag richtig ausweisen. Nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt kann die Veranlagungsbehörde vom buchführungspflichtigen Steuerpflichtigen aber auch ohne derartige konkrete Zweifel eine Aufstellung der Gläubiger mit Namen, Adressen und Angabe ihrer Forderung sowie der ausgerichteten Zinsen verlangen, sofern die Veranlagungsbehörde diese Angaben nicht schon bei der Buchprüfung ohne weiteres erheben kann. Dies ist eine Voraussetzung dafür, dass sie ihre Veranlagungsaufgabe richtig erfüllen kann. Der Steuerpflichtige ist zur Angabe seiner Gläubiger nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt zwingend gehalten, und es ist vom Gesetzgeber gewollt, dass die Veranlagungsbehörde diese besondere Auskunft von ihm nicht bloss dann verlangen kann, wenn sie in erster Linie für seine eigene Veranlagung notwendig ist. Die Auskunftspflicht erstreckt sich bloss nicht auf Auskünfte über Geschäftsbeziehungen, die nicht für die Veranlagung des Bundessteuerpflichtigen, sondern ausschliesslich seiner Geschäftspartner von Bedeutung sein können (BGE 107 Ib 213 E. 2 S. 215 f., mit Hinweisen auf die bisherige Rechtsprechung und Lehre).
b) Diese Rechtsprechung des Bundesgerichtes ist vereinzelt auf Kritik gestossen. So weicht insbesondere die Praxis des Zürcher Verwaltungsgerichtes zum kantonalen Steuergesetz von der bundesgerichtlichen Praxis insofern ab, als Gläubigerbezeichnungen vom buchführungspflichtigen Steuerpflichtigen nur verlangt werden können, wenn hinreichend gesicherte Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Deklaration unrichtig oder unvollständig ist (MARTIN ZWEIFEL, Die Verfahrenspflichten des Steuerpflichtigen im Steuereinschätzungsverfahren, ASA 49, S. 513 ff., insbesondere S. 537 f.; REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, Bd. III, Bern 1969, N. 3 zu § 72; ZUPPINGER/SCHÄRRER/FÄSSLER/REICH, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, Ergänzungsband, 2. Aufl., Bern 1983, N. 6 zu § 72). MARKUS BILL (Die Auskunftspflicht Dritter im Steuerveranlagungs- und Einspracheverfahren, Diss. St. Gallen, Bern 1991, S. 55 f.) kritisiert die bundesgerichtliche Rechtsprechung als Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips. Dieses werde insbesondere dann verletzt, wenn der Veranlagungsbehörde nach Art. 89 Abs. 2 BdBSt auch ohne konkrete Zweifel an der Richtigkeit der Steuerfaktoren zugebilligt werde, vom buchführungspflichtigen Steuerpflichtigen eine Aufstellung der Gläubiger mit Namen, Adressen und Angabe der Forderung sowie der an sie ausgerichteten Zinsen zu verlangen, sofern sie diese Angaben nicht schon bei der Buchprüfung ohne weiteres erheben könne. Das Gebot der Notwendigkeit verlange, dass die geforderte geeignete Mitwirkung als Mittel für die Sachverhaltsabklärung als Zweck erforderlich sei. Zudem steht nach Ansicht von BILL auch der Wortlaut von Art. 89 Abs. 2 BdBSt der bundesgerichtlichen Praxis entgegen. Unter Berufung auf die Arbeit von BILL erwähnt auch URS R. BEHNISCH (KÄNZIG/BEHNISCH, Die direkte Bundessteuer, III. Teil, 2. Aufl., Basel 1992, N. 13 zu Art. 89 BdBSt) kritisch das angeführte Urteil des Bundesgerichtes BGE 107 Ib 213 (= ASA 51, 374), "in dem der Gläubigernachweis wohl nur gefordert wurde, um die Veranlagungen Dritter zu prüfen; dabei handelt es sich um eine problematische Beweiswürdigung".
c) Die erwähnten Kritiken halten einer näheren Prüfung nicht stand. Bereits aus dem Wortlaut von Art. 89 Abs. 2 erster Satz BdBSt ergibt sich, dass die Veranlagungsbehörde Auskünfte und Aufstellungen vom Steuerpflichtigen einverlangen kann, "die für die Veranlagung von Bedeutung sein können". Nicht verlangt wird somit, dass die Unterlagen für die Veranlagung des Steuerpflichtigen notwendig sind. Es genügt, dass sie dafür grundsätzlich geeignet sind. Auch bei der Auskunftspflicht von Verwaltungs- und Gerichtsbehörden spricht der Gesetzgeber davon, dass die Auskünfte zu erteilen sind, die für die Veranlagung eines Steuerpflichtigen "von Bedeutung sein können" (Art. 90 Abs. 1 BdBSt). Art. 89 Abs. 2 zweiter Satz BdBSt verdeutlicht sodann, was für die Veranlagung von Bedeutung sein kann. Der Steuerpflichtige hat die Pflicht, die einverlangten Unterlagen vorzulegen und hat kein Recht, diese vorzuenthalten, weil er glaubt, die Behörde würde diese nicht benötigen (HEINZ MASSHARDT, Kommentar zur direkten Bundessteuer, 2. Aufl., Zürich 1985, N. 5 zu Art. 89 BdBSt). Auch die historische Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis. So hat das Bundesgericht festgestellt, auch wenn die Erweiterung der Auskunftspflicht des Steuerpflichtigen im Bundesgesetz vom 9. Juni 1977 über Massnahmen gegen die Steuerhinterziehung auf seine sämtlichen Geschäftspartner und getätigten Geschäfte nur im Blick auf Zweifelsfälle eingeführt worden sei, in denen der Steuerpflichtige keine oder mangelhafte Bücher führe und keine Urkunden oder Belege vorzuweisen habe, sollten damit jedenfalls die Voraussetzungen nicht erschwert werden, unter denen die Veranlagungsbehörde vom Steuerpflichtigen eine Gläubigeraufstellung verlangen könne. Das hätte den angestrebten Zweck einer besseren Abklärung der wirklichen Verhältnisse beim Steuerpflichtigen und seiner Gläubiger geradezu vereitelt (BGE 107 Ib 213 E. 2 S. 217, mit Hinweis). Auch das Verhältnismässigkeitsprinzip wird nicht verletzt, wenn die verlangte Aufstellung grundsätzlich geeignet ist, einen steuerpflichtigen bzw. steuerbefreiten Tatbestand nachzuweisen. Notwendig ist freilich, wie das Bundesgericht festgestellt hat, dass die Auskunftspflicht sich nicht auf Auskünfte über Geschäftsbeziehungen erstrecken darf, die nicht für die Veranlagung des Steuerpflichtigen, sondern ausschliesslich der Geschäftspartner von Bedeutung sein können (BGE 107 Ib 213 E. 2 S. 216) oder wenn der Aufwand für die verlangten Aufstellungen unzumutbar ist.
Aus den dargelegten Gründen ist an der bisherigen Praxis festzuhalten: Weder der Wortlaut von Art. 89 Abs. 2 BdBSt noch das Verhältnismässigkeitsprinzip verbieten der Veranlagungsbehörde, vom Steuerpflichtigen Auskünfte und Unterlagen zu verlangen, solange sie für die Veranlagung des Steuerpflichtigen von Bedeutung sein können, nicht ausschliesslich dessen Geschäftspartner betreffen und keinen unzumutbaren Aufwand bedingen.
2. Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin bestreiten grundsätzlich die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 2 BdBSt. Die Beschwerdegegnerin ist indessen zunächst der Auffassung, im vorliegenden Fall seien die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 89 Abs. 2 BdBSt nicht erfüllt.
a) aa) Die Beschwerdegegnerin macht geltend, Art. 89 Abs. 2 BdBSt könne nur dann angewendet werden, wenn eine Veranlagung gestützt auf die Steuererklärung und die eingereichten Beilagen nicht ohne weiteres möglich sei (Art. 88 Abs. 2 BdBSt). Die Aufforderung, detaillierte Aufstellungen über die Kapitalbeträge der Prämiendepots sowie die darauf ausgerichteten Bruttozinsen unter Angabe der Namen und Adressen der Gläubiger bekanntzugeben, sei am 19. September 1991 erfolgt, die Steuererklärung aber erst am 22. Oktober 1991 eingereicht worden. Die Steuerbehörden könnten jedenfalls erst nach der Selbstdeklaration durch einen Steuerpflichtigen die von diesem geltend gemachten steuermindernden Tatsachen in einem formellen Auflageverfahren überprüfen.
bb) Es kann offenbleiben, ob zusätzliche Auskünfte und Unterlagen bereits vor oder erst nach Einreichung der Steuererklärung verlangt werden können. Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend ausführt, ist die Auflage vom 19. September 1991 im Zusammenhang mit der auf den 22. Oktober 1991 angekündigten und durchgeführten Domizilprüfung bei ihr zu sehen. Sie diente somit gleichsam als Vorbereitungshandlung für die Erstellung der Steuererklärung. Nachdem der Steuerkommissär während der Domizilprüfung vom 22. Oktober 1991 und in der Folge nochmals am 8. November 1991 die Auflage vom 19. September 1991 wiederholte, erweist sich der Einwand, die Aufforderung sei zu früh erfolgt, ohnehin als unbegründet.
b) aa) Die Beschwerdegegnerin macht sodann geltend, die von der Veranlagungsbehörde einverlangten Aufstellungen hätten nur verlangt werden dürfen, sofern die Veranlagungsbehörde diese Angaben nicht schon bei der Buchprüfung ohne weiteres hätte erheben können. Vorliegend sei erstellt, dass die Veranlagungsbehörde anlässlich der Domizilprüfung die gewünschten Angaben stichprobeweise ohne weiteres hätte überprüfen können. Es sei aktenkundig, dass sie, die Beschwerdegegnerin, dies auch angeboten habe.
bb) Auch dieser Einwand geht fehl. Nach ihrer eigenen Darstellung wies die Beschwerdegegnerin per Ende 1990 "im Schweizer Geschäft" für Einzelversicherungen 407 widerrufliche und 31'759 unwiderrufliche Prämiendepots auf mit einem Gesamtkapital von Fr. 3'264'571.-- bzw. Fr. 176'474'665.--. Der durchschnittliche Umfang der unwiderruflichen Prämiensperrdepots betrug mithin Fr. 5'557.--, wobei der Bestand bei 10'360 Depots im einzelnen mehr als Fr. 5'000.-- ausmachte. Bei den widerruflichen Depots lauten die entsprechenden Zahlen Fr. 8'021.-- (durchschnittlicher Depotumfang) und 160 (Anzahl Depots mit mehr als Fr. 5'000.--). Aufgrund der Zahl der Prämiendepots kann nicht gesagt werden, der zuständige Steuerkommissär hätte bei der Domizilprüfung "ohne weiteres" die einverlangten Angaben erheben können. Es stand zudem im Belieben der Veranlagungsbehörde, den Umfang der vorzunehmenden Stichproben zu bestimmen sowie Auskünfte und Unterlagen zu verlangen, soweit dies im Rahmen der Veranlagung der Beschwerdegegnerin für die Überprüfung der Richtigkeit deren Selbstdeklaration dienlich sein konnte. Wie bereits die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat, waren die von der Steuerverwaltung verlangten Auskünfte durchaus zweckmässig, um eine erste Kontrolle vorzunehmen, an die sich in einer zweiten Phase, falls notwendig, zur Vertiefung die von der Beschwerdegegnerin angebotenen Stichproben an Ort und Stelle hätten anschliessen können. Dass zudem die verlangten Auskünfte und Aufstellungen für die Einschätzung von Bedeutung sein konnten, kann im Ernst nicht bestritten werden.
c) aa) Die Beschwerdegegnerin ist weiter der Auffassung, die Steuerbehörde könne von ihr nicht gestützt auf Art. 89 Abs. 2 BdBSt weitere Auskünfte verlangen, wenn über die Richtigkeit der Steuerdeklarationen keine Zweifel bestünden.
Eine Aktennotiz des Chefs der Einschätzungsabteilung 4 der Steuerverwaltung Zürich vom 25. Januar 1990 halte fest:
"Von Drittpersonen wird vermutet bzw. behauptet, dass Steuerpflichtige mittels einem Prämiendepot schwarzes Geld weiss machen können. In den Bilanzen der Versicherungsgesellschaften figuriert tatsächlich eine nicht unbeachtliche Pos. Prämiendepots und vorausbezahlte Prämien. Bei dieser Bilanzposition handelt es sich offensichtlich um eine echte Verpflichtung. Anlässlich der Revision bestand bis heute keine Veranlassung, diese Pos. näher zu überprüfen. Auch eine Prüfung wird beim Unternehmen zu keinen steuerlichen Korrekturen führen. Anlässlich jeder Revision werden grundsätzlich Meldungen für Drittpersonen erstellt. Wir werden bei nächster Gelegenheit Meldungen über vorhandene Prämiendepots erstellen."
Diese Aktennotiz erhelle, dass die Veranlagungsbehörden keinerlei Zweifel an der Richtigkeit der Selbstdeklaration gehabt hätten. Sie seien daher auch nicht berechtigt gewesen, gestützt auf Art. 89 Abs. 2 BdBSt weitere Auskünfte von ihr zu verlangen.
bb) Abgesehen davon, dass die Aktennotiz vom 25. Januar 1990 vor der Einreichung der Selbstdeklaration der Beschwerdegegnerin erstellt worden ist, nimmt sie auch nicht auf deren konkreten Fall Bezug. Sie ist allgemein gehalten und gibt über Vergangenes Auskunft. Die Aktennotiz ist sodann ergänzt durch den Hinweis, dass diese Bemerkung des zuständigen Abteilungschefs zu den Akten von drei Versicherungsgesellschaften abgelegt werden soll. Ein konkreter Bezug zur Selbstdeklaration der Beschwerdegegnerin ist damit nicht gegeben.
Im übrigen hat bereits die Vorinstanz zu Recht festgestellt, dass die Verfahrensherrschaft nach Art. 89 BdBSt bei der Steuerbehörde liegt. Sie kann der Beschwerdegegnerin vorschreiben, welche Belege und Bescheinigungen sie einzureichen sowie welche Aufstellungen sie zu erstellen und vorzulegen hat. Nur wenn sich zeigen sollte, dass die Erfüllung der Auflage unmöglich oder unzumutbar ist, muss die Beschwerdegegnerin sie nicht befolgen. Ob Zweifel an der Richtigkeit der Selbstdeklaration bestehen, spielt dabei keine Rolle. Der Steuerkommissär kann einen Aufwandposten oder eine Verbindlichkeit auch dann prüfen, wenn er keinen Anlass hat, deren Berechtigung anzuzweifeln. Dass der zuständige Steuerkommissär in den bisherigen Veranlagungen der Beschwerdegegnerin keinen Anlass zu weitergehenden Prüfungen sah, bedeutet nicht, dass er in der folgenden Veranlagungsperiode diese Position nicht genauer überprüfen kann.
d) Zusammenfassend ist deshalb festzuhalten, dass die Aufforderung der Veranlagungsbehörde vom 19. September 1992 sich auf Angaben bezog, welche für die Einschätzung der Beschwerdegegnerin von Bedeutung sein konnten, und damit in einem ausreichenden Zusammenhang mit der Veranlagung stand. Die Steuerbehörde war auch nicht gehalten, sich bei der Domizilprüfung auf Stichproben bei der Überprüfung der bilanzierten Prämiendepots zu beschränken. Schliesslich hat auch der Umstand, dass die bisherigen Veranlagungen der Beschwerdegegnerin und auch die Selbstdeklaration vom 22. Oktober 1991 zu keinen Zweifeln an der Richtigkeit von deren Angaben führte, nicht zur Folge, dass keine Aufstellung über die Kapitalbeträge der Prämiendepots unter Angabe der Namen und der Adressen der Gläubiger hätte einverlangt werden dürfen.
3. a) Die Vorinstanz ist indessen - trotz der auch von ihr grundsätzlich bejahten Anwendbarkeit von Art. 89 Abs. 2 BdBSt - zum Schluss gelangt, dass das Auskunftsbegehren vom 19. September 1992 unzulässig und sogar rechtsmissbräuchlich sei, weil es der Steuerverwaltung nur darum gehe, sich über den Umweg des Steuerpflichtigen Informationen zu verschaffen, die einzig und ausschliesslich für die Veranlagung Dritter bestimmt seien.
Aufgrund der Sendung "Kassensturz" des Schweizer Fernsehens DRS vom 5. Februar 1990 habe der Bundesrat die Eidgenössische Steuerverwaltung beauftragt, Auskünfte über die Inhaber von Prämiensperrdepots einzuholen. Dementsprechend habe die Eidgenössische Steuerverwaltung am 20. April 1990 an alle kantonalen Verwaltungen für die direkte Bundessteuer ein Rundschreiben versandt, in welchem sie den Begriff und die steuerliche Behandlung von Prämiendepots dargelegt und das Vorgehen aufgezeigt habe, falls bei einem steuerpflichtigen Versicherungsnehmer der Verdacht auftauchen sollte, dass dieser die Prämien für seine Lebensversicherung nicht aus dem deklarierten Einkommen habe finanzieren können. Im Rundschreiben habe die Eidgenössische Steuerverwaltung namentlich auch auf die nach ihrer Auffassung bestehende Auskunftspflicht der Versicherungsgesellschaften gemäss Art. 89 Abs. 2 BdBSt und auf die Möglichkeit hingewiesen, letztere bei Nichtbekanntgabe der Inhaber von Prämiendepots trotz entsprechender Auflage und Mahnung gemäss Art. 131 Abs. 1 BdBSt mit einer Ordnungsbusse zu belegen. Mit Schreiben vom 29. April 1991 an die Verwaltungen für die direkte Bundessteuer aller Kantone, bei denen Lebensversicherungsgesellschaften domiziliert seien, habe die Eidgenössische Steuerverwaltung sodann die Kantone angehalten, in der geschilderten Art und Weise gegen die Lebensversicherungsgesellschaften vorzugehen. Aus diesen Umständen ergebe sich, dass die Auflage vom 19. September 1991 nicht zwecks korrekter Einschätzung der Beschwerdegegnerin erlassen worden sei, sondern einzig und allein mit dem Ziel, die Inhaber von Prämiendepots ausfindig zu machen, um deren Deklarationen zu überprüfen.
b) Hat - wie hier die Bundessteuer-Rekurskommission des Kantons Zürich - eine richterliche Behörde als Vorinstanz den Sachverhalt festgestellt, so ist das Bundesgericht an deren tatsächliche Feststellungen grundsätzlich gebunden (vgl. Art. 105 Abs. 2 OG). Es ist daher mit der Bundessteuer-Rekurskommission davon auszugehen, dass das Hauptmotiv der Aufforderung vom 19. September 1991 darin bestand, Inhaber von Prämiendepots ausfindig zu machen, welche diese in ihren Steuererklärungen nicht angegeben hatten. Dieses Motiv der Aufforderung macht die Aufforderung indessen entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht zu einem unzulässigen oder gar rechtsmissbräuchlichen Auskunftsbegehren.
Wie bereits dargelegt (E. 1), verlangt Art. 89 Abs. 2 BdBSt für die Zulässigkeit eines Auskunftsbegehrens lediglich, dass die verlangten Auskünfte für die Veranlagung des Steuerpflichtigen von Bedeutung sein können. Die Motive der Veranlagungsbehörden spielen für die Zulässigkeit eines Auskunftsbegehrens gemäss Art. 89 Abs. 2 BdBSt keine Rolle: Auch wenn das Vorgehen der Veranlagungsbehörde im vorliegenden Fall in erster Linie darauf abzielte, die Zinserträge, welche bei den Versicherungsnehmern der Beschwerdegegnerin steuerbares Einkommen bilden, festzustellen, sowie allgemein die Finanzierung der Versicherungsprämien und das Wertschriftenverzeichnis der Geschäftspartner überprüfen zu können, so bot sich durch die verlangten Auskünfte doch gleichzeitig die Gelegenheit, auch das steuerbare Kapital und den steuerbaren Ertrag der Beschwerdegegnerin selbst korrekt zu ermitteln. Dass die Auflage der Veranlagungsbehörde dazu grundsätzlich geeignet war, wurde bereits festgestellt (E. 2). Die Möglichkeit, vom Steuerpflichtigen gemäss Art. 89 Abs. 2 BdBSt alle Informationen zu verlangen, die für seine Veranlagung von Bedeutung sein können, bietet der Steuerverwaltung ein wirksames Werkzeug zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung und ist unter anderem auch dazu bestimmt, die korrekte Anwendung des Grundsatzes zu gewährleisten, nach dem einer Schuld des Steuerpflichtigen nur in dem Ausmasse Rechnung getragen werden kann, in welchem sie als Guthaben eines anderen Pflichtigen individualisierbar ist und umgekehrt (Urteil vom 29. September 1978 i.S. X., E. 3a in StR 36/1978, 373 E. 3a S. 376). Unzulässig ist erst das Verlangen von Auskünften, welche ausschliesslich für die Veranlagung Dritter von Bedeutung sein können, indessen für die Veranlagung des Steuerpflichtigen selbst keine Rolle spielen können. Von einem solchen unzulässigen Auskunftsbegehren kann hier nicht die Rede sein. Dies gilt insbesondere auch dann, wenn der Zusammenhang mit der Fernsehsendung "Kassensturz" und den anschliessenden Massnahmen der Eidgenössischen Steuerverwaltung in Betracht gezogen wird. Das Auskunftsbegehren vom 19. September 1991 betraf für die Veranlagung der Beschwerdegegnerin potentiell bedeutsame Punkte und hielt sich damit in dem von Art. 89 Abs. 2 BdBSt gezogenen Rahmen.
4. Die Beschwerdegegnerin wendet im weiteren ein, sie könne nur zur Auskunft verhalten werden, wenn deren Erteilung auch zumutbar sei. Sie legt indessen nicht dar, dass die Herstellung der verlangten Unterlagen einen übermässigen Aufwand verursache, der ihr nicht zuzumuten sei. Unbegründet ist auch der Vorwurf der Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips, soweit ihn die Beschwerdegegnerin damit begründet, dass ihr keine unnötigen Beweismittel abverlangt werden dürfen. Wie dargelegt konnten die von der Beschwerdegegnerin verlangten Auskünfte und Unterlagen für deren Veranlagung von Bedeutung sein (vgl. E. 2) und waren damit keineswegs unnötig. Die Auflage vom 19. September 1991 war schliesslich auch nicht etwa deshalb unzumutbar, weil sie, wie die Beschwerdegegnerin behauptet, diese in ihrer Geschäftstätigkeit beeinträchtigt hätte: Versicherungsnehmer, welche die Prämiendepots ordnungsgemäss versteuern, müssen mit keinerlei negativen Konsequenzen rechnen. Der Umstand, dass durch die Auskunft über die Depotinhaber ein möglicher Weg zur Steuerhinterziehung verbaut wird, ändert an der Rechtmässigkeit der Auflage nichts.
5. Die Beschwerdegegnerin ist schliesslich der Auffassung, die ihr auferlegte Auskunftspflicht verletze das "Versicherungsgeheimnis".
a) aa) Gemäss Art. 19 VStG hat der Versicherer seine Steuerpflicht durch Meldung der steuerbaren Versicherungsleistung zu erfüllen, sofern nicht vor Ausrichtung der Leistung der Versicherungsnehmer oder ein Anspruchsberechtigter bei ihm schriftlich Einspruch gegen die Meldung erhoben hat. Hat der Versicherungsnehmer oder ein Anspruchsberechtigter wirksam gegen die Meldung Einspruch erhoben, so hat der Versicherer die Steuer zu entrichten (Art. 16 Abs. 1 lit. d und Art. 38 Abs. 2 VStG; vgl. W. ROBERT PFUND, Die Eidgenössische Verrechnungssteuer, I. Teil, Basel 1971, N. 2.2 zu Art. 19 VStG). Während somit der Versicherer seine Verrechnungssteuerpflicht im Regelfall durch die Meldung der Leistung erfüllt, hat er im Ausnahmefall des Einspruchs und der dem Einspruch gleichgestellten Auskunftsverweigerung (vgl. dazu PFUND, a.a.O., N. 3.26 ff. zu Art. 19 VStG) seine Steuerpflicht durch die Entrichtung der Steuer zu erfüllen.
Das dem Versicherungsnehmer oder Anspruchsberechtigten verliehene Vetorecht gegen die Meldung beruht auf der Überlegung, dass der Anspruchsberechtigte auf eine Versicherungsleistung steuerlich nicht schlechter gestellt sein soll als der Gläubiger anderer verrechnungssteuerpflichtiger Guthaben (vgl. PFUND, a.a.O., N. 2.2 zu Art. 19 VStG). Wie etwa bei einem Bankguthaben ist auch bei Versicherungsleistungen die Sicherungsfunktion der Verrechnungssteuer bereits dann ausreichend verwirklicht, wenn der Versicherer die Steuer entrichtet. Dementsprechend kann dem Versicherungsnehmer die Wahl überlassen werden, durch seinen allfälligen Einspruch die Form der Erfüllung der Steuerpflicht zu bestimmen.
bb) Nach Art. 89 Abs. 2 dritter Satz BdBSt bleibt namentlich der Einspruch gegen die Meldung von Versicherungsleistungen nach Art. 19 VStG vorbehalten. Dieser Vorbehalt bedeutet, dass der Versicherer im Rahmen von Art. 89 Abs. 2 BdBSt keine Auskunft zu geben braucht über erbrachte Versicherungsleistungen, gegen deren Meldung an die Steuerbehörden der Versicherungsnehmer oder Anspruchsberechtigte gestützt auf Art. 19 VStG Einspruch erhoben hat und auf denen in der Folge der Versicherer die Verrechnungssteuerpflicht durch Entrichtung der Steuer erfüllt hat (vgl. MASSHARDT, a.a.O., N. 4 zu Art. 89 BdBSt).
Angesichts der begrenzten Zielsetzung des Einspruchsverfahrens, welches als Ausnahmefall zur Steuerpflichterfüllung durch Steuerentrichtung anstatt durch Meldung der Versicherungsleistung führt, fragt sich, ob überhaupt von einem eigentlichen Versicherungsgeheimnis gesprochen werden kann. Die Frage braucht nicht beantwortet zu werden, weil sich die Möglichkeit der Auskunftsverweigerung jedenfalls nur auf die Ausrichtung der Versicherungsleistung bezieht und auch nur dann besteht, wenn der Versicherungsnehmer vor Ausrichtung der Leistung wirksam Einspruch gegen die Meldung erhoben hat und an deren Stelle die Verrechnungssteuer getreten ist. Solange keine Versicherungsleistung ausgerichtet wird, besteht keine Verrechnungssteuerpflicht, dementsprechend auch kein Recht des Versicherungsnehmers zum Einspruch gegen die Meldung der Versicherungsleistung und infolgedessen auch kein Recht des Versicherers zur Auskunftsverweigerung gemäss Art. 89 Abs. 2 dritter Satz BdBSt.
Aus Art. 19 VStG kann auch nicht dadurch ein "Versicherungsgeheimnis" abgeleitet werden, dass - wie die Beschwerdegegnerin dies vorschlägt - "eine schicksalshafte enge Verbundenheit der unwiderruflichen Prämiendepots mit den späteren Versicherungsleistungen" konstruiert wird. Der unter dem Marginale "Meldung statt Steuerentrichtung" stehende Art. 19 VStG macht klar, dass dieser besondere Schutz des Versicherungsnehmers oder Anspruchsberechtigten nur greifen soll, wenn tatsächlich anstelle der Meldung über ausbezahlte Versicherungsleistungen die Verrechnungssteuer erhoben wurde. Art. 19 VStG kommt somit eine Sicherungsfunktion zu. Dies wird auch deutlich durch Art. 19 Abs. 2 VStG, wonach dann, wenn die infolge des Einspruchs zu entrichtende Steuer die noch zu erbringende Versicherungsleistung übersteigt, der Einspruch nur wirksam ist, wenn der Einsprecher dem Versicherer den Fehlbetrag ersetzt. Wird somit wie bei den Prämiendepots der Lebensversicherer bzw. bei den Zinserträgen der Depotguthaben keine Verrechnungssteuer erhoben, so greifen Art. 19 VStG und der diesem korrespondierende Vorbehalt von Art. 89 Abs. 2 BdBSt nicht.
b) Die Beschwerdegegnerin beruft sich bezüglich des "Versicherungsgeheimnisses" ausserdem auf Art. 4 BV. In Anbetracht des besonderen Vertrauensverhältnisses zwischen Lebensversicherungsunternehmungen und ihren Kunden sei das Schutzerfordernis in bezug auf Prämiendepots bei Lebensversicherungen kein anderes als beim Schutz der Bankkunden durch das Bankgeheimnis.
Auch dieser Einwand geht fehl. Versicherungsnehmer und Bankkunden unterliegen in verschiedener Hinsicht einer unterschiedlichen Behandlung. So sieht gerade auch das Verrechnungssteuergesetz bereits selbst vor, dass Kapitalerträge von Bankkunden in der Regel der Verrechnungssteuer nach Art. 4 lit. d VStG unterliegen, während auf Prämiendepots bei Versicherungsunternehmen keine Verrechnungssteuer erhoben wird (vgl. PFUND, a.a.O., N. 5.27 zu Art. 4 VStG). Eine rechtsungleiche Behandlung mit dem Banksparen liegt nicht vor. | de | Obbligo del contribuente di fornire informazioni giusta l'art. 89 cpv. 2 DIFD; relazione tra l'art. 89 cpv. 2 DIFD e l'art. 19 LIP. Presupposto per l'obbligo d'informare di cui all'art. 89 cpv. 2 DIFD è solo che le informazioni chieste possano essere rilevanti per la tassazione del contribuente. Tale obbligo non si estende a informazioni che non sono suscettibili di essere rilevanti per la tassazione del contribuente, ma esclusivamente per quella dei suoi soci in affari, oppure a informazioni la cui comunicazione implica spese che non possono essere ragionevolmente pretese dal contribuente (conferma della giurisprudenza; consid. 1).
Applicazione di questi principi al caso concreto (consid. 2-4).
La facoltà prevista dall'art. 89 cpv. 2 DIFD di rifiutare informazioni giusta l'art. 19 LIP (opposizione dello stipulante contro la notifica delle prestazioni di assicurazione) non entra in linea di conto fintantoché non sono corrisposte prestazioni di assicurazione (consid. 5). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-417%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,308 | 120 Ib 42 | 120 Ib 42
Sachverhalt ab Seite 43
K. und P. F. sind Eigentümer eines Grundstücks in der Gemeinde Stäfa. Die Parzelle liegt in der Landwirtschaftszone oberhalb des zusammenhängenden Siedlungsgebiets am Abhang des Pfannenstiels. Die Eheleute F. beabsichtigen, darauf neben dem bereits bestehenden Wohnhaus ein Schwimmbecken und ein Gewächshaus zu bauen.
Der Gemeinderat Stäfa verweigerte am 7. November 1989 die für das Vorhaben erforderliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700), nachdem er bereits am 21. Juni 1988 ein erstes Baugesuch abgelehnt hatte. Einen gegen die Bewilligungsverweigerung erhobenen Rekurs wies die Baurekurskommission II des Kantons Zürich am 7. August 1990 ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies am 16. November 1990 eine gegen den Entscheid der Baurekurskommission gerichtete Beschwerde ebenfalls ab. Dieses Urteil wurde nicht angefochten.
Am 9. November 1990 überwies die Gemeinde Stäfa das Baugesuch der Eheleute F. gestützt auf die am 1. Oktober 1990 in Kraft getretene Änderung der kantonalen Bauverfahrensverordnung ebenfalls der Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich (nachstehend Baudirektion genannt) zur Beurteilung der Frage, ob für die geplanten Bauten eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilt werden könne. Diese erteilte am 28. Dezember 1990 die Ausnahmebewilligung für den Bau des Schwimmbeckens, verweigerte sie aber für die Erstellung des Gewächshauses. Der Zürcherische Naturschutzbund und die Gemeinde Stäfa erhoben gegen den Entscheid der Baudirektion Rekurs beim Regierungsrat. Dieser hiess am 3. Juni 1992 die Rechtsmittel gut und hob die Verfügung der Baudirektion auf, soweit sie für die Erstellung des Schwimmbeckens eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilte. Die Eheleute F. fochten darauf den Entscheid des Regierungsrats beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an, welches ihre Beschwerde am 22. Januar 1993 abwies.
K. und P. F. haben gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 1993 beim Bundesgericht ein Rechtsmittel eingereicht, das als Verwaltungsgerichtsbeschwerde oder im Falle ihrer Unzulässigkeit als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen sei. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Wiederherstellung der Ausnahmebewilligung der Baudirektion vom 28. Dezember 1990.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der angefochtene Entscheid bestätigt die Auffassung des Regierungsrats, dass die Baudirektion nach dem negativen Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 16. November 1990 nicht erneut über die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG für den Bau eines Schwimmbeckens befinden durfte.
a) Nach Art. 34 Abs. 1 RPG können Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG beim Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Diesem Rechtsmittel unterliegen nicht nur die Verfügungen, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird, sondern auch jene, welche eine solche Bewilligung verweigern. Ferner sind auch solche Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, welche dadurch, dass auf ein Gesuch um Erteilung einer Ausnahmebewilligung nicht eingetreten wird, die Anwendung der Regelung von Art. 24 RPG ausschliessen (BGE 116 Ib 8 E. 1 S. 9 f.; BGE 115 Ib 206 E. 3 S. 208; BGE 103 Ib 144 E. 2a S. 146; BGE 100 Ib 368 E. 1 S. 370).
Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts behandelt - wie schon zuvor der Entscheid des Regierungsrats - die Frage nicht, ob für das von den Beschwerdeführern geplante Schwimmbecken die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erfüllt sind. Es spricht sich vielmehr nur dazu aus, ob die Baudirektion nach dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 16. November 1990 das gleiche Baugesuch erneut prüfen und über die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG entscheiden durfte. Nach der angeführten Rechtsprechung ist ein solcher Entscheid über die Zulässigkeit des Eintretens auf ein Gesuch für eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG ebenfalls mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar.
Das von den Beschwerdeführern eingereichte Rechtsmittel ist somit als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenzunehmen. Für die staatsrechtliche Beschwerde bleibt demzufolge kein Raum (Art. 84 Abs. 2 OG).
b) Zur Erhebung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind alle Voraussetzungen erfüllt. Auf das Rechtsmittel ist daher einzutreten.
2. Die Beschwerdeführer machen geltend, das Verwaltungsgericht habe in willkürlicher Weise die Zuständigkeit der Baudirektion verneint, nach dem Urteil vom 16. November 1990 erneut über die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG zu entscheiden. Es habe die für eine Wiedererwägung von Verwaltungsverfügungen geltenden allgemeinen Rechtsgrundsätze ohne Grund missachtet. Der angefochtene Entscheid verletze daher Art. 4 BV.
a) Der angefochtene Entscheid geht davon aus, dass der Baudirektion nochmals das gleiche Baugesuch unterbreitet wurde, über welches das Verwaltungsgericht am 16. November 1990 entschied. Für einen zweiten Entscheid in der gleichen Sache bestehe aber wegen der materiellen Rechtskraft der verwaltungsgerichtlichen Urteile kein Raum. Die Beschwerdeführer stellen sich dagegen auf den Standpunkt, dem Entscheid der Baudirektion komme die Bedeutung einer Wiedererwägung zu, welche unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sei.
Im Zeitpunkt, als der Gemeinderat Stäfa das Baugesuch der Beschwerdeführer beurteilte, dem 7. November 1989, lag die Zuständigkeit zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG im Kanton Zürich bei den Gemeinden. Der Gemeinderat Stäfa war somit zuständig, über die für das Bauprojekt der Beschwerdeführer erforderliche Ausnahmebewilligung zu entscheiden. Bei der von ihm ausgesprochenen Bewilligungsverweigerung entfiel das sonst noch erforderliche Melde- und das allenfalls anschliessende Genehmigungsverfahren bei der Baudirektion. Mit dem Inkrafttreten der revidierten Bauverfahrensverordnung vom 5. September 1990 am 1. Oktober 1990 ging die Kompetenz zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG neu auf die Baudirektion über. Das Baugesuch der Beschwerdeführer war zu dieser Zeit noch nicht rechtskräftig beurteilt, vielmehr war das Beschwerdeverfahren beim Verwaltungsgericht pendent. Es stellte sich daher die Frage, ob für die Beurteilung des Baugesuchs noch die alte oder bereits die neue Zuständigkeitsordnung massgebend sei. Die Verfahrensbeteiligten waren sich in diesem Punkt nicht einig, was die Gemeinde Stäfa veranlasste, das Baugesuch der Beschwerdeführer am 9. November 1990 ebenfalls der Baudirektion zum Entscheid zu unterbreiten. Es sollte auf diese Weise offenbar für den Fall vorgesorgt werden, dass das Verwaltungsgericht im Rahmen des damals hängigen Verfahrens zum Schluss käme, auf das Baugesuch der Beschwerdeführer finde bereits die neue Zuständigkeitsordnung Anwendung.
Erkennt man der Überweisung des Baugesuchs an die Baudirektion lediglich diese vorsorgliche Funktion zu, so durfte die Baudirektion auf das Gesuch nicht eintreten, nachdem das Verwaltungsgericht im Entscheid vom 16. November 1990 die Anwendbarkeit der neuen Zuständigkeitsordnung für das Baugesuch der Beschwerdeführer verneint hatte. Allerdings hätte es sich aufgedrängt, dass die Gemeinde Stäfa der Baudirektion nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts mitgeteilt hätte, dass sie an ihrer vorsorglichen Überweisung nicht mehr festhalte. Sie hat eine solche Mitteilung unterlassen, und aus ihren Ausführungen in den nachfolgenden Rechtsmittelverfahren ist zu schliessen, dass sie nach dem verwaltungsgerichtlichen Entscheid vom 16. November 1990 - obwohl zu ihren Gunsten lautend - an einer Wiedererwägung durch die Baudirektion interessiert war. Dies offenbar aus der Erwägung, dass es der Bauherrschaft ohnehin freigestanden hätte, mit einem neuen Baugesuch einen Entscheid der Baudirektion zu provozieren. Die Gemeinde legte somit der Überweisung des Baugesuchs an die Baudirektion zumindest nachträglich die Bedeutung einer Einladung an die neu zuständig gewordene Instanz bei, eine bereits beurteilte Sache wiederzuerwägen.
Unter diesen Umständen erscheint die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Baudirektion sei nicht wiedererwägungsweise, sondern in der gleichen, mit dem Entscheid vom 16. November 1990 bereits beurteilten Sache tätig geworden und daher von vornherein unzuständig gewesen, zumindest fragwürdig. Ob sie geradezu als willkürlich bezeichnet werden muss, kann offenbleiben, da das Verwaltungsgericht im Sinne einer Eventualbegründung auch zur Zulässigkeit der Wiedererwägung durch die Baudirektion Stellung nimmt.
b) Die Verwaltungsbehörden können unter bestimmten Voraussetzungen ihre Verfügungen in Wiedererwägung ziehen. Sie sind dazu aber nur gehalten, soweit sich eine entsprechende Pflicht aus einer gesetzlichen Regelung oder einer konstanten Verwaltungspraxis ergibt. Dem Einzelnen steht überdies gestützt auf Art. 4 BV ein Anspruch auf Wiedererwägung zu, wenn sich die Verhältnisse seit dem ersten Entscheid erheblich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller Tatsachen und Beweismittel anführt, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (BGE 113 Ia 146 E. 3a S. 151 f.; BGE 109 Ib 246 E. 4a S. 251; BGE 100 Ib 368 E. 3a S. 371 f.; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, 1984, S. 948 f.).
Die Wiedererwägung von Verwaltungsentscheiden, die in Rechtskraft erwachsen sind, ist freilich nicht beliebig zulässig. Sie darf namentlich nicht dazu dienen, rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder in Frage zu stellen oder die Fristen für die Ergreifung von Rechtsmitteln zu umgehen (BGE 109 Ib 246 E. 4a S. 250; BGE 100 Ib 368 E. 3 S. 371; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 1990, Nr. 41/B/VIII S. 127). Auch bei negativen Verfügungen scheidet eine Wiedererwägung aus, wenn den Behörden kurze Zeit nach einem abgelehnten Gesuch erneut ein identisches Gesuch unterbreitet wird (vgl. BGE 100 Ib 368 E. 3a S. 372; GRISEL, a.a.O., S. 949).
c) Das Verwaltungsgericht hält die von der Baudirektion vorgenommene Wiedererwägung der Verweigerung der Ausnahmebewilligung für das Schwimmbecken für unzulässig. Mit dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 16. November 1990 sei über das Baugesuch der Beschwerdeführer rechtskräftig entschieden worden, und für eine Wiedererwägung desselben Gesuchs seien keine Gründe ersichtlich. Die Beschwerdeführer stellen die bindende Wirkung des erwähnten Urteils nicht in Frage, sie sind jedoch der Auffassung, dieses lasse Raum für eine günstigere Ermessensbetätigung der ersten Instanz in derselben Frage. Dadurch, dass im Urteil vom 16. November 1990 die Verweigerung der Ausnahmebewilligung durch die Gemeinde als "nicht rechtsverletzend" bezeichnet werde, sei über die Zulässigkeit einer abweichenden Ermessensbetätigung noch nicht entschieden worden. Es stehe vielmehr der ersten Instanz frei, auf den Entscheid über das Baugesuch zurückzukommen und ihr Ermessen in einem für die Baugesuchsteller günstigeren Sinn auszuüben, ohne sich mit dem Urteil vom 16. November 1990 in Widerspruch zu setzen.
Im genannten Urteil hatte das Verwaltungsgericht "die Bewilligungsfähigkeit des Vorhabens aufgrund von Art. 24 RPG" zu prüfen. Es war also zu untersuchen, ob für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für ein Schwimmbecken die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt sind. Dies ist eine Rechts- und keine Ermessensfrage (THOMAS MÜLLER, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Diss. Zürich, 1992, S. 155; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 37 B/IV S. 112; BGE 97 I 134 E. 3 S. 140). Sie wird im Urteil vom 16. November 1990 vom Verwaltungsgericht negativ beantwortet und nicht - wie die Beschwerdeführer behaupten - in dem Sinne offengelassen, dass die Verweigerung der Ausnahmebewilligung zwar im Ermessen des Gemeinderats Stäfa gelegen hat und nicht rechtsverletzend war, eine andere Ermessensbetätigung aber auch nicht rechtsverletzend gewesen wäre. Der Wiedererwägungsentscheid der Baudirektion vom 28. Dezember 1990, der die Bewilligungsfähigkeit des Schwimmbeckens gestützt auf Art. 24 RPG bejahte, betraf somit die gleiche, bereits im Urteil vom 16. November 1990 behandelte Frage, die nun im entgegengesetzten Sinn entschieden wurde. Eine solche erneute Beurteilung der gleichen Frage, ohne dass sich inzwischen die tatsächlichen Verhältnisse oder die materielle Rechtslage verändert hatten, durfte das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid ablehnen. Die Zulassung der Wiedererwägung im vorliegenden Fall würde die Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 16. November 1990 missachten. Den Beschwerdeführern hätte es freigestanden, dieses erste Urteil beim Bundesgericht anzufechten. Wenn sie darauf verzichtet haben, so können sie nicht verlangen, dass ihr identisches Baugesuch auf dem Wege der Wiedererwägung nochmals von allen Instanzen materiell beurteilt wird.
d) Der angefochtene Entscheid verletzt somit kein Bundesrecht. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demzufolge abzuweisen. | de | Art. 34 Abs. 1 RPG; Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Entscheide über die Zulässigkeit des Eintretens auf ein Gesuch für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG sind mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (E. 1a).
Zulässigkeit der Wiedererwägung einer abgelehnten Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG.
Voraussetzungen der Wiedererwägung rechtskräftiger Verwaltungsentscheide (E. 2b).
Es ist nicht zulässig, eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für das gleiche Baugesuch nur kurze Zeit nach deren Ablehnung durch das kantonale Verwaltungsgericht in Wiedererwägung zu ziehen (E. 2c). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,309 | 120 Ib 42 | 120 Ib 42
Sachverhalt ab Seite 43
K. und P. F. sind Eigentümer eines Grundstücks in der Gemeinde Stäfa. Die Parzelle liegt in der Landwirtschaftszone oberhalb des zusammenhängenden Siedlungsgebiets am Abhang des Pfannenstiels. Die Eheleute F. beabsichtigen, darauf neben dem bereits bestehenden Wohnhaus ein Schwimmbecken und ein Gewächshaus zu bauen.
Der Gemeinderat Stäfa verweigerte am 7. November 1989 die für das Vorhaben erforderliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700), nachdem er bereits am 21. Juni 1988 ein erstes Baugesuch abgelehnt hatte. Einen gegen die Bewilligungsverweigerung erhobenen Rekurs wies die Baurekurskommission II des Kantons Zürich am 7. August 1990 ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies am 16. November 1990 eine gegen den Entscheid der Baurekurskommission gerichtete Beschwerde ebenfalls ab. Dieses Urteil wurde nicht angefochten.
Am 9. November 1990 überwies die Gemeinde Stäfa das Baugesuch der Eheleute F. gestützt auf die am 1. Oktober 1990 in Kraft getretene Änderung der kantonalen Bauverfahrensverordnung ebenfalls der Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich (nachstehend Baudirektion genannt) zur Beurteilung der Frage, ob für die geplanten Bauten eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilt werden könne. Diese erteilte am 28. Dezember 1990 die Ausnahmebewilligung für den Bau des Schwimmbeckens, verweigerte sie aber für die Erstellung des Gewächshauses. Der Zürcherische Naturschutzbund und die Gemeinde Stäfa erhoben gegen den Entscheid der Baudirektion Rekurs beim Regierungsrat. Dieser hiess am 3. Juni 1992 die Rechtsmittel gut und hob die Verfügung der Baudirektion auf, soweit sie für die Erstellung des Schwimmbeckens eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilte. Die Eheleute F. fochten darauf den Entscheid des Regierungsrats beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an, welches ihre Beschwerde am 22. Januar 1993 abwies.
K. und P. F. haben gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 1993 beim Bundesgericht ein Rechtsmittel eingereicht, das als Verwaltungsgerichtsbeschwerde oder im Falle ihrer Unzulässigkeit als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen sei. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Wiederherstellung der Ausnahmebewilligung der Baudirektion vom 28. Dezember 1990.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der angefochtene Entscheid bestätigt die Auffassung des Regierungsrats, dass die Baudirektion nach dem negativen Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 16. November 1990 nicht erneut über die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG für den Bau eines Schwimmbeckens befinden durfte.
a) Nach Art. 34 Abs. 1 RPG können Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG beim Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Diesem Rechtsmittel unterliegen nicht nur die Verfügungen, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird, sondern auch jene, welche eine solche Bewilligung verweigern. Ferner sind auch solche Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, welche dadurch, dass auf ein Gesuch um Erteilung einer Ausnahmebewilligung nicht eingetreten wird, die Anwendung der Regelung von Art. 24 RPG ausschliessen (BGE 116 Ib 8 E. 1 S. 9 f.; BGE 115 Ib 206 E. 3 S. 208; BGE 103 Ib 144 E. 2a S. 146; BGE 100 Ib 368 E. 1 S. 370).
Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts behandelt - wie schon zuvor der Entscheid des Regierungsrats - die Frage nicht, ob für das von den Beschwerdeführern geplante Schwimmbecken die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erfüllt sind. Es spricht sich vielmehr nur dazu aus, ob die Baudirektion nach dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 16. November 1990 das gleiche Baugesuch erneut prüfen und über die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG entscheiden durfte. Nach der angeführten Rechtsprechung ist ein solcher Entscheid über die Zulässigkeit des Eintretens auf ein Gesuch für eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG ebenfalls mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar.
Das von den Beschwerdeführern eingereichte Rechtsmittel ist somit als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenzunehmen. Für die staatsrechtliche Beschwerde bleibt demzufolge kein Raum (Art. 84 Abs. 2 OG).
b) Zur Erhebung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind alle Voraussetzungen erfüllt. Auf das Rechtsmittel ist daher einzutreten.
2. Die Beschwerdeführer machen geltend, das Verwaltungsgericht habe in willkürlicher Weise die Zuständigkeit der Baudirektion verneint, nach dem Urteil vom 16. November 1990 erneut über die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG zu entscheiden. Es habe die für eine Wiedererwägung von Verwaltungsverfügungen geltenden allgemeinen Rechtsgrundsätze ohne Grund missachtet. Der angefochtene Entscheid verletze daher Art. 4 BV.
a) Der angefochtene Entscheid geht davon aus, dass der Baudirektion nochmals das gleiche Baugesuch unterbreitet wurde, über welches das Verwaltungsgericht am 16. November 1990 entschied. Für einen zweiten Entscheid in der gleichen Sache bestehe aber wegen der materiellen Rechtskraft der verwaltungsgerichtlichen Urteile kein Raum. Die Beschwerdeführer stellen sich dagegen auf den Standpunkt, dem Entscheid der Baudirektion komme die Bedeutung einer Wiedererwägung zu, welche unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sei.
Im Zeitpunkt, als der Gemeinderat Stäfa das Baugesuch der Beschwerdeführer beurteilte, dem 7. November 1989, lag die Zuständigkeit zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG im Kanton Zürich bei den Gemeinden. Der Gemeinderat Stäfa war somit zuständig, über die für das Bauprojekt der Beschwerdeführer erforderliche Ausnahmebewilligung zu entscheiden. Bei der von ihm ausgesprochenen Bewilligungsverweigerung entfiel das sonst noch erforderliche Melde- und das allenfalls anschliessende Genehmigungsverfahren bei der Baudirektion. Mit dem Inkrafttreten der revidierten Bauverfahrensverordnung vom 5. September 1990 am 1. Oktober 1990 ging die Kompetenz zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG neu auf die Baudirektion über. Das Baugesuch der Beschwerdeführer war zu dieser Zeit noch nicht rechtskräftig beurteilt, vielmehr war das Beschwerdeverfahren beim Verwaltungsgericht pendent. Es stellte sich daher die Frage, ob für die Beurteilung des Baugesuchs noch die alte oder bereits die neue Zuständigkeitsordnung massgebend sei. Die Verfahrensbeteiligten waren sich in diesem Punkt nicht einig, was die Gemeinde Stäfa veranlasste, das Baugesuch der Beschwerdeführer am 9. November 1990 ebenfalls der Baudirektion zum Entscheid zu unterbreiten. Es sollte auf diese Weise offenbar für den Fall vorgesorgt werden, dass das Verwaltungsgericht im Rahmen des damals hängigen Verfahrens zum Schluss käme, auf das Baugesuch der Beschwerdeführer finde bereits die neue Zuständigkeitsordnung Anwendung.
Erkennt man der Überweisung des Baugesuchs an die Baudirektion lediglich diese vorsorgliche Funktion zu, so durfte die Baudirektion auf das Gesuch nicht eintreten, nachdem das Verwaltungsgericht im Entscheid vom 16. November 1990 die Anwendbarkeit der neuen Zuständigkeitsordnung für das Baugesuch der Beschwerdeführer verneint hatte. Allerdings hätte es sich aufgedrängt, dass die Gemeinde Stäfa der Baudirektion nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts mitgeteilt hätte, dass sie an ihrer vorsorglichen Überweisung nicht mehr festhalte. Sie hat eine solche Mitteilung unterlassen, und aus ihren Ausführungen in den nachfolgenden Rechtsmittelverfahren ist zu schliessen, dass sie nach dem verwaltungsgerichtlichen Entscheid vom 16. November 1990 - obwohl zu ihren Gunsten lautend - an einer Wiedererwägung durch die Baudirektion interessiert war. Dies offenbar aus der Erwägung, dass es der Bauherrschaft ohnehin freigestanden hätte, mit einem neuen Baugesuch einen Entscheid der Baudirektion zu provozieren. Die Gemeinde legte somit der Überweisung des Baugesuchs an die Baudirektion zumindest nachträglich die Bedeutung einer Einladung an die neu zuständig gewordene Instanz bei, eine bereits beurteilte Sache wiederzuerwägen.
Unter diesen Umständen erscheint die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Baudirektion sei nicht wiedererwägungsweise, sondern in der gleichen, mit dem Entscheid vom 16. November 1990 bereits beurteilten Sache tätig geworden und daher von vornherein unzuständig gewesen, zumindest fragwürdig. Ob sie geradezu als willkürlich bezeichnet werden muss, kann offenbleiben, da das Verwaltungsgericht im Sinne einer Eventualbegründung auch zur Zulässigkeit der Wiedererwägung durch die Baudirektion Stellung nimmt.
b) Die Verwaltungsbehörden können unter bestimmten Voraussetzungen ihre Verfügungen in Wiedererwägung ziehen. Sie sind dazu aber nur gehalten, soweit sich eine entsprechende Pflicht aus einer gesetzlichen Regelung oder einer konstanten Verwaltungspraxis ergibt. Dem Einzelnen steht überdies gestützt auf Art. 4 BV ein Anspruch auf Wiedererwägung zu, wenn sich die Verhältnisse seit dem ersten Entscheid erheblich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller Tatsachen und Beweismittel anführt, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (BGE 113 Ia 146 E. 3a S. 151 f.; BGE 109 Ib 246 E. 4a S. 251; BGE 100 Ib 368 E. 3a S. 371 f.; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, 1984, S. 948 f.).
Die Wiedererwägung von Verwaltungsentscheiden, die in Rechtskraft erwachsen sind, ist freilich nicht beliebig zulässig. Sie darf namentlich nicht dazu dienen, rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder in Frage zu stellen oder die Fristen für die Ergreifung von Rechtsmitteln zu umgehen (BGE 109 Ib 246 E. 4a S. 250; BGE 100 Ib 368 E. 3 S. 371; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 1990, Nr. 41/B/VIII S. 127). Auch bei negativen Verfügungen scheidet eine Wiedererwägung aus, wenn den Behörden kurze Zeit nach einem abgelehnten Gesuch erneut ein identisches Gesuch unterbreitet wird (vgl. BGE 100 Ib 368 E. 3a S. 372; GRISEL, a.a.O., S. 949).
c) Das Verwaltungsgericht hält die von der Baudirektion vorgenommene Wiedererwägung der Verweigerung der Ausnahmebewilligung für das Schwimmbecken für unzulässig. Mit dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 16. November 1990 sei über das Baugesuch der Beschwerdeführer rechtskräftig entschieden worden, und für eine Wiedererwägung desselben Gesuchs seien keine Gründe ersichtlich. Die Beschwerdeführer stellen die bindende Wirkung des erwähnten Urteils nicht in Frage, sie sind jedoch der Auffassung, dieses lasse Raum für eine günstigere Ermessensbetätigung der ersten Instanz in derselben Frage. Dadurch, dass im Urteil vom 16. November 1990 die Verweigerung der Ausnahmebewilligung durch die Gemeinde als "nicht rechtsverletzend" bezeichnet werde, sei über die Zulässigkeit einer abweichenden Ermessensbetätigung noch nicht entschieden worden. Es stehe vielmehr der ersten Instanz frei, auf den Entscheid über das Baugesuch zurückzukommen und ihr Ermessen in einem für die Baugesuchsteller günstigeren Sinn auszuüben, ohne sich mit dem Urteil vom 16. November 1990 in Widerspruch zu setzen.
Im genannten Urteil hatte das Verwaltungsgericht "die Bewilligungsfähigkeit des Vorhabens aufgrund von Art. 24 RPG" zu prüfen. Es war also zu untersuchen, ob für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für ein Schwimmbecken die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt sind. Dies ist eine Rechts- und keine Ermessensfrage (THOMAS MÜLLER, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Diss. Zürich, 1992, S. 155; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 37 B/IV S. 112; BGE 97 I 134 E. 3 S. 140). Sie wird im Urteil vom 16. November 1990 vom Verwaltungsgericht negativ beantwortet und nicht - wie die Beschwerdeführer behaupten - in dem Sinne offengelassen, dass die Verweigerung der Ausnahmebewilligung zwar im Ermessen des Gemeinderats Stäfa gelegen hat und nicht rechtsverletzend war, eine andere Ermessensbetätigung aber auch nicht rechtsverletzend gewesen wäre. Der Wiedererwägungsentscheid der Baudirektion vom 28. Dezember 1990, der die Bewilligungsfähigkeit des Schwimmbeckens gestützt auf Art. 24 RPG bejahte, betraf somit die gleiche, bereits im Urteil vom 16. November 1990 behandelte Frage, die nun im entgegengesetzten Sinn entschieden wurde. Eine solche erneute Beurteilung der gleichen Frage, ohne dass sich inzwischen die tatsächlichen Verhältnisse oder die materielle Rechtslage verändert hatten, durfte das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid ablehnen. Die Zulassung der Wiedererwägung im vorliegenden Fall würde die Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 16. November 1990 missachten. Den Beschwerdeführern hätte es freigestanden, dieses erste Urteil beim Bundesgericht anzufechten. Wenn sie darauf verzichtet haben, so können sie nicht verlangen, dass ihr identisches Baugesuch auf dem Wege der Wiedererwägung nochmals von allen Instanzen materiell beurteilt wird.
d) Der angefochtene Entscheid verletzt somit kein Bundesrecht. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demzufolge abzuweisen. | de | Art. 34 al. 1 LAT; recevabilité du recours de droit administratif. La voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions relatives à l'entrée en matière sur une demande d'autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT (consid. 1a).
Réexamen d'une décision refusant l'octroi d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT.
Conditions auxquelles est soumis le réexamen de décisions administratives entrées en force (consid. 2b).
La demande de réexamen qui tend à l'octroi d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT pour un projet pour lequel le Tribunal administratif cantonal vient de refuser une telle dérogation, n'est pas admissible (consid. 2c). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,310 | 120 Ib 42 | 120 Ib 42
Sachverhalt ab Seite 43
K. und P. F. sind Eigentümer eines Grundstücks in der Gemeinde Stäfa. Die Parzelle liegt in der Landwirtschaftszone oberhalb des zusammenhängenden Siedlungsgebiets am Abhang des Pfannenstiels. Die Eheleute F. beabsichtigen, darauf neben dem bereits bestehenden Wohnhaus ein Schwimmbecken und ein Gewächshaus zu bauen.
Der Gemeinderat Stäfa verweigerte am 7. November 1989 die für das Vorhaben erforderliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700), nachdem er bereits am 21. Juni 1988 ein erstes Baugesuch abgelehnt hatte. Einen gegen die Bewilligungsverweigerung erhobenen Rekurs wies die Baurekurskommission II des Kantons Zürich am 7. August 1990 ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies am 16. November 1990 eine gegen den Entscheid der Baurekurskommission gerichtete Beschwerde ebenfalls ab. Dieses Urteil wurde nicht angefochten.
Am 9. November 1990 überwies die Gemeinde Stäfa das Baugesuch der Eheleute F. gestützt auf die am 1. Oktober 1990 in Kraft getretene Änderung der kantonalen Bauverfahrensverordnung ebenfalls der Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich (nachstehend Baudirektion genannt) zur Beurteilung der Frage, ob für die geplanten Bauten eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilt werden könne. Diese erteilte am 28. Dezember 1990 die Ausnahmebewilligung für den Bau des Schwimmbeckens, verweigerte sie aber für die Erstellung des Gewächshauses. Der Zürcherische Naturschutzbund und die Gemeinde Stäfa erhoben gegen den Entscheid der Baudirektion Rekurs beim Regierungsrat. Dieser hiess am 3. Juni 1992 die Rechtsmittel gut und hob die Verfügung der Baudirektion auf, soweit sie für die Erstellung des Schwimmbeckens eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erteilte. Die Eheleute F. fochten darauf den Entscheid des Regierungsrats beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an, welches ihre Beschwerde am 22. Januar 1993 abwies.
K. und P. F. haben gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 1993 beim Bundesgericht ein Rechtsmittel eingereicht, das als Verwaltungsgerichtsbeschwerde oder im Falle ihrer Unzulässigkeit als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen sei. Sie beantragen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Wiederherstellung der Ausnahmebewilligung der Baudirektion vom 28. Dezember 1990.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der angefochtene Entscheid bestätigt die Auffassung des Regierungsrats, dass die Baudirektion nach dem negativen Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 16. November 1990 nicht erneut über die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG für den Bau eines Schwimmbeckens befinden durfte.
a) Nach Art. 34 Abs. 1 RPG können Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG beim Bundesgericht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Diesem Rechtsmittel unterliegen nicht nur die Verfügungen, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird, sondern auch jene, welche eine solche Bewilligung verweigern. Ferner sind auch solche Entscheide mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, welche dadurch, dass auf ein Gesuch um Erteilung einer Ausnahmebewilligung nicht eingetreten wird, die Anwendung der Regelung von Art. 24 RPG ausschliessen (BGE 116 Ib 8 E. 1 S. 9 f.; BGE 115 Ib 206 E. 3 S. 208; BGE 103 Ib 144 E. 2a S. 146; BGE 100 Ib 368 E. 1 S. 370).
Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts behandelt - wie schon zuvor der Entscheid des Regierungsrats - die Frage nicht, ob für das von den Beschwerdeführern geplante Schwimmbecken die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG erfüllt sind. Es spricht sich vielmehr nur dazu aus, ob die Baudirektion nach dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 16. November 1990 das gleiche Baugesuch erneut prüfen und über die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG entscheiden durfte. Nach der angeführten Rechtsprechung ist ein solcher Entscheid über die Zulässigkeit des Eintretens auf ein Gesuch für eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG ebenfalls mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar.
Das von den Beschwerdeführern eingereichte Rechtsmittel ist somit als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenzunehmen. Für die staatsrechtliche Beschwerde bleibt demzufolge kein Raum (Art. 84 Abs. 2 OG).
b) Zur Erhebung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind alle Voraussetzungen erfüllt. Auf das Rechtsmittel ist daher einzutreten.
2. Die Beschwerdeführer machen geltend, das Verwaltungsgericht habe in willkürlicher Weise die Zuständigkeit der Baudirektion verneint, nach dem Urteil vom 16. November 1990 erneut über die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG zu entscheiden. Es habe die für eine Wiedererwägung von Verwaltungsverfügungen geltenden allgemeinen Rechtsgrundsätze ohne Grund missachtet. Der angefochtene Entscheid verletze daher Art. 4 BV.
a) Der angefochtene Entscheid geht davon aus, dass der Baudirektion nochmals das gleiche Baugesuch unterbreitet wurde, über welches das Verwaltungsgericht am 16. November 1990 entschied. Für einen zweiten Entscheid in der gleichen Sache bestehe aber wegen der materiellen Rechtskraft der verwaltungsgerichtlichen Urteile kein Raum. Die Beschwerdeführer stellen sich dagegen auf den Standpunkt, dem Entscheid der Baudirektion komme die Bedeutung einer Wiedererwägung zu, welche unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sei.
Im Zeitpunkt, als der Gemeinderat Stäfa das Baugesuch der Beschwerdeführer beurteilte, dem 7. November 1989, lag die Zuständigkeit zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG im Kanton Zürich bei den Gemeinden. Der Gemeinderat Stäfa war somit zuständig, über die für das Bauprojekt der Beschwerdeführer erforderliche Ausnahmebewilligung zu entscheiden. Bei der von ihm ausgesprochenen Bewilligungsverweigerung entfiel das sonst noch erforderliche Melde- und das allenfalls anschliessende Genehmigungsverfahren bei der Baudirektion. Mit dem Inkrafttreten der revidierten Bauverfahrensverordnung vom 5. September 1990 am 1. Oktober 1990 ging die Kompetenz zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG neu auf die Baudirektion über. Das Baugesuch der Beschwerdeführer war zu dieser Zeit noch nicht rechtskräftig beurteilt, vielmehr war das Beschwerdeverfahren beim Verwaltungsgericht pendent. Es stellte sich daher die Frage, ob für die Beurteilung des Baugesuchs noch die alte oder bereits die neue Zuständigkeitsordnung massgebend sei. Die Verfahrensbeteiligten waren sich in diesem Punkt nicht einig, was die Gemeinde Stäfa veranlasste, das Baugesuch der Beschwerdeführer am 9. November 1990 ebenfalls der Baudirektion zum Entscheid zu unterbreiten. Es sollte auf diese Weise offenbar für den Fall vorgesorgt werden, dass das Verwaltungsgericht im Rahmen des damals hängigen Verfahrens zum Schluss käme, auf das Baugesuch der Beschwerdeführer finde bereits die neue Zuständigkeitsordnung Anwendung.
Erkennt man der Überweisung des Baugesuchs an die Baudirektion lediglich diese vorsorgliche Funktion zu, so durfte die Baudirektion auf das Gesuch nicht eintreten, nachdem das Verwaltungsgericht im Entscheid vom 16. November 1990 die Anwendbarkeit der neuen Zuständigkeitsordnung für das Baugesuch der Beschwerdeführer verneint hatte. Allerdings hätte es sich aufgedrängt, dass die Gemeinde Stäfa der Baudirektion nach dem Entscheid des Verwaltungsgerichts mitgeteilt hätte, dass sie an ihrer vorsorglichen Überweisung nicht mehr festhalte. Sie hat eine solche Mitteilung unterlassen, und aus ihren Ausführungen in den nachfolgenden Rechtsmittelverfahren ist zu schliessen, dass sie nach dem verwaltungsgerichtlichen Entscheid vom 16. November 1990 - obwohl zu ihren Gunsten lautend - an einer Wiedererwägung durch die Baudirektion interessiert war. Dies offenbar aus der Erwägung, dass es der Bauherrschaft ohnehin freigestanden hätte, mit einem neuen Baugesuch einen Entscheid der Baudirektion zu provozieren. Die Gemeinde legte somit der Überweisung des Baugesuchs an die Baudirektion zumindest nachträglich die Bedeutung einer Einladung an die neu zuständig gewordene Instanz bei, eine bereits beurteilte Sache wiederzuerwägen.
Unter diesen Umständen erscheint die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Baudirektion sei nicht wiedererwägungsweise, sondern in der gleichen, mit dem Entscheid vom 16. November 1990 bereits beurteilten Sache tätig geworden und daher von vornherein unzuständig gewesen, zumindest fragwürdig. Ob sie geradezu als willkürlich bezeichnet werden muss, kann offenbleiben, da das Verwaltungsgericht im Sinne einer Eventualbegründung auch zur Zulässigkeit der Wiedererwägung durch die Baudirektion Stellung nimmt.
b) Die Verwaltungsbehörden können unter bestimmten Voraussetzungen ihre Verfügungen in Wiedererwägung ziehen. Sie sind dazu aber nur gehalten, soweit sich eine entsprechende Pflicht aus einer gesetzlichen Regelung oder einer konstanten Verwaltungspraxis ergibt. Dem Einzelnen steht überdies gestützt auf Art. 4 BV ein Anspruch auf Wiedererwägung zu, wenn sich die Verhältnisse seit dem ersten Entscheid erheblich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller Tatsachen und Beweismittel anführt, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (BGE 113 Ia 146 E. 3a S. 151 f.; BGE 109 Ib 246 E. 4a S. 251; BGE 100 Ib 368 E. 3a S. 371 f.; ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, 1984, S. 948 f.).
Die Wiedererwägung von Verwaltungsentscheiden, die in Rechtskraft erwachsen sind, ist freilich nicht beliebig zulässig. Sie darf namentlich nicht dazu dienen, rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder in Frage zu stellen oder die Fristen für die Ergreifung von Rechtsmitteln zu umgehen (BGE 109 Ib 246 E. 4a S. 250; BGE 100 Ib 368 E. 3 S. 371; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 1990, Nr. 41/B/VIII S. 127). Auch bei negativen Verfügungen scheidet eine Wiedererwägung aus, wenn den Behörden kurze Zeit nach einem abgelehnten Gesuch erneut ein identisches Gesuch unterbreitet wird (vgl. BGE 100 Ib 368 E. 3a S. 372; GRISEL, a.a.O., S. 949).
c) Das Verwaltungsgericht hält die von der Baudirektion vorgenommene Wiedererwägung der Verweigerung der Ausnahmebewilligung für das Schwimmbecken für unzulässig. Mit dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 16. November 1990 sei über das Baugesuch der Beschwerdeführer rechtskräftig entschieden worden, und für eine Wiedererwägung desselben Gesuchs seien keine Gründe ersichtlich. Die Beschwerdeführer stellen die bindende Wirkung des erwähnten Urteils nicht in Frage, sie sind jedoch der Auffassung, dieses lasse Raum für eine günstigere Ermessensbetätigung der ersten Instanz in derselben Frage. Dadurch, dass im Urteil vom 16. November 1990 die Verweigerung der Ausnahmebewilligung durch die Gemeinde als "nicht rechtsverletzend" bezeichnet werde, sei über die Zulässigkeit einer abweichenden Ermessensbetätigung noch nicht entschieden worden. Es stehe vielmehr der ersten Instanz frei, auf den Entscheid über das Baugesuch zurückzukommen und ihr Ermessen in einem für die Baugesuchsteller günstigeren Sinn auszuüben, ohne sich mit dem Urteil vom 16. November 1990 in Widerspruch zu setzen.
Im genannten Urteil hatte das Verwaltungsgericht "die Bewilligungsfähigkeit des Vorhabens aufgrund von Art. 24 RPG" zu prüfen. Es war also zu untersuchen, ob für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für ein Schwimmbecken die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt sind. Dies ist eine Rechts- und keine Ermessensfrage (THOMAS MÜLLER, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Diss. Zürich, 1992, S. 155; RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Nr. 37 B/IV S. 112; BGE 97 I 134 E. 3 S. 140). Sie wird im Urteil vom 16. November 1990 vom Verwaltungsgericht negativ beantwortet und nicht - wie die Beschwerdeführer behaupten - in dem Sinne offengelassen, dass die Verweigerung der Ausnahmebewilligung zwar im Ermessen des Gemeinderats Stäfa gelegen hat und nicht rechtsverletzend war, eine andere Ermessensbetätigung aber auch nicht rechtsverletzend gewesen wäre. Der Wiedererwägungsentscheid der Baudirektion vom 28. Dezember 1990, der die Bewilligungsfähigkeit des Schwimmbeckens gestützt auf Art. 24 RPG bejahte, betraf somit die gleiche, bereits im Urteil vom 16. November 1990 behandelte Frage, die nun im entgegengesetzten Sinn entschieden wurde. Eine solche erneute Beurteilung der gleichen Frage, ohne dass sich inzwischen die tatsächlichen Verhältnisse oder die materielle Rechtslage verändert hatten, durfte das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid ablehnen. Die Zulassung der Wiedererwägung im vorliegenden Fall würde die Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 16. November 1990 missachten. Den Beschwerdeführern hätte es freigestanden, dieses erste Urteil beim Bundesgericht anzufechten. Wenn sie darauf verzichtet haben, so können sie nicht verlangen, dass ihr identisches Baugesuch auf dem Wege der Wiedererwägung nochmals von allen Instanzen materiell beurteilt wird.
d) Der angefochtene Entscheid verletzt somit kein Bundesrecht. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demzufolge abzuweisen. | de | Art. 34 cpv. 1 LPT; ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo. Contro decisioni relative all'entrata in materia su una domanda di autorizzazione eccezionale secondo l'art. 24 LPT è dato il ricorso di diritto amministrativo (consid. 1a).
Riesame del diniego di un'autorizzazione eccezionale secondo l'art. 24 LPT.
Presupposti per riesaminare decisioni amministrative passate in giudicato (consid. 2b).
È inammissibile riesaminare un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT relativa alla stessa domanda di licenza edilizia negata da poco tempo dal Tribunale cantonale amministrativo (consid. 2c). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,311 | 120 Ib 431 | 120 Ib 431
Sachverhalt ab Seite 432
Im kombinierten Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren für die im Rahmen des Konzeptes "Bahn 2000" neu zu erstellende Eisenbahnstrecke Mattstetten-Rothrist fand die öffentliche Auflage der Pläne vom 18. Januar bis 8. März 1993 statt. Während der Auflagefrist gingen in den betroffenen Gemeinden insgesamt zwischen 6000 und 7000 Einsprachen ein, die zur Behandlung dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) überwiesen wurden.
Mit Entscheid vom 6. Dezember 1993 trat das EVED auf die von S. in der Gemeinde Langenthal gegen das Projekt erhobene Einsprache mangels Legitimation nicht ein. Das EVED führte hiezu im wesentlichen aus, S. gehöre zu den zahlreichen Einsprechern, die mit einer vorformulierten oder ähnlich lautenden Einsprache die Umweltunverträglichkeit des Bauvorhabens behaupteten. Zur Einsprache befugt seien jedoch nur jene Personen, die eine besonders nahe, vor allem räumliche Beziehung zum Streitgegenstand und ein unmittelbares, eigenes Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung hätten; zudem sei darzutun, inwiefern das Auflageprojekt im Bereich eines konkreten Grundstücks gegen Bundesrecht verstosse. Was S. anbelange, so wohne er zwar in der vom Projekt berührten Gemeinde Langenthal, jedoch südlich der bestehenden Bahnlinie Olten-Bern und damit in einer beträchtlichen Distanz zum geplanten Trassee. Es fehle daher einerseits an der räumlichen Nähe, derer es zur Einsprachebefugnis bedürfe, und sei andererseits ausgeschlossen, dass er von allfälligen Immissionen aus dem Bau oder Betrieb der neuen Strecke stärker betroffen werde als die Allgemeinheit. Eine besonders nahe Beziehung zum Projekt könne auch nicht aus der geltend gemachten möglichen Beeinträchtigung des Grundwassers bzw. der Trinkwasserversorgung hergeleitet werden. In der Einsprache werde einzig darauf hingewiesen, dass eine Verunreinigung des Grundwasservorkommens für die gesamte Region zu existentiellen Problemen führen könnte. Selbst wenn der Einsprecher sein Trinkwasser aber aus dem Grundwasservorkommen im Raum Bützberg/Roggwil beziehen sollte - was nicht einmal behauptet werde -, wäre er deshalb noch nicht zur Einsprache befugt, da die Erhaltung des Grundwassers bzw. der Wasserversorgung im öffentlichen Interesse liege, welches von den mit dieser Aufgabe betrauten Behörden oder Organisationen wahrgenommen werden müsse.
S. hat Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des EVED erhoben, dessen Aufhebung sowie die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur materiellen Behandlung verlangt.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. In der Beschwerde wird zunächst geltend gemacht, das Departement habe bei der Prüfung der Legitimationsfrage nicht untersucht, ob der Beschwerdeführer allenfalls von den mit dem Bau der neuen Eisenbahnstrecke verbundenen Immissionen betroffen werde, und dadurch den Sachverhalt nur unvollständig festgestellt. Dieser Vorwurf ist jedoch offensichtlich unbegründet:
Zur Einsprache gegen ein Eisenbahnprojekt ist legitimiert, wer durch die Projektpläne berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 VwVG; SR 172.021). Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch nur tatsächlicher Natur sein, doch muss der Einsprecher durch das Projekt stärker als die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (BGE 116 Ib E. 1b S. 450, BGE 115 Ib 387 E. 2a S. 389). Diese besondere Beziehung ist vom Einsprecher selbst darzulegen, da sich seine Begründungspflicht auch auf die Frage der Legitimation erstreckt (BGE 119 Ib 458 nicht publ. E. 3b). Nun hat sich der Beschwerdeführer darauf beschränkt, in seiner Einsprache zu erwähnen, dass er in Langenthal Wohnsitz habe. Weitere Angaben über seine Beziehung zum Streitobjekt enthielt seine Eingabe nicht. Dennoch hat das EVED im einzelnen untersucht, ob er allenfalls durch Immissionen betroffen werden könnte, wobei entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers auch mögliche Einwirkungen während der Bauphase in Betracht gezogen wurden. Eine solche Beeinträchtigung ist jedoch angesichts der Distanz zwischen dem Wohnort des Beschwerdeführers und dem geplanten Bahntrassee zu Recht ausgeschlossen worden. In der Tat ist nicht davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer an seinem Wohnort im Zentrum Langenthals, mehr als eineinhalb Kilometer vom geplanten Bahntrassee entfernt, unter Baulärm, Staub, Erschütterungen oder anderen Einwirkungen aus dem Bahnbau zu leiden haben wird.
Im weiteren lässt sich ein Beschwerderecht auch nicht aus der vermuteten Gefährdung des Grundwassers bzw. der Trinkwasserversorgung herleiten. Wohl kann eine genügend nahe Beziehung zur Streitsache auch dann angenommen werden, wenn von der projektierten Anlage zwar im Normalfall keine Immissionen ausgehen, mit dieser aber ein besonderer Gefahrenherd geschaffen wird und sich die Anwohner einem erhöhten Risiko ausgesetzt sehen. So hat der Bundesrat in seiner Rechtsprechung über die Teilnahme am Bewilligungsverfahren für Kernkraftwerke ausgeführt, legitimiert seien auch all jene, die den spezifischen Risiken von atomaren Anlagen - Freisetzung von radioaktiven Stoffen bei kleineren oder grösseren Betriebsunfällen oder gar den unmittelbaren Gefahren einer eigentlichen Katastrophe im Werk - in höherem Masse preisgegeben seien als die Allgemeinheit. Für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit sei auszugehen vom Gefährdungspotential als dem Risiko, das theoretisch mit einer solchen Anlage verbunden sei. Jedermann, der innerhalb eines Bereiches lebe, in dem dieses Gefährdungspotential besonders hoch einzuschätzen sei, habe ein schützenswertes Interesse daran, dass der Eigenart und der Grösse der Gefahr angemessene und geeignete Schutzmassnahmen ergriffen würden, und sei deshalb zur Teilnahme am Verfahren befugt. Dieses Recht finde indessen eine Schranke an der Unzulässigkeit der Popularbeschwerde. Erstrecke sich die Gefährdung auf einen so weiten Raum, dass ein grosser Teil der Bevölkerung einer ganzen Landesgegend davon betroffen sei, so könne der einzelne nur noch dann ein besonderes Interesse geltend machen, wenn er stärker exponiert sei als die übrigen Einwohner. Es seien daher rund um die Kraftwerke Zonen abzugrenzen, in denen von einer erkennbar stärkeren Gefährdung der Bewohner und daher von deren Beschwerderecht auszugehen sei, während ausserhalb dieser Zonen Wohnende ihre besondere Gefährdung nachzuweisen hätten (VPB 42/1978 Nr. 96 S. 429 ff.; VPB 46/1982 Nr. 54, 44/1980 Nr. 89).
Im vorliegenden Fall geht es weder um den Betrieb eines Atomkraftwerkes noch einer anderen Baute mit einem vergleichbaren Gefahrenpotential, sondern um eine Verkehrsanlage. Zudem weist der Beschwerdeführer zur Begründung seiner Legitimation lediglich auf Risiken hin, die - vor allem beim Bau des Eisenbahntrassees - für die Trinkwasserversorgung entstünden. Nun ergeben sich beim Bau eines solchen Verkehrsstrangs kaum grössere Gefahren für das Trinkwasser als bei der Erstellung irgendeiner Baute oder Anlage in einem Gebiet mit Grundwasservorkommen: Weder besteht beim Eisenbahnbau eine besonders ausgeprägte Tendenz zur Verursachung von Gewässerverschmutzungen, noch zeitigen allfällige Eingriffe in Wasservorkommen in der Regel quantitativ oder qualitativ speziell schwere Folgen. Zwar kann bei Bau- wie auch bei Betriebsunfällen selbst bei grösster Sorgfalt nie ganz ausgeschlossen werden, dass der Grundwasserhaushalt gestört wird (vgl. BGE 118 Ib 206 E. 14 S. 228). Eine ernst- und dauerhafte Beeinträchtigung der Wasserversorgung tritt jedoch kaum je ein. Es dürfte deshalb hier schon an der Voraussetzung eines besonders grossen Gefährdungspotentials fehlen. Im weiteren würde eine Störung des Grundwasservorkommens in erster Linie die für die Trinkwasserversorgung verantwortlichen Personen oder Behörden treffen und weisen diese daher eine viel engere Beziehung zum Projekt auf als die Trinkwasserbezüger. In diesem Sinne kann der Argumentation des EVED zugestimmt werden, dass für blosse Trinkwasserbezüger die für die Legitimation notwendige unmittelbare Berührtheit nicht gegeben sei. Jedenfalls macht der Beschwerdeführer nicht geltend, dass er stärker exponiert wäre als die übrigen Bezüger. Seine Beschwerde erweist sich daher als unbegründet.
2. Da nach dem Gesagten hier das Bundesgesetz über die Enteignung keine Anwendung finden kann, sind die Gerichtskosten dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dem Beschwerdeführer zu überbinden. | de | Legitimation zur Einsprache gegen ein Eisenbahnprojekt. Die Pflicht zur Begründung der Einsprache erstreckt sich auch auf die Frage der Legitimation.
Eine genügend nahe Beziehung zur Streitsache kann auch dann angenommen werden, wenn mit der projektierten Anlage ein besonderer Gefahrenherd geschaffen wird und die Anwohner erhöhten Risiken ausgesetzt werden. Voraussetzung für die Einsprachebefugnis ist in diesem Fall, dass das Gefährdungspotential besonders gross und der Einsprecher speziell stark exponiert ist. | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-431%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 432
Im kombinierten Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren für die im Rahmen des Konzeptes "Bahn 2000" neu zu erstellende Eisenbahnstrecke Mattstetten-Rothrist fand die öffentliche Auflage der Pläne vom 18. Januar bis 8. März 1993 statt. Während der Auflagefrist gingen in den betroffenen Gemeinden insgesamt zwischen 6000 und 7000 Einsprachen ein, die zur Behandlung dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) überwiesen wurden.
Mit Entscheid vom 6. Dezember 1993 trat das EVED auf die von S. in der Gemeinde Langenthal gegen das Projekt erhobene Einsprache mangels Legitimation nicht ein. Das EVED führte hiezu im wesentlichen aus, S. gehöre zu den zahlreichen Einsprechern, die mit einer vorformulierten oder ähnlich lautenden Einsprache die Umweltunverträglichkeit des Bauvorhabens behaupteten. Zur Einsprache befugt seien jedoch nur jene Personen, die eine besonders nahe, vor allem räumliche Beziehung zum Streitgegenstand und ein unmittelbares, eigenes Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung hätten; zudem sei darzutun, inwiefern das Auflageprojekt im Bereich eines konkreten Grundstücks gegen Bundesrecht verstosse. Was S. anbelange, so wohne er zwar in der vom Projekt berührten Gemeinde Langenthal, jedoch südlich der bestehenden Bahnlinie Olten-Bern und damit in einer beträchtlichen Distanz zum geplanten Trassee. Es fehle daher einerseits an der räumlichen Nähe, derer es zur Einsprachebefugnis bedürfe, und sei andererseits ausgeschlossen, dass er von allfälligen Immissionen aus dem Bau oder Betrieb der neuen Strecke stärker betroffen werde als die Allgemeinheit. Eine besonders nahe Beziehung zum Projekt könne auch nicht aus der geltend gemachten möglichen Beeinträchtigung des Grundwassers bzw. der Trinkwasserversorgung hergeleitet werden. In der Einsprache werde einzig darauf hingewiesen, dass eine Verunreinigung des Grundwasservorkommens für die gesamte Region zu existentiellen Problemen führen könnte. Selbst wenn der Einsprecher sein Trinkwasser aber aus dem Grundwasservorkommen im Raum Bützberg/Roggwil beziehen sollte - was nicht einmal behauptet werde -, wäre er deshalb noch nicht zur Einsprache befugt, da die Erhaltung des Grundwassers bzw. der Wasserversorgung im öffentlichen Interesse liege, welches von den mit dieser Aufgabe betrauten Behörden oder Organisationen wahrgenommen werden müsse.
S. hat Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des EVED erhoben, dessen Aufhebung sowie die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur materiellen Behandlung verlangt.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. In der Beschwerde wird zunächst geltend gemacht, das Departement habe bei der Prüfung der Legitimationsfrage nicht untersucht, ob der Beschwerdeführer allenfalls von den mit dem Bau der neuen Eisenbahnstrecke verbundenen Immissionen betroffen werde, und dadurch den Sachverhalt nur unvollständig festgestellt. Dieser Vorwurf ist jedoch offensichtlich unbegründet:
Zur Einsprache gegen ein Eisenbahnprojekt ist legitimiert, wer durch die Projektpläne berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 VwVG; SR 172.021). Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch nur tatsächlicher Natur sein, doch muss der Einsprecher durch das Projekt stärker als die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (BGE 116 Ib E. 1b S. 450, BGE 115 Ib 387 E. 2a S. 389). Diese besondere Beziehung ist vom Einsprecher selbst darzulegen, da sich seine Begründungspflicht auch auf die Frage der Legitimation erstreckt (BGE 119 Ib 458 nicht publ. E. 3b). Nun hat sich der Beschwerdeführer darauf beschränkt, in seiner Einsprache zu erwähnen, dass er in Langenthal Wohnsitz habe. Weitere Angaben über seine Beziehung zum Streitobjekt enthielt seine Eingabe nicht. Dennoch hat das EVED im einzelnen untersucht, ob er allenfalls durch Immissionen betroffen werden könnte, wobei entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers auch mögliche Einwirkungen während der Bauphase in Betracht gezogen wurden. Eine solche Beeinträchtigung ist jedoch angesichts der Distanz zwischen dem Wohnort des Beschwerdeführers und dem geplanten Bahntrassee zu Recht ausgeschlossen worden. In der Tat ist nicht davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer an seinem Wohnort im Zentrum Langenthals, mehr als eineinhalb Kilometer vom geplanten Bahntrassee entfernt, unter Baulärm, Staub, Erschütterungen oder anderen Einwirkungen aus dem Bahnbau zu leiden haben wird.
Im weiteren lässt sich ein Beschwerderecht auch nicht aus der vermuteten Gefährdung des Grundwassers bzw. der Trinkwasserversorgung herleiten. Wohl kann eine genügend nahe Beziehung zur Streitsache auch dann angenommen werden, wenn von der projektierten Anlage zwar im Normalfall keine Immissionen ausgehen, mit dieser aber ein besonderer Gefahrenherd geschaffen wird und sich die Anwohner einem erhöhten Risiko ausgesetzt sehen. So hat der Bundesrat in seiner Rechtsprechung über die Teilnahme am Bewilligungsverfahren für Kernkraftwerke ausgeführt, legitimiert seien auch all jene, die den spezifischen Risiken von atomaren Anlagen - Freisetzung von radioaktiven Stoffen bei kleineren oder grösseren Betriebsunfällen oder gar den unmittelbaren Gefahren einer eigentlichen Katastrophe im Werk - in höherem Masse preisgegeben seien als die Allgemeinheit. Für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit sei auszugehen vom Gefährdungspotential als dem Risiko, das theoretisch mit einer solchen Anlage verbunden sei. Jedermann, der innerhalb eines Bereiches lebe, in dem dieses Gefährdungspotential besonders hoch einzuschätzen sei, habe ein schützenswertes Interesse daran, dass der Eigenart und der Grösse der Gefahr angemessene und geeignete Schutzmassnahmen ergriffen würden, und sei deshalb zur Teilnahme am Verfahren befugt. Dieses Recht finde indessen eine Schranke an der Unzulässigkeit der Popularbeschwerde. Erstrecke sich die Gefährdung auf einen so weiten Raum, dass ein grosser Teil der Bevölkerung einer ganzen Landesgegend davon betroffen sei, so könne der einzelne nur noch dann ein besonderes Interesse geltend machen, wenn er stärker exponiert sei als die übrigen Einwohner. Es seien daher rund um die Kraftwerke Zonen abzugrenzen, in denen von einer erkennbar stärkeren Gefährdung der Bewohner und daher von deren Beschwerderecht auszugehen sei, während ausserhalb dieser Zonen Wohnende ihre besondere Gefährdung nachzuweisen hätten (VPB 42/1978 Nr. 96 S. 429 ff.; VPB 46/1982 Nr. 54, 44/1980 Nr. 89).
Im vorliegenden Fall geht es weder um den Betrieb eines Atomkraftwerkes noch einer anderen Baute mit einem vergleichbaren Gefahrenpotential, sondern um eine Verkehrsanlage. Zudem weist der Beschwerdeführer zur Begründung seiner Legitimation lediglich auf Risiken hin, die - vor allem beim Bau des Eisenbahntrassees - für die Trinkwasserversorgung entstünden. Nun ergeben sich beim Bau eines solchen Verkehrsstrangs kaum grössere Gefahren für das Trinkwasser als bei der Erstellung irgendeiner Baute oder Anlage in einem Gebiet mit Grundwasservorkommen: Weder besteht beim Eisenbahnbau eine besonders ausgeprägte Tendenz zur Verursachung von Gewässerverschmutzungen, noch zeitigen allfällige Eingriffe in Wasservorkommen in der Regel quantitativ oder qualitativ speziell schwere Folgen. Zwar kann bei Bau- wie auch bei Betriebsunfällen selbst bei grösster Sorgfalt nie ganz ausgeschlossen werden, dass der Grundwasserhaushalt gestört wird (vgl. BGE 118 Ib 206 E. 14 S. 228). Eine ernst- und dauerhafte Beeinträchtigung der Wasserversorgung tritt jedoch kaum je ein. Es dürfte deshalb hier schon an der Voraussetzung eines besonders grossen Gefährdungspotentials fehlen. Im weiteren würde eine Störung des Grundwasservorkommens in erster Linie die für die Trinkwasserversorgung verantwortlichen Personen oder Behörden treffen und weisen diese daher eine viel engere Beziehung zum Projekt auf als die Trinkwasserbezüger. In diesem Sinne kann der Argumentation des EVED zugestimmt werden, dass für blosse Trinkwasserbezüger die für die Legitimation notwendige unmittelbare Berührtheit nicht gegeben sei. Jedenfalls macht der Beschwerdeführer nicht geltend, dass er stärker exponiert wäre als die übrigen Bezüger. Seine Beschwerde erweist sich daher als unbegründet.
2. Da nach dem Gesagten hier das Bundesgesetz über die Enteignung keine Anwendung finden kann, sind die Gerichtskosten dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dem Beschwerdeführer zu überbinden. | de | Qualité pour former une opposition contre un projet de chemin de fer. L'exigence de motivation de l'opposition concerne aussi la question de la qualité pour agir.
On peut aussi admettre l'existence d'une relation suffisamment étroite avec l'objet de la contestation lorsque, par la réalisation de l'installation projetée, on crée une source de dangers particulière et que l'on expose les habitants voisins à des risques accrus. Dans un tel cas, pour que la qualité pour former opposition soit reconnue, il faut que le risque de mise en danger soit particulièrement grand et que l'opposant y soit exposé d'une manière spécialement forte. | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-431%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,313 | 120 Ib 431 | 120 Ib 431
Sachverhalt ab Seite 432
Im kombinierten Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren für die im Rahmen des Konzeptes "Bahn 2000" neu zu erstellende Eisenbahnstrecke Mattstetten-Rothrist fand die öffentliche Auflage der Pläne vom 18. Januar bis 8. März 1993 statt. Während der Auflagefrist gingen in den betroffenen Gemeinden insgesamt zwischen 6000 und 7000 Einsprachen ein, die zur Behandlung dem Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement (EVED) überwiesen wurden.
Mit Entscheid vom 6. Dezember 1993 trat das EVED auf die von S. in der Gemeinde Langenthal gegen das Projekt erhobene Einsprache mangels Legitimation nicht ein. Das EVED führte hiezu im wesentlichen aus, S. gehöre zu den zahlreichen Einsprechern, die mit einer vorformulierten oder ähnlich lautenden Einsprache die Umweltunverträglichkeit des Bauvorhabens behaupteten. Zur Einsprache befugt seien jedoch nur jene Personen, die eine besonders nahe, vor allem räumliche Beziehung zum Streitgegenstand und ein unmittelbares, eigenes Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung hätten; zudem sei darzutun, inwiefern das Auflageprojekt im Bereich eines konkreten Grundstücks gegen Bundesrecht verstosse. Was S. anbelange, so wohne er zwar in der vom Projekt berührten Gemeinde Langenthal, jedoch südlich der bestehenden Bahnlinie Olten-Bern und damit in einer beträchtlichen Distanz zum geplanten Trassee. Es fehle daher einerseits an der räumlichen Nähe, derer es zur Einsprachebefugnis bedürfe, und sei andererseits ausgeschlossen, dass er von allfälligen Immissionen aus dem Bau oder Betrieb der neuen Strecke stärker betroffen werde als die Allgemeinheit. Eine besonders nahe Beziehung zum Projekt könne auch nicht aus der geltend gemachten möglichen Beeinträchtigung des Grundwassers bzw. der Trinkwasserversorgung hergeleitet werden. In der Einsprache werde einzig darauf hingewiesen, dass eine Verunreinigung des Grundwasservorkommens für die gesamte Region zu existentiellen Problemen führen könnte. Selbst wenn der Einsprecher sein Trinkwasser aber aus dem Grundwasservorkommen im Raum Bützberg/Roggwil beziehen sollte - was nicht einmal behauptet werde -, wäre er deshalb noch nicht zur Einsprache befugt, da die Erhaltung des Grundwassers bzw. der Wasserversorgung im öffentlichen Interesse liege, welches von den mit dieser Aufgabe betrauten Behörden oder Organisationen wahrgenommen werden müsse.
S. hat Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des EVED erhoben, dessen Aufhebung sowie die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur materiellen Behandlung verlangt.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. In der Beschwerde wird zunächst geltend gemacht, das Departement habe bei der Prüfung der Legitimationsfrage nicht untersucht, ob der Beschwerdeführer allenfalls von den mit dem Bau der neuen Eisenbahnstrecke verbundenen Immissionen betroffen werde, und dadurch den Sachverhalt nur unvollständig festgestellt. Dieser Vorwurf ist jedoch offensichtlich unbegründet:
Zur Einsprache gegen ein Eisenbahnprojekt ist legitimiert, wer durch die Projektpläne berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 VwVG; SR 172.021). Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch nur tatsächlicher Natur sein, doch muss der Einsprecher durch das Projekt stärker als die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (BGE 116 Ib E. 1b S. 450, BGE 115 Ib 387 E. 2a S. 389). Diese besondere Beziehung ist vom Einsprecher selbst darzulegen, da sich seine Begründungspflicht auch auf die Frage der Legitimation erstreckt (BGE 119 Ib 458 nicht publ. E. 3b). Nun hat sich der Beschwerdeführer darauf beschränkt, in seiner Einsprache zu erwähnen, dass er in Langenthal Wohnsitz habe. Weitere Angaben über seine Beziehung zum Streitobjekt enthielt seine Eingabe nicht. Dennoch hat das EVED im einzelnen untersucht, ob er allenfalls durch Immissionen betroffen werden könnte, wobei entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers auch mögliche Einwirkungen während der Bauphase in Betracht gezogen wurden. Eine solche Beeinträchtigung ist jedoch angesichts der Distanz zwischen dem Wohnort des Beschwerdeführers und dem geplanten Bahntrassee zu Recht ausgeschlossen worden. In der Tat ist nicht davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer an seinem Wohnort im Zentrum Langenthals, mehr als eineinhalb Kilometer vom geplanten Bahntrassee entfernt, unter Baulärm, Staub, Erschütterungen oder anderen Einwirkungen aus dem Bahnbau zu leiden haben wird.
Im weiteren lässt sich ein Beschwerderecht auch nicht aus der vermuteten Gefährdung des Grundwassers bzw. der Trinkwasserversorgung herleiten. Wohl kann eine genügend nahe Beziehung zur Streitsache auch dann angenommen werden, wenn von der projektierten Anlage zwar im Normalfall keine Immissionen ausgehen, mit dieser aber ein besonderer Gefahrenherd geschaffen wird und sich die Anwohner einem erhöhten Risiko ausgesetzt sehen. So hat der Bundesrat in seiner Rechtsprechung über die Teilnahme am Bewilligungsverfahren für Kernkraftwerke ausgeführt, legitimiert seien auch all jene, die den spezifischen Risiken von atomaren Anlagen - Freisetzung von radioaktiven Stoffen bei kleineren oder grösseren Betriebsunfällen oder gar den unmittelbaren Gefahren einer eigentlichen Katastrophe im Werk - in höherem Masse preisgegeben seien als die Allgemeinheit. Für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit sei auszugehen vom Gefährdungspotential als dem Risiko, das theoretisch mit einer solchen Anlage verbunden sei. Jedermann, der innerhalb eines Bereiches lebe, in dem dieses Gefährdungspotential besonders hoch einzuschätzen sei, habe ein schützenswertes Interesse daran, dass der Eigenart und der Grösse der Gefahr angemessene und geeignete Schutzmassnahmen ergriffen würden, und sei deshalb zur Teilnahme am Verfahren befugt. Dieses Recht finde indessen eine Schranke an der Unzulässigkeit der Popularbeschwerde. Erstrecke sich die Gefährdung auf einen so weiten Raum, dass ein grosser Teil der Bevölkerung einer ganzen Landesgegend davon betroffen sei, so könne der einzelne nur noch dann ein besonderes Interesse geltend machen, wenn er stärker exponiert sei als die übrigen Einwohner. Es seien daher rund um die Kraftwerke Zonen abzugrenzen, in denen von einer erkennbar stärkeren Gefährdung der Bewohner und daher von deren Beschwerderecht auszugehen sei, während ausserhalb dieser Zonen Wohnende ihre besondere Gefährdung nachzuweisen hätten (VPB 42/1978 Nr. 96 S. 429 ff.; VPB 46/1982 Nr. 54, 44/1980 Nr. 89).
Im vorliegenden Fall geht es weder um den Betrieb eines Atomkraftwerkes noch einer anderen Baute mit einem vergleichbaren Gefahrenpotential, sondern um eine Verkehrsanlage. Zudem weist der Beschwerdeführer zur Begründung seiner Legitimation lediglich auf Risiken hin, die - vor allem beim Bau des Eisenbahntrassees - für die Trinkwasserversorgung entstünden. Nun ergeben sich beim Bau eines solchen Verkehrsstrangs kaum grössere Gefahren für das Trinkwasser als bei der Erstellung irgendeiner Baute oder Anlage in einem Gebiet mit Grundwasservorkommen: Weder besteht beim Eisenbahnbau eine besonders ausgeprägte Tendenz zur Verursachung von Gewässerverschmutzungen, noch zeitigen allfällige Eingriffe in Wasservorkommen in der Regel quantitativ oder qualitativ speziell schwere Folgen. Zwar kann bei Bau- wie auch bei Betriebsunfällen selbst bei grösster Sorgfalt nie ganz ausgeschlossen werden, dass der Grundwasserhaushalt gestört wird (vgl. BGE 118 Ib 206 E. 14 S. 228). Eine ernst- und dauerhafte Beeinträchtigung der Wasserversorgung tritt jedoch kaum je ein. Es dürfte deshalb hier schon an der Voraussetzung eines besonders grossen Gefährdungspotentials fehlen. Im weiteren würde eine Störung des Grundwasservorkommens in erster Linie die für die Trinkwasserversorgung verantwortlichen Personen oder Behörden treffen und weisen diese daher eine viel engere Beziehung zum Projekt auf als die Trinkwasserbezüger. In diesem Sinne kann der Argumentation des EVED zugestimmt werden, dass für blosse Trinkwasserbezüger die für die Legitimation notwendige unmittelbare Berührtheit nicht gegeben sei. Jedenfalls macht der Beschwerdeführer nicht geltend, dass er stärker exponiert wäre als die übrigen Bezüger. Seine Beschwerde erweist sich daher als unbegründet.
2. Da nach dem Gesagten hier das Bundesgesetz über die Enteignung keine Anwendung finden kann, sind die Gerichtskosten dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dem Beschwerdeführer zu überbinden. | de | Legittimazione a proporre opposizione contro un progetto ferroviario. L'obbligo di motivare l'opposizione si estende anche alla questione della legittimazione.
Si può ammettere una relazione sufficientemente stretta con l'oggetto del litigio anche quando, mediante la realizzazione del progettato impianto, si creano fonti di pericolo particolari per i vicini. In questo caso, per riconoscere la facoltà di presentare opposizione, occorre che il potenziale di pericolo sia particolarmente grande e che l'opponente vi sia esposto in maniera particolarmente intensa. | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-431%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,314 | 120 Ib 436 | 120 Ib 436
Sachverhalt ab Seite 437
Le plan général d'affectation (plan de zones) de la commune de Crissier est entré en vigueur en 1985. Il délimite, au sud-ouest du territoire communal, une vaste zone industrielle, subdivisée en plusieurs secteurs (IA, IB, IC, etc.). Avant que ce plan soit applicable, la société coopérative Coop Vaud Chablais Valaisan (ci-après: la société) avait déjà fait part à la municipalité de Crissier (ci-après: la municipalité) de son intention de construire un centre commercial au lieu-dit "Pra-Machera", sur des terrains situés en bordure de la route nationale N1 et classés dans la zone industrielle IA; il lui a d'emblée été indiqué que l'établissement préalable d'un plan d'affectation spécial serait requis. La municipalité a ensuite préparé, en collaboration avec la société, un projet de plan partiel d'affectation (PPA) intitulé "Pra Machera"; son périmètre comprend quatre parcelles - sur lesquelles la société a acquis ou est en voie d'acquérir un droit de superficie -, qui sont desservies par une route cantonale et deux routes communales. L'art. 1er du règlement du plan partiel d'affectation (RPPA) précise que le projet consiste à réaliser "un centre commercial, avec des activités tertiaires et socio-culturelles ainsi que de l'industrie et de l'artisanat". Différents sous-périmètres sont délimités, dont les destinations respectives sont énoncées à l'art. 2 RPPA, ainsi libellé:
"Les constructions et aménagements prévus par le PPA comprennent:
a. un commerce de grande surface avec des commerces tiers, d'une surface de vente max. de 12'000 m2 dont 4'000 m2 pour les tiers. Les surfaces arrières, dépôts, zones de livraison et malls ne sont pas compris dans les 12'000 m2;
b1. des établissements publics, socio-culturel, cinémas, discothèques, restaurants, etc.
b2. des bureaux destinés à des activités tertiaires;
La surface totale de b1 et b2 est limitée à 5'500 m2 au max., l'affectation b2 ne pouvant en aucun cas dépasser 3'700 m2;
c. un garden-centre d'une surface de vente max. de 1'000 m2;
d. des espaces verts;
e. des parkings;
f. les voies de circulation pour les véhicules et les piétons;
g. une station service;
h. une zone industrielle ou commerciale délimitée par la parcelle 781."
Par ailleurs, l'art. 9 RPPA indique le mode de calcul du "nombre d'emplacements de stationnement minimum pour véhicules" à réaliser dans le périmètre du plan, à l'intérieur ou à l'extérieur des bâtiments (par exemple, pour le commerce de grande surface: 10 places par tranche ou fraction de 110 m2 de surface de vente; pour les bureaux: 1 place par 35 m2 de surface brute de plancher). La société a en outre déposé un rapport d'impact au sens des art. 7 ss de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011). Ce rapport, établi le 1er juin 1990, retient que le parking du centre commercial comprendrait 1'250 places de stationnement environ; sur cette base, il décrit les impacts du projet, notamment quant à la pollution de l'air et au bruit, et il conclut que son influence sur l'environnement devrait être faible en phase d'exploitation.
Le plan partiel d'affectation "Pra Machera" a été mis à l'enquête publique en juillet 1990; la propriétaire d'une maison d'habitation voisine, dame B., a formé opposition. Le conseil communal de la commune de Crissier (ci-après: le conseil communal) s'est prononcé sur cet objet dans sa séance du 22 avril 1991; conformément à la proposition de la municipalité, il a écarté l'opposition de dame B. et il a adopté le plan partiel d'affectation. Il a toutefois admis un amendement aux termes duquel "le centre ne pourra être mis en fonction qu'après réalisation d'un raccordement efficace aux transports en commun" ("amendement no 2").
Dame B. a déféré la décision communale au Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat), par la voie de la requête au sens des art. 60 ss de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC); elle se plaignait de la violation de diverses prescriptions du droit fédéral de la protection de l'environnement relatives à la limitation des émissions dans les domaines de la protection de l'air et de la protection contre le bruit. Le Conseil d'Etat a rejeté la requête par décision du 11 juin 1993; il a considéré en substance que des mesures d'assainissement devraient être ordonnées pour la région dans laquelle se trouve le périmètre du plan litigieux, tant en raison des nuisances sonores que de la pollution atmosphérique existantes, mais que la réalisation du centre commercial projeté était néanmoins admissible. Le Conseil d'Etat a cependant retenu que la procédure d'établissement d'un plan des mesures, au sens des art. 31 ss de l'ordonnance sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1), était en cours et que, le cas échéant, des restrictions supplémentaires, quant à la taille des parkings ou des commerces, pourraient ensuite être imposées dans le permis de construire. La décision cantonale d'approbation du plan partiel d'affectation "Pra Machera" a donc été assortie de la réserve suivante:
"Toute construction ou aménagement dans le cadre du plan partiel d'affectation sera subordonné aux conditions et restrictions que viendrait à poser le plan des mesures en élaboration et aux conséquences qui en découlent, Coop Vaud Chablais Valaisan étant invité à suivre avec attention l'évolution de l'étude du plan des mesures."
Agissant par la voie du recours de droit administratif, dame B. a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise le 11 juin 1993 par le Conseil d'Etat, pour violation de diverses prescriptions fédérales sur la protection de l'environnement. Pendant l'instruction du recours, un projet de "plan des mesures OPair" pour l'agglomération lausannoise (projet, destiné à la consultation, adopté en janvier 1994 par les services spécialisés du canton de Vaud et de la commune de Lausanne) a été versé au dossier; pour sa part, la société a produit un rapport technique du 28 avril 1994, intitulé "Simulation d'intégration du projet [de centre commercial à "Pra Machera"] dans le plan de mesures de l'agglomération lausannoise".
Le Tribunal fédéral a admis le recours au sens des considérants, annulé la décision attaquée et renvoyé l'affaire au Conseil d'Etat pour nouvelle décision.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante soutient qu'au stade de l'adoption du plan partiel d'affectation, les autorités cantonales auraient déjà dû imposer, pour le centre commercial projeté, une limitation plus sévère des émissions, conformément aux prescriptions de l'art. 11 al. 3 LPE (RS 814.01) et de l'art. 5 OPair.
a) aa) La loi fédérale sur la protection de l'environnement a pour but de protéger les hommes - notamment - des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE), en particulier des pollutions atmosphériques produites par la construction ou l'exploitation d'installations (art. 7 al. 1 LPE); ces pollutions - dénommées "émissions" au sortir des installations et "immissions" au lieu de leur effet (art. 7 al. 2 LPE) - doivent être limitées par des mesures prises à la source (art. 11 al. 1 LPE). Selon le principe général de la prévention, "les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt" (art. 1er al. 2 LPE). Conformément à ce principe, l'art. 11 al. 2 LPE dispose que, "indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable". Une telle limitation peut néanmoins se révéler insuffisante, suivant les effets des pollutions atmosphériques (immissions); l'art. 11 al. 3 LPE prévoit donc que "les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes". En vertu de l'art. 13 al. 1 LPE, le Conseil fédéral est compétent pour édicter, par voie d'ordonnance, des valeurs limites d'immissions applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes. Les mesures que les autorités compétentes sont appelées à prendre, en vue de limiter les émissions conformément à l'art. 11 LPE, sont énumérées - de façon exhaustive, pour celles qui sont fondées directement sur la loi fédérale sur la protection de l'environnement (cf. ATF 119 Ib 480 consid. 5a, 118 Ib 26 consid. 5d) - à l'art. 12 LPE, qui prévoit notamment l'application des valeurs limites d'émissions (art. 12 al. 1 let. a LPE), des prescriptions en matière de construction ou d'équipement (art. 12 al. 1 let. b LPE) ou des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation (art. 12 al. 1 let. c LPE); par ailleurs, l'art. 12 al. 2 LPE renvoie aux ordonnances du Conseil fédéral ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visés, aux décisions fondées directement sur cette loi fédérale.
Les prescriptions des art. 11 ss LPE sur la limitation des émissions doivent être appliquées à l'occasion de la planification et de la construction de nouvelles installations, par quoi on entend notamment les bâtiments, les voies de communication ainsi que d'autres ouvrages fixes (art. 7 al. 7 LPE). Ces règles s'appliquent aussi aux installations existantes qui, lorsqu'elles ne satisfont pas aux prescriptions sur la protection de l'environnement, doivent en principe être assainies (art. 16 al. 1 LPE).
bb) L'ordonnance sur la protection de l'air fait la distinction entre deux catégories d'installations au sens de l'art. 7 al. 7 LPE: les "installations stationnaires" (bâtiments et autres ouvrages fixes, aménagements de terrain, appareils et machines, installations de ventilation collectant les effluents gazeux des véhicules et les rejetant dans l'environnement sous forme d'air évacué - art. 2 al. 1 OPair) et les "infrastructures destinées aux transports" (routes, aéroports, voies ferrées et autres installations où les effluents gazeux des véhicules sont rejetés dans l'environnement sans avoir été collectés - art. 2 al. 3 OPair).
Les différents locaux que le plan partiel d'affectation litigieux permet de construire et d'aménager forment ensemble une installation stationnaire au sens de l'art. 2 al. 1 OPair. Le "centre commercial avec activités tertiaires et socio-culturelles" (selon la définition de l'art. 1er RPPA) comprend aussi un parc de stationnement extérieur et le plan d'affectation prévoit la réalisation, dans son périmètre, de voies d'accès pour les véhicules automobiles (il mentionne par ailleurs l'aménagement de voies du réseau routier général "en fonction des nécessités du trafic créées par le présent PPA" - cf. art. 1er in fine RPPA); il s'agit là d'infrastructures destinées aux transports, selon la définition de l'art. 2 al. 3 OPair. Comme le relève le rapport d'impact, une partie des émissions provoquées par l'exploitation du centre - chauffage des locaux, circulation des véhicules dans le parking intérieur - doivent être collectées et rejetées au moyen de cheminées; les autres émissions sur l'aire d'exploitation sont rejetées directement dans l'environnement et elles proviennent principalement des véhicules à moteur (automobiles des clients et du personnel, véhicules de livraison). Les émissions liées étroitement, mais indirectement, à l'exploitation du centre commercial - à savoir les émissions provoquées par les véhicules des clients ou des employés sur les voies d'accès (émissions secondaires; cf. PETER ETTLER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich 1989, n. 20 ad art. 25; ROBERT WOLF, Führt übermässige Luftverschmutzung zu Baubeschränkungen und Auszonungen?, URP/DEP 1991 p. 74) - doivent aussi être prises en compte. Du point de vue de la protection de l'air, il faut procéder à une appréciation globale des effets de l'exploitation du centre commercial, considéré comme une seule installation (au sens de l'art. 7 al. 7 LPE; cf. ATF 119 Ib 480 consid. 4; arrêt non publié du 20 janvier 1993 reproduit in URP/DEP 1993 p. 169, consid. 5c p. 177); c'est d'ailleurs ce qu'ont fait les autorités cantonales en l'espèce.
b) L'annexe 1 OPair fixe, pour diverses substances, des valeurs limites d'émissions qui doivent être observées dans l'équipement et l'exploitation des nouvelles installations stationnaires (cf. art. 3 OPair); il n'est pas contesté que ces exigences pourraient être respectées, pour les bâtiments du centre commercial, avec des dispositifs de ventilation et des cheminées adéquats. En revanche, en ce qui concerne la limitation préventive des émissions dues aux infrastructures destinées aux transports, l'art. 18 OPair se borne à rappeler le principe de l'art. 11 al. 2 LPE ("l'autorité ordonne que l'on prenne, pour limiter les émissions dues au trafic, toutes les mesures que la technique et l'exploitation permettent et qui sont économiquement supportables"); cette ordonnance ne fixe donc pas de valeurs limites d'émissions à ce propos.
La décision attaquée retient que le trafic automobile occasionnerait, en particulier, une augmentation d'environ 6% des émissions d'oxydes d'azote (NOx); elle se réfère aussi aux calculs du rapport d'impact quant à l'augmentation des émissions de monoxyde de carbone et d'hydrocarbures. Elle n'indique toutefois pas si les mesures préventives prises à ce stade sont suffisantes au regard des critères des art. 11 al. 2 LPE et 18 OPair. Cette question n'a cependant pas à être tranchée dans la présente procédure.
c) aa) Le Conseil fédéral a édicté, dans l'ordonnance sur la protection de l'air, des valeurs limites d'immission pour certaines substances: l'anhydride sulfureux (SO2), le dioxyde d'azote (NO2), le monoxyde de carbone (CO), l'ozone (O3), ainsi que quelques autres substances contenues dans des poussières (art. 2 al. 5 OPair et annexe 7 OPair). Dans le cas particulier, l'autorité cantonale ne s'est prononcée qu'au sujet des immissions de dioxyde d'azote (comme l'auteur du rapport d'impact, au demeurant); la recourante ne fait pas valoir que d'autres substances auraient dû être prises en considération à cet égard.
La combustion des carburants provoque des émissions d'oxydes d'azote (monoxyde et dioxyde, dont le mélange est désigné par NOx) et, en Suisse, environ deux tiers de ces émissions proviennent des véhicules à moteur (les oxydes d'azote se composent à l'émission de 90 à 95% de monoxyde d'azote [NO], qui se transforme ultérieurement dans l'atmosphère en dioxyde d'azote [NO2], plus toxique; cf. OFFICE FÉDÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT, DES FORÊTS ET DU PAYSAGE, La pollution de l'air en 1991 [cahier de l'environnement no 179], Berne 1992, p. 64). Dans la procédure d'établissement du plan d'affectation litigieux, les immissions de dioxyde d'azote ont été mesurées à divers points; selon la décision attaquée, la valeur limite de 30 µg/m3 en moyenne annuelle (cf. annexe 7 OPair, ad NO2) est déjà dépassée dans le secteur, indépendamment de la réalisation du projet litigieux. Le rapport d'impact établi par la société intimée indique en effet que dans un "périmètre de référence" (qui comprend les terrains entourant, sur une surface de 0,5 km2 environ, le lieu-dit "Pra Machera"), les immissions de NO2 sont actuellement - en l'occurrence en 1993, d'après les prévisions faites en 1990 - comprises entre 42 et 55 µg/m3 en moyenne annuelle. Le rapport technique du 28 avril 1994, produit par la société intimée, comporte une carte des immissions de NO2 dans la région de Crissier (cf. Annexes au rapport, "Evaluation des immissions annuelles de NO2", figure 1 - état de référence 1990); selon cette carte, les valeurs moyennes annuelles atteignent dans certains endroits 80 µg/m3 et, au lieu-dit "Pra Machera" lui-même, elles sont d'environ 60 µg/m3. Quant au projet de plan des mesures du mois de janvier 1994, il retient de façon générale que, dans l'agglomération lausannoise - dont la commune de Crissier fait partie -, les concentrations moyennes annuelles de NO2 en 1990 atteignaient 75 à 80 µg/m3 dans le centre et au voisinage de certaines routes à fort trafic (p. 14 du projet); une carte de l'ensemble de l'agglomération (figure 2.3. du projet, p. 15) indique du reste que ces immissions sont particulièrement importantes le long du tracé de la route nationale N1 sur le territoire de la commune de Crissier. Dans une telle situation, les conditions pour une limitation plus sévère des émissions, au sens de l'art. 11 al. 3 LPE, peuvent être réunies.
bb) La recourante soutient qu'il serait contraire à l'art. 5 al. 2 OPair d'admettre, même au stade du plan d'affectation spécial, la réalisation d'une nouvelle installation dont l'exploitation engendrerait une pollution supplémentaire dans un secteur où les immissions sont déjà excessives. L'art. 5 OPair (qui figure dans une section de l'ordonnance intitulée: "Limitation des émissions dues aux nouvelles installations stationnaires") dispose ce qui suit:
"Limitation plus sévère des émissions par l'autorité [titre]
1 S'il est à prévoir qu'une installation projetée entraînera des immissions excessives, quand bien même elle respecte la limitation préventive des émissions, l'autorité impose une limitation des émissions complémentaire ou plus sévère.
2 La limitation des émissions sera complétée ou rendue plus sévère, de manière à ce qu'il n'y ait pas d'immissions excessives."
Cette disposition doit être interprétée en relation avec l'art. 9 OPair (section intitulée "Limitation des émissions des installations stationnaires existantes"), qui a la teneur suivante:
"Limitation plus sévère des émissions [titre]
1 S'il est établi qu'une installation existante entraîne à elle seule des immissions excessives, quand bien même elle respecte la limitation préventive des émissions, l'autorité impose une limitation d'émissions complémentaire ou plus sévère.
2 La limitation des émissions sera complétée ou rendue plus sévère jusqu'à ce qu'il n'y ait plus d'immissions excessives.
3 Pour la limitation des émissions complémentaire ou plus sévère, l'autorité ordonnera des mesures d'assainissement à effectuer dans les délais prévus à l'art. 10, 2e alinéa. Au besoin, elle imposera une réduction de l'activité ou l'arrêt de l'installation pour la durée de l'assainissement.
4 Si les immissions excessives sont provoquées par plusieurs installations, on procédera conformément aux art. 31 à 34."
Dans cette disposition, l'auteur de l'ordonnance a distingué deux hypothèses: celle où les immissions excessives sont provoquées par une seule installation (al. 1 à 3), d'une part, et celle où elles sont provoquées par plusieurs installations (al. 4), d'autre part; dans ce dernier cas, l'art. 9 OPair renvoie à d'autres prescriptions de l'ordonnance (art. 31 ss OPair, section intitulée: "Mesures contre les immissions excessives").
La règle de l'art. 5 al. 2 OPair - à l'instar de l'art. 9 al. 2 OPair - ne peut s'appliquer que dans la première des deux hypothèses ci-dessus, à savoir quand l'exploitation de l'installation projetée entraînerait à elle seule un dépassement des valeurs limites d'immission; cette interprétation découle du reste clairement du texte allemand de l'art. 5 al. 1 OPair ("Ist zu erwarten, dass eine einzelne geplante Anlage übermässige Immissionen verursachen wird..."), ainsi que de l'art. 31 al. 4 OPair, qui renvoie non seulement à l'art. 9 OPair, mais également à l'art. 5 OPair au cas où les immissions excessives sont dues à une seule installation stationnaire. Il importe peu que, pour la seconde des hypothèses précitées, l'art. 5 OPair ne réserve pas expressément les art. 31 à 34 OPair, car lorsque les valeurs limites sont déjà dépassées dans une localité ou une agglomération, ces dispositions sont de toute manière applicables (cf. notamment art. 19 OPair); comme cela sera exposé (cf. infra, consid. 2c/cc), leur portée n'est pas d'interdire de façon absolue toute nouvelle installation, ni d'exiger d'emblée pour chaque nouveau projet une limitation des émissions si sévère qu'elle exclurait toute possibilité raisonnable d'exploitation.
cc) Aux termes de l'art. 31 al. 1 OPair, s'il est établi ou à prévoir que des immissions excessives se produisent, l'autorité arrête un plan des mesures, qui doit indiquer les sources des émissions ainsi que les mesures propres à prévenir ou à éliminer les immissions excessives (art. 31 al. 2 OPair); ces mesures seront réalisées en règle générale dans les cinq ans dès l'adoption du plan (art. 31 al. 3 OPair). Dans une situation complexe où les sources des émissions responsables des immissions excessives sont multiples (installations stationnaires, infrastructures destinées aux transports), les mesures à prendre sont nécessairement nombreuses et diverses. Le plan des mesures est un instrument de coordination qui permet aux autorités compétentes de procéder à une appréciation globale de la situation; il permet aussi à ces autorités d'ordonner, dans chaque cas particulier, une limitation complémentaire des émissions en respectant le principe de la proportionnalité et en garantissant l'égalité de traitement - ou l'égalité des charges - entre les détenteurs d'installations (ATF 119 Ib 480 consid. 5a, ATF 118 Ib 26 consid. 5d, ATF 117 Ib 425 consid. 5c). Lorsqu'elle doit se prononcer sur un projet de nouvelle installation, l'autorité compétente ne peut pas, par une simple opération arithmétique, calculer l'ampleur de la limitation complémentaire des émissions à ordonner; il y a en effet un rapport direct entre cette question et les mesures à imposer pour les installations existantes (la limitation sera nécessairement plus sévère si la charge polluante totale augmente sensiblement en raison de la nouvelle installation). Toutes les décisions à prendre en relation avec la protection de l'air - dans les procédures de planification, de construction, d'assainissement, etc. (cf. art. 32 et 33 OPair) - doivent être coordonnées: c'est précisément l'objet du plan des mesures (ATF 119 Ib 480 consid. 5b, ATF 118 Ib 26 consid. 5e). Cela étant, il n'est pas admissible d'ordonner une limitation plus sévère des émissions lors de la construction d'une installation nouvelle - qui est conforme à la destination de la zone et qui ne provoque pas des atteintes supérieures à la moyenne (cf. infra) -, et de renoncer à imposer une limitation analogue, par une décision d'assainissement, pour les installations existantes. Pour respecter les principes de la coordination et de l'égalité des charges, il faut prendre en considération toutes les sources des émissions responsables des immissions excessives (ATF ATF 119 Ib 480 consid. 5b in fine, ATF 118 Ib 26 consid. 5d in fine).
Le plan des mesures ne peut pas interdire directement toute nouvelle construction dans un secteur où les immissions sont excessives; il peut néanmoins prévoir une modification des plans d'affectation en vigueur, en vue de réduire, par exemple, la surface ou les capacités de certaines zones à bâtir. Il appartient alors aux autorités compétentes pour l'adoption et la révision des plans d'affectation de se prononcer et d'examiner à quelles conditions ces modifications peuvent intervenir, compte tenu des principes régissant l'aménagement du territoire - notamment du principe de la stabilité des plans (cf. art. 21 al. 2 LAT: les plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées; cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2, ATF 119 Ib 480 consid. 5c, ATF 114 Ia 32 consid. 6, ATF 109 Ia 113 consid. 3). Avant sa révision éventuelle, le plan d'affectation déploie ses effets - pour autant que des mesures provisionnelles, comme une zone réservée (art. 27 LAT; RS 700) n'aient pas été prises - et les constructions conformes à la destination d'une zone doivent en principe être admises, du point de vue de la protection de l'air, si leurs émissions ne sont pas supérieures à la moyenne (ATF 119 Ib 480 consid. 5d - le Tribunal fédéral a notamment considéré que ces conditions étaient remplies dans le cas d'une fabrique dotée de quinze places de stationnement [ATF 118 Ib 26 ] et d'un immeuble administratif pourvu d'un parking de cent trente-sept places [ATF 119 Ib 480]). En revanche, en autorisant la réalisation d'une nouvelle installation qui serait la source d'émissions importantes alors que le plan des mesures est encore en cours d'élaboration, l'autorité compétente modifierait de façon sensible les données à prendre en considération et le projet de plan des mesures devrait, le cas échéant, être revu pour tenir compte de l'augmentation des immissions due au nouveau projet; dans ces conditions-là, pour respecter les principes de la coordination et de l'égalité des charges, il faut en principe attendre que les mesures propres à prévenir les immissions excessives soient connues et arrêtées (ATF 119 Ib 480 consid. 5e, ATF 118 Ib 26 consid. 5f).
Le Tribunal fédéral a admis que l'on déroge à ce principe dans le domaine de la construction des routes nationales (cf. ATF 118 Ib 206 consid. 11f, 117 Ib 425 consid. 5e). L'art. 36bis al. 1 Cst. charge en effet la Confédération d'assurer, par voie législative, l'établissement et l'utilisation d'un réseau de routes nationales et, conformément à l'art. 11 al. 1 de la loi fédérale sur les routes nationales (LRN; RS 725.11), l'Assemblée fédérale a fixé définitivement le tracé général et le type des routes nationales à construire (cf. arrêté fédéral sur le réseau des routes nationales; ARN, RS 725.113.11); il appartient aux cantons de construire et d'entretenir ces routes conformément aux dispositions arrêtées par la Confédération (art. 36bis al. 2 Cst.). Ce mandat constitutionnel spécial doit être pris en considération dans la pesée des intérêts lorsque l'application de la législation sur les routes nationales entre en conflit avec les prescriptions du droit fédéral de la protection de l'environnement, adopté sur la base de l'art. 24septies Cst. (ATF 118 Ib 206 consid. 8a); cela peut justifier des solutions particulières, qui ne sauraient s'appliquer dans une procédure relative à la réalisation d'installations à destination purement commerciale.
dd) Les autorités cantonales ont décidé d'établir un plan des mesures pour l'agglomération lausannoise. Selon le droit vaudois, il appartient au Service cantonal de lutte contre les nuisances d'élaborer ce plan, qui doit ensuite être soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (art. 14 du règlement cantonal d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement [RALPE]); en principe, cette dernière décision aurait dû intervenir avant le 1er mars 1989 (cf. art. 42 al. 3 et art. 43 OPair). Néanmoins, un projet de plan des mesures a été mis en consultation - postérieurement à la décision attaquée -, mais il appartient encore au Conseil d'Etat de se prononcer à ce sujet. On ne connaît donc pas de manière définitive les mesures propres à prévenir ou à éliminer les immissions excessives à Crissier et dans le reste de l'agglomération lausannoise. Il faut dès lors examiner si, même avec une réserve relative "aux conditions et restrictions que viendrait à poser le plan des mesures en élaboration", le plan partiel d'affectation litigieux pouvait être mis en vigueur à ce stade.
L'exigence de stabilité des plans d'affectation (cf. supra, consid. 2c/cc) n'entre pas en considération en l'espèce, car les autorités compétentes ont elles-mêmes considéré qu'à l'endroit litigieux, les circonstances s'étaient sensiblement modifiées depuis l'adoption du plan des zones de 1985 - en particulier, la décision attaquée retient que la zone industrielle s'est révélée trop vaste au regard des besoins des entreprises - et qu'une adaptation du régime en vigueur était justifiée. Le plan contesté maintient certes les terrains de l'intimée dans la zone à bâtir et il confirme que ce secteur est destiné aux activités économiques (au sens large); ce nouveau plan permet néanmoins la réalisation d'installations fréquentées quotidiennement par un très grand nombre de personnes (y compris le samedi et le soir, pour ce qui est des activités "socio-culturelles"), ce qui entraînerait, en conséquence, des nuisances sensiblement différentes de celles d'un établissement industriel au sens de l'art. 112 RCATC. Les autorités communales et cantonales n'ont pas choisi, en l'espèce, d'élaborer un plan d'affectation de détail ne remettant pas en cause la destination de la zone industrielle IA et se bornant à régler de façon plus précise certaines questions, comme l'implantation ou le volume des bâtiments; au contraire, elles ont modifié sur des points essentiels le régime d'affectation en vigueur.
Il est constant que l'exploitation d'un grand centre commercial, auquel s'ajoutent des locaux réservés à des "activités tertiaires et socio-culturelles", entraînerait une augmentation sensible du trafic motorisé dans les environs; disposant de 1'250 places de stationnement - selon les données retenues dans la décision attaquée -, ce centre pourrait accueillir chaque jour plusieurs milliers d'automobilistes. Les atteintes supplémentaires qui résulteraient de cette exploitation ont fait l'objet d'estimations chiffrées. Selon le rapport d'impact, l'augmentation des immissions de dioxyde d'azote (NO2) dans le "périmètre de référence" (cf. supra, consid. 2c/aa) serait, en proportion, d'environ quatre à cinq pour cent dans la situation actuelle, à savoir 2 µg/m3 en plus aux points spécialement exposés. Le dernier rapport produit par la société intimée (rapport technique du 28 avril 1994) retient pour sa part une augmentation de 3 µg/m3 dans le périmètre du plan litigieux, en prenant en considération un parking de 1'530 places (ce que l'art. 9 RPPA n'exclut pas, selon ce rapport). Que l'on retienne l'une ou l'autre de ces estimations, ces augmentations sont de toute manière sensibles, au regard notamment de l'objectif à atteindre par le biais des mesures de limitation des émissions (pour le NO2: 30 µg/m3 en moyenne annuelle); il n'est pas contestable que, de ce point de vue, un grand centre commercial provoque des atteintes notablement plus importantes que la moyenne des bâtiments commerciaux, administratifs ou industriels.
Par ailleurs, selon le droit fédéral, une installation telle que le centre commercial litigieux est considérée comme une "installation pouvant affecter sensiblement l'environnement", pour laquelle une étude de l'impact sur l'environnement doit être effectuée (art. 9 al. 1 LPE). En effet, les centres commerciaux d'une surface de vente supérieure à 5'000 m2 font partie des installations auxquelles s'appliquent ces exigences formelles spéciales (ch. 80.5 de l'annexe OEIE, par renvoi de l'art. 1er OEIE), de même d'ailleurs que les parcs de stationnement (terrain ou bâtiment) pour plus de 300 voitures (ch. 11.4 de l'annexe OEIE); dans ces cas, les atteintes à l'environnement sont causées principalement par le trafic motorisé lié à l'exploitation. Or, en l'espèce, les valeurs de seuil des ch. 11.4 et 80.5 de l'annexe OEIE sont l'une et l'autre largement dépassées; c'est là une raison supplémentaire de considérer que le projet contesté serait la source d'émissions manifestement supérieures à la moyenne. Autoriser sa réalisation en l'état pourrait dès lors compromettre l'établissement et la mise en oeuvre du plan des mesures (cf. supra, consid. 2c/cc).
d) Comme cela vient d'être exposé, l'adoption du plan partiel d'affectation équivaut à une modification du plan général d'affectation de la commune et cette procédure doit être distinguée de celle, ultérieure, de l'autorisation de construire. C'est pourquoi la décision attaquée comporte la réserve selon laquelle "toute construction ou aménagement dans le cadre du plan partiel d'affectation sera subordonné aux conditions et restrictions que viendrait à poser le plan des mesures en élaboration". A ce propos, le Conseil d'Etat a retenu qu'il n'était pas exclu que l'autorité qui se prononcera sur la demande de permis de construire ordonne des mesures de limitation complémentaire des émissions entraînant une réduction du nombre de places de stationnement ou de la surface de vente. Dans sa réponse au recours, le gouvernement cantonal soutient que, de cette manière, l'application des prescriptions sur la protection de l'air - et également sur la protection contre le bruit - sera assurée en tenant compte du principe d'économie de procédure.
aa) Lorsqu'un projet est soumis à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE), les règles formelles spéciales du droit fédéral et du droit cantonal à ce sujet doivent permettre d'apprécier, de façon coordonnée, si les exigences de la protection de l'environnement sont respectées (art. 9 al. 1 LPE et 3 OEIE). Aux termes de l'art. 5 al. 1 OEIE, l'étude d'impact est effectuée par l'autorité qui, dans le cadre de la procédure d'autorisation ou d'approbation, est compétente pour décider de la réalisation de l'installation; pour un projet tel que le centre commercial litigieux, il appartient au canton de déterminer la "procédure décisive" dans laquelle doit s'effectuer cette étude (art. 5 al. 2 et 3 OEIE, ch. 11.4 et 80.5 de l'annexe OEIE). L'art. 5 al. 3 in fine OEIE dispose que "dans tous les cas où les cantons prévoient l'établissement d'un plan d'affectation spécial, c'est cette procédure qui est considérée comme procédure décisive, à condition qu'elle permette de procéder à une EIE exhaustive". Néanmoins, le droit fédéral admet aussi que le droit cantonal prévoie une "EIE par étapes", pour autant que chacune des procédures successives permette à l'autorité compétente d'obtenir toutes les informations dont elle a besoin pour pouvoir se prononcer au terme de la procédure en question (art. 6 OEIE). La procédure par étapes pourra notamment être appliquée lorsqu'un plan d'affectation spécial n'est pas suffisamment détaillé pour permettre une appréciation exhaustive d'un projet, mais qu'il règle néanmoins certaines questions déterminantes quant aux dimensions, à l'implantation ou à l'équipement de l'installation, lesquelles ne pourront en principe plus être revues dans la phase ultérieure de l'autorisation de construire (cf. YVES NICOLE, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, thèse Lausanne 1992, p. 170; ROBERT WOLF, Zum Verhältnis von UVP und Nutzungsplanung, URP/DEP 1992 p. 146 ss).
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a édicté un règlement d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (REIE - en vigueur depuis le 1er mai 1990). Selon le ch. 80.5 de l'annexe à ce règlement, la procédure décisive - au sens de l'art. 5 OEIE - pour la réalisation de centres commerciaux d'une surface de vente supérieure à 5'000 m2 est, en première étape, la procédure d'adoption d'un plan de quartier ou d'un plan partiel d'affectation; l'étude d'impact se limite alors "aux éléments déterminants pour la procédure d'adoption et d'approbation du plan" (art. 3 al. 2 REIE). Ensuite, en deuxième étape, la procédure décisive est celle de l'autorisation cantonale spéciale liée au permis de construire (art. 120 ss LATC; le ch. 80.5 annexe REIE réserve toutefois le cas d'une étude d'impact exhaustive en première étape, rendant superflue la seconde étape). De façon plus générale, l'art. 3 al. 1 REIE dispose que "l'EIE est mise en oeuvre dès l'élaboration du plan [partiel d'affectation] s'il comporte des mesures détaillées applicables à un projet dont il est possible de définir l'ampleur et la nature de l'impact sur l'environnement". Ainsi, même si la procédure décisive pour la réalisation de parcs de stationnement de plus de 300 places est en principe la procédure de l'autorisation cantonale selon les art. 120 ss LATC (ch. 11.4 annexe REIE), le droit vaudois n'exclut pas que, pour une telle installation, l'étude d'impact s'effectue déjà au stade de l'établissement du plan d'affectation spécial; en l'espèce, cette solution s'imposait en raison du lien étroit entre le centre commercial et son parking.
Cela étant, l'exigence de l'établissement préalable d'un plan partiel d'affectation - ou plan de quartier - en vue de la réalisation du centre commercial litigieux n'est pas fondée directement sur le règlement précité (cf. ch. 80.5 annexe REIE); il s'agit d'une prescription du droit cantonal de l'aménagement du territoire, applicable à tous les centres commerciaux dont la surface de vente excède deux mille mètres carrés (les dispositions du plan spécial devant prévoir que "le propriétaire assum[e] la totalité des frais des équipements publics et privés nécessités par la construction ainsi que par l'entretien de ces équipements" - art. 47 let. m LATC; la réglementation communale de Crissier connaît une disposition analogue - art. 34bis RCATC). Il est nécessaire qu'un tel plan partiel d'affectation soit assez détaillé, dès lors qu'en vertu du droit cantonal, une étude d'impact doit être effectuée à ce stade et que les incidences du projet sur les installations d'équipement - général et de raccordement - doivent aussi être examinées.
bb) La procédure d'adoption et d'approbation du plan partiel d'affectation "Pra Machera" est une procédure décisive au sens de l'art. 5 OEIE (cf. art. 3 al. 2 REIE). Pour la première étape de l'étude d'impact, la décision communale d'adoption du plan, prise le 22 avril 1991, est donc une décision finale (art. 17 OEIE, art. 13 et 16 al. 3 REIE), qui a été approuvée et complétée par le gouvernement cantonal (cf. art. 61 LATC). Comme ces autorités doivent déterminer, à ce stade, si le projet répond aux prescriptions fédérales sur la protection de l'environnement (cf. art. 3 al. 1 OEIE), les dispositions relatives à la destination des locaux, aux surfaces réservées aux diverses activités (commerces, cinémas, bureaux, etc.; cf. art. 2 let. a, b, c, h RPPA) ainsi qu'au nombre d'emplacements de stationnement, doivent nécessairement être assez précises; c'est en fonction de ces données que le type et le volume du trafic engendré par l'exploitation pourront être estimés et que les atteintes à l'environnement pourront être évaluées.
Le plan partiel d'affectation litigieux et son règlement limitent de façon claire les superficies du "commerce de grande surface" (12'000 m2 pour la vente; art. 2 let. a RPPA), des bureaux et établissements publics (5'500 m2; art. 2 let. b RPPA) ainsi que du garden-centre (1'000 m2 pour la vente; art. 2 let. c RPPA); pour le cas particulier du sous-périmètre constitué par la parcelle 781, le règlement contient également des normes sur la densité des constructions (art. 12 RPPA). En outre, un nombre minimum de places de stationnement, proportionnel à la surface des commerces et bureaux, est imposé (art. 9 RPPA). Sur ces points décisifs pour l'application des prescriptions fédérales sur la protection de l'air, le plan partiel d'affectation détermine déjà en grande partie, en raison de son caractère détaillé, le contenu d'une éventuelle autorisation ultérieure; du reste, à ce stade-là, l'autorité compétente ne saurait en principe réexaminer et remettre en cause les dispositions d'un plan d'affectation en vigueur (ATF 119 Ib 480 consid. 5c, 116 Ia 207 consid. 3b, ATF 115 Ib 335 consid. 4c). Dès lors, les conditions et restrictions posées par le plan des mesures - qui ont été réservées par la décision attaquée - doivent déjà être prises en considération au moment de l'établissement du plan partiel d'affectation. En outre, la procédure d'adoption d'un plan d'affectation se prête mieux, de façon générale, à la mise en oeuvre coordonnée des mesures préventives et complémentaires de limitation des émissions (cf. ATF 119 Ib 480 consid. 7a, ATF 116 Ib 265 consid. 4c); en effet, les autorités de planification communales et cantonales qui se prononcent sur une modification d'un plan d'affectation peuvent effectuer une pesée globale des intérêts en présence et prendre en considération l'ensemble des prescriptions relatives à l'utilisation du sol, en particulier les règles sur la protection de l'environnement (cf. art. 3 al. 3 let. b LAT, art. 2 al. 1 let. d de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]; cf. ATF ATF 118 Ia 151 consid. 4b et les arrêts cités). C'est pourquoi il ne se justifiait pas, en l'espèce, de renvoyer à une procédure subséquente l'application des dispositions fédérales sur la protection de l'air; le Conseil d'Etat n'était donc pas fondé à approuver le plan partiel d'affectation litigieux avant l'adoption du plan des mesures de l'agglomération lausannoise (cf. arrêt non publié du 20 janvier 1993 reproduit in URP/DEP 1993 p. 169 consid. 4d). Le recours de droit administratif doit être admis pour ce motif.
cc) Le 29 avril 1994, le service cantonal de lutte contre les nuisances a informé la société intimée qu'il pouvait "considérer que la coordination du projet de plan de quartier "Pra Machera" avec le plan des mesures de l'agglomération lausannoise [était] réalisée et que le projet [pouvait] être inscrit dans ce plan des mesures sans risque de le compromettre". Cette appréciation est toutefois fondée sur un projet de plan des mesures qui peut encore être modifié après la consultation des intéressés; le Conseil d'Etat, compétent pour approuver le plan des mesures (art. 14 RALPE; cf. supra, consid. 2c/dd), ne s'est pas encore prononcé à ce propos. Dans ces circonstances, le Tribunal fédéral ne peut pas statuer lui-même sur le fond; l'affaire doit donc être renvoyée aux autorités cantonales (art. 114 al. 2 OJ).
3. a) Après avoir arrêté le plan des mesures de l'agglomération lausannoise, le Conseil d'Etat sera le cas échéant amené, dans sa nouvelle décision sur le plan partiel d'affectation litigieux, à exiger une limitation plus sévère des émissions (art. 11 al. 3 LPE). Cela étant, les dispositions essentielles pour la limitation préventive des émissions (art. 11 al. 2 LPE) doivent de toute manière être prévues au stade du plan partiel d'affectation. A cet égard, il ne suffit pas de garantir le respect des valeurs limites d'émission en ce qui concerne les effluents gazeux des bâtiments (chauffage, véhicules dans les garages); il faut aussi adopter des prescriptions permettant de réduire les nuisances provoquées par le trafic automobile sur les voies d'accès (cf. supra, consid. 2a/bb). Comme la décision attaquée le retient, il est possible de fixer une limite maximale pour la surface de vente d'un centre commercial, ou d'indiquer un nombre de places de stationnement à ne pas dépasser. Il s'agit là de règles en matière de construction, d'équipement, de trafic ou d'exploitation, qui, conformément à l'art. 12 al. 1 let. b et c LPE, peuvent être appliquées en vue de limiter les émissions d'une installation (cf. art. 33 al. 1 OPair; ATF 119 Ib 480 consid. 7a-b); le droit cantonal de l'aménagement du territoire prévoit du reste la possibilité d'introduire de telles dispositions dans un plan partiel d'affectation (art. 47 let. c, g, i et j LATC) ou dans un plan de quartier (art. 64 LATC).
b) La décision attaquée indique, en se fondant sur les données du rapport d'impact, que le parking projeté comprendrait environ 1'250 places. Or l'application de l'art. 9 RPPA - qui prévoit un nombre d'emplacements minimum proportionnel à la surface des différents locaux - permettrait, selon le dernier rapport technique produit par la société intimée (rapport technique du 28 avril 1994), d'aménager au moins 1'530 places de stationnement (1'182 places en relation avec les commerces et le garden-centre [cf. art. 2 let. a, b1 et c RPPA] et 346 places supplémentaires en cas d'extension du centre commercial sur la parcelle 781 [cf. art. 2 let. h RPPA]; ce calcul semble en outre ne pas tenir compte de la centaine de places exigées au surplus pour les utilisateurs des bureaux et les visiteurs [cf. art. 2 let. b2 et art. 9 RPPA]). Une réglementation qui se borne à imposer un nombre minimum de places de stationnement - très élevé en l'occurrence - sans fixer un nombre maximum, ne permet en principe pas à l'autorité compétente d'ordonner, sur cette base, des mesures de limitation des émissions provoquées par le trafic automobile (cf. ROBERT WOLF, Führt übermässige Luftverschmutzung zu Baubeschränkungen und Auszonungen?, URP/DEP 1991 p. 76). En l'espèce, il n'est pas exclu que le nombre de places de stationnement puisse être réduit sans que soit mise en péril la rentabilité de l'exploitation (c'est un critère à prendre en considération dans l'examen des mesures de limitation préventive des émissions; en revanche, les mesures de limitation plus sévère, au sens de l'art. 11 al. 3 LPE, n'ont pas nécessairement à être économiquement supportables); du reste, dans la procédure cantonale de recours, la société intimée a proposé elle-même de modifier l'art. 9 RPPA afin de diminuer la capacité du parking et de la ramener à 1'000 places pour les clients des commerces. Le plan partiel d'affectation devrait être réexaminé ou complété à ce propos.
c) La décision attaquée évoque par ailleurs une éventuelle réduction de la surface de vente du centre commercial litigieux (devant normalement entraîner une diminution de la fréquentation initialement prévue), comme corollaire d'une réduction du nombre des places de stationnement. En effet, cette dernière mesure pourrait n'avoir que peu d'effets pour la limitation des émissions si le nombre des mouvements de véhicules demeurait constant, notamment dans l'hypothèse où d'autres possibilités de stationner seraient offertes à proximité. L'organisation d'une desserte efficace par les transports publics permet aussi de diminuer le volume du trafic privé et, partant, les émissions d'oxydes d'azote; cette question est étroitement liée à celle de la taille des parkings d'une installation (cf. WOLF, op.cit., p. 95). Ces éléments doivent être examinés dans la procédure d'établissement d'un plan partiel d'affectation tel que le plan contesté.
En vertu du principe général de l'art. 3 al. 3 let. a LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent veiller à répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail, et à les doter d'un réseau de transports suffisant (cette notion inclut les transports publics - cf. DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, n. 44 ad art. 3; cf. aussi le texte allemand de l'art. 3 al. 3 let. a LAT: "das öffentliche Verkehrsnetz"). A ce propos, le plan directeur cantonal du canton de Vaud - instrument qui peut notamment définir "l'état et le développement souhaité des transports" (art. 6 al. 3 let. b LAT) - énonce l'objectif suivant, à la rubrique "protection de l'air": "diminuer les nuisances en limitant les déplacements par des mesures d'aménagement et d'organisation des transports" (objectif 2.3.c., adopté par le Grand Conseil le 20 mai 1987). Les plans d'affectation communaux doivent tenir compte des principes d'aménagement du territoire de la loi fédérale ainsi que des objectifs du plan directeur cantonal (cf. ATF 119 Ia 411 consid. 2b, ATF 117 Ia 302 consid. 4b, 434 consid. 3d; cf. art. 43 al. 2 LATC). De toute manière, pour un projet de l'importance du projet litigieux, les autorités doivent prendre en considération les besoins, les conditions d'équipement et les effets de l'exploitation dans l'ensemble de la région concernée, et non seulement au niveau local (cf. ATF 117 Ia 430 consid. 4b).
Le préavis municipal (projet de décision finale pour la première étape de l'étude d'impact - cf. art. 16 al. 3 REIE) mentionnait la possibilité d'assurer "une desserte bus", mais il n'était pas prévu de rendre un tel équipement impératif en insérant une clause à cet effet dans le plan partiel d'affectation. La proposition de l'exécutif a été amendée par le conseil communal, qui s'est prononcé pour un raccordement efficace du centre commercial aux transports en commun (amendement no 2, lequel n'a cependant pas été adopté sous la forme d'une disposition du règlement du plan partiel d'affectation). Dans la décision attaquée, l'autorité cantonale n'a pas examiné la portée de cet amendement; elle n'a décrit ni l'état du réseau de transports publics existant, ni les conditions d'un éventuel raccordement. Le rapport d'impact ne contenait du reste aucune indication à ce propos, alors que la desserte par les transports publics aurait pu être considérée comme une mesure permettant de réduire encore davantage les nuisances, au sens de l'art. 9 al. 2 let. d LPE (les mesures dont la réalisation ne dépend pas directement du propriétaire de l'installation peuvent aussi être visées par cette disposition; cf. NICOLE, op.cit., p. 230). Or, si l'expérience montre qu'actuellement la plupart des clients des grands magasins situés en périphérie des villes s'y rendent avec leur véhicule privé, il n'est pas d'emblée exclu qu'une partie de ces clients utilisent les transports publics, pour autant que l'offre dans ce domaine soit adaptée aux besoins. En outre, le plan partiel d'affectation litigieux n'est pas uniquement destiné à la construction d'un magasin de grande surface (centre commercial au sens étroit), mais il prévoit aussi la réalisation d'établissements publics et socio-culturels (cinémas, discothèques, restaurants) ainsi que de bureaux (cf. art. 2 let. b RPPA); une desserte par les transports publics peut, dans ces conditions, paraître d'autant plus justifiée. Sur ce point, un développement des infrastructures existantes peut contribuer à une limitation des émissions provoquées par l'exploitation du centre commercial, conformément à ce qu'exige l'art. 11 LPE; il importe peu que ce genre de mesures ne soient pas mentionnées à l'art. 12 al. 1 LPE, car les conditions d'équipement au sens large (routes, transports publics, etc.) doivent de toute manière être prises en considération par les autorités qui modifient de façon sensible le plan d'affectation d'une commune en vue de la réalisation d'un projet concret. | fr | Genehmigung eines Sondernutzungsplans und Massnahmen zur Luftreinhaltung; Art. 11 ff. USG; Art. 5, 31 ff. LRV; Art. 5 UVPV. Vorsorgliche und zusätzliche Emissionsbegrenzung bei einem Einkaufszentrum; Grundsätze des Umweltschutzgesetzes (E. 2a).
Luftreinhaltung; Emissions- und Immissionsgrenzwerte, Erstellung eines Massnahmenplans (E. 2b bis 2c/cc).
In einer Zone, in welcher die für Stickstoffdioxyd (NO2) festgelegten Grenzwerte bereits überschritten sind, ist die Genehmigung eines Sondernutzungsplans im Hinblick auf den Bau eines bedeutenden Einkaufszentrums grundsätzlich nicht zulässig, solange kein Massnahmenplan verfügt worden ist (E. 2c/dd).
Soweit der Teilnutzungsplan genügend bestimmt ist und die Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden ist, hat die Planungsbehörde die notwendigen Anordnungen zur Begrenzung der Emissionen des Einkaufszentrums zu treffen (E. 2d).
Emissionsbegrenzungen, welche durch den mit dem Betrieb des Einkaufszentrums verbundenen Verkehr veranlasst werden; Reduktion der Zahl der Parkplätze für Automobile und Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr (E. 3). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-436%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,315 | 120 Ib 436 | 120 Ib 436
Sachverhalt ab Seite 437
Le plan général d'affectation (plan de zones) de la commune de Crissier est entré en vigueur en 1985. Il délimite, au sud-ouest du territoire communal, une vaste zone industrielle, subdivisée en plusieurs secteurs (IA, IB, IC, etc.). Avant que ce plan soit applicable, la société coopérative Coop Vaud Chablais Valaisan (ci-après: la société) avait déjà fait part à la municipalité de Crissier (ci-après: la municipalité) de son intention de construire un centre commercial au lieu-dit "Pra-Machera", sur des terrains situés en bordure de la route nationale N1 et classés dans la zone industrielle IA; il lui a d'emblée été indiqué que l'établissement préalable d'un plan d'affectation spécial serait requis. La municipalité a ensuite préparé, en collaboration avec la société, un projet de plan partiel d'affectation (PPA) intitulé "Pra Machera"; son périmètre comprend quatre parcelles - sur lesquelles la société a acquis ou est en voie d'acquérir un droit de superficie -, qui sont desservies par une route cantonale et deux routes communales. L'art. 1er du règlement du plan partiel d'affectation (RPPA) précise que le projet consiste à réaliser "un centre commercial, avec des activités tertiaires et socio-culturelles ainsi que de l'industrie et de l'artisanat". Différents sous-périmètres sont délimités, dont les destinations respectives sont énoncées à l'art. 2 RPPA, ainsi libellé:
"Les constructions et aménagements prévus par le PPA comprennent:
a. un commerce de grande surface avec des commerces tiers, d'une surface de vente max. de 12'000 m2 dont 4'000 m2 pour les tiers. Les surfaces arrières, dépôts, zones de livraison et malls ne sont pas compris dans les 12'000 m2;
b1. des établissements publics, socio-culturel, cinémas, discothèques, restaurants, etc.
b2. des bureaux destinés à des activités tertiaires;
La surface totale de b1 et b2 est limitée à 5'500 m2 au max., l'affectation b2 ne pouvant en aucun cas dépasser 3'700 m2;
c. un garden-centre d'une surface de vente max. de 1'000 m2;
d. des espaces verts;
e. des parkings;
f. les voies de circulation pour les véhicules et les piétons;
g. une station service;
h. une zone industrielle ou commerciale délimitée par la parcelle 781."
Par ailleurs, l'art. 9 RPPA indique le mode de calcul du "nombre d'emplacements de stationnement minimum pour véhicules" à réaliser dans le périmètre du plan, à l'intérieur ou à l'extérieur des bâtiments (par exemple, pour le commerce de grande surface: 10 places par tranche ou fraction de 110 m2 de surface de vente; pour les bureaux: 1 place par 35 m2 de surface brute de plancher). La société a en outre déposé un rapport d'impact au sens des art. 7 ss de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011). Ce rapport, établi le 1er juin 1990, retient que le parking du centre commercial comprendrait 1'250 places de stationnement environ; sur cette base, il décrit les impacts du projet, notamment quant à la pollution de l'air et au bruit, et il conclut que son influence sur l'environnement devrait être faible en phase d'exploitation.
Le plan partiel d'affectation "Pra Machera" a été mis à l'enquête publique en juillet 1990; la propriétaire d'une maison d'habitation voisine, dame B., a formé opposition. Le conseil communal de la commune de Crissier (ci-après: le conseil communal) s'est prononcé sur cet objet dans sa séance du 22 avril 1991; conformément à la proposition de la municipalité, il a écarté l'opposition de dame B. et il a adopté le plan partiel d'affectation. Il a toutefois admis un amendement aux termes duquel "le centre ne pourra être mis en fonction qu'après réalisation d'un raccordement efficace aux transports en commun" ("amendement no 2").
Dame B. a déféré la décision communale au Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat), par la voie de la requête au sens des art. 60 ss de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC); elle se plaignait de la violation de diverses prescriptions du droit fédéral de la protection de l'environnement relatives à la limitation des émissions dans les domaines de la protection de l'air et de la protection contre le bruit. Le Conseil d'Etat a rejeté la requête par décision du 11 juin 1993; il a considéré en substance que des mesures d'assainissement devraient être ordonnées pour la région dans laquelle se trouve le périmètre du plan litigieux, tant en raison des nuisances sonores que de la pollution atmosphérique existantes, mais que la réalisation du centre commercial projeté était néanmoins admissible. Le Conseil d'Etat a cependant retenu que la procédure d'établissement d'un plan des mesures, au sens des art. 31 ss de l'ordonnance sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1), était en cours et que, le cas échéant, des restrictions supplémentaires, quant à la taille des parkings ou des commerces, pourraient ensuite être imposées dans le permis de construire. La décision cantonale d'approbation du plan partiel d'affectation "Pra Machera" a donc été assortie de la réserve suivante:
"Toute construction ou aménagement dans le cadre du plan partiel d'affectation sera subordonné aux conditions et restrictions que viendrait à poser le plan des mesures en élaboration et aux conséquences qui en découlent, Coop Vaud Chablais Valaisan étant invité à suivre avec attention l'évolution de l'étude du plan des mesures."
Agissant par la voie du recours de droit administratif, dame B. a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise le 11 juin 1993 par le Conseil d'Etat, pour violation de diverses prescriptions fédérales sur la protection de l'environnement. Pendant l'instruction du recours, un projet de "plan des mesures OPair" pour l'agglomération lausannoise (projet, destiné à la consultation, adopté en janvier 1994 par les services spécialisés du canton de Vaud et de la commune de Lausanne) a été versé au dossier; pour sa part, la société a produit un rapport technique du 28 avril 1994, intitulé "Simulation d'intégration du projet [de centre commercial à "Pra Machera"] dans le plan de mesures de l'agglomération lausannoise".
Le Tribunal fédéral a admis le recours au sens des considérants, annulé la décision attaquée et renvoyé l'affaire au Conseil d'Etat pour nouvelle décision.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante soutient qu'au stade de l'adoption du plan partiel d'affectation, les autorités cantonales auraient déjà dû imposer, pour le centre commercial projeté, une limitation plus sévère des émissions, conformément aux prescriptions de l'art. 11 al. 3 LPE (RS 814.01) et de l'art. 5 OPair.
a) aa) La loi fédérale sur la protection de l'environnement a pour but de protéger les hommes - notamment - des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE), en particulier des pollutions atmosphériques produites par la construction ou l'exploitation d'installations (art. 7 al. 1 LPE); ces pollutions - dénommées "émissions" au sortir des installations et "immissions" au lieu de leur effet (art. 7 al. 2 LPE) - doivent être limitées par des mesures prises à la source (art. 11 al. 1 LPE). Selon le principe général de la prévention, "les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt" (art. 1er al. 2 LPE). Conformément à ce principe, l'art. 11 al. 2 LPE dispose que, "indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable". Une telle limitation peut néanmoins se révéler insuffisante, suivant les effets des pollutions atmosphériques (immissions); l'art. 11 al. 3 LPE prévoit donc que "les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes". En vertu de l'art. 13 al. 1 LPE, le Conseil fédéral est compétent pour édicter, par voie d'ordonnance, des valeurs limites d'immissions applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes. Les mesures que les autorités compétentes sont appelées à prendre, en vue de limiter les émissions conformément à l'art. 11 LPE, sont énumérées - de façon exhaustive, pour celles qui sont fondées directement sur la loi fédérale sur la protection de l'environnement (cf. ATF 119 Ib 480 consid. 5a, 118 Ib 26 consid. 5d) - à l'art. 12 LPE, qui prévoit notamment l'application des valeurs limites d'émissions (art. 12 al. 1 let. a LPE), des prescriptions en matière de construction ou d'équipement (art. 12 al. 1 let. b LPE) ou des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation (art. 12 al. 1 let. c LPE); par ailleurs, l'art. 12 al. 2 LPE renvoie aux ordonnances du Conseil fédéral ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visés, aux décisions fondées directement sur cette loi fédérale.
Les prescriptions des art. 11 ss LPE sur la limitation des émissions doivent être appliquées à l'occasion de la planification et de la construction de nouvelles installations, par quoi on entend notamment les bâtiments, les voies de communication ainsi que d'autres ouvrages fixes (art. 7 al. 7 LPE). Ces règles s'appliquent aussi aux installations existantes qui, lorsqu'elles ne satisfont pas aux prescriptions sur la protection de l'environnement, doivent en principe être assainies (art. 16 al. 1 LPE).
bb) L'ordonnance sur la protection de l'air fait la distinction entre deux catégories d'installations au sens de l'art. 7 al. 7 LPE: les "installations stationnaires" (bâtiments et autres ouvrages fixes, aménagements de terrain, appareils et machines, installations de ventilation collectant les effluents gazeux des véhicules et les rejetant dans l'environnement sous forme d'air évacué - art. 2 al. 1 OPair) et les "infrastructures destinées aux transports" (routes, aéroports, voies ferrées et autres installations où les effluents gazeux des véhicules sont rejetés dans l'environnement sans avoir été collectés - art. 2 al. 3 OPair).
Les différents locaux que le plan partiel d'affectation litigieux permet de construire et d'aménager forment ensemble une installation stationnaire au sens de l'art. 2 al. 1 OPair. Le "centre commercial avec activités tertiaires et socio-culturelles" (selon la définition de l'art. 1er RPPA) comprend aussi un parc de stationnement extérieur et le plan d'affectation prévoit la réalisation, dans son périmètre, de voies d'accès pour les véhicules automobiles (il mentionne par ailleurs l'aménagement de voies du réseau routier général "en fonction des nécessités du trafic créées par le présent PPA" - cf. art. 1er in fine RPPA); il s'agit là d'infrastructures destinées aux transports, selon la définition de l'art. 2 al. 3 OPair. Comme le relève le rapport d'impact, une partie des émissions provoquées par l'exploitation du centre - chauffage des locaux, circulation des véhicules dans le parking intérieur - doivent être collectées et rejetées au moyen de cheminées; les autres émissions sur l'aire d'exploitation sont rejetées directement dans l'environnement et elles proviennent principalement des véhicules à moteur (automobiles des clients et du personnel, véhicules de livraison). Les émissions liées étroitement, mais indirectement, à l'exploitation du centre commercial - à savoir les émissions provoquées par les véhicules des clients ou des employés sur les voies d'accès (émissions secondaires; cf. PETER ETTLER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich 1989, n. 20 ad art. 25; ROBERT WOLF, Führt übermässige Luftverschmutzung zu Baubeschränkungen und Auszonungen?, URP/DEP 1991 p. 74) - doivent aussi être prises en compte. Du point de vue de la protection de l'air, il faut procéder à une appréciation globale des effets de l'exploitation du centre commercial, considéré comme une seule installation (au sens de l'art. 7 al. 7 LPE; cf. ATF 119 Ib 480 consid. 4; arrêt non publié du 20 janvier 1993 reproduit in URP/DEP 1993 p. 169, consid. 5c p. 177); c'est d'ailleurs ce qu'ont fait les autorités cantonales en l'espèce.
b) L'annexe 1 OPair fixe, pour diverses substances, des valeurs limites d'émissions qui doivent être observées dans l'équipement et l'exploitation des nouvelles installations stationnaires (cf. art. 3 OPair); il n'est pas contesté que ces exigences pourraient être respectées, pour les bâtiments du centre commercial, avec des dispositifs de ventilation et des cheminées adéquats. En revanche, en ce qui concerne la limitation préventive des émissions dues aux infrastructures destinées aux transports, l'art. 18 OPair se borne à rappeler le principe de l'art. 11 al. 2 LPE ("l'autorité ordonne que l'on prenne, pour limiter les émissions dues au trafic, toutes les mesures que la technique et l'exploitation permettent et qui sont économiquement supportables"); cette ordonnance ne fixe donc pas de valeurs limites d'émissions à ce propos.
La décision attaquée retient que le trafic automobile occasionnerait, en particulier, une augmentation d'environ 6% des émissions d'oxydes d'azote (NOx); elle se réfère aussi aux calculs du rapport d'impact quant à l'augmentation des émissions de monoxyde de carbone et d'hydrocarbures. Elle n'indique toutefois pas si les mesures préventives prises à ce stade sont suffisantes au regard des critères des art. 11 al. 2 LPE et 18 OPair. Cette question n'a cependant pas à être tranchée dans la présente procédure.
c) aa) Le Conseil fédéral a édicté, dans l'ordonnance sur la protection de l'air, des valeurs limites d'immission pour certaines substances: l'anhydride sulfureux (SO2), le dioxyde d'azote (NO2), le monoxyde de carbone (CO), l'ozone (O3), ainsi que quelques autres substances contenues dans des poussières (art. 2 al. 5 OPair et annexe 7 OPair). Dans le cas particulier, l'autorité cantonale ne s'est prononcée qu'au sujet des immissions de dioxyde d'azote (comme l'auteur du rapport d'impact, au demeurant); la recourante ne fait pas valoir que d'autres substances auraient dû être prises en considération à cet égard.
La combustion des carburants provoque des émissions d'oxydes d'azote (monoxyde et dioxyde, dont le mélange est désigné par NOx) et, en Suisse, environ deux tiers de ces émissions proviennent des véhicules à moteur (les oxydes d'azote se composent à l'émission de 90 à 95% de monoxyde d'azote [NO], qui se transforme ultérieurement dans l'atmosphère en dioxyde d'azote [NO2], plus toxique; cf. OFFICE FÉDÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT, DES FORÊTS ET DU PAYSAGE, La pollution de l'air en 1991 [cahier de l'environnement no 179], Berne 1992, p. 64). Dans la procédure d'établissement du plan d'affectation litigieux, les immissions de dioxyde d'azote ont été mesurées à divers points; selon la décision attaquée, la valeur limite de 30 µg/m3 en moyenne annuelle (cf. annexe 7 OPair, ad NO2) est déjà dépassée dans le secteur, indépendamment de la réalisation du projet litigieux. Le rapport d'impact établi par la société intimée indique en effet que dans un "périmètre de référence" (qui comprend les terrains entourant, sur une surface de 0,5 km2 environ, le lieu-dit "Pra Machera"), les immissions de NO2 sont actuellement - en l'occurrence en 1993, d'après les prévisions faites en 1990 - comprises entre 42 et 55 µg/m3 en moyenne annuelle. Le rapport technique du 28 avril 1994, produit par la société intimée, comporte une carte des immissions de NO2 dans la région de Crissier (cf. Annexes au rapport, "Evaluation des immissions annuelles de NO2", figure 1 - état de référence 1990); selon cette carte, les valeurs moyennes annuelles atteignent dans certains endroits 80 µg/m3 et, au lieu-dit "Pra Machera" lui-même, elles sont d'environ 60 µg/m3. Quant au projet de plan des mesures du mois de janvier 1994, il retient de façon générale que, dans l'agglomération lausannoise - dont la commune de Crissier fait partie -, les concentrations moyennes annuelles de NO2 en 1990 atteignaient 75 à 80 µg/m3 dans le centre et au voisinage de certaines routes à fort trafic (p. 14 du projet); une carte de l'ensemble de l'agglomération (figure 2.3. du projet, p. 15) indique du reste que ces immissions sont particulièrement importantes le long du tracé de la route nationale N1 sur le territoire de la commune de Crissier. Dans une telle situation, les conditions pour une limitation plus sévère des émissions, au sens de l'art. 11 al. 3 LPE, peuvent être réunies.
bb) La recourante soutient qu'il serait contraire à l'art. 5 al. 2 OPair d'admettre, même au stade du plan d'affectation spécial, la réalisation d'une nouvelle installation dont l'exploitation engendrerait une pollution supplémentaire dans un secteur où les immissions sont déjà excessives. L'art. 5 OPair (qui figure dans une section de l'ordonnance intitulée: "Limitation des émissions dues aux nouvelles installations stationnaires") dispose ce qui suit:
"Limitation plus sévère des émissions par l'autorité [titre]
1 S'il est à prévoir qu'une installation projetée entraînera des immissions excessives, quand bien même elle respecte la limitation préventive des émissions, l'autorité impose une limitation des émissions complémentaire ou plus sévère.
2 La limitation des émissions sera complétée ou rendue plus sévère, de manière à ce qu'il n'y ait pas d'immissions excessives."
Cette disposition doit être interprétée en relation avec l'art. 9 OPair (section intitulée "Limitation des émissions des installations stationnaires existantes"), qui a la teneur suivante:
"Limitation plus sévère des émissions [titre]
1 S'il est établi qu'une installation existante entraîne à elle seule des immissions excessives, quand bien même elle respecte la limitation préventive des émissions, l'autorité impose une limitation d'émissions complémentaire ou plus sévère.
2 La limitation des émissions sera complétée ou rendue plus sévère jusqu'à ce qu'il n'y ait plus d'immissions excessives.
3 Pour la limitation des émissions complémentaire ou plus sévère, l'autorité ordonnera des mesures d'assainissement à effectuer dans les délais prévus à l'art. 10, 2e alinéa. Au besoin, elle imposera une réduction de l'activité ou l'arrêt de l'installation pour la durée de l'assainissement.
4 Si les immissions excessives sont provoquées par plusieurs installations, on procédera conformément aux art. 31 à 34."
Dans cette disposition, l'auteur de l'ordonnance a distingué deux hypothèses: celle où les immissions excessives sont provoquées par une seule installation (al. 1 à 3), d'une part, et celle où elles sont provoquées par plusieurs installations (al. 4), d'autre part; dans ce dernier cas, l'art. 9 OPair renvoie à d'autres prescriptions de l'ordonnance (art. 31 ss OPair, section intitulée: "Mesures contre les immissions excessives").
La règle de l'art. 5 al. 2 OPair - à l'instar de l'art. 9 al. 2 OPair - ne peut s'appliquer que dans la première des deux hypothèses ci-dessus, à savoir quand l'exploitation de l'installation projetée entraînerait à elle seule un dépassement des valeurs limites d'immission; cette interprétation découle du reste clairement du texte allemand de l'art. 5 al. 1 OPair ("Ist zu erwarten, dass eine einzelne geplante Anlage übermässige Immissionen verursachen wird..."), ainsi que de l'art. 31 al. 4 OPair, qui renvoie non seulement à l'art. 9 OPair, mais également à l'art. 5 OPair au cas où les immissions excessives sont dues à une seule installation stationnaire. Il importe peu que, pour la seconde des hypothèses précitées, l'art. 5 OPair ne réserve pas expressément les art. 31 à 34 OPair, car lorsque les valeurs limites sont déjà dépassées dans une localité ou une agglomération, ces dispositions sont de toute manière applicables (cf. notamment art. 19 OPair); comme cela sera exposé (cf. infra, consid. 2c/cc), leur portée n'est pas d'interdire de façon absolue toute nouvelle installation, ni d'exiger d'emblée pour chaque nouveau projet une limitation des émissions si sévère qu'elle exclurait toute possibilité raisonnable d'exploitation.
cc) Aux termes de l'art. 31 al. 1 OPair, s'il est établi ou à prévoir que des immissions excessives se produisent, l'autorité arrête un plan des mesures, qui doit indiquer les sources des émissions ainsi que les mesures propres à prévenir ou à éliminer les immissions excessives (art. 31 al. 2 OPair); ces mesures seront réalisées en règle générale dans les cinq ans dès l'adoption du plan (art. 31 al. 3 OPair). Dans une situation complexe où les sources des émissions responsables des immissions excessives sont multiples (installations stationnaires, infrastructures destinées aux transports), les mesures à prendre sont nécessairement nombreuses et diverses. Le plan des mesures est un instrument de coordination qui permet aux autorités compétentes de procéder à une appréciation globale de la situation; il permet aussi à ces autorités d'ordonner, dans chaque cas particulier, une limitation complémentaire des émissions en respectant le principe de la proportionnalité et en garantissant l'égalité de traitement - ou l'égalité des charges - entre les détenteurs d'installations (ATF 119 Ib 480 consid. 5a, ATF 118 Ib 26 consid. 5d, ATF 117 Ib 425 consid. 5c). Lorsqu'elle doit se prononcer sur un projet de nouvelle installation, l'autorité compétente ne peut pas, par une simple opération arithmétique, calculer l'ampleur de la limitation complémentaire des émissions à ordonner; il y a en effet un rapport direct entre cette question et les mesures à imposer pour les installations existantes (la limitation sera nécessairement plus sévère si la charge polluante totale augmente sensiblement en raison de la nouvelle installation). Toutes les décisions à prendre en relation avec la protection de l'air - dans les procédures de planification, de construction, d'assainissement, etc. (cf. art. 32 et 33 OPair) - doivent être coordonnées: c'est précisément l'objet du plan des mesures (ATF 119 Ib 480 consid. 5b, ATF 118 Ib 26 consid. 5e). Cela étant, il n'est pas admissible d'ordonner une limitation plus sévère des émissions lors de la construction d'une installation nouvelle - qui est conforme à la destination de la zone et qui ne provoque pas des atteintes supérieures à la moyenne (cf. infra) -, et de renoncer à imposer une limitation analogue, par une décision d'assainissement, pour les installations existantes. Pour respecter les principes de la coordination et de l'égalité des charges, il faut prendre en considération toutes les sources des émissions responsables des immissions excessives (ATF ATF 119 Ib 480 consid. 5b in fine, ATF 118 Ib 26 consid. 5d in fine).
Le plan des mesures ne peut pas interdire directement toute nouvelle construction dans un secteur où les immissions sont excessives; il peut néanmoins prévoir une modification des plans d'affectation en vigueur, en vue de réduire, par exemple, la surface ou les capacités de certaines zones à bâtir. Il appartient alors aux autorités compétentes pour l'adoption et la révision des plans d'affectation de se prononcer et d'examiner à quelles conditions ces modifications peuvent intervenir, compte tenu des principes régissant l'aménagement du territoire - notamment du principe de la stabilité des plans (cf. art. 21 al. 2 LAT: les plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées; cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2, ATF 119 Ib 480 consid. 5c, ATF 114 Ia 32 consid. 6, ATF 109 Ia 113 consid. 3). Avant sa révision éventuelle, le plan d'affectation déploie ses effets - pour autant que des mesures provisionnelles, comme une zone réservée (art. 27 LAT; RS 700) n'aient pas été prises - et les constructions conformes à la destination d'une zone doivent en principe être admises, du point de vue de la protection de l'air, si leurs émissions ne sont pas supérieures à la moyenne (ATF 119 Ib 480 consid. 5d - le Tribunal fédéral a notamment considéré que ces conditions étaient remplies dans le cas d'une fabrique dotée de quinze places de stationnement [ATF 118 Ib 26 ] et d'un immeuble administratif pourvu d'un parking de cent trente-sept places [ATF 119 Ib 480]). En revanche, en autorisant la réalisation d'une nouvelle installation qui serait la source d'émissions importantes alors que le plan des mesures est encore en cours d'élaboration, l'autorité compétente modifierait de façon sensible les données à prendre en considération et le projet de plan des mesures devrait, le cas échéant, être revu pour tenir compte de l'augmentation des immissions due au nouveau projet; dans ces conditions-là, pour respecter les principes de la coordination et de l'égalité des charges, il faut en principe attendre que les mesures propres à prévenir les immissions excessives soient connues et arrêtées (ATF 119 Ib 480 consid. 5e, ATF 118 Ib 26 consid. 5f).
Le Tribunal fédéral a admis que l'on déroge à ce principe dans le domaine de la construction des routes nationales (cf. ATF 118 Ib 206 consid. 11f, 117 Ib 425 consid. 5e). L'art. 36bis al. 1 Cst. charge en effet la Confédération d'assurer, par voie législative, l'établissement et l'utilisation d'un réseau de routes nationales et, conformément à l'art. 11 al. 1 de la loi fédérale sur les routes nationales (LRN; RS 725.11), l'Assemblée fédérale a fixé définitivement le tracé général et le type des routes nationales à construire (cf. arrêté fédéral sur le réseau des routes nationales; ARN, RS 725.113.11); il appartient aux cantons de construire et d'entretenir ces routes conformément aux dispositions arrêtées par la Confédération (art. 36bis al. 2 Cst.). Ce mandat constitutionnel spécial doit être pris en considération dans la pesée des intérêts lorsque l'application de la législation sur les routes nationales entre en conflit avec les prescriptions du droit fédéral de la protection de l'environnement, adopté sur la base de l'art. 24septies Cst. (ATF 118 Ib 206 consid. 8a); cela peut justifier des solutions particulières, qui ne sauraient s'appliquer dans une procédure relative à la réalisation d'installations à destination purement commerciale.
dd) Les autorités cantonales ont décidé d'établir un plan des mesures pour l'agglomération lausannoise. Selon le droit vaudois, il appartient au Service cantonal de lutte contre les nuisances d'élaborer ce plan, qui doit ensuite être soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (art. 14 du règlement cantonal d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement [RALPE]); en principe, cette dernière décision aurait dû intervenir avant le 1er mars 1989 (cf. art. 42 al. 3 et art. 43 OPair). Néanmoins, un projet de plan des mesures a été mis en consultation - postérieurement à la décision attaquée -, mais il appartient encore au Conseil d'Etat de se prononcer à ce sujet. On ne connaît donc pas de manière définitive les mesures propres à prévenir ou à éliminer les immissions excessives à Crissier et dans le reste de l'agglomération lausannoise. Il faut dès lors examiner si, même avec une réserve relative "aux conditions et restrictions que viendrait à poser le plan des mesures en élaboration", le plan partiel d'affectation litigieux pouvait être mis en vigueur à ce stade.
L'exigence de stabilité des plans d'affectation (cf. supra, consid. 2c/cc) n'entre pas en considération en l'espèce, car les autorités compétentes ont elles-mêmes considéré qu'à l'endroit litigieux, les circonstances s'étaient sensiblement modifiées depuis l'adoption du plan des zones de 1985 - en particulier, la décision attaquée retient que la zone industrielle s'est révélée trop vaste au regard des besoins des entreprises - et qu'une adaptation du régime en vigueur était justifiée. Le plan contesté maintient certes les terrains de l'intimée dans la zone à bâtir et il confirme que ce secteur est destiné aux activités économiques (au sens large); ce nouveau plan permet néanmoins la réalisation d'installations fréquentées quotidiennement par un très grand nombre de personnes (y compris le samedi et le soir, pour ce qui est des activités "socio-culturelles"), ce qui entraînerait, en conséquence, des nuisances sensiblement différentes de celles d'un établissement industriel au sens de l'art. 112 RCATC. Les autorités communales et cantonales n'ont pas choisi, en l'espèce, d'élaborer un plan d'affectation de détail ne remettant pas en cause la destination de la zone industrielle IA et se bornant à régler de façon plus précise certaines questions, comme l'implantation ou le volume des bâtiments; au contraire, elles ont modifié sur des points essentiels le régime d'affectation en vigueur.
Il est constant que l'exploitation d'un grand centre commercial, auquel s'ajoutent des locaux réservés à des "activités tertiaires et socio-culturelles", entraînerait une augmentation sensible du trafic motorisé dans les environs; disposant de 1'250 places de stationnement - selon les données retenues dans la décision attaquée -, ce centre pourrait accueillir chaque jour plusieurs milliers d'automobilistes. Les atteintes supplémentaires qui résulteraient de cette exploitation ont fait l'objet d'estimations chiffrées. Selon le rapport d'impact, l'augmentation des immissions de dioxyde d'azote (NO2) dans le "périmètre de référence" (cf. supra, consid. 2c/aa) serait, en proportion, d'environ quatre à cinq pour cent dans la situation actuelle, à savoir 2 µg/m3 en plus aux points spécialement exposés. Le dernier rapport produit par la société intimée (rapport technique du 28 avril 1994) retient pour sa part une augmentation de 3 µg/m3 dans le périmètre du plan litigieux, en prenant en considération un parking de 1'530 places (ce que l'art. 9 RPPA n'exclut pas, selon ce rapport). Que l'on retienne l'une ou l'autre de ces estimations, ces augmentations sont de toute manière sensibles, au regard notamment de l'objectif à atteindre par le biais des mesures de limitation des émissions (pour le NO2: 30 µg/m3 en moyenne annuelle); il n'est pas contestable que, de ce point de vue, un grand centre commercial provoque des atteintes notablement plus importantes que la moyenne des bâtiments commerciaux, administratifs ou industriels.
Par ailleurs, selon le droit fédéral, une installation telle que le centre commercial litigieux est considérée comme une "installation pouvant affecter sensiblement l'environnement", pour laquelle une étude de l'impact sur l'environnement doit être effectuée (art. 9 al. 1 LPE). En effet, les centres commerciaux d'une surface de vente supérieure à 5'000 m2 font partie des installations auxquelles s'appliquent ces exigences formelles spéciales (ch. 80.5 de l'annexe OEIE, par renvoi de l'art. 1er OEIE), de même d'ailleurs que les parcs de stationnement (terrain ou bâtiment) pour plus de 300 voitures (ch. 11.4 de l'annexe OEIE); dans ces cas, les atteintes à l'environnement sont causées principalement par le trafic motorisé lié à l'exploitation. Or, en l'espèce, les valeurs de seuil des ch. 11.4 et 80.5 de l'annexe OEIE sont l'une et l'autre largement dépassées; c'est là une raison supplémentaire de considérer que le projet contesté serait la source d'émissions manifestement supérieures à la moyenne. Autoriser sa réalisation en l'état pourrait dès lors compromettre l'établissement et la mise en oeuvre du plan des mesures (cf. supra, consid. 2c/cc).
d) Comme cela vient d'être exposé, l'adoption du plan partiel d'affectation équivaut à une modification du plan général d'affectation de la commune et cette procédure doit être distinguée de celle, ultérieure, de l'autorisation de construire. C'est pourquoi la décision attaquée comporte la réserve selon laquelle "toute construction ou aménagement dans le cadre du plan partiel d'affectation sera subordonné aux conditions et restrictions que viendrait à poser le plan des mesures en élaboration". A ce propos, le Conseil d'Etat a retenu qu'il n'était pas exclu que l'autorité qui se prononcera sur la demande de permis de construire ordonne des mesures de limitation complémentaire des émissions entraînant une réduction du nombre de places de stationnement ou de la surface de vente. Dans sa réponse au recours, le gouvernement cantonal soutient que, de cette manière, l'application des prescriptions sur la protection de l'air - et également sur la protection contre le bruit - sera assurée en tenant compte du principe d'économie de procédure.
aa) Lorsqu'un projet est soumis à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE), les règles formelles spéciales du droit fédéral et du droit cantonal à ce sujet doivent permettre d'apprécier, de façon coordonnée, si les exigences de la protection de l'environnement sont respectées (art. 9 al. 1 LPE et 3 OEIE). Aux termes de l'art. 5 al. 1 OEIE, l'étude d'impact est effectuée par l'autorité qui, dans le cadre de la procédure d'autorisation ou d'approbation, est compétente pour décider de la réalisation de l'installation; pour un projet tel que le centre commercial litigieux, il appartient au canton de déterminer la "procédure décisive" dans laquelle doit s'effectuer cette étude (art. 5 al. 2 et 3 OEIE, ch. 11.4 et 80.5 de l'annexe OEIE). L'art. 5 al. 3 in fine OEIE dispose que "dans tous les cas où les cantons prévoient l'établissement d'un plan d'affectation spécial, c'est cette procédure qui est considérée comme procédure décisive, à condition qu'elle permette de procéder à une EIE exhaustive". Néanmoins, le droit fédéral admet aussi que le droit cantonal prévoie une "EIE par étapes", pour autant que chacune des procédures successives permette à l'autorité compétente d'obtenir toutes les informations dont elle a besoin pour pouvoir se prononcer au terme de la procédure en question (art. 6 OEIE). La procédure par étapes pourra notamment être appliquée lorsqu'un plan d'affectation spécial n'est pas suffisamment détaillé pour permettre une appréciation exhaustive d'un projet, mais qu'il règle néanmoins certaines questions déterminantes quant aux dimensions, à l'implantation ou à l'équipement de l'installation, lesquelles ne pourront en principe plus être revues dans la phase ultérieure de l'autorisation de construire (cf. YVES NICOLE, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, thèse Lausanne 1992, p. 170; ROBERT WOLF, Zum Verhältnis von UVP und Nutzungsplanung, URP/DEP 1992 p. 146 ss).
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a édicté un règlement d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (REIE - en vigueur depuis le 1er mai 1990). Selon le ch. 80.5 de l'annexe à ce règlement, la procédure décisive - au sens de l'art. 5 OEIE - pour la réalisation de centres commerciaux d'une surface de vente supérieure à 5'000 m2 est, en première étape, la procédure d'adoption d'un plan de quartier ou d'un plan partiel d'affectation; l'étude d'impact se limite alors "aux éléments déterminants pour la procédure d'adoption et d'approbation du plan" (art. 3 al. 2 REIE). Ensuite, en deuxième étape, la procédure décisive est celle de l'autorisation cantonale spéciale liée au permis de construire (art. 120 ss LATC; le ch. 80.5 annexe REIE réserve toutefois le cas d'une étude d'impact exhaustive en première étape, rendant superflue la seconde étape). De façon plus générale, l'art. 3 al. 1 REIE dispose que "l'EIE est mise en oeuvre dès l'élaboration du plan [partiel d'affectation] s'il comporte des mesures détaillées applicables à un projet dont il est possible de définir l'ampleur et la nature de l'impact sur l'environnement". Ainsi, même si la procédure décisive pour la réalisation de parcs de stationnement de plus de 300 places est en principe la procédure de l'autorisation cantonale selon les art. 120 ss LATC (ch. 11.4 annexe REIE), le droit vaudois n'exclut pas que, pour une telle installation, l'étude d'impact s'effectue déjà au stade de l'établissement du plan d'affectation spécial; en l'espèce, cette solution s'imposait en raison du lien étroit entre le centre commercial et son parking.
Cela étant, l'exigence de l'établissement préalable d'un plan partiel d'affectation - ou plan de quartier - en vue de la réalisation du centre commercial litigieux n'est pas fondée directement sur le règlement précité (cf. ch. 80.5 annexe REIE); il s'agit d'une prescription du droit cantonal de l'aménagement du territoire, applicable à tous les centres commerciaux dont la surface de vente excède deux mille mètres carrés (les dispositions du plan spécial devant prévoir que "le propriétaire assum[e] la totalité des frais des équipements publics et privés nécessités par la construction ainsi que par l'entretien de ces équipements" - art. 47 let. m LATC; la réglementation communale de Crissier connaît une disposition analogue - art. 34bis RCATC). Il est nécessaire qu'un tel plan partiel d'affectation soit assez détaillé, dès lors qu'en vertu du droit cantonal, une étude d'impact doit être effectuée à ce stade et que les incidences du projet sur les installations d'équipement - général et de raccordement - doivent aussi être examinées.
bb) La procédure d'adoption et d'approbation du plan partiel d'affectation "Pra Machera" est une procédure décisive au sens de l'art. 5 OEIE (cf. art. 3 al. 2 REIE). Pour la première étape de l'étude d'impact, la décision communale d'adoption du plan, prise le 22 avril 1991, est donc une décision finale (art. 17 OEIE, art. 13 et 16 al. 3 REIE), qui a été approuvée et complétée par le gouvernement cantonal (cf. art. 61 LATC). Comme ces autorités doivent déterminer, à ce stade, si le projet répond aux prescriptions fédérales sur la protection de l'environnement (cf. art. 3 al. 1 OEIE), les dispositions relatives à la destination des locaux, aux surfaces réservées aux diverses activités (commerces, cinémas, bureaux, etc.; cf. art. 2 let. a, b, c, h RPPA) ainsi qu'au nombre d'emplacements de stationnement, doivent nécessairement être assez précises; c'est en fonction de ces données que le type et le volume du trafic engendré par l'exploitation pourront être estimés et que les atteintes à l'environnement pourront être évaluées.
Le plan partiel d'affectation litigieux et son règlement limitent de façon claire les superficies du "commerce de grande surface" (12'000 m2 pour la vente; art. 2 let. a RPPA), des bureaux et établissements publics (5'500 m2; art. 2 let. b RPPA) ainsi que du garden-centre (1'000 m2 pour la vente; art. 2 let. c RPPA); pour le cas particulier du sous-périmètre constitué par la parcelle 781, le règlement contient également des normes sur la densité des constructions (art. 12 RPPA). En outre, un nombre minimum de places de stationnement, proportionnel à la surface des commerces et bureaux, est imposé (art. 9 RPPA). Sur ces points décisifs pour l'application des prescriptions fédérales sur la protection de l'air, le plan partiel d'affectation détermine déjà en grande partie, en raison de son caractère détaillé, le contenu d'une éventuelle autorisation ultérieure; du reste, à ce stade-là, l'autorité compétente ne saurait en principe réexaminer et remettre en cause les dispositions d'un plan d'affectation en vigueur (ATF 119 Ib 480 consid. 5c, 116 Ia 207 consid. 3b, ATF 115 Ib 335 consid. 4c). Dès lors, les conditions et restrictions posées par le plan des mesures - qui ont été réservées par la décision attaquée - doivent déjà être prises en considération au moment de l'établissement du plan partiel d'affectation. En outre, la procédure d'adoption d'un plan d'affectation se prête mieux, de façon générale, à la mise en oeuvre coordonnée des mesures préventives et complémentaires de limitation des émissions (cf. ATF 119 Ib 480 consid. 7a, ATF 116 Ib 265 consid. 4c); en effet, les autorités de planification communales et cantonales qui se prononcent sur une modification d'un plan d'affectation peuvent effectuer une pesée globale des intérêts en présence et prendre en considération l'ensemble des prescriptions relatives à l'utilisation du sol, en particulier les règles sur la protection de l'environnement (cf. art. 3 al. 3 let. b LAT, art. 2 al. 1 let. d de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]; cf. ATF ATF 118 Ia 151 consid. 4b et les arrêts cités). C'est pourquoi il ne se justifiait pas, en l'espèce, de renvoyer à une procédure subséquente l'application des dispositions fédérales sur la protection de l'air; le Conseil d'Etat n'était donc pas fondé à approuver le plan partiel d'affectation litigieux avant l'adoption du plan des mesures de l'agglomération lausannoise (cf. arrêt non publié du 20 janvier 1993 reproduit in URP/DEP 1993 p. 169 consid. 4d). Le recours de droit administratif doit être admis pour ce motif.
cc) Le 29 avril 1994, le service cantonal de lutte contre les nuisances a informé la société intimée qu'il pouvait "considérer que la coordination du projet de plan de quartier "Pra Machera" avec le plan des mesures de l'agglomération lausannoise [était] réalisée et que le projet [pouvait] être inscrit dans ce plan des mesures sans risque de le compromettre". Cette appréciation est toutefois fondée sur un projet de plan des mesures qui peut encore être modifié après la consultation des intéressés; le Conseil d'Etat, compétent pour approuver le plan des mesures (art. 14 RALPE; cf. supra, consid. 2c/dd), ne s'est pas encore prononcé à ce propos. Dans ces circonstances, le Tribunal fédéral ne peut pas statuer lui-même sur le fond; l'affaire doit donc être renvoyée aux autorités cantonales (art. 114 al. 2 OJ).
3. a) Après avoir arrêté le plan des mesures de l'agglomération lausannoise, le Conseil d'Etat sera le cas échéant amené, dans sa nouvelle décision sur le plan partiel d'affectation litigieux, à exiger une limitation plus sévère des émissions (art. 11 al. 3 LPE). Cela étant, les dispositions essentielles pour la limitation préventive des émissions (art. 11 al. 2 LPE) doivent de toute manière être prévues au stade du plan partiel d'affectation. A cet égard, il ne suffit pas de garantir le respect des valeurs limites d'émission en ce qui concerne les effluents gazeux des bâtiments (chauffage, véhicules dans les garages); il faut aussi adopter des prescriptions permettant de réduire les nuisances provoquées par le trafic automobile sur les voies d'accès (cf. supra, consid. 2a/bb). Comme la décision attaquée le retient, il est possible de fixer une limite maximale pour la surface de vente d'un centre commercial, ou d'indiquer un nombre de places de stationnement à ne pas dépasser. Il s'agit là de règles en matière de construction, d'équipement, de trafic ou d'exploitation, qui, conformément à l'art. 12 al. 1 let. b et c LPE, peuvent être appliquées en vue de limiter les émissions d'une installation (cf. art. 33 al. 1 OPair; ATF 119 Ib 480 consid. 7a-b); le droit cantonal de l'aménagement du territoire prévoit du reste la possibilité d'introduire de telles dispositions dans un plan partiel d'affectation (art. 47 let. c, g, i et j LATC) ou dans un plan de quartier (art. 64 LATC).
b) La décision attaquée indique, en se fondant sur les données du rapport d'impact, que le parking projeté comprendrait environ 1'250 places. Or l'application de l'art. 9 RPPA - qui prévoit un nombre d'emplacements minimum proportionnel à la surface des différents locaux - permettrait, selon le dernier rapport technique produit par la société intimée (rapport technique du 28 avril 1994), d'aménager au moins 1'530 places de stationnement (1'182 places en relation avec les commerces et le garden-centre [cf. art. 2 let. a, b1 et c RPPA] et 346 places supplémentaires en cas d'extension du centre commercial sur la parcelle 781 [cf. art. 2 let. h RPPA]; ce calcul semble en outre ne pas tenir compte de la centaine de places exigées au surplus pour les utilisateurs des bureaux et les visiteurs [cf. art. 2 let. b2 et art. 9 RPPA]). Une réglementation qui se borne à imposer un nombre minimum de places de stationnement - très élevé en l'occurrence - sans fixer un nombre maximum, ne permet en principe pas à l'autorité compétente d'ordonner, sur cette base, des mesures de limitation des émissions provoquées par le trafic automobile (cf. ROBERT WOLF, Führt übermässige Luftverschmutzung zu Baubeschränkungen und Auszonungen?, URP/DEP 1991 p. 76). En l'espèce, il n'est pas exclu que le nombre de places de stationnement puisse être réduit sans que soit mise en péril la rentabilité de l'exploitation (c'est un critère à prendre en considération dans l'examen des mesures de limitation préventive des émissions; en revanche, les mesures de limitation plus sévère, au sens de l'art. 11 al. 3 LPE, n'ont pas nécessairement à être économiquement supportables); du reste, dans la procédure cantonale de recours, la société intimée a proposé elle-même de modifier l'art. 9 RPPA afin de diminuer la capacité du parking et de la ramener à 1'000 places pour les clients des commerces. Le plan partiel d'affectation devrait être réexaminé ou complété à ce propos.
c) La décision attaquée évoque par ailleurs une éventuelle réduction de la surface de vente du centre commercial litigieux (devant normalement entraîner une diminution de la fréquentation initialement prévue), comme corollaire d'une réduction du nombre des places de stationnement. En effet, cette dernière mesure pourrait n'avoir que peu d'effets pour la limitation des émissions si le nombre des mouvements de véhicules demeurait constant, notamment dans l'hypothèse où d'autres possibilités de stationner seraient offertes à proximité. L'organisation d'une desserte efficace par les transports publics permet aussi de diminuer le volume du trafic privé et, partant, les émissions d'oxydes d'azote; cette question est étroitement liée à celle de la taille des parkings d'une installation (cf. WOLF, op.cit., p. 95). Ces éléments doivent être examinés dans la procédure d'établissement d'un plan partiel d'affectation tel que le plan contesté.
En vertu du principe général de l'art. 3 al. 3 let. a LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent veiller à répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail, et à les doter d'un réseau de transports suffisant (cette notion inclut les transports publics - cf. DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, n. 44 ad art. 3; cf. aussi le texte allemand de l'art. 3 al. 3 let. a LAT: "das öffentliche Verkehrsnetz"). A ce propos, le plan directeur cantonal du canton de Vaud - instrument qui peut notamment définir "l'état et le développement souhaité des transports" (art. 6 al. 3 let. b LAT) - énonce l'objectif suivant, à la rubrique "protection de l'air": "diminuer les nuisances en limitant les déplacements par des mesures d'aménagement et d'organisation des transports" (objectif 2.3.c., adopté par le Grand Conseil le 20 mai 1987). Les plans d'affectation communaux doivent tenir compte des principes d'aménagement du territoire de la loi fédérale ainsi que des objectifs du plan directeur cantonal (cf. ATF 119 Ia 411 consid. 2b, ATF 117 Ia 302 consid. 4b, 434 consid. 3d; cf. art. 43 al. 2 LATC). De toute manière, pour un projet de l'importance du projet litigieux, les autorités doivent prendre en considération les besoins, les conditions d'équipement et les effets de l'exploitation dans l'ensemble de la région concernée, et non seulement au niveau local (cf. ATF 117 Ia 430 consid. 4b).
Le préavis municipal (projet de décision finale pour la première étape de l'étude d'impact - cf. art. 16 al. 3 REIE) mentionnait la possibilité d'assurer "une desserte bus", mais il n'était pas prévu de rendre un tel équipement impératif en insérant une clause à cet effet dans le plan partiel d'affectation. La proposition de l'exécutif a été amendée par le conseil communal, qui s'est prononcé pour un raccordement efficace du centre commercial aux transports en commun (amendement no 2, lequel n'a cependant pas été adopté sous la forme d'une disposition du règlement du plan partiel d'affectation). Dans la décision attaquée, l'autorité cantonale n'a pas examiné la portée de cet amendement; elle n'a décrit ni l'état du réseau de transports publics existant, ni les conditions d'un éventuel raccordement. Le rapport d'impact ne contenait du reste aucune indication à ce propos, alors que la desserte par les transports publics aurait pu être considérée comme une mesure permettant de réduire encore davantage les nuisances, au sens de l'art. 9 al. 2 let. d LPE (les mesures dont la réalisation ne dépend pas directement du propriétaire de l'installation peuvent aussi être visées par cette disposition; cf. NICOLE, op.cit., p. 230). Or, si l'expérience montre qu'actuellement la plupart des clients des grands magasins situés en périphérie des villes s'y rendent avec leur véhicule privé, il n'est pas d'emblée exclu qu'une partie de ces clients utilisent les transports publics, pour autant que l'offre dans ce domaine soit adaptée aux besoins. En outre, le plan partiel d'affectation litigieux n'est pas uniquement destiné à la construction d'un magasin de grande surface (centre commercial au sens étroit), mais il prévoit aussi la réalisation d'établissements publics et socio-culturels (cinémas, discothèques, restaurants) ainsi que de bureaux (cf. art. 2 let. b RPPA); une desserte par les transports publics peut, dans ces conditions, paraître d'autant plus justifiée. Sur ce point, un développement des infrastructures existantes peut contribuer à une limitation des émissions provoquées par l'exploitation du centre commercial, conformément à ce qu'exige l'art. 11 LPE; il importe peu que ce genre de mesures ne soient pas mentionnées à l'art. 12 al. 1 LPE, car les conditions d'équipement au sens large (routes, transports publics, etc.) doivent de toute manière être prises en considération par les autorités qui modifient de façon sensible le plan d'affectation d'une commune en vue de la réalisation d'un projet concret. | fr | Adoption d'un plan d'affectation spécial et mesures de protection de l'air; Art. 11 ss LPE; art. 5, 31 ss OPair; art. 5 OEIE. Limitation préventive et complémentaire des émissions d'un centre commercial; rappel des principes de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (consid. 2a).
Protection de l'air; valeurs limites d'émissions et d'immissions, établissement d'un plan des mesures (consid. 2b à 2c/cc).
Dans un secteur où les valeurs limites d'immissions fixées pour le dioxyde d'azote (NO2) sont déjà dépassées, l'adoption d'un plan d'affectation spécial en vue de la réalisation d'un important centre commercial n'est en principe pas admissible avant que le plan des mesures ne soit arrêté (consid. 2c/dd).
Comme le plan partiel d'affectation est précis et que l'étude de l'impact sur l'environnement du projet est effectuée à ce stade, les dispositions nécessaires à la limitation des émissions du centre commercial doivent être prévues par l'autorité de planification (consid. 2d).
Limitation des émissions provoquées par le trafic lié à l'exploitation d'un centre commercial; réduction du nombre de places de stationnement pour véhicules automobiles et organisation d'une desserte par les transports publics (consid. 3). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-436%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,316 | 120 Ib 436 | 120 Ib 436
Sachverhalt ab Seite 437
Le plan général d'affectation (plan de zones) de la commune de Crissier est entré en vigueur en 1985. Il délimite, au sud-ouest du territoire communal, une vaste zone industrielle, subdivisée en plusieurs secteurs (IA, IB, IC, etc.). Avant que ce plan soit applicable, la société coopérative Coop Vaud Chablais Valaisan (ci-après: la société) avait déjà fait part à la municipalité de Crissier (ci-après: la municipalité) de son intention de construire un centre commercial au lieu-dit "Pra-Machera", sur des terrains situés en bordure de la route nationale N1 et classés dans la zone industrielle IA; il lui a d'emblée été indiqué que l'établissement préalable d'un plan d'affectation spécial serait requis. La municipalité a ensuite préparé, en collaboration avec la société, un projet de plan partiel d'affectation (PPA) intitulé "Pra Machera"; son périmètre comprend quatre parcelles - sur lesquelles la société a acquis ou est en voie d'acquérir un droit de superficie -, qui sont desservies par une route cantonale et deux routes communales. L'art. 1er du règlement du plan partiel d'affectation (RPPA) précise que le projet consiste à réaliser "un centre commercial, avec des activités tertiaires et socio-culturelles ainsi que de l'industrie et de l'artisanat". Différents sous-périmètres sont délimités, dont les destinations respectives sont énoncées à l'art. 2 RPPA, ainsi libellé:
"Les constructions et aménagements prévus par le PPA comprennent:
a. un commerce de grande surface avec des commerces tiers, d'une surface de vente max. de 12'000 m2 dont 4'000 m2 pour les tiers. Les surfaces arrières, dépôts, zones de livraison et malls ne sont pas compris dans les 12'000 m2;
b1. des établissements publics, socio-culturel, cinémas, discothèques, restaurants, etc.
b2. des bureaux destinés à des activités tertiaires;
La surface totale de b1 et b2 est limitée à 5'500 m2 au max., l'affectation b2 ne pouvant en aucun cas dépasser 3'700 m2;
c. un garden-centre d'une surface de vente max. de 1'000 m2;
d. des espaces verts;
e. des parkings;
f. les voies de circulation pour les véhicules et les piétons;
g. une station service;
h. une zone industrielle ou commerciale délimitée par la parcelle 781."
Par ailleurs, l'art. 9 RPPA indique le mode de calcul du "nombre d'emplacements de stationnement minimum pour véhicules" à réaliser dans le périmètre du plan, à l'intérieur ou à l'extérieur des bâtiments (par exemple, pour le commerce de grande surface: 10 places par tranche ou fraction de 110 m2 de surface de vente; pour les bureaux: 1 place par 35 m2 de surface brute de plancher). La société a en outre déposé un rapport d'impact au sens des art. 7 ss de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011). Ce rapport, établi le 1er juin 1990, retient que le parking du centre commercial comprendrait 1'250 places de stationnement environ; sur cette base, il décrit les impacts du projet, notamment quant à la pollution de l'air et au bruit, et il conclut que son influence sur l'environnement devrait être faible en phase d'exploitation.
Le plan partiel d'affectation "Pra Machera" a été mis à l'enquête publique en juillet 1990; la propriétaire d'une maison d'habitation voisine, dame B., a formé opposition. Le conseil communal de la commune de Crissier (ci-après: le conseil communal) s'est prononcé sur cet objet dans sa séance du 22 avril 1991; conformément à la proposition de la municipalité, il a écarté l'opposition de dame B. et il a adopté le plan partiel d'affectation. Il a toutefois admis un amendement aux termes duquel "le centre ne pourra être mis en fonction qu'après réalisation d'un raccordement efficace aux transports en commun" ("amendement no 2").
Dame B. a déféré la décision communale au Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat), par la voie de la requête au sens des art. 60 ss de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC); elle se plaignait de la violation de diverses prescriptions du droit fédéral de la protection de l'environnement relatives à la limitation des émissions dans les domaines de la protection de l'air et de la protection contre le bruit. Le Conseil d'Etat a rejeté la requête par décision du 11 juin 1993; il a considéré en substance que des mesures d'assainissement devraient être ordonnées pour la région dans laquelle se trouve le périmètre du plan litigieux, tant en raison des nuisances sonores que de la pollution atmosphérique existantes, mais que la réalisation du centre commercial projeté était néanmoins admissible. Le Conseil d'Etat a cependant retenu que la procédure d'établissement d'un plan des mesures, au sens des art. 31 ss de l'ordonnance sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1), était en cours et que, le cas échéant, des restrictions supplémentaires, quant à la taille des parkings ou des commerces, pourraient ensuite être imposées dans le permis de construire. La décision cantonale d'approbation du plan partiel d'affectation "Pra Machera" a donc été assortie de la réserve suivante:
"Toute construction ou aménagement dans le cadre du plan partiel d'affectation sera subordonné aux conditions et restrictions que viendrait à poser le plan des mesures en élaboration et aux conséquences qui en découlent, Coop Vaud Chablais Valaisan étant invité à suivre avec attention l'évolution de l'étude du plan des mesures."
Agissant par la voie du recours de droit administratif, dame B. a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision prise le 11 juin 1993 par le Conseil d'Etat, pour violation de diverses prescriptions fédérales sur la protection de l'environnement. Pendant l'instruction du recours, un projet de "plan des mesures OPair" pour l'agglomération lausannoise (projet, destiné à la consultation, adopté en janvier 1994 par les services spécialisés du canton de Vaud et de la commune de Lausanne) a été versé au dossier; pour sa part, la société a produit un rapport technique du 28 avril 1994, intitulé "Simulation d'intégration du projet [de centre commercial à "Pra Machera"] dans le plan de mesures de l'agglomération lausannoise".
Le Tribunal fédéral a admis le recours au sens des considérants, annulé la décision attaquée et renvoyé l'affaire au Conseil d'Etat pour nouvelle décision.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante soutient qu'au stade de l'adoption du plan partiel d'affectation, les autorités cantonales auraient déjà dû imposer, pour le centre commercial projeté, une limitation plus sévère des émissions, conformément aux prescriptions de l'art. 11 al. 3 LPE (RS 814.01) et de l'art. 5 OPair.
a) aa) La loi fédérale sur la protection de l'environnement a pour but de protéger les hommes - notamment - des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE), en particulier des pollutions atmosphériques produites par la construction ou l'exploitation d'installations (art. 7 al. 1 LPE); ces pollutions - dénommées "émissions" au sortir des installations et "immissions" au lieu de leur effet (art. 7 al. 2 LPE) - doivent être limitées par des mesures prises à la source (art. 11 al. 1 LPE). Selon le principe général de la prévention, "les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt" (art. 1er al. 2 LPE). Conformément à ce principe, l'art. 11 al. 2 LPE dispose que, "indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable". Une telle limitation peut néanmoins se révéler insuffisante, suivant les effets des pollutions atmosphériques (immissions); l'art. 11 al. 3 LPE prévoit donc que "les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes". En vertu de l'art. 13 al. 1 LPE, le Conseil fédéral est compétent pour édicter, par voie d'ordonnance, des valeurs limites d'immissions applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes. Les mesures que les autorités compétentes sont appelées à prendre, en vue de limiter les émissions conformément à l'art. 11 LPE, sont énumérées - de façon exhaustive, pour celles qui sont fondées directement sur la loi fédérale sur la protection de l'environnement (cf. ATF 119 Ib 480 consid. 5a, 118 Ib 26 consid. 5d) - à l'art. 12 LPE, qui prévoit notamment l'application des valeurs limites d'émissions (art. 12 al. 1 let. a LPE), des prescriptions en matière de construction ou d'équipement (art. 12 al. 1 let. b LPE) ou des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation (art. 12 al. 1 let. c LPE); par ailleurs, l'art. 12 al. 2 LPE renvoie aux ordonnances du Conseil fédéral ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visés, aux décisions fondées directement sur cette loi fédérale.
Les prescriptions des art. 11 ss LPE sur la limitation des émissions doivent être appliquées à l'occasion de la planification et de la construction de nouvelles installations, par quoi on entend notamment les bâtiments, les voies de communication ainsi que d'autres ouvrages fixes (art. 7 al. 7 LPE). Ces règles s'appliquent aussi aux installations existantes qui, lorsqu'elles ne satisfont pas aux prescriptions sur la protection de l'environnement, doivent en principe être assainies (art. 16 al. 1 LPE).
bb) L'ordonnance sur la protection de l'air fait la distinction entre deux catégories d'installations au sens de l'art. 7 al. 7 LPE: les "installations stationnaires" (bâtiments et autres ouvrages fixes, aménagements de terrain, appareils et machines, installations de ventilation collectant les effluents gazeux des véhicules et les rejetant dans l'environnement sous forme d'air évacué - art. 2 al. 1 OPair) et les "infrastructures destinées aux transports" (routes, aéroports, voies ferrées et autres installations où les effluents gazeux des véhicules sont rejetés dans l'environnement sans avoir été collectés - art. 2 al. 3 OPair).
Les différents locaux que le plan partiel d'affectation litigieux permet de construire et d'aménager forment ensemble une installation stationnaire au sens de l'art. 2 al. 1 OPair. Le "centre commercial avec activités tertiaires et socio-culturelles" (selon la définition de l'art. 1er RPPA) comprend aussi un parc de stationnement extérieur et le plan d'affectation prévoit la réalisation, dans son périmètre, de voies d'accès pour les véhicules automobiles (il mentionne par ailleurs l'aménagement de voies du réseau routier général "en fonction des nécessités du trafic créées par le présent PPA" - cf. art. 1er in fine RPPA); il s'agit là d'infrastructures destinées aux transports, selon la définition de l'art. 2 al. 3 OPair. Comme le relève le rapport d'impact, une partie des émissions provoquées par l'exploitation du centre - chauffage des locaux, circulation des véhicules dans le parking intérieur - doivent être collectées et rejetées au moyen de cheminées; les autres émissions sur l'aire d'exploitation sont rejetées directement dans l'environnement et elles proviennent principalement des véhicules à moteur (automobiles des clients et du personnel, véhicules de livraison). Les émissions liées étroitement, mais indirectement, à l'exploitation du centre commercial - à savoir les émissions provoquées par les véhicules des clients ou des employés sur les voies d'accès (émissions secondaires; cf. PETER ETTLER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich 1989, n. 20 ad art. 25; ROBERT WOLF, Führt übermässige Luftverschmutzung zu Baubeschränkungen und Auszonungen?, URP/DEP 1991 p. 74) - doivent aussi être prises en compte. Du point de vue de la protection de l'air, il faut procéder à une appréciation globale des effets de l'exploitation du centre commercial, considéré comme une seule installation (au sens de l'art. 7 al. 7 LPE; cf. ATF 119 Ib 480 consid. 4; arrêt non publié du 20 janvier 1993 reproduit in URP/DEP 1993 p. 169, consid. 5c p. 177); c'est d'ailleurs ce qu'ont fait les autorités cantonales en l'espèce.
b) L'annexe 1 OPair fixe, pour diverses substances, des valeurs limites d'émissions qui doivent être observées dans l'équipement et l'exploitation des nouvelles installations stationnaires (cf. art. 3 OPair); il n'est pas contesté que ces exigences pourraient être respectées, pour les bâtiments du centre commercial, avec des dispositifs de ventilation et des cheminées adéquats. En revanche, en ce qui concerne la limitation préventive des émissions dues aux infrastructures destinées aux transports, l'art. 18 OPair se borne à rappeler le principe de l'art. 11 al. 2 LPE ("l'autorité ordonne que l'on prenne, pour limiter les émissions dues au trafic, toutes les mesures que la technique et l'exploitation permettent et qui sont économiquement supportables"); cette ordonnance ne fixe donc pas de valeurs limites d'émissions à ce propos.
La décision attaquée retient que le trafic automobile occasionnerait, en particulier, une augmentation d'environ 6% des émissions d'oxydes d'azote (NOx); elle se réfère aussi aux calculs du rapport d'impact quant à l'augmentation des émissions de monoxyde de carbone et d'hydrocarbures. Elle n'indique toutefois pas si les mesures préventives prises à ce stade sont suffisantes au regard des critères des art. 11 al. 2 LPE et 18 OPair. Cette question n'a cependant pas à être tranchée dans la présente procédure.
c) aa) Le Conseil fédéral a édicté, dans l'ordonnance sur la protection de l'air, des valeurs limites d'immission pour certaines substances: l'anhydride sulfureux (SO2), le dioxyde d'azote (NO2), le monoxyde de carbone (CO), l'ozone (O3), ainsi que quelques autres substances contenues dans des poussières (art. 2 al. 5 OPair et annexe 7 OPair). Dans le cas particulier, l'autorité cantonale ne s'est prononcée qu'au sujet des immissions de dioxyde d'azote (comme l'auteur du rapport d'impact, au demeurant); la recourante ne fait pas valoir que d'autres substances auraient dû être prises en considération à cet égard.
La combustion des carburants provoque des émissions d'oxydes d'azote (monoxyde et dioxyde, dont le mélange est désigné par NOx) et, en Suisse, environ deux tiers de ces émissions proviennent des véhicules à moteur (les oxydes d'azote se composent à l'émission de 90 à 95% de monoxyde d'azote [NO], qui se transforme ultérieurement dans l'atmosphère en dioxyde d'azote [NO2], plus toxique; cf. OFFICE FÉDÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT, DES FORÊTS ET DU PAYSAGE, La pollution de l'air en 1991 [cahier de l'environnement no 179], Berne 1992, p. 64). Dans la procédure d'établissement du plan d'affectation litigieux, les immissions de dioxyde d'azote ont été mesurées à divers points; selon la décision attaquée, la valeur limite de 30 µg/m3 en moyenne annuelle (cf. annexe 7 OPair, ad NO2) est déjà dépassée dans le secteur, indépendamment de la réalisation du projet litigieux. Le rapport d'impact établi par la société intimée indique en effet que dans un "périmètre de référence" (qui comprend les terrains entourant, sur une surface de 0,5 km2 environ, le lieu-dit "Pra Machera"), les immissions de NO2 sont actuellement - en l'occurrence en 1993, d'après les prévisions faites en 1990 - comprises entre 42 et 55 µg/m3 en moyenne annuelle. Le rapport technique du 28 avril 1994, produit par la société intimée, comporte une carte des immissions de NO2 dans la région de Crissier (cf. Annexes au rapport, "Evaluation des immissions annuelles de NO2", figure 1 - état de référence 1990); selon cette carte, les valeurs moyennes annuelles atteignent dans certains endroits 80 µg/m3 et, au lieu-dit "Pra Machera" lui-même, elles sont d'environ 60 µg/m3. Quant au projet de plan des mesures du mois de janvier 1994, il retient de façon générale que, dans l'agglomération lausannoise - dont la commune de Crissier fait partie -, les concentrations moyennes annuelles de NO2 en 1990 atteignaient 75 à 80 µg/m3 dans le centre et au voisinage de certaines routes à fort trafic (p. 14 du projet); une carte de l'ensemble de l'agglomération (figure 2.3. du projet, p. 15) indique du reste que ces immissions sont particulièrement importantes le long du tracé de la route nationale N1 sur le territoire de la commune de Crissier. Dans une telle situation, les conditions pour une limitation plus sévère des émissions, au sens de l'art. 11 al. 3 LPE, peuvent être réunies.
bb) La recourante soutient qu'il serait contraire à l'art. 5 al. 2 OPair d'admettre, même au stade du plan d'affectation spécial, la réalisation d'une nouvelle installation dont l'exploitation engendrerait une pollution supplémentaire dans un secteur où les immissions sont déjà excessives. L'art. 5 OPair (qui figure dans une section de l'ordonnance intitulée: "Limitation des émissions dues aux nouvelles installations stationnaires") dispose ce qui suit:
"Limitation plus sévère des émissions par l'autorité [titre]
1 S'il est à prévoir qu'une installation projetée entraînera des immissions excessives, quand bien même elle respecte la limitation préventive des émissions, l'autorité impose une limitation des émissions complémentaire ou plus sévère.
2 La limitation des émissions sera complétée ou rendue plus sévère, de manière à ce qu'il n'y ait pas d'immissions excessives."
Cette disposition doit être interprétée en relation avec l'art. 9 OPair (section intitulée "Limitation des émissions des installations stationnaires existantes"), qui a la teneur suivante:
"Limitation plus sévère des émissions [titre]
1 S'il est établi qu'une installation existante entraîne à elle seule des immissions excessives, quand bien même elle respecte la limitation préventive des émissions, l'autorité impose une limitation d'émissions complémentaire ou plus sévère.
2 La limitation des émissions sera complétée ou rendue plus sévère jusqu'à ce qu'il n'y ait plus d'immissions excessives.
3 Pour la limitation des émissions complémentaire ou plus sévère, l'autorité ordonnera des mesures d'assainissement à effectuer dans les délais prévus à l'art. 10, 2e alinéa. Au besoin, elle imposera une réduction de l'activité ou l'arrêt de l'installation pour la durée de l'assainissement.
4 Si les immissions excessives sont provoquées par plusieurs installations, on procédera conformément aux art. 31 à 34."
Dans cette disposition, l'auteur de l'ordonnance a distingué deux hypothèses: celle où les immissions excessives sont provoquées par une seule installation (al. 1 à 3), d'une part, et celle où elles sont provoquées par plusieurs installations (al. 4), d'autre part; dans ce dernier cas, l'art. 9 OPair renvoie à d'autres prescriptions de l'ordonnance (art. 31 ss OPair, section intitulée: "Mesures contre les immissions excessives").
La règle de l'art. 5 al. 2 OPair - à l'instar de l'art. 9 al. 2 OPair - ne peut s'appliquer que dans la première des deux hypothèses ci-dessus, à savoir quand l'exploitation de l'installation projetée entraînerait à elle seule un dépassement des valeurs limites d'immission; cette interprétation découle du reste clairement du texte allemand de l'art. 5 al. 1 OPair ("Ist zu erwarten, dass eine einzelne geplante Anlage übermässige Immissionen verursachen wird..."), ainsi que de l'art. 31 al. 4 OPair, qui renvoie non seulement à l'art. 9 OPair, mais également à l'art. 5 OPair au cas où les immissions excessives sont dues à une seule installation stationnaire. Il importe peu que, pour la seconde des hypothèses précitées, l'art. 5 OPair ne réserve pas expressément les art. 31 à 34 OPair, car lorsque les valeurs limites sont déjà dépassées dans une localité ou une agglomération, ces dispositions sont de toute manière applicables (cf. notamment art. 19 OPair); comme cela sera exposé (cf. infra, consid. 2c/cc), leur portée n'est pas d'interdire de façon absolue toute nouvelle installation, ni d'exiger d'emblée pour chaque nouveau projet une limitation des émissions si sévère qu'elle exclurait toute possibilité raisonnable d'exploitation.
cc) Aux termes de l'art. 31 al. 1 OPair, s'il est établi ou à prévoir que des immissions excessives se produisent, l'autorité arrête un plan des mesures, qui doit indiquer les sources des émissions ainsi que les mesures propres à prévenir ou à éliminer les immissions excessives (art. 31 al. 2 OPair); ces mesures seront réalisées en règle générale dans les cinq ans dès l'adoption du plan (art. 31 al. 3 OPair). Dans une situation complexe où les sources des émissions responsables des immissions excessives sont multiples (installations stationnaires, infrastructures destinées aux transports), les mesures à prendre sont nécessairement nombreuses et diverses. Le plan des mesures est un instrument de coordination qui permet aux autorités compétentes de procéder à une appréciation globale de la situation; il permet aussi à ces autorités d'ordonner, dans chaque cas particulier, une limitation complémentaire des émissions en respectant le principe de la proportionnalité et en garantissant l'égalité de traitement - ou l'égalité des charges - entre les détenteurs d'installations (ATF 119 Ib 480 consid. 5a, ATF 118 Ib 26 consid. 5d, ATF 117 Ib 425 consid. 5c). Lorsqu'elle doit se prononcer sur un projet de nouvelle installation, l'autorité compétente ne peut pas, par une simple opération arithmétique, calculer l'ampleur de la limitation complémentaire des émissions à ordonner; il y a en effet un rapport direct entre cette question et les mesures à imposer pour les installations existantes (la limitation sera nécessairement plus sévère si la charge polluante totale augmente sensiblement en raison de la nouvelle installation). Toutes les décisions à prendre en relation avec la protection de l'air - dans les procédures de planification, de construction, d'assainissement, etc. (cf. art. 32 et 33 OPair) - doivent être coordonnées: c'est précisément l'objet du plan des mesures (ATF 119 Ib 480 consid. 5b, ATF 118 Ib 26 consid. 5e). Cela étant, il n'est pas admissible d'ordonner une limitation plus sévère des émissions lors de la construction d'une installation nouvelle - qui est conforme à la destination de la zone et qui ne provoque pas des atteintes supérieures à la moyenne (cf. infra) -, et de renoncer à imposer une limitation analogue, par une décision d'assainissement, pour les installations existantes. Pour respecter les principes de la coordination et de l'égalité des charges, il faut prendre en considération toutes les sources des émissions responsables des immissions excessives (ATF ATF 119 Ib 480 consid. 5b in fine, ATF 118 Ib 26 consid. 5d in fine).
Le plan des mesures ne peut pas interdire directement toute nouvelle construction dans un secteur où les immissions sont excessives; il peut néanmoins prévoir une modification des plans d'affectation en vigueur, en vue de réduire, par exemple, la surface ou les capacités de certaines zones à bâtir. Il appartient alors aux autorités compétentes pour l'adoption et la révision des plans d'affectation de se prononcer et d'examiner à quelles conditions ces modifications peuvent intervenir, compte tenu des principes régissant l'aménagement du territoire - notamment du principe de la stabilité des plans (cf. art. 21 al. 2 LAT: les plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées; cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2, ATF 119 Ib 480 consid. 5c, ATF 114 Ia 32 consid. 6, ATF 109 Ia 113 consid. 3). Avant sa révision éventuelle, le plan d'affectation déploie ses effets - pour autant que des mesures provisionnelles, comme une zone réservée (art. 27 LAT; RS 700) n'aient pas été prises - et les constructions conformes à la destination d'une zone doivent en principe être admises, du point de vue de la protection de l'air, si leurs émissions ne sont pas supérieures à la moyenne (ATF 119 Ib 480 consid. 5d - le Tribunal fédéral a notamment considéré que ces conditions étaient remplies dans le cas d'une fabrique dotée de quinze places de stationnement [ATF 118 Ib 26 ] et d'un immeuble administratif pourvu d'un parking de cent trente-sept places [ATF 119 Ib 480]). En revanche, en autorisant la réalisation d'une nouvelle installation qui serait la source d'émissions importantes alors que le plan des mesures est encore en cours d'élaboration, l'autorité compétente modifierait de façon sensible les données à prendre en considération et le projet de plan des mesures devrait, le cas échéant, être revu pour tenir compte de l'augmentation des immissions due au nouveau projet; dans ces conditions-là, pour respecter les principes de la coordination et de l'égalité des charges, il faut en principe attendre que les mesures propres à prévenir les immissions excessives soient connues et arrêtées (ATF 119 Ib 480 consid. 5e, ATF 118 Ib 26 consid. 5f).
Le Tribunal fédéral a admis que l'on déroge à ce principe dans le domaine de la construction des routes nationales (cf. ATF 118 Ib 206 consid. 11f, 117 Ib 425 consid. 5e). L'art. 36bis al. 1 Cst. charge en effet la Confédération d'assurer, par voie législative, l'établissement et l'utilisation d'un réseau de routes nationales et, conformément à l'art. 11 al. 1 de la loi fédérale sur les routes nationales (LRN; RS 725.11), l'Assemblée fédérale a fixé définitivement le tracé général et le type des routes nationales à construire (cf. arrêté fédéral sur le réseau des routes nationales; ARN, RS 725.113.11); il appartient aux cantons de construire et d'entretenir ces routes conformément aux dispositions arrêtées par la Confédération (art. 36bis al. 2 Cst.). Ce mandat constitutionnel spécial doit être pris en considération dans la pesée des intérêts lorsque l'application de la législation sur les routes nationales entre en conflit avec les prescriptions du droit fédéral de la protection de l'environnement, adopté sur la base de l'art. 24septies Cst. (ATF 118 Ib 206 consid. 8a); cela peut justifier des solutions particulières, qui ne sauraient s'appliquer dans une procédure relative à la réalisation d'installations à destination purement commerciale.
dd) Les autorités cantonales ont décidé d'établir un plan des mesures pour l'agglomération lausannoise. Selon le droit vaudois, il appartient au Service cantonal de lutte contre les nuisances d'élaborer ce plan, qui doit ensuite être soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (art. 14 du règlement cantonal d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement [RALPE]); en principe, cette dernière décision aurait dû intervenir avant le 1er mars 1989 (cf. art. 42 al. 3 et art. 43 OPair). Néanmoins, un projet de plan des mesures a été mis en consultation - postérieurement à la décision attaquée -, mais il appartient encore au Conseil d'Etat de se prononcer à ce sujet. On ne connaît donc pas de manière définitive les mesures propres à prévenir ou à éliminer les immissions excessives à Crissier et dans le reste de l'agglomération lausannoise. Il faut dès lors examiner si, même avec une réserve relative "aux conditions et restrictions que viendrait à poser le plan des mesures en élaboration", le plan partiel d'affectation litigieux pouvait être mis en vigueur à ce stade.
L'exigence de stabilité des plans d'affectation (cf. supra, consid. 2c/cc) n'entre pas en considération en l'espèce, car les autorités compétentes ont elles-mêmes considéré qu'à l'endroit litigieux, les circonstances s'étaient sensiblement modifiées depuis l'adoption du plan des zones de 1985 - en particulier, la décision attaquée retient que la zone industrielle s'est révélée trop vaste au regard des besoins des entreprises - et qu'une adaptation du régime en vigueur était justifiée. Le plan contesté maintient certes les terrains de l'intimée dans la zone à bâtir et il confirme que ce secteur est destiné aux activités économiques (au sens large); ce nouveau plan permet néanmoins la réalisation d'installations fréquentées quotidiennement par un très grand nombre de personnes (y compris le samedi et le soir, pour ce qui est des activités "socio-culturelles"), ce qui entraînerait, en conséquence, des nuisances sensiblement différentes de celles d'un établissement industriel au sens de l'art. 112 RCATC. Les autorités communales et cantonales n'ont pas choisi, en l'espèce, d'élaborer un plan d'affectation de détail ne remettant pas en cause la destination de la zone industrielle IA et se bornant à régler de façon plus précise certaines questions, comme l'implantation ou le volume des bâtiments; au contraire, elles ont modifié sur des points essentiels le régime d'affectation en vigueur.
Il est constant que l'exploitation d'un grand centre commercial, auquel s'ajoutent des locaux réservés à des "activités tertiaires et socio-culturelles", entraînerait une augmentation sensible du trafic motorisé dans les environs; disposant de 1'250 places de stationnement - selon les données retenues dans la décision attaquée -, ce centre pourrait accueillir chaque jour plusieurs milliers d'automobilistes. Les atteintes supplémentaires qui résulteraient de cette exploitation ont fait l'objet d'estimations chiffrées. Selon le rapport d'impact, l'augmentation des immissions de dioxyde d'azote (NO2) dans le "périmètre de référence" (cf. supra, consid. 2c/aa) serait, en proportion, d'environ quatre à cinq pour cent dans la situation actuelle, à savoir 2 µg/m3 en plus aux points spécialement exposés. Le dernier rapport produit par la société intimée (rapport technique du 28 avril 1994) retient pour sa part une augmentation de 3 µg/m3 dans le périmètre du plan litigieux, en prenant en considération un parking de 1'530 places (ce que l'art. 9 RPPA n'exclut pas, selon ce rapport). Que l'on retienne l'une ou l'autre de ces estimations, ces augmentations sont de toute manière sensibles, au regard notamment de l'objectif à atteindre par le biais des mesures de limitation des émissions (pour le NO2: 30 µg/m3 en moyenne annuelle); il n'est pas contestable que, de ce point de vue, un grand centre commercial provoque des atteintes notablement plus importantes que la moyenne des bâtiments commerciaux, administratifs ou industriels.
Par ailleurs, selon le droit fédéral, une installation telle que le centre commercial litigieux est considérée comme une "installation pouvant affecter sensiblement l'environnement", pour laquelle une étude de l'impact sur l'environnement doit être effectuée (art. 9 al. 1 LPE). En effet, les centres commerciaux d'une surface de vente supérieure à 5'000 m2 font partie des installations auxquelles s'appliquent ces exigences formelles spéciales (ch. 80.5 de l'annexe OEIE, par renvoi de l'art. 1er OEIE), de même d'ailleurs que les parcs de stationnement (terrain ou bâtiment) pour plus de 300 voitures (ch. 11.4 de l'annexe OEIE); dans ces cas, les atteintes à l'environnement sont causées principalement par le trafic motorisé lié à l'exploitation. Or, en l'espèce, les valeurs de seuil des ch. 11.4 et 80.5 de l'annexe OEIE sont l'une et l'autre largement dépassées; c'est là une raison supplémentaire de considérer que le projet contesté serait la source d'émissions manifestement supérieures à la moyenne. Autoriser sa réalisation en l'état pourrait dès lors compromettre l'établissement et la mise en oeuvre du plan des mesures (cf. supra, consid. 2c/cc).
d) Comme cela vient d'être exposé, l'adoption du plan partiel d'affectation équivaut à une modification du plan général d'affectation de la commune et cette procédure doit être distinguée de celle, ultérieure, de l'autorisation de construire. C'est pourquoi la décision attaquée comporte la réserve selon laquelle "toute construction ou aménagement dans le cadre du plan partiel d'affectation sera subordonné aux conditions et restrictions que viendrait à poser le plan des mesures en élaboration". A ce propos, le Conseil d'Etat a retenu qu'il n'était pas exclu que l'autorité qui se prononcera sur la demande de permis de construire ordonne des mesures de limitation complémentaire des émissions entraînant une réduction du nombre de places de stationnement ou de la surface de vente. Dans sa réponse au recours, le gouvernement cantonal soutient que, de cette manière, l'application des prescriptions sur la protection de l'air - et également sur la protection contre le bruit - sera assurée en tenant compte du principe d'économie de procédure.
aa) Lorsqu'un projet est soumis à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE), les règles formelles spéciales du droit fédéral et du droit cantonal à ce sujet doivent permettre d'apprécier, de façon coordonnée, si les exigences de la protection de l'environnement sont respectées (art. 9 al. 1 LPE et 3 OEIE). Aux termes de l'art. 5 al. 1 OEIE, l'étude d'impact est effectuée par l'autorité qui, dans le cadre de la procédure d'autorisation ou d'approbation, est compétente pour décider de la réalisation de l'installation; pour un projet tel que le centre commercial litigieux, il appartient au canton de déterminer la "procédure décisive" dans laquelle doit s'effectuer cette étude (art. 5 al. 2 et 3 OEIE, ch. 11.4 et 80.5 de l'annexe OEIE). L'art. 5 al. 3 in fine OEIE dispose que "dans tous les cas où les cantons prévoient l'établissement d'un plan d'affectation spécial, c'est cette procédure qui est considérée comme procédure décisive, à condition qu'elle permette de procéder à une EIE exhaustive". Néanmoins, le droit fédéral admet aussi que le droit cantonal prévoie une "EIE par étapes", pour autant que chacune des procédures successives permette à l'autorité compétente d'obtenir toutes les informations dont elle a besoin pour pouvoir se prononcer au terme de la procédure en question (art. 6 OEIE). La procédure par étapes pourra notamment être appliquée lorsqu'un plan d'affectation spécial n'est pas suffisamment détaillé pour permettre une appréciation exhaustive d'un projet, mais qu'il règle néanmoins certaines questions déterminantes quant aux dimensions, à l'implantation ou à l'équipement de l'installation, lesquelles ne pourront en principe plus être revues dans la phase ultérieure de l'autorisation de construire (cf. YVES NICOLE, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, thèse Lausanne 1992, p. 170; ROBERT WOLF, Zum Verhältnis von UVP und Nutzungsplanung, URP/DEP 1992 p. 146 ss).
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a édicté un règlement d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (REIE - en vigueur depuis le 1er mai 1990). Selon le ch. 80.5 de l'annexe à ce règlement, la procédure décisive - au sens de l'art. 5 OEIE - pour la réalisation de centres commerciaux d'une surface de vente supérieure à 5'000 m2 est, en première étape, la procédure d'adoption d'un plan de quartier ou d'un plan partiel d'affectation; l'étude d'impact se limite alors "aux éléments déterminants pour la procédure d'adoption et d'approbation du plan" (art. 3 al. 2 REIE). Ensuite, en deuxième étape, la procédure décisive est celle de l'autorisation cantonale spéciale liée au permis de construire (art. 120 ss LATC; le ch. 80.5 annexe REIE réserve toutefois le cas d'une étude d'impact exhaustive en première étape, rendant superflue la seconde étape). De façon plus générale, l'art. 3 al. 1 REIE dispose que "l'EIE est mise en oeuvre dès l'élaboration du plan [partiel d'affectation] s'il comporte des mesures détaillées applicables à un projet dont il est possible de définir l'ampleur et la nature de l'impact sur l'environnement". Ainsi, même si la procédure décisive pour la réalisation de parcs de stationnement de plus de 300 places est en principe la procédure de l'autorisation cantonale selon les art. 120 ss LATC (ch. 11.4 annexe REIE), le droit vaudois n'exclut pas que, pour une telle installation, l'étude d'impact s'effectue déjà au stade de l'établissement du plan d'affectation spécial; en l'espèce, cette solution s'imposait en raison du lien étroit entre le centre commercial et son parking.
Cela étant, l'exigence de l'établissement préalable d'un plan partiel d'affectation - ou plan de quartier - en vue de la réalisation du centre commercial litigieux n'est pas fondée directement sur le règlement précité (cf. ch. 80.5 annexe REIE); il s'agit d'une prescription du droit cantonal de l'aménagement du territoire, applicable à tous les centres commerciaux dont la surface de vente excède deux mille mètres carrés (les dispositions du plan spécial devant prévoir que "le propriétaire assum[e] la totalité des frais des équipements publics et privés nécessités par la construction ainsi que par l'entretien de ces équipements" - art. 47 let. m LATC; la réglementation communale de Crissier connaît une disposition analogue - art. 34bis RCATC). Il est nécessaire qu'un tel plan partiel d'affectation soit assez détaillé, dès lors qu'en vertu du droit cantonal, une étude d'impact doit être effectuée à ce stade et que les incidences du projet sur les installations d'équipement - général et de raccordement - doivent aussi être examinées.
bb) La procédure d'adoption et d'approbation du plan partiel d'affectation "Pra Machera" est une procédure décisive au sens de l'art. 5 OEIE (cf. art. 3 al. 2 REIE). Pour la première étape de l'étude d'impact, la décision communale d'adoption du plan, prise le 22 avril 1991, est donc une décision finale (art. 17 OEIE, art. 13 et 16 al. 3 REIE), qui a été approuvée et complétée par le gouvernement cantonal (cf. art. 61 LATC). Comme ces autorités doivent déterminer, à ce stade, si le projet répond aux prescriptions fédérales sur la protection de l'environnement (cf. art. 3 al. 1 OEIE), les dispositions relatives à la destination des locaux, aux surfaces réservées aux diverses activités (commerces, cinémas, bureaux, etc.; cf. art. 2 let. a, b, c, h RPPA) ainsi qu'au nombre d'emplacements de stationnement, doivent nécessairement être assez précises; c'est en fonction de ces données que le type et le volume du trafic engendré par l'exploitation pourront être estimés et que les atteintes à l'environnement pourront être évaluées.
Le plan partiel d'affectation litigieux et son règlement limitent de façon claire les superficies du "commerce de grande surface" (12'000 m2 pour la vente; art. 2 let. a RPPA), des bureaux et établissements publics (5'500 m2; art. 2 let. b RPPA) ainsi que du garden-centre (1'000 m2 pour la vente; art. 2 let. c RPPA); pour le cas particulier du sous-périmètre constitué par la parcelle 781, le règlement contient également des normes sur la densité des constructions (art. 12 RPPA). En outre, un nombre minimum de places de stationnement, proportionnel à la surface des commerces et bureaux, est imposé (art. 9 RPPA). Sur ces points décisifs pour l'application des prescriptions fédérales sur la protection de l'air, le plan partiel d'affectation détermine déjà en grande partie, en raison de son caractère détaillé, le contenu d'une éventuelle autorisation ultérieure; du reste, à ce stade-là, l'autorité compétente ne saurait en principe réexaminer et remettre en cause les dispositions d'un plan d'affectation en vigueur (ATF 119 Ib 480 consid. 5c, 116 Ia 207 consid. 3b, ATF 115 Ib 335 consid. 4c). Dès lors, les conditions et restrictions posées par le plan des mesures - qui ont été réservées par la décision attaquée - doivent déjà être prises en considération au moment de l'établissement du plan partiel d'affectation. En outre, la procédure d'adoption d'un plan d'affectation se prête mieux, de façon générale, à la mise en oeuvre coordonnée des mesures préventives et complémentaires de limitation des émissions (cf. ATF 119 Ib 480 consid. 7a, ATF 116 Ib 265 consid. 4c); en effet, les autorités de planification communales et cantonales qui se prononcent sur une modification d'un plan d'affectation peuvent effectuer une pesée globale des intérêts en présence et prendre en considération l'ensemble des prescriptions relatives à l'utilisation du sol, en particulier les règles sur la protection de l'environnement (cf. art. 3 al. 3 let. b LAT, art. 2 al. 1 let. d de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]; cf. ATF ATF 118 Ia 151 consid. 4b et les arrêts cités). C'est pourquoi il ne se justifiait pas, en l'espèce, de renvoyer à une procédure subséquente l'application des dispositions fédérales sur la protection de l'air; le Conseil d'Etat n'était donc pas fondé à approuver le plan partiel d'affectation litigieux avant l'adoption du plan des mesures de l'agglomération lausannoise (cf. arrêt non publié du 20 janvier 1993 reproduit in URP/DEP 1993 p. 169 consid. 4d). Le recours de droit administratif doit être admis pour ce motif.
cc) Le 29 avril 1994, le service cantonal de lutte contre les nuisances a informé la société intimée qu'il pouvait "considérer que la coordination du projet de plan de quartier "Pra Machera" avec le plan des mesures de l'agglomération lausannoise [était] réalisée et que le projet [pouvait] être inscrit dans ce plan des mesures sans risque de le compromettre". Cette appréciation est toutefois fondée sur un projet de plan des mesures qui peut encore être modifié après la consultation des intéressés; le Conseil d'Etat, compétent pour approuver le plan des mesures (art. 14 RALPE; cf. supra, consid. 2c/dd), ne s'est pas encore prononcé à ce propos. Dans ces circonstances, le Tribunal fédéral ne peut pas statuer lui-même sur le fond; l'affaire doit donc être renvoyée aux autorités cantonales (art. 114 al. 2 OJ).
3. a) Après avoir arrêté le plan des mesures de l'agglomération lausannoise, le Conseil d'Etat sera le cas échéant amené, dans sa nouvelle décision sur le plan partiel d'affectation litigieux, à exiger une limitation plus sévère des émissions (art. 11 al. 3 LPE). Cela étant, les dispositions essentielles pour la limitation préventive des émissions (art. 11 al. 2 LPE) doivent de toute manière être prévues au stade du plan partiel d'affectation. A cet égard, il ne suffit pas de garantir le respect des valeurs limites d'émission en ce qui concerne les effluents gazeux des bâtiments (chauffage, véhicules dans les garages); il faut aussi adopter des prescriptions permettant de réduire les nuisances provoquées par le trafic automobile sur les voies d'accès (cf. supra, consid. 2a/bb). Comme la décision attaquée le retient, il est possible de fixer une limite maximale pour la surface de vente d'un centre commercial, ou d'indiquer un nombre de places de stationnement à ne pas dépasser. Il s'agit là de règles en matière de construction, d'équipement, de trafic ou d'exploitation, qui, conformément à l'art. 12 al. 1 let. b et c LPE, peuvent être appliquées en vue de limiter les émissions d'une installation (cf. art. 33 al. 1 OPair; ATF 119 Ib 480 consid. 7a-b); le droit cantonal de l'aménagement du territoire prévoit du reste la possibilité d'introduire de telles dispositions dans un plan partiel d'affectation (art. 47 let. c, g, i et j LATC) ou dans un plan de quartier (art. 64 LATC).
b) La décision attaquée indique, en se fondant sur les données du rapport d'impact, que le parking projeté comprendrait environ 1'250 places. Or l'application de l'art. 9 RPPA - qui prévoit un nombre d'emplacements minimum proportionnel à la surface des différents locaux - permettrait, selon le dernier rapport technique produit par la société intimée (rapport technique du 28 avril 1994), d'aménager au moins 1'530 places de stationnement (1'182 places en relation avec les commerces et le garden-centre [cf. art. 2 let. a, b1 et c RPPA] et 346 places supplémentaires en cas d'extension du centre commercial sur la parcelle 781 [cf. art. 2 let. h RPPA]; ce calcul semble en outre ne pas tenir compte de la centaine de places exigées au surplus pour les utilisateurs des bureaux et les visiteurs [cf. art. 2 let. b2 et art. 9 RPPA]). Une réglementation qui se borne à imposer un nombre minimum de places de stationnement - très élevé en l'occurrence - sans fixer un nombre maximum, ne permet en principe pas à l'autorité compétente d'ordonner, sur cette base, des mesures de limitation des émissions provoquées par le trafic automobile (cf. ROBERT WOLF, Führt übermässige Luftverschmutzung zu Baubeschränkungen und Auszonungen?, URP/DEP 1991 p. 76). En l'espèce, il n'est pas exclu que le nombre de places de stationnement puisse être réduit sans que soit mise en péril la rentabilité de l'exploitation (c'est un critère à prendre en considération dans l'examen des mesures de limitation préventive des émissions; en revanche, les mesures de limitation plus sévère, au sens de l'art. 11 al. 3 LPE, n'ont pas nécessairement à être économiquement supportables); du reste, dans la procédure cantonale de recours, la société intimée a proposé elle-même de modifier l'art. 9 RPPA afin de diminuer la capacité du parking et de la ramener à 1'000 places pour les clients des commerces. Le plan partiel d'affectation devrait être réexaminé ou complété à ce propos.
c) La décision attaquée évoque par ailleurs une éventuelle réduction de la surface de vente du centre commercial litigieux (devant normalement entraîner une diminution de la fréquentation initialement prévue), comme corollaire d'une réduction du nombre des places de stationnement. En effet, cette dernière mesure pourrait n'avoir que peu d'effets pour la limitation des émissions si le nombre des mouvements de véhicules demeurait constant, notamment dans l'hypothèse où d'autres possibilités de stationner seraient offertes à proximité. L'organisation d'une desserte efficace par les transports publics permet aussi de diminuer le volume du trafic privé et, partant, les émissions d'oxydes d'azote; cette question est étroitement liée à celle de la taille des parkings d'une installation (cf. WOLF, op.cit., p. 95). Ces éléments doivent être examinés dans la procédure d'établissement d'un plan partiel d'affectation tel que le plan contesté.
En vertu du principe général de l'art. 3 al. 3 let. a LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent veiller à répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail, et à les doter d'un réseau de transports suffisant (cette notion inclut les transports publics - cf. DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, n. 44 ad art. 3; cf. aussi le texte allemand de l'art. 3 al. 3 let. a LAT: "das öffentliche Verkehrsnetz"). A ce propos, le plan directeur cantonal du canton de Vaud - instrument qui peut notamment définir "l'état et le développement souhaité des transports" (art. 6 al. 3 let. b LAT) - énonce l'objectif suivant, à la rubrique "protection de l'air": "diminuer les nuisances en limitant les déplacements par des mesures d'aménagement et d'organisation des transports" (objectif 2.3.c., adopté par le Grand Conseil le 20 mai 1987). Les plans d'affectation communaux doivent tenir compte des principes d'aménagement du territoire de la loi fédérale ainsi que des objectifs du plan directeur cantonal (cf. ATF 119 Ia 411 consid. 2b, ATF 117 Ia 302 consid. 4b, 434 consid. 3d; cf. art. 43 al. 2 LATC). De toute manière, pour un projet de l'importance du projet litigieux, les autorités doivent prendre en considération les besoins, les conditions d'équipement et les effets de l'exploitation dans l'ensemble de la région concernée, et non seulement au niveau local (cf. ATF 117 Ia 430 consid. 4b).
Le préavis municipal (projet de décision finale pour la première étape de l'étude d'impact - cf. art. 16 al. 3 REIE) mentionnait la possibilité d'assurer "une desserte bus", mais il n'était pas prévu de rendre un tel équipement impératif en insérant une clause à cet effet dans le plan partiel d'affectation. La proposition de l'exécutif a été amendée par le conseil communal, qui s'est prononcé pour un raccordement efficace du centre commercial aux transports en commun (amendement no 2, lequel n'a cependant pas été adopté sous la forme d'une disposition du règlement du plan partiel d'affectation). Dans la décision attaquée, l'autorité cantonale n'a pas examiné la portée de cet amendement; elle n'a décrit ni l'état du réseau de transports publics existant, ni les conditions d'un éventuel raccordement. Le rapport d'impact ne contenait du reste aucune indication à ce propos, alors que la desserte par les transports publics aurait pu être considérée comme une mesure permettant de réduire encore davantage les nuisances, au sens de l'art. 9 al. 2 let. d LPE (les mesures dont la réalisation ne dépend pas directement du propriétaire de l'installation peuvent aussi être visées par cette disposition; cf. NICOLE, op.cit., p. 230). Or, si l'expérience montre qu'actuellement la plupart des clients des grands magasins situés en périphérie des villes s'y rendent avec leur véhicule privé, il n'est pas d'emblée exclu qu'une partie de ces clients utilisent les transports publics, pour autant que l'offre dans ce domaine soit adaptée aux besoins. En outre, le plan partiel d'affectation litigieux n'est pas uniquement destiné à la construction d'un magasin de grande surface (centre commercial au sens étroit), mais il prévoit aussi la réalisation d'établissements publics et socio-culturels (cinémas, discothèques, restaurants) ainsi que de bureaux (cf. art. 2 let. b RPPA); une desserte par les transports publics peut, dans ces conditions, paraître d'autant plus justifiée. Sur ce point, un développement des infrastructures existantes peut contribuer à une limitation des émissions provoquées par l'exploitation du centre commercial, conformément à ce qu'exige l'art. 11 LPE; il importe peu que ce genre de mesures ne soient pas mentionnées à l'art. 12 al. 1 LPE, car les conditions d'équipement au sens large (routes, transports publics, etc.) doivent de toute manière être prises en considération par les autorités qui modifient de façon sensible le plan d'affectation d'une commune en vue de la réalisation d'un projet concret. | fr | Adozione di un piano di utilizzazione speciale e misure di protezione dell'atmosfera; art. 11 segg. LPAmb; art. 5, 31 segg. OIAt; art. 5 OEIA. Limitazione preventiva e complementare delle emissioni di un centro commerciale; principi della legge federale sulla protezione dell'ambiente (consid. 2a).
Protezione dell'atmosfera; valori limite delle emissioni e delle immissioni, allestimento di un piano dei provvedimenti (consid. 2b a 2c/cc).
In un settore dove i valori limiti delle immissioni fissati per il diossido d'azoto (NO2) sono già superati, l'adozione di un piano di utilizzazione speciale in vista della realizzazione di un importante centro commerciale non è, di massima, ammissibile prima che non sia decretato il piano dei provvedimenti (consid. 2c/dd).
Nella misura in cui il piano parziale di utilizzazione è preciso e l'esame dell'impatto sull'ambiente del progetto è effettuato in questo stadio, le disposizioni necessarie alla limitazione delle emissioni derivanti dal centro commerciale devono essere previste dall'autorità di pianificazione (consid. 2d).
Limitazione delle emissioni provocate dal traffico risultante dall'esercizio del centro commerciale; riduzione del numero dei posteggi per autoveicoli e organizzazione di un servizio d'urbanizzazione mediante trasporti pubblici (consid. 3). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-436%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,317 | 120 Ib 456 | 120 Ib 456
Sachverhalt ab Seite 458
Die Einwohnergemeinde Hägendorf beabsichtigt, die Schulanlage Thalacker zu erweitern. Es sollen insbesondere zusätzliche Schulräume geschaffen und die bestehende Turnhalle zu einer Doppelturnhalle (Mehrzweckhalle) mit unterirdischer Anlieferungsrampe ausgebaut werden; westlich des neuen Schultraktes sind insgesamt 39 oberirdische sowie im genannten Anlieferungsbereich acht unterirdische Autoparkplätze vorgesehen. Die Schulanlage Thalacker liegt gemäss Zonenplan vom 12. August 1986 in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (OeBA). Sie grenzt im Nordosten an die Wohnzone W2a.
Gegen das am 16./19. April 1993 eingereichte Baugesuch der Gemeinde wurde von Nachbarn Einsprache erhoben. Am 11. Mai 1993 erteilte indessen die Bau- und Wasserkommission von Hägendorf unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen die Baubewilligung und wies die Einsprachen ab. Dagegen erhobene Beschwerden an das Bau-Departement und anschliessend an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn blieben ohne Erfolg, worauf eine Nachbarin Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die weiteren Einsprecher staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Dieses heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, soweit die Baubewilligung für die 39 oberirdischen Parkplätze erteilt wurde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin können die primär für die Besucher der neuen Mehrzweckhalle geplanten Parkplätze westlich des Schulhauses aus Gründen des Lärmschutzes nicht bewilligt werden.
a) Gemäss Art. 44 Abs. 1 und 2 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1985 (LSV; SR 814.41) haben die Kantone bis spätestens am 1. April 1997 den Nutzungszonen nach Art. 14 ff. des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) Empfindlichkeitsstufen (ES) zuzuordnen. Bis zur allgemein verbindlichen Festsetzung in den Nutzungsplänen oder Baureglementen sind die Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall zu bestimmen (Art. 44 Abs. 3 LSV). Wird so vorgegangen, entfalten diese keine über das einzelne Verfahren hinausgehende Rechtswirkungen (BGE 120 Ib 89 E. 4c S. 95 f.; BGE 119 Ib 179 E. 2c S. 187 f. und E. 3 S. 191).
b) Im vorliegenden Fall muss ein einzelfallweises Vorgehen eingeschlagen werden, weil in Hägendorf die Empfindlichkeitsstufen noch nicht allgemein verbindlich in der Ortsplanung festgesetzt wurden; es besteht insoweit lediglich ein Entwurf. Er sieht für die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, welcher das Parkplatzareal zugewiesen ist, die Empfindlichkeitsstufe III, und für die Wohnzone W2a, in welcher die Parzellen der Beschwerdeführer liegen, die Empfindlichkeitsstufe II vor. Das Verwaltungsgericht hielt sich an diese Vorgaben, was grundsätzlich nicht zu beanstanden ist (BGE 120 Ib 89 E. 4c S. 95) und von den Verfahrensbeteiligten auch nicht kritisiert wird. Mit Blick auf die in Art. 43 Abs. 1 LSV vorgesehene allgemeine Regelung zwingt die vom Verwaltungsgericht übernommene Einteilung aber zur Frage, ob die genannten einzelfallweisen Zuordnungen sachgerecht sind.
4. a) Die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen zu den einzelnen Nutzungszonen stellt einen Planungsakt dar, welcher eine bestimmte Nutzungsordnung konkretisiert, präzisiert und in einem erheblichen Masse auch materiell ergänzt. Der bundesrechtliche Teil der Nutzungsordnung (Lärmschutz) muss auf den kantonalrechtlichen Teil abgestimmt, mit diesem koordiniert und harmonisiert sein (HEINZ AEMISEGGER, Aktuelle Fragen des Lärmschutzrechts in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, URP 1994 S. 445; vgl. auch MARKUS NEFF, Die Auswirkungen der LSV auf die Nutzungsplanung, Diss. Zürich 1994, S. 145). Dafür knüpft die Lärmschutz-Verordnung an die im kantonalen Recht üblichen Kriterien über die Zulässigkeit störender Betriebe in den einzelnen Zonen an, welche im wesentlichen auch den §§ 29 ff. des Bau- und Zonenreglementes der Gemeinde Hägendorf (BZR) zugrunde liegen. Art. 43 Abs. 1 LSV sieht in Zonen mit einem erhöhten Lärmschutzbedürfnis die Empfindlichkeitsstufe I vor, bezeichnet die Empfindlichkeitsstufe II für Zonen, in denen keine störenden Betriebe zugelassen sind, legt die Empfindlichkeitsstufe III für Zonen mit mässig störenden Betrieben fest und ordnet die Empfindlichkeitsstufe IV für Zonen an, in denen stark störende Betriebe zulässig sind, namentlich für Industriezonen.
b) Bei der Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen ist im Regelfall nach Art. 43 Abs. 1 LSV vorzugehen. Die in dieser Vorschrift enthaltenen Regeln sind als generelles Zuordnungsprinzip zu verstehen (BGE 117 Ib 125 E. 4c S. 129), an welches sich die Behörden grundsätzlich zu halten haben. Das schliesst jedoch nicht aus, dass im Rahmen des Verordnungsvollzuges ein weiter Ermessensspielraum besteht (BGE 120 Ib 287 E. 3c/bb S. 295; BGE 119 Ib 179 E. 2a S. 186).
Gewisse Sachverhalte können gemäss Art. 43 Abs. 2 LSV beurteilt werden. Danach darf vom generellen Vorgehen abgewichen und eine Zone statt der Empfindlichkeitsstufe I oder II der jeweils nächsthöheren Stufe zugeordnet werden, wenn die Nutzungszone mit Lärm vorbelastet ist ("Aufstufung" oder "Höhereinstufung"). Diese Regelung hat primär alte Dorfkerne oder städtische Verhältnisse im Auge. Wenn sich Gemeinden für die Erhaltung des vorhandenen Wohnraumes und gegen die Entleerung ihrer Kerngebiete oder Innenstädte einsetzen, soll dies durch die Lärmschutz-Verordnung nicht verhindert werden (BGE 117 Ib 125 E. 4c S. 129; KURT GILGEN, Lärmschutz und Raumplanung, Bern 1988, S. 94). Art. 43 Abs. 2 LSV kann auch bei kleineren Wohngebieten inmitten gewachsener Gewerbezonen in Betracht kommen (BGE 115 Ib 456 E. 4 S. 64 f.). Von "Aufstufungen" ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes zurückhaltend Gebrauch zu machen (BGE 115 Ib 456 E. 4 S. 465).
c) Vorliegend steht eine "Aufstufung" nicht zur Diskussion. Die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen erfolgt daher nach Art. 43 Abs. 1 LSV. Dabei haben die zuständigen Behörden in erster Linie zu berücksichtigen, dass die Belastungsgrenzwerte, wie sie gemäss den Anhängen 3-7 zur LSV für die einzelnen Empfindlichkeitsstufen gelten, auf die raumplanerischen Festlegungen abgestimmt sind und der unterschiedlichen Lärmempfindlichkeit der verschiedenen Zonen Rechnung tragen (BGE 117 Ib 125 E. 4a S. 128).
Bei der Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen ist weiter zu beachten, dass es den Kantonen oder Gemeinden obliegt, aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung (Art. 1 und 3 RPG; BGE 119 Ia 362 E. 5a S. 372) die Nutzungspläne festzusetzen (Art. 25 Abs. 1 RPG) und innerhalb der Bauzonen nach Nutzungsart und -mass zu differenzieren. Für die Beurteilung der Lärmempfindlichkeit ist deshalb, wie das Bundesgericht bereits in
BGE 114 Ib 214 E. 3b S. 221 festhielt, grundsätzlich vom planungsrechtlich als zulässig bezeichneten Störungsmass auszugehen. Entsprechend seiner Zielsetzung im Bereiche des Immissionsschutzes beschränkt das Umweltschutzrecht des Bundes die Planungsfreiheit der Kantone und Gemeinden nur insoweit, als es verlangt, dass die von ihm für den Lärmschutz getroffenen Anforderungen erfüllt werden müssen (Urteil des Bundesgerichtes vom 25. März 1992 i.S. Gemeinde Sils i.D., E. 4c, publiziert in URP 1992 S. 621 f.). Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass das in Art. 43 Abs. 1 LSV vorgesehene Zuordnungsschema auf Vereinfachungen beruht. Dem Bundesrat war es nicht möglich, alle in den Baugesetzen und -ordnungen bekannten Spezialzonen einzeln zu erfassen. Auch aus diesem Grunde muss den Behörden ein Spielraum gewährt werden (KURT GILGEN, a.a.O., S. 93 f.).
d) Werden diese allgemeinen Grundsätze beachtet, so kann hier die einzelfallweise Bestimmung der Empfindlichkeitsstufe III für die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nicht beanstandet werden. Zwar sieht Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV für solche Zonen primär die Stufe II vor. Die für die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen geltenden Vorschriften im kommunalen Bau- und Zonenreglement (§ 37 BZR) lassen jedoch in dieser Zone nahezu alle denkbaren Nutzungen mit ganz unterschiedlichen Aus- und Einwirkungen auf die Nachbarschaft zu. So ist in der fraglichen Zone neben dem Bau von Schulanlagen oder eines Alters- und Pflegeheimes, was beides dort bereits besteht, zum Beispiel auch die Erstellung eines Spitals, eines Werkhofes, einer öffentlichen Parkplatz- oder einer anderen Anlage mit viel Publikumsverkehr denkbar. Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nach dem Recht der Gemeinde Hägendorf ist daher einer Mischzone ähnlich, in welcher neben nicht störenden auch mässig störende Betriebe zulässig sind. Für solche Fälle erlaubt Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufe III.
e) Ebenfalls zu keiner grundsätzlichen Kritik gibt die einzelfallweise Bestimmung der Empfindlichkeitsstufe II für die benachbarte Wohnzone W2a Anlass. Gemäss § 29 Abs. 1 BZR sind in dieser Zone nur nichtstörende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zugelassen; es gilt daher im Regelfall die Empfindlichkeitsstufe II (Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV), wovon auch das Verwaltungsgericht und die Beschwerdeführerin ausgehen.
Allerdings fragt es sich, wie sich diese Empfindlichkeitsstufe mit derjenigen für das benachbarte, der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugeteilte Gebiet verträgt. Wie erwähnt sind manchen Nutzungen in einer solchen Zone Auswirkungen eigen, die sich möglicherweise mit der Empfindlichkeitsstufe II im unmittelbar benachbarten Wohngebiet nicht vertragen. Aus diesem Grunde verlangt die Rechtsprechung, dass bei der einzelfallweisen Bestimmung der Empfindlichkeitsstufen die lärmmässige Belastung der Umgebung mitzuberücksichtigen ist (BGE 115 Ib 347 E. 2e S. 357). Dies bedingt eine sachgerechte Beurteilung der Lärmsituation (Art. 40 LSV). Wie es sich mit diesen Fragen verhält, ist im folgenden zu prüfen.
5. a) Dem angefochtenen Urteil liegt eine gutachtlich erarbeitete Lärmprognose anhand von Berechnungen nach dem Anhang 6 zur LSV zugrunde. Dieser Anhang gilt unter anderem für die Beurteilung des Lärms grösserer Parkplätze ausserhalb von Strassen (Ziffer 1 Abs. 1 lit. d des Anhanges). Die Gutachter gehen davon aus, dass bezogen auf acht bestehende und 32 neue Parkplätze (das Bauvorhaben sieht freilich nur 31 "neue" Parkplätze vor) "ein Total" der nach unterschiedlichen Kriterien prognostizierten Lärmwerte des bestehenden und des neuen "Anlageteils" massgebend sei.
Nach dem Bauprojekt sollen westlich des neuen Schultrakts insgesamt 39 oberirdische Parkplätze eingerichtet werden. Selbst wenn man mit dem Verwaltungsgericht annimmt (Art. 105 Abs. 2 OG), es habe die acht als "bestehend" bezeichneten Parkplätze wirklich gegeben, so erscheint es dennoch als unzulässig, die Parkierungsanlage im Rahmen einer Lärmprognose in einen bestehenden und einen neuen Anlagenteil aufzuspalten. In tatsächlicher Hinsicht ist für die Beurteilung davon auszugehen, dass die Parkierungsanlage als ganzes benützt werden wird.
b) Unklarheit besteht auch hinsichtlich der Belegungsdichte der Anlage. Das Verwaltungsgericht behaftet die Gemeinde in Ziffer 2 des Dispositivs darauf, "dass die Parkplätze an höchstens 60 Abenden pro Jahr für Veranstaltungen voll belegt werden". Diese Nutzungsbeschränkung soll offenbar als Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 f. des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) wirken. Sie ist indessen namentlich unter Rückbezug auf das dem Urteil zugrunde liegende Gutachten unpräzis. Angenommen, neben den acht "vorbestehenden" Parkplätzen würden zusätzlich ständig dreissig der insgesamt 31 "neuen" Parkplätze benützt, so wäre damit die im Dispositiv formulierte Nutzungsbeschränkung dem Wortlaut nach zwar eingehalten, aber gleichzeitig die gutachtlich ermittelte Belastungssituation in Frage gestellt. Die vom Gutachten angenommene Belegungsdichte der Parkplatzanlage weicht damit erheblich von jener ab, die nach Ziffer 2 des Urteilsdispositivs zulässig ist. Emissionsbegrenzungen, welche mit derartigen Unsicherheitsfaktoren verbunden sind, finden im Umweltschutzrecht keine Stütze. Im Rahmen einer Lärmprognose und -beurteilung wird man zweckmässigerweise zunächst davon ausgehen, die gesamte Parkplatzanlage stehe uneingeschränkt zur Benutzung offen.
c) Diese Feststellungen führen zur Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das angefochtene Urteil ist insoweit aufzuheben, als der Bau der 39 Parkplätze bewilligt und die Beschwerdeführerin mit Kosten belastet wurde. Gestützt auf Art. 114 Abs. 2 OG ist die Sache an das Verwaltungsgericht zur neuen Entscheidung zurückzuweisen. Soweit mit dem angefochtenen Urteil im übrigen die seinerzeitige Baubewilligung der Gemeinde Hägendorf bestätigt wurde, bleibt es vom vorliegenden Entscheid unberührt.
Die Sache ist in bezug auf die Parkplätze noch nicht spruchreif. Als erstes wird im Sinne der vorstehenden Erwägungen eine neue Lärmprognose vorzunehmen sein. Anschliessend ist die Lärmsituation aufgrund der massgebenden Belastungsgrenzwerte zu beurteilen. Dabei wird zu entscheiden sein, ob es um eine neue (Art. 25 Abs. 1 USG, Art. 7 LSV) oder um eine (wesentlich) geänderte ortsfeste Anlage (Art. 8 LSV) geht. Je nach dem ist der Planungs- oder der Immissionsgrenzwert einzuhalten. Wie es sich damit verhält (vgl. dazu auch Art. 2 Abs. 2 LSV sowie BGE 116 Ib 435 E. 5d/bb S. 442 ff.), kann hier nicht entschieden werden, weil die Antwort auch von den noch zu erarbeitenden neuen Lärmerhebungen abhängt (BGE 115 Ib 456 E. 5a S. 466).
d) Im Rahmen der Neubeurteilung werden die kantonalen Behörden auch zu beachten haben, dass die Lärmimmissionen so weit begrenzt werden müssen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorgeprinzip; Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV, Art. 8 Abs. 1 LSV; BGE 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f.; BGE 115 Ib 456 E. 5b S. 466). Gegebenenfalls müssen daher unabhängig von einer allfälligen Überschreitung der massgebenden Belastungsgrenzwerte Emissionsbegrenzungen getroffen werden. Neben örtlich angepassten baulichen oder anderen Vorkehren fallen dazu auch Belegungsbeschränkungen der Parkfelder in Betracht. Dies allerdings nur, wenn sie eindeutig definiert und in der Praxis kontrollier- und durchsetzbar sind.
e) Sollten sich trotz aller Anstrengungen keine Lösungen finden, welche sowohl dem Vorsorgeprinzip Rechnung tragen als auch die Einhaltung der Belastungsgrenzwerte erlauben, so müssen die zuständigen kantonalen Behörden eine Neubeurteilung der Empfindlichkeitsstufen-Bestimmung in der benachbarten Wohnzone vornehmen. Dass in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen eine Mehrzweckhalle mit Parkierungsanlage zonenkonform ist, wurde bereits erwähnt (vorstehende E. 4d). Wird an dieser Zonierung mit Einschluss der Empfindlichkeitsstufe III festgehalten, so kann es nicht angehen, in der unmittelbaren Nachbarschaft generell oder einzelfallweise Empfindlichkeitsstufen zuzuordnen, welche eine beabsichtigte zonenkonforme Nutzung ungebührlich erschweren oder gar verunmöglichen.
Am Zonenrand sind daher die Empfindlichkeitsstufen in Beachtung und Würdigung der planerischen Ausgangslage zweckmässig aufeinander abzustimmen. Dies mag dort nicht notwendig sein, wo genügend Platz ist, um zonenintern eine Pufferfläche einzuhalten, was hier nicht zutrifft. Vorliegend könnte deshalb für die Beurteilung des Parkplatzprojektes für die Wohnzone W2a im Umfange einer Bautiefe ebenfalls die Empfindlichkeitsstufe III angenommen werden. Der Umstand, dass bereits heute im Thalacker eine öffentliche Anlage besteht, die eine gewisse Lärmbelastung für die unmittelbare Umgebung mit sich bringt, würde ein solches Vorgehen ebenfalls rechtfertigen. | de | Art. 43 und 44 LSV; Erweiterung einer Schulanlage unter anderem mit dem Bau einer grösseren Parkierungsanlage; einzelfallweise Bestimmung der Empfindlichkeitsstufen. Ein Entwurf für die allgemein verbindliche Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen kann grundsätzlich als Ausgangspunkt für die einzelfallweise Bestimmung dienen (E. 3).
Prinzipien für die einzelfallweise Bestimmung; Verhältnis von Art. 43 Abs. 1 zu Art. 43 Abs. 2 LSV; Beurteilungsspielraum der Behörden (E. 4a-c).
Einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen kann die Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet werden, wenn in dieser Zone nach der massgebenden Bau- und Zonenordnung mässig störende Anlagen im Sinne von Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV zugelassen sind (E. 4d).
Bei einer Lärmprognose ist davon auszugehen, dass eine Parkierungsanlage als Ganzes benützt wird; Unzulässigkeit, eine solche Anlage für die Beurteilung in einen bestehenden und einen neuen Anlageteil aufzuspalten (E. 5a und 5b).
Im Rahmen des Vorsorgeprinzips müssen gegebenenfalls unabhängig von einer Überschreitung der Belastungsgrenzwerte Emissionsbegrenzungen getroffen werden (Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV; E. 5d).
Notwendigkeit der gegenseitigen Abstimmung von Empfindlichkeitsstufen am Zonenrand; Konsequenzen (E. 5e). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-456%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,318 | 120 Ib 456 | 120 Ib 456
Sachverhalt ab Seite 458
Die Einwohnergemeinde Hägendorf beabsichtigt, die Schulanlage Thalacker zu erweitern. Es sollen insbesondere zusätzliche Schulräume geschaffen und die bestehende Turnhalle zu einer Doppelturnhalle (Mehrzweckhalle) mit unterirdischer Anlieferungsrampe ausgebaut werden; westlich des neuen Schultraktes sind insgesamt 39 oberirdische sowie im genannten Anlieferungsbereich acht unterirdische Autoparkplätze vorgesehen. Die Schulanlage Thalacker liegt gemäss Zonenplan vom 12. August 1986 in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (OeBA). Sie grenzt im Nordosten an die Wohnzone W2a.
Gegen das am 16./19. April 1993 eingereichte Baugesuch der Gemeinde wurde von Nachbarn Einsprache erhoben. Am 11. Mai 1993 erteilte indessen die Bau- und Wasserkommission von Hägendorf unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen die Baubewilligung und wies die Einsprachen ab. Dagegen erhobene Beschwerden an das Bau-Departement und anschliessend an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn blieben ohne Erfolg, worauf eine Nachbarin Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die weiteren Einsprecher staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Dieses heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, soweit die Baubewilligung für die 39 oberirdischen Parkplätze erteilt wurde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin können die primär für die Besucher der neuen Mehrzweckhalle geplanten Parkplätze westlich des Schulhauses aus Gründen des Lärmschutzes nicht bewilligt werden.
a) Gemäss Art. 44 Abs. 1 und 2 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1985 (LSV; SR 814.41) haben die Kantone bis spätestens am 1. April 1997 den Nutzungszonen nach Art. 14 ff. des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) Empfindlichkeitsstufen (ES) zuzuordnen. Bis zur allgemein verbindlichen Festsetzung in den Nutzungsplänen oder Baureglementen sind die Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall zu bestimmen (Art. 44 Abs. 3 LSV). Wird so vorgegangen, entfalten diese keine über das einzelne Verfahren hinausgehende Rechtswirkungen (BGE 120 Ib 89 E. 4c S. 95 f.; BGE 119 Ib 179 E. 2c S. 187 f. und E. 3 S. 191).
b) Im vorliegenden Fall muss ein einzelfallweises Vorgehen eingeschlagen werden, weil in Hägendorf die Empfindlichkeitsstufen noch nicht allgemein verbindlich in der Ortsplanung festgesetzt wurden; es besteht insoweit lediglich ein Entwurf. Er sieht für die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, welcher das Parkplatzareal zugewiesen ist, die Empfindlichkeitsstufe III, und für die Wohnzone W2a, in welcher die Parzellen der Beschwerdeführer liegen, die Empfindlichkeitsstufe II vor. Das Verwaltungsgericht hielt sich an diese Vorgaben, was grundsätzlich nicht zu beanstanden ist (BGE 120 Ib 89 E. 4c S. 95) und von den Verfahrensbeteiligten auch nicht kritisiert wird. Mit Blick auf die in Art. 43 Abs. 1 LSV vorgesehene allgemeine Regelung zwingt die vom Verwaltungsgericht übernommene Einteilung aber zur Frage, ob die genannten einzelfallweisen Zuordnungen sachgerecht sind.
4. a) Die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen zu den einzelnen Nutzungszonen stellt einen Planungsakt dar, welcher eine bestimmte Nutzungsordnung konkretisiert, präzisiert und in einem erheblichen Masse auch materiell ergänzt. Der bundesrechtliche Teil der Nutzungsordnung (Lärmschutz) muss auf den kantonalrechtlichen Teil abgestimmt, mit diesem koordiniert und harmonisiert sein (HEINZ AEMISEGGER, Aktuelle Fragen des Lärmschutzrechts in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, URP 1994 S. 445; vgl. auch MARKUS NEFF, Die Auswirkungen der LSV auf die Nutzungsplanung, Diss. Zürich 1994, S. 145). Dafür knüpft die Lärmschutz-Verordnung an die im kantonalen Recht üblichen Kriterien über die Zulässigkeit störender Betriebe in den einzelnen Zonen an, welche im wesentlichen auch den §§ 29 ff. des Bau- und Zonenreglementes der Gemeinde Hägendorf (BZR) zugrunde liegen. Art. 43 Abs. 1 LSV sieht in Zonen mit einem erhöhten Lärmschutzbedürfnis die Empfindlichkeitsstufe I vor, bezeichnet die Empfindlichkeitsstufe II für Zonen, in denen keine störenden Betriebe zugelassen sind, legt die Empfindlichkeitsstufe III für Zonen mit mässig störenden Betrieben fest und ordnet die Empfindlichkeitsstufe IV für Zonen an, in denen stark störende Betriebe zulässig sind, namentlich für Industriezonen.
b) Bei der Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen ist im Regelfall nach Art. 43 Abs. 1 LSV vorzugehen. Die in dieser Vorschrift enthaltenen Regeln sind als generelles Zuordnungsprinzip zu verstehen (BGE 117 Ib 125 E. 4c S. 129), an welches sich die Behörden grundsätzlich zu halten haben. Das schliesst jedoch nicht aus, dass im Rahmen des Verordnungsvollzuges ein weiter Ermessensspielraum besteht (BGE 120 Ib 287 E. 3c/bb S. 295; BGE 119 Ib 179 E. 2a S. 186).
Gewisse Sachverhalte können gemäss Art. 43 Abs. 2 LSV beurteilt werden. Danach darf vom generellen Vorgehen abgewichen und eine Zone statt der Empfindlichkeitsstufe I oder II der jeweils nächsthöheren Stufe zugeordnet werden, wenn die Nutzungszone mit Lärm vorbelastet ist ("Aufstufung" oder "Höhereinstufung"). Diese Regelung hat primär alte Dorfkerne oder städtische Verhältnisse im Auge. Wenn sich Gemeinden für die Erhaltung des vorhandenen Wohnraumes und gegen die Entleerung ihrer Kerngebiete oder Innenstädte einsetzen, soll dies durch die Lärmschutz-Verordnung nicht verhindert werden (BGE 117 Ib 125 E. 4c S. 129; KURT GILGEN, Lärmschutz und Raumplanung, Bern 1988, S. 94). Art. 43 Abs. 2 LSV kann auch bei kleineren Wohngebieten inmitten gewachsener Gewerbezonen in Betracht kommen (BGE 115 Ib 456 E. 4 S. 64 f.). Von "Aufstufungen" ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes zurückhaltend Gebrauch zu machen (BGE 115 Ib 456 E. 4 S. 465).
c) Vorliegend steht eine "Aufstufung" nicht zur Diskussion. Die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen erfolgt daher nach Art. 43 Abs. 1 LSV. Dabei haben die zuständigen Behörden in erster Linie zu berücksichtigen, dass die Belastungsgrenzwerte, wie sie gemäss den Anhängen 3-7 zur LSV für die einzelnen Empfindlichkeitsstufen gelten, auf die raumplanerischen Festlegungen abgestimmt sind und der unterschiedlichen Lärmempfindlichkeit der verschiedenen Zonen Rechnung tragen (BGE 117 Ib 125 E. 4a S. 128).
Bei der Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen ist weiter zu beachten, dass es den Kantonen oder Gemeinden obliegt, aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung (Art. 1 und 3 RPG; BGE 119 Ia 362 E. 5a S. 372) die Nutzungspläne festzusetzen (Art. 25 Abs. 1 RPG) und innerhalb der Bauzonen nach Nutzungsart und -mass zu differenzieren. Für die Beurteilung der Lärmempfindlichkeit ist deshalb, wie das Bundesgericht bereits in
BGE 114 Ib 214 E. 3b S. 221 festhielt, grundsätzlich vom planungsrechtlich als zulässig bezeichneten Störungsmass auszugehen. Entsprechend seiner Zielsetzung im Bereiche des Immissionsschutzes beschränkt das Umweltschutzrecht des Bundes die Planungsfreiheit der Kantone und Gemeinden nur insoweit, als es verlangt, dass die von ihm für den Lärmschutz getroffenen Anforderungen erfüllt werden müssen (Urteil des Bundesgerichtes vom 25. März 1992 i.S. Gemeinde Sils i.D., E. 4c, publiziert in URP 1992 S. 621 f.). Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass das in Art. 43 Abs. 1 LSV vorgesehene Zuordnungsschema auf Vereinfachungen beruht. Dem Bundesrat war es nicht möglich, alle in den Baugesetzen und -ordnungen bekannten Spezialzonen einzeln zu erfassen. Auch aus diesem Grunde muss den Behörden ein Spielraum gewährt werden (KURT GILGEN, a.a.O., S. 93 f.).
d) Werden diese allgemeinen Grundsätze beachtet, so kann hier die einzelfallweise Bestimmung der Empfindlichkeitsstufe III für die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nicht beanstandet werden. Zwar sieht Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV für solche Zonen primär die Stufe II vor. Die für die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen geltenden Vorschriften im kommunalen Bau- und Zonenreglement (§ 37 BZR) lassen jedoch in dieser Zone nahezu alle denkbaren Nutzungen mit ganz unterschiedlichen Aus- und Einwirkungen auf die Nachbarschaft zu. So ist in der fraglichen Zone neben dem Bau von Schulanlagen oder eines Alters- und Pflegeheimes, was beides dort bereits besteht, zum Beispiel auch die Erstellung eines Spitals, eines Werkhofes, einer öffentlichen Parkplatz- oder einer anderen Anlage mit viel Publikumsverkehr denkbar. Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nach dem Recht der Gemeinde Hägendorf ist daher einer Mischzone ähnlich, in welcher neben nicht störenden auch mässig störende Betriebe zulässig sind. Für solche Fälle erlaubt Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufe III.
e) Ebenfalls zu keiner grundsätzlichen Kritik gibt die einzelfallweise Bestimmung der Empfindlichkeitsstufe II für die benachbarte Wohnzone W2a Anlass. Gemäss § 29 Abs. 1 BZR sind in dieser Zone nur nichtstörende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zugelassen; es gilt daher im Regelfall die Empfindlichkeitsstufe II (Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV), wovon auch das Verwaltungsgericht und die Beschwerdeführerin ausgehen.
Allerdings fragt es sich, wie sich diese Empfindlichkeitsstufe mit derjenigen für das benachbarte, der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugeteilte Gebiet verträgt. Wie erwähnt sind manchen Nutzungen in einer solchen Zone Auswirkungen eigen, die sich möglicherweise mit der Empfindlichkeitsstufe II im unmittelbar benachbarten Wohngebiet nicht vertragen. Aus diesem Grunde verlangt die Rechtsprechung, dass bei der einzelfallweisen Bestimmung der Empfindlichkeitsstufen die lärmmässige Belastung der Umgebung mitzuberücksichtigen ist (BGE 115 Ib 347 E. 2e S. 357). Dies bedingt eine sachgerechte Beurteilung der Lärmsituation (Art. 40 LSV). Wie es sich mit diesen Fragen verhält, ist im folgenden zu prüfen.
5. a) Dem angefochtenen Urteil liegt eine gutachtlich erarbeitete Lärmprognose anhand von Berechnungen nach dem Anhang 6 zur LSV zugrunde. Dieser Anhang gilt unter anderem für die Beurteilung des Lärms grösserer Parkplätze ausserhalb von Strassen (Ziffer 1 Abs. 1 lit. d des Anhanges). Die Gutachter gehen davon aus, dass bezogen auf acht bestehende und 32 neue Parkplätze (das Bauvorhaben sieht freilich nur 31 "neue" Parkplätze vor) "ein Total" der nach unterschiedlichen Kriterien prognostizierten Lärmwerte des bestehenden und des neuen "Anlageteils" massgebend sei.
Nach dem Bauprojekt sollen westlich des neuen Schultrakts insgesamt 39 oberirdische Parkplätze eingerichtet werden. Selbst wenn man mit dem Verwaltungsgericht annimmt (Art. 105 Abs. 2 OG), es habe die acht als "bestehend" bezeichneten Parkplätze wirklich gegeben, so erscheint es dennoch als unzulässig, die Parkierungsanlage im Rahmen einer Lärmprognose in einen bestehenden und einen neuen Anlagenteil aufzuspalten. In tatsächlicher Hinsicht ist für die Beurteilung davon auszugehen, dass die Parkierungsanlage als ganzes benützt werden wird.
b) Unklarheit besteht auch hinsichtlich der Belegungsdichte der Anlage. Das Verwaltungsgericht behaftet die Gemeinde in Ziffer 2 des Dispositivs darauf, "dass die Parkplätze an höchstens 60 Abenden pro Jahr für Veranstaltungen voll belegt werden". Diese Nutzungsbeschränkung soll offenbar als Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 f. des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) wirken. Sie ist indessen namentlich unter Rückbezug auf das dem Urteil zugrunde liegende Gutachten unpräzis. Angenommen, neben den acht "vorbestehenden" Parkplätzen würden zusätzlich ständig dreissig der insgesamt 31 "neuen" Parkplätze benützt, so wäre damit die im Dispositiv formulierte Nutzungsbeschränkung dem Wortlaut nach zwar eingehalten, aber gleichzeitig die gutachtlich ermittelte Belastungssituation in Frage gestellt. Die vom Gutachten angenommene Belegungsdichte der Parkplatzanlage weicht damit erheblich von jener ab, die nach Ziffer 2 des Urteilsdispositivs zulässig ist. Emissionsbegrenzungen, welche mit derartigen Unsicherheitsfaktoren verbunden sind, finden im Umweltschutzrecht keine Stütze. Im Rahmen einer Lärmprognose und -beurteilung wird man zweckmässigerweise zunächst davon ausgehen, die gesamte Parkplatzanlage stehe uneingeschränkt zur Benutzung offen.
c) Diese Feststellungen führen zur Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das angefochtene Urteil ist insoweit aufzuheben, als der Bau der 39 Parkplätze bewilligt und die Beschwerdeführerin mit Kosten belastet wurde. Gestützt auf Art. 114 Abs. 2 OG ist die Sache an das Verwaltungsgericht zur neuen Entscheidung zurückzuweisen. Soweit mit dem angefochtenen Urteil im übrigen die seinerzeitige Baubewilligung der Gemeinde Hägendorf bestätigt wurde, bleibt es vom vorliegenden Entscheid unberührt.
Die Sache ist in bezug auf die Parkplätze noch nicht spruchreif. Als erstes wird im Sinne der vorstehenden Erwägungen eine neue Lärmprognose vorzunehmen sein. Anschliessend ist die Lärmsituation aufgrund der massgebenden Belastungsgrenzwerte zu beurteilen. Dabei wird zu entscheiden sein, ob es um eine neue (Art. 25 Abs. 1 USG, Art. 7 LSV) oder um eine (wesentlich) geänderte ortsfeste Anlage (Art. 8 LSV) geht. Je nach dem ist der Planungs- oder der Immissionsgrenzwert einzuhalten. Wie es sich damit verhält (vgl. dazu auch Art. 2 Abs. 2 LSV sowie BGE 116 Ib 435 E. 5d/bb S. 442 ff.), kann hier nicht entschieden werden, weil die Antwort auch von den noch zu erarbeitenden neuen Lärmerhebungen abhängt (BGE 115 Ib 456 E. 5a S. 466).
d) Im Rahmen der Neubeurteilung werden die kantonalen Behörden auch zu beachten haben, dass die Lärmimmissionen so weit begrenzt werden müssen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorgeprinzip; Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV, Art. 8 Abs. 1 LSV; BGE 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f.; BGE 115 Ib 456 E. 5b S. 466). Gegebenenfalls müssen daher unabhängig von einer allfälligen Überschreitung der massgebenden Belastungsgrenzwerte Emissionsbegrenzungen getroffen werden. Neben örtlich angepassten baulichen oder anderen Vorkehren fallen dazu auch Belegungsbeschränkungen der Parkfelder in Betracht. Dies allerdings nur, wenn sie eindeutig definiert und in der Praxis kontrollier- und durchsetzbar sind.
e) Sollten sich trotz aller Anstrengungen keine Lösungen finden, welche sowohl dem Vorsorgeprinzip Rechnung tragen als auch die Einhaltung der Belastungsgrenzwerte erlauben, so müssen die zuständigen kantonalen Behörden eine Neubeurteilung der Empfindlichkeitsstufen-Bestimmung in der benachbarten Wohnzone vornehmen. Dass in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen eine Mehrzweckhalle mit Parkierungsanlage zonenkonform ist, wurde bereits erwähnt (vorstehende E. 4d). Wird an dieser Zonierung mit Einschluss der Empfindlichkeitsstufe III festgehalten, so kann es nicht angehen, in der unmittelbaren Nachbarschaft generell oder einzelfallweise Empfindlichkeitsstufen zuzuordnen, welche eine beabsichtigte zonenkonforme Nutzung ungebührlich erschweren oder gar verunmöglichen.
Am Zonenrand sind daher die Empfindlichkeitsstufen in Beachtung und Würdigung der planerischen Ausgangslage zweckmässig aufeinander abzustimmen. Dies mag dort nicht notwendig sein, wo genügend Platz ist, um zonenintern eine Pufferfläche einzuhalten, was hier nicht zutrifft. Vorliegend könnte deshalb für die Beurteilung des Parkplatzprojektes für die Wohnzone W2a im Umfange einer Bautiefe ebenfalls die Empfindlichkeitsstufe III angenommen werden. Der Umstand, dass bereits heute im Thalacker eine öffentliche Anlage besteht, die eine gewisse Lärmbelastung für die unmittelbare Umgebung mit sich bringt, würde ein solches Vorgehen ebenfalls rechtfertigen. | de | Art. 43 et 44 OPB; agrandissement d'un établissement scolaire avec, notamment, réalisation d'un parc de stationnement d'une capacité plus importante; détermination cas par cas des degrés de sensibilité. Un projet élaboré en vue de l'attribution générale et contraignante des degrés de sensibilité peut en principe servir de base à leur détermination de cas en cas (consid. 3).
Principes applicables à la détermination de cas en cas; rapport entre l'art. 43 al. 1 et l'art. 43 al. 2 OPB; pouvoir d'appréciation des autorités (consid. 4a-c).
Le degré de sensibilité III peut être attribué à une zone pour constructions et installations publiques, lorsque la réglementation définissant l'affectation de la zone permet la réalisation d'installations moyennement gênantes, au sens de l'art. 43 al. 1 let. c OPB (consid. 4d).
Lorsqu'un pronostic de bruit est effectué en relation avec l'aménagement d'un parc de stationnement, il faut partir du principe qu'une telle installation est utilisée dans sa totalité; à cet égard, il n'est pas admissible de prendre en considération séparément la partie existante de l'installation, d'un côté, et la partie nouvelle, de l'autre (consid. 5a et 5b).
Dans certains cas, en application du principe de la prévention, des mesures de limitation des émissions doivent être ordonnées indépendamment d'un dépassement éventuel des valeurs limites d'exposition (art. 11 al. 2 LPE, art. 7 al. 1 let. a OPB; consid. 5d).
Nécessité, à la limite entre deux zones, d'assurer la concordance entre les degrés de sensibilité fixés de part et d'autre de cette limite; conséquences (consid. 5e). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-456%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,319 | 120 Ib 456 | 120 Ib 456
Sachverhalt ab Seite 458
Die Einwohnergemeinde Hägendorf beabsichtigt, die Schulanlage Thalacker zu erweitern. Es sollen insbesondere zusätzliche Schulräume geschaffen und die bestehende Turnhalle zu einer Doppelturnhalle (Mehrzweckhalle) mit unterirdischer Anlieferungsrampe ausgebaut werden; westlich des neuen Schultraktes sind insgesamt 39 oberirdische sowie im genannten Anlieferungsbereich acht unterirdische Autoparkplätze vorgesehen. Die Schulanlage Thalacker liegt gemäss Zonenplan vom 12. August 1986 in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (OeBA). Sie grenzt im Nordosten an die Wohnzone W2a.
Gegen das am 16./19. April 1993 eingereichte Baugesuch der Gemeinde wurde von Nachbarn Einsprache erhoben. Am 11. Mai 1993 erteilte indessen die Bau- und Wasserkommission von Hägendorf unter verschiedenen Auflagen und Bedingungen die Baubewilligung und wies die Einsprachen ab. Dagegen erhobene Beschwerden an das Bau-Departement und anschliessend an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn blieben ohne Erfolg, worauf eine Nachbarin Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die weiteren Einsprecher staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Dieses heisst die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, soweit die Baubewilligung für die 39 oberirdischen Parkplätze erteilt wurde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin können die primär für die Besucher der neuen Mehrzweckhalle geplanten Parkplätze westlich des Schulhauses aus Gründen des Lärmschutzes nicht bewilligt werden.
a) Gemäss Art. 44 Abs. 1 und 2 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1985 (LSV; SR 814.41) haben die Kantone bis spätestens am 1. April 1997 den Nutzungszonen nach Art. 14 ff. des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) Empfindlichkeitsstufen (ES) zuzuordnen. Bis zur allgemein verbindlichen Festsetzung in den Nutzungsplänen oder Baureglementen sind die Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall zu bestimmen (Art. 44 Abs. 3 LSV). Wird so vorgegangen, entfalten diese keine über das einzelne Verfahren hinausgehende Rechtswirkungen (BGE 120 Ib 89 E. 4c S. 95 f.; BGE 119 Ib 179 E. 2c S. 187 f. und E. 3 S. 191).
b) Im vorliegenden Fall muss ein einzelfallweises Vorgehen eingeschlagen werden, weil in Hägendorf die Empfindlichkeitsstufen noch nicht allgemein verbindlich in der Ortsplanung festgesetzt wurden; es besteht insoweit lediglich ein Entwurf. Er sieht für die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, welcher das Parkplatzareal zugewiesen ist, die Empfindlichkeitsstufe III, und für die Wohnzone W2a, in welcher die Parzellen der Beschwerdeführer liegen, die Empfindlichkeitsstufe II vor. Das Verwaltungsgericht hielt sich an diese Vorgaben, was grundsätzlich nicht zu beanstanden ist (BGE 120 Ib 89 E. 4c S. 95) und von den Verfahrensbeteiligten auch nicht kritisiert wird. Mit Blick auf die in Art. 43 Abs. 1 LSV vorgesehene allgemeine Regelung zwingt die vom Verwaltungsgericht übernommene Einteilung aber zur Frage, ob die genannten einzelfallweisen Zuordnungen sachgerecht sind.
4. a) Die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen zu den einzelnen Nutzungszonen stellt einen Planungsakt dar, welcher eine bestimmte Nutzungsordnung konkretisiert, präzisiert und in einem erheblichen Masse auch materiell ergänzt. Der bundesrechtliche Teil der Nutzungsordnung (Lärmschutz) muss auf den kantonalrechtlichen Teil abgestimmt, mit diesem koordiniert und harmonisiert sein (HEINZ AEMISEGGER, Aktuelle Fragen des Lärmschutzrechts in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, URP 1994 S. 445; vgl. auch MARKUS NEFF, Die Auswirkungen der LSV auf die Nutzungsplanung, Diss. Zürich 1994, S. 145). Dafür knüpft die Lärmschutz-Verordnung an die im kantonalen Recht üblichen Kriterien über die Zulässigkeit störender Betriebe in den einzelnen Zonen an, welche im wesentlichen auch den §§ 29 ff. des Bau- und Zonenreglementes der Gemeinde Hägendorf (BZR) zugrunde liegen. Art. 43 Abs. 1 LSV sieht in Zonen mit einem erhöhten Lärmschutzbedürfnis die Empfindlichkeitsstufe I vor, bezeichnet die Empfindlichkeitsstufe II für Zonen, in denen keine störenden Betriebe zugelassen sind, legt die Empfindlichkeitsstufe III für Zonen mit mässig störenden Betrieben fest und ordnet die Empfindlichkeitsstufe IV für Zonen an, in denen stark störende Betriebe zulässig sind, namentlich für Industriezonen.
b) Bei der Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen ist im Regelfall nach Art. 43 Abs. 1 LSV vorzugehen. Die in dieser Vorschrift enthaltenen Regeln sind als generelles Zuordnungsprinzip zu verstehen (BGE 117 Ib 125 E. 4c S. 129), an welches sich die Behörden grundsätzlich zu halten haben. Das schliesst jedoch nicht aus, dass im Rahmen des Verordnungsvollzuges ein weiter Ermessensspielraum besteht (BGE 120 Ib 287 E. 3c/bb S. 295; BGE 119 Ib 179 E. 2a S. 186).
Gewisse Sachverhalte können gemäss Art. 43 Abs. 2 LSV beurteilt werden. Danach darf vom generellen Vorgehen abgewichen und eine Zone statt der Empfindlichkeitsstufe I oder II der jeweils nächsthöheren Stufe zugeordnet werden, wenn die Nutzungszone mit Lärm vorbelastet ist ("Aufstufung" oder "Höhereinstufung"). Diese Regelung hat primär alte Dorfkerne oder städtische Verhältnisse im Auge. Wenn sich Gemeinden für die Erhaltung des vorhandenen Wohnraumes und gegen die Entleerung ihrer Kerngebiete oder Innenstädte einsetzen, soll dies durch die Lärmschutz-Verordnung nicht verhindert werden (BGE 117 Ib 125 E. 4c S. 129; KURT GILGEN, Lärmschutz und Raumplanung, Bern 1988, S. 94). Art. 43 Abs. 2 LSV kann auch bei kleineren Wohngebieten inmitten gewachsener Gewerbezonen in Betracht kommen (BGE 115 Ib 456 E. 4 S. 64 f.). Von "Aufstufungen" ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes zurückhaltend Gebrauch zu machen (BGE 115 Ib 456 E. 4 S. 465).
c) Vorliegend steht eine "Aufstufung" nicht zur Diskussion. Die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen erfolgt daher nach Art. 43 Abs. 1 LSV. Dabei haben die zuständigen Behörden in erster Linie zu berücksichtigen, dass die Belastungsgrenzwerte, wie sie gemäss den Anhängen 3-7 zur LSV für die einzelnen Empfindlichkeitsstufen gelten, auf die raumplanerischen Festlegungen abgestimmt sind und der unterschiedlichen Lärmempfindlichkeit der verschiedenen Zonen Rechnung tragen (BGE 117 Ib 125 E. 4a S. 128).
Bei der Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen ist weiter zu beachten, dass es den Kantonen oder Gemeinden obliegt, aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung (Art. 1 und 3 RPG; BGE 119 Ia 362 E. 5a S. 372) die Nutzungspläne festzusetzen (Art. 25 Abs. 1 RPG) und innerhalb der Bauzonen nach Nutzungsart und -mass zu differenzieren. Für die Beurteilung der Lärmempfindlichkeit ist deshalb, wie das Bundesgericht bereits in
BGE 114 Ib 214 E. 3b S. 221 festhielt, grundsätzlich vom planungsrechtlich als zulässig bezeichneten Störungsmass auszugehen. Entsprechend seiner Zielsetzung im Bereiche des Immissionsschutzes beschränkt das Umweltschutzrecht des Bundes die Planungsfreiheit der Kantone und Gemeinden nur insoweit, als es verlangt, dass die von ihm für den Lärmschutz getroffenen Anforderungen erfüllt werden müssen (Urteil des Bundesgerichtes vom 25. März 1992 i.S. Gemeinde Sils i.D., E. 4c, publiziert in URP 1992 S. 621 f.). Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass das in Art. 43 Abs. 1 LSV vorgesehene Zuordnungsschema auf Vereinfachungen beruht. Dem Bundesrat war es nicht möglich, alle in den Baugesetzen und -ordnungen bekannten Spezialzonen einzeln zu erfassen. Auch aus diesem Grunde muss den Behörden ein Spielraum gewährt werden (KURT GILGEN, a.a.O., S. 93 f.).
d) Werden diese allgemeinen Grundsätze beachtet, so kann hier die einzelfallweise Bestimmung der Empfindlichkeitsstufe III für die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nicht beanstandet werden. Zwar sieht Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV für solche Zonen primär die Stufe II vor. Die für die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen geltenden Vorschriften im kommunalen Bau- und Zonenreglement (§ 37 BZR) lassen jedoch in dieser Zone nahezu alle denkbaren Nutzungen mit ganz unterschiedlichen Aus- und Einwirkungen auf die Nachbarschaft zu. So ist in der fraglichen Zone neben dem Bau von Schulanlagen oder eines Alters- und Pflegeheimes, was beides dort bereits besteht, zum Beispiel auch die Erstellung eines Spitals, eines Werkhofes, einer öffentlichen Parkplatz- oder einer anderen Anlage mit viel Publikumsverkehr denkbar. Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nach dem Recht der Gemeinde Hägendorf ist daher einer Mischzone ähnlich, in welcher neben nicht störenden auch mässig störende Betriebe zulässig sind. Für solche Fälle erlaubt Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufe III.
e) Ebenfalls zu keiner grundsätzlichen Kritik gibt die einzelfallweise Bestimmung der Empfindlichkeitsstufe II für die benachbarte Wohnzone W2a Anlass. Gemäss § 29 Abs. 1 BZR sind in dieser Zone nur nichtstörende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zugelassen; es gilt daher im Regelfall die Empfindlichkeitsstufe II (Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV), wovon auch das Verwaltungsgericht und die Beschwerdeführerin ausgehen.
Allerdings fragt es sich, wie sich diese Empfindlichkeitsstufe mit derjenigen für das benachbarte, der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zugeteilte Gebiet verträgt. Wie erwähnt sind manchen Nutzungen in einer solchen Zone Auswirkungen eigen, die sich möglicherweise mit der Empfindlichkeitsstufe II im unmittelbar benachbarten Wohngebiet nicht vertragen. Aus diesem Grunde verlangt die Rechtsprechung, dass bei der einzelfallweisen Bestimmung der Empfindlichkeitsstufen die lärmmässige Belastung der Umgebung mitzuberücksichtigen ist (BGE 115 Ib 347 E. 2e S. 357). Dies bedingt eine sachgerechte Beurteilung der Lärmsituation (Art. 40 LSV). Wie es sich mit diesen Fragen verhält, ist im folgenden zu prüfen.
5. a) Dem angefochtenen Urteil liegt eine gutachtlich erarbeitete Lärmprognose anhand von Berechnungen nach dem Anhang 6 zur LSV zugrunde. Dieser Anhang gilt unter anderem für die Beurteilung des Lärms grösserer Parkplätze ausserhalb von Strassen (Ziffer 1 Abs. 1 lit. d des Anhanges). Die Gutachter gehen davon aus, dass bezogen auf acht bestehende und 32 neue Parkplätze (das Bauvorhaben sieht freilich nur 31 "neue" Parkplätze vor) "ein Total" der nach unterschiedlichen Kriterien prognostizierten Lärmwerte des bestehenden und des neuen "Anlageteils" massgebend sei.
Nach dem Bauprojekt sollen westlich des neuen Schultrakts insgesamt 39 oberirdische Parkplätze eingerichtet werden. Selbst wenn man mit dem Verwaltungsgericht annimmt (Art. 105 Abs. 2 OG), es habe die acht als "bestehend" bezeichneten Parkplätze wirklich gegeben, so erscheint es dennoch als unzulässig, die Parkierungsanlage im Rahmen einer Lärmprognose in einen bestehenden und einen neuen Anlagenteil aufzuspalten. In tatsächlicher Hinsicht ist für die Beurteilung davon auszugehen, dass die Parkierungsanlage als ganzes benützt werden wird.
b) Unklarheit besteht auch hinsichtlich der Belegungsdichte der Anlage. Das Verwaltungsgericht behaftet die Gemeinde in Ziffer 2 des Dispositivs darauf, "dass die Parkplätze an höchstens 60 Abenden pro Jahr für Veranstaltungen voll belegt werden". Diese Nutzungsbeschränkung soll offenbar als Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 f. des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) wirken. Sie ist indessen namentlich unter Rückbezug auf das dem Urteil zugrunde liegende Gutachten unpräzis. Angenommen, neben den acht "vorbestehenden" Parkplätzen würden zusätzlich ständig dreissig der insgesamt 31 "neuen" Parkplätze benützt, so wäre damit die im Dispositiv formulierte Nutzungsbeschränkung dem Wortlaut nach zwar eingehalten, aber gleichzeitig die gutachtlich ermittelte Belastungssituation in Frage gestellt. Die vom Gutachten angenommene Belegungsdichte der Parkplatzanlage weicht damit erheblich von jener ab, die nach Ziffer 2 des Urteilsdispositivs zulässig ist. Emissionsbegrenzungen, welche mit derartigen Unsicherheitsfaktoren verbunden sind, finden im Umweltschutzrecht keine Stütze. Im Rahmen einer Lärmprognose und -beurteilung wird man zweckmässigerweise zunächst davon ausgehen, die gesamte Parkplatzanlage stehe uneingeschränkt zur Benutzung offen.
c) Diese Feststellungen führen zur Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das angefochtene Urteil ist insoweit aufzuheben, als der Bau der 39 Parkplätze bewilligt und die Beschwerdeführerin mit Kosten belastet wurde. Gestützt auf Art. 114 Abs. 2 OG ist die Sache an das Verwaltungsgericht zur neuen Entscheidung zurückzuweisen. Soweit mit dem angefochtenen Urteil im übrigen die seinerzeitige Baubewilligung der Gemeinde Hägendorf bestätigt wurde, bleibt es vom vorliegenden Entscheid unberührt.
Die Sache ist in bezug auf die Parkplätze noch nicht spruchreif. Als erstes wird im Sinne der vorstehenden Erwägungen eine neue Lärmprognose vorzunehmen sein. Anschliessend ist die Lärmsituation aufgrund der massgebenden Belastungsgrenzwerte zu beurteilen. Dabei wird zu entscheiden sein, ob es um eine neue (Art. 25 Abs. 1 USG, Art. 7 LSV) oder um eine (wesentlich) geänderte ortsfeste Anlage (Art. 8 LSV) geht. Je nach dem ist der Planungs- oder der Immissionsgrenzwert einzuhalten. Wie es sich damit verhält (vgl. dazu auch Art. 2 Abs. 2 LSV sowie BGE 116 Ib 435 E. 5d/bb S. 442 ff.), kann hier nicht entschieden werden, weil die Antwort auch von den noch zu erarbeitenden neuen Lärmerhebungen abhängt (BGE 115 Ib 456 E. 5a S. 466).
d) Im Rahmen der Neubeurteilung werden die kantonalen Behörden auch zu beachten haben, dass die Lärmimmissionen so weit begrenzt werden müssen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Vorsorgeprinzip; Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV, Art. 8 Abs. 1 LSV; BGE 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f.; BGE 115 Ib 456 E. 5b S. 466). Gegebenenfalls müssen daher unabhängig von einer allfälligen Überschreitung der massgebenden Belastungsgrenzwerte Emissionsbegrenzungen getroffen werden. Neben örtlich angepassten baulichen oder anderen Vorkehren fallen dazu auch Belegungsbeschränkungen der Parkfelder in Betracht. Dies allerdings nur, wenn sie eindeutig definiert und in der Praxis kontrollier- und durchsetzbar sind.
e) Sollten sich trotz aller Anstrengungen keine Lösungen finden, welche sowohl dem Vorsorgeprinzip Rechnung tragen als auch die Einhaltung der Belastungsgrenzwerte erlauben, so müssen die zuständigen kantonalen Behörden eine Neubeurteilung der Empfindlichkeitsstufen-Bestimmung in der benachbarten Wohnzone vornehmen. Dass in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen eine Mehrzweckhalle mit Parkierungsanlage zonenkonform ist, wurde bereits erwähnt (vorstehende E. 4d). Wird an dieser Zonierung mit Einschluss der Empfindlichkeitsstufe III festgehalten, so kann es nicht angehen, in der unmittelbaren Nachbarschaft generell oder einzelfallweise Empfindlichkeitsstufen zuzuordnen, welche eine beabsichtigte zonenkonforme Nutzung ungebührlich erschweren oder gar verunmöglichen.
Am Zonenrand sind daher die Empfindlichkeitsstufen in Beachtung und Würdigung der planerischen Ausgangslage zweckmässig aufeinander abzustimmen. Dies mag dort nicht notwendig sein, wo genügend Platz ist, um zonenintern eine Pufferfläche einzuhalten, was hier nicht zutrifft. Vorliegend könnte deshalb für die Beurteilung des Parkplatzprojektes für die Wohnzone W2a im Umfange einer Bautiefe ebenfalls die Empfindlichkeitsstufe III angenommen werden. Der Umstand, dass bereits heute im Thalacker eine öffentliche Anlage besteht, die eine gewisse Lärmbelastung für die unmittelbare Umgebung mit sich bringt, würde ein solches Vorgehen ebenfalls rechtfertigen. | de | Art. 43 e 44 OIF; ampliamento di un complesso scolastico con, fra l'altro, la realizzazione di un parcheggio con una più grande capacità; determinazione caso per caso dei gradi di sensibilità. Un progetto elaborato in vista dell'attribuzione generale e vincolante dei gradi di sensibilità può, in linea di principio, servire quale base alla loro determinazione caso per caso (consid. 3).
Principi applicabili alla determinazione caso per caso; relazione fra l'art. 43 cpv. 1 e 43 cpv. 2 OIF; latitudine di giudizio delle autorità (consid. 4a-c).
Il grado di sensibilità III può essere attribuito ad una zona per edifici e impianti pubblici, quando la regolamentazione che definisce la destinazione della zona permette la realizzazione di impianti mediamente molesti, giusta l'art. 43 cpv. 1 lett. c OIF (consid. 4d).
Allorché un pronostico relativo al rumore è effettuato in relazione con la sistemazione di un parcheggio, occorre partire dal principio che tale impianto sia utilizzato nella sua totalità; non è ammissibile prendere in considerazione separatamente la parte esistente di un impianto da un lato e la parte nuova dall'altro lato (consid. 5a e 5b).
In alcuni casi, in applicazione del principio della prevenzione, devono essere ordinate misure di limitazione delle emissioni indipendentemente da un eventuale superamento dei valori limite d'immissione (art. 11 cpv. 2 LPAmb, art. 7 cpv. 1 lett. a OIF; consid. 5d).
Necessità di assicurare, lungo i limiti delle zone, la concordanza fra i gradi di sensibilità fissati da una parte e dall'altra di questi limiti; conseguenze (consid. 5e). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-456%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,320 | 120 Ib 465 | 120 Ib 465
Sachverhalt ab Seite 466
Le particelle n. X, n. Y, n. Z, in territorio di Locarno, formano un unico complesso. Leggermente discosta è la particella n. V. Il primo fondo, comprendente tre fabbricati, è proprietà della comunione ereditaria fu E, composta attualmente delle due ricorrenti A e B, della loro sorella C e del fratello D; la particella n. Y è intestata in comproprietà per parti uguali alle due ricorrenti; sono invece proprietà esclusiva di A le particelle n. F e n. V, di B quella n. Z. Un piano di azzonamento (PA) adottato dal Comune di Locarno nel 1965 e parzialmente riveduto nel 1966 prevedeva di includere i fondi sopraindicati in due diverse zone edilizie: esso non entrò però mai in vigore per difetto di approvazione da parte del Consiglio di Stato. Con sentenza del 27 luglio 1979, il Tribunale federale ha respinto un ricorso di diritto pubblico, proposto dai proprietari, contro la sospensione per un periodo di due anni di domande di costruzione inoltrate dagli stessi. Nel frattempo era entrato in vigore con l'approvazione governativa del 7 luglio 1978 il piano regolatore (PR), che collocava i fondi in narrativa - per la particella X solo parzialmente - in una zona per attrezzature ed edifici pubblici (AP-EP).
Il 24 luglio 1979 la Comunione ereditaria fu E chiese al Tribunale di espropriazione (TE) del Sopraceneri la condanna del Comune di Locarno al pagamento di un'indennità per espropriazione materiale in seguito agli intralci opposti dal Comune all'edificazione dei fondi a partire dal 1965. L'11 agosto 1983 il TE respinse le richieste negando che i provvedimenti pianificatori del '65/'66 configurassero espropriazione materiale, accertando però, per economia di giudizio, che simile conseguenza comportava il nuovo vincolo di PR. Questa procedura è terminata con la sentenza del Tribunale federale del 3 dicembre 1986 (DTF 112 Ib 496), con cui è stato confermato che solo il citato vincolo AP-EP poteva considerarsi costitutivo di espropriazione materiale. È stato inoltre ritenuto che la data del 7 luglio 1978 facesse stato per la determinazione dell'indennità e - nel concreto caso - per la decorrenza degli interessi su questa dovuti. Nel frattempo, una variante di PR approvata dal Consiglio di Stato con effetto costitutivo il 7 agosto 1985 aveva affrancato dal vincolo AP-EP le particelle n. X, F, V, inserendole nella confinante zona edilizia R4. Mantenute nel vincolo erano per contro le particelle n. Y e Z.
Già il 7 agosto 1986 le ricorrenti avevano notificato al TE pretese di indennità per espropriazione materiale e torto morale con riferimento alle particelle F, V e X affrancate dal vincolo: con scritto del 5 agosto 1987 esse avevano poi richiesto che l'indennità fosse riconosciuta anche per i due fondi mantenuti nella zona AP-EP. Il 31 dicembre 1987 il Comune di Locarno chiese la definitiva espropriazione delle due particelle Y e Z, rifiutando invece qualsiasi indennizzo per i fondi affrancati dal vincolo. Il 4 ottobre 1988, le parti convennero che il TE si pronunciasse tanto sull'espropriazione formale dei fondi Y e Z, quanto sulle pretese per espropriazione materiale. Con comunicazione del 23 gennaio 1990 le ricorrenti revocarono però la loro adesione all'espropriazione formale, ritenuta non conforme alla legge. Con decisione del 28 febbraio 1990, il TE ha negato ogni indennità per il vincolo AP-EP temporaneamente esistito per le particelle poi affrancate, per la ragione che l'attuale valore venale dei fondi, il cui indice di sfruttamento (i.s.) è stato aumentato dallo 0.40 allo 0.75, supera il cumulo dell'indennità per espropriazione materiale che le proprietarie avrebbero potuto percepire alla data determinante e degli interessi maturati sino alla soppressione del vincolo. Il TE ha tuttavia riconosciuto alle attrici un'indennità per inconvenienti e per le particelle definitivamente espropriate.
A e B hanno impugnato la decisione del TE con gravame al Tribunale amministrativo (TCA). Ribadita la loro opposizione all'espropriazione formale per la revoca dell'iniziale consenso, esse hanno chiesto un'indennità per il titolo di espropriazione materiale con riguardo alle particelle n. F, V e X. Con riguardo alle particelle Y e Z esse hanno postulato più di 5 milioni di fr. come capitale e più di un milione di fr. come interessi, oltre ad un risarcimento maggiore per inconvenienti e ripetibili. Subordinatamente, esse hanno formulato le loro pretese nell'eventualità di espropriazione formale di quest'ultimi due fondi. Con sentenza del 29 maggio 1992 il TCA ha parzialmente ammesso il ricorso ed ha riformato la decisione del TE. Secondo i giudici cantonali, l'imposizione di un vincolo implicante espropriazione materiale, che pone immediatamente l'ente pubblico a beneficio della corrispondente restrizione, è paragonabile ad un'anticipata immissione in possesso: la soppressione di tale vincolo non può quindi essere considerata come una rinuncia all'espropriazione, che l'art. 7 cpv. 2 della legge di espropriazione del Cantone Ticino dell'8 marzo 1971 (LEspr/TI) più non consente dopo l'ottenimento dell'anticipata immissione in possesso. Per contro si giustifica di far capo all'istituto della retrocessione giusta gli art. 61 e segg. LEspr/TI. Ne discende che l'eliminazione della restrizione obbliga l'espropriato unicamente a restituire l'indennità espropriativa di cui può conservare i frutti: alle ricorrenti va quindi accordato un risarcimento pari agli interessi che sarebbero maturati sull'indennità per espropriazione materiale nel periodo di vigenza del vincolo AP-EP. Sulla base del metodo comparativo-statistico il valore venale dei fondi delle ricorrenti può essere fissato in fr. 400.- il mq, da cui va dedotto il valore residuo agricolo, stabilito dal TE in fr. 30.- il mq al 7 luglio 1978. Ritenuta infondata l'opposizione all'espropriazione formale delle particelle Y e Z, il TCA ha considerato che il loro valore al 28 febbraio 1990, data del giudizio di prima istanza, raggiungesse almeno fr. 120.- il mq e non solo i fr. 50.- il mq, fissati dal TE.
Sia il Comune di Locarno, sia le espropriate A e B hanno impugnato questa decisione davanti al Tribunale federale. Dei motivi si dirà, se necessario, nei considerandi.
Erwägungen
Dai considerandi:
4. Il Comune di Locarno censura per due rispetti la valutazione ai fini dell'espropriazione delle particelle n. Y e Z, per le quali è stato mantenuto il vincolo AP-EP ed è stata avviata una procedura di espropriazione formale. Da un lato esso sostiene la necessità di operare una distinzione nella valutazione dei due fondi, considerato che, in assenza del vincolo pianificatorio, il primo terreno sarebbe stato collocato nella zona R2 e di conseguenza avrebbe avuto un valore inferiore al secondo che invece sarebbe stato inserito in zona R4. Dall'altro lato il Comune reputa che il valore residuo nel 1990, stabilito in fr. 120.- il mq, sia esorbitante.
a) Giova innanzitutto rilevare che, impregiudicata la questione della ricevibilità del loro gravame, la tesi di A e B, secondo cui esse avrebbero validamente revocato il loro accordo all'espropriazione formale di quei fondi e l'espropriazione stessa sarebbe illegittima per difetto di pubblica utilità, è priva di fondamento. All'udienza del 4 ottobre 1988 davanti al Tribunale di espropriazione le ricorrenti, assistite da un legale, hanno esplicitamente aderito, senza riserva alcuna, alla continuazione della procedura di espropriazione formale dei due terreni. Esse non possono pertanto rivenire su questa loro determinazione che non pretendono del resto inficiata di un vizio di volontà. Quanto alla pubblica utilità alla base dell'intervento espropriativo, essa è stata espressamente riconosciuta, oltre che dalle decisioni delle autorità cantonali, anche con sentenza del 6 giugno 1988 del Tribunale federale. Inoltre, giusta l'art. 15 cpv. 3 della legge edilizia del 1973, ora abrogato, ma applicabile alla fattispecie, e ripreso dall'art. 40 cpv. 2 della Legge cantonale di applicazione della LPT del 23 maggio 1990 (LALPT), la pubblica utilità dell'opera è presunta, cosicché opposizioni all'espropriazione e domande intese ad ottenere modificazioni dei piani sarebbero state proponibili solo limitatamente e non avrebbero avuto effetto sospensivo sulla procedura di stima (art. 45 cpv. 3 LEspr/TI). Aggiungasi che, come pertinentemente osservato dal Tribunale amministrativo, gli art. 61 e segg. LEspr/TI tutelano in maniera adeguata gli interessi delle ricorrenti qualora il Comune di Locarno non utilizzasse i fondi espropriati entro un certo lasso di tempo o volesse mutare la loro originaria destinazione. Le critiche alla decisione impugnata sollevate da A e B sono pertanto prive di fondamento.
b) Per quanto attiene alla prima censura del Comune di Locarno, il TE aveva reputato plausibile la tesi secondo cui il limite fra la zona R2 e la zona R4, in caso di soppressione del vincolo AP-EP, sarebbe stato fissato seguendo il prolungamento in linea retta del confine fra le vicine particelle n. M e N. Tuttavia, in assenza di delimitazioni naturali o artificiali, tale tesi era suffragata unicamente con la generica e teorica considerazione per cui va data una regolare configurazione ai diversi comparti di un piano regolatore. Di fatto, allorché l'estensione della zona AP-EP è stata ridotta, i terreni affrancati dal corrispondente vincolo sono stati assegnati alla zona R4. Il TCA poteva quindi rifiutare di distinguere fra la stima della particella n. Y e quella della particella n. Z, per la ragione che le particelle in questione costituiscono un'unità economica, la quale giustifica una valutazione unitaria, senza differenziazioni in funzione di diversi indici di zona. Quanto al valore di fr. 400.- il mq attribuito ad entrambi i terreni dal TCA, esso è confortato dall'identico importo corrisposto nel 1985 dal Comune di Locarno per la particella n. Q, la quale, essendo stata anch'essa sottoposta al medesimo vincolo AP-EP, non ha partecipato all'evoluzione del mercato immobiliare nel periodo successivo al 7 luglio 1978. Si consideri inoltre che il prezzo di fr. 400.- il mq è relativamente modesto, essendo assodato che i coeredi D e C hanno venduto le particelle n. N e R per fr. 700.- il mq. La valutazione compiuta dal Tribunale amministrativo non può essere pertanto ritenuta lesiva del diritto federale, segnatamente dell'art. 5 LPT (RS 700), e non implica in particolare né eccesso, né abuso del potere di apprezzamento.
c) Con la seconda critica, il Comune di Locarno contesta che il residuo valore agricolo delle particelle n. Y e Z, fissato da entrambe le istanze cantonali in fr. 30.- il mq al 7 luglio 1978, sia potuto aumentare a fr. 120.- il mq al 28 febbraio 1990, data della decisione del Tribunale di espropriazione, il quale aveva limitato tale aumento a fr. 20.- il mq, per un totale di fr. 50.- il mq. A sostegno della sua tesi, il Tribunale amministrativo ha addotto che il valore dei fondi in quella località è quadruplicato, seguendo un'evoluzione notevolmente superiore a quella dell'indice del costo della vita. Inoltre gli stessi terreni, benché inedificabili, conserverebbero un pregio particolare, soprattutto per la loro idoneità a svolgere una funzione come parco o giardino.
Come giustamente rilevato dal Comune di Locarno, a dipendenza del vincolo con portata espropriativa, i fondi in questione hanno cessato di essere oggetto di mercato per l'edilizia privata e di partecipare all'evoluzione dei prezzi di mercato dei fondi edilizi (DTF 109 Ib 262 /263 consid. 2a). Anche se per terreni destinati all'agricoltura risultano correntemente soluti prezzi molto più elevati di quelli che sarebbero economicamente sopportabili, non si giustifica per una superficie non sfruttabile, né direttamente, né indirettamente, a scopo costruttivo, un prezzo di fr. 120.- il mq, neppure nell'ipotesi di un'utilizzazione come giardino. Giova poi rilevare che le particelle n. Y e Z non presentano un interesse particolare dal punto di vista paesaggistico, tanto da suggerire una loro trasformazione in giardino o parco specialmente pregiato. Infine, la cerchia dei potenziali interessati ad un uso del genere è forzatamente limitata a quella dei proprietari dei fondi circostanti, poiché un giardino è normalmente al servizio di un attiguo edificio residenziale. La sentenza impugnata contravviene dunque su questo punto ai principi di diritto federale in materia di stima e deve pertanto essere riformata. Così come deciso dal Tribunale di espropriazione, il residuo valore al 28 febbraio 1990 dei due terreni oggetto di espropriazione formale dev'essere stabilito in fr. 50.- il mq.
5. Il Comune di Locarno contesta anche la risarcibilità del vincolo AP-EP durato sette anni (dal 1978 al 1985) per le particelle n. X, F e V e decaduto per il ridimensionamento della zona AP-EP.
a) Il Tribunale di espropriazione ha reputato che nel caso concreto il cospicuo aumento di valore di cui hanno beneficiato i terreni edilizi in questo settore cittadino fosse superiore all'indennità che le proprietarie avrebbero potuto pretendere nel 1987 per l'inserimento dei loro fondi nella zona AP-EP aumentata degli interessi compensatori maturati durante il periodo settennale di vigenza del vincolo poi soppresso. Ritenuto che le ricorrenti, con la soppressione della restrizione recuperano tale incremento di valore, ed in ossequio al principio per cui l'indennità espropriativa costituisce il corrispettivo di una perdita patrimoniale, ma non può tradursi in un arricchimento, la prima istanza cantonale ha concluso per l'assenza di un pregiudizio risarcibile.
b) Il Tribunale cantonale amministrativo ha invece ritenuto applicabili per analogia le norme che regolano la retrocessione di diritti espropriati formalmente, ove l'espropriante non esegua nei termini assegnatigli l'opera, oppure intenda alienare il diritto espropriato o adibirlo ad uno scopo diverso da quello per il quale l'espropriazione è stata concessa (cfr. art. 61 segg. LEspr/TI, analoghi se non identici agli art. 102 segg. LEspr). Esso ha in sostanza argomentato che l'entrata in vigore della misura pianificatoria, la quale ingenera immediatamente la restrizione della proprietà, senza che sia necessario attendere il giudizio su un'eventuale indennità, dev'essere equiparata all'immissione anticipata in possesso dell'espropriazione formale. Poiché l'anticipata immissione in possesso determina l'obbligo di solvere gli interessi sull'indennità a partire dalla sua data, non solo, ma priva altresì l'espropriante della facoltà di rinunciare all'espropriazione tosto a conoscenza dell'ammontare di detta indennità (cfr. art. 14 LEspr), è giocoforza concludere, a mente del TCA, che anche nei casi di espropriazione materiale devono esser riconosciuti interessi sul capitale corrispondente all'indennità per il periodo di vigenza del vincolo successivamente espresso.
Simile equiparazione non può però esser condivisa, perché trascura di considerare le non irrilevanti differenze esistenti fra i due istituti (c), perché condurrebbe a risultati incompatibili con la giurisprudenza del Tribunale federale sull'espropriazione materiale (d) e perché contrasterebbe anche con le regole adottate in materia di espropriazione formale (e).
c) Intanto, l'immissione anticipata in possesso trasferisce all'espropriante l'uso e il godimento del fondo: quest'effetto non si verifica per il vincolo pianificatorio, ancorché esso dia luogo ope legis alla restrizione della proprietà. Questa diversità è di particolare rilievo nella specie, trattandosi dell'inserimento di un fondo in una zona per edifici pubblici, cioè di uno di quei casi ove all'imposizione del vincolo dovrà necessariamente far seguito una successiva procedura di espropriazione formale per l'esecuzione dell'opera (cfr. DTF 109 Ib 264, consid. 2a in fine).
d) Inoltre - e soprattutto - se l'entrata in vigore del vincolo pianificatorio venisse indiscriminatamente parificata all'anticipata immissione in possesso, ne deriverebbe che l'indennità per espropriazione materiale dovrebbe sempre ed automaticamente fruttare interessi sin dal momento in cui la restrizione ha avuto inizio: questa conseguenza sarebbe in insanabile contrasto con la giurisprudenza del Tribunale federale, la quale riconosce sì che la pretesa all'indennità sorge al momento dell'imposizione del vincolo, ma esige, perché essa frutti interessi, che l'avente diritto interpelli (esplicitamente o per atti concludenti) l'ente pubblico debitore (DTF 112 Ib 551 consid. 4; 113 Ib 30).
e) Nel caso in esame il vincolo è durato per sette anni. Ci si può chiedere se la restrizione non debba essere assimilata ad un divieto temporaneo di costruzione, che, in linea di principio, non darebbe diritto ad indennità per espropriazione materiale (DTF 112 Ib 507 consid. 3a in fine, DTF 109 Ib 22 consid. 4a, DTF 99 Ia 487; ROUILLER, Considérations sur la garantie de la propriété et sur l'expropriation matérielle, faites à partir de la jurisprudence du Tribunal fédéral, in ZBJ 1985, pag. 23). La questione può tuttavia rimanere indecisa, poiché le circostanze concrete non consentirebbero di accordare un'indennità neppure se - con il TCA - si volesse ricorrere all'analogia con i principi che reggono l'espropriazione formale.
La restrizione cui la proprietà dei ricorrenti è rimasta soggetta per sette anni può esser assimilata ad un'espropriazione temporanea (cfr. art. 6 LEspr), con la differenza però che le proprietarie hanno conservato - anziché perduto - l'uso ed il godimento del fondo.
Ponendo fine a contraddizioni giurisprudenziali anteriori all'entrata in vigore della LEspr del 1930 (cfr. DTF 109 Ib 271 consid. 2b relativo al bando di espropriazione), il Tribunale federale ha ribadito che per l'espropriazione temporanea di un fondo edilizio ancora utilizzato come terreno agricolo non è automaticamente dovuta un'indennità corrispondente agli interessi del capitale investito in detto fondo, ma va risarcita soltanto la perdita dell'uso effettivo, salvo che l'espropriato provi che, senza tale espropriazione temporanea, egli avrebbe potuto, durante questo lasso di tempo, trarre dal fondo stesso un maggior profitto (DTF 109 Ib 273 segg., consid. 3, che ha espressamente corretto DTF 43 I 146 segg.).
"A fortiori" questo principio deve valere per un'espropriazione materiale temporanea.
Le ricorrenti, che hanno ricuperato la natura edilizia dei loro fondi e beneficiato nel contempo del cospicuo aumento dei valori venali dei terreni da costruzione circostanti, non hanno né provato né reso attendibile un ulteriore pregiudizio, il quale possa giustificare un'indennità espropriativa che non sia già coperta dalla somma di fr. 10'000.- loro accordata a titolo d'inconvenienti.
A torto pertanto il TCA ha applicato per analogia i disposti relativi alla retrocessione, che sarebbero entrati in considerazione unicamente se il Comune di Locarno avesse formalmente espropriato i fondi e li avesse poi dovuti restituire, essendo venuto meno il motivo per il quale l'espropriazione era stata intrapresa. | it | Bemessung der Entschädigung für formelle Enteignung. 1. Bestimmung des Verkehrswertes zweier benachbarter Grundstücke, die in eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen einbezogen worden sind. Im vorliegenden Fall verstösst die einheitliche Bewertung des Bodens nicht gegen Bundesrecht, da keine genügenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Grundstücke - wären sie nicht öffentlichen Zwecken vorbehalten worden - Zonen mit unterschiedlicher Ausnützungsziffer hätten zugewiesen werden müssen (E. 4b).
2. Entwicklung des Restwertes der Grundstücke zwischen dem Zeitpunkt des Einbezuges in die Zone für öffentliche Bauten und jenem der formellen Enteignung. Unter den gegebenen Umständen ist die Annahme, dieser Restwert sei im gleichen Verhältnis angestiegen wie der Baulandwert in der fraglichen Gegend, bundesrechtswidrig (E. 4c).
Entschädigung für eine nachträglich wieder rückgängig gemachte materielle Enteignung.
Wiedereinzonung von Grundstücken als Bauland, die sieben Jahre lang mit einer auf eine materielle Enteignung hinauslaufenden Baubeschränkung belegt waren. In diesem Fall beantwortet sich die Frage, ob dem Eigentümer als Entschädigung Zinsen geschuldet seien, nicht nach den für die Rückforderung formell enteigneter Rechte geltenden Grundsätze, sondern in sinngemässer Anwendung der Regeln für die vorübergehende Enteignung (E. 5). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-465%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Le particelle n. X, n. Y, n. Z, in territorio di Locarno, formano un unico complesso. Leggermente discosta è la particella n. V. Il primo fondo, comprendente tre fabbricati, è proprietà della comunione ereditaria fu E, composta attualmente delle due ricorrenti A e B, della loro sorella C e del fratello D; la particella n. Y è intestata in comproprietà per parti uguali alle due ricorrenti; sono invece proprietà esclusiva di A le particelle n. F e n. V, di B quella n. Z. Un piano di azzonamento (PA) adottato dal Comune di Locarno nel 1965 e parzialmente riveduto nel 1966 prevedeva di includere i fondi sopraindicati in due diverse zone edilizie: esso non entrò però mai in vigore per difetto di approvazione da parte del Consiglio di Stato. Con sentenza del 27 luglio 1979, il Tribunale federale ha respinto un ricorso di diritto pubblico, proposto dai proprietari, contro la sospensione per un periodo di due anni di domande di costruzione inoltrate dagli stessi. Nel frattempo era entrato in vigore con l'approvazione governativa del 7 luglio 1978 il piano regolatore (PR), che collocava i fondi in narrativa - per la particella X solo parzialmente - in una zona per attrezzature ed edifici pubblici (AP-EP).
Il 24 luglio 1979 la Comunione ereditaria fu E chiese al Tribunale di espropriazione (TE) del Sopraceneri la condanna del Comune di Locarno al pagamento di un'indennità per espropriazione materiale in seguito agli intralci opposti dal Comune all'edificazione dei fondi a partire dal 1965. L'11 agosto 1983 il TE respinse le richieste negando che i provvedimenti pianificatori del '65/'66 configurassero espropriazione materiale, accertando però, per economia di giudizio, che simile conseguenza comportava il nuovo vincolo di PR. Questa procedura è terminata con la sentenza del Tribunale federale del 3 dicembre 1986 (DTF 112 Ib 496), con cui è stato confermato che solo il citato vincolo AP-EP poteva considerarsi costitutivo di espropriazione materiale. È stato inoltre ritenuto che la data del 7 luglio 1978 facesse stato per la determinazione dell'indennità e - nel concreto caso - per la decorrenza degli interessi su questa dovuti. Nel frattempo, una variante di PR approvata dal Consiglio di Stato con effetto costitutivo il 7 agosto 1985 aveva affrancato dal vincolo AP-EP le particelle n. X, F, V, inserendole nella confinante zona edilizia R4. Mantenute nel vincolo erano per contro le particelle n. Y e Z.
Già il 7 agosto 1986 le ricorrenti avevano notificato al TE pretese di indennità per espropriazione materiale e torto morale con riferimento alle particelle F, V e X affrancate dal vincolo: con scritto del 5 agosto 1987 esse avevano poi richiesto che l'indennità fosse riconosciuta anche per i due fondi mantenuti nella zona AP-EP. Il 31 dicembre 1987 il Comune di Locarno chiese la definitiva espropriazione delle due particelle Y e Z, rifiutando invece qualsiasi indennizzo per i fondi affrancati dal vincolo. Il 4 ottobre 1988, le parti convennero che il TE si pronunciasse tanto sull'espropriazione formale dei fondi Y e Z, quanto sulle pretese per espropriazione materiale. Con comunicazione del 23 gennaio 1990 le ricorrenti revocarono però la loro adesione all'espropriazione formale, ritenuta non conforme alla legge. Con decisione del 28 febbraio 1990, il TE ha negato ogni indennità per il vincolo AP-EP temporaneamente esistito per le particelle poi affrancate, per la ragione che l'attuale valore venale dei fondi, il cui indice di sfruttamento (i.s.) è stato aumentato dallo 0.40 allo 0.75, supera il cumulo dell'indennità per espropriazione materiale che le proprietarie avrebbero potuto percepire alla data determinante e degli interessi maturati sino alla soppressione del vincolo. Il TE ha tuttavia riconosciuto alle attrici un'indennità per inconvenienti e per le particelle definitivamente espropriate.
A e B hanno impugnato la decisione del TE con gravame al Tribunale amministrativo (TCA). Ribadita la loro opposizione all'espropriazione formale per la revoca dell'iniziale consenso, esse hanno chiesto un'indennità per il titolo di espropriazione materiale con riguardo alle particelle n. F, V e X. Con riguardo alle particelle Y e Z esse hanno postulato più di 5 milioni di fr. come capitale e più di un milione di fr. come interessi, oltre ad un risarcimento maggiore per inconvenienti e ripetibili. Subordinatamente, esse hanno formulato le loro pretese nell'eventualità di espropriazione formale di quest'ultimi due fondi. Con sentenza del 29 maggio 1992 il TCA ha parzialmente ammesso il ricorso ed ha riformato la decisione del TE. Secondo i giudici cantonali, l'imposizione di un vincolo implicante espropriazione materiale, che pone immediatamente l'ente pubblico a beneficio della corrispondente restrizione, è paragonabile ad un'anticipata immissione in possesso: la soppressione di tale vincolo non può quindi essere considerata come una rinuncia all'espropriazione, che l'art. 7 cpv. 2 della legge di espropriazione del Cantone Ticino dell'8 marzo 1971 (LEspr/TI) più non consente dopo l'ottenimento dell'anticipata immissione in possesso. Per contro si giustifica di far capo all'istituto della retrocessione giusta gli art. 61 e segg. LEspr/TI. Ne discende che l'eliminazione della restrizione obbliga l'espropriato unicamente a restituire l'indennità espropriativa di cui può conservare i frutti: alle ricorrenti va quindi accordato un risarcimento pari agli interessi che sarebbero maturati sull'indennità per espropriazione materiale nel periodo di vigenza del vincolo AP-EP. Sulla base del metodo comparativo-statistico il valore venale dei fondi delle ricorrenti può essere fissato in fr. 400.- il mq, da cui va dedotto il valore residuo agricolo, stabilito dal TE in fr. 30.- il mq al 7 luglio 1978. Ritenuta infondata l'opposizione all'espropriazione formale delle particelle Y e Z, il TCA ha considerato che il loro valore al 28 febbraio 1990, data del giudizio di prima istanza, raggiungesse almeno fr. 120.- il mq e non solo i fr. 50.- il mq, fissati dal TE.
Sia il Comune di Locarno, sia le espropriate A e B hanno impugnato questa decisione davanti al Tribunale federale. Dei motivi si dirà, se necessario, nei considerandi.
Erwägungen
Dai considerandi:
4. Il Comune di Locarno censura per due rispetti la valutazione ai fini dell'espropriazione delle particelle n. Y e Z, per le quali è stato mantenuto il vincolo AP-EP ed è stata avviata una procedura di espropriazione formale. Da un lato esso sostiene la necessità di operare una distinzione nella valutazione dei due fondi, considerato che, in assenza del vincolo pianificatorio, il primo terreno sarebbe stato collocato nella zona R2 e di conseguenza avrebbe avuto un valore inferiore al secondo che invece sarebbe stato inserito in zona R4. Dall'altro lato il Comune reputa che il valore residuo nel 1990, stabilito in fr. 120.- il mq, sia esorbitante.
a) Giova innanzitutto rilevare che, impregiudicata la questione della ricevibilità del loro gravame, la tesi di A e B, secondo cui esse avrebbero validamente revocato il loro accordo all'espropriazione formale di quei fondi e l'espropriazione stessa sarebbe illegittima per difetto di pubblica utilità, è priva di fondamento. All'udienza del 4 ottobre 1988 davanti al Tribunale di espropriazione le ricorrenti, assistite da un legale, hanno esplicitamente aderito, senza riserva alcuna, alla continuazione della procedura di espropriazione formale dei due terreni. Esse non possono pertanto rivenire su questa loro determinazione che non pretendono del resto inficiata di un vizio di volontà. Quanto alla pubblica utilità alla base dell'intervento espropriativo, essa è stata espressamente riconosciuta, oltre che dalle decisioni delle autorità cantonali, anche con sentenza del 6 giugno 1988 del Tribunale federale. Inoltre, giusta l'art. 15 cpv. 3 della legge edilizia del 1973, ora abrogato, ma applicabile alla fattispecie, e ripreso dall'art. 40 cpv. 2 della Legge cantonale di applicazione della LPT del 23 maggio 1990 (LALPT), la pubblica utilità dell'opera è presunta, cosicché opposizioni all'espropriazione e domande intese ad ottenere modificazioni dei piani sarebbero state proponibili solo limitatamente e non avrebbero avuto effetto sospensivo sulla procedura di stima (art. 45 cpv. 3 LEspr/TI). Aggiungasi che, come pertinentemente osservato dal Tribunale amministrativo, gli art. 61 e segg. LEspr/TI tutelano in maniera adeguata gli interessi delle ricorrenti qualora il Comune di Locarno non utilizzasse i fondi espropriati entro un certo lasso di tempo o volesse mutare la loro originaria destinazione. Le critiche alla decisione impugnata sollevate da A e B sono pertanto prive di fondamento.
b) Per quanto attiene alla prima censura del Comune di Locarno, il TE aveva reputato plausibile la tesi secondo cui il limite fra la zona R2 e la zona R4, in caso di soppressione del vincolo AP-EP, sarebbe stato fissato seguendo il prolungamento in linea retta del confine fra le vicine particelle n. M e N. Tuttavia, in assenza di delimitazioni naturali o artificiali, tale tesi era suffragata unicamente con la generica e teorica considerazione per cui va data una regolare configurazione ai diversi comparti di un piano regolatore. Di fatto, allorché l'estensione della zona AP-EP è stata ridotta, i terreni affrancati dal corrispondente vincolo sono stati assegnati alla zona R4. Il TCA poteva quindi rifiutare di distinguere fra la stima della particella n. Y e quella della particella n. Z, per la ragione che le particelle in questione costituiscono un'unità economica, la quale giustifica una valutazione unitaria, senza differenziazioni in funzione di diversi indici di zona. Quanto al valore di fr. 400.- il mq attribuito ad entrambi i terreni dal TCA, esso è confortato dall'identico importo corrisposto nel 1985 dal Comune di Locarno per la particella n. Q, la quale, essendo stata anch'essa sottoposta al medesimo vincolo AP-EP, non ha partecipato all'evoluzione del mercato immobiliare nel periodo successivo al 7 luglio 1978. Si consideri inoltre che il prezzo di fr. 400.- il mq è relativamente modesto, essendo assodato che i coeredi D e C hanno venduto le particelle n. N e R per fr. 700.- il mq. La valutazione compiuta dal Tribunale amministrativo non può essere pertanto ritenuta lesiva del diritto federale, segnatamente dell'art. 5 LPT (RS 700), e non implica in particolare né eccesso, né abuso del potere di apprezzamento.
c) Con la seconda critica, il Comune di Locarno contesta che il residuo valore agricolo delle particelle n. Y e Z, fissato da entrambe le istanze cantonali in fr. 30.- il mq al 7 luglio 1978, sia potuto aumentare a fr. 120.- il mq al 28 febbraio 1990, data della decisione del Tribunale di espropriazione, il quale aveva limitato tale aumento a fr. 20.- il mq, per un totale di fr. 50.- il mq. A sostegno della sua tesi, il Tribunale amministrativo ha addotto che il valore dei fondi in quella località è quadruplicato, seguendo un'evoluzione notevolmente superiore a quella dell'indice del costo della vita. Inoltre gli stessi terreni, benché inedificabili, conserverebbero un pregio particolare, soprattutto per la loro idoneità a svolgere una funzione come parco o giardino.
Come giustamente rilevato dal Comune di Locarno, a dipendenza del vincolo con portata espropriativa, i fondi in questione hanno cessato di essere oggetto di mercato per l'edilizia privata e di partecipare all'evoluzione dei prezzi di mercato dei fondi edilizi (DTF 109 Ib 262 /263 consid. 2a). Anche se per terreni destinati all'agricoltura risultano correntemente soluti prezzi molto più elevati di quelli che sarebbero economicamente sopportabili, non si giustifica per una superficie non sfruttabile, né direttamente, né indirettamente, a scopo costruttivo, un prezzo di fr. 120.- il mq, neppure nell'ipotesi di un'utilizzazione come giardino. Giova poi rilevare che le particelle n. Y e Z non presentano un interesse particolare dal punto di vista paesaggistico, tanto da suggerire una loro trasformazione in giardino o parco specialmente pregiato. Infine, la cerchia dei potenziali interessati ad un uso del genere è forzatamente limitata a quella dei proprietari dei fondi circostanti, poiché un giardino è normalmente al servizio di un attiguo edificio residenziale. La sentenza impugnata contravviene dunque su questo punto ai principi di diritto federale in materia di stima e deve pertanto essere riformata. Così come deciso dal Tribunale di espropriazione, il residuo valore al 28 febbraio 1990 dei due terreni oggetto di espropriazione formale dev'essere stabilito in fr. 50.- il mq.
5. Il Comune di Locarno contesta anche la risarcibilità del vincolo AP-EP durato sette anni (dal 1978 al 1985) per le particelle n. X, F e V e decaduto per il ridimensionamento della zona AP-EP.
a) Il Tribunale di espropriazione ha reputato che nel caso concreto il cospicuo aumento di valore di cui hanno beneficiato i terreni edilizi in questo settore cittadino fosse superiore all'indennità che le proprietarie avrebbero potuto pretendere nel 1987 per l'inserimento dei loro fondi nella zona AP-EP aumentata degli interessi compensatori maturati durante il periodo settennale di vigenza del vincolo poi soppresso. Ritenuto che le ricorrenti, con la soppressione della restrizione recuperano tale incremento di valore, ed in ossequio al principio per cui l'indennità espropriativa costituisce il corrispettivo di una perdita patrimoniale, ma non può tradursi in un arricchimento, la prima istanza cantonale ha concluso per l'assenza di un pregiudizio risarcibile.
b) Il Tribunale cantonale amministrativo ha invece ritenuto applicabili per analogia le norme che regolano la retrocessione di diritti espropriati formalmente, ove l'espropriante non esegua nei termini assegnatigli l'opera, oppure intenda alienare il diritto espropriato o adibirlo ad uno scopo diverso da quello per il quale l'espropriazione è stata concessa (cfr. art. 61 segg. LEspr/TI, analoghi se non identici agli art. 102 segg. LEspr). Esso ha in sostanza argomentato che l'entrata in vigore della misura pianificatoria, la quale ingenera immediatamente la restrizione della proprietà, senza che sia necessario attendere il giudizio su un'eventuale indennità, dev'essere equiparata all'immissione anticipata in possesso dell'espropriazione formale. Poiché l'anticipata immissione in possesso determina l'obbligo di solvere gli interessi sull'indennità a partire dalla sua data, non solo, ma priva altresì l'espropriante della facoltà di rinunciare all'espropriazione tosto a conoscenza dell'ammontare di detta indennità (cfr. art. 14 LEspr), è giocoforza concludere, a mente del TCA, che anche nei casi di espropriazione materiale devono esser riconosciuti interessi sul capitale corrispondente all'indennità per il periodo di vigenza del vincolo successivamente espresso.
Simile equiparazione non può però esser condivisa, perché trascura di considerare le non irrilevanti differenze esistenti fra i due istituti (c), perché condurrebbe a risultati incompatibili con la giurisprudenza del Tribunale federale sull'espropriazione materiale (d) e perché contrasterebbe anche con le regole adottate in materia di espropriazione formale (e).
c) Intanto, l'immissione anticipata in possesso trasferisce all'espropriante l'uso e il godimento del fondo: quest'effetto non si verifica per il vincolo pianificatorio, ancorché esso dia luogo ope legis alla restrizione della proprietà. Questa diversità è di particolare rilievo nella specie, trattandosi dell'inserimento di un fondo in una zona per edifici pubblici, cioè di uno di quei casi ove all'imposizione del vincolo dovrà necessariamente far seguito una successiva procedura di espropriazione formale per l'esecuzione dell'opera (cfr. DTF 109 Ib 264, consid. 2a in fine).
d) Inoltre - e soprattutto - se l'entrata in vigore del vincolo pianificatorio venisse indiscriminatamente parificata all'anticipata immissione in possesso, ne deriverebbe che l'indennità per espropriazione materiale dovrebbe sempre ed automaticamente fruttare interessi sin dal momento in cui la restrizione ha avuto inizio: questa conseguenza sarebbe in insanabile contrasto con la giurisprudenza del Tribunale federale, la quale riconosce sì che la pretesa all'indennità sorge al momento dell'imposizione del vincolo, ma esige, perché essa frutti interessi, che l'avente diritto interpelli (esplicitamente o per atti concludenti) l'ente pubblico debitore (DTF 112 Ib 551 consid. 4; 113 Ib 30).
e) Nel caso in esame il vincolo è durato per sette anni. Ci si può chiedere se la restrizione non debba essere assimilata ad un divieto temporaneo di costruzione, che, in linea di principio, non darebbe diritto ad indennità per espropriazione materiale (DTF 112 Ib 507 consid. 3a in fine, DTF 109 Ib 22 consid. 4a, DTF 99 Ia 487; ROUILLER, Considérations sur la garantie de la propriété et sur l'expropriation matérielle, faites à partir de la jurisprudence du Tribunal fédéral, in ZBJ 1985, pag. 23). La questione può tuttavia rimanere indecisa, poiché le circostanze concrete non consentirebbero di accordare un'indennità neppure se - con il TCA - si volesse ricorrere all'analogia con i principi che reggono l'espropriazione formale.
La restrizione cui la proprietà dei ricorrenti è rimasta soggetta per sette anni può esser assimilata ad un'espropriazione temporanea (cfr. art. 6 LEspr), con la differenza però che le proprietarie hanno conservato - anziché perduto - l'uso ed il godimento del fondo.
Ponendo fine a contraddizioni giurisprudenziali anteriori all'entrata in vigore della LEspr del 1930 (cfr. DTF 109 Ib 271 consid. 2b relativo al bando di espropriazione), il Tribunale federale ha ribadito che per l'espropriazione temporanea di un fondo edilizio ancora utilizzato come terreno agricolo non è automaticamente dovuta un'indennità corrispondente agli interessi del capitale investito in detto fondo, ma va risarcita soltanto la perdita dell'uso effettivo, salvo che l'espropriato provi che, senza tale espropriazione temporanea, egli avrebbe potuto, durante questo lasso di tempo, trarre dal fondo stesso un maggior profitto (DTF 109 Ib 273 segg., consid. 3, che ha espressamente corretto DTF 43 I 146 segg.).
"A fortiori" questo principio deve valere per un'espropriazione materiale temporanea.
Le ricorrenti, che hanno ricuperato la natura edilizia dei loro fondi e beneficiato nel contempo del cospicuo aumento dei valori venali dei terreni da costruzione circostanti, non hanno né provato né reso attendibile un ulteriore pregiudizio, il quale possa giustificare un'indennità espropriativa che non sia già coperta dalla somma di fr. 10'000.- loro accordata a titolo d'inconvenienti.
A torto pertanto il TCA ha applicato per analogia i disposti relativi alla retrocessione, che sarebbero entrati in considerazione unicamente se il Comune di Locarno avesse formalmente espropriato i fondi e li avesse poi dovuti restituire, essendo venuto meno il motivo per il quale l'espropriazione era stata intrapresa. | it | Calcul de l'indemnité en cas d'expropriation formelle. 1. Détermination de la valeur vénale de deux terrains contigus au moment de leur intégration dans une zone d'installations publiques. Dans le cas d'espèce, une estimation d'ensemble des biens-fonds ne viole pas le droit fédéral car rien ne permet d'établir qu'en l'absence de cette restriction, les terrains auraient dû être attribués à des zones avec des indices d'utilisation différents (consid. 4b).
2. Evolution de la valeur résiduelle des terrains entre leur attribution à la zone d'installations publiques et leur expropriation formelle. Dans le cas particulier, estimer que cette valeur a augmenté dans la même proportion que celle des terrains constructibles de la région viole le droit fédéral (consid. 4c).
Indemnité pour une expropriation matérielle qui a été révoquée par la suite.
Terrains soumis durant sept ans à une restriction constitutive d'expropriation matérielle, puis réintégrés dans la zone à bâtir. Les principes régissant la rétrocession dans l'expropriation formelle ne s'appliquent pas en l'espèce pour déterminer si des intérêts sont dus au propriétaire; application analogique des règles relatives à l'expropriation temporaire (consid. 5). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-465%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Le particelle n. X, n. Y, n. Z, in territorio di Locarno, formano un unico complesso. Leggermente discosta è la particella n. V. Il primo fondo, comprendente tre fabbricati, è proprietà della comunione ereditaria fu E, composta attualmente delle due ricorrenti A e B, della loro sorella C e del fratello D; la particella n. Y è intestata in comproprietà per parti uguali alle due ricorrenti; sono invece proprietà esclusiva di A le particelle n. F e n. V, di B quella n. Z. Un piano di azzonamento (PA) adottato dal Comune di Locarno nel 1965 e parzialmente riveduto nel 1966 prevedeva di includere i fondi sopraindicati in due diverse zone edilizie: esso non entrò però mai in vigore per difetto di approvazione da parte del Consiglio di Stato. Con sentenza del 27 luglio 1979, il Tribunale federale ha respinto un ricorso di diritto pubblico, proposto dai proprietari, contro la sospensione per un periodo di due anni di domande di costruzione inoltrate dagli stessi. Nel frattempo era entrato in vigore con l'approvazione governativa del 7 luglio 1978 il piano regolatore (PR), che collocava i fondi in narrativa - per la particella X solo parzialmente - in una zona per attrezzature ed edifici pubblici (AP-EP).
Il 24 luglio 1979 la Comunione ereditaria fu E chiese al Tribunale di espropriazione (TE) del Sopraceneri la condanna del Comune di Locarno al pagamento di un'indennità per espropriazione materiale in seguito agli intralci opposti dal Comune all'edificazione dei fondi a partire dal 1965. L'11 agosto 1983 il TE respinse le richieste negando che i provvedimenti pianificatori del '65/'66 configurassero espropriazione materiale, accertando però, per economia di giudizio, che simile conseguenza comportava il nuovo vincolo di PR. Questa procedura è terminata con la sentenza del Tribunale federale del 3 dicembre 1986 (DTF 112 Ib 496), con cui è stato confermato che solo il citato vincolo AP-EP poteva considerarsi costitutivo di espropriazione materiale. È stato inoltre ritenuto che la data del 7 luglio 1978 facesse stato per la determinazione dell'indennità e - nel concreto caso - per la decorrenza degli interessi su questa dovuti. Nel frattempo, una variante di PR approvata dal Consiglio di Stato con effetto costitutivo il 7 agosto 1985 aveva affrancato dal vincolo AP-EP le particelle n. X, F, V, inserendole nella confinante zona edilizia R4. Mantenute nel vincolo erano per contro le particelle n. Y e Z.
Già il 7 agosto 1986 le ricorrenti avevano notificato al TE pretese di indennità per espropriazione materiale e torto morale con riferimento alle particelle F, V e X affrancate dal vincolo: con scritto del 5 agosto 1987 esse avevano poi richiesto che l'indennità fosse riconosciuta anche per i due fondi mantenuti nella zona AP-EP. Il 31 dicembre 1987 il Comune di Locarno chiese la definitiva espropriazione delle due particelle Y e Z, rifiutando invece qualsiasi indennizzo per i fondi affrancati dal vincolo. Il 4 ottobre 1988, le parti convennero che il TE si pronunciasse tanto sull'espropriazione formale dei fondi Y e Z, quanto sulle pretese per espropriazione materiale. Con comunicazione del 23 gennaio 1990 le ricorrenti revocarono però la loro adesione all'espropriazione formale, ritenuta non conforme alla legge. Con decisione del 28 febbraio 1990, il TE ha negato ogni indennità per il vincolo AP-EP temporaneamente esistito per le particelle poi affrancate, per la ragione che l'attuale valore venale dei fondi, il cui indice di sfruttamento (i.s.) è stato aumentato dallo 0.40 allo 0.75, supera il cumulo dell'indennità per espropriazione materiale che le proprietarie avrebbero potuto percepire alla data determinante e degli interessi maturati sino alla soppressione del vincolo. Il TE ha tuttavia riconosciuto alle attrici un'indennità per inconvenienti e per le particelle definitivamente espropriate.
A e B hanno impugnato la decisione del TE con gravame al Tribunale amministrativo (TCA). Ribadita la loro opposizione all'espropriazione formale per la revoca dell'iniziale consenso, esse hanno chiesto un'indennità per il titolo di espropriazione materiale con riguardo alle particelle n. F, V e X. Con riguardo alle particelle Y e Z esse hanno postulato più di 5 milioni di fr. come capitale e più di un milione di fr. come interessi, oltre ad un risarcimento maggiore per inconvenienti e ripetibili. Subordinatamente, esse hanno formulato le loro pretese nell'eventualità di espropriazione formale di quest'ultimi due fondi. Con sentenza del 29 maggio 1992 il TCA ha parzialmente ammesso il ricorso ed ha riformato la decisione del TE. Secondo i giudici cantonali, l'imposizione di un vincolo implicante espropriazione materiale, che pone immediatamente l'ente pubblico a beneficio della corrispondente restrizione, è paragonabile ad un'anticipata immissione in possesso: la soppressione di tale vincolo non può quindi essere considerata come una rinuncia all'espropriazione, che l'art. 7 cpv. 2 della legge di espropriazione del Cantone Ticino dell'8 marzo 1971 (LEspr/TI) più non consente dopo l'ottenimento dell'anticipata immissione in possesso. Per contro si giustifica di far capo all'istituto della retrocessione giusta gli art. 61 e segg. LEspr/TI. Ne discende che l'eliminazione della restrizione obbliga l'espropriato unicamente a restituire l'indennità espropriativa di cui può conservare i frutti: alle ricorrenti va quindi accordato un risarcimento pari agli interessi che sarebbero maturati sull'indennità per espropriazione materiale nel periodo di vigenza del vincolo AP-EP. Sulla base del metodo comparativo-statistico il valore venale dei fondi delle ricorrenti può essere fissato in fr. 400.- il mq, da cui va dedotto il valore residuo agricolo, stabilito dal TE in fr. 30.- il mq al 7 luglio 1978. Ritenuta infondata l'opposizione all'espropriazione formale delle particelle Y e Z, il TCA ha considerato che il loro valore al 28 febbraio 1990, data del giudizio di prima istanza, raggiungesse almeno fr. 120.- il mq e non solo i fr. 50.- il mq, fissati dal TE.
Sia il Comune di Locarno, sia le espropriate A e B hanno impugnato questa decisione davanti al Tribunale federale. Dei motivi si dirà, se necessario, nei considerandi.
Erwägungen
Dai considerandi:
4. Il Comune di Locarno censura per due rispetti la valutazione ai fini dell'espropriazione delle particelle n. Y e Z, per le quali è stato mantenuto il vincolo AP-EP ed è stata avviata una procedura di espropriazione formale. Da un lato esso sostiene la necessità di operare una distinzione nella valutazione dei due fondi, considerato che, in assenza del vincolo pianificatorio, il primo terreno sarebbe stato collocato nella zona R2 e di conseguenza avrebbe avuto un valore inferiore al secondo che invece sarebbe stato inserito in zona R4. Dall'altro lato il Comune reputa che il valore residuo nel 1990, stabilito in fr. 120.- il mq, sia esorbitante.
a) Giova innanzitutto rilevare che, impregiudicata la questione della ricevibilità del loro gravame, la tesi di A e B, secondo cui esse avrebbero validamente revocato il loro accordo all'espropriazione formale di quei fondi e l'espropriazione stessa sarebbe illegittima per difetto di pubblica utilità, è priva di fondamento. All'udienza del 4 ottobre 1988 davanti al Tribunale di espropriazione le ricorrenti, assistite da un legale, hanno esplicitamente aderito, senza riserva alcuna, alla continuazione della procedura di espropriazione formale dei due terreni. Esse non possono pertanto rivenire su questa loro determinazione che non pretendono del resto inficiata di un vizio di volontà. Quanto alla pubblica utilità alla base dell'intervento espropriativo, essa è stata espressamente riconosciuta, oltre che dalle decisioni delle autorità cantonali, anche con sentenza del 6 giugno 1988 del Tribunale federale. Inoltre, giusta l'art. 15 cpv. 3 della legge edilizia del 1973, ora abrogato, ma applicabile alla fattispecie, e ripreso dall'art. 40 cpv. 2 della Legge cantonale di applicazione della LPT del 23 maggio 1990 (LALPT), la pubblica utilità dell'opera è presunta, cosicché opposizioni all'espropriazione e domande intese ad ottenere modificazioni dei piani sarebbero state proponibili solo limitatamente e non avrebbero avuto effetto sospensivo sulla procedura di stima (art. 45 cpv. 3 LEspr/TI). Aggiungasi che, come pertinentemente osservato dal Tribunale amministrativo, gli art. 61 e segg. LEspr/TI tutelano in maniera adeguata gli interessi delle ricorrenti qualora il Comune di Locarno non utilizzasse i fondi espropriati entro un certo lasso di tempo o volesse mutare la loro originaria destinazione. Le critiche alla decisione impugnata sollevate da A e B sono pertanto prive di fondamento.
b) Per quanto attiene alla prima censura del Comune di Locarno, il TE aveva reputato plausibile la tesi secondo cui il limite fra la zona R2 e la zona R4, in caso di soppressione del vincolo AP-EP, sarebbe stato fissato seguendo il prolungamento in linea retta del confine fra le vicine particelle n. M e N. Tuttavia, in assenza di delimitazioni naturali o artificiali, tale tesi era suffragata unicamente con la generica e teorica considerazione per cui va data una regolare configurazione ai diversi comparti di un piano regolatore. Di fatto, allorché l'estensione della zona AP-EP è stata ridotta, i terreni affrancati dal corrispondente vincolo sono stati assegnati alla zona R4. Il TCA poteva quindi rifiutare di distinguere fra la stima della particella n. Y e quella della particella n. Z, per la ragione che le particelle in questione costituiscono un'unità economica, la quale giustifica una valutazione unitaria, senza differenziazioni in funzione di diversi indici di zona. Quanto al valore di fr. 400.- il mq attribuito ad entrambi i terreni dal TCA, esso è confortato dall'identico importo corrisposto nel 1985 dal Comune di Locarno per la particella n. Q, la quale, essendo stata anch'essa sottoposta al medesimo vincolo AP-EP, non ha partecipato all'evoluzione del mercato immobiliare nel periodo successivo al 7 luglio 1978. Si consideri inoltre che il prezzo di fr. 400.- il mq è relativamente modesto, essendo assodato che i coeredi D e C hanno venduto le particelle n. N e R per fr. 700.- il mq. La valutazione compiuta dal Tribunale amministrativo non può essere pertanto ritenuta lesiva del diritto federale, segnatamente dell'art. 5 LPT (RS 700), e non implica in particolare né eccesso, né abuso del potere di apprezzamento.
c) Con la seconda critica, il Comune di Locarno contesta che il residuo valore agricolo delle particelle n. Y e Z, fissato da entrambe le istanze cantonali in fr. 30.- il mq al 7 luglio 1978, sia potuto aumentare a fr. 120.- il mq al 28 febbraio 1990, data della decisione del Tribunale di espropriazione, il quale aveva limitato tale aumento a fr. 20.- il mq, per un totale di fr. 50.- il mq. A sostegno della sua tesi, il Tribunale amministrativo ha addotto che il valore dei fondi in quella località è quadruplicato, seguendo un'evoluzione notevolmente superiore a quella dell'indice del costo della vita. Inoltre gli stessi terreni, benché inedificabili, conserverebbero un pregio particolare, soprattutto per la loro idoneità a svolgere una funzione come parco o giardino.
Come giustamente rilevato dal Comune di Locarno, a dipendenza del vincolo con portata espropriativa, i fondi in questione hanno cessato di essere oggetto di mercato per l'edilizia privata e di partecipare all'evoluzione dei prezzi di mercato dei fondi edilizi (DTF 109 Ib 262 /263 consid. 2a). Anche se per terreni destinati all'agricoltura risultano correntemente soluti prezzi molto più elevati di quelli che sarebbero economicamente sopportabili, non si giustifica per una superficie non sfruttabile, né direttamente, né indirettamente, a scopo costruttivo, un prezzo di fr. 120.- il mq, neppure nell'ipotesi di un'utilizzazione come giardino. Giova poi rilevare che le particelle n. Y e Z non presentano un interesse particolare dal punto di vista paesaggistico, tanto da suggerire una loro trasformazione in giardino o parco specialmente pregiato. Infine, la cerchia dei potenziali interessati ad un uso del genere è forzatamente limitata a quella dei proprietari dei fondi circostanti, poiché un giardino è normalmente al servizio di un attiguo edificio residenziale. La sentenza impugnata contravviene dunque su questo punto ai principi di diritto federale in materia di stima e deve pertanto essere riformata. Così come deciso dal Tribunale di espropriazione, il residuo valore al 28 febbraio 1990 dei due terreni oggetto di espropriazione formale dev'essere stabilito in fr. 50.- il mq.
5. Il Comune di Locarno contesta anche la risarcibilità del vincolo AP-EP durato sette anni (dal 1978 al 1985) per le particelle n. X, F e V e decaduto per il ridimensionamento della zona AP-EP.
a) Il Tribunale di espropriazione ha reputato che nel caso concreto il cospicuo aumento di valore di cui hanno beneficiato i terreni edilizi in questo settore cittadino fosse superiore all'indennità che le proprietarie avrebbero potuto pretendere nel 1987 per l'inserimento dei loro fondi nella zona AP-EP aumentata degli interessi compensatori maturati durante il periodo settennale di vigenza del vincolo poi soppresso. Ritenuto che le ricorrenti, con la soppressione della restrizione recuperano tale incremento di valore, ed in ossequio al principio per cui l'indennità espropriativa costituisce il corrispettivo di una perdita patrimoniale, ma non può tradursi in un arricchimento, la prima istanza cantonale ha concluso per l'assenza di un pregiudizio risarcibile.
b) Il Tribunale cantonale amministrativo ha invece ritenuto applicabili per analogia le norme che regolano la retrocessione di diritti espropriati formalmente, ove l'espropriante non esegua nei termini assegnatigli l'opera, oppure intenda alienare il diritto espropriato o adibirlo ad uno scopo diverso da quello per il quale l'espropriazione è stata concessa (cfr. art. 61 segg. LEspr/TI, analoghi se non identici agli art. 102 segg. LEspr). Esso ha in sostanza argomentato che l'entrata in vigore della misura pianificatoria, la quale ingenera immediatamente la restrizione della proprietà, senza che sia necessario attendere il giudizio su un'eventuale indennità, dev'essere equiparata all'immissione anticipata in possesso dell'espropriazione formale. Poiché l'anticipata immissione in possesso determina l'obbligo di solvere gli interessi sull'indennità a partire dalla sua data, non solo, ma priva altresì l'espropriante della facoltà di rinunciare all'espropriazione tosto a conoscenza dell'ammontare di detta indennità (cfr. art. 14 LEspr), è giocoforza concludere, a mente del TCA, che anche nei casi di espropriazione materiale devono esser riconosciuti interessi sul capitale corrispondente all'indennità per il periodo di vigenza del vincolo successivamente espresso.
Simile equiparazione non può però esser condivisa, perché trascura di considerare le non irrilevanti differenze esistenti fra i due istituti (c), perché condurrebbe a risultati incompatibili con la giurisprudenza del Tribunale federale sull'espropriazione materiale (d) e perché contrasterebbe anche con le regole adottate in materia di espropriazione formale (e).
c) Intanto, l'immissione anticipata in possesso trasferisce all'espropriante l'uso e il godimento del fondo: quest'effetto non si verifica per il vincolo pianificatorio, ancorché esso dia luogo ope legis alla restrizione della proprietà. Questa diversità è di particolare rilievo nella specie, trattandosi dell'inserimento di un fondo in una zona per edifici pubblici, cioè di uno di quei casi ove all'imposizione del vincolo dovrà necessariamente far seguito una successiva procedura di espropriazione formale per l'esecuzione dell'opera (cfr. DTF 109 Ib 264, consid. 2a in fine).
d) Inoltre - e soprattutto - se l'entrata in vigore del vincolo pianificatorio venisse indiscriminatamente parificata all'anticipata immissione in possesso, ne deriverebbe che l'indennità per espropriazione materiale dovrebbe sempre ed automaticamente fruttare interessi sin dal momento in cui la restrizione ha avuto inizio: questa conseguenza sarebbe in insanabile contrasto con la giurisprudenza del Tribunale federale, la quale riconosce sì che la pretesa all'indennità sorge al momento dell'imposizione del vincolo, ma esige, perché essa frutti interessi, che l'avente diritto interpelli (esplicitamente o per atti concludenti) l'ente pubblico debitore (DTF 112 Ib 551 consid. 4; 113 Ib 30).
e) Nel caso in esame il vincolo è durato per sette anni. Ci si può chiedere se la restrizione non debba essere assimilata ad un divieto temporaneo di costruzione, che, in linea di principio, non darebbe diritto ad indennità per espropriazione materiale (DTF 112 Ib 507 consid. 3a in fine, DTF 109 Ib 22 consid. 4a, DTF 99 Ia 487; ROUILLER, Considérations sur la garantie de la propriété et sur l'expropriation matérielle, faites à partir de la jurisprudence du Tribunal fédéral, in ZBJ 1985, pag. 23). La questione può tuttavia rimanere indecisa, poiché le circostanze concrete non consentirebbero di accordare un'indennità neppure se - con il TCA - si volesse ricorrere all'analogia con i principi che reggono l'espropriazione formale.
La restrizione cui la proprietà dei ricorrenti è rimasta soggetta per sette anni può esser assimilata ad un'espropriazione temporanea (cfr. art. 6 LEspr), con la differenza però che le proprietarie hanno conservato - anziché perduto - l'uso ed il godimento del fondo.
Ponendo fine a contraddizioni giurisprudenziali anteriori all'entrata in vigore della LEspr del 1930 (cfr. DTF 109 Ib 271 consid. 2b relativo al bando di espropriazione), il Tribunale federale ha ribadito che per l'espropriazione temporanea di un fondo edilizio ancora utilizzato come terreno agricolo non è automaticamente dovuta un'indennità corrispondente agli interessi del capitale investito in detto fondo, ma va risarcita soltanto la perdita dell'uso effettivo, salvo che l'espropriato provi che, senza tale espropriazione temporanea, egli avrebbe potuto, durante questo lasso di tempo, trarre dal fondo stesso un maggior profitto (DTF 109 Ib 273 segg., consid. 3, che ha espressamente corretto DTF 43 I 146 segg.).
"A fortiori" questo principio deve valere per un'espropriazione materiale temporanea.
Le ricorrenti, che hanno ricuperato la natura edilizia dei loro fondi e beneficiato nel contempo del cospicuo aumento dei valori venali dei terreni da costruzione circostanti, non hanno né provato né reso attendibile un ulteriore pregiudizio, il quale possa giustificare un'indennità espropriativa che non sia già coperta dalla somma di fr. 10'000.- loro accordata a titolo d'inconvenienti.
A torto pertanto il TCA ha applicato per analogia i disposti relativi alla retrocessione, che sarebbero entrati in considerazione unicamente se il Comune di Locarno avesse formalmente espropriato i fondi e li avesse poi dovuti restituire, essendo venuto meno il motivo per il quale l'espropriazione era stata intrapresa. | it | Calcolo dell'indennità per espropriazione formale. 1. Determinazione del valore venale di due fondi contigui al momento della loro inclusione in una zona per attrezzature ed edifici pubblici. Nel caso di specie, una valutazione uniforme del terreno non viola il diritto federale, difettando elementi atti a far ritenere che i due fondi - in assenza del vincolo - avrebbero dovuto esser assegnati a zone con indici di sfruttamento diversi (consid. 4b).
2. Evoluzione del valore residuo dei fondi tra l'imposizione del vincolo per attrezzature ed edifici pubblici e la successiva espropriazione formale. Nelle concrete circostanze, viola il diritto federale ritenere che tale valore residuo sia nell'intervallo aumentato nella stessa proporzione di quello dei terreni edificabili della regione (consid. 4c).
Indennità per un'espropriazione materiale successivamente revocata.
Caso di fondi sottoposti durante sette anni ad un vincolo costitutivo di espropriazione materiale poi soppresso, con reinserimento dei fondi nella zona edificabile. Inapplicabilità nella fattispecie dei principi che reggono la retrocessione di fondi espropriati formalmente per stabilire se - quale indennità - siano dovuti al proprietario degli interessi; ricorso per analogia alle regole applicabili nel caso di espropriazione temporanea (consid. 5). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-465%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,323 | 120 Ib 474 | 120 Ib 474
Sachverhalt ab Seite 476
Il 10 gennaio 1967 il Presidente della Commissione federale di stima (CFS) del Circondario 7 dichiarò aperta ad istanza delle Ferrovie federali svizzere (FFS o esproprianti), Direzione del II Circondario, una procedura espropriativa nella forma abbreviata (art. 33 seg. LEspr, RS 711) nei confronti della "Fondazione Bartolomeo P", con sede in Gravesano, per l'acquisto delle particelle n. 827p, 30p e 829p di complessivi m2 2'2455 in territorio del Comune di Manno. L'espropriata fece opposizione all'espropriazione (art. 35 lett. a LEspr), in via subordinata ne chiese l'ampliamento a tutti i beni immobili di sua proprietà (art. 36 lett. b LEspr) e notificò pretese di fr. 3'400'000.- (per il caso in cui fosse ammesso il richiesto ampliamento), risp. di fr. 3'000'000.- per il caso in cui esso fosse negato.
All'udienza di conciliazione del 29 novembre 1967, l'espropriata ribadì la sua opposizione; dal canto loro, le esproprianti sottolinearono che ricorrevano i presupposti per una procedura "anticipata" d'espropriazione e si dichiararono disposte ad acquistare in via transattiva il tutto per un milione e mezzo di franchi, mentre per la superficie richiesta offrirono fr. 60.- il m2.
La CFS si pronunciò con decisione del 20 settembre 1968. Rilevato che la fondazione espropriata era receduta dall'opposizione di principio e non aveva formulato pretese di svalutazione per il resto dell'azienda, essa stabilì l'indennità dovuta in fr. 55.- il m2, per un totale di fr. 1'235'025.-, sotto riserva dell'adeguamento a dipendenza della misurazione definitiva.
Essendo in seguito risultato che la superficie del mappale n. 827p di Manno era di m2 673 superiore a quanto consegnato nelle tabelle di espropriazione, le FFS e la Fondazione BP stipularono una convenzione aggiuntiva il 4 novembre/12 dicembre 1974, in virtù della quale veniva versata all'espropriata un'indennità suppletiva per tale superficie di fr. 37'015.- (pari a fr. 55.- il m2), oltre interesse dal 18 settembre 1969.
La "Fondazione P", con sede in Gravesano, subentrata alla Fondazione Bartolomeo P al termine di una procedura su cui si tornerà, ha introdotto il 23 febbraio 1989 presso la CFS un'azione di retrocessione dei fondi espropriati e/o di risarcimento dei danni, fondata sugli art. 102 segg. LEspr.
In pendenza di procedura, le parti hanno convenuto di limitare la causa al risarcimento del danno in denaro e si sono accordate per la continuazione della causa circa la questione pregiudiziale del diritto della fondazione alla retrocessione e quella del danno.
Con istanza del 22 giugno 1989 E ha chiesto di esser ammesso ad intervenire in lite a sostegno della Fondazione P, eventualmente a far valere in nome proprio il diritto alla retrocessione. Le FFS hanno chiesto di dichiarare irricevibile l'istanza.
Il Presidente supplente della CFS si è pronunciato con decisione del 24 giugno 1991. Egli ha riconosciuto la legittimazione attiva della "Fondazione P" nella causa di retrocessione promossa il 28 febbraio 1989, l'ha invece negata ad E.
Con ricorso di diritto amministrativo le FFS chiedono al Tribunale federale di respingere l'azione di retrocessione della "Fondazione P", difettando la legittimazione attiva dell'attrice.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. Le vicende storiche e giuridiche che formano lo sfondo di questa vertenza, e sostanzialmente sono incontestate, si possono riassumere così:
a) Lugano con la Capriasca e la Pieve d'Agno costituiva dal 1512 uno dei quattro baliaggi comuni dei dodici cantoni svizzeri (Zurigo, Uri, Zugo, Friborgo, Berna, Svitto, Glarona, Soletta, Unterwalden, Basilea e Sciaffusa - escluso Appenzello), che lo governavano per turni biennali nell'ordine testé riferito. I Signori svizzeri avevano lasciato sussistere gli statuti locali, ispirati per il Sottoceneri a quelli del comasco e del milanese. Per il resto era applicabile il diritto comune, ch'era quello che s'era sviluppato in Lombardia. Un collegio di sindicatori sorvegliava l'attività del vogto (cfr. DTF 104 Ia 383 in fine; EUGEN HUBER, System und Geschichte des Schweizerischen Privatrechtes, vol. I, pag. 31, 54, 64; ANDREAS HEUSLER, Rechtsquellen des Kantons Tessin, ZSR 1892, 177 segg.; O. WEISS, Die Tessinischen Landvogteien der XII Orte im 18. Jahrhundert, Schweiz. Studien zur Geschichtswissenschaft 1914, pag. 21 segg., 108 segg.; G. ROSSI/E. POMETTA, Storia del Cantone Ticino, pag. 141 segg.; CARLO POMETTA, La successione legittima secondo gli statuti e i codici ticinesi, Diss. Berna 1921, pag. 14 segg.; PETER LIVER, Das Sottocenere im Mittelalter, in "Abhandlungen zur schweizerischen und bündnerischen Rechtsgeschichte", pag. 115 segg.; F. PARAVICINI, Beitrag zur Rechtsgeschichte des Luganese ..., Diss. Zurigo 1934, pag. 89 segg.; LOUIS AUREGLIA, Evolution du droit public du Canton du Tessin, Parigi 1916, pag. 80; ELSA POZZI/MOLO, L'amministrazione della giustizia nei Baliaggi appartenenti ai Cantoni primitivi, 1953, pag. 38 segg.; G. LEPORI, Diritto costituzionale Ticinese, pag. 27, 29; GEORGES ANDRES E ALTRI: Nouvelle histoire de la Suisse et des Suisses, 2ème édition, Payot Lausanne, pagg. 236 segg., 362 seg.).
b) Corre l'anno 1761. Bartolomeo P fu Antonio di Mugena consegna il proprio testamento al notaio Bartolomeo Insermini da Mugena in Lugano.
c) L'8 maggio 1764, Bartolomeo P fu Antonio fa rogare dal notaio Giuseppe Cipriano Tarilli in Lugano un codicillo a detto testamento: spiega d'aver omesso di costituire, secondo l'incarico ricevuto dal defunto suo zio Pio Martino P un "certo legato perpetuo di fidecommesso della somma di lire dieci mille, moneta di Milano, da ricavarsi dai Luoghi di Monte (porzione in cui era diviso il capitale di un monte o di un banco, v. PERTILE, Storia del diritto italiano, vol. II, parte I, pag. 510), che tiene nella città di Firenze", da impiegarsi "sopra un fondo stabile qui esistente secondo la pia mente" del predetto zio, legato perpetuo per il quale ha "di già ottenuto il permesso, licenza e facoltà dal Lodevole Sindacato dell'anno 1761, come chiaramente n'appare dalli Atti della Cancelleria suprema". Per il caso che non potesse acquistare egli stesso qualche fondo stabile nella giurisdizione esistente per la menzionata somma, "sopra del quale imporre e fondare detto legato perpetuo ... a tenore della facoltà e permesso come sopra ottenuto", ha "in ogni miglior modo agravato ed agrava i di Lui SSri eredi nel citato suo Testamento chiamati ed istituiti" ad "acquistare tanti fondi, effetti stabili qui esistenti, col denaro proveniente come sopra, affine sopra di quelli venga fondato ed imposto il suddetto legato perpetuo di fidecommesso, senza poter mai né alienare i medesimi né parti di quelli". Premesso che le sue figlie, signorine Maria Agata e Maria Prudenza P, potranno goderne l'"annuo fitto, frutto e redito", finché entrambe, o una di esse, staranno nubili, ordina che detto annuo frutto dovrà ipso facto cessare in caso di "collocamento temporale o spirituale" (= in caso si sposassero o prendessero il velo). Ciò verificandosi, tale annuo frutto dovrà "collare" nelle figlie legittime provenienti da linea mascolina delle tre famiglie P, cioè quelle di Bartolomeo e di Giuseppe P, furono Carlo, entrambi al momento in Mugena e quella di Francesco P, figlio di un altro defunto Carlo, che si trova in Gravesano. Ad esecutori di detta Pia mente nomina i reverendi curati "pro tempore" di Gravesano e Mugena e due deputati, da designare uno per comune dai detti comuni. A detti esecutori "dovrà restare perpetuamente... il maneggio e regolamento di detto legato ... indipendenti dalli chiamati e da qualunque altra persona": essi distribuiranno il frutto annuo proveniente dal fidecommisso "a titolo di un sussidio di dote" alle suddette figlie P in occasione del loro "maritaggio spirituale o temporale": fossero le predette figlie P maritate e non ve ne siano altre nubili, allora il frutto annuo del legato si dovrà dispensare in dote temporale o spirituale alle fanciulle di Gravesano e di Mugena "le quali frequentano la Dottrina Cristiana ed abbiano il Santo Timor di Dio", che avranno "maggior voto". Per la loro vigilanza, per l'esazione dell'annuo frutto e per altri loro "incomodi", i quattro esecutori possono anteparte prelevare dal frutto annuo lire venti di Milano da ripartire fra di loro.
d) (29 ottobre 1766: Bartolomeo P fu Antonio, fa redigere dallo stesso notaio la dichiarazione secondo cui ha acquistato alcuni fondi e beni stabili in Manno; su tali beni immobili dovrà essere costituito il citato legato).
e) (La data della morte di Bartolomeo P non consta. Consta però, da risoluzione 26 ottobre 1849 n. 64'729 del Consiglio di Stato, che gli amministratori del fidecommesso P erano in funzione sin dal 1815).
f) Tra gli anni 1761-1766, in cui Bartolomeo P aveva fatto rogare le cennate disposizioni, e il 1815, epoca dov'è attestata l'entrata in funzione dei menzionati amministratori, eventi capitali si erano verificati.
aa) La Repubblica elvetica una ed indivisibile (1798-1803) aveva messo fine ai baliaggi e creato i due Cantoni di Lugano e Bellinzona - organizzati come prefetture. La sua costituzione (art. 13) proclamava "che nessun immobile può esser dichiarato inalienabile ... che il diritto esclusivo di proprietà conduce alla schiavitù";
bb) L'Atto di mediazione di Napoleone (14 febbraio 1803) aveva a sua volta posto fine all'Elvetica e creato la Confederazione dei 19 Cantoni, tra i nuovi il Ticino. Una delle prime leggi adottate dal Gran Consiglio ticinese fu quella del 16 giugno 1803 che ristabiliva "tutte le leggi civili, statuti, usi e consuetudini vigenti avanti la rivoluzione" (art. 1).
g) Il primo codice civile ticinese del 13 giugno 1837 entra in vigore il primo gennaio 1838 (cfr. in proposito: GABRIELLO PATOCCHI, Gli influssi delle legislazioni straniere e degli statuti locali sul codice civile ticinese del 1837, Diss. Berna, Bellinzona 1961). Esso si appoggia al Code civil francese, ma nella sistematica ed in taluni particolari si ispira a quello austriaco, diffuso nella versione italiana nei possedimenti dell'Austria nell'Italia del Nord (E. HUBER, op.cit. vol. IV, pag. 189 con rinvii). All'art. 3 prevede che "la legge dispone solo per l'avvenire. Essa non ha effetto retroattivo". Sono abrogati "gli statuti e le consuetudini distrettuali" (art. 1318). Nel campo ereditario, ammette la sostituzione volgare illimitatamente (art. 352), limita ad una sola quella fede commissaria (art. 354) e proibisce le ulteriori sostituzioni ed ogni fedecommesso (art. 355). Con legge del 1o dicembre 1851, il Gran Consiglio - considerando "che dal codice civile sono state abolite le istituzioni fidecommissarie, ma rimane dubbio se quelle avvenute innanzi la attivazione del codice civile possono tuttavia legittimamente sussistere, e che l'interesse generale esige che i beni stabili siano svincolati da ogni perenne e obbligata trasmissione" - dichiara "cessati e risolti nell'attuale possessore i fidecommessi temporali o perpetui istituiti innanzi la attivazione del Codice Civile" (art. 1) e "proprietari assoluti e con piena e libera disposizione d'essi gli attuali utenti o possessori dei fide-commessi" (art. 2). Sono però "esclusi dalle suddette disposizioni i fide-commessi o legati perpetui o temporanei per gli studi, per le doti e per ogni altra destinazione di pubblica beneficenza" (art. 3).
h) Nel 1850 gli amministratori del legato P ravvisarono l'opportunità di allestire un regolamento che determinasse il modo di procedere per l'assegnazione delle doti nei casi che non erano espressamente regolati nelle disposizioni codicillari. Si rivolsero per ciò all'avv. Camillo Bernasconi di Riva San Vitale, il quale fornì il suo parere (integralmente pubblicato in Rep. 1869, pag. 579 seg.) ed allestì un progetto di regolamento di 20 articoli, da sottoporre per sanzione all'autorità governativa e che "senza l'assenso della medesima (non avrebbe potuto) in avvenire esser variato o alterato" (loc.cit. pag. 587). Il Consiglio di Stato approvò, ma su causa dipendente da grida pubblicata nell'aprile del 1855 (v. Foglio officiale 1855, pag. 318 seg.), il Tribunale distrettuale civile di Lugano, in prima, e la Camera civile d'appello, in seconda e ultima istanza, annullarono il regolamento, in sostanza perché "la volontà del testatore non racchiudendo cosa contraria alle leggi e all'ordine pubblico è legge essa medesima e vuol esser mantenuta", e perché "né gli amministratori presenti di detto legato, né le persone chiamate a fruirne possono contrarre convenzioni che obblighino gli amministratori ed i chiamati in futuro, perché i rispettivi diritti di questi in caso di controversia dovranno discutersi tra di loro e definirsi dal giudice ogni volta con separato giudizio" (loc.cit. pag. 559). Il Governo, con risoluzione 24 aprile 1856 n. 7961 dichiarò di non potersi ulteriormente ingerire su quest'oggetto (loc.cit., pag. 589, nota 1).
i) Il secondo Codice civile ticinese del 15 novembre 1882 entra in vigore il primo gennaio 1883. Esso abroga il precedente del 1837; dispone che, quando la legge non contiene disposizioni, si avrà ricorso a quanto è prescritto in casi analoghi e, il difetto di analogia, alle disposizioni del diritto comune (art. 3). Regola come il suo predecessore, la sostituzione volgare (art. 505), quella fedecommissaria e il divieto dei fedecommessi (art. 507-508). Nella sezione relativa alla capacità di disporre e ricevere per testamento, detta che alle mani morte non si può lasciare più di una certa quota dell'asse, ma dispone che "a favore dello Stato, del comune, degli spedali o d'altri istituti o fondazioni di beneficenza od istruzione potrà disporsi dell'intero patrimonio, salva la porzione legittima agli eredi necessari".
l) Il Codice civile svizzero, entrato in vigore il 1o gennaio 1912, dispone nell'art. 7 del suo titolo finale che le organizzazioni corporative, gli istituti e le fondazioni che hanno acquisito la personalità giuridica sotto la legge precedente, la conservano sotto questo codice, anche se non potessero acquistarla secondo le sue disposizioni (cpv. 1). Le persone giuridiche già esistenti, per la cui costituzione, secondo le prescrizioni della nuova legge sarebbe necessaria l'iscrizione in un registro pubblico, devono, entro il termine di cinque anni dall'entrata in vigore della medesima, ottenere questa iscrizione, anche se non era prescritta dal diritto anteriore; decorso questo termine senza esser iscritte, la loro personalità non è più riconosciuta.
m) (I beni stabili in Manno furono iscritti sin dall'inizio nei catastrini di Manno sotto la denominazione "legato Bartolomeo P". Non risulta invece che gli amministratori dell'epoca, entro il termine fissato dall'art. 7 Tit.fin. CC, scadente il 1o gennaio 1917, abbiano chiesto alcuna iscrizione in pubblici registri [RC]).
n) (1962: costituzione della Fondazione P Bartolomeo. La Fondazione ha esattamente gli scopi che sono descritti nel codicillo del 1764, ed i suoi organi corrispondono a quelli ivi previsti; ad essa sono attribuiti tutti i beni immobili in territorio di Manno sin qui intavolati nei catastrini comunali al "legato Bartolomeo P". Con risoluzione 20 dicembre 1962 il Dipartimento dell'interno prende atto della fondazione e ne assume la vigilanza. Il 27 dicembre 1962 la fondazione è iscritta a RC).
o) 1966/69 e 1974 - Parte dei fondi intestati alla "Fondazione Bartolomeo P" sono espropriati dalle FFS.
p) (1979. Sorgono difficoltà con l'autorità di vigilanza. L'amministrazione della fondazione chiede ad un giurista un parere circa il "fedecommesso" istituito col codicillo testamentario del 1764 e la fondazione costituita nel 1962. Il parere, datato 1o febbraio 1979, giunge alla conclusione che il cosiddetto "legato Bartolomeo P" non ha mai costituito una fondazione o altro ente con personalità giuridica propria, ma un fedecommesso; i beni che lo compongono, gravati dei noti oneri per la costituzione di doti, si sono quindi trasmessi, di generazione in generazione, agli Eredi di Bartolomeo P fu Antonio, anche se solo nudi-proprietari; detto fedecommesso è sopravvissuto a tutti i mutamenti legislativi che si son descritti sopra; la trasformazione del 1962 del "legato Bartolomeo P" in fondazione è radicalmente nulla, perché effettuata da amministratori che non ne avevano la facoltà senza il consenso dei nudi-proprietari. Tale nullità non è stata sanata né dalla circostanza che - materialmente - la fondazione ha scopi identici a quelli espressi dal testatore nel codicillo, né dall'iscrizione a RC).
q) (Trattative al fine di trovare una via per uscire dall'imbrogliata situazione con la partecipazione della Fondazione Bartolomeo P stessa, rappresentata dall'autore del cennato parere, di E discendente di uno dei capistipite delle tre famiglie le cui fanciulle possono pretendere di esser dotate giusta il noto codicillo, pure assistito da avvocato, dell'autorità fiscale ticinese e dell'autorità di vigilanza stessa. Il risultato di queste trattative può esser così riassunto: E, tramite procedura giudiziaria, farà intestare a sé stesso i beni immobili (e mobili) iscritti alla "Fondazione Bartolomeo P", per immediatamente ritrasferirli - dedotta una tacitazione di fr. 400'000.- a suo favore - ad una nuova "Fondazione P", da lui costituenda, la quale non avrà più lo scopo di dotare le fanciulle P, risp. quelle di Gravesano e Mugena, ma genericamente "l'intervento a favore della gioventù dei Comuni di Gravesano e Mugena"; l'amministrazione della nuova Fondazione sarà identica a quella di prima: 4 persone, cioè i parroci protempore, o in loro mancanza gli economi spirituali dei due Comuni, nonché un delegato di ogni Comune).
r) L'accordo viene attuato con gli atti seguenti:
1o Su istanza di E, il Pretore di Lugano-Distretto accerta con decisione 22 dicembre 1982 la proprietà dell'istante sui fondi in Manno rimasti dopo l'espropriazione ed ordina all'Ufficiale dei Registri di rettificarne l'intestazione. La procedura è quella non contenziosa di camera di consiglio prevista dalla legge ticinese di attuazione del CC (LAC, art. 2 n. 14) per l'applicazione dell'art. 662 CC (prescrizione acquisitiva straordinaria). La decisione è stata preceduta dalla pubblicazione di una grida nel FU diffidante altri eventuali interessati ad annunciarsi entro termine perentorio; nei considerandi il Pretore rileva che la procedura "si è resa necessaria al fine di consentire la ratifica della costituzione della Fondazione da parte del discendente maschio superstite dei P".
2o Con istromento del 16 dicembre 1983, rogato dal notaio autore del parere di cui si è detto, E costituisce la nuova "Fondazione P", le conferisce tutti i beni immobili di Manno che non formarono oggetto dell'espropriazione, oltre capitali per ca fr. 690'000.-. La nuova fondazione è iscritta a RC il 31 gennaio 1984; l'autorità di vigilanza ne aveva assunto la sorveglianza il precedente 17 gennaio.
3o (Lo stesso 17 gennaio 1984 l'autorità di vigilanza dichiara soppressa la "Fondazione P Bartolomeo").
4. (Necessità di approfondire, ai fini dell'applicazione dell'art. 103 LEspr, il quesito della validità o meno della Fondazione Bartolomeo P. Nella misura in cui per tale esame è applicabile il diritto cantonale previgente al CC, l'esame del Tribunale federale, adito con un ricorso di diritto amministrativo, è ristretto all'arbitrio e alla disparità di trattamento come se si trattasse di un ricorso di diritto pubblico [DTF 120 Ib 220 consid. 4b, DTF 118 Ib 237 consid. 1b, DTF 118 Ia 10 consid. 1b con rinvii]).
5. a) Il parere omette anzitutto di considerare un fatto rilevante e incontroverso. Se è vero che nel codicillo dell'8 maggio 1764 Bartolomeo P fu Antonio incarica gli eredi da lui istituiti nel testamento - non rintracciato - del 1761 di acquistare i fondi su cui costituire il legato, è altrettanto certo però che tale incarico testamentario è divenuto senza oggetto: Bartolomeo P stesso ha reperito ed acquistato i fondi adatti nel 1765 e precisa che su di essi si ha da costituire il legato. Alla di lui morte, l'azienda di Bosciorina fa quindi parte della successione.
b) Risulta d'altra parte dagli atti - e non è rilevato nel parere - che i quattro amministratori sono in funzione già nel 1815. Ciò significa non solo che Bartolomeo P è deceduto prima di quell'anno poco importa se sotto i Baliaggi, o l'Elvetica, o dopo l'Atto di mediazione -, ma anche che al più tardi in quell'anno era cessato l'usufrutto riservato dal codicillo alle due figlie Maria Agata e Maria Prudenza P.
c) Abbracciata la tesi del fedecommesso, il parere non ha approfondito se nel diritto cantonale previgente si riscontrassero istituti assimilabili alle fondazioni che il nuovo diritto doveva poi prevedere e regolare negli art. 52 cpv. 1 e 2 e 80 - 89 CC. Certo, solo poche legislazioni cantonali anteriori all'introduzione del CC menzionavano espressamente e regolavano la fondazione: i Grigioni, Zurigo e i Cantoni che lo imitavano e Glarona (E. HUBER, op.cit., vol. I, 172/176). Ma ciò non significa affatto che, negli altri Cantoni, l'istituto non esistesse. Per limitarsi alla giurisprudenza del Tribunale federale, vedansi, per il Canton Friborgo, DTF 46 II 322 segg. e, per il Ticino, la sentenza 19 maggio 1920 in re Legato Eini-Giudici c. Attilio Giudici, citata nella predetta DTF 46 II 327, ed integralmente apparsa in Rep. 1921, pagg. 49 segg., alla quale per brevità si rinvia. Se il diritto ticinese anteriore al CC non regolava le fondazioni, esso però le menzionava, riconoscendone l'esistenza. Così, la legge organica comunale del 13 giugno 1854 (Raccolta generale delle leggi, dei decreti e delle convenzioni dal 1803 a tutto il 1864 in vigore nel Cantone Ticino - Lugano, tipografia e litografia cantonale, 1865, pagg. 252, 260/61) all'art. 80 lett. l attribuiva alle municipalità di "amministrare gli ospitali ed altri luoghi pii, legati, fondi o capitali per i poveri; oppure di esigere ogni anno un regolare conto-reso, quando l'amministrazione ne sia devoluta ad altri in forza delle rispettive fondiarie". Su codesta disposizione, oltre che sull'art. 3 CC cantonale del 1882 (rinvio al diritto comune, supra, consid. 3 l), si erano fondate le autorità giudiziarie ticinesi per riconoscere al "legato Eini" - eretto con testamento del 1880 e destinato a sussidi per gli studi "per un giovanetto del Comune di Giornico ... (con) preferenza al più povero e più intelligente" - il carattere di una fondazione, che aveva acquisito fin dall'inizio, come ente morale, la personalità giuridica (sentenza TF citata, Rep. 1921, pag. 53). Il che aveva indotto il Tribunale federale - sia pur per ragioni di procedura - a ritenere che il legato era una fondazione e come tale godeva della personalità giuridica anche secondo i disposti del CC (ibidem, pag. 54, consid. 2 in fine).
d) Oltre aver omesso tale ricerca, il parere si è appoggiato unicamente sul termine di "fedecommesso" usato nel codicillo del 1764, trascurando di avvertire che - accanto a questo - ricorrevano anche le espressioni "legato perpetuo", "Pia mente" che stanno a designare un lascito, un'"opera pia", un "beneficio". Ma, soprattutto, il parere ha omesso di approfondire quale fosse l'effettiva volontà del testatore, determinante per l'interpretazione delle disposizioni a causa di morte (cfr. DTF 93 II 444 con rif.).
Ora, a prescindere dalla menzione degli "eredi istituiti" nel non rintracciato testamento del 1761, incaricati di acquistare i fondi ove il testatore stesso non fosse riuscito a comprarli - come poi accadde -, nulla assolutamente fa ritenere che il testatore Bartolomeo P fu Antonio intendesse che la proprietà dei fondi passasse ai capistipite maschili delle citate tre famiglie (cioè a Giuseppe e Bartolomeo P furono Carlo, ed a Francesco P "figlio di un altro defunto Carlo"). D'altronde, anche se non è stata affrontata l'opera ardua ma non impossibile di ricostruire queste genealogie, due fatti sono da ritener per certi in base agli atti esistenti: a) che le tre predette persone sicuramente non erano discendenti del testatore, ma tutt'al più suoi parenti in linea laterale e b) che la funzione che il testatore loro attribuiva non era quella di raccogliere l'eredità o il lascito per trasmetterlo intatto ai loro discendenti maschi (o al più anziano, come nel maggiorasco), ma quella di metter al mondo - in nozze legittime - fanciulle che, sposandosi o prendendo il velo, avrebbero poi avuto diritto alle doti costituite coi redditi dell'Azienda Bosciorina. Mancando nella discendenza maschile dei prefati tali fanciulle, l'annuo reddito - come s'è visto - doveva profittare ad altre ragazze di Gravesano e Mugena che andassero a nozze: il che faceva del lascito un lascito misto, non esclusivamente di famiglia.
Faceva inoltre difetto una caratteristica essenziale del fedecommesso: quella per cui l'erede fedecommissario - rispettati eventuali oneri ricorrenti di cui il fedecommesso fosse gravato (quali ad es. quello di far celebrare messe per l'anima del defunto testatore) - ha vita sua natural durante l'uso e il godimento dei beni che lo costituiscono (RIEMER, in Berner Kommentar, 3a edizione, Personenrecht, 3. Abteilung, Die juristischen Personen, Dritter Teilband, Die Stiftungen, Systematischer Teil, n. 133 segg.): è infatti palese che nessuno dei membri delle citate tre famiglie P ha mai avuto il possesso dell'azienda agricola di Bosciorina.
Che così siano state le cose, è confermato da una circostanza che risulta dagli atti. Achille P fu Francesco da Breno, la cui sorella consanguinea Carmen riceverà poi nel 1950 un sussidio dotale, notifica con lettera dell'8 gennaio 1940 agli amministratori del legato la nascita del figlio E, avvenuta il 10 luglio 1936, specificando agli amministratori che "le figlie che potrebbero arrivare al mio figlio sopracitato quando venisse a sposarsi avranno diritto al sussidio". Gli amministratori del legato gli danno riscontro il 10 gennaio 1941, assicurando che "tutto sarà fatto per l'iscrizione nei registri del Pio legato P; e che in conformità della fondiaria, le figlie che ne potrebbero derivare avranno diritto al sussidio".
e) Adottata a torto la tesi del fedecommesso, l'autore del parere rileva però con ragione che l'istituzione fedecommissaria, pur se é definita perpetua, "può estinguersi se non ci sono più eredi cui trasmettere il bene vincolato al fedecommesso. In questo caso, l'ultimo proprietario potrebbe devolverlo ai suoi eredi legittimi o testamentari; egli potrebbe certamente anche disporre che il bene vincolato al fedecommesso venga convertito in una fondazione". Alla nota 55 (pag. 33) l'autore del parere aggiunge: "certamente anche il testatore avrebbe potuto disporre che nel caso di estinzione del fedecommesso si sarebbe dovuto costituire una fondazione" (sottintendendo: ma non l'ha fatto). Ora, proprio queste corrette esposizioni circa l'istituto del fedecommesso avrebbero dovuto condurre l'autore della perizia a scartare tale ipotesi, siccome chiaramente contraria alla volontà effettiva di Bartolomeo P fu Antonio. Il testatore, infatti, ha manifestamente voluto escludere tale possibilità, perché ha disposto che i redditi della Bosciorina, in mancanza di fanciulle P da maritare, fossero devoluti a dotare altre ragazze meritevoli di Gravesano e Mugena (v. in proposito Rep. 1869 pagg. 579 segg., nota 1, pag. 580).
f) Né argomenti a favore di un fidecommesso piuttosto che di una fondazione possono trarsi dalla già citata sentenza del Tribunale di appello, contrariamente a quanto sembra fare l'autore del parere: il tema non formava oggetto del litigio; la sentenza impiega indifferentemente i termini di "fedecommesso", "Pia mente", "legato fedecommissario"; infine, essa non si riferisce ad eredi, ma parla degli amministratori e dei fruitori attuali del legato in relazione con gli amministratori e fruitori futuri.
g) Infine, il parere non ha tenuto conto della giurisprudenza cantonale del secolo scorso inerente alla differenza fra il fedecommesso, da un lato, e la creazione di un ente provvisto di personalità morale (beneficio laicale e simili) analogo se non identico alla fondazione del CC dall'altro. Accanto alla già ricordata sentenza relativa al "legato Eini", particolarmente significativo è il giudizio 7 dicembre 1870 del Tribunale civile di Lugano concernente l'istituzione Bollina, confermato il 3 aprile 1871 dalla Camera civile di appello e integralmente pubblicato in Rep. 1871, pagg. 241 segg., perchè relativo ad una fattispecie quasi identica a quella di cui qui si tratta. In questa sentenza le autorità cantonali hanno infatti ritenuto che un'istituzione di messe perpetue fatta con speciale dotazione e col conferimento del diritto di amministrare la dote medesima e di nominare il cappellano celebrante doveva essere considerata un beneficio laicale di ius patronato, cioè un'opera pia, "persona morale proprietaria dei beni", e che il fatto di aver assicurato la continuità dell'amministrazione in una determinata linea, non faceva dell'istituzione Bollina - fosse poi essa da considerarsi Beneficio o legato perpetuo o causa Pia - un fedecommesso, per cui a detta istituzione era inapplicabile la legge di soppressione del 1851. La decisione richiama analoga sentenza del Tribunale di appello dell'11 marzo 1853 in re Morosini c. Morosini relativa all'istituzione Trogher, che non era stata considerata un fidecommesso ma una causa Pia, perché agli amministratori non era stata lasciata la proprietà della cosa, ma unicamente la parte dei redditi eccedenti la quantità ordinata a favore della causa Pia.
Infine nel novero dei "legati" del secolo scorso che vennero considerati come fondazioni aventi personalità giuridica propria, anche se amministrati da un Comune (Città di Lugano) e furono conservati come tali nel nuovo diritto - previa l'iscrizione a RC entro fine 1916 prevista dall'art. 7 cpv. 2 Tit.fin. CC - va menzionato il celebre caso della "Villa Malpensata", legata dal munifico Antonio Caccia alla Città di Lugano con testamento del 15 ottobre 1891 (Rep. 1917, pag. 41/61, decisione della Commissione dell'amministrativo del Gran Consiglio in re Lampugnani c. Comune di Lugano). La decisione è interessante anche perchè ricorda il numero elevato di fondazioni di questo tipo esistenti in Ticino risultante da una statistica allestita dal Dipartimento Interni (pag. 53/54).
h) Da quanto sopra esposto, si deve concludere che, contrariamente all'opinione insostenibile espressa nel citato parere, il "legato Bartolomeo P", sotto il regime del cessato diritto cantonale, aveva personalità giuridica.
6. Trattandosi tuttavia di una fondazione mista - e non di una pura fondazione di famiglia - il legato Bartolomeo P avrebbe però dovuto ottenere entro cinque anni dall'entrata in vigore del CC l'iscrizione a RC (art. 7 cpv. 2 Tit.fin. in relazione con gli art. 52 cpv. 1 e 2, 81 cpv. 2 CC, MUTZNER, in Berner Kommentar, 2a edizione, n. 9 ad art. 7 Tit.fin., RIEMER, op.cit., Systematischer Teil, n. 526 segg.). Non avendo conseguito tale iscrizione, esso ha perso la personalità giuridica in virtù della legge il 1o gennaio 1917 (cfr. DTF 46 II 326). Non consta tuttavia che il suo patrimonio sia stato raccolto dagli enti pubblici (i Comuni di Gravesano e Mugena, cui apparteneva secondo la sua destinazione - cfr. art. 57 cpv. 1 CC e DTF 47 II 328 in alto -): consta invece che il legato P - ormai persona di solo apparenza - ha continuato a funzionare e, segnatamente, a distribuire doti.
La perdita della personalità giuridica in virtù dei citati disposti non è peraltro irrimediabile: il vincolo del patrimonio allo scopo contenuto nell'atto di fondazione permane, e la situazione giuridica è analoga a quella che - vigente il nuovo diritto - sussiste tra il momento in cui la fondazione è validamente istituita ed il momento in cui è iscritta a RC: unica condizione per il riacquisto della personalità è che siano rispettate le condizioni materiali e formali poste dal nuovo diritto, se necessario con l'intervento dell'autorità di vigilanza (cfr. art. 83 cpv. 2 CC, MUTZNER, loc.cit. n. 10). A queste esigenze ha risposto l'istromento 5 gennaio 1962 nei rogiti del notaio B, approvato dall'autorità di vigilanza. In particolare, detto atto di fondazione ha ripreso senza alcuna variazione gli scopi perseguiti dal fondatore nel codicillo del 1764; la nuova "Fondazione P Bartolomeo" ha assunto tutti i beni patrimoniali esistenti ed ha conseguito con l'iscrizione a RC la personalità giuridica il 27 dicembre 1962. È vero che, al momento in cui quest'atto pubblico fu rogato, i diritti derivanti dall'atto di fondazione erano prescritti, il termine decennale iniziato il 1o gennaio 1917 essendo spirato il 1o gennaio 1927 (MUTZNER, loc.cit., n. 10; RIEMER, op.cit., Syst. Teil, n. 526 e n. 5 ad art. 88/89). Ma ciò non nuoce: non consta infatti che i Comuni di Gravesano e di Mugena, che avevano i propri rappresentanti nell'amministrazione del legato, si siano opposti a tale sistemazione, né che abbiano comunque rivendicato il patrimonio decaduto a loro favore. Essi hanno quindi tacitamente approvato la creazione della fondazione, cui d'altronde avrebbero potuto essi stessi provvedere (MUTZNER, ibidem, con riferimento a ZBJV 54, 239 segg.). Comunque sia, è da ritenere che l'approvazione dell'autorità di vigilanza e l'iscrizione a RC abbiano sanato ogni eventuale manchevolezza.
Si deve cosí concludere che la procedura espropriativa aperta il 7 gennaio 1967 dal Presidente della CFS su istanza 7 novembre 1966 delle FFS fu diretta contro la legittima proprietaria dei fondi e non, contrariamente a quanto asserito nel citato parere, contro una persona giuridica inesistente, di mera apparenza.
7. (Esame delle procedure giudiziaria e amministrativa che hanno condotto alla soppressione della vecchia fondazione con contemporanea creazione della nuova di altro scopo).
8. (Lasciata aperta la questione di sapere se la sentenza 22 dicembre 1982 del Pretore, resa in applicazione dell'art. 662 cpv. 2 CC, ed affetta da gravi vizi, non sia radicalmente nulla, atteso che il dispositivo della sentenza, al quale soltanto spetterebbe la forza di cosa giudicata (DTF 78 I 104, DTF 99 II 172, DTF 101 II 375, DTF 109 II 436 consid. 1), si limita ad ordinare l'iscrizione al nome di E di fondi non toccati dall'espropriazione, il cui destino è indifferente per giudicare sull'esistenza di un diritto di retrocessione ai sensi dell'art. 103 LEspr. Ciò sarebbe il caso perfino ove si volesse ritenere che detti fondi formassero un'unità aziendale con quelli espropriati [cfr. fatti e HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, 1986, n. 3 ad art. 103 LEspr]).
9. Anche la procedura seguita dall'autorità di vigilanza nel quadro dell'accordo preventivo, di cui si è detto, non è esente da pecche.
a) Emerge dagli atti che gli amministratori della fondazione erano da tempo animati dal comprensibile desiderio di mutare lo scopo della fondazione - la costituzione di doti - adeguandolo alle profonde modificazioni sociali intervenute, senza peraltro tradire lo spirito che aveva animato il suo remoto istitutore. V'era da tener conto cioè della scomparsa di quella società rurale, che esisteva nel Settecento, era perdurata nell'Ottocento, ma aveva cominciato a irresistibilmente declinare verso l'inizio di questo secolo. Lo scopo del legato, poi fondazione - cioè la costituzione di doti, fossero esse per le ragazze P o per quelle dei due Comuni - aveva perso l'importanza che rivestiva sotto il regime dei Baliaggi ed ancora nell'Ottocento (cfr. circa la preterizione delle figlie ed il genere delle donne nell'ambito successorio: CARLO POMETTA, op.cit., pag. 42 segg., 76 segg.; PATOCCHI, op.cit. pag. 135 segg. e nota 8; vedi anche, nell'edizione del 1874 del CC 1837, le successive regressive mutazioni fatte subire all'originale art. 451 CC 1837, che - audacemente per l'epoca - aveva istituito l'uguaglianza fra femmine e maschi nella successione).
D'altra parte, anche la modificazione della struttura e della consistenza del patrimonio della fondazione poteva - accanto al cennato mutamento delle condizioni sociali - costituire motivo per un aggiornamento dello scopo (cfr. RIEMER, op.cit., ad art. 85/86, n. 10, pag. 615 in basso).
b) La trasformazione della fondazione mista per doti in altra di più largo respiro (a favore della gioventù dei due Comuni), comportava anzitutto l'abbandono del legame con le figlie della discendenza mascolina dei P, cioè l'eliminazione della componente fondazione di famiglia. Per questo, era necessaria o quantomeno opportuna l'adesione di E, incontestatamente unico rappresentante della schiatta, a quell'epoca, secondo gli atti, celibe, ma pur sempre in grado di dar vita a future e prioritarie beneficiarie di doti. Sotto questo profilo la partecipazione di E alla procedura non presta quindi, come tale, il fianco a critica.
c) La modificazione del fine della fondazione avrebbe però richiesto l'intervento dell'autorità cantonale competente prevista dall'art. 86 CC, agente dietro proposta dell'autorità di vigilanza e sentito l'organo superiore della fondazione. Nel Cantone Ticino, tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 16 cpv. 3 n. 5 LAC).
Se tale via fosse stata osservata, non vi sarebbe stata alcuna necessità di ricorrere alla procedura di Camera di Consiglio davanti al Pretore, né, rispettivamente, alla parallela costituzione della seconda fondazione. Raccolta l'adesione di E all'eliminazione (dietro ragionevole compenso se del caso) della componente fondazione di famiglia, il Consiglio di Stato avrebbe potuto procedere alla modificazione dello scopo lasciando sussistere la "Fondazione Bartolomeo P" originaria.
d) La ragione per la quale tale via non è stata seguita va indubbiamente scorta nella facilità con la quale l'autorità di vigilanza - senza procedere ad un sufficiente controllo - si è adagiata alle erronee conclusioni cui era pervenuto il noto parere (nullità della fondazione), non solo, ma ad ammettere addirittura - ciò che il parere non asseriva - che E fosse il (nudo) proprietario del patrimonio. Infatti - anche a voler supporre, con il parere, che all'ente creato con il noto codicillo avesse fatto difetto sotto il cessato diritto cantonale la personalità giuridica, trattandosi di un fedecommesso - non sussisteva la minima prova che detta persona fosse l'unico discendente e quindi l'erede di Bartolomeo P fu Antonio: anzi era provato il contrario. D'altronde nella decisione di soppressione della fondazione del 17 gennaio 1984, l'autorità di vigilanza, manifestamente consapevole della discutibilità della nullità radicale della fondazione, adduce a suffragio della decretata soppressione la scomparsa del patrimonio, omettendo però di considerare che - almeno per quanto riguarda l'ingente patrimonio mobiliare al quale manifestamente la sentenza del Pretore, fondata sull'art. 662 CC, non poteva applicarsi - tale scomparsa era da attribuire esclusivamente alla adesione della stessa autorità di vigilanza al noto parere ed alla procedura suggerita per uscire da una situazione ritenuta (a torto) inestricabile.
e) A differenza delle persone giuridiche organizzate corporativamente, la fondazione non possiede il diritto di decidere il proprio scioglimento: né gli organi della fondazione, né il fondatore, né i beneficiari o altri interessati possono validamente decidere tale scioglimento (per tutti: RIEMER, op.cit., Systematischer Teil, n. 24; ad art. 88/89 n. 4). Tale divieto, che è implicito nella nozione stessa di fondazione, si estende di massima anche all'alienazione del patrimonio della fondazione. Atti che contravvengono a tale divieto sono per principio inficiati di nullità assoluta; cadono sotto il divieto pure i negozi giuridici stipulati con terzi e gli atti processuali (transazione, recesso, adesione alla domanda) che conducono alla liquidazione della causa senza esame del merito, e che hanno per scopo o come conseguenza la dissoluzione della fondazione o l'alienazione del suo patrimonio (RIEMER, ad art. 88/89 n. 4 e la dottrina e giurisprudenza ivi citata, segnatamente DTF 71 I 454 segg. particolarmente 455/456 e 459 segg.).
Nel caso in esame, non si giustifica tuttavia di applicare tali rigorosi principi relativi alla nullità assoluta degli atti volti all'alienazione del patrimonio della fondazione.
Formalmente, anche se irregolare, la macchinosa procedura messa in atto ha anzitutto raccolto il preventivo consenso dell'autorità di vigilanza. Materialmente, essa non perseguiva il fine di alienare definitivamente il patrimonio della fondazione, rendendola priva del suo sostrato economico, ma quello di trasferire i beni - previa liquidazione del compenso concordato con E per la sua adesione alla soppressione della componente fondazione di famiglia - ad una fondazione non più mista ma ordinaria. Tenendo conto dei profondi rivolgimenti sociali ed economici intervenuti nei due secoli trascorsi e della modificata struttura e consistenza del patrimonio, il fine della nuova fondazione poteva considerarsi consono alla volontà dell'originario istitutore. Anche gli amministratori della nuova fondazione coincidevano con quella della precedente, e il modo della loro designazione riprendeva quello voluto dall'istitutore originario. L'alienazione delle proprietà della fondazione ad E era condizionata alla fondazione da parte di costui della nuova persona giuridica, alla quale l'integralità del patrimonio - eccezion fatta per il compenso di cui s'è detto - doveva immediatamente esser ritrasferita. E non ha conferito alla nuova fondazione nulla di suo, ma ha funzionato da tramite per riportare in essa quanto apparteneva alla vecchia. Considerata nel suo complesso, la procedura messa in atto, seppur singolare, non ha quindi avuto un effetto assolutamente inconciliabile con la natura stessa della fondazione consacrata nel CC. Segnatamente, trasferimenti patrimoniali che appaiono giustificati da validi motivi da una fondazione ad altro ente, che offra garanzia per la loro utilizzazione nel quadro dello scopo della fondazione primitiva, non sono illeciti e non può esser denegata loro l'approvazione da parte dell'autorità di vigilanza (RIEMER, op.cit., Systematischer Teil, n. 30, pagg. 41/42, n. 67 segg. (68) ad art. 88/89, n. 87 ad art. 84, n. 106 ad art. 85/86).
Certo, con gli accorgimenti procedurali che furono concordati, contemporanea soppressione della fondazione mista esistente e costituzione della nuova fondazione ordinaria con mutamento dello scopo, sono stati sottratti al Consiglio di Stato l'esame e l'approvazione della modifica dello scopo della fondazione originaria, come pure l'esame dell'adeguatezza del compenso finanziario accordato a E in contropartita della sua adesione all'eliminazione della componente fondazione di famiglia, connesso con il mutamento del fine. Ma tale vizio - che comunque non ha avuto come res inter alios acta ripercussioni per le FFS - può comunque ritenersi superato e sanato dalla radiazione e rispettivamente dall'iscrizione a RC e a RF, che risalgono al 1985 e che nessuno ha impugnato.
10. a) (Interpretata secondo il principio dell'affidamento la Convenzione aggiuntiva 4 novembre/12 dicembre 1974 non ha comportato una rinuncia della Fondazione Bartolomeo P ad ogni diritto di retrocessione).
b) (L'espropriazione aperta col decreto 10 gennaio 1967 del Presidente della CFS ricade nel novero delle espropriazioni preventive per il futuro ampliamento di un'opera (art. 4, lett. a, ultima parte della frase, art. 27 cpv. 3 LEspr.), per la cui attuazione l'espropriante dispone di un termine di venticinque anni [art. 102 cpv. 1 lett. b]).
c) Del patrimonio della radiata "Fondazione Bartolomeo P", prima che fosse transitoriamente trasferito sotto le condizioni e con le finalità che si sono illustrate ad E, faceva quindi indubbiamente parte anche il virtuale diritto alla retrocessione del fondo espropriato in via preventiva (art. 103 LEspr). Tale diritto sarebbe diventato attuale, ove si fossero realizzate le condizioni per il suo esercizio. Contrariamente all'opinione delle ricorrenti, il fatto che, negli atti che si sono sin qui esaminati (verbali e carteggio degli organi della fondazione, dell'autorità di vigilanza, atto di fondazione dettato da E, decisioni prese dall'autorità di vigilanza) non ne venga fatta menzione non è rilevante ai fini del giudizio: le parti, rispettivamente le autorità che erano implicate in quelle trattative non avevano motivo di ritenere, a quell'epoca, che detto diritto sarebbe diventato attuale a seguito di disposizioni che l'ente espropriante avrebbe in seguito prese, rispettivamente di omissioni in cui egli sarebbe incorso in futuro.
Dal fatto che quegli atti non facciano menzione della retrocessione non può quindi esser dedotta una qualsiasi rinunzia all'esercizio di tale diritto, ove esso fosse divenuto attuale. Sotto questo profilo la censura delle FFS è priva di consistenza.
11. Resta pertanto da esaminare se il diritto di richiedere la retrocessione che apparteneva alla Fondazione Bartolomeo P si sia estinto - come pretendono le ricorrenti - con la soppressione della fondazione decretata dall'autorità di vigilanza e la radiazione dal RC, oppure se tale diritto sia da considerare trasferito alla nuova Fondazione P, iscritta a RC lo stesso giorno a domanda dell'autorità di vigilanza.
a) L'art. 103 LEspr attribuisce l'esercizio del diritto alla retrocessione al precedente proprietario o ai suoi eredi. Nel caso in cui sia stata espropriata solo una porzione di un fondo oppure una servitù prediale, l'esercizio del diritto è subordinato all'ulteriore condizione che l'espropriato o i suoi eredi siano ancora proprietari della porzione residua del fondo, rispettivamente del fondo dominante. Nella recente sentenza del 22 agosto 1994 in re FFS c. Consorzio del Vedeggio, pubblicata in DTF 120 Ib 215 segg., il Tribunale federale ha illustrato la genesi di questa particolare disposizione, che diverge dal progetto del Consiglio federale, ed è intesa a sottolineare il carattere personale del diritto alla retrocessione, che non è cedibile ad un qualsiasi acquirente del fondo residuo, rispettivamente di quello già dominante. Il legislatore ha voluto riservare il diritto alla retrocessione a chi - come l'originario espropriato ed i suoi eredi - possa accampare, accanto ad interessi puramente politico-economici, anche ragioni di equità, il che appunto non è il caso per un qualsiasi acquirente a titolo particolare (sentenza citata, DTF 120 Ib 218 seg. consid. 3a).
In quella sentenza il Tribunale federale, dopo aver rilevato come questa condizione aggiuntiva stabilita dalla seconda frase dell'art. 103 LEspr si applichi anche quando espropriata è una persona giuridica, si è anzi chiesto, - senza risolvere il problema - se, nel caso della persona giuridica, non debbano esser introdotte, in interpretazione teleologica della legge, limitazioni supplementari per rispetto alle persone fisiche anche per l'espropriazione totale di un fondo, allorquando la persona giuridica originariamente espropriata - pur rimanendo identica dal punto di vista formale - abbia subito radicali mutamenti, segnatamente circa il suo scopo, oppure abbia avuto luogo un'alienazione del mero mantello azionario (DTF 120 Ib 218 seg. consid. 3b). Come si vedrà, anche nel presente caso, non sarà necessario approfondire ulteriormente tale questione: giova tuttavia l'accenno a questa problematica, perchè essa si inserisce nel quadro dell'interpretazione teleologica della norma, di cui si è avvalso il Tribunale federale per risolvere quel caso.
b) Come s'è visto, l'art. 103 LEspr è modellato sul caso in cui l'espropriato originale sia una persona fisica, che sola può avere eredi in senso civilistico. La norma è silente per il caso della persona giuridica: dal suo testo si può solamente dedurre che, ove la persona giuridica abbia cessato di esistere in seguito a scioglimento deciso dai suoi membri o azionisti, come avviene per le persone giuridiche organizzate corporativamente, con la sua scomparsa si estingue anche il diritto alla retrocessione di cui all'art. 103 LEspr.
Silente è la legge per il caso in cui la persona giuridica originariamente espropriata abbia sì cessato di esistere, ma ad essa ne sia subentrata un'altra a titolo universale, come nei casi di fusione e dell'assorbimento di una società da parte di un'altra. Secondo la dottrina (HESS/WEIBEL, op.cit., n. 1 ad art. 103 LEspr) al caso della successione ereditaria per le persone fisiche dovrebbero essere equiparate contro la lettera della legge (o colmando la lacuna insita nel testo) altri casi di successione universale: a quest'opinione dottrinale le stesse FFS hanno d'altronde aderito (cfr. sentenza citata, consid. 1c). Il Tribunale federale, nel cennato giudizio, pur evitando di dettare una regola generale per i motivi che si sono ricordati sopra, ha ritenuto giustificato parificare alla situazione riservata dall'art. 103 LEspr agli eredi di una persona fisica quella di un nuovo consorzio di arginatura del diritto pubblico cantonale creato dall'autorità cantonale competente allo scopo di sostituire due precedenti consorzi di analoga funzione, contemporaneamente soppressi, e questo nonostante avessero avuto luogo un ampliamento del comprensorio complessivo, una redifinizione dello scopo ed un mutamento della cerchia dei membri del Consorzio, limitata a soli enti pubblici con esclusione dei privati (DTF 120 Ib 223 seg. consid. 5).
c) Nel caso di specie, si tratta di una fondazione (mista), che per sua natura non possiede la facoltà di decidere il proprio scioglimento, né di modificare il proprio scopo, né in via di massima di alienare il proprio patrimonio (supra, consid. 8e): tali atti esigono l'intervento dell'autorità di vigilanza o di quella di modificazione (Umwandlung) prevista dall'art. 86 CC. La modificazione dello scopo di una fondazione in applicazione dell'art. 86 CC non comporta manifestamente, di per sé, alcuna estinzione di un diritto di retrocessione, che competesse a tale fondazione in virtù dell'art. 103 LEspr; lo stesso deve dirsi della trasformazione di una fondazione mista in una fondazione ordinaria: non si avverte infatti una giustificazione qualsiasi per imporre, in virtù dell'art. 103 LEspr, una simile perdita patrimoniale alla fondazione che persegue un fine riconosciuto di pubblica utilità.
Certo, il caso in esame si distingue da quello ora ipotizzato per il fatto che - invece di procedere alla modificazione dell'organizzazione (art. 85 CC) o dello scopo della fondazione (art. 86 CC) - l'autorità cantonale, in seguito ai dubbi che a torto nutriva circa la validità della fondazione, ha instaurato o si è prestata alla macchinosa procedura, che comunque si è conclusa contemporaneamente con la soppressione della prima fondazione e la costituzione della seconda, alla quale l'intero patrimonio residuo della fondazione soppressa è stato trasferito.
Come s'è visto, a parte la pecca procedurale del mancato intervento del Consiglio di Stato, materialmente il risultato finale della procedura è compatibile con le regole fondamentali che il codice civile ha dettato per l'istituto della fondazione. Anche se propriamente non si può asserire che la seconda fondazione sia succeduta a titolo universale alla prima, non sussiste nessuno dei motivi che il legislatore ha ritenuto per ammettere che il diritto alla retrocessione di cui all'art. 103 LEspr si sia estinto: al contrario, come nel caso recentemente giudicato del Consorzio del Vedeggio, si giustifica pienamente di ritenere che il diritto alla retrocessione sia trapassato alla nuova Fondazione P. Ammettere il contrario, significherebbe porre l'espropriante al beneficio di errori procedurali, nei quali è semmai incorsa l'autorità cantonale di vigilanza, e di cui sarebbe contrario ad ogni principio di equità far sopportare le conseguenze alla fondazione, rinnovando una spoliazione patrimoniale ingiustificata. Ne viene che il ricorso delle FFS, volto a far disconoscere la qualità per esigere la restituzione alla Fondazione P dev'essere respinto. | it | Art. 103 EntG; Art. 7 SchlTZGB, Art. 52, 80 ff. ZGB. Rückforderung von enteigneten Grundstücken, rückforderungsberechtigte Personen. Enteignung von Grundstücken, die einer auf die Zeit der Landvogteien zurückgehenden gemischten Stiftung gehören; nachträgliche Aufhebung der enteigneten Stiftung unter gleichzeitiger Errichtung einer neuen Stiftung mit gemeinnützigem Zweck; Berechtigung der neuen Stiftung zur Rückforderung. Entstehungsgeschichte und Entwicklung einer Stiftung unter den verschiedenen Rechtssystemen seit der Zeit der Tessiner Landvogteien (E. 3).
Unterscheidung zwischen Fideikommiss und juristischer Person. Anerkennung der juristischen Persönlichkeit eines Mitgift-Legates unter dem früheren kantonalrechtlichen Regime (E. 5).
Tragweite von Art. 7 Abs. 2 SchlTZGB (in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 und 2 und Art. 81 Abs. 2 ZGB). Gültigkeit der Stiftung nach neuem Recht, obschon im Zeitpunkt ihrer Errichtung die Ansprüche aus der Stiftungsurkunde verjährt waren (E. 6).
Voraussetzungen zur Zweckänderung und zur Auflösung einer Stiftung. Trotz einiger Mängel zeitigt das im vorliegenden Fall durchgeführte Verfahren - Aufhebung der enteigneten gemischten Stiftung unter gleichzeitiger Errichtung einer gewöhnlichen Stiftung mit unterschiedlichem Zweck - keine mit der Natur der Stiftung unvereinbare Folgen (E. 9a - e).
Aus dem Umstand, dass das Rückforderungsrecht in den früheren Akten nicht erwähnt wird, kann nicht auf einen Verzicht auf dieses geschlossen werden (E. 10c).
Nach den in BGE 120 Ib 215 aufgestellten Prinzipien darf davon ausgegangen werden, dass das Rückforderungsrecht auf die neue Stiftung, der das ganze Restvermögen der aufgehobenen Stiftung übereignet wurde, übergegangen sei (E. 11). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-474%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,324 | 120 Ib 474 | 120 Ib 474
Sachverhalt ab Seite 476
Il 10 gennaio 1967 il Presidente della Commissione federale di stima (CFS) del Circondario 7 dichiarò aperta ad istanza delle Ferrovie federali svizzere (FFS o esproprianti), Direzione del II Circondario, una procedura espropriativa nella forma abbreviata (art. 33 seg. LEspr, RS 711) nei confronti della "Fondazione Bartolomeo P", con sede in Gravesano, per l'acquisto delle particelle n. 827p, 30p e 829p di complessivi m2 2'2455 in territorio del Comune di Manno. L'espropriata fece opposizione all'espropriazione (art. 35 lett. a LEspr), in via subordinata ne chiese l'ampliamento a tutti i beni immobili di sua proprietà (art. 36 lett. b LEspr) e notificò pretese di fr. 3'400'000.- (per il caso in cui fosse ammesso il richiesto ampliamento), risp. di fr. 3'000'000.- per il caso in cui esso fosse negato.
All'udienza di conciliazione del 29 novembre 1967, l'espropriata ribadì la sua opposizione; dal canto loro, le esproprianti sottolinearono che ricorrevano i presupposti per una procedura "anticipata" d'espropriazione e si dichiararono disposte ad acquistare in via transattiva il tutto per un milione e mezzo di franchi, mentre per la superficie richiesta offrirono fr. 60.- il m2.
La CFS si pronunciò con decisione del 20 settembre 1968. Rilevato che la fondazione espropriata era receduta dall'opposizione di principio e non aveva formulato pretese di svalutazione per il resto dell'azienda, essa stabilì l'indennità dovuta in fr. 55.- il m2, per un totale di fr. 1'235'025.-, sotto riserva dell'adeguamento a dipendenza della misurazione definitiva.
Essendo in seguito risultato che la superficie del mappale n. 827p di Manno era di m2 673 superiore a quanto consegnato nelle tabelle di espropriazione, le FFS e la Fondazione BP stipularono una convenzione aggiuntiva il 4 novembre/12 dicembre 1974, in virtù della quale veniva versata all'espropriata un'indennità suppletiva per tale superficie di fr. 37'015.- (pari a fr. 55.- il m2), oltre interesse dal 18 settembre 1969.
La "Fondazione P", con sede in Gravesano, subentrata alla Fondazione Bartolomeo P al termine di una procedura su cui si tornerà, ha introdotto il 23 febbraio 1989 presso la CFS un'azione di retrocessione dei fondi espropriati e/o di risarcimento dei danni, fondata sugli art. 102 segg. LEspr.
In pendenza di procedura, le parti hanno convenuto di limitare la causa al risarcimento del danno in denaro e si sono accordate per la continuazione della causa circa la questione pregiudiziale del diritto della fondazione alla retrocessione e quella del danno.
Con istanza del 22 giugno 1989 E ha chiesto di esser ammesso ad intervenire in lite a sostegno della Fondazione P, eventualmente a far valere in nome proprio il diritto alla retrocessione. Le FFS hanno chiesto di dichiarare irricevibile l'istanza.
Il Presidente supplente della CFS si è pronunciato con decisione del 24 giugno 1991. Egli ha riconosciuto la legittimazione attiva della "Fondazione P" nella causa di retrocessione promossa il 28 febbraio 1989, l'ha invece negata ad E.
Con ricorso di diritto amministrativo le FFS chiedono al Tribunale federale di respingere l'azione di retrocessione della "Fondazione P", difettando la legittimazione attiva dell'attrice.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. Le vicende storiche e giuridiche che formano lo sfondo di questa vertenza, e sostanzialmente sono incontestate, si possono riassumere così:
a) Lugano con la Capriasca e la Pieve d'Agno costituiva dal 1512 uno dei quattro baliaggi comuni dei dodici cantoni svizzeri (Zurigo, Uri, Zugo, Friborgo, Berna, Svitto, Glarona, Soletta, Unterwalden, Basilea e Sciaffusa - escluso Appenzello), che lo governavano per turni biennali nell'ordine testé riferito. I Signori svizzeri avevano lasciato sussistere gli statuti locali, ispirati per il Sottoceneri a quelli del comasco e del milanese. Per il resto era applicabile il diritto comune, ch'era quello che s'era sviluppato in Lombardia. Un collegio di sindicatori sorvegliava l'attività del vogto (cfr. DTF 104 Ia 383 in fine; EUGEN HUBER, System und Geschichte des Schweizerischen Privatrechtes, vol. I, pag. 31, 54, 64; ANDREAS HEUSLER, Rechtsquellen des Kantons Tessin, ZSR 1892, 177 segg.; O. WEISS, Die Tessinischen Landvogteien der XII Orte im 18. Jahrhundert, Schweiz. Studien zur Geschichtswissenschaft 1914, pag. 21 segg., 108 segg.; G. ROSSI/E. POMETTA, Storia del Cantone Ticino, pag. 141 segg.; CARLO POMETTA, La successione legittima secondo gli statuti e i codici ticinesi, Diss. Berna 1921, pag. 14 segg.; PETER LIVER, Das Sottocenere im Mittelalter, in "Abhandlungen zur schweizerischen und bündnerischen Rechtsgeschichte", pag. 115 segg.; F. PARAVICINI, Beitrag zur Rechtsgeschichte des Luganese ..., Diss. Zurigo 1934, pag. 89 segg.; LOUIS AUREGLIA, Evolution du droit public du Canton du Tessin, Parigi 1916, pag. 80; ELSA POZZI/MOLO, L'amministrazione della giustizia nei Baliaggi appartenenti ai Cantoni primitivi, 1953, pag. 38 segg.; G. LEPORI, Diritto costituzionale Ticinese, pag. 27, 29; GEORGES ANDRES E ALTRI: Nouvelle histoire de la Suisse et des Suisses, 2ème édition, Payot Lausanne, pagg. 236 segg., 362 seg.).
b) Corre l'anno 1761. Bartolomeo P fu Antonio di Mugena consegna il proprio testamento al notaio Bartolomeo Insermini da Mugena in Lugano.
c) L'8 maggio 1764, Bartolomeo P fu Antonio fa rogare dal notaio Giuseppe Cipriano Tarilli in Lugano un codicillo a detto testamento: spiega d'aver omesso di costituire, secondo l'incarico ricevuto dal defunto suo zio Pio Martino P un "certo legato perpetuo di fidecommesso della somma di lire dieci mille, moneta di Milano, da ricavarsi dai Luoghi di Monte (porzione in cui era diviso il capitale di un monte o di un banco, v. PERTILE, Storia del diritto italiano, vol. II, parte I, pag. 510), che tiene nella città di Firenze", da impiegarsi "sopra un fondo stabile qui esistente secondo la pia mente" del predetto zio, legato perpetuo per il quale ha "di già ottenuto il permesso, licenza e facoltà dal Lodevole Sindacato dell'anno 1761, come chiaramente n'appare dalli Atti della Cancelleria suprema". Per il caso che non potesse acquistare egli stesso qualche fondo stabile nella giurisdizione esistente per la menzionata somma, "sopra del quale imporre e fondare detto legato perpetuo ... a tenore della facoltà e permesso come sopra ottenuto", ha "in ogni miglior modo agravato ed agrava i di Lui SSri eredi nel citato suo Testamento chiamati ed istituiti" ad "acquistare tanti fondi, effetti stabili qui esistenti, col denaro proveniente come sopra, affine sopra di quelli venga fondato ed imposto il suddetto legato perpetuo di fidecommesso, senza poter mai né alienare i medesimi né parti di quelli". Premesso che le sue figlie, signorine Maria Agata e Maria Prudenza P, potranno goderne l'"annuo fitto, frutto e redito", finché entrambe, o una di esse, staranno nubili, ordina che detto annuo frutto dovrà ipso facto cessare in caso di "collocamento temporale o spirituale" (= in caso si sposassero o prendessero il velo). Ciò verificandosi, tale annuo frutto dovrà "collare" nelle figlie legittime provenienti da linea mascolina delle tre famiglie P, cioè quelle di Bartolomeo e di Giuseppe P, furono Carlo, entrambi al momento in Mugena e quella di Francesco P, figlio di un altro defunto Carlo, che si trova in Gravesano. Ad esecutori di detta Pia mente nomina i reverendi curati "pro tempore" di Gravesano e Mugena e due deputati, da designare uno per comune dai detti comuni. A detti esecutori "dovrà restare perpetuamente... il maneggio e regolamento di detto legato ... indipendenti dalli chiamati e da qualunque altra persona": essi distribuiranno il frutto annuo proveniente dal fidecommisso "a titolo di un sussidio di dote" alle suddette figlie P in occasione del loro "maritaggio spirituale o temporale": fossero le predette figlie P maritate e non ve ne siano altre nubili, allora il frutto annuo del legato si dovrà dispensare in dote temporale o spirituale alle fanciulle di Gravesano e di Mugena "le quali frequentano la Dottrina Cristiana ed abbiano il Santo Timor di Dio", che avranno "maggior voto". Per la loro vigilanza, per l'esazione dell'annuo frutto e per altri loro "incomodi", i quattro esecutori possono anteparte prelevare dal frutto annuo lire venti di Milano da ripartire fra di loro.
d) (29 ottobre 1766: Bartolomeo P fu Antonio, fa redigere dallo stesso notaio la dichiarazione secondo cui ha acquistato alcuni fondi e beni stabili in Manno; su tali beni immobili dovrà essere costituito il citato legato).
e) (La data della morte di Bartolomeo P non consta. Consta però, da risoluzione 26 ottobre 1849 n. 64'729 del Consiglio di Stato, che gli amministratori del fidecommesso P erano in funzione sin dal 1815).
f) Tra gli anni 1761-1766, in cui Bartolomeo P aveva fatto rogare le cennate disposizioni, e il 1815, epoca dov'è attestata l'entrata in funzione dei menzionati amministratori, eventi capitali si erano verificati.
aa) La Repubblica elvetica una ed indivisibile (1798-1803) aveva messo fine ai baliaggi e creato i due Cantoni di Lugano e Bellinzona - organizzati come prefetture. La sua costituzione (art. 13) proclamava "che nessun immobile può esser dichiarato inalienabile ... che il diritto esclusivo di proprietà conduce alla schiavitù";
bb) L'Atto di mediazione di Napoleone (14 febbraio 1803) aveva a sua volta posto fine all'Elvetica e creato la Confederazione dei 19 Cantoni, tra i nuovi il Ticino. Una delle prime leggi adottate dal Gran Consiglio ticinese fu quella del 16 giugno 1803 che ristabiliva "tutte le leggi civili, statuti, usi e consuetudini vigenti avanti la rivoluzione" (art. 1).
g) Il primo codice civile ticinese del 13 giugno 1837 entra in vigore il primo gennaio 1838 (cfr. in proposito: GABRIELLO PATOCCHI, Gli influssi delle legislazioni straniere e degli statuti locali sul codice civile ticinese del 1837, Diss. Berna, Bellinzona 1961). Esso si appoggia al Code civil francese, ma nella sistematica ed in taluni particolari si ispira a quello austriaco, diffuso nella versione italiana nei possedimenti dell'Austria nell'Italia del Nord (E. HUBER, op.cit. vol. IV, pag. 189 con rinvii). All'art. 3 prevede che "la legge dispone solo per l'avvenire. Essa non ha effetto retroattivo". Sono abrogati "gli statuti e le consuetudini distrettuali" (art. 1318). Nel campo ereditario, ammette la sostituzione volgare illimitatamente (art. 352), limita ad una sola quella fede commissaria (art. 354) e proibisce le ulteriori sostituzioni ed ogni fedecommesso (art. 355). Con legge del 1o dicembre 1851, il Gran Consiglio - considerando "che dal codice civile sono state abolite le istituzioni fidecommissarie, ma rimane dubbio se quelle avvenute innanzi la attivazione del codice civile possono tuttavia legittimamente sussistere, e che l'interesse generale esige che i beni stabili siano svincolati da ogni perenne e obbligata trasmissione" - dichiara "cessati e risolti nell'attuale possessore i fidecommessi temporali o perpetui istituiti innanzi la attivazione del Codice Civile" (art. 1) e "proprietari assoluti e con piena e libera disposizione d'essi gli attuali utenti o possessori dei fide-commessi" (art. 2). Sono però "esclusi dalle suddette disposizioni i fide-commessi o legati perpetui o temporanei per gli studi, per le doti e per ogni altra destinazione di pubblica beneficenza" (art. 3).
h) Nel 1850 gli amministratori del legato P ravvisarono l'opportunità di allestire un regolamento che determinasse il modo di procedere per l'assegnazione delle doti nei casi che non erano espressamente regolati nelle disposizioni codicillari. Si rivolsero per ciò all'avv. Camillo Bernasconi di Riva San Vitale, il quale fornì il suo parere (integralmente pubblicato in Rep. 1869, pag. 579 seg.) ed allestì un progetto di regolamento di 20 articoli, da sottoporre per sanzione all'autorità governativa e che "senza l'assenso della medesima (non avrebbe potuto) in avvenire esser variato o alterato" (loc.cit. pag. 587). Il Consiglio di Stato approvò, ma su causa dipendente da grida pubblicata nell'aprile del 1855 (v. Foglio officiale 1855, pag. 318 seg.), il Tribunale distrettuale civile di Lugano, in prima, e la Camera civile d'appello, in seconda e ultima istanza, annullarono il regolamento, in sostanza perché "la volontà del testatore non racchiudendo cosa contraria alle leggi e all'ordine pubblico è legge essa medesima e vuol esser mantenuta", e perché "né gli amministratori presenti di detto legato, né le persone chiamate a fruirne possono contrarre convenzioni che obblighino gli amministratori ed i chiamati in futuro, perché i rispettivi diritti di questi in caso di controversia dovranno discutersi tra di loro e definirsi dal giudice ogni volta con separato giudizio" (loc.cit. pag. 559). Il Governo, con risoluzione 24 aprile 1856 n. 7961 dichiarò di non potersi ulteriormente ingerire su quest'oggetto (loc.cit., pag. 589, nota 1).
i) Il secondo Codice civile ticinese del 15 novembre 1882 entra in vigore il primo gennaio 1883. Esso abroga il precedente del 1837; dispone che, quando la legge non contiene disposizioni, si avrà ricorso a quanto è prescritto in casi analoghi e, il difetto di analogia, alle disposizioni del diritto comune (art. 3). Regola come il suo predecessore, la sostituzione volgare (art. 505), quella fedecommissaria e il divieto dei fedecommessi (art. 507-508). Nella sezione relativa alla capacità di disporre e ricevere per testamento, detta che alle mani morte non si può lasciare più di una certa quota dell'asse, ma dispone che "a favore dello Stato, del comune, degli spedali o d'altri istituti o fondazioni di beneficenza od istruzione potrà disporsi dell'intero patrimonio, salva la porzione legittima agli eredi necessari".
l) Il Codice civile svizzero, entrato in vigore il 1o gennaio 1912, dispone nell'art. 7 del suo titolo finale che le organizzazioni corporative, gli istituti e le fondazioni che hanno acquisito la personalità giuridica sotto la legge precedente, la conservano sotto questo codice, anche se non potessero acquistarla secondo le sue disposizioni (cpv. 1). Le persone giuridiche già esistenti, per la cui costituzione, secondo le prescrizioni della nuova legge sarebbe necessaria l'iscrizione in un registro pubblico, devono, entro il termine di cinque anni dall'entrata in vigore della medesima, ottenere questa iscrizione, anche se non era prescritta dal diritto anteriore; decorso questo termine senza esser iscritte, la loro personalità non è più riconosciuta.
m) (I beni stabili in Manno furono iscritti sin dall'inizio nei catastrini di Manno sotto la denominazione "legato Bartolomeo P". Non risulta invece che gli amministratori dell'epoca, entro il termine fissato dall'art. 7 Tit.fin. CC, scadente il 1o gennaio 1917, abbiano chiesto alcuna iscrizione in pubblici registri [RC]).
n) (1962: costituzione della Fondazione P Bartolomeo. La Fondazione ha esattamente gli scopi che sono descritti nel codicillo del 1764, ed i suoi organi corrispondono a quelli ivi previsti; ad essa sono attribuiti tutti i beni immobili in territorio di Manno sin qui intavolati nei catastrini comunali al "legato Bartolomeo P". Con risoluzione 20 dicembre 1962 il Dipartimento dell'interno prende atto della fondazione e ne assume la vigilanza. Il 27 dicembre 1962 la fondazione è iscritta a RC).
o) 1966/69 e 1974 - Parte dei fondi intestati alla "Fondazione Bartolomeo P" sono espropriati dalle FFS.
p) (1979. Sorgono difficoltà con l'autorità di vigilanza. L'amministrazione della fondazione chiede ad un giurista un parere circa il "fedecommesso" istituito col codicillo testamentario del 1764 e la fondazione costituita nel 1962. Il parere, datato 1o febbraio 1979, giunge alla conclusione che il cosiddetto "legato Bartolomeo P" non ha mai costituito una fondazione o altro ente con personalità giuridica propria, ma un fedecommesso; i beni che lo compongono, gravati dei noti oneri per la costituzione di doti, si sono quindi trasmessi, di generazione in generazione, agli Eredi di Bartolomeo P fu Antonio, anche se solo nudi-proprietari; detto fedecommesso è sopravvissuto a tutti i mutamenti legislativi che si son descritti sopra; la trasformazione del 1962 del "legato Bartolomeo P" in fondazione è radicalmente nulla, perché effettuata da amministratori che non ne avevano la facoltà senza il consenso dei nudi-proprietari. Tale nullità non è stata sanata né dalla circostanza che - materialmente - la fondazione ha scopi identici a quelli espressi dal testatore nel codicillo, né dall'iscrizione a RC).
q) (Trattative al fine di trovare una via per uscire dall'imbrogliata situazione con la partecipazione della Fondazione Bartolomeo P stessa, rappresentata dall'autore del cennato parere, di E discendente di uno dei capistipite delle tre famiglie le cui fanciulle possono pretendere di esser dotate giusta il noto codicillo, pure assistito da avvocato, dell'autorità fiscale ticinese e dell'autorità di vigilanza stessa. Il risultato di queste trattative può esser così riassunto: E, tramite procedura giudiziaria, farà intestare a sé stesso i beni immobili (e mobili) iscritti alla "Fondazione Bartolomeo P", per immediatamente ritrasferirli - dedotta una tacitazione di fr. 400'000.- a suo favore - ad una nuova "Fondazione P", da lui costituenda, la quale non avrà più lo scopo di dotare le fanciulle P, risp. quelle di Gravesano e Mugena, ma genericamente "l'intervento a favore della gioventù dei Comuni di Gravesano e Mugena"; l'amministrazione della nuova Fondazione sarà identica a quella di prima: 4 persone, cioè i parroci protempore, o in loro mancanza gli economi spirituali dei due Comuni, nonché un delegato di ogni Comune).
r) L'accordo viene attuato con gli atti seguenti:
1o Su istanza di E, il Pretore di Lugano-Distretto accerta con decisione 22 dicembre 1982 la proprietà dell'istante sui fondi in Manno rimasti dopo l'espropriazione ed ordina all'Ufficiale dei Registri di rettificarne l'intestazione. La procedura è quella non contenziosa di camera di consiglio prevista dalla legge ticinese di attuazione del CC (LAC, art. 2 n. 14) per l'applicazione dell'art. 662 CC (prescrizione acquisitiva straordinaria). La decisione è stata preceduta dalla pubblicazione di una grida nel FU diffidante altri eventuali interessati ad annunciarsi entro termine perentorio; nei considerandi il Pretore rileva che la procedura "si è resa necessaria al fine di consentire la ratifica della costituzione della Fondazione da parte del discendente maschio superstite dei P".
2o Con istromento del 16 dicembre 1983, rogato dal notaio autore del parere di cui si è detto, E costituisce la nuova "Fondazione P", le conferisce tutti i beni immobili di Manno che non formarono oggetto dell'espropriazione, oltre capitali per ca fr. 690'000.-. La nuova fondazione è iscritta a RC il 31 gennaio 1984; l'autorità di vigilanza ne aveva assunto la sorveglianza il precedente 17 gennaio.
3o (Lo stesso 17 gennaio 1984 l'autorità di vigilanza dichiara soppressa la "Fondazione P Bartolomeo").
4. (Necessità di approfondire, ai fini dell'applicazione dell'art. 103 LEspr, il quesito della validità o meno della Fondazione Bartolomeo P. Nella misura in cui per tale esame è applicabile il diritto cantonale previgente al CC, l'esame del Tribunale federale, adito con un ricorso di diritto amministrativo, è ristretto all'arbitrio e alla disparità di trattamento come se si trattasse di un ricorso di diritto pubblico [DTF 120 Ib 220 consid. 4b, DTF 118 Ib 237 consid. 1b, DTF 118 Ia 10 consid. 1b con rinvii]).
5. a) Il parere omette anzitutto di considerare un fatto rilevante e incontroverso. Se è vero che nel codicillo dell'8 maggio 1764 Bartolomeo P fu Antonio incarica gli eredi da lui istituiti nel testamento - non rintracciato - del 1761 di acquistare i fondi su cui costituire il legato, è altrettanto certo però che tale incarico testamentario è divenuto senza oggetto: Bartolomeo P stesso ha reperito ed acquistato i fondi adatti nel 1765 e precisa che su di essi si ha da costituire il legato. Alla di lui morte, l'azienda di Bosciorina fa quindi parte della successione.
b) Risulta d'altra parte dagli atti - e non è rilevato nel parere - che i quattro amministratori sono in funzione già nel 1815. Ciò significa non solo che Bartolomeo P è deceduto prima di quell'anno poco importa se sotto i Baliaggi, o l'Elvetica, o dopo l'Atto di mediazione -, ma anche che al più tardi in quell'anno era cessato l'usufrutto riservato dal codicillo alle due figlie Maria Agata e Maria Prudenza P.
c) Abbracciata la tesi del fedecommesso, il parere non ha approfondito se nel diritto cantonale previgente si riscontrassero istituti assimilabili alle fondazioni che il nuovo diritto doveva poi prevedere e regolare negli art. 52 cpv. 1 e 2 e 80 - 89 CC. Certo, solo poche legislazioni cantonali anteriori all'introduzione del CC menzionavano espressamente e regolavano la fondazione: i Grigioni, Zurigo e i Cantoni che lo imitavano e Glarona (E. HUBER, op.cit., vol. I, 172/176). Ma ciò non significa affatto che, negli altri Cantoni, l'istituto non esistesse. Per limitarsi alla giurisprudenza del Tribunale federale, vedansi, per il Canton Friborgo, DTF 46 II 322 segg. e, per il Ticino, la sentenza 19 maggio 1920 in re Legato Eini-Giudici c. Attilio Giudici, citata nella predetta DTF 46 II 327, ed integralmente apparsa in Rep. 1921, pagg. 49 segg., alla quale per brevità si rinvia. Se il diritto ticinese anteriore al CC non regolava le fondazioni, esso però le menzionava, riconoscendone l'esistenza. Così, la legge organica comunale del 13 giugno 1854 (Raccolta generale delle leggi, dei decreti e delle convenzioni dal 1803 a tutto il 1864 in vigore nel Cantone Ticino - Lugano, tipografia e litografia cantonale, 1865, pagg. 252, 260/61) all'art. 80 lett. l attribuiva alle municipalità di "amministrare gli ospitali ed altri luoghi pii, legati, fondi o capitali per i poveri; oppure di esigere ogni anno un regolare conto-reso, quando l'amministrazione ne sia devoluta ad altri in forza delle rispettive fondiarie". Su codesta disposizione, oltre che sull'art. 3 CC cantonale del 1882 (rinvio al diritto comune, supra, consid. 3 l), si erano fondate le autorità giudiziarie ticinesi per riconoscere al "legato Eini" - eretto con testamento del 1880 e destinato a sussidi per gli studi "per un giovanetto del Comune di Giornico ... (con) preferenza al più povero e più intelligente" - il carattere di una fondazione, che aveva acquisito fin dall'inizio, come ente morale, la personalità giuridica (sentenza TF citata, Rep. 1921, pag. 53). Il che aveva indotto il Tribunale federale - sia pur per ragioni di procedura - a ritenere che il legato era una fondazione e come tale godeva della personalità giuridica anche secondo i disposti del CC (ibidem, pag. 54, consid. 2 in fine).
d) Oltre aver omesso tale ricerca, il parere si è appoggiato unicamente sul termine di "fedecommesso" usato nel codicillo del 1764, trascurando di avvertire che - accanto a questo - ricorrevano anche le espressioni "legato perpetuo", "Pia mente" che stanno a designare un lascito, un'"opera pia", un "beneficio". Ma, soprattutto, il parere ha omesso di approfondire quale fosse l'effettiva volontà del testatore, determinante per l'interpretazione delle disposizioni a causa di morte (cfr. DTF 93 II 444 con rif.).
Ora, a prescindere dalla menzione degli "eredi istituiti" nel non rintracciato testamento del 1761, incaricati di acquistare i fondi ove il testatore stesso non fosse riuscito a comprarli - come poi accadde -, nulla assolutamente fa ritenere che il testatore Bartolomeo P fu Antonio intendesse che la proprietà dei fondi passasse ai capistipite maschili delle citate tre famiglie (cioè a Giuseppe e Bartolomeo P furono Carlo, ed a Francesco P "figlio di un altro defunto Carlo"). D'altronde, anche se non è stata affrontata l'opera ardua ma non impossibile di ricostruire queste genealogie, due fatti sono da ritener per certi in base agli atti esistenti: a) che le tre predette persone sicuramente non erano discendenti del testatore, ma tutt'al più suoi parenti in linea laterale e b) che la funzione che il testatore loro attribuiva non era quella di raccogliere l'eredità o il lascito per trasmetterlo intatto ai loro discendenti maschi (o al più anziano, come nel maggiorasco), ma quella di metter al mondo - in nozze legittime - fanciulle che, sposandosi o prendendo il velo, avrebbero poi avuto diritto alle doti costituite coi redditi dell'Azienda Bosciorina. Mancando nella discendenza maschile dei prefati tali fanciulle, l'annuo reddito - come s'è visto - doveva profittare ad altre ragazze di Gravesano e Mugena che andassero a nozze: il che faceva del lascito un lascito misto, non esclusivamente di famiglia.
Faceva inoltre difetto una caratteristica essenziale del fedecommesso: quella per cui l'erede fedecommissario - rispettati eventuali oneri ricorrenti di cui il fedecommesso fosse gravato (quali ad es. quello di far celebrare messe per l'anima del defunto testatore) - ha vita sua natural durante l'uso e il godimento dei beni che lo costituiscono (RIEMER, in Berner Kommentar, 3a edizione, Personenrecht, 3. Abteilung, Die juristischen Personen, Dritter Teilband, Die Stiftungen, Systematischer Teil, n. 133 segg.): è infatti palese che nessuno dei membri delle citate tre famiglie P ha mai avuto il possesso dell'azienda agricola di Bosciorina.
Che così siano state le cose, è confermato da una circostanza che risulta dagli atti. Achille P fu Francesco da Breno, la cui sorella consanguinea Carmen riceverà poi nel 1950 un sussidio dotale, notifica con lettera dell'8 gennaio 1940 agli amministratori del legato la nascita del figlio E, avvenuta il 10 luglio 1936, specificando agli amministratori che "le figlie che potrebbero arrivare al mio figlio sopracitato quando venisse a sposarsi avranno diritto al sussidio". Gli amministratori del legato gli danno riscontro il 10 gennaio 1941, assicurando che "tutto sarà fatto per l'iscrizione nei registri del Pio legato P; e che in conformità della fondiaria, le figlie che ne potrebbero derivare avranno diritto al sussidio".
e) Adottata a torto la tesi del fedecommesso, l'autore del parere rileva però con ragione che l'istituzione fedecommissaria, pur se é definita perpetua, "può estinguersi se non ci sono più eredi cui trasmettere il bene vincolato al fedecommesso. In questo caso, l'ultimo proprietario potrebbe devolverlo ai suoi eredi legittimi o testamentari; egli potrebbe certamente anche disporre che il bene vincolato al fedecommesso venga convertito in una fondazione". Alla nota 55 (pag. 33) l'autore del parere aggiunge: "certamente anche il testatore avrebbe potuto disporre che nel caso di estinzione del fedecommesso si sarebbe dovuto costituire una fondazione" (sottintendendo: ma non l'ha fatto). Ora, proprio queste corrette esposizioni circa l'istituto del fedecommesso avrebbero dovuto condurre l'autore della perizia a scartare tale ipotesi, siccome chiaramente contraria alla volontà effettiva di Bartolomeo P fu Antonio. Il testatore, infatti, ha manifestamente voluto escludere tale possibilità, perché ha disposto che i redditi della Bosciorina, in mancanza di fanciulle P da maritare, fossero devoluti a dotare altre ragazze meritevoli di Gravesano e Mugena (v. in proposito Rep. 1869 pagg. 579 segg., nota 1, pag. 580).
f) Né argomenti a favore di un fidecommesso piuttosto che di una fondazione possono trarsi dalla già citata sentenza del Tribunale di appello, contrariamente a quanto sembra fare l'autore del parere: il tema non formava oggetto del litigio; la sentenza impiega indifferentemente i termini di "fedecommesso", "Pia mente", "legato fedecommissario"; infine, essa non si riferisce ad eredi, ma parla degli amministratori e dei fruitori attuali del legato in relazione con gli amministratori e fruitori futuri.
g) Infine, il parere non ha tenuto conto della giurisprudenza cantonale del secolo scorso inerente alla differenza fra il fedecommesso, da un lato, e la creazione di un ente provvisto di personalità morale (beneficio laicale e simili) analogo se non identico alla fondazione del CC dall'altro. Accanto alla già ricordata sentenza relativa al "legato Eini", particolarmente significativo è il giudizio 7 dicembre 1870 del Tribunale civile di Lugano concernente l'istituzione Bollina, confermato il 3 aprile 1871 dalla Camera civile di appello e integralmente pubblicato in Rep. 1871, pagg. 241 segg., perchè relativo ad una fattispecie quasi identica a quella di cui qui si tratta. In questa sentenza le autorità cantonali hanno infatti ritenuto che un'istituzione di messe perpetue fatta con speciale dotazione e col conferimento del diritto di amministrare la dote medesima e di nominare il cappellano celebrante doveva essere considerata un beneficio laicale di ius patronato, cioè un'opera pia, "persona morale proprietaria dei beni", e che il fatto di aver assicurato la continuità dell'amministrazione in una determinata linea, non faceva dell'istituzione Bollina - fosse poi essa da considerarsi Beneficio o legato perpetuo o causa Pia - un fedecommesso, per cui a detta istituzione era inapplicabile la legge di soppressione del 1851. La decisione richiama analoga sentenza del Tribunale di appello dell'11 marzo 1853 in re Morosini c. Morosini relativa all'istituzione Trogher, che non era stata considerata un fidecommesso ma una causa Pia, perché agli amministratori non era stata lasciata la proprietà della cosa, ma unicamente la parte dei redditi eccedenti la quantità ordinata a favore della causa Pia.
Infine nel novero dei "legati" del secolo scorso che vennero considerati come fondazioni aventi personalità giuridica propria, anche se amministrati da un Comune (Città di Lugano) e furono conservati come tali nel nuovo diritto - previa l'iscrizione a RC entro fine 1916 prevista dall'art. 7 cpv. 2 Tit.fin. CC - va menzionato il celebre caso della "Villa Malpensata", legata dal munifico Antonio Caccia alla Città di Lugano con testamento del 15 ottobre 1891 (Rep. 1917, pag. 41/61, decisione della Commissione dell'amministrativo del Gran Consiglio in re Lampugnani c. Comune di Lugano). La decisione è interessante anche perchè ricorda il numero elevato di fondazioni di questo tipo esistenti in Ticino risultante da una statistica allestita dal Dipartimento Interni (pag. 53/54).
h) Da quanto sopra esposto, si deve concludere che, contrariamente all'opinione insostenibile espressa nel citato parere, il "legato Bartolomeo P", sotto il regime del cessato diritto cantonale, aveva personalità giuridica.
6. Trattandosi tuttavia di una fondazione mista - e non di una pura fondazione di famiglia - il legato Bartolomeo P avrebbe però dovuto ottenere entro cinque anni dall'entrata in vigore del CC l'iscrizione a RC (art. 7 cpv. 2 Tit.fin. in relazione con gli art. 52 cpv. 1 e 2, 81 cpv. 2 CC, MUTZNER, in Berner Kommentar, 2a edizione, n. 9 ad art. 7 Tit.fin., RIEMER, op.cit., Systematischer Teil, n. 526 segg.). Non avendo conseguito tale iscrizione, esso ha perso la personalità giuridica in virtù della legge il 1o gennaio 1917 (cfr. DTF 46 II 326). Non consta tuttavia che il suo patrimonio sia stato raccolto dagli enti pubblici (i Comuni di Gravesano e Mugena, cui apparteneva secondo la sua destinazione - cfr. art. 57 cpv. 1 CC e DTF 47 II 328 in alto -): consta invece che il legato P - ormai persona di solo apparenza - ha continuato a funzionare e, segnatamente, a distribuire doti.
La perdita della personalità giuridica in virtù dei citati disposti non è peraltro irrimediabile: il vincolo del patrimonio allo scopo contenuto nell'atto di fondazione permane, e la situazione giuridica è analoga a quella che - vigente il nuovo diritto - sussiste tra il momento in cui la fondazione è validamente istituita ed il momento in cui è iscritta a RC: unica condizione per il riacquisto della personalità è che siano rispettate le condizioni materiali e formali poste dal nuovo diritto, se necessario con l'intervento dell'autorità di vigilanza (cfr. art. 83 cpv. 2 CC, MUTZNER, loc.cit. n. 10). A queste esigenze ha risposto l'istromento 5 gennaio 1962 nei rogiti del notaio B, approvato dall'autorità di vigilanza. In particolare, detto atto di fondazione ha ripreso senza alcuna variazione gli scopi perseguiti dal fondatore nel codicillo del 1764; la nuova "Fondazione P Bartolomeo" ha assunto tutti i beni patrimoniali esistenti ed ha conseguito con l'iscrizione a RC la personalità giuridica il 27 dicembre 1962. È vero che, al momento in cui quest'atto pubblico fu rogato, i diritti derivanti dall'atto di fondazione erano prescritti, il termine decennale iniziato il 1o gennaio 1917 essendo spirato il 1o gennaio 1927 (MUTZNER, loc.cit., n. 10; RIEMER, op.cit., Syst. Teil, n. 526 e n. 5 ad art. 88/89). Ma ciò non nuoce: non consta infatti che i Comuni di Gravesano e di Mugena, che avevano i propri rappresentanti nell'amministrazione del legato, si siano opposti a tale sistemazione, né che abbiano comunque rivendicato il patrimonio decaduto a loro favore. Essi hanno quindi tacitamente approvato la creazione della fondazione, cui d'altronde avrebbero potuto essi stessi provvedere (MUTZNER, ibidem, con riferimento a ZBJV 54, 239 segg.). Comunque sia, è da ritenere che l'approvazione dell'autorità di vigilanza e l'iscrizione a RC abbiano sanato ogni eventuale manchevolezza.
Si deve cosí concludere che la procedura espropriativa aperta il 7 gennaio 1967 dal Presidente della CFS su istanza 7 novembre 1966 delle FFS fu diretta contro la legittima proprietaria dei fondi e non, contrariamente a quanto asserito nel citato parere, contro una persona giuridica inesistente, di mera apparenza.
7. (Esame delle procedure giudiziaria e amministrativa che hanno condotto alla soppressione della vecchia fondazione con contemporanea creazione della nuova di altro scopo).
8. (Lasciata aperta la questione di sapere se la sentenza 22 dicembre 1982 del Pretore, resa in applicazione dell'art. 662 cpv. 2 CC, ed affetta da gravi vizi, non sia radicalmente nulla, atteso che il dispositivo della sentenza, al quale soltanto spetterebbe la forza di cosa giudicata (DTF 78 I 104, DTF 99 II 172, DTF 101 II 375, DTF 109 II 436 consid. 1), si limita ad ordinare l'iscrizione al nome di E di fondi non toccati dall'espropriazione, il cui destino è indifferente per giudicare sull'esistenza di un diritto di retrocessione ai sensi dell'art. 103 LEspr. Ciò sarebbe il caso perfino ove si volesse ritenere che detti fondi formassero un'unità aziendale con quelli espropriati [cfr. fatti e HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, 1986, n. 3 ad art. 103 LEspr]).
9. Anche la procedura seguita dall'autorità di vigilanza nel quadro dell'accordo preventivo, di cui si è detto, non è esente da pecche.
a) Emerge dagli atti che gli amministratori della fondazione erano da tempo animati dal comprensibile desiderio di mutare lo scopo della fondazione - la costituzione di doti - adeguandolo alle profonde modificazioni sociali intervenute, senza peraltro tradire lo spirito che aveva animato il suo remoto istitutore. V'era da tener conto cioè della scomparsa di quella società rurale, che esisteva nel Settecento, era perdurata nell'Ottocento, ma aveva cominciato a irresistibilmente declinare verso l'inizio di questo secolo. Lo scopo del legato, poi fondazione - cioè la costituzione di doti, fossero esse per le ragazze P o per quelle dei due Comuni - aveva perso l'importanza che rivestiva sotto il regime dei Baliaggi ed ancora nell'Ottocento (cfr. circa la preterizione delle figlie ed il genere delle donne nell'ambito successorio: CARLO POMETTA, op.cit., pag. 42 segg., 76 segg.; PATOCCHI, op.cit. pag. 135 segg. e nota 8; vedi anche, nell'edizione del 1874 del CC 1837, le successive regressive mutazioni fatte subire all'originale art. 451 CC 1837, che - audacemente per l'epoca - aveva istituito l'uguaglianza fra femmine e maschi nella successione).
D'altra parte, anche la modificazione della struttura e della consistenza del patrimonio della fondazione poteva - accanto al cennato mutamento delle condizioni sociali - costituire motivo per un aggiornamento dello scopo (cfr. RIEMER, op.cit., ad art. 85/86, n. 10, pag. 615 in basso).
b) La trasformazione della fondazione mista per doti in altra di più largo respiro (a favore della gioventù dei due Comuni), comportava anzitutto l'abbandono del legame con le figlie della discendenza mascolina dei P, cioè l'eliminazione della componente fondazione di famiglia. Per questo, era necessaria o quantomeno opportuna l'adesione di E, incontestatamente unico rappresentante della schiatta, a quell'epoca, secondo gli atti, celibe, ma pur sempre in grado di dar vita a future e prioritarie beneficiarie di doti. Sotto questo profilo la partecipazione di E alla procedura non presta quindi, come tale, il fianco a critica.
c) La modificazione del fine della fondazione avrebbe però richiesto l'intervento dell'autorità cantonale competente prevista dall'art. 86 CC, agente dietro proposta dell'autorità di vigilanza e sentito l'organo superiore della fondazione. Nel Cantone Ticino, tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 16 cpv. 3 n. 5 LAC).
Se tale via fosse stata osservata, non vi sarebbe stata alcuna necessità di ricorrere alla procedura di Camera di Consiglio davanti al Pretore, né, rispettivamente, alla parallela costituzione della seconda fondazione. Raccolta l'adesione di E all'eliminazione (dietro ragionevole compenso se del caso) della componente fondazione di famiglia, il Consiglio di Stato avrebbe potuto procedere alla modificazione dello scopo lasciando sussistere la "Fondazione Bartolomeo P" originaria.
d) La ragione per la quale tale via non è stata seguita va indubbiamente scorta nella facilità con la quale l'autorità di vigilanza - senza procedere ad un sufficiente controllo - si è adagiata alle erronee conclusioni cui era pervenuto il noto parere (nullità della fondazione), non solo, ma ad ammettere addirittura - ciò che il parere non asseriva - che E fosse il (nudo) proprietario del patrimonio. Infatti - anche a voler supporre, con il parere, che all'ente creato con il noto codicillo avesse fatto difetto sotto il cessato diritto cantonale la personalità giuridica, trattandosi di un fedecommesso - non sussisteva la minima prova che detta persona fosse l'unico discendente e quindi l'erede di Bartolomeo P fu Antonio: anzi era provato il contrario. D'altronde nella decisione di soppressione della fondazione del 17 gennaio 1984, l'autorità di vigilanza, manifestamente consapevole della discutibilità della nullità radicale della fondazione, adduce a suffragio della decretata soppressione la scomparsa del patrimonio, omettendo però di considerare che - almeno per quanto riguarda l'ingente patrimonio mobiliare al quale manifestamente la sentenza del Pretore, fondata sull'art. 662 CC, non poteva applicarsi - tale scomparsa era da attribuire esclusivamente alla adesione della stessa autorità di vigilanza al noto parere ed alla procedura suggerita per uscire da una situazione ritenuta (a torto) inestricabile.
e) A differenza delle persone giuridiche organizzate corporativamente, la fondazione non possiede il diritto di decidere il proprio scioglimento: né gli organi della fondazione, né il fondatore, né i beneficiari o altri interessati possono validamente decidere tale scioglimento (per tutti: RIEMER, op.cit., Systematischer Teil, n. 24; ad art. 88/89 n. 4). Tale divieto, che è implicito nella nozione stessa di fondazione, si estende di massima anche all'alienazione del patrimonio della fondazione. Atti che contravvengono a tale divieto sono per principio inficiati di nullità assoluta; cadono sotto il divieto pure i negozi giuridici stipulati con terzi e gli atti processuali (transazione, recesso, adesione alla domanda) che conducono alla liquidazione della causa senza esame del merito, e che hanno per scopo o come conseguenza la dissoluzione della fondazione o l'alienazione del suo patrimonio (RIEMER, ad art. 88/89 n. 4 e la dottrina e giurisprudenza ivi citata, segnatamente DTF 71 I 454 segg. particolarmente 455/456 e 459 segg.).
Nel caso in esame, non si giustifica tuttavia di applicare tali rigorosi principi relativi alla nullità assoluta degli atti volti all'alienazione del patrimonio della fondazione.
Formalmente, anche se irregolare, la macchinosa procedura messa in atto ha anzitutto raccolto il preventivo consenso dell'autorità di vigilanza. Materialmente, essa non perseguiva il fine di alienare definitivamente il patrimonio della fondazione, rendendola priva del suo sostrato economico, ma quello di trasferire i beni - previa liquidazione del compenso concordato con E per la sua adesione alla soppressione della componente fondazione di famiglia - ad una fondazione non più mista ma ordinaria. Tenendo conto dei profondi rivolgimenti sociali ed economici intervenuti nei due secoli trascorsi e della modificata struttura e consistenza del patrimonio, il fine della nuova fondazione poteva considerarsi consono alla volontà dell'originario istitutore. Anche gli amministratori della nuova fondazione coincidevano con quella della precedente, e il modo della loro designazione riprendeva quello voluto dall'istitutore originario. L'alienazione delle proprietà della fondazione ad E era condizionata alla fondazione da parte di costui della nuova persona giuridica, alla quale l'integralità del patrimonio - eccezion fatta per il compenso di cui s'è detto - doveva immediatamente esser ritrasferita. E non ha conferito alla nuova fondazione nulla di suo, ma ha funzionato da tramite per riportare in essa quanto apparteneva alla vecchia. Considerata nel suo complesso, la procedura messa in atto, seppur singolare, non ha quindi avuto un effetto assolutamente inconciliabile con la natura stessa della fondazione consacrata nel CC. Segnatamente, trasferimenti patrimoniali che appaiono giustificati da validi motivi da una fondazione ad altro ente, che offra garanzia per la loro utilizzazione nel quadro dello scopo della fondazione primitiva, non sono illeciti e non può esser denegata loro l'approvazione da parte dell'autorità di vigilanza (RIEMER, op.cit., Systematischer Teil, n. 30, pagg. 41/42, n. 67 segg. (68) ad art. 88/89, n. 87 ad art. 84, n. 106 ad art. 85/86).
Certo, con gli accorgimenti procedurali che furono concordati, contemporanea soppressione della fondazione mista esistente e costituzione della nuova fondazione ordinaria con mutamento dello scopo, sono stati sottratti al Consiglio di Stato l'esame e l'approvazione della modifica dello scopo della fondazione originaria, come pure l'esame dell'adeguatezza del compenso finanziario accordato a E in contropartita della sua adesione all'eliminazione della componente fondazione di famiglia, connesso con il mutamento del fine. Ma tale vizio - che comunque non ha avuto come res inter alios acta ripercussioni per le FFS - può comunque ritenersi superato e sanato dalla radiazione e rispettivamente dall'iscrizione a RC e a RF, che risalgono al 1985 e che nessuno ha impugnato.
10. a) (Interpretata secondo il principio dell'affidamento la Convenzione aggiuntiva 4 novembre/12 dicembre 1974 non ha comportato una rinuncia della Fondazione Bartolomeo P ad ogni diritto di retrocessione).
b) (L'espropriazione aperta col decreto 10 gennaio 1967 del Presidente della CFS ricade nel novero delle espropriazioni preventive per il futuro ampliamento di un'opera (art. 4, lett. a, ultima parte della frase, art. 27 cpv. 3 LEspr.), per la cui attuazione l'espropriante dispone di un termine di venticinque anni [art. 102 cpv. 1 lett. b]).
c) Del patrimonio della radiata "Fondazione Bartolomeo P", prima che fosse transitoriamente trasferito sotto le condizioni e con le finalità che si sono illustrate ad E, faceva quindi indubbiamente parte anche il virtuale diritto alla retrocessione del fondo espropriato in via preventiva (art. 103 LEspr). Tale diritto sarebbe diventato attuale, ove si fossero realizzate le condizioni per il suo esercizio. Contrariamente all'opinione delle ricorrenti, il fatto che, negli atti che si sono sin qui esaminati (verbali e carteggio degli organi della fondazione, dell'autorità di vigilanza, atto di fondazione dettato da E, decisioni prese dall'autorità di vigilanza) non ne venga fatta menzione non è rilevante ai fini del giudizio: le parti, rispettivamente le autorità che erano implicate in quelle trattative non avevano motivo di ritenere, a quell'epoca, che detto diritto sarebbe diventato attuale a seguito di disposizioni che l'ente espropriante avrebbe in seguito prese, rispettivamente di omissioni in cui egli sarebbe incorso in futuro.
Dal fatto che quegli atti non facciano menzione della retrocessione non può quindi esser dedotta una qualsiasi rinunzia all'esercizio di tale diritto, ove esso fosse divenuto attuale. Sotto questo profilo la censura delle FFS è priva di consistenza.
11. Resta pertanto da esaminare se il diritto di richiedere la retrocessione che apparteneva alla Fondazione Bartolomeo P si sia estinto - come pretendono le ricorrenti - con la soppressione della fondazione decretata dall'autorità di vigilanza e la radiazione dal RC, oppure se tale diritto sia da considerare trasferito alla nuova Fondazione P, iscritta a RC lo stesso giorno a domanda dell'autorità di vigilanza.
a) L'art. 103 LEspr attribuisce l'esercizio del diritto alla retrocessione al precedente proprietario o ai suoi eredi. Nel caso in cui sia stata espropriata solo una porzione di un fondo oppure una servitù prediale, l'esercizio del diritto è subordinato all'ulteriore condizione che l'espropriato o i suoi eredi siano ancora proprietari della porzione residua del fondo, rispettivamente del fondo dominante. Nella recente sentenza del 22 agosto 1994 in re FFS c. Consorzio del Vedeggio, pubblicata in DTF 120 Ib 215 segg., il Tribunale federale ha illustrato la genesi di questa particolare disposizione, che diverge dal progetto del Consiglio federale, ed è intesa a sottolineare il carattere personale del diritto alla retrocessione, che non è cedibile ad un qualsiasi acquirente del fondo residuo, rispettivamente di quello già dominante. Il legislatore ha voluto riservare il diritto alla retrocessione a chi - come l'originario espropriato ed i suoi eredi - possa accampare, accanto ad interessi puramente politico-economici, anche ragioni di equità, il che appunto non è il caso per un qualsiasi acquirente a titolo particolare (sentenza citata, DTF 120 Ib 218 seg. consid. 3a).
In quella sentenza il Tribunale federale, dopo aver rilevato come questa condizione aggiuntiva stabilita dalla seconda frase dell'art. 103 LEspr si applichi anche quando espropriata è una persona giuridica, si è anzi chiesto, - senza risolvere il problema - se, nel caso della persona giuridica, non debbano esser introdotte, in interpretazione teleologica della legge, limitazioni supplementari per rispetto alle persone fisiche anche per l'espropriazione totale di un fondo, allorquando la persona giuridica originariamente espropriata - pur rimanendo identica dal punto di vista formale - abbia subito radicali mutamenti, segnatamente circa il suo scopo, oppure abbia avuto luogo un'alienazione del mero mantello azionario (DTF 120 Ib 218 seg. consid. 3b). Come si vedrà, anche nel presente caso, non sarà necessario approfondire ulteriormente tale questione: giova tuttavia l'accenno a questa problematica, perchè essa si inserisce nel quadro dell'interpretazione teleologica della norma, di cui si è avvalso il Tribunale federale per risolvere quel caso.
b) Come s'è visto, l'art. 103 LEspr è modellato sul caso in cui l'espropriato originale sia una persona fisica, che sola può avere eredi in senso civilistico. La norma è silente per il caso della persona giuridica: dal suo testo si può solamente dedurre che, ove la persona giuridica abbia cessato di esistere in seguito a scioglimento deciso dai suoi membri o azionisti, come avviene per le persone giuridiche organizzate corporativamente, con la sua scomparsa si estingue anche il diritto alla retrocessione di cui all'art. 103 LEspr.
Silente è la legge per il caso in cui la persona giuridica originariamente espropriata abbia sì cessato di esistere, ma ad essa ne sia subentrata un'altra a titolo universale, come nei casi di fusione e dell'assorbimento di una società da parte di un'altra. Secondo la dottrina (HESS/WEIBEL, op.cit., n. 1 ad art. 103 LEspr) al caso della successione ereditaria per le persone fisiche dovrebbero essere equiparate contro la lettera della legge (o colmando la lacuna insita nel testo) altri casi di successione universale: a quest'opinione dottrinale le stesse FFS hanno d'altronde aderito (cfr. sentenza citata, consid. 1c). Il Tribunale federale, nel cennato giudizio, pur evitando di dettare una regola generale per i motivi che si sono ricordati sopra, ha ritenuto giustificato parificare alla situazione riservata dall'art. 103 LEspr agli eredi di una persona fisica quella di un nuovo consorzio di arginatura del diritto pubblico cantonale creato dall'autorità cantonale competente allo scopo di sostituire due precedenti consorzi di analoga funzione, contemporaneamente soppressi, e questo nonostante avessero avuto luogo un ampliamento del comprensorio complessivo, una redifinizione dello scopo ed un mutamento della cerchia dei membri del Consorzio, limitata a soli enti pubblici con esclusione dei privati (DTF 120 Ib 223 seg. consid. 5).
c) Nel caso di specie, si tratta di una fondazione (mista), che per sua natura non possiede la facoltà di decidere il proprio scioglimento, né di modificare il proprio scopo, né in via di massima di alienare il proprio patrimonio (supra, consid. 8e): tali atti esigono l'intervento dell'autorità di vigilanza o di quella di modificazione (Umwandlung) prevista dall'art. 86 CC. La modificazione dello scopo di una fondazione in applicazione dell'art. 86 CC non comporta manifestamente, di per sé, alcuna estinzione di un diritto di retrocessione, che competesse a tale fondazione in virtù dell'art. 103 LEspr; lo stesso deve dirsi della trasformazione di una fondazione mista in una fondazione ordinaria: non si avverte infatti una giustificazione qualsiasi per imporre, in virtù dell'art. 103 LEspr, una simile perdita patrimoniale alla fondazione che persegue un fine riconosciuto di pubblica utilità.
Certo, il caso in esame si distingue da quello ora ipotizzato per il fatto che - invece di procedere alla modificazione dell'organizzazione (art. 85 CC) o dello scopo della fondazione (art. 86 CC) - l'autorità cantonale, in seguito ai dubbi che a torto nutriva circa la validità della fondazione, ha instaurato o si è prestata alla macchinosa procedura, che comunque si è conclusa contemporaneamente con la soppressione della prima fondazione e la costituzione della seconda, alla quale l'intero patrimonio residuo della fondazione soppressa è stato trasferito.
Come s'è visto, a parte la pecca procedurale del mancato intervento del Consiglio di Stato, materialmente il risultato finale della procedura è compatibile con le regole fondamentali che il codice civile ha dettato per l'istituto della fondazione. Anche se propriamente non si può asserire che la seconda fondazione sia succeduta a titolo universale alla prima, non sussiste nessuno dei motivi che il legislatore ha ritenuto per ammettere che il diritto alla retrocessione di cui all'art. 103 LEspr si sia estinto: al contrario, come nel caso recentemente giudicato del Consorzio del Vedeggio, si giustifica pienamente di ritenere che il diritto alla retrocessione sia trapassato alla nuova Fondazione P. Ammettere il contrario, significherebbe porre l'espropriante al beneficio di errori procedurali, nei quali è semmai incorsa l'autorità cantonale di vigilanza, e di cui sarebbe contrario ad ogni principio di equità far sopportare le conseguenze alla fondazione, rinnovando una spoliazione patrimoniale ingiustificata. Ne viene che il ricorso delle FFS, volto a far disconoscere la qualità per esigere la restituzione alla Fondazione P dev'essere respinto. | it | Art. 103 LEx; art. 7 tit.fin. CC; art. 52, 80 ss CC. Rétrocession de biens-fonds, ayants droit. Expropriation d'immeubles appartenant à une fondation mixte datant de l'époque des bailliages; suppression ultérieure de la fondation expropriée, avec constitution simultanée d'une nouvelle fondation à but d'intérêt public. Qualité pour exiger la rétrocession reconnue à cette nouvelle fondation. Histoire des origines et évolution d'une fondation sous les différents régimes juridiques de l'époque des bailliages tessinois (consid. 3).
Distinction entre fidéicommis et personne morale. Reconnaissance de la personnalité morale d'un "legato per doti" (fonds à but dotal), sous le régime de l'ancien droit cantonal tessinois (consid. 5).
Portée de l'art. 7 al. 2 tit.fin. CC (en relation avec les art. 52 al. 1 et 2 et 81 al. 2 CC). Validité d'une fondation selon le nouveau droit, quand bien même les prétentions dérivant de l'acte de fondation étaient prescrites à la date de sa constitution (consid. 6).
Conditions auxquelles sont soumises la modification du but et la dissolution d'une fondation. En dépit de certaines irrégularités, la procédure suivie - suppression de la fondation mixte expropriée et constitution simultanée d'une nouvelle fondation ordinaire dont le but est différent - n'a pas eu d'effets inconciliables avec la fondation en tant qu'institution (consid. 9a - e).
On ne saurait déduire de l'absence de mention du droit à la rétrocession dans les actes antérieurs une quelconque renonciation à l'exercice d'un tel droit (consid. 10c).
L'application des principes énoncés aux ATF 120 Ib 215 ss permet de considérer que le droit à la rétrocession est transféré à la nouvelle fondation, qui a repris l'entier du patrimoine résiduel de la fondation supprimée (consid. 11). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-474%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,325 | 120 Ib 474 | 120 Ib 474
Sachverhalt ab Seite 476
Il 10 gennaio 1967 il Presidente della Commissione federale di stima (CFS) del Circondario 7 dichiarò aperta ad istanza delle Ferrovie federali svizzere (FFS o esproprianti), Direzione del II Circondario, una procedura espropriativa nella forma abbreviata (art. 33 seg. LEspr, RS 711) nei confronti della "Fondazione Bartolomeo P", con sede in Gravesano, per l'acquisto delle particelle n. 827p, 30p e 829p di complessivi m2 2'2455 in territorio del Comune di Manno. L'espropriata fece opposizione all'espropriazione (art. 35 lett. a LEspr), in via subordinata ne chiese l'ampliamento a tutti i beni immobili di sua proprietà (art. 36 lett. b LEspr) e notificò pretese di fr. 3'400'000.- (per il caso in cui fosse ammesso il richiesto ampliamento), risp. di fr. 3'000'000.- per il caso in cui esso fosse negato.
All'udienza di conciliazione del 29 novembre 1967, l'espropriata ribadì la sua opposizione; dal canto loro, le esproprianti sottolinearono che ricorrevano i presupposti per una procedura "anticipata" d'espropriazione e si dichiararono disposte ad acquistare in via transattiva il tutto per un milione e mezzo di franchi, mentre per la superficie richiesta offrirono fr. 60.- il m2.
La CFS si pronunciò con decisione del 20 settembre 1968. Rilevato che la fondazione espropriata era receduta dall'opposizione di principio e non aveva formulato pretese di svalutazione per il resto dell'azienda, essa stabilì l'indennità dovuta in fr. 55.- il m2, per un totale di fr. 1'235'025.-, sotto riserva dell'adeguamento a dipendenza della misurazione definitiva.
Essendo in seguito risultato che la superficie del mappale n. 827p di Manno era di m2 673 superiore a quanto consegnato nelle tabelle di espropriazione, le FFS e la Fondazione BP stipularono una convenzione aggiuntiva il 4 novembre/12 dicembre 1974, in virtù della quale veniva versata all'espropriata un'indennità suppletiva per tale superficie di fr. 37'015.- (pari a fr. 55.- il m2), oltre interesse dal 18 settembre 1969.
La "Fondazione P", con sede in Gravesano, subentrata alla Fondazione Bartolomeo P al termine di una procedura su cui si tornerà, ha introdotto il 23 febbraio 1989 presso la CFS un'azione di retrocessione dei fondi espropriati e/o di risarcimento dei danni, fondata sugli art. 102 segg. LEspr.
In pendenza di procedura, le parti hanno convenuto di limitare la causa al risarcimento del danno in denaro e si sono accordate per la continuazione della causa circa la questione pregiudiziale del diritto della fondazione alla retrocessione e quella del danno.
Con istanza del 22 giugno 1989 E ha chiesto di esser ammesso ad intervenire in lite a sostegno della Fondazione P, eventualmente a far valere in nome proprio il diritto alla retrocessione. Le FFS hanno chiesto di dichiarare irricevibile l'istanza.
Il Presidente supplente della CFS si è pronunciato con decisione del 24 giugno 1991. Egli ha riconosciuto la legittimazione attiva della "Fondazione P" nella causa di retrocessione promossa il 28 febbraio 1989, l'ha invece negata ad E.
Con ricorso di diritto amministrativo le FFS chiedono al Tribunale federale di respingere l'azione di retrocessione della "Fondazione P", difettando la legittimazione attiva dell'attrice.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. Le vicende storiche e giuridiche che formano lo sfondo di questa vertenza, e sostanzialmente sono incontestate, si possono riassumere così:
a) Lugano con la Capriasca e la Pieve d'Agno costituiva dal 1512 uno dei quattro baliaggi comuni dei dodici cantoni svizzeri (Zurigo, Uri, Zugo, Friborgo, Berna, Svitto, Glarona, Soletta, Unterwalden, Basilea e Sciaffusa - escluso Appenzello), che lo governavano per turni biennali nell'ordine testé riferito. I Signori svizzeri avevano lasciato sussistere gli statuti locali, ispirati per il Sottoceneri a quelli del comasco e del milanese. Per il resto era applicabile il diritto comune, ch'era quello che s'era sviluppato in Lombardia. Un collegio di sindicatori sorvegliava l'attività del vogto (cfr. DTF 104 Ia 383 in fine; EUGEN HUBER, System und Geschichte des Schweizerischen Privatrechtes, vol. I, pag. 31, 54, 64; ANDREAS HEUSLER, Rechtsquellen des Kantons Tessin, ZSR 1892, 177 segg.; O. WEISS, Die Tessinischen Landvogteien der XII Orte im 18. Jahrhundert, Schweiz. Studien zur Geschichtswissenschaft 1914, pag. 21 segg., 108 segg.; G. ROSSI/E. POMETTA, Storia del Cantone Ticino, pag. 141 segg.; CARLO POMETTA, La successione legittima secondo gli statuti e i codici ticinesi, Diss. Berna 1921, pag. 14 segg.; PETER LIVER, Das Sottocenere im Mittelalter, in "Abhandlungen zur schweizerischen und bündnerischen Rechtsgeschichte", pag. 115 segg.; F. PARAVICINI, Beitrag zur Rechtsgeschichte des Luganese ..., Diss. Zurigo 1934, pag. 89 segg.; LOUIS AUREGLIA, Evolution du droit public du Canton du Tessin, Parigi 1916, pag. 80; ELSA POZZI/MOLO, L'amministrazione della giustizia nei Baliaggi appartenenti ai Cantoni primitivi, 1953, pag. 38 segg.; G. LEPORI, Diritto costituzionale Ticinese, pag. 27, 29; GEORGES ANDRES E ALTRI: Nouvelle histoire de la Suisse et des Suisses, 2ème édition, Payot Lausanne, pagg. 236 segg., 362 seg.).
b) Corre l'anno 1761. Bartolomeo P fu Antonio di Mugena consegna il proprio testamento al notaio Bartolomeo Insermini da Mugena in Lugano.
c) L'8 maggio 1764, Bartolomeo P fu Antonio fa rogare dal notaio Giuseppe Cipriano Tarilli in Lugano un codicillo a detto testamento: spiega d'aver omesso di costituire, secondo l'incarico ricevuto dal defunto suo zio Pio Martino P un "certo legato perpetuo di fidecommesso della somma di lire dieci mille, moneta di Milano, da ricavarsi dai Luoghi di Monte (porzione in cui era diviso il capitale di un monte o di un banco, v. PERTILE, Storia del diritto italiano, vol. II, parte I, pag. 510), che tiene nella città di Firenze", da impiegarsi "sopra un fondo stabile qui esistente secondo la pia mente" del predetto zio, legato perpetuo per il quale ha "di già ottenuto il permesso, licenza e facoltà dal Lodevole Sindacato dell'anno 1761, come chiaramente n'appare dalli Atti della Cancelleria suprema". Per il caso che non potesse acquistare egli stesso qualche fondo stabile nella giurisdizione esistente per la menzionata somma, "sopra del quale imporre e fondare detto legato perpetuo ... a tenore della facoltà e permesso come sopra ottenuto", ha "in ogni miglior modo agravato ed agrava i di Lui SSri eredi nel citato suo Testamento chiamati ed istituiti" ad "acquistare tanti fondi, effetti stabili qui esistenti, col denaro proveniente come sopra, affine sopra di quelli venga fondato ed imposto il suddetto legato perpetuo di fidecommesso, senza poter mai né alienare i medesimi né parti di quelli". Premesso che le sue figlie, signorine Maria Agata e Maria Prudenza P, potranno goderne l'"annuo fitto, frutto e redito", finché entrambe, o una di esse, staranno nubili, ordina che detto annuo frutto dovrà ipso facto cessare in caso di "collocamento temporale o spirituale" (= in caso si sposassero o prendessero il velo). Ciò verificandosi, tale annuo frutto dovrà "collare" nelle figlie legittime provenienti da linea mascolina delle tre famiglie P, cioè quelle di Bartolomeo e di Giuseppe P, furono Carlo, entrambi al momento in Mugena e quella di Francesco P, figlio di un altro defunto Carlo, che si trova in Gravesano. Ad esecutori di detta Pia mente nomina i reverendi curati "pro tempore" di Gravesano e Mugena e due deputati, da designare uno per comune dai detti comuni. A detti esecutori "dovrà restare perpetuamente... il maneggio e regolamento di detto legato ... indipendenti dalli chiamati e da qualunque altra persona": essi distribuiranno il frutto annuo proveniente dal fidecommisso "a titolo di un sussidio di dote" alle suddette figlie P in occasione del loro "maritaggio spirituale o temporale": fossero le predette figlie P maritate e non ve ne siano altre nubili, allora il frutto annuo del legato si dovrà dispensare in dote temporale o spirituale alle fanciulle di Gravesano e di Mugena "le quali frequentano la Dottrina Cristiana ed abbiano il Santo Timor di Dio", che avranno "maggior voto". Per la loro vigilanza, per l'esazione dell'annuo frutto e per altri loro "incomodi", i quattro esecutori possono anteparte prelevare dal frutto annuo lire venti di Milano da ripartire fra di loro.
d) (29 ottobre 1766: Bartolomeo P fu Antonio, fa redigere dallo stesso notaio la dichiarazione secondo cui ha acquistato alcuni fondi e beni stabili in Manno; su tali beni immobili dovrà essere costituito il citato legato).
e) (La data della morte di Bartolomeo P non consta. Consta però, da risoluzione 26 ottobre 1849 n. 64'729 del Consiglio di Stato, che gli amministratori del fidecommesso P erano in funzione sin dal 1815).
f) Tra gli anni 1761-1766, in cui Bartolomeo P aveva fatto rogare le cennate disposizioni, e il 1815, epoca dov'è attestata l'entrata in funzione dei menzionati amministratori, eventi capitali si erano verificati.
aa) La Repubblica elvetica una ed indivisibile (1798-1803) aveva messo fine ai baliaggi e creato i due Cantoni di Lugano e Bellinzona - organizzati come prefetture. La sua costituzione (art. 13) proclamava "che nessun immobile può esser dichiarato inalienabile ... che il diritto esclusivo di proprietà conduce alla schiavitù";
bb) L'Atto di mediazione di Napoleone (14 febbraio 1803) aveva a sua volta posto fine all'Elvetica e creato la Confederazione dei 19 Cantoni, tra i nuovi il Ticino. Una delle prime leggi adottate dal Gran Consiglio ticinese fu quella del 16 giugno 1803 che ristabiliva "tutte le leggi civili, statuti, usi e consuetudini vigenti avanti la rivoluzione" (art. 1).
g) Il primo codice civile ticinese del 13 giugno 1837 entra in vigore il primo gennaio 1838 (cfr. in proposito: GABRIELLO PATOCCHI, Gli influssi delle legislazioni straniere e degli statuti locali sul codice civile ticinese del 1837, Diss. Berna, Bellinzona 1961). Esso si appoggia al Code civil francese, ma nella sistematica ed in taluni particolari si ispira a quello austriaco, diffuso nella versione italiana nei possedimenti dell'Austria nell'Italia del Nord (E. HUBER, op.cit. vol. IV, pag. 189 con rinvii). All'art. 3 prevede che "la legge dispone solo per l'avvenire. Essa non ha effetto retroattivo". Sono abrogati "gli statuti e le consuetudini distrettuali" (art. 1318). Nel campo ereditario, ammette la sostituzione volgare illimitatamente (art. 352), limita ad una sola quella fede commissaria (art. 354) e proibisce le ulteriori sostituzioni ed ogni fedecommesso (art. 355). Con legge del 1o dicembre 1851, il Gran Consiglio - considerando "che dal codice civile sono state abolite le istituzioni fidecommissarie, ma rimane dubbio se quelle avvenute innanzi la attivazione del codice civile possono tuttavia legittimamente sussistere, e che l'interesse generale esige che i beni stabili siano svincolati da ogni perenne e obbligata trasmissione" - dichiara "cessati e risolti nell'attuale possessore i fidecommessi temporali o perpetui istituiti innanzi la attivazione del Codice Civile" (art. 1) e "proprietari assoluti e con piena e libera disposizione d'essi gli attuali utenti o possessori dei fide-commessi" (art. 2). Sono però "esclusi dalle suddette disposizioni i fide-commessi o legati perpetui o temporanei per gli studi, per le doti e per ogni altra destinazione di pubblica beneficenza" (art. 3).
h) Nel 1850 gli amministratori del legato P ravvisarono l'opportunità di allestire un regolamento che determinasse il modo di procedere per l'assegnazione delle doti nei casi che non erano espressamente regolati nelle disposizioni codicillari. Si rivolsero per ciò all'avv. Camillo Bernasconi di Riva San Vitale, il quale fornì il suo parere (integralmente pubblicato in Rep. 1869, pag. 579 seg.) ed allestì un progetto di regolamento di 20 articoli, da sottoporre per sanzione all'autorità governativa e che "senza l'assenso della medesima (non avrebbe potuto) in avvenire esser variato o alterato" (loc.cit. pag. 587). Il Consiglio di Stato approvò, ma su causa dipendente da grida pubblicata nell'aprile del 1855 (v. Foglio officiale 1855, pag. 318 seg.), il Tribunale distrettuale civile di Lugano, in prima, e la Camera civile d'appello, in seconda e ultima istanza, annullarono il regolamento, in sostanza perché "la volontà del testatore non racchiudendo cosa contraria alle leggi e all'ordine pubblico è legge essa medesima e vuol esser mantenuta", e perché "né gli amministratori presenti di detto legato, né le persone chiamate a fruirne possono contrarre convenzioni che obblighino gli amministratori ed i chiamati in futuro, perché i rispettivi diritti di questi in caso di controversia dovranno discutersi tra di loro e definirsi dal giudice ogni volta con separato giudizio" (loc.cit. pag. 559). Il Governo, con risoluzione 24 aprile 1856 n. 7961 dichiarò di non potersi ulteriormente ingerire su quest'oggetto (loc.cit., pag. 589, nota 1).
i) Il secondo Codice civile ticinese del 15 novembre 1882 entra in vigore il primo gennaio 1883. Esso abroga il precedente del 1837; dispone che, quando la legge non contiene disposizioni, si avrà ricorso a quanto è prescritto in casi analoghi e, il difetto di analogia, alle disposizioni del diritto comune (art. 3). Regola come il suo predecessore, la sostituzione volgare (art. 505), quella fedecommissaria e il divieto dei fedecommessi (art. 507-508). Nella sezione relativa alla capacità di disporre e ricevere per testamento, detta che alle mani morte non si può lasciare più di una certa quota dell'asse, ma dispone che "a favore dello Stato, del comune, degli spedali o d'altri istituti o fondazioni di beneficenza od istruzione potrà disporsi dell'intero patrimonio, salva la porzione legittima agli eredi necessari".
l) Il Codice civile svizzero, entrato in vigore il 1o gennaio 1912, dispone nell'art. 7 del suo titolo finale che le organizzazioni corporative, gli istituti e le fondazioni che hanno acquisito la personalità giuridica sotto la legge precedente, la conservano sotto questo codice, anche se non potessero acquistarla secondo le sue disposizioni (cpv. 1). Le persone giuridiche già esistenti, per la cui costituzione, secondo le prescrizioni della nuova legge sarebbe necessaria l'iscrizione in un registro pubblico, devono, entro il termine di cinque anni dall'entrata in vigore della medesima, ottenere questa iscrizione, anche se non era prescritta dal diritto anteriore; decorso questo termine senza esser iscritte, la loro personalità non è più riconosciuta.
m) (I beni stabili in Manno furono iscritti sin dall'inizio nei catastrini di Manno sotto la denominazione "legato Bartolomeo P". Non risulta invece che gli amministratori dell'epoca, entro il termine fissato dall'art. 7 Tit.fin. CC, scadente il 1o gennaio 1917, abbiano chiesto alcuna iscrizione in pubblici registri [RC]).
n) (1962: costituzione della Fondazione P Bartolomeo. La Fondazione ha esattamente gli scopi che sono descritti nel codicillo del 1764, ed i suoi organi corrispondono a quelli ivi previsti; ad essa sono attribuiti tutti i beni immobili in territorio di Manno sin qui intavolati nei catastrini comunali al "legato Bartolomeo P". Con risoluzione 20 dicembre 1962 il Dipartimento dell'interno prende atto della fondazione e ne assume la vigilanza. Il 27 dicembre 1962 la fondazione è iscritta a RC).
o) 1966/69 e 1974 - Parte dei fondi intestati alla "Fondazione Bartolomeo P" sono espropriati dalle FFS.
p) (1979. Sorgono difficoltà con l'autorità di vigilanza. L'amministrazione della fondazione chiede ad un giurista un parere circa il "fedecommesso" istituito col codicillo testamentario del 1764 e la fondazione costituita nel 1962. Il parere, datato 1o febbraio 1979, giunge alla conclusione che il cosiddetto "legato Bartolomeo P" non ha mai costituito una fondazione o altro ente con personalità giuridica propria, ma un fedecommesso; i beni che lo compongono, gravati dei noti oneri per la costituzione di doti, si sono quindi trasmessi, di generazione in generazione, agli Eredi di Bartolomeo P fu Antonio, anche se solo nudi-proprietari; detto fedecommesso è sopravvissuto a tutti i mutamenti legislativi che si son descritti sopra; la trasformazione del 1962 del "legato Bartolomeo P" in fondazione è radicalmente nulla, perché effettuata da amministratori che non ne avevano la facoltà senza il consenso dei nudi-proprietari. Tale nullità non è stata sanata né dalla circostanza che - materialmente - la fondazione ha scopi identici a quelli espressi dal testatore nel codicillo, né dall'iscrizione a RC).
q) (Trattative al fine di trovare una via per uscire dall'imbrogliata situazione con la partecipazione della Fondazione Bartolomeo P stessa, rappresentata dall'autore del cennato parere, di E discendente di uno dei capistipite delle tre famiglie le cui fanciulle possono pretendere di esser dotate giusta il noto codicillo, pure assistito da avvocato, dell'autorità fiscale ticinese e dell'autorità di vigilanza stessa. Il risultato di queste trattative può esser così riassunto: E, tramite procedura giudiziaria, farà intestare a sé stesso i beni immobili (e mobili) iscritti alla "Fondazione Bartolomeo P", per immediatamente ritrasferirli - dedotta una tacitazione di fr. 400'000.- a suo favore - ad una nuova "Fondazione P", da lui costituenda, la quale non avrà più lo scopo di dotare le fanciulle P, risp. quelle di Gravesano e Mugena, ma genericamente "l'intervento a favore della gioventù dei Comuni di Gravesano e Mugena"; l'amministrazione della nuova Fondazione sarà identica a quella di prima: 4 persone, cioè i parroci protempore, o in loro mancanza gli economi spirituali dei due Comuni, nonché un delegato di ogni Comune).
r) L'accordo viene attuato con gli atti seguenti:
1o Su istanza di E, il Pretore di Lugano-Distretto accerta con decisione 22 dicembre 1982 la proprietà dell'istante sui fondi in Manno rimasti dopo l'espropriazione ed ordina all'Ufficiale dei Registri di rettificarne l'intestazione. La procedura è quella non contenziosa di camera di consiglio prevista dalla legge ticinese di attuazione del CC (LAC, art. 2 n. 14) per l'applicazione dell'art. 662 CC (prescrizione acquisitiva straordinaria). La decisione è stata preceduta dalla pubblicazione di una grida nel FU diffidante altri eventuali interessati ad annunciarsi entro termine perentorio; nei considerandi il Pretore rileva che la procedura "si è resa necessaria al fine di consentire la ratifica della costituzione della Fondazione da parte del discendente maschio superstite dei P".
2o Con istromento del 16 dicembre 1983, rogato dal notaio autore del parere di cui si è detto, E costituisce la nuova "Fondazione P", le conferisce tutti i beni immobili di Manno che non formarono oggetto dell'espropriazione, oltre capitali per ca fr. 690'000.-. La nuova fondazione è iscritta a RC il 31 gennaio 1984; l'autorità di vigilanza ne aveva assunto la sorveglianza il precedente 17 gennaio.
3o (Lo stesso 17 gennaio 1984 l'autorità di vigilanza dichiara soppressa la "Fondazione P Bartolomeo").
4. (Necessità di approfondire, ai fini dell'applicazione dell'art. 103 LEspr, il quesito della validità o meno della Fondazione Bartolomeo P. Nella misura in cui per tale esame è applicabile il diritto cantonale previgente al CC, l'esame del Tribunale federale, adito con un ricorso di diritto amministrativo, è ristretto all'arbitrio e alla disparità di trattamento come se si trattasse di un ricorso di diritto pubblico [DTF 120 Ib 220 consid. 4b, DTF 118 Ib 237 consid. 1b, DTF 118 Ia 10 consid. 1b con rinvii]).
5. a) Il parere omette anzitutto di considerare un fatto rilevante e incontroverso. Se è vero che nel codicillo dell'8 maggio 1764 Bartolomeo P fu Antonio incarica gli eredi da lui istituiti nel testamento - non rintracciato - del 1761 di acquistare i fondi su cui costituire il legato, è altrettanto certo però che tale incarico testamentario è divenuto senza oggetto: Bartolomeo P stesso ha reperito ed acquistato i fondi adatti nel 1765 e precisa che su di essi si ha da costituire il legato. Alla di lui morte, l'azienda di Bosciorina fa quindi parte della successione.
b) Risulta d'altra parte dagli atti - e non è rilevato nel parere - che i quattro amministratori sono in funzione già nel 1815. Ciò significa non solo che Bartolomeo P è deceduto prima di quell'anno poco importa se sotto i Baliaggi, o l'Elvetica, o dopo l'Atto di mediazione -, ma anche che al più tardi in quell'anno era cessato l'usufrutto riservato dal codicillo alle due figlie Maria Agata e Maria Prudenza P.
c) Abbracciata la tesi del fedecommesso, il parere non ha approfondito se nel diritto cantonale previgente si riscontrassero istituti assimilabili alle fondazioni che il nuovo diritto doveva poi prevedere e regolare negli art. 52 cpv. 1 e 2 e 80 - 89 CC. Certo, solo poche legislazioni cantonali anteriori all'introduzione del CC menzionavano espressamente e regolavano la fondazione: i Grigioni, Zurigo e i Cantoni che lo imitavano e Glarona (E. HUBER, op.cit., vol. I, 172/176). Ma ciò non significa affatto che, negli altri Cantoni, l'istituto non esistesse. Per limitarsi alla giurisprudenza del Tribunale federale, vedansi, per il Canton Friborgo, DTF 46 II 322 segg. e, per il Ticino, la sentenza 19 maggio 1920 in re Legato Eini-Giudici c. Attilio Giudici, citata nella predetta DTF 46 II 327, ed integralmente apparsa in Rep. 1921, pagg. 49 segg., alla quale per brevità si rinvia. Se il diritto ticinese anteriore al CC non regolava le fondazioni, esso però le menzionava, riconoscendone l'esistenza. Così, la legge organica comunale del 13 giugno 1854 (Raccolta generale delle leggi, dei decreti e delle convenzioni dal 1803 a tutto il 1864 in vigore nel Cantone Ticino - Lugano, tipografia e litografia cantonale, 1865, pagg. 252, 260/61) all'art. 80 lett. l attribuiva alle municipalità di "amministrare gli ospitali ed altri luoghi pii, legati, fondi o capitali per i poveri; oppure di esigere ogni anno un regolare conto-reso, quando l'amministrazione ne sia devoluta ad altri in forza delle rispettive fondiarie". Su codesta disposizione, oltre che sull'art. 3 CC cantonale del 1882 (rinvio al diritto comune, supra, consid. 3 l), si erano fondate le autorità giudiziarie ticinesi per riconoscere al "legato Eini" - eretto con testamento del 1880 e destinato a sussidi per gli studi "per un giovanetto del Comune di Giornico ... (con) preferenza al più povero e più intelligente" - il carattere di una fondazione, che aveva acquisito fin dall'inizio, come ente morale, la personalità giuridica (sentenza TF citata, Rep. 1921, pag. 53). Il che aveva indotto il Tribunale federale - sia pur per ragioni di procedura - a ritenere che il legato era una fondazione e come tale godeva della personalità giuridica anche secondo i disposti del CC (ibidem, pag. 54, consid. 2 in fine).
d) Oltre aver omesso tale ricerca, il parere si è appoggiato unicamente sul termine di "fedecommesso" usato nel codicillo del 1764, trascurando di avvertire che - accanto a questo - ricorrevano anche le espressioni "legato perpetuo", "Pia mente" che stanno a designare un lascito, un'"opera pia", un "beneficio". Ma, soprattutto, il parere ha omesso di approfondire quale fosse l'effettiva volontà del testatore, determinante per l'interpretazione delle disposizioni a causa di morte (cfr. DTF 93 II 444 con rif.).
Ora, a prescindere dalla menzione degli "eredi istituiti" nel non rintracciato testamento del 1761, incaricati di acquistare i fondi ove il testatore stesso non fosse riuscito a comprarli - come poi accadde -, nulla assolutamente fa ritenere che il testatore Bartolomeo P fu Antonio intendesse che la proprietà dei fondi passasse ai capistipite maschili delle citate tre famiglie (cioè a Giuseppe e Bartolomeo P furono Carlo, ed a Francesco P "figlio di un altro defunto Carlo"). D'altronde, anche se non è stata affrontata l'opera ardua ma non impossibile di ricostruire queste genealogie, due fatti sono da ritener per certi in base agli atti esistenti: a) che le tre predette persone sicuramente non erano discendenti del testatore, ma tutt'al più suoi parenti in linea laterale e b) che la funzione che il testatore loro attribuiva non era quella di raccogliere l'eredità o il lascito per trasmetterlo intatto ai loro discendenti maschi (o al più anziano, come nel maggiorasco), ma quella di metter al mondo - in nozze legittime - fanciulle che, sposandosi o prendendo il velo, avrebbero poi avuto diritto alle doti costituite coi redditi dell'Azienda Bosciorina. Mancando nella discendenza maschile dei prefati tali fanciulle, l'annuo reddito - come s'è visto - doveva profittare ad altre ragazze di Gravesano e Mugena che andassero a nozze: il che faceva del lascito un lascito misto, non esclusivamente di famiglia.
Faceva inoltre difetto una caratteristica essenziale del fedecommesso: quella per cui l'erede fedecommissario - rispettati eventuali oneri ricorrenti di cui il fedecommesso fosse gravato (quali ad es. quello di far celebrare messe per l'anima del defunto testatore) - ha vita sua natural durante l'uso e il godimento dei beni che lo costituiscono (RIEMER, in Berner Kommentar, 3a edizione, Personenrecht, 3. Abteilung, Die juristischen Personen, Dritter Teilband, Die Stiftungen, Systematischer Teil, n. 133 segg.): è infatti palese che nessuno dei membri delle citate tre famiglie P ha mai avuto il possesso dell'azienda agricola di Bosciorina.
Che così siano state le cose, è confermato da una circostanza che risulta dagli atti. Achille P fu Francesco da Breno, la cui sorella consanguinea Carmen riceverà poi nel 1950 un sussidio dotale, notifica con lettera dell'8 gennaio 1940 agli amministratori del legato la nascita del figlio E, avvenuta il 10 luglio 1936, specificando agli amministratori che "le figlie che potrebbero arrivare al mio figlio sopracitato quando venisse a sposarsi avranno diritto al sussidio". Gli amministratori del legato gli danno riscontro il 10 gennaio 1941, assicurando che "tutto sarà fatto per l'iscrizione nei registri del Pio legato P; e che in conformità della fondiaria, le figlie che ne potrebbero derivare avranno diritto al sussidio".
e) Adottata a torto la tesi del fedecommesso, l'autore del parere rileva però con ragione che l'istituzione fedecommissaria, pur se é definita perpetua, "può estinguersi se non ci sono più eredi cui trasmettere il bene vincolato al fedecommesso. In questo caso, l'ultimo proprietario potrebbe devolverlo ai suoi eredi legittimi o testamentari; egli potrebbe certamente anche disporre che il bene vincolato al fedecommesso venga convertito in una fondazione". Alla nota 55 (pag. 33) l'autore del parere aggiunge: "certamente anche il testatore avrebbe potuto disporre che nel caso di estinzione del fedecommesso si sarebbe dovuto costituire una fondazione" (sottintendendo: ma non l'ha fatto). Ora, proprio queste corrette esposizioni circa l'istituto del fedecommesso avrebbero dovuto condurre l'autore della perizia a scartare tale ipotesi, siccome chiaramente contraria alla volontà effettiva di Bartolomeo P fu Antonio. Il testatore, infatti, ha manifestamente voluto escludere tale possibilità, perché ha disposto che i redditi della Bosciorina, in mancanza di fanciulle P da maritare, fossero devoluti a dotare altre ragazze meritevoli di Gravesano e Mugena (v. in proposito Rep. 1869 pagg. 579 segg., nota 1, pag. 580).
f) Né argomenti a favore di un fidecommesso piuttosto che di una fondazione possono trarsi dalla già citata sentenza del Tribunale di appello, contrariamente a quanto sembra fare l'autore del parere: il tema non formava oggetto del litigio; la sentenza impiega indifferentemente i termini di "fedecommesso", "Pia mente", "legato fedecommissario"; infine, essa non si riferisce ad eredi, ma parla degli amministratori e dei fruitori attuali del legato in relazione con gli amministratori e fruitori futuri.
g) Infine, il parere non ha tenuto conto della giurisprudenza cantonale del secolo scorso inerente alla differenza fra il fedecommesso, da un lato, e la creazione di un ente provvisto di personalità morale (beneficio laicale e simili) analogo se non identico alla fondazione del CC dall'altro. Accanto alla già ricordata sentenza relativa al "legato Eini", particolarmente significativo è il giudizio 7 dicembre 1870 del Tribunale civile di Lugano concernente l'istituzione Bollina, confermato il 3 aprile 1871 dalla Camera civile di appello e integralmente pubblicato in Rep. 1871, pagg. 241 segg., perchè relativo ad una fattispecie quasi identica a quella di cui qui si tratta. In questa sentenza le autorità cantonali hanno infatti ritenuto che un'istituzione di messe perpetue fatta con speciale dotazione e col conferimento del diritto di amministrare la dote medesima e di nominare il cappellano celebrante doveva essere considerata un beneficio laicale di ius patronato, cioè un'opera pia, "persona morale proprietaria dei beni", e che il fatto di aver assicurato la continuità dell'amministrazione in una determinata linea, non faceva dell'istituzione Bollina - fosse poi essa da considerarsi Beneficio o legato perpetuo o causa Pia - un fedecommesso, per cui a detta istituzione era inapplicabile la legge di soppressione del 1851. La decisione richiama analoga sentenza del Tribunale di appello dell'11 marzo 1853 in re Morosini c. Morosini relativa all'istituzione Trogher, che non era stata considerata un fidecommesso ma una causa Pia, perché agli amministratori non era stata lasciata la proprietà della cosa, ma unicamente la parte dei redditi eccedenti la quantità ordinata a favore della causa Pia.
Infine nel novero dei "legati" del secolo scorso che vennero considerati come fondazioni aventi personalità giuridica propria, anche se amministrati da un Comune (Città di Lugano) e furono conservati come tali nel nuovo diritto - previa l'iscrizione a RC entro fine 1916 prevista dall'art. 7 cpv. 2 Tit.fin. CC - va menzionato il celebre caso della "Villa Malpensata", legata dal munifico Antonio Caccia alla Città di Lugano con testamento del 15 ottobre 1891 (Rep. 1917, pag. 41/61, decisione della Commissione dell'amministrativo del Gran Consiglio in re Lampugnani c. Comune di Lugano). La decisione è interessante anche perchè ricorda il numero elevato di fondazioni di questo tipo esistenti in Ticino risultante da una statistica allestita dal Dipartimento Interni (pag. 53/54).
h) Da quanto sopra esposto, si deve concludere che, contrariamente all'opinione insostenibile espressa nel citato parere, il "legato Bartolomeo P", sotto il regime del cessato diritto cantonale, aveva personalità giuridica.
6. Trattandosi tuttavia di una fondazione mista - e non di una pura fondazione di famiglia - il legato Bartolomeo P avrebbe però dovuto ottenere entro cinque anni dall'entrata in vigore del CC l'iscrizione a RC (art. 7 cpv. 2 Tit.fin. in relazione con gli art. 52 cpv. 1 e 2, 81 cpv. 2 CC, MUTZNER, in Berner Kommentar, 2a edizione, n. 9 ad art. 7 Tit.fin., RIEMER, op.cit., Systematischer Teil, n. 526 segg.). Non avendo conseguito tale iscrizione, esso ha perso la personalità giuridica in virtù della legge il 1o gennaio 1917 (cfr. DTF 46 II 326). Non consta tuttavia che il suo patrimonio sia stato raccolto dagli enti pubblici (i Comuni di Gravesano e Mugena, cui apparteneva secondo la sua destinazione - cfr. art. 57 cpv. 1 CC e DTF 47 II 328 in alto -): consta invece che il legato P - ormai persona di solo apparenza - ha continuato a funzionare e, segnatamente, a distribuire doti.
La perdita della personalità giuridica in virtù dei citati disposti non è peraltro irrimediabile: il vincolo del patrimonio allo scopo contenuto nell'atto di fondazione permane, e la situazione giuridica è analoga a quella che - vigente il nuovo diritto - sussiste tra il momento in cui la fondazione è validamente istituita ed il momento in cui è iscritta a RC: unica condizione per il riacquisto della personalità è che siano rispettate le condizioni materiali e formali poste dal nuovo diritto, se necessario con l'intervento dell'autorità di vigilanza (cfr. art. 83 cpv. 2 CC, MUTZNER, loc.cit. n. 10). A queste esigenze ha risposto l'istromento 5 gennaio 1962 nei rogiti del notaio B, approvato dall'autorità di vigilanza. In particolare, detto atto di fondazione ha ripreso senza alcuna variazione gli scopi perseguiti dal fondatore nel codicillo del 1764; la nuova "Fondazione P Bartolomeo" ha assunto tutti i beni patrimoniali esistenti ed ha conseguito con l'iscrizione a RC la personalità giuridica il 27 dicembre 1962. È vero che, al momento in cui quest'atto pubblico fu rogato, i diritti derivanti dall'atto di fondazione erano prescritti, il termine decennale iniziato il 1o gennaio 1917 essendo spirato il 1o gennaio 1927 (MUTZNER, loc.cit., n. 10; RIEMER, op.cit., Syst. Teil, n. 526 e n. 5 ad art. 88/89). Ma ciò non nuoce: non consta infatti che i Comuni di Gravesano e di Mugena, che avevano i propri rappresentanti nell'amministrazione del legato, si siano opposti a tale sistemazione, né che abbiano comunque rivendicato il patrimonio decaduto a loro favore. Essi hanno quindi tacitamente approvato la creazione della fondazione, cui d'altronde avrebbero potuto essi stessi provvedere (MUTZNER, ibidem, con riferimento a ZBJV 54, 239 segg.). Comunque sia, è da ritenere che l'approvazione dell'autorità di vigilanza e l'iscrizione a RC abbiano sanato ogni eventuale manchevolezza.
Si deve cosí concludere che la procedura espropriativa aperta il 7 gennaio 1967 dal Presidente della CFS su istanza 7 novembre 1966 delle FFS fu diretta contro la legittima proprietaria dei fondi e non, contrariamente a quanto asserito nel citato parere, contro una persona giuridica inesistente, di mera apparenza.
7. (Esame delle procedure giudiziaria e amministrativa che hanno condotto alla soppressione della vecchia fondazione con contemporanea creazione della nuova di altro scopo).
8. (Lasciata aperta la questione di sapere se la sentenza 22 dicembre 1982 del Pretore, resa in applicazione dell'art. 662 cpv. 2 CC, ed affetta da gravi vizi, non sia radicalmente nulla, atteso che il dispositivo della sentenza, al quale soltanto spetterebbe la forza di cosa giudicata (DTF 78 I 104, DTF 99 II 172, DTF 101 II 375, DTF 109 II 436 consid. 1), si limita ad ordinare l'iscrizione al nome di E di fondi non toccati dall'espropriazione, il cui destino è indifferente per giudicare sull'esistenza di un diritto di retrocessione ai sensi dell'art. 103 LEspr. Ciò sarebbe il caso perfino ove si volesse ritenere che detti fondi formassero un'unità aziendale con quelli espropriati [cfr. fatti e HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, 1986, n. 3 ad art. 103 LEspr]).
9. Anche la procedura seguita dall'autorità di vigilanza nel quadro dell'accordo preventivo, di cui si è detto, non è esente da pecche.
a) Emerge dagli atti che gli amministratori della fondazione erano da tempo animati dal comprensibile desiderio di mutare lo scopo della fondazione - la costituzione di doti - adeguandolo alle profonde modificazioni sociali intervenute, senza peraltro tradire lo spirito che aveva animato il suo remoto istitutore. V'era da tener conto cioè della scomparsa di quella società rurale, che esisteva nel Settecento, era perdurata nell'Ottocento, ma aveva cominciato a irresistibilmente declinare verso l'inizio di questo secolo. Lo scopo del legato, poi fondazione - cioè la costituzione di doti, fossero esse per le ragazze P o per quelle dei due Comuni - aveva perso l'importanza che rivestiva sotto il regime dei Baliaggi ed ancora nell'Ottocento (cfr. circa la preterizione delle figlie ed il genere delle donne nell'ambito successorio: CARLO POMETTA, op.cit., pag. 42 segg., 76 segg.; PATOCCHI, op.cit. pag. 135 segg. e nota 8; vedi anche, nell'edizione del 1874 del CC 1837, le successive regressive mutazioni fatte subire all'originale art. 451 CC 1837, che - audacemente per l'epoca - aveva istituito l'uguaglianza fra femmine e maschi nella successione).
D'altra parte, anche la modificazione della struttura e della consistenza del patrimonio della fondazione poteva - accanto al cennato mutamento delle condizioni sociali - costituire motivo per un aggiornamento dello scopo (cfr. RIEMER, op.cit., ad art. 85/86, n. 10, pag. 615 in basso).
b) La trasformazione della fondazione mista per doti in altra di più largo respiro (a favore della gioventù dei due Comuni), comportava anzitutto l'abbandono del legame con le figlie della discendenza mascolina dei P, cioè l'eliminazione della componente fondazione di famiglia. Per questo, era necessaria o quantomeno opportuna l'adesione di E, incontestatamente unico rappresentante della schiatta, a quell'epoca, secondo gli atti, celibe, ma pur sempre in grado di dar vita a future e prioritarie beneficiarie di doti. Sotto questo profilo la partecipazione di E alla procedura non presta quindi, come tale, il fianco a critica.
c) La modificazione del fine della fondazione avrebbe però richiesto l'intervento dell'autorità cantonale competente prevista dall'art. 86 CC, agente dietro proposta dell'autorità di vigilanza e sentito l'organo superiore della fondazione. Nel Cantone Ticino, tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 16 cpv. 3 n. 5 LAC).
Se tale via fosse stata osservata, non vi sarebbe stata alcuna necessità di ricorrere alla procedura di Camera di Consiglio davanti al Pretore, né, rispettivamente, alla parallela costituzione della seconda fondazione. Raccolta l'adesione di E all'eliminazione (dietro ragionevole compenso se del caso) della componente fondazione di famiglia, il Consiglio di Stato avrebbe potuto procedere alla modificazione dello scopo lasciando sussistere la "Fondazione Bartolomeo P" originaria.
d) La ragione per la quale tale via non è stata seguita va indubbiamente scorta nella facilità con la quale l'autorità di vigilanza - senza procedere ad un sufficiente controllo - si è adagiata alle erronee conclusioni cui era pervenuto il noto parere (nullità della fondazione), non solo, ma ad ammettere addirittura - ciò che il parere non asseriva - che E fosse il (nudo) proprietario del patrimonio. Infatti - anche a voler supporre, con il parere, che all'ente creato con il noto codicillo avesse fatto difetto sotto il cessato diritto cantonale la personalità giuridica, trattandosi di un fedecommesso - non sussisteva la minima prova che detta persona fosse l'unico discendente e quindi l'erede di Bartolomeo P fu Antonio: anzi era provato il contrario. D'altronde nella decisione di soppressione della fondazione del 17 gennaio 1984, l'autorità di vigilanza, manifestamente consapevole della discutibilità della nullità radicale della fondazione, adduce a suffragio della decretata soppressione la scomparsa del patrimonio, omettendo però di considerare che - almeno per quanto riguarda l'ingente patrimonio mobiliare al quale manifestamente la sentenza del Pretore, fondata sull'art. 662 CC, non poteva applicarsi - tale scomparsa era da attribuire esclusivamente alla adesione della stessa autorità di vigilanza al noto parere ed alla procedura suggerita per uscire da una situazione ritenuta (a torto) inestricabile.
e) A differenza delle persone giuridiche organizzate corporativamente, la fondazione non possiede il diritto di decidere il proprio scioglimento: né gli organi della fondazione, né il fondatore, né i beneficiari o altri interessati possono validamente decidere tale scioglimento (per tutti: RIEMER, op.cit., Systematischer Teil, n. 24; ad art. 88/89 n. 4). Tale divieto, che è implicito nella nozione stessa di fondazione, si estende di massima anche all'alienazione del patrimonio della fondazione. Atti che contravvengono a tale divieto sono per principio inficiati di nullità assoluta; cadono sotto il divieto pure i negozi giuridici stipulati con terzi e gli atti processuali (transazione, recesso, adesione alla domanda) che conducono alla liquidazione della causa senza esame del merito, e che hanno per scopo o come conseguenza la dissoluzione della fondazione o l'alienazione del suo patrimonio (RIEMER, ad art. 88/89 n. 4 e la dottrina e giurisprudenza ivi citata, segnatamente DTF 71 I 454 segg. particolarmente 455/456 e 459 segg.).
Nel caso in esame, non si giustifica tuttavia di applicare tali rigorosi principi relativi alla nullità assoluta degli atti volti all'alienazione del patrimonio della fondazione.
Formalmente, anche se irregolare, la macchinosa procedura messa in atto ha anzitutto raccolto il preventivo consenso dell'autorità di vigilanza. Materialmente, essa non perseguiva il fine di alienare definitivamente il patrimonio della fondazione, rendendola priva del suo sostrato economico, ma quello di trasferire i beni - previa liquidazione del compenso concordato con E per la sua adesione alla soppressione della componente fondazione di famiglia - ad una fondazione non più mista ma ordinaria. Tenendo conto dei profondi rivolgimenti sociali ed economici intervenuti nei due secoli trascorsi e della modificata struttura e consistenza del patrimonio, il fine della nuova fondazione poteva considerarsi consono alla volontà dell'originario istitutore. Anche gli amministratori della nuova fondazione coincidevano con quella della precedente, e il modo della loro designazione riprendeva quello voluto dall'istitutore originario. L'alienazione delle proprietà della fondazione ad E era condizionata alla fondazione da parte di costui della nuova persona giuridica, alla quale l'integralità del patrimonio - eccezion fatta per il compenso di cui s'è detto - doveva immediatamente esser ritrasferita. E non ha conferito alla nuova fondazione nulla di suo, ma ha funzionato da tramite per riportare in essa quanto apparteneva alla vecchia. Considerata nel suo complesso, la procedura messa in atto, seppur singolare, non ha quindi avuto un effetto assolutamente inconciliabile con la natura stessa della fondazione consacrata nel CC. Segnatamente, trasferimenti patrimoniali che appaiono giustificati da validi motivi da una fondazione ad altro ente, che offra garanzia per la loro utilizzazione nel quadro dello scopo della fondazione primitiva, non sono illeciti e non può esser denegata loro l'approvazione da parte dell'autorità di vigilanza (RIEMER, op.cit., Systematischer Teil, n. 30, pagg. 41/42, n. 67 segg. (68) ad art. 88/89, n. 87 ad art. 84, n. 106 ad art. 85/86).
Certo, con gli accorgimenti procedurali che furono concordati, contemporanea soppressione della fondazione mista esistente e costituzione della nuova fondazione ordinaria con mutamento dello scopo, sono stati sottratti al Consiglio di Stato l'esame e l'approvazione della modifica dello scopo della fondazione originaria, come pure l'esame dell'adeguatezza del compenso finanziario accordato a E in contropartita della sua adesione all'eliminazione della componente fondazione di famiglia, connesso con il mutamento del fine. Ma tale vizio - che comunque non ha avuto come res inter alios acta ripercussioni per le FFS - può comunque ritenersi superato e sanato dalla radiazione e rispettivamente dall'iscrizione a RC e a RF, che risalgono al 1985 e che nessuno ha impugnato.
10. a) (Interpretata secondo il principio dell'affidamento la Convenzione aggiuntiva 4 novembre/12 dicembre 1974 non ha comportato una rinuncia della Fondazione Bartolomeo P ad ogni diritto di retrocessione).
b) (L'espropriazione aperta col decreto 10 gennaio 1967 del Presidente della CFS ricade nel novero delle espropriazioni preventive per il futuro ampliamento di un'opera (art. 4, lett. a, ultima parte della frase, art. 27 cpv. 3 LEspr.), per la cui attuazione l'espropriante dispone di un termine di venticinque anni [art. 102 cpv. 1 lett. b]).
c) Del patrimonio della radiata "Fondazione Bartolomeo P", prima che fosse transitoriamente trasferito sotto le condizioni e con le finalità che si sono illustrate ad E, faceva quindi indubbiamente parte anche il virtuale diritto alla retrocessione del fondo espropriato in via preventiva (art. 103 LEspr). Tale diritto sarebbe diventato attuale, ove si fossero realizzate le condizioni per il suo esercizio. Contrariamente all'opinione delle ricorrenti, il fatto che, negli atti che si sono sin qui esaminati (verbali e carteggio degli organi della fondazione, dell'autorità di vigilanza, atto di fondazione dettato da E, decisioni prese dall'autorità di vigilanza) non ne venga fatta menzione non è rilevante ai fini del giudizio: le parti, rispettivamente le autorità che erano implicate in quelle trattative non avevano motivo di ritenere, a quell'epoca, che detto diritto sarebbe diventato attuale a seguito di disposizioni che l'ente espropriante avrebbe in seguito prese, rispettivamente di omissioni in cui egli sarebbe incorso in futuro.
Dal fatto che quegli atti non facciano menzione della retrocessione non può quindi esser dedotta una qualsiasi rinunzia all'esercizio di tale diritto, ove esso fosse divenuto attuale. Sotto questo profilo la censura delle FFS è priva di consistenza.
11. Resta pertanto da esaminare se il diritto di richiedere la retrocessione che apparteneva alla Fondazione Bartolomeo P si sia estinto - come pretendono le ricorrenti - con la soppressione della fondazione decretata dall'autorità di vigilanza e la radiazione dal RC, oppure se tale diritto sia da considerare trasferito alla nuova Fondazione P, iscritta a RC lo stesso giorno a domanda dell'autorità di vigilanza.
a) L'art. 103 LEspr attribuisce l'esercizio del diritto alla retrocessione al precedente proprietario o ai suoi eredi. Nel caso in cui sia stata espropriata solo una porzione di un fondo oppure una servitù prediale, l'esercizio del diritto è subordinato all'ulteriore condizione che l'espropriato o i suoi eredi siano ancora proprietari della porzione residua del fondo, rispettivamente del fondo dominante. Nella recente sentenza del 22 agosto 1994 in re FFS c. Consorzio del Vedeggio, pubblicata in DTF 120 Ib 215 segg., il Tribunale federale ha illustrato la genesi di questa particolare disposizione, che diverge dal progetto del Consiglio federale, ed è intesa a sottolineare il carattere personale del diritto alla retrocessione, che non è cedibile ad un qualsiasi acquirente del fondo residuo, rispettivamente di quello già dominante. Il legislatore ha voluto riservare il diritto alla retrocessione a chi - come l'originario espropriato ed i suoi eredi - possa accampare, accanto ad interessi puramente politico-economici, anche ragioni di equità, il che appunto non è il caso per un qualsiasi acquirente a titolo particolare (sentenza citata, DTF 120 Ib 218 seg. consid. 3a).
In quella sentenza il Tribunale federale, dopo aver rilevato come questa condizione aggiuntiva stabilita dalla seconda frase dell'art. 103 LEspr si applichi anche quando espropriata è una persona giuridica, si è anzi chiesto, - senza risolvere il problema - se, nel caso della persona giuridica, non debbano esser introdotte, in interpretazione teleologica della legge, limitazioni supplementari per rispetto alle persone fisiche anche per l'espropriazione totale di un fondo, allorquando la persona giuridica originariamente espropriata - pur rimanendo identica dal punto di vista formale - abbia subito radicali mutamenti, segnatamente circa il suo scopo, oppure abbia avuto luogo un'alienazione del mero mantello azionario (DTF 120 Ib 218 seg. consid. 3b). Come si vedrà, anche nel presente caso, non sarà necessario approfondire ulteriormente tale questione: giova tuttavia l'accenno a questa problematica, perchè essa si inserisce nel quadro dell'interpretazione teleologica della norma, di cui si è avvalso il Tribunale federale per risolvere quel caso.
b) Come s'è visto, l'art. 103 LEspr è modellato sul caso in cui l'espropriato originale sia una persona fisica, che sola può avere eredi in senso civilistico. La norma è silente per il caso della persona giuridica: dal suo testo si può solamente dedurre che, ove la persona giuridica abbia cessato di esistere in seguito a scioglimento deciso dai suoi membri o azionisti, come avviene per le persone giuridiche organizzate corporativamente, con la sua scomparsa si estingue anche il diritto alla retrocessione di cui all'art. 103 LEspr.
Silente è la legge per il caso in cui la persona giuridica originariamente espropriata abbia sì cessato di esistere, ma ad essa ne sia subentrata un'altra a titolo universale, come nei casi di fusione e dell'assorbimento di una società da parte di un'altra. Secondo la dottrina (HESS/WEIBEL, op.cit., n. 1 ad art. 103 LEspr) al caso della successione ereditaria per le persone fisiche dovrebbero essere equiparate contro la lettera della legge (o colmando la lacuna insita nel testo) altri casi di successione universale: a quest'opinione dottrinale le stesse FFS hanno d'altronde aderito (cfr. sentenza citata, consid. 1c). Il Tribunale federale, nel cennato giudizio, pur evitando di dettare una regola generale per i motivi che si sono ricordati sopra, ha ritenuto giustificato parificare alla situazione riservata dall'art. 103 LEspr agli eredi di una persona fisica quella di un nuovo consorzio di arginatura del diritto pubblico cantonale creato dall'autorità cantonale competente allo scopo di sostituire due precedenti consorzi di analoga funzione, contemporaneamente soppressi, e questo nonostante avessero avuto luogo un ampliamento del comprensorio complessivo, una redifinizione dello scopo ed un mutamento della cerchia dei membri del Consorzio, limitata a soli enti pubblici con esclusione dei privati (DTF 120 Ib 223 seg. consid. 5).
c) Nel caso di specie, si tratta di una fondazione (mista), che per sua natura non possiede la facoltà di decidere il proprio scioglimento, né di modificare il proprio scopo, né in via di massima di alienare il proprio patrimonio (supra, consid. 8e): tali atti esigono l'intervento dell'autorità di vigilanza o di quella di modificazione (Umwandlung) prevista dall'art. 86 CC. La modificazione dello scopo di una fondazione in applicazione dell'art. 86 CC non comporta manifestamente, di per sé, alcuna estinzione di un diritto di retrocessione, che competesse a tale fondazione in virtù dell'art. 103 LEspr; lo stesso deve dirsi della trasformazione di una fondazione mista in una fondazione ordinaria: non si avverte infatti una giustificazione qualsiasi per imporre, in virtù dell'art. 103 LEspr, una simile perdita patrimoniale alla fondazione che persegue un fine riconosciuto di pubblica utilità.
Certo, il caso in esame si distingue da quello ora ipotizzato per il fatto che - invece di procedere alla modificazione dell'organizzazione (art. 85 CC) o dello scopo della fondazione (art. 86 CC) - l'autorità cantonale, in seguito ai dubbi che a torto nutriva circa la validità della fondazione, ha instaurato o si è prestata alla macchinosa procedura, che comunque si è conclusa contemporaneamente con la soppressione della prima fondazione e la costituzione della seconda, alla quale l'intero patrimonio residuo della fondazione soppressa è stato trasferito.
Come s'è visto, a parte la pecca procedurale del mancato intervento del Consiglio di Stato, materialmente il risultato finale della procedura è compatibile con le regole fondamentali che il codice civile ha dettato per l'istituto della fondazione. Anche se propriamente non si può asserire che la seconda fondazione sia succeduta a titolo universale alla prima, non sussiste nessuno dei motivi che il legislatore ha ritenuto per ammettere che il diritto alla retrocessione di cui all'art. 103 LEspr si sia estinto: al contrario, come nel caso recentemente giudicato del Consorzio del Vedeggio, si giustifica pienamente di ritenere che il diritto alla retrocessione sia trapassato alla nuova Fondazione P. Ammettere il contrario, significherebbe porre l'espropriante al beneficio di errori procedurali, nei quali è semmai incorsa l'autorità cantonale di vigilanza, e di cui sarebbe contrario ad ogni principio di equità far sopportare le conseguenze alla fondazione, rinnovando una spoliazione patrimoniale ingiustificata. Ne viene che il ricorso delle FFS, volto a far disconoscere la qualità per esigere la restituzione alla Fondazione P dev'essere respinto. | it | Art. 103 LEspr; art. 7 Tit.fin. CC; art. 52, 80 segg. CC. Retrocessione di fondi, aventi diritto. Espropriazione di fondi appartenenti ad una fondazione mista risalente all'epoca dei baliaggi; successiva soppressione della fondazione espropriata con contemporanea costituzione di una nuova fondazione avente interesse pubblico. Ammissione di quest'ultima ad esperire l'azione di retrocessione. Storia delle origini ed evoluzione di una fondazione sotto i vari regimi giuridici dall'epoca dei baliaggi ticinesi (consid. 3).
Distinzione fra fedecommesso e persona giuridica. Riconoscimento sotto il regime del cessato diritto cantonale della personalità giuridica ad un legato per doti (consid. 5).
Portata dell'art. 7 cpv. 2 Tit.fin. CC (combinato con gli art. 52 cpv. 1 e 2 e 81 cpv. 2 CC). Validità di una fondazione secondo il nuovo diritto nonostante che al momento della sua costituzione fossero prescritti i diritti derivanti dall'atto di fondazione (consid. 6).
Condizioni alle quali soggiacciono la modificazione dello scopo e lo scioglimento di una fondazione. Nonostante alcune viziature, la procedura messa in atto - soppressione della fondazione mista espropriata con la contemporanea costituzione di una nuova fondazione ordinaria di scopo diverso - non ha sortito effetti inconciliabili con l'istituto della fondazione (consid. 9a - e).
Dalla mancata menzione nei precedenti atti del diritto alla retrocessione non può essere desunta una qualsiasi rinunzia all'esercizio di tale diritto (consid. 10c).
L'applicazione dei principi sanciti in DTF 120 Ib 215 segg. permette di ritenere che il diritto alla retrocessione sia trapassato alla nuova fondazione, alla quale è stato trasferito l'intero patrimonio residuo della vecchia fondazione soppressa (consid. 11). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-474%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,326 | 120 Ib 48 | 120 Ib 48
Sachverhalt ab Seite 49
X. führt in der Gemeinde Wilchingen einen Bauernbetrieb. Die dazu gehörenden Gebäulichkeiten befinden sich in Unterneuhaus zwischen der Bahnlinie der Deutschen Bahn und der Hauptstrasse Schaffhausen-Waldshut. Das Grundstück weist eine schmale, langgezogene Form auf. Nach dem geltenden Zonenplan gehört es der Landwirtschaftszone an. Da X. den bisherigen Standort der Gebäude als ungünstig ansieht, beabsichtigt er eine Verlegung des Betriebs auf eine ihm gehörende Parzelle mit dem Flurnamen "Antlagen". Dieses ebenfalls der Landwirtschaftszone angehörende Grundstück liegt im unbesiedelten Gebiet, etwa einen Kilometer vom Ortsteil Unterneuhaus entfernt.
Y., der Vater des heutigen Eigentümers X., ersuchte am 14. Juli 1989 um einen baurechtlichen Vorentscheid für die Errichtung eines Wohnhauses mit Altenteil sowie eines Mastviehstalls und der erforderlichen Räume für Maschinen und Futter auf der Parzelle "Antlagen". Das Baudepartement des Kantons Schaffhausen wies das Gesuch am 19. Dezember 1989 ab. Auf ein Wiedererwägungsgesuch trat es am 16. März 1990 nicht ein. Einen gegen den ersten Entscheid erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen am 26. November 1991 ebenfalls ab. Y. focht diesen Entscheid mit Beschwerde beim Obergericht des Kantons Schaffhausen an. Dieses hiess sein Rechtsmittel nach Durchführung eines Augenscheins am 11. Juni 1993 gut, soweit es darauf eintrat, und es stellte fest, dass auf der Parzelle "Antlagen" eine landwirtschaftliche Siedlung, bestehend aus den notwendigen Ökonomiegebäuden und einem Wohnhaus, grundsätzlich erstellt werden dürfe.
Das Bundesamt für Raumplanung hat gegen den Entscheid des Obergerichts vom 11. Juni 1993 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Es beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz. Nach Auffassung des Bundesamtes verletzt der angefochtene Entscheid Art. 16, 22 und 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700).
X., der während des obergerichtlichen Verfahrens anstelle seines Vaters in den Prozess eingetreten ist, stellt den Antrag auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Im angefochtenen Entscheid wird festgestellt, dass X. grundsätzlich auf der Parzelle "Antlagen" in Wilchingen ausserhalb der Bauzone eine landwirtschaftliche Siedlung mit Wohn- und Ökonomiegebäuden erstellen dürfe.
a) Nach Art. 34 Abs. 1 RPG kann gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ergriffen werden. Mit diesem Rechtsmittel anfechtbar sind dabei nicht nur letztinstanzliche kantonale Entscheide, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird, sondern auch Entscheide, mit denen eine solche Bewilligung verweigert wird. Weiter unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch jene Entscheide über Bauten und Anlagen, die einer Ausnahmebewilligung bedürften und bei deren Beurteilung Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet wurde (BGE 118 Ib 381 E. 2b/cc S. 392; BGE 118 Ib 335 E. 1a S. 337 f.; BGE 115 Ib 400 E. 2 S. 402; BGE 114 Ib 131 E. 2 S. 132 f.).
Das Obergericht hat vorliegend einen Vorentscheid über die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit der vorgesehenen landwirtschaftlichen Siedlung auf Parzelle "Antlagen" gestützt auf Art. 16 und 22 RPG getroffen. Das Bundesamt für Raumplanung macht in seiner Beschwerde geltend, das Obergericht habe dem Begriff der Zonenkonformität nach Art. 16 RPG eine zu weit gehende Bedeutung beigemessen und zu Unrecht Art. 24 RPG nicht angewendet. Nach der angeführten Rechtsprechung kann diese Rüge mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden.
b) Der Vorentscheid des Obergerichts über die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit der geplanten landwirtschaftlichen Siedlung ist ein kantonal letztinstanzlicher feststellender Teilentscheid, der mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann (vgl. BGE 107 Ib 341 E. 1 S. 343).
c) Das Bundesamt für Raumplanung ist nach Art. 103 lit. b OG in Verbindung mit Art. 27 Abs. 3 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 (RPV; SR 700.1) befugt, gestützt auf Art. 34 Abs. 1 RPG Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht zu erheben (vgl. auch BGE 118 Ib 335 E. 1b S. 338).
d) Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit einzutreten.
2. Die vom Obergericht getroffene Feststellung, es könne auf der Parzelle "Antlagen" grundsätzlich eine landwirtschaftliche Siedlung gebaut werden, stellt eine auf das eidgenössische Raumplanungsgesetz gestützte Verfügung dar.
a) Nach Art. 33 Abs. 2 RPG muss das kantonale Recht mindestens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen und Nutzungspläne, welche sich auf das Raumplanungsgesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen, vorsehen. Dabei muss die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht und die volle Überprüfungsbefugnis durch eine Beschwerdebehörde gewährleistet sein (Art. 33 Abs. 3 RPG; vgl. BGE 118 Ib 26 E. 4b S. 29 ff.).
Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Erhebung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein und braucht mit dem Interesse, das durch die vom Beschwerdeführer als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin wird verlangt, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Ihnen kommen deshalb dann eine ganz besondere Bedeutung zu, wenn nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern ein Dritter den Entscheid anficht. Ist auch in einem solchen Fall ein unmittelbares Berührtsein, eine spezifische Beziehungsnähe gegeben, so hat der Beschwerdeführer ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse daran, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben oder geändert wird. Dieses Interesse besteht im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde, das heisst in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der angefochtene Entscheid für ihn zur Folge hätte (BGE 119 Ib 179 E. 1c S. 183 f.; 118 Ib 614 E. 1b S. 615 f.; 116 Ib 321 E. 2a S. 323 f.).
Neben dieser allgemeinen Regelung sind gestützt auf Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 2 und 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) auch die gesamtschweizerischen ideellen Vereinigungen des Natur- und Heimatschutzes legitimiert, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde eine Verletzung von Art. 24 RPG geltend zu machen (BGE 119 Ib 222 E. 1b und c S. 224; BGE 118 Ib 301 E. 1b S. 303 f.; BGE 117 Ib 270 E. 1a S. 274).
b) Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG verlangt, dass das Beschwerderecht Dritter (Nachbarn, Mieter, Pächter, Umweltschutzorganisationen) gegenüber den in Anwendung des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes erteilten Baubewilligungen tatsächlich gewährleistet ist. Voraussetzung dafür ist, dass die Beschwerdeberechtigten über ein Bauvorhaben, für welches um Bewilligung nachgesucht wird, in Kenntnis gesetzt werden. Dies geschieht im Kanton Schaffhausen wie in anderen Kantonen in der Regel durch Ausschreibung des Bauvorhabens in einem amtlichen Publikationsorgan und durch öffentliche Auflage der Pläne (Art. 65 Abs. 3 des Baugesetzes vom 9. November 1964 [BauG]). Vorbehalten bleiben besondere Verfahren für Bauvorhaben von untergeordneter Bedeutung (Art. 65 Abs. 4 BauG).
Wird ein Vorentscheid für ein ausschreibungspflichtiges Bauvorhaben ohne die erforderliche Ausschreibung getroffen, ist der nach Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG vorgeschriebene Rechtsschutz nicht gewährleistet. Diese Bestimmung verlangt, dass neben dem Baugesuchsteller auch legitimierte Dritte von ihren Verfahrensrechten Gebrauch machen können. Die Erteilung eines verbindlichen Vorentscheids setzt nicht anders als diejenige einer Baubewilligung voraus, dass die Bewilligungsbehörde die allfälligen Einwendungen der beschwerdeberechtigten Dritten kennt. Das gilt ganz besonders bei der Erteilung von Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG, welche eine umfassende Interessenabwägung erfordern, welche ohne Kenntnis der Interessen betroffener Dritter bzw. der von den Umweltorganisationen geltend gemachten öffentlichen Umweltanliegen nicht sachgerecht vorgenommen werden kann. Ein baurechtlicher Vorentscheid ohne die vorgeschriebene Ausschreibung widerspricht Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (Urteil des Bundesgerichts vom 9. September 1992 in ZBl 95/1994 69 f. E. 2b; nicht veröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 29. Juli 1992 i.S. S. c. Gemeinde Schenkon, E. 2c, vom 18. Juli 1990 i.S. BRP c. Korporation Galgenen, E. 2, sowie vom 20. Juni 1990 i.S. BRP c. S., E. 2a).
c) Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass keine Ausschreibung des vom Obergericht beurteilten Vorentscheidgesuchs stattgefunden hat. Der angefochtene Entscheid verletzt daher Art. 33 Abs. 3 lit. a OG, weshalb er in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufzuheben ist. | de | Art. 16, 24 und 33 RPG; Vorentscheid für ein ausschreibungspflichtiges Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone. Ein Vorentscheid über die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit einer landwirtschaftlichen Siedlung in der Landwirtschaftszone, der ohne Ausschreibung ergangen ist, verletzt Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (E. 2). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-48%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,327 | 120 Ib 48 | 120 Ib 48
Sachverhalt ab Seite 49
X. führt in der Gemeinde Wilchingen einen Bauernbetrieb. Die dazu gehörenden Gebäulichkeiten befinden sich in Unterneuhaus zwischen der Bahnlinie der Deutschen Bahn und der Hauptstrasse Schaffhausen-Waldshut. Das Grundstück weist eine schmale, langgezogene Form auf. Nach dem geltenden Zonenplan gehört es der Landwirtschaftszone an. Da X. den bisherigen Standort der Gebäude als ungünstig ansieht, beabsichtigt er eine Verlegung des Betriebs auf eine ihm gehörende Parzelle mit dem Flurnamen "Antlagen". Dieses ebenfalls der Landwirtschaftszone angehörende Grundstück liegt im unbesiedelten Gebiet, etwa einen Kilometer vom Ortsteil Unterneuhaus entfernt.
Y., der Vater des heutigen Eigentümers X., ersuchte am 14. Juli 1989 um einen baurechtlichen Vorentscheid für die Errichtung eines Wohnhauses mit Altenteil sowie eines Mastviehstalls und der erforderlichen Räume für Maschinen und Futter auf der Parzelle "Antlagen". Das Baudepartement des Kantons Schaffhausen wies das Gesuch am 19. Dezember 1989 ab. Auf ein Wiedererwägungsgesuch trat es am 16. März 1990 nicht ein. Einen gegen den ersten Entscheid erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen am 26. November 1991 ebenfalls ab. Y. focht diesen Entscheid mit Beschwerde beim Obergericht des Kantons Schaffhausen an. Dieses hiess sein Rechtsmittel nach Durchführung eines Augenscheins am 11. Juni 1993 gut, soweit es darauf eintrat, und es stellte fest, dass auf der Parzelle "Antlagen" eine landwirtschaftliche Siedlung, bestehend aus den notwendigen Ökonomiegebäuden und einem Wohnhaus, grundsätzlich erstellt werden dürfe.
Das Bundesamt für Raumplanung hat gegen den Entscheid des Obergerichts vom 11. Juni 1993 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Es beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz. Nach Auffassung des Bundesamtes verletzt der angefochtene Entscheid Art. 16, 22 und 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700).
X., der während des obergerichtlichen Verfahrens anstelle seines Vaters in den Prozess eingetreten ist, stellt den Antrag auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Im angefochtenen Entscheid wird festgestellt, dass X. grundsätzlich auf der Parzelle "Antlagen" in Wilchingen ausserhalb der Bauzone eine landwirtschaftliche Siedlung mit Wohn- und Ökonomiegebäuden erstellen dürfe.
a) Nach Art. 34 Abs. 1 RPG kann gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ergriffen werden. Mit diesem Rechtsmittel anfechtbar sind dabei nicht nur letztinstanzliche kantonale Entscheide, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird, sondern auch Entscheide, mit denen eine solche Bewilligung verweigert wird. Weiter unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch jene Entscheide über Bauten und Anlagen, die einer Ausnahmebewilligung bedürften und bei deren Beurteilung Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet wurde (BGE 118 Ib 381 E. 2b/cc S. 392; BGE 118 Ib 335 E. 1a S. 337 f.; BGE 115 Ib 400 E. 2 S. 402; BGE 114 Ib 131 E. 2 S. 132 f.).
Das Obergericht hat vorliegend einen Vorentscheid über die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit der vorgesehenen landwirtschaftlichen Siedlung auf Parzelle "Antlagen" gestützt auf Art. 16 und 22 RPG getroffen. Das Bundesamt für Raumplanung macht in seiner Beschwerde geltend, das Obergericht habe dem Begriff der Zonenkonformität nach Art. 16 RPG eine zu weit gehende Bedeutung beigemessen und zu Unrecht Art. 24 RPG nicht angewendet. Nach der angeführten Rechtsprechung kann diese Rüge mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden.
b) Der Vorentscheid des Obergerichts über die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit der geplanten landwirtschaftlichen Siedlung ist ein kantonal letztinstanzlicher feststellender Teilentscheid, der mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann (vgl. BGE 107 Ib 341 E. 1 S. 343).
c) Das Bundesamt für Raumplanung ist nach Art. 103 lit. b OG in Verbindung mit Art. 27 Abs. 3 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 (RPV; SR 700.1) befugt, gestützt auf Art. 34 Abs. 1 RPG Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht zu erheben (vgl. auch BGE 118 Ib 335 E. 1b S. 338).
d) Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit einzutreten.
2. Die vom Obergericht getroffene Feststellung, es könne auf der Parzelle "Antlagen" grundsätzlich eine landwirtschaftliche Siedlung gebaut werden, stellt eine auf das eidgenössische Raumplanungsgesetz gestützte Verfügung dar.
a) Nach Art. 33 Abs. 2 RPG muss das kantonale Recht mindestens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen und Nutzungspläne, welche sich auf das Raumplanungsgesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen, vorsehen. Dabei muss die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht und die volle Überprüfungsbefugnis durch eine Beschwerdebehörde gewährleistet sein (Art. 33 Abs. 3 RPG; vgl. BGE 118 Ib 26 E. 4b S. 29 ff.).
Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Erhebung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein und braucht mit dem Interesse, das durch die vom Beschwerdeführer als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin wird verlangt, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Ihnen kommen deshalb dann eine ganz besondere Bedeutung zu, wenn nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern ein Dritter den Entscheid anficht. Ist auch in einem solchen Fall ein unmittelbares Berührtsein, eine spezifische Beziehungsnähe gegeben, so hat der Beschwerdeführer ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse daran, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben oder geändert wird. Dieses Interesse besteht im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde, das heisst in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der angefochtene Entscheid für ihn zur Folge hätte (BGE 119 Ib 179 E. 1c S. 183 f.; 118 Ib 614 E. 1b S. 615 f.; 116 Ib 321 E. 2a S. 323 f.).
Neben dieser allgemeinen Regelung sind gestützt auf Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 2 und 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) auch die gesamtschweizerischen ideellen Vereinigungen des Natur- und Heimatschutzes legitimiert, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde eine Verletzung von Art. 24 RPG geltend zu machen (BGE 119 Ib 222 E. 1b und c S. 224; BGE 118 Ib 301 E. 1b S. 303 f.; BGE 117 Ib 270 E. 1a S. 274).
b) Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG verlangt, dass das Beschwerderecht Dritter (Nachbarn, Mieter, Pächter, Umweltschutzorganisationen) gegenüber den in Anwendung des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes erteilten Baubewilligungen tatsächlich gewährleistet ist. Voraussetzung dafür ist, dass die Beschwerdeberechtigten über ein Bauvorhaben, für welches um Bewilligung nachgesucht wird, in Kenntnis gesetzt werden. Dies geschieht im Kanton Schaffhausen wie in anderen Kantonen in der Regel durch Ausschreibung des Bauvorhabens in einem amtlichen Publikationsorgan und durch öffentliche Auflage der Pläne (Art. 65 Abs. 3 des Baugesetzes vom 9. November 1964 [BauG]). Vorbehalten bleiben besondere Verfahren für Bauvorhaben von untergeordneter Bedeutung (Art. 65 Abs. 4 BauG).
Wird ein Vorentscheid für ein ausschreibungspflichtiges Bauvorhaben ohne die erforderliche Ausschreibung getroffen, ist der nach Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG vorgeschriebene Rechtsschutz nicht gewährleistet. Diese Bestimmung verlangt, dass neben dem Baugesuchsteller auch legitimierte Dritte von ihren Verfahrensrechten Gebrauch machen können. Die Erteilung eines verbindlichen Vorentscheids setzt nicht anders als diejenige einer Baubewilligung voraus, dass die Bewilligungsbehörde die allfälligen Einwendungen der beschwerdeberechtigten Dritten kennt. Das gilt ganz besonders bei der Erteilung von Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG, welche eine umfassende Interessenabwägung erfordern, welche ohne Kenntnis der Interessen betroffener Dritter bzw. der von den Umweltorganisationen geltend gemachten öffentlichen Umweltanliegen nicht sachgerecht vorgenommen werden kann. Ein baurechtlicher Vorentscheid ohne die vorgeschriebene Ausschreibung widerspricht Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (Urteil des Bundesgerichts vom 9. September 1992 in ZBl 95/1994 69 f. E. 2b; nicht veröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 29. Juli 1992 i.S. S. c. Gemeinde Schenkon, E. 2c, vom 18. Juli 1990 i.S. BRP c. Korporation Galgenen, E. 2, sowie vom 20. Juni 1990 i.S. BRP c. S., E. 2a).
c) Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass keine Ausschreibung des vom Obergericht beurteilten Vorentscheidgesuchs stattgefunden hat. Der angefochtene Entscheid verletzt daher Art. 33 Abs. 3 lit. a OG, weshalb er in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufzuheben ist. | de | Art. 16, 24 et 33 LAT; décision préalable pour un projet de construction en dehors de la zone à bâtir, soumis à l'exigence d'une enquête publique. Une décision préalable sur l'admissibilité de principe d'un complexe agricole en zone agricole, sans mise à l'enquête publique, viole l'art. 33 al. 3 let. a LAT (consid. 2). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-48%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 49
X. führt in der Gemeinde Wilchingen einen Bauernbetrieb. Die dazu gehörenden Gebäulichkeiten befinden sich in Unterneuhaus zwischen der Bahnlinie der Deutschen Bahn und der Hauptstrasse Schaffhausen-Waldshut. Das Grundstück weist eine schmale, langgezogene Form auf. Nach dem geltenden Zonenplan gehört es der Landwirtschaftszone an. Da X. den bisherigen Standort der Gebäude als ungünstig ansieht, beabsichtigt er eine Verlegung des Betriebs auf eine ihm gehörende Parzelle mit dem Flurnamen "Antlagen". Dieses ebenfalls der Landwirtschaftszone angehörende Grundstück liegt im unbesiedelten Gebiet, etwa einen Kilometer vom Ortsteil Unterneuhaus entfernt.
Y., der Vater des heutigen Eigentümers X., ersuchte am 14. Juli 1989 um einen baurechtlichen Vorentscheid für die Errichtung eines Wohnhauses mit Altenteil sowie eines Mastviehstalls und der erforderlichen Räume für Maschinen und Futter auf der Parzelle "Antlagen". Das Baudepartement des Kantons Schaffhausen wies das Gesuch am 19. Dezember 1989 ab. Auf ein Wiedererwägungsgesuch trat es am 16. März 1990 nicht ein. Einen gegen den ersten Entscheid erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen am 26. November 1991 ebenfalls ab. Y. focht diesen Entscheid mit Beschwerde beim Obergericht des Kantons Schaffhausen an. Dieses hiess sein Rechtsmittel nach Durchführung eines Augenscheins am 11. Juni 1993 gut, soweit es darauf eintrat, und es stellte fest, dass auf der Parzelle "Antlagen" eine landwirtschaftliche Siedlung, bestehend aus den notwendigen Ökonomiegebäuden und einem Wohnhaus, grundsätzlich erstellt werden dürfe.
Das Bundesamt für Raumplanung hat gegen den Entscheid des Obergerichts vom 11. Juni 1993 eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Es beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz. Nach Auffassung des Bundesamtes verletzt der angefochtene Entscheid Art. 16, 22 und 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700).
X., der während des obergerichtlichen Verfahrens anstelle seines Vaters in den Prozess eingetreten ist, stellt den Antrag auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Im angefochtenen Entscheid wird festgestellt, dass X. grundsätzlich auf der Parzelle "Antlagen" in Wilchingen ausserhalb der Bauzone eine landwirtschaftliche Siedlung mit Wohn- und Ökonomiegebäuden erstellen dürfe.
a) Nach Art. 34 Abs. 1 RPG kann gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Bewilligungen im Sinne von Art. 24 RPG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ergriffen werden. Mit diesem Rechtsmittel anfechtbar sind dabei nicht nur letztinstanzliche kantonale Entscheide, mit denen eine Bewilligung nach Art. 24 RPG erteilt wird, sondern auch Entscheide, mit denen eine solche Bewilligung verweigert wird. Weiter unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch jene Entscheide über Bauten und Anlagen, die einer Ausnahmebewilligung bedürften und bei deren Beurteilung Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewendet wurde (BGE 118 Ib 381 E. 2b/cc S. 392; BGE 118 Ib 335 E. 1a S. 337 f.; BGE 115 Ib 400 E. 2 S. 402; BGE 114 Ib 131 E. 2 S. 132 f.).
Das Obergericht hat vorliegend einen Vorentscheid über die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit der vorgesehenen landwirtschaftlichen Siedlung auf Parzelle "Antlagen" gestützt auf Art. 16 und 22 RPG getroffen. Das Bundesamt für Raumplanung macht in seiner Beschwerde geltend, das Obergericht habe dem Begriff der Zonenkonformität nach Art. 16 RPG eine zu weit gehende Bedeutung beigemessen und zu Unrecht Art. 24 RPG nicht angewendet. Nach der angeführten Rechtsprechung kann diese Rüge mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden.
b) Der Vorentscheid des Obergerichts über die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit der geplanten landwirtschaftlichen Siedlung ist ein kantonal letztinstanzlicher feststellender Teilentscheid, der mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann (vgl. BGE 107 Ib 341 E. 1 S. 343).
c) Das Bundesamt für Raumplanung ist nach Art. 103 lit. b OG in Verbindung mit Art. 27 Abs. 3 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 (RPV; SR 700.1) befugt, gestützt auf Art. 34 Abs. 1 RPG Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht zu erheben (vgl. auch BGE 118 Ib 335 E. 1b S. 338).
d) Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit einzutreten.
2. Die vom Obergericht getroffene Feststellung, es könne auf der Parzelle "Antlagen" grundsätzlich eine landwirtschaftliche Siedlung gebaut werden, stellt eine auf das eidgenössische Raumplanungsgesetz gestützte Verfügung dar.
a) Nach Art. 33 Abs. 2 RPG muss das kantonale Recht mindestens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen und Nutzungspläne, welche sich auf das Raumplanungsgesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen, vorsehen. Dabei muss die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht und die volle Überprüfungsbefugnis durch eine Beschwerdebehörde gewährleistet sein (Art. 33 Abs. 3 RPG; vgl. BGE 118 Ib 26 E. 4b S. 29 ff.).
Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Erhebung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein und braucht mit dem Interesse, das durch die vom Beschwerdeführer als verletzt bezeichneten Normen geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin wird verlangt, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Ihnen kommen deshalb dann eine ganz besondere Bedeutung zu, wenn nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern ein Dritter den Entscheid anficht. Ist auch in einem solchen Fall ein unmittelbares Berührtsein, eine spezifische Beziehungsnähe gegeben, so hat der Beschwerdeführer ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse daran, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben oder geändert wird. Dieses Interesse besteht im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde, das heisst in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der angefochtene Entscheid für ihn zur Folge hätte (BGE 119 Ib 179 E. 1c S. 183 f.; 118 Ib 614 E. 1b S. 615 f.; 116 Ib 321 E. 2a S. 323 f.).
Neben dieser allgemeinen Regelung sind gestützt auf Art. 103 lit. c OG in Verbindung mit Art. 2 und 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) auch die gesamtschweizerischen ideellen Vereinigungen des Natur- und Heimatschutzes legitimiert, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde eine Verletzung von Art. 24 RPG geltend zu machen (BGE 119 Ib 222 E. 1b und c S. 224; BGE 118 Ib 301 E. 1b S. 303 f.; BGE 117 Ib 270 E. 1a S. 274).
b) Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG verlangt, dass das Beschwerderecht Dritter (Nachbarn, Mieter, Pächter, Umweltschutzorganisationen) gegenüber den in Anwendung des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes erteilten Baubewilligungen tatsächlich gewährleistet ist. Voraussetzung dafür ist, dass die Beschwerdeberechtigten über ein Bauvorhaben, für welches um Bewilligung nachgesucht wird, in Kenntnis gesetzt werden. Dies geschieht im Kanton Schaffhausen wie in anderen Kantonen in der Regel durch Ausschreibung des Bauvorhabens in einem amtlichen Publikationsorgan und durch öffentliche Auflage der Pläne (Art. 65 Abs. 3 des Baugesetzes vom 9. November 1964 [BauG]). Vorbehalten bleiben besondere Verfahren für Bauvorhaben von untergeordneter Bedeutung (Art. 65 Abs. 4 BauG).
Wird ein Vorentscheid für ein ausschreibungspflichtiges Bauvorhaben ohne die erforderliche Ausschreibung getroffen, ist der nach Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG vorgeschriebene Rechtsschutz nicht gewährleistet. Diese Bestimmung verlangt, dass neben dem Baugesuchsteller auch legitimierte Dritte von ihren Verfahrensrechten Gebrauch machen können. Die Erteilung eines verbindlichen Vorentscheids setzt nicht anders als diejenige einer Baubewilligung voraus, dass die Bewilligungsbehörde die allfälligen Einwendungen der beschwerdeberechtigten Dritten kennt. Das gilt ganz besonders bei der Erteilung von Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG, welche eine umfassende Interessenabwägung erfordern, welche ohne Kenntnis der Interessen betroffener Dritter bzw. der von den Umweltorganisationen geltend gemachten öffentlichen Umweltanliegen nicht sachgerecht vorgenommen werden kann. Ein baurechtlicher Vorentscheid ohne die vorgeschriebene Ausschreibung widerspricht Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (Urteil des Bundesgerichts vom 9. September 1992 in ZBl 95/1994 69 f. E. 2b; nicht veröffentlichte Urteile des Bundesgerichts vom 29. Juli 1992 i.S. S. c. Gemeinde Schenkon, E. 2c, vom 18. Juli 1990 i.S. BRP c. Korporation Galgenen, E. 2, sowie vom 20. Juni 1990 i.S. BRP c. S., E. 2a).
c) Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass keine Ausschreibung des vom Obergericht beurteilten Vorentscheidgesuchs stattgefunden hat. Der angefochtene Entscheid verletzt daher Art. 33 Abs. 3 lit. a OG, weshalb er in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufzuheben ist. | de | Art. 16, 24 e 33 LPT; decisione preliminare per un progetto edilizio fuori della zona edificabile sottoposto all'esigenza della pubblicazione. Una decisione preliminare concernente l'ammissibilità di principio di un complesso agricolo nella zona agricola, presa senza essere stata pubblicata, viola l'art. 33 cpv. 3 lett. a LPT (consid. 2). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-48%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,329 | 120 Ib 496 | 120 Ib 496
Sachverhalt ab Seite 497
Le circostanze che hanno dato origine alla vertenza relativa alle azioni di retrocessione/risarcimento danni per terreni espropriati per l'ampliamento futuro della stazione merci di Lugano-Vedeggio sono state riassunte nella sentenza parziale del 16 agosto 1994 del Tribunale federale parzialmente pubblicata in DTF 120 Ib 276 segg. Ad essa si rinvia per i particolari della fattispecie.
Nella causa del Consorzio di manutenzione delle opere di arginatura del Basso Vedeggio, il Tribunale federale si è inoltre pronunciato con giudizio parziale del 22 agosto 1994, pure parzialmente pubblicato in DTF 120 Ib 215 segg., al quale parimenti va rinviato.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. Le FFS riconoscono che un ampliamento della stazione merci secondo i progetti inizialmente previsti non ha avuto luogo. Esse sostengono però di aver eseguito sui terreni espropriati in via preventiva opere che hanno adibito a scopo ferroviario tutti i fondi espropriati, e che debbono quindi esser parificate a tale ampliamento. Tali opere - tra cui primeggia il binario B7 - avrebbero definitivamente escluso che potesse nascere un diritto a retrocessione. A tal riguardo, le Ferrovie rilevano che la successiva - e peraltro solo parziale - soppressione del binario B7 è irrilevante: per impedire la nascita di un diritto alla retrocessione occorre ma basta che - sia pure per un periodo di tempo limitato - i diritti espropriati siano stati utilizzati allo scopo per il quale l'espropriazione è stata concessa. La cessazione di tale utilizzazione ed un susseguente diverso uso non sono atti a far rinascere il diritto alla retrocessione. D'altronde, aggiungono le Ferrovie, al binario B7 sono stati sostituiti i binari B17 e B18, che servono l'Oleificio S, e che adibiscono ad uso ferroviario la corrispondente area espropriata in via preventiva.
Quest'opinione delle FFS non può esser condivisa.
b) È invero esatto, come pretendono le FFS, che - tanto nell'espropriazione ordinaria di cui all'art. 102 cpv. 1 lett. a LEspr, quanto in quella preventiva della lett. b - per escludere ogni diritto alla retrocessione basta che i diritti espropriati siano stati utilizzati per lo scopo, per il quale l'espropriazione ha avuto luogo, durante un certo periodo: se, successivamente, tale utilizzazione cessa ed i diritti sono alienati o adibiti a scopo diverso, queste circostanze sono irrilevanti e non fanno nascere nuovamente un diritto alla retrocessione. In questo senso si è espressa la giurisprudenza del Tribunale federale già sotto l'impero della cessata legge di espropriazione del 1o maggio 1850 (art. 47 [RU 1, 1848/49, pag. 239]), statuendo che ogni pretesa di retrocessione è esclusa "dès le moment où le fonds exproprié a été affecté d'une manière certaine et sérieuse à la destination prévue" (cfr. DTF V [1879] 364 [367]; inoltre V 257 consid. 6, DTF 41 I 345). In DTF 47 I 541, il Tribunale federale ha poi precisato che l'utilizzazione intervenuta deve avere un carattere "durevole" (dauernd). Nello stesso senso la dottrina (F. Hess, Das Enteignungsrecht des Bundes, n. 9 ad art. 102 LEspr; HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, n. 17 ad art. 102 LEspr con riferimenti).
c) Contrariamente all'assunto delle FFS, nelle opere eseguite dalle esproprianti prima dell'inoltro delle domande di retrocessione non può esser scorto un ampliamento della stazione merci di Lugano-Vedeggio del tipo e della natura che l'estensione della domanda di espropriazione preventiva presupponeva.
aa) Costruito secondo le dichiarazioni delle FFS medesime negli anni 1985/86, il binario B7 costituiva indubbiamente un binario di raccordo ("Verbindungsgeleise" o "Anschlussgeleise") ai sensi della LF sui rapporti di diritto delle ferrovie di congiunzione tra la rete ferroviaria svizzera e gli stabilimenti industriali del 19 dicembre 1874 (CS 7 23). Questa legge è stata in vigore sino al 15 marzo 1992, data alla quale è stata abrogata e sostituita dalla nuova LF sui binari di raccordo ferroviari del 5 ottobre 1990 (RS 742.141.5). Secondo la LF del 1874 (art. 3), la costruzione dei binari di raccordo, per quanto riguarda i rapporti con i proprietari dei fondi necessari all'esecuzione dell'opera ed i vicini, era retta dal diritto cantonale. Né la ferrovia, né i proprietari degli stabilimenti interessati alla creazione del raccordo, potevano pertanto avvalersi del diritto d'espropriazione federale ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 LEspr, avendo il legislatore ritenuto che tali opere - per impiegare la terminologia adottata dalla LEspr del 1930 (art. 1) - non tornavano "d'utilità alla Confederazione o a una parte considerevole del paese", ma rientravano principalmente nell'interesse di chi voleva ottenere il collegamento con la rete ferroviaria (cfr. messaggio del Consiglio federale del 29 settembre 1874, BBl 1874 137 segg.; DTF 10 505 consid. 2, ove una procedura d'espropriazione avviata in applicazione della LF sull'espropriazione è stata annullata dal Tribunale federale; DTF 93 I 496 consid. 6; F. HESS, op.cit., n. 4 ad art. 1 LEspr, pag. 5 e n. 6 ad art. 12 Eisenbahngesetz 1872, pagg. 312/13; HESS/WEIBEL, op.cit., pag. 67 n. 19). A questa normativa legale si sono d'altronde attenute le ricorrenti principali, che per la costruzione di detto binario hanno richiesto ed ottenuto i permessi cantonale e comunale (cfr. autorizzazione cantonale del 3 ottobre 1984, licenza comunale del 10 ottobre 1984).
La nuova legge federale del 5 ottobre 1990 - qui non applicabile -, ha riconosciuto la pubblica utilità dell'allacciamento delle zone industriali e artigianali alla rete ferroviaria, ed ha dato mandato ai Cantoni di provvedervi, per quanto possibile ed adeguato, mediante provvedimenti di pianificazione del territorio (art. 5 cpv. 1). Se un piano d'utilizzazione esistente dev'esser completato a tal fine, il tracciato del binario di raccordo è deciso dall'autorità cantonale competente a stabilire zone di pianificazione (art. 5 cpv. 2 con rinvio all'art. 27 LPT). L'approvazione del piano di utilizzazione (art. 5) conferisce il diritto d'espropriazione ai sensi dell'art. 1 LEspr: questo diritto spetta però - coerentemente con la natura pianificatoria della misura - all'ente pubblico competente per la determinazione del piano di utilizzazione: questi può cederlo ad un raccordato mediante dichiarazione scritta (art. 16, cpv. 1 e 2 della LF del 5 ottobre 1990). Anche la nuova legge ha pertanto escluso che la ferrovia stessa - e segnatamente le FFS - possano avvalersi del diritto d'espropriazione federale per la costruzione di binari di raccordo.
bb) Si deve pertanto constatare che le FFS, per la costruzione del binario di raccordo B7, hanno fatto capo al diritto cantonale, che esse non avrebbero potuto avvalersi del diritto d'espropriazione federale per quest'opera, e che l'hanno potuta attuare unicamente grazie al fatto d'esser divenute proprietarie dei terreni necessari in virtù dell'espropriazione preventiva loro accordata per il futuro ingrandimento della stazione merci di Lugano-Vedeggio. Ciò che vale per il binario B7 vale anche per i binari B17 e B18, costruiti nel 1989, dopo la soppressione di questo, per raccordare l'Oleificio S con la rete ferroviaria. Si rilevi per inciso che l'affermazione delle FFS, per cui tale edificio industriale, eretto in virtù di uno dei diritti di superficie costituiti a favore di terzi, sorgerebbe su "terreni a destinazione ferroviaria" è sprovvista di ogni fondamento.
Se ne deve concludere che le FFS, costruendo i predetti binari di raccordo, hanno agito alla stregua di un proprietario privato di terreni industriali che intenda realizzare per essi un raccordo con la rete ferroviaria, e non come ente pubblico che procede all'ampliamento di una stazione merci. Ciò trova del resto un'esplicita conferma nel testo delle note inserzioni pubblicitarie, dove sono offerti terreni provvisti di raccordo ferroviario.
Ammettere nelle concrete circostanze che l'ente al beneficio dell'espropriazione preventiva per il futuro ampliamento possa invocare, per frapporre definitivo ostacolo alla nascita del diritto alla retrocessione, l'esecuzione di lavori per i quali in un'espropriazione ordinaria egli non avrebbe potuto avvalersi del diritto di espropriazione, significherebbe snaturare l'istituto dell'espropriazione preventiva, estendendolo al di là degli scopi che hanno indotto il legislatore ad introdurlo (v. DTF 120 Ib 278 consid. 7), e privare l'espropriato di ogni protezione.
Non è quindi possibile considerare quei binari come una forma di ampliamento della stazione merci di Lugano-Vedeggio, atta ad impedire definitivamente la nascita di un diritto a retrocessione.
cc) Ciò ritenuto per la principale delle opere invocate dalle FFS, non v'è motivo di attardarsi sugli altri lavori da loro eseguiti. Essi infatti o costituiscono opere collaterali al detto binario, o rappresentano investimenti effettuati dalle ferrovie, di cui eventualmente dovrà tenersi conto nel quadro dell'art. 106 cpv. 2 LEspr, o, infine, sono provvedimenti d'utilità per l'attuale stazione merci, ma non ne costituiscono ampliamento.
d) D'altronde, anche se si volesse ignorare che il binario B7 era un binario di raccordo, ed ammettere che tale opera costituisse un ampliamento della rete ferroviaria, la conclusione non muterebbe. Come a ragione ha rilevato la CFS, tale opera, tenuto conto della normale durata di simili impianti, ha avuto un'esistenza effimera e provvisoria. Ad essa andrebbe quindi negato quel carattere di durevolezza che la giurisprudenza esige per l'utilizzazione del diritto espropriato (supra, consid. 3b).
5. (A sostegno dell'eccezione di prescrizione, le ferrovie invocano contratti relativi ai fondi espropriati da loro stipulati con terzi a partire dalla fine degli anni settanta. Le FFS pretendono in sostanza che gli espropriati avrebbero dovuto avvertire sin da quel momento che i fondi venivano in realtà adibiti ad usi estranei a quello per il quale l'espropriazione era stata effettuata. Le ricorrenti ne deducono che le domande di retrocessione del 1989 sono state inoltrate quando già erano intervenute la prescrizione relativa di un anno dalla notizia e quella assoluta di 5 anni dall'evento previste dall'art. 105 cpv. 2 LEspr).
6. Queste adduzioni inducono alle considerazioni seguenti:
b) Allorquando, come nella specie, l'avviso previsto dall'art. 104 cpv. 1 LEspr è stato omesso, la data in cui il diritto espropriato è stato alienato o adibito ad uno scopo diverso segna l'inizio della decorrenza del termine della prescrizione assoluta di cinque anni; affinché cominci a decorrere anche il termine di un anno della prescrizione relativa occorre, in più, che l'avente diritto abbia avuto notizia del fatto determinante (art. 105 cpv. 2). Da codesto assetto legislativo deriva che la prescrizione assoluta può intervenire anche se il termine della prescrizione relativa non è ancora trascorso oppure nemmeno ha cominciato a decorrere; emerge però anche che il termine della prescrizione relativa non può iniziare a correre prima che abbia cominciato a correre quello della prescrizione assoluta.
L'inizio della decorrenza di ambedue i termini presuppone infatti il verificarsi di una fattispecie obiettiva: l'alienazione o la diversa destinazione, da cui dipende la nascita della pretesa di retrocessione. Quanto al mutamento di destinazione, la giurisprudenza del Tribunale federale ha precisato che non è indispensabile che la diversa destinazione sia già stata concretamente determinata o addirittura abbia avuto inizio: basta che risulti chiaramente che lo scopo iniziale, per il quale l'espropriazione è stata concessa, è stato abbandonato in via definitiva (DTF 82 I 63).
c) Nello stabilire se, obiettivamente, si è in presenza di tale abbandono definitivo, vanno tenute presenti due particolarità che caratterizzano l'istituto dell'espropriazione preventiva: il lungo periodo di un quarto di secolo, di cui l'espropriante fruisce per attuare l'ampliamento, da un lato (aa), e, dall'altro, il fatto che l'espropriante non soggiace all'obbligo di presentare, come nell'espropriazione ordinaria, il piano dell'opera (bb - art. 27 cpv. 3 LEspr; DTF 120 Ib 278 consid. 7).
aa) Dalla prima di codeste circostanze deriva che l'espropriante ha la facoltà (e, quale ente pubblico, anche il dovere) di adottare disposizioni concernenti l'utilizzazione dei fondi di cui è divenuto proprietario le quali, nell'attesa dell'ampliamento, gli assicurino un'adeguata redditività dei capitali investiti nell'acquisto. Nel novero di tali disposizioni rientrano anche la costituzione di diritti di superficie a favore di terzi di durata limitata o la stipulazione di contratti d'affitto che implicano una trasformazione dei fondi, vuoi l'erezione sugli stessi di determinati impianti o costruzioni. Tale possibilità è d'altronde stata presa espressamente in considerazione dal legislatore nell'art. 106 LEspr. Sancito il principio che, in caso di restituzione, il diritto espropriato dev'essere restituito nello stato in cui si trova al momento nel quale la domanda di retrocessione è formulata (art. 106 cpv. 1 LEspr), il legislatore ha precisato nel capoverso secondo di tale norma che, se l'espropriante ha introdotto delle modificazioni e se lo stato anteriore non può più essere ristabilito o lo può essere solo con spese sproporzionate, chi pretende la retrocessione deve rifondere equamente il maggior valore; inoltre, l'espropriante può togliere gli impianti fatti da lui in quanto ciò sia possibile senza pregiudizio del diritto da retrocedere.
bb) Quanto alla liberazione dall'obbligo di presentare il piano dell'opera del futuro ampliamento, va osservato che se l'espropriante tuttavia produce spontaneamente - come nella specie - un simile piano, esso ha un valore puramente illustrativo. Segnatamente, da simile progetto indicativo non derivano all'espropriante vincoli di sorta quanto all'assetto che, per finire, assumerà l'ampliamento. Non a caso, nella specie, l'Ufficio federale dei trasporti, approvando il 25 maggio 1973 i piani per la costruzione della stazione merci sui quali era riprodotto anche il futuro preveduto ampliamento, ha avuto cura di precisare esplicitamente che formavano oggetto del suo esame e dell'approvazione esclusivamente gli impianti della stazione vera e propria, figuranti in arancione sul piano.
Deriva dal carattere non vincolante e puramente illustrativo di tale piano del futuro ampliamento che, allorquando si tratta di accertare se obiettivamente è intervenuto un abbandono definitivo dell'intendimento iniziale, non è lecito attribuire importanza decisiva ad ogni disposizione presa dall'espropriante, che - prima facie - appaia in contrasto con detto piano, a meno che tale disposizione non faccia apparire chiaramente come escluso definitivamente l'ampliamento. Codesto rigore non è eccessivo, atteso che la legge, facendo obbligo all'espropriante di notificare preventivamente all'avente diritto la sua intenzione di alienare il diritto espropriato o di adibirlo ad un nuovo scopo, gli consente con ciò anche di dissipare facilmente ogni equivoco. Non sarebbe equo far sopportare all'avente diritto le conseguenze di incertezze o ambiguità che hanno la loro origine nel fatto o nell'omissione dell'espropriante.
7. (L'applicazione al caso di specie dei principi elencati sopra permette di concludere che non sono assodate circostanze che abbiano per principio posto fine alla possibilità di nascita di un diritto alla retrocessione, e che in nessuna delle cause è intervenuta prescrizione delle pretese). | it | Rückforderung von Grundstücken, die für eine zukünftige Erweiterung des Werkes enteignet wurden; Voraussetzungen (Art. 102 EntG) und Verjährung (Art. 105 EntG) des Rückforderungsrechtes. Die Ausübung des Rückforderungsrechts ist schon dann ausgeschlossen, wenn die enteigneten Rechte während einer gewissen Zeit für den Zweck verwendet worden sind, für den die - ordentliche oder vorsorgliche (Art. 102 Abs. 1 lit. a und b EntG) - Enteignung durchgeführt wurde. Die Verwendung muss dauernden Charakter haben (E. 3b). Im vorliegenden Fall vermag der Bau von Anschlussgeleisen und Nebenanlagen, die bloss provisorischer Art sind und für welche das Enteignungsrecht nicht geltend gemacht werden könnte, die Entstehung des Rückforderungsanspruches für Rechte, die für die zukünftige Erweiterung eines Güterbahnhofes enteignet wurden, nicht zu hindern (E. 3c und d).
Relative und absolute Verjährung (Art. 105 Abs. 2 EntG). Wird die Anzeige unterlassen (Art. 104 Abs. 2 EntG), beginnt die einjährige oder fünfjährige Frist erst bei Eintritt eines objektiven Tatbestandes, nämlich der Veräusserung oder anderweitigen Verwendung des enteigneten Rechts, zu laufen. Dabei ist den Besonderheiten der vorsorglichen Enteignung - der dem Enteigner zur Zweckverwendung zur Verfügung stehenden Dauer von 25 Jahren und dem Fehlen eines Werkplanes - Rechnung zu tragen (E. 6). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-496%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,330 | 120 Ib 496 | 120 Ib 496
Sachverhalt ab Seite 497
Le circostanze che hanno dato origine alla vertenza relativa alle azioni di retrocessione/risarcimento danni per terreni espropriati per l'ampliamento futuro della stazione merci di Lugano-Vedeggio sono state riassunte nella sentenza parziale del 16 agosto 1994 del Tribunale federale parzialmente pubblicata in DTF 120 Ib 276 segg. Ad essa si rinvia per i particolari della fattispecie.
Nella causa del Consorzio di manutenzione delle opere di arginatura del Basso Vedeggio, il Tribunale federale si è inoltre pronunciato con giudizio parziale del 22 agosto 1994, pure parzialmente pubblicato in DTF 120 Ib 215 segg., al quale parimenti va rinviato.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. Le FFS riconoscono che un ampliamento della stazione merci secondo i progetti inizialmente previsti non ha avuto luogo. Esse sostengono però di aver eseguito sui terreni espropriati in via preventiva opere che hanno adibito a scopo ferroviario tutti i fondi espropriati, e che debbono quindi esser parificate a tale ampliamento. Tali opere - tra cui primeggia il binario B7 - avrebbero definitivamente escluso che potesse nascere un diritto a retrocessione. A tal riguardo, le Ferrovie rilevano che la successiva - e peraltro solo parziale - soppressione del binario B7 è irrilevante: per impedire la nascita di un diritto alla retrocessione occorre ma basta che - sia pure per un periodo di tempo limitato - i diritti espropriati siano stati utilizzati allo scopo per il quale l'espropriazione è stata concessa. La cessazione di tale utilizzazione ed un susseguente diverso uso non sono atti a far rinascere il diritto alla retrocessione. D'altronde, aggiungono le Ferrovie, al binario B7 sono stati sostituiti i binari B17 e B18, che servono l'Oleificio S, e che adibiscono ad uso ferroviario la corrispondente area espropriata in via preventiva.
Quest'opinione delle FFS non può esser condivisa.
b) È invero esatto, come pretendono le FFS, che - tanto nell'espropriazione ordinaria di cui all'art. 102 cpv. 1 lett. a LEspr, quanto in quella preventiva della lett. b - per escludere ogni diritto alla retrocessione basta che i diritti espropriati siano stati utilizzati per lo scopo, per il quale l'espropriazione ha avuto luogo, durante un certo periodo: se, successivamente, tale utilizzazione cessa ed i diritti sono alienati o adibiti a scopo diverso, queste circostanze sono irrilevanti e non fanno nascere nuovamente un diritto alla retrocessione. In questo senso si è espressa la giurisprudenza del Tribunale federale già sotto l'impero della cessata legge di espropriazione del 1o maggio 1850 (art. 47 [RU 1, 1848/49, pag. 239]), statuendo che ogni pretesa di retrocessione è esclusa "dès le moment où le fonds exproprié a été affecté d'une manière certaine et sérieuse à la destination prévue" (cfr. DTF V [1879] 364 [367]; inoltre V 257 consid. 6, DTF 41 I 345). In DTF 47 I 541, il Tribunale federale ha poi precisato che l'utilizzazione intervenuta deve avere un carattere "durevole" (dauernd). Nello stesso senso la dottrina (F. Hess, Das Enteignungsrecht des Bundes, n. 9 ad art. 102 LEspr; HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, n. 17 ad art. 102 LEspr con riferimenti).
c) Contrariamente all'assunto delle FFS, nelle opere eseguite dalle esproprianti prima dell'inoltro delle domande di retrocessione non può esser scorto un ampliamento della stazione merci di Lugano-Vedeggio del tipo e della natura che l'estensione della domanda di espropriazione preventiva presupponeva.
aa) Costruito secondo le dichiarazioni delle FFS medesime negli anni 1985/86, il binario B7 costituiva indubbiamente un binario di raccordo ("Verbindungsgeleise" o "Anschlussgeleise") ai sensi della LF sui rapporti di diritto delle ferrovie di congiunzione tra la rete ferroviaria svizzera e gli stabilimenti industriali del 19 dicembre 1874 (CS 7 23). Questa legge è stata in vigore sino al 15 marzo 1992, data alla quale è stata abrogata e sostituita dalla nuova LF sui binari di raccordo ferroviari del 5 ottobre 1990 (RS 742.141.5). Secondo la LF del 1874 (art. 3), la costruzione dei binari di raccordo, per quanto riguarda i rapporti con i proprietari dei fondi necessari all'esecuzione dell'opera ed i vicini, era retta dal diritto cantonale. Né la ferrovia, né i proprietari degli stabilimenti interessati alla creazione del raccordo, potevano pertanto avvalersi del diritto d'espropriazione federale ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 LEspr, avendo il legislatore ritenuto che tali opere - per impiegare la terminologia adottata dalla LEspr del 1930 (art. 1) - non tornavano "d'utilità alla Confederazione o a una parte considerevole del paese", ma rientravano principalmente nell'interesse di chi voleva ottenere il collegamento con la rete ferroviaria (cfr. messaggio del Consiglio federale del 29 settembre 1874, BBl 1874 137 segg.; DTF 10 505 consid. 2, ove una procedura d'espropriazione avviata in applicazione della LF sull'espropriazione è stata annullata dal Tribunale federale; DTF 93 I 496 consid. 6; F. HESS, op.cit., n. 4 ad art. 1 LEspr, pag. 5 e n. 6 ad art. 12 Eisenbahngesetz 1872, pagg. 312/13; HESS/WEIBEL, op.cit., pag. 67 n. 19). A questa normativa legale si sono d'altronde attenute le ricorrenti principali, che per la costruzione di detto binario hanno richiesto ed ottenuto i permessi cantonale e comunale (cfr. autorizzazione cantonale del 3 ottobre 1984, licenza comunale del 10 ottobre 1984).
La nuova legge federale del 5 ottobre 1990 - qui non applicabile -, ha riconosciuto la pubblica utilità dell'allacciamento delle zone industriali e artigianali alla rete ferroviaria, ed ha dato mandato ai Cantoni di provvedervi, per quanto possibile ed adeguato, mediante provvedimenti di pianificazione del territorio (art. 5 cpv. 1). Se un piano d'utilizzazione esistente dev'esser completato a tal fine, il tracciato del binario di raccordo è deciso dall'autorità cantonale competente a stabilire zone di pianificazione (art. 5 cpv. 2 con rinvio all'art. 27 LPT). L'approvazione del piano di utilizzazione (art. 5) conferisce il diritto d'espropriazione ai sensi dell'art. 1 LEspr: questo diritto spetta però - coerentemente con la natura pianificatoria della misura - all'ente pubblico competente per la determinazione del piano di utilizzazione: questi può cederlo ad un raccordato mediante dichiarazione scritta (art. 16, cpv. 1 e 2 della LF del 5 ottobre 1990). Anche la nuova legge ha pertanto escluso che la ferrovia stessa - e segnatamente le FFS - possano avvalersi del diritto d'espropriazione federale per la costruzione di binari di raccordo.
bb) Si deve pertanto constatare che le FFS, per la costruzione del binario di raccordo B7, hanno fatto capo al diritto cantonale, che esse non avrebbero potuto avvalersi del diritto d'espropriazione federale per quest'opera, e che l'hanno potuta attuare unicamente grazie al fatto d'esser divenute proprietarie dei terreni necessari in virtù dell'espropriazione preventiva loro accordata per il futuro ingrandimento della stazione merci di Lugano-Vedeggio. Ciò che vale per il binario B7 vale anche per i binari B17 e B18, costruiti nel 1989, dopo la soppressione di questo, per raccordare l'Oleificio S con la rete ferroviaria. Si rilevi per inciso che l'affermazione delle FFS, per cui tale edificio industriale, eretto in virtù di uno dei diritti di superficie costituiti a favore di terzi, sorgerebbe su "terreni a destinazione ferroviaria" è sprovvista di ogni fondamento.
Se ne deve concludere che le FFS, costruendo i predetti binari di raccordo, hanno agito alla stregua di un proprietario privato di terreni industriali che intenda realizzare per essi un raccordo con la rete ferroviaria, e non come ente pubblico che procede all'ampliamento di una stazione merci. Ciò trova del resto un'esplicita conferma nel testo delle note inserzioni pubblicitarie, dove sono offerti terreni provvisti di raccordo ferroviario.
Ammettere nelle concrete circostanze che l'ente al beneficio dell'espropriazione preventiva per il futuro ampliamento possa invocare, per frapporre definitivo ostacolo alla nascita del diritto alla retrocessione, l'esecuzione di lavori per i quali in un'espropriazione ordinaria egli non avrebbe potuto avvalersi del diritto di espropriazione, significherebbe snaturare l'istituto dell'espropriazione preventiva, estendendolo al di là degli scopi che hanno indotto il legislatore ad introdurlo (v. DTF 120 Ib 278 consid. 7), e privare l'espropriato di ogni protezione.
Non è quindi possibile considerare quei binari come una forma di ampliamento della stazione merci di Lugano-Vedeggio, atta ad impedire definitivamente la nascita di un diritto a retrocessione.
cc) Ciò ritenuto per la principale delle opere invocate dalle FFS, non v'è motivo di attardarsi sugli altri lavori da loro eseguiti. Essi infatti o costituiscono opere collaterali al detto binario, o rappresentano investimenti effettuati dalle ferrovie, di cui eventualmente dovrà tenersi conto nel quadro dell'art. 106 cpv. 2 LEspr, o, infine, sono provvedimenti d'utilità per l'attuale stazione merci, ma non ne costituiscono ampliamento.
d) D'altronde, anche se si volesse ignorare che il binario B7 era un binario di raccordo, ed ammettere che tale opera costituisse un ampliamento della rete ferroviaria, la conclusione non muterebbe. Come a ragione ha rilevato la CFS, tale opera, tenuto conto della normale durata di simili impianti, ha avuto un'esistenza effimera e provvisoria. Ad essa andrebbe quindi negato quel carattere di durevolezza che la giurisprudenza esige per l'utilizzazione del diritto espropriato (supra, consid. 3b).
5. (A sostegno dell'eccezione di prescrizione, le ferrovie invocano contratti relativi ai fondi espropriati da loro stipulati con terzi a partire dalla fine degli anni settanta. Le FFS pretendono in sostanza che gli espropriati avrebbero dovuto avvertire sin da quel momento che i fondi venivano in realtà adibiti ad usi estranei a quello per il quale l'espropriazione era stata effettuata. Le ricorrenti ne deducono che le domande di retrocessione del 1989 sono state inoltrate quando già erano intervenute la prescrizione relativa di un anno dalla notizia e quella assoluta di 5 anni dall'evento previste dall'art. 105 cpv. 2 LEspr).
6. Queste adduzioni inducono alle considerazioni seguenti:
b) Allorquando, come nella specie, l'avviso previsto dall'art. 104 cpv. 1 LEspr è stato omesso, la data in cui il diritto espropriato è stato alienato o adibito ad uno scopo diverso segna l'inizio della decorrenza del termine della prescrizione assoluta di cinque anni; affinché cominci a decorrere anche il termine di un anno della prescrizione relativa occorre, in più, che l'avente diritto abbia avuto notizia del fatto determinante (art. 105 cpv. 2). Da codesto assetto legislativo deriva che la prescrizione assoluta può intervenire anche se il termine della prescrizione relativa non è ancora trascorso oppure nemmeno ha cominciato a decorrere; emerge però anche che il termine della prescrizione relativa non può iniziare a correre prima che abbia cominciato a correre quello della prescrizione assoluta.
L'inizio della decorrenza di ambedue i termini presuppone infatti il verificarsi di una fattispecie obiettiva: l'alienazione o la diversa destinazione, da cui dipende la nascita della pretesa di retrocessione. Quanto al mutamento di destinazione, la giurisprudenza del Tribunale federale ha precisato che non è indispensabile che la diversa destinazione sia già stata concretamente determinata o addirittura abbia avuto inizio: basta che risulti chiaramente che lo scopo iniziale, per il quale l'espropriazione è stata concessa, è stato abbandonato in via definitiva (DTF 82 I 63).
c) Nello stabilire se, obiettivamente, si è in presenza di tale abbandono definitivo, vanno tenute presenti due particolarità che caratterizzano l'istituto dell'espropriazione preventiva: il lungo periodo di un quarto di secolo, di cui l'espropriante fruisce per attuare l'ampliamento, da un lato (aa), e, dall'altro, il fatto che l'espropriante non soggiace all'obbligo di presentare, come nell'espropriazione ordinaria, il piano dell'opera (bb - art. 27 cpv. 3 LEspr; DTF 120 Ib 278 consid. 7).
aa) Dalla prima di codeste circostanze deriva che l'espropriante ha la facoltà (e, quale ente pubblico, anche il dovere) di adottare disposizioni concernenti l'utilizzazione dei fondi di cui è divenuto proprietario le quali, nell'attesa dell'ampliamento, gli assicurino un'adeguata redditività dei capitali investiti nell'acquisto. Nel novero di tali disposizioni rientrano anche la costituzione di diritti di superficie a favore di terzi di durata limitata o la stipulazione di contratti d'affitto che implicano una trasformazione dei fondi, vuoi l'erezione sugli stessi di determinati impianti o costruzioni. Tale possibilità è d'altronde stata presa espressamente in considerazione dal legislatore nell'art. 106 LEspr. Sancito il principio che, in caso di restituzione, il diritto espropriato dev'essere restituito nello stato in cui si trova al momento nel quale la domanda di retrocessione è formulata (art. 106 cpv. 1 LEspr), il legislatore ha precisato nel capoverso secondo di tale norma che, se l'espropriante ha introdotto delle modificazioni e se lo stato anteriore non può più essere ristabilito o lo può essere solo con spese sproporzionate, chi pretende la retrocessione deve rifondere equamente il maggior valore; inoltre, l'espropriante può togliere gli impianti fatti da lui in quanto ciò sia possibile senza pregiudizio del diritto da retrocedere.
bb) Quanto alla liberazione dall'obbligo di presentare il piano dell'opera del futuro ampliamento, va osservato che se l'espropriante tuttavia produce spontaneamente - come nella specie - un simile piano, esso ha un valore puramente illustrativo. Segnatamente, da simile progetto indicativo non derivano all'espropriante vincoli di sorta quanto all'assetto che, per finire, assumerà l'ampliamento. Non a caso, nella specie, l'Ufficio federale dei trasporti, approvando il 25 maggio 1973 i piani per la costruzione della stazione merci sui quali era riprodotto anche il futuro preveduto ampliamento, ha avuto cura di precisare esplicitamente che formavano oggetto del suo esame e dell'approvazione esclusivamente gli impianti della stazione vera e propria, figuranti in arancione sul piano.
Deriva dal carattere non vincolante e puramente illustrativo di tale piano del futuro ampliamento che, allorquando si tratta di accertare se obiettivamente è intervenuto un abbandono definitivo dell'intendimento iniziale, non è lecito attribuire importanza decisiva ad ogni disposizione presa dall'espropriante, che - prima facie - appaia in contrasto con detto piano, a meno che tale disposizione non faccia apparire chiaramente come escluso definitivamente l'ampliamento. Codesto rigore non è eccessivo, atteso che la legge, facendo obbligo all'espropriante di notificare preventivamente all'avente diritto la sua intenzione di alienare il diritto espropriato o di adibirlo ad un nuovo scopo, gli consente con ciò anche di dissipare facilmente ogni equivoco. Non sarebbe equo far sopportare all'avente diritto le conseguenze di incertezze o ambiguità che hanno la loro origine nel fatto o nell'omissione dell'espropriante.
7. (L'applicazione al caso di specie dei principi elencati sopra permette di concludere che non sono assodate circostanze che abbiano per principio posto fine alla possibilità di nascita di un diritto alla retrocessione, e che in nessuna delle cause è intervenuta prescrizione delle pretese). | it | Rétrocession de fonds expropriés en vue de l'extension future d'une entreprise; conditions (art. 102 LEx) et prescription (art. 105 LEx) du droit d'exiger la rétrocession. Il suffit, pour exclure tout droit à la rétrocession, que les droits expropriés aient été utilisés pendant un certain temps pour le but en vue duquel l'expropriation - ordinaire ou préventive (art. 102 al. 1 let. a et b LEx) - a eu lieu. Cette utilisation doit avoir un caractère durable (consid. 3b). En l'occurrence, la construction de voies de raccordement et d'ouvrages annexes, de caractère temporaire et provisoire, et pour lesquels le droit d'expropriation n'aurait pas pu être invoqué, n'empêche pas la naissance de la prétention à la rétrocession du droit exproprié en vue de l'extension future d'une gare de marchandises (consid. 3c et d).
Prescription relative et absolue (art. 105 al. 2 LEx). Dans un cas où l'expropriant a omis de donner l'avis prévu à l'art. 104 al. 1 LEx, les délais d'une année et de cinq ans commencent à courir à partir de la survenance d'un fait objectif: l'aliénation ou le changement d'affectation. Dans ces conditions, il faut tenir compte des particularités de l'expropriation préventive, à savoir du délai de vingt-cinq ans dont dispose l'expropriant pour procéder à l'extension, ainsi que de l'absence d'un plan de l'ouvrage (consid. 6). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-496%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,331 | 120 Ib 496 | 120 Ib 496
Sachverhalt ab Seite 497
Le circostanze che hanno dato origine alla vertenza relativa alle azioni di retrocessione/risarcimento danni per terreni espropriati per l'ampliamento futuro della stazione merci di Lugano-Vedeggio sono state riassunte nella sentenza parziale del 16 agosto 1994 del Tribunale federale parzialmente pubblicata in DTF 120 Ib 276 segg. Ad essa si rinvia per i particolari della fattispecie.
Nella causa del Consorzio di manutenzione delle opere di arginatura del Basso Vedeggio, il Tribunale federale si è inoltre pronunciato con giudizio parziale del 22 agosto 1994, pure parzialmente pubblicato in DTF 120 Ib 215 segg., al quale parimenti va rinviato.
Erwägungen
Dai considerandi:
3. Le FFS riconoscono che un ampliamento della stazione merci secondo i progetti inizialmente previsti non ha avuto luogo. Esse sostengono però di aver eseguito sui terreni espropriati in via preventiva opere che hanno adibito a scopo ferroviario tutti i fondi espropriati, e che debbono quindi esser parificate a tale ampliamento. Tali opere - tra cui primeggia il binario B7 - avrebbero definitivamente escluso che potesse nascere un diritto a retrocessione. A tal riguardo, le Ferrovie rilevano che la successiva - e peraltro solo parziale - soppressione del binario B7 è irrilevante: per impedire la nascita di un diritto alla retrocessione occorre ma basta che - sia pure per un periodo di tempo limitato - i diritti espropriati siano stati utilizzati allo scopo per il quale l'espropriazione è stata concessa. La cessazione di tale utilizzazione ed un susseguente diverso uso non sono atti a far rinascere il diritto alla retrocessione. D'altronde, aggiungono le Ferrovie, al binario B7 sono stati sostituiti i binari B17 e B18, che servono l'Oleificio S, e che adibiscono ad uso ferroviario la corrispondente area espropriata in via preventiva.
Quest'opinione delle FFS non può esser condivisa.
b) È invero esatto, come pretendono le FFS, che - tanto nell'espropriazione ordinaria di cui all'art. 102 cpv. 1 lett. a LEspr, quanto in quella preventiva della lett. b - per escludere ogni diritto alla retrocessione basta che i diritti espropriati siano stati utilizzati per lo scopo, per il quale l'espropriazione ha avuto luogo, durante un certo periodo: se, successivamente, tale utilizzazione cessa ed i diritti sono alienati o adibiti a scopo diverso, queste circostanze sono irrilevanti e non fanno nascere nuovamente un diritto alla retrocessione. In questo senso si è espressa la giurisprudenza del Tribunale federale già sotto l'impero della cessata legge di espropriazione del 1o maggio 1850 (art. 47 [RU 1, 1848/49, pag. 239]), statuendo che ogni pretesa di retrocessione è esclusa "dès le moment où le fonds exproprié a été affecté d'une manière certaine et sérieuse à la destination prévue" (cfr. DTF V [1879] 364 [367]; inoltre V 257 consid. 6, DTF 41 I 345). In DTF 47 I 541, il Tribunale federale ha poi precisato che l'utilizzazione intervenuta deve avere un carattere "durevole" (dauernd). Nello stesso senso la dottrina (F. Hess, Das Enteignungsrecht des Bundes, n. 9 ad art. 102 LEspr; HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, n. 17 ad art. 102 LEspr con riferimenti).
c) Contrariamente all'assunto delle FFS, nelle opere eseguite dalle esproprianti prima dell'inoltro delle domande di retrocessione non può esser scorto un ampliamento della stazione merci di Lugano-Vedeggio del tipo e della natura che l'estensione della domanda di espropriazione preventiva presupponeva.
aa) Costruito secondo le dichiarazioni delle FFS medesime negli anni 1985/86, il binario B7 costituiva indubbiamente un binario di raccordo ("Verbindungsgeleise" o "Anschlussgeleise") ai sensi della LF sui rapporti di diritto delle ferrovie di congiunzione tra la rete ferroviaria svizzera e gli stabilimenti industriali del 19 dicembre 1874 (CS 7 23). Questa legge è stata in vigore sino al 15 marzo 1992, data alla quale è stata abrogata e sostituita dalla nuova LF sui binari di raccordo ferroviari del 5 ottobre 1990 (RS 742.141.5). Secondo la LF del 1874 (art. 3), la costruzione dei binari di raccordo, per quanto riguarda i rapporti con i proprietari dei fondi necessari all'esecuzione dell'opera ed i vicini, era retta dal diritto cantonale. Né la ferrovia, né i proprietari degli stabilimenti interessati alla creazione del raccordo, potevano pertanto avvalersi del diritto d'espropriazione federale ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 LEspr, avendo il legislatore ritenuto che tali opere - per impiegare la terminologia adottata dalla LEspr del 1930 (art. 1) - non tornavano "d'utilità alla Confederazione o a una parte considerevole del paese", ma rientravano principalmente nell'interesse di chi voleva ottenere il collegamento con la rete ferroviaria (cfr. messaggio del Consiglio federale del 29 settembre 1874, BBl 1874 137 segg.; DTF 10 505 consid. 2, ove una procedura d'espropriazione avviata in applicazione della LF sull'espropriazione è stata annullata dal Tribunale federale; DTF 93 I 496 consid. 6; F. HESS, op.cit., n. 4 ad art. 1 LEspr, pag. 5 e n. 6 ad art. 12 Eisenbahngesetz 1872, pagg. 312/13; HESS/WEIBEL, op.cit., pag. 67 n. 19). A questa normativa legale si sono d'altronde attenute le ricorrenti principali, che per la costruzione di detto binario hanno richiesto ed ottenuto i permessi cantonale e comunale (cfr. autorizzazione cantonale del 3 ottobre 1984, licenza comunale del 10 ottobre 1984).
La nuova legge federale del 5 ottobre 1990 - qui non applicabile -, ha riconosciuto la pubblica utilità dell'allacciamento delle zone industriali e artigianali alla rete ferroviaria, ed ha dato mandato ai Cantoni di provvedervi, per quanto possibile ed adeguato, mediante provvedimenti di pianificazione del territorio (art. 5 cpv. 1). Se un piano d'utilizzazione esistente dev'esser completato a tal fine, il tracciato del binario di raccordo è deciso dall'autorità cantonale competente a stabilire zone di pianificazione (art. 5 cpv. 2 con rinvio all'art. 27 LPT). L'approvazione del piano di utilizzazione (art. 5) conferisce il diritto d'espropriazione ai sensi dell'art. 1 LEspr: questo diritto spetta però - coerentemente con la natura pianificatoria della misura - all'ente pubblico competente per la determinazione del piano di utilizzazione: questi può cederlo ad un raccordato mediante dichiarazione scritta (art. 16, cpv. 1 e 2 della LF del 5 ottobre 1990). Anche la nuova legge ha pertanto escluso che la ferrovia stessa - e segnatamente le FFS - possano avvalersi del diritto d'espropriazione federale per la costruzione di binari di raccordo.
bb) Si deve pertanto constatare che le FFS, per la costruzione del binario di raccordo B7, hanno fatto capo al diritto cantonale, che esse non avrebbero potuto avvalersi del diritto d'espropriazione federale per quest'opera, e che l'hanno potuta attuare unicamente grazie al fatto d'esser divenute proprietarie dei terreni necessari in virtù dell'espropriazione preventiva loro accordata per il futuro ingrandimento della stazione merci di Lugano-Vedeggio. Ciò che vale per il binario B7 vale anche per i binari B17 e B18, costruiti nel 1989, dopo la soppressione di questo, per raccordare l'Oleificio S con la rete ferroviaria. Si rilevi per inciso che l'affermazione delle FFS, per cui tale edificio industriale, eretto in virtù di uno dei diritti di superficie costituiti a favore di terzi, sorgerebbe su "terreni a destinazione ferroviaria" è sprovvista di ogni fondamento.
Se ne deve concludere che le FFS, costruendo i predetti binari di raccordo, hanno agito alla stregua di un proprietario privato di terreni industriali che intenda realizzare per essi un raccordo con la rete ferroviaria, e non come ente pubblico che procede all'ampliamento di una stazione merci. Ciò trova del resto un'esplicita conferma nel testo delle note inserzioni pubblicitarie, dove sono offerti terreni provvisti di raccordo ferroviario.
Ammettere nelle concrete circostanze che l'ente al beneficio dell'espropriazione preventiva per il futuro ampliamento possa invocare, per frapporre definitivo ostacolo alla nascita del diritto alla retrocessione, l'esecuzione di lavori per i quali in un'espropriazione ordinaria egli non avrebbe potuto avvalersi del diritto di espropriazione, significherebbe snaturare l'istituto dell'espropriazione preventiva, estendendolo al di là degli scopi che hanno indotto il legislatore ad introdurlo (v. DTF 120 Ib 278 consid. 7), e privare l'espropriato di ogni protezione.
Non è quindi possibile considerare quei binari come una forma di ampliamento della stazione merci di Lugano-Vedeggio, atta ad impedire definitivamente la nascita di un diritto a retrocessione.
cc) Ciò ritenuto per la principale delle opere invocate dalle FFS, non v'è motivo di attardarsi sugli altri lavori da loro eseguiti. Essi infatti o costituiscono opere collaterali al detto binario, o rappresentano investimenti effettuati dalle ferrovie, di cui eventualmente dovrà tenersi conto nel quadro dell'art. 106 cpv. 2 LEspr, o, infine, sono provvedimenti d'utilità per l'attuale stazione merci, ma non ne costituiscono ampliamento.
d) D'altronde, anche se si volesse ignorare che il binario B7 era un binario di raccordo, ed ammettere che tale opera costituisse un ampliamento della rete ferroviaria, la conclusione non muterebbe. Come a ragione ha rilevato la CFS, tale opera, tenuto conto della normale durata di simili impianti, ha avuto un'esistenza effimera e provvisoria. Ad essa andrebbe quindi negato quel carattere di durevolezza che la giurisprudenza esige per l'utilizzazione del diritto espropriato (supra, consid. 3b).
5. (A sostegno dell'eccezione di prescrizione, le ferrovie invocano contratti relativi ai fondi espropriati da loro stipulati con terzi a partire dalla fine degli anni settanta. Le FFS pretendono in sostanza che gli espropriati avrebbero dovuto avvertire sin da quel momento che i fondi venivano in realtà adibiti ad usi estranei a quello per il quale l'espropriazione era stata effettuata. Le ricorrenti ne deducono che le domande di retrocessione del 1989 sono state inoltrate quando già erano intervenute la prescrizione relativa di un anno dalla notizia e quella assoluta di 5 anni dall'evento previste dall'art. 105 cpv. 2 LEspr).
6. Queste adduzioni inducono alle considerazioni seguenti:
b) Allorquando, come nella specie, l'avviso previsto dall'art. 104 cpv. 1 LEspr è stato omesso, la data in cui il diritto espropriato è stato alienato o adibito ad uno scopo diverso segna l'inizio della decorrenza del termine della prescrizione assoluta di cinque anni; affinché cominci a decorrere anche il termine di un anno della prescrizione relativa occorre, in più, che l'avente diritto abbia avuto notizia del fatto determinante (art. 105 cpv. 2). Da codesto assetto legislativo deriva che la prescrizione assoluta può intervenire anche se il termine della prescrizione relativa non è ancora trascorso oppure nemmeno ha cominciato a decorrere; emerge però anche che il termine della prescrizione relativa non può iniziare a correre prima che abbia cominciato a correre quello della prescrizione assoluta.
L'inizio della decorrenza di ambedue i termini presuppone infatti il verificarsi di una fattispecie obiettiva: l'alienazione o la diversa destinazione, da cui dipende la nascita della pretesa di retrocessione. Quanto al mutamento di destinazione, la giurisprudenza del Tribunale federale ha precisato che non è indispensabile che la diversa destinazione sia già stata concretamente determinata o addirittura abbia avuto inizio: basta che risulti chiaramente che lo scopo iniziale, per il quale l'espropriazione è stata concessa, è stato abbandonato in via definitiva (DTF 82 I 63).
c) Nello stabilire se, obiettivamente, si è in presenza di tale abbandono definitivo, vanno tenute presenti due particolarità che caratterizzano l'istituto dell'espropriazione preventiva: il lungo periodo di un quarto di secolo, di cui l'espropriante fruisce per attuare l'ampliamento, da un lato (aa), e, dall'altro, il fatto che l'espropriante non soggiace all'obbligo di presentare, come nell'espropriazione ordinaria, il piano dell'opera (bb - art. 27 cpv. 3 LEspr; DTF 120 Ib 278 consid. 7).
aa) Dalla prima di codeste circostanze deriva che l'espropriante ha la facoltà (e, quale ente pubblico, anche il dovere) di adottare disposizioni concernenti l'utilizzazione dei fondi di cui è divenuto proprietario le quali, nell'attesa dell'ampliamento, gli assicurino un'adeguata redditività dei capitali investiti nell'acquisto. Nel novero di tali disposizioni rientrano anche la costituzione di diritti di superficie a favore di terzi di durata limitata o la stipulazione di contratti d'affitto che implicano una trasformazione dei fondi, vuoi l'erezione sugli stessi di determinati impianti o costruzioni. Tale possibilità è d'altronde stata presa espressamente in considerazione dal legislatore nell'art. 106 LEspr. Sancito il principio che, in caso di restituzione, il diritto espropriato dev'essere restituito nello stato in cui si trova al momento nel quale la domanda di retrocessione è formulata (art. 106 cpv. 1 LEspr), il legislatore ha precisato nel capoverso secondo di tale norma che, se l'espropriante ha introdotto delle modificazioni e se lo stato anteriore non può più essere ristabilito o lo può essere solo con spese sproporzionate, chi pretende la retrocessione deve rifondere equamente il maggior valore; inoltre, l'espropriante può togliere gli impianti fatti da lui in quanto ciò sia possibile senza pregiudizio del diritto da retrocedere.
bb) Quanto alla liberazione dall'obbligo di presentare il piano dell'opera del futuro ampliamento, va osservato che se l'espropriante tuttavia produce spontaneamente - come nella specie - un simile piano, esso ha un valore puramente illustrativo. Segnatamente, da simile progetto indicativo non derivano all'espropriante vincoli di sorta quanto all'assetto che, per finire, assumerà l'ampliamento. Non a caso, nella specie, l'Ufficio federale dei trasporti, approvando il 25 maggio 1973 i piani per la costruzione della stazione merci sui quali era riprodotto anche il futuro preveduto ampliamento, ha avuto cura di precisare esplicitamente che formavano oggetto del suo esame e dell'approvazione esclusivamente gli impianti della stazione vera e propria, figuranti in arancione sul piano.
Deriva dal carattere non vincolante e puramente illustrativo di tale piano del futuro ampliamento che, allorquando si tratta di accertare se obiettivamente è intervenuto un abbandono definitivo dell'intendimento iniziale, non è lecito attribuire importanza decisiva ad ogni disposizione presa dall'espropriante, che - prima facie - appaia in contrasto con detto piano, a meno che tale disposizione non faccia apparire chiaramente come escluso definitivamente l'ampliamento. Codesto rigore non è eccessivo, atteso che la legge, facendo obbligo all'espropriante di notificare preventivamente all'avente diritto la sua intenzione di alienare il diritto espropriato o di adibirlo ad un nuovo scopo, gli consente con ciò anche di dissipare facilmente ogni equivoco. Non sarebbe equo far sopportare all'avente diritto le conseguenze di incertezze o ambiguità che hanno la loro origine nel fatto o nell'omissione dell'espropriante.
7. (L'applicazione al caso di specie dei principi elencati sopra permette di concludere che non sono assodate circostanze che abbiano per principio posto fine alla possibilità di nascita di un diritto alla retrocessione, e che in nessuna delle cause è intervenuta prescrizione delle pretese). | it | Retrocessione di fondi espropriati in vista del futuro ampliamento di un'opera; condizioni (art. 102 LEspr) e prescrizione (art. 105 LEspr) del diritto alla retrocessione. Per escludere ogni diritto alla retrocessione basta che i diritti espropriati siano stati utilizzati durante un certo periodo per lo scopo, per il quale l'espropriazione - ordinaria o preventiva (art. 102 cpv. 1 lett. a e b LEspr) - ha avuto luogo. L'utilizzazione intervenuta deve avere un carattere durevole (consid. 3b). In concreto, la costruzione di binari di raccordo e di opere collaterali, aventi un'esistenza effimera e provvisoria, e per i quali l'espropriante non avrebbe potuto prevalersi del diritto di espropriazione, non impediscono la nascita della pretesa alla retrocessione di diritti espropriati per il futuro ampliamento di una stazione merci (consid. 3c e d).
Prescrizione relativa e assoluta (art. 105 cpv. 2 LEspr). Nel caso di omissione dell'avviso previsto dall'art. 104 cpv. 1 LEspr, l'inizio della decorrenza del termine annuale e di quello quinquennale presuppone il verificarsi di una fattispecie obiettiva: l'alienazione o la diversa destinazione. In quest'ambito occorre tener conto delle particolarità dell'espropriazione preventiva, ossia del termine venticinquennale di cui fruisce l'espropriante per attuare l'ampliamento e dell'assenza di un piano dell'opera (consid. 6). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-496%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,332 | 120 Ib 504 | 120 Ib 504
Sachverhalt ab Seite 504
A.- Wegen eines gefährlichen Überholmanövers mit Unfallfolgen vom 15. Juni 1988 sprach das Amtsgericht Villingen-Schwenningen (BRD) S. am 20. Dezember 1988 der fahrlässigen Gefährdung des Strassenverkehrs durch grob verkehrswidriges und rücksichtsloses Überholen (§ 315c Abs. 1 Ziff. 2b und Abs. 3 Ziff. 2 dStGB) schuldig, verurteilte ihn zu einer Geldstrafe von 40 Tagessätzen von je DM 80.-- (somit DM 3'200.--) und entzog ihm die Fahrerlaubnis für das Inland auf die Dauer von sieben Monaten.
B.- Am 31. August 1989 entzog das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt des Kantons St. Gallen S. wegen des gleichen Vorfalls in Anwendung von Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG (SR 741.01) den Führerausweis für die Dauer von acht Monaten. Zwei Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen die Entscheide der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen hiess das Bundesgericht am 31. August 1990 beziehungsweise 3. August 1992 gut.
C.- Am 11. Juni 1993 verfügte das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt einen sechsmonatigen Führerausweisentzug. Einen Rekurs von S. wies die Verwaltungsrekurskommission am 16. Dezember 1993 ab.
S. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und von einem Führerausweisentzug sei abzusehen; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nach dem verbindlichen Sachverhalt setzte der Beschwerdeführer mit seinem Sattelschlepper in einer unübersichtlichen Kurve zum Überholen an und fuhr dazu bei hoher Geschwindigkeit vollständig auf die Gegenfahrbahn. Ein Zusammenstoss mit einem entgegenkommenden Personenwagen wurde nur vermieden, weil dieser eine Vollbremsung einleitete und auch der Beschwerdeführer abbremste und sein Fahrzeug links über die Strasse hinaus lenkte. Bei dieser Sachlage bejahte die Vorinstanz zu Recht die Voraussetzungen für die Anordnung einer Administrativmassnahme, und auch die Annahme eines schweren Falles im Sinne von Art. 16 Abs. 3 lit. a SVG ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Diesbezüglich kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (Art. 36a Abs. 3 OG).
Aufgrund des Umstands, dass das massnahmeauslösende Ereignis relativ lange Zeit zurückliegt, erachtet die Vorinstanz die Herabsetzung der Entzugsdauer von acht auf sechs Monate durch die erste Instanz als angemessen. Eine solche Beurteilung hält vor Bundesrecht nicht stand. Fahrzeuglenker, die den Rechtsweg einschlagen, sollen zwar nicht denjenigen gegenüber bevorzugt werden, die den Massnahmeentscheid annehmen. Trifft einen Lenker jedoch hinsichtlich der Dauer des Verfahrens keine Schuld und erbringt er während Jahren den Tatbeweis für eine korrekte Fahrweise, so verringert sich die Notwendigkeit einer Massnahme erheblich, weshalb auch die Dauer des Entzugs erheblich herabzusetzen ist. Seit dem fraglichen Vorfall bis zum letzten kantonalen Entscheid vergingen 5 Jahre. In dieser Zeit sind keine Verstösse des Beschwerdeführers gegen das Strassenverkehrsgesetz aktenkundig. Ihn trifft auch keine Schuld an der Länge des Verfahrens, da seine Rechtsvorkehren begründet waren. Eine Herabsetzung der Entzugsdauer von acht auf sechs Monate trägt diesen Umständen zuwenig Rechnung und muss als unangemessen bezeichnet werden. Es fragt sich jedoch, ob ein Unterschreiten der Mindestentzugsdauer von sechs Monaten (Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG) aus einem solchen Grunde zulässig ist.
4. a) Gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG beträgt die Dauer des Führerausweisentzugs mindestens sechs Monate, wenn dem Führer der Ausweis wegen einer Widerhandlung entzogen werden muss, die er innert zwei Jahren seit Ablauf des letzten Entzuges begangen hat. Nach dem klaren Wortlaut muss somit bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen der Ausweis für sechs Monate oder länger entzogen werden. Das SVG sieht keine Möglichkeit vor, diese Mindestentzugsdauer zu unterschreiten. Entsprechend wird in der Literatur überwiegend die Ansicht vertreten, die sechsmonatige Entzugsdauer gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG stelle nicht bloss eine Richtlinie für die Festsetzung der Entzugsdauer, sondern eine Minimalfrist dar (GIGER, SVG mit Kommentar sowie ergänzenden Gesetzen und Bestimmungen, 4. Aufl., S. 48; BUSSY/RUSCONI, Code Suisse de la circulation routière, Commentaire, 2ème éd., art. 17 ch. 2.1-2.4; PERRIN, Délivrance et retrait du permis de conduire, p. 197). PETER STAUFFER (Der Entzug des Führerausweises, Diss. Bern 1966, S. 71) schliesst ein Unterschreiten nicht aus mit der Begründung, da der Warnungsentzug wenigstens teilweise Strafcharakter besitze, seien die Vorschriften über den Entzug des Führerausweises auf die Strafrechtssätze des SVG abzustimmen, insbesondere auf Art. 100 Ziff. 2 Abs. 2 und Art. 102 Abs. 1.
b) Im Gegensatz zum Sicherungsentzug, der unabhängig von einer Verkehrsregelverletzung bei körperlicher, geistiger, charakterlicher oder anderer Unfähigkeit des Fahrzeugführers erfolgen kann, setzt der Warnungsentzug gemäss Art. 16 Abs. 2 SVG stets voraus, dass der Fahrzeugführer ein Verkehrsdelikt begangen hat, und bezweckt, ihn zu bessern und vor Rückfällen zu bewahren (Art. 30 Abs. 2 VZV; SR 741.51). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Führerausweisentzug eine von der strafrechtlichen Sanktion unabhängige, um der Verkehrssicherheit willen angeordnete Administrativmassnahme mit präventivem und erzieherischem Charakter (BGE 116 Ib 146 E. 2; BGE 108 Ib 254 E. 1a mit Hinweisen). Sie soll daher mit der Verkehrsregelverletzung in einem angemessenen zeitlichen Zusammenhang stehen; unter diesem Gesichtspunkt ist ein Warnungsentzug nicht mehr gerechtfertigt, wenn seit dem ihm zugrundeliegenden Ereignis lange Zeit verstrichen ist, der Fahrzeuglenker hierfür nicht verantwortlich ist und er sich während dieser Zeit im Strassenverkehr wohlverhalten hat (BGE 115 Ib 159).
Die bundesgerichtliche Auffassung, der Warnungsentzug sei eine Administrativmassnahme, wird in der Literatur überwiegend kritisiert (vgl. dazu die Übersicht bei JEAN GAUTHIER, Le retrait du permis de conduire est-il une mesure administrative ou une sanction pénale?, in: Verkehrsdelinquenz, Grüsch 1989, S. 259, insbesondere Fn. 6 und 7). PERRIN (a.a.O., S. 93 ff.) hält den Warnungsentzug zwar für eine administrative Massnahme, ordnet ihn aber der Rechtsfigur des repressiven Verwaltungsaktes zu. Für SCHULTZ (Rechtsprechung und Praxis im Strassenverkehr in den Jahren 1973-1977, Bern 1979, S. 89 f.) und PETER STAUFFER (a.a.O., S. 148) handelt es sich der Sache nach um eine Strafe. Ob dies zutrifft, kann vorliegend offenbleiben. Das Bundesgericht hat bei der Beurteilung von Führerausweisentzügen, namentlich bei der Frage der lex mitior (BGE 104 Ib 87 E. 2), bei Notstand (unveröffentlichter Entscheid des Kassationshofes vom 20. August 1981 i.S. Käppeli, zitiert bei PERRIN, a.a.O., S. 120) und beim Zusammenfallen mehrerer Entzugsgründe (BGE 108 Ib 258, 113 Ib 53), auf Regeln des StGB (Art. 2, 34 und 68) zurückgegriffen. Die Anordnung eines Führerausweisentzugs setzt wie die Aussprechung einer Strafe eine vorsätzliche oder fahrlässige Regelverletzung voraus, die Entzugsdauer ist wie bei der Strafzumessung grundsätzlich nach dem Verschulden festzusetzen und ein Rückfall kann bei beiden Sanktionen zu einer Strafschärfung führen. Dies zeigt, dass der Führerausweisentzug teilweise strafähnliche Züge aufweist (BGE 116 Ib 146 E. 2a). Deshalb ist es angezeigt zu prüfen, wie sich eine lange Zeit zwischen Tat und Sanktion beziehungsweise eine überlange Verfahrensdauer auf die Sanktionen des Strafrechts auswirkt.
c) Das Strafgesetzbuch regelt in den Art. 70 ff. die Verjährung. Kommt es bis zum Eintritt der absoluten Verjährung nicht zu einer rechtskräftigen Verurteilung, ist das Verhängen einer Strafe oder Massnahme nicht mehr möglich (Art. 70 und 72 StGB). Eine Strafe darf nach Ablauf einer gewissen Zeitspanne seit dem Urteil nicht mehr vollstreckt werden (Art. 73 und 75 StGB). Bei der Strafzumessung ist eine Strafmilderung vorgesehen, wenn seit der Tat verhältnismässig lange Zeit verstrichen ist und der Täter sich während dieser Zeit wohl verhalten hat (Art. 64 Abs. 5 StGB). Massnahmen an geistig Abnormen sowie an Trunk- und Rauschgiftsüchtigen werden aufgehoben, sobald ihr Grund weggefallen ist (Art. 43 und 44 je Ziff. 4 Abs. 1 StGB). Dasselbe kann schon vor Ende der Mindestdauer auch bei der Verwahrung geschehen, wenn zwei Drittel der Strafzeit abgelaufen sind (Art. 42 Ziff. 5 StGB). Sind seit der Einweisung eines jungen Erwachsenen in eine Arbeitserziehungsanstalt, einem Rückversetzungsbeschluss oder einer Unterbrechung der Massnahme mehr als drei Jahre verstrichen, ohne dass deren Vollzug begonnen oder fortgesetzt werden konnte, so entscheidet der Richter, ob die Massnahme noch nötig ist (Art. 100ter Ziff. 4 Abs. 1 StGB). Bei Jugendlichen und Kindern kann die urteilende Behörde von jeder Massnahme oder Strafe beziehungsweise Disziplinarmassnahme absehen, wenn seit der Tat ein Jahr beziehungsweise drei Monate verstrichen sind (Art. 98 Abs. 4 und Art. 88 Abs. 4 StGB).
Der Zeitablauf seit der Tat wirkt sich somit unterschiedlich auf die strafrechtlichen Sanktionen aus. Liegen die gesetzlichen Voraussetzungen vor, sind Strafen entweder zu mildern oder sie können nicht mehr ausgesprochen oder vollstreckt werden. Der Strafmilderungsgrund von Art. 64 Abs. 5 StGB erweitert den Strafrahmen nach unten (Art. 65 StGB; BGE 116 IV 11). Bei den Massnahmen kann der Zeitablauf dazu führen, dass sie gar nicht mehr angeordnet oder begonnene aufgehoben werden. Art. 42 Ziff. 5 StGB erlaubt das Unterschreiten der gesetzlichen Mindestdauer der Massnahme. Dabei hat sich der Entscheid stets nach der Verhältnismässigkeit und insbesondere der Erforderlichkeit der Massnahme zu richten.
Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache innert einer angemessenen Frist gehört wird. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung (BGE 117 IV 124 E. 4d) kann eine Verletzung dieses Beschleunigungsgebots im Strafverfahren zu folgenden Konsequenzen führen:
- Berücksichtigung der Verfahrensverzögerung im Rahmen der Strafzumessung,
- Einstellung des Verfahrens zufolge eingetretener Verjährung,
- Schuldigsprechung des Täters unter gleichzeitigem Verzicht auf Strafe sowie
- Verfahrenseinstellung (als ultima ratio in extremen Fällen).
Dieser Fächer von Möglichkeiten erlaubt dem Richter eine nach Verhältnismässigkeitsgrundsätzen abgestufte Beurteilung des Einzelfalles. Wenn es im Extremfall zulässig ist, von jeder Sanktion abzusehen, dann muss nach dem Grundsatz a maiore minus auch eine Bindung des Richters an Strafart und Strafmass verneint werden.
d) Das SVG bestimmt, dass der Führerausweis für mindestens sechs Monate zu entziehen ist, wenn der Fahrzeuglenker innert zwei Jahren seit dem letzten Entzug einen obligatorischen Entzugsgrund setzt (E. a). Liegt zwischen dem massnahmeauslösenden Ereignis und der Durchführung der Massnahme eine lange Zeitspanne, so kann diese Lösung zu unerträglichen und vom Gesetzgeber nicht gewollten Härten führen. Erhält beispielsweise die Entzugsbehörde von einer Verkehrsregelverletzung, die wie vorliegend eine Entzugsdauer von mindestens sechs Monaten nach sich zieht, erst nach zehn Jahren Kenntnis, müsste die Behörde aufgrund der gesetzlichen Regelung auch dann noch wenigstens einen sechsmonatigen Entzug anordnen. Abgesehen davon, dass der Betroffene nach einer grossen Zeitspanne die Verhängung der Massnahme nicht mehr versteht, könnte sie auch ihren Sinn und Zweck nicht mehr erfüllen. Denn eine Erziehung und Besserung des Täters setzt voraus, dass die Massnahme in einem angemessenen zeitlichen Zusammenhang zur Verkehrsregelverletzung steht (BGE 115 Ib 159).
Im Strafverfahren wird dem Ablauf verhältnismässig langer Zeit durch Verjährung, Strafmilderung oder insoweit Rechnung getragen, als nicht mehr erforderliche Massnahmen aufzuheben beziehungsweise solche erst gar nicht anzuordnen sind (E. c). Diese Frage müsste auch beim Führerausweisentzug geregelt sein, weil die gesetzliche Regelung zu unerträglichen Härtefällen führen kann und dann dem Sinn und Zweck des Führerausweisentzugs entgegensteht. Da sich das SVG über die Folgen eines verhältnismässig langen Zeitablaufs für den Führerausweisentzug nicht äussert, liegt diesbezüglich eine (echte) Lücke vor (HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Auflage, N. 115 ff.; HENRI DESCHENAUX, Schweizerisches Privatrecht, Band II, S. 95; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I: Allgemeiner Teil, 6. Auflage, S. 147 f. je mit Hinweisen).
e) Wie alle hoheitlichen Massnahmen muss auch ein Führerausweisentzug dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit gerecht werden. Unter anderem muss die Anordnung des Entzugs noch erforderlich sein, um dessen Zweck, die Erziehung und Besserung des Fahrzeuglenkers, zu erreichen. Wenn der Betroffene während Jahren den Tatbeweis für ein regelgetreues Fahrverhalten erbracht hat, wird ein Entzug unter Umständen nicht mehr erforderlich sein. Da die Dauer des Führerausweisentzugs unter anderem zudem nach dem Verschulden zu bemessen ist (Art. 33 Abs. 2 VZV), ist dabei einem langen Zeitablauf beziehungsweise einer überlangen Verfahrensdauer Rechnung zu tragen (vgl. E. c). Deshalb muss der Administrativbehörde in diesen Ausnahmefällen die Möglichkeit offenstehen, die Massnahmedauer entsprechend herabzusetzen. Das setzt jedoch voraus, dass die Anordnung einer abgestuften Entzugsdauer möglich ist, die auch einem Ausnahmefall gerecht wird. Aus diesen Gründen muss die Entzugsbehörde die obligatorische Mindestentzugsdauer gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG unterschreiten und allenfalls von der Anordnung einer Massnahme absehen können, wenn seit dem massnahmeauslösenden Ereignis verhältnismässig lange Zeit verstrichen ist, sich der Betroffene während dieser Zeit wohl verhalten hat und ihn an der langen Verfahrensdauer keine Schuld trifft.
5. Wie bereits ausgeführt (E. 3 Abs. 2), hat die Vorinstanz das Element des Zeitablaufs zuwenig stark gewichtet, weshalb der angefochtene Entscheid aufzuheben ist. Da die Sache spruchreif ist und um eine weitere Verzögerung des Verfahrens zu vermeiden, entscheidet das Bundesgericht selbst (Art. 114 Abs. 2 OG).
Der Beschwerdeführer setzte mit seinem Sattelschlepper in einer unübersichtlichen Kurve zum Überholen an und fuhr dazu bei hoher Geschwindigkeit vollständig auf die Gegenfahrbahn. Ein Zusammenstoss mit einem entgegenkommenden Personenwagen wurde nur vermieden, weil dieser eine Vollbremsung einleitete und auch der Beschwerdeführer abbremste und sein Fahrzeug links über die Strasse hinaus lenkte. Angesichts der Grösse und des Gewichts des Sattelaufliegers, der hohen Geschwindigkeit sowie der eingeschränkten Sicht, muss das Fahrmanöver des Beschwerdeführers als sehr gefährlich bezeichnet werden, weshalb mit der Vorinstanz auf ein schweres Verschulden zu schliessen ist. Ebenfalls zutreffend bezeichnet sie den automobilistischen Leumund des Beschwerdeführers als getrübt und hält sie fest, dass dieser als Berufschauffeur auf den Führerausweis angewiesen ist. Insoweit kann auf den angefochtenen Entscheid verwiesen werden (Art. 36a OG). Seit dem fraglichen Ereignis sind ohne Verschulden des Beschwerdeführers etwas mehr als sechs Jahre verstrichen, während der er sich wohl verhalten hat. Vom Gesichtspunkt der Erforderlichkeit her fragt sich, ob auf eine Massnahme vollends verzichtet werden könnte, da der Beschwerdeführer während dieser Zeitspanne den Tatbeweis verkehrsgetreuen Fahrens erbracht hat. Das grosse Verschulden jedoch und der Umstand, dass er nach mehreren früheren, zum Teil längeren Führerausweisentzügen und zudem bloss vier Monate nach Ablauf des letzten Entzugs einen obligatorischen Entzugsgrund setzte, lassen es auch heute noch als angebracht erscheinen, ihn vor einer verkehrsgefährdenden Fahrweise zu warnen. Die lange Verfahrensdauer rechtfertigt mithin zwar nicht einen Verzicht auf die Massnahme, wohl aber ein Unterschreiten der gesetzlichen Mindestdauer von sechs Monaten. Angesichts auch seiner Entzugsempfindlichkeit erscheint eine Entzugsdauer von drei Monaten als angemessen. | de | Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG; Entzug des Führerausweises; Unterschreitung der obligatorischen Mindestentzugsdauer? Wenn seit dem massnahmeauslösenden Ereignis verhältnismässig lange Zeit verstrichen ist, sich der Betroffene während dieser Zeit wohl verhalten hat und ihn an der langen Verfahrensdauer keine Schuld trifft, kann die Entzugsbehörde die obligatorische Mindestentzugsdauer unterschreiten und allenfalls von der Anordnung einer Massnahme absehen. | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-504%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,333 | 120 Ib 504 | 120 Ib 504
Sachverhalt ab Seite 504
A.- Wegen eines gefährlichen Überholmanövers mit Unfallfolgen vom 15. Juni 1988 sprach das Amtsgericht Villingen-Schwenningen (BRD) S. am 20. Dezember 1988 der fahrlässigen Gefährdung des Strassenverkehrs durch grob verkehrswidriges und rücksichtsloses Überholen (§ 315c Abs. 1 Ziff. 2b und Abs. 3 Ziff. 2 dStGB) schuldig, verurteilte ihn zu einer Geldstrafe von 40 Tagessätzen von je DM 80.-- (somit DM 3'200.--) und entzog ihm die Fahrerlaubnis für das Inland auf die Dauer von sieben Monaten.
B.- Am 31. August 1989 entzog das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt des Kantons St. Gallen S. wegen des gleichen Vorfalls in Anwendung von Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG (SR 741.01) den Führerausweis für die Dauer von acht Monaten. Zwei Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen die Entscheide der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen hiess das Bundesgericht am 31. August 1990 beziehungsweise 3. August 1992 gut.
C.- Am 11. Juni 1993 verfügte das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt einen sechsmonatigen Führerausweisentzug. Einen Rekurs von S. wies die Verwaltungsrekurskommission am 16. Dezember 1993 ab.
S. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und von einem Führerausweisentzug sei abzusehen; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nach dem verbindlichen Sachverhalt setzte der Beschwerdeführer mit seinem Sattelschlepper in einer unübersichtlichen Kurve zum Überholen an und fuhr dazu bei hoher Geschwindigkeit vollständig auf die Gegenfahrbahn. Ein Zusammenstoss mit einem entgegenkommenden Personenwagen wurde nur vermieden, weil dieser eine Vollbremsung einleitete und auch der Beschwerdeführer abbremste und sein Fahrzeug links über die Strasse hinaus lenkte. Bei dieser Sachlage bejahte die Vorinstanz zu Recht die Voraussetzungen für die Anordnung einer Administrativmassnahme, und auch die Annahme eines schweren Falles im Sinne von Art. 16 Abs. 3 lit. a SVG ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Diesbezüglich kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (Art. 36a Abs. 3 OG).
Aufgrund des Umstands, dass das massnahmeauslösende Ereignis relativ lange Zeit zurückliegt, erachtet die Vorinstanz die Herabsetzung der Entzugsdauer von acht auf sechs Monate durch die erste Instanz als angemessen. Eine solche Beurteilung hält vor Bundesrecht nicht stand. Fahrzeuglenker, die den Rechtsweg einschlagen, sollen zwar nicht denjenigen gegenüber bevorzugt werden, die den Massnahmeentscheid annehmen. Trifft einen Lenker jedoch hinsichtlich der Dauer des Verfahrens keine Schuld und erbringt er während Jahren den Tatbeweis für eine korrekte Fahrweise, so verringert sich die Notwendigkeit einer Massnahme erheblich, weshalb auch die Dauer des Entzugs erheblich herabzusetzen ist. Seit dem fraglichen Vorfall bis zum letzten kantonalen Entscheid vergingen 5 Jahre. In dieser Zeit sind keine Verstösse des Beschwerdeführers gegen das Strassenverkehrsgesetz aktenkundig. Ihn trifft auch keine Schuld an der Länge des Verfahrens, da seine Rechtsvorkehren begründet waren. Eine Herabsetzung der Entzugsdauer von acht auf sechs Monate trägt diesen Umständen zuwenig Rechnung und muss als unangemessen bezeichnet werden. Es fragt sich jedoch, ob ein Unterschreiten der Mindestentzugsdauer von sechs Monaten (Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG) aus einem solchen Grunde zulässig ist.
4. a) Gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG beträgt die Dauer des Führerausweisentzugs mindestens sechs Monate, wenn dem Führer der Ausweis wegen einer Widerhandlung entzogen werden muss, die er innert zwei Jahren seit Ablauf des letzten Entzuges begangen hat. Nach dem klaren Wortlaut muss somit bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen der Ausweis für sechs Monate oder länger entzogen werden. Das SVG sieht keine Möglichkeit vor, diese Mindestentzugsdauer zu unterschreiten. Entsprechend wird in der Literatur überwiegend die Ansicht vertreten, die sechsmonatige Entzugsdauer gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG stelle nicht bloss eine Richtlinie für die Festsetzung der Entzugsdauer, sondern eine Minimalfrist dar (GIGER, SVG mit Kommentar sowie ergänzenden Gesetzen und Bestimmungen, 4. Aufl., S. 48; BUSSY/RUSCONI, Code Suisse de la circulation routière, Commentaire, 2ème éd., art. 17 ch. 2.1-2.4; PERRIN, Délivrance et retrait du permis de conduire, p. 197). PETER STAUFFER (Der Entzug des Führerausweises, Diss. Bern 1966, S. 71) schliesst ein Unterschreiten nicht aus mit der Begründung, da der Warnungsentzug wenigstens teilweise Strafcharakter besitze, seien die Vorschriften über den Entzug des Führerausweises auf die Strafrechtssätze des SVG abzustimmen, insbesondere auf Art. 100 Ziff. 2 Abs. 2 und Art. 102 Abs. 1.
b) Im Gegensatz zum Sicherungsentzug, der unabhängig von einer Verkehrsregelverletzung bei körperlicher, geistiger, charakterlicher oder anderer Unfähigkeit des Fahrzeugführers erfolgen kann, setzt der Warnungsentzug gemäss Art. 16 Abs. 2 SVG stets voraus, dass der Fahrzeugführer ein Verkehrsdelikt begangen hat, und bezweckt, ihn zu bessern und vor Rückfällen zu bewahren (Art. 30 Abs. 2 VZV; SR 741.51). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Führerausweisentzug eine von der strafrechtlichen Sanktion unabhängige, um der Verkehrssicherheit willen angeordnete Administrativmassnahme mit präventivem und erzieherischem Charakter (BGE 116 Ib 146 E. 2; BGE 108 Ib 254 E. 1a mit Hinweisen). Sie soll daher mit der Verkehrsregelverletzung in einem angemessenen zeitlichen Zusammenhang stehen; unter diesem Gesichtspunkt ist ein Warnungsentzug nicht mehr gerechtfertigt, wenn seit dem ihm zugrundeliegenden Ereignis lange Zeit verstrichen ist, der Fahrzeuglenker hierfür nicht verantwortlich ist und er sich während dieser Zeit im Strassenverkehr wohlverhalten hat (BGE 115 Ib 159).
Die bundesgerichtliche Auffassung, der Warnungsentzug sei eine Administrativmassnahme, wird in der Literatur überwiegend kritisiert (vgl. dazu die Übersicht bei JEAN GAUTHIER, Le retrait du permis de conduire est-il une mesure administrative ou une sanction pénale?, in: Verkehrsdelinquenz, Grüsch 1989, S. 259, insbesondere Fn. 6 und 7). PERRIN (a.a.O., S. 93 ff.) hält den Warnungsentzug zwar für eine administrative Massnahme, ordnet ihn aber der Rechtsfigur des repressiven Verwaltungsaktes zu. Für SCHULTZ (Rechtsprechung und Praxis im Strassenverkehr in den Jahren 1973-1977, Bern 1979, S. 89 f.) und PETER STAUFFER (a.a.O., S. 148) handelt es sich der Sache nach um eine Strafe. Ob dies zutrifft, kann vorliegend offenbleiben. Das Bundesgericht hat bei der Beurteilung von Führerausweisentzügen, namentlich bei der Frage der lex mitior (BGE 104 Ib 87 E. 2), bei Notstand (unveröffentlichter Entscheid des Kassationshofes vom 20. August 1981 i.S. Käppeli, zitiert bei PERRIN, a.a.O., S. 120) und beim Zusammenfallen mehrerer Entzugsgründe (BGE 108 Ib 258, 113 Ib 53), auf Regeln des StGB (Art. 2, 34 und 68) zurückgegriffen. Die Anordnung eines Führerausweisentzugs setzt wie die Aussprechung einer Strafe eine vorsätzliche oder fahrlässige Regelverletzung voraus, die Entzugsdauer ist wie bei der Strafzumessung grundsätzlich nach dem Verschulden festzusetzen und ein Rückfall kann bei beiden Sanktionen zu einer Strafschärfung führen. Dies zeigt, dass der Führerausweisentzug teilweise strafähnliche Züge aufweist (BGE 116 Ib 146 E. 2a). Deshalb ist es angezeigt zu prüfen, wie sich eine lange Zeit zwischen Tat und Sanktion beziehungsweise eine überlange Verfahrensdauer auf die Sanktionen des Strafrechts auswirkt.
c) Das Strafgesetzbuch regelt in den Art. 70 ff. die Verjährung. Kommt es bis zum Eintritt der absoluten Verjährung nicht zu einer rechtskräftigen Verurteilung, ist das Verhängen einer Strafe oder Massnahme nicht mehr möglich (Art. 70 und 72 StGB). Eine Strafe darf nach Ablauf einer gewissen Zeitspanne seit dem Urteil nicht mehr vollstreckt werden (Art. 73 und 75 StGB). Bei der Strafzumessung ist eine Strafmilderung vorgesehen, wenn seit der Tat verhältnismässig lange Zeit verstrichen ist und der Täter sich während dieser Zeit wohl verhalten hat (Art. 64 Abs. 5 StGB). Massnahmen an geistig Abnormen sowie an Trunk- und Rauschgiftsüchtigen werden aufgehoben, sobald ihr Grund weggefallen ist (Art. 43 und 44 je Ziff. 4 Abs. 1 StGB). Dasselbe kann schon vor Ende der Mindestdauer auch bei der Verwahrung geschehen, wenn zwei Drittel der Strafzeit abgelaufen sind (Art. 42 Ziff. 5 StGB). Sind seit der Einweisung eines jungen Erwachsenen in eine Arbeitserziehungsanstalt, einem Rückversetzungsbeschluss oder einer Unterbrechung der Massnahme mehr als drei Jahre verstrichen, ohne dass deren Vollzug begonnen oder fortgesetzt werden konnte, so entscheidet der Richter, ob die Massnahme noch nötig ist (Art. 100ter Ziff. 4 Abs. 1 StGB). Bei Jugendlichen und Kindern kann die urteilende Behörde von jeder Massnahme oder Strafe beziehungsweise Disziplinarmassnahme absehen, wenn seit der Tat ein Jahr beziehungsweise drei Monate verstrichen sind (Art. 98 Abs. 4 und Art. 88 Abs. 4 StGB).
Der Zeitablauf seit der Tat wirkt sich somit unterschiedlich auf die strafrechtlichen Sanktionen aus. Liegen die gesetzlichen Voraussetzungen vor, sind Strafen entweder zu mildern oder sie können nicht mehr ausgesprochen oder vollstreckt werden. Der Strafmilderungsgrund von Art. 64 Abs. 5 StGB erweitert den Strafrahmen nach unten (Art. 65 StGB; BGE 116 IV 11). Bei den Massnahmen kann der Zeitablauf dazu führen, dass sie gar nicht mehr angeordnet oder begonnene aufgehoben werden. Art. 42 Ziff. 5 StGB erlaubt das Unterschreiten der gesetzlichen Mindestdauer der Massnahme. Dabei hat sich der Entscheid stets nach der Verhältnismässigkeit und insbesondere der Erforderlichkeit der Massnahme zu richten.
Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache innert einer angemessenen Frist gehört wird. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung (BGE 117 IV 124 E. 4d) kann eine Verletzung dieses Beschleunigungsgebots im Strafverfahren zu folgenden Konsequenzen führen:
- Berücksichtigung der Verfahrensverzögerung im Rahmen der Strafzumessung,
- Einstellung des Verfahrens zufolge eingetretener Verjährung,
- Schuldigsprechung des Täters unter gleichzeitigem Verzicht auf Strafe sowie
- Verfahrenseinstellung (als ultima ratio in extremen Fällen).
Dieser Fächer von Möglichkeiten erlaubt dem Richter eine nach Verhältnismässigkeitsgrundsätzen abgestufte Beurteilung des Einzelfalles. Wenn es im Extremfall zulässig ist, von jeder Sanktion abzusehen, dann muss nach dem Grundsatz a maiore minus auch eine Bindung des Richters an Strafart und Strafmass verneint werden.
d) Das SVG bestimmt, dass der Führerausweis für mindestens sechs Monate zu entziehen ist, wenn der Fahrzeuglenker innert zwei Jahren seit dem letzten Entzug einen obligatorischen Entzugsgrund setzt (E. a). Liegt zwischen dem massnahmeauslösenden Ereignis und der Durchführung der Massnahme eine lange Zeitspanne, so kann diese Lösung zu unerträglichen und vom Gesetzgeber nicht gewollten Härten führen. Erhält beispielsweise die Entzugsbehörde von einer Verkehrsregelverletzung, die wie vorliegend eine Entzugsdauer von mindestens sechs Monaten nach sich zieht, erst nach zehn Jahren Kenntnis, müsste die Behörde aufgrund der gesetzlichen Regelung auch dann noch wenigstens einen sechsmonatigen Entzug anordnen. Abgesehen davon, dass der Betroffene nach einer grossen Zeitspanne die Verhängung der Massnahme nicht mehr versteht, könnte sie auch ihren Sinn und Zweck nicht mehr erfüllen. Denn eine Erziehung und Besserung des Täters setzt voraus, dass die Massnahme in einem angemessenen zeitlichen Zusammenhang zur Verkehrsregelverletzung steht (BGE 115 Ib 159).
Im Strafverfahren wird dem Ablauf verhältnismässig langer Zeit durch Verjährung, Strafmilderung oder insoweit Rechnung getragen, als nicht mehr erforderliche Massnahmen aufzuheben beziehungsweise solche erst gar nicht anzuordnen sind (E. c). Diese Frage müsste auch beim Führerausweisentzug geregelt sein, weil die gesetzliche Regelung zu unerträglichen Härtefällen führen kann und dann dem Sinn und Zweck des Führerausweisentzugs entgegensteht. Da sich das SVG über die Folgen eines verhältnismässig langen Zeitablaufs für den Führerausweisentzug nicht äussert, liegt diesbezüglich eine (echte) Lücke vor (HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Auflage, N. 115 ff.; HENRI DESCHENAUX, Schweizerisches Privatrecht, Band II, S. 95; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I: Allgemeiner Teil, 6. Auflage, S. 147 f. je mit Hinweisen).
e) Wie alle hoheitlichen Massnahmen muss auch ein Führerausweisentzug dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit gerecht werden. Unter anderem muss die Anordnung des Entzugs noch erforderlich sein, um dessen Zweck, die Erziehung und Besserung des Fahrzeuglenkers, zu erreichen. Wenn der Betroffene während Jahren den Tatbeweis für ein regelgetreues Fahrverhalten erbracht hat, wird ein Entzug unter Umständen nicht mehr erforderlich sein. Da die Dauer des Führerausweisentzugs unter anderem zudem nach dem Verschulden zu bemessen ist (Art. 33 Abs. 2 VZV), ist dabei einem langen Zeitablauf beziehungsweise einer überlangen Verfahrensdauer Rechnung zu tragen (vgl. E. c). Deshalb muss der Administrativbehörde in diesen Ausnahmefällen die Möglichkeit offenstehen, die Massnahmedauer entsprechend herabzusetzen. Das setzt jedoch voraus, dass die Anordnung einer abgestuften Entzugsdauer möglich ist, die auch einem Ausnahmefall gerecht wird. Aus diesen Gründen muss die Entzugsbehörde die obligatorische Mindestentzugsdauer gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG unterschreiten und allenfalls von der Anordnung einer Massnahme absehen können, wenn seit dem massnahmeauslösenden Ereignis verhältnismässig lange Zeit verstrichen ist, sich der Betroffene während dieser Zeit wohl verhalten hat und ihn an der langen Verfahrensdauer keine Schuld trifft.
5. Wie bereits ausgeführt (E. 3 Abs. 2), hat die Vorinstanz das Element des Zeitablaufs zuwenig stark gewichtet, weshalb der angefochtene Entscheid aufzuheben ist. Da die Sache spruchreif ist und um eine weitere Verzögerung des Verfahrens zu vermeiden, entscheidet das Bundesgericht selbst (Art. 114 Abs. 2 OG).
Der Beschwerdeführer setzte mit seinem Sattelschlepper in einer unübersichtlichen Kurve zum Überholen an und fuhr dazu bei hoher Geschwindigkeit vollständig auf die Gegenfahrbahn. Ein Zusammenstoss mit einem entgegenkommenden Personenwagen wurde nur vermieden, weil dieser eine Vollbremsung einleitete und auch der Beschwerdeführer abbremste und sein Fahrzeug links über die Strasse hinaus lenkte. Angesichts der Grösse und des Gewichts des Sattelaufliegers, der hohen Geschwindigkeit sowie der eingeschränkten Sicht, muss das Fahrmanöver des Beschwerdeführers als sehr gefährlich bezeichnet werden, weshalb mit der Vorinstanz auf ein schweres Verschulden zu schliessen ist. Ebenfalls zutreffend bezeichnet sie den automobilistischen Leumund des Beschwerdeführers als getrübt und hält sie fest, dass dieser als Berufschauffeur auf den Führerausweis angewiesen ist. Insoweit kann auf den angefochtenen Entscheid verwiesen werden (Art. 36a OG). Seit dem fraglichen Ereignis sind ohne Verschulden des Beschwerdeführers etwas mehr als sechs Jahre verstrichen, während der er sich wohl verhalten hat. Vom Gesichtspunkt der Erforderlichkeit her fragt sich, ob auf eine Massnahme vollends verzichtet werden könnte, da der Beschwerdeführer während dieser Zeitspanne den Tatbeweis verkehrsgetreuen Fahrens erbracht hat. Das grosse Verschulden jedoch und der Umstand, dass er nach mehreren früheren, zum Teil längeren Führerausweisentzügen und zudem bloss vier Monate nach Ablauf des letzten Entzugs einen obligatorischen Entzugsgrund setzte, lassen es auch heute noch als angebracht erscheinen, ihn vor einer verkehrsgefährdenden Fahrweise zu warnen. Die lange Verfahrensdauer rechtfertigt mithin zwar nicht einen Verzicht auf die Massnahme, wohl aber ein Unterschreiten der gesetzlichen Mindestdauer von sechs Monaten. Angesichts auch seiner Entzugsempfindlichkeit erscheint eine Entzugsdauer von drei Monaten als angemessen. | de | Art. 17 al. 1 let. c LCR; retrait du permis de conduire; prononcé d'une mesure d'une durée inférieure au minimum prévu par la loi? Lorsqu'il s'est écoulé un temps relativement long depuis les faits qui ont provoqué la mesure, que l'intéressé s'est bien conduit pendant cette période et que la durée excessive de la procédure ne lui est pas imputable, l'autorité peut prononcer une mesure d'une durée inférieure au minimum légal et, le cas échéant, renoncer à toute mesure. | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-504%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,334 | 120 Ib 504 | 120 Ib 504
Sachverhalt ab Seite 504
A.- Wegen eines gefährlichen Überholmanövers mit Unfallfolgen vom 15. Juni 1988 sprach das Amtsgericht Villingen-Schwenningen (BRD) S. am 20. Dezember 1988 der fahrlässigen Gefährdung des Strassenverkehrs durch grob verkehrswidriges und rücksichtsloses Überholen (§ 315c Abs. 1 Ziff. 2b und Abs. 3 Ziff. 2 dStGB) schuldig, verurteilte ihn zu einer Geldstrafe von 40 Tagessätzen von je DM 80.-- (somit DM 3'200.--) und entzog ihm die Fahrerlaubnis für das Inland auf die Dauer von sieben Monaten.
B.- Am 31. August 1989 entzog das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt des Kantons St. Gallen S. wegen des gleichen Vorfalls in Anwendung von Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG (SR 741.01) den Führerausweis für die Dauer von acht Monaten. Zwei Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen die Entscheide der Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen hiess das Bundesgericht am 31. August 1990 beziehungsweise 3. August 1992 gut.
C.- Am 11. Juni 1993 verfügte das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt einen sechsmonatigen Führerausweisentzug. Einen Rekurs von S. wies die Verwaltungsrekurskommission am 16. Dezember 1993 ab.
S. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und von einem Führerausweisentzug sei abzusehen; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nach dem verbindlichen Sachverhalt setzte der Beschwerdeführer mit seinem Sattelschlepper in einer unübersichtlichen Kurve zum Überholen an und fuhr dazu bei hoher Geschwindigkeit vollständig auf die Gegenfahrbahn. Ein Zusammenstoss mit einem entgegenkommenden Personenwagen wurde nur vermieden, weil dieser eine Vollbremsung einleitete und auch der Beschwerdeführer abbremste und sein Fahrzeug links über die Strasse hinaus lenkte. Bei dieser Sachlage bejahte die Vorinstanz zu Recht die Voraussetzungen für die Anordnung einer Administrativmassnahme, und auch die Annahme eines schweren Falles im Sinne von Art. 16 Abs. 3 lit. a SVG ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Diesbezüglich kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (Art. 36a Abs. 3 OG).
Aufgrund des Umstands, dass das massnahmeauslösende Ereignis relativ lange Zeit zurückliegt, erachtet die Vorinstanz die Herabsetzung der Entzugsdauer von acht auf sechs Monate durch die erste Instanz als angemessen. Eine solche Beurteilung hält vor Bundesrecht nicht stand. Fahrzeuglenker, die den Rechtsweg einschlagen, sollen zwar nicht denjenigen gegenüber bevorzugt werden, die den Massnahmeentscheid annehmen. Trifft einen Lenker jedoch hinsichtlich der Dauer des Verfahrens keine Schuld und erbringt er während Jahren den Tatbeweis für eine korrekte Fahrweise, so verringert sich die Notwendigkeit einer Massnahme erheblich, weshalb auch die Dauer des Entzugs erheblich herabzusetzen ist. Seit dem fraglichen Vorfall bis zum letzten kantonalen Entscheid vergingen 5 Jahre. In dieser Zeit sind keine Verstösse des Beschwerdeführers gegen das Strassenverkehrsgesetz aktenkundig. Ihn trifft auch keine Schuld an der Länge des Verfahrens, da seine Rechtsvorkehren begründet waren. Eine Herabsetzung der Entzugsdauer von acht auf sechs Monate trägt diesen Umständen zuwenig Rechnung und muss als unangemessen bezeichnet werden. Es fragt sich jedoch, ob ein Unterschreiten der Mindestentzugsdauer von sechs Monaten (Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG) aus einem solchen Grunde zulässig ist.
4. a) Gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG beträgt die Dauer des Führerausweisentzugs mindestens sechs Monate, wenn dem Führer der Ausweis wegen einer Widerhandlung entzogen werden muss, die er innert zwei Jahren seit Ablauf des letzten Entzuges begangen hat. Nach dem klaren Wortlaut muss somit bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen der Ausweis für sechs Monate oder länger entzogen werden. Das SVG sieht keine Möglichkeit vor, diese Mindestentzugsdauer zu unterschreiten. Entsprechend wird in der Literatur überwiegend die Ansicht vertreten, die sechsmonatige Entzugsdauer gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG stelle nicht bloss eine Richtlinie für die Festsetzung der Entzugsdauer, sondern eine Minimalfrist dar (GIGER, SVG mit Kommentar sowie ergänzenden Gesetzen und Bestimmungen, 4. Aufl., S. 48; BUSSY/RUSCONI, Code Suisse de la circulation routière, Commentaire, 2ème éd., art. 17 ch. 2.1-2.4; PERRIN, Délivrance et retrait du permis de conduire, p. 197). PETER STAUFFER (Der Entzug des Führerausweises, Diss. Bern 1966, S. 71) schliesst ein Unterschreiten nicht aus mit der Begründung, da der Warnungsentzug wenigstens teilweise Strafcharakter besitze, seien die Vorschriften über den Entzug des Führerausweises auf die Strafrechtssätze des SVG abzustimmen, insbesondere auf Art. 100 Ziff. 2 Abs. 2 und Art. 102 Abs. 1.
b) Im Gegensatz zum Sicherungsentzug, der unabhängig von einer Verkehrsregelverletzung bei körperlicher, geistiger, charakterlicher oder anderer Unfähigkeit des Fahrzeugführers erfolgen kann, setzt der Warnungsentzug gemäss Art. 16 Abs. 2 SVG stets voraus, dass der Fahrzeugführer ein Verkehrsdelikt begangen hat, und bezweckt, ihn zu bessern und vor Rückfällen zu bewahren (Art. 30 Abs. 2 VZV; SR 741.51). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Führerausweisentzug eine von der strafrechtlichen Sanktion unabhängige, um der Verkehrssicherheit willen angeordnete Administrativmassnahme mit präventivem und erzieherischem Charakter (BGE 116 Ib 146 E. 2; BGE 108 Ib 254 E. 1a mit Hinweisen). Sie soll daher mit der Verkehrsregelverletzung in einem angemessenen zeitlichen Zusammenhang stehen; unter diesem Gesichtspunkt ist ein Warnungsentzug nicht mehr gerechtfertigt, wenn seit dem ihm zugrundeliegenden Ereignis lange Zeit verstrichen ist, der Fahrzeuglenker hierfür nicht verantwortlich ist und er sich während dieser Zeit im Strassenverkehr wohlverhalten hat (BGE 115 Ib 159).
Die bundesgerichtliche Auffassung, der Warnungsentzug sei eine Administrativmassnahme, wird in der Literatur überwiegend kritisiert (vgl. dazu die Übersicht bei JEAN GAUTHIER, Le retrait du permis de conduire est-il une mesure administrative ou une sanction pénale?, in: Verkehrsdelinquenz, Grüsch 1989, S. 259, insbesondere Fn. 6 und 7). PERRIN (a.a.O., S. 93 ff.) hält den Warnungsentzug zwar für eine administrative Massnahme, ordnet ihn aber der Rechtsfigur des repressiven Verwaltungsaktes zu. Für SCHULTZ (Rechtsprechung und Praxis im Strassenverkehr in den Jahren 1973-1977, Bern 1979, S. 89 f.) und PETER STAUFFER (a.a.O., S. 148) handelt es sich der Sache nach um eine Strafe. Ob dies zutrifft, kann vorliegend offenbleiben. Das Bundesgericht hat bei der Beurteilung von Führerausweisentzügen, namentlich bei der Frage der lex mitior (BGE 104 Ib 87 E. 2), bei Notstand (unveröffentlichter Entscheid des Kassationshofes vom 20. August 1981 i.S. Käppeli, zitiert bei PERRIN, a.a.O., S. 120) und beim Zusammenfallen mehrerer Entzugsgründe (BGE 108 Ib 258, 113 Ib 53), auf Regeln des StGB (Art. 2, 34 und 68) zurückgegriffen. Die Anordnung eines Führerausweisentzugs setzt wie die Aussprechung einer Strafe eine vorsätzliche oder fahrlässige Regelverletzung voraus, die Entzugsdauer ist wie bei der Strafzumessung grundsätzlich nach dem Verschulden festzusetzen und ein Rückfall kann bei beiden Sanktionen zu einer Strafschärfung führen. Dies zeigt, dass der Führerausweisentzug teilweise strafähnliche Züge aufweist (BGE 116 Ib 146 E. 2a). Deshalb ist es angezeigt zu prüfen, wie sich eine lange Zeit zwischen Tat und Sanktion beziehungsweise eine überlange Verfahrensdauer auf die Sanktionen des Strafrechts auswirkt.
c) Das Strafgesetzbuch regelt in den Art. 70 ff. die Verjährung. Kommt es bis zum Eintritt der absoluten Verjährung nicht zu einer rechtskräftigen Verurteilung, ist das Verhängen einer Strafe oder Massnahme nicht mehr möglich (Art. 70 und 72 StGB). Eine Strafe darf nach Ablauf einer gewissen Zeitspanne seit dem Urteil nicht mehr vollstreckt werden (Art. 73 und 75 StGB). Bei der Strafzumessung ist eine Strafmilderung vorgesehen, wenn seit der Tat verhältnismässig lange Zeit verstrichen ist und der Täter sich während dieser Zeit wohl verhalten hat (Art. 64 Abs. 5 StGB). Massnahmen an geistig Abnormen sowie an Trunk- und Rauschgiftsüchtigen werden aufgehoben, sobald ihr Grund weggefallen ist (Art. 43 und 44 je Ziff. 4 Abs. 1 StGB). Dasselbe kann schon vor Ende der Mindestdauer auch bei der Verwahrung geschehen, wenn zwei Drittel der Strafzeit abgelaufen sind (Art. 42 Ziff. 5 StGB). Sind seit der Einweisung eines jungen Erwachsenen in eine Arbeitserziehungsanstalt, einem Rückversetzungsbeschluss oder einer Unterbrechung der Massnahme mehr als drei Jahre verstrichen, ohne dass deren Vollzug begonnen oder fortgesetzt werden konnte, so entscheidet der Richter, ob die Massnahme noch nötig ist (Art. 100ter Ziff. 4 Abs. 1 StGB). Bei Jugendlichen und Kindern kann die urteilende Behörde von jeder Massnahme oder Strafe beziehungsweise Disziplinarmassnahme absehen, wenn seit der Tat ein Jahr beziehungsweise drei Monate verstrichen sind (Art. 98 Abs. 4 und Art. 88 Abs. 4 StGB).
Der Zeitablauf seit der Tat wirkt sich somit unterschiedlich auf die strafrechtlichen Sanktionen aus. Liegen die gesetzlichen Voraussetzungen vor, sind Strafen entweder zu mildern oder sie können nicht mehr ausgesprochen oder vollstreckt werden. Der Strafmilderungsgrund von Art. 64 Abs. 5 StGB erweitert den Strafrahmen nach unten (Art. 65 StGB; BGE 116 IV 11). Bei den Massnahmen kann der Zeitablauf dazu führen, dass sie gar nicht mehr angeordnet oder begonnene aufgehoben werden. Art. 42 Ziff. 5 StGB erlaubt das Unterschreiten der gesetzlichen Mindestdauer der Massnahme. Dabei hat sich der Entscheid stets nach der Verhältnismässigkeit und insbesondere der Erforderlichkeit der Massnahme zu richten.
Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache innert einer angemessenen Frist gehört wird. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung (BGE 117 IV 124 E. 4d) kann eine Verletzung dieses Beschleunigungsgebots im Strafverfahren zu folgenden Konsequenzen führen:
- Berücksichtigung der Verfahrensverzögerung im Rahmen der Strafzumessung,
- Einstellung des Verfahrens zufolge eingetretener Verjährung,
- Schuldigsprechung des Täters unter gleichzeitigem Verzicht auf Strafe sowie
- Verfahrenseinstellung (als ultima ratio in extremen Fällen).
Dieser Fächer von Möglichkeiten erlaubt dem Richter eine nach Verhältnismässigkeitsgrundsätzen abgestufte Beurteilung des Einzelfalles. Wenn es im Extremfall zulässig ist, von jeder Sanktion abzusehen, dann muss nach dem Grundsatz a maiore minus auch eine Bindung des Richters an Strafart und Strafmass verneint werden.
d) Das SVG bestimmt, dass der Führerausweis für mindestens sechs Monate zu entziehen ist, wenn der Fahrzeuglenker innert zwei Jahren seit dem letzten Entzug einen obligatorischen Entzugsgrund setzt (E. a). Liegt zwischen dem massnahmeauslösenden Ereignis und der Durchführung der Massnahme eine lange Zeitspanne, so kann diese Lösung zu unerträglichen und vom Gesetzgeber nicht gewollten Härten führen. Erhält beispielsweise die Entzugsbehörde von einer Verkehrsregelverletzung, die wie vorliegend eine Entzugsdauer von mindestens sechs Monaten nach sich zieht, erst nach zehn Jahren Kenntnis, müsste die Behörde aufgrund der gesetzlichen Regelung auch dann noch wenigstens einen sechsmonatigen Entzug anordnen. Abgesehen davon, dass der Betroffene nach einer grossen Zeitspanne die Verhängung der Massnahme nicht mehr versteht, könnte sie auch ihren Sinn und Zweck nicht mehr erfüllen. Denn eine Erziehung und Besserung des Täters setzt voraus, dass die Massnahme in einem angemessenen zeitlichen Zusammenhang zur Verkehrsregelverletzung steht (BGE 115 Ib 159).
Im Strafverfahren wird dem Ablauf verhältnismässig langer Zeit durch Verjährung, Strafmilderung oder insoweit Rechnung getragen, als nicht mehr erforderliche Massnahmen aufzuheben beziehungsweise solche erst gar nicht anzuordnen sind (E. c). Diese Frage müsste auch beim Führerausweisentzug geregelt sein, weil die gesetzliche Regelung zu unerträglichen Härtefällen führen kann und dann dem Sinn und Zweck des Führerausweisentzugs entgegensteht. Da sich das SVG über die Folgen eines verhältnismässig langen Zeitablaufs für den Führerausweisentzug nicht äussert, liegt diesbezüglich eine (echte) Lücke vor (HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Auflage, N. 115 ff.; HENRI DESCHENAUX, Schweizerisches Privatrecht, Band II, S. 95; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I: Allgemeiner Teil, 6. Auflage, S. 147 f. je mit Hinweisen).
e) Wie alle hoheitlichen Massnahmen muss auch ein Führerausweisentzug dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit gerecht werden. Unter anderem muss die Anordnung des Entzugs noch erforderlich sein, um dessen Zweck, die Erziehung und Besserung des Fahrzeuglenkers, zu erreichen. Wenn der Betroffene während Jahren den Tatbeweis für ein regelgetreues Fahrverhalten erbracht hat, wird ein Entzug unter Umständen nicht mehr erforderlich sein. Da die Dauer des Führerausweisentzugs unter anderem zudem nach dem Verschulden zu bemessen ist (Art. 33 Abs. 2 VZV), ist dabei einem langen Zeitablauf beziehungsweise einer überlangen Verfahrensdauer Rechnung zu tragen (vgl. E. c). Deshalb muss der Administrativbehörde in diesen Ausnahmefällen die Möglichkeit offenstehen, die Massnahmedauer entsprechend herabzusetzen. Das setzt jedoch voraus, dass die Anordnung einer abgestuften Entzugsdauer möglich ist, die auch einem Ausnahmefall gerecht wird. Aus diesen Gründen muss die Entzugsbehörde die obligatorische Mindestentzugsdauer gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG unterschreiten und allenfalls von der Anordnung einer Massnahme absehen können, wenn seit dem massnahmeauslösenden Ereignis verhältnismässig lange Zeit verstrichen ist, sich der Betroffene während dieser Zeit wohl verhalten hat und ihn an der langen Verfahrensdauer keine Schuld trifft.
5. Wie bereits ausgeführt (E. 3 Abs. 2), hat die Vorinstanz das Element des Zeitablaufs zuwenig stark gewichtet, weshalb der angefochtene Entscheid aufzuheben ist. Da die Sache spruchreif ist und um eine weitere Verzögerung des Verfahrens zu vermeiden, entscheidet das Bundesgericht selbst (Art. 114 Abs. 2 OG).
Der Beschwerdeführer setzte mit seinem Sattelschlepper in einer unübersichtlichen Kurve zum Überholen an und fuhr dazu bei hoher Geschwindigkeit vollständig auf die Gegenfahrbahn. Ein Zusammenstoss mit einem entgegenkommenden Personenwagen wurde nur vermieden, weil dieser eine Vollbremsung einleitete und auch der Beschwerdeführer abbremste und sein Fahrzeug links über die Strasse hinaus lenkte. Angesichts der Grösse und des Gewichts des Sattelaufliegers, der hohen Geschwindigkeit sowie der eingeschränkten Sicht, muss das Fahrmanöver des Beschwerdeführers als sehr gefährlich bezeichnet werden, weshalb mit der Vorinstanz auf ein schweres Verschulden zu schliessen ist. Ebenfalls zutreffend bezeichnet sie den automobilistischen Leumund des Beschwerdeführers als getrübt und hält sie fest, dass dieser als Berufschauffeur auf den Führerausweis angewiesen ist. Insoweit kann auf den angefochtenen Entscheid verwiesen werden (Art. 36a OG). Seit dem fraglichen Ereignis sind ohne Verschulden des Beschwerdeführers etwas mehr als sechs Jahre verstrichen, während der er sich wohl verhalten hat. Vom Gesichtspunkt der Erforderlichkeit her fragt sich, ob auf eine Massnahme vollends verzichtet werden könnte, da der Beschwerdeführer während dieser Zeitspanne den Tatbeweis verkehrsgetreuen Fahrens erbracht hat. Das grosse Verschulden jedoch und der Umstand, dass er nach mehreren früheren, zum Teil längeren Führerausweisentzügen und zudem bloss vier Monate nach Ablauf des letzten Entzugs einen obligatorischen Entzugsgrund setzte, lassen es auch heute noch als angebracht erscheinen, ihn vor einer verkehrsgefährdenden Fahrweise zu warnen. Die lange Verfahrensdauer rechtfertigt mithin zwar nicht einen Verzicht auf die Massnahme, wohl aber ein Unterschreiten der gesetzlichen Mindestdauer von sechs Monaten. Angesichts auch seiner Entzugsempfindlichkeit erscheint eine Entzugsdauer von drei Monaten als angemessen. | de | Art. 17 cpv. 1 lett. c LCS; revoca della licenza di condurre; durata inferiore a quella minima stabilita dalla legge? Ove sia trascorso un periodo di tempo relativamente lungo dai fatti che hanno dato luogo al provvedimento, l'interessato si sia comportato correttamente durante tale periodo e la lunga durata del procedimento non sia a lui imputabile, l'autorità può ordinare una revoca di durata inferiore a quella minima stabilita dalla legge o, se del caso, prescindere da qualsiasi provvedimento. | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-504%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,335 | 120 Ib 512 | 120 Ib 512
Sachverhalt ab Seite 513
A.- D'après la carte nationale de la Suisse et les plans de la mensuration officielle du sol, le glacier de la Plaine-Morte appartient aux territoires du canton de Berne et de la commune de La Lenk. Depuis le Weisshorn jusqu'au Wildstrubel, la frontière du canton du Valais contourne le glacier par le sud et l'est, soit par la pointe de la Plaine-Morte, le Sex Mort, la crête des Faverges et le Schneehorn. Le gouvernement valaisan considère que ce tracé ne correspond pas à la situation juridique effective; à son avis, du Weisshorn au Wildstrubel, la frontière borde le nord-ouest du glacier par le Gletscherhorn, conformément à la carte Dufour de 1863. La souveraineté sur le glacier de la Plaine-Morte est ainsi revendiquée par le canton du Valais.
Son Conseil d'Etat n'est pas parvenu à obtenir la reconnaissance amiable de cette prétention par le Conseil-exécutif du canton de Berne. Par arrêté du 4 novembre 1992, il a décidé de porter la contestation devant le Tribunal fédéral par la voie de la réclamation de droit public. La demande du canton du Valais a été déposée le 26 novembre 1993; les conclusions présentées tendent, pour l'essentiel, à la détermination de la frontière conformément à la carte précitée de 1863.
Le canton demandeur invoque la convention conclue avec le canton de Berne le 11 août 1871 sous les auspices du Commissaire fédéral Eugène Borel, relative aux frontières alors contestées dans les régions du Sanetsch et de la Gemmi (RS 132.212). Il soutient qu'au glacier de la Plaine-Morte, le tracé de la frontière n'était à cette époque pas litigieux et a été reconnu conformément à la situation représentée par les cartes géographiques établies au cours des trois siècles précédents et, en particulier, par la feuille no XVII de la carte Dufour datée de 1863; d'après celle-ci, la frontière se trouve au nord du glacier. En 1879, le géomètre R. Guébhard a été chargé de réviser cette partie de la carte Dufour; il a alors déplacé la frontière vers le sud, sur la crête des Faverges, pour la faire coïncider avec la ligne de partage des eaux. Le géomètre a apporté cette modification de sa propre initiative, sans consulter les autorités concernées, et sans prendre en considération ni la convention de 1871, ni le fait que la ligne de partage des eaux n'est pas partout déterminante sur la frontière entre les cantons de Berne et du Valais. Ce dernier canton soutient qu'une telle "correction" ne déploie pas d'effets juridiques et que la convention de 1871 conserve toute sa validité. Il fait valoir qu'il n'a pas été informé de cette modification, que par la suite les autorités cantonales et communales se sont fiées au tracé figurant sur la carte nationale, et que le Conseil d'Etat est intervenu dès qu'il s'est rendu compte de l'inexactitude de ce tracé, de sorte que le canton du Valais n'a reconnu ni expressément, ni tacitement une prétention du canton voisin sur le territoire litigieux.
La demande est accompagnée de trois expertises concernant le tracé de la frontière dans la région du glacier de la Plaine-Morte.
B.- Le canton défendeur conclut au rejet de la demande et à la reconnaissance de la frontière selon la mensuration officielle actuelle.
Il soutient que la convention de 1871 porte seulement sur le tracé de la frontière dans les régions du Sanetsch et de la Gemmi, et que l'on ne peut rien en déduire en ce qui concerne le tracé dans la région de la Plaine-Morte. Une délimitation attribuant le glacier au canton du Valais n'a été fixée ni conventionnellement, ni par jugement ou sentence arbitrale; par ailleurs, les cartes nationales ne sont pas déterminantes à cet égard. Le tracé figurant sur la carte Dufour de 1863 est imputable à une erreur de relevé ayant conduit à situer faussement la ligne de partage des eaux au nord du glacier. Le canton de Berne n'a en fait jamais admis que l'on dérogeât au principe de la ligne de partage des eaux dans ce secteur, et le canton du Valais a reconnu durant plus de cent ans le tracé correspondant à cette ligne. Il n'existe donc, de l'avis du canton de Berne, aucun motif d'admettre que ce canton ait renoncé au glacier de la Plaine-Morte; il a au contraire exercé dans ce secteur une souveraineté exclusive et incontestée pendant au moins un siècle.
C.- Lors d'un second échange d'écritures, les parties ont maintenu leurs conclusions. Invitées à présenter leurs observations, les communes de Randogne et de Mollens soutiennent la demande du canton du Valais; la commune de la La Lenk propose son rejet et la commune d'Icogne ne s'est pas prononcée.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le Tribunal fédéral statue sur les différends de droit public entre cantons, tels que les contestations relatives aux frontières (art. 83 let. b OJ; ATF 106 Ib 154), lorsqu'un gouvernement cantonal le saisit de l'affaire. Il est lié par les conclusions des parties; en revanche, il constate les faits et applique le droit d'office (ATF 106 Ib 154 p. 158 consid. 1b).
2. La constitution fédérale garantit l'intégrité territoriale des cantons (art. 5 Cst.) mais elle ne contient aucune règle applicable à la détermination des frontières litigieuses. Appelé à statuer sur des différends territoriaux, le Tribunal fédéral s'est parfois référé aux frontières issues de la tradition historique ou consacrées par des traités ou des conventions (ATF 18 p. 673, 683/684; voir aussi ATF 23 p. 1405, 33 p. 537). Dans d'autres cas, il s'est référé aux actes de souveraineté accomplis par l'un ou l'autre des cantons sur le territoire litigieux, de même qu'aux actes par lesquels l'un d'eux avait reconnu unilatéralement, soit de façon explicite, soit par actes concluants, la souveraineté de l'autre sur ce territoire (ATF 21 p. 957, notamment p. 972 consid. 7; voir aussi ATF 106 Ib 154 p. 163 consid. 6 et 7, ATF 53 I 300 p. 307 consid. 3). Le Tribunal fédéral a en outre pris en considération les limites naturelles telles que la ligne de partage des eaux, notamment dans un cas où il n'existait aucun autre critère de détermination (ATF 106 Ib 154 p. 171 consid. 8, ATF 21 p. 957, 967 consid. 2).
Il ressort de cette pratique que les frontières intercantonales sont déterminées, autant que possible, sur la base des conventions entre cantons relatives à leur tracé ou de leur reconnaissance unilatérale par l'un des cantons; à défaut, l'exercice durable et incontesté de droits de souveraineté sur le territoire concerné est déterminant; enfin, si aucun des cantons ne peut se prévaloir d'une maîtrise effective de ce territoire, les limites naturelles sont prises en considération. Cette jurisprudence correspond, pour l'essentiel, aux critères appliqués lors de la solution juridictionnelle de différends territoriaux entre Etats (PIERRE-MARIE DUPUY, Droit international public, 2e éd., Paris 1993, ch. 49 p. 32; ATF 106 Ib 154 p. 161 consid. c et d).
3. Le Tribunal fédéral doit d'abord examiner la portée de la convention de 1871 invoquée par le canton du Valais.
Celle-ci a mis fin à un litige qui opposait les deux cantons depuis le XVIIe siècle déjà au sujet du tracé de la frontière aux cols du Sanetsch et de la Gemmi. Les premières discussions remontent à 1656. Un compromis proposé par le canton de Berne fut rejeté en 1686. Un tribunal arbitral constitué en 1688 ne parvint qu'à une solution provisoire. Par la suite, les deux cantons rivalisèrent dans l'accomplissement d'actes de souveraineté (remplacements de bornes, perceptions de taxes, poursuites pénales, etc.), chacun d'eux protestant contre les interventions de l'autre. Le canton de Berne demanda de nouvelles négociations dès 1816 puis, faute de résultat, il saisit l'Assemblée fédérale en 1861, sur la base de l'art. 74 ch. 16 de la constitution fédérale de 1848. Un double échange de mémoires s'étendit sur dix ans, après quoi l'Assemblée fédérale chargea le Conseiller aux Etats Eugène Borel de procéder à une inspection des lieux. Avec les délégués des deux cantons, le Commissaire fédéral Borel se rendit le 7 août 1871 au col de la Gemmi et le 10 suivant au col du Sanetsch; ayant convaincu les délégués qu'une entente pouvait être trouvée sur la base de concessions réciproques, il rédigea une convention qui fut signée par eux le 11 août 1871 (RS 132.212). Cette convention a été approuvée le 30 novembre 1871 par le Grand Conseil du canton du Valais, puis le 19 novembre 1872 par celui du canton de Berne. Le tracé de la frontière est défini à l'art. 1er pour le secteur litigieux de la Gemmi et à l'art. 4 pour celui du Sanetsch.
Conformément à l'art. 6 de la convention, le Commissaire fédéral Borel se rendit à nouveau sur les lieux avec les délégués des cantons, le 11 août 1873 au col de la Gemmi et le 13 suivant à celui du Sanetsch, afin de procéder au bornage de la frontière. Deux procès-verbaux de délimitation furent alors établis (RS 132.212.1 et 132.212.2). A l'issue des opérations du 13 août, les deux tronçons de la frontière nouvellement fixés furent dessinés à l'encre noire sur un exemplaire de la carte Dufour de 1863, et les parties devenues caduques du tracé imprimé sur cette carte furent biffées. Ce document original, signé de tous les participants, était destiné aux archives fédérales; deux copies certifiées par le Commissaire fédéral devaient être établies à l'intention des cantons. Sur l'exemplaire reçu par le canton de Berne, les tronçons nouveaux sont dessinés en rouge et les segments caducs sont annulés par un souligné jaune. L'attestation du Commissaire fédéral, datée du 17 septembre 1873, est apposée sur la carte, entre le Sanetsch et la Gemmi; elle masque le glacier de la Plaine-Morte.
Tous les rapports et procès-verbaux des négociations, la convention à laquelle celles-ci ont abouti et les deux procès-verbaux de délimitation se rapportent exclusivement au tracé de la frontière dans les secteurs du Sanetsch et de la Gemmi; il n'y est jamais question d'autres secteurs. Ces négociations portaient sur un objet clairement déterminé, correspondant à celui du litige qui divisait les cantons depuis des siècles; elles ne tendaient nullement à une révision complète de la frontière représentée sur la feuille no XVII de la carte Dufour de 1863, alors même que, sans aucun doute, cette carte a constitué l'ouvrage de référence utilisé par les négociateurs. Dans ces conditions, le canton du Valais considère à tort la carte comme une partie intégrante de la convention du 11 août 1871; elle n'a d'ailleurs pas été annexée à celle-ci et elle n'y est pas mentionnée.
Pour le surplus, les travaux de 1871 et de 1873 n'ont révélé aucune divergence, entre les deux cantons, quant au tracé de la frontière dans le secteur de la Plaine-Morte, de sorte qu'il n'était alors pas nécessaire de déterminer conventionnellement ce tracé. Le comportement des représentants des cantons qui ont signé la carte le 13 août 1873 ne saurait donc être compris comme la manifestation d'une volonté de fixer l'emplacement de la frontière aussi dans le secteur de la Plaine-Morte. Celui-ci est d'ailleurs dissimulé sur la copie certifiée par le Commissaire fédéral; cela dénote que la création de l'original ne tendait pas à ce but. Le canton de Berne est ainsi fondé à soutenir que ni la convention de 1871, ni les actes accomplis en exécution de cette convention ne déterminent le tracé présentement litigieux.
4. Le canton du Valais fait valoir qu'à cette époque et déjà auparavant, nul ne contestait que le glacier de la Plaine-Morte appartînt au territoire valaisan, conformément à la carte Dufour de 1863 et à d'autres cartes plus anciennes; il en déduit que le canton de Berne a admis cette situation comme conforme au droit et que cette reconnaissance demeure valable actuellement.
a) La reconnaissance est un acte unilatéral d'un Etat ayant pour objet de constater et d'accepter une certaine situation; elle a pour effet d'empêcher celui qui l'a émise de contester ultérieurement la validité de cette situation. La reconnaissance n'est pas subordonnée à l'accomplissement d'une forme particulière; elle peut être effectuée par déclaration explicite ou résulter du comportement des organes de l'Etat concerné. Elle peut notamment résulter d'un comportement passif: l'absence de protestation d'un gouvernement ou de ses représentants face à l'apparition d'une situation propre à léser ses intérêts est, selon les circonstances, considérée comme un acquiescement à la validité et à l'opposabilité de cette situation à son égard, sur lequel il ne saurait revenir (ATF 106 Ib 154 p. 167; DUPUY, op.cit. ch. 338 p. 251; IGNAZ SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, 8e éd., Cologne 1994, ch. 180 p. 53, 183 p. 54; JÖRG-PAUL MÜLLER, Vertrauensschutz im Völkerrecht, Cologne 1971, p. 35 et ss).
Les représentations cartographiques des frontières se trouvent éventuellement à l'origine d'une reconnaissance ultérieure de leur tracé, mais, à moins d'être annexées à un traité de délimitation de manière à constituer une partie intégrante de cet acte, elles n'ont pas d'effet juridique immédiat (IGNAZ SEIDL-HOHENVELDERN, Landkarten im Völkerrecht, Herbert-Miehsler-Gedächtnisvorlesungen an der Universität Salzburg, no 3/1989, notamment p. 3, 6 et 8 à 10; DUPUY, op.cit. p. 30 in fine).
b) La feuille no XVII de la carte Dufour, à l'échelle 1:100'000, fut éditée pour la première fois en 1845, puis mise à jour en 1848. Sur ces deux versions, les frontières cantonales ne sont représentées que de façon lacunaire et, en particulier, aucun tracé n'est indiqué dans le secteur de la Plaine-Morte. D'après les experts qui se sont prononcés, cela est dû au fait qu'en dépit des demandes du Général Dufour, les gouvernements cantonaux n'ont pas fourni d'indications sûres à ce propos.
La frontière est par contre indiquée sur l'édition datée de 1863: depuis le Weisshorn, en direction du nord-est, elle se trouve sur le Gletscherhorn, puis le long d'une crête ou d'un renflement qui n'existe pas sur les cartes actuelles, séparant le glacier de la Plaine-Morte de celui du Rezli (Rezligletscher), puis ensuite sur les sommets du Wildstrubel. On ne sait pas avec certitude pourquoi ce tracé a été retenu. Le relevé topographique, datant de 1841, représentait le glacier de la Plaine-Morte comme une cuvette sans exutoire, limitée au nord-ouest par ce renflement jouxtant immédiatement la pente du glacier du Rezli; apparemment, la lecture ou l'interprétation du relief ainsi figuré a abouti à situer la ligne de partage des eaux sur le renflement, et donc à y situer aussi la frontière politique.
Cette version de la carte a été utilisée lors de la solution du litige relatif aux secteurs du Sanetsch et de la Gemmi. Il faut admettre que le tracé figuré au nord du glacier de la Plaine-Morte était connu des représentants des cantons. Il ne ressort pas des documents disponibles que ce tracé fût alors lui aussi l'objet d'une contestation. Le cas échéant, les délégués auraient dû faire état de leurs divergences et consigner leurs réserves dans la convention de 1871 ou dans les documents finals de la délimitation, notamment parce que le secteur litigieux de la Gemmi s'étendait dès le Wildstrubel et le bord oriental du glacier de la Plaine-Morte. L'absence de toute mention ou réserve à ce sujet autorise à présumer que le tracé figurant sur la carte était reconnu.
Cette présomption est renforcée par la présence, dans les archives du canton de Berne, d'une carte intitulée "Grenzstreit mit Wallis", qui n'est pas datée ni signée, consistant dans un exemplaire de la carte Dufour sur lequel les tracés revendiqués par chacun des cantons sont représentés par deux lignes, l'une rouge, l'autre bleue: sur le flanc nord-ouest du glacier, ces deux lignes coïncident entre elles et avec le tracé de la carte Dufour; dès le premier des sommets du Wildstrubel, la ligne rouge délimitant le territoire revendiqué par le canton de Berne oblique en direction du Schneehorn, mais elle n'inclut pas le glacier. Peut-être s'agit-il, conformément à l'opinion défendue par ce canton dans la présente procédure, d'un simple document interne à l'administration cantonale; les indications qu'il contient paraissent néanmoins refléter fidèlement les convictions juridiques de l'époque de sa confection. Sa force probante découle notamment de ce qu'il présente un tracé de la frontière défavorable au canton d'où il provient (SEIDL-HOHENVELDERN, Landkarten im Völkerrecht, p. 6).
c) Le canton de Berne ne prétend d'ailleurs pas qu'il y eût contestation quant au tracé indiqué par la carte Dufour dans le secteur de la Plaine-Morte. Il soutient que le canton reconnaissait alors, de même qu'actuellement, la ligne de partage des eaux comme déterminante pour le tracé de la frontière politique et que ses délégués et autorités n'étaient pas en mesure d'apercevoir que les auteurs de la carte Dufour n'avaient probablement pas situé cette ligne conformément à la réalité; dans ces circonstances, les délégués n'avaient à son avis aucun motif de mettre en doute le tracé indiqué par cette carte et celui-ci a été dûment mis à jour lorsque, par la suite, l'erreur de relevé topographique a été découverte. Cette argumentation méconnaît que les limites naturelles résultant de la configuration du terrain ne jouent qu'un rôle subsidiaire lors de la détermination des frontières litigieuses, applicable dans le seul cas où celles-ci ne sont pas déterminables sur la base d'une convention, d'une reconnaissance ou d'une possession territoriale incontestée (ATF 21 p. 967 consid. 2, 106 Ib 154 p. 171 consid. 8). Après qu'un tracé a été reconnu par l'un des cantons concernés, l'amélioration des connaissances géographiques relatives à l'emplacement des limites naturelles, telle qu'une ligne de partage des eaux, n'entraîne pas le déplacement de ce tracé, sauf si les deux cantons admettent la limite naturelle comme seul critère à prendre en considération.
Le Tribunal fédéral doit ainsi constater qu'en 1873, la frontière se trouvait effectivement à l'emplacement indiqué par la carte Dufour dans sa version de 1863, le canton de Berne reconnaissant de façon tacite la souveraineté du canton du Valais sur le glacier de la Plaine-Morte. Cela ne suffit toutefois pas à établir le bien-fondé de la réclamation de droit public; celle-ci devra être rejetée s'il apparaît que les actes ultérieurs des cantons ont entraîné le déplacement de la frontière en faveur du canton de Berne. L'examen des cartes géographiques réalisées avant 1845 est en revanche superflu.
5. Le canton de Berne prétend avoir exercé une souveraineté prolongée et incontestée sur le glacier de la Plaine-Morte; il soutient qu'en tolérant cette situation, le canton voisin a reconnu le tracé de la frontière représenté sur les cartes et les plans actuels.
a) Celui-ci est apparu semble-t-il pour la première fois sur l'édition 1875/1882 de la carte Dufour, à la suite de relevés topographiques exécutés en 1879 par R. Guébhard et en 1881 par F. Becker. Ces travaux ont révélé que la ligne de partage des eaux est constituée par la crête des Faverges, au sud du glacier; les experts s'accordent à admettre que la nouvelle représentation de la frontière était motivée par cette considération géographique. Par la suite, le tracé ainsi modifié a été reproduit sur toutes les cartes réalisées par la Confédération, à la seule exception, en 1887, de la version complétée d'une carte générale à l'échelle 1:250'000, dont la première édition était antérieure aux nouveaux relevés topographiques. En particulier, ce tracé modifié figure sur toutes les versions de la carte nationale de la Suisse actuellement en usage.
b) Dans le cadre de la mensuration officielle du sol prévue par les art. 950 CC et 40 à 42 tit. fin. CC, les cantons ont été chargés d'exécuter d'abord une triangulation de IVe ordre, sur la base des triangulations de Ier, IIe et IIIe ordres déjà exécutées par la Confédération. A cette fin, en août 1913, le canton de Berne a fait procéder au repérage de plusieurs points trigonométriques dans le secteur de la Plaine-Morte, notamment à la pointe de la Plaine-Morte, au Sex Mort et sur la crête des Faverges. Le canton du Valais ne s'y est pas opposé; il s'est d'ailleurs basé sur ces points lors de la triangulation du territoire voisin. L'ouvrage ainsi réalisé par le canton de Berne a été approuvé par l'autorité fédérale en février 1916.
La mensuration officielle s'est achevée avec la réalisation du plan d'ensemble à l'échelle 1:10'000 autrefois exigé par la réglementation fédérale (consid. 7 ci-dessous; cf. MEINRAD HUSER, Schweizerisches Vermessungsrecht, Fribourg 1994, p. 107). Ce plan présente lui aussi un tracé de la frontière correspondant à celui désormais indiqué par les cartes fédérales. Les services compétents des deux cantons ont demandé conjointement l'approbation du plan par le Département fédéral de justice et police et la taxation de la subvention prévue par le droit fédéral; cette requête a été accueillie le 3 février 1968.
c) En 1969, le développement de la station touristique de Crans-Montana a conduit à la mise en service d'un téléski sur le glacier de la Plaine-Morte. Un deuxième téléski a été mis en service en 1981. Ces installations sont soumises au concordat du 15 octobre 1951 concernant les installations de transport par câbles et skilifts (sic) sans concession fédérale (RS 743.22). Les permis d'exploitation ont été délivrés et renouvelés plusieurs fois par la Direction des transports, de l'énergie et de l'économie hydraulique du canton de Berne; les vérifications périodiques du service de contrôle technique institué par le concordat ont aussi été exécutées sous l'autorité de ce canton. L'entreprise a son siège dans le canton du Valais; depuis la période de taxation 1971/72, son imposition est répartie entre les deux cantons. Par ailleurs, la commune de La Lenk perçoit une taxe immobilière depuis 1975.
d) Le 12 novembre 1982, un avion s'est abattu sur le glacier. Outre le Bureau fédéral d'enquête sur les accidents d'aviation, la police cantonale bernoise est intervenue; l'événement n'a eu aucune suite judiciaire.
Un autre accident s'est produit dans l'exploitation de l'un des téléskis, le 7 février 1990. Après une enquête préliminaire de la police cantonale valaisanne, le Juge d'instruction pénale du Valais central a transmis le dossier au Ministère public du canton de Berne au motif que les faits étaient survenus sur le territoire de ce canton. Les autorités bernoises ont admis leur compétence à raison du lieu.
6. a) En droit international, il est admis qu'un Etat puisse éventuellement acquérir une portion du territoire d'un autre Etat par l'effet d'une reconnaissance explicite ou tacite du transfert territorial par ce dernier Etat (DUPUY, op.cit. ch. 41 p. 28; SEIDL-HOHENVELDERN, Landkarten im Völkerrecht, p. 8 à 10). La cas de l'acquisition par l'effet d'un comportement passif de l'Etat cédant, constitutif d'une reconnaissance tacite, ne se distingue guère de celui de l'acquisition par prescription acquisitive ou usucapion (JÖRG-PAUL MÜLLER, loc.cit. p. 54 et ss): l'absence d'un titre d'acquisition originel, tel qu'un traité, ou le vice de ce titre est suppléé par l'exercice exclusif, prolongé et incontesté de la souveraineté sur le territoire concerné (NGUYEN QUOC DINH, PATRICK DAILLER, ALAIN PELLET, Droit international public, 4e éd., Paris 1992, p. 508; MICHEL VIRALLY, Cours général de droit international public, in Recueil des cours de l'Académie de droit international, tome 183/1983, vol. V, p. 147/148; SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, ch. 1157 p. 250; GEORG DAHM, JOST DELBRÜCK, RÜDIGER WOLFRUM, Völkerrecht, 2e éd., Berlin 1989, vol. I/1, p. 365/366).
b) En droit interne, l'existence et l'intégrité territoriale des cantons sont garanties par les art. 1er et 5 Cst. Ces dispositions tendent notamment à protéger chaque canton contre d'éventuelles tentatives de sécession fomentées sur son territoire ou d'annexion entreprises de l'extérieur. Avec l'art. 7 al. 1 Cst. qui interdit les traités de nature politique entre cantons, les dispositions précitées tendent aussi à préserver l'équilibre intérieur de la Confédération et elles s'opposent donc à des modifications territoriales qui compromettraient cet équilibre. C'est pourquoi les cessions de territoire entre cantons doivent en principe, à l'instar des révisions de la constitution fédérale, être soumises au double vote du peuple et des cantons (ATF 118 Ia 195 p. 205 in medio; voir l'arrêté fédéral du 18 juin 1993 relatif au district de Laufon, RS 132.222.2, et le message du Conseil fédéral du 27 janvier 1993, FF 1993 p. 971, 972; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Commentaire de la constitution fédérale, ch. 77 et ss ad art. 1er Cst.; ULRICH HÄFELIN, WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3e éd., p. 72 ch. 213 et ss).
Cela ne concerne cependant pas les simples rectifications de frontières, dépourvues de portée politique (ibidem). Il n'existe pas de règle constitutionnelle spécifique à leur sujet. Elles font d'ordinaire l'objet d'une convention entre les cantons intéressés, dans le cadre de l'art. 7 al. 2 Cst. qui prévoit en général le droit des cantons de conclure des conventions sur des objets de législation, d'administration ou de justice. Elles doivent alors, en principe, comme toutes ces conventions, être soumises à l'approbation du Conseil fédéral ou, au besoin, de l'Assemblée fédérale, selon les art. 85 ch. 5 et 102 ch. 7 Cst. En pratique, il est fréquent que des conventions portant sur des rectifications de frontières ne soient pas soumises à l'approbation fédérale, ce qui ne fait toutefois pas obstacle à leur validité (KARL SPILLMANN, Die Kantonsgrenze mit besonderer Berücksichtigung ihrer Verlegung, thèse, Zurich 1954, p. 88/89). Pour le surplus, la constitution n'exclut pas qu'une rectification de frontière intervienne sur une base juridique autre qu'une convention intercantonale.
Les rectifications de frontières se distinguent des cessions de territoire en ce que le transfert de terrain, portant sur une surface de faible étendue et le plus souvent inhabitée, n'est qu'un effet accessoire d'une amélioration technique du tracé (AUBERT, commentaire, loc.cit. ch. 79; HÄFELIN/HALLER, loc.cit. ch. 215).
Les auteurs de la carte Dufour de 1875/1882 ont déplacé le tracé présentement litigieux dans le but de faire coïncider la frontière avec une limite naturelle, soit la ligne de partage des eaux; il s'agissait donc d'une modification purement technique et indépendante de tout objectif politique. La surface concernée - de plusieurs kilomètres carrés - est relativement importante; il s'agit toutefois d'un terrain improductif qui a été considéré, jusqu'à une époque récente, comme entièrement dépourvu de valeur économique. Aucune population n'est touchée. Dans ces conditions, seule une rectification de frontière est en cause, dont la validité n'est pas subordonnée à l'accord du peuple et des cantons.
c) Les cantons suisses sont des Etats fédérés et le droit fédéral ne règle pas de façon complète leurs rapports réciproques; c'est pourquoi les principes du droit international sont applicables à titre subsidiaire. La validité de ces principes et leur portée dans les rapports intérieurs à la Suisse doivent toutefois être préalablement évaluées et, au besoin, adaptées en tenant compte des particularités de l'Etat fédératif: les cantons doivent plus d'égards à la communauté intercantonale qu'un Etat souverain n'en doit à la communauté internationale; ils ont dès lors, dans leurs relations entre eux, un devoir de fidélité confédérale inconnu du droit international (JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. 2, ch. 1637; FRITZ FLEINER, ZACCARIA GIACCOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, p. 879; ATF 26 I 444 p. 450 consid. 3).
Ce devoir impose notamment à chaque canton de respecter le territoire des cantons voisins (ATF 118 Ia 195 p. 205 in medio). Il impose également une attitude conforme à la bonne foi - donc exempte de toute ruse ou abus - dans l'ensemble des relations intercantonales, soit même lorsque l'exigence de la bonne foi n'est pas déjà consacrée par les règles qui seraient déterminantes dans les relations entre Etats souverains. Ces obligations confédérales interdisent qu'un canton invoque la prescription acquisitive ou une reconnaissance tacite à l'égard d'un territoire dont ses organes savaient ou auraient dû savoir qu'il appartenait à un autre canton.
Pour le surplus, la force obligatoire de la reconnaissance tacite, telle qu'elle est reconnue en droit international, dérive du principe de la confiance (JÖRG-PAUL MÜLLER, loc.cit. p. 37 et ss; SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, ch. 183 p. 52), or celui-ci est aussi valable dans les rapports entre cantons (ATF 112 Ia 75, en particulier p. 80 in medio). Elle est donc pleinement compatible, en principe, avec les caractéristiques de l'Etat fédératif, de sorte que sous réserve du cas précité, l'ordre interne n'exclut pas que la reconnaissance tacite d'une rectification de frontière soit opposable au canton qui se prévaut du tracé antérieur.
7. En l'espèce, la mensuration officielle du sol exécutée par le canton du Valais exerce à cet égard une influence déterminante.
Dans le secteur de la Plaine-Morte, ce travail est antérieur à l'adoption de l'ordonnance sur la mensuration officielle actuellement en vigueur (OMO; RS 211.432.2). L'ordonnance du 5 janvier 1934 sur les mensurations cadastrales (ord. 1934; RS 1848-1947 2 p. 543), l'instruction du Conseil fédéral du 10 juin 1919 pour l'abornement et la mensuration parcellaire (instr. 1919; RS 1848-1947 2 p. 575) et l'instruction du Département fédéral de justice et police du 24 décembre 1927 pour l'établissement des plans d'ensemble des mensurations cadastrales (instr. 1927; RS 211.432.231) étaient alors applicables.
La mensuration avait pour préalable le bornage des limites parcellaires et des limites politiques telles que les frontières des cantons (art. 10 al. 1 instr. 1919). Ces limites politiques devaient ensuite être levées comme objets de la mensuration (art. 28 let. b instr. 1919) et portées notamment sur un plan d'ensemble à l'échelle 1:5'000 ou 1:10'000 (art. 4 let. d instr. 1927). La mensuration devait faire l'objet d'une vérification au fur et à mesure des travaux, destinée à constater la conformité du mode d'exécution et l'exactitude des documents établis, puis d'un dépôt public et d'une reconnaissance officielle par l'autorité cantonale compétente (art. 55, 57 et 64 instr. 1919). Elle devait enfin être soumise au Département fédéral de justice et police, à qui il appartenait de l'approuver si elle répondait aux exigences fédérales (art. 26 ord. 1934). Le plan d'ensemble était partie intégrante de la mensuration (art. 1 al. 1 instr. 1927); il devait être remis au Département et approuvé par cette autorité en même temps que l'ensemble de l'oeuvre (art. 53 al. 1 let. k instr. 1919; art. 17 instr. 1927). L'approbation ouvrait le droit du canton à une subvention fédérale (art. 1 al. 1 des arrêtés fédéraux du 5 décembre 1919 (RS 1848-1947 2 p. 644) et du 8 octobre 1964 (ROLF 1964 p. 897) concernant la participation de la Confédération aux frais des mensurations cadastrales).
La réglementation exigeait, outre le bornage, une révision complète des limites parcellaires (art. 9 instr. 1919). Cette révision n'était pas explicitement prévue pour les limites politiques; néanmoins, la mensuration a entraîné de nombreuses rectifications des frontières cantonales et elle a parfois mis au jour des contestations (SPILLMANN, op.cit. p. 66). Dès lors que ces frontières devaient être bornées et levées, la mensuration avait notamment pour but de déterminer leur tracé. Chaque canton peut donc admettre de bonne foi que les documents établis dans le cadre de cette tâche par un autre canton, tels que le plan d'ensemble, indiquent le tracé des frontières que ce canton considère comme exact. Il apparaît ainsi qu'à l'époque du travail de mensuration achevé avec l'approbation fédérale de février 1968, le canton du Valais reconnaissait de façon obligatoire pour lui la rectification que les géomètres avaient opérée de leur propre chef sur la carte Dufour de 1875/1882. Cette reconnaissance confère un titre juridique à la rectification et au transfert territorial correspondant; elle rend caduc le titre contraire invoqué à l'appui de la réclamation de droit public, tiré de la reconnaissance de l'ancien tracé par le canton de Berne dans les années 1870.
8. La reconnaissance ainsi mise en évidence par la mensuration officielle est corroborée par le fait que le canton du Valais a laissé le canton de Berne exercer diverses fonctions étatiques sur la glacier de la Plaine-Morte, sans protester et sans exercer lui-même de telles fonctions, hormis les premiers actes d'enquête lors de l'accident du 7 février 1990. La mensuration officielle est toutefois concluante à elle seule; il n'est donc pas nécessaire d'examiner si ces interventions des autorités bernoises constituent, compte tenu de la situation retirée et de la nature inhospitalière des lieux, un exercice de la souveraineté suffisamment continu et prolongé pour que le canton de Berne soit autorisé à invoquer, au surplus, la prescription acquisitive ou l'acquiescement du canton du Valais.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette la demande formée par le canton du Valais;
Dit que depuis le Weisshorn (point fixe cote 2947,9) jusqu'au Wildstrubel (point fixe cote 3243,5), la frontière entre les cantons de Berne et du Valais est située selon le tracé figurant sur le plan d'ensemble des mensurations cadastrales du canton du Valais, feuille no 5'277 "Wildstrubel", échelle 1:10'000, état à fin 1964. | fr | Verlauf der Kantonsgrenzen im Bereich der Plaine Morte. Rechtsprechung zu kantonalen Grenzstreitigkeiten (E. 2).
Der Vergleich vom 11. August 1871 zwischen den Kantonen Bern und Wallis über die Grenzziehung auf Gemmi und Sanetsch enthält keine vertragliche Regelung des Grenzverlaufs im Bereich der Plaine Morte (E. 3).
Der Kanton Bern hat die auf Blatt Nr. XVII der Dufour-Karte von 1863 dargestellte Grenzziehung anerkannt; der Plaine-Morte Gletscher war deshalb zum damaligen Zeitpunkt Walliser Gebiet (E. 4).
Aufgrund verbesserter geographischer Kenntnisse betreffend den Verlauf der Wasserscheide zeigen spätere eidgenössische Karten einen anderen Grenzverlauf (E. 5a). Dieser wurde in dem vom Kanton Wallis erstellten Übersichtsplan der Grundbuchvermessung übernommen (E. 5b).
Die stillschweigende Anerkennung einer Grenzbereinigung kann einem Kanton entgegengehalten werden, der sich auf den früheren Grenzverlauf beruft (E. 6). Im vorliegenden Fall erfolgte durch die Erstellung des Übersichtsplans der Grundbuchvermessung eine Anerkennung der darin enthaltenen Grenzziehung; folglich gehört der Plaine-Morte Gletscher heute zum Gebiet des Kantons Bern (E. 7).
Zur Frage, ob sich der Kanton Bern darüber hinaus darauf berufen kann, während längerer Zeit ausschliessliche und unbestrittene Herrschaftsgewalt über den Plaine-Morte Gletscher ausgeübt zu haben (E. 5c und d, 8). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-512%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,336 | 120 Ib 512 | 120 Ib 512
Sachverhalt ab Seite 513
A.- D'après la carte nationale de la Suisse et les plans de la mensuration officielle du sol, le glacier de la Plaine-Morte appartient aux territoires du canton de Berne et de la commune de La Lenk. Depuis le Weisshorn jusqu'au Wildstrubel, la frontière du canton du Valais contourne le glacier par le sud et l'est, soit par la pointe de la Plaine-Morte, le Sex Mort, la crête des Faverges et le Schneehorn. Le gouvernement valaisan considère que ce tracé ne correspond pas à la situation juridique effective; à son avis, du Weisshorn au Wildstrubel, la frontière borde le nord-ouest du glacier par le Gletscherhorn, conformément à la carte Dufour de 1863. La souveraineté sur le glacier de la Plaine-Morte est ainsi revendiquée par le canton du Valais.
Son Conseil d'Etat n'est pas parvenu à obtenir la reconnaissance amiable de cette prétention par le Conseil-exécutif du canton de Berne. Par arrêté du 4 novembre 1992, il a décidé de porter la contestation devant le Tribunal fédéral par la voie de la réclamation de droit public. La demande du canton du Valais a été déposée le 26 novembre 1993; les conclusions présentées tendent, pour l'essentiel, à la détermination de la frontière conformément à la carte précitée de 1863.
Le canton demandeur invoque la convention conclue avec le canton de Berne le 11 août 1871 sous les auspices du Commissaire fédéral Eugène Borel, relative aux frontières alors contestées dans les régions du Sanetsch et de la Gemmi (RS 132.212). Il soutient qu'au glacier de la Plaine-Morte, le tracé de la frontière n'était à cette époque pas litigieux et a été reconnu conformément à la situation représentée par les cartes géographiques établies au cours des trois siècles précédents et, en particulier, par la feuille no XVII de la carte Dufour datée de 1863; d'après celle-ci, la frontière se trouve au nord du glacier. En 1879, le géomètre R. Guébhard a été chargé de réviser cette partie de la carte Dufour; il a alors déplacé la frontière vers le sud, sur la crête des Faverges, pour la faire coïncider avec la ligne de partage des eaux. Le géomètre a apporté cette modification de sa propre initiative, sans consulter les autorités concernées, et sans prendre en considération ni la convention de 1871, ni le fait que la ligne de partage des eaux n'est pas partout déterminante sur la frontière entre les cantons de Berne et du Valais. Ce dernier canton soutient qu'une telle "correction" ne déploie pas d'effets juridiques et que la convention de 1871 conserve toute sa validité. Il fait valoir qu'il n'a pas été informé de cette modification, que par la suite les autorités cantonales et communales se sont fiées au tracé figurant sur la carte nationale, et que le Conseil d'Etat est intervenu dès qu'il s'est rendu compte de l'inexactitude de ce tracé, de sorte que le canton du Valais n'a reconnu ni expressément, ni tacitement une prétention du canton voisin sur le territoire litigieux.
La demande est accompagnée de trois expertises concernant le tracé de la frontière dans la région du glacier de la Plaine-Morte.
B.- Le canton défendeur conclut au rejet de la demande et à la reconnaissance de la frontière selon la mensuration officielle actuelle.
Il soutient que la convention de 1871 porte seulement sur le tracé de la frontière dans les régions du Sanetsch et de la Gemmi, et que l'on ne peut rien en déduire en ce qui concerne le tracé dans la région de la Plaine-Morte. Une délimitation attribuant le glacier au canton du Valais n'a été fixée ni conventionnellement, ni par jugement ou sentence arbitrale; par ailleurs, les cartes nationales ne sont pas déterminantes à cet égard. Le tracé figurant sur la carte Dufour de 1863 est imputable à une erreur de relevé ayant conduit à situer faussement la ligne de partage des eaux au nord du glacier. Le canton de Berne n'a en fait jamais admis que l'on dérogeât au principe de la ligne de partage des eaux dans ce secteur, et le canton du Valais a reconnu durant plus de cent ans le tracé correspondant à cette ligne. Il n'existe donc, de l'avis du canton de Berne, aucun motif d'admettre que ce canton ait renoncé au glacier de la Plaine-Morte; il a au contraire exercé dans ce secteur une souveraineté exclusive et incontestée pendant au moins un siècle.
C.- Lors d'un second échange d'écritures, les parties ont maintenu leurs conclusions. Invitées à présenter leurs observations, les communes de Randogne et de Mollens soutiennent la demande du canton du Valais; la commune de la La Lenk propose son rejet et la commune d'Icogne ne s'est pas prononcée.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le Tribunal fédéral statue sur les différends de droit public entre cantons, tels que les contestations relatives aux frontières (art. 83 let. b OJ; ATF 106 Ib 154), lorsqu'un gouvernement cantonal le saisit de l'affaire. Il est lié par les conclusions des parties; en revanche, il constate les faits et applique le droit d'office (ATF 106 Ib 154 p. 158 consid. 1b).
2. La constitution fédérale garantit l'intégrité territoriale des cantons (art. 5 Cst.) mais elle ne contient aucune règle applicable à la détermination des frontières litigieuses. Appelé à statuer sur des différends territoriaux, le Tribunal fédéral s'est parfois référé aux frontières issues de la tradition historique ou consacrées par des traités ou des conventions (ATF 18 p. 673, 683/684; voir aussi ATF 23 p. 1405, 33 p. 537). Dans d'autres cas, il s'est référé aux actes de souveraineté accomplis par l'un ou l'autre des cantons sur le territoire litigieux, de même qu'aux actes par lesquels l'un d'eux avait reconnu unilatéralement, soit de façon explicite, soit par actes concluants, la souveraineté de l'autre sur ce territoire (ATF 21 p. 957, notamment p. 972 consid. 7; voir aussi ATF 106 Ib 154 p. 163 consid. 6 et 7, ATF 53 I 300 p. 307 consid. 3). Le Tribunal fédéral a en outre pris en considération les limites naturelles telles que la ligne de partage des eaux, notamment dans un cas où il n'existait aucun autre critère de détermination (ATF 106 Ib 154 p. 171 consid. 8, ATF 21 p. 957, 967 consid. 2).
Il ressort de cette pratique que les frontières intercantonales sont déterminées, autant que possible, sur la base des conventions entre cantons relatives à leur tracé ou de leur reconnaissance unilatérale par l'un des cantons; à défaut, l'exercice durable et incontesté de droits de souveraineté sur le territoire concerné est déterminant; enfin, si aucun des cantons ne peut se prévaloir d'une maîtrise effective de ce territoire, les limites naturelles sont prises en considération. Cette jurisprudence correspond, pour l'essentiel, aux critères appliqués lors de la solution juridictionnelle de différends territoriaux entre Etats (PIERRE-MARIE DUPUY, Droit international public, 2e éd., Paris 1993, ch. 49 p. 32; ATF 106 Ib 154 p. 161 consid. c et d).
3. Le Tribunal fédéral doit d'abord examiner la portée de la convention de 1871 invoquée par le canton du Valais.
Celle-ci a mis fin à un litige qui opposait les deux cantons depuis le XVIIe siècle déjà au sujet du tracé de la frontière aux cols du Sanetsch et de la Gemmi. Les premières discussions remontent à 1656. Un compromis proposé par le canton de Berne fut rejeté en 1686. Un tribunal arbitral constitué en 1688 ne parvint qu'à une solution provisoire. Par la suite, les deux cantons rivalisèrent dans l'accomplissement d'actes de souveraineté (remplacements de bornes, perceptions de taxes, poursuites pénales, etc.), chacun d'eux protestant contre les interventions de l'autre. Le canton de Berne demanda de nouvelles négociations dès 1816 puis, faute de résultat, il saisit l'Assemblée fédérale en 1861, sur la base de l'art. 74 ch. 16 de la constitution fédérale de 1848. Un double échange de mémoires s'étendit sur dix ans, après quoi l'Assemblée fédérale chargea le Conseiller aux Etats Eugène Borel de procéder à une inspection des lieux. Avec les délégués des deux cantons, le Commissaire fédéral Borel se rendit le 7 août 1871 au col de la Gemmi et le 10 suivant au col du Sanetsch; ayant convaincu les délégués qu'une entente pouvait être trouvée sur la base de concessions réciproques, il rédigea une convention qui fut signée par eux le 11 août 1871 (RS 132.212). Cette convention a été approuvée le 30 novembre 1871 par le Grand Conseil du canton du Valais, puis le 19 novembre 1872 par celui du canton de Berne. Le tracé de la frontière est défini à l'art. 1er pour le secteur litigieux de la Gemmi et à l'art. 4 pour celui du Sanetsch.
Conformément à l'art. 6 de la convention, le Commissaire fédéral Borel se rendit à nouveau sur les lieux avec les délégués des cantons, le 11 août 1873 au col de la Gemmi et le 13 suivant à celui du Sanetsch, afin de procéder au bornage de la frontière. Deux procès-verbaux de délimitation furent alors établis (RS 132.212.1 et 132.212.2). A l'issue des opérations du 13 août, les deux tronçons de la frontière nouvellement fixés furent dessinés à l'encre noire sur un exemplaire de la carte Dufour de 1863, et les parties devenues caduques du tracé imprimé sur cette carte furent biffées. Ce document original, signé de tous les participants, était destiné aux archives fédérales; deux copies certifiées par le Commissaire fédéral devaient être établies à l'intention des cantons. Sur l'exemplaire reçu par le canton de Berne, les tronçons nouveaux sont dessinés en rouge et les segments caducs sont annulés par un souligné jaune. L'attestation du Commissaire fédéral, datée du 17 septembre 1873, est apposée sur la carte, entre le Sanetsch et la Gemmi; elle masque le glacier de la Plaine-Morte.
Tous les rapports et procès-verbaux des négociations, la convention à laquelle celles-ci ont abouti et les deux procès-verbaux de délimitation se rapportent exclusivement au tracé de la frontière dans les secteurs du Sanetsch et de la Gemmi; il n'y est jamais question d'autres secteurs. Ces négociations portaient sur un objet clairement déterminé, correspondant à celui du litige qui divisait les cantons depuis des siècles; elles ne tendaient nullement à une révision complète de la frontière représentée sur la feuille no XVII de la carte Dufour de 1863, alors même que, sans aucun doute, cette carte a constitué l'ouvrage de référence utilisé par les négociateurs. Dans ces conditions, le canton du Valais considère à tort la carte comme une partie intégrante de la convention du 11 août 1871; elle n'a d'ailleurs pas été annexée à celle-ci et elle n'y est pas mentionnée.
Pour le surplus, les travaux de 1871 et de 1873 n'ont révélé aucune divergence, entre les deux cantons, quant au tracé de la frontière dans le secteur de la Plaine-Morte, de sorte qu'il n'était alors pas nécessaire de déterminer conventionnellement ce tracé. Le comportement des représentants des cantons qui ont signé la carte le 13 août 1873 ne saurait donc être compris comme la manifestation d'une volonté de fixer l'emplacement de la frontière aussi dans le secteur de la Plaine-Morte. Celui-ci est d'ailleurs dissimulé sur la copie certifiée par le Commissaire fédéral; cela dénote que la création de l'original ne tendait pas à ce but. Le canton de Berne est ainsi fondé à soutenir que ni la convention de 1871, ni les actes accomplis en exécution de cette convention ne déterminent le tracé présentement litigieux.
4. Le canton du Valais fait valoir qu'à cette époque et déjà auparavant, nul ne contestait que le glacier de la Plaine-Morte appartînt au territoire valaisan, conformément à la carte Dufour de 1863 et à d'autres cartes plus anciennes; il en déduit que le canton de Berne a admis cette situation comme conforme au droit et que cette reconnaissance demeure valable actuellement.
a) La reconnaissance est un acte unilatéral d'un Etat ayant pour objet de constater et d'accepter une certaine situation; elle a pour effet d'empêcher celui qui l'a émise de contester ultérieurement la validité de cette situation. La reconnaissance n'est pas subordonnée à l'accomplissement d'une forme particulière; elle peut être effectuée par déclaration explicite ou résulter du comportement des organes de l'Etat concerné. Elle peut notamment résulter d'un comportement passif: l'absence de protestation d'un gouvernement ou de ses représentants face à l'apparition d'une situation propre à léser ses intérêts est, selon les circonstances, considérée comme un acquiescement à la validité et à l'opposabilité de cette situation à son égard, sur lequel il ne saurait revenir (ATF 106 Ib 154 p. 167; DUPUY, op.cit. ch. 338 p. 251; IGNAZ SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, 8e éd., Cologne 1994, ch. 180 p. 53, 183 p. 54; JÖRG-PAUL MÜLLER, Vertrauensschutz im Völkerrecht, Cologne 1971, p. 35 et ss).
Les représentations cartographiques des frontières se trouvent éventuellement à l'origine d'une reconnaissance ultérieure de leur tracé, mais, à moins d'être annexées à un traité de délimitation de manière à constituer une partie intégrante de cet acte, elles n'ont pas d'effet juridique immédiat (IGNAZ SEIDL-HOHENVELDERN, Landkarten im Völkerrecht, Herbert-Miehsler-Gedächtnisvorlesungen an der Universität Salzburg, no 3/1989, notamment p. 3, 6 et 8 à 10; DUPUY, op.cit. p. 30 in fine).
b) La feuille no XVII de la carte Dufour, à l'échelle 1:100'000, fut éditée pour la première fois en 1845, puis mise à jour en 1848. Sur ces deux versions, les frontières cantonales ne sont représentées que de façon lacunaire et, en particulier, aucun tracé n'est indiqué dans le secteur de la Plaine-Morte. D'après les experts qui se sont prononcés, cela est dû au fait qu'en dépit des demandes du Général Dufour, les gouvernements cantonaux n'ont pas fourni d'indications sûres à ce propos.
La frontière est par contre indiquée sur l'édition datée de 1863: depuis le Weisshorn, en direction du nord-est, elle se trouve sur le Gletscherhorn, puis le long d'une crête ou d'un renflement qui n'existe pas sur les cartes actuelles, séparant le glacier de la Plaine-Morte de celui du Rezli (Rezligletscher), puis ensuite sur les sommets du Wildstrubel. On ne sait pas avec certitude pourquoi ce tracé a été retenu. Le relevé topographique, datant de 1841, représentait le glacier de la Plaine-Morte comme une cuvette sans exutoire, limitée au nord-ouest par ce renflement jouxtant immédiatement la pente du glacier du Rezli; apparemment, la lecture ou l'interprétation du relief ainsi figuré a abouti à situer la ligne de partage des eaux sur le renflement, et donc à y situer aussi la frontière politique.
Cette version de la carte a été utilisée lors de la solution du litige relatif aux secteurs du Sanetsch et de la Gemmi. Il faut admettre que le tracé figuré au nord du glacier de la Plaine-Morte était connu des représentants des cantons. Il ne ressort pas des documents disponibles que ce tracé fût alors lui aussi l'objet d'une contestation. Le cas échéant, les délégués auraient dû faire état de leurs divergences et consigner leurs réserves dans la convention de 1871 ou dans les documents finals de la délimitation, notamment parce que le secteur litigieux de la Gemmi s'étendait dès le Wildstrubel et le bord oriental du glacier de la Plaine-Morte. L'absence de toute mention ou réserve à ce sujet autorise à présumer que le tracé figurant sur la carte était reconnu.
Cette présomption est renforcée par la présence, dans les archives du canton de Berne, d'une carte intitulée "Grenzstreit mit Wallis", qui n'est pas datée ni signée, consistant dans un exemplaire de la carte Dufour sur lequel les tracés revendiqués par chacun des cantons sont représentés par deux lignes, l'une rouge, l'autre bleue: sur le flanc nord-ouest du glacier, ces deux lignes coïncident entre elles et avec le tracé de la carte Dufour; dès le premier des sommets du Wildstrubel, la ligne rouge délimitant le territoire revendiqué par le canton de Berne oblique en direction du Schneehorn, mais elle n'inclut pas le glacier. Peut-être s'agit-il, conformément à l'opinion défendue par ce canton dans la présente procédure, d'un simple document interne à l'administration cantonale; les indications qu'il contient paraissent néanmoins refléter fidèlement les convictions juridiques de l'époque de sa confection. Sa force probante découle notamment de ce qu'il présente un tracé de la frontière défavorable au canton d'où il provient (SEIDL-HOHENVELDERN, Landkarten im Völkerrecht, p. 6).
c) Le canton de Berne ne prétend d'ailleurs pas qu'il y eût contestation quant au tracé indiqué par la carte Dufour dans le secteur de la Plaine-Morte. Il soutient que le canton reconnaissait alors, de même qu'actuellement, la ligne de partage des eaux comme déterminante pour le tracé de la frontière politique et que ses délégués et autorités n'étaient pas en mesure d'apercevoir que les auteurs de la carte Dufour n'avaient probablement pas situé cette ligne conformément à la réalité; dans ces circonstances, les délégués n'avaient à son avis aucun motif de mettre en doute le tracé indiqué par cette carte et celui-ci a été dûment mis à jour lorsque, par la suite, l'erreur de relevé topographique a été découverte. Cette argumentation méconnaît que les limites naturelles résultant de la configuration du terrain ne jouent qu'un rôle subsidiaire lors de la détermination des frontières litigieuses, applicable dans le seul cas où celles-ci ne sont pas déterminables sur la base d'une convention, d'une reconnaissance ou d'une possession territoriale incontestée (ATF 21 p. 967 consid. 2, 106 Ib 154 p. 171 consid. 8). Après qu'un tracé a été reconnu par l'un des cantons concernés, l'amélioration des connaissances géographiques relatives à l'emplacement des limites naturelles, telle qu'une ligne de partage des eaux, n'entraîne pas le déplacement de ce tracé, sauf si les deux cantons admettent la limite naturelle comme seul critère à prendre en considération.
Le Tribunal fédéral doit ainsi constater qu'en 1873, la frontière se trouvait effectivement à l'emplacement indiqué par la carte Dufour dans sa version de 1863, le canton de Berne reconnaissant de façon tacite la souveraineté du canton du Valais sur le glacier de la Plaine-Morte. Cela ne suffit toutefois pas à établir le bien-fondé de la réclamation de droit public; celle-ci devra être rejetée s'il apparaît que les actes ultérieurs des cantons ont entraîné le déplacement de la frontière en faveur du canton de Berne. L'examen des cartes géographiques réalisées avant 1845 est en revanche superflu.
5. Le canton de Berne prétend avoir exercé une souveraineté prolongée et incontestée sur le glacier de la Plaine-Morte; il soutient qu'en tolérant cette situation, le canton voisin a reconnu le tracé de la frontière représenté sur les cartes et les plans actuels.
a) Celui-ci est apparu semble-t-il pour la première fois sur l'édition 1875/1882 de la carte Dufour, à la suite de relevés topographiques exécutés en 1879 par R. Guébhard et en 1881 par F. Becker. Ces travaux ont révélé que la ligne de partage des eaux est constituée par la crête des Faverges, au sud du glacier; les experts s'accordent à admettre que la nouvelle représentation de la frontière était motivée par cette considération géographique. Par la suite, le tracé ainsi modifié a été reproduit sur toutes les cartes réalisées par la Confédération, à la seule exception, en 1887, de la version complétée d'une carte générale à l'échelle 1:250'000, dont la première édition était antérieure aux nouveaux relevés topographiques. En particulier, ce tracé modifié figure sur toutes les versions de la carte nationale de la Suisse actuellement en usage.
b) Dans le cadre de la mensuration officielle du sol prévue par les art. 950 CC et 40 à 42 tit. fin. CC, les cantons ont été chargés d'exécuter d'abord une triangulation de IVe ordre, sur la base des triangulations de Ier, IIe et IIIe ordres déjà exécutées par la Confédération. A cette fin, en août 1913, le canton de Berne a fait procéder au repérage de plusieurs points trigonométriques dans le secteur de la Plaine-Morte, notamment à la pointe de la Plaine-Morte, au Sex Mort et sur la crête des Faverges. Le canton du Valais ne s'y est pas opposé; il s'est d'ailleurs basé sur ces points lors de la triangulation du territoire voisin. L'ouvrage ainsi réalisé par le canton de Berne a été approuvé par l'autorité fédérale en février 1916.
La mensuration officielle s'est achevée avec la réalisation du plan d'ensemble à l'échelle 1:10'000 autrefois exigé par la réglementation fédérale (consid. 7 ci-dessous; cf. MEINRAD HUSER, Schweizerisches Vermessungsrecht, Fribourg 1994, p. 107). Ce plan présente lui aussi un tracé de la frontière correspondant à celui désormais indiqué par les cartes fédérales. Les services compétents des deux cantons ont demandé conjointement l'approbation du plan par le Département fédéral de justice et police et la taxation de la subvention prévue par le droit fédéral; cette requête a été accueillie le 3 février 1968.
c) En 1969, le développement de la station touristique de Crans-Montana a conduit à la mise en service d'un téléski sur le glacier de la Plaine-Morte. Un deuxième téléski a été mis en service en 1981. Ces installations sont soumises au concordat du 15 octobre 1951 concernant les installations de transport par câbles et skilifts (sic) sans concession fédérale (RS 743.22). Les permis d'exploitation ont été délivrés et renouvelés plusieurs fois par la Direction des transports, de l'énergie et de l'économie hydraulique du canton de Berne; les vérifications périodiques du service de contrôle technique institué par le concordat ont aussi été exécutées sous l'autorité de ce canton. L'entreprise a son siège dans le canton du Valais; depuis la période de taxation 1971/72, son imposition est répartie entre les deux cantons. Par ailleurs, la commune de La Lenk perçoit une taxe immobilière depuis 1975.
d) Le 12 novembre 1982, un avion s'est abattu sur le glacier. Outre le Bureau fédéral d'enquête sur les accidents d'aviation, la police cantonale bernoise est intervenue; l'événement n'a eu aucune suite judiciaire.
Un autre accident s'est produit dans l'exploitation de l'un des téléskis, le 7 février 1990. Après une enquête préliminaire de la police cantonale valaisanne, le Juge d'instruction pénale du Valais central a transmis le dossier au Ministère public du canton de Berne au motif que les faits étaient survenus sur le territoire de ce canton. Les autorités bernoises ont admis leur compétence à raison du lieu.
6. a) En droit international, il est admis qu'un Etat puisse éventuellement acquérir une portion du territoire d'un autre Etat par l'effet d'une reconnaissance explicite ou tacite du transfert territorial par ce dernier Etat (DUPUY, op.cit. ch. 41 p. 28; SEIDL-HOHENVELDERN, Landkarten im Völkerrecht, p. 8 à 10). La cas de l'acquisition par l'effet d'un comportement passif de l'Etat cédant, constitutif d'une reconnaissance tacite, ne se distingue guère de celui de l'acquisition par prescription acquisitive ou usucapion (JÖRG-PAUL MÜLLER, loc.cit. p. 54 et ss): l'absence d'un titre d'acquisition originel, tel qu'un traité, ou le vice de ce titre est suppléé par l'exercice exclusif, prolongé et incontesté de la souveraineté sur le territoire concerné (NGUYEN QUOC DINH, PATRICK DAILLER, ALAIN PELLET, Droit international public, 4e éd., Paris 1992, p. 508; MICHEL VIRALLY, Cours général de droit international public, in Recueil des cours de l'Académie de droit international, tome 183/1983, vol. V, p. 147/148; SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, ch. 1157 p. 250; GEORG DAHM, JOST DELBRÜCK, RÜDIGER WOLFRUM, Völkerrecht, 2e éd., Berlin 1989, vol. I/1, p. 365/366).
b) En droit interne, l'existence et l'intégrité territoriale des cantons sont garanties par les art. 1er et 5 Cst. Ces dispositions tendent notamment à protéger chaque canton contre d'éventuelles tentatives de sécession fomentées sur son territoire ou d'annexion entreprises de l'extérieur. Avec l'art. 7 al. 1 Cst. qui interdit les traités de nature politique entre cantons, les dispositions précitées tendent aussi à préserver l'équilibre intérieur de la Confédération et elles s'opposent donc à des modifications territoriales qui compromettraient cet équilibre. C'est pourquoi les cessions de territoire entre cantons doivent en principe, à l'instar des révisions de la constitution fédérale, être soumises au double vote du peuple et des cantons (ATF 118 Ia 195 p. 205 in medio; voir l'arrêté fédéral du 18 juin 1993 relatif au district de Laufon, RS 132.222.2, et le message du Conseil fédéral du 27 janvier 1993, FF 1993 p. 971, 972; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Commentaire de la constitution fédérale, ch. 77 et ss ad art. 1er Cst.; ULRICH HÄFELIN, WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3e éd., p. 72 ch. 213 et ss).
Cela ne concerne cependant pas les simples rectifications de frontières, dépourvues de portée politique (ibidem). Il n'existe pas de règle constitutionnelle spécifique à leur sujet. Elles font d'ordinaire l'objet d'une convention entre les cantons intéressés, dans le cadre de l'art. 7 al. 2 Cst. qui prévoit en général le droit des cantons de conclure des conventions sur des objets de législation, d'administration ou de justice. Elles doivent alors, en principe, comme toutes ces conventions, être soumises à l'approbation du Conseil fédéral ou, au besoin, de l'Assemblée fédérale, selon les art. 85 ch. 5 et 102 ch. 7 Cst. En pratique, il est fréquent que des conventions portant sur des rectifications de frontières ne soient pas soumises à l'approbation fédérale, ce qui ne fait toutefois pas obstacle à leur validité (KARL SPILLMANN, Die Kantonsgrenze mit besonderer Berücksichtigung ihrer Verlegung, thèse, Zurich 1954, p. 88/89). Pour le surplus, la constitution n'exclut pas qu'une rectification de frontière intervienne sur une base juridique autre qu'une convention intercantonale.
Les rectifications de frontières se distinguent des cessions de territoire en ce que le transfert de terrain, portant sur une surface de faible étendue et le plus souvent inhabitée, n'est qu'un effet accessoire d'une amélioration technique du tracé (AUBERT, commentaire, loc.cit. ch. 79; HÄFELIN/HALLER, loc.cit. ch. 215).
Les auteurs de la carte Dufour de 1875/1882 ont déplacé le tracé présentement litigieux dans le but de faire coïncider la frontière avec une limite naturelle, soit la ligne de partage des eaux; il s'agissait donc d'une modification purement technique et indépendante de tout objectif politique. La surface concernée - de plusieurs kilomètres carrés - est relativement importante; il s'agit toutefois d'un terrain improductif qui a été considéré, jusqu'à une époque récente, comme entièrement dépourvu de valeur économique. Aucune population n'est touchée. Dans ces conditions, seule une rectification de frontière est en cause, dont la validité n'est pas subordonnée à l'accord du peuple et des cantons.
c) Les cantons suisses sont des Etats fédérés et le droit fédéral ne règle pas de façon complète leurs rapports réciproques; c'est pourquoi les principes du droit international sont applicables à titre subsidiaire. La validité de ces principes et leur portée dans les rapports intérieurs à la Suisse doivent toutefois être préalablement évaluées et, au besoin, adaptées en tenant compte des particularités de l'Etat fédératif: les cantons doivent plus d'égards à la communauté intercantonale qu'un Etat souverain n'en doit à la communauté internationale; ils ont dès lors, dans leurs relations entre eux, un devoir de fidélité confédérale inconnu du droit international (JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. 2, ch. 1637; FRITZ FLEINER, ZACCARIA GIACCOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, p. 879; ATF 26 I 444 p. 450 consid. 3).
Ce devoir impose notamment à chaque canton de respecter le territoire des cantons voisins (ATF 118 Ia 195 p. 205 in medio). Il impose également une attitude conforme à la bonne foi - donc exempte de toute ruse ou abus - dans l'ensemble des relations intercantonales, soit même lorsque l'exigence de la bonne foi n'est pas déjà consacrée par les règles qui seraient déterminantes dans les relations entre Etats souverains. Ces obligations confédérales interdisent qu'un canton invoque la prescription acquisitive ou une reconnaissance tacite à l'égard d'un territoire dont ses organes savaient ou auraient dû savoir qu'il appartenait à un autre canton.
Pour le surplus, la force obligatoire de la reconnaissance tacite, telle qu'elle est reconnue en droit international, dérive du principe de la confiance (JÖRG-PAUL MÜLLER, loc.cit. p. 37 et ss; SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, ch. 183 p. 52), or celui-ci est aussi valable dans les rapports entre cantons (ATF 112 Ia 75, en particulier p. 80 in medio). Elle est donc pleinement compatible, en principe, avec les caractéristiques de l'Etat fédératif, de sorte que sous réserve du cas précité, l'ordre interne n'exclut pas que la reconnaissance tacite d'une rectification de frontière soit opposable au canton qui se prévaut du tracé antérieur.
7. En l'espèce, la mensuration officielle du sol exécutée par le canton du Valais exerce à cet égard une influence déterminante.
Dans le secteur de la Plaine-Morte, ce travail est antérieur à l'adoption de l'ordonnance sur la mensuration officielle actuellement en vigueur (OMO; RS 211.432.2). L'ordonnance du 5 janvier 1934 sur les mensurations cadastrales (ord. 1934; RS 1848-1947 2 p. 543), l'instruction du Conseil fédéral du 10 juin 1919 pour l'abornement et la mensuration parcellaire (instr. 1919; RS 1848-1947 2 p. 575) et l'instruction du Département fédéral de justice et police du 24 décembre 1927 pour l'établissement des plans d'ensemble des mensurations cadastrales (instr. 1927; RS 211.432.231) étaient alors applicables.
La mensuration avait pour préalable le bornage des limites parcellaires et des limites politiques telles que les frontières des cantons (art. 10 al. 1 instr. 1919). Ces limites politiques devaient ensuite être levées comme objets de la mensuration (art. 28 let. b instr. 1919) et portées notamment sur un plan d'ensemble à l'échelle 1:5'000 ou 1:10'000 (art. 4 let. d instr. 1927). La mensuration devait faire l'objet d'une vérification au fur et à mesure des travaux, destinée à constater la conformité du mode d'exécution et l'exactitude des documents établis, puis d'un dépôt public et d'une reconnaissance officielle par l'autorité cantonale compétente (art. 55, 57 et 64 instr. 1919). Elle devait enfin être soumise au Département fédéral de justice et police, à qui il appartenait de l'approuver si elle répondait aux exigences fédérales (art. 26 ord. 1934). Le plan d'ensemble était partie intégrante de la mensuration (art. 1 al. 1 instr. 1927); il devait être remis au Département et approuvé par cette autorité en même temps que l'ensemble de l'oeuvre (art. 53 al. 1 let. k instr. 1919; art. 17 instr. 1927). L'approbation ouvrait le droit du canton à une subvention fédérale (art. 1 al. 1 des arrêtés fédéraux du 5 décembre 1919 (RS 1848-1947 2 p. 644) et du 8 octobre 1964 (ROLF 1964 p. 897) concernant la participation de la Confédération aux frais des mensurations cadastrales).
La réglementation exigeait, outre le bornage, une révision complète des limites parcellaires (art. 9 instr. 1919). Cette révision n'était pas explicitement prévue pour les limites politiques; néanmoins, la mensuration a entraîné de nombreuses rectifications des frontières cantonales et elle a parfois mis au jour des contestations (SPILLMANN, op.cit. p. 66). Dès lors que ces frontières devaient être bornées et levées, la mensuration avait notamment pour but de déterminer leur tracé. Chaque canton peut donc admettre de bonne foi que les documents établis dans le cadre de cette tâche par un autre canton, tels que le plan d'ensemble, indiquent le tracé des frontières que ce canton considère comme exact. Il apparaît ainsi qu'à l'époque du travail de mensuration achevé avec l'approbation fédérale de février 1968, le canton du Valais reconnaissait de façon obligatoire pour lui la rectification que les géomètres avaient opérée de leur propre chef sur la carte Dufour de 1875/1882. Cette reconnaissance confère un titre juridique à la rectification et au transfert territorial correspondant; elle rend caduc le titre contraire invoqué à l'appui de la réclamation de droit public, tiré de la reconnaissance de l'ancien tracé par le canton de Berne dans les années 1870.
8. La reconnaissance ainsi mise en évidence par la mensuration officielle est corroborée par le fait que le canton du Valais a laissé le canton de Berne exercer diverses fonctions étatiques sur la glacier de la Plaine-Morte, sans protester et sans exercer lui-même de telles fonctions, hormis les premiers actes d'enquête lors de l'accident du 7 février 1990. La mensuration officielle est toutefois concluante à elle seule; il n'est donc pas nécessaire d'examiner si ces interventions des autorités bernoises constituent, compte tenu de la situation retirée et de la nature inhospitalière des lieux, un exercice de la souveraineté suffisamment continu et prolongé pour que le canton de Berne soit autorisé à invoquer, au surplus, la prescription acquisitive ou l'acquiescement du canton du Valais.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette la demande formée par le canton du Valais;
Dit que depuis le Weisshorn (point fixe cote 2947,9) jusqu'au Wildstrubel (point fixe cote 3243,5), la frontière entre les cantons de Berne et du Valais est située selon le tracé figurant sur le plan d'ensemble des mensurations cadastrales du canton du Valais, feuille no 5'277 "Wildstrubel", échelle 1:10'000, état à fin 1964. | fr | Frontière intercantonale dans le secteur de la Plaine-Morte. Jurisprudence relative aux frontières intercantonales (consid. 2).
Le tracé dans le secteur de la Plaine-Morte n'est pas déterminé par la convention du 11 août 1871 entre les cantons de Berne et du Valais concernant la délimitation de la frontière sur la Gemmi et le Sanetsch (consid. 3).
Le canton de Berne a reconnu le tracé représenté sur la feuille no XVII de la carte Dufour datée de 1863; le glacier de la Plaine-Morte appartenait donc, à cette époque, au territoire valaisan (consid. 4).
Les cartes fédérales postérieures présentent un tracé modifié en raison de l'amélioration des connaissances topographiques relatives à la ligne de partage des eaux (consid. 5a). Ce tracé figure sur le plan d'ensemble des mensurations cadastrales établi par le canton du Valais (consid. 5b).
La reconnaissance tacite d'une rectification de frontière est opposable au canton qui se prévaut du tracé antérieur (consid. 6). En l'occurrence, l'établissement du plan d'ensemble des mensurations cadastrales constitue une reconnaissance du tracé qui y est représenté; par conséquent, le glacier de la Plaine-Morte appartient actuellement au territoire du canton de Berne (consid. 7).
Le canton de Berne peut-il, en outre, se prévaloir d'un exercice exclusif, incontesté et prolongé de la souveraineté sur le glacier de la Plaine-Morte (consid. 5c et d, 8)? | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-512%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,337 | 120 Ib 512 | 120 Ib 512
Sachverhalt ab Seite 513
A.- D'après la carte nationale de la Suisse et les plans de la mensuration officielle du sol, le glacier de la Plaine-Morte appartient aux territoires du canton de Berne et de la commune de La Lenk. Depuis le Weisshorn jusqu'au Wildstrubel, la frontière du canton du Valais contourne le glacier par le sud et l'est, soit par la pointe de la Plaine-Morte, le Sex Mort, la crête des Faverges et le Schneehorn. Le gouvernement valaisan considère que ce tracé ne correspond pas à la situation juridique effective; à son avis, du Weisshorn au Wildstrubel, la frontière borde le nord-ouest du glacier par le Gletscherhorn, conformément à la carte Dufour de 1863. La souveraineté sur le glacier de la Plaine-Morte est ainsi revendiquée par le canton du Valais.
Son Conseil d'Etat n'est pas parvenu à obtenir la reconnaissance amiable de cette prétention par le Conseil-exécutif du canton de Berne. Par arrêté du 4 novembre 1992, il a décidé de porter la contestation devant le Tribunal fédéral par la voie de la réclamation de droit public. La demande du canton du Valais a été déposée le 26 novembre 1993; les conclusions présentées tendent, pour l'essentiel, à la détermination de la frontière conformément à la carte précitée de 1863.
Le canton demandeur invoque la convention conclue avec le canton de Berne le 11 août 1871 sous les auspices du Commissaire fédéral Eugène Borel, relative aux frontières alors contestées dans les régions du Sanetsch et de la Gemmi (RS 132.212). Il soutient qu'au glacier de la Plaine-Morte, le tracé de la frontière n'était à cette époque pas litigieux et a été reconnu conformément à la situation représentée par les cartes géographiques établies au cours des trois siècles précédents et, en particulier, par la feuille no XVII de la carte Dufour datée de 1863; d'après celle-ci, la frontière se trouve au nord du glacier. En 1879, le géomètre R. Guébhard a été chargé de réviser cette partie de la carte Dufour; il a alors déplacé la frontière vers le sud, sur la crête des Faverges, pour la faire coïncider avec la ligne de partage des eaux. Le géomètre a apporté cette modification de sa propre initiative, sans consulter les autorités concernées, et sans prendre en considération ni la convention de 1871, ni le fait que la ligne de partage des eaux n'est pas partout déterminante sur la frontière entre les cantons de Berne et du Valais. Ce dernier canton soutient qu'une telle "correction" ne déploie pas d'effets juridiques et que la convention de 1871 conserve toute sa validité. Il fait valoir qu'il n'a pas été informé de cette modification, que par la suite les autorités cantonales et communales se sont fiées au tracé figurant sur la carte nationale, et que le Conseil d'Etat est intervenu dès qu'il s'est rendu compte de l'inexactitude de ce tracé, de sorte que le canton du Valais n'a reconnu ni expressément, ni tacitement une prétention du canton voisin sur le territoire litigieux.
La demande est accompagnée de trois expertises concernant le tracé de la frontière dans la région du glacier de la Plaine-Morte.
B.- Le canton défendeur conclut au rejet de la demande et à la reconnaissance de la frontière selon la mensuration officielle actuelle.
Il soutient que la convention de 1871 porte seulement sur le tracé de la frontière dans les régions du Sanetsch et de la Gemmi, et que l'on ne peut rien en déduire en ce qui concerne le tracé dans la région de la Plaine-Morte. Une délimitation attribuant le glacier au canton du Valais n'a été fixée ni conventionnellement, ni par jugement ou sentence arbitrale; par ailleurs, les cartes nationales ne sont pas déterminantes à cet égard. Le tracé figurant sur la carte Dufour de 1863 est imputable à une erreur de relevé ayant conduit à situer faussement la ligne de partage des eaux au nord du glacier. Le canton de Berne n'a en fait jamais admis que l'on dérogeât au principe de la ligne de partage des eaux dans ce secteur, et le canton du Valais a reconnu durant plus de cent ans le tracé correspondant à cette ligne. Il n'existe donc, de l'avis du canton de Berne, aucun motif d'admettre que ce canton ait renoncé au glacier de la Plaine-Morte; il a au contraire exercé dans ce secteur une souveraineté exclusive et incontestée pendant au moins un siècle.
C.- Lors d'un second échange d'écritures, les parties ont maintenu leurs conclusions. Invitées à présenter leurs observations, les communes de Randogne et de Mollens soutiennent la demande du canton du Valais; la commune de la La Lenk propose son rejet et la commune d'Icogne ne s'est pas prononcée.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le Tribunal fédéral statue sur les différends de droit public entre cantons, tels que les contestations relatives aux frontières (art. 83 let. b OJ; ATF 106 Ib 154), lorsqu'un gouvernement cantonal le saisit de l'affaire. Il est lié par les conclusions des parties; en revanche, il constate les faits et applique le droit d'office (ATF 106 Ib 154 p. 158 consid. 1b).
2. La constitution fédérale garantit l'intégrité territoriale des cantons (art. 5 Cst.) mais elle ne contient aucune règle applicable à la détermination des frontières litigieuses. Appelé à statuer sur des différends territoriaux, le Tribunal fédéral s'est parfois référé aux frontières issues de la tradition historique ou consacrées par des traités ou des conventions (ATF 18 p. 673, 683/684; voir aussi ATF 23 p. 1405, 33 p. 537). Dans d'autres cas, il s'est référé aux actes de souveraineté accomplis par l'un ou l'autre des cantons sur le territoire litigieux, de même qu'aux actes par lesquels l'un d'eux avait reconnu unilatéralement, soit de façon explicite, soit par actes concluants, la souveraineté de l'autre sur ce territoire (ATF 21 p. 957, notamment p. 972 consid. 7; voir aussi ATF 106 Ib 154 p. 163 consid. 6 et 7, ATF 53 I 300 p. 307 consid. 3). Le Tribunal fédéral a en outre pris en considération les limites naturelles telles que la ligne de partage des eaux, notamment dans un cas où il n'existait aucun autre critère de détermination (ATF 106 Ib 154 p. 171 consid. 8, ATF 21 p. 957, 967 consid. 2).
Il ressort de cette pratique que les frontières intercantonales sont déterminées, autant que possible, sur la base des conventions entre cantons relatives à leur tracé ou de leur reconnaissance unilatérale par l'un des cantons; à défaut, l'exercice durable et incontesté de droits de souveraineté sur le territoire concerné est déterminant; enfin, si aucun des cantons ne peut se prévaloir d'une maîtrise effective de ce territoire, les limites naturelles sont prises en considération. Cette jurisprudence correspond, pour l'essentiel, aux critères appliqués lors de la solution juridictionnelle de différends territoriaux entre Etats (PIERRE-MARIE DUPUY, Droit international public, 2e éd., Paris 1993, ch. 49 p. 32; ATF 106 Ib 154 p. 161 consid. c et d).
3. Le Tribunal fédéral doit d'abord examiner la portée de la convention de 1871 invoquée par le canton du Valais.
Celle-ci a mis fin à un litige qui opposait les deux cantons depuis le XVIIe siècle déjà au sujet du tracé de la frontière aux cols du Sanetsch et de la Gemmi. Les premières discussions remontent à 1656. Un compromis proposé par le canton de Berne fut rejeté en 1686. Un tribunal arbitral constitué en 1688 ne parvint qu'à une solution provisoire. Par la suite, les deux cantons rivalisèrent dans l'accomplissement d'actes de souveraineté (remplacements de bornes, perceptions de taxes, poursuites pénales, etc.), chacun d'eux protestant contre les interventions de l'autre. Le canton de Berne demanda de nouvelles négociations dès 1816 puis, faute de résultat, il saisit l'Assemblée fédérale en 1861, sur la base de l'art. 74 ch. 16 de la constitution fédérale de 1848. Un double échange de mémoires s'étendit sur dix ans, après quoi l'Assemblée fédérale chargea le Conseiller aux Etats Eugène Borel de procéder à une inspection des lieux. Avec les délégués des deux cantons, le Commissaire fédéral Borel se rendit le 7 août 1871 au col de la Gemmi et le 10 suivant au col du Sanetsch; ayant convaincu les délégués qu'une entente pouvait être trouvée sur la base de concessions réciproques, il rédigea une convention qui fut signée par eux le 11 août 1871 (RS 132.212). Cette convention a été approuvée le 30 novembre 1871 par le Grand Conseil du canton du Valais, puis le 19 novembre 1872 par celui du canton de Berne. Le tracé de la frontière est défini à l'art. 1er pour le secteur litigieux de la Gemmi et à l'art. 4 pour celui du Sanetsch.
Conformément à l'art. 6 de la convention, le Commissaire fédéral Borel se rendit à nouveau sur les lieux avec les délégués des cantons, le 11 août 1873 au col de la Gemmi et le 13 suivant à celui du Sanetsch, afin de procéder au bornage de la frontière. Deux procès-verbaux de délimitation furent alors établis (RS 132.212.1 et 132.212.2). A l'issue des opérations du 13 août, les deux tronçons de la frontière nouvellement fixés furent dessinés à l'encre noire sur un exemplaire de la carte Dufour de 1863, et les parties devenues caduques du tracé imprimé sur cette carte furent biffées. Ce document original, signé de tous les participants, était destiné aux archives fédérales; deux copies certifiées par le Commissaire fédéral devaient être établies à l'intention des cantons. Sur l'exemplaire reçu par le canton de Berne, les tronçons nouveaux sont dessinés en rouge et les segments caducs sont annulés par un souligné jaune. L'attestation du Commissaire fédéral, datée du 17 septembre 1873, est apposée sur la carte, entre le Sanetsch et la Gemmi; elle masque le glacier de la Plaine-Morte.
Tous les rapports et procès-verbaux des négociations, la convention à laquelle celles-ci ont abouti et les deux procès-verbaux de délimitation se rapportent exclusivement au tracé de la frontière dans les secteurs du Sanetsch et de la Gemmi; il n'y est jamais question d'autres secteurs. Ces négociations portaient sur un objet clairement déterminé, correspondant à celui du litige qui divisait les cantons depuis des siècles; elles ne tendaient nullement à une révision complète de la frontière représentée sur la feuille no XVII de la carte Dufour de 1863, alors même que, sans aucun doute, cette carte a constitué l'ouvrage de référence utilisé par les négociateurs. Dans ces conditions, le canton du Valais considère à tort la carte comme une partie intégrante de la convention du 11 août 1871; elle n'a d'ailleurs pas été annexée à celle-ci et elle n'y est pas mentionnée.
Pour le surplus, les travaux de 1871 et de 1873 n'ont révélé aucune divergence, entre les deux cantons, quant au tracé de la frontière dans le secteur de la Plaine-Morte, de sorte qu'il n'était alors pas nécessaire de déterminer conventionnellement ce tracé. Le comportement des représentants des cantons qui ont signé la carte le 13 août 1873 ne saurait donc être compris comme la manifestation d'une volonté de fixer l'emplacement de la frontière aussi dans le secteur de la Plaine-Morte. Celui-ci est d'ailleurs dissimulé sur la copie certifiée par le Commissaire fédéral; cela dénote que la création de l'original ne tendait pas à ce but. Le canton de Berne est ainsi fondé à soutenir que ni la convention de 1871, ni les actes accomplis en exécution de cette convention ne déterminent le tracé présentement litigieux.
4. Le canton du Valais fait valoir qu'à cette époque et déjà auparavant, nul ne contestait que le glacier de la Plaine-Morte appartînt au territoire valaisan, conformément à la carte Dufour de 1863 et à d'autres cartes plus anciennes; il en déduit que le canton de Berne a admis cette situation comme conforme au droit et que cette reconnaissance demeure valable actuellement.
a) La reconnaissance est un acte unilatéral d'un Etat ayant pour objet de constater et d'accepter une certaine situation; elle a pour effet d'empêcher celui qui l'a émise de contester ultérieurement la validité de cette situation. La reconnaissance n'est pas subordonnée à l'accomplissement d'une forme particulière; elle peut être effectuée par déclaration explicite ou résulter du comportement des organes de l'Etat concerné. Elle peut notamment résulter d'un comportement passif: l'absence de protestation d'un gouvernement ou de ses représentants face à l'apparition d'une situation propre à léser ses intérêts est, selon les circonstances, considérée comme un acquiescement à la validité et à l'opposabilité de cette situation à son égard, sur lequel il ne saurait revenir (ATF 106 Ib 154 p. 167; DUPUY, op.cit. ch. 338 p. 251; IGNAZ SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, 8e éd., Cologne 1994, ch. 180 p. 53, 183 p. 54; JÖRG-PAUL MÜLLER, Vertrauensschutz im Völkerrecht, Cologne 1971, p. 35 et ss).
Les représentations cartographiques des frontières se trouvent éventuellement à l'origine d'une reconnaissance ultérieure de leur tracé, mais, à moins d'être annexées à un traité de délimitation de manière à constituer une partie intégrante de cet acte, elles n'ont pas d'effet juridique immédiat (IGNAZ SEIDL-HOHENVELDERN, Landkarten im Völkerrecht, Herbert-Miehsler-Gedächtnisvorlesungen an der Universität Salzburg, no 3/1989, notamment p. 3, 6 et 8 à 10; DUPUY, op.cit. p. 30 in fine).
b) La feuille no XVII de la carte Dufour, à l'échelle 1:100'000, fut éditée pour la première fois en 1845, puis mise à jour en 1848. Sur ces deux versions, les frontières cantonales ne sont représentées que de façon lacunaire et, en particulier, aucun tracé n'est indiqué dans le secteur de la Plaine-Morte. D'après les experts qui se sont prononcés, cela est dû au fait qu'en dépit des demandes du Général Dufour, les gouvernements cantonaux n'ont pas fourni d'indications sûres à ce propos.
La frontière est par contre indiquée sur l'édition datée de 1863: depuis le Weisshorn, en direction du nord-est, elle se trouve sur le Gletscherhorn, puis le long d'une crête ou d'un renflement qui n'existe pas sur les cartes actuelles, séparant le glacier de la Plaine-Morte de celui du Rezli (Rezligletscher), puis ensuite sur les sommets du Wildstrubel. On ne sait pas avec certitude pourquoi ce tracé a été retenu. Le relevé topographique, datant de 1841, représentait le glacier de la Plaine-Morte comme une cuvette sans exutoire, limitée au nord-ouest par ce renflement jouxtant immédiatement la pente du glacier du Rezli; apparemment, la lecture ou l'interprétation du relief ainsi figuré a abouti à situer la ligne de partage des eaux sur le renflement, et donc à y situer aussi la frontière politique.
Cette version de la carte a été utilisée lors de la solution du litige relatif aux secteurs du Sanetsch et de la Gemmi. Il faut admettre que le tracé figuré au nord du glacier de la Plaine-Morte était connu des représentants des cantons. Il ne ressort pas des documents disponibles que ce tracé fût alors lui aussi l'objet d'une contestation. Le cas échéant, les délégués auraient dû faire état de leurs divergences et consigner leurs réserves dans la convention de 1871 ou dans les documents finals de la délimitation, notamment parce que le secteur litigieux de la Gemmi s'étendait dès le Wildstrubel et le bord oriental du glacier de la Plaine-Morte. L'absence de toute mention ou réserve à ce sujet autorise à présumer que le tracé figurant sur la carte était reconnu.
Cette présomption est renforcée par la présence, dans les archives du canton de Berne, d'une carte intitulée "Grenzstreit mit Wallis", qui n'est pas datée ni signée, consistant dans un exemplaire de la carte Dufour sur lequel les tracés revendiqués par chacun des cantons sont représentés par deux lignes, l'une rouge, l'autre bleue: sur le flanc nord-ouest du glacier, ces deux lignes coïncident entre elles et avec le tracé de la carte Dufour; dès le premier des sommets du Wildstrubel, la ligne rouge délimitant le territoire revendiqué par le canton de Berne oblique en direction du Schneehorn, mais elle n'inclut pas le glacier. Peut-être s'agit-il, conformément à l'opinion défendue par ce canton dans la présente procédure, d'un simple document interne à l'administration cantonale; les indications qu'il contient paraissent néanmoins refléter fidèlement les convictions juridiques de l'époque de sa confection. Sa force probante découle notamment de ce qu'il présente un tracé de la frontière défavorable au canton d'où il provient (SEIDL-HOHENVELDERN, Landkarten im Völkerrecht, p. 6).
c) Le canton de Berne ne prétend d'ailleurs pas qu'il y eût contestation quant au tracé indiqué par la carte Dufour dans le secteur de la Plaine-Morte. Il soutient que le canton reconnaissait alors, de même qu'actuellement, la ligne de partage des eaux comme déterminante pour le tracé de la frontière politique et que ses délégués et autorités n'étaient pas en mesure d'apercevoir que les auteurs de la carte Dufour n'avaient probablement pas situé cette ligne conformément à la réalité; dans ces circonstances, les délégués n'avaient à son avis aucun motif de mettre en doute le tracé indiqué par cette carte et celui-ci a été dûment mis à jour lorsque, par la suite, l'erreur de relevé topographique a été découverte. Cette argumentation méconnaît que les limites naturelles résultant de la configuration du terrain ne jouent qu'un rôle subsidiaire lors de la détermination des frontières litigieuses, applicable dans le seul cas où celles-ci ne sont pas déterminables sur la base d'une convention, d'une reconnaissance ou d'une possession territoriale incontestée (ATF 21 p. 967 consid. 2, 106 Ib 154 p. 171 consid. 8). Après qu'un tracé a été reconnu par l'un des cantons concernés, l'amélioration des connaissances géographiques relatives à l'emplacement des limites naturelles, telle qu'une ligne de partage des eaux, n'entraîne pas le déplacement de ce tracé, sauf si les deux cantons admettent la limite naturelle comme seul critère à prendre en considération.
Le Tribunal fédéral doit ainsi constater qu'en 1873, la frontière se trouvait effectivement à l'emplacement indiqué par la carte Dufour dans sa version de 1863, le canton de Berne reconnaissant de façon tacite la souveraineté du canton du Valais sur le glacier de la Plaine-Morte. Cela ne suffit toutefois pas à établir le bien-fondé de la réclamation de droit public; celle-ci devra être rejetée s'il apparaît que les actes ultérieurs des cantons ont entraîné le déplacement de la frontière en faveur du canton de Berne. L'examen des cartes géographiques réalisées avant 1845 est en revanche superflu.
5. Le canton de Berne prétend avoir exercé une souveraineté prolongée et incontestée sur le glacier de la Plaine-Morte; il soutient qu'en tolérant cette situation, le canton voisin a reconnu le tracé de la frontière représenté sur les cartes et les plans actuels.
a) Celui-ci est apparu semble-t-il pour la première fois sur l'édition 1875/1882 de la carte Dufour, à la suite de relevés topographiques exécutés en 1879 par R. Guébhard et en 1881 par F. Becker. Ces travaux ont révélé que la ligne de partage des eaux est constituée par la crête des Faverges, au sud du glacier; les experts s'accordent à admettre que la nouvelle représentation de la frontière était motivée par cette considération géographique. Par la suite, le tracé ainsi modifié a été reproduit sur toutes les cartes réalisées par la Confédération, à la seule exception, en 1887, de la version complétée d'une carte générale à l'échelle 1:250'000, dont la première édition était antérieure aux nouveaux relevés topographiques. En particulier, ce tracé modifié figure sur toutes les versions de la carte nationale de la Suisse actuellement en usage.
b) Dans le cadre de la mensuration officielle du sol prévue par les art. 950 CC et 40 à 42 tit. fin. CC, les cantons ont été chargés d'exécuter d'abord une triangulation de IVe ordre, sur la base des triangulations de Ier, IIe et IIIe ordres déjà exécutées par la Confédération. A cette fin, en août 1913, le canton de Berne a fait procéder au repérage de plusieurs points trigonométriques dans le secteur de la Plaine-Morte, notamment à la pointe de la Plaine-Morte, au Sex Mort et sur la crête des Faverges. Le canton du Valais ne s'y est pas opposé; il s'est d'ailleurs basé sur ces points lors de la triangulation du territoire voisin. L'ouvrage ainsi réalisé par le canton de Berne a été approuvé par l'autorité fédérale en février 1916.
La mensuration officielle s'est achevée avec la réalisation du plan d'ensemble à l'échelle 1:10'000 autrefois exigé par la réglementation fédérale (consid. 7 ci-dessous; cf. MEINRAD HUSER, Schweizerisches Vermessungsrecht, Fribourg 1994, p. 107). Ce plan présente lui aussi un tracé de la frontière correspondant à celui désormais indiqué par les cartes fédérales. Les services compétents des deux cantons ont demandé conjointement l'approbation du plan par le Département fédéral de justice et police et la taxation de la subvention prévue par le droit fédéral; cette requête a été accueillie le 3 février 1968.
c) En 1969, le développement de la station touristique de Crans-Montana a conduit à la mise en service d'un téléski sur le glacier de la Plaine-Morte. Un deuxième téléski a été mis en service en 1981. Ces installations sont soumises au concordat du 15 octobre 1951 concernant les installations de transport par câbles et skilifts (sic) sans concession fédérale (RS 743.22). Les permis d'exploitation ont été délivrés et renouvelés plusieurs fois par la Direction des transports, de l'énergie et de l'économie hydraulique du canton de Berne; les vérifications périodiques du service de contrôle technique institué par le concordat ont aussi été exécutées sous l'autorité de ce canton. L'entreprise a son siège dans le canton du Valais; depuis la période de taxation 1971/72, son imposition est répartie entre les deux cantons. Par ailleurs, la commune de La Lenk perçoit une taxe immobilière depuis 1975.
d) Le 12 novembre 1982, un avion s'est abattu sur le glacier. Outre le Bureau fédéral d'enquête sur les accidents d'aviation, la police cantonale bernoise est intervenue; l'événement n'a eu aucune suite judiciaire.
Un autre accident s'est produit dans l'exploitation de l'un des téléskis, le 7 février 1990. Après une enquête préliminaire de la police cantonale valaisanne, le Juge d'instruction pénale du Valais central a transmis le dossier au Ministère public du canton de Berne au motif que les faits étaient survenus sur le territoire de ce canton. Les autorités bernoises ont admis leur compétence à raison du lieu.
6. a) En droit international, il est admis qu'un Etat puisse éventuellement acquérir une portion du territoire d'un autre Etat par l'effet d'une reconnaissance explicite ou tacite du transfert territorial par ce dernier Etat (DUPUY, op.cit. ch. 41 p. 28; SEIDL-HOHENVELDERN, Landkarten im Völkerrecht, p. 8 à 10). La cas de l'acquisition par l'effet d'un comportement passif de l'Etat cédant, constitutif d'une reconnaissance tacite, ne se distingue guère de celui de l'acquisition par prescription acquisitive ou usucapion (JÖRG-PAUL MÜLLER, loc.cit. p. 54 et ss): l'absence d'un titre d'acquisition originel, tel qu'un traité, ou le vice de ce titre est suppléé par l'exercice exclusif, prolongé et incontesté de la souveraineté sur le territoire concerné (NGUYEN QUOC DINH, PATRICK DAILLER, ALAIN PELLET, Droit international public, 4e éd., Paris 1992, p. 508; MICHEL VIRALLY, Cours général de droit international public, in Recueil des cours de l'Académie de droit international, tome 183/1983, vol. V, p. 147/148; SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, ch. 1157 p. 250; GEORG DAHM, JOST DELBRÜCK, RÜDIGER WOLFRUM, Völkerrecht, 2e éd., Berlin 1989, vol. I/1, p. 365/366).
b) En droit interne, l'existence et l'intégrité territoriale des cantons sont garanties par les art. 1er et 5 Cst. Ces dispositions tendent notamment à protéger chaque canton contre d'éventuelles tentatives de sécession fomentées sur son territoire ou d'annexion entreprises de l'extérieur. Avec l'art. 7 al. 1 Cst. qui interdit les traités de nature politique entre cantons, les dispositions précitées tendent aussi à préserver l'équilibre intérieur de la Confédération et elles s'opposent donc à des modifications territoriales qui compromettraient cet équilibre. C'est pourquoi les cessions de territoire entre cantons doivent en principe, à l'instar des révisions de la constitution fédérale, être soumises au double vote du peuple et des cantons (ATF 118 Ia 195 p. 205 in medio; voir l'arrêté fédéral du 18 juin 1993 relatif au district de Laufon, RS 132.222.2, et le message du Conseil fédéral du 27 janvier 1993, FF 1993 p. 971, 972; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Commentaire de la constitution fédérale, ch. 77 et ss ad art. 1er Cst.; ULRICH HÄFELIN, WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3e éd., p. 72 ch. 213 et ss).
Cela ne concerne cependant pas les simples rectifications de frontières, dépourvues de portée politique (ibidem). Il n'existe pas de règle constitutionnelle spécifique à leur sujet. Elles font d'ordinaire l'objet d'une convention entre les cantons intéressés, dans le cadre de l'art. 7 al. 2 Cst. qui prévoit en général le droit des cantons de conclure des conventions sur des objets de législation, d'administration ou de justice. Elles doivent alors, en principe, comme toutes ces conventions, être soumises à l'approbation du Conseil fédéral ou, au besoin, de l'Assemblée fédérale, selon les art. 85 ch. 5 et 102 ch. 7 Cst. En pratique, il est fréquent que des conventions portant sur des rectifications de frontières ne soient pas soumises à l'approbation fédérale, ce qui ne fait toutefois pas obstacle à leur validité (KARL SPILLMANN, Die Kantonsgrenze mit besonderer Berücksichtigung ihrer Verlegung, thèse, Zurich 1954, p. 88/89). Pour le surplus, la constitution n'exclut pas qu'une rectification de frontière intervienne sur une base juridique autre qu'une convention intercantonale.
Les rectifications de frontières se distinguent des cessions de territoire en ce que le transfert de terrain, portant sur une surface de faible étendue et le plus souvent inhabitée, n'est qu'un effet accessoire d'une amélioration technique du tracé (AUBERT, commentaire, loc.cit. ch. 79; HÄFELIN/HALLER, loc.cit. ch. 215).
Les auteurs de la carte Dufour de 1875/1882 ont déplacé le tracé présentement litigieux dans le but de faire coïncider la frontière avec une limite naturelle, soit la ligne de partage des eaux; il s'agissait donc d'une modification purement technique et indépendante de tout objectif politique. La surface concernée - de plusieurs kilomètres carrés - est relativement importante; il s'agit toutefois d'un terrain improductif qui a été considéré, jusqu'à une époque récente, comme entièrement dépourvu de valeur économique. Aucune population n'est touchée. Dans ces conditions, seule une rectification de frontière est en cause, dont la validité n'est pas subordonnée à l'accord du peuple et des cantons.
c) Les cantons suisses sont des Etats fédérés et le droit fédéral ne règle pas de façon complète leurs rapports réciproques; c'est pourquoi les principes du droit international sont applicables à titre subsidiaire. La validité de ces principes et leur portée dans les rapports intérieurs à la Suisse doivent toutefois être préalablement évaluées et, au besoin, adaptées en tenant compte des particularités de l'Etat fédératif: les cantons doivent plus d'égards à la communauté intercantonale qu'un Etat souverain n'en doit à la communauté internationale; ils ont dès lors, dans leurs relations entre eux, un devoir de fidélité confédérale inconnu du droit international (JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. 2, ch. 1637; FRITZ FLEINER, ZACCARIA GIACCOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, p. 879; ATF 26 I 444 p. 450 consid. 3).
Ce devoir impose notamment à chaque canton de respecter le territoire des cantons voisins (ATF 118 Ia 195 p. 205 in medio). Il impose également une attitude conforme à la bonne foi - donc exempte de toute ruse ou abus - dans l'ensemble des relations intercantonales, soit même lorsque l'exigence de la bonne foi n'est pas déjà consacrée par les règles qui seraient déterminantes dans les relations entre Etats souverains. Ces obligations confédérales interdisent qu'un canton invoque la prescription acquisitive ou une reconnaissance tacite à l'égard d'un territoire dont ses organes savaient ou auraient dû savoir qu'il appartenait à un autre canton.
Pour le surplus, la force obligatoire de la reconnaissance tacite, telle qu'elle est reconnue en droit international, dérive du principe de la confiance (JÖRG-PAUL MÜLLER, loc.cit. p. 37 et ss; SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, ch. 183 p. 52), or celui-ci est aussi valable dans les rapports entre cantons (ATF 112 Ia 75, en particulier p. 80 in medio). Elle est donc pleinement compatible, en principe, avec les caractéristiques de l'Etat fédératif, de sorte que sous réserve du cas précité, l'ordre interne n'exclut pas que la reconnaissance tacite d'une rectification de frontière soit opposable au canton qui se prévaut du tracé antérieur.
7. En l'espèce, la mensuration officielle du sol exécutée par le canton du Valais exerce à cet égard une influence déterminante.
Dans le secteur de la Plaine-Morte, ce travail est antérieur à l'adoption de l'ordonnance sur la mensuration officielle actuellement en vigueur (OMO; RS 211.432.2). L'ordonnance du 5 janvier 1934 sur les mensurations cadastrales (ord. 1934; RS 1848-1947 2 p. 543), l'instruction du Conseil fédéral du 10 juin 1919 pour l'abornement et la mensuration parcellaire (instr. 1919; RS 1848-1947 2 p. 575) et l'instruction du Département fédéral de justice et police du 24 décembre 1927 pour l'établissement des plans d'ensemble des mensurations cadastrales (instr. 1927; RS 211.432.231) étaient alors applicables.
La mensuration avait pour préalable le bornage des limites parcellaires et des limites politiques telles que les frontières des cantons (art. 10 al. 1 instr. 1919). Ces limites politiques devaient ensuite être levées comme objets de la mensuration (art. 28 let. b instr. 1919) et portées notamment sur un plan d'ensemble à l'échelle 1:5'000 ou 1:10'000 (art. 4 let. d instr. 1927). La mensuration devait faire l'objet d'une vérification au fur et à mesure des travaux, destinée à constater la conformité du mode d'exécution et l'exactitude des documents établis, puis d'un dépôt public et d'une reconnaissance officielle par l'autorité cantonale compétente (art. 55, 57 et 64 instr. 1919). Elle devait enfin être soumise au Département fédéral de justice et police, à qui il appartenait de l'approuver si elle répondait aux exigences fédérales (art. 26 ord. 1934). Le plan d'ensemble était partie intégrante de la mensuration (art. 1 al. 1 instr. 1927); il devait être remis au Département et approuvé par cette autorité en même temps que l'ensemble de l'oeuvre (art. 53 al. 1 let. k instr. 1919; art. 17 instr. 1927). L'approbation ouvrait le droit du canton à une subvention fédérale (art. 1 al. 1 des arrêtés fédéraux du 5 décembre 1919 (RS 1848-1947 2 p. 644) et du 8 octobre 1964 (ROLF 1964 p. 897) concernant la participation de la Confédération aux frais des mensurations cadastrales).
La réglementation exigeait, outre le bornage, une révision complète des limites parcellaires (art. 9 instr. 1919). Cette révision n'était pas explicitement prévue pour les limites politiques; néanmoins, la mensuration a entraîné de nombreuses rectifications des frontières cantonales et elle a parfois mis au jour des contestations (SPILLMANN, op.cit. p. 66). Dès lors que ces frontières devaient être bornées et levées, la mensuration avait notamment pour but de déterminer leur tracé. Chaque canton peut donc admettre de bonne foi que les documents établis dans le cadre de cette tâche par un autre canton, tels que le plan d'ensemble, indiquent le tracé des frontières que ce canton considère comme exact. Il apparaît ainsi qu'à l'époque du travail de mensuration achevé avec l'approbation fédérale de février 1968, le canton du Valais reconnaissait de façon obligatoire pour lui la rectification que les géomètres avaient opérée de leur propre chef sur la carte Dufour de 1875/1882. Cette reconnaissance confère un titre juridique à la rectification et au transfert territorial correspondant; elle rend caduc le titre contraire invoqué à l'appui de la réclamation de droit public, tiré de la reconnaissance de l'ancien tracé par le canton de Berne dans les années 1870.
8. La reconnaissance ainsi mise en évidence par la mensuration officielle est corroborée par le fait que le canton du Valais a laissé le canton de Berne exercer diverses fonctions étatiques sur la glacier de la Plaine-Morte, sans protester et sans exercer lui-même de telles fonctions, hormis les premiers actes d'enquête lors de l'accident du 7 février 1990. La mensuration officielle est toutefois concluante à elle seule; il n'est donc pas nécessaire d'examiner si ces interventions des autorités bernoises constituent, compte tenu de la situation retirée et de la nature inhospitalière des lieux, un exercice de la souveraineté suffisamment continu et prolongé pour que le canton de Berne soit autorisé à invoquer, au surplus, la prescription acquisitive ou l'acquiescement du canton du Valais.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette la demande formée par le canton du Valais;
Dit que depuis le Weisshorn (point fixe cote 2947,9) jusqu'au Wildstrubel (point fixe cote 3243,5), la frontière entre les cantons de Berne et du Valais est située selon le tracé figurant sur le plan d'ensemble des mensurations cadastrales du canton du Valais, feuille no 5'277 "Wildstrubel", échelle 1:10'000, état à fin 1964. | fr | Tracciato della frontiera intercantonale nella zona della Plaine-Morte. Giurisprudenza relativa alle frontiere intercantonali (consid. 2).
Il tracciato nella zona della Plaine-Morte non è determinato dalla convenzione dell'11 agosto 1871 tra i cantoni di Berna e del Vallese concernente la delimitazione della frontiera sulla Gemmi et il Sanetsch (consid. 3).
Il cantone di Berna ha riconosciuto il tracciato rappresentato sul foglio no XVII della carta Dufour del 1863; il ghiacciaio della Plaine-Morte apparteneva pertanto, a quell'epoca, al territorio vallesano (consid. 4).
In ragione del miglioramento delle conoscenze topografiche relative alla linea dello spartiacque, le carte federali posteriori presentano un tracciato modificato (consid. 5a). Questo tracciato figura sul piano d'insieme delle misurazioni catastali allestito dal canton Vallese (consid. 5b).
Il riconoscimento tacito di una rettifica di frontiera è opponibile al cantone che si prevale del tracciato anteriore (consid. 6). In questa circostanza, l'allestimento del piano d'insieme delle misurazioni catastali costituisce un riconoscimento del tracciato che vi è rappresentato; di conseguenza, il ghiacciaio della Plaine-Morte appartiene attualmente al territorio del cantone di Berna (consid. 7).
Può il cantone di Berna, oltre a ciò, prevalersi di un esercizio esclusivo, incontestato e prolungato della sovranità sul ghiacciaio della Plaine-Morte (consid. 5c e d, 8)? | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-512%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,338 | 120 Ib 54 | 120 Ib 54
Sachverhalt ab Seite 55
A.- Am 7. September 1991, um ca. 00.45 Uhr, verliess S. die Bar des Hotels Tivoli in Schlieren, in welcher er alkoholische Getränke konsumiert hatte. Er stieg in seinen auf dem Hotelparkplatz abgestellten Personenwagen und lenkte diesen rückwärts, Richtung Bäckerstrasse. Dabei kollidierte er mit einem dort parkierten Kleinbus; es entstand Sachschaden. Nachdem S. ausgestiegen war, stellten Augenzeugen fest, dass er stark nach Alkohol roch und Gehschwierigkeiten hatte. Obwohl er von den Augenzeugen aufgefordert wurde, nicht weiterzufahren, begab er sich zu seinem Fahrzeug und fuhr davon, ohne das Eintreffen der inzwischen verständigten Polizei abzuwarten. S. stand zudem unter Einfluss des Schmerzmittels Ponstan, was sich, insbesondere im Zusammenwirken mit dem genossenen Alkohol, auf seine Fahrfähigkeit ausgewirkt hat.
Die Polizeidirektion Zürich teilte S. mit Schreiben vom 2. Oktober 1991 mit, dass nach Vorliegen eines rechtskräftigen Strafentscheides geprüft werde, ob bezüglich des Vorfalls vom 7. September 1991 die gesetzlichen Voraussetzungen für das Anordnen einer Administrativmassnahme gegeben seien.
Am 18. November 1991, um 23.30 Uhr, lenkte S. seinen Personenwagen auf der Wasserwerkstrasse in Zürich stadteinwärts. Unter der Kornhausbrücke befand sich eine Verkehrskontrolle der Stadtpolizei. Als S. diese sah, wendete er sein Fahrzeug und fuhr davon. Eine Polizeipatrouille nahm seine Verfolgung auf und konnte ihn schliesslich auf der Höhe des Dammweges anhalten. Eine angeordnete Blutprobe ergab einen Wert von mindestens 1,57 Gewichtspromille Alkohol im Blut. Zudem wurde festgestellt, dass am Fahrzeug das vordere Kontrollschild fehlte.
Wegen des zweiten Vorfalls entzog die Polizeidirektion S. mit Verfügung vom 8. Januar 1992, die in der Folge in Rechtskraft erwuchs, den Führerausweis für die Dauer von vier Monaten, wobei sie festhielt, die administrative Erledigung des Vorfalls vom 7. September 1991 bleibe vorbehalten.
B.- Mit Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich, II. Strafkammer, vom 12. Januar 1993 wurde S. wegen der Vorfälle vom 7. September und 18. November 1991 mit drei Monaten Gefängnis, bedingt aufgeschoben während drei Jahren, und einer Busse von Fr. 1'500.-- bestraft.
C.- Die Polizeidirektion Zürich verfügte am 15. April 1993 in analoger Anwendung von Art. 68 StGB für den Vorfall vom 7. September einen Führerausweisentzug von 14 Monaten, zusätzlich zu dem am 8. Januar 1992 für den Vorfall vom 18. November 1991 verhängten und vollzogenen viermonatigen Entzug.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich wies den dagegen erhobenen Rekurs von S. mit Entscheid vom 24. November 1993 ab.
D.- Dagegen erhebt S. eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit der er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und es sei auf die von der Polizeidirektion angeordnete Zusatzmassnahme zu verzichten. Ausserdem ersucht er, seiner Beschwerde aufschiebende Wirkung zu verleihen.
Die Direktion der Justiz des Kantons Zürich beantragt in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesamt für Polizeiwesen beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, da kein Rückfall nach Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG vorliege und die Entzugsdauer deshalb als unverhältnismässig erscheine.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die Dauer des zusätzlich ausgesprochenen Entzugs, da der Vorfall vom 7. September 1991, für den die Zusatzmassnahme ausgesprochen wurde, als weniger schwer zu gewichten sei als jener vom 18. November 1991, wofür ihm der Ausweis für vier Monate entzogen worden sei. Es stelle eine Verletzung von Art. 30 Abs. 2 VZV (SR 741.51) und einen Ermessensmissbrauch dar, dafür einen Entzug von 14 Monaten Dauer auszusprechen. Da er sich seit dem erfolgten Entzug nichts mehr habe zuschulden kommen lassen, bleibe für eine nochmalige administrative Massnahme im Sinne eines Warnungsentzugs kein Raum.
b) Die Vorinstanz ging mit dem Strafrichter von einem nicht mehr leichten Verschulden des Beschwerdeführers aus. Am 7. September 1991 habe er sich vorsätzlich einer Blutprobe entzogen und auf seiner Heimfahrt in nichtfahrfähigem Zustand ein Motorfahrzeug gelenkt. Trotz hängigen Straf- und Administrativverfahrens habe er sich kurze Zeit später eines gleichgelagerten Delikts schuldig gemacht und mit einem Blutalkoholgehalt von 1,57 Gewichtspromille sich selber und die andern Verkehrsteilnehmer erheblich gefährdet. Da zudem sein automobilistischer Leumund leicht getrübt sei, sei auch unter Berücksichtigung der beruflichen Notwendigkeit des Führerausweises für den Beschwerdeführer eine Gesamtentzugsdauer von 18 Monaten für die beiden Vorfälle angemessen.
2. a) Nach Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG (SR 741.01) beträgt die Dauer des Führerausweisentzugs mindestens zwei Monate, wenn der Führer in angetrunkenem Zustand gefahren ist; im übrigen ist sie nach den Umständen festzusetzen, wobei ihre Bestimmung Sache der kantonalen Behörde ist, die in dieser Beziehung über einen weiten Spielraum des Ermessens verfügt. Bei einem Warnungsentzug sind die Schwere des Verschuldens, der Leumund des Motorfahrzeugführers sowie die berufliche Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen, zu berücksichtigen (Art. 33 Abs. 2 VZV; BGE 105 Ib 205 E. 2a).
Bei Verwirklichung mehrerer Entzugsgründe durch eine Handlung ist nach der Rechtsprechung Art. 68 StGB sinngemäss anzuwenden; dasselbe gilt für den Fall, wo durch mehrere Handlungen mehrere Entzugsgründe gesetzt werden bzw. die zu beurteilenden Handlungen noch vor Erlass einer früheren Entzugsverfügung begangen wurden (BGE 113 Ib 53 E. 3, BGE 108 Ib 258 E. 2a). Hat die Behörde eine Handlung zu beurteilen, die vor Erlass einer früheren Administrativmassnahme begangen wurde, so ist in Anwendung von Art. 68 Ziff. 2 StGB eine Zusatzmassnahme dafür auszusprechen; der Täter soll durch die Aufteilung der Strafverfolgung in mehrere Verfahren nicht benachteiligt und soweit als möglich auch nicht besser gestellt werden (BGE 116 IV 14 E. 2a, BGE 109 IV 90 E. 2b, BGE 69 IV 54 E. 2).
b) Gegen diese beim Führerausweisentzug zu Warnungszwecken analog anwendbaren Grundsätze des Bundesrechts verstiess die Vorinstanz, indem sie offenliess, "welche Massnahmedauer für jeden einzelnen Vorfall festzusetzen wäre" und die Entzugsdauer für beide Vorfälle zusammen festlegte, um dann die bereits verfügte Entzugsdauer davon in Abzug zu bringen. Sie setzte so eine Gesamt- anstelle einer Zusatzmassnahme fest (vgl. zu dieser Unterscheidung BGE 116 IV 14 E. 2a). Dadurch wurde der zweite, bereits beurteilte Vorfall wieder aufgegriffen, was gegen die Rechtskraft des ergangenen Urteils verstösst (BGE 80 IV 223 E. 1 S. 224; TRECHSEL, Kurzkommentar Strafgesetzbuch, Zürich 1989, N. 25 zu Art. 68).
In analoger Anwendung von Art. 68 Ziff. 2 StGB ist folgendermassen zu verfahren: Es ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer mit der Tat vom 18. November 1991 eine Entzugsdauer von vier Monaten verwirkt hat, an der wegen der Rechtskraft der entsprechenden Verfügung - soweit es um die Betrachtung des Vorfalls vom 18. November 1991 für sich allein geht - nichts geändert werden darf. Sodann ist für den ersten Vorfall vom 7. September 1991 für sich allein festzulegen, welche Entzugsdauer als angemessen zu betrachten ist. Erweist sich der bereits beurteilte Vorfall, der zu einer Entzugsdauer von vier Monaten führte, als der schwerste, ist gemäss Art. 68 Ziff. 1 StGB zu bestimmen, welche Erhöhung der Entzugsdauer von vier Monaten dem Vorfall vom 7. September 1991 gerecht wird; das ergibt die angemessene Dauer der Zusatzmassnahme. Nur so ist sichergestellt, dass der Beschwerdeführer in analoger Anwendung der Vorschrift von Art. 68 Ziff. 2 StGB nicht strenger angefasst wird, als wenn beide Vorfälle gleichzeitig beurteilt worden wären. Ist die für den Vorfall vom 7. September 1991 in Betracht fallende Massnahme die strengste, gilt das gleiche mutatis mutandis, d.h. es ist zu prüfen, um wieviel kürzer die Entzugsdauer für das Delikt vom 18. November 1991 in Anwendung von Art. 68 Ziff. 1 StGB ausgefallen wäre, und diese Differenz ist von der für den Vorfall vom 7. September 1991 für sich allein in Betracht zu ziehenden Entzugsdauer in Abzug zu bringen, um die zu verhängende Zusatzentzugsdauer zu erhalten.
Dass der Beschwerdeführer "aus dem ersten Vorfall trotz hängigem Straf- und Administrativverfahren keine Lehren gezogen, sondern sich keine drei Monate später erneut eines gleichgelagerten Delikts schuldig gemacht hat", war bei der Beurteilung des Vorfalls vom 18. November 1991 zu berücksichtigen und ist mit der Entzugsverfügung für die Dauer von vier Monaten, an welche die Vorinstanz heute nach dem Gesagten gebunden ist, als abgegolten anzusehen. Das gleiche gilt für den Umstand, dass der Beschwerdeführer am 18. November 1991 mit seiner Fahrt bei einem Blutalkoholgehalt von 1,57 Gewichtspromille sich selber und die andern Verkehrsteilnehmer erheblich gefährdet hat. | de | Art. 17 SVG, Art. 68 StGB; analoge Anwendung von Art. 68 Ziff. 2 StGB auf den Führerausweisentzug. Wurde wegen eines Verkehrsdelikts der Führerausweis rechtskräftig entzogen, so darf die dafür ausgesprochene Entzugsdauer nicht mehr geändert werden, wenn in analoger Anwendung von Art. 68 Ziff. 2 StGB für ein vor dieser Verfügung begangenes Verkehrsdelikt eine Zusatzmassnahme ausgesprochen werden muss; Grundsätze für die Bemessung der zusätzlichen Dauer des Führerausweisentzuges. | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-54%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,339 | 120 Ib 54 | 120 Ib 54
Sachverhalt ab Seite 55
A.- Am 7. September 1991, um ca. 00.45 Uhr, verliess S. die Bar des Hotels Tivoli in Schlieren, in welcher er alkoholische Getränke konsumiert hatte. Er stieg in seinen auf dem Hotelparkplatz abgestellten Personenwagen und lenkte diesen rückwärts, Richtung Bäckerstrasse. Dabei kollidierte er mit einem dort parkierten Kleinbus; es entstand Sachschaden. Nachdem S. ausgestiegen war, stellten Augenzeugen fest, dass er stark nach Alkohol roch und Gehschwierigkeiten hatte. Obwohl er von den Augenzeugen aufgefordert wurde, nicht weiterzufahren, begab er sich zu seinem Fahrzeug und fuhr davon, ohne das Eintreffen der inzwischen verständigten Polizei abzuwarten. S. stand zudem unter Einfluss des Schmerzmittels Ponstan, was sich, insbesondere im Zusammenwirken mit dem genossenen Alkohol, auf seine Fahrfähigkeit ausgewirkt hat.
Die Polizeidirektion Zürich teilte S. mit Schreiben vom 2. Oktober 1991 mit, dass nach Vorliegen eines rechtskräftigen Strafentscheides geprüft werde, ob bezüglich des Vorfalls vom 7. September 1991 die gesetzlichen Voraussetzungen für das Anordnen einer Administrativmassnahme gegeben seien.
Am 18. November 1991, um 23.30 Uhr, lenkte S. seinen Personenwagen auf der Wasserwerkstrasse in Zürich stadteinwärts. Unter der Kornhausbrücke befand sich eine Verkehrskontrolle der Stadtpolizei. Als S. diese sah, wendete er sein Fahrzeug und fuhr davon. Eine Polizeipatrouille nahm seine Verfolgung auf und konnte ihn schliesslich auf der Höhe des Dammweges anhalten. Eine angeordnete Blutprobe ergab einen Wert von mindestens 1,57 Gewichtspromille Alkohol im Blut. Zudem wurde festgestellt, dass am Fahrzeug das vordere Kontrollschild fehlte.
Wegen des zweiten Vorfalls entzog die Polizeidirektion S. mit Verfügung vom 8. Januar 1992, die in der Folge in Rechtskraft erwuchs, den Führerausweis für die Dauer von vier Monaten, wobei sie festhielt, die administrative Erledigung des Vorfalls vom 7. September 1991 bleibe vorbehalten.
B.- Mit Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich, II. Strafkammer, vom 12. Januar 1993 wurde S. wegen der Vorfälle vom 7. September und 18. November 1991 mit drei Monaten Gefängnis, bedingt aufgeschoben während drei Jahren, und einer Busse von Fr. 1'500.-- bestraft.
C.- Die Polizeidirektion Zürich verfügte am 15. April 1993 in analoger Anwendung von Art. 68 StGB für den Vorfall vom 7. September einen Führerausweisentzug von 14 Monaten, zusätzlich zu dem am 8. Januar 1992 für den Vorfall vom 18. November 1991 verhängten und vollzogenen viermonatigen Entzug.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich wies den dagegen erhobenen Rekurs von S. mit Entscheid vom 24. November 1993 ab.
D.- Dagegen erhebt S. eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit der er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und es sei auf die von der Polizeidirektion angeordnete Zusatzmassnahme zu verzichten. Ausserdem ersucht er, seiner Beschwerde aufschiebende Wirkung zu verleihen.
Die Direktion der Justiz des Kantons Zürich beantragt in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesamt für Polizeiwesen beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, da kein Rückfall nach Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG vorliege und die Entzugsdauer deshalb als unverhältnismässig erscheine.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die Dauer des zusätzlich ausgesprochenen Entzugs, da der Vorfall vom 7. September 1991, für den die Zusatzmassnahme ausgesprochen wurde, als weniger schwer zu gewichten sei als jener vom 18. November 1991, wofür ihm der Ausweis für vier Monate entzogen worden sei. Es stelle eine Verletzung von Art. 30 Abs. 2 VZV (SR 741.51) und einen Ermessensmissbrauch dar, dafür einen Entzug von 14 Monaten Dauer auszusprechen. Da er sich seit dem erfolgten Entzug nichts mehr habe zuschulden kommen lassen, bleibe für eine nochmalige administrative Massnahme im Sinne eines Warnungsentzugs kein Raum.
b) Die Vorinstanz ging mit dem Strafrichter von einem nicht mehr leichten Verschulden des Beschwerdeführers aus. Am 7. September 1991 habe er sich vorsätzlich einer Blutprobe entzogen und auf seiner Heimfahrt in nichtfahrfähigem Zustand ein Motorfahrzeug gelenkt. Trotz hängigen Straf- und Administrativverfahrens habe er sich kurze Zeit später eines gleichgelagerten Delikts schuldig gemacht und mit einem Blutalkoholgehalt von 1,57 Gewichtspromille sich selber und die andern Verkehrsteilnehmer erheblich gefährdet. Da zudem sein automobilistischer Leumund leicht getrübt sei, sei auch unter Berücksichtigung der beruflichen Notwendigkeit des Führerausweises für den Beschwerdeführer eine Gesamtentzugsdauer von 18 Monaten für die beiden Vorfälle angemessen.
2. a) Nach Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG (SR 741.01) beträgt die Dauer des Führerausweisentzugs mindestens zwei Monate, wenn der Führer in angetrunkenem Zustand gefahren ist; im übrigen ist sie nach den Umständen festzusetzen, wobei ihre Bestimmung Sache der kantonalen Behörde ist, die in dieser Beziehung über einen weiten Spielraum des Ermessens verfügt. Bei einem Warnungsentzug sind die Schwere des Verschuldens, der Leumund des Motorfahrzeugführers sowie die berufliche Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen, zu berücksichtigen (Art. 33 Abs. 2 VZV; BGE 105 Ib 205 E. 2a).
Bei Verwirklichung mehrerer Entzugsgründe durch eine Handlung ist nach der Rechtsprechung Art. 68 StGB sinngemäss anzuwenden; dasselbe gilt für den Fall, wo durch mehrere Handlungen mehrere Entzugsgründe gesetzt werden bzw. die zu beurteilenden Handlungen noch vor Erlass einer früheren Entzugsverfügung begangen wurden (BGE 113 Ib 53 E. 3, BGE 108 Ib 258 E. 2a). Hat die Behörde eine Handlung zu beurteilen, die vor Erlass einer früheren Administrativmassnahme begangen wurde, so ist in Anwendung von Art. 68 Ziff. 2 StGB eine Zusatzmassnahme dafür auszusprechen; der Täter soll durch die Aufteilung der Strafverfolgung in mehrere Verfahren nicht benachteiligt und soweit als möglich auch nicht besser gestellt werden (BGE 116 IV 14 E. 2a, BGE 109 IV 90 E. 2b, BGE 69 IV 54 E. 2).
b) Gegen diese beim Führerausweisentzug zu Warnungszwecken analog anwendbaren Grundsätze des Bundesrechts verstiess die Vorinstanz, indem sie offenliess, "welche Massnahmedauer für jeden einzelnen Vorfall festzusetzen wäre" und die Entzugsdauer für beide Vorfälle zusammen festlegte, um dann die bereits verfügte Entzugsdauer davon in Abzug zu bringen. Sie setzte so eine Gesamt- anstelle einer Zusatzmassnahme fest (vgl. zu dieser Unterscheidung BGE 116 IV 14 E. 2a). Dadurch wurde der zweite, bereits beurteilte Vorfall wieder aufgegriffen, was gegen die Rechtskraft des ergangenen Urteils verstösst (BGE 80 IV 223 E. 1 S. 224; TRECHSEL, Kurzkommentar Strafgesetzbuch, Zürich 1989, N. 25 zu Art. 68).
In analoger Anwendung von Art. 68 Ziff. 2 StGB ist folgendermassen zu verfahren: Es ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer mit der Tat vom 18. November 1991 eine Entzugsdauer von vier Monaten verwirkt hat, an der wegen der Rechtskraft der entsprechenden Verfügung - soweit es um die Betrachtung des Vorfalls vom 18. November 1991 für sich allein geht - nichts geändert werden darf. Sodann ist für den ersten Vorfall vom 7. September 1991 für sich allein festzulegen, welche Entzugsdauer als angemessen zu betrachten ist. Erweist sich der bereits beurteilte Vorfall, der zu einer Entzugsdauer von vier Monaten führte, als der schwerste, ist gemäss Art. 68 Ziff. 1 StGB zu bestimmen, welche Erhöhung der Entzugsdauer von vier Monaten dem Vorfall vom 7. September 1991 gerecht wird; das ergibt die angemessene Dauer der Zusatzmassnahme. Nur so ist sichergestellt, dass der Beschwerdeführer in analoger Anwendung der Vorschrift von Art. 68 Ziff. 2 StGB nicht strenger angefasst wird, als wenn beide Vorfälle gleichzeitig beurteilt worden wären. Ist die für den Vorfall vom 7. September 1991 in Betracht fallende Massnahme die strengste, gilt das gleiche mutatis mutandis, d.h. es ist zu prüfen, um wieviel kürzer die Entzugsdauer für das Delikt vom 18. November 1991 in Anwendung von Art. 68 Ziff. 1 StGB ausgefallen wäre, und diese Differenz ist von der für den Vorfall vom 7. September 1991 für sich allein in Betracht zu ziehenden Entzugsdauer in Abzug zu bringen, um die zu verhängende Zusatzentzugsdauer zu erhalten.
Dass der Beschwerdeführer "aus dem ersten Vorfall trotz hängigem Straf- und Administrativverfahren keine Lehren gezogen, sondern sich keine drei Monate später erneut eines gleichgelagerten Delikts schuldig gemacht hat", war bei der Beurteilung des Vorfalls vom 18. November 1991 zu berücksichtigen und ist mit der Entzugsverfügung für die Dauer von vier Monaten, an welche die Vorinstanz heute nach dem Gesagten gebunden ist, als abgegolten anzusehen. Das gleiche gilt für den Umstand, dass der Beschwerdeführer am 18. November 1991 mit seiner Fahrt bei einem Blutalkoholgehalt von 1,57 Gewichtspromille sich selber und die andern Verkehrsteilnehmer erheblich gefährdet hat. | de | Art. 17 LCR, art. 68 CP; application par analogie de l'art. 68 ch. 2 CP au retrait de permis. Si une décision de retrait de permis prise à la suite d'une infraction routière est entrée en force, la durée de la mesure ne peut plus être modifiée en cas d'application par analogie de l'art. 68 ch. 2 CP, lorsqu'il s'agit de prononcer une mesure complémentaire en raison d'une autre infraction routière commise avant cette décision; principes applicables à la fixation de la durée du retrait de permis complémentaire. | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-54%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,340 | 120 Ib 54 | 120 Ib 54
Sachverhalt ab Seite 55
A.- Am 7. September 1991, um ca. 00.45 Uhr, verliess S. die Bar des Hotels Tivoli in Schlieren, in welcher er alkoholische Getränke konsumiert hatte. Er stieg in seinen auf dem Hotelparkplatz abgestellten Personenwagen und lenkte diesen rückwärts, Richtung Bäckerstrasse. Dabei kollidierte er mit einem dort parkierten Kleinbus; es entstand Sachschaden. Nachdem S. ausgestiegen war, stellten Augenzeugen fest, dass er stark nach Alkohol roch und Gehschwierigkeiten hatte. Obwohl er von den Augenzeugen aufgefordert wurde, nicht weiterzufahren, begab er sich zu seinem Fahrzeug und fuhr davon, ohne das Eintreffen der inzwischen verständigten Polizei abzuwarten. S. stand zudem unter Einfluss des Schmerzmittels Ponstan, was sich, insbesondere im Zusammenwirken mit dem genossenen Alkohol, auf seine Fahrfähigkeit ausgewirkt hat.
Die Polizeidirektion Zürich teilte S. mit Schreiben vom 2. Oktober 1991 mit, dass nach Vorliegen eines rechtskräftigen Strafentscheides geprüft werde, ob bezüglich des Vorfalls vom 7. September 1991 die gesetzlichen Voraussetzungen für das Anordnen einer Administrativmassnahme gegeben seien.
Am 18. November 1991, um 23.30 Uhr, lenkte S. seinen Personenwagen auf der Wasserwerkstrasse in Zürich stadteinwärts. Unter der Kornhausbrücke befand sich eine Verkehrskontrolle der Stadtpolizei. Als S. diese sah, wendete er sein Fahrzeug und fuhr davon. Eine Polizeipatrouille nahm seine Verfolgung auf und konnte ihn schliesslich auf der Höhe des Dammweges anhalten. Eine angeordnete Blutprobe ergab einen Wert von mindestens 1,57 Gewichtspromille Alkohol im Blut. Zudem wurde festgestellt, dass am Fahrzeug das vordere Kontrollschild fehlte.
Wegen des zweiten Vorfalls entzog die Polizeidirektion S. mit Verfügung vom 8. Januar 1992, die in der Folge in Rechtskraft erwuchs, den Führerausweis für die Dauer von vier Monaten, wobei sie festhielt, die administrative Erledigung des Vorfalls vom 7. September 1991 bleibe vorbehalten.
B.- Mit Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich, II. Strafkammer, vom 12. Januar 1993 wurde S. wegen der Vorfälle vom 7. September und 18. November 1991 mit drei Monaten Gefängnis, bedingt aufgeschoben während drei Jahren, und einer Busse von Fr. 1'500.-- bestraft.
C.- Die Polizeidirektion Zürich verfügte am 15. April 1993 in analoger Anwendung von Art. 68 StGB für den Vorfall vom 7. September einen Führerausweisentzug von 14 Monaten, zusätzlich zu dem am 8. Januar 1992 für den Vorfall vom 18. November 1991 verhängten und vollzogenen viermonatigen Entzug.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich wies den dagegen erhobenen Rekurs von S. mit Entscheid vom 24. November 1993 ab.
D.- Dagegen erhebt S. eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit der er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und es sei auf die von der Polizeidirektion angeordnete Zusatzmassnahme zu verzichten. Ausserdem ersucht er, seiner Beschwerde aufschiebende Wirkung zu verleihen.
Die Direktion der Justiz des Kantons Zürich beantragt in ihrer Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesamt für Polizeiwesen beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, da kein Rückfall nach Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG vorliege und die Entzugsdauer deshalb als unverhältnismässig erscheine.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der Beschwerdeführer wendet sich gegen die Dauer des zusätzlich ausgesprochenen Entzugs, da der Vorfall vom 7. September 1991, für den die Zusatzmassnahme ausgesprochen wurde, als weniger schwer zu gewichten sei als jener vom 18. November 1991, wofür ihm der Ausweis für vier Monate entzogen worden sei. Es stelle eine Verletzung von Art. 30 Abs. 2 VZV (SR 741.51) und einen Ermessensmissbrauch dar, dafür einen Entzug von 14 Monaten Dauer auszusprechen. Da er sich seit dem erfolgten Entzug nichts mehr habe zuschulden kommen lassen, bleibe für eine nochmalige administrative Massnahme im Sinne eines Warnungsentzugs kein Raum.
b) Die Vorinstanz ging mit dem Strafrichter von einem nicht mehr leichten Verschulden des Beschwerdeführers aus. Am 7. September 1991 habe er sich vorsätzlich einer Blutprobe entzogen und auf seiner Heimfahrt in nichtfahrfähigem Zustand ein Motorfahrzeug gelenkt. Trotz hängigen Straf- und Administrativverfahrens habe er sich kurze Zeit später eines gleichgelagerten Delikts schuldig gemacht und mit einem Blutalkoholgehalt von 1,57 Gewichtspromille sich selber und die andern Verkehrsteilnehmer erheblich gefährdet. Da zudem sein automobilistischer Leumund leicht getrübt sei, sei auch unter Berücksichtigung der beruflichen Notwendigkeit des Führerausweises für den Beschwerdeführer eine Gesamtentzugsdauer von 18 Monaten für die beiden Vorfälle angemessen.
2. a) Nach Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG (SR 741.01) beträgt die Dauer des Führerausweisentzugs mindestens zwei Monate, wenn der Führer in angetrunkenem Zustand gefahren ist; im übrigen ist sie nach den Umständen festzusetzen, wobei ihre Bestimmung Sache der kantonalen Behörde ist, die in dieser Beziehung über einen weiten Spielraum des Ermessens verfügt. Bei einem Warnungsentzug sind die Schwere des Verschuldens, der Leumund des Motorfahrzeugführers sowie die berufliche Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen, zu berücksichtigen (Art. 33 Abs. 2 VZV; BGE 105 Ib 205 E. 2a).
Bei Verwirklichung mehrerer Entzugsgründe durch eine Handlung ist nach der Rechtsprechung Art. 68 StGB sinngemäss anzuwenden; dasselbe gilt für den Fall, wo durch mehrere Handlungen mehrere Entzugsgründe gesetzt werden bzw. die zu beurteilenden Handlungen noch vor Erlass einer früheren Entzugsverfügung begangen wurden (BGE 113 Ib 53 E. 3, BGE 108 Ib 258 E. 2a). Hat die Behörde eine Handlung zu beurteilen, die vor Erlass einer früheren Administrativmassnahme begangen wurde, so ist in Anwendung von Art. 68 Ziff. 2 StGB eine Zusatzmassnahme dafür auszusprechen; der Täter soll durch die Aufteilung der Strafverfolgung in mehrere Verfahren nicht benachteiligt und soweit als möglich auch nicht besser gestellt werden (BGE 116 IV 14 E. 2a, BGE 109 IV 90 E. 2b, BGE 69 IV 54 E. 2).
b) Gegen diese beim Führerausweisentzug zu Warnungszwecken analog anwendbaren Grundsätze des Bundesrechts verstiess die Vorinstanz, indem sie offenliess, "welche Massnahmedauer für jeden einzelnen Vorfall festzusetzen wäre" und die Entzugsdauer für beide Vorfälle zusammen festlegte, um dann die bereits verfügte Entzugsdauer davon in Abzug zu bringen. Sie setzte so eine Gesamt- anstelle einer Zusatzmassnahme fest (vgl. zu dieser Unterscheidung BGE 116 IV 14 E. 2a). Dadurch wurde der zweite, bereits beurteilte Vorfall wieder aufgegriffen, was gegen die Rechtskraft des ergangenen Urteils verstösst (BGE 80 IV 223 E. 1 S. 224; TRECHSEL, Kurzkommentar Strafgesetzbuch, Zürich 1989, N. 25 zu Art. 68).
In analoger Anwendung von Art. 68 Ziff. 2 StGB ist folgendermassen zu verfahren: Es ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer mit der Tat vom 18. November 1991 eine Entzugsdauer von vier Monaten verwirkt hat, an der wegen der Rechtskraft der entsprechenden Verfügung - soweit es um die Betrachtung des Vorfalls vom 18. November 1991 für sich allein geht - nichts geändert werden darf. Sodann ist für den ersten Vorfall vom 7. September 1991 für sich allein festzulegen, welche Entzugsdauer als angemessen zu betrachten ist. Erweist sich der bereits beurteilte Vorfall, der zu einer Entzugsdauer von vier Monaten führte, als der schwerste, ist gemäss Art. 68 Ziff. 1 StGB zu bestimmen, welche Erhöhung der Entzugsdauer von vier Monaten dem Vorfall vom 7. September 1991 gerecht wird; das ergibt die angemessene Dauer der Zusatzmassnahme. Nur so ist sichergestellt, dass der Beschwerdeführer in analoger Anwendung der Vorschrift von Art. 68 Ziff. 2 StGB nicht strenger angefasst wird, als wenn beide Vorfälle gleichzeitig beurteilt worden wären. Ist die für den Vorfall vom 7. September 1991 in Betracht fallende Massnahme die strengste, gilt das gleiche mutatis mutandis, d.h. es ist zu prüfen, um wieviel kürzer die Entzugsdauer für das Delikt vom 18. November 1991 in Anwendung von Art. 68 Ziff. 1 StGB ausgefallen wäre, und diese Differenz ist von der für den Vorfall vom 7. September 1991 für sich allein in Betracht zu ziehenden Entzugsdauer in Abzug zu bringen, um die zu verhängende Zusatzentzugsdauer zu erhalten.
Dass der Beschwerdeführer "aus dem ersten Vorfall trotz hängigem Straf- und Administrativverfahren keine Lehren gezogen, sondern sich keine drei Monate später erneut eines gleichgelagerten Delikts schuldig gemacht hat", war bei der Beurteilung des Vorfalls vom 18. November 1991 zu berücksichtigen und ist mit der Entzugsverfügung für die Dauer von vier Monaten, an welche die Vorinstanz heute nach dem Gesagten gebunden ist, als abgegolten anzusehen. Das gleiche gilt für den Umstand, dass der Beschwerdeführer am 18. November 1991 mit seiner Fahrt bei einem Blutalkoholgehalt von 1,57 Gewichtspromille sich selber und die andern Verkehrsteilnehmer erheblich gefährdet hat. | de | Art. 17 LCS, art. 68 CP; applicazione analogica dell'art. 68 n. 2 CP alla revoca della licenza di condurre. Ove una decisione di revoca della licenza di condurre ordinata in seguito di un'infrazione in materia di circolazione stradale sia passata in giudicato, la durata della revoca riferita a tale infrazione non può più essere modificata in caso di applicazione analogica dell'art. 68 n. 2 CP, quando si tratti di pronunciare una misura addizionale a causa di un'infrazione in materia di circolazione stradale commessa anteriormente a detta decisione; principi applicabili alla determinazione della durata addizionale della revoca della licenza. | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-54%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 59
Auf Gesuch der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB), Kreisdirektion II, eröffneten die Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommissionen, Kreise 6, 7 und 8, im Dezember 1992 das kombinierte Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren für die im Rahmen des Konzeptes "Bahn 2000" zu erstellende Neubaustrecke Mattstetten-Rothrist. Vor der öffentlichen Auflage der Pläne, die in allen betroffenen Gemeinden vom 18. Januar bis 8. März 1993 stattfand, überprüften die Schätzungskommissions-Präsidenten stichprobeweise die Aussteckungen und ordneten vereinzelt Ergänzungen an.
Mit Eingabe vom 8. März 1993 hat das "Komitee für eine umweltgerechte Bahn 2000" in der Gemeinde Kirchberg gegen das Neubau-Projekt Einsprache erhoben und unter anderem geltend gemacht, die vorgenommene Aussteckung sei ungenügend und müsse wiederholt werden. Insbesondere seien Aufschüttungen, Anböschungen und Überführungen nicht profiliert worden, sodass sich der Laie, der im Lesen von Plänen ungeübt sei, vom Projekt kein verlässliches Bild habe machen können. Diese Einwendungen sind vom Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission, Kreis 6, mit Entscheid vom 28. Juli 1993 abgewiesen worden.
Gegen den Entscheid des Schätzungskommissions-Präsidenten hat das "Komitee für eine umweltgerechte Bahn 2000" beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Es rügt erneut, dass die Profilierung auf der ganzen Neubaustrecke mangelhaft gewesen sei und die Auswirkungen des Projekts auf die Umgebung nur ungenügend habe erkennen lassen.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Die Entscheide der Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommissionen, die in Anwendung von Art. 29 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Enteignung (EntG; SR 711) und Art. 16 f. der Verordnung für die eidgenössischen Schätzungskommissionen (VESchK; SR 711.1) ergehen, sind mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (BGE 109 Ib 130 E. 1a S. 132, nicht publ. Entscheid vom 16. Mai 1990 i.S. F.-S. gegen Mittel-Thurgau-Bahn; s.a. BGE 112 Ib 419 E. 2b und c S. 420 ff.). Das vom "Komitee für eine umweltgerechte Bahn 2000" ergriffene Rechtsmittel ist somit grundsätzlich zulässig. Hingegen fragt sich, ob dieses Komitee, das als Verein gemäss Art. 60 ff. ZGB gegründet wurde, zur Beschwerdeführung befugt sei:
a) Die Beschwerdeführerin leitet ihre Legitimation aus Art. 103 lit. c OG ab und beruft sich in diesem Zusammenhang auf Art. 25 Abs. 2 der Verordnung über die Planvorlagen für Eisenbahnbauten (PVV-EB; SR 742.142.1) in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 1 des Bundesbeschlusses über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte (BB PVEB; SR 742.100.1). Die Bestimmung von Art. 25 Abs. 2 PVV-EB verweist jedoch nur auf die allgemeinen Legitimationsvorschriften und räumt - im Gegensatz zu Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) und Art. 55 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) - den ideellen Organisationen kein zusätzliches Beschwerderecht ein. Das Komitee, das keine gesamtschweizerische Natur- und Heimatschutzvereinigung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 NHG bildet und nicht zu den vom Bundesrat zur Beschwerde ermächtigten Umweltschutzorganisationen gehört, könnte daher nur aufgrund von Art. 103 lit. a OG Beschwerde führen, wenn es wie eine natürliche Person in seinen eigenen Interessen betroffen wäre oder wenn es seinen Statuten gemäss die Interessen einer Mehrheit oder doch einer grossen Anzahl seiner Mitglieder vertreten würde, von denen jedes selbst zur Einreichung einer Beschwerde legitimiert wäre (BGE 113 Ib 364 E. 2a S. 365, BGE 104 Ib 381 S. 382 ff.).
Das "Komitee für eine umweltgerechte Bahn 2000" behauptet nicht, wie ein Anwohner oder ein in das Enteignungsverfahren einbezogener Grundeigentümer betroffen zu sein. Es macht indessen geltend, als Mitglieder gehörten ihm 52 politische Gemeinden des Oberaargaus und des solothurnischen Wasseramtes sowie über 900 vornehmlich aus dem Einzugsgebiet der Neubaustrecke stammende Einzelpersonen an, die in ihrer Mehrheit durch das Projekt unmittelbar betroffen seien und selbst zur Einreichung einer Einsprache oder Beschwerde befugt wären. Ob dem so sei, wird jedoch nicht belegt und liesse sich auch durch das angebotene Nachreichen einer blossen Mitgliederliste nicht beweisen. Weitere Abklärungen in dieser Richtung können jedoch schon deshalb unterbleiben, weil das beschwerdeführende Komitee nach dem Gesagten zu den von ihm erhobenen generellen Einwendungen gegen die Aussteckung und Profilierung des Projekts nur legitimiert sein könnte, wenn seine Mitglieder zu einer solchen allgemeinen Kritik befugt wären. Das trifft jedoch, wie sich im folgenden erweist, nicht zu.
b) Zweck der Aussteckung ist, die durch das Werk bedingten Veränderungen im Gelände offenkundig zu machen und damit den Werkplan, aus dem Art, Umfang und Lage des Werkes, Sicherheitszonen und weitere Vorkehren ersichtlich sein müssen (Art. 27 Abs. 1 EntG), zu veranschaulichen und zu verdeutlichen. Die Pläne, die Aussteckung und die allenfalls zusätzlich anzubringende Profilierung sollen dem Betroffenen ein Bild über das Werk und dessen Auswirkungen verschaffen und es ihm dadurch ermöglichen, seine Rechte im fraglichen Zeitpunkt des Verfahrens wirksam zu verteidigen, d.h. seine Einsprache gegen das Werk in Kenntnis der Sache vorzubringen und seine Entschädigungsforderung zu begründen (Art. 35 und 36 EntG; BGE 109 Ib 132, 137 E. 4b und c). Wie in BGE 118 Ib 510 E. 2dd S. 516 dargelegt, steht dieser Anspruch, über das geplante Werk ins Bild gesetzt zu werden, nicht nur den Enteigneten, sondern auch den Privaten zu, die durch das Projekt zwar nicht in ihren Rechten, aber doch in schutzwürdigen Interessen betroffen werden. Soll also die Aussteckung den Betroffenen gestatten, ihre Rechte und Interessen im Einspracheverfahren zu wahren, so muss die Befugnis zur Einreichung einer Beschwerde gegen die Aussteckung ebenso weit reichen wie die Legitimation zur Einsprache selbst, kann aber auch nicht weiter gehen als diese.
c) Einsprache gegen ein im kombinierten Verfahren zu genehmigendes Eisenbahnprojekt kann gemäss Art. 25 Abs. 2 PVV-EB erheben, wer nach dem Enteignungsgesetz dazu berechtigt oder nach dem VwVG Partei ist. Die Einsprachelegitimation richtet sich also gleich wie die Beschwerdebefugnis nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (vgl. Art. 11 des Eisenbahngesetzes). Zur Einsprache ist mithin berechtigt, wer durch die Projektpläne berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 VwVG). Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch nur tatsächlicher Natur sein, doch muss der Einsprecher durch das Projekt stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (BGE 116 Ib 447 E. 1b S. 450, BGE 115 Ib 387 E. 2a S. 389, je mit Hinweisen). Diese Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein (vgl. die Übersicht in BGE 112 Ib 154 S. 159 f.).
Zu dieser Voraussetzung der räumlichen Nähe ist zunächst in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Nationalstrassenbau festgehalten worden, dass der vom Strassenbau betroffene Private nicht allgemein an der geplanten Linienführung Kritik üben dürfe. Vielmehr habe er konkret aufzuzeigen, inwiefern das Ausführungsprojekt im Bereiche seines Grundstücks gegen Bundesrecht verstosse (BGE 118 Ib 206 S. 214 f., BGE 112 Ib 543 S. 550, BGE 111 Ib 26 S. 29 f., 290 E. 1 S. 291 f.). Insoweit unterscheide sich das Beschwerderecht des Privaten von jenem der Organisationen, die aufgrund von Art. 103 lit. c OG und der Spezialgesetzgebung zur Beschwerde legitimiert sind, durch das Projekt selbst nicht betroffen sein müssen und deshalb nicht nur Abschnitte, sondern das ganze Werk in Frage stellen können (vgl. BGE 118 Ib 206 E. 8c S. 215 f.). Nun besteht, wie das Bundesgericht bereits im nicht publizierten Entscheid vom 12. Januar 1993 i.S. Sch. gegen SBB und EVED erklärt hat, kein Grund, den Privaten im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren anders zu behandeln als im nationalstrassenrechtlichen Einspracheverfahren. Wohl sieht das Eisenbahnrecht - mit Ausnahme des Bundesbeschlusses über den Bau der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale vom 4. Oktober 1991 (vgl. Art. 11; SR 742.104) - keine generelle Projektierung vor und besteht daher keine Bindung an einen insbesondere die allgemeine Linienführung festlegenden Genehmigungsbeschluss des Bundesrates. Ähnliche Wirkungen können indessen von den Grundsatzentscheiden des Parlamentes über die Neubaustrecken ausgehen (s. Art. 16 Abs. 3 BB PVEB). Ausschlaggebend für die Begrenzung des Beschwerderechts ist aber, dass sich - wie dargelegt - die Einsprache- und Beschwerdebefugnis des Privaten auch im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege richtet, welche nach dem Gesagten eine vor allem örtlich nahe Beziehung des Einsprechers zum umstrittenen Projekt verlangt und sein persönliches Betroffensein voraussetzt (vgl. auch BGE 115 Ib 424 E. 4c S. 432 f.).
d) Können somit die Privaten im eisenbahnrechtlichen Einsprache- und Beschwerdeverfahren nur insoweit zugelassen werden, als sie Einwendungen gegen das Projekt bzw. gegen die Aussteckung im Bereiche ihrer Grundstücke erheben, und sind sie zu Rügen, die sich gegen den Streckenteil ausserhalb dieses Bereiches richten, nicht befugt, so kann auch der die Interessen solcher Anwohner vertretende Verein nicht legitimiert sein, allgemein das Projekt anzufechten oder generell die Aussteckung der ganzen Strecke zu kritisieren. Auf die Beschwerde des "Komitees für eine umweltgerechte Bahn 2000" ist daher nicht einzutreten. Übrigens besteht umso weniger Anlass, von dieser noch aus der Zeit vor Einführung des Umweltschutzgesetzes stammenden Rechtsprechung abzuweichen, als der Gesetzgeber durch die Übertragung des Beschwerderechts an die gesamtschweizerischen Organisationen dafür gesorgt hat, dass die Umweltschutzanliegen bei der Projektierung öffentlicher Werke nunmehr unabhängig von den privaten Interessen der Betroffenen wahrgenommen werden können. | de | Legitimation zur Anfechtung der Aussteckung für ein Eisenbahnprojekt. Die Befugnis zur Einreichung einer Beschwerde gegen die Aussteckung ist - gleich wie die Legitimation zur Einsprache gegen das Projekt selbst - auch bei Eisenbahn-Bauvorhaben nur insoweit gegeben, als in räumlicher Hinsicht eine nahe Beziehung zum Streitobjekt besteht. | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-59%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 59
Auf Gesuch der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB), Kreisdirektion II, eröffneten die Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommissionen, Kreise 6, 7 und 8, im Dezember 1992 das kombinierte Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren für die im Rahmen des Konzeptes "Bahn 2000" zu erstellende Neubaustrecke Mattstetten-Rothrist. Vor der öffentlichen Auflage der Pläne, die in allen betroffenen Gemeinden vom 18. Januar bis 8. März 1993 stattfand, überprüften die Schätzungskommissions-Präsidenten stichprobeweise die Aussteckungen und ordneten vereinzelt Ergänzungen an.
Mit Eingabe vom 8. März 1993 hat das "Komitee für eine umweltgerechte Bahn 2000" in der Gemeinde Kirchberg gegen das Neubau-Projekt Einsprache erhoben und unter anderem geltend gemacht, die vorgenommene Aussteckung sei ungenügend und müsse wiederholt werden. Insbesondere seien Aufschüttungen, Anböschungen und Überführungen nicht profiliert worden, sodass sich der Laie, der im Lesen von Plänen ungeübt sei, vom Projekt kein verlässliches Bild habe machen können. Diese Einwendungen sind vom Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission, Kreis 6, mit Entscheid vom 28. Juli 1993 abgewiesen worden.
Gegen den Entscheid des Schätzungskommissions-Präsidenten hat das "Komitee für eine umweltgerechte Bahn 2000" beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Es rügt erneut, dass die Profilierung auf der ganzen Neubaustrecke mangelhaft gewesen sei und die Auswirkungen des Projekts auf die Umgebung nur ungenügend habe erkennen lassen.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Die Entscheide der Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommissionen, die in Anwendung von Art. 29 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Enteignung (EntG; SR 711) und Art. 16 f. der Verordnung für die eidgenössischen Schätzungskommissionen (VESchK; SR 711.1) ergehen, sind mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (BGE 109 Ib 130 E. 1a S. 132, nicht publ. Entscheid vom 16. Mai 1990 i.S. F.-S. gegen Mittel-Thurgau-Bahn; s.a. BGE 112 Ib 419 E. 2b und c S. 420 ff.). Das vom "Komitee für eine umweltgerechte Bahn 2000" ergriffene Rechtsmittel ist somit grundsätzlich zulässig. Hingegen fragt sich, ob dieses Komitee, das als Verein gemäss Art. 60 ff. ZGB gegründet wurde, zur Beschwerdeführung befugt sei:
a) Die Beschwerdeführerin leitet ihre Legitimation aus Art. 103 lit. c OG ab und beruft sich in diesem Zusammenhang auf Art. 25 Abs. 2 der Verordnung über die Planvorlagen für Eisenbahnbauten (PVV-EB; SR 742.142.1) in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 1 des Bundesbeschlusses über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte (BB PVEB; SR 742.100.1). Die Bestimmung von Art. 25 Abs. 2 PVV-EB verweist jedoch nur auf die allgemeinen Legitimationsvorschriften und räumt - im Gegensatz zu Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) und Art. 55 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) - den ideellen Organisationen kein zusätzliches Beschwerderecht ein. Das Komitee, das keine gesamtschweizerische Natur- und Heimatschutzvereinigung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 NHG bildet und nicht zu den vom Bundesrat zur Beschwerde ermächtigten Umweltschutzorganisationen gehört, könnte daher nur aufgrund von Art. 103 lit. a OG Beschwerde führen, wenn es wie eine natürliche Person in seinen eigenen Interessen betroffen wäre oder wenn es seinen Statuten gemäss die Interessen einer Mehrheit oder doch einer grossen Anzahl seiner Mitglieder vertreten würde, von denen jedes selbst zur Einreichung einer Beschwerde legitimiert wäre (BGE 113 Ib 364 E. 2a S. 365, BGE 104 Ib 381 S. 382 ff.).
Das "Komitee für eine umweltgerechte Bahn 2000" behauptet nicht, wie ein Anwohner oder ein in das Enteignungsverfahren einbezogener Grundeigentümer betroffen zu sein. Es macht indessen geltend, als Mitglieder gehörten ihm 52 politische Gemeinden des Oberaargaus und des solothurnischen Wasseramtes sowie über 900 vornehmlich aus dem Einzugsgebiet der Neubaustrecke stammende Einzelpersonen an, die in ihrer Mehrheit durch das Projekt unmittelbar betroffen seien und selbst zur Einreichung einer Einsprache oder Beschwerde befugt wären. Ob dem so sei, wird jedoch nicht belegt und liesse sich auch durch das angebotene Nachreichen einer blossen Mitgliederliste nicht beweisen. Weitere Abklärungen in dieser Richtung können jedoch schon deshalb unterbleiben, weil das beschwerdeführende Komitee nach dem Gesagten zu den von ihm erhobenen generellen Einwendungen gegen die Aussteckung und Profilierung des Projekts nur legitimiert sein könnte, wenn seine Mitglieder zu einer solchen allgemeinen Kritik befugt wären. Das trifft jedoch, wie sich im folgenden erweist, nicht zu.
b) Zweck der Aussteckung ist, die durch das Werk bedingten Veränderungen im Gelände offenkundig zu machen und damit den Werkplan, aus dem Art, Umfang und Lage des Werkes, Sicherheitszonen und weitere Vorkehren ersichtlich sein müssen (Art. 27 Abs. 1 EntG), zu veranschaulichen und zu verdeutlichen. Die Pläne, die Aussteckung und die allenfalls zusätzlich anzubringende Profilierung sollen dem Betroffenen ein Bild über das Werk und dessen Auswirkungen verschaffen und es ihm dadurch ermöglichen, seine Rechte im fraglichen Zeitpunkt des Verfahrens wirksam zu verteidigen, d.h. seine Einsprache gegen das Werk in Kenntnis der Sache vorzubringen und seine Entschädigungsforderung zu begründen (Art. 35 und 36 EntG; BGE 109 Ib 132, 137 E. 4b und c). Wie in BGE 118 Ib 510 E. 2dd S. 516 dargelegt, steht dieser Anspruch, über das geplante Werk ins Bild gesetzt zu werden, nicht nur den Enteigneten, sondern auch den Privaten zu, die durch das Projekt zwar nicht in ihren Rechten, aber doch in schutzwürdigen Interessen betroffen werden. Soll also die Aussteckung den Betroffenen gestatten, ihre Rechte und Interessen im Einspracheverfahren zu wahren, so muss die Befugnis zur Einreichung einer Beschwerde gegen die Aussteckung ebenso weit reichen wie die Legitimation zur Einsprache selbst, kann aber auch nicht weiter gehen als diese.
c) Einsprache gegen ein im kombinierten Verfahren zu genehmigendes Eisenbahnprojekt kann gemäss Art. 25 Abs. 2 PVV-EB erheben, wer nach dem Enteignungsgesetz dazu berechtigt oder nach dem VwVG Partei ist. Die Einsprachelegitimation richtet sich also gleich wie die Beschwerdebefugnis nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (vgl. Art. 11 des Eisenbahngesetzes). Zur Einsprache ist mithin berechtigt, wer durch die Projektpläne berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 VwVG). Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch nur tatsächlicher Natur sein, doch muss der Einsprecher durch das Projekt stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (BGE 116 Ib 447 E. 1b S. 450, BGE 115 Ib 387 E. 2a S. 389, je mit Hinweisen). Diese Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein (vgl. die Übersicht in BGE 112 Ib 154 S. 159 f.).
Zu dieser Voraussetzung der räumlichen Nähe ist zunächst in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Nationalstrassenbau festgehalten worden, dass der vom Strassenbau betroffene Private nicht allgemein an der geplanten Linienführung Kritik üben dürfe. Vielmehr habe er konkret aufzuzeigen, inwiefern das Ausführungsprojekt im Bereiche seines Grundstücks gegen Bundesrecht verstosse (BGE 118 Ib 206 S. 214 f., BGE 112 Ib 543 S. 550, BGE 111 Ib 26 S. 29 f., 290 E. 1 S. 291 f.). Insoweit unterscheide sich das Beschwerderecht des Privaten von jenem der Organisationen, die aufgrund von Art. 103 lit. c OG und der Spezialgesetzgebung zur Beschwerde legitimiert sind, durch das Projekt selbst nicht betroffen sein müssen und deshalb nicht nur Abschnitte, sondern das ganze Werk in Frage stellen können (vgl. BGE 118 Ib 206 E. 8c S. 215 f.). Nun besteht, wie das Bundesgericht bereits im nicht publizierten Entscheid vom 12. Januar 1993 i.S. Sch. gegen SBB und EVED erklärt hat, kein Grund, den Privaten im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren anders zu behandeln als im nationalstrassenrechtlichen Einspracheverfahren. Wohl sieht das Eisenbahnrecht - mit Ausnahme des Bundesbeschlusses über den Bau der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale vom 4. Oktober 1991 (vgl. Art. 11; SR 742.104) - keine generelle Projektierung vor und besteht daher keine Bindung an einen insbesondere die allgemeine Linienführung festlegenden Genehmigungsbeschluss des Bundesrates. Ähnliche Wirkungen können indessen von den Grundsatzentscheiden des Parlamentes über die Neubaustrecken ausgehen (s. Art. 16 Abs. 3 BB PVEB). Ausschlaggebend für die Begrenzung des Beschwerderechts ist aber, dass sich - wie dargelegt - die Einsprache- und Beschwerdebefugnis des Privaten auch im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege richtet, welche nach dem Gesagten eine vor allem örtlich nahe Beziehung des Einsprechers zum umstrittenen Projekt verlangt und sein persönliches Betroffensein voraussetzt (vgl. auch BGE 115 Ib 424 E. 4c S. 432 f.).
d) Können somit die Privaten im eisenbahnrechtlichen Einsprache- und Beschwerdeverfahren nur insoweit zugelassen werden, als sie Einwendungen gegen das Projekt bzw. gegen die Aussteckung im Bereiche ihrer Grundstücke erheben, und sind sie zu Rügen, die sich gegen den Streckenteil ausserhalb dieses Bereiches richten, nicht befugt, so kann auch der die Interessen solcher Anwohner vertretende Verein nicht legitimiert sein, allgemein das Projekt anzufechten oder generell die Aussteckung der ganzen Strecke zu kritisieren. Auf die Beschwerde des "Komitees für eine umweltgerechte Bahn 2000" ist daher nicht einzutreten. Übrigens besteht umso weniger Anlass, von dieser noch aus der Zeit vor Einführung des Umweltschutzgesetzes stammenden Rechtsprechung abzuweichen, als der Gesetzgeber durch die Übertragung des Beschwerderechts an die gesamtschweizerischen Organisationen dafür gesorgt hat, dass die Umweltschutzanliegen bei der Projektierung öffentlicher Werke nunmehr unabhängig von den privaten Interessen der Betroffenen wahrgenommen werden können. | de | Qualité pour recourir contre une décision relative à un piquetage pour un projet de chemins de fer. La qualité pour recourir contre un piquetage - comme la qualité pour former opposition contre le projet lui-même - n'est reconnue, en ce qui concerne notamment les projets de construction de chemins de fer, que lorsqu'il existe un rapport spatial étroit avec l'objet du litige. | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-59%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,343 | 120 Ib 59 | 120 Ib 59
Sachverhalt ab Seite 59
Auf Gesuch der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB), Kreisdirektion II, eröffneten die Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommissionen, Kreise 6, 7 und 8, im Dezember 1992 das kombinierte Plangenehmigungs- und Enteignungsverfahren für die im Rahmen des Konzeptes "Bahn 2000" zu erstellende Neubaustrecke Mattstetten-Rothrist. Vor der öffentlichen Auflage der Pläne, die in allen betroffenen Gemeinden vom 18. Januar bis 8. März 1993 stattfand, überprüften die Schätzungskommissions-Präsidenten stichprobeweise die Aussteckungen und ordneten vereinzelt Ergänzungen an.
Mit Eingabe vom 8. März 1993 hat das "Komitee für eine umweltgerechte Bahn 2000" in der Gemeinde Kirchberg gegen das Neubau-Projekt Einsprache erhoben und unter anderem geltend gemacht, die vorgenommene Aussteckung sei ungenügend und müsse wiederholt werden. Insbesondere seien Aufschüttungen, Anböschungen und Überführungen nicht profiliert worden, sodass sich der Laie, der im Lesen von Plänen ungeübt sei, vom Projekt kein verlässliches Bild habe machen können. Diese Einwendungen sind vom Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommission, Kreis 6, mit Entscheid vom 28. Juli 1993 abgewiesen worden.
Gegen den Entscheid des Schätzungskommissions-Präsidenten hat das "Komitee für eine umweltgerechte Bahn 2000" beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Es rügt erneut, dass die Profilierung auf der ganzen Neubaustrecke mangelhaft gewesen sei und die Auswirkungen des Projekts auf die Umgebung nur ungenügend habe erkennen lassen.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Die Entscheide der Präsidenten der Eidgenössischen Schätzungskommissionen, die in Anwendung von Art. 29 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Enteignung (EntG; SR 711) und Art. 16 f. der Verordnung für die eidgenössischen Schätzungskommissionen (VESchK; SR 711.1) ergehen, sind mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar (BGE 109 Ib 130 E. 1a S. 132, nicht publ. Entscheid vom 16. Mai 1990 i.S. F.-S. gegen Mittel-Thurgau-Bahn; s.a. BGE 112 Ib 419 E. 2b und c S. 420 ff.). Das vom "Komitee für eine umweltgerechte Bahn 2000" ergriffene Rechtsmittel ist somit grundsätzlich zulässig. Hingegen fragt sich, ob dieses Komitee, das als Verein gemäss Art. 60 ff. ZGB gegründet wurde, zur Beschwerdeführung befugt sei:
a) Die Beschwerdeführerin leitet ihre Legitimation aus Art. 103 lit. c OG ab und beruft sich in diesem Zusammenhang auf Art. 25 Abs. 2 der Verordnung über die Planvorlagen für Eisenbahnbauten (PVV-EB; SR 742.142.1) in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 1 des Bundesbeschlusses über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte (BB PVEB; SR 742.100.1). Die Bestimmung von Art. 25 Abs. 2 PVV-EB verweist jedoch nur auf die allgemeinen Legitimationsvorschriften und räumt - im Gegensatz zu Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) und Art. 55 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) - den ideellen Organisationen kein zusätzliches Beschwerderecht ein. Das Komitee, das keine gesamtschweizerische Natur- und Heimatschutzvereinigung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 NHG bildet und nicht zu den vom Bundesrat zur Beschwerde ermächtigten Umweltschutzorganisationen gehört, könnte daher nur aufgrund von Art. 103 lit. a OG Beschwerde führen, wenn es wie eine natürliche Person in seinen eigenen Interessen betroffen wäre oder wenn es seinen Statuten gemäss die Interessen einer Mehrheit oder doch einer grossen Anzahl seiner Mitglieder vertreten würde, von denen jedes selbst zur Einreichung einer Beschwerde legitimiert wäre (BGE 113 Ib 364 E. 2a S. 365, BGE 104 Ib 381 S. 382 ff.).
Das "Komitee für eine umweltgerechte Bahn 2000" behauptet nicht, wie ein Anwohner oder ein in das Enteignungsverfahren einbezogener Grundeigentümer betroffen zu sein. Es macht indessen geltend, als Mitglieder gehörten ihm 52 politische Gemeinden des Oberaargaus und des solothurnischen Wasseramtes sowie über 900 vornehmlich aus dem Einzugsgebiet der Neubaustrecke stammende Einzelpersonen an, die in ihrer Mehrheit durch das Projekt unmittelbar betroffen seien und selbst zur Einreichung einer Einsprache oder Beschwerde befugt wären. Ob dem so sei, wird jedoch nicht belegt und liesse sich auch durch das angebotene Nachreichen einer blossen Mitgliederliste nicht beweisen. Weitere Abklärungen in dieser Richtung können jedoch schon deshalb unterbleiben, weil das beschwerdeführende Komitee nach dem Gesagten zu den von ihm erhobenen generellen Einwendungen gegen die Aussteckung und Profilierung des Projekts nur legitimiert sein könnte, wenn seine Mitglieder zu einer solchen allgemeinen Kritik befugt wären. Das trifft jedoch, wie sich im folgenden erweist, nicht zu.
b) Zweck der Aussteckung ist, die durch das Werk bedingten Veränderungen im Gelände offenkundig zu machen und damit den Werkplan, aus dem Art, Umfang und Lage des Werkes, Sicherheitszonen und weitere Vorkehren ersichtlich sein müssen (Art. 27 Abs. 1 EntG), zu veranschaulichen und zu verdeutlichen. Die Pläne, die Aussteckung und die allenfalls zusätzlich anzubringende Profilierung sollen dem Betroffenen ein Bild über das Werk und dessen Auswirkungen verschaffen und es ihm dadurch ermöglichen, seine Rechte im fraglichen Zeitpunkt des Verfahrens wirksam zu verteidigen, d.h. seine Einsprache gegen das Werk in Kenntnis der Sache vorzubringen und seine Entschädigungsforderung zu begründen (Art. 35 und 36 EntG; BGE 109 Ib 132, 137 E. 4b und c). Wie in BGE 118 Ib 510 E. 2dd S. 516 dargelegt, steht dieser Anspruch, über das geplante Werk ins Bild gesetzt zu werden, nicht nur den Enteigneten, sondern auch den Privaten zu, die durch das Projekt zwar nicht in ihren Rechten, aber doch in schutzwürdigen Interessen betroffen werden. Soll also die Aussteckung den Betroffenen gestatten, ihre Rechte und Interessen im Einspracheverfahren zu wahren, so muss die Befugnis zur Einreichung einer Beschwerde gegen die Aussteckung ebenso weit reichen wie die Legitimation zur Einsprache selbst, kann aber auch nicht weiter gehen als diese.
c) Einsprache gegen ein im kombinierten Verfahren zu genehmigendes Eisenbahnprojekt kann gemäss Art. 25 Abs. 2 PVV-EB erheben, wer nach dem Enteignungsgesetz dazu berechtigt oder nach dem VwVG Partei ist. Die Einsprachelegitimation richtet sich also gleich wie die Beschwerdebefugnis nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (vgl. Art. 11 des Eisenbahngesetzes). Zur Einsprache ist mithin berechtigt, wer durch die Projektpläne berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 VwVG). Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch nur tatsächlicher Natur sein, doch muss der Einsprecher durch das Projekt stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (BGE 116 Ib 447 E. 1b S. 450, BGE 115 Ib 387 E. 2a S. 389, je mit Hinweisen). Diese Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein (vgl. die Übersicht in BGE 112 Ib 154 S. 159 f.).
Zu dieser Voraussetzung der räumlichen Nähe ist zunächst in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum Nationalstrassenbau festgehalten worden, dass der vom Strassenbau betroffene Private nicht allgemein an der geplanten Linienführung Kritik üben dürfe. Vielmehr habe er konkret aufzuzeigen, inwiefern das Ausführungsprojekt im Bereiche seines Grundstücks gegen Bundesrecht verstosse (BGE 118 Ib 206 S. 214 f., BGE 112 Ib 543 S. 550, BGE 111 Ib 26 S. 29 f., 290 E. 1 S. 291 f.). Insoweit unterscheide sich das Beschwerderecht des Privaten von jenem der Organisationen, die aufgrund von Art. 103 lit. c OG und der Spezialgesetzgebung zur Beschwerde legitimiert sind, durch das Projekt selbst nicht betroffen sein müssen und deshalb nicht nur Abschnitte, sondern das ganze Werk in Frage stellen können (vgl. BGE 118 Ib 206 E. 8c S. 215 f.). Nun besteht, wie das Bundesgericht bereits im nicht publizierten Entscheid vom 12. Januar 1993 i.S. Sch. gegen SBB und EVED erklärt hat, kein Grund, den Privaten im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren anders zu behandeln als im nationalstrassenrechtlichen Einspracheverfahren. Wohl sieht das Eisenbahnrecht - mit Ausnahme des Bundesbeschlusses über den Bau der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale vom 4. Oktober 1991 (vgl. Art. 11; SR 742.104) - keine generelle Projektierung vor und besteht daher keine Bindung an einen insbesondere die allgemeine Linienführung festlegenden Genehmigungsbeschluss des Bundesrates. Ähnliche Wirkungen können indessen von den Grundsatzentscheiden des Parlamentes über die Neubaustrecken ausgehen (s. Art. 16 Abs. 3 BB PVEB). Ausschlaggebend für die Begrenzung des Beschwerderechts ist aber, dass sich - wie dargelegt - die Einsprache- und Beschwerdebefugnis des Privaten auch im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege richtet, welche nach dem Gesagten eine vor allem örtlich nahe Beziehung des Einsprechers zum umstrittenen Projekt verlangt und sein persönliches Betroffensein voraussetzt (vgl. auch BGE 115 Ib 424 E. 4c S. 432 f.).
d) Können somit die Privaten im eisenbahnrechtlichen Einsprache- und Beschwerdeverfahren nur insoweit zugelassen werden, als sie Einwendungen gegen das Projekt bzw. gegen die Aussteckung im Bereiche ihrer Grundstücke erheben, und sind sie zu Rügen, die sich gegen den Streckenteil ausserhalb dieses Bereiches richten, nicht befugt, so kann auch der die Interessen solcher Anwohner vertretende Verein nicht legitimiert sein, allgemein das Projekt anzufechten oder generell die Aussteckung der ganzen Strecke zu kritisieren. Auf die Beschwerde des "Komitees für eine umweltgerechte Bahn 2000" ist daher nicht einzutreten. Übrigens besteht umso weniger Anlass, von dieser noch aus der Zeit vor Einführung des Umweltschutzgesetzes stammenden Rechtsprechung abzuweichen, als der Gesetzgeber durch die Übertragung des Beschwerderechts an die gesamtschweizerischen Organisationen dafür gesorgt hat, dass die Umweltschutzanliegen bei der Projektierung öffentlicher Werke nunmehr unabhängig von den privaten Interessen der Betroffenen wahrgenommen werden können. | de | Legittimazione ad impugnare una decisione di picchettamento nell'ambito di un progetto ferroviario. Anche in materia di progetti ferroviari la legittimazione ad impugnare un picchettamento è data - come nell'ambito della procedura di opposizione contro il progetto stesso - solo qualora sussista uno stretto legame spaziale con l'oggetto del litigio. | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-59%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 6
X., argentinischer Staatsangehöriger, wurde am 13. Februar 1991 mit Urteil der Kriminalkammer des Kantons Bern wegen wiederholter und fortgesetzter, mengenmässig qualifiziert begangener Widerhandlung gegen das Bundesgesetz über die Betäubungsmittel zu einer fünfjährigen Zuchthausstrafe sowie zu Landesverweisung für fünf Jahre verurteilt. Die Verurteilung erfolgte, weil er im Juni 1988 in Buenos Aires und Rio de Janeiro einem Schweizer 1 kg Kokain gegen eine Provision von Fr. 2'000.-- vermittelt, im Sommer 1988 in der Schweiz 10 g Kokain gekauft und verkauft sowie am 14. Juli 1989 in Zürich-Kloten 73 Gramm Kokain eingeführt und selber seit 1986 bis zu seiner Verhaftung Kokain konsumiert hatte.
In der Strafanstalt lernte X. die Schweizer Bürgerin Y. kennen, welche dort beruflich tätig war. Am 13. September 1991 heirateten die beiden. X. wurde am 24. November 1992 bedingt aus dem Strafvollzug entlassen; gleichzeitig wurde die strafrechtliche Landesverweisung probeweise aufgeschoben.
Am 10. Dezember 1991 verfügte die Fremdenpolizei des Kantons Bern gegen X. die Ausweisung aus der Schweiz auf unbestimmte Dauer und ordnete an, dass bei Haftentlassung die Ausreise zu erfolgen habe. Eine Beschwerde an die Polizeidirektion des Kantons Bern blieb erfolglos. Dagegen hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Urteil vom 18. Januar 1993 die von X. und Y. eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, hob den Entscheid der Polizeidirektion sowie die Verfügung der Fremdenpolizei auf und wies die Akten an die Fremdenpolizei zurück, damit diese eine Aufenthaltsbewilligung B erteile; zudem wies das Verwaltungsgericht das Bundesamt für Ausländerfragen an, hiezu die Zustimmung gemäss Art. 18 Abs. 3 ANAG (SR 142.20) zu geben.
Das Bundesamt für Ausländerfragen verweigerte mit Verfügung vom 5. März 1993 die Zustimmung zur vom Kanton Bern erteilten Aufenthaltsbewilligung. Eine Beschwerde gegen diese Verfügung wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement mit Entscheid vom 20. Juli 1993 ab.
Mit Eingabe vom 4. August 1993 haben X. und Y. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie stellen den Antrag, die Verfügung des Bundesamtes für Ausländerfragen und der Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements seien aufzuheben und das Bundesamt sei anzuweisen, die Zustimmung zur vom Kanton Bern erteilten Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf dem Gebiete der Fremdenpolizei unzulässig gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt.
Gemäss Art. 4 ANAG entscheidet die zuständige Behörde, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt oder Niederlassung. Es besteht damit grundsätzlich kein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, es sei denn, der Ausländer oder seine in der Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich auf eine Sondernorm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags berufen. Nach Art. 7 ANAG in der Fassung des Gesetzes vom 23. März 1990 hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wobei der Anspruch erlischt, wenn ein Ausweisungsgrund vorliegt. Des weitern ergibt sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch aus dem in Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantierten Schutz des Familienlebens ein Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung für den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers, wenn die eheliche Beziehung tatsächlich gelebt wird (BGE 109 Ib 183).
Die Beschwerdeführer sind verheiratet. Sie können sich für die Erteilung der verlangten Aufenthaltsbewilligung auf Art. 7 ANAG und, weil ihre Ehe unzweifelhaft gelebt wird, auch auf Art. 8 EMRK berufen. Mit dem angefochtenen Entscheid verweigerten die Bundesbehörden die Zustimmung zur Erteilung der Aufenthaltsbewilligung. Gegen diesen Entscheid ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wie gegen einen die Bewilligung verweigernden kantonalen Entscheid zulässig. Auf die Beschwerde ist damit einzutreten. Ob im konkreten Fall die Bewilligung bzw. die Zustimmung hiezu verweigert werden durfte, weil gegen den Beschwerdeführer ein Ausweisungsgrund vorliegt, ist Frage der materiellen Beurteilung (BGE 118 Ib 145 E. 3d S. 151; Urteil vom 13. Mai 1992, in ZBl 93/1992, S. 569 E. 1).
2. In erster Linie stellt sich dem Bundesgericht im vorliegenden Fall allerdings eine andere Frage. Die Beschwerdeführer wie auch das Verwaltungsgericht des Kantons Bern sind der Auffassung, die Bundesbehörden seien nicht befugt, die Zustimmung zur Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zu verweigern, wenn ein kantonales Verwaltungsgericht in Anwendung von Art. 7 ANAG oder Art. 8 EMRK entschieden habe, die Bewilligung sei zu erteilen. Das Zustimmungsverfahren gemäss Art. 18 Abs. 3 ANAG sei zugeschnitten auf Ermessensentscheide der kantonalen Behörden, nicht aber auf richterliche Entscheide über Rechtsansprüche. Diese könnten vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement als dem in der Sache zuständigen Departement gestützt auf Art. 103 lit. b OG beim Bundesgericht angefochten werden; die Bundesbehörden dürften aber nicht auf das Zustimmungsverfahren ausweichen und sich über das Urteil eines Gerichts hinwegsetzen.
Das Departement ist demgegenüber der Auffassung, es entspreche der bundesstaatlichen Kompetenzordnung im Fremdenpolizeirecht, dass die Kantone über Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zu befinden hätten, bei Gutheissung aber regelmässig zusätzlich die Zustimmung des Bundes erforderlich sei. Das verhalte sich nicht anders, wenn ein Rechtsanspruch in Frage stehe, und zwar selbst dann nicht, wenn darüber ein kantonales Gericht entschieden habe. Dem Bundesamt für Ausländerfragen stehe auch diesbezüglich eine eigene Sachentscheidkompetenz zu. Das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern bedeute nichts anderes, als dass dieser Kanton bereit sei, dem Beschwerdeführer eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Im Zustimmungsverfahren sei darüber zu befinden, ob auch der Bund damit einverstanden sei.
3. a) Gemäss Art. 69ter Abs. 2 BV treffen nach Massgabe des Bundesrechts die Kantone die Entscheidung über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer; dem Bund steht jedoch das endgültige Entscheidungsrecht u.a. gegenüber kantonalen Bewilligungen für länger dauernden Aufenthalt und für Niederlassung zu. Das Gesetz sieht in Art. 15 Abs. 2 ANAG vor, dass der Entscheid über die Erteilung oder den Fortbestand einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung der kantonalen Fremdenpolizei oder einer ihr übergeordneten Behörde zu übertragen ist; das kantonale Recht muss, soweit die in Art. 15 Abs. 2 aufgezählten Entscheide nicht dem Regierungsrat oder dem Departementschef vorbehalten sind, für den Ablehnungsfall den Rekurs vorsehen (Art. 19 Abs. 1 ANAG). Der eine Bewilligung verweigernde kantonale Entscheid ist aber endgültig (Art. 18 Abs. 1 ANAG); er kann nicht an eine Verwaltungsbehörde des Bundes weitergezogen werden (vgl. BGE 106 Ib 125 E. 1 S. 126). Bei Gutheissung eines Gesuchs ist demgegenüber gemäss Art. 18 Abs. 3 ANAG mit Ausnahme der in Abs. 2 genannten Fälle die Zustimmung des Bundesamtes für Ausländerfragen erforderlich. Die bundesstaatliche Kompetenzordnung im Fremdenpolizeirecht ist damit aufgrund der verfassungsrechtlichen wie der gesetzlichen Regelung vom Grundsatz gekennzeichnet, dass die Kantone zwar befugt sind, Bewilligungen in eigener Zuständigkeit zu verweigern, dass aber bei Gutheissung eines Gesuchs um Aufenthalt oder Niederlassung regelmässig zusätzlich die Zustimmung auch des Bundes erforderlich ist (vgl. BGE 118 Ib 81 E. 3c S. 88).
Zu den Ausnahmen vom Zustimmungserfordernis, wie sie in Art. 18 Abs. 2 ANAG vorgesehen sind, gehört die Bewilligung an den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers nicht. Das entspricht dem Grundgedanken, von dem dieser Ausnahmekatalog getragen ist; in der alleinigen Kompetenz der Kantone sollte der Entscheid über die Bewilligung dann liegen, wenn nicht mit einem dauernden Bleiben des Ausländers gerechnet werden muss (Botschaft des Bundesrates, BBl 1929 I 921; M. RUTH, Das Fremdenpolizeirecht der Schweiz, Zürich 1934, S. 80 f.). Allerdings sieht Art. 18 Abs. 4 ANAG (eingefügt durch die Gesetzesrevision vom 8. Oktober 1948) vor, dass der Bundesrat befugt ist, die Zuständigkeit der Kantone abweichend von den Absätzen 2 und 3 zu ordnen. Der Bundesrat hat von dieser Befugnis insbesondere mit der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) sowie mit der Verordnung vom 20. April 1983 über die Zuständigkeit der Fremdenpolizeibehörden Gebrauch gemacht (Zuständigkeitsverordnung, SR 142.202). Eine ausdrückliche Regelung für die Bewilligungserteilung an den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers hat er aber nicht getroffen. Aus der Begrenzungsverordnung ergibt sich immerhin, dass im vergleichbaren Fall des Familiennachzugs des aufenthaltsberechtigten Ausländers die Zustimmung nicht erforderlich ist (vgl. Art. 52 BVO). Das gilt aber nicht uneingeschränkt, denn die Zuständigkeitsverordnung sieht vor, dass das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zur Koordination der Praxis das Zustimmungserfordernis für bestimmte Gruppen von Ausländern vorsehen kann (Art. 1 Abs. 1 lit. a); das Bundesamt für Ausländerfragen ist seinerseits befugt, die Unterbreitung zur Zustimmung im Einzelfall zu verlangen (Art. 1 Abs. 1 lit. c).
Der Verzicht auf das Zustimmungserfordernis in der Begrenzungsverordnung beim Familiennachzug hat damit nicht definitiven Charakter; er kann auf Grundlage der Zuständigkeitsverordnung wieder rückgängig gemacht werden, und dies selbst im Einzelfall. Das Bundesamt für Ausländerfragen kann damit auch im Lichte der gestützt auf Art. 18 Abs. 4 ANAG ergangenen bundesrätlichen Verordnungen verlangen, dass ihm die Bewilligung an den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers zur Zustimmung unterbreitet werde.
b) Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern und die Beschwerdeführer vertreten nun aber die Auffassung, das Zustimmungsverfahren sei von seinem Sinn und Zweck her allein auf Ermessensentscheide zugeschnitten, nicht aber auf Rechtsansprüche, wie sie erst nach Erlass des ANAG vereinzelt entstanden seien.
Diese Auffassung ist unzutreffend. Es ist zwar richtig, dass ein Rechtsanspruch auf Aufenthaltsbewilligung des ausländischen Ehegatten noch nicht lange besteht. Ein solcher wurde erstmals mit dem Beschluss des Bundesgerichts vom 9. Dezember 1983 i.S. Reneja (BGE 109 Ib 183) gestützt auf Art. 8 EMRK anerkannt. Einen Rechtsanspruch auf Niederlassungsbewilligung sah aber bereits Art. 17 Abs. 2 ANAG in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes vom 26. März 1931 für die Ehefrau und die Kinder eines niedergelassenen Ausländers vor, wobei aber gerade für diese Fälle ausdrücklich und zwingend bestimmt war, dass die Zustimmung der damaligen eidgenössischen Fremdenpolizei einzuholen sei (Art. 18 Abs. 5 der Vollziehungsverordnung vom 5. Mai 1933 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer; Eidg. Gesetzessammlung, Neue Folge, Bd. 49, S. 301). So verhält es sich im übrigen auch heute noch (Art. 18 Abs. 8 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAV; SR 142.201). Daraus ergibt sich, dass das Zustimmungsverfahren von seinem Zweck her nicht auf den Bereich des freien Ermessens beschränkt ist.
c) Dem Bundesamt für Ausländerfragen kann es auch nicht deshalb verwehrt sein, das Zustimmungsverfahren durchzuführen, weil auf kantonaler Ebene ein Gericht und nicht eine Verwaltungsbehörde entschieden hat und das Departement die Möglichkeit gehabt hätte, gegen das kantonale Urteil Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben (Art. 103 lit. b OG). Da die Kantone bei der Gewährung von Aufenthaltsbewilligungen grundsätzlich frei sind (Art. 4 ANAG) und solche auch dann erteilen dürfen, wenn kein Anspruch besteht, ist Bundesrecht im Ergebnis nicht verletzt, wenn die Anspruchsvoraussetzungen von einer kantonalen Behörde zu grosszügig gehandhabt werden; für die erfolgreiche Ergreifung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde durch das Departement würde es am Beschwerdegrund der Bundesrechtsverletzung (Art. 104 lit. a OG) fehlen. Dazu kommt, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gar unzulässig ist, wenn das kantonale Verwaltungsgericht zu Unrecht annimmt, es bestehe ein bundesrechtlicher Bewilligungsanspruch, denn Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG schliesst dieses Rechtsmittel auch aus gegen die Erteilung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Rechtsanspruch einräumt. Die originäre Sachentscheidkompetenz, welche dem Bund aufgrund der bundesstaatlichen Kompetenzordnung im Fremdenpolizeirecht zusteht (E. 3a) und die in der Literatur auch als Vetorecht bezeichnet wird (PETER KOTTUSCH, Die Bestimmungen über die Begrenzung der Zahl der Ausländer, SJZ 84/1988, S. 38), lässt sich daher nicht durch die Befugnis ersetzen, verwaltungsgerichtliche Urteile beim Bundesgericht anzufechten.
d) Es ist damit festzuhalten, dass das Bundesamt für Ausländerfragen befugt war, das Zustimmungsverfahren durchzuführen, auch wenn das Verwaltungsgericht des Kantons Bern einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung bejaht hat. Das Bundesgericht hat seinerseits materiell zu prüfen, ob die Zustimmung verweigert werden durfte, wobei auch die Überlegungen des Verwaltungsgerichts in die Beurteilung miteinzubeziehen sind. Festzuhalten ist des weitern, dass das Verwaltungsgericht des Kantons Bern in erster Linie darüber zu befinden hatte, ob gegen den Beschwerdeführer die Ausweisung verfügt werden durfte. Es hat dies verneint, die von der Fremdenpolizei des Kantons Bern angeordnete Ausweisung, welche den Beschwerdeführer verpflichtet, die Schweiz zu verlassen und sie nicht wieder zu betreten, ist damit aufgehoben. Ob das Verwaltungsgericht gleichzeitig und ohne dass ein entsprechendes Gesuch vorgelegen hätte, auch über die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung befinden durfte, hat das Bundesgericht nicht zu entscheiden, da das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht angefochten ist. Zu prüfen ist einzig, ob die Bundesbehörden die Zustimmung zur Erteilung der Aufenthaltsbewilligung verweigern durften.
4. a) Wie bereits dargelegt, hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wobei der Anspruch entfällt, wenn ein Ausweisungsgrund vorliegt (Art. 7 Abs. 1 ANAG). Gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. a ANAG kann ein Ausländer aus der Schweiz ausgewiesen werden, wenn er wegen eines Verbrechens oder Vergehens gerichtlich bestraft worden ist. Die Ausweisung soll aber nur verfügt werden, wenn sie nach den gesamten Umständen verhältnismässig erscheint (Art. 11 Abs. 3 ANAG). Dabei ist namentlich auf die Schwere des Verschuldens des Beschwerdeführers, auf die Dauer seiner Anwesenheit in der Schweiz sowie auf die ihm und seiner Familie drohenden Nachteile abzustellen (Art. 16 Abs. 3 ANAV). Die Nichterteilung einer Aufenthaltsbewilligung an den wegen eines Verbrechens oder Vergehens verurteilten ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers setzt in gleicher Weise eine Interessenabwägung voraus. Das ergibt sich neben dem Verweis in Art. 7 Abs. 1 ANAG auf den Ausweisungsgrund von Art. 10 Abs. 1 lit. a ANAG auch aus Art. 8 EMRK. Danach ist das Familienleben geschützt (Ziff. 1) und ein Eingriff in dieses Rechtsgut nur statthaft, insoweit er gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Verteidigung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutze der Gesundheit und Moral sowie der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist (Ziff. 2).
Der Anspruch auf Erteilung der Bewilligung gemäss Art. 7 Abs. 1 ANAG erlischt damit nicht bereits dann, wenn ein Ausländer wegen eines Verbrechens oder Vergehens verurteilt wurde, sondern erst, wenn auch die Interessenabwägung ergibt, dass die Bewilligung zu verweigern ist (Urteil des Bundesgerichts vom 13. Mai 1992, ZBl 93/1992 S. 569 ff. E. 2a). Das Ergebnis dieser Interessenabwägung braucht allerdings nicht dasselbe zu sein, wie wenn eine Ausweisung angeordnet worden wäre. Wenn ein Ausländer ausgewiesen wird, darf er die Schweiz nicht mehr betreten, während dies bei Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung möglich bleibt. Aufgrund dieses Unterschieds in der Schwere der Massnahme kann sich in Grenzfällen ergeben, dass die Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung zulässig ist, die Anordnung einer Ausweisung aber unverhältnismässig wäre.
b) Der Beschwerdeführer ist von der Kriminalkammer des Kantons Bern zu einer Zuchthausstrafe von fünf Jahren verurteilt worden, weil er in schwerer Weise gegen das Betäubungsmittelgesetz verstossen hatte. Was die Umstände seiner deliktischen Tätigkeit betrifft, weist das Departement mit Recht darauf hin, dass er im Jahre 1989 eigens zwecks Drogentransports in die Schweiz eingereist war und dabei eine erhebliche kriminelle Energie entwickelt hatte. Er war für Beschaffung und Transport der Ware allein zuständig und nahm dabei auch erhebliche Risiken in Kauf; das Kokain transportierte er, indem er es in Plastikbeutelchen verpackte und es in den After einführte. Zu Recht hält das Departement auch fest, dass die Vermittlung des einen Kilogramms Kokain in Südamerika nicht etwa deshalb bagatellisiert werden darf, weil der Beschwerdeführer bis zu diesem Zeitpunkt nicht mit derartigen Mengen gehandelt hatte. Von Bedeutung ist vielmehr, dass er ohne Skrupel seine Bereitschaft zeigte, auch grosse Mengen zu vermitteln und er zudem alles daran setzte, den Auftrag zu erfüllen; es sei hier nur darauf hingewiesen, dass dafür ein Flug von Rio de Janeiro nach Buenos Aires notwendig war. Damit ist ohne Einschränkung von schwerwiegenden Straftaten und einem schweren Verschulden des Beschwerdeführers auszugehen, wie dieses auch im hohen Strafmass von fünf Jahren Zuchthaus zum Ausdruck kam.
Sowohl das Verwaltungsgericht wie auch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement haben in ihren Entscheiden verschiedene Urteile des Bundesgerichts zum Vergleich herangezogen, um zu bestimmen, wie schwer die Verfehlungen des Beschwerdeführers in fremdenpolizeilicher Hinsicht wiegen. Was diese Vergleiche betrifft, ist vorerst darauf hinzuweisen, dass die Abwägung zwischen öffentlichen und privaten Interessen wesentlich von den Umständen des Einzelfalles abhängt. Dennoch ist es richtig, die Höhe der vom Strafrichter verhängten Strafe als Ausgangspunkt und Massstab für die fremdenpolizeiliche Beurteilung zu nehmen. Dabei muss allerdings beachtet werden, dass nur ähnlich gelagerte Fälle verglichen werden. Vorliegend geht es um die erstmalige Bewilligung des Aufenthalts an den Ehemann einer Schweizer Bürgerin. Zu Unrecht bezieht sich deshalb das Verwaltungsgericht auf BGE 105 Ib 165, wo es um die Ausweisung einer Frau ging, welche bereits mehrere Jahre in der Schweiz gelebt hatte, als sie straffällig wurde. Was die erstmalige Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung oder deren Verlängerung nach kurzer Aufenthaltsdauer betrifft, so hat das Bundesgericht im Urteil i.S. Reneja (dem ersten Fall, in welchem aus Art. 8 EMRK ein Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung abgeleitet wurde) die aussergewöhnlichen Umstände hervorgestrichen, welche trotz der Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von 24 Monaten die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung noch zu rechtfertigen vermochten (BGE 110 Ib 201). Auch wenn bezüglich des Strafmasses eine feste Grenze nicht gezogen werden kann, so ist doch festzuhalten, dass das Bundesgericht die Vorgaben des genannten Urteils weiterhin für massgebend betrachtet.
c) Für die Interessenabwägung ist damit davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer zu einer weit schwereren Freiheitsstrafe verurteilt worden ist, als dies in der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung noch akzeptiert wurde, um den Ehegatten zu ermöglichen, ihre Beziehung in der Schweiz zu leben. In Betracht fällt sodann, dass die Beschwerdeführerin ihren Mann erst kennengelernt und geheiratet hat, als sich dieser bereits im Strafvollzug befand. Auch wenn sie angenommen haben mochte, sie könne ihre Ehe trotz der strafrechtlichen Verurteilung in der Schweiz leben, so musste ihr doch zumindest bewusst sein, dass eine Aufenthaltsbewilligung nicht ohne weiteres ausgestellt würde und jedenfalls von einer behördlichen Entscheidung abhing, zumal der Strafrichter eine Landesverweisung und zusätzlich das Bundesamt für Ausländerfragen eine Einreisesperre verhängt hatten. Sie hätte damit jedenfalls in Betracht ziehen müssen, dass sie die Ehe mit ihrem zu fünf Jahren Freiheitsstrafe verurteilten Mann womöglich nicht in der Schweiz leben könnte. Zutreffend ist zwar, dass es für die Beschwerdeführerin mit Schwierigkeiten verbunden wäre, ihrem Ehemann in dessen Heimat nach Argentinien zu folgen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sie in der Schweiz zwei - allerdings erwachsene - Kinder hat und auch ihre betagte Mutter hier lebt. Aber auch in beruflicher Hinsicht dürfte es für sie nicht einfach sein, in Argentinien eine angemessene Beschäftigung zu finden. Dennoch sind die Lebensverhältnisse in Argentinien in sozialer und kultureller, aber auch in wirtschaftlicher Hinsicht nicht derart verschieden von denjenigen, wie sie in der Schweiz bestehen, dass ein Leben in diesem Land für eine Schweizerin zum vorneherein als unzumutbar bezeichnet werden müsste, besonders wenn bedacht wird, dass die Zumutbarkeit der Ausreise für die hier ansässigen Familienangehörigen eines Ausländers nach der Rechtsprechung um so eher zu bejahen ist, als das Verhalten des Ausländers seinen Aufenthalt in der Schweiz als unerwünscht erscheinen lässt (BGE 116 Ib 353 E. 3d S. 358).
Von anderen Fällen unterscheidet sich der vorliegende dadurch, dass hier von vergleichsweise günstigen Resozialisierungschancen gesprochen werden muss, weil die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Tätigkeit im Strafvollzug die nötige Erfahrung mit sich bringt und davon ausgegangen werden kann, dass sie in der Lage wäre, ihren Ehemann positiv zu beeinflussen. Der Resozialisierungsgedanke ist aus fremdenpolizeilicher Sicht aber nur einer unter mehreren Faktoren. Hier steht, wie sich aus den in Art. 10 Abs. 1 ANAG genannten, bereits weit unterhalb der Schwelle strafbaren Verhaltens beginnenden Ausweisungsgründen ergibt, das Interesse der öffentlichen Ordnung und Sicherheit im Vordergrund. Das Risiko eines Rückfalls ist deshalb um so weniger hinzunehmen, je schwerwiegender die Taten zu gewichten sind, welche der Ausländer verübt hat; diese sind, wie schon dargelegt, als sehr gravierend einzustufen.
d) Das Interesse der Beschwerdeführer, ihre Ehe in der Schweiz leben zu können, erscheint bei dieser Sachlage wohl gewichtig, wird aber relativiert durch die Tatsache, dass die Lebensverhältnisse in Argentinien für die schweizerische Ehegattin nicht geradezu unzumutbar sind und sie im übrigen bei der Eheschliessung damit rechnen musste, ihrem Ehemann in dieses Land folgen zu müssen. Das öffentliche Interesse daran, dem Beschwerdeführer trotz Heirat mit einer Schweizer Bürgerin keine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen, ist angesichts seiner schweren Delikte von grösserem Gewicht, auch wenn berücksichtigt wird, dass seine Resozialisierungschancen aufgrund der spezifischen beruflichen Fähigkeiten seiner Ehegattin besser sind, als dies im allgemeinen der Fall ist. | de | Aufenthaltsbewilligung (Art. 7 ANAG). Bundesstaatliche Kompetenzordnung im Ausländerrecht; Befugnisse der Bundesbehörden im Zustimmungsverfahren (E. 2 u. 3).
Erteilung der Aufenthaltsbewilligung an den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers; Interessenabwägung bei Vorliegen eines Ausweisungsgrundes (E. 4). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-6%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,345 | 120 Ib 6 | 120 Ib 6
Sachverhalt ab Seite 6
X., argentinischer Staatsangehöriger, wurde am 13. Februar 1991 mit Urteil der Kriminalkammer des Kantons Bern wegen wiederholter und fortgesetzter, mengenmässig qualifiziert begangener Widerhandlung gegen das Bundesgesetz über die Betäubungsmittel zu einer fünfjährigen Zuchthausstrafe sowie zu Landesverweisung für fünf Jahre verurteilt. Die Verurteilung erfolgte, weil er im Juni 1988 in Buenos Aires und Rio de Janeiro einem Schweizer 1 kg Kokain gegen eine Provision von Fr. 2'000.-- vermittelt, im Sommer 1988 in der Schweiz 10 g Kokain gekauft und verkauft sowie am 14. Juli 1989 in Zürich-Kloten 73 Gramm Kokain eingeführt und selber seit 1986 bis zu seiner Verhaftung Kokain konsumiert hatte.
In der Strafanstalt lernte X. die Schweizer Bürgerin Y. kennen, welche dort beruflich tätig war. Am 13. September 1991 heirateten die beiden. X. wurde am 24. November 1992 bedingt aus dem Strafvollzug entlassen; gleichzeitig wurde die strafrechtliche Landesverweisung probeweise aufgeschoben.
Am 10. Dezember 1991 verfügte die Fremdenpolizei des Kantons Bern gegen X. die Ausweisung aus der Schweiz auf unbestimmte Dauer und ordnete an, dass bei Haftentlassung die Ausreise zu erfolgen habe. Eine Beschwerde an die Polizeidirektion des Kantons Bern blieb erfolglos. Dagegen hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Urteil vom 18. Januar 1993 die von X. und Y. eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, hob den Entscheid der Polizeidirektion sowie die Verfügung der Fremdenpolizei auf und wies die Akten an die Fremdenpolizei zurück, damit diese eine Aufenthaltsbewilligung B erteile; zudem wies das Verwaltungsgericht das Bundesamt für Ausländerfragen an, hiezu die Zustimmung gemäss Art. 18 Abs. 3 ANAG (SR 142.20) zu geben.
Das Bundesamt für Ausländerfragen verweigerte mit Verfügung vom 5. März 1993 die Zustimmung zur vom Kanton Bern erteilten Aufenthaltsbewilligung. Eine Beschwerde gegen diese Verfügung wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement mit Entscheid vom 20. Juli 1993 ab.
Mit Eingabe vom 4. August 1993 haben X. und Y. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie stellen den Antrag, die Verfügung des Bundesamtes für Ausländerfragen und der Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements seien aufzuheben und das Bundesamt sei anzuweisen, die Zustimmung zur vom Kanton Bern erteilten Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf dem Gebiete der Fremdenpolizei unzulässig gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt.
Gemäss Art. 4 ANAG entscheidet die zuständige Behörde, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt oder Niederlassung. Es besteht damit grundsätzlich kein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, es sei denn, der Ausländer oder seine in der Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich auf eine Sondernorm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags berufen. Nach Art. 7 ANAG in der Fassung des Gesetzes vom 23. März 1990 hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wobei der Anspruch erlischt, wenn ein Ausweisungsgrund vorliegt. Des weitern ergibt sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch aus dem in Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantierten Schutz des Familienlebens ein Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung für den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers, wenn die eheliche Beziehung tatsächlich gelebt wird (BGE 109 Ib 183).
Die Beschwerdeführer sind verheiratet. Sie können sich für die Erteilung der verlangten Aufenthaltsbewilligung auf Art. 7 ANAG und, weil ihre Ehe unzweifelhaft gelebt wird, auch auf Art. 8 EMRK berufen. Mit dem angefochtenen Entscheid verweigerten die Bundesbehörden die Zustimmung zur Erteilung der Aufenthaltsbewilligung. Gegen diesen Entscheid ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wie gegen einen die Bewilligung verweigernden kantonalen Entscheid zulässig. Auf die Beschwerde ist damit einzutreten. Ob im konkreten Fall die Bewilligung bzw. die Zustimmung hiezu verweigert werden durfte, weil gegen den Beschwerdeführer ein Ausweisungsgrund vorliegt, ist Frage der materiellen Beurteilung (BGE 118 Ib 145 E. 3d S. 151; Urteil vom 13. Mai 1992, in ZBl 93/1992, S. 569 E. 1).
2. In erster Linie stellt sich dem Bundesgericht im vorliegenden Fall allerdings eine andere Frage. Die Beschwerdeführer wie auch das Verwaltungsgericht des Kantons Bern sind der Auffassung, die Bundesbehörden seien nicht befugt, die Zustimmung zur Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zu verweigern, wenn ein kantonales Verwaltungsgericht in Anwendung von Art. 7 ANAG oder Art. 8 EMRK entschieden habe, die Bewilligung sei zu erteilen. Das Zustimmungsverfahren gemäss Art. 18 Abs. 3 ANAG sei zugeschnitten auf Ermessensentscheide der kantonalen Behörden, nicht aber auf richterliche Entscheide über Rechtsansprüche. Diese könnten vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement als dem in der Sache zuständigen Departement gestützt auf Art. 103 lit. b OG beim Bundesgericht angefochten werden; die Bundesbehörden dürften aber nicht auf das Zustimmungsverfahren ausweichen und sich über das Urteil eines Gerichts hinwegsetzen.
Das Departement ist demgegenüber der Auffassung, es entspreche der bundesstaatlichen Kompetenzordnung im Fremdenpolizeirecht, dass die Kantone über Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zu befinden hätten, bei Gutheissung aber regelmässig zusätzlich die Zustimmung des Bundes erforderlich sei. Das verhalte sich nicht anders, wenn ein Rechtsanspruch in Frage stehe, und zwar selbst dann nicht, wenn darüber ein kantonales Gericht entschieden habe. Dem Bundesamt für Ausländerfragen stehe auch diesbezüglich eine eigene Sachentscheidkompetenz zu. Das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern bedeute nichts anderes, als dass dieser Kanton bereit sei, dem Beschwerdeführer eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Im Zustimmungsverfahren sei darüber zu befinden, ob auch der Bund damit einverstanden sei.
3. a) Gemäss Art. 69ter Abs. 2 BV treffen nach Massgabe des Bundesrechts die Kantone die Entscheidung über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer; dem Bund steht jedoch das endgültige Entscheidungsrecht u.a. gegenüber kantonalen Bewilligungen für länger dauernden Aufenthalt und für Niederlassung zu. Das Gesetz sieht in Art. 15 Abs. 2 ANAG vor, dass der Entscheid über die Erteilung oder den Fortbestand einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung der kantonalen Fremdenpolizei oder einer ihr übergeordneten Behörde zu übertragen ist; das kantonale Recht muss, soweit die in Art. 15 Abs. 2 aufgezählten Entscheide nicht dem Regierungsrat oder dem Departementschef vorbehalten sind, für den Ablehnungsfall den Rekurs vorsehen (Art. 19 Abs. 1 ANAG). Der eine Bewilligung verweigernde kantonale Entscheid ist aber endgültig (Art. 18 Abs. 1 ANAG); er kann nicht an eine Verwaltungsbehörde des Bundes weitergezogen werden (vgl. BGE 106 Ib 125 E. 1 S. 126). Bei Gutheissung eines Gesuchs ist demgegenüber gemäss Art. 18 Abs. 3 ANAG mit Ausnahme der in Abs. 2 genannten Fälle die Zustimmung des Bundesamtes für Ausländerfragen erforderlich. Die bundesstaatliche Kompetenzordnung im Fremdenpolizeirecht ist damit aufgrund der verfassungsrechtlichen wie der gesetzlichen Regelung vom Grundsatz gekennzeichnet, dass die Kantone zwar befugt sind, Bewilligungen in eigener Zuständigkeit zu verweigern, dass aber bei Gutheissung eines Gesuchs um Aufenthalt oder Niederlassung regelmässig zusätzlich die Zustimmung auch des Bundes erforderlich ist (vgl. BGE 118 Ib 81 E. 3c S. 88).
Zu den Ausnahmen vom Zustimmungserfordernis, wie sie in Art. 18 Abs. 2 ANAG vorgesehen sind, gehört die Bewilligung an den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers nicht. Das entspricht dem Grundgedanken, von dem dieser Ausnahmekatalog getragen ist; in der alleinigen Kompetenz der Kantone sollte der Entscheid über die Bewilligung dann liegen, wenn nicht mit einem dauernden Bleiben des Ausländers gerechnet werden muss (Botschaft des Bundesrates, BBl 1929 I 921; M. RUTH, Das Fremdenpolizeirecht der Schweiz, Zürich 1934, S. 80 f.). Allerdings sieht Art. 18 Abs. 4 ANAG (eingefügt durch die Gesetzesrevision vom 8. Oktober 1948) vor, dass der Bundesrat befugt ist, die Zuständigkeit der Kantone abweichend von den Absätzen 2 und 3 zu ordnen. Der Bundesrat hat von dieser Befugnis insbesondere mit der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) sowie mit der Verordnung vom 20. April 1983 über die Zuständigkeit der Fremdenpolizeibehörden Gebrauch gemacht (Zuständigkeitsverordnung, SR 142.202). Eine ausdrückliche Regelung für die Bewilligungserteilung an den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers hat er aber nicht getroffen. Aus der Begrenzungsverordnung ergibt sich immerhin, dass im vergleichbaren Fall des Familiennachzugs des aufenthaltsberechtigten Ausländers die Zustimmung nicht erforderlich ist (vgl. Art. 52 BVO). Das gilt aber nicht uneingeschränkt, denn die Zuständigkeitsverordnung sieht vor, dass das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zur Koordination der Praxis das Zustimmungserfordernis für bestimmte Gruppen von Ausländern vorsehen kann (Art. 1 Abs. 1 lit. a); das Bundesamt für Ausländerfragen ist seinerseits befugt, die Unterbreitung zur Zustimmung im Einzelfall zu verlangen (Art. 1 Abs. 1 lit. c).
Der Verzicht auf das Zustimmungserfordernis in der Begrenzungsverordnung beim Familiennachzug hat damit nicht definitiven Charakter; er kann auf Grundlage der Zuständigkeitsverordnung wieder rückgängig gemacht werden, und dies selbst im Einzelfall. Das Bundesamt für Ausländerfragen kann damit auch im Lichte der gestützt auf Art. 18 Abs. 4 ANAG ergangenen bundesrätlichen Verordnungen verlangen, dass ihm die Bewilligung an den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers zur Zustimmung unterbreitet werde.
b) Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern und die Beschwerdeführer vertreten nun aber die Auffassung, das Zustimmungsverfahren sei von seinem Sinn und Zweck her allein auf Ermessensentscheide zugeschnitten, nicht aber auf Rechtsansprüche, wie sie erst nach Erlass des ANAG vereinzelt entstanden seien.
Diese Auffassung ist unzutreffend. Es ist zwar richtig, dass ein Rechtsanspruch auf Aufenthaltsbewilligung des ausländischen Ehegatten noch nicht lange besteht. Ein solcher wurde erstmals mit dem Beschluss des Bundesgerichts vom 9. Dezember 1983 i.S. Reneja (BGE 109 Ib 183) gestützt auf Art. 8 EMRK anerkannt. Einen Rechtsanspruch auf Niederlassungsbewilligung sah aber bereits Art. 17 Abs. 2 ANAG in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes vom 26. März 1931 für die Ehefrau und die Kinder eines niedergelassenen Ausländers vor, wobei aber gerade für diese Fälle ausdrücklich und zwingend bestimmt war, dass die Zustimmung der damaligen eidgenössischen Fremdenpolizei einzuholen sei (Art. 18 Abs. 5 der Vollziehungsverordnung vom 5. Mai 1933 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer; Eidg. Gesetzessammlung, Neue Folge, Bd. 49, S. 301). So verhält es sich im übrigen auch heute noch (Art. 18 Abs. 8 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAV; SR 142.201). Daraus ergibt sich, dass das Zustimmungsverfahren von seinem Zweck her nicht auf den Bereich des freien Ermessens beschränkt ist.
c) Dem Bundesamt für Ausländerfragen kann es auch nicht deshalb verwehrt sein, das Zustimmungsverfahren durchzuführen, weil auf kantonaler Ebene ein Gericht und nicht eine Verwaltungsbehörde entschieden hat und das Departement die Möglichkeit gehabt hätte, gegen das kantonale Urteil Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben (Art. 103 lit. b OG). Da die Kantone bei der Gewährung von Aufenthaltsbewilligungen grundsätzlich frei sind (Art. 4 ANAG) und solche auch dann erteilen dürfen, wenn kein Anspruch besteht, ist Bundesrecht im Ergebnis nicht verletzt, wenn die Anspruchsvoraussetzungen von einer kantonalen Behörde zu grosszügig gehandhabt werden; für die erfolgreiche Ergreifung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde durch das Departement würde es am Beschwerdegrund der Bundesrechtsverletzung (Art. 104 lit. a OG) fehlen. Dazu kommt, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gar unzulässig ist, wenn das kantonale Verwaltungsgericht zu Unrecht annimmt, es bestehe ein bundesrechtlicher Bewilligungsanspruch, denn Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG schliesst dieses Rechtsmittel auch aus gegen die Erteilung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Rechtsanspruch einräumt. Die originäre Sachentscheidkompetenz, welche dem Bund aufgrund der bundesstaatlichen Kompetenzordnung im Fremdenpolizeirecht zusteht (E. 3a) und die in der Literatur auch als Vetorecht bezeichnet wird (PETER KOTTUSCH, Die Bestimmungen über die Begrenzung der Zahl der Ausländer, SJZ 84/1988, S. 38), lässt sich daher nicht durch die Befugnis ersetzen, verwaltungsgerichtliche Urteile beim Bundesgericht anzufechten.
d) Es ist damit festzuhalten, dass das Bundesamt für Ausländerfragen befugt war, das Zustimmungsverfahren durchzuführen, auch wenn das Verwaltungsgericht des Kantons Bern einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung bejaht hat. Das Bundesgericht hat seinerseits materiell zu prüfen, ob die Zustimmung verweigert werden durfte, wobei auch die Überlegungen des Verwaltungsgerichts in die Beurteilung miteinzubeziehen sind. Festzuhalten ist des weitern, dass das Verwaltungsgericht des Kantons Bern in erster Linie darüber zu befinden hatte, ob gegen den Beschwerdeführer die Ausweisung verfügt werden durfte. Es hat dies verneint, die von der Fremdenpolizei des Kantons Bern angeordnete Ausweisung, welche den Beschwerdeführer verpflichtet, die Schweiz zu verlassen und sie nicht wieder zu betreten, ist damit aufgehoben. Ob das Verwaltungsgericht gleichzeitig und ohne dass ein entsprechendes Gesuch vorgelegen hätte, auch über die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung befinden durfte, hat das Bundesgericht nicht zu entscheiden, da das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht angefochten ist. Zu prüfen ist einzig, ob die Bundesbehörden die Zustimmung zur Erteilung der Aufenthaltsbewilligung verweigern durften.
4. a) Wie bereits dargelegt, hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wobei der Anspruch entfällt, wenn ein Ausweisungsgrund vorliegt (Art. 7 Abs. 1 ANAG). Gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. a ANAG kann ein Ausländer aus der Schweiz ausgewiesen werden, wenn er wegen eines Verbrechens oder Vergehens gerichtlich bestraft worden ist. Die Ausweisung soll aber nur verfügt werden, wenn sie nach den gesamten Umständen verhältnismässig erscheint (Art. 11 Abs. 3 ANAG). Dabei ist namentlich auf die Schwere des Verschuldens des Beschwerdeführers, auf die Dauer seiner Anwesenheit in der Schweiz sowie auf die ihm und seiner Familie drohenden Nachteile abzustellen (Art. 16 Abs. 3 ANAV). Die Nichterteilung einer Aufenthaltsbewilligung an den wegen eines Verbrechens oder Vergehens verurteilten ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers setzt in gleicher Weise eine Interessenabwägung voraus. Das ergibt sich neben dem Verweis in Art. 7 Abs. 1 ANAG auf den Ausweisungsgrund von Art. 10 Abs. 1 lit. a ANAG auch aus Art. 8 EMRK. Danach ist das Familienleben geschützt (Ziff. 1) und ein Eingriff in dieses Rechtsgut nur statthaft, insoweit er gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Verteidigung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutze der Gesundheit und Moral sowie der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist (Ziff. 2).
Der Anspruch auf Erteilung der Bewilligung gemäss Art. 7 Abs. 1 ANAG erlischt damit nicht bereits dann, wenn ein Ausländer wegen eines Verbrechens oder Vergehens verurteilt wurde, sondern erst, wenn auch die Interessenabwägung ergibt, dass die Bewilligung zu verweigern ist (Urteil des Bundesgerichts vom 13. Mai 1992, ZBl 93/1992 S. 569 ff. E. 2a). Das Ergebnis dieser Interessenabwägung braucht allerdings nicht dasselbe zu sein, wie wenn eine Ausweisung angeordnet worden wäre. Wenn ein Ausländer ausgewiesen wird, darf er die Schweiz nicht mehr betreten, während dies bei Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung möglich bleibt. Aufgrund dieses Unterschieds in der Schwere der Massnahme kann sich in Grenzfällen ergeben, dass die Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung zulässig ist, die Anordnung einer Ausweisung aber unverhältnismässig wäre.
b) Der Beschwerdeführer ist von der Kriminalkammer des Kantons Bern zu einer Zuchthausstrafe von fünf Jahren verurteilt worden, weil er in schwerer Weise gegen das Betäubungsmittelgesetz verstossen hatte. Was die Umstände seiner deliktischen Tätigkeit betrifft, weist das Departement mit Recht darauf hin, dass er im Jahre 1989 eigens zwecks Drogentransports in die Schweiz eingereist war und dabei eine erhebliche kriminelle Energie entwickelt hatte. Er war für Beschaffung und Transport der Ware allein zuständig und nahm dabei auch erhebliche Risiken in Kauf; das Kokain transportierte er, indem er es in Plastikbeutelchen verpackte und es in den After einführte. Zu Recht hält das Departement auch fest, dass die Vermittlung des einen Kilogramms Kokain in Südamerika nicht etwa deshalb bagatellisiert werden darf, weil der Beschwerdeführer bis zu diesem Zeitpunkt nicht mit derartigen Mengen gehandelt hatte. Von Bedeutung ist vielmehr, dass er ohne Skrupel seine Bereitschaft zeigte, auch grosse Mengen zu vermitteln und er zudem alles daran setzte, den Auftrag zu erfüllen; es sei hier nur darauf hingewiesen, dass dafür ein Flug von Rio de Janeiro nach Buenos Aires notwendig war. Damit ist ohne Einschränkung von schwerwiegenden Straftaten und einem schweren Verschulden des Beschwerdeführers auszugehen, wie dieses auch im hohen Strafmass von fünf Jahren Zuchthaus zum Ausdruck kam.
Sowohl das Verwaltungsgericht wie auch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement haben in ihren Entscheiden verschiedene Urteile des Bundesgerichts zum Vergleich herangezogen, um zu bestimmen, wie schwer die Verfehlungen des Beschwerdeführers in fremdenpolizeilicher Hinsicht wiegen. Was diese Vergleiche betrifft, ist vorerst darauf hinzuweisen, dass die Abwägung zwischen öffentlichen und privaten Interessen wesentlich von den Umständen des Einzelfalles abhängt. Dennoch ist es richtig, die Höhe der vom Strafrichter verhängten Strafe als Ausgangspunkt und Massstab für die fremdenpolizeiliche Beurteilung zu nehmen. Dabei muss allerdings beachtet werden, dass nur ähnlich gelagerte Fälle verglichen werden. Vorliegend geht es um die erstmalige Bewilligung des Aufenthalts an den Ehemann einer Schweizer Bürgerin. Zu Unrecht bezieht sich deshalb das Verwaltungsgericht auf BGE 105 Ib 165, wo es um die Ausweisung einer Frau ging, welche bereits mehrere Jahre in der Schweiz gelebt hatte, als sie straffällig wurde. Was die erstmalige Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung oder deren Verlängerung nach kurzer Aufenthaltsdauer betrifft, so hat das Bundesgericht im Urteil i.S. Reneja (dem ersten Fall, in welchem aus Art. 8 EMRK ein Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung abgeleitet wurde) die aussergewöhnlichen Umstände hervorgestrichen, welche trotz der Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von 24 Monaten die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung noch zu rechtfertigen vermochten (BGE 110 Ib 201). Auch wenn bezüglich des Strafmasses eine feste Grenze nicht gezogen werden kann, so ist doch festzuhalten, dass das Bundesgericht die Vorgaben des genannten Urteils weiterhin für massgebend betrachtet.
c) Für die Interessenabwägung ist damit davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer zu einer weit schwereren Freiheitsstrafe verurteilt worden ist, als dies in der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung noch akzeptiert wurde, um den Ehegatten zu ermöglichen, ihre Beziehung in der Schweiz zu leben. In Betracht fällt sodann, dass die Beschwerdeführerin ihren Mann erst kennengelernt und geheiratet hat, als sich dieser bereits im Strafvollzug befand. Auch wenn sie angenommen haben mochte, sie könne ihre Ehe trotz der strafrechtlichen Verurteilung in der Schweiz leben, so musste ihr doch zumindest bewusst sein, dass eine Aufenthaltsbewilligung nicht ohne weiteres ausgestellt würde und jedenfalls von einer behördlichen Entscheidung abhing, zumal der Strafrichter eine Landesverweisung und zusätzlich das Bundesamt für Ausländerfragen eine Einreisesperre verhängt hatten. Sie hätte damit jedenfalls in Betracht ziehen müssen, dass sie die Ehe mit ihrem zu fünf Jahren Freiheitsstrafe verurteilten Mann womöglich nicht in der Schweiz leben könnte. Zutreffend ist zwar, dass es für die Beschwerdeführerin mit Schwierigkeiten verbunden wäre, ihrem Ehemann in dessen Heimat nach Argentinien zu folgen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sie in der Schweiz zwei - allerdings erwachsene - Kinder hat und auch ihre betagte Mutter hier lebt. Aber auch in beruflicher Hinsicht dürfte es für sie nicht einfach sein, in Argentinien eine angemessene Beschäftigung zu finden. Dennoch sind die Lebensverhältnisse in Argentinien in sozialer und kultureller, aber auch in wirtschaftlicher Hinsicht nicht derart verschieden von denjenigen, wie sie in der Schweiz bestehen, dass ein Leben in diesem Land für eine Schweizerin zum vorneherein als unzumutbar bezeichnet werden müsste, besonders wenn bedacht wird, dass die Zumutbarkeit der Ausreise für die hier ansässigen Familienangehörigen eines Ausländers nach der Rechtsprechung um so eher zu bejahen ist, als das Verhalten des Ausländers seinen Aufenthalt in der Schweiz als unerwünscht erscheinen lässt (BGE 116 Ib 353 E. 3d S. 358).
Von anderen Fällen unterscheidet sich der vorliegende dadurch, dass hier von vergleichsweise günstigen Resozialisierungschancen gesprochen werden muss, weil die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Tätigkeit im Strafvollzug die nötige Erfahrung mit sich bringt und davon ausgegangen werden kann, dass sie in der Lage wäre, ihren Ehemann positiv zu beeinflussen. Der Resozialisierungsgedanke ist aus fremdenpolizeilicher Sicht aber nur einer unter mehreren Faktoren. Hier steht, wie sich aus den in Art. 10 Abs. 1 ANAG genannten, bereits weit unterhalb der Schwelle strafbaren Verhaltens beginnenden Ausweisungsgründen ergibt, das Interesse der öffentlichen Ordnung und Sicherheit im Vordergrund. Das Risiko eines Rückfalls ist deshalb um so weniger hinzunehmen, je schwerwiegender die Taten zu gewichten sind, welche der Ausländer verübt hat; diese sind, wie schon dargelegt, als sehr gravierend einzustufen.
d) Das Interesse der Beschwerdeführer, ihre Ehe in der Schweiz leben zu können, erscheint bei dieser Sachlage wohl gewichtig, wird aber relativiert durch die Tatsache, dass die Lebensverhältnisse in Argentinien für die schweizerische Ehegattin nicht geradezu unzumutbar sind und sie im übrigen bei der Eheschliessung damit rechnen musste, ihrem Ehemann in dieses Land folgen zu müssen. Das öffentliche Interesse daran, dem Beschwerdeführer trotz Heirat mit einer Schweizer Bürgerin keine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen, ist angesichts seiner schweren Delikte von grösserem Gewicht, auch wenn berücksichtigt wird, dass seine Resozialisierungschancen aufgrund der spezifischen beruflichen Fähigkeiten seiner Ehegattin besser sind, als dies im allgemeinen der Fall ist. | de | Autorisation de séjour (art. 7 LSEE). Répartition fédérale des compétences en matière de droit des étrangers; pouvoirs des autorités fédérales dans la procédure d'approbation (consid. 2 et 3).
Octroi de l'autorisation de séjour au conjoint étranger d'un citoyen suisse; pesée des intérêts lorsqu'il existe un motif d'expulsion (consid. 4). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-6%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,346 | 120 Ib 6 | 120 Ib 6
Sachverhalt ab Seite 6
X., argentinischer Staatsangehöriger, wurde am 13. Februar 1991 mit Urteil der Kriminalkammer des Kantons Bern wegen wiederholter und fortgesetzter, mengenmässig qualifiziert begangener Widerhandlung gegen das Bundesgesetz über die Betäubungsmittel zu einer fünfjährigen Zuchthausstrafe sowie zu Landesverweisung für fünf Jahre verurteilt. Die Verurteilung erfolgte, weil er im Juni 1988 in Buenos Aires und Rio de Janeiro einem Schweizer 1 kg Kokain gegen eine Provision von Fr. 2'000.-- vermittelt, im Sommer 1988 in der Schweiz 10 g Kokain gekauft und verkauft sowie am 14. Juli 1989 in Zürich-Kloten 73 Gramm Kokain eingeführt und selber seit 1986 bis zu seiner Verhaftung Kokain konsumiert hatte.
In der Strafanstalt lernte X. die Schweizer Bürgerin Y. kennen, welche dort beruflich tätig war. Am 13. September 1991 heirateten die beiden. X. wurde am 24. November 1992 bedingt aus dem Strafvollzug entlassen; gleichzeitig wurde die strafrechtliche Landesverweisung probeweise aufgeschoben.
Am 10. Dezember 1991 verfügte die Fremdenpolizei des Kantons Bern gegen X. die Ausweisung aus der Schweiz auf unbestimmte Dauer und ordnete an, dass bei Haftentlassung die Ausreise zu erfolgen habe. Eine Beschwerde an die Polizeidirektion des Kantons Bern blieb erfolglos. Dagegen hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Urteil vom 18. Januar 1993 die von X. und Y. eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, hob den Entscheid der Polizeidirektion sowie die Verfügung der Fremdenpolizei auf und wies die Akten an die Fremdenpolizei zurück, damit diese eine Aufenthaltsbewilligung B erteile; zudem wies das Verwaltungsgericht das Bundesamt für Ausländerfragen an, hiezu die Zustimmung gemäss Art. 18 Abs. 3 ANAG (SR 142.20) zu geben.
Das Bundesamt für Ausländerfragen verweigerte mit Verfügung vom 5. März 1993 die Zustimmung zur vom Kanton Bern erteilten Aufenthaltsbewilligung. Eine Beschwerde gegen diese Verfügung wies das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement mit Entscheid vom 20. Juli 1993 ab.
Mit Eingabe vom 4. August 1993 haben X. und Y. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie stellen den Antrag, die Verfügung des Bundesamtes für Ausländerfragen und der Entscheid des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements seien aufzuheben und das Bundesamt sei anzuweisen, die Zustimmung zur vom Kanton Bern erteilten Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf dem Gebiete der Fremdenpolizei unzulässig gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt.
Gemäss Art. 4 ANAG entscheidet die zuständige Behörde, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland, nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt oder Niederlassung. Es besteht damit grundsätzlich kein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, es sei denn, der Ausländer oder seine in der Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich auf eine Sondernorm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags berufen. Nach Art. 7 ANAG in der Fassung des Gesetzes vom 23. März 1990 hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wobei der Anspruch erlischt, wenn ein Ausweisungsgrund vorliegt. Des weitern ergibt sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch aus dem in Art. 8 Ziff. 1 EMRK garantierten Schutz des Familienlebens ein Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung für den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers, wenn die eheliche Beziehung tatsächlich gelebt wird (BGE 109 Ib 183).
Die Beschwerdeführer sind verheiratet. Sie können sich für die Erteilung der verlangten Aufenthaltsbewilligung auf Art. 7 ANAG und, weil ihre Ehe unzweifelhaft gelebt wird, auch auf Art. 8 EMRK berufen. Mit dem angefochtenen Entscheid verweigerten die Bundesbehörden die Zustimmung zur Erteilung der Aufenthaltsbewilligung. Gegen diesen Entscheid ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wie gegen einen die Bewilligung verweigernden kantonalen Entscheid zulässig. Auf die Beschwerde ist damit einzutreten. Ob im konkreten Fall die Bewilligung bzw. die Zustimmung hiezu verweigert werden durfte, weil gegen den Beschwerdeführer ein Ausweisungsgrund vorliegt, ist Frage der materiellen Beurteilung (BGE 118 Ib 145 E. 3d S. 151; Urteil vom 13. Mai 1992, in ZBl 93/1992, S. 569 E. 1).
2. In erster Linie stellt sich dem Bundesgericht im vorliegenden Fall allerdings eine andere Frage. Die Beschwerdeführer wie auch das Verwaltungsgericht des Kantons Bern sind der Auffassung, die Bundesbehörden seien nicht befugt, die Zustimmung zur Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zu verweigern, wenn ein kantonales Verwaltungsgericht in Anwendung von Art. 7 ANAG oder Art. 8 EMRK entschieden habe, die Bewilligung sei zu erteilen. Das Zustimmungsverfahren gemäss Art. 18 Abs. 3 ANAG sei zugeschnitten auf Ermessensentscheide der kantonalen Behörden, nicht aber auf richterliche Entscheide über Rechtsansprüche. Diese könnten vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement als dem in der Sache zuständigen Departement gestützt auf Art. 103 lit. b OG beim Bundesgericht angefochten werden; die Bundesbehörden dürften aber nicht auf das Zustimmungsverfahren ausweichen und sich über das Urteil eines Gerichts hinwegsetzen.
Das Departement ist demgegenüber der Auffassung, es entspreche der bundesstaatlichen Kompetenzordnung im Fremdenpolizeirecht, dass die Kantone über Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zu befinden hätten, bei Gutheissung aber regelmässig zusätzlich die Zustimmung des Bundes erforderlich sei. Das verhalte sich nicht anders, wenn ein Rechtsanspruch in Frage stehe, und zwar selbst dann nicht, wenn darüber ein kantonales Gericht entschieden habe. Dem Bundesamt für Ausländerfragen stehe auch diesbezüglich eine eigene Sachentscheidkompetenz zu. Das rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern bedeute nichts anderes, als dass dieser Kanton bereit sei, dem Beschwerdeführer eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Im Zustimmungsverfahren sei darüber zu befinden, ob auch der Bund damit einverstanden sei.
3. a) Gemäss Art. 69ter Abs. 2 BV treffen nach Massgabe des Bundesrechts die Kantone die Entscheidung über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer; dem Bund steht jedoch das endgültige Entscheidungsrecht u.a. gegenüber kantonalen Bewilligungen für länger dauernden Aufenthalt und für Niederlassung zu. Das Gesetz sieht in Art. 15 Abs. 2 ANAG vor, dass der Entscheid über die Erteilung oder den Fortbestand einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung der kantonalen Fremdenpolizei oder einer ihr übergeordneten Behörde zu übertragen ist; das kantonale Recht muss, soweit die in Art. 15 Abs. 2 aufgezählten Entscheide nicht dem Regierungsrat oder dem Departementschef vorbehalten sind, für den Ablehnungsfall den Rekurs vorsehen (Art. 19 Abs. 1 ANAG). Der eine Bewilligung verweigernde kantonale Entscheid ist aber endgültig (Art. 18 Abs. 1 ANAG); er kann nicht an eine Verwaltungsbehörde des Bundes weitergezogen werden (vgl. BGE 106 Ib 125 E. 1 S. 126). Bei Gutheissung eines Gesuchs ist demgegenüber gemäss Art. 18 Abs. 3 ANAG mit Ausnahme der in Abs. 2 genannten Fälle die Zustimmung des Bundesamtes für Ausländerfragen erforderlich. Die bundesstaatliche Kompetenzordnung im Fremdenpolizeirecht ist damit aufgrund der verfassungsrechtlichen wie der gesetzlichen Regelung vom Grundsatz gekennzeichnet, dass die Kantone zwar befugt sind, Bewilligungen in eigener Zuständigkeit zu verweigern, dass aber bei Gutheissung eines Gesuchs um Aufenthalt oder Niederlassung regelmässig zusätzlich die Zustimmung auch des Bundes erforderlich ist (vgl. BGE 118 Ib 81 E. 3c S. 88).
Zu den Ausnahmen vom Zustimmungserfordernis, wie sie in Art. 18 Abs. 2 ANAG vorgesehen sind, gehört die Bewilligung an den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers nicht. Das entspricht dem Grundgedanken, von dem dieser Ausnahmekatalog getragen ist; in der alleinigen Kompetenz der Kantone sollte der Entscheid über die Bewilligung dann liegen, wenn nicht mit einem dauernden Bleiben des Ausländers gerechnet werden muss (Botschaft des Bundesrates, BBl 1929 I 921; M. RUTH, Das Fremdenpolizeirecht der Schweiz, Zürich 1934, S. 80 f.). Allerdings sieht Art. 18 Abs. 4 ANAG (eingefügt durch die Gesetzesrevision vom 8. Oktober 1948) vor, dass der Bundesrat befugt ist, die Zuständigkeit der Kantone abweichend von den Absätzen 2 und 3 zu ordnen. Der Bundesrat hat von dieser Befugnis insbesondere mit der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) sowie mit der Verordnung vom 20. April 1983 über die Zuständigkeit der Fremdenpolizeibehörden Gebrauch gemacht (Zuständigkeitsverordnung, SR 142.202). Eine ausdrückliche Regelung für die Bewilligungserteilung an den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers hat er aber nicht getroffen. Aus der Begrenzungsverordnung ergibt sich immerhin, dass im vergleichbaren Fall des Familiennachzugs des aufenthaltsberechtigten Ausländers die Zustimmung nicht erforderlich ist (vgl. Art. 52 BVO). Das gilt aber nicht uneingeschränkt, denn die Zuständigkeitsverordnung sieht vor, dass das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zur Koordination der Praxis das Zustimmungserfordernis für bestimmte Gruppen von Ausländern vorsehen kann (Art. 1 Abs. 1 lit. a); das Bundesamt für Ausländerfragen ist seinerseits befugt, die Unterbreitung zur Zustimmung im Einzelfall zu verlangen (Art. 1 Abs. 1 lit. c).
Der Verzicht auf das Zustimmungserfordernis in der Begrenzungsverordnung beim Familiennachzug hat damit nicht definitiven Charakter; er kann auf Grundlage der Zuständigkeitsverordnung wieder rückgängig gemacht werden, und dies selbst im Einzelfall. Das Bundesamt für Ausländerfragen kann damit auch im Lichte der gestützt auf Art. 18 Abs. 4 ANAG ergangenen bundesrätlichen Verordnungen verlangen, dass ihm die Bewilligung an den ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers zur Zustimmung unterbreitet werde.
b) Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern und die Beschwerdeführer vertreten nun aber die Auffassung, das Zustimmungsverfahren sei von seinem Sinn und Zweck her allein auf Ermessensentscheide zugeschnitten, nicht aber auf Rechtsansprüche, wie sie erst nach Erlass des ANAG vereinzelt entstanden seien.
Diese Auffassung ist unzutreffend. Es ist zwar richtig, dass ein Rechtsanspruch auf Aufenthaltsbewilligung des ausländischen Ehegatten noch nicht lange besteht. Ein solcher wurde erstmals mit dem Beschluss des Bundesgerichts vom 9. Dezember 1983 i.S. Reneja (BGE 109 Ib 183) gestützt auf Art. 8 EMRK anerkannt. Einen Rechtsanspruch auf Niederlassungsbewilligung sah aber bereits Art. 17 Abs. 2 ANAG in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes vom 26. März 1931 für die Ehefrau und die Kinder eines niedergelassenen Ausländers vor, wobei aber gerade für diese Fälle ausdrücklich und zwingend bestimmt war, dass die Zustimmung der damaligen eidgenössischen Fremdenpolizei einzuholen sei (Art. 18 Abs. 5 der Vollziehungsverordnung vom 5. Mai 1933 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer; Eidg. Gesetzessammlung, Neue Folge, Bd. 49, S. 301). So verhält es sich im übrigen auch heute noch (Art. 18 Abs. 8 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAV; SR 142.201). Daraus ergibt sich, dass das Zustimmungsverfahren von seinem Zweck her nicht auf den Bereich des freien Ermessens beschränkt ist.
c) Dem Bundesamt für Ausländerfragen kann es auch nicht deshalb verwehrt sein, das Zustimmungsverfahren durchzuführen, weil auf kantonaler Ebene ein Gericht und nicht eine Verwaltungsbehörde entschieden hat und das Departement die Möglichkeit gehabt hätte, gegen das kantonale Urteil Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben (Art. 103 lit. b OG). Da die Kantone bei der Gewährung von Aufenthaltsbewilligungen grundsätzlich frei sind (Art. 4 ANAG) und solche auch dann erteilen dürfen, wenn kein Anspruch besteht, ist Bundesrecht im Ergebnis nicht verletzt, wenn die Anspruchsvoraussetzungen von einer kantonalen Behörde zu grosszügig gehandhabt werden; für die erfolgreiche Ergreifung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde durch das Departement würde es am Beschwerdegrund der Bundesrechtsverletzung (Art. 104 lit. a OG) fehlen. Dazu kommt, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gar unzulässig ist, wenn das kantonale Verwaltungsgericht zu Unrecht annimmt, es bestehe ein bundesrechtlicher Bewilligungsanspruch, denn Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG schliesst dieses Rechtsmittel auch aus gegen die Erteilung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Rechtsanspruch einräumt. Die originäre Sachentscheidkompetenz, welche dem Bund aufgrund der bundesstaatlichen Kompetenzordnung im Fremdenpolizeirecht zusteht (E. 3a) und die in der Literatur auch als Vetorecht bezeichnet wird (PETER KOTTUSCH, Die Bestimmungen über die Begrenzung der Zahl der Ausländer, SJZ 84/1988, S. 38), lässt sich daher nicht durch die Befugnis ersetzen, verwaltungsgerichtliche Urteile beim Bundesgericht anzufechten.
d) Es ist damit festzuhalten, dass das Bundesamt für Ausländerfragen befugt war, das Zustimmungsverfahren durchzuführen, auch wenn das Verwaltungsgericht des Kantons Bern einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung bejaht hat. Das Bundesgericht hat seinerseits materiell zu prüfen, ob die Zustimmung verweigert werden durfte, wobei auch die Überlegungen des Verwaltungsgerichts in die Beurteilung miteinzubeziehen sind. Festzuhalten ist des weitern, dass das Verwaltungsgericht des Kantons Bern in erster Linie darüber zu befinden hatte, ob gegen den Beschwerdeführer die Ausweisung verfügt werden durfte. Es hat dies verneint, die von der Fremdenpolizei des Kantons Bern angeordnete Ausweisung, welche den Beschwerdeführer verpflichtet, die Schweiz zu verlassen und sie nicht wieder zu betreten, ist damit aufgehoben. Ob das Verwaltungsgericht gleichzeitig und ohne dass ein entsprechendes Gesuch vorgelegen hätte, auch über die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung befinden durfte, hat das Bundesgericht nicht zu entscheiden, da das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht angefochten ist. Zu prüfen ist einzig, ob die Bundesbehörden die Zustimmung zur Erteilung der Aufenthaltsbewilligung verweigern durften.
4. a) Wie bereits dargelegt, hat der ausländische Ehegatte eines Schweizer Bürgers Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, wobei der Anspruch entfällt, wenn ein Ausweisungsgrund vorliegt (Art. 7 Abs. 1 ANAG). Gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. a ANAG kann ein Ausländer aus der Schweiz ausgewiesen werden, wenn er wegen eines Verbrechens oder Vergehens gerichtlich bestraft worden ist. Die Ausweisung soll aber nur verfügt werden, wenn sie nach den gesamten Umständen verhältnismässig erscheint (Art. 11 Abs. 3 ANAG). Dabei ist namentlich auf die Schwere des Verschuldens des Beschwerdeführers, auf die Dauer seiner Anwesenheit in der Schweiz sowie auf die ihm und seiner Familie drohenden Nachteile abzustellen (Art. 16 Abs. 3 ANAV). Die Nichterteilung einer Aufenthaltsbewilligung an den wegen eines Verbrechens oder Vergehens verurteilten ausländischen Ehegatten eines Schweizer Bürgers setzt in gleicher Weise eine Interessenabwägung voraus. Das ergibt sich neben dem Verweis in Art. 7 Abs. 1 ANAG auf den Ausweisungsgrund von Art. 10 Abs. 1 lit. a ANAG auch aus Art. 8 EMRK. Danach ist das Familienleben geschützt (Ziff. 1) und ein Eingriff in dieses Rechtsgut nur statthaft, insoweit er gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Verteidigung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutze der Gesundheit und Moral sowie der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist (Ziff. 2).
Der Anspruch auf Erteilung der Bewilligung gemäss Art. 7 Abs. 1 ANAG erlischt damit nicht bereits dann, wenn ein Ausländer wegen eines Verbrechens oder Vergehens verurteilt wurde, sondern erst, wenn auch die Interessenabwägung ergibt, dass die Bewilligung zu verweigern ist (Urteil des Bundesgerichts vom 13. Mai 1992, ZBl 93/1992 S. 569 ff. E. 2a). Das Ergebnis dieser Interessenabwägung braucht allerdings nicht dasselbe zu sein, wie wenn eine Ausweisung angeordnet worden wäre. Wenn ein Ausländer ausgewiesen wird, darf er die Schweiz nicht mehr betreten, während dies bei Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung möglich bleibt. Aufgrund dieses Unterschieds in der Schwere der Massnahme kann sich in Grenzfällen ergeben, dass die Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung zulässig ist, die Anordnung einer Ausweisung aber unverhältnismässig wäre.
b) Der Beschwerdeführer ist von der Kriminalkammer des Kantons Bern zu einer Zuchthausstrafe von fünf Jahren verurteilt worden, weil er in schwerer Weise gegen das Betäubungsmittelgesetz verstossen hatte. Was die Umstände seiner deliktischen Tätigkeit betrifft, weist das Departement mit Recht darauf hin, dass er im Jahre 1989 eigens zwecks Drogentransports in die Schweiz eingereist war und dabei eine erhebliche kriminelle Energie entwickelt hatte. Er war für Beschaffung und Transport der Ware allein zuständig und nahm dabei auch erhebliche Risiken in Kauf; das Kokain transportierte er, indem er es in Plastikbeutelchen verpackte und es in den After einführte. Zu Recht hält das Departement auch fest, dass die Vermittlung des einen Kilogramms Kokain in Südamerika nicht etwa deshalb bagatellisiert werden darf, weil der Beschwerdeführer bis zu diesem Zeitpunkt nicht mit derartigen Mengen gehandelt hatte. Von Bedeutung ist vielmehr, dass er ohne Skrupel seine Bereitschaft zeigte, auch grosse Mengen zu vermitteln und er zudem alles daran setzte, den Auftrag zu erfüllen; es sei hier nur darauf hingewiesen, dass dafür ein Flug von Rio de Janeiro nach Buenos Aires notwendig war. Damit ist ohne Einschränkung von schwerwiegenden Straftaten und einem schweren Verschulden des Beschwerdeführers auszugehen, wie dieses auch im hohen Strafmass von fünf Jahren Zuchthaus zum Ausdruck kam.
Sowohl das Verwaltungsgericht wie auch das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement haben in ihren Entscheiden verschiedene Urteile des Bundesgerichts zum Vergleich herangezogen, um zu bestimmen, wie schwer die Verfehlungen des Beschwerdeführers in fremdenpolizeilicher Hinsicht wiegen. Was diese Vergleiche betrifft, ist vorerst darauf hinzuweisen, dass die Abwägung zwischen öffentlichen und privaten Interessen wesentlich von den Umständen des Einzelfalles abhängt. Dennoch ist es richtig, die Höhe der vom Strafrichter verhängten Strafe als Ausgangspunkt und Massstab für die fremdenpolizeiliche Beurteilung zu nehmen. Dabei muss allerdings beachtet werden, dass nur ähnlich gelagerte Fälle verglichen werden. Vorliegend geht es um die erstmalige Bewilligung des Aufenthalts an den Ehemann einer Schweizer Bürgerin. Zu Unrecht bezieht sich deshalb das Verwaltungsgericht auf BGE 105 Ib 165, wo es um die Ausweisung einer Frau ging, welche bereits mehrere Jahre in der Schweiz gelebt hatte, als sie straffällig wurde. Was die erstmalige Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung oder deren Verlängerung nach kurzer Aufenthaltsdauer betrifft, so hat das Bundesgericht im Urteil i.S. Reneja (dem ersten Fall, in welchem aus Art. 8 EMRK ein Anspruch auf Aufenthaltsbewilligung abgeleitet wurde) die aussergewöhnlichen Umstände hervorgestrichen, welche trotz der Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von 24 Monaten die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung noch zu rechtfertigen vermochten (BGE 110 Ib 201). Auch wenn bezüglich des Strafmasses eine feste Grenze nicht gezogen werden kann, so ist doch festzuhalten, dass das Bundesgericht die Vorgaben des genannten Urteils weiterhin für massgebend betrachtet.
c) Für die Interessenabwägung ist damit davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer zu einer weit schwereren Freiheitsstrafe verurteilt worden ist, als dies in der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung noch akzeptiert wurde, um den Ehegatten zu ermöglichen, ihre Beziehung in der Schweiz zu leben. In Betracht fällt sodann, dass die Beschwerdeführerin ihren Mann erst kennengelernt und geheiratet hat, als sich dieser bereits im Strafvollzug befand. Auch wenn sie angenommen haben mochte, sie könne ihre Ehe trotz der strafrechtlichen Verurteilung in der Schweiz leben, so musste ihr doch zumindest bewusst sein, dass eine Aufenthaltsbewilligung nicht ohne weiteres ausgestellt würde und jedenfalls von einer behördlichen Entscheidung abhing, zumal der Strafrichter eine Landesverweisung und zusätzlich das Bundesamt für Ausländerfragen eine Einreisesperre verhängt hatten. Sie hätte damit jedenfalls in Betracht ziehen müssen, dass sie die Ehe mit ihrem zu fünf Jahren Freiheitsstrafe verurteilten Mann womöglich nicht in der Schweiz leben könnte. Zutreffend ist zwar, dass es für die Beschwerdeführerin mit Schwierigkeiten verbunden wäre, ihrem Ehemann in dessen Heimat nach Argentinien zu folgen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sie in der Schweiz zwei - allerdings erwachsene - Kinder hat und auch ihre betagte Mutter hier lebt. Aber auch in beruflicher Hinsicht dürfte es für sie nicht einfach sein, in Argentinien eine angemessene Beschäftigung zu finden. Dennoch sind die Lebensverhältnisse in Argentinien in sozialer und kultureller, aber auch in wirtschaftlicher Hinsicht nicht derart verschieden von denjenigen, wie sie in der Schweiz bestehen, dass ein Leben in diesem Land für eine Schweizerin zum vorneherein als unzumutbar bezeichnet werden müsste, besonders wenn bedacht wird, dass die Zumutbarkeit der Ausreise für die hier ansässigen Familienangehörigen eines Ausländers nach der Rechtsprechung um so eher zu bejahen ist, als das Verhalten des Ausländers seinen Aufenthalt in der Schweiz als unerwünscht erscheinen lässt (BGE 116 Ib 353 E. 3d S. 358).
Von anderen Fällen unterscheidet sich der vorliegende dadurch, dass hier von vergleichsweise günstigen Resozialisierungschancen gesprochen werden muss, weil die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Tätigkeit im Strafvollzug die nötige Erfahrung mit sich bringt und davon ausgegangen werden kann, dass sie in der Lage wäre, ihren Ehemann positiv zu beeinflussen. Der Resozialisierungsgedanke ist aus fremdenpolizeilicher Sicht aber nur einer unter mehreren Faktoren. Hier steht, wie sich aus den in Art. 10 Abs. 1 ANAG genannten, bereits weit unterhalb der Schwelle strafbaren Verhaltens beginnenden Ausweisungsgründen ergibt, das Interesse der öffentlichen Ordnung und Sicherheit im Vordergrund. Das Risiko eines Rückfalls ist deshalb um so weniger hinzunehmen, je schwerwiegender die Taten zu gewichten sind, welche der Ausländer verübt hat; diese sind, wie schon dargelegt, als sehr gravierend einzustufen.
d) Das Interesse der Beschwerdeführer, ihre Ehe in der Schweiz leben zu können, erscheint bei dieser Sachlage wohl gewichtig, wird aber relativiert durch die Tatsache, dass die Lebensverhältnisse in Argentinien für die schweizerische Ehegattin nicht geradezu unzumutbar sind und sie im übrigen bei der Eheschliessung damit rechnen musste, ihrem Ehemann in dieses Land folgen zu müssen. Das öffentliche Interesse daran, dem Beschwerdeführer trotz Heirat mit einer Schweizer Bürgerin keine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen, ist angesichts seiner schweren Delikte von grösserem Gewicht, auch wenn berücksichtigt wird, dass seine Resozialisierungschancen aufgrund der spezifischen beruflichen Fähigkeiten seiner Ehegattin besser sind, als dies im allgemeinen der Fall ist. | de | Permesso di dimora (art. 7 LDDS). Ripartizione delle competenze tra la Confederazione e i Cantoni nel diritto degli stranieri; poteri delle autorità federali nella procedura d'approvazione (consid. 2 e 3).
Concessione del permesso di dimora al coniuge straniero di un cittadino svizzero; ponderazione degli interessi laddove esiste un motivo di espulsione (consid. 4). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-6%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 65
X. ist Eigentümer eines Wohnhauses an der Alten Staffeleggstrasse in Küttigen. Das Haus liegt nach dem Zonenplan vom 11. Dezember 1981 in der Dorfkernzone gemäss § 44 der Bauordnung vom 11. Dezember 1981 (genehmigt vom Grossen Rat am 26. Februar 1982; BO), der Garten in der Dorfzone gemäss § 43 BO.
Am 18. Dezember 1989 stellte der Gemeinderat von Küttigen auf dem Dachfirst des Wohnhauses von X. eine nicht bewilligte Parabolantenne fest. Nachdem er diesem Gelegenheit gegeben hatte, sich zur Sache zu äussern, verfügte der Gemeinderat am 23. Januar 1990 den Abbruch der Antenne und büsste X. mit 300 Franken.
Dagegen erhob X. Beschwerde ans Baudepartement des Kantons Aargau, welches am 27. September 1990 einen Augenschein durchführte. An diesem wurde vereinbart, dass X. ein Baugesuch für eine Parabolantenne auf der Südseite des Daches einreichen sollte. Das Verfahren wurde daraufhin sistiert. Am 26. Februar 1991 wies der Gemeinderat das neu eingereichte Baugesuch für eine solche in der Farbe des Daches braun lackierte Antenne, welche den Dachfirst nicht übersteigen würde, ab. Zur Begründung führte er an, das Wohnhaus befinde sich in der Dorfkernzone, in welcher nach § 66 BO Aussenantennen generell ausgeschlossen seien. Das Baudepartement nahm in der Folge das Verfahren wieder auf. Es wies die Beschwerde am 13. Juni 1991 ab und verfügte den Abbruch der Parabolantenne innert 30 Tagen.
Diesen Entscheid fochten X. und Y., dessen Firma Z. AG die in Frage stehende Satellitenempfangsanlage hergestellt und montiert hatte, beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau an. Dieses wies die Beschwerde des ersteren am 16. Juni 1992 ab und trat auf diejenige des letzteren mangels Legitimation nicht ein.
Dagegen gelangt X. mit Eingaben vom 28. Januar 1993 sowohl mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung verschiedener von EMRK, Bundesverfassung und Kantonsverfassung garantierter Individualrechte als auch mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung von Art. 52 und 53 des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen vom 21. Juni 1991 (RTVG; SR 784.40) ans Bundesgericht.
Baudepartement, Gemeinderat und das Verwaltungsgericht beantragen, die Beschwerden abzuweisen. Das EVED äusserte sich am 10. Mai 1993 im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens zur Auslegung von Art. 53 RTVG im allgemeinen, verzichtet jedoch mangels eigener örtlicher Kenntnisse auf einen Antrag. Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein und weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Ein Eingriff in die verfassungsrechtlich als Bestandteil der Informationsfreiheit geschützte Empfangsfreiheit ist zulässig, wenn er auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist.
b) Der angefochtene Entscheid wendet § 66 BO an, welcher wie folgt lautet: "Aussenantennen sind nicht gestattet. Bestehende Anlagen dürfen nicht erneuert werden." Diese Bestimmung widerspricht offensichtlich Art. 53 RTVG, der das Verbot von Aussenantennen nur noch für bestimmte Gebiete zulässt und ist insofern überholt. Der Gemeinderat ist sich dessen bewusst und will § 66 BO nur noch auf Dachantennen innerhalb der Dorfkernzone anwenden. Diese erstreckt sich auf einer Länge von rund 500 m entlang der Hauptstrasse und weist je eine Gebäudetiefe auf, ist somit durchaus ein "bestimmtes" Gebiet im Sinne des Bundesrechts.
Im Entwurf für eine neue Bauordnung der Gemeinde ist die Bestimmung nicht mehr enthalten; es wird nur noch verlangt, dass sich Aussenantennen einwandfrei in das Orts- und Landschaftsbild einzupassen haben (§ 64 Entwurf BO, Fassung Kant. Vorprüfung vom Februar 1993).
Es ist nicht zu beanstanden, dass die kantonalen Behörden den mit übergeordnetem Recht in Widerspruch geratenen § 66 BO bis zu dessen Revision einschränkend und verfassungskonform (Art. 2 ÜbBest. BV) auslegen. Zwar ist es unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit nicht unproblematisch, das nach dem Wortlaut der Bestimmung für das ganze Gemeindegebiet geltende Verbot von Aussenantennen nur noch auf Teile davon (die Dorfkernzone) und dort nur noch auf Dachantennen anzuwenden. Das muss jedoch zumindest für die Übergangszeit bis zur Revision der BO - sie befindet sich bereits in der kantonalen Vorprüfung - hingenommen werden, weil sonst die Gemeinde bis dahin keinerlei Handhabe mehr hätte, die Errichtung von Aussenantennen zu ordnen und gegebenenfalls zu verhindern, auch dort nicht, wo das zum Schutz eines bedeutenden Ortsbildes notwendig wäre. § 66 BO bildet somit, im Lichte von Art. 53 RTVG ausgelegt, eine genügende gesetzliche Grundlage für ein Antennenverbot.
5. a) Für die Interessenabwägung und die Prüfung der Verhältnismässigkeit im Anwendungsfall hat der Bundesgesetzgeber in Art. 53 RTVG bereits eine Wertung vorgenommen. Danach wird dem Grundrecht auf möglichst unbehinderten Zugang zu allen frei verfügbaren Informationsquellen hohe Priorität eingeräumt; die aus raumplanerischen Gründen erwünschten Verbote von Aussenantennen - diese können das Orts- und Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen - fallen nur noch unter den einschränkenden Voraussetzungen des Art. 53 RTVG in Betracht.
Gemäss Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG sind Antennenverbote nur zum Schutz bedeutender Ortsbilder zulässig. Aus den Materialien geht hervor, dass der Gesetzgeber damit ausdrücklich an die Formulierung von Art. 17 Abs. 1 lit. c RPG anknüpfen wollte; der Versuch des Ständerates, "bedeutend" zu streichen, wurde vom Nationalrat im Differenzbereinigungsverfahren bewusst verhindert (Amtl.Bull. Nationalrat 1991 S. 344).
b) Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers wurde Küttigen ins Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz aufgenommen und als Ortsbild von regionaler Bedeutung eingestuft (hrsg. vom EDI, Bern 1988, Kanton Aargau Bd. 1 S. 20; ISOS). Richtig ist nur, dass Küttigen im Bundesinventar nicht dokumentiert ist, weil sich diese Dokumentation auf die Ortsbilder von nationaler Bedeutung beschränkt. Dementsprechend ist Küttigen im Anhang zur Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 (SR 451.12) ebenfalls nicht enthalten (Art. 5 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966, SR 451; NHG).
Daraus folgt jedoch entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers noch keineswegs, dass das Ortsbild von Küttigen nicht bedeutend ist im Sinne von Art. 17 Abs. 1 lit. c RPG bzw. Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG. Der Natur- und Heimatschutz ist in erster Linie Sache der Kantone (Art. 24sexies Abs. 1 BV), und ihnen obliegt es gemäss Art. 17 RPG auch in erster Linie, die für den Schutz bedeutender Ortsbilder erforderlichen Massnahmen zu treffen. Nach § 16 des Dekretes über den Schutz von Kulturdenkmälern vom 14. Oktober 1975 ist der Ortsbildschutz im Kanton Aargau Sache der Gemeinden; es liegt somit zunächst an ihnen, ihr Ortsbild zu beurteilen und die erforderlichen Schutzmassnahmen zu treffen.
c) Nach § 44 Abs. 1 BO bildet die Dorfkernzone "das eigentliche Dorf Küttigen und wird in ihrem Gesamtbild als schützenswürdiger Ortsteil bezeichnet". Nach dem Grundplan (GP) des ISOS befindet sich die Liegenschaft des Beschwerdeführers im südöstlichen Teil der "Bebauung Trottegass", welche als Bebauung mit gewissen räumlichen und architekturhistorischen Qualitäten von insgesamt besonderer Bedeutung ausgeschieden ist, deren Substanz zu erhalten ist (Plan L: Zone G.3). Dem Ortsbild attestiert das Inventar (Plan O) gewisse Lage-, räumliche und architekturhistorische Qualitäten. Im Inventar werden zudem die räumlichen Qualitäten besonders hervorgehoben: "Gewisse räumliche Qualitäten durch den zusammenhängenden Strassenraum entlang der Durchgangsstrasse mit differenzierter Begrenzung durch die leichte Staffelung der Bauten. Ausgeprägte ländliche Raumbildungen in den seitlichen Bebauungsästen durch das ausgewogene Zusammenwirken von locker aufgereihten Altbauten und intakten Zwischenbereichen mit Ziergärten und Vorplätzen."
d) Die Fotodokumentation (ISOS Plan F, Nrn. 17, 28) bestätigt diese räumliche Qualität, jedenfalls für den südöstlichen Teil der Bebauung Trottegass in unmittelbarer Nähe von zwei als Einzelobjekten geschützten Gebäuden an der Verzweigung der neuen Staffeleggstrasse (ehemaligen Zollhaus, Nr. 27, und Gasthof "zum Kreuz", Nr. 30; Plan L: Objekte E.1.0.3-4). Dieser Ortsteil verfügt zudem über architektonische Qualitäten, sind doch im Zonenplan sowohl die Liegenschaft des Beschwerdeführers, als auch die daran anstossenden übrigen Gebäude im Strassenknie Benkenstrasse - Alte Staffeleggstrasse als schützenswerte Häuser bezeichnet. Der Beschwerdeführer nennt keine Anhaltspunkte, welche die Einstufung dieses Gebiets als Ortsbild von regionaler Bedeutung durch das ISOS in Frage stellen würden. Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, dass Gemeinde und Vorinstanz diesen Teil des Ortsbilds als bedeutend im Sinn von Art. 17 Abs. 1 lit. c RPG bzw. Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG betrachten. Ob das für die gesamte Dorfkernzone gleichermassen gilt, braucht hier nicht entschieden zu werden. Das ISOS stuft ihre Erhaltenswürdigkeit südlich der Verzweigung Staffeleggstrasse-Trottengasse weniger hoch ein, während andere Gebiete, etwa die Bebauung Vorstadt oder der Mühlebezirk, als bedeutende Ortsbilder ebenfalls in Betracht kämen.
Die Liegenschaft des Beschwerdeführers befindet sich demzufolge innerhalb eines bedeutenden Ortsbildes, und es steht ausser Frage, dass dieses gerade im aus verschiedenen Richtungen von den Höhen her einsehbaren Küttigen durch Parabol-Dachantennen beeinträchtigt würde. Das Antennenverbot liegt daher im öffentlichen Interesse (Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG).
6. Der Beschwerdeführer kann über das Kabelnetz von Küttigen heute 21 Programme empfangen. Die von Art. 53 Abs. 1 lit. b RTVG als unabdingbare Voraussetzung für ein Antennenverbot statuierte Grundversorgung ist damit gewährleistet (vgl. Art. 42 RTVG und die Botschaft dazu in BBl 1987 III 742 f.). Ein besonders qualifiziertes Interesse am Empfang zusätzlicher Programme (Art. 53 Abs. 2 RTVG) vermag der Beschwerdeführer nicht nachzuweisen. Selbst wenn er ein solches geltend machen würde, bliebe ihm ohnehin die Möglichkeit, ein Baugesuch für eine Antennenanlage unterhalb des Daches an der Fassade oder auf einem Balkon zu stellen, wo sie nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts grundsätzlich bewilligungsfähig wäre. Oder er könnte die Antenne in seinem Garten aufstellen, der in der Dorfzone liegt, auf die § 66 BO nicht mehr angewendet wird. Das Verwaltungsgericht hält dazu fest, dass das technisch ohne nennenswerte Empfangseinbusse möglich ist. Diese Sachverhaltsfeststellung ist nicht offensichtlich unrichtig und daher für das Bundesgericht verbindlich (Art. 105 Abs. 2 OG).
Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass das angefochtene Antennenverbot auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht und von Art. 53 RTVG anerkannte öffentliche Interessen verfolgt, welche die entgegenstehenden Privatinteressen des Beschwerdeführers überwiegen. Es trifft ihn nicht unverhältnismässig, da er über das Kabel 21 Programme empfangen kann und ihm nicht untersagt ist, an einem anderen (vielleicht etwas weniger idealen) Standort eine Parabolantenne aufzustellen. | de | Informationsfreiheit; Art. 52 f. BG über Radio- und Fernsehen vom 21. Juni 1991 (RTVG; SR 784.40); Verbot von Dachantennen. Kommunales Baurecht genügt als gesetzliche Grundlage für die Einschränkung der Informationsfreiheit. Verfassungskonforme Auslegung von § 66 der Bauordnung von Küttigen (E. 4).
Voraussetzungen, unter denen ein Ortsbild als "bedeutend" im Sinne von Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG gilt. Das Ortsbild der Dorfkernzone von Küttigen erfüllt diese Anforderungen jedenfalls in dem Teil, in welchem der Beschwerdeführer wohnt (E. 5).
Mit dem Anschluss an ein Kabelnetz, das den Empfang von heute 21 Fernsehprogrammen gewährleistet, ist die von Art. 53 Abs. 1 lit. b RTVG als unabdingbare Voraussetzung für ein Antennenverbot geforderte Grundversorgung gewährleistet (E. 6). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-64%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 65
X. ist Eigentümer eines Wohnhauses an der Alten Staffeleggstrasse in Küttigen. Das Haus liegt nach dem Zonenplan vom 11. Dezember 1981 in der Dorfkernzone gemäss § 44 der Bauordnung vom 11. Dezember 1981 (genehmigt vom Grossen Rat am 26. Februar 1982; BO), der Garten in der Dorfzone gemäss § 43 BO.
Am 18. Dezember 1989 stellte der Gemeinderat von Küttigen auf dem Dachfirst des Wohnhauses von X. eine nicht bewilligte Parabolantenne fest. Nachdem er diesem Gelegenheit gegeben hatte, sich zur Sache zu äussern, verfügte der Gemeinderat am 23. Januar 1990 den Abbruch der Antenne und büsste X. mit 300 Franken.
Dagegen erhob X. Beschwerde ans Baudepartement des Kantons Aargau, welches am 27. September 1990 einen Augenschein durchführte. An diesem wurde vereinbart, dass X. ein Baugesuch für eine Parabolantenne auf der Südseite des Daches einreichen sollte. Das Verfahren wurde daraufhin sistiert. Am 26. Februar 1991 wies der Gemeinderat das neu eingereichte Baugesuch für eine solche in der Farbe des Daches braun lackierte Antenne, welche den Dachfirst nicht übersteigen würde, ab. Zur Begründung führte er an, das Wohnhaus befinde sich in der Dorfkernzone, in welcher nach § 66 BO Aussenantennen generell ausgeschlossen seien. Das Baudepartement nahm in der Folge das Verfahren wieder auf. Es wies die Beschwerde am 13. Juni 1991 ab und verfügte den Abbruch der Parabolantenne innert 30 Tagen.
Diesen Entscheid fochten X. und Y., dessen Firma Z. AG die in Frage stehende Satellitenempfangsanlage hergestellt und montiert hatte, beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau an. Dieses wies die Beschwerde des ersteren am 16. Juni 1992 ab und trat auf diejenige des letzteren mangels Legitimation nicht ein.
Dagegen gelangt X. mit Eingaben vom 28. Januar 1993 sowohl mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung verschiedener von EMRK, Bundesverfassung und Kantonsverfassung garantierter Individualrechte als auch mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung von Art. 52 und 53 des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen vom 21. Juni 1991 (RTVG; SR 784.40) ans Bundesgericht.
Baudepartement, Gemeinderat und das Verwaltungsgericht beantragen, die Beschwerden abzuweisen. Das EVED äusserte sich am 10. Mai 1993 im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens zur Auslegung von Art. 53 RTVG im allgemeinen, verzichtet jedoch mangels eigener örtlicher Kenntnisse auf einen Antrag. Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein und weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Ein Eingriff in die verfassungsrechtlich als Bestandteil der Informationsfreiheit geschützte Empfangsfreiheit ist zulässig, wenn er auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist.
b) Der angefochtene Entscheid wendet § 66 BO an, welcher wie folgt lautet: "Aussenantennen sind nicht gestattet. Bestehende Anlagen dürfen nicht erneuert werden." Diese Bestimmung widerspricht offensichtlich Art. 53 RTVG, der das Verbot von Aussenantennen nur noch für bestimmte Gebiete zulässt und ist insofern überholt. Der Gemeinderat ist sich dessen bewusst und will § 66 BO nur noch auf Dachantennen innerhalb der Dorfkernzone anwenden. Diese erstreckt sich auf einer Länge von rund 500 m entlang der Hauptstrasse und weist je eine Gebäudetiefe auf, ist somit durchaus ein "bestimmtes" Gebiet im Sinne des Bundesrechts.
Im Entwurf für eine neue Bauordnung der Gemeinde ist die Bestimmung nicht mehr enthalten; es wird nur noch verlangt, dass sich Aussenantennen einwandfrei in das Orts- und Landschaftsbild einzupassen haben (§ 64 Entwurf BO, Fassung Kant. Vorprüfung vom Februar 1993).
Es ist nicht zu beanstanden, dass die kantonalen Behörden den mit übergeordnetem Recht in Widerspruch geratenen § 66 BO bis zu dessen Revision einschränkend und verfassungskonform (Art. 2 ÜbBest. BV) auslegen. Zwar ist es unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit nicht unproblematisch, das nach dem Wortlaut der Bestimmung für das ganze Gemeindegebiet geltende Verbot von Aussenantennen nur noch auf Teile davon (die Dorfkernzone) und dort nur noch auf Dachantennen anzuwenden. Das muss jedoch zumindest für die Übergangszeit bis zur Revision der BO - sie befindet sich bereits in der kantonalen Vorprüfung - hingenommen werden, weil sonst die Gemeinde bis dahin keinerlei Handhabe mehr hätte, die Errichtung von Aussenantennen zu ordnen und gegebenenfalls zu verhindern, auch dort nicht, wo das zum Schutz eines bedeutenden Ortsbildes notwendig wäre. § 66 BO bildet somit, im Lichte von Art. 53 RTVG ausgelegt, eine genügende gesetzliche Grundlage für ein Antennenverbot.
5. a) Für die Interessenabwägung und die Prüfung der Verhältnismässigkeit im Anwendungsfall hat der Bundesgesetzgeber in Art. 53 RTVG bereits eine Wertung vorgenommen. Danach wird dem Grundrecht auf möglichst unbehinderten Zugang zu allen frei verfügbaren Informationsquellen hohe Priorität eingeräumt; die aus raumplanerischen Gründen erwünschten Verbote von Aussenantennen - diese können das Orts- und Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen - fallen nur noch unter den einschränkenden Voraussetzungen des Art. 53 RTVG in Betracht.
Gemäss Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG sind Antennenverbote nur zum Schutz bedeutender Ortsbilder zulässig. Aus den Materialien geht hervor, dass der Gesetzgeber damit ausdrücklich an die Formulierung von Art. 17 Abs. 1 lit. c RPG anknüpfen wollte; der Versuch des Ständerates, "bedeutend" zu streichen, wurde vom Nationalrat im Differenzbereinigungsverfahren bewusst verhindert (Amtl.Bull. Nationalrat 1991 S. 344).
b) Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers wurde Küttigen ins Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz aufgenommen und als Ortsbild von regionaler Bedeutung eingestuft (hrsg. vom EDI, Bern 1988, Kanton Aargau Bd. 1 S. 20; ISOS). Richtig ist nur, dass Küttigen im Bundesinventar nicht dokumentiert ist, weil sich diese Dokumentation auf die Ortsbilder von nationaler Bedeutung beschränkt. Dementsprechend ist Küttigen im Anhang zur Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 (SR 451.12) ebenfalls nicht enthalten (Art. 5 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966, SR 451; NHG).
Daraus folgt jedoch entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers noch keineswegs, dass das Ortsbild von Küttigen nicht bedeutend ist im Sinne von Art. 17 Abs. 1 lit. c RPG bzw. Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG. Der Natur- und Heimatschutz ist in erster Linie Sache der Kantone (Art. 24sexies Abs. 1 BV), und ihnen obliegt es gemäss Art. 17 RPG auch in erster Linie, die für den Schutz bedeutender Ortsbilder erforderlichen Massnahmen zu treffen. Nach § 16 des Dekretes über den Schutz von Kulturdenkmälern vom 14. Oktober 1975 ist der Ortsbildschutz im Kanton Aargau Sache der Gemeinden; es liegt somit zunächst an ihnen, ihr Ortsbild zu beurteilen und die erforderlichen Schutzmassnahmen zu treffen.
c) Nach § 44 Abs. 1 BO bildet die Dorfkernzone "das eigentliche Dorf Küttigen und wird in ihrem Gesamtbild als schützenswürdiger Ortsteil bezeichnet". Nach dem Grundplan (GP) des ISOS befindet sich die Liegenschaft des Beschwerdeführers im südöstlichen Teil der "Bebauung Trottegass", welche als Bebauung mit gewissen räumlichen und architekturhistorischen Qualitäten von insgesamt besonderer Bedeutung ausgeschieden ist, deren Substanz zu erhalten ist (Plan L: Zone G.3). Dem Ortsbild attestiert das Inventar (Plan O) gewisse Lage-, räumliche und architekturhistorische Qualitäten. Im Inventar werden zudem die räumlichen Qualitäten besonders hervorgehoben: "Gewisse räumliche Qualitäten durch den zusammenhängenden Strassenraum entlang der Durchgangsstrasse mit differenzierter Begrenzung durch die leichte Staffelung der Bauten. Ausgeprägte ländliche Raumbildungen in den seitlichen Bebauungsästen durch das ausgewogene Zusammenwirken von locker aufgereihten Altbauten und intakten Zwischenbereichen mit Ziergärten und Vorplätzen."
d) Die Fotodokumentation (ISOS Plan F, Nrn. 17, 28) bestätigt diese räumliche Qualität, jedenfalls für den südöstlichen Teil der Bebauung Trottegass in unmittelbarer Nähe von zwei als Einzelobjekten geschützten Gebäuden an der Verzweigung der neuen Staffeleggstrasse (ehemaligen Zollhaus, Nr. 27, und Gasthof "zum Kreuz", Nr. 30; Plan L: Objekte E.1.0.3-4). Dieser Ortsteil verfügt zudem über architektonische Qualitäten, sind doch im Zonenplan sowohl die Liegenschaft des Beschwerdeführers, als auch die daran anstossenden übrigen Gebäude im Strassenknie Benkenstrasse - Alte Staffeleggstrasse als schützenswerte Häuser bezeichnet. Der Beschwerdeführer nennt keine Anhaltspunkte, welche die Einstufung dieses Gebiets als Ortsbild von regionaler Bedeutung durch das ISOS in Frage stellen würden. Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, dass Gemeinde und Vorinstanz diesen Teil des Ortsbilds als bedeutend im Sinn von Art. 17 Abs. 1 lit. c RPG bzw. Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG betrachten. Ob das für die gesamte Dorfkernzone gleichermassen gilt, braucht hier nicht entschieden zu werden. Das ISOS stuft ihre Erhaltenswürdigkeit südlich der Verzweigung Staffeleggstrasse-Trottengasse weniger hoch ein, während andere Gebiete, etwa die Bebauung Vorstadt oder der Mühlebezirk, als bedeutende Ortsbilder ebenfalls in Betracht kämen.
Die Liegenschaft des Beschwerdeführers befindet sich demzufolge innerhalb eines bedeutenden Ortsbildes, und es steht ausser Frage, dass dieses gerade im aus verschiedenen Richtungen von den Höhen her einsehbaren Küttigen durch Parabol-Dachantennen beeinträchtigt würde. Das Antennenverbot liegt daher im öffentlichen Interesse (Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG).
6. Der Beschwerdeführer kann über das Kabelnetz von Küttigen heute 21 Programme empfangen. Die von Art. 53 Abs. 1 lit. b RTVG als unabdingbare Voraussetzung für ein Antennenverbot statuierte Grundversorgung ist damit gewährleistet (vgl. Art. 42 RTVG und die Botschaft dazu in BBl 1987 III 742 f.). Ein besonders qualifiziertes Interesse am Empfang zusätzlicher Programme (Art. 53 Abs. 2 RTVG) vermag der Beschwerdeführer nicht nachzuweisen. Selbst wenn er ein solches geltend machen würde, bliebe ihm ohnehin die Möglichkeit, ein Baugesuch für eine Antennenanlage unterhalb des Daches an der Fassade oder auf einem Balkon zu stellen, wo sie nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts grundsätzlich bewilligungsfähig wäre. Oder er könnte die Antenne in seinem Garten aufstellen, der in der Dorfzone liegt, auf die § 66 BO nicht mehr angewendet wird. Das Verwaltungsgericht hält dazu fest, dass das technisch ohne nennenswerte Empfangseinbusse möglich ist. Diese Sachverhaltsfeststellung ist nicht offensichtlich unrichtig und daher für das Bundesgericht verbindlich (Art. 105 Abs. 2 OG).
Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass das angefochtene Antennenverbot auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht und von Art. 53 RTVG anerkannte öffentliche Interessen verfolgt, welche die entgegenstehenden Privatinteressen des Beschwerdeführers überwiegen. Es trifft ihn nicht unverhältnismässig, da er über das Kabel 21 Programme empfangen kann und ihm nicht untersagt ist, an einem anderen (vielleicht etwas weniger idealen) Standort eine Parabolantenne aufzustellen. | de | Liberté de l'information; art. 52 s. de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la radio et la télévision (LRTV; RS 784.40); interdiction d'installer des antennes sur les toits. Des dispositions de droit communal constituent une base légale suffisante pour limiter la liberté de l'information. Le § 66 du règlement sur les constructions de la commune de Küttigen peut être interprété de manière conforme à la Constitution (consid. 4).
L'aspect du centre du village de Küttigen, en tout cas dans le quartier habité par le recourant, remplit les conditions de l'art. 53 al. 1 let. a LRTV, qui permet aux cantons de protéger le site bâti en interdisant les antennes extérieures (consid. 5).
Les exigences de l'art. 53 al. 1 let. b LRTV en matière de réception des programmes sont satisfaites lorsque le raccordement à un réseau câblé permet la réception de 21 chaînes de télévision (consid. 6). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-64%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,349 | 120 Ib 64 | 120 Ib 64
Sachverhalt ab Seite 65
X. ist Eigentümer eines Wohnhauses an der Alten Staffeleggstrasse in Küttigen. Das Haus liegt nach dem Zonenplan vom 11. Dezember 1981 in der Dorfkernzone gemäss § 44 der Bauordnung vom 11. Dezember 1981 (genehmigt vom Grossen Rat am 26. Februar 1982; BO), der Garten in der Dorfzone gemäss § 43 BO.
Am 18. Dezember 1989 stellte der Gemeinderat von Küttigen auf dem Dachfirst des Wohnhauses von X. eine nicht bewilligte Parabolantenne fest. Nachdem er diesem Gelegenheit gegeben hatte, sich zur Sache zu äussern, verfügte der Gemeinderat am 23. Januar 1990 den Abbruch der Antenne und büsste X. mit 300 Franken.
Dagegen erhob X. Beschwerde ans Baudepartement des Kantons Aargau, welches am 27. September 1990 einen Augenschein durchführte. An diesem wurde vereinbart, dass X. ein Baugesuch für eine Parabolantenne auf der Südseite des Daches einreichen sollte. Das Verfahren wurde daraufhin sistiert. Am 26. Februar 1991 wies der Gemeinderat das neu eingereichte Baugesuch für eine solche in der Farbe des Daches braun lackierte Antenne, welche den Dachfirst nicht übersteigen würde, ab. Zur Begründung führte er an, das Wohnhaus befinde sich in der Dorfkernzone, in welcher nach § 66 BO Aussenantennen generell ausgeschlossen seien. Das Baudepartement nahm in der Folge das Verfahren wieder auf. Es wies die Beschwerde am 13. Juni 1991 ab und verfügte den Abbruch der Parabolantenne innert 30 Tagen.
Diesen Entscheid fochten X. und Y., dessen Firma Z. AG die in Frage stehende Satellitenempfangsanlage hergestellt und montiert hatte, beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau an. Dieses wies die Beschwerde des ersteren am 16. Juni 1992 ab und trat auf diejenige des letzteren mangels Legitimation nicht ein.
Dagegen gelangt X. mit Eingaben vom 28. Januar 1993 sowohl mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung verschiedener von EMRK, Bundesverfassung und Kantonsverfassung garantierter Individualrechte als auch mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung von Art. 52 und 53 des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen vom 21. Juni 1991 (RTVG; SR 784.40) ans Bundesgericht.
Baudepartement, Gemeinderat und das Verwaltungsgericht beantragen, die Beschwerden abzuweisen. Das EVED äusserte sich am 10. Mai 1993 im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens zur Auslegung von Art. 53 RTVG im allgemeinen, verzichtet jedoch mangels eigener örtlicher Kenntnisse auf einen Antrag. Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht ein und weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Ein Eingriff in die verfassungsrechtlich als Bestandteil der Informationsfreiheit geschützte Empfangsfreiheit ist zulässig, wenn er auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist.
b) Der angefochtene Entscheid wendet § 66 BO an, welcher wie folgt lautet: "Aussenantennen sind nicht gestattet. Bestehende Anlagen dürfen nicht erneuert werden." Diese Bestimmung widerspricht offensichtlich Art. 53 RTVG, der das Verbot von Aussenantennen nur noch für bestimmte Gebiete zulässt und ist insofern überholt. Der Gemeinderat ist sich dessen bewusst und will § 66 BO nur noch auf Dachantennen innerhalb der Dorfkernzone anwenden. Diese erstreckt sich auf einer Länge von rund 500 m entlang der Hauptstrasse und weist je eine Gebäudetiefe auf, ist somit durchaus ein "bestimmtes" Gebiet im Sinne des Bundesrechts.
Im Entwurf für eine neue Bauordnung der Gemeinde ist die Bestimmung nicht mehr enthalten; es wird nur noch verlangt, dass sich Aussenantennen einwandfrei in das Orts- und Landschaftsbild einzupassen haben (§ 64 Entwurf BO, Fassung Kant. Vorprüfung vom Februar 1993).
Es ist nicht zu beanstanden, dass die kantonalen Behörden den mit übergeordnetem Recht in Widerspruch geratenen § 66 BO bis zu dessen Revision einschränkend und verfassungskonform (Art. 2 ÜbBest. BV) auslegen. Zwar ist es unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit nicht unproblematisch, das nach dem Wortlaut der Bestimmung für das ganze Gemeindegebiet geltende Verbot von Aussenantennen nur noch auf Teile davon (die Dorfkernzone) und dort nur noch auf Dachantennen anzuwenden. Das muss jedoch zumindest für die Übergangszeit bis zur Revision der BO - sie befindet sich bereits in der kantonalen Vorprüfung - hingenommen werden, weil sonst die Gemeinde bis dahin keinerlei Handhabe mehr hätte, die Errichtung von Aussenantennen zu ordnen und gegebenenfalls zu verhindern, auch dort nicht, wo das zum Schutz eines bedeutenden Ortsbildes notwendig wäre. § 66 BO bildet somit, im Lichte von Art. 53 RTVG ausgelegt, eine genügende gesetzliche Grundlage für ein Antennenverbot.
5. a) Für die Interessenabwägung und die Prüfung der Verhältnismässigkeit im Anwendungsfall hat der Bundesgesetzgeber in Art. 53 RTVG bereits eine Wertung vorgenommen. Danach wird dem Grundrecht auf möglichst unbehinderten Zugang zu allen frei verfügbaren Informationsquellen hohe Priorität eingeräumt; die aus raumplanerischen Gründen erwünschten Verbote von Aussenantennen - diese können das Orts- und Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen - fallen nur noch unter den einschränkenden Voraussetzungen des Art. 53 RTVG in Betracht.
Gemäss Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG sind Antennenverbote nur zum Schutz bedeutender Ortsbilder zulässig. Aus den Materialien geht hervor, dass der Gesetzgeber damit ausdrücklich an die Formulierung von Art. 17 Abs. 1 lit. c RPG anknüpfen wollte; der Versuch des Ständerates, "bedeutend" zu streichen, wurde vom Nationalrat im Differenzbereinigungsverfahren bewusst verhindert (Amtl.Bull. Nationalrat 1991 S. 344).
b) Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers wurde Küttigen ins Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz aufgenommen und als Ortsbild von regionaler Bedeutung eingestuft (hrsg. vom EDI, Bern 1988, Kanton Aargau Bd. 1 S. 20; ISOS). Richtig ist nur, dass Küttigen im Bundesinventar nicht dokumentiert ist, weil sich diese Dokumentation auf die Ortsbilder von nationaler Bedeutung beschränkt. Dementsprechend ist Küttigen im Anhang zur Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz vom 9. September 1981 (SR 451.12) ebenfalls nicht enthalten (Art. 5 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966, SR 451; NHG).
Daraus folgt jedoch entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers noch keineswegs, dass das Ortsbild von Küttigen nicht bedeutend ist im Sinne von Art. 17 Abs. 1 lit. c RPG bzw. Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG. Der Natur- und Heimatschutz ist in erster Linie Sache der Kantone (Art. 24sexies Abs. 1 BV), und ihnen obliegt es gemäss Art. 17 RPG auch in erster Linie, die für den Schutz bedeutender Ortsbilder erforderlichen Massnahmen zu treffen. Nach § 16 des Dekretes über den Schutz von Kulturdenkmälern vom 14. Oktober 1975 ist der Ortsbildschutz im Kanton Aargau Sache der Gemeinden; es liegt somit zunächst an ihnen, ihr Ortsbild zu beurteilen und die erforderlichen Schutzmassnahmen zu treffen.
c) Nach § 44 Abs. 1 BO bildet die Dorfkernzone "das eigentliche Dorf Küttigen und wird in ihrem Gesamtbild als schützenswürdiger Ortsteil bezeichnet". Nach dem Grundplan (GP) des ISOS befindet sich die Liegenschaft des Beschwerdeführers im südöstlichen Teil der "Bebauung Trottegass", welche als Bebauung mit gewissen räumlichen und architekturhistorischen Qualitäten von insgesamt besonderer Bedeutung ausgeschieden ist, deren Substanz zu erhalten ist (Plan L: Zone G.3). Dem Ortsbild attestiert das Inventar (Plan O) gewisse Lage-, räumliche und architekturhistorische Qualitäten. Im Inventar werden zudem die räumlichen Qualitäten besonders hervorgehoben: "Gewisse räumliche Qualitäten durch den zusammenhängenden Strassenraum entlang der Durchgangsstrasse mit differenzierter Begrenzung durch die leichte Staffelung der Bauten. Ausgeprägte ländliche Raumbildungen in den seitlichen Bebauungsästen durch das ausgewogene Zusammenwirken von locker aufgereihten Altbauten und intakten Zwischenbereichen mit Ziergärten und Vorplätzen."
d) Die Fotodokumentation (ISOS Plan F, Nrn. 17, 28) bestätigt diese räumliche Qualität, jedenfalls für den südöstlichen Teil der Bebauung Trottegass in unmittelbarer Nähe von zwei als Einzelobjekten geschützten Gebäuden an der Verzweigung der neuen Staffeleggstrasse (ehemaligen Zollhaus, Nr. 27, und Gasthof "zum Kreuz", Nr. 30; Plan L: Objekte E.1.0.3-4). Dieser Ortsteil verfügt zudem über architektonische Qualitäten, sind doch im Zonenplan sowohl die Liegenschaft des Beschwerdeführers, als auch die daran anstossenden übrigen Gebäude im Strassenknie Benkenstrasse - Alte Staffeleggstrasse als schützenswerte Häuser bezeichnet. Der Beschwerdeführer nennt keine Anhaltspunkte, welche die Einstufung dieses Gebiets als Ortsbild von regionaler Bedeutung durch das ISOS in Frage stellen würden. Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, dass Gemeinde und Vorinstanz diesen Teil des Ortsbilds als bedeutend im Sinn von Art. 17 Abs. 1 lit. c RPG bzw. Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG betrachten. Ob das für die gesamte Dorfkernzone gleichermassen gilt, braucht hier nicht entschieden zu werden. Das ISOS stuft ihre Erhaltenswürdigkeit südlich der Verzweigung Staffeleggstrasse-Trottengasse weniger hoch ein, während andere Gebiete, etwa die Bebauung Vorstadt oder der Mühlebezirk, als bedeutende Ortsbilder ebenfalls in Betracht kämen.
Die Liegenschaft des Beschwerdeführers befindet sich demzufolge innerhalb eines bedeutenden Ortsbildes, und es steht ausser Frage, dass dieses gerade im aus verschiedenen Richtungen von den Höhen her einsehbaren Küttigen durch Parabol-Dachantennen beeinträchtigt würde. Das Antennenverbot liegt daher im öffentlichen Interesse (Art. 53 Abs. 1 lit. a RTVG).
6. Der Beschwerdeführer kann über das Kabelnetz von Küttigen heute 21 Programme empfangen. Die von Art. 53 Abs. 1 lit. b RTVG als unabdingbare Voraussetzung für ein Antennenverbot statuierte Grundversorgung ist damit gewährleistet (vgl. Art. 42 RTVG und die Botschaft dazu in BBl 1987 III 742 f.). Ein besonders qualifiziertes Interesse am Empfang zusätzlicher Programme (Art. 53 Abs. 2 RTVG) vermag der Beschwerdeführer nicht nachzuweisen. Selbst wenn er ein solches geltend machen würde, bliebe ihm ohnehin die Möglichkeit, ein Baugesuch für eine Antennenanlage unterhalb des Daches an der Fassade oder auf einem Balkon zu stellen, wo sie nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts grundsätzlich bewilligungsfähig wäre. Oder er könnte die Antenne in seinem Garten aufstellen, der in der Dorfzone liegt, auf die § 66 BO nicht mehr angewendet wird. Das Verwaltungsgericht hält dazu fest, dass das technisch ohne nennenswerte Empfangseinbusse möglich ist. Diese Sachverhaltsfeststellung ist nicht offensichtlich unrichtig und daher für das Bundesgericht verbindlich (Art. 105 Abs. 2 OG).
Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass das angefochtene Antennenverbot auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht und von Art. 53 RTVG anerkannte öffentliche Interessen verfolgt, welche die entgegenstehenden Privatinteressen des Beschwerdeführers überwiegen. Es trifft ihn nicht unverhältnismässig, da er über das Kabel 21 Programme empfangen kann und ihm nicht untersagt ist, an einem anderen (vielleicht etwas weniger idealen) Standort eine Parabolantenne aufzustellen. | de | Libertà d'informazione; art. 52 e seg. della Legge federale del 21 giugno 1991 sulla radiotelevisione (LRTV; RS 784.40); divieto di installare antenne sui tetti. Disposizioni di diritto comunale costituiscono una base legale sufficiente per limitare la libertà di ricezione. Il § 66 del regolamento edilizio del Comune di Küttigen può essere interpretato in maniera conforme alla Costituzione (consid. 4).
L'aspetto del centro del villaggio di Küttigen, perlomeno nel quartiere abitato dal ricorrente, adempie le condizioni poste dall'art. 53 cpv. 1 lett. a LRTV, che permette ai cantoni di proteggere luoghi significativi, vietando l'installazione di antenne esterne (consid. 5).
Le esigenze dell'art. 53 cpv. 1 lett. b LRTV in materia di ricezione di programmi sono soddisfatte allorché un allacciamento ad una rete via cavo permette la ricezione di 21 canali televisivi (consid. 6). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-64%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,350 | 120 Ib 70 | 120 Ib 70
Sachverhalt ab Seite 71
En vertu d'un arrêté législatif pris le 4 juillet 1958 par le Grand Conseil de la République et Canton de Genève, les terrains appartenant à l'Etat de Genève et compris dans le périmètre de l'aéroport de Genève-Cointrin sont classés en zone industrielle. Le 1er août 1987 est entrée en vigueur la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LaLAT); elle prévoit que le territoire du canton est réparti en "zones ordinaires" (art. 18 LaLAT), parmi lesquelles figurent les zones à bâtir, l'une d'elles étant la "zone aéroportuaire" (art. 19 al. 5 LaLAT). Le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève a dès lors élaboré un projet de loi "modifiant le régime des zones de construction sur le territoire des communes de Bellevue, Grand-Saconnex, Meyrin et Vernier (création de la zone aéroportuaire)", le nouveau régime devant en particulier remplacer celui découlant de l'arrêté de 1958. Ce projet de loi, accompagné d'un plan du périmètre - qui comprend aussi des terrains dont la commune de Vernier est propriétaire -, a été mis à l'enquête publique; l'Association Suisse contre les Nuisances de l'Aviation (ASNA) et l'Association Transport et Environnement (ATE) ont formé opposition, en demandant notamment que le projet soit soumis à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE). Par ailleurs, après l'enquête publique, le conseil municipal de Vernier a été invité à faire part de son préavis, au même titre que les autorités des trois autres communes concernées; il a donné un avis favorable, en demandant cependant qu'une étude d'impact soit réalisée. La commission d'aménagement du Grand Conseil, chargée d'étudier le projet de loi, s'est prononcée sur les critiques des deux associations précitées; elle a proposé, dans son rapport du 19 août 1992, de rejeter l'opposition. Dans sa séance du 18 septembre 1992, le Grand Conseil, suivant les conclusions de sa commission, a adopté la loi portant création de la zone aéroportuaire.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Association Suisse contre les Nuisances de l'Aviation, l'Association Transport et Environnement ainsi que la commune de Vernier ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler la loi portant sur la création de la zone aéroportuaire. En outre, agissant seule par la voie du recours de droit public et invoquant sa qualité de propriétaire de terrains touchés par la modification du régime des zones, la commune de Vernier a également demandé l'annulation de cette loi. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif, dans la mesure où il était recevable; à cet égard, il a en particulier retenu que l'Association Transport et Environnement avait qualité pour recourir, se dispensant d'examiner si tel était également le cas de l'Association Suisse contre les Nuisances de l'Aviation et de la commune de Vernier. Le Tribunal fédéral a par ailleurs déclaré irrecevable le recours de droit public.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 119 Ib 56 consid. 1, 64 consid. 3a, 179 consid. 1 et les arrêts cités).
b) aa) L'acte attaqué, adopté sous la forme d'une loi cantonale, est d'un point de vue matériel un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT (RS 700); la création et la modification de "zones ordinaires" (cf. art. 18 ss LaLAT) sont en effet, en droit genevois, soumises à une procédure de type législatif (art. 15 ss LaLAT; cf. ATF 113 Ia 266). En vertu du principe énoncé à l'art. 34 al. 3 LAT, seule la voie du recours de droit public est ouverte contre les décisions sur les plans d'affectation prises par les autorités cantonales de dernière instance.
Toutefois, lorsque certaines dispositions d'un plan d'affectation - en règle générale: d'un plan d'affectation spécial - équivalent à des décisions fondées sur le droit fédéral de la protection de l'environnement - le plan contenant alors ces décisions -, la voie du recours de droit administratif est exceptionnellement ouverte à cet égard; la clause d'exclusion de l'art. 99 let. c OJ ne s'applique pas à des recours dirigés contre de telles décisions (ATF 118 Ib 11 consid. 2c, 66 consid. 1c et les arrêts cités).
bb) L'art. 9 LPE (RS 814.01) institue l'"étude de l'impact sur l'environnement", que l'autorité compétente doit effectuer avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d'installations pouvant affecter sensiblement l'environnement; cette exigence ne concerne que les installations désignées par le Conseil fédéral dans l'annexe à l'ordonnance sur l'étude de l'impact sur l'environnement (art. 9 al. 1 LPE, art. 1er OEIE [RS 814.011]). Cette annexe à l'ordonnance fédérale désigne en outre, pour plusieurs de ces installations, la "procédure décisive", soit la procédure d'autorisation, d'approbation ou d'octroi de concession dans laquelle l'étude d'impact est effectuée (art. 5 al. 1 et 2 OEIE). Aux termes de l'art. 5 al. 3 OEIE, si la procédure décisive n'est pas déterminée dans l'annexe, elle doit être définie par le droit cantonal; dans tous les cas où les cantons prévoient l'établissement d'un plan d'affectation spécial (ou: "plan d'affectation de détail"), c'est cette procédure qui est considérée comme procédure décisive, à condition qu'elle permette de procéder à une étude d'impact exhaustive.
C'est par la voie du recours de droit administratif que le grief de violation de l'art. 9 LPE - et des dispositions fédérales d'exécution - doit être présenté, en particulier lorsqu'il est allégué que l'autorité cantonale aurait dû ordonner une étude d'impact, le cas échéant dans le cadre de l'établissement d'un plan d'affectation (cf. ATF 118 Ib 66 consid. 1d; arrêt du 25 avril 1991, consid. 1d non publié aux ATF 117 Ib 35 ss, mais reproduit in: URP/DEP 1991 p. 327).
2. Les recourantes soutiennent qu'une étude de l'impact sur l'environnement aurait dû être effectuée dans le cadre de la procédure d'adoption de la loi attaquée, créant une zone à bâtir en relation avec un aéroport existant; elles font en substance valoir que la procédure de planification devrait être considérée comme une "procédure décisive" au sens de l'art. 5 OEIE dès lors que la concession octroyée par l'autorité fédérale pour la création ou l'exploitation de cette infrastructure, selon l'art. 37 al. 1 de la loi fédérale sur la navigation aérienne (LNA; RS 748.0), présenterait certaines irrégularités.
La création et la modification, au sens de l'art. 2 OEIE, d'un aéroport - celui de Genève-Cointrin notamment - sont soumises à une étude d'impact et la procédure décisive, selon l'ordonnance du Conseil fédéral, est celle de l'octroi de la concession, au sens de l'art. 37 al. 1 LNA, par le Département fédéral des transports et communications et de l'énergie (ch. 14.1 de l'annexe à l'OEIE; cf. art. 5 al. 1 OEIE). Il n'appartient donc pas aux cantons de régler différemment cette question et l'art. 5 al. 3 OEIE, qui réserve la procédure du plan d'affectation spécial, ne s'appliquerait de toute manière pas à un aéroport. En cas de modification, au sens de l'art. 2 al. 1 OEIE, d'une telle installation, les autorités cantonales ne pourraient donc pas exiger que l'étude d'impact prévue par le droit fédéral soit effectuée dans le cadre d'une procédure cantonale d'établissement d'un plan d'affectation spécial.
Au demeurant, la création de la zone aéroportuaire n'est pas liée directement à un projet de construction, à l'instar d'un plan d'affectation de détail dont l'élaboration peut être requise préalablement à la réalisation de certaines installations, en raison de leurs incidences sur la planification locale ou sur l'environnement (cf. ATF 118 Ib 503 consid. 5b, ATF 117 Ib 270 consid. 2, 502 consid. 4d, ATF 116 Ib 50 consid. 3a). Cette zone, régie par l'art. 19 al. 5 LaLAT, est une des zones à bâtir du territoire du canton de Genève; la loi attaquée, qui est une mesure de planification, concrétise la disposition légale générale entrée en vigueur en 1987. Or, l'art. 9 LPE ne s'applique pas aux procédures d'adoption ou d'adaptation des plans généraux d'affectation, le droit fédéral n'ayant pas prévu d'étude d'impact sur l'environnement à ce stade (cf. HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 9, Zurich 1989, n. 29 et 38; YVES NICOLE, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, thèse Lausanne 1992, p. 188/189). Sur ce point, les moyens des recourantes sont donc mal fondés.
3. Les recourantes se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendues garanti par l'art. 4 Cst., car elles n'auraient pas eu accès à l'ensemble du dossier de l'autorité cantonale. Un tel grief est en principe recevable dans le cadre du recours de droit administratif.
Les recourantes font en premier lieu valoir que le procès-verbal des délibérations de la commission parlementaire chargée d'examiner le projet de loi litigieux aurait dû, à la suite de leur demande, leur être communiqué par les autorités cantonales. Dans sa réponse au présent recours, l'Etat de Genève soutient que la législation cantonale s'oppose à la communication officielle de tels documents. Il ne se justifie toutefois pas d'examiner plus précisément cette question, car les recourantes admettent qu'elles ont pu se procurer le procès-verbal en temps utile, par une autre voie; elle l'ont d'ailleurs produit en annexe à leur mémoire adressé au Tribunal fédéral. Le refus opposé par les autorités cantonales, pour autant qu'il fût contraire à l'art. 4 Cst., ne les a pas entravées dans l'exercice de leurs droits, en l'occurrence dans la faculté de se pourvoir devant le Tribunal fédéral.
Les recourantes se plaignent encore de n'avoir pas eu connaissance des échanges de correspondance entre les autorités genevoises et les autorités fédérales (offices fédéraux de l'aménagement du territoire, de l'aviation civile ainsi que de l'environnement, des forêts et du paysage). Dans les cas où une étude d'impact doit être effectuée, les avis de diverses autorités ou services spécialisés figurent dans le "rapport d'impact" (cf. art. 9 OEIE) ou dans le dossier de la "décision finale" au sens de l'art. 20 OEIE et ils peuvent être consultés à certaines conditions. En l'espèce, aucune étude d'impact n'étant exigée, on ne voit pas sur quelle base les autorités cantonales auraient dû requérir un avis formel des offices fédéraux précités en vue de la création de la zone aéroportuaire; au reste, les recourantes n'expliquent pas en quoi une éventuelle correspondance avec ces offices, par exemple en relation avec l'exploitation de l'aéroport, aurait été déterminante, compte tenu de leurs griefs, pour la procédure de planification en cause. Dans ces conditions, le droit d'être entendu des recourantes n'a pas été violé (cf. ATF 117 Ia 90 consid. 5b, ATF 117 Ib 481 consid. 7b).
4. La commune de Vernier a en outre formé un recours de droit public en sa qualité de propriétaire de terrains compris dans le périmètre de la zone aéroportuaire.
Selon la règle générale de l'art. 86 al. 1 OJ, le recours de droit public n'est recevable qu'à l'encontre de décisions prises en dernière instance cantonale. En ce qui concerne les procédures relatives aux plans d'affectation, le "recours" cantonal au sens de l'art. 33 al. 2 LAT - en droit genevois, il s'agit de la procédure d'opposition selon l'art. 16 al. 5 LaLAT (cf. ATF 114 Ia 233 consid. 2b, ATF 108 Ib 479 consid. 3) - fait partie des moyens de droit cantonal qui doivent avoir été épuisés (ATF 118 Ia 165 consid. 2b, ATF 116 Ia 78 consid. 1b).
La commune de Vernier n'a pas formé opposition dans les formes prescrites avant l'adoption de la loi attaquée et elle n'était pas partie à la procédure cantonale. Certes, à l'issue de l'enquête publique, elle a adressé un préavis à l'autorité cantonale; ce faisant, elle n'a toutefois pas agi en sa qualité de propriétaire foncier touché, mais comme collectivité publique, nécessairement consultée en application de l'art. 16 al. 3 LaLAT. Elle n'a donc pas épuisé les moyens de droit cantonal à sa disposition. Dans ces conditions, son recours de droit public est irrecevable. | fr | Art. 9 USG, Art. 5 UVPV; Umweltverträglichkeitsprüfung. Die Rüge, das Fehlen einer Umweltverträglichkeitsprüfung in einem Verfahren betreffend Erstellung eines Nutzungsplanes verletze Art. 9 USG, ist mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben (E. 1b).
Genehmigung einer Flughafenzone und Umweltverträglichkeitsprüfung; massgebliches Verfahren für die Schaffung oder Änderung eines Flughafens (E. 2).
Akteneinsicht (E. 3).
Art. 86 Abs. 1 OG; Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde.
Im Rahmen der Nutzungsplanung gehört die Beschwerde im Sinne von Art. 33 Abs. 2 RPG zu den Rechtsmitteln des kantonalen Rechts, die zur Erschöpfung des Instanzenzugs ergriffen werden müssen (E. 4). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-70%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,351 | 120 Ib 70 | 120 Ib 70
Sachverhalt ab Seite 71
En vertu d'un arrêté législatif pris le 4 juillet 1958 par le Grand Conseil de la République et Canton de Genève, les terrains appartenant à l'Etat de Genève et compris dans le périmètre de l'aéroport de Genève-Cointrin sont classés en zone industrielle. Le 1er août 1987 est entrée en vigueur la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LaLAT); elle prévoit que le territoire du canton est réparti en "zones ordinaires" (art. 18 LaLAT), parmi lesquelles figurent les zones à bâtir, l'une d'elles étant la "zone aéroportuaire" (art. 19 al. 5 LaLAT). Le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève a dès lors élaboré un projet de loi "modifiant le régime des zones de construction sur le territoire des communes de Bellevue, Grand-Saconnex, Meyrin et Vernier (création de la zone aéroportuaire)", le nouveau régime devant en particulier remplacer celui découlant de l'arrêté de 1958. Ce projet de loi, accompagné d'un plan du périmètre - qui comprend aussi des terrains dont la commune de Vernier est propriétaire -, a été mis à l'enquête publique; l'Association Suisse contre les Nuisances de l'Aviation (ASNA) et l'Association Transport et Environnement (ATE) ont formé opposition, en demandant notamment que le projet soit soumis à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE). Par ailleurs, après l'enquête publique, le conseil municipal de Vernier a été invité à faire part de son préavis, au même titre que les autorités des trois autres communes concernées; il a donné un avis favorable, en demandant cependant qu'une étude d'impact soit réalisée. La commission d'aménagement du Grand Conseil, chargée d'étudier le projet de loi, s'est prononcée sur les critiques des deux associations précitées; elle a proposé, dans son rapport du 19 août 1992, de rejeter l'opposition. Dans sa séance du 18 septembre 1992, le Grand Conseil, suivant les conclusions de sa commission, a adopté la loi portant création de la zone aéroportuaire.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Association Suisse contre les Nuisances de l'Aviation, l'Association Transport et Environnement ainsi que la commune de Vernier ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler la loi portant sur la création de la zone aéroportuaire. En outre, agissant seule par la voie du recours de droit public et invoquant sa qualité de propriétaire de terrains touchés par la modification du régime des zones, la commune de Vernier a également demandé l'annulation de cette loi. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif, dans la mesure où il était recevable; à cet égard, il a en particulier retenu que l'Association Transport et Environnement avait qualité pour recourir, se dispensant d'examiner si tel était également le cas de l'Association Suisse contre les Nuisances de l'Aviation et de la commune de Vernier. Le Tribunal fédéral a par ailleurs déclaré irrecevable le recours de droit public.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 119 Ib 56 consid. 1, 64 consid. 3a, 179 consid. 1 et les arrêts cités).
b) aa) L'acte attaqué, adopté sous la forme d'une loi cantonale, est d'un point de vue matériel un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT (RS 700); la création et la modification de "zones ordinaires" (cf. art. 18 ss LaLAT) sont en effet, en droit genevois, soumises à une procédure de type législatif (art. 15 ss LaLAT; cf. ATF 113 Ia 266). En vertu du principe énoncé à l'art. 34 al. 3 LAT, seule la voie du recours de droit public est ouverte contre les décisions sur les plans d'affectation prises par les autorités cantonales de dernière instance.
Toutefois, lorsque certaines dispositions d'un plan d'affectation - en règle générale: d'un plan d'affectation spécial - équivalent à des décisions fondées sur le droit fédéral de la protection de l'environnement - le plan contenant alors ces décisions -, la voie du recours de droit administratif est exceptionnellement ouverte à cet égard; la clause d'exclusion de l'art. 99 let. c OJ ne s'applique pas à des recours dirigés contre de telles décisions (ATF 118 Ib 11 consid. 2c, 66 consid. 1c et les arrêts cités).
bb) L'art. 9 LPE (RS 814.01) institue l'"étude de l'impact sur l'environnement", que l'autorité compétente doit effectuer avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d'installations pouvant affecter sensiblement l'environnement; cette exigence ne concerne que les installations désignées par le Conseil fédéral dans l'annexe à l'ordonnance sur l'étude de l'impact sur l'environnement (art. 9 al. 1 LPE, art. 1er OEIE [RS 814.011]). Cette annexe à l'ordonnance fédérale désigne en outre, pour plusieurs de ces installations, la "procédure décisive", soit la procédure d'autorisation, d'approbation ou d'octroi de concession dans laquelle l'étude d'impact est effectuée (art. 5 al. 1 et 2 OEIE). Aux termes de l'art. 5 al. 3 OEIE, si la procédure décisive n'est pas déterminée dans l'annexe, elle doit être définie par le droit cantonal; dans tous les cas où les cantons prévoient l'établissement d'un plan d'affectation spécial (ou: "plan d'affectation de détail"), c'est cette procédure qui est considérée comme procédure décisive, à condition qu'elle permette de procéder à une étude d'impact exhaustive.
C'est par la voie du recours de droit administratif que le grief de violation de l'art. 9 LPE - et des dispositions fédérales d'exécution - doit être présenté, en particulier lorsqu'il est allégué que l'autorité cantonale aurait dû ordonner une étude d'impact, le cas échéant dans le cadre de l'établissement d'un plan d'affectation (cf. ATF 118 Ib 66 consid. 1d; arrêt du 25 avril 1991, consid. 1d non publié aux ATF 117 Ib 35 ss, mais reproduit in: URP/DEP 1991 p. 327).
2. Les recourantes soutiennent qu'une étude de l'impact sur l'environnement aurait dû être effectuée dans le cadre de la procédure d'adoption de la loi attaquée, créant une zone à bâtir en relation avec un aéroport existant; elles font en substance valoir que la procédure de planification devrait être considérée comme une "procédure décisive" au sens de l'art. 5 OEIE dès lors que la concession octroyée par l'autorité fédérale pour la création ou l'exploitation de cette infrastructure, selon l'art. 37 al. 1 de la loi fédérale sur la navigation aérienne (LNA; RS 748.0), présenterait certaines irrégularités.
La création et la modification, au sens de l'art. 2 OEIE, d'un aéroport - celui de Genève-Cointrin notamment - sont soumises à une étude d'impact et la procédure décisive, selon l'ordonnance du Conseil fédéral, est celle de l'octroi de la concession, au sens de l'art. 37 al. 1 LNA, par le Département fédéral des transports et communications et de l'énergie (ch. 14.1 de l'annexe à l'OEIE; cf. art. 5 al. 1 OEIE). Il n'appartient donc pas aux cantons de régler différemment cette question et l'art. 5 al. 3 OEIE, qui réserve la procédure du plan d'affectation spécial, ne s'appliquerait de toute manière pas à un aéroport. En cas de modification, au sens de l'art. 2 al. 1 OEIE, d'une telle installation, les autorités cantonales ne pourraient donc pas exiger que l'étude d'impact prévue par le droit fédéral soit effectuée dans le cadre d'une procédure cantonale d'établissement d'un plan d'affectation spécial.
Au demeurant, la création de la zone aéroportuaire n'est pas liée directement à un projet de construction, à l'instar d'un plan d'affectation de détail dont l'élaboration peut être requise préalablement à la réalisation de certaines installations, en raison de leurs incidences sur la planification locale ou sur l'environnement (cf. ATF 118 Ib 503 consid. 5b, ATF 117 Ib 270 consid. 2, 502 consid. 4d, ATF 116 Ib 50 consid. 3a). Cette zone, régie par l'art. 19 al. 5 LaLAT, est une des zones à bâtir du territoire du canton de Genève; la loi attaquée, qui est une mesure de planification, concrétise la disposition légale générale entrée en vigueur en 1987. Or, l'art. 9 LPE ne s'applique pas aux procédures d'adoption ou d'adaptation des plans généraux d'affectation, le droit fédéral n'ayant pas prévu d'étude d'impact sur l'environnement à ce stade (cf. HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 9, Zurich 1989, n. 29 et 38; YVES NICOLE, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, thèse Lausanne 1992, p. 188/189). Sur ce point, les moyens des recourantes sont donc mal fondés.
3. Les recourantes se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendues garanti par l'art. 4 Cst., car elles n'auraient pas eu accès à l'ensemble du dossier de l'autorité cantonale. Un tel grief est en principe recevable dans le cadre du recours de droit administratif.
Les recourantes font en premier lieu valoir que le procès-verbal des délibérations de la commission parlementaire chargée d'examiner le projet de loi litigieux aurait dû, à la suite de leur demande, leur être communiqué par les autorités cantonales. Dans sa réponse au présent recours, l'Etat de Genève soutient que la législation cantonale s'oppose à la communication officielle de tels documents. Il ne se justifie toutefois pas d'examiner plus précisément cette question, car les recourantes admettent qu'elles ont pu se procurer le procès-verbal en temps utile, par une autre voie; elle l'ont d'ailleurs produit en annexe à leur mémoire adressé au Tribunal fédéral. Le refus opposé par les autorités cantonales, pour autant qu'il fût contraire à l'art. 4 Cst., ne les a pas entravées dans l'exercice de leurs droits, en l'occurrence dans la faculté de se pourvoir devant le Tribunal fédéral.
Les recourantes se plaignent encore de n'avoir pas eu connaissance des échanges de correspondance entre les autorités genevoises et les autorités fédérales (offices fédéraux de l'aménagement du territoire, de l'aviation civile ainsi que de l'environnement, des forêts et du paysage). Dans les cas où une étude d'impact doit être effectuée, les avis de diverses autorités ou services spécialisés figurent dans le "rapport d'impact" (cf. art. 9 OEIE) ou dans le dossier de la "décision finale" au sens de l'art. 20 OEIE et ils peuvent être consultés à certaines conditions. En l'espèce, aucune étude d'impact n'étant exigée, on ne voit pas sur quelle base les autorités cantonales auraient dû requérir un avis formel des offices fédéraux précités en vue de la création de la zone aéroportuaire; au reste, les recourantes n'expliquent pas en quoi une éventuelle correspondance avec ces offices, par exemple en relation avec l'exploitation de l'aéroport, aurait été déterminante, compte tenu de leurs griefs, pour la procédure de planification en cause. Dans ces conditions, le droit d'être entendu des recourantes n'a pas été violé (cf. ATF 117 Ia 90 consid. 5b, ATF 117 Ib 481 consid. 7b).
4. La commune de Vernier a en outre formé un recours de droit public en sa qualité de propriétaire de terrains compris dans le périmètre de la zone aéroportuaire.
Selon la règle générale de l'art. 86 al. 1 OJ, le recours de droit public n'est recevable qu'à l'encontre de décisions prises en dernière instance cantonale. En ce qui concerne les procédures relatives aux plans d'affectation, le "recours" cantonal au sens de l'art. 33 al. 2 LAT - en droit genevois, il s'agit de la procédure d'opposition selon l'art. 16 al. 5 LaLAT (cf. ATF 114 Ia 233 consid. 2b, ATF 108 Ib 479 consid. 3) - fait partie des moyens de droit cantonal qui doivent avoir été épuisés (ATF 118 Ia 165 consid. 2b, ATF 116 Ia 78 consid. 1b).
La commune de Vernier n'a pas formé opposition dans les formes prescrites avant l'adoption de la loi attaquée et elle n'était pas partie à la procédure cantonale. Certes, à l'issue de l'enquête publique, elle a adressé un préavis à l'autorité cantonale; ce faisant, elle n'a toutefois pas agi en sa qualité de propriétaire foncier touché, mais comme collectivité publique, nécessairement consultée en application de l'art. 16 al. 3 LaLAT. Elle n'a donc pas épuisé les moyens de droit cantonal à sa disposition. Dans ces conditions, son recours de droit public est irrecevable. | fr | Art. 9 LPE, art. 5 OEIE; étude de l'impact sur l'environnement. Le grief de violation de l'art. 9 LPE, pour défaut d'étude d'impact sur l'environnement dans une procédure d'établissement d'un plan d'affectation, doit être présenté par la voie du recours de droit administratif (consid. 1b).
Adoption d'une zone aéroportuaire et étude d'impact sur l'environnement; procédure décisive pour la création ou la modification d'un aéroport (consid. 2).
Consultation du dossier (consid. 3).
Art. 86 al. 1 OJ; recevabilité du recours de droit public.
En matière de plans d'affectation, le recours au sens de l'art. 33 al. 2 LAT fait partie des moyens de droit cantonal qui doivent avoir été épuisés (consid. 4). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-70%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,352 | 120 Ib 70 | 120 Ib 70
Sachverhalt ab Seite 71
En vertu d'un arrêté législatif pris le 4 juillet 1958 par le Grand Conseil de la République et Canton de Genève, les terrains appartenant à l'Etat de Genève et compris dans le périmètre de l'aéroport de Genève-Cointrin sont classés en zone industrielle. Le 1er août 1987 est entrée en vigueur la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LaLAT); elle prévoit que le territoire du canton est réparti en "zones ordinaires" (art. 18 LaLAT), parmi lesquelles figurent les zones à bâtir, l'une d'elles étant la "zone aéroportuaire" (art. 19 al. 5 LaLAT). Le Conseil d'Etat de la République et canton de Genève a dès lors élaboré un projet de loi "modifiant le régime des zones de construction sur le territoire des communes de Bellevue, Grand-Saconnex, Meyrin et Vernier (création de la zone aéroportuaire)", le nouveau régime devant en particulier remplacer celui découlant de l'arrêté de 1958. Ce projet de loi, accompagné d'un plan du périmètre - qui comprend aussi des terrains dont la commune de Vernier est propriétaire -, a été mis à l'enquête publique; l'Association Suisse contre les Nuisances de l'Aviation (ASNA) et l'Association Transport et Environnement (ATE) ont formé opposition, en demandant notamment que le projet soit soumis à une étude de l'impact sur l'environnement (EIE). Par ailleurs, après l'enquête publique, le conseil municipal de Vernier a été invité à faire part de son préavis, au même titre que les autorités des trois autres communes concernées; il a donné un avis favorable, en demandant cependant qu'une étude d'impact soit réalisée. La commission d'aménagement du Grand Conseil, chargée d'étudier le projet de loi, s'est prononcée sur les critiques des deux associations précitées; elle a proposé, dans son rapport du 19 août 1992, de rejeter l'opposition. Dans sa séance du 18 septembre 1992, le Grand Conseil, suivant les conclusions de sa commission, a adopté la loi portant création de la zone aéroportuaire.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Association Suisse contre les Nuisances de l'Aviation, l'Association Transport et Environnement ainsi que la commune de Vernier ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler la loi portant sur la création de la zone aéroportuaire. En outre, agissant seule par la voie du recours de droit public et invoquant sa qualité de propriétaire de terrains touchés par la modification du régime des zones, la commune de Vernier a également demandé l'annulation de cette loi. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit administratif, dans la mesure où il était recevable; à cet égard, il a en particulier retenu que l'Association Transport et Environnement avait qualité pour recourir, se dispensant d'examiner si tel était également le cas de l'Association Suisse contre les Nuisances de l'Aviation et de la commune de Vernier. Le Tribunal fédéral a par ailleurs déclaré irrecevable le recours de droit public.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 119 Ib 56 consid. 1, 64 consid. 3a, 179 consid. 1 et les arrêts cités).
b) aa) L'acte attaqué, adopté sous la forme d'une loi cantonale, est d'un point de vue matériel un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT (RS 700); la création et la modification de "zones ordinaires" (cf. art. 18 ss LaLAT) sont en effet, en droit genevois, soumises à une procédure de type législatif (art. 15 ss LaLAT; cf. ATF 113 Ia 266). En vertu du principe énoncé à l'art. 34 al. 3 LAT, seule la voie du recours de droit public est ouverte contre les décisions sur les plans d'affectation prises par les autorités cantonales de dernière instance.
Toutefois, lorsque certaines dispositions d'un plan d'affectation - en règle générale: d'un plan d'affectation spécial - équivalent à des décisions fondées sur le droit fédéral de la protection de l'environnement - le plan contenant alors ces décisions -, la voie du recours de droit administratif est exceptionnellement ouverte à cet égard; la clause d'exclusion de l'art. 99 let. c OJ ne s'applique pas à des recours dirigés contre de telles décisions (ATF 118 Ib 11 consid. 2c, 66 consid. 1c et les arrêts cités).
bb) L'art. 9 LPE (RS 814.01) institue l'"étude de l'impact sur l'environnement", que l'autorité compétente doit effectuer avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d'installations pouvant affecter sensiblement l'environnement; cette exigence ne concerne que les installations désignées par le Conseil fédéral dans l'annexe à l'ordonnance sur l'étude de l'impact sur l'environnement (art. 9 al. 1 LPE, art. 1er OEIE [RS 814.011]). Cette annexe à l'ordonnance fédérale désigne en outre, pour plusieurs de ces installations, la "procédure décisive", soit la procédure d'autorisation, d'approbation ou d'octroi de concession dans laquelle l'étude d'impact est effectuée (art. 5 al. 1 et 2 OEIE). Aux termes de l'art. 5 al. 3 OEIE, si la procédure décisive n'est pas déterminée dans l'annexe, elle doit être définie par le droit cantonal; dans tous les cas où les cantons prévoient l'établissement d'un plan d'affectation spécial (ou: "plan d'affectation de détail"), c'est cette procédure qui est considérée comme procédure décisive, à condition qu'elle permette de procéder à une étude d'impact exhaustive.
C'est par la voie du recours de droit administratif que le grief de violation de l'art. 9 LPE - et des dispositions fédérales d'exécution - doit être présenté, en particulier lorsqu'il est allégué que l'autorité cantonale aurait dû ordonner une étude d'impact, le cas échéant dans le cadre de l'établissement d'un plan d'affectation (cf. ATF 118 Ib 66 consid. 1d; arrêt du 25 avril 1991, consid. 1d non publié aux ATF 117 Ib 35 ss, mais reproduit in: URP/DEP 1991 p. 327).
2. Les recourantes soutiennent qu'une étude de l'impact sur l'environnement aurait dû être effectuée dans le cadre de la procédure d'adoption de la loi attaquée, créant une zone à bâtir en relation avec un aéroport existant; elles font en substance valoir que la procédure de planification devrait être considérée comme une "procédure décisive" au sens de l'art. 5 OEIE dès lors que la concession octroyée par l'autorité fédérale pour la création ou l'exploitation de cette infrastructure, selon l'art. 37 al. 1 de la loi fédérale sur la navigation aérienne (LNA; RS 748.0), présenterait certaines irrégularités.
La création et la modification, au sens de l'art. 2 OEIE, d'un aéroport - celui de Genève-Cointrin notamment - sont soumises à une étude d'impact et la procédure décisive, selon l'ordonnance du Conseil fédéral, est celle de l'octroi de la concession, au sens de l'art. 37 al. 1 LNA, par le Département fédéral des transports et communications et de l'énergie (ch. 14.1 de l'annexe à l'OEIE; cf. art. 5 al. 1 OEIE). Il n'appartient donc pas aux cantons de régler différemment cette question et l'art. 5 al. 3 OEIE, qui réserve la procédure du plan d'affectation spécial, ne s'appliquerait de toute manière pas à un aéroport. En cas de modification, au sens de l'art. 2 al. 1 OEIE, d'une telle installation, les autorités cantonales ne pourraient donc pas exiger que l'étude d'impact prévue par le droit fédéral soit effectuée dans le cadre d'une procédure cantonale d'établissement d'un plan d'affectation spécial.
Au demeurant, la création de la zone aéroportuaire n'est pas liée directement à un projet de construction, à l'instar d'un plan d'affectation de détail dont l'élaboration peut être requise préalablement à la réalisation de certaines installations, en raison de leurs incidences sur la planification locale ou sur l'environnement (cf. ATF 118 Ib 503 consid. 5b, ATF 117 Ib 270 consid. 2, 502 consid. 4d, ATF 116 Ib 50 consid. 3a). Cette zone, régie par l'art. 19 al. 5 LaLAT, est une des zones à bâtir du territoire du canton de Genève; la loi attaquée, qui est une mesure de planification, concrétise la disposition légale générale entrée en vigueur en 1987. Or, l'art. 9 LPE ne s'applique pas aux procédures d'adoption ou d'adaptation des plans généraux d'affectation, le droit fédéral n'ayant pas prévu d'étude d'impact sur l'environnement à ce stade (cf. HERIBERT RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, art. 9, Zurich 1989, n. 29 et 38; YVES NICOLE, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, thèse Lausanne 1992, p. 188/189). Sur ce point, les moyens des recourantes sont donc mal fondés.
3. Les recourantes se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendues garanti par l'art. 4 Cst., car elles n'auraient pas eu accès à l'ensemble du dossier de l'autorité cantonale. Un tel grief est en principe recevable dans le cadre du recours de droit administratif.
Les recourantes font en premier lieu valoir que le procès-verbal des délibérations de la commission parlementaire chargée d'examiner le projet de loi litigieux aurait dû, à la suite de leur demande, leur être communiqué par les autorités cantonales. Dans sa réponse au présent recours, l'Etat de Genève soutient que la législation cantonale s'oppose à la communication officielle de tels documents. Il ne se justifie toutefois pas d'examiner plus précisément cette question, car les recourantes admettent qu'elles ont pu se procurer le procès-verbal en temps utile, par une autre voie; elle l'ont d'ailleurs produit en annexe à leur mémoire adressé au Tribunal fédéral. Le refus opposé par les autorités cantonales, pour autant qu'il fût contraire à l'art. 4 Cst., ne les a pas entravées dans l'exercice de leurs droits, en l'occurrence dans la faculté de se pourvoir devant le Tribunal fédéral.
Les recourantes se plaignent encore de n'avoir pas eu connaissance des échanges de correspondance entre les autorités genevoises et les autorités fédérales (offices fédéraux de l'aménagement du territoire, de l'aviation civile ainsi que de l'environnement, des forêts et du paysage). Dans les cas où une étude d'impact doit être effectuée, les avis de diverses autorités ou services spécialisés figurent dans le "rapport d'impact" (cf. art. 9 OEIE) ou dans le dossier de la "décision finale" au sens de l'art. 20 OEIE et ils peuvent être consultés à certaines conditions. En l'espèce, aucune étude d'impact n'étant exigée, on ne voit pas sur quelle base les autorités cantonales auraient dû requérir un avis formel des offices fédéraux précités en vue de la création de la zone aéroportuaire; au reste, les recourantes n'expliquent pas en quoi une éventuelle correspondance avec ces offices, par exemple en relation avec l'exploitation de l'aéroport, aurait été déterminante, compte tenu de leurs griefs, pour la procédure de planification en cause. Dans ces conditions, le droit d'être entendu des recourantes n'a pas été violé (cf. ATF 117 Ia 90 consid. 5b, ATF 117 Ib 481 consid. 7b).
4. La commune de Vernier a en outre formé un recours de droit public en sa qualité de propriétaire de terrains compris dans le périmètre de la zone aéroportuaire.
Selon la règle générale de l'art. 86 al. 1 OJ, le recours de droit public n'est recevable qu'à l'encontre de décisions prises en dernière instance cantonale. En ce qui concerne les procédures relatives aux plans d'affectation, le "recours" cantonal au sens de l'art. 33 al. 2 LAT - en droit genevois, il s'agit de la procédure d'opposition selon l'art. 16 al. 5 LaLAT (cf. ATF 114 Ia 233 consid. 2b, ATF 108 Ib 479 consid. 3) - fait partie des moyens de droit cantonal qui doivent avoir été épuisés (ATF 118 Ia 165 consid. 2b, ATF 116 Ia 78 consid. 1b).
La commune de Vernier n'a pas formé opposition dans les formes prescrites avant l'adoption de la loi attaquée et elle n'était pas partie à la procédure cantonale. Certes, à l'issue de l'enquête publique, elle a adressé un préavis à l'autorité cantonale; ce faisant, elle n'a toutefois pas agi en sa qualité de propriétaire foncier touché, mais comme collectivité publique, nécessairement consultée en application de l'art. 16 al. 3 LaLAT. Elle n'a donc pas épuisé les moyens de droit cantonal à sa disposition. Dans ces conditions, son recours de droit public est irrecevable. | fr | Art. 9 LPA, art. 5 OEIA; esame dell'impatto sull'ambiente. La censura di violazione dell'art. 9 LPA, per mancanza di un esame sull'impatto ambientale in una procedura di allestimento di un piano regolatore, deve essere sollevata con un ricorso di diritto amministrativo (consid. 1b).
Allestimento di una zona aeroportuale ed esame dell'impatto sull'ambiente; procedura decisiva per la creazione o la modificazione di un areoporto (consid. 2).
Consultazione dell'incarto (consid. 3).
Art. 86 cpv. 1 OG; ammissibilità del ricorso di diritto pubblico.
In materia di piani regolatori, il ricorso giusta l'art. 33 cpv. 2 LPT fa parte dei mezzi di impugnazione di diritto cantonale che devono essere esauriti (consid. 4). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-70%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,353 | 120 Ib 76 | 120 Ib 76
Sachverhalt ab Seite 77
M. ist Eigentümer der in der Nähe der Nationalstrasse N3 befindlichen Liegenschaft "Mühlebach", die sich gemäss dem aus dem Jahre 1978 stammenden Zonenplan der Gemeinde Altendorf in der Zone W4 befindet. Die Gemeinde erliess ebenfalls im Jahre 1978 Sonderbauvorschriften (SBV) betreffend den Schutz vor Lärm von Hochleistungsstrassen. Diese Sonderbauvorschriften erstrecken sich auch auf die genannte Liegenschaft. Baureglement, Zonenplan und Sonderbauvorschriften wurden vom Regierungsrat des Kantons Schwyz am 12. Juni 1978 genehmigt. Art. 4 SBV schreibt folgendes vor:
"1. Neubauten dürfen nur gestützt auf einen Quartiergestaltungsplan § 41 Baugesetz bewilligt werden.
2. Zum ordentlichen Inhalt des Gestaltungsplanes gehört in jedem Fall der Nachweis, dass in Wohn- und Schlafräumen die wünschbaren Lärmgrenzwerte in bezug auf den Hochleistungsstrassenlärm eingehalten sind.
3. Solange keine anderen Vorschriften von Bund und Kantonen bestehen, sind die folgenden, im Schlussbericht vom März 1974 der vom eidg. Amt für Strassen- und Flussbau (ASF) eingesetzten Expertenkommission festgelegten, wünschbaren Lärmgrenzwerte einzuhalten.
Tag 06.00-22.00h: L50 = 50 dB(A) L1 = 60 dB(A)
Nacht 22.00-06.00h: L50 = 40 dB(A) L1 = 50 dB(A)
Diese Werte sind berechnet auf Grund der im ASF Schlussbericht für Lärmberechnungen massgebenden Verkehrsmengen.
4. Die Gebäude dürfen erst bewohnt werden, wenn alle erforderlichen Massnahmen wirksam sind."
Nach Art. 6 Ziff. 2 SBV kann der Gemeinderat auf Kosten der interessierten Grundeigentümer zusätzliche Untersuchungen anerkannter Akustiker verlangen, wenn ihm eine klare Beurteilung auf Grund der eingereichten Akten nicht möglich ist. Gemäss Art. 7 SBV gehen diese Sonderbauvorschriften den übrigen Vorschriften der Bau- und Zonenordnung vor.
Am 14. Februar 1989 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Schwyz für eine von M. geplante Überbauung des fraglichen Gebietes einen Quartiergestaltungsplan. Dieser bezieht sich auf eine Grundfläche von insgesamt 17'057 m2, wovon sich 11'375 m2 in der Zone W4 und die übrigen 5'682 m2 in der Wohn- und Gewerbezone (WG) befinden. In Art. 12 der im Rahmen des Quartiergestaltungsplans erlassenen Sonderbauvorschriften wird M. verpflichtet, für die Realisierung der ersten Überbauungsetappe bauliche Lärmschutzmassnahmen entlang der N3 vorzunehmen. Art. 12 dieser Sonderbauvorschriften lautet wie folgt:
"Die exakten Ausmasse der Lärmschutzmassnahmen sind im beiliegenden EMPA- Bericht definiert.
Die Lärmschutzmassnahmen werden entsprechend den hypothetischen Bauetappen realisiert.
1. Etappe: REFH 1-7
Massnahme gem. Beilage 5 EMPA-Bericht: Wall entlang N3 bis Mühlebach mit Kronenhöhe 432.0 - 435.5 m.ü.M. mit Abschluss südwestlich KTN 1237.
2. Etappe: MFH A/B/C/D
Massnahmen gem. Beilage 7 EMPA-Bericht:
Lärmschutzwand entlang N3 im Bereich Mühlebach mit Kronenhöhe 430.0 m.ü.M. und Kronenhöhe 3 m über Fahrbahnhöhe.
3. Etappe: MFH E/F/G REFH 8-20
Massnahme gem. Beilage 6 EMPA-Bericht: Lärmschutzwand entlang Kantonsstrasse mit 2 m Höhe. Nordfassade mit Schallschutzfenstern oder spezieller Fassadengestaltung (schallreflektierende Elemente).
Bei Etappe III können die Werte nur eingehalten werden, wenn Etappe IV oder eine entsprechende Lärmschutzwand entlang der N3 realisiert wurde.
4. Etappe: Büro- und Gewerbehaus:
Massnahmen gem. Beilage 6 EMPA-Bericht: Das Gebäude wirkt als Schallschutzwand und bedingt eine entsprechende Fassadengestaltung (festverglaste Fenster, Nebenräume an Fassade)."
In Erfüllung dieser Verpflichtung liess M. im November 1990 eine Lärmschutzwand und einen Lärmschutzwall erstellen. Die damit verbundenen Kosten belaufen sich nach der von M. vorgelegten Abrechnung auf Fr. 260'948.--.
Mit Schreiben vom 6. Mai 1991 ersuchte M. das Baudepartement des Kantons Schwyz um Rückerstattung der ihm entstandenen Kosten für die Lärmschutzmassnahmen. Mit Verfügung vom 24. Februar 1992 wies das Baudepartement des Kantons Schwyz dieses Gesuch im Sinne der Erwägungen ab. M. zog diese Verfügung mit Beschwerde an den Regierungsrat weiter, dem er folgende Anträge unterbreitete:
"1. Es sei in Aufhebung der Verfügung des Baudepartementes des Kantons Schwyz vom 24. Februar 1992 festzustellen, dass dem Gesuch des Beschwerdeführers um Rückerstattung der Planungs-, Projektierungs- und Baukosten für Lärmschutzmassnahmen an der N3 beim Areal 'Mühlebach', Altendorf, im Betrag von Fr. 260'948.-- im Rahmen des Strassensanierungsprogramms/Lärmbelastungskatasters zu entsprechen ist.
2. Eventualiter: Es sei in Aufhebung der Verfügung des Baudepartementes des Kantons Schwyz vom 24. Februar 1992 festzustellen, dass das Gesuch des Beschwerdeführers um Rückerstattung der Planungs-, Projektierungs- und Baukosten für Lärmschutzmassnahmen an der N3 beim Areal 'Mühlebach', Altendorf, im Betrage von Fr. 260'948.-- im Rahmen des Strassensanierungsprogramms/Lärmbelastungskatasters zu prüfen ist.
3. Die für das Strassensanierungsprogramm/Lärmbelastungskataster zuständigen Amtsstellen sind anzuweisen, den Beschwerdeführer über die Verfahrenseröffnung zu orientieren.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates/ Vorinstanz."
Mit Entscheid vom 22. Dezember 1992 wies der Regierungsrat des Kantons Schwyz die Beschwerde ab.
Mit Eingabe vom 8. Februar 1993 erhob M. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht, mit der er im wesentlichen dieselben Anträge wie vor dem Regierungsrat stellte und um Rückerstattung der genannten Kosten für die fraglichen Lärmschutzmassnahmen ersuchte.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Nationalstrasse N3 steht im Abschnitt des Areals "Mühlebach" unter der Hoheit des Kantons Schwyz (Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen [NSG], SR 725.11). Der Regierungsrat vertritt im angefochtenen Entscheid die Auffassung, den Kanton Schwyz treffe im Einzugsbereich der betroffenen Grundstücke im Lichte des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz [USG], SR 814.01) und der diesbezüglichen Ausführungsbestimmungen keine Sanierungspflicht. Er stützt sich dabei namentlich auf Art. 13 Abs. 4 lit. b der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41). Die Pflicht des Bauherrn, die notwendigen Lärmschutzmassnahmen vorzukehren, damit die Lärm- bzw. Immissionsgrenzwerte eingehalten werden könnten, ergebe sich schon aus Art. 10 des alten, zur Zeit der Überbauung des Areals "Mühlebach" noch geltenden Baureglementes der Gemeinde Altendorf. Demzufolge dürften Bauten im Lärmbereich der Autobahn N3 nur erstellt werden, wenn die Lärmgrenzrichtwerte nicht überschritten seien oder durch geeignete Massnahmen auf ein zulässiges Mass reduziert werden könnten. Art. 4 der damals ebenfalls noch in Kraft stehenden Sonderbauvorschriften habe im notwendigen Gestaltungsplan auch den Nachweis verlangt, dass die wünschbaren Lärmgrenzwerte eingehalten würden. Zudem werde darin festgehalten, dass die Gebäude erst bewohnt werden dürften, wenn alle erforderlichen Massnahmen wirksam seien. Durch diese Bestimmungen des kommunalen Bau- und Planungsrechts, welche die Vornahme von Lärmschutzmassnahmen verlangt hätten, habe gewährleistet werden können, dass die erforderlichen Grenzwerte eingehalten werden könnten. Eine Pflicht zur Sanierung der Autobahn N3 im Bereich der Überbauung Mühlebach zu Lasten des Inhabers der Autobahn sei demzufolge zu verneinen. Eine solche Betrachtungsweise sei umsomehr gerechtfertigt, als die Einzonung dieser lärmbelasteten Gebiete nur unter der Auflage erfolgt sei, dass die Einhaltung der geltenden Grenzwerte durch die Anordnung der erforderlichen Lärmschutzmassnahmen sichergestellt werde. Schon unter den inzwischen aufgehobenen Bestimmungen des alten Baureglementes und der Sonderbauvorschriften sei die Einhaltung der massgebenden Lärmgrenzwerte somit Voraussetzung dafür gewesen, dass eine Baubewilligung habe erteilt werden können.
b) Der Beschwerdeführer macht demgegenüber im wesentlichen geltend, die Sanierungspflicht des Inhabers der N3 lasse sich entgegen der Auffassung des Regierungsrates nicht verneinen. Die richtige Auslegung der einschlägigen bundesrechtlichen Vorschriften führe zum Ergebnis, dass die grundsätzliche Sanierungspflicht für Emissionsbegrenzungen immer den Inhaber der Anlage treffe, wobei das Ausmass dieser Pflicht von verschiedenen Faktoren abhängig sei (Art. 11 Abs. 2, Art. 17 Abs. 1 USG; Art. 13 Abs. 2, Art. 14 LSV u.a.). Die im Ausmass noch festzusetzende Sanierungspflicht sei sodann nicht sofort, sondern innert 15 Jahren seit Inkrafttreten der LSV zu erfüllen (Art. 17 Abs. 2 LSV). Für die so umschriebene Sanierungspflicht habe der Inhaber der Anlage in jedem Fall die Kosten zu tragen (Art. 16 Abs. 1 LSV). Werde der Bauwillige durch eine entsprechende Auflage im Sinne von Art. 22 USG im Baubewilligungsverfahren dazu veranlasst, emissionsbeschränkende Vorkehren auf seine Kosten zu treffen, die eigentlich, aufgrund des soeben erwähnten Grundsatzes, dem Inhaber der lärmigen Anlagen oblägen und aufgrund der Fristen in Art. 17 Abs. 3 LSV noch nicht durchgeführt worden seien, so seien in diesen Emissionsbeschränkungen keine Massnahmen im Sinne von Art. 13 Abs. 4 lit. b LSV zu sehen. Art. 22 Abs. 2 USG (oder auch Art. 24 USG) wolle nicht die Sanierungspflichten anders verteilen, sondern enthalte ergänzende Vorschriften, wenn die grundsätzliche Sanierungspflicht des Anlageinhabers aufgrund der konkreten Gegebenheiten nicht genügend weit gehe. Durch die Tatsache, dass der Bauwillige die eigentlich dem Anlageinhaber obliegende Sanierung vorweggenommen habe, ändere sich zumindest nichts an der Regelung der Kostentragung, die im Grundsatz in Art. 2 USG festgelegt sei. Der Anlageninhaber habe im Rahmen seiner Sanierungspflicht alle Kosten der durch den Bauwilligen vorfinanzierten Emissionsbeschränkungen zu tragen. Dabei gelte Art. 16 LSV; Art. 31 Abs. 3 LSV sei nur insofern anwendbar, als die Aufwendungen die Sanierungspflicht des Anlageninhabers überstiegen.
c) Das EDI hält dafür, die von der N3 verursachten Immissionen überschritten die Immissionsgrenzwerte, seien also schädlich oder lästig. Demnach müssten grundsätzlich verschärfte Emissionsbegrenzungen angeordnet werden. Dies gelte allerdings nur soweit, als die betroffene Überbauung nach den Vorschriften des Bau- und Planungsrechts bei Inkrafttreten der LSV und damit der relevanten Belastungsgrenzwerte überhaupt hätte erstellt werden dürfen (Art. 41 Abs. 2 lit. a LSV). Für Gebiete, in denen in diesem Zeitpunkt keine lärmempfindlichen Gebäude hätten erstellt werden dürfen, weil die Erschliessung gefehlt habe, schreibe das USG in Art. 24 Abs. 2 vor, dass mit raumplanerischen Massnahmen (Auszonung, Umzonung) sichergestellt werden müsse, dass das Gebiet einer weniger empfindlichen Nutzung zugeführt werde, es sei denn, es könne mittels planerischer, gestalterischer oder baulicher Massnahmen die Einhaltung der massgebenden Belastungsgrenzwerte erreicht werden. Bei solchen Massnahmen handle es sich somit nicht um Sanierungsmassnahmen für die lärmige Anlage, deren Kosten vom Anlageeigentümer zu tragen seien. Aus Art. 13 Abs. 4 lit. a LSV ergebe sich denn auch, dass gegenüber nicht erschlossenen Bauzonen keine Sanierungspflicht über die vorsorglichen Massnahmen hinaus bestehe. Entscheidend für den Umfang der Sanierungspflicht und damit gleichzeitig der Kostenpflicht der Nationalstrasse gegenüber der fraglichen Überbauung sei somit der Stand der Erschliessung beim Inkrafttreten der LSV. Gerade diese Frage habe aber die Vorinstanz offengelassen. Sie könne aufgrund der vorliegenden Akten nicht beantwortet werden. Deshalb könne auch nicht abschliessend zur Sanierungspflicht und zur Kostenpflicht Stellung genommen werden.
3. a) Wer Massnahmen nach dem Umweltschutzgesetz verursacht, trägt die Kosten dafür (Art. 2 USG, Verursacherprinzip). Dies gilt grundsätzlich für die Massnahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung (Art. 11 Abs. 2 und 3 USG) wie auch der Sanierung bestehender, die Umwelt belastender Anlagen (Art. 16 ff. USG). In Art. 19 ff. USG sind im Zusammenhang mit der Regelung der Kostentragungspflicht für Lärmschutzmassnahmen Ausnahmen vom Verursacherprinzip, wie es in Art. 2 USG verankert ist, bzw. Präzisierungen dazu vorgesehen (vgl. BGE 118 Ib 407 E. 3b S. 410 mit Hinweisen; RAUSCH, Kommentar zum USG, N. 18 ff. zu Art. 2; ZÄCH, ebenda, N. 3 zu Art. 20; BANDLI, ebenda, N. 13 zu Art. 21 und N. 19 f. zu Art. 24).
Dabei auferlegt das Umweltschutzgesetz die Pflicht zur Ergreifung von Lärmschutzmassnahmen teils dem Eigentümer der davon betroffenen Grundstücke. Dies geht in Durchbrechung des Verursacherprinzips in der Regel zu seinen Lasten.
b) Zunächst betrifft Art. 20 USG den Fall, in welchem sich die Lärmimmissionen auf bestehende Gebäude in der Umgebung von bestehenden Strassen, Flughäfen, Eisenbahnanlagen oder andern öffentlichen oder konzessionierten ortsfesten Anlagen durch Massnahmen bei der Quelle nicht unter den Alarmwert herabsetzen lassen. In diesem Fall werden die Eigentümer der betroffenen Gebäude gestützt auf Art. 20 Abs. 1 USG verpflichtet, Räume, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen (lärmempfindliche Räume, Art. 2 Abs. 6 LSV), mit Schallschutzfenstern zu versehen oder durch ähnliche bauliche Massnahmen zu schützen. Die Eigentümer der lärmigen ortsfesten Anlagen tragen gemäss Art. 20 Abs. 2 USG die Kosten für die derart notwendigen Schallschutzmassnahmen, sofern sie nicht nachweisen, dass zum Zeitpunkt der Baueingabe des betroffenen Gebäudes (a) die Immissionsgrenzwerte schon überschritten wurden oder (b) die Anlageprojekte bereits öffentlich aufgelegt waren. Nur wenn bestehende Gebäude im eben beschriebenen Sinn von besonders intensiven Lärmimmissionen betroffen werden, sieht das Umweltschutzgesetz somit die Kostentragungspflicht des Eigentümers der lärmigen ortsfesten Anlagen für die zum Schutz der vom Lärm betroffenen Gebäude notwendigen Schallschutzmassnahmen vor, wobei sich der Anlageneigentümer erst noch aus den genannten Gründen von der Kostentragungspflicht befreien kann.
c) Sodann regelt Art. 21 USG die Verhältnisse in bezug auf den Schallschutz bei neuen Gebäuden. Wer ein Gebäude erstellen will, das dem längeren Aufenthalt von Personen dienen soll, muss nach Abs. 1 dieser Bestimmung einen angemessenen baulichen Schutz gegen Aussen- und Innenlärm sowie gegen Erschütterungen vorsehen. Diesen Mindestschutz auferlegt das Gesetz jedem Bauwilligen zu seinen Lasten.
d) Gemäss Art. 22 Abs. 1 USG werden Baubewilligungen für neue Gebäude in lärmbelasteten Gebieten, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, unter Vorbehalt von Abs. 2 nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Sind diese Werte überschritten, so werden Baubewilligungen für Neubauten, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen und die Räume zweckmässig angeordnet werden. Mit diesen Vorschriften auferlegt das Bundesumweltschutzrecht dem Bauwilligen die Pflicht und damit auch die Kostenpflicht für die Ergreifung der notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen, wenn er in einem Gebiet bauen will, wo die Immissionsgrenzwerte bereits überschritten sind. Ist der Bauwillige nicht bereit, diese zusätzlichen Schallschutzmassnahmen zu ergreifen und zu finanzieren, so darf ihm im Rahmen von Art. 22 USG keine Baubewilligung erteilt werden. In diesem Fall muss er warten, bis der für die Lärmverursachung Verantwortliche in Beachtung der ihm obliegenden Sanierungspflicht (Art. 16 ff. USG) saniert hat. Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen dem Bauwilligen, der Lärmschutzmassnahmen bezahlt hat, gegenüber dem Sanierungspflichtigen ein Rückerstattungsanspruch zusteht, muss hier nicht näher geprüft werden. Im Lichte von Art. 20-24 USG ist die Durchführung und Finanzierung "zusätzlicher Schallschutzmassnahmen" nach Art. 22 Abs. 2 USG somit zumindest vorläufig Sache des bauwilligen Grundeigentümers.
Im Hinblick auf Art. 24 USG ist festzustellen, dass die genannten Vorschriften von Art. 22 USG auf erschlossene Grundstücke in bestehenden, mit den Grundsätzen des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes übereinstimmenden Bauzonen zugeschnitten sind (vgl. BANDLI, a.a.O., N. 7 zu Art. 24 USG; s. zum Ganzen auch Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21. Oktober 1993 in URP 1994 S. 21 ff.).
e) Für neue Bauzonen und für unerschlossene Teile von bestehenden Bauzonen, die mit dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) übereinstimmen, enthält Art. 24 USG besondere Regelungen zur Bekämpfung unerwünschter Lärmimmissionen. Dabei werden in Abs. 1 dieser Bestimmung Anforderungen genannt, welche neue Bauzonen für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, erfüllen müssen. So dürfen neue Bauzonen für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen (Art. 2 Abs. 6 LSV) nur in Gebieten vorgesehen werden, in denen die Lärmimmissionen die unter den Immissionsgrenzwerten liegenden - also strengeren - Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Abs. 2 von Art. 24 USG schreibt für unerschlossene bestehende Bauzonen eine Pflicht zur Festsetzung weiterer Planungsmassnahmen vor. Werden die Planungswerte in einer bestehenden, aber noch nicht erschlossenen Bauzone für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, überschritten, so sind sie gemäss dieser letztgenannten Bestimmung einer weniger lärmempfindlichen Nutzungsart zuzuführen, sofern nicht durch "planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen" im überwiegenden Teil dieser Zone die Planungs- werte eingehalten werden können.
Solche Massnahmen zur Einhaltung der Planungswerte sind vom zuständigen Planungsträger festzusetzen. Dies geschieht durch den Erlass planerischer Massnahmen, welche sich für den betroffenen Grundeigentümer als Eigentumsbeschränkungen erweisen. Unter Vorbehalt der materiellen und allenfalls formellen Enteignung sind solche Beschränkungen vom betroffenen Eigentümer grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen (vgl. ZÄCH, a.a.O., N. 6 und 8 zu Art. 20 USG; BANDLI, a.a.O., N. 13 zu Art. 21, N. 19 zu Art. 22, N. 15 ff. und N. 19 ff. zu Art. 24 USG). Er hat sie unter dem genannten Vorbehalt selbst zu tragen, sollen doch die Kantone gestützt auf Art. 24 USG sicherstellen, dass keine neuen Sanierungsfälle (Art. 16 ff. USG) entstehen.
f) Schliesslich dürfen nach Art. 25 USG neue ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten (Abs. 1). Nur wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an ihrer Errichtung besteht und die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen würde, dürfen für neue ortsfeste Anlagen Erleichterungen gewährt werden, solange die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Abs. 2). Können bei der Errichtung von neuen Strassen, Flughäfen, Eisenbahnanlagen oder andern öffentlichen oder konzessionierten ortsfesten Anlagen durch Massnahmen bei der Quelle die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden, so müssen die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzmassnahmen geschützt werden, welche in diesem (zweiten) Fall ebenfalls auf Kosten des Anlageneigentümers gehen (Abs. 3).
g) Die vorstehend dargelegte Rechtslage hinsichtlich der Art. 16-25 USG wird in der Lärmschutzverordnung präzisiert (s. dazu auch das bereits erwähnte bernische Urteil vom 21. Oktober 1993 in URP 1994 S. 21 ff.). So gelten die Belastungsgrenzwerte des Umweltschutzgesetzes gemäss Art. 41 LSV nicht nur bei Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen (Abs. 1), sondern auch in noch nicht überbauten Bauzonen, wo nach dem Bau- und Planungsrecht Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen erstellt werden dürfen (Abs. 2 lit. a). Nach Art. 13 Abs. 4 lit. b LSV kann von Sanierungen abgesehen werden, wenn aufgrund des kantonalen Bau- und Planungsrechts am Ort der Lärmimmissionen planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen getroffen werden, mit denen die Immissionsgrenzwerte bis zum Ablauf der festgesetzten Fristen (Art. 17 LSV) eingehalten werden können. In Art. 29 LSV wird der Gehalt von Art. 24 Abs. 1 USG im wesentlichen wiederholt. In Art. 31 LSV wird Art. 22 USG konkretisiert. Danach dürfen, wenn die Immissionsgrenzwerte überschritten sind, Neubauten und wesentliche Änderungen von Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen nur bewilligt werden, wenn diese Werte eingehalten werden können, sei es durch bauliche oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen, sei es durch die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes (Art. 31 Abs. 1 LSV). Nach Art. 31 Abs. 3 LSV tragen die Grundeigentümer die Kosten für die Massnahmen. Zum Ort der Ermittlung schreibt schliesslich Art. 39 Abs. 1 LSV vor, bei Gebäuden seien die Lärmimmissionen in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume zu ermitteln.
4. a) Beim Zonenplan der Gemeinde Altendorf vom 12. Juni 1978 dürfte es sich nicht um einen Nutzungsplan im Sinne des Raumplanungsgesetzes und der diesbezüglich massgebenden bundesgerichtlichen Rechtsprechung handeln (s. BGE 118 Ib 38 ff., BGE 114 Ib 301 ff. und 305 E. 5c sowie nicht publ. Urteile vom 27. August 1993 i.S. Gemeinde Gelterkinden, vom 15. Juli 1993 i.S. Gemeinde Goldach, vom 25. Februar 1993 i.S. Erbengemeinschaft M., vom 18. September 1992 i.S. Gemeinde Männedorf und vom 30. Juli 1992 i.S. Einwohnergemeinde Langenbruck). Diesen Schluss legt nur schon der Umstand nahe, dass der fragliche Plan jedenfalls nicht in einem RPG-konformen Verfahren erging (Art. 4 und 33 RPG, s. in diesem Zusammenhang BGE 114 Ib 305 E. 5c). Damit dürfte der vom Regierungsrat am 14. Februar 1989 genehmigte Quartiergestaltungsplan "Ueberbauung Mühlebach" vom 15. Mai 1988 für die beiden Grundstücke Kat.Nrn. 473 und 1155 die erste mit dem Raumplanungsgesetz des Bundes übereinstimmende nutzungsplanerische Massnahme und damit eine "neue Bauzone" nach Art. 24 Abs. 1 USG darstellen.
Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG bzw. Art. 24 Abs. 1 USG entsprechend (s. BANDLI, a.a.O., N. 3 zu Art. 22 und N. 2 zu Art. 24 USG), enthält dieser Quartiergestaltungsplan in Art. 12 der dazugehörigen Sonderbauvorschriften verschiedene Lärmschutzmassnahmen. Diese wurden dem Beschwerdeführer als Eigentümer der beiden genannten Parzellen im Sinne öffentlichrechtlicher Eigentumsbeschränkungen auferlegt. Vermögen sich diese Beschränkungen u.a. auf Art. 24 Abs. 1 USG abzustützen, so muss der Beschwerdeführer für die Verwirklichung der gemäss Art. 12 der besonderen Vorschriften zum Quartiergestaltungsplan vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen im Hinblick auf die vorstehenden Ausführungen selbst und grundsätzlich auf eigene Kosten sorgen. Nur für den Fall, dass er durch diese ihm durch öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen auferlegten Lärmschutzmassnahmen enteignungsähnlich betroffen wird, kann er wie jeder andere von Planungsmassnahmen betroffene Grundeigentümer eine Entschädigung wegen materieller bzw. formeller Enteignung geltend machen. Sind die Voraussetzungen der enteignungsrechtlichen Entschädigungspflicht dagegen nicht erfüllt, so hat der Beschwerdeführer für die durch die erwähnte Planung auferlegten Lärmschutzmassnahmen selbst aufzukommen.
b) Im Lichte der nachfolgenden Erwägungen kann allerdings offenbleiben, ob überhaupt ein Anwendungsfall von Art. 24 Abs. 1 USG (neue Bauzone) oder allenfalls ein solcher von Art. 24 Abs. 2 USG (unerschlossene RPG-konforme Bauzone) vorliegt. Selbst wenn nämlich zu Gunsten des Beschwerdeführers angenommen wird, die beiden fraglichen Parzellen lägen in einer RPG-konformen, erschlossenen Bauzone, so hat er die Kosten für die Lärmschutzmassnahmen, die in Art. 12 der Sonderbauvorschriften zu diesem Quartiergestaltungsplan enthalten sind, im Hinblick auf die erwähnten Vorschriften des Bundesumweltschutzrechtes trotzdem zu tragen. Diesfalls muss dem fraglichen Quartiergestaltungsplan Baubewilligungscharakter beigemessen werden. Entsprechend wäre davon auszugehen, mit dessen Erlass seien wesentliche Teile der gestützt auf Art. 22 RPG notwendigen Baubewilligung erteilt worden. Dann wären aber im Baubewilligungsverfahren die dargelegten Grundsätze nach Art. 21 und 22 USG in bezug auf Schallschutzmassnahmen in unüberbauten, erschlossenen lärmbelasteten Gebieten anwendbar. Gemäss diesen Vorschriften haben - wie ausgeführt worden ist - die Grundeigentümer für die zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen in Fällen wie dem vorliegenden jedenfalls vorläufig aufzukommen (vgl. oben E. 3d). Das ergibt sich insbesondere aus Art. 22 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 20 USG sowie aus Art. 31 Abs. 1 und 3 LSV. Aus dieser Baubewilligung ergäben sich für den Beschwerdeführer öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen, welche wie diejenigen, die sich aus Planungsmassnahmen herleiten, enteignungsrechtlich relevant sein können.
5. a) Wird ein Baugesuch gestützt auf Art. 22 USG abgelehnt, weil das Baugrundstück übermässigen Immissionen der Nationalstrasse ausgesetzt ist, so hat der Grundeigentümer nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes grundsätzlich keinen Anspruch gegenüber der Gemeinde auf Entschädigung wegen materieller Enteignung, wohl aber unter Umständen einen enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch gegen den Kanton als Werkeigentümer der Nationalstrasse (BGE vom 30. Mai 1979 i.S. Gemeinde Knonau, ZBl 81/1980, S. 354 ff.; s. auch ZÄCH, a.a.O., N. 37 zu Art. 20 USG, und BANDLI, N. 17 f. zu Art. 24 USG). Gegen solche Immissionen können sich die Betroffenen in der Regel mit den in Art. 679 und 684 ZGB umschriebenen nachbarrechtlichen Klagen zur Wehr setzen (s. BGE 110 Ib 340 E. 2 S. 346 mit Hinweisen). Gehen die Immissionen dagegen, wie hier, von einem Werk aus, für welches den Werkeigentümern das Enteignungsrecht zusteht, so hat der Nachbar nur noch einen Entschädigungsanspruch gemäss Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG, SR 711; BGE 107 Ib 387 E. 2a S. 388 f. mit Hinweisen). Dieser Anspruch ist im formellen Enteignungsverfahren geltend zu machen, d.h. entweder im Planauflageverfahren nach Art. 27 ff. EntG bzw. Art. 39 Abs. 2 NSG anzumelden oder, wenn die Schädigung nicht vorauszusehen war, innerhalb der Frist gemäss Art. 41 Abs. 2 EntG nachträglich vorzubringen. In Fällen, in denen das für den Nationalstrassenbau benötigte Land entweder freihändig oder durch ein Güterzusammenlegungsverfahren erworben werden konnte und daher kein Enteignungsverfahren durchgeführt werden musste, kann der Grundeigentümer, der nachträglich Entschädigungsansprüche stellen will, innerhalb der Verjährungsfrist mit dem Begehren um Eröffnung eines Enteignungsverfahrens an den Kanton als Werkeigentümer der Autobahn gelangen. Ersatzansprüche, die im Landumlegungsverfahren nicht befriedigt werden konnten (Art. 23 der Verordnung vom 24. März 1964 über die Nationalstrassen [NSV], SR 725.111), sind innert einer Frist von fünf Jahren seit Entstehung des Anspruches geltend zu machen (BGE 105 Ib 6 E. 3c und d S. 13 ff.). Gegen eine allfällige Weigerung des Kantons, das Enteignungsverfahren einzuleiten, steht die Beschwerde an das Bundesgericht offen (BGE vom 30. Mai 1979 i.S. Gemeinde Knonau, ZBl 81/1980, S. 358 mit Hinweisen, s. auch BGE 111 Ib 233 ff., 110 Ib 43 ff. und 368 ff.).
b) Anders verhält es sich, wenn die zu treffenden Schallschutzmassnahmen dem Grundeigentümer u.a. in Anwendung von Art. 24 Abs. 1 USG im Rahmen eines Nutzungsplanes nach Art. 14 ff. RPG auferlegt werden. In einem solchen Fall kann der Grundeigentümer gegenüber dem planenden Gemeinwesen ein Verfahren wegen materieller Enteignung (Art. 5 Abs. 2 und Art. 34 Abs. 1 RPG) einleiten (BGE 107 Ia 240 ff., BGE 105 Ia 330 E. 3e S. 338 f.; s. auch AEMISEGGER, Raumplanung und Entschädigungspflicht, VLP-Schriftenfolge Nr. 36, S. 112 f., und BANDLI, a.a.O., N. 16 f. zu Art. 24 USG). Soweit eine materielle Enteignung wegen Planungsmassnahmen, die aus Lärmschutzgründen festgesetzt werden, zu bejahen ist, steht dem planenden Gemeinwesen gegenüber dem für die Lärmverursachung Verantwortlichen ein Rückgriffsrecht zu. Zur Sicherung solcher Regressansprüche des planenden Gemeinwesens ist der für die Lärmverursachung Verantwortliche zweckmässigerweise im Ent- eignungsverfahren beizuladen.
6. Aus den dargelegten Gründen kann den vom Beschwerdeführer gestellten Begehren bei den gegebenen Verhältnissen nicht entsprochen werden. Entsprechend ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen. | de | Lärmschutzmassnahmen, Kostentragung. In Art. 19 ff. USG sind im Zusammenhang mit der Regelung der Kostentragungspflicht für Lärmschutzmassnahmen Ausnahmen vom Verursacherprinzip (Art. 2 USG) bzw. Präzisierungen dazu vorgesehen (E. 3).
Frage offengelassen, ob es sich hier um einen Anwendungsfall von Art. 24 Abs. 1 USG oder allenfalls um einen solchen von Art. 24 Abs. 2 USG handelt. Selbst wenn zu Gunsten des betroffenen Grundeigentümers angenommen wird, die von ihm für eine Überbauung vorgesehenen Parzellen lägen in einer RPG-konformen, erschlossenen Bauzone, so hat er die Kosten für die Lärmschutzmassnahmen im Hinblick auf die massgebenden Vorschriften des Bundesumweltschutzrechts trotzdem - zumindest vorläufig - zu tragen (E. 4).
Mögliche enteignungsrechtliche Folgen für den Fall, dass ein Baugesuch gestützt auf Art. 22 USG abgelehnt wird (E. 5a), bzw. für den Fall, dass die zu treffenden Schallschutzmassnahmen dem Grundeigentümer im Rahmen eines Nutzungsplanes nach Art. 14 ff. RPG auferlegt werden (E. 5b). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-76%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,354 | 120 Ib 76 | 120 Ib 76
Sachverhalt ab Seite 77
M. ist Eigentümer der in der Nähe der Nationalstrasse N3 befindlichen Liegenschaft "Mühlebach", die sich gemäss dem aus dem Jahre 1978 stammenden Zonenplan der Gemeinde Altendorf in der Zone W4 befindet. Die Gemeinde erliess ebenfalls im Jahre 1978 Sonderbauvorschriften (SBV) betreffend den Schutz vor Lärm von Hochleistungsstrassen. Diese Sonderbauvorschriften erstrecken sich auch auf die genannte Liegenschaft. Baureglement, Zonenplan und Sonderbauvorschriften wurden vom Regierungsrat des Kantons Schwyz am 12. Juni 1978 genehmigt. Art. 4 SBV schreibt folgendes vor:
"1. Neubauten dürfen nur gestützt auf einen Quartiergestaltungsplan § 41 Baugesetz bewilligt werden.
2. Zum ordentlichen Inhalt des Gestaltungsplanes gehört in jedem Fall der Nachweis, dass in Wohn- und Schlafräumen die wünschbaren Lärmgrenzwerte in bezug auf den Hochleistungsstrassenlärm eingehalten sind.
3. Solange keine anderen Vorschriften von Bund und Kantonen bestehen, sind die folgenden, im Schlussbericht vom März 1974 der vom eidg. Amt für Strassen- und Flussbau (ASF) eingesetzten Expertenkommission festgelegten, wünschbaren Lärmgrenzwerte einzuhalten.
Tag 06.00-22.00h: L50 = 50 dB(A) L1 = 60 dB(A)
Nacht 22.00-06.00h: L50 = 40 dB(A) L1 = 50 dB(A)
Diese Werte sind berechnet auf Grund der im ASF Schlussbericht für Lärmberechnungen massgebenden Verkehrsmengen.
4. Die Gebäude dürfen erst bewohnt werden, wenn alle erforderlichen Massnahmen wirksam sind."
Nach Art. 6 Ziff. 2 SBV kann der Gemeinderat auf Kosten der interessierten Grundeigentümer zusätzliche Untersuchungen anerkannter Akustiker verlangen, wenn ihm eine klare Beurteilung auf Grund der eingereichten Akten nicht möglich ist. Gemäss Art. 7 SBV gehen diese Sonderbauvorschriften den übrigen Vorschriften der Bau- und Zonenordnung vor.
Am 14. Februar 1989 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Schwyz für eine von M. geplante Überbauung des fraglichen Gebietes einen Quartiergestaltungsplan. Dieser bezieht sich auf eine Grundfläche von insgesamt 17'057 m2, wovon sich 11'375 m2 in der Zone W4 und die übrigen 5'682 m2 in der Wohn- und Gewerbezone (WG) befinden. In Art. 12 der im Rahmen des Quartiergestaltungsplans erlassenen Sonderbauvorschriften wird M. verpflichtet, für die Realisierung der ersten Überbauungsetappe bauliche Lärmschutzmassnahmen entlang der N3 vorzunehmen. Art. 12 dieser Sonderbauvorschriften lautet wie folgt:
"Die exakten Ausmasse der Lärmschutzmassnahmen sind im beiliegenden EMPA- Bericht definiert.
Die Lärmschutzmassnahmen werden entsprechend den hypothetischen Bauetappen realisiert.
1. Etappe: REFH 1-7
Massnahme gem. Beilage 5 EMPA-Bericht: Wall entlang N3 bis Mühlebach mit Kronenhöhe 432.0 - 435.5 m.ü.M. mit Abschluss südwestlich KTN 1237.
2. Etappe: MFH A/B/C/D
Massnahmen gem. Beilage 7 EMPA-Bericht:
Lärmschutzwand entlang N3 im Bereich Mühlebach mit Kronenhöhe 430.0 m.ü.M. und Kronenhöhe 3 m über Fahrbahnhöhe.
3. Etappe: MFH E/F/G REFH 8-20
Massnahme gem. Beilage 6 EMPA-Bericht: Lärmschutzwand entlang Kantonsstrasse mit 2 m Höhe. Nordfassade mit Schallschutzfenstern oder spezieller Fassadengestaltung (schallreflektierende Elemente).
Bei Etappe III können die Werte nur eingehalten werden, wenn Etappe IV oder eine entsprechende Lärmschutzwand entlang der N3 realisiert wurde.
4. Etappe: Büro- und Gewerbehaus:
Massnahmen gem. Beilage 6 EMPA-Bericht: Das Gebäude wirkt als Schallschutzwand und bedingt eine entsprechende Fassadengestaltung (festverglaste Fenster, Nebenräume an Fassade)."
In Erfüllung dieser Verpflichtung liess M. im November 1990 eine Lärmschutzwand und einen Lärmschutzwall erstellen. Die damit verbundenen Kosten belaufen sich nach der von M. vorgelegten Abrechnung auf Fr. 260'948.--.
Mit Schreiben vom 6. Mai 1991 ersuchte M. das Baudepartement des Kantons Schwyz um Rückerstattung der ihm entstandenen Kosten für die Lärmschutzmassnahmen. Mit Verfügung vom 24. Februar 1992 wies das Baudepartement des Kantons Schwyz dieses Gesuch im Sinne der Erwägungen ab. M. zog diese Verfügung mit Beschwerde an den Regierungsrat weiter, dem er folgende Anträge unterbreitete:
"1. Es sei in Aufhebung der Verfügung des Baudepartementes des Kantons Schwyz vom 24. Februar 1992 festzustellen, dass dem Gesuch des Beschwerdeführers um Rückerstattung der Planungs-, Projektierungs- und Baukosten für Lärmschutzmassnahmen an der N3 beim Areal 'Mühlebach', Altendorf, im Betrag von Fr. 260'948.-- im Rahmen des Strassensanierungsprogramms/Lärmbelastungskatasters zu entsprechen ist.
2. Eventualiter: Es sei in Aufhebung der Verfügung des Baudepartementes des Kantons Schwyz vom 24. Februar 1992 festzustellen, dass das Gesuch des Beschwerdeführers um Rückerstattung der Planungs-, Projektierungs- und Baukosten für Lärmschutzmassnahmen an der N3 beim Areal 'Mühlebach', Altendorf, im Betrage von Fr. 260'948.-- im Rahmen des Strassensanierungsprogramms/Lärmbelastungskatasters zu prüfen ist.
3. Die für das Strassensanierungsprogramm/Lärmbelastungskataster zuständigen Amtsstellen sind anzuweisen, den Beschwerdeführer über die Verfahrenseröffnung zu orientieren.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates/ Vorinstanz."
Mit Entscheid vom 22. Dezember 1992 wies der Regierungsrat des Kantons Schwyz die Beschwerde ab.
Mit Eingabe vom 8. Februar 1993 erhob M. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht, mit der er im wesentlichen dieselben Anträge wie vor dem Regierungsrat stellte und um Rückerstattung der genannten Kosten für die fraglichen Lärmschutzmassnahmen ersuchte.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Nationalstrasse N3 steht im Abschnitt des Areals "Mühlebach" unter der Hoheit des Kantons Schwyz (Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen [NSG], SR 725.11). Der Regierungsrat vertritt im angefochtenen Entscheid die Auffassung, den Kanton Schwyz treffe im Einzugsbereich der betroffenen Grundstücke im Lichte des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz [USG], SR 814.01) und der diesbezüglichen Ausführungsbestimmungen keine Sanierungspflicht. Er stützt sich dabei namentlich auf Art. 13 Abs. 4 lit. b der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41). Die Pflicht des Bauherrn, die notwendigen Lärmschutzmassnahmen vorzukehren, damit die Lärm- bzw. Immissionsgrenzwerte eingehalten werden könnten, ergebe sich schon aus Art. 10 des alten, zur Zeit der Überbauung des Areals "Mühlebach" noch geltenden Baureglementes der Gemeinde Altendorf. Demzufolge dürften Bauten im Lärmbereich der Autobahn N3 nur erstellt werden, wenn die Lärmgrenzrichtwerte nicht überschritten seien oder durch geeignete Massnahmen auf ein zulässiges Mass reduziert werden könnten. Art. 4 der damals ebenfalls noch in Kraft stehenden Sonderbauvorschriften habe im notwendigen Gestaltungsplan auch den Nachweis verlangt, dass die wünschbaren Lärmgrenzwerte eingehalten würden. Zudem werde darin festgehalten, dass die Gebäude erst bewohnt werden dürften, wenn alle erforderlichen Massnahmen wirksam seien. Durch diese Bestimmungen des kommunalen Bau- und Planungsrechts, welche die Vornahme von Lärmschutzmassnahmen verlangt hätten, habe gewährleistet werden können, dass die erforderlichen Grenzwerte eingehalten werden könnten. Eine Pflicht zur Sanierung der Autobahn N3 im Bereich der Überbauung Mühlebach zu Lasten des Inhabers der Autobahn sei demzufolge zu verneinen. Eine solche Betrachtungsweise sei umsomehr gerechtfertigt, als die Einzonung dieser lärmbelasteten Gebiete nur unter der Auflage erfolgt sei, dass die Einhaltung der geltenden Grenzwerte durch die Anordnung der erforderlichen Lärmschutzmassnahmen sichergestellt werde. Schon unter den inzwischen aufgehobenen Bestimmungen des alten Baureglementes und der Sonderbauvorschriften sei die Einhaltung der massgebenden Lärmgrenzwerte somit Voraussetzung dafür gewesen, dass eine Baubewilligung habe erteilt werden können.
b) Der Beschwerdeführer macht demgegenüber im wesentlichen geltend, die Sanierungspflicht des Inhabers der N3 lasse sich entgegen der Auffassung des Regierungsrates nicht verneinen. Die richtige Auslegung der einschlägigen bundesrechtlichen Vorschriften führe zum Ergebnis, dass die grundsätzliche Sanierungspflicht für Emissionsbegrenzungen immer den Inhaber der Anlage treffe, wobei das Ausmass dieser Pflicht von verschiedenen Faktoren abhängig sei (Art. 11 Abs. 2, Art. 17 Abs. 1 USG; Art. 13 Abs. 2, Art. 14 LSV u.a.). Die im Ausmass noch festzusetzende Sanierungspflicht sei sodann nicht sofort, sondern innert 15 Jahren seit Inkrafttreten der LSV zu erfüllen (Art. 17 Abs. 2 LSV). Für die so umschriebene Sanierungspflicht habe der Inhaber der Anlage in jedem Fall die Kosten zu tragen (Art. 16 Abs. 1 LSV). Werde der Bauwillige durch eine entsprechende Auflage im Sinne von Art. 22 USG im Baubewilligungsverfahren dazu veranlasst, emissionsbeschränkende Vorkehren auf seine Kosten zu treffen, die eigentlich, aufgrund des soeben erwähnten Grundsatzes, dem Inhaber der lärmigen Anlagen oblägen und aufgrund der Fristen in Art. 17 Abs. 3 LSV noch nicht durchgeführt worden seien, so seien in diesen Emissionsbeschränkungen keine Massnahmen im Sinne von Art. 13 Abs. 4 lit. b LSV zu sehen. Art. 22 Abs. 2 USG (oder auch Art. 24 USG) wolle nicht die Sanierungspflichten anders verteilen, sondern enthalte ergänzende Vorschriften, wenn die grundsätzliche Sanierungspflicht des Anlageinhabers aufgrund der konkreten Gegebenheiten nicht genügend weit gehe. Durch die Tatsache, dass der Bauwillige die eigentlich dem Anlageinhaber obliegende Sanierung vorweggenommen habe, ändere sich zumindest nichts an der Regelung der Kostentragung, die im Grundsatz in Art. 2 USG festgelegt sei. Der Anlageninhaber habe im Rahmen seiner Sanierungspflicht alle Kosten der durch den Bauwilligen vorfinanzierten Emissionsbeschränkungen zu tragen. Dabei gelte Art. 16 LSV; Art. 31 Abs. 3 LSV sei nur insofern anwendbar, als die Aufwendungen die Sanierungspflicht des Anlageninhabers überstiegen.
c) Das EDI hält dafür, die von der N3 verursachten Immissionen überschritten die Immissionsgrenzwerte, seien also schädlich oder lästig. Demnach müssten grundsätzlich verschärfte Emissionsbegrenzungen angeordnet werden. Dies gelte allerdings nur soweit, als die betroffene Überbauung nach den Vorschriften des Bau- und Planungsrechts bei Inkrafttreten der LSV und damit der relevanten Belastungsgrenzwerte überhaupt hätte erstellt werden dürfen (Art. 41 Abs. 2 lit. a LSV). Für Gebiete, in denen in diesem Zeitpunkt keine lärmempfindlichen Gebäude hätten erstellt werden dürfen, weil die Erschliessung gefehlt habe, schreibe das USG in Art. 24 Abs. 2 vor, dass mit raumplanerischen Massnahmen (Auszonung, Umzonung) sichergestellt werden müsse, dass das Gebiet einer weniger empfindlichen Nutzung zugeführt werde, es sei denn, es könne mittels planerischer, gestalterischer oder baulicher Massnahmen die Einhaltung der massgebenden Belastungsgrenzwerte erreicht werden. Bei solchen Massnahmen handle es sich somit nicht um Sanierungsmassnahmen für die lärmige Anlage, deren Kosten vom Anlageeigentümer zu tragen seien. Aus Art. 13 Abs. 4 lit. a LSV ergebe sich denn auch, dass gegenüber nicht erschlossenen Bauzonen keine Sanierungspflicht über die vorsorglichen Massnahmen hinaus bestehe. Entscheidend für den Umfang der Sanierungspflicht und damit gleichzeitig der Kostenpflicht der Nationalstrasse gegenüber der fraglichen Überbauung sei somit der Stand der Erschliessung beim Inkrafttreten der LSV. Gerade diese Frage habe aber die Vorinstanz offengelassen. Sie könne aufgrund der vorliegenden Akten nicht beantwortet werden. Deshalb könne auch nicht abschliessend zur Sanierungspflicht und zur Kostenpflicht Stellung genommen werden.
3. a) Wer Massnahmen nach dem Umweltschutzgesetz verursacht, trägt die Kosten dafür (Art. 2 USG, Verursacherprinzip). Dies gilt grundsätzlich für die Massnahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung (Art. 11 Abs. 2 und 3 USG) wie auch der Sanierung bestehender, die Umwelt belastender Anlagen (Art. 16 ff. USG). In Art. 19 ff. USG sind im Zusammenhang mit der Regelung der Kostentragungspflicht für Lärmschutzmassnahmen Ausnahmen vom Verursacherprinzip, wie es in Art. 2 USG verankert ist, bzw. Präzisierungen dazu vorgesehen (vgl. BGE 118 Ib 407 E. 3b S. 410 mit Hinweisen; RAUSCH, Kommentar zum USG, N. 18 ff. zu Art. 2; ZÄCH, ebenda, N. 3 zu Art. 20; BANDLI, ebenda, N. 13 zu Art. 21 und N. 19 f. zu Art. 24).
Dabei auferlegt das Umweltschutzgesetz die Pflicht zur Ergreifung von Lärmschutzmassnahmen teils dem Eigentümer der davon betroffenen Grundstücke. Dies geht in Durchbrechung des Verursacherprinzips in der Regel zu seinen Lasten.
b) Zunächst betrifft Art. 20 USG den Fall, in welchem sich die Lärmimmissionen auf bestehende Gebäude in der Umgebung von bestehenden Strassen, Flughäfen, Eisenbahnanlagen oder andern öffentlichen oder konzessionierten ortsfesten Anlagen durch Massnahmen bei der Quelle nicht unter den Alarmwert herabsetzen lassen. In diesem Fall werden die Eigentümer der betroffenen Gebäude gestützt auf Art. 20 Abs. 1 USG verpflichtet, Räume, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen (lärmempfindliche Räume, Art. 2 Abs. 6 LSV), mit Schallschutzfenstern zu versehen oder durch ähnliche bauliche Massnahmen zu schützen. Die Eigentümer der lärmigen ortsfesten Anlagen tragen gemäss Art. 20 Abs. 2 USG die Kosten für die derart notwendigen Schallschutzmassnahmen, sofern sie nicht nachweisen, dass zum Zeitpunkt der Baueingabe des betroffenen Gebäudes (a) die Immissionsgrenzwerte schon überschritten wurden oder (b) die Anlageprojekte bereits öffentlich aufgelegt waren. Nur wenn bestehende Gebäude im eben beschriebenen Sinn von besonders intensiven Lärmimmissionen betroffen werden, sieht das Umweltschutzgesetz somit die Kostentragungspflicht des Eigentümers der lärmigen ortsfesten Anlagen für die zum Schutz der vom Lärm betroffenen Gebäude notwendigen Schallschutzmassnahmen vor, wobei sich der Anlageneigentümer erst noch aus den genannten Gründen von der Kostentragungspflicht befreien kann.
c) Sodann regelt Art. 21 USG die Verhältnisse in bezug auf den Schallschutz bei neuen Gebäuden. Wer ein Gebäude erstellen will, das dem längeren Aufenthalt von Personen dienen soll, muss nach Abs. 1 dieser Bestimmung einen angemessenen baulichen Schutz gegen Aussen- und Innenlärm sowie gegen Erschütterungen vorsehen. Diesen Mindestschutz auferlegt das Gesetz jedem Bauwilligen zu seinen Lasten.
d) Gemäss Art. 22 Abs. 1 USG werden Baubewilligungen für neue Gebäude in lärmbelasteten Gebieten, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, unter Vorbehalt von Abs. 2 nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Sind diese Werte überschritten, so werden Baubewilligungen für Neubauten, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen und die Räume zweckmässig angeordnet werden. Mit diesen Vorschriften auferlegt das Bundesumweltschutzrecht dem Bauwilligen die Pflicht und damit auch die Kostenpflicht für die Ergreifung der notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen, wenn er in einem Gebiet bauen will, wo die Immissionsgrenzwerte bereits überschritten sind. Ist der Bauwillige nicht bereit, diese zusätzlichen Schallschutzmassnahmen zu ergreifen und zu finanzieren, so darf ihm im Rahmen von Art. 22 USG keine Baubewilligung erteilt werden. In diesem Fall muss er warten, bis der für die Lärmverursachung Verantwortliche in Beachtung der ihm obliegenden Sanierungspflicht (Art. 16 ff. USG) saniert hat. Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen dem Bauwilligen, der Lärmschutzmassnahmen bezahlt hat, gegenüber dem Sanierungspflichtigen ein Rückerstattungsanspruch zusteht, muss hier nicht näher geprüft werden. Im Lichte von Art. 20-24 USG ist die Durchführung und Finanzierung "zusätzlicher Schallschutzmassnahmen" nach Art. 22 Abs. 2 USG somit zumindest vorläufig Sache des bauwilligen Grundeigentümers.
Im Hinblick auf Art. 24 USG ist festzustellen, dass die genannten Vorschriften von Art. 22 USG auf erschlossene Grundstücke in bestehenden, mit den Grundsätzen des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes übereinstimmenden Bauzonen zugeschnitten sind (vgl. BANDLI, a.a.O., N. 7 zu Art. 24 USG; s. zum Ganzen auch Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21. Oktober 1993 in URP 1994 S. 21 ff.).
e) Für neue Bauzonen und für unerschlossene Teile von bestehenden Bauzonen, die mit dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) übereinstimmen, enthält Art. 24 USG besondere Regelungen zur Bekämpfung unerwünschter Lärmimmissionen. Dabei werden in Abs. 1 dieser Bestimmung Anforderungen genannt, welche neue Bauzonen für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, erfüllen müssen. So dürfen neue Bauzonen für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen (Art. 2 Abs. 6 LSV) nur in Gebieten vorgesehen werden, in denen die Lärmimmissionen die unter den Immissionsgrenzwerten liegenden - also strengeren - Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Abs. 2 von Art. 24 USG schreibt für unerschlossene bestehende Bauzonen eine Pflicht zur Festsetzung weiterer Planungsmassnahmen vor. Werden die Planungswerte in einer bestehenden, aber noch nicht erschlossenen Bauzone für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, überschritten, so sind sie gemäss dieser letztgenannten Bestimmung einer weniger lärmempfindlichen Nutzungsart zuzuführen, sofern nicht durch "planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen" im überwiegenden Teil dieser Zone die Planungs- werte eingehalten werden können.
Solche Massnahmen zur Einhaltung der Planungswerte sind vom zuständigen Planungsträger festzusetzen. Dies geschieht durch den Erlass planerischer Massnahmen, welche sich für den betroffenen Grundeigentümer als Eigentumsbeschränkungen erweisen. Unter Vorbehalt der materiellen und allenfalls formellen Enteignung sind solche Beschränkungen vom betroffenen Eigentümer grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen (vgl. ZÄCH, a.a.O., N. 6 und 8 zu Art. 20 USG; BANDLI, a.a.O., N. 13 zu Art. 21, N. 19 zu Art. 22, N. 15 ff. und N. 19 ff. zu Art. 24 USG). Er hat sie unter dem genannten Vorbehalt selbst zu tragen, sollen doch die Kantone gestützt auf Art. 24 USG sicherstellen, dass keine neuen Sanierungsfälle (Art. 16 ff. USG) entstehen.
f) Schliesslich dürfen nach Art. 25 USG neue ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten (Abs. 1). Nur wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an ihrer Errichtung besteht und die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen würde, dürfen für neue ortsfeste Anlagen Erleichterungen gewährt werden, solange die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Abs. 2). Können bei der Errichtung von neuen Strassen, Flughäfen, Eisenbahnanlagen oder andern öffentlichen oder konzessionierten ortsfesten Anlagen durch Massnahmen bei der Quelle die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden, so müssen die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzmassnahmen geschützt werden, welche in diesem (zweiten) Fall ebenfalls auf Kosten des Anlageneigentümers gehen (Abs. 3).
g) Die vorstehend dargelegte Rechtslage hinsichtlich der Art. 16-25 USG wird in der Lärmschutzverordnung präzisiert (s. dazu auch das bereits erwähnte bernische Urteil vom 21. Oktober 1993 in URP 1994 S. 21 ff.). So gelten die Belastungsgrenzwerte des Umweltschutzgesetzes gemäss Art. 41 LSV nicht nur bei Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen (Abs. 1), sondern auch in noch nicht überbauten Bauzonen, wo nach dem Bau- und Planungsrecht Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen erstellt werden dürfen (Abs. 2 lit. a). Nach Art. 13 Abs. 4 lit. b LSV kann von Sanierungen abgesehen werden, wenn aufgrund des kantonalen Bau- und Planungsrechts am Ort der Lärmimmissionen planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen getroffen werden, mit denen die Immissionsgrenzwerte bis zum Ablauf der festgesetzten Fristen (Art. 17 LSV) eingehalten werden können. In Art. 29 LSV wird der Gehalt von Art. 24 Abs. 1 USG im wesentlichen wiederholt. In Art. 31 LSV wird Art. 22 USG konkretisiert. Danach dürfen, wenn die Immissionsgrenzwerte überschritten sind, Neubauten und wesentliche Änderungen von Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen nur bewilligt werden, wenn diese Werte eingehalten werden können, sei es durch bauliche oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen, sei es durch die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes (Art. 31 Abs. 1 LSV). Nach Art. 31 Abs. 3 LSV tragen die Grundeigentümer die Kosten für die Massnahmen. Zum Ort der Ermittlung schreibt schliesslich Art. 39 Abs. 1 LSV vor, bei Gebäuden seien die Lärmimmissionen in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume zu ermitteln.
4. a) Beim Zonenplan der Gemeinde Altendorf vom 12. Juni 1978 dürfte es sich nicht um einen Nutzungsplan im Sinne des Raumplanungsgesetzes und der diesbezüglich massgebenden bundesgerichtlichen Rechtsprechung handeln (s. BGE 118 Ib 38 ff., BGE 114 Ib 301 ff. und 305 E. 5c sowie nicht publ. Urteile vom 27. August 1993 i.S. Gemeinde Gelterkinden, vom 15. Juli 1993 i.S. Gemeinde Goldach, vom 25. Februar 1993 i.S. Erbengemeinschaft M., vom 18. September 1992 i.S. Gemeinde Männedorf und vom 30. Juli 1992 i.S. Einwohnergemeinde Langenbruck). Diesen Schluss legt nur schon der Umstand nahe, dass der fragliche Plan jedenfalls nicht in einem RPG-konformen Verfahren erging (Art. 4 und 33 RPG, s. in diesem Zusammenhang BGE 114 Ib 305 E. 5c). Damit dürfte der vom Regierungsrat am 14. Februar 1989 genehmigte Quartiergestaltungsplan "Ueberbauung Mühlebach" vom 15. Mai 1988 für die beiden Grundstücke Kat.Nrn. 473 und 1155 die erste mit dem Raumplanungsgesetz des Bundes übereinstimmende nutzungsplanerische Massnahme und damit eine "neue Bauzone" nach Art. 24 Abs. 1 USG darstellen.
Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG bzw. Art. 24 Abs. 1 USG entsprechend (s. BANDLI, a.a.O., N. 3 zu Art. 22 und N. 2 zu Art. 24 USG), enthält dieser Quartiergestaltungsplan in Art. 12 der dazugehörigen Sonderbauvorschriften verschiedene Lärmschutzmassnahmen. Diese wurden dem Beschwerdeführer als Eigentümer der beiden genannten Parzellen im Sinne öffentlichrechtlicher Eigentumsbeschränkungen auferlegt. Vermögen sich diese Beschränkungen u.a. auf Art. 24 Abs. 1 USG abzustützen, so muss der Beschwerdeführer für die Verwirklichung der gemäss Art. 12 der besonderen Vorschriften zum Quartiergestaltungsplan vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen im Hinblick auf die vorstehenden Ausführungen selbst und grundsätzlich auf eigene Kosten sorgen. Nur für den Fall, dass er durch diese ihm durch öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen auferlegten Lärmschutzmassnahmen enteignungsähnlich betroffen wird, kann er wie jeder andere von Planungsmassnahmen betroffene Grundeigentümer eine Entschädigung wegen materieller bzw. formeller Enteignung geltend machen. Sind die Voraussetzungen der enteignungsrechtlichen Entschädigungspflicht dagegen nicht erfüllt, so hat der Beschwerdeführer für die durch die erwähnte Planung auferlegten Lärmschutzmassnahmen selbst aufzukommen.
b) Im Lichte der nachfolgenden Erwägungen kann allerdings offenbleiben, ob überhaupt ein Anwendungsfall von Art. 24 Abs. 1 USG (neue Bauzone) oder allenfalls ein solcher von Art. 24 Abs. 2 USG (unerschlossene RPG-konforme Bauzone) vorliegt. Selbst wenn nämlich zu Gunsten des Beschwerdeführers angenommen wird, die beiden fraglichen Parzellen lägen in einer RPG-konformen, erschlossenen Bauzone, so hat er die Kosten für die Lärmschutzmassnahmen, die in Art. 12 der Sonderbauvorschriften zu diesem Quartiergestaltungsplan enthalten sind, im Hinblick auf die erwähnten Vorschriften des Bundesumweltschutzrechtes trotzdem zu tragen. Diesfalls muss dem fraglichen Quartiergestaltungsplan Baubewilligungscharakter beigemessen werden. Entsprechend wäre davon auszugehen, mit dessen Erlass seien wesentliche Teile der gestützt auf Art. 22 RPG notwendigen Baubewilligung erteilt worden. Dann wären aber im Baubewilligungsverfahren die dargelegten Grundsätze nach Art. 21 und 22 USG in bezug auf Schallschutzmassnahmen in unüberbauten, erschlossenen lärmbelasteten Gebieten anwendbar. Gemäss diesen Vorschriften haben - wie ausgeführt worden ist - die Grundeigentümer für die zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen in Fällen wie dem vorliegenden jedenfalls vorläufig aufzukommen (vgl. oben E. 3d). Das ergibt sich insbesondere aus Art. 22 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 20 USG sowie aus Art. 31 Abs. 1 und 3 LSV. Aus dieser Baubewilligung ergäben sich für den Beschwerdeführer öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen, welche wie diejenigen, die sich aus Planungsmassnahmen herleiten, enteignungsrechtlich relevant sein können.
5. a) Wird ein Baugesuch gestützt auf Art. 22 USG abgelehnt, weil das Baugrundstück übermässigen Immissionen der Nationalstrasse ausgesetzt ist, so hat der Grundeigentümer nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes grundsätzlich keinen Anspruch gegenüber der Gemeinde auf Entschädigung wegen materieller Enteignung, wohl aber unter Umständen einen enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch gegen den Kanton als Werkeigentümer der Nationalstrasse (BGE vom 30. Mai 1979 i.S. Gemeinde Knonau, ZBl 81/1980, S. 354 ff.; s. auch ZÄCH, a.a.O., N. 37 zu Art. 20 USG, und BANDLI, N. 17 f. zu Art. 24 USG). Gegen solche Immissionen können sich die Betroffenen in der Regel mit den in Art. 679 und 684 ZGB umschriebenen nachbarrechtlichen Klagen zur Wehr setzen (s. BGE 110 Ib 340 E. 2 S. 346 mit Hinweisen). Gehen die Immissionen dagegen, wie hier, von einem Werk aus, für welches den Werkeigentümern das Enteignungsrecht zusteht, so hat der Nachbar nur noch einen Entschädigungsanspruch gemäss Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG, SR 711; BGE 107 Ib 387 E. 2a S. 388 f. mit Hinweisen). Dieser Anspruch ist im formellen Enteignungsverfahren geltend zu machen, d.h. entweder im Planauflageverfahren nach Art. 27 ff. EntG bzw. Art. 39 Abs. 2 NSG anzumelden oder, wenn die Schädigung nicht vorauszusehen war, innerhalb der Frist gemäss Art. 41 Abs. 2 EntG nachträglich vorzubringen. In Fällen, in denen das für den Nationalstrassenbau benötigte Land entweder freihändig oder durch ein Güterzusammenlegungsverfahren erworben werden konnte und daher kein Enteignungsverfahren durchgeführt werden musste, kann der Grundeigentümer, der nachträglich Entschädigungsansprüche stellen will, innerhalb der Verjährungsfrist mit dem Begehren um Eröffnung eines Enteignungsverfahrens an den Kanton als Werkeigentümer der Autobahn gelangen. Ersatzansprüche, die im Landumlegungsverfahren nicht befriedigt werden konnten (Art. 23 der Verordnung vom 24. März 1964 über die Nationalstrassen [NSV], SR 725.111), sind innert einer Frist von fünf Jahren seit Entstehung des Anspruches geltend zu machen (BGE 105 Ib 6 E. 3c und d S. 13 ff.). Gegen eine allfällige Weigerung des Kantons, das Enteignungsverfahren einzuleiten, steht die Beschwerde an das Bundesgericht offen (BGE vom 30. Mai 1979 i.S. Gemeinde Knonau, ZBl 81/1980, S. 358 mit Hinweisen, s. auch BGE 111 Ib 233 ff., 110 Ib 43 ff. und 368 ff.).
b) Anders verhält es sich, wenn die zu treffenden Schallschutzmassnahmen dem Grundeigentümer u.a. in Anwendung von Art. 24 Abs. 1 USG im Rahmen eines Nutzungsplanes nach Art. 14 ff. RPG auferlegt werden. In einem solchen Fall kann der Grundeigentümer gegenüber dem planenden Gemeinwesen ein Verfahren wegen materieller Enteignung (Art. 5 Abs. 2 und Art. 34 Abs. 1 RPG) einleiten (BGE 107 Ia 240 ff., BGE 105 Ia 330 E. 3e S. 338 f.; s. auch AEMISEGGER, Raumplanung und Entschädigungspflicht, VLP-Schriftenfolge Nr. 36, S. 112 f., und BANDLI, a.a.O., N. 16 f. zu Art. 24 USG). Soweit eine materielle Enteignung wegen Planungsmassnahmen, die aus Lärmschutzgründen festgesetzt werden, zu bejahen ist, steht dem planenden Gemeinwesen gegenüber dem für die Lärmverursachung Verantwortlichen ein Rückgriffsrecht zu. Zur Sicherung solcher Regressansprüche des planenden Gemeinwesens ist der für die Lärmverursachung Verantwortliche zweckmässigerweise im Ent- eignungsverfahren beizuladen.
6. Aus den dargelegten Gründen kann den vom Beschwerdeführer gestellten Begehren bei den gegebenen Verhältnissen nicht entsprochen werden. Entsprechend ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen. | de | Mesures de protection contre le bruit, prise en charge des coûts. La prise en charge du coût des mesures de protection contre le bruit est régie par les art. 19 ss LPE qui apportent des dérogations et des précisions au principe de la causalité énoncé à l'art. 2 LPE (consid. 3).
Se trouve-t-on dans un cas d'application de l'art. 24 al. 1 LPE ou de l'art. 24 al. 2 LPE? Question laissée indécise en l'espèce. Même si l'on devait admettre, selon la thèse favorable au propriétaire, que les parcelles qu'il destine à la construction sont comprises dans une zone à bâtir conforme à la LAT et équipée, il devrait néanmoins supporter - en tout cas provisoirement - le coût des mesures de protection contre le bruit, conformément aux prescriptions topiques du droit fédéral de la protection de l'environnement (consid. 4).
Possibilité de présenter des prétentions fondées sur le droit de l'expropriation en cas de refus de l'autorisation de construire fondé sur l'art. 22 LPE (consid. 5a), ou en cas de mise à la charge du propriétaire du coût des mesures de protection contre le bruit dans le cadre d'un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT (consid. 5b). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-76%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,355 | 120 Ib 76 | 120 Ib 76
Sachverhalt ab Seite 77
M. ist Eigentümer der in der Nähe der Nationalstrasse N3 befindlichen Liegenschaft "Mühlebach", die sich gemäss dem aus dem Jahre 1978 stammenden Zonenplan der Gemeinde Altendorf in der Zone W4 befindet. Die Gemeinde erliess ebenfalls im Jahre 1978 Sonderbauvorschriften (SBV) betreffend den Schutz vor Lärm von Hochleistungsstrassen. Diese Sonderbauvorschriften erstrecken sich auch auf die genannte Liegenschaft. Baureglement, Zonenplan und Sonderbauvorschriften wurden vom Regierungsrat des Kantons Schwyz am 12. Juni 1978 genehmigt. Art. 4 SBV schreibt folgendes vor:
"1. Neubauten dürfen nur gestützt auf einen Quartiergestaltungsplan § 41 Baugesetz bewilligt werden.
2. Zum ordentlichen Inhalt des Gestaltungsplanes gehört in jedem Fall der Nachweis, dass in Wohn- und Schlafräumen die wünschbaren Lärmgrenzwerte in bezug auf den Hochleistungsstrassenlärm eingehalten sind.
3. Solange keine anderen Vorschriften von Bund und Kantonen bestehen, sind die folgenden, im Schlussbericht vom März 1974 der vom eidg. Amt für Strassen- und Flussbau (ASF) eingesetzten Expertenkommission festgelegten, wünschbaren Lärmgrenzwerte einzuhalten.
Tag 06.00-22.00h: L50 = 50 dB(A) L1 = 60 dB(A)
Nacht 22.00-06.00h: L50 = 40 dB(A) L1 = 50 dB(A)
Diese Werte sind berechnet auf Grund der im ASF Schlussbericht für Lärmberechnungen massgebenden Verkehrsmengen.
4. Die Gebäude dürfen erst bewohnt werden, wenn alle erforderlichen Massnahmen wirksam sind."
Nach Art. 6 Ziff. 2 SBV kann der Gemeinderat auf Kosten der interessierten Grundeigentümer zusätzliche Untersuchungen anerkannter Akustiker verlangen, wenn ihm eine klare Beurteilung auf Grund der eingereichten Akten nicht möglich ist. Gemäss Art. 7 SBV gehen diese Sonderbauvorschriften den übrigen Vorschriften der Bau- und Zonenordnung vor.
Am 14. Februar 1989 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Schwyz für eine von M. geplante Überbauung des fraglichen Gebietes einen Quartiergestaltungsplan. Dieser bezieht sich auf eine Grundfläche von insgesamt 17'057 m2, wovon sich 11'375 m2 in der Zone W4 und die übrigen 5'682 m2 in der Wohn- und Gewerbezone (WG) befinden. In Art. 12 der im Rahmen des Quartiergestaltungsplans erlassenen Sonderbauvorschriften wird M. verpflichtet, für die Realisierung der ersten Überbauungsetappe bauliche Lärmschutzmassnahmen entlang der N3 vorzunehmen. Art. 12 dieser Sonderbauvorschriften lautet wie folgt:
"Die exakten Ausmasse der Lärmschutzmassnahmen sind im beiliegenden EMPA- Bericht definiert.
Die Lärmschutzmassnahmen werden entsprechend den hypothetischen Bauetappen realisiert.
1. Etappe: REFH 1-7
Massnahme gem. Beilage 5 EMPA-Bericht: Wall entlang N3 bis Mühlebach mit Kronenhöhe 432.0 - 435.5 m.ü.M. mit Abschluss südwestlich KTN 1237.
2. Etappe: MFH A/B/C/D
Massnahmen gem. Beilage 7 EMPA-Bericht:
Lärmschutzwand entlang N3 im Bereich Mühlebach mit Kronenhöhe 430.0 m.ü.M. und Kronenhöhe 3 m über Fahrbahnhöhe.
3. Etappe: MFH E/F/G REFH 8-20
Massnahme gem. Beilage 6 EMPA-Bericht: Lärmschutzwand entlang Kantonsstrasse mit 2 m Höhe. Nordfassade mit Schallschutzfenstern oder spezieller Fassadengestaltung (schallreflektierende Elemente).
Bei Etappe III können die Werte nur eingehalten werden, wenn Etappe IV oder eine entsprechende Lärmschutzwand entlang der N3 realisiert wurde.
4. Etappe: Büro- und Gewerbehaus:
Massnahmen gem. Beilage 6 EMPA-Bericht: Das Gebäude wirkt als Schallschutzwand und bedingt eine entsprechende Fassadengestaltung (festverglaste Fenster, Nebenräume an Fassade)."
In Erfüllung dieser Verpflichtung liess M. im November 1990 eine Lärmschutzwand und einen Lärmschutzwall erstellen. Die damit verbundenen Kosten belaufen sich nach der von M. vorgelegten Abrechnung auf Fr. 260'948.--.
Mit Schreiben vom 6. Mai 1991 ersuchte M. das Baudepartement des Kantons Schwyz um Rückerstattung der ihm entstandenen Kosten für die Lärmschutzmassnahmen. Mit Verfügung vom 24. Februar 1992 wies das Baudepartement des Kantons Schwyz dieses Gesuch im Sinne der Erwägungen ab. M. zog diese Verfügung mit Beschwerde an den Regierungsrat weiter, dem er folgende Anträge unterbreitete:
"1. Es sei in Aufhebung der Verfügung des Baudepartementes des Kantons Schwyz vom 24. Februar 1992 festzustellen, dass dem Gesuch des Beschwerdeführers um Rückerstattung der Planungs-, Projektierungs- und Baukosten für Lärmschutzmassnahmen an der N3 beim Areal 'Mühlebach', Altendorf, im Betrag von Fr. 260'948.-- im Rahmen des Strassensanierungsprogramms/Lärmbelastungskatasters zu entsprechen ist.
2. Eventualiter: Es sei in Aufhebung der Verfügung des Baudepartementes des Kantons Schwyz vom 24. Februar 1992 festzustellen, dass das Gesuch des Beschwerdeführers um Rückerstattung der Planungs-, Projektierungs- und Baukosten für Lärmschutzmassnahmen an der N3 beim Areal 'Mühlebach', Altendorf, im Betrage von Fr. 260'948.-- im Rahmen des Strassensanierungsprogramms/Lärmbelastungskatasters zu prüfen ist.
3. Die für das Strassensanierungsprogramm/Lärmbelastungskataster zuständigen Amtsstellen sind anzuweisen, den Beschwerdeführer über die Verfahrenseröffnung zu orientieren.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates/ Vorinstanz."
Mit Entscheid vom 22. Dezember 1992 wies der Regierungsrat des Kantons Schwyz die Beschwerde ab.
Mit Eingabe vom 8. Februar 1993 erhob M. Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht, mit der er im wesentlichen dieselben Anträge wie vor dem Regierungsrat stellte und um Rückerstattung der genannten Kosten für die fraglichen Lärmschutzmassnahmen ersuchte.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Nationalstrasse N3 steht im Abschnitt des Areals "Mühlebach" unter der Hoheit des Kantons Schwyz (Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen [NSG], SR 725.11). Der Regierungsrat vertritt im angefochtenen Entscheid die Auffassung, den Kanton Schwyz treffe im Einzugsbereich der betroffenen Grundstücke im Lichte des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz [USG], SR 814.01) und der diesbezüglichen Ausführungsbestimmungen keine Sanierungspflicht. Er stützt sich dabei namentlich auf Art. 13 Abs. 4 lit. b der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41). Die Pflicht des Bauherrn, die notwendigen Lärmschutzmassnahmen vorzukehren, damit die Lärm- bzw. Immissionsgrenzwerte eingehalten werden könnten, ergebe sich schon aus Art. 10 des alten, zur Zeit der Überbauung des Areals "Mühlebach" noch geltenden Baureglementes der Gemeinde Altendorf. Demzufolge dürften Bauten im Lärmbereich der Autobahn N3 nur erstellt werden, wenn die Lärmgrenzrichtwerte nicht überschritten seien oder durch geeignete Massnahmen auf ein zulässiges Mass reduziert werden könnten. Art. 4 der damals ebenfalls noch in Kraft stehenden Sonderbauvorschriften habe im notwendigen Gestaltungsplan auch den Nachweis verlangt, dass die wünschbaren Lärmgrenzwerte eingehalten würden. Zudem werde darin festgehalten, dass die Gebäude erst bewohnt werden dürften, wenn alle erforderlichen Massnahmen wirksam seien. Durch diese Bestimmungen des kommunalen Bau- und Planungsrechts, welche die Vornahme von Lärmschutzmassnahmen verlangt hätten, habe gewährleistet werden können, dass die erforderlichen Grenzwerte eingehalten werden könnten. Eine Pflicht zur Sanierung der Autobahn N3 im Bereich der Überbauung Mühlebach zu Lasten des Inhabers der Autobahn sei demzufolge zu verneinen. Eine solche Betrachtungsweise sei umsomehr gerechtfertigt, als die Einzonung dieser lärmbelasteten Gebiete nur unter der Auflage erfolgt sei, dass die Einhaltung der geltenden Grenzwerte durch die Anordnung der erforderlichen Lärmschutzmassnahmen sichergestellt werde. Schon unter den inzwischen aufgehobenen Bestimmungen des alten Baureglementes und der Sonderbauvorschriften sei die Einhaltung der massgebenden Lärmgrenzwerte somit Voraussetzung dafür gewesen, dass eine Baubewilligung habe erteilt werden können.
b) Der Beschwerdeführer macht demgegenüber im wesentlichen geltend, die Sanierungspflicht des Inhabers der N3 lasse sich entgegen der Auffassung des Regierungsrates nicht verneinen. Die richtige Auslegung der einschlägigen bundesrechtlichen Vorschriften führe zum Ergebnis, dass die grundsätzliche Sanierungspflicht für Emissionsbegrenzungen immer den Inhaber der Anlage treffe, wobei das Ausmass dieser Pflicht von verschiedenen Faktoren abhängig sei (Art. 11 Abs. 2, Art. 17 Abs. 1 USG; Art. 13 Abs. 2, Art. 14 LSV u.a.). Die im Ausmass noch festzusetzende Sanierungspflicht sei sodann nicht sofort, sondern innert 15 Jahren seit Inkrafttreten der LSV zu erfüllen (Art. 17 Abs. 2 LSV). Für die so umschriebene Sanierungspflicht habe der Inhaber der Anlage in jedem Fall die Kosten zu tragen (Art. 16 Abs. 1 LSV). Werde der Bauwillige durch eine entsprechende Auflage im Sinne von Art. 22 USG im Baubewilligungsverfahren dazu veranlasst, emissionsbeschränkende Vorkehren auf seine Kosten zu treffen, die eigentlich, aufgrund des soeben erwähnten Grundsatzes, dem Inhaber der lärmigen Anlagen oblägen und aufgrund der Fristen in Art. 17 Abs. 3 LSV noch nicht durchgeführt worden seien, so seien in diesen Emissionsbeschränkungen keine Massnahmen im Sinne von Art. 13 Abs. 4 lit. b LSV zu sehen. Art. 22 Abs. 2 USG (oder auch Art. 24 USG) wolle nicht die Sanierungspflichten anders verteilen, sondern enthalte ergänzende Vorschriften, wenn die grundsätzliche Sanierungspflicht des Anlageinhabers aufgrund der konkreten Gegebenheiten nicht genügend weit gehe. Durch die Tatsache, dass der Bauwillige die eigentlich dem Anlageinhaber obliegende Sanierung vorweggenommen habe, ändere sich zumindest nichts an der Regelung der Kostentragung, die im Grundsatz in Art. 2 USG festgelegt sei. Der Anlageninhaber habe im Rahmen seiner Sanierungspflicht alle Kosten der durch den Bauwilligen vorfinanzierten Emissionsbeschränkungen zu tragen. Dabei gelte Art. 16 LSV; Art. 31 Abs. 3 LSV sei nur insofern anwendbar, als die Aufwendungen die Sanierungspflicht des Anlageninhabers überstiegen.
c) Das EDI hält dafür, die von der N3 verursachten Immissionen überschritten die Immissionsgrenzwerte, seien also schädlich oder lästig. Demnach müssten grundsätzlich verschärfte Emissionsbegrenzungen angeordnet werden. Dies gelte allerdings nur soweit, als die betroffene Überbauung nach den Vorschriften des Bau- und Planungsrechts bei Inkrafttreten der LSV und damit der relevanten Belastungsgrenzwerte überhaupt hätte erstellt werden dürfen (Art. 41 Abs. 2 lit. a LSV). Für Gebiete, in denen in diesem Zeitpunkt keine lärmempfindlichen Gebäude hätten erstellt werden dürfen, weil die Erschliessung gefehlt habe, schreibe das USG in Art. 24 Abs. 2 vor, dass mit raumplanerischen Massnahmen (Auszonung, Umzonung) sichergestellt werden müsse, dass das Gebiet einer weniger empfindlichen Nutzung zugeführt werde, es sei denn, es könne mittels planerischer, gestalterischer oder baulicher Massnahmen die Einhaltung der massgebenden Belastungsgrenzwerte erreicht werden. Bei solchen Massnahmen handle es sich somit nicht um Sanierungsmassnahmen für die lärmige Anlage, deren Kosten vom Anlageeigentümer zu tragen seien. Aus Art. 13 Abs. 4 lit. a LSV ergebe sich denn auch, dass gegenüber nicht erschlossenen Bauzonen keine Sanierungspflicht über die vorsorglichen Massnahmen hinaus bestehe. Entscheidend für den Umfang der Sanierungspflicht und damit gleichzeitig der Kostenpflicht der Nationalstrasse gegenüber der fraglichen Überbauung sei somit der Stand der Erschliessung beim Inkrafttreten der LSV. Gerade diese Frage habe aber die Vorinstanz offengelassen. Sie könne aufgrund der vorliegenden Akten nicht beantwortet werden. Deshalb könne auch nicht abschliessend zur Sanierungspflicht und zur Kostenpflicht Stellung genommen werden.
3. a) Wer Massnahmen nach dem Umweltschutzgesetz verursacht, trägt die Kosten dafür (Art. 2 USG, Verursacherprinzip). Dies gilt grundsätzlich für die Massnahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung (Art. 11 Abs. 2 und 3 USG) wie auch der Sanierung bestehender, die Umwelt belastender Anlagen (Art. 16 ff. USG). In Art. 19 ff. USG sind im Zusammenhang mit der Regelung der Kostentragungspflicht für Lärmschutzmassnahmen Ausnahmen vom Verursacherprinzip, wie es in Art. 2 USG verankert ist, bzw. Präzisierungen dazu vorgesehen (vgl. BGE 118 Ib 407 E. 3b S. 410 mit Hinweisen; RAUSCH, Kommentar zum USG, N. 18 ff. zu Art. 2; ZÄCH, ebenda, N. 3 zu Art. 20; BANDLI, ebenda, N. 13 zu Art. 21 und N. 19 f. zu Art. 24).
Dabei auferlegt das Umweltschutzgesetz die Pflicht zur Ergreifung von Lärmschutzmassnahmen teils dem Eigentümer der davon betroffenen Grundstücke. Dies geht in Durchbrechung des Verursacherprinzips in der Regel zu seinen Lasten.
b) Zunächst betrifft Art. 20 USG den Fall, in welchem sich die Lärmimmissionen auf bestehende Gebäude in der Umgebung von bestehenden Strassen, Flughäfen, Eisenbahnanlagen oder andern öffentlichen oder konzessionierten ortsfesten Anlagen durch Massnahmen bei der Quelle nicht unter den Alarmwert herabsetzen lassen. In diesem Fall werden die Eigentümer der betroffenen Gebäude gestützt auf Art. 20 Abs. 1 USG verpflichtet, Räume, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen (lärmempfindliche Räume, Art. 2 Abs. 6 LSV), mit Schallschutzfenstern zu versehen oder durch ähnliche bauliche Massnahmen zu schützen. Die Eigentümer der lärmigen ortsfesten Anlagen tragen gemäss Art. 20 Abs. 2 USG die Kosten für die derart notwendigen Schallschutzmassnahmen, sofern sie nicht nachweisen, dass zum Zeitpunkt der Baueingabe des betroffenen Gebäudes (a) die Immissionsgrenzwerte schon überschritten wurden oder (b) die Anlageprojekte bereits öffentlich aufgelegt waren. Nur wenn bestehende Gebäude im eben beschriebenen Sinn von besonders intensiven Lärmimmissionen betroffen werden, sieht das Umweltschutzgesetz somit die Kostentragungspflicht des Eigentümers der lärmigen ortsfesten Anlagen für die zum Schutz der vom Lärm betroffenen Gebäude notwendigen Schallschutzmassnahmen vor, wobei sich der Anlageneigentümer erst noch aus den genannten Gründen von der Kostentragungspflicht befreien kann.
c) Sodann regelt Art. 21 USG die Verhältnisse in bezug auf den Schallschutz bei neuen Gebäuden. Wer ein Gebäude erstellen will, das dem längeren Aufenthalt von Personen dienen soll, muss nach Abs. 1 dieser Bestimmung einen angemessenen baulichen Schutz gegen Aussen- und Innenlärm sowie gegen Erschütterungen vorsehen. Diesen Mindestschutz auferlegt das Gesetz jedem Bauwilligen zu seinen Lasten.
d) Gemäss Art. 22 Abs. 1 USG werden Baubewilligungen für neue Gebäude in lärmbelasteten Gebieten, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, unter Vorbehalt von Abs. 2 nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Sind diese Werte überschritten, so werden Baubewilligungen für Neubauten, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen und die Räume zweckmässig angeordnet werden. Mit diesen Vorschriften auferlegt das Bundesumweltschutzrecht dem Bauwilligen die Pflicht und damit auch die Kostenpflicht für die Ergreifung der notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen, wenn er in einem Gebiet bauen will, wo die Immissionsgrenzwerte bereits überschritten sind. Ist der Bauwillige nicht bereit, diese zusätzlichen Schallschutzmassnahmen zu ergreifen und zu finanzieren, so darf ihm im Rahmen von Art. 22 USG keine Baubewilligung erteilt werden. In diesem Fall muss er warten, bis der für die Lärmverursachung Verantwortliche in Beachtung der ihm obliegenden Sanierungspflicht (Art. 16 ff. USG) saniert hat. Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen dem Bauwilligen, der Lärmschutzmassnahmen bezahlt hat, gegenüber dem Sanierungspflichtigen ein Rückerstattungsanspruch zusteht, muss hier nicht näher geprüft werden. Im Lichte von Art. 20-24 USG ist die Durchführung und Finanzierung "zusätzlicher Schallschutzmassnahmen" nach Art. 22 Abs. 2 USG somit zumindest vorläufig Sache des bauwilligen Grundeigentümers.
Im Hinblick auf Art. 24 USG ist festzustellen, dass die genannten Vorschriften von Art. 22 USG auf erschlossene Grundstücke in bestehenden, mit den Grundsätzen des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes übereinstimmenden Bauzonen zugeschnitten sind (vgl. BANDLI, a.a.O., N. 7 zu Art. 24 USG; s. zum Ganzen auch Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21. Oktober 1993 in URP 1994 S. 21 ff.).
e) Für neue Bauzonen und für unerschlossene Teile von bestehenden Bauzonen, die mit dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700) übereinstimmen, enthält Art. 24 USG besondere Regelungen zur Bekämpfung unerwünschter Lärmimmissionen. Dabei werden in Abs. 1 dieser Bestimmung Anforderungen genannt, welche neue Bauzonen für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, erfüllen müssen. So dürfen neue Bauzonen für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen (Art. 2 Abs. 6 LSV) nur in Gebieten vorgesehen werden, in denen die Lärmimmissionen die unter den Immissionsgrenzwerten liegenden - also strengeren - Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Abs. 2 von Art. 24 USG schreibt für unerschlossene bestehende Bauzonen eine Pflicht zur Festsetzung weiterer Planungsmassnahmen vor. Werden die Planungswerte in einer bestehenden, aber noch nicht erschlossenen Bauzone für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, überschritten, so sind sie gemäss dieser letztgenannten Bestimmung einer weniger lärmempfindlichen Nutzungsart zuzuführen, sofern nicht durch "planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen" im überwiegenden Teil dieser Zone die Planungs- werte eingehalten werden können.
Solche Massnahmen zur Einhaltung der Planungswerte sind vom zuständigen Planungsträger festzusetzen. Dies geschieht durch den Erlass planerischer Massnahmen, welche sich für den betroffenen Grundeigentümer als Eigentumsbeschränkungen erweisen. Unter Vorbehalt der materiellen und allenfalls formellen Enteignung sind solche Beschränkungen vom betroffenen Eigentümer grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen (vgl. ZÄCH, a.a.O., N. 6 und 8 zu Art. 20 USG; BANDLI, a.a.O., N. 13 zu Art. 21, N. 19 zu Art. 22, N. 15 ff. und N. 19 ff. zu Art. 24 USG). Er hat sie unter dem genannten Vorbehalt selbst zu tragen, sollen doch die Kantone gestützt auf Art. 24 USG sicherstellen, dass keine neuen Sanierungsfälle (Art. 16 ff. USG) entstehen.
f) Schliesslich dürfen nach Art. 25 USG neue ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten (Abs. 1). Nur wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an ihrer Errichtung besteht und die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen würde, dürfen für neue ortsfeste Anlagen Erleichterungen gewährt werden, solange die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Abs. 2). Können bei der Errichtung von neuen Strassen, Flughäfen, Eisenbahnanlagen oder andern öffentlichen oder konzessionierten ortsfesten Anlagen durch Massnahmen bei der Quelle die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden, so müssen die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzmassnahmen geschützt werden, welche in diesem (zweiten) Fall ebenfalls auf Kosten des Anlageneigentümers gehen (Abs. 3).
g) Die vorstehend dargelegte Rechtslage hinsichtlich der Art. 16-25 USG wird in der Lärmschutzverordnung präzisiert (s. dazu auch das bereits erwähnte bernische Urteil vom 21. Oktober 1993 in URP 1994 S. 21 ff.). So gelten die Belastungsgrenzwerte des Umweltschutzgesetzes gemäss Art. 41 LSV nicht nur bei Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen (Abs. 1), sondern auch in noch nicht überbauten Bauzonen, wo nach dem Bau- und Planungsrecht Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen erstellt werden dürfen (Abs. 2 lit. a). Nach Art. 13 Abs. 4 lit. b LSV kann von Sanierungen abgesehen werden, wenn aufgrund des kantonalen Bau- und Planungsrechts am Ort der Lärmimmissionen planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen getroffen werden, mit denen die Immissionsgrenzwerte bis zum Ablauf der festgesetzten Fristen (Art. 17 LSV) eingehalten werden können. In Art. 29 LSV wird der Gehalt von Art. 24 Abs. 1 USG im wesentlichen wiederholt. In Art. 31 LSV wird Art. 22 USG konkretisiert. Danach dürfen, wenn die Immissionsgrenzwerte überschritten sind, Neubauten und wesentliche Änderungen von Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen nur bewilligt werden, wenn diese Werte eingehalten werden können, sei es durch bauliche oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen, sei es durch die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes (Art. 31 Abs. 1 LSV). Nach Art. 31 Abs. 3 LSV tragen die Grundeigentümer die Kosten für die Massnahmen. Zum Ort der Ermittlung schreibt schliesslich Art. 39 Abs. 1 LSV vor, bei Gebäuden seien die Lärmimmissionen in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume zu ermitteln.
4. a) Beim Zonenplan der Gemeinde Altendorf vom 12. Juni 1978 dürfte es sich nicht um einen Nutzungsplan im Sinne des Raumplanungsgesetzes und der diesbezüglich massgebenden bundesgerichtlichen Rechtsprechung handeln (s. BGE 118 Ib 38 ff., BGE 114 Ib 301 ff. und 305 E. 5c sowie nicht publ. Urteile vom 27. August 1993 i.S. Gemeinde Gelterkinden, vom 15. Juli 1993 i.S. Gemeinde Goldach, vom 25. Februar 1993 i.S. Erbengemeinschaft M., vom 18. September 1992 i.S. Gemeinde Männedorf und vom 30. Juli 1992 i.S. Einwohnergemeinde Langenbruck). Diesen Schluss legt nur schon der Umstand nahe, dass der fragliche Plan jedenfalls nicht in einem RPG-konformen Verfahren erging (Art. 4 und 33 RPG, s. in diesem Zusammenhang BGE 114 Ib 305 E. 5c). Damit dürfte der vom Regierungsrat am 14. Februar 1989 genehmigte Quartiergestaltungsplan "Ueberbauung Mühlebach" vom 15. Mai 1988 für die beiden Grundstücke Kat.Nrn. 473 und 1155 die erste mit dem Raumplanungsgesetz des Bundes übereinstimmende nutzungsplanerische Massnahme und damit eine "neue Bauzone" nach Art. 24 Abs. 1 USG darstellen.
Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG bzw. Art. 24 Abs. 1 USG entsprechend (s. BANDLI, a.a.O., N. 3 zu Art. 22 und N. 2 zu Art. 24 USG), enthält dieser Quartiergestaltungsplan in Art. 12 der dazugehörigen Sonderbauvorschriften verschiedene Lärmschutzmassnahmen. Diese wurden dem Beschwerdeführer als Eigentümer der beiden genannten Parzellen im Sinne öffentlichrechtlicher Eigentumsbeschränkungen auferlegt. Vermögen sich diese Beschränkungen u.a. auf Art. 24 Abs. 1 USG abzustützen, so muss der Beschwerdeführer für die Verwirklichung der gemäss Art. 12 der besonderen Vorschriften zum Quartiergestaltungsplan vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen im Hinblick auf die vorstehenden Ausführungen selbst und grundsätzlich auf eigene Kosten sorgen. Nur für den Fall, dass er durch diese ihm durch öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen auferlegten Lärmschutzmassnahmen enteignungsähnlich betroffen wird, kann er wie jeder andere von Planungsmassnahmen betroffene Grundeigentümer eine Entschädigung wegen materieller bzw. formeller Enteignung geltend machen. Sind die Voraussetzungen der enteignungsrechtlichen Entschädigungspflicht dagegen nicht erfüllt, so hat der Beschwerdeführer für die durch die erwähnte Planung auferlegten Lärmschutzmassnahmen selbst aufzukommen.
b) Im Lichte der nachfolgenden Erwägungen kann allerdings offenbleiben, ob überhaupt ein Anwendungsfall von Art. 24 Abs. 1 USG (neue Bauzone) oder allenfalls ein solcher von Art. 24 Abs. 2 USG (unerschlossene RPG-konforme Bauzone) vorliegt. Selbst wenn nämlich zu Gunsten des Beschwerdeführers angenommen wird, die beiden fraglichen Parzellen lägen in einer RPG-konformen, erschlossenen Bauzone, so hat er die Kosten für die Lärmschutzmassnahmen, die in Art. 12 der Sonderbauvorschriften zu diesem Quartiergestaltungsplan enthalten sind, im Hinblick auf die erwähnten Vorschriften des Bundesumweltschutzrechtes trotzdem zu tragen. Diesfalls muss dem fraglichen Quartiergestaltungsplan Baubewilligungscharakter beigemessen werden. Entsprechend wäre davon auszugehen, mit dessen Erlass seien wesentliche Teile der gestützt auf Art. 22 RPG notwendigen Baubewilligung erteilt worden. Dann wären aber im Baubewilligungsverfahren die dargelegten Grundsätze nach Art. 21 und 22 USG in bezug auf Schallschutzmassnahmen in unüberbauten, erschlossenen lärmbelasteten Gebieten anwendbar. Gemäss diesen Vorschriften haben - wie ausgeführt worden ist - die Grundeigentümer für die zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen in Fällen wie dem vorliegenden jedenfalls vorläufig aufzukommen (vgl. oben E. 3d). Das ergibt sich insbesondere aus Art. 22 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 20 USG sowie aus Art. 31 Abs. 1 und 3 LSV. Aus dieser Baubewilligung ergäben sich für den Beschwerdeführer öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen, welche wie diejenigen, die sich aus Planungsmassnahmen herleiten, enteignungsrechtlich relevant sein können.
5. a) Wird ein Baugesuch gestützt auf Art. 22 USG abgelehnt, weil das Baugrundstück übermässigen Immissionen der Nationalstrasse ausgesetzt ist, so hat der Grundeigentümer nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes grundsätzlich keinen Anspruch gegenüber der Gemeinde auf Entschädigung wegen materieller Enteignung, wohl aber unter Umständen einen enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruch gegen den Kanton als Werkeigentümer der Nationalstrasse (BGE vom 30. Mai 1979 i.S. Gemeinde Knonau, ZBl 81/1980, S. 354 ff.; s. auch ZÄCH, a.a.O., N. 37 zu Art. 20 USG, und BANDLI, N. 17 f. zu Art. 24 USG). Gegen solche Immissionen können sich die Betroffenen in der Regel mit den in Art. 679 und 684 ZGB umschriebenen nachbarrechtlichen Klagen zur Wehr setzen (s. BGE 110 Ib 340 E. 2 S. 346 mit Hinweisen). Gehen die Immissionen dagegen, wie hier, von einem Werk aus, für welches den Werkeigentümern das Enteignungsrecht zusteht, so hat der Nachbar nur noch einen Entschädigungsanspruch gemäss Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG, SR 711; BGE 107 Ib 387 E. 2a S. 388 f. mit Hinweisen). Dieser Anspruch ist im formellen Enteignungsverfahren geltend zu machen, d.h. entweder im Planauflageverfahren nach Art. 27 ff. EntG bzw. Art. 39 Abs. 2 NSG anzumelden oder, wenn die Schädigung nicht vorauszusehen war, innerhalb der Frist gemäss Art. 41 Abs. 2 EntG nachträglich vorzubringen. In Fällen, in denen das für den Nationalstrassenbau benötigte Land entweder freihändig oder durch ein Güterzusammenlegungsverfahren erworben werden konnte und daher kein Enteignungsverfahren durchgeführt werden musste, kann der Grundeigentümer, der nachträglich Entschädigungsansprüche stellen will, innerhalb der Verjährungsfrist mit dem Begehren um Eröffnung eines Enteignungsverfahrens an den Kanton als Werkeigentümer der Autobahn gelangen. Ersatzansprüche, die im Landumlegungsverfahren nicht befriedigt werden konnten (Art. 23 der Verordnung vom 24. März 1964 über die Nationalstrassen [NSV], SR 725.111), sind innert einer Frist von fünf Jahren seit Entstehung des Anspruches geltend zu machen (BGE 105 Ib 6 E. 3c und d S. 13 ff.). Gegen eine allfällige Weigerung des Kantons, das Enteignungsverfahren einzuleiten, steht die Beschwerde an das Bundesgericht offen (BGE vom 30. Mai 1979 i.S. Gemeinde Knonau, ZBl 81/1980, S. 358 mit Hinweisen, s. auch BGE 111 Ib 233 ff., 110 Ib 43 ff. und 368 ff.).
b) Anders verhält es sich, wenn die zu treffenden Schallschutzmassnahmen dem Grundeigentümer u.a. in Anwendung von Art. 24 Abs. 1 USG im Rahmen eines Nutzungsplanes nach Art. 14 ff. RPG auferlegt werden. In einem solchen Fall kann der Grundeigentümer gegenüber dem planenden Gemeinwesen ein Verfahren wegen materieller Enteignung (Art. 5 Abs. 2 und Art. 34 Abs. 1 RPG) einleiten (BGE 107 Ia 240 ff., BGE 105 Ia 330 E. 3e S. 338 f.; s. auch AEMISEGGER, Raumplanung und Entschädigungspflicht, VLP-Schriftenfolge Nr. 36, S. 112 f., und BANDLI, a.a.O., N. 16 f. zu Art. 24 USG). Soweit eine materielle Enteignung wegen Planungsmassnahmen, die aus Lärmschutzgründen festgesetzt werden, zu bejahen ist, steht dem planenden Gemeinwesen gegenüber dem für die Lärmverursachung Verantwortlichen ein Rückgriffsrecht zu. Zur Sicherung solcher Regressansprüche des planenden Gemeinwesens ist der für die Lärmverursachung Verantwortliche zweckmässigerweise im Ent- eignungsverfahren beizuladen.
6. Aus den dargelegten Gründen kann den vom Beschwerdeführer gestellten Begehren bei den gegebenen Verhältnissen nicht entsprochen werden. Entsprechend ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen. | de | Misure di protezione acustica, assunzione delle spese. L'assunzione delle spese per misure di protezione acustica è regolata dagli art. 19 e segg. LPA i quali apportano deroghe e precisioni al principio della causalità enunciato all'art. 2 LPA (consid. 3).
Nella fattispecie è lasciata indecisa la questione di sapere se ci si trova in un caso di applicazione dell'art. 24 cpv. 1 o dell'art. 24 cpv. 2 LPA. Anche se, secondo la tesi più favorevole al proprietario, si dovesse considerare che le particelle che egli intende destinare alla costruzione sono comprese in una zona edificabile conforme alla LPA e urbanizzata, egli dovrebbe sopportare - per lo meno provvisoriamente - i costi derivati dalle misure di protezione acustica, conformemente alle vigenti prescrizioni di diritto federale di protezione dell'ambiente (consid. 4).
Possibilità di vantare pretese fondate sul diritto espropriativo in caso di rifiuto dell'autorizzazione a costruire in applicazione l'art. 22 LPA (consid. 5), o in caso di attribuzione al proprietario del fondo dei costi delle misure di protezione acustica, nell'ambito di un piano regolatore ai sensi degli art. 14 e segg. LPA (consid. 5b). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-76%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,356 | 120 Ib 89 | 120 Ib 89
Sachverhalt ab Seite 90
Die Schiessanlage Allschwiler-Weiher, welche vom Kanton Basel-Stadt betrieben wird, umfasst insgesamt über 75 Scheiben; davon verfügen heute 52 Scheiben über eine elektronische Trefferanzeigeanlage. Die Anwohner der Gemeinden Allschwil und Binningen, unter ihnen B., versuchen seit Sommer 1977 mit verschiedenen Eingaben an die Behörden der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft, der Gemeinde Binningen und des Bundes, eine Verbesserung der Lärmsituation zu erreichen. Unter anderem am 24. August 1977 erhoben B. und Konsorten eine Beschwerde an die Militärdirektion des Kantons Basel- Landschaft wegen des übermässigen Schiesslärms. Weil damals nach Auffassung der Behörden die gesetzlichen Grundlagen für die Beurteilung des Schiesslärms fehlten und die Projektierung einer unterirdischen Schiessanlage durch den Kanton Basel-Stadt nicht gefährdet werden sollte, wurde die Beschwerde im Einverständnis mit B. und Konsorten jeweils um ein Jahr sistiert.
Am 1. April 1987 trat die Lärmschutz-Verordnung (LSV; SR 814.41) in Kraft und die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft (die Baudirektion) übernahm die Federführung in der Angelegenheit. B. und Mitbeteiligte widersetzten sich erneuten Sistierungen ihrer Beschwerde. In einem am 1. September 1988 erstatteten Lärmgutachten kam die EMPA zum Schluss, der Alarmwert werde bei insgesamt 45 Liegenschaften mit 220 Bewohnern zum Teil wesentlich überschritten. Bei weiteren 145 Liegenschaften mit insgesamt 930 Bewohnern werde der Immissionsgrenzwert zum Teil erheblich überschritten. In den Gemeinden Allschwil und Binningen würden rund 1150 Personen von übermässigem Schiesslärm betroffen, wobei die EMPA je nach Nutzung des lärmbelasteten Gebietes im Sinne einer Annahme von den für die Empfindlichkeitsstufen II, III und IV geltenden Belastungsgrenzwerten ausging.
Am 3. März 1991 lehnten die Stimmbürger des Kantons Basel-Stadt einen Kredit für eine unterirdische Schiessanlage ab. Am 23. Oktober 1991 verlangten B. und Konsorten die Beurteilung ihrer 1979 eingereichten Beschwerde. Bereits nach Bekanntwerden der Ergebnisse des EMPA-Gutachtens reduzierte der Kanton Basel-Stadt die Schiesshalbtage von 153 im Jahre 1988 auf 82 im Jahre 1992. Aufgrund einer provisorischen Beurteilung der Lärmsituation in den umliegenden Wohngebieten anhand der entsprechenden, für die Empfindlichkeitsstufen II und III geltenden Belastungsgrenzwerte und in Berücksichtigung der Resultate des EMPA-Gutachtens erliess die Baudirektion am 6. April 1992 eine Verfügung, wonach (unter anderem) bis zum Abschluss der noch nicht verfügten Sanierung auf der Schiessanlage im Jahre 1993 an 67 und im Jahre 1994 sowie in den folgenden Jahren noch an 52 Schiess-Halbtagen geschossen werden darf.
Dagegen erhoben der Kanton Basel-Stadt sowie B. und Konsorten Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft. Ausgehend von der (provisorischen) Annahme, im umliegenden Wohngebiet komme entweder die Empfindlichkeitsstufe II oder III in Frage, bestätigte der Regierungsrat im wesentlichen die Verfügung der Baudirektion. Allerdings ordnete er an, dass im Jahre 1994 und in den folgenden Jahren auf der Anlage nur noch an 38 Schiess-Halbtagen geschossen werden dürfe. Gegen diesen Entscheid führte der Kanton Basel-Stadt Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden konnte.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Nach Auffassung des Beschwerdeführers besteht seit Erlass der Lärmschutz-Verordnung keine Rechtsgrundlage mehr, um vorsorgliche Betriebseinschränkungen unmittelbar gestützt auf Art. 11 und 12 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) zu erlassen. Die Frage, ob, wann und in welchem Ausmass der Betrieb einer Anlage beschränkt werden dürfe, richte sich (heute) ausschliesslich nach der Lärmschutz-Verordnung. Als Emissionsbegrenzung für ortsfeste Anlagen diene die Sanierung (Art. 2 Abs. 4 LSV [SR 814.41]). Im Gegensatz zu Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 3 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) sehe die Lärmschutz-Verordnung die Möglichkeit, für die Dauer der Sanierung Betriebseinschränkungen zu verfügen, nicht vor.
Solche Betriebseinschänkungen dürften auch nicht ohne Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen angeordnet werden. Nur wenn die Empfindlichkeitsstufen den einzelnen Nutzungszonen zugeordnet worden seien, könne das noch zulässige Mass an Emissionen und Immissionen bestimmt werden. Zwischen 1988 und 1992 seien die Schiesshalbtage um rund die Hälfte reduziert worden. Es sei daher nicht einzusehen, weshalb dies nur zu einer Pegelkorrektur von -6,8 dB(A) führe, wie dies der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid darlege. Sollte diese Berechnung zutreffen, so erweise sich die im Anhang 7 LSV festgelegte Berechnungsformel für den Beurteilungspegel als untauglich. Diese berücksichtige nicht, dass während fünf bis sechs Monaten im Jahr überhaupt nicht geschossen werde. Auch trage die Berechnungsformel der Tatsache nicht Rechnung, dass die Anzahl Schiesshalbtage wesentlich geringer geworden sei. Beide Umstände würden sich spürbar auf die aktuelle Lärmbelastung und das subjektive Empfinden der Betroffenen auswirken.
Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die vom Regierungsrat angeordnete Betriebsbeschränkung sei unverhältnismässig. Die ordnungsgemässe Durchführung der Bundesübungen sei nicht mehr gewährleistet. Auch müsse beachtet werden, dass die Schützenvereine jedes Interesse an der Durchführung der Bundesübungen verlieren würden, wenn ihnen nicht zugestanden werde, auf der Schiessanlage gewisse private Wettkampfschiessen durchzuführen.
b) Als erstes ist zur Kritik an der Berechnungsformel des Beurteilungspegels gemäss Anhang 7 Ziffer 3 LSV sowie zur Frage der Höhe der aktuellen Lärmbelastung Stellung zu nehmen. Der Einwendung, die Belastung mit Schiesslärm daure nicht das ganze Jahr über an, weshalb nicht von einem durchschnittlichen Dauerschallpegel ausgegangen werden dürfe, ist entgegenzuhalten, dass die Lärmschutz-Verordnung gerade aus diesem Grunde für den Schiesslärm keinen solchen Pegel vorsieht. Ein durchschnittlicher Dauerschallpegel gilt für den Industrie- und Gewerbelärm oder den Lärm von Verkehrswegen (Anhänge 3-6 LSV). Beim Schiesslärm wird mit dem Einzelschusspegel operiert (BUNDESAMT FÜR UMWELT, WALD UND LANDSCHAFT [BUWAL], Erläuterungen zur Lärmschutzverordnung, Bern 1992, S. 9). Zum Einzelschusspegel kommt eine Pegelkorrektur hinzu, welche auf die Anzahl der Schiesshalbtage im Durchschnitt von drei Jahren abstellt. Es kann also nicht gesagt werden, die Zahl der lärmfreien Tage komme in der Berechnungsformel nicht zum Ausdruck. Dass die Lärmbelastung bei einer Reduktion der Schiesshalbtage nicht linear abnimmt, wie dies der Beschwerdeführer für richtig hält, liegt an der Verwendung eines logarithmischen Massstabes aus Gründen der Praktikabilität (dazu im einzelnen BUNDESAMT FÜR UMWELTSCHUTZ, Berechnungsverfahren für Schiesslärm von 300 m - Anlagen, Bern 1985, S. 5). Abwegig ist die Kritik, es müsse berücksichtigt werden, dass im lärmbelasteten Gebiet ein steter Mieterwechsel stattfinde. Einem neuen Mieter dürfe der "frühere" Lärm nicht "angerechnet" werden, wie dies mit der umstrittenen Formel erfolge (Abstellen auf einen Durchschnitt von drei Jahren). Wäre dieser Auffassung zu folgen, könnte eine vernünftige Berechnung des Beurteilungspegels überhaupt nicht angestellt werden.
c) Wie es sich letztlich mit der Frage verhält, ob die Berechnungsformel gemäss Anhang 7 Ziffer 3 LSV zu sachgerechten Ergebnissen führt, kann jedoch offenbleiben. Dem Antrag auf eine entsprechende Expertise ist daher nicht stattzugeben. Nachdem es im vorliegenden Fall um Anordnungen vorsorglicher Natur geht, kann von einer weiteren Abklärung des Beurteilungspegels abgesehen werden. Der Beschwerdeführer anerkennt die Sanierungspflicht, womit er ebenfalls einräumt, dass der Betrieb zu schädlichen oder lästigen Immissionen führt (Art. 16 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 3 USG; Art. 13 Abs. 1 LSV). Die Schiessanlage liegt unmittelbar beim Siedlungsgebiet; ihr Standort ist aus heutiger Sicht als ungünstig zu bezeichnen (Art. 3 Abs. 4 lit. c des Bundesgesetzes über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]). Der Beschwerdeführer weiss, dass die Lärmbelastung durch die sehr grosse Schiessanlage auch nach der freiwilligen Reduktion der Schiesshalbtage noch ein Mass erreicht, welches ein rasches Handeln notwendig macht. Die anerkannt hohe Lärmbelastung wie auch die erhebliche Anzahl der vom Lärm betroffenen Personen lassen die Sanierung als sehr dringlich erscheinen; es kann nicht bis zum Ablauf der gesetzlichen Sanierungsfrist zugewartet werden (Art. 17 Abs. 2 LSV). Aus diesen Gründen hatte der Kanton Basel-Stadt auch bereits einmal ein Sanierungsprojekt erarbeitet, mit welchem eine Verbesserung der Situation erreicht werden sollte. Diese Feststellungen sind der folgenden Beurteilung zugrunde zu legen.
4. a) Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, sind frühzeitig an der Quelle zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2, Art. 11 Abs. 1 USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Das Bundesgericht hat verschiedentlich darauf hingewiesen, dass Lärmschutzmassnahmen nicht erst zu ergreifen sind, wenn die Umweltbelastung schädlich oder lästig wird. Es sollen auch die bloss unnötigen Emissionen vermieden werden. Dazu können direkt gestützt auf Art. 11 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 2 USG Betriebs- oder andere Beschränkungen angeordnet werden (BGE 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f.; BGE 115 Ib 446 E. 3d S. 453 f.; BGE 113 Ib 393 E. 3 S. 400).
Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 2 USG werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen (Immissionen) unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Diese Vorschrift gilt - wie Art. 11 USG allgemein - nicht nur für neue, sondern auch für bestehende Anlagen. Art. 11 Abs. 3 USG lässt verschärfte Emissionsbegrenzungen zu, wenn nur eine einzige Anlage schädliche oder lästige Einwirkungen gleicher Emission verursacht. In diesem Falle ist die Anlage zu sanieren (Art. 16 Abs. 1 USG, Art. 13 Abs. 1 LSV). Sanierungen sind, wie Art. 2 Abs. 4 LSV festhält, Emissionsbegrenzungen für bestehende ortsfeste Anlagen BGE 119 Ib Nr. 51 E. 5a; 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f. mit zahlreichen weiteren Hinweisen; ANDRÉ SCHRADE, Kommentar USG, N. 15 und N. 40 zu Art. 11; BUWAL, a.a.O., S. 17).
b) Die Luftreinhalte-Verordnung ermöglicht den Behörden, notfalls bereits für die Dauer der Sanierung Betriebseinschränkungen oder gar die Stillegung der Anlage anzuordnen (Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 3 LRV). Die Lärmschutz-Verordnung sieht dies nicht vor (vgl. Art. 13 ff. LSV). Es ist jedoch zu beachten, dass die Vorschriften der Luftreinhalte-Verordnung im wesentlichen nichts bestimmen, was nicht bereits durch Art. 16 Abs. 4 USG geboten wäre. Danach können die Behörden in dringenden Fällen die Sanierung vorsorglich, das heisst ohne vorherige Anhörung des Anlageinhabers (Art. 16 Abs. 3 USG), anordnen; notfalls können sie die Stillegung der Anlage verfügen. Diese Bestimmung beansprucht allgemeine, über die Luftreinhaltung hinausgehende Geltung.
Nach seinem Sinn und Zweck dient Art. 16 Abs. 4 USG auch als Rechtsgrundlage für Anordnungen vorsorglichen Charakters bis zum Abschluss der Sanierung. Die Vorschrift will sicherstellen, dass bei Bedarf das Notwendige vorgekehrt wird, bevor die endgültige Sanierungsverfügung wirksam geworden und vollzogen ist. Wenn eine Behörde in dringenden Fällen die sofortige Sanierung oder notfalls gar die Stillegung einer Anlage anordnen kann, so muss sie in Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und in Anwendung der in Art. 12 USG vorgesehenen Mittel grundsätzlich auch weniger weit gehende Massnahmen verfügen können, um eine vorläufige Verbesserung der Situation zu erreichen (zum ganzen CHRISTOPH SCHAUB, Der vorläufige Rechtsschutz im Anwendungsbereich des Umweltschutzgesetzes, Diss. Zürich 1990, S. 25 f. und S. 71; SCHRADE, a.a.O., N. 49 zu Art. 16). Eine solche Ausnahmesituation, die nicht bei allen sanierungspflichtigen Anlagen bejaht werden kann, ist aufgrund der bereits dargestellten besonderen Verhältnisse bei der Schiessanlage Allschwiler-Weiher gegeben; es wird auf die vorstehenden Erwägungen verwiesen. Der Regierungsrat durfte daher ohne Bundesrechtsverletzung unmittelbar auf das Umweltschutzgesetz gestützte vorsorgliche Betriebsbeschränkungen erlassen.
c) Bei der Anordnung der umstrittenen vorsorglichen Massnahmen sind die kantonalen Behörden - und zwar beschränkt für das vorliegende Verfahren - im Sinne einer Annahme von den im wesentlichen für Wohngebiete bzw. für Mischzonen geltenden Belastungsgrenzwerten der Empfindlichkeitsstufen II und III ausgegangen. Dieses Vorgehen ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht zu beanstanden. Bei der Anordnung vorsorglicher Massnahmen dürfen die kantonalen Behörden hinsichtlich der (provisorischen) Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen mit Annahmen arbeiten, sofern diese sachgerecht sind, was vorliegend zu bejahen ist. Diese Annahmen stehen unter dem Vorbehalt späterer Änderung, sei es durch eine einzelfallweise Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen im Rahmen einer Sanierungsverfügung, sei es durch Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen in den Zonenplänen oder Baureglementen der Gemeinden (Urteil des Bundesgerichtes vom 10. November 1993 i.S. Gemeinde Seewen, E. 7b und c, publiziert in URP 1994 S. 18 f.). Die Festlegung des Sanierungszieles, nämlich die grundsätzliche Einhaltung der Immissionsgrenzwerte (Art. 17 Abs. 2 USG, Art. 13 LSV, Anhang 7 Ziffer 2 LSV), erfordert in jedem Fall die zeitgerechte Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen unter Sicherstellung des Rechtsschutzes. Nur so kann der Anlageinhaber in Kenntnis der Rahmenbedingungen zielgerichtet ein Sanierungsprojekt ausarbeiten. Auch wenn die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen in den Nutzungsplänen oder Baureglementen der Gemeinden grundsätzlich zu bevorzugen ist, steht einem einzelfallweisen Vorgehen nichts im Wege, auch nicht die neueste bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 119 Ib 179, Gemeinde Bannwil). Im Falle der Gemeinde Bannwil stand eine einzelfallweise Festsetzung zur Diskussion, ohne dass diese im weiteren Zusammenhang mit der Sanierung einer Anlage erfolgte (BGE 119 Ib 179 E. 2c und 3 S. 187 ff.). Im vorliegenden Fall verhält es sich anders, ist doch in nächster Zeit mit einem Sanierungsentscheid zu rechnen, nachdem die ersten Vorarbeiten bereits getroffen wurden. Die einzelfallweise Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen kann in einem der eigentlichen Sanierungsverfügung vorausgehenden Teilentscheid erfolgen, sofern dies durch das kantonale Recht nicht ausgeschlossen ist (Urteil des Bundesgerichtes vom 28. März 1994 i.S. "Deponie Chrüzlen"/Gemeinden Egg und Oetwil, E. 6b).
d) Anders als der Beschwerdeführer meint, stehen die militärrechtlichen Kompetenzen der kantonalen Militärbehörde der Anordnung vorsorglicher Betriebsbeschränkungen durch die Baudirektion bzw. den Regierungsrat nicht entgegen. Es trifft zwar zu, dass die kantonale Militärdirektion gestützt auf Art. 22 Abs. 1 und Art. 5 der Verordnung über die Schiessanlagen für das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. März 1991 (Schiessanlagen- Verordnung, SchAV; SR 510.512) sowie in Anwendung von Art. 28 lit. e der Verordnung über das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. Februar 1991 (Schiessordnung, SchO; SR 512.31) die Betriebsbewilligung für eine Schiessanlage ganz oder teilweise auch aus umweltrechtlichen Gründen entziehen kann (Urteil des Bundesgerichtes vom 9. Juni 1992 i.S. Gemeinde Reinach, E. 3 f., auszugsweise publiziert in URP 1992 S. 631). Eine solche militärrechtliche Anordnung steht jedoch im vorliegenden Fall in Übereinstimmung mit der Auffassung des EMD nicht zur Diskussion. | de | Vorsorgliche Betriebseinschränkungen bei einer Schiessanlage (Lärmschutz). Kann die in Anhang 7 Ziffer 3 LSV vorgesehene Berechnungsformel für den Beurteilungspegel als nicht sachgerecht bezeichnet werden? Ausgangslage für die Beurteilung, ob im vorliegenden Fall vorsorgliche Betriebseinschränkungen getroffen werden können (E. 3).
Gestützt auf Art. 16 Abs. 4 sowie Art. 11 und 12 USG können in dringenden Fällen Anordnungen vorsorglichen Charakters bis zum Abschluss der Sanierung getroffen werden (E. 4b).
Bei der Anordnung vorsorglicher Betriebseinschränkungen dürfen die Behörden hinsichtlich der (provisorischen) Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen mit Annahmen arbeiten, sofern diese sachgerecht sind (E. 4c).
Abgrenzung der Befugnisse der für den Vollzug des Umweltschutzrechtes zuständigen Behörden von den militärrechtlichen Kompetenzen der kantonalen Militärbehörde (E. 4d). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-89%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,357 | 120 Ib 89 | 120 Ib 89
Sachverhalt ab Seite 90
Die Schiessanlage Allschwiler-Weiher, welche vom Kanton Basel-Stadt betrieben wird, umfasst insgesamt über 75 Scheiben; davon verfügen heute 52 Scheiben über eine elektronische Trefferanzeigeanlage. Die Anwohner der Gemeinden Allschwil und Binningen, unter ihnen B., versuchen seit Sommer 1977 mit verschiedenen Eingaben an die Behörden der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft, der Gemeinde Binningen und des Bundes, eine Verbesserung der Lärmsituation zu erreichen. Unter anderem am 24. August 1977 erhoben B. und Konsorten eine Beschwerde an die Militärdirektion des Kantons Basel- Landschaft wegen des übermässigen Schiesslärms. Weil damals nach Auffassung der Behörden die gesetzlichen Grundlagen für die Beurteilung des Schiesslärms fehlten und die Projektierung einer unterirdischen Schiessanlage durch den Kanton Basel-Stadt nicht gefährdet werden sollte, wurde die Beschwerde im Einverständnis mit B. und Konsorten jeweils um ein Jahr sistiert.
Am 1. April 1987 trat die Lärmschutz-Verordnung (LSV; SR 814.41) in Kraft und die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft (die Baudirektion) übernahm die Federführung in der Angelegenheit. B. und Mitbeteiligte widersetzten sich erneuten Sistierungen ihrer Beschwerde. In einem am 1. September 1988 erstatteten Lärmgutachten kam die EMPA zum Schluss, der Alarmwert werde bei insgesamt 45 Liegenschaften mit 220 Bewohnern zum Teil wesentlich überschritten. Bei weiteren 145 Liegenschaften mit insgesamt 930 Bewohnern werde der Immissionsgrenzwert zum Teil erheblich überschritten. In den Gemeinden Allschwil und Binningen würden rund 1150 Personen von übermässigem Schiesslärm betroffen, wobei die EMPA je nach Nutzung des lärmbelasteten Gebietes im Sinne einer Annahme von den für die Empfindlichkeitsstufen II, III und IV geltenden Belastungsgrenzwerten ausging.
Am 3. März 1991 lehnten die Stimmbürger des Kantons Basel-Stadt einen Kredit für eine unterirdische Schiessanlage ab. Am 23. Oktober 1991 verlangten B. und Konsorten die Beurteilung ihrer 1979 eingereichten Beschwerde. Bereits nach Bekanntwerden der Ergebnisse des EMPA-Gutachtens reduzierte der Kanton Basel-Stadt die Schiesshalbtage von 153 im Jahre 1988 auf 82 im Jahre 1992. Aufgrund einer provisorischen Beurteilung der Lärmsituation in den umliegenden Wohngebieten anhand der entsprechenden, für die Empfindlichkeitsstufen II und III geltenden Belastungsgrenzwerte und in Berücksichtigung der Resultate des EMPA-Gutachtens erliess die Baudirektion am 6. April 1992 eine Verfügung, wonach (unter anderem) bis zum Abschluss der noch nicht verfügten Sanierung auf der Schiessanlage im Jahre 1993 an 67 und im Jahre 1994 sowie in den folgenden Jahren noch an 52 Schiess-Halbtagen geschossen werden darf.
Dagegen erhoben der Kanton Basel-Stadt sowie B. und Konsorten Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft. Ausgehend von der (provisorischen) Annahme, im umliegenden Wohngebiet komme entweder die Empfindlichkeitsstufe II oder III in Frage, bestätigte der Regierungsrat im wesentlichen die Verfügung der Baudirektion. Allerdings ordnete er an, dass im Jahre 1994 und in den folgenden Jahren auf der Anlage nur noch an 38 Schiess-Halbtagen geschossen werden dürfe. Gegen diesen Entscheid führte der Kanton Basel-Stadt Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden konnte.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Nach Auffassung des Beschwerdeführers besteht seit Erlass der Lärmschutz-Verordnung keine Rechtsgrundlage mehr, um vorsorgliche Betriebseinschränkungen unmittelbar gestützt auf Art. 11 und 12 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) zu erlassen. Die Frage, ob, wann und in welchem Ausmass der Betrieb einer Anlage beschränkt werden dürfe, richte sich (heute) ausschliesslich nach der Lärmschutz-Verordnung. Als Emissionsbegrenzung für ortsfeste Anlagen diene die Sanierung (Art. 2 Abs. 4 LSV [SR 814.41]). Im Gegensatz zu Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 3 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) sehe die Lärmschutz-Verordnung die Möglichkeit, für die Dauer der Sanierung Betriebseinschränkungen zu verfügen, nicht vor.
Solche Betriebseinschänkungen dürften auch nicht ohne Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen angeordnet werden. Nur wenn die Empfindlichkeitsstufen den einzelnen Nutzungszonen zugeordnet worden seien, könne das noch zulässige Mass an Emissionen und Immissionen bestimmt werden. Zwischen 1988 und 1992 seien die Schiesshalbtage um rund die Hälfte reduziert worden. Es sei daher nicht einzusehen, weshalb dies nur zu einer Pegelkorrektur von -6,8 dB(A) führe, wie dies der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid darlege. Sollte diese Berechnung zutreffen, so erweise sich die im Anhang 7 LSV festgelegte Berechnungsformel für den Beurteilungspegel als untauglich. Diese berücksichtige nicht, dass während fünf bis sechs Monaten im Jahr überhaupt nicht geschossen werde. Auch trage die Berechnungsformel der Tatsache nicht Rechnung, dass die Anzahl Schiesshalbtage wesentlich geringer geworden sei. Beide Umstände würden sich spürbar auf die aktuelle Lärmbelastung und das subjektive Empfinden der Betroffenen auswirken.
Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die vom Regierungsrat angeordnete Betriebsbeschränkung sei unverhältnismässig. Die ordnungsgemässe Durchführung der Bundesübungen sei nicht mehr gewährleistet. Auch müsse beachtet werden, dass die Schützenvereine jedes Interesse an der Durchführung der Bundesübungen verlieren würden, wenn ihnen nicht zugestanden werde, auf der Schiessanlage gewisse private Wettkampfschiessen durchzuführen.
b) Als erstes ist zur Kritik an der Berechnungsformel des Beurteilungspegels gemäss Anhang 7 Ziffer 3 LSV sowie zur Frage der Höhe der aktuellen Lärmbelastung Stellung zu nehmen. Der Einwendung, die Belastung mit Schiesslärm daure nicht das ganze Jahr über an, weshalb nicht von einem durchschnittlichen Dauerschallpegel ausgegangen werden dürfe, ist entgegenzuhalten, dass die Lärmschutz-Verordnung gerade aus diesem Grunde für den Schiesslärm keinen solchen Pegel vorsieht. Ein durchschnittlicher Dauerschallpegel gilt für den Industrie- und Gewerbelärm oder den Lärm von Verkehrswegen (Anhänge 3-6 LSV). Beim Schiesslärm wird mit dem Einzelschusspegel operiert (BUNDESAMT FÜR UMWELT, WALD UND LANDSCHAFT [BUWAL], Erläuterungen zur Lärmschutzverordnung, Bern 1992, S. 9). Zum Einzelschusspegel kommt eine Pegelkorrektur hinzu, welche auf die Anzahl der Schiesshalbtage im Durchschnitt von drei Jahren abstellt. Es kann also nicht gesagt werden, die Zahl der lärmfreien Tage komme in der Berechnungsformel nicht zum Ausdruck. Dass die Lärmbelastung bei einer Reduktion der Schiesshalbtage nicht linear abnimmt, wie dies der Beschwerdeführer für richtig hält, liegt an der Verwendung eines logarithmischen Massstabes aus Gründen der Praktikabilität (dazu im einzelnen BUNDESAMT FÜR UMWELTSCHUTZ, Berechnungsverfahren für Schiesslärm von 300 m - Anlagen, Bern 1985, S. 5). Abwegig ist die Kritik, es müsse berücksichtigt werden, dass im lärmbelasteten Gebiet ein steter Mieterwechsel stattfinde. Einem neuen Mieter dürfe der "frühere" Lärm nicht "angerechnet" werden, wie dies mit der umstrittenen Formel erfolge (Abstellen auf einen Durchschnitt von drei Jahren). Wäre dieser Auffassung zu folgen, könnte eine vernünftige Berechnung des Beurteilungspegels überhaupt nicht angestellt werden.
c) Wie es sich letztlich mit der Frage verhält, ob die Berechnungsformel gemäss Anhang 7 Ziffer 3 LSV zu sachgerechten Ergebnissen führt, kann jedoch offenbleiben. Dem Antrag auf eine entsprechende Expertise ist daher nicht stattzugeben. Nachdem es im vorliegenden Fall um Anordnungen vorsorglicher Natur geht, kann von einer weiteren Abklärung des Beurteilungspegels abgesehen werden. Der Beschwerdeführer anerkennt die Sanierungspflicht, womit er ebenfalls einräumt, dass der Betrieb zu schädlichen oder lästigen Immissionen führt (Art. 16 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 3 USG; Art. 13 Abs. 1 LSV). Die Schiessanlage liegt unmittelbar beim Siedlungsgebiet; ihr Standort ist aus heutiger Sicht als ungünstig zu bezeichnen (Art. 3 Abs. 4 lit. c des Bundesgesetzes über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]). Der Beschwerdeführer weiss, dass die Lärmbelastung durch die sehr grosse Schiessanlage auch nach der freiwilligen Reduktion der Schiesshalbtage noch ein Mass erreicht, welches ein rasches Handeln notwendig macht. Die anerkannt hohe Lärmbelastung wie auch die erhebliche Anzahl der vom Lärm betroffenen Personen lassen die Sanierung als sehr dringlich erscheinen; es kann nicht bis zum Ablauf der gesetzlichen Sanierungsfrist zugewartet werden (Art. 17 Abs. 2 LSV). Aus diesen Gründen hatte der Kanton Basel-Stadt auch bereits einmal ein Sanierungsprojekt erarbeitet, mit welchem eine Verbesserung der Situation erreicht werden sollte. Diese Feststellungen sind der folgenden Beurteilung zugrunde zu legen.
4. a) Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, sind frühzeitig an der Quelle zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2, Art. 11 Abs. 1 USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Das Bundesgericht hat verschiedentlich darauf hingewiesen, dass Lärmschutzmassnahmen nicht erst zu ergreifen sind, wenn die Umweltbelastung schädlich oder lästig wird. Es sollen auch die bloss unnötigen Emissionen vermieden werden. Dazu können direkt gestützt auf Art. 11 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 2 USG Betriebs- oder andere Beschränkungen angeordnet werden (BGE 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f.; BGE 115 Ib 446 E. 3d S. 453 f.; BGE 113 Ib 393 E. 3 S. 400).
Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 2 USG werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen (Immissionen) unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Diese Vorschrift gilt - wie Art. 11 USG allgemein - nicht nur für neue, sondern auch für bestehende Anlagen. Art. 11 Abs. 3 USG lässt verschärfte Emissionsbegrenzungen zu, wenn nur eine einzige Anlage schädliche oder lästige Einwirkungen gleicher Emission verursacht. In diesem Falle ist die Anlage zu sanieren (Art. 16 Abs. 1 USG, Art. 13 Abs. 1 LSV). Sanierungen sind, wie Art. 2 Abs. 4 LSV festhält, Emissionsbegrenzungen für bestehende ortsfeste Anlagen BGE 119 Ib Nr. 51 E. 5a; 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f. mit zahlreichen weiteren Hinweisen; ANDRÉ SCHRADE, Kommentar USG, N. 15 und N. 40 zu Art. 11; BUWAL, a.a.O., S. 17).
b) Die Luftreinhalte-Verordnung ermöglicht den Behörden, notfalls bereits für die Dauer der Sanierung Betriebseinschränkungen oder gar die Stillegung der Anlage anzuordnen (Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 3 LRV). Die Lärmschutz-Verordnung sieht dies nicht vor (vgl. Art. 13 ff. LSV). Es ist jedoch zu beachten, dass die Vorschriften der Luftreinhalte-Verordnung im wesentlichen nichts bestimmen, was nicht bereits durch Art. 16 Abs. 4 USG geboten wäre. Danach können die Behörden in dringenden Fällen die Sanierung vorsorglich, das heisst ohne vorherige Anhörung des Anlageinhabers (Art. 16 Abs. 3 USG), anordnen; notfalls können sie die Stillegung der Anlage verfügen. Diese Bestimmung beansprucht allgemeine, über die Luftreinhaltung hinausgehende Geltung.
Nach seinem Sinn und Zweck dient Art. 16 Abs. 4 USG auch als Rechtsgrundlage für Anordnungen vorsorglichen Charakters bis zum Abschluss der Sanierung. Die Vorschrift will sicherstellen, dass bei Bedarf das Notwendige vorgekehrt wird, bevor die endgültige Sanierungsverfügung wirksam geworden und vollzogen ist. Wenn eine Behörde in dringenden Fällen die sofortige Sanierung oder notfalls gar die Stillegung einer Anlage anordnen kann, so muss sie in Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und in Anwendung der in Art. 12 USG vorgesehenen Mittel grundsätzlich auch weniger weit gehende Massnahmen verfügen können, um eine vorläufige Verbesserung der Situation zu erreichen (zum ganzen CHRISTOPH SCHAUB, Der vorläufige Rechtsschutz im Anwendungsbereich des Umweltschutzgesetzes, Diss. Zürich 1990, S. 25 f. und S. 71; SCHRADE, a.a.O., N. 49 zu Art. 16). Eine solche Ausnahmesituation, die nicht bei allen sanierungspflichtigen Anlagen bejaht werden kann, ist aufgrund der bereits dargestellten besonderen Verhältnisse bei der Schiessanlage Allschwiler-Weiher gegeben; es wird auf die vorstehenden Erwägungen verwiesen. Der Regierungsrat durfte daher ohne Bundesrechtsverletzung unmittelbar auf das Umweltschutzgesetz gestützte vorsorgliche Betriebsbeschränkungen erlassen.
c) Bei der Anordnung der umstrittenen vorsorglichen Massnahmen sind die kantonalen Behörden - und zwar beschränkt für das vorliegende Verfahren - im Sinne einer Annahme von den im wesentlichen für Wohngebiete bzw. für Mischzonen geltenden Belastungsgrenzwerten der Empfindlichkeitsstufen II und III ausgegangen. Dieses Vorgehen ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht zu beanstanden. Bei der Anordnung vorsorglicher Massnahmen dürfen die kantonalen Behörden hinsichtlich der (provisorischen) Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen mit Annahmen arbeiten, sofern diese sachgerecht sind, was vorliegend zu bejahen ist. Diese Annahmen stehen unter dem Vorbehalt späterer Änderung, sei es durch eine einzelfallweise Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen im Rahmen einer Sanierungsverfügung, sei es durch Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen in den Zonenplänen oder Baureglementen der Gemeinden (Urteil des Bundesgerichtes vom 10. November 1993 i.S. Gemeinde Seewen, E. 7b und c, publiziert in URP 1994 S. 18 f.). Die Festlegung des Sanierungszieles, nämlich die grundsätzliche Einhaltung der Immissionsgrenzwerte (Art. 17 Abs. 2 USG, Art. 13 LSV, Anhang 7 Ziffer 2 LSV), erfordert in jedem Fall die zeitgerechte Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen unter Sicherstellung des Rechtsschutzes. Nur so kann der Anlageinhaber in Kenntnis der Rahmenbedingungen zielgerichtet ein Sanierungsprojekt ausarbeiten. Auch wenn die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen in den Nutzungsplänen oder Baureglementen der Gemeinden grundsätzlich zu bevorzugen ist, steht einem einzelfallweisen Vorgehen nichts im Wege, auch nicht die neueste bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 119 Ib 179, Gemeinde Bannwil). Im Falle der Gemeinde Bannwil stand eine einzelfallweise Festsetzung zur Diskussion, ohne dass diese im weiteren Zusammenhang mit der Sanierung einer Anlage erfolgte (BGE 119 Ib 179 E. 2c und 3 S. 187 ff.). Im vorliegenden Fall verhält es sich anders, ist doch in nächster Zeit mit einem Sanierungsentscheid zu rechnen, nachdem die ersten Vorarbeiten bereits getroffen wurden. Die einzelfallweise Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen kann in einem der eigentlichen Sanierungsverfügung vorausgehenden Teilentscheid erfolgen, sofern dies durch das kantonale Recht nicht ausgeschlossen ist (Urteil des Bundesgerichtes vom 28. März 1994 i.S. "Deponie Chrüzlen"/Gemeinden Egg und Oetwil, E. 6b).
d) Anders als der Beschwerdeführer meint, stehen die militärrechtlichen Kompetenzen der kantonalen Militärbehörde der Anordnung vorsorglicher Betriebsbeschränkungen durch die Baudirektion bzw. den Regierungsrat nicht entgegen. Es trifft zwar zu, dass die kantonale Militärdirektion gestützt auf Art. 22 Abs. 1 und Art. 5 der Verordnung über die Schiessanlagen für das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. März 1991 (Schiessanlagen- Verordnung, SchAV; SR 510.512) sowie in Anwendung von Art. 28 lit. e der Verordnung über das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. Februar 1991 (Schiessordnung, SchO; SR 512.31) die Betriebsbewilligung für eine Schiessanlage ganz oder teilweise auch aus umweltrechtlichen Gründen entziehen kann (Urteil des Bundesgerichtes vom 9. Juni 1992 i.S. Gemeinde Reinach, E. 3 f., auszugsweise publiziert in URP 1992 S. 631). Eine solche militärrechtliche Anordnung steht jedoch im vorliegenden Fall in Übereinstimmung mit der Auffassung des EMD nicht zur Diskussion. | de | Restrictions provisoires de l'exploitation d'une installation de tir (protection contre le bruit). La formule de calcul du niveau d'évaluation pour le bruit des installations de tir, prévue dans l'annexe 7 ch. 3 à l'OPB peut-elle être considérée comme inadéquate? Éléments permettant dans le cas d'espèce de déterminer s'il y a lieu de restreindre provisoirement l'exploitation (consid. 3).
En cas d'urgence et jusqu'à la fin de l'assainissement, des mesures provisionnelles peuvent être ordonnées en application de l'art. 16 al. 4 ainsi que des art. 11 et 12 LPE (consid. 4b).
Lorsqu'elles ordonnent à titre provisoire une limitation de l'exploitation d'une installation, les autorités peuvent se fonder, quant aux degrés de sensibilité applicables, sur des hypothèses, pour autant que celles-ci soient adéquates (consid. 4c).
Délimitation des pouvoirs des autorités chargées de l'exécution du droit de l'environnement et des compétences des autorités militaires cantonales (consid. 4d). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-89%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 90
Die Schiessanlage Allschwiler-Weiher, welche vom Kanton Basel-Stadt betrieben wird, umfasst insgesamt über 75 Scheiben; davon verfügen heute 52 Scheiben über eine elektronische Trefferanzeigeanlage. Die Anwohner der Gemeinden Allschwil und Binningen, unter ihnen B., versuchen seit Sommer 1977 mit verschiedenen Eingaben an die Behörden der Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft, der Gemeinde Binningen und des Bundes, eine Verbesserung der Lärmsituation zu erreichen. Unter anderem am 24. August 1977 erhoben B. und Konsorten eine Beschwerde an die Militärdirektion des Kantons Basel- Landschaft wegen des übermässigen Schiesslärms. Weil damals nach Auffassung der Behörden die gesetzlichen Grundlagen für die Beurteilung des Schiesslärms fehlten und die Projektierung einer unterirdischen Schiessanlage durch den Kanton Basel-Stadt nicht gefährdet werden sollte, wurde die Beschwerde im Einverständnis mit B. und Konsorten jeweils um ein Jahr sistiert.
Am 1. April 1987 trat die Lärmschutz-Verordnung (LSV; SR 814.41) in Kraft und die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft (die Baudirektion) übernahm die Federführung in der Angelegenheit. B. und Mitbeteiligte widersetzten sich erneuten Sistierungen ihrer Beschwerde. In einem am 1. September 1988 erstatteten Lärmgutachten kam die EMPA zum Schluss, der Alarmwert werde bei insgesamt 45 Liegenschaften mit 220 Bewohnern zum Teil wesentlich überschritten. Bei weiteren 145 Liegenschaften mit insgesamt 930 Bewohnern werde der Immissionsgrenzwert zum Teil erheblich überschritten. In den Gemeinden Allschwil und Binningen würden rund 1150 Personen von übermässigem Schiesslärm betroffen, wobei die EMPA je nach Nutzung des lärmbelasteten Gebietes im Sinne einer Annahme von den für die Empfindlichkeitsstufen II, III und IV geltenden Belastungsgrenzwerten ausging.
Am 3. März 1991 lehnten die Stimmbürger des Kantons Basel-Stadt einen Kredit für eine unterirdische Schiessanlage ab. Am 23. Oktober 1991 verlangten B. und Konsorten die Beurteilung ihrer 1979 eingereichten Beschwerde. Bereits nach Bekanntwerden der Ergebnisse des EMPA-Gutachtens reduzierte der Kanton Basel-Stadt die Schiesshalbtage von 153 im Jahre 1988 auf 82 im Jahre 1992. Aufgrund einer provisorischen Beurteilung der Lärmsituation in den umliegenden Wohngebieten anhand der entsprechenden, für die Empfindlichkeitsstufen II und III geltenden Belastungsgrenzwerte und in Berücksichtigung der Resultate des EMPA-Gutachtens erliess die Baudirektion am 6. April 1992 eine Verfügung, wonach (unter anderem) bis zum Abschluss der noch nicht verfügten Sanierung auf der Schiessanlage im Jahre 1993 an 67 und im Jahre 1994 sowie in den folgenden Jahren noch an 52 Schiess-Halbtagen geschossen werden darf.
Dagegen erhoben der Kanton Basel-Stadt sowie B. und Konsorten Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft. Ausgehend von der (provisorischen) Annahme, im umliegenden Wohngebiet komme entweder die Empfindlichkeitsstufe II oder III in Frage, bestätigte der Regierungsrat im wesentlichen die Verfügung der Baudirektion. Allerdings ordnete er an, dass im Jahre 1994 und in den folgenden Jahren auf der Anlage nur noch an 38 Schiess-Halbtagen geschossen werden dürfe. Gegen diesen Entscheid führte der Kanton Basel-Stadt Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden konnte.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Nach Auffassung des Beschwerdeführers besteht seit Erlass der Lärmschutz-Verordnung keine Rechtsgrundlage mehr, um vorsorgliche Betriebseinschränkungen unmittelbar gestützt auf Art. 11 und 12 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) zu erlassen. Die Frage, ob, wann und in welchem Ausmass der Betrieb einer Anlage beschränkt werden dürfe, richte sich (heute) ausschliesslich nach der Lärmschutz-Verordnung. Als Emissionsbegrenzung für ortsfeste Anlagen diene die Sanierung (Art. 2 Abs. 4 LSV [SR 814.41]). Im Gegensatz zu Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 3 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1) sehe die Lärmschutz-Verordnung die Möglichkeit, für die Dauer der Sanierung Betriebseinschränkungen zu verfügen, nicht vor.
Solche Betriebseinschänkungen dürften auch nicht ohne Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen angeordnet werden. Nur wenn die Empfindlichkeitsstufen den einzelnen Nutzungszonen zugeordnet worden seien, könne das noch zulässige Mass an Emissionen und Immissionen bestimmt werden. Zwischen 1988 und 1992 seien die Schiesshalbtage um rund die Hälfte reduziert worden. Es sei daher nicht einzusehen, weshalb dies nur zu einer Pegelkorrektur von -6,8 dB(A) führe, wie dies der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid darlege. Sollte diese Berechnung zutreffen, so erweise sich die im Anhang 7 LSV festgelegte Berechnungsformel für den Beurteilungspegel als untauglich. Diese berücksichtige nicht, dass während fünf bis sechs Monaten im Jahr überhaupt nicht geschossen werde. Auch trage die Berechnungsformel der Tatsache nicht Rechnung, dass die Anzahl Schiesshalbtage wesentlich geringer geworden sei. Beide Umstände würden sich spürbar auf die aktuelle Lärmbelastung und das subjektive Empfinden der Betroffenen auswirken.
Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die vom Regierungsrat angeordnete Betriebsbeschränkung sei unverhältnismässig. Die ordnungsgemässe Durchführung der Bundesübungen sei nicht mehr gewährleistet. Auch müsse beachtet werden, dass die Schützenvereine jedes Interesse an der Durchführung der Bundesübungen verlieren würden, wenn ihnen nicht zugestanden werde, auf der Schiessanlage gewisse private Wettkampfschiessen durchzuführen.
b) Als erstes ist zur Kritik an der Berechnungsformel des Beurteilungspegels gemäss Anhang 7 Ziffer 3 LSV sowie zur Frage der Höhe der aktuellen Lärmbelastung Stellung zu nehmen. Der Einwendung, die Belastung mit Schiesslärm daure nicht das ganze Jahr über an, weshalb nicht von einem durchschnittlichen Dauerschallpegel ausgegangen werden dürfe, ist entgegenzuhalten, dass die Lärmschutz-Verordnung gerade aus diesem Grunde für den Schiesslärm keinen solchen Pegel vorsieht. Ein durchschnittlicher Dauerschallpegel gilt für den Industrie- und Gewerbelärm oder den Lärm von Verkehrswegen (Anhänge 3-6 LSV). Beim Schiesslärm wird mit dem Einzelschusspegel operiert (BUNDESAMT FÜR UMWELT, WALD UND LANDSCHAFT [BUWAL], Erläuterungen zur Lärmschutzverordnung, Bern 1992, S. 9). Zum Einzelschusspegel kommt eine Pegelkorrektur hinzu, welche auf die Anzahl der Schiesshalbtage im Durchschnitt von drei Jahren abstellt. Es kann also nicht gesagt werden, die Zahl der lärmfreien Tage komme in der Berechnungsformel nicht zum Ausdruck. Dass die Lärmbelastung bei einer Reduktion der Schiesshalbtage nicht linear abnimmt, wie dies der Beschwerdeführer für richtig hält, liegt an der Verwendung eines logarithmischen Massstabes aus Gründen der Praktikabilität (dazu im einzelnen BUNDESAMT FÜR UMWELTSCHUTZ, Berechnungsverfahren für Schiesslärm von 300 m - Anlagen, Bern 1985, S. 5). Abwegig ist die Kritik, es müsse berücksichtigt werden, dass im lärmbelasteten Gebiet ein steter Mieterwechsel stattfinde. Einem neuen Mieter dürfe der "frühere" Lärm nicht "angerechnet" werden, wie dies mit der umstrittenen Formel erfolge (Abstellen auf einen Durchschnitt von drei Jahren). Wäre dieser Auffassung zu folgen, könnte eine vernünftige Berechnung des Beurteilungspegels überhaupt nicht angestellt werden.
c) Wie es sich letztlich mit der Frage verhält, ob die Berechnungsformel gemäss Anhang 7 Ziffer 3 LSV zu sachgerechten Ergebnissen führt, kann jedoch offenbleiben. Dem Antrag auf eine entsprechende Expertise ist daher nicht stattzugeben. Nachdem es im vorliegenden Fall um Anordnungen vorsorglicher Natur geht, kann von einer weiteren Abklärung des Beurteilungspegels abgesehen werden. Der Beschwerdeführer anerkennt die Sanierungspflicht, womit er ebenfalls einräumt, dass der Betrieb zu schädlichen oder lästigen Immissionen führt (Art. 16 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 11 Abs. 3 USG; Art. 13 Abs. 1 LSV). Die Schiessanlage liegt unmittelbar beim Siedlungsgebiet; ihr Standort ist aus heutiger Sicht als ungünstig zu bezeichnen (Art. 3 Abs. 4 lit. c des Bundesgesetzes über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]). Der Beschwerdeführer weiss, dass die Lärmbelastung durch die sehr grosse Schiessanlage auch nach der freiwilligen Reduktion der Schiesshalbtage noch ein Mass erreicht, welches ein rasches Handeln notwendig macht. Die anerkannt hohe Lärmbelastung wie auch die erhebliche Anzahl der vom Lärm betroffenen Personen lassen die Sanierung als sehr dringlich erscheinen; es kann nicht bis zum Ablauf der gesetzlichen Sanierungsfrist zugewartet werden (Art. 17 Abs. 2 LSV). Aus diesen Gründen hatte der Kanton Basel-Stadt auch bereits einmal ein Sanierungsprojekt erarbeitet, mit welchem eine Verbesserung der Situation erreicht werden sollte. Diese Feststellungen sind der folgenden Beurteilung zugrunde zu legen.
4. a) Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, sind frühzeitig an der Quelle zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2, Art. 11 Abs. 1 USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Das Bundesgericht hat verschiedentlich darauf hingewiesen, dass Lärmschutzmassnahmen nicht erst zu ergreifen sind, wenn die Umweltbelastung schädlich oder lästig wird. Es sollen auch die bloss unnötigen Emissionen vermieden werden. Dazu können direkt gestützt auf Art. 11 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 2 USG Betriebs- oder andere Beschränkungen angeordnet werden (BGE 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f.; BGE 115 Ib 446 E. 3d S. 453 f.; BGE 113 Ib 393 E. 3 S. 400).
Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 2 USG werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen (Immissionen) unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Diese Vorschrift gilt - wie Art. 11 USG allgemein - nicht nur für neue, sondern auch für bestehende Anlagen. Art. 11 Abs. 3 USG lässt verschärfte Emissionsbegrenzungen zu, wenn nur eine einzige Anlage schädliche oder lästige Einwirkungen gleicher Emission verursacht. In diesem Falle ist die Anlage zu sanieren (Art. 16 Abs. 1 USG, Art. 13 Abs. 1 LSV). Sanierungen sind, wie Art. 2 Abs. 4 LSV festhält, Emissionsbegrenzungen für bestehende ortsfeste Anlagen BGE 119 Ib Nr. 51 E. 5a; 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f. mit zahlreichen weiteren Hinweisen; ANDRÉ SCHRADE, Kommentar USG, N. 15 und N. 40 zu Art. 11; BUWAL, a.a.O., S. 17).
b) Die Luftreinhalte-Verordnung ermöglicht den Behörden, notfalls bereits für die Dauer der Sanierung Betriebseinschränkungen oder gar die Stillegung der Anlage anzuordnen (Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 3 LRV). Die Lärmschutz-Verordnung sieht dies nicht vor (vgl. Art. 13 ff. LSV). Es ist jedoch zu beachten, dass die Vorschriften der Luftreinhalte-Verordnung im wesentlichen nichts bestimmen, was nicht bereits durch Art. 16 Abs. 4 USG geboten wäre. Danach können die Behörden in dringenden Fällen die Sanierung vorsorglich, das heisst ohne vorherige Anhörung des Anlageinhabers (Art. 16 Abs. 3 USG), anordnen; notfalls können sie die Stillegung der Anlage verfügen. Diese Bestimmung beansprucht allgemeine, über die Luftreinhaltung hinausgehende Geltung.
Nach seinem Sinn und Zweck dient Art. 16 Abs. 4 USG auch als Rechtsgrundlage für Anordnungen vorsorglichen Charakters bis zum Abschluss der Sanierung. Die Vorschrift will sicherstellen, dass bei Bedarf das Notwendige vorgekehrt wird, bevor die endgültige Sanierungsverfügung wirksam geworden und vollzogen ist. Wenn eine Behörde in dringenden Fällen die sofortige Sanierung oder notfalls gar die Stillegung einer Anlage anordnen kann, so muss sie in Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit und in Anwendung der in Art. 12 USG vorgesehenen Mittel grundsätzlich auch weniger weit gehende Massnahmen verfügen können, um eine vorläufige Verbesserung der Situation zu erreichen (zum ganzen CHRISTOPH SCHAUB, Der vorläufige Rechtsschutz im Anwendungsbereich des Umweltschutzgesetzes, Diss. Zürich 1990, S. 25 f. und S. 71; SCHRADE, a.a.O., N. 49 zu Art. 16). Eine solche Ausnahmesituation, die nicht bei allen sanierungspflichtigen Anlagen bejaht werden kann, ist aufgrund der bereits dargestellten besonderen Verhältnisse bei der Schiessanlage Allschwiler-Weiher gegeben; es wird auf die vorstehenden Erwägungen verwiesen. Der Regierungsrat durfte daher ohne Bundesrechtsverletzung unmittelbar auf das Umweltschutzgesetz gestützte vorsorgliche Betriebsbeschränkungen erlassen.
c) Bei der Anordnung der umstrittenen vorsorglichen Massnahmen sind die kantonalen Behörden - und zwar beschränkt für das vorliegende Verfahren - im Sinne einer Annahme von den im wesentlichen für Wohngebiete bzw. für Mischzonen geltenden Belastungsgrenzwerten der Empfindlichkeitsstufen II und III ausgegangen. Dieses Vorgehen ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht zu beanstanden. Bei der Anordnung vorsorglicher Massnahmen dürfen die kantonalen Behörden hinsichtlich der (provisorischen) Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen mit Annahmen arbeiten, sofern diese sachgerecht sind, was vorliegend zu bejahen ist. Diese Annahmen stehen unter dem Vorbehalt späterer Änderung, sei es durch eine einzelfallweise Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen im Rahmen einer Sanierungsverfügung, sei es durch Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen in den Zonenplänen oder Baureglementen der Gemeinden (Urteil des Bundesgerichtes vom 10. November 1993 i.S. Gemeinde Seewen, E. 7b und c, publiziert in URP 1994 S. 18 f.). Die Festlegung des Sanierungszieles, nämlich die grundsätzliche Einhaltung der Immissionsgrenzwerte (Art. 17 Abs. 2 USG, Art. 13 LSV, Anhang 7 Ziffer 2 LSV), erfordert in jedem Fall die zeitgerechte Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen unter Sicherstellung des Rechtsschutzes. Nur so kann der Anlageinhaber in Kenntnis der Rahmenbedingungen zielgerichtet ein Sanierungsprojekt ausarbeiten. Auch wenn die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen in den Nutzungsplänen oder Baureglementen der Gemeinden grundsätzlich zu bevorzugen ist, steht einem einzelfallweisen Vorgehen nichts im Wege, auch nicht die neueste bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 119 Ib 179, Gemeinde Bannwil). Im Falle der Gemeinde Bannwil stand eine einzelfallweise Festsetzung zur Diskussion, ohne dass diese im weiteren Zusammenhang mit der Sanierung einer Anlage erfolgte (BGE 119 Ib 179 E. 2c und 3 S. 187 ff.). Im vorliegenden Fall verhält es sich anders, ist doch in nächster Zeit mit einem Sanierungsentscheid zu rechnen, nachdem die ersten Vorarbeiten bereits getroffen wurden. Die einzelfallweise Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen kann in einem der eigentlichen Sanierungsverfügung vorausgehenden Teilentscheid erfolgen, sofern dies durch das kantonale Recht nicht ausgeschlossen ist (Urteil des Bundesgerichtes vom 28. März 1994 i.S. "Deponie Chrüzlen"/Gemeinden Egg und Oetwil, E. 6b).
d) Anders als der Beschwerdeführer meint, stehen die militärrechtlichen Kompetenzen der kantonalen Militärbehörde der Anordnung vorsorglicher Betriebsbeschränkungen durch die Baudirektion bzw. den Regierungsrat nicht entgegen. Es trifft zwar zu, dass die kantonale Militärdirektion gestützt auf Art. 22 Abs. 1 und Art. 5 der Verordnung über die Schiessanlagen für das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. März 1991 (Schiessanlagen- Verordnung, SchAV; SR 510.512) sowie in Anwendung von Art. 28 lit. e der Verordnung über das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. Februar 1991 (Schiessordnung, SchO; SR 512.31) die Betriebsbewilligung für eine Schiessanlage ganz oder teilweise auch aus umweltrechtlichen Gründen entziehen kann (Urteil des Bundesgerichtes vom 9. Juni 1992 i.S. Gemeinde Reinach, E. 3 f., auszugsweise publiziert in URP 1992 S. 631). Eine solche militärrechtliche Anordnung steht jedoch im vorliegenden Fall in Übereinstimmung mit der Auffassung des EMD nicht zur Diskussion. | de | Restrizioni a titolo provvisorio dell'esercizio di un poligono di tiro (protezione contro i rumori). La formula di calcolo del livello di valutazione per il rumore d'impianti di tiro, prevista nell'allegato 7 cifra 3 dell'OIF, può essere considerata come inidonea? Presupposti che permettono, nel caso di specie, di stabilire se limitare l'esercizio a titolo provvisorio (consid. 3).
In casi urgenti e sino alla fine del risanamento, possono essere ordinate misure a titolo preventivo in applicazione dell'art. 16 cpv. 4 nonché degli art. 11 e 12 LPA (consid. 4b).
Quando ordinino, a titolo cautelativo, limitazioni dell'esercizio, le autorità possono fondarsi, riguardo alla determinazione (provvisoria) dei gradi di sensibilità, su ipotesi, se queste sono adeguate (consid. 4c).
Delimitazione dei poteri delle autorità incaricate dell'esecuzione del diritto sulla protezione dell'ambiente dalle competenze militari delle autorità cantonali militari (consid. 4d). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-89%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,359 | 120 Ib 97 | 120 Ib 97
Sachverhalt ab Seite 97
Die Metallwerke Refonda AG hat in den Jahren 1987 bis 1990 Salzschlacke an die Firma Metalimex in Setubal in Portugal exportiert. Am 13. Juli 1992 liess die portugiesische Botschaft in Bern dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten eine Note zukommen, in welcher mit Bezug auf die Abfallexporte der Metallwerke Refonda AG die Anordnung der "mesures nécessaires à la réception en Suisse des déchets susmentionnés, d'accord avec les dispositions légales en vigueur" verlangt wird.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) leitete in der Folge ein Verwaltungsverfahren ein, um abzuklären, ob die Metallwerke Refonda AG zur Rücknahme der nach Portugal exportierten Salzschlacke zu verpflichten sei. Am 14. Mai 1993 forderte das BUWAL die Metallwerke Refonda AG auf, zu bestimmten Fragen Stellung zu nehmen. Diese kam der Aufforderung nicht nach und verlangte die Einstellung des Verfahrens bzw. eventualiter den Erlass einer Zwischenverfügung über die Zuständigkeit des BUWAL, eine allfällige Rücknahmepflicht der exportierten Abfälle anzuordnen. In einer späteren Eingabe beantragte die Metallwerke Refonda AG zusätzlich, in der Zwischenverfügung sei auch über ihre Auskunftspflicht im Verfahren um die Rücknahme der Abfälle zu befinden.
Auf Weisung des Eidgenössischen Departements des Innern erliess das BUWAL am 7. Oktober 1993 die verlangte Zwischenverfügung. Darin stellt es zunächst seine Zuständigkeit fest, in dem von den portugiesischen Behörden anbegehrten Verfahren gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. b der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS; SR 814.014) zu verfügen; ferner stellt es die Auskunftspflicht der Metallwerke Refonda AG in diesem Verfahren fest; schliesslich fordert es die letztere auf, binnen 30 Tagen nach Rechtskraft der Zwischenverfügung die in einer Beilage aufgeführten Fragen zu beantworten und die entsprechenden Dokumente vorzulegen.
Die Metallwerke Refonda AG hat gegen die Zwischenverfügung des BUWAL vom 7. Oktober 1993 beim Bundesgericht eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung bzw. eventualiter die Aufhebung der darin enthaltenen Pflicht zur Beantwortung bestimmter Fragen.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (BGE 119 Ib 305 E. 1 S. 307).
a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe vorliegt.
Die Rücknahmepflicht für exportierte Sonderabfälle wird durch Art. 12 VVS, also durch Bundesverwaltungsrecht, geregelt. Ein Ausschlussgrund nach Art. 99 oder Art. 100 OG besteht für diesen Bereich nicht. Streitigkeiten über das Bestehen und den Umfang der Rücknahmepflicht ausgeführter Abfälle gemäss Art. 12 VVS können somit mit dem Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde dem Bundesgericht unterbreitet werden.
b) Der angefochtene Entscheid wird als Zwischenverfügung im Sinne von Art. 45 Abs. 2 VwVG bezeichnet. Das BUWAL hat freilich im Zusammenhang mit dem Entscheid über seine Zuständigkeit und über das Bestehen einer Auskunftspflicht der Beschwerdeführerin zugleich vorfrageweise auch über die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS sowie darüber entschieden, ob ein ausreichendes Begehren seitens des Staates Portugal vorliege. Es beurteilte damit bereits materielle Streitpunkte, die für das Bestehen einer Rücknahmepflicht der ausgeführten Salzschlacke von entscheidender Bedeutung sind. Man kann sich deshalb fragen, ob insoweit nicht bloss ein Zwischen-, sondern vielmehr ein Teilentscheid vorliegt, der in gleicher Weise wie ein Endentscheid anfechtbar ist (vgl. BGE 118 Ib 196 E. 1b S. 198 f.; BGE 117 Ib 325 E. 1b S. 327; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 140 f.). Dies kann jedoch offenbleiben. Wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gleichermassen zulässig, wenn der angefochtene Entscheid lediglich als Zwischenverfügung betrachtet wird.
c) Gemäss Art. 101 lit. a OG sind Zwischenverfügungen nur dann selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wenn dieses Rechtsmittel auch gegen den Endentscheid zur Verfügung steht. Dieses Erfordernis ist vorliegend erfüllt, da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Anordnung der Rücknahmepflicht gemäss Art. 12 VVS zulässig ist (E. 1a).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Zwischenverfügung ist aber nur unter der zusätzlichen Voraussetzung zulässig, dass diese einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VwVG). Der nicht wiedergutzumachende Nachteil muss auch in den in Art. 45 Abs. 2 VwVG ausdrücklich genannten Fällen vorliegen (BGE 116 Ib 344 E. 1c S. 347). Anders als im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde genügt jedoch bereits ein schutzwürdiges Interesse an der sofortigen Aufhebung oder Abänderung der Zwischenverfügung. Der nicht wiedergutzumachende Nachteil muss nicht rechtlicher Natur sein, vielmehr reicht auch ein bloss wirtschaftliches Interesse, sofern es dem Beschwerdeführer bei der Anfechtung einer Zwischenverfügung nicht lediglich darum geht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern (BGE 116 Ib 344 E. 1c S. 347 f.).
Die angefochtene Zwischenverfügung stützt sich auf Art. 45 Abs. 2 lit. a und d VwVG. Es ist unbestritten, dass sie der Beschwerdeführerin hohe Kosten verursachen würde. Die Beantwortung der Fragen, zu denen sie verpflichtet wäre, ist angesichts der komplizierten technischen Aspekte aufwendig. Die Abklärungen könnten aufgrund der bisherigen Publizität der Angelegenheit zudem Belastungen bewirken, deren nachteilige Folgen ein günstiger Endentscheid nicht zu beseitigen vermöchte. Ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin, die Zuständigkeit des BUWAL zum Entscheid über eine allfällige Rücknahmepflicht der Abfälle und als Folge davon das Bestehen einer Auskunftspflicht vorweg selbständig überprüfen zu lassen, ist daher zu bejahen.
Zweifelhaft erscheint es allerdings, ob sich die Schutzwürdigkeit des Interesses auch auf Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung erstreckt, in der die Beschwerdeführerin zur Beantwortung bestimmter Fragen und zur Einreichung von Dokumenten verpflichtet wird. Jedenfalls soweit die Beschwerde materielle Fragen aufwirft, die erst nach Abklärung des Sachverhalts im Endentscheid zu beurteilen sind, fehlt es zur Zeit an einem Anfechtungsinteresse. In diesem Umfang ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten (vgl. nachstehende E. 5).
Die angefochtene Zwischenverfügung erscheint demnach - mit dem zuletzt angebrachten Vorbehalt - grundsätzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar.
d) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann nur gegen Entscheide der in Art. 98 OG bezeichneten Vorinstanzen ergriffen werden. Nach Art. 98 lit. c OG fallen Entscheide einer Dienstabteilung, die einem Departement oder der Bundeskanzlei unterstellt ist, nur darunter, wenn das Bundesrecht es vorsieht.
Im vorliegenden Fall hat das Eidgenössische Departement des Innern dem BUWAL konkrete Weisungen erteilt, wie es über die von der Beschwerdeführerin nachgesuchte Zwischenverfügung zu entscheiden habe. Das Departement fällt daher als Beschwerdeinstanz ausser Betracht; die Angelegenheit ist vielmehr direkt an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz weiterzuziehen (Art. 47 Abs. 2 VwVG). Als solche kommt nach Art. 98 OG in Verbindung mit Art. 47 Abs. 3 VwVG auch das Bundesgericht in Betracht.
Die Verfügung des BUWAL ist daher mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar.
e) Die Legitimation der Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 103 lit. a OG in dem Umfang gegeben, als sie ein schutzwürdiges Interesse an der sofortigen Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Zwischenverfügung hat. Wie bereits dargelegt wurde (E. 1c), ist ein solches Interesse zwar grundsätzlich zu bejahen; zu verneinen ist es bezüglich jener Punkte des angefochtenen Entscheids, deren Anfechtung als verfrüht erscheint.
f) Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, namentlich ist die für Zwischenverfügungen geltende Beschwerdefrist von 10 Tagen (Art. 106 Abs. 1 OG) eingehalten. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher - mit dem in E. 1c gemachten Vorbehalt - einzutreten.
2. Nach Art. 12 Abs. 1 VVS muss derjenige, der Sonderabfälle in ein anderes Land ausgeführt hat, diese wieder zurücknehmen, wenn die Behörde des Empfängerstaates die Rücknahme verlangt und das Bundesamt dieses Begehren durch Verfügung anerkennt. Das BUWAL hat gestützt auf diese Bestimmung in der angefochtenen Zwischenverfügung seine Zuständigkeit bejaht, über die Rücknahmepflicht der von der Beschwerdeführerin nach Portugal exportierten Salzschlacke zu befinden. Zur Abklärung des Sachverhalts hat es zudem die Beschwerdeführerin zur Beantwortung einer Reihe von Fragen und zur Vorlage von Dokumenten verpflichtet.
Die Beschwerdeführerin erhebt gegen die Verfügung des BUWAL mehrere Einwendungen, die im folgenden einzeln zu behandeln sind. Zunächst stellt sie die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS in Frage (nachstehend E. 3-5). Sodann rügt sie die Anwendung von Art. 12 VVS; das BUWAL habe zu Unrecht angenommen, es liege ein Begehren des Staates Portugal um Rücknahme der von ihr ausgeführten Sonderabfälle vor (nachstehend E. 6). ...
3. a) Das Bundesgericht kann im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens vorfrageweise Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnis gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnungen.
Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, ist dieser Spielraum nach Art. 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sei (BGE 118 Ib 367 E. 4 S. 372; BGE 118 Ib 81 E. 3b S. 88; BGE 116 Ib 410 E. 3b S. 413).
b) Gestützt auf diese Rechtsprechung stellt die Beschwerdeführerin sowohl die Gesetzes- als auch die Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS in Frage. Entsprechend der vorgebrachten Rügen ist im folgenden zunächst zu prüfen, ob sich die Rücknahmepflicht gemäss Art. 12 VVS auf eine gesetzliche Delegationsnorm abzustützen vermag und ob sie gegebenenfalls die Grenzen der dem Verordnungsgeber eingeräumten Befugnis einhält (nachstehend E. 4). Bei Bejahung dieser Fragen ist Art. 12 VVS auf seine sonstige Verfassungsmässigkeit hin zu untersuchen (nachstehend E. 5).
4. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin entbehrt Art. 12 VVS einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Entgegen der Ansicht des BUWAL könne eine solche nicht in Art. 32 Abs. 1 USG gesehen werden, da diese Gesetzesbestimmung lediglich zum Erlass von Ausführungsvorschriften ermächtige. Art. 12 VVS sei aber nicht bloss eine Ausführungsvorschrift, da er dem Bürger neue Pflichten auferlege.
a) Das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) verzichtet weitgehend darauf, den Verkehr mit gefährlichen Abfällen zu regeln. Es begnügt sich damit, in Art. 32 Abs. 1 den Erlass von Vorschriften über die Ein-, Aus- und Durchfuhr solcher Abfälle an den Bundesrat zu delegieren. Dieser hat die Kennzeichnungspflicht sowie die Bewilligungspflicht zur Entgegennahme und Einfuhr gefährlicher Abfälle vorzusehen (Art. 32 Abs. 2 USG).
Der Bundesrat hat den ihm vom Gesetzgeber erteilten Rechtsetzungsauftrag in der bereits erwähnten Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen erfüllt. Diese enthält in Art. 9-12 und in Art. 35 Vorschriften über die Ausfuhr von Sonderabfällen. Sie statuiert namentlich eine Anmeldepflicht von Abfallexporten, verlangt nähere Angaben über deren Abwicklung und die umweltgerechte Beseitigung des ausgeführten Abfalls; ferner sieht sie die Möglichkeit eines Ausfuhrverbots vor (Art. 9, 10 und 35 VVS). Im Zusammenhang mit der Regelung der Ausfuhr von Sonderabfällen schreibt Art. 12 VVS die Rücknahmepflicht bereits exportierter Sonderabfälle vor, wenn der Empfängerstaat eine Rücknahme verlangt und das BUWAL dieses Begehren durch Verfügung anerkennt. Die Rücknahmepflicht besteht während vier Jahren seit der Ausfuhr.
Nach dem Ingress stützt sich die VVS auf Art. 32 Abs. 1 und 2 sowie auf Art. 39 Abs. 1 USG. Die zuletzt genannte Bestimmung räumt dem Bundesrat die Befugnis zum Erlass von Ausführungsbestimmungen zum USG ein. Da die hier umstrittene Rücknahmepflicht exportierter Abfälle im USG nirgends erwähnt wird, stellt Art. 12 VVS, der sie vorsieht, keine blosse Ausführungsvorschrift dar. Art. 39 Abs. 1 USG entfällt daher als gesetzliche Grundlage von Art. 12 VVS. Dasselbe gilt auch für Art. 32 Abs. 2 USG, da sich dieser nur auf die Kennzeichnungspflicht gefährlicher Abfälle und die Bewilligungspflicht zur Entgegennahme solcher Abfälle bezieht. Als gesetzliche Grundlage der Rücknahmepflicht kommt demzufolge allein Art. 32 Abs. 1 USG in Betracht. Es fragt sich somit, ob sich Art. 12 VVS auf diese Gesetzesbestimmung stützen lässt.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, Art. 32 Abs. 1 USG komme keine weitergehende Bedeutung zu als Art. 39 Abs. 1 USG, der den Bundesrat zum Erlass von Ausführungsvorschriften ermächtigt. Art. 32 Abs. 1 USG enthielte nach dieser Auslegung keine Delegation zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen, und Art. 12 VVS, der wie erwähnt über eine blosse Ausführungsvorschrift hinausgeht, liesse sich schon deshalb nicht auf Art. 32 Abs. 1 USG abstützen.
aa) Art. 32 Abs. 1 USG erteilt dem Bundesrat dem Wortlaut nach einen umfassenden Rechtsetzungsauftrag für den Bereich des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen. Der darauf folgende Abs. 2 von Art. 32 USG enthält einzelne Vorgaben bezüglich der zu regelnden Punkte. Diese Konkretisierungen beschlagen jedoch nur einen Teil des umfassenderen Legiferierungsauftrags gemäss Abs. 1. In Abs. 2 heisst es, der Bundesrat schreibe insbesondere eine Kennzeichnungspflicht (lit. a) und eine Bewilligungspflicht für die Entgegennahme und Einfuhr von gefährlichen Abfällen (lit. b) vor. Aus dieser Formulierung ist zu schliessen, dass der Rechtsetzungsauftrag gemäss Abs. 1 über die in Abs. 2 besonders genannten Belange hinausreicht.
Die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Bundesrat gemäss Art. 32 Abs. 1 USG ist an keine inhaltlichen Vorgaben geknüpft. Einzig für einen Teilbereich nennt Abs. 2 von Art. 32 USG einzelne, bei der Verordnungsgebung zu beachtende Erfordernisse. Die Beschwerdeführerin bemerkt daher zu Recht, dass Art. 32 Abs. 1 USG die Grundzüge der Regelung der delegierten Materie nicht enthält und damit die Anforderungen nicht erfüllt, welche nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Gesetzesdelegationen gelten (vgl. BGE 118 Ia 305 E. 2b S. 310).
Auch wenn eine solche Delegation aufgrund von Art. 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht verbindlich ist (vgl. BGE 118 Ib 367 E. 4 S. 372; BGE 109 Ib 308 E. 6b S. 316), fragt es sich, ob Art. 32 Abs. 1 USG nicht einer verfassungskonformen Interpretation zugänglich sei. Die Beschwerdeführerin macht unter Verweis auf ANDREAS TRÖSCH (Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art. 32 N. 3) geltend, Art. 32 Abs. 1 USG sei wegen der Nichteinhaltung der verfassungsrechtlichen Delegationsvoraussetzungen lediglich als Ermächtigung zum Erlass von Ausführungsvorschriften, nicht aber von gesetzesvertretenden Normen zu verstehen.
bb) Wie bereits erwähnt enthält Abs. 2 von Art. 32 USG für einzelne Belange des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen nähere inhaltliche Vorgaben, so dass insoweit die Delegationsvoraussetzungen eingehalten sind. In diesem beschränkten Bereich soll nach Auffassung der Beschwerdeführerin und von TRÖSCH (a.a.O., Art. 32 N. 3) der Bundesrat denn auch zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen ermächtigt sein. Eine solche Auslegung, welche die Rechtsetzungsbefugnis des Bundesrats im Bereich des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen - je nach der Grundlage in Abs. 1 oder 2 von Art. 32 USG - unterschiedlich umschreiben will, widerspricht jedoch der bereits dargelegten Konzeption von Art. 32 USG. Danach sieht Abs. 1 einen umfassenden Rechtsetzungsauftrag vor, und Abs. 2 ergänzt diesen lediglich um einzelne besondere Konkretisierungen. Wollte man dagegen Art. 32 Abs. 1 USG lediglich als Grundlage für Ausführungsvorschriften sehen, so verlöre diese Bestimmung ihren Sinn. Da sie selber keine materielle Regelung enthält, wäre auch der Erlass von Ausführungsvorschriften kaum denkbar. Die vom Umweltschutzgesetz bezweckte Sicherstellung einer umweltgerechten Abfallentsorgung (vgl. Art. 30 und 31) würde damit in Frage gestellt, da hiefür hinsichtlich der Ein-, Aus- und Durchfuhr gefährlicher Abfälle über den in Art. 30 Abs. 2 USG genannten Bereich hinausgehende Massnahmen erforderlich sind.
Gegen eine Beschränkung der in Art. 32 Abs. 1 USG enthaltenen Ermächtigung auf blosse Ausführungsvorschriften spricht auch die Gesetzessystematik. Die dem Bundesrat bereits aufgrund der Bundesverfassung zustehende Kompetenz zum Erlass von Ausführungsvorschriften (vgl. Art. 102 Ziff. 5 BV) wird in Art. 39 Abs. 1 USG mit Blick auf den ganzen Regelungsbereich des Gesetzes bestätigt. Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb im Zusammenhang mit dem Verkehr von gefährlichen Abfällen auf diese Befugnis noch besonders hätte hingewiesen werden müssen.
Nach dem Wortlaut, der Gesetzessystematik und dem Gesetzeszweck erscheint Art. 32 Abs. 1 USG somit als Delegationsnorm, welche auch zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen ermächtigt.
cc) Die Beschwerdeführerin verweist zur Begründung ihres abweichenden Standpunkts freilich auch auf die Entstehungsgeschichte von Art. 32 USG.
Der Entwurf des Bundesrates für ein Umweltschutzgesetz vom 31. Oktober 1979 (BBl 1979 III 844 f.) zählt in Art. 29 lit. a-g sämtliche an den Bundesrat delegierten Rechtsetzungskompetenzen detailliert auf. Im Bereich der gefährlichen Abfälle nennt lit. f die Befugnis des Bundesrates, vorzuschreiben,
"dass gefährliche Abfälle für die Weitergabe zu kennzeichnen sind und nur
mit einer Bewilligung des Bundes entgegengenommen oder eingeführt werden dürfen; die Bewilligung wird vom Kanton ausgestellt, in welchem die Unternehmung ihren Sitz hat."
Die parlamentarische Beratung des bundesrätlichen Entwurfs stand unter dem Eindruck der Seveso-Affäre. Die Regelung des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen gab zu eingehenden Diskussionen Anlass. Die oben erwähnte Delegationsnorm wurde modifiziert und um den heutigen Art. 32 Abs. 1 USG erweitert. Art. 32 Abs. 2 USG weicht nicht wesentlich von Art. 29 lit. f des Entwurfs ab. Die vorliegend umstrittene Delegationsnorm in Art. 32 Abs. 1 fand also erst im Verlaufe der parlamentarischen Beratungen Eingang ins Gesetz.
Aufschlussreich für die Auslegung des heutigen Art. 32 USG ist das Votum des Berichterstatters im Nationalrat. Er erklärte, beide Absätze von Art. 29 des bundesrätlichen Entwurfs - der heute Art. 32 USG entspricht - bildeten Bestandteile der sog. Seveso-Artikel. Die nationalrätliche Kommission habe die vom Ständerat eingebrachten Zusätze konkretisiert und modifiziert sowie sich ferner darum bemüht, die Verordnungskompetenz des Bundesrats im Zusammenhang mit gefährlichen Abfällen näher zu umschreiben. Unter Hinweis auf die Erfahrungen mit den sog. Seveso-Fässern führte er aus:
"Wir legten - und das ist der Unterschied zum Ständerat - besonderen Wert darauf, dass der Bundesrat auch Vorschriften über die Durchfuhr gefährlicher Stoffe zu erlassen hat. Das betrifft Absatz 1.
In Absatz 2 werden zwei wichtige Fälle, die zu regeln sind, konkretisiert
(Amtl.Bull. NR 1983, S. 1176, Votum Schmid)."
Aus diesem Votum ergibt sich, dass der vom Bundesrat auf Verordnungsstufe zu regelnde Sachbereich gegenüber der ständerätlichen Version ("Der Bundesrat erlässt Vorschriften über den Export gefährlicher Abfälle") erweitert und auch auf die Durchfuhr erstreckt werden sollte. Ferner geht daraus hervor, dass Abs. 2 lediglich zwei Fälle des in Abs. 1 zur näheren Regelung an den Bundesrat delegierten Sachbereichs konkretisiert und nicht eine gegenüber Abs. 1 abweichende Delegationsnorm schafft. Diese Auffassung blieb in den weiteren Beratungen in den Räten unwidersprochen. Zudem lassen sich in den Materialien keine weiteren Hinweise finden, die für das Verhältnis zwischen den Absätzen 1 und 2 von Art. 32 USG von Bedeutung wären.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kann aus der Entstehungsgeschichte somit nicht gefolgert werden, der Bundesrat sei einzig in dem von Abs. 2-4 von Art. 32 USG geregelten Bereich zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen ermächtigt, im übrigen aber auf blosse Vollzugsverordnungen beschränkt. Den vom BUWAL angeführten Äusserungen des damaligen Bundesrates Egli in den vorberatenden Kommissionen der eidgenössischen Räte kommt unter diesen Umständen für die Auslegung von Art. 32 USG keine Bedeutung zu. Es kann daher offenbleiben, ob ihnen - trotz der fehlenden Öffentlichkeit der Sitzungen der vorberatenden Kommissionen - bei der Auslegung überhaupt ein massgebliches Gewicht zuzukommen vermöchte.
dd) Es ergibt sich somit, dass Art. 32 Abs. 1 USG den Bundesrat ermächtigt, auf dem Gebiet des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen eine gesetzesvertretende Verordnung zu erlassen. Demzufolge ist der Einwand der Beschwerdeführerin unzutreffend, Art. 12 VVS könne schon deshalb in Art. 32 Abs. 1 USG keine gesetzliche Grundlage finden, weil sich nur Ausführungsvorschriften darauf abzustützen könnten.
c) Die Beschwerdeführerin zieht auch in Zweifel, dass Art. 12 VVS die Grenzen der in Art. 32 Abs. 1 USG an den Bundesrat delegierten Verordnungskompetenz einhalte. Sie geht davon aus, dass sich eine Rücknahmepflicht für exportierte Abfälle nicht zu dem in der Delegationsnorm umschriebenen Bereich des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen, einschliesslich der Ein-, Aus- und Durchfuhr, zählen lasse.
Wie bereits dargelegt gehört die Sicherstellung einer umweltgerechten Abfallentsorgung zu den Zielen des Umweltschutzgesetzes. Die Pflicht zu einer die Umwelt schonenden Abfallbeseitigung gilt nicht nur im Inland, sondern auch mit Bezug auf die Ausfuhr von Sonderabfällen ins Ausland. Der Bundesrat hat in Art. 9 VVS den Export von Sonderabfällen von der Erfüllung zahlreicher formeller und materieller Voraussetzungen abhängig gemacht. Unter anderem wird verlangt, dass der Exporteur von Sonderabfall dem BUWAL Unterlagen einreicht, aus denen hervorgeht, dass der vorgesehene Empfänger über Anlagen verfügt, die eine umweltgerechte Verwertung, Unschädlichmachung oder Beseitigung der Abfälle ermöglichen (Art. 9 Abs. 2 lit. e VVS). Sind die Voraussetzungen nicht erfüllt, verfügt das BUWAL ein Ausfuhrverbot (Art. 35 Abs. 2 VVS).
Die in Art. 12 VVS vorgesehene Rücknahmepflicht steht zu dieser Ordnung der Ausfuhr von Sonderabfällen in einem engen Sachzusammenhang. Das BUWAL legt dar, die Rücknahmepflicht stelle ein geeignetes Mittel zur Gewährleistung der strengen Ausfuhrregelung dar. In Fällen, in denen sich nachträglich die Verletzung der Bestimmungen der VVS herausstelle, könne mittels der Verpflichtung zur Rücknahme der rechtmässige Zustand wiederhergestellt werden. Art. 12 VVS dient damit der Sicherstellung der Bestimmungen über die Ausfuhr von Sonderabfällen und zugleich der umweltgerechten Entsorgung solcher Abfälle. Sie steht mit dem Gesetzeszweck in Einklang und überschreitet die Grenzen der in Art. 32 Abs. 1 USG an den Bundesrat delegierten Befugnisse nicht.
d) Der Einwand der Beschwerdeführerin, Art. 12 VVS lasse sich nicht auf Art. 32 Abs. 1 USG abstützen, erweist sich somit als unzutreffend. Bei diesem Ergebnis kann offenbleiben, ob auch die Bestimmungen des Basler Übereinkommens über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung vom 22. März 1989 (SR 0.814.05 AS 1992 S. 1125) als Rechtsgrundlage von Art. 12 VVS herangezogen werden könnten, wie dies vom BUWAL geltend gemacht wird.
5. Die Rücknahmepflicht gemäss Art. 12 VVS verbleibt innerhalb der Kompetenzen, die der Gesetzgeber an den Bundesrat delegiert hat. Eine bundesrätliche Verordnungsbestimmung darf nach der erwähnten Rechtsprechung (E. 3a) jedoch auch inhaltlich dem Gesetzes- und Verfassungsrecht nicht widersprechen, soweit der Gesetzgeber den Bundesrat nicht zu einer Abweichung ermächtigt. Die Delegationsnorm von Art. 32 Abs. 1 USG enthält keine solche Ermächtigung. Im Blick auf diese Sachlage verlangt die Beschwerdeführerin eine inhaltliche Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS und stellt diese mit verschiedenen Argumenten in Frage.
a) Die zunächst gerügte Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) und der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) begründet die Beschwerdeführerin allein damit, dass für die Rücknahmepflicht eine gesetzliche Grundlage für eine Einschränkung dieser Grundrechte fehle. Dieser Einwand ist unbegründet. Gesetzliche Grundlage der Rücknahmepflicht ist Art. 12 VVS, der sich - wie in E. 4 dargelegt - auf Art. 32 Abs. 1 USG abzustützen vermag.
b) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin entbehrt Art. 12 VVS der erforderlichen Bestimmtheit, die eine grundrechtseinschränkende Norm aufweisen müsse. Im Umfang, in dem Art. 12 VVS der angefochtenen Verfügung zugrunde liegt, ist die behauptete mangelnde Bestimmtheit nicht ersichtlich. Aus der Vorschrift ergibt sich die Zuständigkeit des Bundesamtes, was von der Beschwerdeführerin auch nicht in Frage gestellt wird. Sie wendet jedoch ein, eine allfällige künftige Rücknahmeverpflichtung lasse sich - wegen der ungenügenden Bestimmtheit von Art. 12 VVS - nicht auf diese Norm abstützen. Aus diesem Grund falle die Bestimmung auch als Grundlage der angefochtenen Zwischenverfügung ausser Betracht. Das BUWAL hat im vorliegenden Fall jedoch weder den Sachverhalt ermittelt, noch einen Entscheid über eine Pflicht der Beschwerdeführerin zur Rücknahme der nach Portugal exportierten Abfälle getroffen. Soweit die Beschwerdeführerin die Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS im Blick auf die Rücknahmepflicht kritisiert, geht sie über den Gegenstand des angefochtenen Entscheids hinaus. Es fehlt insoweit an einem Anfechtungsobjekt.
Die Rüge der mangelnden Bestimmtheit von Art. 12 VVS erweist sich somit in dem beschränkten Umfang, in dem auf sie eingetreten werden kann, als unbegründet.
6. Nach Art. 12 lit. a VVS kommt die Verfügung einer Rücknahmepflicht exportierter Abfälle nur in Betracht, wenn die Behörde des Empfängerstaates dies verlangt. Die Beschwerdeführerin macht geltend, das BUWAL habe in der angefochtenen Zwischenverfügung zu Unrecht angenommen, der Staat Portugal verlange die Rücknahme der von ihr in den Jahren 1987 bis 1990 exportierten Abfälle.
a) Nach Auffassung des BUWAL sind an ein Begehren gemäss Art. 12 lit. a VVS zwei Anforderungen zu stellen: Erstens müsse darin die Aufforderung des Empfängerstaates zuhanden der zuständigen schweizerischen Behörden enthalten sein, den schweizerischen Abfallexporteur zur Rücknahme der ausgeführten Abfälle zu verpflichten; zweitens habe das Begehren Hinweise auf die Verletzung von Ausfuhrvorschriften zu enthalten.
Im vorliegenden Fall betrachtet das BUWAL diese beiden Voraussetzungen als erfüllt. Es stützt sich dabei auf folgenden Sachverhalt: Die portugiesische Botschaft in Bern habe dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten am 13. Juli 1992 eine Note zukommen lassen, in der sie unter Bezugnahme auf die zwischen 1987 und 1990 durch die Beschwerdeführerin ausgeführten Abfallexporte um Anordnung der "mesures nécessaires à la réception en Suisse des déchets susmentionnés, d'accord avec les dispositions légales en vigueur" ersuchte. Nach Auffassung des BUWAL kann unter den "dispositions légales en vigueur" nur die VVS verstanden werden, die den portugiesischen Behörden von der schweizerischen Botschaft in Portugal vorgängig zur Verfügung gestellt worden sei. Der Kabinettschef des portugiesischen Umweltministeriums habe bereits in einem Schreiben vom 20. Februar 1992 an die schweizerische Botschaft das BUWAL aufgefordert, die nötigen Schritte zur Rücknahme der fraglichen Abfälle zu veranlassen. Dieses Schreiben habe aber keinen offiziellen Charakter aufgewiesen.
Das BUWAL hat mit Schreiben an das portugiesische Umweltministerium vom 3. August 1992 festgehalten, dass die Note vom 13. Juli 1992 als Begehren im Sinn von Art. 12 VVS betrachtet werde. Da diese Note keine Begründung des Rücknahmebegehrens enthält, hat das BUWAL den portugiesischen Behörden mit Schreiben vom 25. September 1992 eine Reihe von Fragen unterbreitet, welche vom Kabinettschef mit Schreiben vom 6. November 1992 unter Beilage einer Reihe von Dokumenten beantwortet worden sind.
b) Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die dargestellten unbestrittenen Feststellungen ausreichten, um von einem Begehren gemäss Art. 12 lit. a VVS zu sprechen. Ein solches hat nach ihrer Ansicht vielmehr in formeller Hinsicht den Anforderungen zu genügen, wie sie für Gesuche im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen gelten. Sie scheint davon auszugehen, dass Art. 28 des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG; SR 351.1) bzw. von Art. 14 des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959 (EÜR; SR 0.351.1) vorliegend analog anzuwenden sind.
Das Verfahren um Rücknahme von exportiertem Sonderabfall lässt sich nicht mit einem Verfahren der zwischenstaatlichen Rechtshilfe in Strafsachen vergleichen. Es geht nicht um Rechtshilfe für ein fremdes Verfahren, sondern um ein selbständiges Verwaltungsverfahren über die Frage, ob schweizerische Vorschriften im Zusammenhang mit einem Export von Sonderabfällen verletzt worden seien und ob deswegen gegebenenfalls eine Rücknahme der Abfälle anzuordnen sei. Im Gegensatz zur internationalen Rechtshilfe in Strafsachen wird über die Durchführung der verlangten Massnahme nicht bereits aufgrund der Darstellung des Sachverhalts im Gesuch entschieden, sondern dieses bildet lediglich den Anlass, ein Verfahren einzuleiten und die erforderlichen weiteren Beweiserhebungen über den umstrittenen Abfallexport vorzunehmen.
Die Beschwerdeführerin befürchtet freilich eine Einschränkung ihrer Verteidigungsmöglichkeiten und damit ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, wenn ihr bei Einleitung des Verfahrens die ihr gegenüber erhobenen Vorwürfe nicht näher bekannt seien und sie sich deshalb dagegen nicht wirksam zur Wehr setzen könne. Dieser Einwand mag zwar in Fällen wie dem vorliegenden verständlich sein, wo die Medien bereits über die Einleitung des Verfahrens ausführlich berichten und dadurch unter Umständen den Eindruck erwecken, der den Abfall exportierenden Unternehmung würde eine Verletzung der Ausfuhrbestimmungen vorgeworfen. Tatsächlich wird jedoch mit der Verfahrenseinleitung ein solcher Vorwurf nicht erhoben. Vielmehr bildet das Vorliegen einer Verletzung von schweizerischen Vorschriften über den Abfallexport Gegenstand des eingeleiteten Verfahrens. Bei dessen Durchführung ist der Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör vollumfänglich zu wahren.
Schliesslich weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die Schweiz eine Rücknahmepflicht nicht verfügen könne, solange die Abfallimporteurin nach portugiesischem Recht nicht zur Ausfuhr der seinerzeit eingeführten Abfälle verpflichtet sei. Konsequenterweise komme die Einleitung eines Verfahrens gemäss Art. 12 VVS nur in Betracht, wenn die portugiesischen Behörden ihrerseits die Ausfuhr der fraglichen Abfälle anordnen würden. Die Betrachtungsweise des BUWAL verkenne den internationalen Charakter des zu beurteilenden Sachverhalts. Die Vorschriften des öffentlichen Rechts dürfen nach dem Territorialitätsprinzip des Völkerrechts grundsätzlich nur auf Sachverhalte im eigenen Land angewendet werden (vgl. BGE 107 II 489 E. 3 S. 492; BGE 95 II 109 E. 3c S. 114; BGE 82 I 196 E. 1 S. 197 f.). Da das BUWAL das Verfahren um Rücknahme der exportierten Sonderabfälle jedoch nicht von sich aus, sondern auf Ersuchen des portugiesischen Staates durchführt, liegt ein Übergriff der schweizerischen Behörden in die Hoheit eines fremden Staates nicht vor. Im übrigen braucht im vorliegenden Zusammenhang nicht entschieden zu werden, ob eine Rücknahmepflicht für die ausgeführten Abfälle von den schweizerischen Behörden auch dann verfügt werden könnte, wenn nach portugiesischem Recht keine Pflicht zur Ausfuhr besteht. Jedenfalls steht die noch ungeklärte Frage der Ausfuhr der Einleitung eines Verfahrens nach Art. 12 VVS nicht entgegen. Das BUWAL wird jedoch zu prüfen haben, inwieweit bei dessen weiterer Durchführung auf die Rechtslage in Portugal Rücksicht zu nehmen ist.
c) Aus diesen Gründen ergibt sich, dass das BUWAL vom Vorliegen eines genügenden Begehrens gemäss Art. 12 lit. a VVS ausgehen und demnach ein Verfahren über das Bestehen einer allfälligen Rücknahmepflicht der von der Beschwerdeführerin exportierten Sonderabfälle eröffnen durfte. | de | Art. 101 und 106 OG; Art. 45 VwVG; Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Zwischenverfügungen. Abgrenzung zwischen Teilentscheid und Zwischenverfügung (E. 1b).
Begriff des rechtlich nicht wiedergutzumachenden Nachteils gemäss Art. 45 VwVG (E. 1c).
Art. 32 USG; Art. 12 VVS; Rücknahmepflicht für exportierte Sonderabfälle.
Art. 32 Abs. 1 USG ermächtigt den Bundesrat im Bereich des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen (E. 4b).
Art. 12 VVS findet in Art. 32 Abs. 1 USG eine gesetzliche Grundlage (E. 4c).
Anforderungen an das Begehren des Empfängerstaates gemäss Art. 12 lit. a VVS (E. 6). | de | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,360 | 120 Ib 97 | 120 Ib 97
Sachverhalt ab Seite 97
Die Metallwerke Refonda AG hat in den Jahren 1987 bis 1990 Salzschlacke an die Firma Metalimex in Setubal in Portugal exportiert. Am 13. Juli 1992 liess die portugiesische Botschaft in Bern dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten eine Note zukommen, in welcher mit Bezug auf die Abfallexporte der Metallwerke Refonda AG die Anordnung der "mesures nécessaires à la réception en Suisse des déchets susmentionnés, d'accord avec les dispositions légales en vigueur" verlangt wird.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) leitete in der Folge ein Verwaltungsverfahren ein, um abzuklären, ob die Metallwerke Refonda AG zur Rücknahme der nach Portugal exportierten Salzschlacke zu verpflichten sei. Am 14. Mai 1993 forderte das BUWAL die Metallwerke Refonda AG auf, zu bestimmten Fragen Stellung zu nehmen. Diese kam der Aufforderung nicht nach und verlangte die Einstellung des Verfahrens bzw. eventualiter den Erlass einer Zwischenverfügung über die Zuständigkeit des BUWAL, eine allfällige Rücknahmepflicht der exportierten Abfälle anzuordnen. In einer späteren Eingabe beantragte die Metallwerke Refonda AG zusätzlich, in der Zwischenverfügung sei auch über ihre Auskunftspflicht im Verfahren um die Rücknahme der Abfälle zu befinden.
Auf Weisung des Eidgenössischen Departements des Innern erliess das BUWAL am 7. Oktober 1993 die verlangte Zwischenverfügung. Darin stellt es zunächst seine Zuständigkeit fest, in dem von den portugiesischen Behörden anbegehrten Verfahren gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. b der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS; SR 814.014) zu verfügen; ferner stellt es die Auskunftspflicht der Metallwerke Refonda AG in diesem Verfahren fest; schliesslich fordert es die letztere auf, binnen 30 Tagen nach Rechtskraft der Zwischenverfügung die in einer Beilage aufgeführten Fragen zu beantworten und die entsprechenden Dokumente vorzulegen.
Die Metallwerke Refonda AG hat gegen die Zwischenverfügung des BUWAL vom 7. Oktober 1993 beim Bundesgericht eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung bzw. eventualiter die Aufhebung der darin enthaltenen Pflicht zur Beantwortung bestimmter Fragen.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (BGE 119 Ib 305 E. 1 S. 307).
a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe vorliegt.
Die Rücknahmepflicht für exportierte Sonderabfälle wird durch Art. 12 VVS, also durch Bundesverwaltungsrecht, geregelt. Ein Ausschlussgrund nach Art. 99 oder Art. 100 OG besteht für diesen Bereich nicht. Streitigkeiten über das Bestehen und den Umfang der Rücknahmepflicht ausgeführter Abfälle gemäss Art. 12 VVS können somit mit dem Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde dem Bundesgericht unterbreitet werden.
b) Der angefochtene Entscheid wird als Zwischenverfügung im Sinne von Art. 45 Abs. 2 VwVG bezeichnet. Das BUWAL hat freilich im Zusammenhang mit dem Entscheid über seine Zuständigkeit und über das Bestehen einer Auskunftspflicht der Beschwerdeführerin zugleich vorfrageweise auch über die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS sowie darüber entschieden, ob ein ausreichendes Begehren seitens des Staates Portugal vorliege. Es beurteilte damit bereits materielle Streitpunkte, die für das Bestehen einer Rücknahmepflicht der ausgeführten Salzschlacke von entscheidender Bedeutung sind. Man kann sich deshalb fragen, ob insoweit nicht bloss ein Zwischen-, sondern vielmehr ein Teilentscheid vorliegt, der in gleicher Weise wie ein Endentscheid anfechtbar ist (vgl. BGE 118 Ib 196 E. 1b S. 198 f.; BGE 117 Ib 325 E. 1b S. 327; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 140 f.). Dies kann jedoch offenbleiben. Wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gleichermassen zulässig, wenn der angefochtene Entscheid lediglich als Zwischenverfügung betrachtet wird.
c) Gemäss Art. 101 lit. a OG sind Zwischenverfügungen nur dann selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wenn dieses Rechtsmittel auch gegen den Endentscheid zur Verfügung steht. Dieses Erfordernis ist vorliegend erfüllt, da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Anordnung der Rücknahmepflicht gemäss Art. 12 VVS zulässig ist (E. 1a).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Zwischenverfügung ist aber nur unter der zusätzlichen Voraussetzung zulässig, dass diese einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VwVG). Der nicht wiedergutzumachende Nachteil muss auch in den in Art. 45 Abs. 2 VwVG ausdrücklich genannten Fällen vorliegen (BGE 116 Ib 344 E. 1c S. 347). Anders als im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde genügt jedoch bereits ein schutzwürdiges Interesse an der sofortigen Aufhebung oder Abänderung der Zwischenverfügung. Der nicht wiedergutzumachende Nachteil muss nicht rechtlicher Natur sein, vielmehr reicht auch ein bloss wirtschaftliches Interesse, sofern es dem Beschwerdeführer bei der Anfechtung einer Zwischenverfügung nicht lediglich darum geht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern (BGE 116 Ib 344 E. 1c S. 347 f.).
Die angefochtene Zwischenverfügung stützt sich auf Art. 45 Abs. 2 lit. a und d VwVG. Es ist unbestritten, dass sie der Beschwerdeführerin hohe Kosten verursachen würde. Die Beantwortung der Fragen, zu denen sie verpflichtet wäre, ist angesichts der komplizierten technischen Aspekte aufwendig. Die Abklärungen könnten aufgrund der bisherigen Publizität der Angelegenheit zudem Belastungen bewirken, deren nachteilige Folgen ein günstiger Endentscheid nicht zu beseitigen vermöchte. Ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin, die Zuständigkeit des BUWAL zum Entscheid über eine allfällige Rücknahmepflicht der Abfälle und als Folge davon das Bestehen einer Auskunftspflicht vorweg selbständig überprüfen zu lassen, ist daher zu bejahen.
Zweifelhaft erscheint es allerdings, ob sich die Schutzwürdigkeit des Interesses auch auf Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung erstreckt, in der die Beschwerdeführerin zur Beantwortung bestimmter Fragen und zur Einreichung von Dokumenten verpflichtet wird. Jedenfalls soweit die Beschwerde materielle Fragen aufwirft, die erst nach Abklärung des Sachverhalts im Endentscheid zu beurteilen sind, fehlt es zur Zeit an einem Anfechtungsinteresse. In diesem Umfang ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten (vgl. nachstehende E. 5).
Die angefochtene Zwischenverfügung erscheint demnach - mit dem zuletzt angebrachten Vorbehalt - grundsätzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar.
d) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann nur gegen Entscheide der in Art. 98 OG bezeichneten Vorinstanzen ergriffen werden. Nach Art. 98 lit. c OG fallen Entscheide einer Dienstabteilung, die einem Departement oder der Bundeskanzlei unterstellt ist, nur darunter, wenn das Bundesrecht es vorsieht.
Im vorliegenden Fall hat das Eidgenössische Departement des Innern dem BUWAL konkrete Weisungen erteilt, wie es über die von der Beschwerdeführerin nachgesuchte Zwischenverfügung zu entscheiden habe. Das Departement fällt daher als Beschwerdeinstanz ausser Betracht; die Angelegenheit ist vielmehr direkt an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz weiterzuziehen (Art. 47 Abs. 2 VwVG). Als solche kommt nach Art. 98 OG in Verbindung mit Art. 47 Abs. 3 VwVG auch das Bundesgericht in Betracht.
Die Verfügung des BUWAL ist daher mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar.
e) Die Legitimation der Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 103 lit. a OG in dem Umfang gegeben, als sie ein schutzwürdiges Interesse an der sofortigen Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Zwischenverfügung hat. Wie bereits dargelegt wurde (E. 1c), ist ein solches Interesse zwar grundsätzlich zu bejahen; zu verneinen ist es bezüglich jener Punkte des angefochtenen Entscheids, deren Anfechtung als verfrüht erscheint.
f) Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, namentlich ist die für Zwischenverfügungen geltende Beschwerdefrist von 10 Tagen (Art. 106 Abs. 1 OG) eingehalten. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher - mit dem in E. 1c gemachten Vorbehalt - einzutreten.
2. Nach Art. 12 Abs. 1 VVS muss derjenige, der Sonderabfälle in ein anderes Land ausgeführt hat, diese wieder zurücknehmen, wenn die Behörde des Empfängerstaates die Rücknahme verlangt und das Bundesamt dieses Begehren durch Verfügung anerkennt. Das BUWAL hat gestützt auf diese Bestimmung in der angefochtenen Zwischenverfügung seine Zuständigkeit bejaht, über die Rücknahmepflicht der von der Beschwerdeführerin nach Portugal exportierten Salzschlacke zu befinden. Zur Abklärung des Sachverhalts hat es zudem die Beschwerdeführerin zur Beantwortung einer Reihe von Fragen und zur Vorlage von Dokumenten verpflichtet.
Die Beschwerdeführerin erhebt gegen die Verfügung des BUWAL mehrere Einwendungen, die im folgenden einzeln zu behandeln sind. Zunächst stellt sie die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS in Frage (nachstehend E. 3-5). Sodann rügt sie die Anwendung von Art. 12 VVS; das BUWAL habe zu Unrecht angenommen, es liege ein Begehren des Staates Portugal um Rücknahme der von ihr ausgeführten Sonderabfälle vor (nachstehend E. 6). ...
3. a) Das Bundesgericht kann im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens vorfrageweise Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnis gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnungen.
Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, ist dieser Spielraum nach Art. 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sei (BGE 118 Ib 367 E. 4 S. 372; BGE 118 Ib 81 E. 3b S. 88; BGE 116 Ib 410 E. 3b S. 413).
b) Gestützt auf diese Rechtsprechung stellt die Beschwerdeführerin sowohl die Gesetzes- als auch die Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS in Frage. Entsprechend der vorgebrachten Rügen ist im folgenden zunächst zu prüfen, ob sich die Rücknahmepflicht gemäss Art. 12 VVS auf eine gesetzliche Delegationsnorm abzustützen vermag und ob sie gegebenenfalls die Grenzen der dem Verordnungsgeber eingeräumten Befugnis einhält (nachstehend E. 4). Bei Bejahung dieser Fragen ist Art. 12 VVS auf seine sonstige Verfassungsmässigkeit hin zu untersuchen (nachstehend E. 5).
4. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin entbehrt Art. 12 VVS einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Entgegen der Ansicht des BUWAL könne eine solche nicht in Art. 32 Abs. 1 USG gesehen werden, da diese Gesetzesbestimmung lediglich zum Erlass von Ausführungsvorschriften ermächtige. Art. 12 VVS sei aber nicht bloss eine Ausführungsvorschrift, da er dem Bürger neue Pflichten auferlege.
a) Das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) verzichtet weitgehend darauf, den Verkehr mit gefährlichen Abfällen zu regeln. Es begnügt sich damit, in Art. 32 Abs. 1 den Erlass von Vorschriften über die Ein-, Aus- und Durchfuhr solcher Abfälle an den Bundesrat zu delegieren. Dieser hat die Kennzeichnungspflicht sowie die Bewilligungspflicht zur Entgegennahme und Einfuhr gefährlicher Abfälle vorzusehen (Art. 32 Abs. 2 USG).
Der Bundesrat hat den ihm vom Gesetzgeber erteilten Rechtsetzungsauftrag in der bereits erwähnten Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen erfüllt. Diese enthält in Art. 9-12 und in Art. 35 Vorschriften über die Ausfuhr von Sonderabfällen. Sie statuiert namentlich eine Anmeldepflicht von Abfallexporten, verlangt nähere Angaben über deren Abwicklung und die umweltgerechte Beseitigung des ausgeführten Abfalls; ferner sieht sie die Möglichkeit eines Ausfuhrverbots vor (Art. 9, 10 und 35 VVS). Im Zusammenhang mit der Regelung der Ausfuhr von Sonderabfällen schreibt Art. 12 VVS die Rücknahmepflicht bereits exportierter Sonderabfälle vor, wenn der Empfängerstaat eine Rücknahme verlangt und das BUWAL dieses Begehren durch Verfügung anerkennt. Die Rücknahmepflicht besteht während vier Jahren seit der Ausfuhr.
Nach dem Ingress stützt sich die VVS auf Art. 32 Abs. 1 und 2 sowie auf Art. 39 Abs. 1 USG. Die zuletzt genannte Bestimmung räumt dem Bundesrat die Befugnis zum Erlass von Ausführungsbestimmungen zum USG ein. Da die hier umstrittene Rücknahmepflicht exportierter Abfälle im USG nirgends erwähnt wird, stellt Art. 12 VVS, der sie vorsieht, keine blosse Ausführungsvorschrift dar. Art. 39 Abs. 1 USG entfällt daher als gesetzliche Grundlage von Art. 12 VVS. Dasselbe gilt auch für Art. 32 Abs. 2 USG, da sich dieser nur auf die Kennzeichnungspflicht gefährlicher Abfälle und die Bewilligungspflicht zur Entgegennahme solcher Abfälle bezieht. Als gesetzliche Grundlage der Rücknahmepflicht kommt demzufolge allein Art. 32 Abs. 1 USG in Betracht. Es fragt sich somit, ob sich Art. 12 VVS auf diese Gesetzesbestimmung stützen lässt.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, Art. 32 Abs. 1 USG komme keine weitergehende Bedeutung zu als Art. 39 Abs. 1 USG, der den Bundesrat zum Erlass von Ausführungsvorschriften ermächtigt. Art. 32 Abs. 1 USG enthielte nach dieser Auslegung keine Delegation zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen, und Art. 12 VVS, der wie erwähnt über eine blosse Ausführungsvorschrift hinausgeht, liesse sich schon deshalb nicht auf Art. 32 Abs. 1 USG abstützen.
aa) Art. 32 Abs. 1 USG erteilt dem Bundesrat dem Wortlaut nach einen umfassenden Rechtsetzungsauftrag für den Bereich des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen. Der darauf folgende Abs. 2 von Art. 32 USG enthält einzelne Vorgaben bezüglich der zu regelnden Punkte. Diese Konkretisierungen beschlagen jedoch nur einen Teil des umfassenderen Legiferierungsauftrags gemäss Abs. 1. In Abs. 2 heisst es, der Bundesrat schreibe insbesondere eine Kennzeichnungspflicht (lit. a) und eine Bewilligungspflicht für die Entgegennahme und Einfuhr von gefährlichen Abfällen (lit. b) vor. Aus dieser Formulierung ist zu schliessen, dass der Rechtsetzungsauftrag gemäss Abs. 1 über die in Abs. 2 besonders genannten Belange hinausreicht.
Die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Bundesrat gemäss Art. 32 Abs. 1 USG ist an keine inhaltlichen Vorgaben geknüpft. Einzig für einen Teilbereich nennt Abs. 2 von Art. 32 USG einzelne, bei der Verordnungsgebung zu beachtende Erfordernisse. Die Beschwerdeführerin bemerkt daher zu Recht, dass Art. 32 Abs. 1 USG die Grundzüge der Regelung der delegierten Materie nicht enthält und damit die Anforderungen nicht erfüllt, welche nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Gesetzesdelegationen gelten (vgl. BGE 118 Ia 305 E. 2b S. 310).
Auch wenn eine solche Delegation aufgrund von Art. 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht verbindlich ist (vgl. BGE 118 Ib 367 E. 4 S. 372; BGE 109 Ib 308 E. 6b S. 316), fragt es sich, ob Art. 32 Abs. 1 USG nicht einer verfassungskonformen Interpretation zugänglich sei. Die Beschwerdeführerin macht unter Verweis auf ANDREAS TRÖSCH (Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art. 32 N. 3) geltend, Art. 32 Abs. 1 USG sei wegen der Nichteinhaltung der verfassungsrechtlichen Delegationsvoraussetzungen lediglich als Ermächtigung zum Erlass von Ausführungsvorschriften, nicht aber von gesetzesvertretenden Normen zu verstehen.
bb) Wie bereits erwähnt enthält Abs. 2 von Art. 32 USG für einzelne Belange des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen nähere inhaltliche Vorgaben, so dass insoweit die Delegationsvoraussetzungen eingehalten sind. In diesem beschränkten Bereich soll nach Auffassung der Beschwerdeführerin und von TRÖSCH (a.a.O., Art. 32 N. 3) der Bundesrat denn auch zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen ermächtigt sein. Eine solche Auslegung, welche die Rechtsetzungsbefugnis des Bundesrats im Bereich des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen - je nach der Grundlage in Abs. 1 oder 2 von Art. 32 USG - unterschiedlich umschreiben will, widerspricht jedoch der bereits dargelegten Konzeption von Art. 32 USG. Danach sieht Abs. 1 einen umfassenden Rechtsetzungsauftrag vor, und Abs. 2 ergänzt diesen lediglich um einzelne besondere Konkretisierungen. Wollte man dagegen Art. 32 Abs. 1 USG lediglich als Grundlage für Ausführungsvorschriften sehen, so verlöre diese Bestimmung ihren Sinn. Da sie selber keine materielle Regelung enthält, wäre auch der Erlass von Ausführungsvorschriften kaum denkbar. Die vom Umweltschutzgesetz bezweckte Sicherstellung einer umweltgerechten Abfallentsorgung (vgl. Art. 30 und 31) würde damit in Frage gestellt, da hiefür hinsichtlich der Ein-, Aus- und Durchfuhr gefährlicher Abfälle über den in Art. 30 Abs. 2 USG genannten Bereich hinausgehende Massnahmen erforderlich sind.
Gegen eine Beschränkung der in Art. 32 Abs. 1 USG enthaltenen Ermächtigung auf blosse Ausführungsvorschriften spricht auch die Gesetzessystematik. Die dem Bundesrat bereits aufgrund der Bundesverfassung zustehende Kompetenz zum Erlass von Ausführungsvorschriften (vgl. Art. 102 Ziff. 5 BV) wird in Art. 39 Abs. 1 USG mit Blick auf den ganzen Regelungsbereich des Gesetzes bestätigt. Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb im Zusammenhang mit dem Verkehr von gefährlichen Abfällen auf diese Befugnis noch besonders hätte hingewiesen werden müssen.
Nach dem Wortlaut, der Gesetzessystematik und dem Gesetzeszweck erscheint Art. 32 Abs. 1 USG somit als Delegationsnorm, welche auch zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen ermächtigt.
cc) Die Beschwerdeführerin verweist zur Begründung ihres abweichenden Standpunkts freilich auch auf die Entstehungsgeschichte von Art. 32 USG.
Der Entwurf des Bundesrates für ein Umweltschutzgesetz vom 31. Oktober 1979 (BBl 1979 III 844 f.) zählt in Art. 29 lit. a-g sämtliche an den Bundesrat delegierten Rechtsetzungskompetenzen detailliert auf. Im Bereich der gefährlichen Abfälle nennt lit. f die Befugnis des Bundesrates, vorzuschreiben,
"dass gefährliche Abfälle für die Weitergabe zu kennzeichnen sind und nur
mit einer Bewilligung des Bundes entgegengenommen oder eingeführt werden dürfen; die Bewilligung wird vom Kanton ausgestellt, in welchem die Unternehmung ihren Sitz hat."
Die parlamentarische Beratung des bundesrätlichen Entwurfs stand unter dem Eindruck der Seveso-Affäre. Die Regelung des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen gab zu eingehenden Diskussionen Anlass. Die oben erwähnte Delegationsnorm wurde modifiziert und um den heutigen Art. 32 Abs. 1 USG erweitert. Art. 32 Abs. 2 USG weicht nicht wesentlich von Art. 29 lit. f des Entwurfs ab. Die vorliegend umstrittene Delegationsnorm in Art. 32 Abs. 1 fand also erst im Verlaufe der parlamentarischen Beratungen Eingang ins Gesetz.
Aufschlussreich für die Auslegung des heutigen Art. 32 USG ist das Votum des Berichterstatters im Nationalrat. Er erklärte, beide Absätze von Art. 29 des bundesrätlichen Entwurfs - der heute Art. 32 USG entspricht - bildeten Bestandteile der sog. Seveso-Artikel. Die nationalrätliche Kommission habe die vom Ständerat eingebrachten Zusätze konkretisiert und modifiziert sowie sich ferner darum bemüht, die Verordnungskompetenz des Bundesrats im Zusammenhang mit gefährlichen Abfällen näher zu umschreiben. Unter Hinweis auf die Erfahrungen mit den sog. Seveso-Fässern führte er aus:
"Wir legten - und das ist der Unterschied zum Ständerat - besonderen Wert darauf, dass der Bundesrat auch Vorschriften über die Durchfuhr gefährlicher Stoffe zu erlassen hat. Das betrifft Absatz 1.
In Absatz 2 werden zwei wichtige Fälle, die zu regeln sind, konkretisiert
(Amtl.Bull. NR 1983, S. 1176, Votum Schmid)."
Aus diesem Votum ergibt sich, dass der vom Bundesrat auf Verordnungsstufe zu regelnde Sachbereich gegenüber der ständerätlichen Version ("Der Bundesrat erlässt Vorschriften über den Export gefährlicher Abfälle") erweitert und auch auf die Durchfuhr erstreckt werden sollte. Ferner geht daraus hervor, dass Abs. 2 lediglich zwei Fälle des in Abs. 1 zur näheren Regelung an den Bundesrat delegierten Sachbereichs konkretisiert und nicht eine gegenüber Abs. 1 abweichende Delegationsnorm schafft. Diese Auffassung blieb in den weiteren Beratungen in den Räten unwidersprochen. Zudem lassen sich in den Materialien keine weiteren Hinweise finden, die für das Verhältnis zwischen den Absätzen 1 und 2 von Art. 32 USG von Bedeutung wären.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kann aus der Entstehungsgeschichte somit nicht gefolgert werden, der Bundesrat sei einzig in dem von Abs. 2-4 von Art. 32 USG geregelten Bereich zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen ermächtigt, im übrigen aber auf blosse Vollzugsverordnungen beschränkt. Den vom BUWAL angeführten Äusserungen des damaligen Bundesrates Egli in den vorberatenden Kommissionen der eidgenössischen Räte kommt unter diesen Umständen für die Auslegung von Art. 32 USG keine Bedeutung zu. Es kann daher offenbleiben, ob ihnen - trotz der fehlenden Öffentlichkeit der Sitzungen der vorberatenden Kommissionen - bei der Auslegung überhaupt ein massgebliches Gewicht zuzukommen vermöchte.
dd) Es ergibt sich somit, dass Art. 32 Abs. 1 USG den Bundesrat ermächtigt, auf dem Gebiet des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen eine gesetzesvertretende Verordnung zu erlassen. Demzufolge ist der Einwand der Beschwerdeführerin unzutreffend, Art. 12 VVS könne schon deshalb in Art. 32 Abs. 1 USG keine gesetzliche Grundlage finden, weil sich nur Ausführungsvorschriften darauf abzustützen könnten.
c) Die Beschwerdeführerin zieht auch in Zweifel, dass Art. 12 VVS die Grenzen der in Art. 32 Abs. 1 USG an den Bundesrat delegierten Verordnungskompetenz einhalte. Sie geht davon aus, dass sich eine Rücknahmepflicht für exportierte Abfälle nicht zu dem in der Delegationsnorm umschriebenen Bereich des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen, einschliesslich der Ein-, Aus- und Durchfuhr, zählen lasse.
Wie bereits dargelegt gehört die Sicherstellung einer umweltgerechten Abfallentsorgung zu den Zielen des Umweltschutzgesetzes. Die Pflicht zu einer die Umwelt schonenden Abfallbeseitigung gilt nicht nur im Inland, sondern auch mit Bezug auf die Ausfuhr von Sonderabfällen ins Ausland. Der Bundesrat hat in Art. 9 VVS den Export von Sonderabfällen von der Erfüllung zahlreicher formeller und materieller Voraussetzungen abhängig gemacht. Unter anderem wird verlangt, dass der Exporteur von Sonderabfall dem BUWAL Unterlagen einreicht, aus denen hervorgeht, dass der vorgesehene Empfänger über Anlagen verfügt, die eine umweltgerechte Verwertung, Unschädlichmachung oder Beseitigung der Abfälle ermöglichen (Art. 9 Abs. 2 lit. e VVS). Sind die Voraussetzungen nicht erfüllt, verfügt das BUWAL ein Ausfuhrverbot (Art. 35 Abs. 2 VVS).
Die in Art. 12 VVS vorgesehene Rücknahmepflicht steht zu dieser Ordnung der Ausfuhr von Sonderabfällen in einem engen Sachzusammenhang. Das BUWAL legt dar, die Rücknahmepflicht stelle ein geeignetes Mittel zur Gewährleistung der strengen Ausfuhrregelung dar. In Fällen, in denen sich nachträglich die Verletzung der Bestimmungen der VVS herausstelle, könne mittels der Verpflichtung zur Rücknahme der rechtmässige Zustand wiederhergestellt werden. Art. 12 VVS dient damit der Sicherstellung der Bestimmungen über die Ausfuhr von Sonderabfällen und zugleich der umweltgerechten Entsorgung solcher Abfälle. Sie steht mit dem Gesetzeszweck in Einklang und überschreitet die Grenzen der in Art. 32 Abs. 1 USG an den Bundesrat delegierten Befugnisse nicht.
d) Der Einwand der Beschwerdeführerin, Art. 12 VVS lasse sich nicht auf Art. 32 Abs. 1 USG abstützen, erweist sich somit als unzutreffend. Bei diesem Ergebnis kann offenbleiben, ob auch die Bestimmungen des Basler Übereinkommens über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung vom 22. März 1989 (SR 0.814.05 AS 1992 S. 1125) als Rechtsgrundlage von Art. 12 VVS herangezogen werden könnten, wie dies vom BUWAL geltend gemacht wird.
5. Die Rücknahmepflicht gemäss Art. 12 VVS verbleibt innerhalb der Kompetenzen, die der Gesetzgeber an den Bundesrat delegiert hat. Eine bundesrätliche Verordnungsbestimmung darf nach der erwähnten Rechtsprechung (E. 3a) jedoch auch inhaltlich dem Gesetzes- und Verfassungsrecht nicht widersprechen, soweit der Gesetzgeber den Bundesrat nicht zu einer Abweichung ermächtigt. Die Delegationsnorm von Art. 32 Abs. 1 USG enthält keine solche Ermächtigung. Im Blick auf diese Sachlage verlangt die Beschwerdeführerin eine inhaltliche Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS und stellt diese mit verschiedenen Argumenten in Frage.
a) Die zunächst gerügte Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) und der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) begründet die Beschwerdeführerin allein damit, dass für die Rücknahmepflicht eine gesetzliche Grundlage für eine Einschränkung dieser Grundrechte fehle. Dieser Einwand ist unbegründet. Gesetzliche Grundlage der Rücknahmepflicht ist Art. 12 VVS, der sich - wie in E. 4 dargelegt - auf Art. 32 Abs. 1 USG abzustützen vermag.
b) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin entbehrt Art. 12 VVS der erforderlichen Bestimmtheit, die eine grundrechtseinschränkende Norm aufweisen müsse. Im Umfang, in dem Art. 12 VVS der angefochtenen Verfügung zugrunde liegt, ist die behauptete mangelnde Bestimmtheit nicht ersichtlich. Aus der Vorschrift ergibt sich die Zuständigkeit des Bundesamtes, was von der Beschwerdeführerin auch nicht in Frage gestellt wird. Sie wendet jedoch ein, eine allfällige künftige Rücknahmeverpflichtung lasse sich - wegen der ungenügenden Bestimmtheit von Art. 12 VVS - nicht auf diese Norm abstützen. Aus diesem Grund falle die Bestimmung auch als Grundlage der angefochtenen Zwischenverfügung ausser Betracht. Das BUWAL hat im vorliegenden Fall jedoch weder den Sachverhalt ermittelt, noch einen Entscheid über eine Pflicht der Beschwerdeführerin zur Rücknahme der nach Portugal exportierten Abfälle getroffen. Soweit die Beschwerdeführerin die Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS im Blick auf die Rücknahmepflicht kritisiert, geht sie über den Gegenstand des angefochtenen Entscheids hinaus. Es fehlt insoweit an einem Anfechtungsobjekt.
Die Rüge der mangelnden Bestimmtheit von Art. 12 VVS erweist sich somit in dem beschränkten Umfang, in dem auf sie eingetreten werden kann, als unbegründet.
6. Nach Art. 12 lit. a VVS kommt die Verfügung einer Rücknahmepflicht exportierter Abfälle nur in Betracht, wenn die Behörde des Empfängerstaates dies verlangt. Die Beschwerdeführerin macht geltend, das BUWAL habe in der angefochtenen Zwischenverfügung zu Unrecht angenommen, der Staat Portugal verlange die Rücknahme der von ihr in den Jahren 1987 bis 1990 exportierten Abfälle.
a) Nach Auffassung des BUWAL sind an ein Begehren gemäss Art. 12 lit. a VVS zwei Anforderungen zu stellen: Erstens müsse darin die Aufforderung des Empfängerstaates zuhanden der zuständigen schweizerischen Behörden enthalten sein, den schweizerischen Abfallexporteur zur Rücknahme der ausgeführten Abfälle zu verpflichten; zweitens habe das Begehren Hinweise auf die Verletzung von Ausfuhrvorschriften zu enthalten.
Im vorliegenden Fall betrachtet das BUWAL diese beiden Voraussetzungen als erfüllt. Es stützt sich dabei auf folgenden Sachverhalt: Die portugiesische Botschaft in Bern habe dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten am 13. Juli 1992 eine Note zukommen lassen, in der sie unter Bezugnahme auf die zwischen 1987 und 1990 durch die Beschwerdeführerin ausgeführten Abfallexporte um Anordnung der "mesures nécessaires à la réception en Suisse des déchets susmentionnés, d'accord avec les dispositions légales en vigueur" ersuchte. Nach Auffassung des BUWAL kann unter den "dispositions légales en vigueur" nur die VVS verstanden werden, die den portugiesischen Behörden von der schweizerischen Botschaft in Portugal vorgängig zur Verfügung gestellt worden sei. Der Kabinettschef des portugiesischen Umweltministeriums habe bereits in einem Schreiben vom 20. Februar 1992 an die schweizerische Botschaft das BUWAL aufgefordert, die nötigen Schritte zur Rücknahme der fraglichen Abfälle zu veranlassen. Dieses Schreiben habe aber keinen offiziellen Charakter aufgewiesen.
Das BUWAL hat mit Schreiben an das portugiesische Umweltministerium vom 3. August 1992 festgehalten, dass die Note vom 13. Juli 1992 als Begehren im Sinn von Art. 12 VVS betrachtet werde. Da diese Note keine Begründung des Rücknahmebegehrens enthält, hat das BUWAL den portugiesischen Behörden mit Schreiben vom 25. September 1992 eine Reihe von Fragen unterbreitet, welche vom Kabinettschef mit Schreiben vom 6. November 1992 unter Beilage einer Reihe von Dokumenten beantwortet worden sind.
b) Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die dargestellten unbestrittenen Feststellungen ausreichten, um von einem Begehren gemäss Art. 12 lit. a VVS zu sprechen. Ein solches hat nach ihrer Ansicht vielmehr in formeller Hinsicht den Anforderungen zu genügen, wie sie für Gesuche im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen gelten. Sie scheint davon auszugehen, dass Art. 28 des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG; SR 351.1) bzw. von Art. 14 des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959 (EÜR; SR 0.351.1) vorliegend analog anzuwenden sind.
Das Verfahren um Rücknahme von exportiertem Sonderabfall lässt sich nicht mit einem Verfahren der zwischenstaatlichen Rechtshilfe in Strafsachen vergleichen. Es geht nicht um Rechtshilfe für ein fremdes Verfahren, sondern um ein selbständiges Verwaltungsverfahren über die Frage, ob schweizerische Vorschriften im Zusammenhang mit einem Export von Sonderabfällen verletzt worden seien und ob deswegen gegebenenfalls eine Rücknahme der Abfälle anzuordnen sei. Im Gegensatz zur internationalen Rechtshilfe in Strafsachen wird über die Durchführung der verlangten Massnahme nicht bereits aufgrund der Darstellung des Sachverhalts im Gesuch entschieden, sondern dieses bildet lediglich den Anlass, ein Verfahren einzuleiten und die erforderlichen weiteren Beweiserhebungen über den umstrittenen Abfallexport vorzunehmen.
Die Beschwerdeführerin befürchtet freilich eine Einschränkung ihrer Verteidigungsmöglichkeiten und damit ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, wenn ihr bei Einleitung des Verfahrens die ihr gegenüber erhobenen Vorwürfe nicht näher bekannt seien und sie sich deshalb dagegen nicht wirksam zur Wehr setzen könne. Dieser Einwand mag zwar in Fällen wie dem vorliegenden verständlich sein, wo die Medien bereits über die Einleitung des Verfahrens ausführlich berichten und dadurch unter Umständen den Eindruck erwecken, der den Abfall exportierenden Unternehmung würde eine Verletzung der Ausfuhrbestimmungen vorgeworfen. Tatsächlich wird jedoch mit der Verfahrenseinleitung ein solcher Vorwurf nicht erhoben. Vielmehr bildet das Vorliegen einer Verletzung von schweizerischen Vorschriften über den Abfallexport Gegenstand des eingeleiteten Verfahrens. Bei dessen Durchführung ist der Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör vollumfänglich zu wahren.
Schliesslich weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die Schweiz eine Rücknahmepflicht nicht verfügen könne, solange die Abfallimporteurin nach portugiesischem Recht nicht zur Ausfuhr der seinerzeit eingeführten Abfälle verpflichtet sei. Konsequenterweise komme die Einleitung eines Verfahrens gemäss Art. 12 VVS nur in Betracht, wenn die portugiesischen Behörden ihrerseits die Ausfuhr der fraglichen Abfälle anordnen würden. Die Betrachtungsweise des BUWAL verkenne den internationalen Charakter des zu beurteilenden Sachverhalts. Die Vorschriften des öffentlichen Rechts dürfen nach dem Territorialitätsprinzip des Völkerrechts grundsätzlich nur auf Sachverhalte im eigenen Land angewendet werden (vgl. BGE 107 II 489 E. 3 S. 492; BGE 95 II 109 E. 3c S. 114; BGE 82 I 196 E. 1 S. 197 f.). Da das BUWAL das Verfahren um Rücknahme der exportierten Sonderabfälle jedoch nicht von sich aus, sondern auf Ersuchen des portugiesischen Staates durchführt, liegt ein Übergriff der schweizerischen Behörden in die Hoheit eines fremden Staates nicht vor. Im übrigen braucht im vorliegenden Zusammenhang nicht entschieden zu werden, ob eine Rücknahmepflicht für die ausgeführten Abfälle von den schweizerischen Behörden auch dann verfügt werden könnte, wenn nach portugiesischem Recht keine Pflicht zur Ausfuhr besteht. Jedenfalls steht die noch ungeklärte Frage der Ausfuhr der Einleitung eines Verfahrens nach Art. 12 VVS nicht entgegen. Das BUWAL wird jedoch zu prüfen haben, inwieweit bei dessen weiterer Durchführung auf die Rechtslage in Portugal Rücksicht zu nehmen ist.
c) Aus diesen Gründen ergibt sich, dass das BUWAL vom Vorliegen eines genügenden Begehrens gemäss Art. 12 lit. a VVS ausgehen und demnach ein Verfahren über das Bestehen einer allfälligen Rücknahmepflicht der von der Beschwerdeführerin exportierten Sonderabfälle eröffnen durfte. | de | Art. 101 et 106 OJ; art. 45 PA; recours de droit administratif dirigé contre des décisions incidentes. Jugement partiel ou décision incidente (consid. 1b).
Notion de préjudice irréparable selon l'art. 45 PA (consid. 1c).
Art. 32 LPE; art. 12 ODS; reprise obligatoire de déchets spéciaux exportés.
L'art. 32 al. 1 LPE autorise le Conseil fédéral à édicter des ordonnances de substitution dans le domaine du transport de déchets dangereux (consid. 4b).
L'art. 32 al. 1 LPE est la base légale de l'art. 12 ODS (consid. 4c).
Exigences relatives à la requête du pays de destination selon l'art. 12 let. a ODS (consid. 6). | fr | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,361 | 120 Ib 97 | 120 Ib 97
Sachverhalt ab Seite 97
Die Metallwerke Refonda AG hat in den Jahren 1987 bis 1990 Salzschlacke an die Firma Metalimex in Setubal in Portugal exportiert. Am 13. Juli 1992 liess die portugiesische Botschaft in Bern dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten eine Note zukommen, in welcher mit Bezug auf die Abfallexporte der Metallwerke Refonda AG die Anordnung der "mesures nécessaires à la réception en Suisse des déchets susmentionnés, d'accord avec les dispositions légales en vigueur" verlangt wird.
Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) leitete in der Folge ein Verwaltungsverfahren ein, um abzuklären, ob die Metallwerke Refonda AG zur Rücknahme der nach Portugal exportierten Salzschlacke zu verpflichten sei. Am 14. Mai 1993 forderte das BUWAL die Metallwerke Refonda AG auf, zu bestimmten Fragen Stellung zu nehmen. Diese kam der Aufforderung nicht nach und verlangte die Einstellung des Verfahrens bzw. eventualiter den Erlass einer Zwischenverfügung über die Zuständigkeit des BUWAL, eine allfällige Rücknahmepflicht der exportierten Abfälle anzuordnen. In einer späteren Eingabe beantragte die Metallwerke Refonda AG zusätzlich, in der Zwischenverfügung sei auch über ihre Auskunftspflicht im Verfahren um die Rücknahme der Abfälle zu befinden.
Auf Weisung des Eidgenössischen Departements des Innern erliess das BUWAL am 7. Oktober 1993 die verlangte Zwischenverfügung. Darin stellt es zunächst seine Zuständigkeit fest, in dem von den portugiesischen Behörden anbegehrten Verfahren gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. b der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS; SR 814.014) zu verfügen; ferner stellt es die Auskunftspflicht der Metallwerke Refonda AG in diesem Verfahren fest; schliesslich fordert es die letztere auf, binnen 30 Tagen nach Rechtskraft der Zwischenverfügung die in einer Beilage aufgeführten Fragen zu beantworten und die entsprechenden Dokumente vorzulegen.
Die Metallwerke Refonda AG hat gegen die Zwischenverfügung des BUWAL vom 7. Oktober 1993 beim Bundesgericht eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung bzw. eventualiter die Aufhebung der darin enthaltenen Pflicht zur Beantwortung bestimmter Fragen.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Auszug aus den Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde eintreten kann (BGE 119 Ib 305 E. 1 S. 307).
a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gemäss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen, sofern diese von den in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe vorliegt.
Die Rücknahmepflicht für exportierte Sonderabfälle wird durch Art. 12 VVS, also durch Bundesverwaltungsrecht, geregelt. Ein Ausschlussgrund nach Art. 99 oder Art. 100 OG besteht für diesen Bereich nicht. Streitigkeiten über das Bestehen und den Umfang der Rücknahmepflicht ausgeführter Abfälle gemäss Art. 12 VVS können somit mit dem Rechtsmittel der Verwaltungsgerichtsbeschwerde dem Bundesgericht unterbreitet werden.
b) Der angefochtene Entscheid wird als Zwischenverfügung im Sinne von Art. 45 Abs. 2 VwVG bezeichnet. Das BUWAL hat freilich im Zusammenhang mit dem Entscheid über seine Zuständigkeit und über das Bestehen einer Auskunftspflicht der Beschwerdeführerin zugleich vorfrageweise auch über die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS sowie darüber entschieden, ob ein ausreichendes Begehren seitens des Staates Portugal vorliege. Es beurteilte damit bereits materielle Streitpunkte, die für das Bestehen einer Rücknahmepflicht der ausgeführten Salzschlacke von entscheidender Bedeutung sind. Man kann sich deshalb fragen, ob insoweit nicht bloss ein Zwischen-, sondern vielmehr ein Teilentscheid vorliegt, der in gleicher Weise wie ein Endentscheid anfechtbar ist (vgl. BGE 118 Ib 196 E. 1b S. 198 f.; BGE 117 Ib 325 E. 1b S. 327; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 140 f.). Dies kann jedoch offenbleiben. Wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gleichermassen zulässig, wenn der angefochtene Entscheid lediglich als Zwischenverfügung betrachtet wird.
c) Gemäss Art. 101 lit. a OG sind Zwischenverfügungen nur dann selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wenn dieses Rechtsmittel auch gegen den Endentscheid zur Verfügung steht. Dieses Erfordernis ist vorliegend erfüllt, da die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Anordnung der Rücknahmepflicht gemäss Art. 12 VVS zulässig ist (E. 1a).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Zwischenverfügung ist aber nur unter der zusätzlichen Voraussetzung zulässig, dass diese einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VwVG). Der nicht wiedergutzumachende Nachteil muss auch in den in Art. 45 Abs. 2 VwVG ausdrücklich genannten Fällen vorliegen (BGE 116 Ib 344 E. 1c S. 347). Anders als im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde genügt jedoch bereits ein schutzwürdiges Interesse an der sofortigen Aufhebung oder Abänderung der Zwischenverfügung. Der nicht wiedergutzumachende Nachteil muss nicht rechtlicher Natur sein, vielmehr reicht auch ein bloss wirtschaftliches Interesse, sofern es dem Beschwerdeführer bei der Anfechtung einer Zwischenverfügung nicht lediglich darum geht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern (BGE 116 Ib 344 E. 1c S. 347 f.).
Die angefochtene Zwischenverfügung stützt sich auf Art. 45 Abs. 2 lit. a und d VwVG. Es ist unbestritten, dass sie der Beschwerdeführerin hohe Kosten verursachen würde. Die Beantwortung der Fragen, zu denen sie verpflichtet wäre, ist angesichts der komplizierten technischen Aspekte aufwendig. Die Abklärungen könnten aufgrund der bisherigen Publizität der Angelegenheit zudem Belastungen bewirken, deren nachteilige Folgen ein günstiger Endentscheid nicht zu beseitigen vermöchte. Ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin, die Zuständigkeit des BUWAL zum Entscheid über eine allfällige Rücknahmepflicht der Abfälle und als Folge davon das Bestehen einer Auskunftspflicht vorweg selbständig überprüfen zu lassen, ist daher zu bejahen.
Zweifelhaft erscheint es allerdings, ob sich die Schutzwürdigkeit des Interesses auch auf Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung erstreckt, in der die Beschwerdeführerin zur Beantwortung bestimmter Fragen und zur Einreichung von Dokumenten verpflichtet wird. Jedenfalls soweit die Beschwerde materielle Fragen aufwirft, die erst nach Abklärung des Sachverhalts im Endentscheid zu beurteilen sind, fehlt es zur Zeit an einem Anfechtungsinteresse. In diesem Umfang ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht einzutreten (vgl. nachstehende E. 5).
Die angefochtene Zwischenverfügung erscheint demnach - mit dem zuletzt angebrachten Vorbehalt - grundsätzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar.
d) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann nur gegen Entscheide der in Art. 98 OG bezeichneten Vorinstanzen ergriffen werden. Nach Art. 98 lit. c OG fallen Entscheide einer Dienstabteilung, die einem Departement oder der Bundeskanzlei unterstellt ist, nur darunter, wenn das Bundesrecht es vorsieht.
Im vorliegenden Fall hat das Eidgenössische Departement des Innern dem BUWAL konkrete Weisungen erteilt, wie es über die von der Beschwerdeführerin nachgesuchte Zwischenverfügung zu entscheiden habe. Das Departement fällt daher als Beschwerdeinstanz ausser Betracht; die Angelegenheit ist vielmehr direkt an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz weiterzuziehen (Art. 47 Abs. 2 VwVG). Als solche kommt nach Art. 98 OG in Verbindung mit Art. 47 Abs. 3 VwVG auch das Bundesgericht in Betracht.
Die Verfügung des BUWAL ist daher mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar.
e) Die Legitimation der Beschwerdeführerin ist gemäss Art. 103 lit. a OG in dem Umfang gegeben, als sie ein schutzwürdiges Interesse an der sofortigen Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Zwischenverfügung hat. Wie bereits dargelegt wurde (E. 1c), ist ein solches Interesse zwar grundsätzlich zu bejahen; zu verneinen ist es bezüglich jener Punkte des angefochtenen Entscheids, deren Anfechtung als verfrüht erscheint.
f) Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt, namentlich ist die für Zwischenverfügungen geltende Beschwerdefrist von 10 Tagen (Art. 106 Abs. 1 OG) eingehalten. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher - mit dem in E. 1c gemachten Vorbehalt - einzutreten.
2. Nach Art. 12 Abs. 1 VVS muss derjenige, der Sonderabfälle in ein anderes Land ausgeführt hat, diese wieder zurücknehmen, wenn die Behörde des Empfängerstaates die Rücknahme verlangt und das Bundesamt dieses Begehren durch Verfügung anerkennt. Das BUWAL hat gestützt auf diese Bestimmung in der angefochtenen Zwischenverfügung seine Zuständigkeit bejaht, über die Rücknahmepflicht der von der Beschwerdeführerin nach Portugal exportierten Salzschlacke zu befinden. Zur Abklärung des Sachverhalts hat es zudem die Beschwerdeführerin zur Beantwortung einer Reihe von Fragen und zur Vorlage von Dokumenten verpflichtet.
Die Beschwerdeführerin erhebt gegen die Verfügung des BUWAL mehrere Einwendungen, die im folgenden einzeln zu behandeln sind. Zunächst stellt sie die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS in Frage (nachstehend E. 3-5). Sodann rügt sie die Anwendung von Art. 12 VVS; das BUWAL habe zu Unrecht angenommen, es liege ein Begehren des Staates Portugal um Rücknahme der von ihr ausgeführten Sonderabfälle vor (nachstehend E. 6). ...
3. a) Das Bundesgericht kann im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens vorfrageweise Verordnungen des Bundesrates auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnis gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnungen.
Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, ist dieser Spielraum nach Art. 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sei (BGE 118 Ib 367 E. 4 S. 372; BGE 118 Ib 81 E. 3b S. 88; BGE 116 Ib 410 E. 3b S. 413).
b) Gestützt auf diese Rechtsprechung stellt die Beschwerdeführerin sowohl die Gesetzes- als auch die Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS in Frage. Entsprechend der vorgebrachten Rügen ist im folgenden zunächst zu prüfen, ob sich die Rücknahmepflicht gemäss Art. 12 VVS auf eine gesetzliche Delegationsnorm abzustützen vermag und ob sie gegebenenfalls die Grenzen der dem Verordnungsgeber eingeräumten Befugnis einhält (nachstehend E. 4). Bei Bejahung dieser Fragen ist Art. 12 VVS auf seine sonstige Verfassungsmässigkeit hin zu untersuchen (nachstehend E. 5).
4. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin entbehrt Art. 12 VVS einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Entgegen der Ansicht des BUWAL könne eine solche nicht in Art. 32 Abs. 1 USG gesehen werden, da diese Gesetzesbestimmung lediglich zum Erlass von Ausführungsvorschriften ermächtige. Art. 12 VVS sei aber nicht bloss eine Ausführungsvorschrift, da er dem Bürger neue Pflichten auferlege.
a) Das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) verzichtet weitgehend darauf, den Verkehr mit gefährlichen Abfällen zu regeln. Es begnügt sich damit, in Art. 32 Abs. 1 den Erlass von Vorschriften über die Ein-, Aus- und Durchfuhr solcher Abfälle an den Bundesrat zu delegieren. Dieser hat die Kennzeichnungspflicht sowie die Bewilligungspflicht zur Entgegennahme und Einfuhr gefährlicher Abfälle vorzusehen (Art. 32 Abs. 2 USG).
Der Bundesrat hat den ihm vom Gesetzgeber erteilten Rechtsetzungsauftrag in der bereits erwähnten Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen erfüllt. Diese enthält in Art. 9-12 und in Art. 35 Vorschriften über die Ausfuhr von Sonderabfällen. Sie statuiert namentlich eine Anmeldepflicht von Abfallexporten, verlangt nähere Angaben über deren Abwicklung und die umweltgerechte Beseitigung des ausgeführten Abfalls; ferner sieht sie die Möglichkeit eines Ausfuhrverbots vor (Art. 9, 10 und 35 VVS). Im Zusammenhang mit der Regelung der Ausfuhr von Sonderabfällen schreibt Art. 12 VVS die Rücknahmepflicht bereits exportierter Sonderabfälle vor, wenn der Empfängerstaat eine Rücknahme verlangt und das BUWAL dieses Begehren durch Verfügung anerkennt. Die Rücknahmepflicht besteht während vier Jahren seit der Ausfuhr.
Nach dem Ingress stützt sich die VVS auf Art. 32 Abs. 1 und 2 sowie auf Art. 39 Abs. 1 USG. Die zuletzt genannte Bestimmung räumt dem Bundesrat die Befugnis zum Erlass von Ausführungsbestimmungen zum USG ein. Da die hier umstrittene Rücknahmepflicht exportierter Abfälle im USG nirgends erwähnt wird, stellt Art. 12 VVS, der sie vorsieht, keine blosse Ausführungsvorschrift dar. Art. 39 Abs. 1 USG entfällt daher als gesetzliche Grundlage von Art. 12 VVS. Dasselbe gilt auch für Art. 32 Abs. 2 USG, da sich dieser nur auf die Kennzeichnungspflicht gefährlicher Abfälle und die Bewilligungspflicht zur Entgegennahme solcher Abfälle bezieht. Als gesetzliche Grundlage der Rücknahmepflicht kommt demzufolge allein Art. 32 Abs. 1 USG in Betracht. Es fragt sich somit, ob sich Art. 12 VVS auf diese Gesetzesbestimmung stützen lässt.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, Art. 32 Abs. 1 USG komme keine weitergehende Bedeutung zu als Art. 39 Abs. 1 USG, der den Bundesrat zum Erlass von Ausführungsvorschriften ermächtigt. Art. 32 Abs. 1 USG enthielte nach dieser Auslegung keine Delegation zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen, und Art. 12 VVS, der wie erwähnt über eine blosse Ausführungsvorschrift hinausgeht, liesse sich schon deshalb nicht auf Art. 32 Abs. 1 USG abstützen.
aa) Art. 32 Abs. 1 USG erteilt dem Bundesrat dem Wortlaut nach einen umfassenden Rechtsetzungsauftrag für den Bereich des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen. Der darauf folgende Abs. 2 von Art. 32 USG enthält einzelne Vorgaben bezüglich der zu regelnden Punkte. Diese Konkretisierungen beschlagen jedoch nur einen Teil des umfassenderen Legiferierungsauftrags gemäss Abs. 1. In Abs. 2 heisst es, der Bundesrat schreibe insbesondere eine Kennzeichnungspflicht (lit. a) und eine Bewilligungspflicht für die Entgegennahme und Einfuhr von gefährlichen Abfällen (lit. b) vor. Aus dieser Formulierung ist zu schliessen, dass der Rechtsetzungsauftrag gemäss Abs. 1 über die in Abs. 2 besonders genannten Belange hinausreicht.
Die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Bundesrat gemäss Art. 32 Abs. 1 USG ist an keine inhaltlichen Vorgaben geknüpft. Einzig für einen Teilbereich nennt Abs. 2 von Art. 32 USG einzelne, bei der Verordnungsgebung zu beachtende Erfordernisse. Die Beschwerdeführerin bemerkt daher zu Recht, dass Art. 32 Abs. 1 USG die Grundzüge der Regelung der delegierten Materie nicht enthält und damit die Anforderungen nicht erfüllt, welche nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Gesetzesdelegationen gelten (vgl. BGE 118 Ia 305 E. 2b S. 310).
Auch wenn eine solche Delegation aufgrund von Art. 114bis Abs. 3 BV für das Bundesgericht verbindlich ist (vgl. BGE 118 Ib 367 E. 4 S. 372; BGE 109 Ib 308 E. 6b S. 316), fragt es sich, ob Art. 32 Abs. 1 USG nicht einer verfassungskonformen Interpretation zugänglich sei. Die Beschwerdeführerin macht unter Verweis auf ANDREAS TRÖSCH (Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art. 32 N. 3) geltend, Art. 32 Abs. 1 USG sei wegen der Nichteinhaltung der verfassungsrechtlichen Delegationsvoraussetzungen lediglich als Ermächtigung zum Erlass von Ausführungsvorschriften, nicht aber von gesetzesvertretenden Normen zu verstehen.
bb) Wie bereits erwähnt enthält Abs. 2 von Art. 32 USG für einzelne Belange des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen nähere inhaltliche Vorgaben, so dass insoweit die Delegationsvoraussetzungen eingehalten sind. In diesem beschränkten Bereich soll nach Auffassung der Beschwerdeführerin und von TRÖSCH (a.a.O., Art. 32 N. 3) der Bundesrat denn auch zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen ermächtigt sein. Eine solche Auslegung, welche die Rechtsetzungsbefugnis des Bundesrats im Bereich des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen - je nach der Grundlage in Abs. 1 oder 2 von Art. 32 USG - unterschiedlich umschreiben will, widerspricht jedoch der bereits dargelegten Konzeption von Art. 32 USG. Danach sieht Abs. 1 einen umfassenden Rechtsetzungsauftrag vor, und Abs. 2 ergänzt diesen lediglich um einzelne besondere Konkretisierungen. Wollte man dagegen Art. 32 Abs. 1 USG lediglich als Grundlage für Ausführungsvorschriften sehen, so verlöre diese Bestimmung ihren Sinn. Da sie selber keine materielle Regelung enthält, wäre auch der Erlass von Ausführungsvorschriften kaum denkbar. Die vom Umweltschutzgesetz bezweckte Sicherstellung einer umweltgerechten Abfallentsorgung (vgl. Art. 30 und 31) würde damit in Frage gestellt, da hiefür hinsichtlich der Ein-, Aus- und Durchfuhr gefährlicher Abfälle über den in Art. 30 Abs. 2 USG genannten Bereich hinausgehende Massnahmen erforderlich sind.
Gegen eine Beschränkung der in Art. 32 Abs. 1 USG enthaltenen Ermächtigung auf blosse Ausführungsvorschriften spricht auch die Gesetzessystematik. Die dem Bundesrat bereits aufgrund der Bundesverfassung zustehende Kompetenz zum Erlass von Ausführungsvorschriften (vgl. Art. 102 Ziff. 5 BV) wird in Art. 39 Abs. 1 USG mit Blick auf den ganzen Regelungsbereich des Gesetzes bestätigt. Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb im Zusammenhang mit dem Verkehr von gefährlichen Abfällen auf diese Befugnis noch besonders hätte hingewiesen werden müssen.
Nach dem Wortlaut, der Gesetzessystematik und dem Gesetzeszweck erscheint Art. 32 Abs. 1 USG somit als Delegationsnorm, welche auch zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen ermächtigt.
cc) Die Beschwerdeführerin verweist zur Begründung ihres abweichenden Standpunkts freilich auch auf die Entstehungsgeschichte von Art. 32 USG.
Der Entwurf des Bundesrates für ein Umweltschutzgesetz vom 31. Oktober 1979 (BBl 1979 III 844 f.) zählt in Art. 29 lit. a-g sämtliche an den Bundesrat delegierten Rechtsetzungskompetenzen detailliert auf. Im Bereich der gefährlichen Abfälle nennt lit. f die Befugnis des Bundesrates, vorzuschreiben,
"dass gefährliche Abfälle für die Weitergabe zu kennzeichnen sind und nur
mit einer Bewilligung des Bundes entgegengenommen oder eingeführt werden dürfen; die Bewilligung wird vom Kanton ausgestellt, in welchem die Unternehmung ihren Sitz hat."
Die parlamentarische Beratung des bundesrätlichen Entwurfs stand unter dem Eindruck der Seveso-Affäre. Die Regelung des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen gab zu eingehenden Diskussionen Anlass. Die oben erwähnte Delegationsnorm wurde modifiziert und um den heutigen Art. 32 Abs. 1 USG erweitert. Art. 32 Abs. 2 USG weicht nicht wesentlich von Art. 29 lit. f des Entwurfs ab. Die vorliegend umstrittene Delegationsnorm in Art. 32 Abs. 1 fand also erst im Verlaufe der parlamentarischen Beratungen Eingang ins Gesetz.
Aufschlussreich für die Auslegung des heutigen Art. 32 USG ist das Votum des Berichterstatters im Nationalrat. Er erklärte, beide Absätze von Art. 29 des bundesrätlichen Entwurfs - der heute Art. 32 USG entspricht - bildeten Bestandteile der sog. Seveso-Artikel. Die nationalrätliche Kommission habe die vom Ständerat eingebrachten Zusätze konkretisiert und modifiziert sowie sich ferner darum bemüht, die Verordnungskompetenz des Bundesrats im Zusammenhang mit gefährlichen Abfällen näher zu umschreiben. Unter Hinweis auf die Erfahrungen mit den sog. Seveso-Fässern führte er aus:
"Wir legten - und das ist der Unterschied zum Ständerat - besonderen Wert darauf, dass der Bundesrat auch Vorschriften über die Durchfuhr gefährlicher Stoffe zu erlassen hat. Das betrifft Absatz 1.
In Absatz 2 werden zwei wichtige Fälle, die zu regeln sind, konkretisiert
(Amtl.Bull. NR 1983, S. 1176, Votum Schmid)."
Aus diesem Votum ergibt sich, dass der vom Bundesrat auf Verordnungsstufe zu regelnde Sachbereich gegenüber der ständerätlichen Version ("Der Bundesrat erlässt Vorschriften über den Export gefährlicher Abfälle") erweitert und auch auf die Durchfuhr erstreckt werden sollte. Ferner geht daraus hervor, dass Abs. 2 lediglich zwei Fälle des in Abs. 1 zur näheren Regelung an den Bundesrat delegierten Sachbereichs konkretisiert und nicht eine gegenüber Abs. 1 abweichende Delegationsnorm schafft. Diese Auffassung blieb in den weiteren Beratungen in den Räten unwidersprochen. Zudem lassen sich in den Materialien keine weiteren Hinweise finden, die für das Verhältnis zwischen den Absätzen 1 und 2 von Art. 32 USG von Bedeutung wären.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kann aus der Entstehungsgeschichte somit nicht gefolgert werden, der Bundesrat sei einzig in dem von Abs. 2-4 von Art. 32 USG geregelten Bereich zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen ermächtigt, im übrigen aber auf blosse Vollzugsverordnungen beschränkt. Den vom BUWAL angeführten Äusserungen des damaligen Bundesrates Egli in den vorberatenden Kommissionen der eidgenössischen Räte kommt unter diesen Umständen für die Auslegung von Art. 32 USG keine Bedeutung zu. Es kann daher offenbleiben, ob ihnen - trotz der fehlenden Öffentlichkeit der Sitzungen der vorberatenden Kommissionen - bei der Auslegung überhaupt ein massgebliches Gewicht zuzukommen vermöchte.
dd) Es ergibt sich somit, dass Art. 32 Abs. 1 USG den Bundesrat ermächtigt, auf dem Gebiet des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen eine gesetzesvertretende Verordnung zu erlassen. Demzufolge ist der Einwand der Beschwerdeführerin unzutreffend, Art. 12 VVS könne schon deshalb in Art. 32 Abs. 1 USG keine gesetzliche Grundlage finden, weil sich nur Ausführungsvorschriften darauf abzustützen könnten.
c) Die Beschwerdeführerin zieht auch in Zweifel, dass Art. 12 VVS die Grenzen der in Art. 32 Abs. 1 USG an den Bundesrat delegierten Verordnungskompetenz einhalte. Sie geht davon aus, dass sich eine Rücknahmepflicht für exportierte Abfälle nicht zu dem in der Delegationsnorm umschriebenen Bereich des Verkehrs mit gefährlichen Abfällen, einschliesslich der Ein-, Aus- und Durchfuhr, zählen lasse.
Wie bereits dargelegt gehört die Sicherstellung einer umweltgerechten Abfallentsorgung zu den Zielen des Umweltschutzgesetzes. Die Pflicht zu einer die Umwelt schonenden Abfallbeseitigung gilt nicht nur im Inland, sondern auch mit Bezug auf die Ausfuhr von Sonderabfällen ins Ausland. Der Bundesrat hat in Art. 9 VVS den Export von Sonderabfällen von der Erfüllung zahlreicher formeller und materieller Voraussetzungen abhängig gemacht. Unter anderem wird verlangt, dass der Exporteur von Sonderabfall dem BUWAL Unterlagen einreicht, aus denen hervorgeht, dass der vorgesehene Empfänger über Anlagen verfügt, die eine umweltgerechte Verwertung, Unschädlichmachung oder Beseitigung der Abfälle ermöglichen (Art. 9 Abs. 2 lit. e VVS). Sind die Voraussetzungen nicht erfüllt, verfügt das BUWAL ein Ausfuhrverbot (Art. 35 Abs. 2 VVS).
Die in Art. 12 VVS vorgesehene Rücknahmepflicht steht zu dieser Ordnung der Ausfuhr von Sonderabfällen in einem engen Sachzusammenhang. Das BUWAL legt dar, die Rücknahmepflicht stelle ein geeignetes Mittel zur Gewährleistung der strengen Ausfuhrregelung dar. In Fällen, in denen sich nachträglich die Verletzung der Bestimmungen der VVS herausstelle, könne mittels der Verpflichtung zur Rücknahme der rechtmässige Zustand wiederhergestellt werden. Art. 12 VVS dient damit der Sicherstellung der Bestimmungen über die Ausfuhr von Sonderabfällen und zugleich der umweltgerechten Entsorgung solcher Abfälle. Sie steht mit dem Gesetzeszweck in Einklang und überschreitet die Grenzen der in Art. 32 Abs. 1 USG an den Bundesrat delegierten Befugnisse nicht.
d) Der Einwand der Beschwerdeführerin, Art. 12 VVS lasse sich nicht auf Art. 32 Abs. 1 USG abstützen, erweist sich somit als unzutreffend. Bei diesem Ergebnis kann offenbleiben, ob auch die Bestimmungen des Basler Übereinkommens über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung vom 22. März 1989 (SR 0.814.05 AS 1992 S. 1125) als Rechtsgrundlage von Art. 12 VVS herangezogen werden könnten, wie dies vom BUWAL geltend gemacht wird.
5. Die Rücknahmepflicht gemäss Art. 12 VVS verbleibt innerhalb der Kompetenzen, die der Gesetzgeber an den Bundesrat delegiert hat. Eine bundesrätliche Verordnungsbestimmung darf nach der erwähnten Rechtsprechung (E. 3a) jedoch auch inhaltlich dem Gesetzes- und Verfassungsrecht nicht widersprechen, soweit der Gesetzgeber den Bundesrat nicht zu einer Abweichung ermächtigt. Die Delegationsnorm von Art. 32 Abs. 1 USG enthält keine solche Ermächtigung. Im Blick auf diese Sachlage verlangt die Beschwerdeführerin eine inhaltliche Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS und stellt diese mit verschiedenen Argumenten in Frage.
a) Die zunächst gerügte Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) und der Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV) begründet die Beschwerdeführerin allein damit, dass für die Rücknahmepflicht eine gesetzliche Grundlage für eine Einschränkung dieser Grundrechte fehle. Dieser Einwand ist unbegründet. Gesetzliche Grundlage der Rücknahmepflicht ist Art. 12 VVS, der sich - wie in E. 4 dargelegt - auf Art. 32 Abs. 1 USG abzustützen vermag.
b) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin entbehrt Art. 12 VVS der erforderlichen Bestimmtheit, die eine grundrechtseinschränkende Norm aufweisen müsse. Im Umfang, in dem Art. 12 VVS der angefochtenen Verfügung zugrunde liegt, ist die behauptete mangelnde Bestimmtheit nicht ersichtlich. Aus der Vorschrift ergibt sich die Zuständigkeit des Bundesamtes, was von der Beschwerdeführerin auch nicht in Frage gestellt wird. Sie wendet jedoch ein, eine allfällige künftige Rücknahmeverpflichtung lasse sich - wegen der ungenügenden Bestimmtheit von Art. 12 VVS - nicht auf diese Norm abstützen. Aus diesem Grund falle die Bestimmung auch als Grundlage der angefochtenen Zwischenverfügung ausser Betracht. Das BUWAL hat im vorliegenden Fall jedoch weder den Sachverhalt ermittelt, noch einen Entscheid über eine Pflicht der Beschwerdeführerin zur Rücknahme der nach Portugal exportierten Abfälle getroffen. Soweit die Beschwerdeführerin die Verfassungsmässigkeit von Art. 12 VVS im Blick auf die Rücknahmepflicht kritisiert, geht sie über den Gegenstand des angefochtenen Entscheids hinaus. Es fehlt insoweit an einem Anfechtungsobjekt.
Die Rüge der mangelnden Bestimmtheit von Art. 12 VVS erweist sich somit in dem beschränkten Umfang, in dem auf sie eingetreten werden kann, als unbegründet.
6. Nach Art. 12 lit. a VVS kommt die Verfügung einer Rücknahmepflicht exportierter Abfälle nur in Betracht, wenn die Behörde des Empfängerstaates dies verlangt. Die Beschwerdeführerin macht geltend, das BUWAL habe in der angefochtenen Zwischenverfügung zu Unrecht angenommen, der Staat Portugal verlange die Rücknahme der von ihr in den Jahren 1987 bis 1990 exportierten Abfälle.
a) Nach Auffassung des BUWAL sind an ein Begehren gemäss Art. 12 lit. a VVS zwei Anforderungen zu stellen: Erstens müsse darin die Aufforderung des Empfängerstaates zuhanden der zuständigen schweizerischen Behörden enthalten sein, den schweizerischen Abfallexporteur zur Rücknahme der ausgeführten Abfälle zu verpflichten; zweitens habe das Begehren Hinweise auf die Verletzung von Ausfuhrvorschriften zu enthalten.
Im vorliegenden Fall betrachtet das BUWAL diese beiden Voraussetzungen als erfüllt. Es stützt sich dabei auf folgenden Sachverhalt: Die portugiesische Botschaft in Bern habe dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten am 13. Juli 1992 eine Note zukommen lassen, in der sie unter Bezugnahme auf die zwischen 1987 und 1990 durch die Beschwerdeführerin ausgeführten Abfallexporte um Anordnung der "mesures nécessaires à la réception en Suisse des déchets susmentionnés, d'accord avec les dispositions légales en vigueur" ersuchte. Nach Auffassung des BUWAL kann unter den "dispositions légales en vigueur" nur die VVS verstanden werden, die den portugiesischen Behörden von der schweizerischen Botschaft in Portugal vorgängig zur Verfügung gestellt worden sei. Der Kabinettschef des portugiesischen Umweltministeriums habe bereits in einem Schreiben vom 20. Februar 1992 an die schweizerische Botschaft das BUWAL aufgefordert, die nötigen Schritte zur Rücknahme der fraglichen Abfälle zu veranlassen. Dieses Schreiben habe aber keinen offiziellen Charakter aufgewiesen.
Das BUWAL hat mit Schreiben an das portugiesische Umweltministerium vom 3. August 1992 festgehalten, dass die Note vom 13. Juli 1992 als Begehren im Sinn von Art. 12 VVS betrachtet werde. Da diese Note keine Begründung des Rücknahmebegehrens enthält, hat das BUWAL den portugiesischen Behörden mit Schreiben vom 25. September 1992 eine Reihe von Fragen unterbreitet, welche vom Kabinettschef mit Schreiben vom 6. November 1992 unter Beilage einer Reihe von Dokumenten beantwortet worden sind.
b) Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die dargestellten unbestrittenen Feststellungen ausreichten, um von einem Begehren gemäss Art. 12 lit. a VVS zu sprechen. Ein solches hat nach ihrer Ansicht vielmehr in formeller Hinsicht den Anforderungen zu genügen, wie sie für Gesuche im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen gelten. Sie scheint davon auszugehen, dass Art. 28 des Bundesgesetzes über internationale Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. März 1981 (IRSG; SR 351.1) bzw. von Art. 14 des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959 (EÜR; SR 0.351.1) vorliegend analog anzuwenden sind.
Das Verfahren um Rücknahme von exportiertem Sonderabfall lässt sich nicht mit einem Verfahren der zwischenstaatlichen Rechtshilfe in Strafsachen vergleichen. Es geht nicht um Rechtshilfe für ein fremdes Verfahren, sondern um ein selbständiges Verwaltungsverfahren über die Frage, ob schweizerische Vorschriften im Zusammenhang mit einem Export von Sonderabfällen verletzt worden seien und ob deswegen gegebenenfalls eine Rücknahme der Abfälle anzuordnen sei. Im Gegensatz zur internationalen Rechtshilfe in Strafsachen wird über die Durchführung der verlangten Massnahme nicht bereits aufgrund der Darstellung des Sachverhalts im Gesuch entschieden, sondern dieses bildet lediglich den Anlass, ein Verfahren einzuleiten und die erforderlichen weiteren Beweiserhebungen über den umstrittenen Abfallexport vorzunehmen.
Die Beschwerdeführerin befürchtet freilich eine Einschränkung ihrer Verteidigungsmöglichkeiten und damit ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, wenn ihr bei Einleitung des Verfahrens die ihr gegenüber erhobenen Vorwürfe nicht näher bekannt seien und sie sich deshalb dagegen nicht wirksam zur Wehr setzen könne. Dieser Einwand mag zwar in Fällen wie dem vorliegenden verständlich sein, wo die Medien bereits über die Einleitung des Verfahrens ausführlich berichten und dadurch unter Umständen den Eindruck erwecken, der den Abfall exportierenden Unternehmung würde eine Verletzung der Ausfuhrbestimmungen vorgeworfen. Tatsächlich wird jedoch mit der Verfahrenseinleitung ein solcher Vorwurf nicht erhoben. Vielmehr bildet das Vorliegen einer Verletzung von schweizerischen Vorschriften über den Abfallexport Gegenstand des eingeleiteten Verfahrens. Bei dessen Durchführung ist der Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör vollumfänglich zu wahren.
Schliesslich weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die Schweiz eine Rücknahmepflicht nicht verfügen könne, solange die Abfallimporteurin nach portugiesischem Recht nicht zur Ausfuhr der seinerzeit eingeführten Abfälle verpflichtet sei. Konsequenterweise komme die Einleitung eines Verfahrens gemäss Art. 12 VVS nur in Betracht, wenn die portugiesischen Behörden ihrerseits die Ausfuhr der fraglichen Abfälle anordnen würden. Die Betrachtungsweise des BUWAL verkenne den internationalen Charakter des zu beurteilenden Sachverhalts. Die Vorschriften des öffentlichen Rechts dürfen nach dem Territorialitätsprinzip des Völkerrechts grundsätzlich nur auf Sachverhalte im eigenen Land angewendet werden (vgl. BGE 107 II 489 E. 3 S. 492; BGE 95 II 109 E. 3c S. 114; BGE 82 I 196 E. 1 S. 197 f.). Da das BUWAL das Verfahren um Rücknahme der exportierten Sonderabfälle jedoch nicht von sich aus, sondern auf Ersuchen des portugiesischen Staates durchführt, liegt ein Übergriff der schweizerischen Behörden in die Hoheit eines fremden Staates nicht vor. Im übrigen braucht im vorliegenden Zusammenhang nicht entschieden zu werden, ob eine Rücknahmepflicht für die ausgeführten Abfälle von den schweizerischen Behörden auch dann verfügt werden könnte, wenn nach portugiesischem Recht keine Pflicht zur Ausfuhr besteht. Jedenfalls steht die noch ungeklärte Frage der Ausfuhr der Einleitung eines Verfahrens nach Art. 12 VVS nicht entgegen. Das BUWAL wird jedoch zu prüfen haben, inwieweit bei dessen weiterer Durchführung auf die Rechtslage in Portugal Rücksicht zu nehmen ist.
c) Aus diesen Gründen ergibt sich, dass das BUWAL vom Vorliegen eines genügenden Begehrens gemäss Art. 12 lit. a VVS ausgehen und demnach ein Verfahren über das Bestehen einer allfälligen Rücknahmepflicht der von der Beschwerdeführerin exportierten Sonderabfälle eröffnen durfte. | de | Art. 101 e 106 OG; art. 45 PA; ricorso di diritto amministrativo diretto contro decisioni incidentali. Decisione parziale o decisione incidentale (consid. 1b)?
Nozione di pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 45 PA (consid. 1c).
Art. 32 LPA; art. 12 OTRS; obbligo di ripresa di rifiuti speciali esportati.
L'art. 32 cpv. 1 LPA autorizza il Consiglio federale a emanare ordinanze sostitutive nell'ambito del traffico di rifiuti pericolosi (consid. 4b).
L'art. 32 cpv. 1 LPA costituisce la base legale dell'art. 12 OTRS (consid. 4c).
Esigenze relative alla richiesta dello stato di destinazione secondo l'art. 12 lett. a OTRS (consid. 6). | it | administrative law and public international law | 1,994 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-IB-97%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,362 | 120 V 1 | 120 V 1
Sachverhalt ab Seite 2
A.- P. B., né en 1922, et F. C., née en 1928, se sont mariés le 3 avril 1992. Avant leur mariage, ils étaient tous deux au bénéfice d'une rente simple de vieillesse. La rente de l'épouse, fondée sur l'échelle de rente 44, s'élevait à 1'800 francs par mois. Celle du mari, calculée en fonction de l'échelle de rente 40, se montait à 1'636 francs.
Par deux décisions du 25 mai 1992, la Caisse cantonale vaudoise de compensation a alloué à chacun des époux, en remplacement des rentes simples dont ils bénéficiaient, une demi-rente ordinaire de vieillesse pour couple de 1'228 francs par mois, à partir du 1er mai 1992. La rente pour couple était calculée sur la base d'un revenu annuel moyen de 154'440 francs et d'une durée de cotisations de 34 années et 10 mois, entraînant l'application de l'échelle de rente 40.
B.- F. et P. B. ont recouru contre cette décision en concluant au versement d'une rente correspondant au montant total des rentes que chacun des époux toucherait s'il ne s'était pas marié. Subsidiairement, ils concluaient au versement d'une rente pour couple fondée sur l'échelle de rente 44 (rente complète).
Par jugement du 21 janvier 1993, le Tribunal des assurances du canton de Vaud a rejeté le recours.
C.- Contre ce jugement, les époux B. interjettent un recours de droit administratif dans lequel ils reprennent leurs précédentes conclusions.
La caisse de compensation conclut au rejet du recours, ce que propose aussi l'Office fédéral des assurances sociales.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) C'est à juste titre, au regard de la réglementation légale, que la caisse de compensation a remplacé les rentes simples dont bénéficiaient les recourants par une rente pour couple, dont le calcul, au surplus, est conforme à la loi.
En effet, en raison de son mariage avec F. C., qui avait alors accompli sa 62e année, le recourant avait droit à une rente de vieillesse pour couple (art. 22 al. 1 LAVS) succédant aux rentes de vieillesse simples allouées auparavant aux époux (art. 21 al. 2 LAVS). La rente pour couple fut versée par moitié à chacun des conjoints, conformément à l'art. 22 al. 2 LAVS (cf., en ce qui concerne la réglementation entrée en vigueur le 1er janvier 1993: art. 5 de l'arrêté fédéral concernant l'amélioration des prestations de l'AVS et de l'AI, ainsi que leur financement, du 19 juin 1992 [RS 831.100.1]). Quant au calcul de la rente pour couple, il a été effectué, conformément à l'art. 32 LAVS, sur la base du revenu annuel moyen du mari, compte tenu des revenus de l'activité lucrative sur lesquels l'épouse a payé des cotisations (art. 32 al. 1 et 2 LAVS). Dans ce calcul, c'est la durée de cotisations du mari qui est déterminante (art. 32 al. 1 LAVS en corrélation avec l'art. 30 al. 1 LAVS), d'où l'application, en l'espèce, de l'échelle de rente 40 (et non 44). On relèvera que l'art. 32 al. 3 LAVS n'entrait pas en considération en l'espèce (selon cette disposition, si le montant d'une rente simple de vieillesse qui serait octroyée à l'épouse sur la base des seuls revenus de sa propre activité lucrative et des années de cotisations correspondantes est supérieur à celui de la rente de vieillesse pour couple, cette dernière rente est augmentée d'un supplément la portant au niveau de ladite rente simple).
b) Les recourants, au demeurant, ne prétendent pas que les décisions litigieuses soient contraires à la LAVS ou à ses dispositions d'exécution. Mais ils font valoir que la réglementation précitée entraîne une inégalité de traitement entre couples mariés et concubins. Ils soutiennent aussi que ladite réglementation viole l'art. 4 al. 2 Cst., notamment en raison du fait que la rente pour couple est calculée sur la base de l'échelle de rente applicable au mari et non sur celle - en l'espèce plus favorable - applicable à l'épouse.
Comme l'a cependant rappelé la juridiction cantonale, le juge n'a pas le pouvoir de contrôler la constitutionnalité d'une loi fédérale (art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst.; ATF 118 V 4 consid. 3, ATF 117 V 107 consid. 3c): il ne saurait, au mépris du principe de la séparation des pouvoirs, se substituer au législateur en adoptant la solution qu'il jugerait adéquate en droit désirable (ATF 118 V 173 consid. 2b).
Au demeurant, les problèmes soulevés par les recourants ne sont pas nouveaux (voir par ex.; KOHLER, La situation de la femme dans l'AVS, thèse Lausanne 1986, pp. 185 et 203; RIEMER-KAFKA, Die Gleichstellung von Mann und Frau in der schweizerischen Sozialversicherung, SZS 1991 p. 296). Il est prévu de supprimer, en partie tout au moins, les inégalités dont ils se plaignent dans le cadre de la 10e révision de l'AVS. Ainsi, le système de la rente pour couple sera abandonné si les Chambres fédérales adoptent le principe de la rente individuelle indépendante de l'état civil, notamment selon le système - approuvé en mars 1993 par le Conseil national (BO 1993 CN 254) - du "splitting" du revenu (voir Sécurité sociale 2/1993 pp. 16 ss). Néanmoins, dans cette hypothèse, il subsistera une différence de traitement entre les couples mariés et non mariés, puisqu'il est prévu que les rentes individuelles d'un couple marié ne devront pas, ensemble, dépasser 150 pour cent de la rente simple maximale individuelle.
2. Comme en procédure cantonale, les recourants soutiennent que l'extinction de deux rentes individuelles, entraînant une perte de 408 francs par mois pour le mari et de 572 francs par mois pour l'épouse, viole les art. 8 et 12 CEDH, en relation avec l'art. 14 CEDH.
En vertu du principe de la primauté du droit international, le Tribunal fédéral des assurances examine la conformité du droit interne au droit international (ATF 119 V 171), notamment sa conformité aux principes consacrés par la CEDH (ATF 105 V 1; RCC 1991 p. 436 consid. 3d; MEYER-BLASER, Die Bedeutung von Art. 4 Bundesverfassung für das Sozialversicherungsrecht, RDS 111 [1992] p. 454 s.; cf. aussi ATF 118 Ia 353 consid. 5, ATF 118 Ib 281 consid. 3b, ATF 117 Ib 372 consid. 1e).
a) Selon l'art. 8 CEDH, toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance (ch. 1). L'art. 12, pour sa part, garantit le droit de se marier et de fonder une famille selon les lois nationales régissant l'exercice de ce droit. D'après la jurisprudence, ces principes conventionnels ne sont pris en considération pour l'interprétation et l'application des droits constitutionnels, notamment la liberté personnelle et le droit au mariage (art. 54 Cst.), qu'en tant qu'ils les concrétisent (voir ATF 119 II 267 consid. 4, ATF 119 Ia 73 consid. 3a, ATF 114 Ia 282 consid. 3).
Comme l'expose pertinemment la juridiction cantonale, les normes conventionnelles invoquées protègent le citoyen contre les atteintes que l'on pourrait porter, en particulier, au respect de sa vie familiale ou à son droit de contracter mariage. Si, dans certaines circonstances, l'art. 8 CEDH impose à l'Etat une obligation - positive - d'agir, sous la forme de la délivrance d'une autorisation de séjour (ATF 118 Ib 152 consid. 4a, 157), il ne confère en revanche aucun droit à l'obtention de prestations sociales de l'Etat (ATF 113 V 32; WILDHABER, Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, notes 136 et 378 ad art. 8 CEDH; HOTTELIER, La Convention européenne des droits de l'homme dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, thèse Genève 1985, p. 99, note 40).
La perte de droits ou d'avantages découlant de lois fiscales ou d'assurances sociales, en raison du mariage, ne viole pas la CEDH (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Extrait du Répertoire pratique du droit belge, Complément, tome VII, 1990, p. 575, no 703; sur la portée de la jurisprudence des organes de la CEDH relative aux liens familiaux: JACOT-GUILLARMOD, Les liens familiaux dans la jurisprudence de Strasbourg, in: Problèmes de droit de la famille, Recueil de travaux publiés par la Faculté de droit et des sciences économiques de l'Université de Neuchâtel, 1987, p. 79 ss). C'est ainsi que le droit de se marier et de fonder une famille n'est pas dépouillé de sa substance par l'imposition des époux prévue à l'art. 13 AIFD, laquelle n'est pas dirigée contre la conclusion du mariage en tant que telle, même s'il peut en résulter une charge fiscale sensiblement plus élevée pour les personnes mariées par rapport aux couples vivant en union libre (RDAF 1991 p. 464 consid. 4). De même, le fait que la LAVS ne prévoit pas le droit à la rente de veuf ne viole pas l'art. 8 CEDH; n'est pas non plus contraire à cette disposition l'existence de méthodes de calcul différentes pour les rentes d'orphelins de mère et les rentes d'orphelins de père (arrêt en la cause D. du 5 mai 1993).
b) L'interdiction de toute discrimination formulée par l'art. 14 CEDH ne peut, quant à elle, être invoquée que lorsqu'une discrimination touche à la jouissance des autres libertés reconnues dans la convention (VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], p. 378, note 632; HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Berne 1993, p. 257 s.; MEYER-BLASER, loc.cit. p. 456; ATF 118 Ia 347 consid. 3a, ATF 105 V 3; RCC 1991 p. 436). Du moment que les griefs invoqués par les recourants échappent au domaine d'application de la convention, une violation de l'art. 14 CEDH est d'emblée exclue en l'espèce (cf. RDAF 1991 p. 466 consid. 4c).
3. Sur le plan de la procédure, les recourants font valoir que l'autorité cantonale, qui a statué sans audience publique, a violé le principe de la publicité des débats énoncé par l'art. 6 ch. 1 CEDH.
a) Selon l'art. 6 ch. 1 CEDH, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, lorsque le tribunal statue sur des droits et obligations de caractère civil.
Savoir si une procédure met en cause des droits et obligations de caractère civil au sens de cette disposition - critère déterminant pour l'applicabilité de celle-ci - dépend de la nature des droits et obligations invoqués et non du genre de procédure - administrative ou civile - qui est ouverte au justiciable. Sur ce point, les organes de la convention se prononcent librement, sans égard aux conceptions du droit national de l'Etat défendeur (ATF 115 V 254 consid. 4c et les références citées). En matière d'assurance sociale, la Cour européenne des droits de l'homme a tout d'abord reconnu l'applicabilité de l'art. 6 ch. 1 CEDH dans une affaire portant sur le versement d'allocations d'assurance-maladie selon la législation hollandaise (arrêt Feldbrugge du 29 mai 1986, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 99), ainsi que dans un litige relatif à une pension complémentaire de veuve de l'assurance-accidents selon le régime de la sécurité sociale allemande (arrêt Deumeland du 29 mai 1986, Série A, vol. 100). Dans les deux cas, elle a estimé que la nature personnelle et patrimoniale du droit contesté, le rattachement de celui-ci aux rapports de travail, ainsi que les affinités avec une assurance de droit commun, l'emportaient sur les aspects de droit public considérés (caractère de la législation, caractère obligatoire de l'assurance, prise en charge de la protection sociale par la puissance publique).
Ultérieurement, la Cour a déclaré que l'art. 6 ch. 1 CEDH était applicable de manière générale aux litiges en matière de prestations d'assurance sociale ou d'assistance sociale, eu égard à la diversité dans la manière pour les Etats membres de concevoir dans leur législation et leur pratique la nature du droit aux prestations d'assurance sociale et compte tenu du principe d'égalité de traitement qui imposait, dans ces conditions, une uniformité dans l'applicabilité de l'art. 6 ch. 1 CEDH (arrêt Salesi du 26 février 1993, Série A, vol. 257 C; KLEY-STRULLER, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, Zurich 1993, p. 33 s.). Dans l'arrêt Schuler-Zgraggen du 24 juin 1993 (Série A, vol. 263), la Cour a, conformément à l'arrêt précédent, déclaré applicable l'art. 6 ch. 1 CEDH aux procès en matière de prestations de l'assurance-invalidité suisse.
Tirant les conséquences de ces derniers développements de la jurisprudence européenne, le Tribunal fédéral des assurances a récemment tranché la question - jusqu'alors laissée ouverte (cf. ATF 115 V 254 consid. 4c, d et les références) - de l'applicabilité de l'art. 6 ch. 1 CEDH au contentieux de l'assurance sociale en général. Il a ainsi jugé que les garanties de procédure prévues par cette disposition s'étendaient à toutes les branches de l'assurance sociale suisse, dans les litiges en matière de prestations; il a laissé indécise la question de l'applicabilité de l'art. 6 ch. 1 CEDH aux autres contestations, notamment celles en matière de cotisations ou de primes (ATF 119 V 375; cf. également SCHWEIZER, Die schweizerischen Gerichte und das europäische Recht, RDS 112 [1993] II p. 678). A l'avenir, les litiges relatifs à des prestations d'assurance sociale devront donc satisfaire - notamment en procédure cantonale - aux exigences de l'art. 6 ch. 1 CEDH. Il est à relever, à ce propos, que la garantie de la publicité des débats vise, en priorité, le contentieux devant l'autorité judiciaire de première instance (HAEFLIGER, op.cit., p. 153 en bas).
b) En matière d'AVS, la procédure de recours devant l'autorité cantonale est réglée par les cantons, sous réserve d'exigences minimales fixées par l'art. 85 al. 2 LAVS. Selon l'art. 85 al. 2 let. e LAVS, le juge ordonne des débats "si les circonstances le justifient". L'art. 15 al. 2 de la loi cantonale vaudoise sur le Tribunal des assurances (LTA; RSV 2.2/A) prévoit, sans autres précisions ou conditions, que le président "peut ordonner des débats". L'art. 85 al. 2 let. e LAVS, ainsi que les éventuelles règles adoptées par les cantons en exécution de cette disposition, doivent, sur le vu de ce qui a été dit plus haut, être interprétés en fonction des garanties de l'art. 6 ch. 1 CEDH, relatives à la publicité des débats.
Ce dernier principe vise non seulement la présence des parties aux débats judiciaires, mais aussi celle du public en général. Il protège le justiciable contre une justice secrète échappant au contrôle de la population. Il doit permettre à celle-ci de prendre connaissance de la manière dont la loi est appliquée et du déroulement de la procédure; le public doit pouvoir suivre directement la procédure et être ainsi en mesure d'exercer son contrôle. Il s'agit, en effet, d'assurer la transparence dans l'administration de la justice et de préserver la confiance des citoyens dans les tribunaux. Fondé sur l'Etat de droit et les règles démocratiques, le principe de la publicité interdit le huis clos, du moins en l'absence de motifs tirés de la sécurité de l'Etat, de la moralité, de l'ordre public ou d'intérêts privés dignes de protection (ATF 119 Ia 104 consid. 4a et les références).
L'art. 6 ch. 1 de la convention prévoit d'ailleurs des exceptions au principe de la publicité, dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale, ou lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou encore lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice (cf. ATF 119 Ia 104 consid. 4 et les références).
c) Dans l'affaire Schuler-Zgraggen, déjà citée, la requérante dénonçait l'absence de débats devant le Tribunal fédéral des assurances. La Cour européenne des droits de l'homme a rappelé que la publicité des débats judiciaires constituait un principe fondamental consacré par l'art. 6 ch. 1 CEDH. Ni la lettre ni l'esprit de ce texte n'empêchent une personne d'y renoncer de son plein gré de manière expresse ou tacite, mais pareille renonciation doit être non équivoque et ne se heurter à aucun intérêt public important (confirmé par l'arrêt Zumtobel du 21 septembre 1993, Série A, vol. 268 A). Elle a cependant rejeté le grief tiré d'un manquement aux exigences de l'art. 6 CEDH en matière d'oralité, considérant que:
- le règlement du Tribunal fédéral des assurances ménageait en termes exprès la possibilité de débats "à la requête d'une partie ou d'office"
(art. 14 al. 2 RTFA);
- la requérante n'avait pas sollicité d'audience publique et l'on pouvait considérer qu'elle avait renoncé sans équivoque à son droit à une telle audience;
- le différend (relatif à des prestations de l'assurance-invalidité) ne soulevait pas des questions d'intérêt public rendant nécessaires des débats;
- le litige, hautement technique, se prêtait mieux à des écritures qu'à des plaidoiries;
- son caractère médical et intime aurait sans doute dissuadé l'intéressée de souhaiter la présence du public;
- en matière d'assurances sociales, les autorités nationales tiennent compte d'impératifs d'efficacité et d'économie, de sorte que l'organisation systématique de débats pourrait constituer un obstacle à "la particulière diligence" requise en matière d'assurance sociale et, à la limite, empêcher le respect du "délai raisonnable" visé à l'art. 6 ch. 1 CEDH.
d) Sur la base de ces considérations, il y a lieu de constater que l'obligation d'organiser des débats - en première et en dernière instance - dans le contentieux de l'assurance sociale suppose une demande explicite ou tacite du plaideur, sous réserve d'un intérêt public important (cf. également JACOT-GUILLARMOD, Le juge suisse face au droit européen, RDS 112 [1993] II p. 484; MEYER-BLASER, loc.cit. p. 461, note 13). Saisi d'une telle demande, le tribunal examinera encore s'il convient de renoncer à des débats, au regard des critères rappelés ci-dessus, notamment de l'exigence de la rapidité de la procédure (voir par exemple les art. 85 al. 2 let. a LAVS, 108 al. 1 let. a LAA et 73 al. 2 LPP) et de la nature du litige. En tout cas, l'organisation systématique d'audiences dans les procès en matière d'assurance sociale irait à l'encontre des impératifs d'efficacité et d'économie évoqués par la Cour (voir à ce sujet: VILLIGER, op.cit., p. 452 en haut; SCHÜRMANN, Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte - Chronik der Rechtsprechung [1.1.-30.6.1993], PJA 1993, p. 1291). Ce dernier aspect doit tout particulièrement être pris en considération en cas de recours manifestement irrecevable ou manifestement mal fondé (voir par exemple l'art. 36a OJ).
e) Sous chiffre 12 de leur mémoire de recours de droit cantonal, les recourants ont invoqué le principe de la publicité des débats consacré par l'art. 6 ch. 1 CEDH. La juridiction cantonale a considéré qu'ils n'avaient, formellement, pris aucune conclusion tendant à la tenue d'une audience publique, de sorte qu'il n'y avait pas lieu d'en organiser une. Un tel formalisme n'a toutefois pas cours dans le contentieux de l'assurance sociale (cf. art. 85 al. 2 let. a LAVS). Le passage précité du mémoire des recourants devait, indiscutablement, être interprété comme une demande, au moins implicite, de débats. Peu importe que cette demande n'ait pas été reprise et formulée explicitement dans les conclusions du recours.
En l'espèce toutefois, il n'y a pas eu violation du principe de la publicité des débats. Le litige portait sur une question à caractère exclusivement juridique, pour laquelle une procédure écrite était la mieux appropriée. De plus, le recours était manifestement infondé du moment que les décisions litigieuses étaient à l'évidence conformes à la LAVS et que, selon les principes constitutionnels, le juge, on l'a vu, n'est pas habilité à contrôler la constitutionnalité d'une loi fédérale. Dans des situations de ce genre, la tenue systématique d'audiences ne ferait que retarder sans raison le cours de la justice.
f) En conclusion, le grief tiré d'une violation de l'art. 6 ch. 1 CEDH est mal fondé.
4. On peut se demander si, implicitement, les recourants ne demandent pas aussi des débats publics devant le Tribunal fédéral des assurances. Quoi qu'il en soit, il n'y a pas lieu d'en ordonner dans le cas particulier, pour les mêmes motifs que ceux exposés ci-dessus.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
Le recours est rejeté. | fr | Art. 8 Ziff. 1, Art. 12 und 14 EMRK, Art. 22 Abs. 1 AHVG. Der durch Heirat begründete Verlust von sozialversicherungsrechtlichen Rechten oder Vorteilen verletzt weder das Recht auf Familienleben im Sinne von Art. 8 Ziff. 1 EMRK noch das Recht auf Heirat, welches von Art. 12 EMRK garantiert wird. In casu Ablösung der zwei einfachen Altersrenten durch eine Ehepaarrente nach Heirat (E. 2). Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 85 Abs. 2 lit. e AHVG. Öffentlichkeit der Verhandlung im Sozialversicherungsrecht. Vorschriften des Art. 6 Ziff. 1 EMRK in bezug auf die Mündlichkeit. Zusammenfassung der diesbezüglichen Rechtsprechung in BGE 119 V 375. Im vorliegenden Fall waren die kantonalen Behörden nicht verpflichtet, eine Verhandlung anzusetzen (E. 3). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,363 | 120 V 1 | 120 V 1
Sachverhalt ab Seite 2
A.- P. B., né en 1922, et F. C., née en 1928, se sont mariés le 3 avril 1992. Avant leur mariage, ils étaient tous deux au bénéfice d'une rente simple de vieillesse. La rente de l'épouse, fondée sur l'échelle de rente 44, s'élevait à 1'800 francs par mois. Celle du mari, calculée en fonction de l'échelle de rente 40, se montait à 1'636 francs.
Par deux décisions du 25 mai 1992, la Caisse cantonale vaudoise de compensation a alloué à chacun des époux, en remplacement des rentes simples dont ils bénéficiaient, une demi-rente ordinaire de vieillesse pour couple de 1'228 francs par mois, à partir du 1er mai 1992. La rente pour couple était calculée sur la base d'un revenu annuel moyen de 154'440 francs et d'une durée de cotisations de 34 années et 10 mois, entraînant l'application de l'échelle de rente 40.
B.- F. et P. B. ont recouru contre cette décision en concluant au versement d'une rente correspondant au montant total des rentes que chacun des époux toucherait s'il ne s'était pas marié. Subsidiairement, ils concluaient au versement d'une rente pour couple fondée sur l'échelle de rente 44 (rente complète).
Par jugement du 21 janvier 1993, le Tribunal des assurances du canton de Vaud a rejeté le recours.
C.- Contre ce jugement, les époux B. interjettent un recours de droit administratif dans lequel ils reprennent leurs précédentes conclusions.
La caisse de compensation conclut au rejet du recours, ce que propose aussi l'Office fédéral des assurances sociales.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) C'est à juste titre, au regard de la réglementation légale, que la caisse de compensation a remplacé les rentes simples dont bénéficiaient les recourants par une rente pour couple, dont le calcul, au surplus, est conforme à la loi.
En effet, en raison de son mariage avec F. C., qui avait alors accompli sa 62e année, le recourant avait droit à une rente de vieillesse pour couple (art. 22 al. 1 LAVS) succédant aux rentes de vieillesse simples allouées auparavant aux époux (art. 21 al. 2 LAVS). La rente pour couple fut versée par moitié à chacun des conjoints, conformément à l'art. 22 al. 2 LAVS (cf., en ce qui concerne la réglementation entrée en vigueur le 1er janvier 1993: art. 5 de l'arrêté fédéral concernant l'amélioration des prestations de l'AVS et de l'AI, ainsi que leur financement, du 19 juin 1992 [RS 831.100.1]). Quant au calcul de la rente pour couple, il a été effectué, conformément à l'art. 32 LAVS, sur la base du revenu annuel moyen du mari, compte tenu des revenus de l'activité lucrative sur lesquels l'épouse a payé des cotisations (art. 32 al. 1 et 2 LAVS). Dans ce calcul, c'est la durée de cotisations du mari qui est déterminante (art. 32 al. 1 LAVS en corrélation avec l'art. 30 al. 1 LAVS), d'où l'application, en l'espèce, de l'échelle de rente 40 (et non 44). On relèvera que l'art. 32 al. 3 LAVS n'entrait pas en considération en l'espèce (selon cette disposition, si le montant d'une rente simple de vieillesse qui serait octroyée à l'épouse sur la base des seuls revenus de sa propre activité lucrative et des années de cotisations correspondantes est supérieur à celui de la rente de vieillesse pour couple, cette dernière rente est augmentée d'un supplément la portant au niveau de ladite rente simple).
b) Les recourants, au demeurant, ne prétendent pas que les décisions litigieuses soient contraires à la LAVS ou à ses dispositions d'exécution. Mais ils font valoir que la réglementation précitée entraîne une inégalité de traitement entre couples mariés et concubins. Ils soutiennent aussi que ladite réglementation viole l'art. 4 al. 2 Cst., notamment en raison du fait que la rente pour couple est calculée sur la base de l'échelle de rente applicable au mari et non sur celle - en l'espèce plus favorable - applicable à l'épouse.
Comme l'a cependant rappelé la juridiction cantonale, le juge n'a pas le pouvoir de contrôler la constitutionnalité d'une loi fédérale (art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst.; ATF 118 V 4 consid. 3, ATF 117 V 107 consid. 3c): il ne saurait, au mépris du principe de la séparation des pouvoirs, se substituer au législateur en adoptant la solution qu'il jugerait adéquate en droit désirable (ATF 118 V 173 consid. 2b).
Au demeurant, les problèmes soulevés par les recourants ne sont pas nouveaux (voir par ex.; KOHLER, La situation de la femme dans l'AVS, thèse Lausanne 1986, pp. 185 et 203; RIEMER-KAFKA, Die Gleichstellung von Mann und Frau in der schweizerischen Sozialversicherung, SZS 1991 p. 296). Il est prévu de supprimer, en partie tout au moins, les inégalités dont ils se plaignent dans le cadre de la 10e révision de l'AVS. Ainsi, le système de la rente pour couple sera abandonné si les Chambres fédérales adoptent le principe de la rente individuelle indépendante de l'état civil, notamment selon le système - approuvé en mars 1993 par le Conseil national (BO 1993 CN 254) - du "splitting" du revenu (voir Sécurité sociale 2/1993 pp. 16 ss). Néanmoins, dans cette hypothèse, il subsistera une différence de traitement entre les couples mariés et non mariés, puisqu'il est prévu que les rentes individuelles d'un couple marié ne devront pas, ensemble, dépasser 150 pour cent de la rente simple maximale individuelle.
2. Comme en procédure cantonale, les recourants soutiennent que l'extinction de deux rentes individuelles, entraînant une perte de 408 francs par mois pour le mari et de 572 francs par mois pour l'épouse, viole les art. 8 et 12 CEDH, en relation avec l'art. 14 CEDH.
En vertu du principe de la primauté du droit international, le Tribunal fédéral des assurances examine la conformité du droit interne au droit international (ATF 119 V 171), notamment sa conformité aux principes consacrés par la CEDH (ATF 105 V 1; RCC 1991 p. 436 consid. 3d; MEYER-BLASER, Die Bedeutung von Art. 4 Bundesverfassung für das Sozialversicherungsrecht, RDS 111 [1992] p. 454 s.; cf. aussi ATF 118 Ia 353 consid. 5, ATF 118 Ib 281 consid. 3b, ATF 117 Ib 372 consid. 1e).
a) Selon l'art. 8 CEDH, toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance (ch. 1). L'art. 12, pour sa part, garantit le droit de se marier et de fonder une famille selon les lois nationales régissant l'exercice de ce droit. D'après la jurisprudence, ces principes conventionnels ne sont pris en considération pour l'interprétation et l'application des droits constitutionnels, notamment la liberté personnelle et le droit au mariage (art. 54 Cst.), qu'en tant qu'ils les concrétisent (voir ATF 119 II 267 consid. 4, ATF 119 Ia 73 consid. 3a, ATF 114 Ia 282 consid. 3).
Comme l'expose pertinemment la juridiction cantonale, les normes conventionnelles invoquées protègent le citoyen contre les atteintes que l'on pourrait porter, en particulier, au respect de sa vie familiale ou à son droit de contracter mariage. Si, dans certaines circonstances, l'art. 8 CEDH impose à l'Etat une obligation - positive - d'agir, sous la forme de la délivrance d'une autorisation de séjour (ATF 118 Ib 152 consid. 4a, 157), il ne confère en revanche aucun droit à l'obtention de prestations sociales de l'Etat (ATF 113 V 32; WILDHABER, Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, notes 136 et 378 ad art. 8 CEDH; HOTTELIER, La Convention européenne des droits de l'homme dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, thèse Genève 1985, p. 99, note 40).
La perte de droits ou d'avantages découlant de lois fiscales ou d'assurances sociales, en raison du mariage, ne viole pas la CEDH (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Extrait du Répertoire pratique du droit belge, Complément, tome VII, 1990, p. 575, no 703; sur la portée de la jurisprudence des organes de la CEDH relative aux liens familiaux: JACOT-GUILLARMOD, Les liens familiaux dans la jurisprudence de Strasbourg, in: Problèmes de droit de la famille, Recueil de travaux publiés par la Faculté de droit et des sciences économiques de l'Université de Neuchâtel, 1987, p. 79 ss). C'est ainsi que le droit de se marier et de fonder une famille n'est pas dépouillé de sa substance par l'imposition des époux prévue à l'art. 13 AIFD, laquelle n'est pas dirigée contre la conclusion du mariage en tant que telle, même s'il peut en résulter une charge fiscale sensiblement plus élevée pour les personnes mariées par rapport aux couples vivant en union libre (RDAF 1991 p. 464 consid. 4). De même, le fait que la LAVS ne prévoit pas le droit à la rente de veuf ne viole pas l'art. 8 CEDH; n'est pas non plus contraire à cette disposition l'existence de méthodes de calcul différentes pour les rentes d'orphelins de mère et les rentes d'orphelins de père (arrêt en la cause D. du 5 mai 1993).
b) L'interdiction de toute discrimination formulée par l'art. 14 CEDH ne peut, quant à elle, être invoquée que lorsqu'une discrimination touche à la jouissance des autres libertés reconnues dans la convention (VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], p. 378, note 632; HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Berne 1993, p. 257 s.; MEYER-BLASER, loc.cit. p. 456; ATF 118 Ia 347 consid. 3a, ATF 105 V 3; RCC 1991 p. 436). Du moment que les griefs invoqués par les recourants échappent au domaine d'application de la convention, une violation de l'art. 14 CEDH est d'emblée exclue en l'espèce (cf. RDAF 1991 p. 466 consid. 4c).
3. Sur le plan de la procédure, les recourants font valoir que l'autorité cantonale, qui a statué sans audience publique, a violé le principe de la publicité des débats énoncé par l'art. 6 ch. 1 CEDH.
a) Selon l'art. 6 ch. 1 CEDH, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, lorsque le tribunal statue sur des droits et obligations de caractère civil.
Savoir si une procédure met en cause des droits et obligations de caractère civil au sens de cette disposition - critère déterminant pour l'applicabilité de celle-ci - dépend de la nature des droits et obligations invoqués et non du genre de procédure - administrative ou civile - qui est ouverte au justiciable. Sur ce point, les organes de la convention se prononcent librement, sans égard aux conceptions du droit national de l'Etat défendeur (ATF 115 V 254 consid. 4c et les références citées). En matière d'assurance sociale, la Cour européenne des droits de l'homme a tout d'abord reconnu l'applicabilité de l'art. 6 ch. 1 CEDH dans une affaire portant sur le versement d'allocations d'assurance-maladie selon la législation hollandaise (arrêt Feldbrugge du 29 mai 1986, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 99), ainsi que dans un litige relatif à une pension complémentaire de veuve de l'assurance-accidents selon le régime de la sécurité sociale allemande (arrêt Deumeland du 29 mai 1986, Série A, vol. 100). Dans les deux cas, elle a estimé que la nature personnelle et patrimoniale du droit contesté, le rattachement de celui-ci aux rapports de travail, ainsi que les affinités avec une assurance de droit commun, l'emportaient sur les aspects de droit public considérés (caractère de la législation, caractère obligatoire de l'assurance, prise en charge de la protection sociale par la puissance publique).
Ultérieurement, la Cour a déclaré que l'art. 6 ch. 1 CEDH était applicable de manière générale aux litiges en matière de prestations d'assurance sociale ou d'assistance sociale, eu égard à la diversité dans la manière pour les Etats membres de concevoir dans leur législation et leur pratique la nature du droit aux prestations d'assurance sociale et compte tenu du principe d'égalité de traitement qui imposait, dans ces conditions, une uniformité dans l'applicabilité de l'art. 6 ch. 1 CEDH (arrêt Salesi du 26 février 1993, Série A, vol. 257 C; KLEY-STRULLER, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, Zurich 1993, p. 33 s.). Dans l'arrêt Schuler-Zgraggen du 24 juin 1993 (Série A, vol. 263), la Cour a, conformément à l'arrêt précédent, déclaré applicable l'art. 6 ch. 1 CEDH aux procès en matière de prestations de l'assurance-invalidité suisse.
Tirant les conséquences de ces derniers développements de la jurisprudence européenne, le Tribunal fédéral des assurances a récemment tranché la question - jusqu'alors laissée ouverte (cf. ATF 115 V 254 consid. 4c, d et les références) - de l'applicabilité de l'art. 6 ch. 1 CEDH au contentieux de l'assurance sociale en général. Il a ainsi jugé que les garanties de procédure prévues par cette disposition s'étendaient à toutes les branches de l'assurance sociale suisse, dans les litiges en matière de prestations; il a laissé indécise la question de l'applicabilité de l'art. 6 ch. 1 CEDH aux autres contestations, notamment celles en matière de cotisations ou de primes (ATF 119 V 375; cf. également SCHWEIZER, Die schweizerischen Gerichte und das europäische Recht, RDS 112 [1993] II p. 678). A l'avenir, les litiges relatifs à des prestations d'assurance sociale devront donc satisfaire - notamment en procédure cantonale - aux exigences de l'art. 6 ch. 1 CEDH. Il est à relever, à ce propos, que la garantie de la publicité des débats vise, en priorité, le contentieux devant l'autorité judiciaire de première instance (HAEFLIGER, op.cit., p. 153 en bas).
b) En matière d'AVS, la procédure de recours devant l'autorité cantonale est réglée par les cantons, sous réserve d'exigences minimales fixées par l'art. 85 al. 2 LAVS. Selon l'art. 85 al. 2 let. e LAVS, le juge ordonne des débats "si les circonstances le justifient". L'art. 15 al. 2 de la loi cantonale vaudoise sur le Tribunal des assurances (LTA; RSV 2.2/A) prévoit, sans autres précisions ou conditions, que le président "peut ordonner des débats". L'art. 85 al. 2 let. e LAVS, ainsi que les éventuelles règles adoptées par les cantons en exécution de cette disposition, doivent, sur le vu de ce qui a été dit plus haut, être interprétés en fonction des garanties de l'art. 6 ch. 1 CEDH, relatives à la publicité des débats.
Ce dernier principe vise non seulement la présence des parties aux débats judiciaires, mais aussi celle du public en général. Il protège le justiciable contre une justice secrète échappant au contrôle de la population. Il doit permettre à celle-ci de prendre connaissance de la manière dont la loi est appliquée et du déroulement de la procédure; le public doit pouvoir suivre directement la procédure et être ainsi en mesure d'exercer son contrôle. Il s'agit, en effet, d'assurer la transparence dans l'administration de la justice et de préserver la confiance des citoyens dans les tribunaux. Fondé sur l'Etat de droit et les règles démocratiques, le principe de la publicité interdit le huis clos, du moins en l'absence de motifs tirés de la sécurité de l'Etat, de la moralité, de l'ordre public ou d'intérêts privés dignes de protection (ATF 119 Ia 104 consid. 4a et les références).
L'art. 6 ch. 1 de la convention prévoit d'ailleurs des exceptions au principe de la publicité, dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale, ou lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou encore lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice (cf. ATF 119 Ia 104 consid. 4 et les références).
c) Dans l'affaire Schuler-Zgraggen, déjà citée, la requérante dénonçait l'absence de débats devant le Tribunal fédéral des assurances. La Cour européenne des droits de l'homme a rappelé que la publicité des débats judiciaires constituait un principe fondamental consacré par l'art. 6 ch. 1 CEDH. Ni la lettre ni l'esprit de ce texte n'empêchent une personne d'y renoncer de son plein gré de manière expresse ou tacite, mais pareille renonciation doit être non équivoque et ne se heurter à aucun intérêt public important (confirmé par l'arrêt Zumtobel du 21 septembre 1993, Série A, vol. 268 A). Elle a cependant rejeté le grief tiré d'un manquement aux exigences de l'art. 6 CEDH en matière d'oralité, considérant que:
- le règlement du Tribunal fédéral des assurances ménageait en termes exprès la possibilité de débats "à la requête d'une partie ou d'office"
(art. 14 al. 2 RTFA);
- la requérante n'avait pas sollicité d'audience publique et l'on pouvait considérer qu'elle avait renoncé sans équivoque à son droit à une telle audience;
- le différend (relatif à des prestations de l'assurance-invalidité) ne soulevait pas des questions d'intérêt public rendant nécessaires des débats;
- le litige, hautement technique, se prêtait mieux à des écritures qu'à des plaidoiries;
- son caractère médical et intime aurait sans doute dissuadé l'intéressée de souhaiter la présence du public;
- en matière d'assurances sociales, les autorités nationales tiennent compte d'impératifs d'efficacité et d'économie, de sorte que l'organisation systématique de débats pourrait constituer un obstacle à "la particulière diligence" requise en matière d'assurance sociale et, à la limite, empêcher le respect du "délai raisonnable" visé à l'art. 6 ch. 1 CEDH.
d) Sur la base de ces considérations, il y a lieu de constater que l'obligation d'organiser des débats - en première et en dernière instance - dans le contentieux de l'assurance sociale suppose une demande explicite ou tacite du plaideur, sous réserve d'un intérêt public important (cf. également JACOT-GUILLARMOD, Le juge suisse face au droit européen, RDS 112 [1993] II p. 484; MEYER-BLASER, loc.cit. p. 461, note 13). Saisi d'une telle demande, le tribunal examinera encore s'il convient de renoncer à des débats, au regard des critères rappelés ci-dessus, notamment de l'exigence de la rapidité de la procédure (voir par exemple les art. 85 al. 2 let. a LAVS, 108 al. 1 let. a LAA et 73 al. 2 LPP) et de la nature du litige. En tout cas, l'organisation systématique d'audiences dans les procès en matière d'assurance sociale irait à l'encontre des impératifs d'efficacité et d'économie évoqués par la Cour (voir à ce sujet: VILLIGER, op.cit., p. 452 en haut; SCHÜRMANN, Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte - Chronik der Rechtsprechung [1.1.-30.6.1993], PJA 1993, p. 1291). Ce dernier aspect doit tout particulièrement être pris en considération en cas de recours manifestement irrecevable ou manifestement mal fondé (voir par exemple l'art. 36a OJ).
e) Sous chiffre 12 de leur mémoire de recours de droit cantonal, les recourants ont invoqué le principe de la publicité des débats consacré par l'art. 6 ch. 1 CEDH. La juridiction cantonale a considéré qu'ils n'avaient, formellement, pris aucune conclusion tendant à la tenue d'une audience publique, de sorte qu'il n'y avait pas lieu d'en organiser une. Un tel formalisme n'a toutefois pas cours dans le contentieux de l'assurance sociale (cf. art. 85 al. 2 let. a LAVS). Le passage précité du mémoire des recourants devait, indiscutablement, être interprété comme une demande, au moins implicite, de débats. Peu importe que cette demande n'ait pas été reprise et formulée explicitement dans les conclusions du recours.
En l'espèce toutefois, il n'y a pas eu violation du principe de la publicité des débats. Le litige portait sur une question à caractère exclusivement juridique, pour laquelle une procédure écrite était la mieux appropriée. De plus, le recours était manifestement infondé du moment que les décisions litigieuses étaient à l'évidence conformes à la LAVS et que, selon les principes constitutionnels, le juge, on l'a vu, n'est pas habilité à contrôler la constitutionnalité d'une loi fédérale. Dans des situations de ce genre, la tenue systématique d'audiences ne ferait que retarder sans raison le cours de la justice.
f) En conclusion, le grief tiré d'une violation de l'art. 6 ch. 1 CEDH est mal fondé.
4. On peut se demander si, implicitement, les recourants ne demandent pas aussi des débats publics devant le Tribunal fédéral des assurances. Quoi qu'il en soit, il n'y a pas lieu d'en ordonner dans le cas particulier, pour les mêmes motifs que ceux exposés ci-dessus.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
Le recours est rejeté. | fr | Art. 8 ch. 1, art. 12 et 14 CEDH, art. 22 al. 1 LAVS. La perte de droits ou d'avantages découlant de lois d'assurances sociales en raison du mariage ne viole ni le droit au respect de la vie familiale consacré par l'art. 8 ch. 1 CEDH ni le droit au mariage garanti par l'art. 12 CEDH. In casu, remplacement, par suite de mariage, de deux rentes simples de vieillesse par une rente pour couple (consid. 2). Art. 6 ch. 1 CEDH, art. 85 al. 2 let. e LAVS. Publicité des débats en matière d'assurances sociales. Exigences de l'art. 6 ch. 1 CEDH en matière d'oralité. Rappel des principes développés à ce sujet dans l'arrêt ATF 119 V 375. En l'espèce, l'autorité cantonale n'était pas tenue d'ordonner des débats (consid. 3). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,364 | 120 V 1 | 120 V 1
Sachverhalt ab Seite 2
A.- P. B., né en 1922, et F. C., née en 1928, se sont mariés le 3 avril 1992. Avant leur mariage, ils étaient tous deux au bénéfice d'une rente simple de vieillesse. La rente de l'épouse, fondée sur l'échelle de rente 44, s'élevait à 1'800 francs par mois. Celle du mari, calculée en fonction de l'échelle de rente 40, se montait à 1'636 francs.
Par deux décisions du 25 mai 1992, la Caisse cantonale vaudoise de compensation a alloué à chacun des époux, en remplacement des rentes simples dont ils bénéficiaient, une demi-rente ordinaire de vieillesse pour couple de 1'228 francs par mois, à partir du 1er mai 1992. La rente pour couple était calculée sur la base d'un revenu annuel moyen de 154'440 francs et d'une durée de cotisations de 34 années et 10 mois, entraînant l'application de l'échelle de rente 40.
B.- F. et P. B. ont recouru contre cette décision en concluant au versement d'une rente correspondant au montant total des rentes que chacun des époux toucherait s'il ne s'était pas marié. Subsidiairement, ils concluaient au versement d'une rente pour couple fondée sur l'échelle de rente 44 (rente complète).
Par jugement du 21 janvier 1993, le Tribunal des assurances du canton de Vaud a rejeté le recours.
C.- Contre ce jugement, les époux B. interjettent un recours de droit administratif dans lequel ils reprennent leurs précédentes conclusions.
La caisse de compensation conclut au rejet du recours, ce que propose aussi l'Office fédéral des assurances sociales.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) C'est à juste titre, au regard de la réglementation légale, que la caisse de compensation a remplacé les rentes simples dont bénéficiaient les recourants par une rente pour couple, dont le calcul, au surplus, est conforme à la loi.
En effet, en raison de son mariage avec F. C., qui avait alors accompli sa 62e année, le recourant avait droit à une rente de vieillesse pour couple (art. 22 al. 1 LAVS) succédant aux rentes de vieillesse simples allouées auparavant aux époux (art. 21 al. 2 LAVS). La rente pour couple fut versée par moitié à chacun des conjoints, conformément à l'art. 22 al. 2 LAVS (cf., en ce qui concerne la réglementation entrée en vigueur le 1er janvier 1993: art. 5 de l'arrêté fédéral concernant l'amélioration des prestations de l'AVS et de l'AI, ainsi que leur financement, du 19 juin 1992 [RS 831.100.1]). Quant au calcul de la rente pour couple, il a été effectué, conformément à l'art. 32 LAVS, sur la base du revenu annuel moyen du mari, compte tenu des revenus de l'activité lucrative sur lesquels l'épouse a payé des cotisations (art. 32 al. 1 et 2 LAVS). Dans ce calcul, c'est la durée de cotisations du mari qui est déterminante (art. 32 al. 1 LAVS en corrélation avec l'art. 30 al. 1 LAVS), d'où l'application, en l'espèce, de l'échelle de rente 40 (et non 44). On relèvera que l'art. 32 al. 3 LAVS n'entrait pas en considération en l'espèce (selon cette disposition, si le montant d'une rente simple de vieillesse qui serait octroyée à l'épouse sur la base des seuls revenus de sa propre activité lucrative et des années de cotisations correspondantes est supérieur à celui de la rente de vieillesse pour couple, cette dernière rente est augmentée d'un supplément la portant au niveau de ladite rente simple).
b) Les recourants, au demeurant, ne prétendent pas que les décisions litigieuses soient contraires à la LAVS ou à ses dispositions d'exécution. Mais ils font valoir que la réglementation précitée entraîne une inégalité de traitement entre couples mariés et concubins. Ils soutiennent aussi que ladite réglementation viole l'art. 4 al. 2 Cst., notamment en raison du fait que la rente pour couple est calculée sur la base de l'échelle de rente applicable au mari et non sur celle - en l'espèce plus favorable - applicable à l'épouse.
Comme l'a cependant rappelé la juridiction cantonale, le juge n'a pas le pouvoir de contrôler la constitutionnalité d'une loi fédérale (art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst.; ATF 118 V 4 consid. 3, ATF 117 V 107 consid. 3c): il ne saurait, au mépris du principe de la séparation des pouvoirs, se substituer au législateur en adoptant la solution qu'il jugerait adéquate en droit désirable (ATF 118 V 173 consid. 2b).
Au demeurant, les problèmes soulevés par les recourants ne sont pas nouveaux (voir par ex.; KOHLER, La situation de la femme dans l'AVS, thèse Lausanne 1986, pp. 185 et 203; RIEMER-KAFKA, Die Gleichstellung von Mann und Frau in der schweizerischen Sozialversicherung, SZS 1991 p. 296). Il est prévu de supprimer, en partie tout au moins, les inégalités dont ils se plaignent dans le cadre de la 10e révision de l'AVS. Ainsi, le système de la rente pour couple sera abandonné si les Chambres fédérales adoptent le principe de la rente individuelle indépendante de l'état civil, notamment selon le système - approuvé en mars 1993 par le Conseil national (BO 1993 CN 254) - du "splitting" du revenu (voir Sécurité sociale 2/1993 pp. 16 ss). Néanmoins, dans cette hypothèse, il subsistera une différence de traitement entre les couples mariés et non mariés, puisqu'il est prévu que les rentes individuelles d'un couple marié ne devront pas, ensemble, dépasser 150 pour cent de la rente simple maximale individuelle.
2. Comme en procédure cantonale, les recourants soutiennent que l'extinction de deux rentes individuelles, entraînant une perte de 408 francs par mois pour le mari et de 572 francs par mois pour l'épouse, viole les art. 8 et 12 CEDH, en relation avec l'art. 14 CEDH.
En vertu du principe de la primauté du droit international, le Tribunal fédéral des assurances examine la conformité du droit interne au droit international (ATF 119 V 171), notamment sa conformité aux principes consacrés par la CEDH (ATF 105 V 1; RCC 1991 p. 436 consid. 3d; MEYER-BLASER, Die Bedeutung von Art. 4 Bundesverfassung für das Sozialversicherungsrecht, RDS 111 [1992] p. 454 s.; cf. aussi ATF 118 Ia 353 consid. 5, ATF 118 Ib 281 consid. 3b, ATF 117 Ib 372 consid. 1e).
a) Selon l'art. 8 CEDH, toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance (ch. 1). L'art. 12, pour sa part, garantit le droit de se marier et de fonder une famille selon les lois nationales régissant l'exercice de ce droit. D'après la jurisprudence, ces principes conventionnels ne sont pris en considération pour l'interprétation et l'application des droits constitutionnels, notamment la liberté personnelle et le droit au mariage (art. 54 Cst.), qu'en tant qu'ils les concrétisent (voir ATF 119 II 267 consid. 4, ATF 119 Ia 73 consid. 3a, ATF 114 Ia 282 consid. 3).
Comme l'expose pertinemment la juridiction cantonale, les normes conventionnelles invoquées protègent le citoyen contre les atteintes que l'on pourrait porter, en particulier, au respect de sa vie familiale ou à son droit de contracter mariage. Si, dans certaines circonstances, l'art. 8 CEDH impose à l'Etat une obligation - positive - d'agir, sous la forme de la délivrance d'une autorisation de séjour (ATF 118 Ib 152 consid. 4a, 157), il ne confère en revanche aucun droit à l'obtention de prestations sociales de l'Etat (ATF 113 V 32; WILDHABER, Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, notes 136 et 378 ad art. 8 CEDH; HOTTELIER, La Convention européenne des droits de l'homme dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, thèse Genève 1985, p. 99, note 40).
La perte de droits ou d'avantages découlant de lois fiscales ou d'assurances sociales, en raison du mariage, ne viole pas la CEDH (VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Extrait du Répertoire pratique du droit belge, Complément, tome VII, 1990, p. 575, no 703; sur la portée de la jurisprudence des organes de la CEDH relative aux liens familiaux: JACOT-GUILLARMOD, Les liens familiaux dans la jurisprudence de Strasbourg, in: Problèmes de droit de la famille, Recueil de travaux publiés par la Faculté de droit et des sciences économiques de l'Université de Neuchâtel, 1987, p. 79 ss). C'est ainsi que le droit de se marier et de fonder une famille n'est pas dépouillé de sa substance par l'imposition des époux prévue à l'art. 13 AIFD, laquelle n'est pas dirigée contre la conclusion du mariage en tant que telle, même s'il peut en résulter une charge fiscale sensiblement plus élevée pour les personnes mariées par rapport aux couples vivant en union libre (RDAF 1991 p. 464 consid. 4). De même, le fait que la LAVS ne prévoit pas le droit à la rente de veuf ne viole pas l'art. 8 CEDH; n'est pas non plus contraire à cette disposition l'existence de méthodes de calcul différentes pour les rentes d'orphelins de mère et les rentes d'orphelins de père (arrêt en la cause D. du 5 mai 1993).
b) L'interdiction de toute discrimination formulée par l'art. 14 CEDH ne peut, quant à elle, être invoquée que lorsqu'une discrimination touche à la jouissance des autres libertés reconnues dans la convention (VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], p. 378, note 632; HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Berne 1993, p. 257 s.; MEYER-BLASER, loc.cit. p. 456; ATF 118 Ia 347 consid. 3a, ATF 105 V 3; RCC 1991 p. 436). Du moment que les griefs invoqués par les recourants échappent au domaine d'application de la convention, une violation de l'art. 14 CEDH est d'emblée exclue en l'espèce (cf. RDAF 1991 p. 466 consid. 4c).
3. Sur le plan de la procédure, les recourants font valoir que l'autorité cantonale, qui a statué sans audience publique, a violé le principe de la publicité des débats énoncé par l'art. 6 ch. 1 CEDH.
a) Selon l'art. 6 ch. 1 CEDH, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, lorsque le tribunal statue sur des droits et obligations de caractère civil.
Savoir si une procédure met en cause des droits et obligations de caractère civil au sens de cette disposition - critère déterminant pour l'applicabilité de celle-ci - dépend de la nature des droits et obligations invoqués et non du genre de procédure - administrative ou civile - qui est ouverte au justiciable. Sur ce point, les organes de la convention se prononcent librement, sans égard aux conceptions du droit national de l'Etat défendeur (ATF 115 V 254 consid. 4c et les références citées). En matière d'assurance sociale, la Cour européenne des droits de l'homme a tout d'abord reconnu l'applicabilité de l'art. 6 ch. 1 CEDH dans une affaire portant sur le versement d'allocations d'assurance-maladie selon la législation hollandaise (arrêt Feldbrugge du 29 mai 1986, Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A, vol. 99), ainsi que dans un litige relatif à une pension complémentaire de veuve de l'assurance-accidents selon le régime de la sécurité sociale allemande (arrêt Deumeland du 29 mai 1986, Série A, vol. 100). Dans les deux cas, elle a estimé que la nature personnelle et patrimoniale du droit contesté, le rattachement de celui-ci aux rapports de travail, ainsi que les affinités avec une assurance de droit commun, l'emportaient sur les aspects de droit public considérés (caractère de la législation, caractère obligatoire de l'assurance, prise en charge de la protection sociale par la puissance publique).
Ultérieurement, la Cour a déclaré que l'art. 6 ch. 1 CEDH était applicable de manière générale aux litiges en matière de prestations d'assurance sociale ou d'assistance sociale, eu égard à la diversité dans la manière pour les Etats membres de concevoir dans leur législation et leur pratique la nature du droit aux prestations d'assurance sociale et compte tenu du principe d'égalité de traitement qui imposait, dans ces conditions, une uniformité dans l'applicabilité de l'art. 6 ch. 1 CEDH (arrêt Salesi du 26 février 1993, Série A, vol. 257 C; KLEY-STRULLER, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, Zurich 1993, p. 33 s.). Dans l'arrêt Schuler-Zgraggen du 24 juin 1993 (Série A, vol. 263), la Cour a, conformément à l'arrêt précédent, déclaré applicable l'art. 6 ch. 1 CEDH aux procès en matière de prestations de l'assurance-invalidité suisse.
Tirant les conséquences de ces derniers développements de la jurisprudence européenne, le Tribunal fédéral des assurances a récemment tranché la question - jusqu'alors laissée ouverte (cf. ATF 115 V 254 consid. 4c, d et les références) - de l'applicabilité de l'art. 6 ch. 1 CEDH au contentieux de l'assurance sociale en général. Il a ainsi jugé que les garanties de procédure prévues par cette disposition s'étendaient à toutes les branches de l'assurance sociale suisse, dans les litiges en matière de prestations; il a laissé indécise la question de l'applicabilité de l'art. 6 ch. 1 CEDH aux autres contestations, notamment celles en matière de cotisations ou de primes (ATF 119 V 375; cf. également SCHWEIZER, Die schweizerischen Gerichte und das europäische Recht, RDS 112 [1993] II p. 678). A l'avenir, les litiges relatifs à des prestations d'assurance sociale devront donc satisfaire - notamment en procédure cantonale - aux exigences de l'art. 6 ch. 1 CEDH. Il est à relever, à ce propos, que la garantie de la publicité des débats vise, en priorité, le contentieux devant l'autorité judiciaire de première instance (HAEFLIGER, op.cit., p. 153 en bas).
b) En matière d'AVS, la procédure de recours devant l'autorité cantonale est réglée par les cantons, sous réserve d'exigences minimales fixées par l'art. 85 al. 2 LAVS. Selon l'art. 85 al. 2 let. e LAVS, le juge ordonne des débats "si les circonstances le justifient". L'art. 15 al. 2 de la loi cantonale vaudoise sur le Tribunal des assurances (LTA; RSV 2.2/A) prévoit, sans autres précisions ou conditions, que le président "peut ordonner des débats". L'art. 85 al. 2 let. e LAVS, ainsi que les éventuelles règles adoptées par les cantons en exécution de cette disposition, doivent, sur le vu de ce qui a été dit plus haut, être interprétés en fonction des garanties de l'art. 6 ch. 1 CEDH, relatives à la publicité des débats.
Ce dernier principe vise non seulement la présence des parties aux débats judiciaires, mais aussi celle du public en général. Il protège le justiciable contre une justice secrète échappant au contrôle de la population. Il doit permettre à celle-ci de prendre connaissance de la manière dont la loi est appliquée et du déroulement de la procédure; le public doit pouvoir suivre directement la procédure et être ainsi en mesure d'exercer son contrôle. Il s'agit, en effet, d'assurer la transparence dans l'administration de la justice et de préserver la confiance des citoyens dans les tribunaux. Fondé sur l'Etat de droit et les règles démocratiques, le principe de la publicité interdit le huis clos, du moins en l'absence de motifs tirés de la sécurité de l'Etat, de la moralité, de l'ordre public ou d'intérêts privés dignes de protection (ATF 119 Ia 104 consid. 4a et les références).
L'art. 6 ch. 1 de la convention prévoit d'ailleurs des exceptions au principe de la publicité, dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale, ou lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou encore lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice (cf. ATF 119 Ia 104 consid. 4 et les références).
c) Dans l'affaire Schuler-Zgraggen, déjà citée, la requérante dénonçait l'absence de débats devant le Tribunal fédéral des assurances. La Cour européenne des droits de l'homme a rappelé que la publicité des débats judiciaires constituait un principe fondamental consacré par l'art. 6 ch. 1 CEDH. Ni la lettre ni l'esprit de ce texte n'empêchent une personne d'y renoncer de son plein gré de manière expresse ou tacite, mais pareille renonciation doit être non équivoque et ne se heurter à aucun intérêt public important (confirmé par l'arrêt Zumtobel du 21 septembre 1993, Série A, vol. 268 A). Elle a cependant rejeté le grief tiré d'un manquement aux exigences de l'art. 6 CEDH en matière d'oralité, considérant que:
- le règlement du Tribunal fédéral des assurances ménageait en termes exprès la possibilité de débats "à la requête d'une partie ou d'office"
(art. 14 al. 2 RTFA);
- la requérante n'avait pas sollicité d'audience publique et l'on pouvait considérer qu'elle avait renoncé sans équivoque à son droit à une telle audience;
- le différend (relatif à des prestations de l'assurance-invalidité) ne soulevait pas des questions d'intérêt public rendant nécessaires des débats;
- le litige, hautement technique, se prêtait mieux à des écritures qu'à des plaidoiries;
- son caractère médical et intime aurait sans doute dissuadé l'intéressée de souhaiter la présence du public;
- en matière d'assurances sociales, les autorités nationales tiennent compte d'impératifs d'efficacité et d'économie, de sorte que l'organisation systématique de débats pourrait constituer un obstacle à "la particulière diligence" requise en matière d'assurance sociale et, à la limite, empêcher le respect du "délai raisonnable" visé à l'art. 6 ch. 1 CEDH.
d) Sur la base de ces considérations, il y a lieu de constater que l'obligation d'organiser des débats - en première et en dernière instance - dans le contentieux de l'assurance sociale suppose une demande explicite ou tacite du plaideur, sous réserve d'un intérêt public important (cf. également JACOT-GUILLARMOD, Le juge suisse face au droit européen, RDS 112 [1993] II p. 484; MEYER-BLASER, loc.cit. p. 461, note 13). Saisi d'une telle demande, le tribunal examinera encore s'il convient de renoncer à des débats, au regard des critères rappelés ci-dessus, notamment de l'exigence de la rapidité de la procédure (voir par exemple les art. 85 al. 2 let. a LAVS, 108 al. 1 let. a LAA et 73 al. 2 LPP) et de la nature du litige. En tout cas, l'organisation systématique d'audiences dans les procès en matière d'assurance sociale irait à l'encontre des impératifs d'efficacité et d'économie évoqués par la Cour (voir à ce sujet: VILLIGER, op.cit., p. 452 en haut; SCHÜRMANN, Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte - Chronik der Rechtsprechung [1.1.-30.6.1993], PJA 1993, p. 1291). Ce dernier aspect doit tout particulièrement être pris en considération en cas de recours manifestement irrecevable ou manifestement mal fondé (voir par exemple l'art. 36a OJ).
e) Sous chiffre 12 de leur mémoire de recours de droit cantonal, les recourants ont invoqué le principe de la publicité des débats consacré par l'art. 6 ch. 1 CEDH. La juridiction cantonale a considéré qu'ils n'avaient, formellement, pris aucune conclusion tendant à la tenue d'une audience publique, de sorte qu'il n'y avait pas lieu d'en organiser une. Un tel formalisme n'a toutefois pas cours dans le contentieux de l'assurance sociale (cf. art. 85 al. 2 let. a LAVS). Le passage précité du mémoire des recourants devait, indiscutablement, être interprété comme une demande, au moins implicite, de débats. Peu importe que cette demande n'ait pas été reprise et formulée explicitement dans les conclusions du recours.
En l'espèce toutefois, il n'y a pas eu violation du principe de la publicité des débats. Le litige portait sur une question à caractère exclusivement juridique, pour laquelle une procédure écrite était la mieux appropriée. De plus, le recours était manifestement infondé du moment que les décisions litigieuses étaient à l'évidence conformes à la LAVS et que, selon les principes constitutionnels, le juge, on l'a vu, n'est pas habilité à contrôler la constitutionnalité d'une loi fédérale. Dans des situations de ce genre, la tenue systématique d'audiences ne ferait que retarder sans raison le cours de la justice.
f) En conclusion, le grief tiré d'une violation de l'art. 6 ch. 1 CEDH est mal fondé.
4. On peut se demander si, implicitement, les recourants ne demandent pas aussi des débats publics devant le Tribunal fédéral des assurances. Quoi qu'il en soit, il n'y a pas lieu d'en ordonner dans le cas particulier, pour les mêmes motifs que ceux exposés ci-dessus.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
Le recours est rejeté. | fr | Art. 8 n. 1, art. 12 e 14 CEDU, art. 22 cpv. 1 LAVS. La perdita di diritti o vantaggi derivanti da leggi in materia di assicurazioni sociali a dipendenza del matrimonio non viola né il diritto al rispetto della vita familiare ai sensi dell'art. 8 n. 1 CEDU, né il diritto al matrimonio garantito dall'art. 12 CEDU. In casu, sostituzione in seguito a matrimonio di due rendite semplici di vecchiaia con una rendita per coniugi (consid. 2). Art. 6 n. 1 CEDU, art. 85 cpv. 2 lett. e LAVS. Pubblicità dei dibattimenti in materia d'assicurazioni sociali. Esigenze dell'art. 6 n. 1 CEDU in tema d'oralità. Richiamo dei principi sviluppati al riguardo in DTF 119 V 375. In concreto l'autorità cantonale non era obbligata a ordinare dei dibattimenti (consid. 3). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,365 | 120 V 10 | 120 V 10
Sachverhalt ab Seite 10
A.- Das Ehepaar B. bezog Ergänzungsleistungen zur AHV-Rente. Am 10. Dezember 1991 verstarb die Ehegattin. Anlässlich der Inventarsverhandlung vom 25. März 1992 trat der 1902 geborene Witwer B. alle Grundstücke zum Ertragswert von Fr. 107'080.-- und den Viehbestand für Fr. 15'000.-- seinem Sohn ab. Dieser übernahm die Grundpfandschulden von Fr. 80'057.--. Den Rest des Übernahmepreises von Fr. 42'023.-- trat B. seinen beiden Nachkommen zu gleichen Teilen ab.
Mit Verfügung vom 28. August 1992 verneinte die Ausgleichskasse des Kantons Solothurn einen Anspruch von B. auf Ergänzungsleistungen mit Wirkung ab 1. Januar 1992. Die Ausgleichskasse errechnete einen Einnahmenüberschuss von Fr. 155'219.--. Zu diesem führten insbesondere die Anrechnung einer Schenkung von Fr. 1'090'839.-- bzw. ein Zehntel Vermögensverzehr hievon und Fr. 54'542.-- als Zinsen aus Verzicht. Dabei hat die Kasse das landwirtschaftliche Gewerbe des Versicherten, das dieser zum Ertragswert abgetreten hatte, zum Verkehrswert angerechnet.
B.- Eine hiegegen erhobene Beschwerde hiess das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn am 23. November 1992 gut. Das Gericht stellte fest, der Sohn des Versicherten habe vom Vorkaufsrecht zum Ertragswert gemäss Bundesgesetz vom 12. Juni 1961 über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes (EGG) Gebrauch gemacht. Die Ausgleichskasse habe den Ertragswert des landwirtschaftlichen Gewerbes und den Nutzwert des Viehbestandes auf die Zeit der Abtretung durch die kantonale Schätzungsstelle feststellen zu lassen. Alsdann seien der Kapitalwert des Wohn- und Mitbenützungsrechts des Versicherten, der von der Ausgleichskasse bereits mit Fr. 20'839.-- errechnet worden sei, und die Schuldübernahme des Käufers von Fr. 80'057.-- zu berücksichtigen. In dem Ausmass, als der amtlich geschätzte Ertrags- und Nutzwert einerseits den Kapitalwert des Wohn- und Mitbenützungsrechts zusammen mit dem Betrag der Schuldübernahme anderseits übersteige, habe B. auf Vermögenswerte und mithin auf entsprechende Einkünfte verzichtet.
C.- Die Ausgleichskasse des Kantons Solothurn führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren, der kantonale Entscheid vom 23. November 1992 sei aufzuheben.
B. und das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) beantragen Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 2 Abs. 1 und 5 ELG haben in der Schweiz wohnhafte Schweizer Bürger, denen eine Rente oder eine Hilflosenentschädigung der Alters- und Hinterlassenenversicherung oder mindestens eine halbe Rente der Invalidenversicherung zusteht, Anspruch auf Ergänzungsleistungen, soweit ihr anrechenbares Jahreseinkommen einen bestimmten Grenzbetrag nicht erreicht. Dabei entspricht die jährliche Ergänzungsleistung dem Unterschied zwischen der massgebenden Einkommensgrenze und dem anrechenbaren Jahreseinkommen (Art. 5 Abs. 1 ELG).
Das anrechenbare Einkommen wird nach den Bestimmungen der Art. 3 ff. ELG berechnet. Als Einkommen anzurechnen sind danach u.a. Einkünfte und Vermögenswerte, auf die verzichtet worden ist (Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG in der hier anwendbaren, ab 1987 gültigen Fassung). Mit dieser neuen Regelung, welche die Verhinderung von Missbräuchen bezweckt, soll eine einheitliche und gerechte Lösung ermöglicht werden, indem sich die schwierige Prüfung der Frage fortan erübrigt, ob beim Verzicht auf Einkommen und Vermögen der Gedanke an eine Ergänzungsleistung tatsächlich eine Rolle gespielt hat oder nicht (BGE 117 V 155 Erw. 2a mit Hinweisen).
Gestützt auf die ihm in Art. 3 Abs. 6 ELG eingeräumte Befugnis hat der Bundesrat in Art. 17 ELV die Bewertung des Vermögens geregelt. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung (in der seit 1. Januar 1992 geltenden, vorliegend anwendbaren Fassung) ist das anrechenbare Vermögen nach den Grundsätzen der Gesetzgebung über die direkte kantonale Steuer für die Bewertung des Vermögens im Wohnsitzkanton zu erfassen. Dienen Grundstücke dem Bezüger oder einer Person, die in der EL-Berechnung eingeschlossen ist, nicht zu eigenen Wohnzwecken, so sind diese zum Verkehrswert einzusetzen (Abs. 4). Der Verkehrswert einer Liegenschaft ist der Verkaufswert, den sie im normalen Geschäftsverkehr besitzt. Darunter versteht man auch die im freien Handel mit landwirtschaftlichen Liegenschaften bezahlten Preise (NÄGELI/HUNGERBÜHLER, Handbuch des Liegenschaften-Schätzers, Zürich 1988, S. 117, 154). In den Erläuterungen zur Änderung der ELV auf den 1. Januar 1992 führte das BSV aus, solange ein EL-Bezüger bzw. eine in der Berechnung eingeschlossene Person in der Liegenschaft wohne, sei eine Aufwertung auf den Verkehrswert nicht gerechtfertigt. Sobald ihm das Grundstück nicht mehr zu eigenen Wohnzwecken diene, sollte der Wert, den die Liegenschaft verkörpere, voll angerechnet werden können. Es wäre nicht richtig, auf Kosten der EL eine Liegenschaft für die Erben erhalten zu können. Zudem sollte derjenige, der Wertschriften, Sparhefte oder Bargeld habe, gegenüber dem Liegenschaftsbesitzer nicht benachteiligt werden (ZAK 1991 S. 406).
2. Am 1. Januar 1994 trat das Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB) vom 4. Oktober 1991 in Kraft. Das BGBB bestimmt, dass ein bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits bestehender Gewinnanspruch auch unter dem neuen Recht seine Gültigkeit behält (Art. 94 Abs. 3). Bei einer bis zum 31. Dezember 1993 erfolgten Übertragung des landwirtschaftlichen Gewerbes oder Grundstücks auf den Kindskäufer gilt daher das gesetzliche Gewinnanspruchsrecht gemäss Art. 218quinquies OR weiterhin, und einer EL-rechtlich vorzunehmenden Anrechnung des landwirtschaftlichen Gewerbes oder Grundstücks zum Ertragswert steht grundsätzlich nichts entgegen (BATZ, EL-rechtliche Aspekte des Kindskaufs, SZS 1994 S. 45).
3. Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdegegner sein landwirtschaftliches Gewerbe dem Sohn zum Ertragswert verkauft. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz hat dieser nicht das ihm im Falle eines Verkaufs an einen Dritten zustehende Vorkaufsrecht nach Art. 6 EGG ausgeübt, womit ihm von Gesetzes wegen die Übernahme zum Ertragswert (Art. 12 Abs. 1 EGG) zugestanden hätte. Alle Kaufverträge, bei welchen trotz der gewählten Form erbrechtliche Motive überwiegen (Verwandten- und Kindskauf; vgl. BGE 70 II 149), gelten nicht als Vorkaufsfall, sondern als den Vorkaufsfall nicht auslösende Rechtsgeschäfte (KOLLER, Der Grundstückkauf, 1989, S. 334; BATZ, a.a.O., S. 36 f.).
Verkauft der Erblasser sein landwirtschaftliches Gewerbe zu seinen Lebzeiten einem zukünftigen Erben, so finden die Bestimmungen des bäuerlichen Erbrechts, die eine Integralzuweisung und das Ertragswertprinzip vorsehen (Art. 620 ZGB), keine Anwendung (BGE 117 II 530).
4. a) Der Kauf eines landwirtschaftlichen Gewerbes oder Grundstücks durch einen präsumptiven Erben wird als Kindskauf bezeichnet (SCHÖBI, Privatrechtliche Beschränkungen im landwirtschaftlichen Bodenrecht, ZBGR 1993 S. 151 mit Hinweis). Verschiedene Gründe können zu diesem Vorgehen veranlassen: "Das Heimwesen soll dadurch höheren Ertrag abwerfen, dass junge Kräfte es fortan bewirtschaften." Ein Erbe soll das Heimwesen zu "normalen Bedingungen" übernehmen können, so dass es nicht überschuldet oder doch nicht noch mehr verschuldet wird. Das Heimwesen soll in die Hände dessen übergehen, den der abtretende Bauer für geeignet erachtet; die Zuweisung soll nicht dem ungewissen Ausgang künftiger Erbstreitigkeiten anheim gestellt werden. Der Kindskauf soll dem alternden Bauern die Mittel verschaffen, damit er sich zurückziehen kann, und zugleich verhindern, dass seine Erbanwärter jahrzehntelang als Knechte auf dem väterlichen Hof arbeiten müssen (HOTZ, Bäuerliches Grundeigentum, ZSR, NF 98 [1979] II S. 174). Um diese Ziele zu erreichen, muss der Veräusserer dem Erwerber regelmässig einen Vorzugspreis einräumen. Wird der Erbe ein Grundstück landwirtschaftlich nutzen - dieses Anliegen steckt hinter der Sondernorm über den Gewinnanspruch beim Kindskauf -, so muss er es zum Ertragswert erhalten. An diesen Fall knüpft Art. 218quinquies OR an. Danach fällt der Gewinn, den der Erwerber erzielt, wenn er das ihm übertragene landwirtschaftliche Grundstück weiter veräussert, von Gesetzes wegen an den ersten Veräusserer. Die Aussicht, den Gewinn dem Veräusserer zu erstatten oder allenfalls mit dessen Erben teilen zu müssen, macht Handänderungen für den Erwerber wirtschaftlich uninteressant. Art. 218quinquies OR will also den bäuerlichen Grundbesitz festigen und verfolgt im wesentlichen die gleichen Ziele wie das EGG (HOTZ, a.a.O., S. 174 und 175).
b) Der Veräusserer hat somit einen Anspruch auf den Gewinn, wenn der Erwerber das Grundstück zum Verkehrswert veräussert oder wenn es ihm zum Verkehrswert enteignet wird. Indem das Gesetz ihm einen Gewinnanspruch einräumt und soweit der Veräusserer darauf nicht verzichtet, hat er auch nicht auf Vermögenswerte gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG verzichtet, sondern bei allfälligem Gewinn seinen Anteil vorbehalten (vgl. auch BATZ, a.a.O., S. 37). Art. 17 Abs. 4 ELV kommt daher im vorliegenden Fall nicht zur Anwendung.
c) Schliesslich ist festzuhalten, dass EL-rechtlich das in der Bundesverfassung, im Erbrecht und im Vorkaufsrecht zum Ausdruck kommende Ziel nicht vereitelt werden soll, den bäuerlichen Grundbesitz der Familie des Eigentümers zu tragbaren Bedingungen zu erhalten (vgl. BGE 117 II 533), und dies namentlich dann, wenn der Erblasser, im vorliegenden Fall der 90jährige Beschwerdegegner, das Vorrecht des geeigneten Selbstbewirtschafters zu Lebzeiten gewährleisten will und die Sicherung des Übergangs des (nicht in der Bauzone befindlichen) Landwirtschaftsbetriebes nichts anderes als eine antizipierte Erbteilungsmassnahme darstellt.
5. Die Ausgleichskasse wird eine neue Berechnung vorzunehmen haben, wie sie im vorinstanzlichen Entscheid aufgezeigt ist. Daraus ergibt sich ein neuer Wert betreffend Rest des Übernahmepreises, auf den der Beschwerdegegner verzichtet hat. Das BSV führt zutreffend aus, es sei daher nicht zulässig, die Restanz in Höhe von Fr. 42'023.--, die sich nach der alten Berechnung ergeben habe, zusätzlich als Verzicht aufzurechnen. | de | Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG, Art. 17 ELV, Art. 218quinquies OR, Art. 94 Abs. 3 BGBB: Vermögensverzicht. Verkauf eines landwirtschaftlichen Gewerbes an einen präsumptiven Erben zum Ertragswert.
Anrechnung zum Verkehrswert verneint. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-10%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,366 | 120 V 10 | 120 V 10
Sachverhalt ab Seite 10
A.- Das Ehepaar B. bezog Ergänzungsleistungen zur AHV-Rente. Am 10. Dezember 1991 verstarb die Ehegattin. Anlässlich der Inventarsverhandlung vom 25. März 1992 trat der 1902 geborene Witwer B. alle Grundstücke zum Ertragswert von Fr. 107'080.-- und den Viehbestand für Fr. 15'000.-- seinem Sohn ab. Dieser übernahm die Grundpfandschulden von Fr. 80'057.--. Den Rest des Übernahmepreises von Fr. 42'023.-- trat B. seinen beiden Nachkommen zu gleichen Teilen ab.
Mit Verfügung vom 28. August 1992 verneinte die Ausgleichskasse des Kantons Solothurn einen Anspruch von B. auf Ergänzungsleistungen mit Wirkung ab 1. Januar 1992. Die Ausgleichskasse errechnete einen Einnahmenüberschuss von Fr. 155'219.--. Zu diesem führten insbesondere die Anrechnung einer Schenkung von Fr. 1'090'839.-- bzw. ein Zehntel Vermögensverzehr hievon und Fr. 54'542.-- als Zinsen aus Verzicht. Dabei hat die Kasse das landwirtschaftliche Gewerbe des Versicherten, das dieser zum Ertragswert abgetreten hatte, zum Verkehrswert angerechnet.
B.- Eine hiegegen erhobene Beschwerde hiess das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn am 23. November 1992 gut. Das Gericht stellte fest, der Sohn des Versicherten habe vom Vorkaufsrecht zum Ertragswert gemäss Bundesgesetz vom 12. Juni 1961 über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes (EGG) Gebrauch gemacht. Die Ausgleichskasse habe den Ertragswert des landwirtschaftlichen Gewerbes und den Nutzwert des Viehbestandes auf die Zeit der Abtretung durch die kantonale Schätzungsstelle feststellen zu lassen. Alsdann seien der Kapitalwert des Wohn- und Mitbenützungsrechts des Versicherten, der von der Ausgleichskasse bereits mit Fr. 20'839.-- errechnet worden sei, und die Schuldübernahme des Käufers von Fr. 80'057.-- zu berücksichtigen. In dem Ausmass, als der amtlich geschätzte Ertrags- und Nutzwert einerseits den Kapitalwert des Wohn- und Mitbenützungsrechts zusammen mit dem Betrag der Schuldübernahme anderseits übersteige, habe B. auf Vermögenswerte und mithin auf entsprechende Einkünfte verzichtet.
C.- Die Ausgleichskasse des Kantons Solothurn führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren, der kantonale Entscheid vom 23. November 1992 sei aufzuheben.
B. und das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) beantragen Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 2 Abs. 1 und 5 ELG haben in der Schweiz wohnhafte Schweizer Bürger, denen eine Rente oder eine Hilflosenentschädigung der Alters- und Hinterlassenenversicherung oder mindestens eine halbe Rente der Invalidenversicherung zusteht, Anspruch auf Ergänzungsleistungen, soweit ihr anrechenbares Jahreseinkommen einen bestimmten Grenzbetrag nicht erreicht. Dabei entspricht die jährliche Ergänzungsleistung dem Unterschied zwischen der massgebenden Einkommensgrenze und dem anrechenbaren Jahreseinkommen (Art. 5 Abs. 1 ELG).
Das anrechenbare Einkommen wird nach den Bestimmungen der Art. 3 ff. ELG berechnet. Als Einkommen anzurechnen sind danach u.a. Einkünfte und Vermögenswerte, auf die verzichtet worden ist (Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG in der hier anwendbaren, ab 1987 gültigen Fassung). Mit dieser neuen Regelung, welche die Verhinderung von Missbräuchen bezweckt, soll eine einheitliche und gerechte Lösung ermöglicht werden, indem sich die schwierige Prüfung der Frage fortan erübrigt, ob beim Verzicht auf Einkommen und Vermögen der Gedanke an eine Ergänzungsleistung tatsächlich eine Rolle gespielt hat oder nicht (BGE 117 V 155 Erw. 2a mit Hinweisen).
Gestützt auf die ihm in Art. 3 Abs. 6 ELG eingeräumte Befugnis hat der Bundesrat in Art. 17 ELV die Bewertung des Vermögens geregelt. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung (in der seit 1. Januar 1992 geltenden, vorliegend anwendbaren Fassung) ist das anrechenbare Vermögen nach den Grundsätzen der Gesetzgebung über die direkte kantonale Steuer für die Bewertung des Vermögens im Wohnsitzkanton zu erfassen. Dienen Grundstücke dem Bezüger oder einer Person, die in der EL-Berechnung eingeschlossen ist, nicht zu eigenen Wohnzwecken, so sind diese zum Verkehrswert einzusetzen (Abs. 4). Der Verkehrswert einer Liegenschaft ist der Verkaufswert, den sie im normalen Geschäftsverkehr besitzt. Darunter versteht man auch die im freien Handel mit landwirtschaftlichen Liegenschaften bezahlten Preise (NÄGELI/HUNGERBÜHLER, Handbuch des Liegenschaften-Schätzers, Zürich 1988, S. 117, 154). In den Erläuterungen zur Änderung der ELV auf den 1. Januar 1992 führte das BSV aus, solange ein EL-Bezüger bzw. eine in der Berechnung eingeschlossene Person in der Liegenschaft wohne, sei eine Aufwertung auf den Verkehrswert nicht gerechtfertigt. Sobald ihm das Grundstück nicht mehr zu eigenen Wohnzwecken diene, sollte der Wert, den die Liegenschaft verkörpere, voll angerechnet werden können. Es wäre nicht richtig, auf Kosten der EL eine Liegenschaft für die Erben erhalten zu können. Zudem sollte derjenige, der Wertschriften, Sparhefte oder Bargeld habe, gegenüber dem Liegenschaftsbesitzer nicht benachteiligt werden (ZAK 1991 S. 406).
2. Am 1. Januar 1994 trat das Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB) vom 4. Oktober 1991 in Kraft. Das BGBB bestimmt, dass ein bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits bestehender Gewinnanspruch auch unter dem neuen Recht seine Gültigkeit behält (Art. 94 Abs. 3). Bei einer bis zum 31. Dezember 1993 erfolgten Übertragung des landwirtschaftlichen Gewerbes oder Grundstücks auf den Kindskäufer gilt daher das gesetzliche Gewinnanspruchsrecht gemäss Art. 218quinquies OR weiterhin, und einer EL-rechtlich vorzunehmenden Anrechnung des landwirtschaftlichen Gewerbes oder Grundstücks zum Ertragswert steht grundsätzlich nichts entgegen (BATZ, EL-rechtliche Aspekte des Kindskaufs, SZS 1994 S. 45).
3. Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdegegner sein landwirtschaftliches Gewerbe dem Sohn zum Ertragswert verkauft. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz hat dieser nicht das ihm im Falle eines Verkaufs an einen Dritten zustehende Vorkaufsrecht nach Art. 6 EGG ausgeübt, womit ihm von Gesetzes wegen die Übernahme zum Ertragswert (Art. 12 Abs. 1 EGG) zugestanden hätte. Alle Kaufverträge, bei welchen trotz der gewählten Form erbrechtliche Motive überwiegen (Verwandten- und Kindskauf; vgl. BGE 70 II 149), gelten nicht als Vorkaufsfall, sondern als den Vorkaufsfall nicht auslösende Rechtsgeschäfte (KOLLER, Der Grundstückkauf, 1989, S. 334; BATZ, a.a.O., S. 36 f.).
Verkauft der Erblasser sein landwirtschaftliches Gewerbe zu seinen Lebzeiten einem zukünftigen Erben, so finden die Bestimmungen des bäuerlichen Erbrechts, die eine Integralzuweisung und das Ertragswertprinzip vorsehen (Art. 620 ZGB), keine Anwendung (BGE 117 II 530).
4. a) Der Kauf eines landwirtschaftlichen Gewerbes oder Grundstücks durch einen präsumptiven Erben wird als Kindskauf bezeichnet (SCHÖBI, Privatrechtliche Beschränkungen im landwirtschaftlichen Bodenrecht, ZBGR 1993 S. 151 mit Hinweis). Verschiedene Gründe können zu diesem Vorgehen veranlassen: "Das Heimwesen soll dadurch höheren Ertrag abwerfen, dass junge Kräfte es fortan bewirtschaften." Ein Erbe soll das Heimwesen zu "normalen Bedingungen" übernehmen können, so dass es nicht überschuldet oder doch nicht noch mehr verschuldet wird. Das Heimwesen soll in die Hände dessen übergehen, den der abtretende Bauer für geeignet erachtet; die Zuweisung soll nicht dem ungewissen Ausgang künftiger Erbstreitigkeiten anheim gestellt werden. Der Kindskauf soll dem alternden Bauern die Mittel verschaffen, damit er sich zurückziehen kann, und zugleich verhindern, dass seine Erbanwärter jahrzehntelang als Knechte auf dem väterlichen Hof arbeiten müssen (HOTZ, Bäuerliches Grundeigentum, ZSR, NF 98 [1979] II S. 174). Um diese Ziele zu erreichen, muss der Veräusserer dem Erwerber regelmässig einen Vorzugspreis einräumen. Wird der Erbe ein Grundstück landwirtschaftlich nutzen - dieses Anliegen steckt hinter der Sondernorm über den Gewinnanspruch beim Kindskauf -, so muss er es zum Ertragswert erhalten. An diesen Fall knüpft Art. 218quinquies OR an. Danach fällt der Gewinn, den der Erwerber erzielt, wenn er das ihm übertragene landwirtschaftliche Grundstück weiter veräussert, von Gesetzes wegen an den ersten Veräusserer. Die Aussicht, den Gewinn dem Veräusserer zu erstatten oder allenfalls mit dessen Erben teilen zu müssen, macht Handänderungen für den Erwerber wirtschaftlich uninteressant. Art. 218quinquies OR will also den bäuerlichen Grundbesitz festigen und verfolgt im wesentlichen die gleichen Ziele wie das EGG (HOTZ, a.a.O., S. 174 und 175).
b) Der Veräusserer hat somit einen Anspruch auf den Gewinn, wenn der Erwerber das Grundstück zum Verkehrswert veräussert oder wenn es ihm zum Verkehrswert enteignet wird. Indem das Gesetz ihm einen Gewinnanspruch einräumt und soweit der Veräusserer darauf nicht verzichtet, hat er auch nicht auf Vermögenswerte gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG verzichtet, sondern bei allfälligem Gewinn seinen Anteil vorbehalten (vgl. auch BATZ, a.a.O., S. 37). Art. 17 Abs. 4 ELV kommt daher im vorliegenden Fall nicht zur Anwendung.
c) Schliesslich ist festzuhalten, dass EL-rechtlich das in der Bundesverfassung, im Erbrecht und im Vorkaufsrecht zum Ausdruck kommende Ziel nicht vereitelt werden soll, den bäuerlichen Grundbesitz der Familie des Eigentümers zu tragbaren Bedingungen zu erhalten (vgl. BGE 117 II 533), und dies namentlich dann, wenn der Erblasser, im vorliegenden Fall der 90jährige Beschwerdegegner, das Vorrecht des geeigneten Selbstbewirtschafters zu Lebzeiten gewährleisten will und die Sicherung des Übergangs des (nicht in der Bauzone befindlichen) Landwirtschaftsbetriebes nichts anderes als eine antizipierte Erbteilungsmassnahme darstellt.
5. Die Ausgleichskasse wird eine neue Berechnung vorzunehmen haben, wie sie im vorinstanzlichen Entscheid aufgezeigt ist. Daraus ergibt sich ein neuer Wert betreffend Rest des Übernahmepreises, auf den der Beschwerdegegner verzichtet hat. Das BSV führt zutreffend aus, es sei daher nicht zulässig, die Restanz in Höhe von Fr. 42'023.--, die sich nach der alten Berechnung ergeben habe, zusätzlich als Verzicht aufzurechnen. | de | Art. 3 al. 1 let. f LPC, art. 17 OPC-AVS/AI, art. 218quinquies CO, art. 94 al. 3 LDFR: Dessaisissement de fortune. Vente d'une entreprise agricole à un héritier présomptif à la valeur de rendement.
Pas d'imputation à la valeur vénale. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-10%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 10
A.- Das Ehepaar B. bezog Ergänzungsleistungen zur AHV-Rente. Am 10. Dezember 1991 verstarb die Ehegattin. Anlässlich der Inventarsverhandlung vom 25. März 1992 trat der 1902 geborene Witwer B. alle Grundstücke zum Ertragswert von Fr. 107'080.-- und den Viehbestand für Fr. 15'000.-- seinem Sohn ab. Dieser übernahm die Grundpfandschulden von Fr. 80'057.--. Den Rest des Übernahmepreises von Fr. 42'023.-- trat B. seinen beiden Nachkommen zu gleichen Teilen ab.
Mit Verfügung vom 28. August 1992 verneinte die Ausgleichskasse des Kantons Solothurn einen Anspruch von B. auf Ergänzungsleistungen mit Wirkung ab 1. Januar 1992. Die Ausgleichskasse errechnete einen Einnahmenüberschuss von Fr. 155'219.--. Zu diesem führten insbesondere die Anrechnung einer Schenkung von Fr. 1'090'839.-- bzw. ein Zehntel Vermögensverzehr hievon und Fr. 54'542.-- als Zinsen aus Verzicht. Dabei hat die Kasse das landwirtschaftliche Gewerbe des Versicherten, das dieser zum Ertragswert abgetreten hatte, zum Verkehrswert angerechnet.
B.- Eine hiegegen erhobene Beschwerde hiess das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn am 23. November 1992 gut. Das Gericht stellte fest, der Sohn des Versicherten habe vom Vorkaufsrecht zum Ertragswert gemäss Bundesgesetz vom 12. Juni 1961 über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes (EGG) Gebrauch gemacht. Die Ausgleichskasse habe den Ertragswert des landwirtschaftlichen Gewerbes und den Nutzwert des Viehbestandes auf die Zeit der Abtretung durch die kantonale Schätzungsstelle feststellen zu lassen. Alsdann seien der Kapitalwert des Wohn- und Mitbenützungsrechts des Versicherten, der von der Ausgleichskasse bereits mit Fr. 20'839.-- errechnet worden sei, und die Schuldübernahme des Käufers von Fr. 80'057.-- zu berücksichtigen. In dem Ausmass, als der amtlich geschätzte Ertrags- und Nutzwert einerseits den Kapitalwert des Wohn- und Mitbenützungsrechts zusammen mit dem Betrag der Schuldübernahme anderseits übersteige, habe B. auf Vermögenswerte und mithin auf entsprechende Einkünfte verzichtet.
C.- Die Ausgleichskasse des Kantons Solothurn führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren, der kantonale Entscheid vom 23. November 1992 sei aufzuheben.
B. und das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) beantragen Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Gemäss Art. 2 Abs. 1 und 5 ELG haben in der Schweiz wohnhafte Schweizer Bürger, denen eine Rente oder eine Hilflosenentschädigung der Alters- und Hinterlassenenversicherung oder mindestens eine halbe Rente der Invalidenversicherung zusteht, Anspruch auf Ergänzungsleistungen, soweit ihr anrechenbares Jahreseinkommen einen bestimmten Grenzbetrag nicht erreicht. Dabei entspricht die jährliche Ergänzungsleistung dem Unterschied zwischen der massgebenden Einkommensgrenze und dem anrechenbaren Jahreseinkommen (Art. 5 Abs. 1 ELG).
Das anrechenbare Einkommen wird nach den Bestimmungen der Art. 3 ff. ELG berechnet. Als Einkommen anzurechnen sind danach u.a. Einkünfte und Vermögenswerte, auf die verzichtet worden ist (Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG in der hier anwendbaren, ab 1987 gültigen Fassung). Mit dieser neuen Regelung, welche die Verhinderung von Missbräuchen bezweckt, soll eine einheitliche und gerechte Lösung ermöglicht werden, indem sich die schwierige Prüfung der Frage fortan erübrigt, ob beim Verzicht auf Einkommen und Vermögen der Gedanke an eine Ergänzungsleistung tatsächlich eine Rolle gespielt hat oder nicht (BGE 117 V 155 Erw. 2a mit Hinweisen).
Gestützt auf die ihm in Art. 3 Abs. 6 ELG eingeräumte Befugnis hat der Bundesrat in Art. 17 ELV die Bewertung des Vermögens geregelt. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung (in der seit 1. Januar 1992 geltenden, vorliegend anwendbaren Fassung) ist das anrechenbare Vermögen nach den Grundsätzen der Gesetzgebung über die direkte kantonale Steuer für die Bewertung des Vermögens im Wohnsitzkanton zu erfassen. Dienen Grundstücke dem Bezüger oder einer Person, die in der EL-Berechnung eingeschlossen ist, nicht zu eigenen Wohnzwecken, so sind diese zum Verkehrswert einzusetzen (Abs. 4). Der Verkehrswert einer Liegenschaft ist der Verkaufswert, den sie im normalen Geschäftsverkehr besitzt. Darunter versteht man auch die im freien Handel mit landwirtschaftlichen Liegenschaften bezahlten Preise (NÄGELI/HUNGERBÜHLER, Handbuch des Liegenschaften-Schätzers, Zürich 1988, S. 117, 154). In den Erläuterungen zur Änderung der ELV auf den 1. Januar 1992 führte das BSV aus, solange ein EL-Bezüger bzw. eine in der Berechnung eingeschlossene Person in der Liegenschaft wohne, sei eine Aufwertung auf den Verkehrswert nicht gerechtfertigt. Sobald ihm das Grundstück nicht mehr zu eigenen Wohnzwecken diene, sollte der Wert, den die Liegenschaft verkörpere, voll angerechnet werden können. Es wäre nicht richtig, auf Kosten der EL eine Liegenschaft für die Erben erhalten zu können. Zudem sollte derjenige, der Wertschriften, Sparhefte oder Bargeld habe, gegenüber dem Liegenschaftsbesitzer nicht benachteiligt werden (ZAK 1991 S. 406).
2. Am 1. Januar 1994 trat das Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB) vom 4. Oktober 1991 in Kraft. Das BGBB bestimmt, dass ein bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits bestehender Gewinnanspruch auch unter dem neuen Recht seine Gültigkeit behält (Art. 94 Abs. 3). Bei einer bis zum 31. Dezember 1993 erfolgten Übertragung des landwirtschaftlichen Gewerbes oder Grundstücks auf den Kindskäufer gilt daher das gesetzliche Gewinnanspruchsrecht gemäss Art. 218quinquies OR weiterhin, und einer EL-rechtlich vorzunehmenden Anrechnung des landwirtschaftlichen Gewerbes oder Grundstücks zum Ertragswert steht grundsätzlich nichts entgegen (BATZ, EL-rechtliche Aspekte des Kindskaufs, SZS 1994 S. 45).
3. Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdegegner sein landwirtschaftliches Gewerbe dem Sohn zum Ertragswert verkauft. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz hat dieser nicht das ihm im Falle eines Verkaufs an einen Dritten zustehende Vorkaufsrecht nach Art. 6 EGG ausgeübt, womit ihm von Gesetzes wegen die Übernahme zum Ertragswert (Art. 12 Abs. 1 EGG) zugestanden hätte. Alle Kaufverträge, bei welchen trotz der gewählten Form erbrechtliche Motive überwiegen (Verwandten- und Kindskauf; vgl. BGE 70 II 149), gelten nicht als Vorkaufsfall, sondern als den Vorkaufsfall nicht auslösende Rechtsgeschäfte (KOLLER, Der Grundstückkauf, 1989, S. 334; BATZ, a.a.O., S. 36 f.).
Verkauft der Erblasser sein landwirtschaftliches Gewerbe zu seinen Lebzeiten einem zukünftigen Erben, so finden die Bestimmungen des bäuerlichen Erbrechts, die eine Integralzuweisung und das Ertragswertprinzip vorsehen (Art. 620 ZGB), keine Anwendung (BGE 117 II 530).
4. a) Der Kauf eines landwirtschaftlichen Gewerbes oder Grundstücks durch einen präsumptiven Erben wird als Kindskauf bezeichnet (SCHÖBI, Privatrechtliche Beschränkungen im landwirtschaftlichen Bodenrecht, ZBGR 1993 S. 151 mit Hinweis). Verschiedene Gründe können zu diesem Vorgehen veranlassen: "Das Heimwesen soll dadurch höheren Ertrag abwerfen, dass junge Kräfte es fortan bewirtschaften." Ein Erbe soll das Heimwesen zu "normalen Bedingungen" übernehmen können, so dass es nicht überschuldet oder doch nicht noch mehr verschuldet wird. Das Heimwesen soll in die Hände dessen übergehen, den der abtretende Bauer für geeignet erachtet; die Zuweisung soll nicht dem ungewissen Ausgang künftiger Erbstreitigkeiten anheim gestellt werden. Der Kindskauf soll dem alternden Bauern die Mittel verschaffen, damit er sich zurückziehen kann, und zugleich verhindern, dass seine Erbanwärter jahrzehntelang als Knechte auf dem väterlichen Hof arbeiten müssen (HOTZ, Bäuerliches Grundeigentum, ZSR, NF 98 [1979] II S. 174). Um diese Ziele zu erreichen, muss der Veräusserer dem Erwerber regelmässig einen Vorzugspreis einräumen. Wird der Erbe ein Grundstück landwirtschaftlich nutzen - dieses Anliegen steckt hinter der Sondernorm über den Gewinnanspruch beim Kindskauf -, so muss er es zum Ertragswert erhalten. An diesen Fall knüpft Art. 218quinquies OR an. Danach fällt der Gewinn, den der Erwerber erzielt, wenn er das ihm übertragene landwirtschaftliche Grundstück weiter veräussert, von Gesetzes wegen an den ersten Veräusserer. Die Aussicht, den Gewinn dem Veräusserer zu erstatten oder allenfalls mit dessen Erben teilen zu müssen, macht Handänderungen für den Erwerber wirtschaftlich uninteressant. Art. 218quinquies OR will also den bäuerlichen Grundbesitz festigen und verfolgt im wesentlichen die gleichen Ziele wie das EGG (HOTZ, a.a.O., S. 174 und 175).
b) Der Veräusserer hat somit einen Anspruch auf den Gewinn, wenn der Erwerber das Grundstück zum Verkehrswert veräussert oder wenn es ihm zum Verkehrswert enteignet wird. Indem das Gesetz ihm einen Gewinnanspruch einräumt und soweit der Veräusserer darauf nicht verzichtet, hat er auch nicht auf Vermögenswerte gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG verzichtet, sondern bei allfälligem Gewinn seinen Anteil vorbehalten (vgl. auch BATZ, a.a.O., S. 37). Art. 17 Abs. 4 ELV kommt daher im vorliegenden Fall nicht zur Anwendung.
c) Schliesslich ist festzuhalten, dass EL-rechtlich das in der Bundesverfassung, im Erbrecht und im Vorkaufsrecht zum Ausdruck kommende Ziel nicht vereitelt werden soll, den bäuerlichen Grundbesitz der Familie des Eigentümers zu tragbaren Bedingungen zu erhalten (vgl. BGE 117 II 533), und dies namentlich dann, wenn der Erblasser, im vorliegenden Fall der 90jährige Beschwerdegegner, das Vorrecht des geeigneten Selbstbewirtschafters zu Lebzeiten gewährleisten will und die Sicherung des Übergangs des (nicht in der Bauzone befindlichen) Landwirtschaftsbetriebes nichts anderes als eine antizipierte Erbteilungsmassnahme darstellt.
5. Die Ausgleichskasse wird eine neue Berechnung vorzunehmen haben, wie sie im vorinstanzlichen Entscheid aufgezeigt ist. Daraus ergibt sich ein neuer Wert betreffend Rest des Übernahmepreises, auf den der Beschwerdegegner verzichtet hat. Das BSV führt zutreffend aus, es sei daher nicht zulässig, die Restanz in Höhe von Fr. 42'023.--, die sich nach der alten Berechnung ergeben habe, zusätzlich als Verzicht aufzurechnen. | de | Art. 3 cpv. 1 lett. f LPC, art. 17 OPC, art. 218quinquies CO, art. 94 cpv. 3 LDFR: Rinuncia alla sostanza. Vendita di un'azienda agricola a un erede presuntivo al valore di reddito.
Negato il computo al valore venale. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-10%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,368 | 120 V 106 | 120 V 106
Sachverhalt ab Seite 106
A.- B. (geboren 1940) arbeitete seit Oktober 1975 im Teilzeitverhältnis bei der Migros-Genossenschaft und gehörte damit der Migros-Pensionskasse (nachfolgend: Pensionskasse) an. Nachdem sie auf den 1. Januar 1988 ihr Pensum von 30 auf 25 Wochenstunden reduziert hatte, war sie ab 24. Juli 1990 wegen eines Rückenleidens vollständig arbeitsunfähig.
Die Invalidenversicherungs-Kommission ermittelte aufgrund der gemischten Methode bei einer Einschränkung im erwerblichen Bereich von 70% und im Haushaltbereich von 25% einen Invaliditätsgrad von 52%, wobei sie die Versicherte zu 60% als Erwerbstätige und zu 40% als Hausfrau einstufte.
Gestützt darauf sprach die Ausgleichskasse Migros der Versicherten mit Verfügung vom 21. August 1991 rückwirkend ab 1. Mai 1990 eine halbe Invalidenrente zu.
In der Folge teilte die Pensionskasse B. mit Schreiben vom 18. Oktober 1991 mit, sie werde aufgrund der reglementarischen Bestimmungen ab 1. Juni 1991 eine Teilinvalidenrente von 50% im Betrag von monatlich Fr. 395.-- ausrichten. Demgegenüber vertrat B. die Auffassung, sie habe Anspruch auf eine volle Invalidenrente, weil für die Pensionskasse einzig die Invalidität im erwerblichen Bereich von 70% massgebend sei und nicht der Gesamtinvaliditätsgrad von 52%, welcher sich unter Einbeziehung der Hausfrauentätigkeit ergebe.
B.- Nachdem die Pensionskasse auf ihrem Standpunkt beharrt hatte, liess B. am 11. Mai 1992 Klage beim Versicherungsgericht des Kantons Basel-Landschaft einreichen mit dem Antrag, es sei ihr ab 1. Januar 1988 eine Invalidenrente aufgrund eines Invaliditätsgrades von 19% und ab 1. Juni 1991 eine volle Invalidenrente von mindestens Fr. 790.-- im Monat zuzusprechen. Nach Beizug der Akten der Invalidenversicherung hiess das Versicherungsgericht mit Entscheid vom 2. September 1992 die Klage teilweise gut und verpflichtete die Pensionskasse, der Versicherten ab Erschöpfung der Lohnersatzleistungen eine volle Invalidenrente auszurichten; das Begehren um Zusprechung einer Teilrente ab 1. Januar 1988 wies es ab.
C.- Die Pensionskasse führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides sei die halbe Invalidenrente zu bestätigen.
B. lässt die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen, während sich das Bundesamt für Sozialversicherung der Argumentation des kantonalen Gerichts anschliesst und sich einer ausführlichen Stellungnahme enthält.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Zuständigkeit)
2. (Kognition)
3. a) Anspruch auf Invalidenleistungen haben gemäss Art. 23 BVG Personen, die im Sinne der Invalidenversicherung zu mindestens 50% invalid sind und bei Eintritt der Arbeitsunfähigkeit, deren Ursache zur Invalidität geführt hat, versichert waren. Nach Art. 24 Abs. 1 BVG hat der Versicherte Anspruch auf eine volle Invalidenrente, wenn er im Sinne der Invalidenversicherung mindestens zu zwei Dritteln, auf eine halbe Rente, wenn er mindestens zur Hälfte invalid ist.
b) Das Reglement 1990 der Beschwerdeführerin enthält zur Invalidenrente u.a. folgende Bestimmungen:
"Art. 31 Voraussetzungen und Dauer der Invalidenrente
1. Wird der Versicherte vor dem ordentlichen Rücktrittsalter voll- oder teilinvalid und wird sein Anstellungsverhältnis deswegen aufgehoben oder abgeändert, so erhält er eine Invalidenrente.
2. Als vollinvalid gilt, wer infolge von Krankheit, Gebrechen oder Unfall mindestens zu zwei Dritteln voraussichtlich bleibend erwerbsunfähig ist.
3. Als teilinvalid gilt, wer mindestens zu einem Viertel, aber zu weniger als zu zwei Dritteln erwerbsunfähig ist. Eine Erwerbsunfähigkeit von weniger als 25% berechtigt nicht zu einer Invalidenrente.
4. Der Grad der Invalidität richtet sich nach der durch die Invalidität begründeten Einkommenseinbusse, unter Berücksichtigung der medizinischen Begutachtung durch den Vertrauensarzt.
5.-8. ...
Art. 32 Feststellung der Invalidität
1. Der Stiftungsrat entscheidet auf Grund des Zeugnisses eines von ihm besonders bezeichneten Vertrauensarztes über das Vorliegen und den Grad der Invalidität. Er berücksichtigt in der Regel auch den Entscheid der Eidg. Invalidenversicherung (IV), ist aber nicht daran gebunden.
2. ..."
c) Aus der engen Verbindung zwischen dem Recht auf eine Rente der Invalidenversicherung und demjenigen auf eine Invalidenleistung nach BVG ergibt sich, dass der Invaliditätsbegriff im obligatorischen Bereich der beruflichen Vorsorge und in der Invalidenversicherung grundsätzlich der gleiche ist. Aufgrund von Art. 6 BVG steht es den Vorsorgeeinrichtungen frei, den Invaliditätsbegriff bereits in der obligatorischen Versicherung zugunsten des Versicherten zu erweitern oder Invalidenrenten schon bei einem Invaliditätsgrad von weniger als 50% auszurichten. Dabei bedeutet allerdings praxisgemäss die Gestaltungsfreiheit nach Art. 6 (und auch diejenige nach Art. 49 Abs. 2) BVG nicht uneingeschränktes Ermessen. Wenn die Vorsorgeeinrichtungen in ihren Urkunden, Statuten oder Reglementen einen bestimmten Invaliditätsbegriff verwenden, so haben sie bei der Interpretation darauf abzustellen, was in anderen Gebieten der Sozialversicherung oder nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen darunter verstanden wird. Die Vorsorgeeinrichtungen sind somit frei in der Wahl des Invaliditätsbegriffs; sie haben sich aber an eine einheitliche Begriffsanwendung zu halten. Gehen die Vorsorgeeinrichtungen ausdrücklich oder unter Hinweis auf das Gesetz vom gleichen Invaliditätsbegriff aus wie die Invalidenversicherung, sind sie hinsichtlich des versicherten Ereignisses an die Invaliditätsbemessung der Invalidenversicherungs-Kommission gebunden, es sei denn, dass diese sich als offensichtlich unhaltbar erweist. Verwenden die Vorsorgeeinrichtungen demgegenüber einen anderen Invaliditätsbegriff als die Invalidenversicherung, rechtfertigt sich eine selbständige Prüfung, wobei sich die Vorsorgeeinrichtungen diesfalls auf die medizinischen und erwerblichen Abklärungen der IV-Organe stützen können. Diese Grundsätze über die Massgeblichkeit des Beschlusses der Invalidenversicherungs-Kommission gelten nicht nur bei der Festlegung der Höhe des Invaliditätsgrades, sondern auch bei der Entstehung des Rentenanspruchs, mithin dort, wo sich die Frage stellt, wann die Arbeitsfähigkeit sich erheblich verschlechtert hat (BGE 118 V 39 Erw. 2b/aa, BGE 115 V 208 und 215).
4. a) Die Invalidenversicherungs-Kommission bemass die Invalidität der Beschwerdegegnerin nach der gemischten Methode (Anteil Erwerbstätigkeit: 60%) und ermittelte einen Invaliditätsgrad von 52%. Dabei ergab sich im Teilbereich Haushalt eine Invalidität von 25% und im erwerblichen Bereich eine solche von 70%.
Die beschwerdeführende Pensionskasse stellt sich auf den Standpunkt, angesichts des einheitlichen Invaliditätsbegriffes zwischen BVG und IVG sei für sie der aufgrund der gemischten Methode ermittelte Invaliditätsgrad von 52% massgebend. Demgegenüber vertreten kantonales Gericht und Beschwerdegegnerin die Auffassung, dass für die Invaliditätsbemessung einzig auf die für den erwerblichen Bereich festgestellte Invalidität von 70% abzustellen sei. Diese Auffassung wird auch vom Bundesamt für Sozialversicherung geteilt.
b) Bei der Auslegung der in Art. 23 und 24 Abs. 1 BVG enthaltenen Wendung "im Sinne der IV invalid" ist davon auszugehen, dass das BVG (Art. 2 bis 4) im Gegensatz zur Invalidenversicherung lediglich die Erwerbstätigen versichert (BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, S. 286, N. 47 zu § 14). Die berufliche Vorsorge stellt einen Ersatz für den nach Eintritt des Versicherungsfalles (Rücktrittsalter, Tod, Invalidität) ausbleibenden Lohn dar (HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 5. Auflage, S. 143). Entsprechend knüpfen beim versicherten Personenkreis sowohl die obligatorische Versicherung der Arbeitnehmer (Art. 7 ff. BVG) als auch die freiwillige Versicherung der Selbständigerwerbenden (Art. 44 f. BVG) an die Erwerbstätigkeit an. Dieser versicherungsmässige Ausgangspunkt kommt bei der obligatorischen beruflichen Vorsorge auch beim versicherten Lohn (Art. 7 und 8 BVG) zum Ausdruck. Wenn daher das BVG bei der Umschreibung der Anspruchsvoraussetzungen für Invalidenleistungen auf den Invaliditätsbegriff der Invalidenversicherung Bezug nimmt (Art. 23 und 24 Abs. 1 BVG), so steht dies unter dem stillschweigenden Vorbehalt der Erwerbstätigkeit. Eine Invalidität, die nicht auf einer Beeinträchtigung der Erwerbsfähigkeit beruht, kann damit nicht gemeint sein. Die unterschiedliche gesetzliche Regelung des Versichertenkreises der Invalidenversicherung und der beruflichen Vorsorge verbietet daher, den Invaliditätsbegriff der Invalidenversicherung ungeachtet erwerblich nicht relevanter Faktoren integral zur Anwendung zu bringen. Nach Sinn und Zweck der beruflichen Invalidenvorsorge können die Verweise in Art. 23 und 24 Abs. 1 BVG einzig die Definition der Invalidität nach Massgabe der Erwerbsunfähigkeit gemäss Art. 4 Abs. 1 IVG im Auge haben. Entsprechend ist die Ausgangslage bei der Unfallversicherung, welche für die Bemessung der Invalidität einzig die Methode des Einkommensvergleichs (Art. 18 Abs. 2 UVG) kennt.
Der Auffassung des kantonalen Gerichts ist demzufolge beizupflichten, dass in Fällen von teilerwerbstätigen Versicherten, die neben der Erwerbstätigkeit einen Haushalt führen, der nach der gemischten Methode des Art. 27bis IVV ermittelte Invaliditätsgrad nicht in den Bereich der beruflichen Vorsorge übernommen werden kann. Der Entscheid der Organe der Invalidenversicherung ist mithin für die Vorsorgeeinrichtungen insoweit nicht verbindlich, als die Invalidität bzw. der Invaliditätsgrad nach andern Kriterien als der Erwerbsunfähigkeit bemessen wird. Es wäre in solchen Fällen unhaltbar, eine Bindungswirkung an die IV-rechtliche Betrachtungsweise anzunehmen. Die Koordination der zweiten mit der ersten Säule hat daher bei teilerwerbstätigen und damit nach der gemischten Methode des Art. 27bis IVV eingeschätzten Versicherten in der Weise zu geschehen, dass für die berufliche Vorsorge grundsätzlich nur der Invaliditätsgrad massgebend ist, der für den erwerblichen Bereich resultiert. Einzig insoweit ist eine Bindung an die Invaliditätsbemessung der Invalidenversicherung gegeben, unter dem Vorbehalt der offensichtlichen Unhaltbarkeit des Invaliditätsgrades. In diesem Sinne sind die Grundsätze der Rechtsprechung über die Verbindlichkeit der Invaliditätsschätzung durch die IV-Organe im Bereich der obligatorischen Vorsorge zu ergänzen (vgl. BGE 118 V 39 Erw. 2 und 3, 115 V 208 und 215).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann von einer Besserstellung der von Art. 27bis IVV erfassten Teilerwerbstätigen nicht gesprochen werden. Das Korrektiv gegen überhöhte Vorsorgeleistungen liegt beim versicherten bzw. koordinierten Lohn, der entsprechend der nur teilzeitlichen Beschäftigung geringer ausfällt. Die Auffassung der Beschwerdeführerin führt im Gegenteil zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Benachteiligung der in Teilzeit Beschäftigten mit bestimmtem Aufgabenbereich im Haushalt gegenüber den vollzeitlich Erwerbstätigen.
c) Keine für die Entscheidung des streitigen Rentenfalles andere Beurteilungsgrundlage ergibt sich nach der statutarischen Ordnung der Beschwerdeführerin. In Auslegung und Anwendung von Art. 31 Abs. 1 bis 4 der Statuten ist für die Bemessung der Invalidität grundsätzlich auf die Erwerbsunfähigkeit, ausgedrückt in der Einkommenseinbusse, abzustellen. Dies schliesst es aus, bei der Invaliditätsbemessung Behinderungen ausserhalb des beruflichen Bereiches miteinzubeziehen. Wohl berücksichtigt der Stiftungsrat in der Regel auch den Entscheid der Invalidenversicherung, ohne aber daran gebunden zu sein (Art. 32 Abs. 1 der Statuten). Es ginge jedoch nicht an, wenn der Stiftungsrat angesichts der statutarisch vorgegebenen Kriterien bei der Festlegung des Invaliditätsgrades bei einer teilzeitbeschäftigten Person unbesehen auf den aus der gemischten Methode der Invalidenversicherung resultierenden Invaliditätsgrad abstellen würde. Es kann in diesem Zusammenhang auf Erw. 5 des vorinstanzlichen Entscheides verwiesen werden. Die Berufung der Beschwerdeführerin auf Art. 50 Abs. 3 BVG ist ebenfalls unbehelflich, da sich einerseits beim BVG wie beim UVG - im Gegensatz zur Invalidenversicherung - der versicherte Personenkreis auf erwerbstätige Personen beschränkt und anderseits Art. 31 Abs. 1 bis 4 der Statuten selbst auf die Erwerbsunfähigkeit abstellt.
d) Nach dem Gesagten ist somit für die Invaliditätsbemessung einzig auf den von der Invalidenversicherung für den erwerblichen Bereich ermittelten Invaliditätsgrad von 70% abzustellen. Zu Recht hat daher das kantonale Gericht der Beschwerdegegnerin ab Erschöpfung der Lohnersatzleistungen (Art. 31 Abs. 5 der Statuten) einen Anspruch auf eine volle Invalidenrente eingeräumt. | de | Art. 23 und 24 Abs. 1 BVG, Art. 4 Abs. 1 IVG. Die Bindung der Vorsorgeeinrichtungen an den durch die Invalidenversicherung bei teilerwerbstätigen Personen aufgrund der gemischten Methode ermittelten Invaliditätsgrad beschränkt sich auf die Invalidität im erwerblichen Bereich. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-106%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,369 | 120 V 106 | 120 V 106
Sachverhalt ab Seite 106
A.- B. (geboren 1940) arbeitete seit Oktober 1975 im Teilzeitverhältnis bei der Migros-Genossenschaft und gehörte damit der Migros-Pensionskasse (nachfolgend: Pensionskasse) an. Nachdem sie auf den 1. Januar 1988 ihr Pensum von 30 auf 25 Wochenstunden reduziert hatte, war sie ab 24. Juli 1990 wegen eines Rückenleidens vollständig arbeitsunfähig.
Die Invalidenversicherungs-Kommission ermittelte aufgrund der gemischten Methode bei einer Einschränkung im erwerblichen Bereich von 70% und im Haushaltbereich von 25% einen Invaliditätsgrad von 52%, wobei sie die Versicherte zu 60% als Erwerbstätige und zu 40% als Hausfrau einstufte.
Gestützt darauf sprach die Ausgleichskasse Migros der Versicherten mit Verfügung vom 21. August 1991 rückwirkend ab 1. Mai 1990 eine halbe Invalidenrente zu.
In der Folge teilte die Pensionskasse B. mit Schreiben vom 18. Oktober 1991 mit, sie werde aufgrund der reglementarischen Bestimmungen ab 1. Juni 1991 eine Teilinvalidenrente von 50% im Betrag von monatlich Fr. 395.-- ausrichten. Demgegenüber vertrat B. die Auffassung, sie habe Anspruch auf eine volle Invalidenrente, weil für die Pensionskasse einzig die Invalidität im erwerblichen Bereich von 70% massgebend sei und nicht der Gesamtinvaliditätsgrad von 52%, welcher sich unter Einbeziehung der Hausfrauentätigkeit ergebe.
B.- Nachdem die Pensionskasse auf ihrem Standpunkt beharrt hatte, liess B. am 11. Mai 1992 Klage beim Versicherungsgericht des Kantons Basel-Landschaft einreichen mit dem Antrag, es sei ihr ab 1. Januar 1988 eine Invalidenrente aufgrund eines Invaliditätsgrades von 19% und ab 1. Juni 1991 eine volle Invalidenrente von mindestens Fr. 790.-- im Monat zuzusprechen. Nach Beizug der Akten der Invalidenversicherung hiess das Versicherungsgericht mit Entscheid vom 2. September 1992 die Klage teilweise gut und verpflichtete die Pensionskasse, der Versicherten ab Erschöpfung der Lohnersatzleistungen eine volle Invalidenrente auszurichten; das Begehren um Zusprechung einer Teilrente ab 1. Januar 1988 wies es ab.
C.- Die Pensionskasse führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides sei die halbe Invalidenrente zu bestätigen.
B. lässt die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen, während sich das Bundesamt für Sozialversicherung der Argumentation des kantonalen Gerichts anschliesst und sich einer ausführlichen Stellungnahme enthält.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Zuständigkeit)
2. (Kognition)
3. a) Anspruch auf Invalidenleistungen haben gemäss Art. 23 BVG Personen, die im Sinne der Invalidenversicherung zu mindestens 50% invalid sind und bei Eintritt der Arbeitsunfähigkeit, deren Ursache zur Invalidität geführt hat, versichert waren. Nach Art. 24 Abs. 1 BVG hat der Versicherte Anspruch auf eine volle Invalidenrente, wenn er im Sinne der Invalidenversicherung mindestens zu zwei Dritteln, auf eine halbe Rente, wenn er mindestens zur Hälfte invalid ist.
b) Das Reglement 1990 der Beschwerdeführerin enthält zur Invalidenrente u.a. folgende Bestimmungen:
"Art. 31 Voraussetzungen und Dauer der Invalidenrente
1. Wird der Versicherte vor dem ordentlichen Rücktrittsalter voll- oder teilinvalid und wird sein Anstellungsverhältnis deswegen aufgehoben oder abgeändert, so erhält er eine Invalidenrente.
2. Als vollinvalid gilt, wer infolge von Krankheit, Gebrechen oder Unfall mindestens zu zwei Dritteln voraussichtlich bleibend erwerbsunfähig ist.
3. Als teilinvalid gilt, wer mindestens zu einem Viertel, aber zu weniger als zu zwei Dritteln erwerbsunfähig ist. Eine Erwerbsunfähigkeit von weniger als 25% berechtigt nicht zu einer Invalidenrente.
4. Der Grad der Invalidität richtet sich nach der durch die Invalidität begründeten Einkommenseinbusse, unter Berücksichtigung der medizinischen Begutachtung durch den Vertrauensarzt.
5.-8. ...
Art. 32 Feststellung der Invalidität
1. Der Stiftungsrat entscheidet auf Grund des Zeugnisses eines von ihm besonders bezeichneten Vertrauensarztes über das Vorliegen und den Grad der Invalidität. Er berücksichtigt in der Regel auch den Entscheid der Eidg. Invalidenversicherung (IV), ist aber nicht daran gebunden.
2. ..."
c) Aus der engen Verbindung zwischen dem Recht auf eine Rente der Invalidenversicherung und demjenigen auf eine Invalidenleistung nach BVG ergibt sich, dass der Invaliditätsbegriff im obligatorischen Bereich der beruflichen Vorsorge und in der Invalidenversicherung grundsätzlich der gleiche ist. Aufgrund von Art. 6 BVG steht es den Vorsorgeeinrichtungen frei, den Invaliditätsbegriff bereits in der obligatorischen Versicherung zugunsten des Versicherten zu erweitern oder Invalidenrenten schon bei einem Invaliditätsgrad von weniger als 50% auszurichten. Dabei bedeutet allerdings praxisgemäss die Gestaltungsfreiheit nach Art. 6 (und auch diejenige nach Art. 49 Abs. 2) BVG nicht uneingeschränktes Ermessen. Wenn die Vorsorgeeinrichtungen in ihren Urkunden, Statuten oder Reglementen einen bestimmten Invaliditätsbegriff verwenden, so haben sie bei der Interpretation darauf abzustellen, was in anderen Gebieten der Sozialversicherung oder nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen darunter verstanden wird. Die Vorsorgeeinrichtungen sind somit frei in der Wahl des Invaliditätsbegriffs; sie haben sich aber an eine einheitliche Begriffsanwendung zu halten. Gehen die Vorsorgeeinrichtungen ausdrücklich oder unter Hinweis auf das Gesetz vom gleichen Invaliditätsbegriff aus wie die Invalidenversicherung, sind sie hinsichtlich des versicherten Ereignisses an die Invaliditätsbemessung der Invalidenversicherungs-Kommission gebunden, es sei denn, dass diese sich als offensichtlich unhaltbar erweist. Verwenden die Vorsorgeeinrichtungen demgegenüber einen anderen Invaliditätsbegriff als die Invalidenversicherung, rechtfertigt sich eine selbständige Prüfung, wobei sich die Vorsorgeeinrichtungen diesfalls auf die medizinischen und erwerblichen Abklärungen der IV-Organe stützen können. Diese Grundsätze über die Massgeblichkeit des Beschlusses der Invalidenversicherungs-Kommission gelten nicht nur bei der Festlegung der Höhe des Invaliditätsgrades, sondern auch bei der Entstehung des Rentenanspruchs, mithin dort, wo sich die Frage stellt, wann die Arbeitsfähigkeit sich erheblich verschlechtert hat (BGE 118 V 39 Erw. 2b/aa, BGE 115 V 208 und 215).
4. a) Die Invalidenversicherungs-Kommission bemass die Invalidität der Beschwerdegegnerin nach der gemischten Methode (Anteil Erwerbstätigkeit: 60%) und ermittelte einen Invaliditätsgrad von 52%. Dabei ergab sich im Teilbereich Haushalt eine Invalidität von 25% und im erwerblichen Bereich eine solche von 70%.
Die beschwerdeführende Pensionskasse stellt sich auf den Standpunkt, angesichts des einheitlichen Invaliditätsbegriffes zwischen BVG und IVG sei für sie der aufgrund der gemischten Methode ermittelte Invaliditätsgrad von 52% massgebend. Demgegenüber vertreten kantonales Gericht und Beschwerdegegnerin die Auffassung, dass für die Invaliditätsbemessung einzig auf die für den erwerblichen Bereich festgestellte Invalidität von 70% abzustellen sei. Diese Auffassung wird auch vom Bundesamt für Sozialversicherung geteilt.
b) Bei der Auslegung der in Art. 23 und 24 Abs. 1 BVG enthaltenen Wendung "im Sinne der IV invalid" ist davon auszugehen, dass das BVG (Art. 2 bis 4) im Gegensatz zur Invalidenversicherung lediglich die Erwerbstätigen versichert (BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, S. 286, N. 47 zu § 14). Die berufliche Vorsorge stellt einen Ersatz für den nach Eintritt des Versicherungsfalles (Rücktrittsalter, Tod, Invalidität) ausbleibenden Lohn dar (HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 5. Auflage, S. 143). Entsprechend knüpfen beim versicherten Personenkreis sowohl die obligatorische Versicherung der Arbeitnehmer (Art. 7 ff. BVG) als auch die freiwillige Versicherung der Selbständigerwerbenden (Art. 44 f. BVG) an die Erwerbstätigkeit an. Dieser versicherungsmässige Ausgangspunkt kommt bei der obligatorischen beruflichen Vorsorge auch beim versicherten Lohn (Art. 7 und 8 BVG) zum Ausdruck. Wenn daher das BVG bei der Umschreibung der Anspruchsvoraussetzungen für Invalidenleistungen auf den Invaliditätsbegriff der Invalidenversicherung Bezug nimmt (Art. 23 und 24 Abs. 1 BVG), so steht dies unter dem stillschweigenden Vorbehalt der Erwerbstätigkeit. Eine Invalidität, die nicht auf einer Beeinträchtigung der Erwerbsfähigkeit beruht, kann damit nicht gemeint sein. Die unterschiedliche gesetzliche Regelung des Versichertenkreises der Invalidenversicherung und der beruflichen Vorsorge verbietet daher, den Invaliditätsbegriff der Invalidenversicherung ungeachtet erwerblich nicht relevanter Faktoren integral zur Anwendung zu bringen. Nach Sinn und Zweck der beruflichen Invalidenvorsorge können die Verweise in Art. 23 und 24 Abs. 1 BVG einzig die Definition der Invalidität nach Massgabe der Erwerbsunfähigkeit gemäss Art. 4 Abs. 1 IVG im Auge haben. Entsprechend ist die Ausgangslage bei der Unfallversicherung, welche für die Bemessung der Invalidität einzig die Methode des Einkommensvergleichs (Art. 18 Abs. 2 UVG) kennt.
Der Auffassung des kantonalen Gerichts ist demzufolge beizupflichten, dass in Fällen von teilerwerbstätigen Versicherten, die neben der Erwerbstätigkeit einen Haushalt führen, der nach der gemischten Methode des Art. 27bis IVV ermittelte Invaliditätsgrad nicht in den Bereich der beruflichen Vorsorge übernommen werden kann. Der Entscheid der Organe der Invalidenversicherung ist mithin für die Vorsorgeeinrichtungen insoweit nicht verbindlich, als die Invalidität bzw. der Invaliditätsgrad nach andern Kriterien als der Erwerbsunfähigkeit bemessen wird. Es wäre in solchen Fällen unhaltbar, eine Bindungswirkung an die IV-rechtliche Betrachtungsweise anzunehmen. Die Koordination der zweiten mit der ersten Säule hat daher bei teilerwerbstätigen und damit nach der gemischten Methode des Art. 27bis IVV eingeschätzten Versicherten in der Weise zu geschehen, dass für die berufliche Vorsorge grundsätzlich nur der Invaliditätsgrad massgebend ist, der für den erwerblichen Bereich resultiert. Einzig insoweit ist eine Bindung an die Invaliditätsbemessung der Invalidenversicherung gegeben, unter dem Vorbehalt der offensichtlichen Unhaltbarkeit des Invaliditätsgrades. In diesem Sinne sind die Grundsätze der Rechtsprechung über die Verbindlichkeit der Invaliditätsschätzung durch die IV-Organe im Bereich der obligatorischen Vorsorge zu ergänzen (vgl. BGE 118 V 39 Erw. 2 und 3, 115 V 208 und 215).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann von einer Besserstellung der von Art. 27bis IVV erfassten Teilerwerbstätigen nicht gesprochen werden. Das Korrektiv gegen überhöhte Vorsorgeleistungen liegt beim versicherten bzw. koordinierten Lohn, der entsprechend der nur teilzeitlichen Beschäftigung geringer ausfällt. Die Auffassung der Beschwerdeführerin führt im Gegenteil zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Benachteiligung der in Teilzeit Beschäftigten mit bestimmtem Aufgabenbereich im Haushalt gegenüber den vollzeitlich Erwerbstätigen.
c) Keine für die Entscheidung des streitigen Rentenfalles andere Beurteilungsgrundlage ergibt sich nach der statutarischen Ordnung der Beschwerdeführerin. In Auslegung und Anwendung von Art. 31 Abs. 1 bis 4 der Statuten ist für die Bemessung der Invalidität grundsätzlich auf die Erwerbsunfähigkeit, ausgedrückt in der Einkommenseinbusse, abzustellen. Dies schliesst es aus, bei der Invaliditätsbemessung Behinderungen ausserhalb des beruflichen Bereiches miteinzubeziehen. Wohl berücksichtigt der Stiftungsrat in der Regel auch den Entscheid der Invalidenversicherung, ohne aber daran gebunden zu sein (Art. 32 Abs. 1 der Statuten). Es ginge jedoch nicht an, wenn der Stiftungsrat angesichts der statutarisch vorgegebenen Kriterien bei der Festlegung des Invaliditätsgrades bei einer teilzeitbeschäftigten Person unbesehen auf den aus der gemischten Methode der Invalidenversicherung resultierenden Invaliditätsgrad abstellen würde. Es kann in diesem Zusammenhang auf Erw. 5 des vorinstanzlichen Entscheides verwiesen werden. Die Berufung der Beschwerdeführerin auf Art. 50 Abs. 3 BVG ist ebenfalls unbehelflich, da sich einerseits beim BVG wie beim UVG - im Gegensatz zur Invalidenversicherung - der versicherte Personenkreis auf erwerbstätige Personen beschränkt und anderseits Art. 31 Abs. 1 bis 4 der Statuten selbst auf die Erwerbsunfähigkeit abstellt.
d) Nach dem Gesagten ist somit für die Invaliditätsbemessung einzig auf den von der Invalidenversicherung für den erwerblichen Bereich ermittelten Invaliditätsgrad von 70% abzustellen. Zu Recht hat daher das kantonale Gericht der Beschwerdegegnerin ab Erschöpfung der Lohnersatzleistungen (Art. 31 Abs. 5 der Statuten) einen Anspruch auf eine volle Invalidenrente eingeräumt. | de | Art. 23 et 24 al. 1 LPP, art. 4 al. 1 LAI. La force contraignante, pour les institutions de prévoyance, du degré d'invalidité fixé par l'assurance- invalidité selon la méthode mixte chez les personnes exerçant une activité lucrative à temps partiel, se limite à l'invalidité dans l'activité lucrative. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-106%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,370 | 120 V 106 | 120 V 106
Sachverhalt ab Seite 106
A.- B. (geboren 1940) arbeitete seit Oktober 1975 im Teilzeitverhältnis bei der Migros-Genossenschaft und gehörte damit der Migros-Pensionskasse (nachfolgend: Pensionskasse) an. Nachdem sie auf den 1. Januar 1988 ihr Pensum von 30 auf 25 Wochenstunden reduziert hatte, war sie ab 24. Juli 1990 wegen eines Rückenleidens vollständig arbeitsunfähig.
Die Invalidenversicherungs-Kommission ermittelte aufgrund der gemischten Methode bei einer Einschränkung im erwerblichen Bereich von 70% und im Haushaltbereich von 25% einen Invaliditätsgrad von 52%, wobei sie die Versicherte zu 60% als Erwerbstätige und zu 40% als Hausfrau einstufte.
Gestützt darauf sprach die Ausgleichskasse Migros der Versicherten mit Verfügung vom 21. August 1991 rückwirkend ab 1. Mai 1990 eine halbe Invalidenrente zu.
In der Folge teilte die Pensionskasse B. mit Schreiben vom 18. Oktober 1991 mit, sie werde aufgrund der reglementarischen Bestimmungen ab 1. Juni 1991 eine Teilinvalidenrente von 50% im Betrag von monatlich Fr. 395.-- ausrichten. Demgegenüber vertrat B. die Auffassung, sie habe Anspruch auf eine volle Invalidenrente, weil für die Pensionskasse einzig die Invalidität im erwerblichen Bereich von 70% massgebend sei und nicht der Gesamtinvaliditätsgrad von 52%, welcher sich unter Einbeziehung der Hausfrauentätigkeit ergebe.
B.- Nachdem die Pensionskasse auf ihrem Standpunkt beharrt hatte, liess B. am 11. Mai 1992 Klage beim Versicherungsgericht des Kantons Basel-Landschaft einreichen mit dem Antrag, es sei ihr ab 1. Januar 1988 eine Invalidenrente aufgrund eines Invaliditätsgrades von 19% und ab 1. Juni 1991 eine volle Invalidenrente von mindestens Fr. 790.-- im Monat zuzusprechen. Nach Beizug der Akten der Invalidenversicherung hiess das Versicherungsgericht mit Entscheid vom 2. September 1992 die Klage teilweise gut und verpflichtete die Pensionskasse, der Versicherten ab Erschöpfung der Lohnersatzleistungen eine volle Invalidenrente auszurichten; das Begehren um Zusprechung einer Teilrente ab 1. Januar 1988 wies es ab.
C.- Die Pensionskasse führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides sei die halbe Invalidenrente zu bestätigen.
B. lässt die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen, während sich das Bundesamt für Sozialversicherung der Argumentation des kantonalen Gerichts anschliesst und sich einer ausführlichen Stellungnahme enthält.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Zuständigkeit)
2. (Kognition)
3. a) Anspruch auf Invalidenleistungen haben gemäss Art. 23 BVG Personen, die im Sinne der Invalidenversicherung zu mindestens 50% invalid sind und bei Eintritt der Arbeitsunfähigkeit, deren Ursache zur Invalidität geführt hat, versichert waren. Nach Art. 24 Abs. 1 BVG hat der Versicherte Anspruch auf eine volle Invalidenrente, wenn er im Sinne der Invalidenversicherung mindestens zu zwei Dritteln, auf eine halbe Rente, wenn er mindestens zur Hälfte invalid ist.
b) Das Reglement 1990 der Beschwerdeführerin enthält zur Invalidenrente u.a. folgende Bestimmungen:
"Art. 31 Voraussetzungen und Dauer der Invalidenrente
1. Wird der Versicherte vor dem ordentlichen Rücktrittsalter voll- oder teilinvalid und wird sein Anstellungsverhältnis deswegen aufgehoben oder abgeändert, so erhält er eine Invalidenrente.
2. Als vollinvalid gilt, wer infolge von Krankheit, Gebrechen oder Unfall mindestens zu zwei Dritteln voraussichtlich bleibend erwerbsunfähig ist.
3. Als teilinvalid gilt, wer mindestens zu einem Viertel, aber zu weniger als zu zwei Dritteln erwerbsunfähig ist. Eine Erwerbsunfähigkeit von weniger als 25% berechtigt nicht zu einer Invalidenrente.
4. Der Grad der Invalidität richtet sich nach der durch die Invalidität begründeten Einkommenseinbusse, unter Berücksichtigung der medizinischen Begutachtung durch den Vertrauensarzt.
5.-8. ...
Art. 32 Feststellung der Invalidität
1. Der Stiftungsrat entscheidet auf Grund des Zeugnisses eines von ihm besonders bezeichneten Vertrauensarztes über das Vorliegen und den Grad der Invalidität. Er berücksichtigt in der Regel auch den Entscheid der Eidg. Invalidenversicherung (IV), ist aber nicht daran gebunden.
2. ..."
c) Aus der engen Verbindung zwischen dem Recht auf eine Rente der Invalidenversicherung und demjenigen auf eine Invalidenleistung nach BVG ergibt sich, dass der Invaliditätsbegriff im obligatorischen Bereich der beruflichen Vorsorge und in der Invalidenversicherung grundsätzlich der gleiche ist. Aufgrund von Art. 6 BVG steht es den Vorsorgeeinrichtungen frei, den Invaliditätsbegriff bereits in der obligatorischen Versicherung zugunsten des Versicherten zu erweitern oder Invalidenrenten schon bei einem Invaliditätsgrad von weniger als 50% auszurichten. Dabei bedeutet allerdings praxisgemäss die Gestaltungsfreiheit nach Art. 6 (und auch diejenige nach Art. 49 Abs. 2) BVG nicht uneingeschränktes Ermessen. Wenn die Vorsorgeeinrichtungen in ihren Urkunden, Statuten oder Reglementen einen bestimmten Invaliditätsbegriff verwenden, so haben sie bei der Interpretation darauf abzustellen, was in anderen Gebieten der Sozialversicherung oder nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen darunter verstanden wird. Die Vorsorgeeinrichtungen sind somit frei in der Wahl des Invaliditätsbegriffs; sie haben sich aber an eine einheitliche Begriffsanwendung zu halten. Gehen die Vorsorgeeinrichtungen ausdrücklich oder unter Hinweis auf das Gesetz vom gleichen Invaliditätsbegriff aus wie die Invalidenversicherung, sind sie hinsichtlich des versicherten Ereignisses an die Invaliditätsbemessung der Invalidenversicherungs-Kommission gebunden, es sei denn, dass diese sich als offensichtlich unhaltbar erweist. Verwenden die Vorsorgeeinrichtungen demgegenüber einen anderen Invaliditätsbegriff als die Invalidenversicherung, rechtfertigt sich eine selbständige Prüfung, wobei sich die Vorsorgeeinrichtungen diesfalls auf die medizinischen und erwerblichen Abklärungen der IV-Organe stützen können. Diese Grundsätze über die Massgeblichkeit des Beschlusses der Invalidenversicherungs-Kommission gelten nicht nur bei der Festlegung der Höhe des Invaliditätsgrades, sondern auch bei der Entstehung des Rentenanspruchs, mithin dort, wo sich die Frage stellt, wann die Arbeitsfähigkeit sich erheblich verschlechtert hat (BGE 118 V 39 Erw. 2b/aa, BGE 115 V 208 und 215).
4. a) Die Invalidenversicherungs-Kommission bemass die Invalidität der Beschwerdegegnerin nach der gemischten Methode (Anteil Erwerbstätigkeit: 60%) und ermittelte einen Invaliditätsgrad von 52%. Dabei ergab sich im Teilbereich Haushalt eine Invalidität von 25% und im erwerblichen Bereich eine solche von 70%.
Die beschwerdeführende Pensionskasse stellt sich auf den Standpunkt, angesichts des einheitlichen Invaliditätsbegriffes zwischen BVG und IVG sei für sie der aufgrund der gemischten Methode ermittelte Invaliditätsgrad von 52% massgebend. Demgegenüber vertreten kantonales Gericht und Beschwerdegegnerin die Auffassung, dass für die Invaliditätsbemessung einzig auf die für den erwerblichen Bereich festgestellte Invalidität von 70% abzustellen sei. Diese Auffassung wird auch vom Bundesamt für Sozialversicherung geteilt.
b) Bei der Auslegung der in Art. 23 und 24 Abs. 1 BVG enthaltenen Wendung "im Sinne der IV invalid" ist davon auszugehen, dass das BVG (Art. 2 bis 4) im Gegensatz zur Invalidenversicherung lediglich die Erwerbstätigen versichert (BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, S. 286, N. 47 zu § 14). Die berufliche Vorsorge stellt einen Ersatz für den nach Eintritt des Versicherungsfalles (Rücktrittsalter, Tod, Invalidität) ausbleibenden Lohn dar (HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 5. Auflage, S. 143). Entsprechend knüpfen beim versicherten Personenkreis sowohl die obligatorische Versicherung der Arbeitnehmer (Art. 7 ff. BVG) als auch die freiwillige Versicherung der Selbständigerwerbenden (Art. 44 f. BVG) an die Erwerbstätigkeit an. Dieser versicherungsmässige Ausgangspunkt kommt bei der obligatorischen beruflichen Vorsorge auch beim versicherten Lohn (Art. 7 und 8 BVG) zum Ausdruck. Wenn daher das BVG bei der Umschreibung der Anspruchsvoraussetzungen für Invalidenleistungen auf den Invaliditätsbegriff der Invalidenversicherung Bezug nimmt (Art. 23 und 24 Abs. 1 BVG), so steht dies unter dem stillschweigenden Vorbehalt der Erwerbstätigkeit. Eine Invalidität, die nicht auf einer Beeinträchtigung der Erwerbsfähigkeit beruht, kann damit nicht gemeint sein. Die unterschiedliche gesetzliche Regelung des Versichertenkreises der Invalidenversicherung und der beruflichen Vorsorge verbietet daher, den Invaliditätsbegriff der Invalidenversicherung ungeachtet erwerblich nicht relevanter Faktoren integral zur Anwendung zu bringen. Nach Sinn und Zweck der beruflichen Invalidenvorsorge können die Verweise in Art. 23 und 24 Abs. 1 BVG einzig die Definition der Invalidität nach Massgabe der Erwerbsunfähigkeit gemäss Art. 4 Abs. 1 IVG im Auge haben. Entsprechend ist die Ausgangslage bei der Unfallversicherung, welche für die Bemessung der Invalidität einzig die Methode des Einkommensvergleichs (Art. 18 Abs. 2 UVG) kennt.
Der Auffassung des kantonalen Gerichts ist demzufolge beizupflichten, dass in Fällen von teilerwerbstätigen Versicherten, die neben der Erwerbstätigkeit einen Haushalt führen, der nach der gemischten Methode des Art. 27bis IVV ermittelte Invaliditätsgrad nicht in den Bereich der beruflichen Vorsorge übernommen werden kann. Der Entscheid der Organe der Invalidenversicherung ist mithin für die Vorsorgeeinrichtungen insoweit nicht verbindlich, als die Invalidität bzw. der Invaliditätsgrad nach andern Kriterien als der Erwerbsunfähigkeit bemessen wird. Es wäre in solchen Fällen unhaltbar, eine Bindungswirkung an die IV-rechtliche Betrachtungsweise anzunehmen. Die Koordination der zweiten mit der ersten Säule hat daher bei teilerwerbstätigen und damit nach der gemischten Methode des Art. 27bis IVV eingeschätzten Versicherten in der Weise zu geschehen, dass für die berufliche Vorsorge grundsätzlich nur der Invaliditätsgrad massgebend ist, der für den erwerblichen Bereich resultiert. Einzig insoweit ist eine Bindung an die Invaliditätsbemessung der Invalidenversicherung gegeben, unter dem Vorbehalt der offensichtlichen Unhaltbarkeit des Invaliditätsgrades. In diesem Sinne sind die Grundsätze der Rechtsprechung über die Verbindlichkeit der Invaliditätsschätzung durch die IV-Organe im Bereich der obligatorischen Vorsorge zu ergänzen (vgl. BGE 118 V 39 Erw. 2 und 3, 115 V 208 und 215).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann von einer Besserstellung der von Art. 27bis IVV erfassten Teilerwerbstätigen nicht gesprochen werden. Das Korrektiv gegen überhöhte Vorsorgeleistungen liegt beim versicherten bzw. koordinierten Lohn, der entsprechend der nur teilzeitlichen Beschäftigung geringer ausfällt. Die Auffassung der Beschwerdeführerin führt im Gegenteil zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Benachteiligung der in Teilzeit Beschäftigten mit bestimmtem Aufgabenbereich im Haushalt gegenüber den vollzeitlich Erwerbstätigen.
c) Keine für die Entscheidung des streitigen Rentenfalles andere Beurteilungsgrundlage ergibt sich nach der statutarischen Ordnung der Beschwerdeführerin. In Auslegung und Anwendung von Art. 31 Abs. 1 bis 4 der Statuten ist für die Bemessung der Invalidität grundsätzlich auf die Erwerbsunfähigkeit, ausgedrückt in der Einkommenseinbusse, abzustellen. Dies schliesst es aus, bei der Invaliditätsbemessung Behinderungen ausserhalb des beruflichen Bereiches miteinzubeziehen. Wohl berücksichtigt der Stiftungsrat in der Regel auch den Entscheid der Invalidenversicherung, ohne aber daran gebunden zu sein (Art. 32 Abs. 1 der Statuten). Es ginge jedoch nicht an, wenn der Stiftungsrat angesichts der statutarisch vorgegebenen Kriterien bei der Festlegung des Invaliditätsgrades bei einer teilzeitbeschäftigten Person unbesehen auf den aus der gemischten Methode der Invalidenversicherung resultierenden Invaliditätsgrad abstellen würde. Es kann in diesem Zusammenhang auf Erw. 5 des vorinstanzlichen Entscheides verwiesen werden. Die Berufung der Beschwerdeführerin auf Art. 50 Abs. 3 BVG ist ebenfalls unbehelflich, da sich einerseits beim BVG wie beim UVG - im Gegensatz zur Invalidenversicherung - der versicherte Personenkreis auf erwerbstätige Personen beschränkt und anderseits Art. 31 Abs. 1 bis 4 der Statuten selbst auf die Erwerbsunfähigkeit abstellt.
d) Nach dem Gesagten ist somit für die Invaliditätsbemessung einzig auf den von der Invalidenversicherung für den erwerblichen Bereich ermittelten Invaliditätsgrad von 70% abzustellen. Zu Recht hat daher das kantonale Gericht der Beschwerdegegnerin ab Erschöpfung der Lohnersatzleistungen (Art. 31 Abs. 5 der Statuten) einen Anspruch auf eine volle Invalidenrente eingeräumt. | de | Art. 23 e 24 cpv. 1 LPP, art. 4 cpv. 1 LAI. La valutazione del grado d'invalidità giusta il metodo misto operata dall'assicurazione per l'invalidità nel caso di persone esercitanti un'attività lucrativa a tempo parziale vincola gli istituti previdenziali solo nella misura in cui è riferita all'attività lucrativa. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-106%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,371 | 120 V 112 | 120 V 112
Sachverhalt ab Seite 112
A.- G., née en 1958, mère de deux enfants, a été engagée par l'Hôpital de La Chaux-de-Fonds en tant qu'aide de ménage, à partir du 19 juin 1987. A ce titre, elle a été affiliée à la Caisse de pensions du personnel communal (CPC) de la Ville de La Chaux-de-Fonds.
Souffrant de précordialgies aiguës précédées de douleurs dorsales, G. a séjourné à l'Hôpital de La Chaux-de-Fonds du 9 au 13 mai 1988. Les médecins de cet établissement ont alors posé le diagnostic de probable péricardite aiguë bénigne et de côlon irritable anamnestique. Après cette hospitalisation, la patiente a été entièrement incapable de travailler. Le 26 mai 1988, bien qu'elle n'eût pas repris le travail, elle a donné son congé pour le 31 juillet 1988. Selon son médecin traitant, l'incapacité de travail a duré jusqu'au 31 juillet 1988 également.
Le 21 juin 1988, G. a été engagée en qualité d'ouvrière de fabrication au service de l'entreprise P., à La Chaux-de-Fonds. Les rapports de travail ont débuté le 8 août 1988. En raison de ce nouvel engagement, G. a été affiliée, dès son entrée en service, au Fonds de Prévoyance en faveur du Personnel de P. (ci-après: le Fonds de prévoyance).
Par lettre du 28 octobre 1988, l'employeur a résilié les rapports de travail pour le 4 novembre 1988, pendant le temps d'essai, invoquant un taux d'absentéisme trop élevé. A cette époque, G. était à nouveau entièrement incapable de travailler, depuis le 13 octobre 1988.
B.- G. a, par la suite, cessé toute activité professionnelle.
Le 13 juillet 1989, elle a présenté une demande de rente de l'assurance-invalidité.
Du 4 septembre au 15 septembre 1989, elle a séjourné dans le service de chirurgie cardio-vasculaire du Centre hospitalier universitaire vaudois, où elle a subi une péricardectomie. Malgré un traitement conservateur, elle a continué à se plaindre d'un point thoracique, d'un manque de souffle important et de quelques épisodes de dyspnée paroxystique nocturne. Par la suite, elle a de nouveau séjourné à l'Hôpital de La Chaux-de-Fonds, du 19 au 25 septembre 1989. Grâce à un traitement médicamenteux et de physiothérapie, les douleurs dorsales et paravertébrales présentées à l'admission ont disparu.
En février 1990, la commission de l'assurance-invalidité du canton de Neuchâtel a confié une expertise médicale à la Policlinique médicale universitaire, Centre médical d'observation de l'assurance-invalidité (COMAI), à Lausanne. Dans un rapport du 4 octobre 1990, le docteur M., médecin-chef, a posé le diagnostic de troubles somatoformes douloureux chez une personnalité histrionique très infantile, de status après péricardectomie antéro-latérale, de chondropathie rotulienne du genou gauche et de syndrome de l'angulaire de l'omoplate du côté gauche. L'assurée présente une tendance aux somatisations, depuis l'enfance déjà, avec des troubles de la sphère digestive, des céphalées et des troubles de l'appareil locomoteur, tels que l'on peut les observer assez fréquemment chez ce type de personnalité. Ces composantes psychogènes, peut-être insuffisamment prises en compte, surtout dans le contexte d'une médicalisation poussée sur le plan somatique allant jusqu'à l'intervention chirurgicale, ont contribué à fixer les symptômes chez une personne troublée qui constituait un terrain à risques, contribuant à une iatrogénisation importante. Le médecin estime justifiée la reconnaissance d'une incapacité de travail de 50 pour cent, surtout en raison de cette composante psychogène.
Sur la base de cette expertise, la commission de l'assurance-invalidité a reconnu à l'assurée une invalidité de 50 pour cent dès le 1er octobre 1989. Aussi bien la Caisse de compensation de l'industrie horlogère, par décision du 4 mars 1991, a-t-elle alloué à l'assurée une demi-rente d'invalidité à partir de la même date.
C.- Le 11 mars 1991, G. a requis le Fonds de prévoyance de lui verser, également, des prestations d'invalidité. Le Fonds de prévoyance lui a opposé un refus, aux motifs qu'elle avait passé sous silence, lors de son engagement au service de P., les atteintes à la santé dont elle souffrait ou avait souffert et que, en outre, son incapacité de travail remontait à une date antérieure à cet engagement.
D.- Le 5 octobre 1992, G. a actionné le Fonds de prévoyance devant le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel en prenant les conclusions suivantes:
"1. Dire que la demanderesse a droit, pour elle-même, à une demi-rente d'invalidité annuelle de Fr. 5'178.50 à compter du 1er octobre 1989 ainsi que, pour chacun de ses deux enfants mineurs, à des demi-rentes annuelles d'enfants de Fr. 1'726.- par enfant à compter du 1er octobre 1989, rentes dues par le Fonds de prévoyance en faveur du personnel de P. et, partant, condamner ledit Fonds à verser lesdites rentes à la demanderesse avec intérêts à 5% dès le 1er octobre 1989.
2. (Frais et dépens)".
Le Fonds de prévoyance a conclu au rejet de la demande.
Statuant le 9 février 1993, le Tribunal administratif a rejeté la demande.
Il a considéré que la demanderesse, tombée malade en mai 1988, n'était pas encore affiliée au Fonds de prévoyance au moment de la survenance de l'incapacité de travail à l'origine de son invalidité.
E.- G. interjette un recours de droit administratif dans lequel elle conclut à l'annulation du jugement cantonal et à l'allocation par le Fonds de prévoyance de prestations d'invalidité, conformément à ses précédentes conclusions.
Le Fonds de prévoyance conclut au rejet du recours.
L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), pour sa part, propose de rejeter le recours.
F.- Invitée à se déterminer en sa qualité de partie intéressée, la Caisse de pensions du personnel communal a déclaré s'en remettre à justice.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 23 LPP, ont droit à des prestations d'invalidité les personnes qui sont invalides à raison de 50 pour cent au moins au sens de l'AI, et qui étaient assurées lorsqu'est survenue l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité.
L'assuré a droit à une rente entière d'invalidité s'il est invalide à raison des deux tiers au moins au sens de l'AI, et à une demi-rente s'il est invalide à raison de 50 pour cent au moins (art. 24 al. 1 LPP). Les dispositions de la LAI (art. 29 LAI) s'appliquent par analogie à la naissance du droit aux prestations (art. 26 al. 1 LPP).
En ce qui concerne les rentes d'invalidité, les dispositions réglementaires du Fonds s'en tiennent - sous réserve de modifications purement rédactionnelles - à la réglementation légale. C'est ainsi que l'assuré qui est reconnu invalide par l'assurance-invalidité l'est également par le Fonds de prévoyance, avec effet à la même date, pour autant qu'il ait été affilié au Fonds lorsqu'a débuté l'incapacité de gain dont la cause est à l'origine de l'invalidité (art. 42). En principe, le droit à la rente d'invalidité prend naissance le jour du droit à la rente de l'AI (art. 43 al. 1).
2. a) Les premiers juges constatent que la recourante a présenté une incapacité de travail de 100 pour cent à partir du 9 mai 1988, sauf durant la période du 1er août au 13 octobre 1988. L'origine de cette incapacité de travail est la même que celle qui a conduit à l'invalidité. Par conséquent, toujours selon les premiers juges, l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité, selon l'art. 23 LPP, est survenue avant le début de l'engagement de la recourante au service de P. et, de ce fait, avant son affiliation au Fonds de prévoyance. Que la recourante ait été en mesure de commencer un nouveau travail, au début du mois d'août 1988, et d'exercer une activité professionnelle pendant deux mois environ n'est à cet égard pas déterminant. Ce nouvel engagement doit être considéré, abstraction faite de l'intention des parties, comme une tentative de reprise d'une activité lucrative, qui s'est rapidement soldée par un échec. En réalité, la recourante n'était pas apte, pour des raisons médicales, à exercer l'activité à plein temps pour laquelle elle avait été engagée.
La juridiction cantonale, par ailleurs, n'exclut pas que la recourante ait des prétentions à faire valoir à l'encontre de la précédente institution de prévoyance à laquelle elle était affiliée.
La recourante conteste cette manière de voir. Elle se prévaut d'un avis de HERMANN WALSER, reproduit dans une lettre circulaire adressée à ses membres par l'Association suisse de prévoyance sociale privée. Selon cette circulaire, lorsque l'assuré a été successivement affilié à deux institutions de prévoyance, avant de devenir invalide en raison d'une incapacité de travail survenue durant l'affiliation à l'ancienne institution de prévoyance, il convient, le cas échéant, d'appliquer, par analogie, l'art. 29ter RAI. D'après cette disposition réglementaire, il y a interruption notable de l'incapacité de travail au sens de l'art. 29 al. 1 LAI, lorsque l'assuré a été entièrement apte au travail pendant trente jours consécutifs au moins. Dès lors, l'ancienne institution de prévoyance est tenue à prestations si l'interruption de l'incapacité de travail n'atteint pas cette durée. Dans le cas contraire, il incombe à la nouvelle institution de prévoyance d'allouer ses prestations.
En conséquence, la recourante soutient que, dans la mesure où elle a été apte à travailler entre le 1er août et le 13 octobre 1988, il appartient au Fonds de prévoyance intimé (et non à la Caisse de pensions du personnel communal) de lui accorder une rente d'invalidité.
b) Comme cela ressort du texte de l'art. 23 LPP, les prestations sont dues par l'institution de prévoyance à laquelle l'intéressé est - ou était - affilié au moment de la survenance de l'événement assuré. Dans la prévoyance obligatoire, ce moment ne coïncide pas avec la naissance du droit à la rente de l'assurance-invalidité selon l'art. 29 al. 1 let. b LAI, mais il correspond à la survenance de l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité. Sinon, il subsisterait dans bien des cas des lacunes dans la couverture d'assurance, notamment lorsque l'employeur - en raison justement de la maladie - résilie les rapports de travail avant l'écoulement de la période de carence d'une année instituée par l'art. 29 al. 1 let. b LAI (ATF 118 V 98 consid. 2b, 245 consid. 3c, ATF 117 V 332 consid. 3; Message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi sur la prévoyance professionnelle, vieillesse, survivants et invalidité, du 19 décembre 1975, FF 1976 I 201; GERHARDS, Grundriss Zweite Säule, p. 78, note 35). Ainsi donc, pour que la protection d'assurance découlant du deuxième pilier ne soit pas dépourvue de son efficacité, le risque d'invalidité doit également être couvert lorsqu'il survient après une longue maladie, et cela indépendamment du maintien de la couverture légale d'assurance; si l'institution de prévoyance a déjà effectué le transfert de la prestation de libre passage, elle n'est pas, pour autant, libérée de l'obligation éventuelle de verser ensuite une rente d'invalidité (MOSER, Die Zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, thèse Bâle 1992, p. 208).
Les mêmes principes sont applicables en matière de prévoyance plus étendue, à tout le moins en l'absence de dispositions réglementaires ou statutaires contraires (ATF 117 V 332 consid. 3).
c) L'art. 23 LPP a donc aussi pour but de délimiter les responsabilités entre institutions de prévoyance, lorsque le travailleur, déjà atteint dans sa santé dans une mesure propre à influer sur sa capacité de travail, entre au service d'un nouvel employeur (en changeant en même temps d'institution de prévoyance) et est mis au bénéfice, ultérieurement, d'une rente de l'assurance-invalidité: le droit aux prestations ne découle pas du nouveau rapport de prévoyance; les prestations d'invalidité sont dues par l'ancienne institution, auprès de laquelle l'intéressé était assuré lorsqu'est survenue l'incapacité de travail à l'origine de l'invalidité (MOSER, op.cit., p. 208; voir également, dans le même sens, l'avis de l'Office fédéral des assurances sociales, in: RCC 1986 p. 526).
aa) Cependant, pour que l'ancienne institution de prévoyance reste tenue à prestations, il faut non seulement que l'incapacité de travail ait débuté à une époque où l'assuré lui était affilié, mais encore qu'il existe entre cette incapacité de travail et l'invalidité une relation d'étroite connexité (cf. MOSER, op.cit., p. 210); dans ce cas seulement, la nouvelle institution est libérée de toute obligation de verser une rente.
La connexité doit être à la fois matérielle et temporelle. Il y a connexité matérielle si l'affection à l'origine de l'invalidité est la même que celle qui s'est déjà manifestée durant l'affiliation à la précédente institution de prévoyance (et qui a entraîné une incapacité de travail). La connexité temporelle implique qu'il ne se soit pas écoulé une longue interruption de l'incapacité de travail; elle est rompue si, pendant une certaine période, l'assuré est de nouveau apte à travailler. L'ancienne institution de prévoyance ne saurait, en effet, répondre de rechutes lointaines ou de nouvelles manifestations de la maladie plusieurs années après que l'assuré a recouvré sa capacité de travail. Mais une brève période de rémission ne suffit pas pour interrompre le rapport de connexité temporelle. Contrairement à l'avis cité par la recourante, on ne saurait considérer qu'une interruption de trente jours consécutifs suffit déjà pour fonder la responsabilité de la nouvelle institution de prévoyance, du moins lorsqu'il est à prévoir que la diminution ou la disparition des symptômes de la maladie sera de courte durée. Comme le relève l'Office fédéral des assurances sociales, cette interprétation de la loi restreindrait de manière inadmissible la portée de l'art. 23 LPP, notamment dans le cas d'assurés qui ne retrouvent pas immédiatement un emploi et qui, pour cette raison, ne sont plus affiliés à aucune institution de prévoyance. D'ailleurs, si l'on veut s'inspirer ici des règles en matière d'assurance-invalidité, l'on pourrait aussi envisager une durée minimale d'interruption de l'incapacité de travail de trois mois, conformément à l'art. 88a al. 1 RAI: selon cette disposition, si la capacité de gain d'un assuré s'améliore ou que son impotence s'atténue, il y a lieu de considérer que ce changement supprime, le cas échéant, tout ou partie de son droit aux prestations dès qu'on peut s'attendre à ce que l'amélioration constatée se maintienne durant une assez longue période; il en va de même lorsqu'un tel changement déterminant a duré trois mois déjà, sans interruption notable et sans qu'une complication prochaine soit à craindre.
bb) De toute façon, le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de juger que les dispositions réglementaires précitées en matière d'assurance-invalidité (art. 29ter et 88a al. 1 RAI) ne sauraient être appliquées schématiquement en matière de prévoyance professionnelle, notamment quand il s'agit de savoir si un assuré invalide a recouvré de manière durable sa capacité de travail, afin de décider de son assujettissement à l'assurance obligatoire (ATF 118 V 166 consid. 4e; arrêt non publié en la cause H. du 30 novembre 1993). Pour trancher cette question, on tiendra compte, bien plutôt, des circonstances du cas d'espèce, en particulier de la nature de l'affection, du pronostic du médecin et des motifs qui ont conduit à l'engagement de l'intéressé. Ainsi, on ne saurait conclure au rétablissement de la capacité de gain d'une personne invalide lorsqu'une tentative de réinsertion professionnelle, d'une durée même supérieure à trois mois, est essentiellement motivée par des considérations d'ordre social et qu'il apparaît improbable qu'elle aboutisse à une véritable réadaptation (ATF 118 V 166 consid. 4e).
cc) En l'espèce, conformément à ces principes, la responsabilité du Fonds de prévoyance doit être niée.
La recourante a été affiliée au Fonds de prévoyance à partir du 8 août 1988 (art. 10 al. 1 et 3 LPP; art. 5 du règlement du Fonds de prévoyance). Il est incontestable - et non contesté d'ailleurs - que son invalidité est due aux troubles et à l'incapacité de travail qui se sont manifestés alors qu'elle était au service de l'Hôpital de La Chaux-de-Fonds. Selon une attestation du 9 avril 1991, établie par le chef du personnel de cet établissement, la recourante, qui était "malade du coeur", a été incapable de travailler durant 27 jours en 1987 et durant 60,5 jours en 1988. Elle a séjourné une première fois à l'hôpital du 9 au 13 mai 1988. Les médecins ont posé le diagnostic probable de péricardite aiguë bénigne et de côlon irritable. L'incapacité de travail, puis l'invalidité, ont pour origine essentielle des troubles somatoformes douloureux qui, selon le rapport du COMAI, étaient déjà apparus en avril 1988. C'est cette composante psychogène - peut-être insuffisamment prise en compte au début - qui a finalement contribué à fixer les symptômes chez une personnalité troublée qui constituait un terrain à risques.
Du point de vue temporel, il y a lieu de relever que la recourante, après cette première hospitalisation, a été totalement incapable de travailler jusqu'au 31 juillet 1988. Elle a ensuite repris une nouvelle activité, au service de P., du 8 août au 13 octobre 1988, date à partir de laquelle son médecin traitant a prescrit un arrêt total de travail. En fait, si tant est que l'on puisse parler d'un rétablissement de la capacité de travail, à partir du mois d'août 1988, ce rétablissement a été de brève durée (moins de trois mois). S'agissant d'une atteinte à la santé à forte composante psychogène, on ne pouvait guère envisager que l'assurée fût totalement guérie en regard d'une période d'observation aussi courte. L'évolution ultérieure a montré qu'une amélioration durable n'était, objectivement, pas envisageable. Le médecin traitant de l'assurée l'a confirmé dans une attestation du 7 janvier 1992, en indiquant que l'on ne pouvait pas considérer, en août 1988, que la patiente était guérie (même si celle-ci, subjectivement, pouvait alors se considérer en bonne santé).
L'ensemble de ces circonstances conduit à admettre l'existence d'un lien de connexité (matérielle et temporelle) entre l'incapacité de travail, survenue avant le 8 août 1988, et l'invalidité qu'elle a entraînée.
dd) C'est d'autre part en vain que la recourante invoque l'art. 10 al. 3 LPP. Selon cette disposition, le salarié demeure assuré auprès de l'ancienne institution de prévoyance pour les risques de décès et d'invalidité durant trente jours après la dissolution des rapports de travail; en cas de nouvel engagement du salarié avant l'expiration de ce délai, c'est la nouvelle institution de prévoyance qui est compétente. De l'avis de la recourante, il résulterait de cette dernière règle que le Fonds de prévoyance est devenu "compétent" pour l'assurer et lui verser des prestations.
Cette disposition concerne toutefois le début et la fin de l'assurance obligatoire en général; elle a pour but d'éviter des lacunes dans la couverture d'assurance, ainsi qu'une possible double assurance (MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, p. 203). L'art 23 LPP vise quant à lui à prolonger la responsabilité de l'institution de prévoyance au-delà de l'affiliation, lors de la survenance de l'éventualité assurée.
3. Dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont rejeté la demande de la recourante, dirigée contre le Fonds de prévoyance. C'est en principe à la précédente institution de prévoyance, en l'occurrence la Caisse de pensions du personnel communal, qu'il incombe de prendre en charge le cas. En effet, bien que l'on ne puisse, dans le cadre de la présente procédure, préjuger des droits de la recourante vis-à-vis d'une tierce institution, il découle logiquement des considérants qui précèdent que c'est à l'encontre de cette caisse de pensions que la recourante doit faire valoir sa prétention à une rente d'invalidité. C'est pourquoi un exemplaire du présent arrêt sera également notifié à ladite caisse de pensions, à titre d'information.
4. (Frais et dépens) | fr | Art. 23 und 24 BVG, Art. 29ter und 88a Abs. 1 IVV: Nach dem Wechsel der Vorsorgeeinrichtung eingetretene Invalidität. Die alte Vorsorgeeinrichtung bleibt zur Ausrichtung von Leistungen verpflichtet, wenn die Arbeitsunfähigkeit zu einem Zeitpunkt begonnen hat, als der Versicherte ihr angehörte, und wenn zwischen dieser Arbeitsunfähigkeit und der Invalidität ein sachlicher und zeitlicher Zusammenhang besteht; umgekehrt ist die neue Einrichtung von jeglicher Rentenleistungspflicht befreit.
Im Falle einer Unterbrechung der Arbeitsunfähigkeit können die Art. 29ter und 88a Abs. 1 IVV nicht schematisch und per analogiam angewendet werden. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-112%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,372 | 120 V 112 | 120 V 112
Sachverhalt ab Seite 112
A.- G., née en 1958, mère de deux enfants, a été engagée par l'Hôpital de La Chaux-de-Fonds en tant qu'aide de ménage, à partir du 19 juin 1987. A ce titre, elle a été affiliée à la Caisse de pensions du personnel communal (CPC) de la Ville de La Chaux-de-Fonds.
Souffrant de précordialgies aiguës précédées de douleurs dorsales, G. a séjourné à l'Hôpital de La Chaux-de-Fonds du 9 au 13 mai 1988. Les médecins de cet établissement ont alors posé le diagnostic de probable péricardite aiguë bénigne et de côlon irritable anamnestique. Après cette hospitalisation, la patiente a été entièrement incapable de travailler. Le 26 mai 1988, bien qu'elle n'eût pas repris le travail, elle a donné son congé pour le 31 juillet 1988. Selon son médecin traitant, l'incapacité de travail a duré jusqu'au 31 juillet 1988 également.
Le 21 juin 1988, G. a été engagée en qualité d'ouvrière de fabrication au service de l'entreprise P., à La Chaux-de-Fonds. Les rapports de travail ont débuté le 8 août 1988. En raison de ce nouvel engagement, G. a été affiliée, dès son entrée en service, au Fonds de Prévoyance en faveur du Personnel de P. (ci-après: le Fonds de prévoyance).
Par lettre du 28 octobre 1988, l'employeur a résilié les rapports de travail pour le 4 novembre 1988, pendant le temps d'essai, invoquant un taux d'absentéisme trop élevé. A cette époque, G. était à nouveau entièrement incapable de travailler, depuis le 13 octobre 1988.
B.- G. a, par la suite, cessé toute activité professionnelle.
Le 13 juillet 1989, elle a présenté une demande de rente de l'assurance-invalidité.
Du 4 septembre au 15 septembre 1989, elle a séjourné dans le service de chirurgie cardio-vasculaire du Centre hospitalier universitaire vaudois, où elle a subi une péricardectomie. Malgré un traitement conservateur, elle a continué à se plaindre d'un point thoracique, d'un manque de souffle important et de quelques épisodes de dyspnée paroxystique nocturne. Par la suite, elle a de nouveau séjourné à l'Hôpital de La Chaux-de-Fonds, du 19 au 25 septembre 1989. Grâce à un traitement médicamenteux et de physiothérapie, les douleurs dorsales et paravertébrales présentées à l'admission ont disparu.
En février 1990, la commission de l'assurance-invalidité du canton de Neuchâtel a confié une expertise médicale à la Policlinique médicale universitaire, Centre médical d'observation de l'assurance-invalidité (COMAI), à Lausanne. Dans un rapport du 4 octobre 1990, le docteur M., médecin-chef, a posé le diagnostic de troubles somatoformes douloureux chez une personnalité histrionique très infantile, de status après péricardectomie antéro-latérale, de chondropathie rotulienne du genou gauche et de syndrome de l'angulaire de l'omoplate du côté gauche. L'assurée présente une tendance aux somatisations, depuis l'enfance déjà, avec des troubles de la sphère digestive, des céphalées et des troubles de l'appareil locomoteur, tels que l'on peut les observer assez fréquemment chez ce type de personnalité. Ces composantes psychogènes, peut-être insuffisamment prises en compte, surtout dans le contexte d'une médicalisation poussée sur le plan somatique allant jusqu'à l'intervention chirurgicale, ont contribué à fixer les symptômes chez une personne troublée qui constituait un terrain à risques, contribuant à une iatrogénisation importante. Le médecin estime justifiée la reconnaissance d'une incapacité de travail de 50 pour cent, surtout en raison de cette composante psychogène.
Sur la base de cette expertise, la commission de l'assurance-invalidité a reconnu à l'assurée une invalidité de 50 pour cent dès le 1er octobre 1989. Aussi bien la Caisse de compensation de l'industrie horlogère, par décision du 4 mars 1991, a-t-elle alloué à l'assurée une demi-rente d'invalidité à partir de la même date.
C.- Le 11 mars 1991, G. a requis le Fonds de prévoyance de lui verser, également, des prestations d'invalidité. Le Fonds de prévoyance lui a opposé un refus, aux motifs qu'elle avait passé sous silence, lors de son engagement au service de P., les atteintes à la santé dont elle souffrait ou avait souffert et que, en outre, son incapacité de travail remontait à une date antérieure à cet engagement.
D.- Le 5 octobre 1992, G. a actionné le Fonds de prévoyance devant le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel en prenant les conclusions suivantes:
"1. Dire que la demanderesse a droit, pour elle-même, à une demi-rente d'invalidité annuelle de Fr. 5'178.50 à compter du 1er octobre 1989 ainsi que, pour chacun de ses deux enfants mineurs, à des demi-rentes annuelles d'enfants de Fr. 1'726.- par enfant à compter du 1er octobre 1989, rentes dues par le Fonds de prévoyance en faveur du personnel de P. et, partant, condamner ledit Fonds à verser lesdites rentes à la demanderesse avec intérêts à 5% dès le 1er octobre 1989.
2. (Frais et dépens)".
Le Fonds de prévoyance a conclu au rejet de la demande.
Statuant le 9 février 1993, le Tribunal administratif a rejeté la demande.
Il a considéré que la demanderesse, tombée malade en mai 1988, n'était pas encore affiliée au Fonds de prévoyance au moment de la survenance de l'incapacité de travail à l'origine de son invalidité.
E.- G. interjette un recours de droit administratif dans lequel elle conclut à l'annulation du jugement cantonal et à l'allocation par le Fonds de prévoyance de prestations d'invalidité, conformément à ses précédentes conclusions.
Le Fonds de prévoyance conclut au rejet du recours.
L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), pour sa part, propose de rejeter le recours.
F.- Invitée à se déterminer en sa qualité de partie intéressée, la Caisse de pensions du personnel communal a déclaré s'en remettre à justice.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 23 LPP, ont droit à des prestations d'invalidité les personnes qui sont invalides à raison de 50 pour cent au moins au sens de l'AI, et qui étaient assurées lorsqu'est survenue l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité.
L'assuré a droit à une rente entière d'invalidité s'il est invalide à raison des deux tiers au moins au sens de l'AI, et à une demi-rente s'il est invalide à raison de 50 pour cent au moins (art. 24 al. 1 LPP). Les dispositions de la LAI (art. 29 LAI) s'appliquent par analogie à la naissance du droit aux prestations (art. 26 al. 1 LPP).
En ce qui concerne les rentes d'invalidité, les dispositions réglementaires du Fonds s'en tiennent - sous réserve de modifications purement rédactionnelles - à la réglementation légale. C'est ainsi que l'assuré qui est reconnu invalide par l'assurance-invalidité l'est également par le Fonds de prévoyance, avec effet à la même date, pour autant qu'il ait été affilié au Fonds lorsqu'a débuté l'incapacité de gain dont la cause est à l'origine de l'invalidité (art. 42). En principe, le droit à la rente d'invalidité prend naissance le jour du droit à la rente de l'AI (art. 43 al. 1).
2. a) Les premiers juges constatent que la recourante a présenté une incapacité de travail de 100 pour cent à partir du 9 mai 1988, sauf durant la période du 1er août au 13 octobre 1988. L'origine de cette incapacité de travail est la même que celle qui a conduit à l'invalidité. Par conséquent, toujours selon les premiers juges, l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité, selon l'art. 23 LPP, est survenue avant le début de l'engagement de la recourante au service de P. et, de ce fait, avant son affiliation au Fonds de prévoyance. Que la recourante ait été en mesure de commencer un nouveau travail, au début du mois d'août 1988, et d'exercer une activité professionnelle pendant deux mois environ n'est à cet égard pas déterminant. Ce nouvel engagement doit être considéré, abstraction faite de l'intention des parties, comme une tentative de reprise d'une activité lucrative, qui s'est rapidement soldée par un échec. En réalité, la recourante n'était pas apte, pour des raisons médicales, à exercer l'activité à plein temps pour laquelle elle avait été engagée.
La juridiction cantonale, par ailleurs, n'exclut pas que la recourante ait des prétentions à faire valoir à l'encontre de la précédente institution de prévoyance à laquelle elle était affiliée.
La recourante conteste cette manière de voir. Elle se prévaut d'un avis de HERMANN WALSER, reproduit dans une lettre circulaire adressée à ses membres par l'Association suisse de prévoyance sociale privée. Selon cette circulaire, lorsque l'assuré a été successivement affilié à deux institutions de prévoyance, avant de devenir invalide en raison d'une incapacité de travail survenue durant l'affiliation à l'ancienne institution de prévoyance, il convient, le cas échéant, d'appliquer, par analogie, l'art. 29ter RAI. D'après cette disposition réglementaire, il y a interruption notable de l'incapacité de travail au sens de l'art. 29 al. 1 LAI, lorsque l'assuré a été entièrement apte au travail pendant trente jours consécutifs au moins. Dès lors, l'ancienne institution de prévoyance est tenue à prestations si l'interruption de l'incapacité de travail n'atteint pas cette durée. Dans le cas contraire, il incombe à la nouvelle institution de prévoyance d'allouer ses prestations.
En conséquence, la recourante soutient que, dans la mesure où elle a été apte à travailler entre le 1er août et le 13 octobre 1988, il appartient au Fonds de prévoyance intimé (et non à la Caisse de pensions du personnel communal) de lui accorder une rente d'invalidité.
b) Comme cela ressort du texte de l'art. 23 LPP, les prestations sont dues par l'institution de prévoyance à laquelle l'intéressé est - ou était - affilié au moment de la survenance de l'événement assuré. Dans la prévoyance obligatoire, ce moment ne coïncide pas avec la naissance du droit à la rente de l'assurance-invalidité selon l'art. 29 al. 1 let. b LAI, mais il correspond à la survenance de l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité. Sinon, il subsisterait dans bien des cas des lacunes dans la couverture d'assurance, notamment lorsque l'employeur - en raison justement de la maladie - résilie les rapports de travail avant l'écoulement de la période de carence d'une année instituée par l'art. 29 al. 1 let. b LAI (ATF 118 V 98 consid. 2b, 245 consid. 3c, ATF 117 V 332 consid. 3; Message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi sur la prévoyance professionnelle, vieillesse, survivants et invalidité, du 19 décembre 1975, FF 1976 I 201; GERHARDS, Grundriss Zweite Säule, p. 78, note 35). Ainsi donc, pour que la protection d'assurance découlant du deuxième pilier ne soit pas dépourvue de son efficacité, le risque d'invalidité doit également être couvert lorsqu'il survient après une longue maladie, et cela indépendamment du maintien de la couverture légale d'assurance; si l'institution de prévoyance a déjà effectué le transfert de la prestation de libre passage, elle n'est pas, pour autant, libérée de l'obligation éventuelle de verser ensuite une rente d'invalidité (MOSER, Die Zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, thèse Bâle 1992, p. 208).
Les mêmes principes sont applicables en matière de prévoyance plus étendue, à tout le moins en l'absence de dispositions réglementaires ou statutaires contraires (ATF 117 V 332 consid. 3).
c) L'art. 23 LPP a donc aussi pour but de délimiter les responsabilités entre institutions de prévoyance, lorsque le travailleur, déjà atteint dans sa santé dans une mesure propre à influer sur sa capacité de travail, entre au service d'un nouvel employeur (en changeant en même temps d'institution de prévoyance) et est mis au bénéfice, ultérieurement, d'une rente de l'assurance-invalidité: le droit aux prestations ne découle pas du nouveau rapport de prévoyance; les prestations d'invalidité sont dues par l'ancienne institution, auprès de laquelle l'intéressé était assuré lorsqu'est survenue l'incapacité de travail à l'origine de l'invalidité (MOSER, op.cit., p. 208; voir également, dans le même sens, l'avis de l'Office fédéral des assurances sociales, in: RCC 1986 p. 526).
aa) Cependant, pour que l'ancienne institution de prévoyance reste tenue à prestations, il faut non seulement que l'incapacité de travail ait débuté à une époque où l'assuré lui était affilié, mais encore qu'il existe entre cette incapacité de travail et l'invalidité une relation d'étroite connexité (cf. MOSER, op.cit., p. 210); dans ce cas seulement, la nouvelle institution est libérée de toute obligation de verser une rente.
La connexité doit être à la fois matérielle et temporelle. Il y a connexité matérielle si l'affection à l'origine de l'invalidité est la même que celle qui s'est déjà manifestée durant l'affiliation à la précédente institution de prévoyance (et qui a entraîné une incapacité de travail). La connexité temporelle implique qu'il ne se soit pas écoulé une longue interruption de l'incapacité de travail; elle est rompue si, pendant une certaine période, l'assuré est de nouveau apte à travailler. L'ancienne institution de prévoyance ne saurait, en effet, répondre de rechutes lointaines ou de nouvelles manifestations de la maladie plusieurs années après que l'assuré a recouvré sa capacité de travail. Mais une brève période de rémission ne suffit pas pour interrompre le rapport de connexité temporelle. Contrairement à l'avis cité par la recourante, on ne saurait considérer qu'une interruption de trente jours consécutifs suffit déjà pour fonder la responsabilité de la nouvelle institution de prévoyance, du moins lorsqu'il est à prévoir que la diminution ou la disparition des symptômes de la maladie sera de courte durée. Comme le relève l'Office fédéral des assurances sociales, cette interprétation de la loi restreindrait de manière inadmissible la portée de l'art. 23 LPP, notamment dans le cas d'assurés qui ne retrouvent pas immédiatement un emploi et qui, pour cette raison, ne sont plus affiliés à aucune institution de prévoyance. D'ailleurs, si l'on veut s'inspirer ici des règles en matière d'assurance-invalidité, l'on pourrait aussi envisager une durée minimale d'interruption de l'incapacité de travail de trois mois, conformément à l'art. 88a al. 1 RAI: selon cette disposition, si la capacité de gain d'un assuré s'améliore ou que son impotence s'atténue, il y a lieu de considérer que ce changement supprime, le cas échéant, tout ou partie de son droit aux prestations dès qu'on peut s'attendre à ce que l'amélioration constatée se maintienne durant une assez longue période; il en va de même lorsqu'un tel changement déterminant a duré trois mois déjà, sans interruption notable et sans qu'une complication prochaine soit à craindre.
bb) De toute façon, le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de juger que les dispositions réglementaires précitées en matière d'assurance-invalidité (art. 29ter et 88a al. 1 RAI) ne sauraient être appliquées schématiquement en matière de prévoyance professionnelle, notamment quand il s'agit de savoir si un assuré invalide a recouvré de manière durable sa capacité de travail, afin de décider de son assujettissement à l'assurance obligatoire (ATF 118 V 166 consid. 4e; arrêt non publié en la cause H. du 30 novembre 1993). Pour trancher cette question, on tiendra compte, bien plutôt, des circonstances du cas d'espèce, en particulier de la nature de l'affection, du pronostic du médecin et des motifs qui ont conduit à l'engagement de l'intéressé. Ainsi, on ne saurait conclure au rétablissement de la capacité de gain d'une personne invalide lorsqu'une tentative de réinsertion professionnelle, d'une durée même supérieure à trois mois, est essentiellement motivée par des considérations d'ordre social et qu'il apparaît improbable qu'elle aboutisse à une véritable réadaptation (ATF 118 V 166 consid. 4e).
cc) En l'espèce, conformément à ces principes, la responsabilité du Fonds de prévoyance doit être niée.
La recourante a été affiliée au Fonds de prévoyance à partir du 8 août 1988 (art. 10 al. 1 et 3 LPP; art. 5 du règlement du Fonds de prévoyance). Il est incontestable - et non contesté d'ailleurs - que son invalidité est due aux troubles et à l'incapacité de travail qui se sont manifestés alors qu'elle était au service de l'Hôpital de La Chaux-de-Fonds. Selon une attestation du 9 avril 1991, établie par le chef du personnel de cet établissement, la recourante, qui était "malade du coeur", a été incapable de travailler durant 27 jours en 1987 et durant 60,5 jours en 1988. Elle a séjourné une première fois à l'hôpital du 9 au 13 mai 1988. Les médecins ont posé le diagnostic probable de péricardite aiguë bénigne et de côlon irritable. L'incapacité de travail, puis l'invalidité, ont pour origine essentielle des troubles somatoformes douloureux qui, selon le rapport du COMAI, étaient déjà apparus en avril 1988. C'est cette composante psychogène - peut-être insuffisamment prise en compte au début - qui a finalement contribué à fixer les symptômes chez une personnalité troublée qui constituait un terrain à risques.
Du point de vue temporel, il y a lieu de relever que la recourante, après cette première hospitalisation, a été totalement incapable de travailler jusqu'au 31 juillet 1988. Elle a ensuite repris une nouvelle activité, au service de P., du 8 août au 13 octobre 1988, date à partir de laquelle son médecin traitant a prescrit un arrêt total de travail. En fait, si tant est que l'on puisse parler d'un rétablissement de la capacité de travail, à partir du mois d'août 1988, ce rétablissement a été de brève durée (moins de trois mois). S'agissant d'une atteinte à la santé à forte composante psychogène, on ne pouvait guère envisager que l'assurée fût totalement guérie en regard d'une période d'observation aussi courte. L'évolution ultérieure a montré qu'une amélioration durable n'était, objectivement, pas envisageable. Le médecin traitant de l'assurée l'a confirmé dans une attestation du 7 janvier 1992, en indiquant que l'on ne pouvait pas considérer, en août 1988, que la patiente était guérie (même si celle-ci, subjectivement, pouvait alors se considérer en bonne santé).
L'ensemble de ces circonstances conduit à admettre l'existence d'un lien de connexité (matérielle et temporelle) entre l'incapacité de travail, survenue avant le 8 août 1988, et l'invalidité qu'elle a entraînée.
dd) C'est d'autre part en vain que la recourante invoque l'art. 10 al. 3 LPP. Selon cette disposition, le salarié demeure assuré auprès de l'ancienne institution de prévoyance pour les risques de décès et d'invalidité durant trente jours après la dissolution des rapports de travail; en cas de nouvel engagement du salarié avant l'expiration de ce délai, c'est la nouvelle institution de prévoyance qui est compétente. De l'avis de la recourante, il résulterait de cette dernière règle que le Fonds de prévoyance est devenu "compétent" pour l'assurer et lui verser des prestations.
Cette disposition concerne toutefois le début et la fin de l'assurance obligatoire en général; elle a pour but d'éviter des lacunes dans la couverture d'assurance, ainsi qu'une possible double assurance (MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, p. 203). L'art 23 LPP vise quant à lui à prolonger la responsabilité de l'institution de prévoyance au-delà de l'affiliation, lors de la survenance de l'éventualité assurée.
3. Dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont rejeté la demande de la recourante, dirigée contre le Fonds de prévoyance. C'est en principe à la précédente institution de prévoyance, en l'occurrence la Caisse de pensions du personnel communal, qu'il incombe de prendre en charge le cas. En effet, bien que l'on ne puisse, dans le cadre de la présente procédure, préjuger des droits de la recourante vis-à-vis d'une tierce institution, il découle logiquement des considérants qui précèdent que c'est à l'encontre de cette caisse de pensions que la recourante doit faire valoir sa prétention à une rente d'invalidité. C'est pourquoi un exemplaire du présent arrêt sera également notifié à ladite caisse de pensions, à titre d'information.
4. (Frais et dépens) | fr | Art. 23 et 24 LPP, art. 29ter et 88a al. 1 RAI: invalidité survenue après un changement d'institution de prévoyance. L'ancienne institution de prévoyance reste tenue à prestations si l'incapacité de travail a débuté à une époque où l'assuré lui était affilié et s'il existe entre cette incapacité de travail et l'invalidité un lien de connexité matérielle et temporelle; inversement, la nouvelle institution est libérée de toute obligation de verser une rente d'invalidité.
En cas d'interruption de l'incapacité de travail, on ne saurait appliquer schématiquement, par analogie, les art. 29ter et 88a al. 1 RAI. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-112%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,373 | 120 V 112 | 120 V 112
Sachverhalt ab Seite 112
A.- G., née en 1958, mère de deux enfants, a été engagée par l'Hôpital de La Chaux-de-Fonds en tant qu'aide de ménage, à partir du 19 juin 1987. A ce titre, elle a été affiliée à la Caisse de pensions du personnel communal (CPC) de la Ville de La Chaux-de-Fonds.
Souffrant de précordialgies aiguës précédées de douleurs dorsales, G. a séjourné à l'Hôpital de La Chaux-de-Fonds du 9 au 13 mai 1988. Les médecins de cet établissement ont alors posé le diagnostic de probable péricardite aiguë bénigne et de côlon irritable anamnestique. Après cette hospitalisation, la patiente a été entièrement incapable de travailler. Le 26 mai 1988, bien qu'elle n'eût pas repris le travail, elle a donné son congé pour le 31 juillet 1988. Selon son médecin traitant, l'incapacité de travail a duré jusqu'au 31 juillet 1988 également.
Le 21 juin 1988, G. a été engagée en qualité d'ouvrière de fabrication au service de l'entreprise P., à La Chaux-de-Fonds. Les rapports de travail ont débuté le 8 août 1988. En raison de ce nouvel engagement, G. a été affiliée, dès son entrée en service, au Fonds de Prévoyance en faveur du Personnel de P. (ci-après: le Fonds de prévoyance).
Par lettre du 28 octobre 1988, l'employeur a résilié les rapports de travail pour le 4 novembre 1988, pendant le temps d'essai, invoquant un taux d'absentéisme trop élevé. A cette époque, G. était à nouveau entièrement incapable de travailler, depuis le 13 octobre 1988.
B.- G. a, par la suite, cessé toute activité professionnelle.
Le 13 juillet 1989, elle a présenté une demande de rente de l'assurance-invalidité.
Du 4 septembre au 15 septembre 1989, elle a séjourné dans le service de chirurgie cardio-vasculaire du Centre hospitalier universitaire vaudois, où elle a subi une péricardectomie. Malgré un traitement conservateur, elle a continué à se plaindre d'un point thoracique, d'un manque de souffle important et de quelques épisodes de dyspnée paroxystique nocturne. Par la suite, elle a de nouveau séjourné à l'Hôpital de La Chaux-de-Fonds, du 19 au 25 septembre 1989. Grâce à un traitement médicamenteux et de physiothérapie, les douleurs dorsales et paravertébrales présentées à l'admission ont disparu.
En février 1990, la commission de l'assurance-invalidité du canton de Neuchâtel a confié une expertise médicale à la Policlinique médicale universitaire, Centre médical d'observation de l'assurance-invalidité (COMAI), à Lausanne. Dans un rapport du 4 octobre 1990, le docteur M., médecin-chef, a posé le diagnostic de troubles somatoformes douloureux chez une personnalité histrionique très infantile, de status après péricardectomie antéro-latérale, de chondropathie rotulienne du genou gauche et de syndrome de l'angulaire de l'omoplate du côté gauche. L'assurée présente une tendance aux somatisations, depuis l'enfance déjà, avec des troubles de la sphère digestive, des céphalées et des troubles de l'appareil locomoteur, tels que l'on peut les observer assez fréquemment chez ce type de personnalité. Ces composantes psychogènes, peut-être insuffisamment prises en compte, surtout dans le contexte d'une médicalisation poussée sur le plan somatique allant jusqu'à l'intervention chirurgicale, ont contribué à fixer les symptômes chez une personne troublée qui constituait un terrain à risques, contribuant à une iatrogénisation importante. Le médecin estime justifiée la reconnaissance d'une incapacité de travail de 50 pour cent, surtout en raison de cette composante psychogène.
Sur la base de cette expertise, la commission de l'assurance-invalidité a reconnu à l'assurée une invalidité de 50 pour cent dès le 1er octobre 1989. Aussi bien la Caisse de compensation de l'industrie horlogère, par décision du 4 mars 1991, a-t-elle alloué à l'assurée une demi-rente d'invalidité à partir de la même date.
C.- Le 11 mars 1991, G. a requis le Fonds de prévoyance de lui verser, également, des prestations d'invalidité. Le Fonds de prévoyance lui a opposé un refus, aux motifs qu'elle avait passé sous silence, lors de son engagement au service de P., les atteintes à la santé dont elle souffrait ou avait souffert et que, en outre, son incapacité de travail remontait à une date antérieure à cet engagement.
D.- Le 5 octobre 1992, G. a actionné le Fonds de prévoyance devant le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel en prenant les conclusions suivantes:
"1. Dire que la demanderesse a droit, pour elle-même, à une demi-rente d'invalidité annuelle de Fr. 5'178.50 à compter du 1er octobre 1989 ainsi que, pour chacun de ses deux enfants mineurs, à des demi-rentes annuelles d'enfants de Fr. 1'726.- par enfant à compter du 1er octobre 1989, rentes dues par le Fonds de prévoyance en faveur du personnel de P. et, partant, condamner ledit Fonds à verser lesdites rentes à la demanderesse avec intérêts à 5% dès le 1er octobre 1989.
2. (Frais et dépens)".
Le Fonds de prévoyance a conclu au rejet de la demande.
Statuant le 9 février 1993, le Tribunal administratif a rejeté la demande.
Il a considéré que la demanderesse, tombée malade en mai 1988, n'était pas encore affiliée au Fonds de prévoyance au moment de la survenance de l'incapacité de travail à l'origine de son invalidité.
E.- G. interjette un recours de droit administratif dans lequel elle conclut à l'annulation du jugement cantonal et à l'allocation par le Fonds de prévoyance de prestations d'invalidité, conformément à ses précédentes conclusions.
Le Fonds de prévoyance conclut au rejet du recours.
L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), pour sa part, propose de rejeter le recours.
F.- Invitée à se déterminer en sa qualité de partie intéressée, la Caisse de pensions du personnel communal a déclaré s'en remettre à justice.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 23 LPP, ont droit à des prestations d'invalidité les personnes qui sont invalides à raison de 50 pour cent au moins au sens de l'AI, et qui étaient assurées lorsqu'est survenue l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité.
L'assuré a droit à une rente entière d'invalidité s'il est invalide à raison des deux tiers au moins au sens de l'AI, et à une demi-rente s'il est invalide à raison de 50 pour cent au moins (art. 24 al. 1 LPP). Les dispositions de la LAI (art. 29 LAI) s'appliquent par analogie à la naissance du droit aux prestations (art. 26 al. 1 LPP).
En ce qui concerne les rentes d'invalidité, les dispositions réglementaires du Fonds s'en tiennent - sous réserve de modifications purement rédactionnelles - à la réglementation légale. C'est ainsi que l'assuré qui est reconnu invalide par l'assurance-invalidité l'est également par le Fonds de prévoyance, avec effet à la même date, pour autant qu'il ait été affilié au Fonds lorsqu'a débuté l'incapacité de gain dont la cause est à l'origine de l'invalidité (art. 42). En principe, le droit à la rente d'invalidité prend naissance le jour du droit à la rente de l'AI (art. 43 al. 1).
2. a) Les premiers juges constatent que la recourante a présenté une incapacité de travail de 100 pour cent à partir du 9 mai 1988, sauf durant la période du 1er août au 13 octobre 1988. L'origine de cette incapacité de travail est la même que celle qui a conduit à l'invalidité. Par conséquent, toujours selon les premiers juges, l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité, selon l'art. 23 LPP, est survenue avant le début de l'engagement de la recourante au service de P. et, de ce fait, avant son affiliation au Fonds de prévoyance. Que la recourante ait été en mesure de commencer un nouveau travail, au début du mois d'août 1988, et d'exercer une activité professionnelle pendant deux mois environ n'est à cet égard pas déterminant. Ce nouvel engagement doit être considéré, abstraction faite de l'intention des parties, comme une tentative de reprise d'une activité lucrative, qui s'est rapidement soldée par un échec. En réalité, la recourante n'était pas apte, pour des raisons médicales, à exercer l'activité à plein temps pour laquelle elle avait été engagée.
La juridiction cantonale, par ailleurs, n'exclut pas que la recourante ait des prétentions à faire valoir à l'encontre de la précédente institution de prévoyance à laquelle elle était affiliée.
La recourante conteste cette manière de voir. Elle se prévaut d'un avis de HERMANN WALSER, reproduit dans une lettre circulaire adressée à ses membres par l'Association suisse de prévoyance sociale privée. Selon cette circulaire, lorsque l'assuré a été successivement affilié à deux institutions de prévoyance, avant de devenir invalide en raison d'une incapacité de travail survenue durant l'affiliation à l'ancienne institution de prévoyance, il convient, le cas échéant, d'appliquer, par analogie, l'art. 29ter RAI. D'après cette disposition réglementaire, il y a interruption notable de l'incapacité de travail au sens de l'art. 29 al. 1 LAI, lorsque l'assuré a été entièrement apte au travail pendant trente jours consécutifs au moins. Dès lors, l'ancienne institution de prévoyance est tenue à prestations si l'interruption de l'incapacité de travail n'atteint pas cette durée. Dans le cas contraire, il incombe à la nouvelle institution de prévoyance d'allouer ses prestations.
En conséquence, la recourante soutient que, dans la mesure où elle a été apte à travailler entre le 1er août et le 13 octobre 1988, il appartient au Fonds de prévoyance intimé (et non à la Caisse de pensions du personnel communal) de lui accorder une rente d'invalidité.
b) Comme cela ressort du texte de l'art. 23 LPP, les prestations sont dues par l'institution de prévoyance à laquelle l'intéressé est - ou était - affilié au moment de la survenance de l'événement assuré. Dans la prévoyance obligatoire, ce moment ne coïncide pas avec la naissance du droit à la rente de l'assurance-invalidité selon l'art. 29 al. 1 let. b LAI, mais il correspond à la survenance de l'incapacité de travail dont la cause est à l'origine de l'invalidité. Sinon, il subsisterait dans bien des cas des lacunes dans la couverture d'assurance, notamment lorsque l'employeur - en raison justement de la maladie - résilie les rapports de travail avant l'écoulement de la période de carence d'une année instituée par l'art. 29 al. 1 let. b LAI (ATF 118 V 98 consid. 2b, 245 consid. 3c, ATF 117 V 332 consid. 3; Message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi sur la prévoyance professionnelle, vieillesse, survivants et invalidité, du 19 décembre 1975, FF 1976 I 201; GERHARDS, Grundriss Zweite Säule, p. 78, note 35). Ainsi donc, pour que la protection d'assurance découlant du deuxième pilier ne soit pas dépourvue de son efficacité, le risque d'invalidité doit également être couvert lorsqu'il survient après une longue maladie, et cela indépendamment du maintien de la couverture légale d'assurance; si l'institution de prévoyance a déjà effectué le transfert de la prestation de libre passage, elle n'est pas, pour autant, libérée de l'obligation éventuelle de verser ensuite une rente d'invalidité (MOSER, Die Zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, thèse Bâle 1992, p. 208).
Les mêmes principes sont applicables en matière de prévoyance plus étendue, à tout le moins en l'absence de dispositions réglementaires ou statutaires contraires (ATF 117 V 332 consid. 3).
c) L'art. 23 LPP a donc aussi pour but de délimiter les responsabilités entre institutions de prévoyance, lorsque le travailleur, déjà atteint dans sa santé dans une mesure propre à influer sur sa capacité de travail, entre au service d'un nouvel employeur (en changeant en même temps d'institution de prévoyance) et est mis au bénéfice, ultérieurement, d'une rente de l'assurance-invalidité: le droit aux prestations ne découle pas du nouveau rapport de prévoyance; les prestations d'invalidité sont dues par l'ancienne institution, auprès de laquelle l'intéressé était assuré lorsqu'est survenue l'incapacité de travail à l'origine de l'invalidité (MOSER, op.cit., p. 208; voir également, dans le même sens, l'avis de l'Office fédéral des assurances sociales, in: RCC 1986 p. 526).
aa) Cependant, pour que l'ancienne institution de prévoyance reste tenue à prestations, il faut non seulement que l'incapacité de travail ait débuté à une époque où l'assuré lui était affilié, mais encore qu'il existe entre cette incapacité de travail et l'invalidité une relation d'étroite connexité (cf. MOSER, op.cit., p. 210); dans ce cas seulement, la nouvelle institution est libérée de toute obligation de verser une rente.
La connexité doit être à la fois matérielle et temporelle. Il y a connexité matérielle si l'affection à l'origine de l'invalidité est la même que celle qui s'est déjà manifestée durant l'affiliation à la précédente institution de prévoyance (et qui a entraîné une incapacité de travail). La connexité temporelle implique qu'il ne se soit pas écoulé une longue interruption de l'incapacité de travail; elle est rompue si, pendant une certaine période, l'assuré est de nouveau apte à travailler. L'ancienne institution de prévoyance ne saurait, en effet, répondre de rechutes lointaines ou de nouvelles manifestations de la maladie plusieurs années après que l'assuré a recouvré sa capacité de travail. Mais une brève période de rémission ne suffit pas pour interrompre le rapport de connexité temporelle. Contrairement à l'avis cité par la recourante, on ne saurait considérer qu'une interruption de trente jours consécutifs suffit déjà pour fonder la responsabilité de la nouvelle institution de prévoyance, du moins lorsqu'il est à prévoir que la diminution ou la disparition des symptômes de la maladie sera de courte durée. Comme le relève l'Office fédéral des assurances sociales, cette interprétation de la loi restreindrait de manière inadmissible la portée de l'art. 23 LPP, notamment dans le cas d'assurés qui ne retrouvent pas immédiatement un emploi et qui, pour cette raison, ne sont plus affiliés à aucune institution de prévoyance. D'ailleurs, si l'on veut s'inspirer ici des règles en matière d'assurance-invalidité, l'on pourrait aussi envisager une durée minimale d'interruption de l'incapacité de travail de trois mois, conformément à l'art. 88a al. 1 RAI: selon cette disposition, si la capacité de gain d'un assuré s'améliore ou que son impotence s'atténue, il y a lieu de considérer que ce changement supprime, le cas échéant, tout ou partie de son droit aux prestations dès qu'on peut s'attendre à ce que l'amélioration constatée se maintienne durant une assez longue période; il en va de même lorsqu'un tel changement déterminant a duré trois mois déjà, sans interruption notable et sans qu'une complication prochaine soit à craindre.
bb) De toute façon, le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de juger que les dispositions réglementaires précitées en matière d'assurance-invalidité (art. 29ter et 88a al. 1 RAI) ne sauraient être appliquées schématiquement en matière de prévoyance professionnelle, notamment quand il s'agit de savoir si un assuré invalide a recouvré de manière durable sa capacité de travail, afin de décider de son assujettissement à l'assurance obligatoire (ATF 118 V 166 consid. 4e; arrêt non publié en la cause H. du 30 novembre 1993). Pour trancher cette question, on tiendra compte, bien plutôt, des circonstances du cas d'espèce, en particulier de la nature de l'affection, du pronostic du médecin et des motifs qui ont conduit à l'engagement de l'intéressé. Ainsi, on ne saurait conclure au rétablissement de la capacité de gain d'une personne invalide lorsqu'une tentative de réinsertion professionnelle, d'une durée même supérieure à trois mois, est essentiellement motivée par des considérations d'ordre social et qu'il apparaît improbable qu'elle aboutisse à une véritable réadaptation (ATF 118 V 166 consid. 4e).
cc) En l'espèce, conformément à ces principes, la responsabilité du Fonds de prévoyance doit être niée.
La recourante a été affiliée au Fonds de prévoyance à partir du 8 août 1988 (art. 10 al. 1 et 3 LPP; art. 5 du règlement du Fonds de prévoyance). Il est incontestable - et non contesté d'ailleurs - que son invalidité est due aux troubles et à l'incapacité de travail qui se sont manifestés alors qu'elle était au service de l'Hôpital de La Chaux-de-Fonds. Selon une attestation du 9 avril 1991, établie par le chef du personnel de cet établissement, la recourante, qui était "malade du coeur", a été incapable de travailler durant 27 jours en 1987 et durant 60,5 jours en 1988. Elle a séjourné une première fois à l'hôpital du 9 au 13 mai 1988. Les médecins ont posé le diagnostic probable de péricardite aiguë bénigne et de côlon irritable. L'incapacité de travail, puis l'invalidité, ont pour origine essentielle des troubles somatoformes douloureux qui, selon le rapport du COMAI, étaient déjà apparus en avril 1988. C'est cette composante psychogène - peut-être insuffisamment prise en compte au début - qui a finalement contribué à fixer les symptômes chez une personnalité troublée qui constituait un terrain à risques.
Du point de vue temporel, il y a lieu de relever que la recourante, après cette première hospitalisation, a été totalement incapable de travailler jusqu'au 31 juillet 1988. Elle a ensuite repris une nouvelle activité, au service de P., du 8 août au 13 octobre 1988, date à partir de laquelle son médecin traitant a prescrit un arrêt total de travail. En fait, si tant est que l'on puisse parler d'un rétablissement de la capacité de travail, à partir du mois d'août 1988, ce rétablissement a été de brève durée (moins de trois mois). S'agissant d'une atteinte à la santé à forte composante psychogène, on ne pouvait guère envisager que l'assurée fût totalement guérie en regard d'une période d'observation aussi courte. L'évolution ultérieure a montré qu'une amélioration durable n'était, objectivement, pas envisageable. Le médecin traitant de l'assurée l'a confirmé dans une attestation du 7 janvier 1992, en indiquant que l'on ne pouvait pas considérer, en août 1988, que la patiente était guérie (même si celle-ci, subjectivement, pouvait alors se considérer en bonne santé).
L'ensemble de ces circonstances conduit à admettre l'existence d'un lien de connexité (matérielle et temporelle) entre l'incapacité de travail, survenue avant le 8 août 1988, et l'invalidité qu'elle a entraînée.
dd) C'est d'autre part en vain que la recourante invoque l'art. 10 al. 3 LPP. Selon cette disposition, le salarié demeure assuré auprès de l'ancienne institution de prévoyance pour les risques de décès et d'invalidité durant trente jours après la dissolution des rapports de travail; en cas de nouvel engagement du salarié avant l'expiration de ce délai, c'est la nouvelle institution de prévoyance qui est compétente. De l'avis de la recourante, il résulterait de cette dernière règle que le Fonds de prévoyance est devenu "compétent" pour l'assurer et lui verser des prestations.
Cette disposition concerne toutefois le début et la fin de l'assurance obligatoire en général; elle a pour but d'éviter des lacunes dans la couverture d'assurance, ainsi qu'une possible double assurance (MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, p. 203). L'art 23 LPP vise quant à lui à prolonger la responsabilité de l'institution de prévoyance au-delà de l'affiliation, lors de la survenance de l'éventualité assurée.
3. Dans ces conditions, c'est à bon droit que les premiers juges ont rejeté la demande de la recourante, dirigée contre le Fonds de prévoyance. C'est en principe à la précédente institution de prévoyance, en l'occurrence la Caisse de pensions du personnel communal, qu'il incombe de prendre en charge le cas. En effet, bien que l'on ne puisse, dans le cadre de la présente procédure, préjuger des droits de la recourante vis-à-vis d'une tierce institution, il découle logiquement des considérants qui précèdent que c'est à l'encontre de cette caisse de pensions que la recourante doit faire valoir sa prétention à une rente d'invalidité. C'est pourquoi un exemplaire du présent arrêt sera également notifié à ladite caisse de pensions, à titre d'information.
4. (Frais et dépens) | fr | Art. 23 e 24 LPP, art. 29ter e 88a cpv. 1 OAI: invalidità subingredita dopo un cambiamento di istituto previdenziale. Il precedente istituto previdenziale rimane tenuto a prestare se l'incapacità di lavoro ha preso inizio in un'epoca in cui l'assicurato era affiliato presso il medesimo e se sussiste fra detta incapacità di lavoro e l'invalidità un nesso materiale e temporale; viceversa, il nuovo istituto è liberato da qualsiasi obbligo di versare una rendita d'invalidità.
Nel caso di interruzione dell'incapacità di lavoro, non può essere fatta un'applicazione schematica, per analogia, degli art. 29ter e 88a cpv. 1 OAI. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-112%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,374 | 120 V 121 | 120 V 121
Sachverhalt ab Seite 121
A.- Z. (geb. 1953) ist seit 1978 Mitglied der Christlich-Sozialen der Schweiz (nachfolgend: CSS oder Kasse) und bei dieser u. a. der Krankenpflege-, der Spitalzusatz- und der kombinierten Spitalversicherung (halbprivate Abteilung) angeschlossen.
Nachdem sich der Versicherte am 3. Februar 1992 im Universitätsspital Zürich einer Lebertransplantation unterziehen musste, verfügte die CSS am 12. Oktober 1992, dass dafür kein Anspruch auf Versicherungsleistungen bestehe. Zur Begründung führte sie sinngemäss an, dass im betreffenden Spital während des Jahres 1991 lediglich sechs derartige Eingriffe durchgeführt worden seien, womit es an der für die Anerkennung als Pflichtleistung vorausgesetzten Mindestmenge fehle.
B.- Das Versicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 27. April 1993 gut, indem es die CSS in grundsätzlicher Hinsicht verpflichtete, im Zusammenhang mit der am 3. Februar 1992 durchgeführten Lebertransplantation die versicherten Leistungen zu erbringen. Soweit indes mit der Beschwerde zugleich die Zusprechung eines bezifferten Betrages beantragt worden war, trat das Gericht mangels Anfechtungsobjekts nicht darauf ein.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die CSS die Aufhebung des kantonalen Gerichtsentscheides.
Z. schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während das Bundesamt für Sozialversicherung auf eine Stellungnahme verzichtet.
Auf die Begründung des angefochtenen Gerichtsentscheides und der Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Die Leistungen der Krankenpflegeversicherung haben nach Art. 12 Abs. 2 KUVG u. a. die ärztliche Behandlung zu umfassen. Die zur gesetzlichen Pflichtleistung gehörende ärztliche Behandlung umfasst gemäss Art. 21 Abs. 1 Vo III über die Krankenversicherung die vom Arzt vorgenommenen wissenschaftlich anerkannten diagnostischen und therapeutischen Massnahmen. Ferner schreibt die zitierte Verordnungsbestimmung in der seit dem 1. Januar 1986 geltenden Fassung vor, dass diese Massnahmen zweckmässig und wirtschaftlich sein sollen. Diese Grundsätze gelten sowohl bei ambulanter Behandlung als auch bei Behandlung in einer Heilanstalt (BGE 118 V 109 Erw. 2 mit Hinweisen).
Nach der Rechtsprechung gilt eine Behandlungsmethode dann als wissenschaftlich anerkannt, wenn sie von Forschern und Praktikern der medizinischen Wissenschaft auf breiter Basis anerkannt ist. Entscheidend sind dabei das Ergebnis der Erfahrungen und der Erfolg einer bestimmten Therapie (BGE 119 V 28 Erw. 3a mit Hinweisen).
Ist umstritten, ob eine diagnostische oder therapeutische Massnahme wissenschaftlich, zweckmässig und wirtschaftlich ist, so entscheidet das Eidg. Departement des Innern (EDI) nach Anhören der Eidg. Fachkommission für allgemeine Leistungen der Krankenversicherung, ob die Massnahme als Pflichtleistung von den Krankenkassen übernommen werden muss (Art. 12 Abs. 5 KUVG in Verbindung mit Art. 21 Abs. 2 Vo III). Die Meinungsäusserungen dieser Kommission sind für den Richter grundsätzlich nicht verbindlich. Wenn es allerdings darum geht, einen Sachverhalt zu würdigen, der ausschliesslich medizinische Überlegungen beschlägt, so ist der Richter im allgemeinen nicht in der Lage zu beurteilen, ob die Schlussfolgerungen der Fachleute stichhaltig sind. Er muss sich deshalb deren Meinung anschliessen, sofern sie nicht unhaltbar scheint (BGE 119 V 31 Erw. 4b mit Hinweisen).
b) Am 31. August 1989 unterstellte die Eidg. Fachkommission die Lebertransplantation ebenso wie die Herztransplantation den Pflichtleistungen der anerkannten Krankenkassen, erstere jedoch nur unter der Voraussetzung, dass sie in einem Zentrum durchgeführt wird, das über die nötige Infrastruktur und Erfahrung verfügt (Mindesthäufigkeit: 10-15 Lebertransplantationen pro Jahr). Für die Lungentransplantation, die kombinierte Herz-Lungen-Transplantation und die Transplantation der Bauchspeicheldrüse wurde der Pflichtleistungscharakter verneint (RKUV 1990 S. 35 f.).
Dieser Beschluss wurde am 23. Dezember 1992, mithin nach Erlass der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegenden Verfügung, auf den 1. Januar 1993 in den Anhang der Verordnung 9 des EDI über die Leistungspflicht der anerkannten Krankenkassen für bestimmte diagnostische und therapeutische Massnahmen (Ziff. 1.2 "Transplantationschirurgie") aufgenommen (AS 1993 I S. 351 ff.).
2. Nach dem Gesagten steht ausser Frage, dass die Lebertransplantation als wissenschaftliche Heilmethode anerkannt ist. Mit Recht wird denn auch in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nichts Gegenteiliges behauptet, weshalb sich weitere Ausführungen hiezu erübrigen. Streitig und zu prüfen ist indes, wie es sich mit den Vorbehalten gemäss dem - nunmehr vom EDI in den Anhang der Verordnung 9 überführten - Beschluss der Eidg. Fachkommission vom 31. August 1989 verhält, wonach die Lebertransplantation - um als Pflichtleistung anerkannt zu werden - in einem Zentrum durchgeführt werden muss, das über die nötige Infrastruktur und Erfahrung verfügt. Dabei geht es namentlich darum, ob sich die von der beschwerdeführenden Kasse vertretene Auffassung halten lässt, wonach diese qualitative Voraussetzung ausschliesslich nach der Zahl der durchgeführten Eingriffe zu beurteilen, mithin die verlangte Mindesthäufigkeit von jährlich 10-15 Lebertransplantationen gleichsam als Leistungsvoraussetzung zu werten ist.
3. Ausgehend von einem Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts, wonach die relative Seltenheit von Herztransplantationen in der Schweiz nicht als taugliches Kriterium gelten kann, um diese wissenschaftlich anerkannte Operation von den Pflichtleistungen auszuschliessen (BGE 114 V 258, 264 Erw. 4c/aa), ist die Vorinstanz zur Auffassung gelangt, dass das Unterschreiten einer bestimmten jährlichen Mindestzahl in einer die erforderliche Infrastruktur und Erfahrung aufweisenden Klinik kein Grund darstelle, um die Leistungspflicht der Krankenkasse zu verneinen. Dass das Universitätsspital Zürich nicht nur über die nötigen Einrichtungen, sondern auch über beträchtliche Erfahrungen auf dem fraglichen Gebiet verfüge, werde nicht bestritten, und es sei nicht einsehbar, weshalb die erworbenen Fertigkeiten nicht mehr vorhanden sein sollten, wenn das von der Eidg. Fachkommission festgelegte Minimum an Operationen in einem bestimmten Jahr (mangels Nachfrage oder Angebotes an Spenderlebern) nicht mehr erreicht werde.
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird dagegen im wesentlichen eingewendet, dass sich die Lebertransplantation als besonders schwieriger Eingriff nicht einfach mit Herz- oder anderen Organverpflanzungen vergleichen lasse. Die beteiligten Ärzte müssten über hinreichende Erfahrung verfügen, weshalb eine minimale Anzahl von Transplantationen unerlässlich sei. Da im Universitätsspital Zürich 1991 (und 1992) lediglich sechs solche Eingriffe durchgeführt worden seien, erfordere es einen viel grösseren Aufwand, um den Erfolg zu gewährleisten, was der gebotenen Wirtschaftlichkeit zuwiderlaufe.
4. a) Den Akten lässt sich entnehmen, dass im Universitätsspital Zürich bis Ende 1992 insgesamt 41 Lebertransplantationen durchgeführt worden waren, mithin etwas weniger als am HCUG Genf (46), indes bedeutend mehr als am Berner Inselspital (25) und am CHUV Lausanne (11). Ferner geht aus mehreren beigezogenen Rundschreiben (Nrn. 28/1991, 20/1992 und 17/1993) des Konkordates der Schweizerischen Krankenkassen hervor, dass es im Universitätsspital Zürich zwischen Januar 1989 und 1990 zu genau zehn Lebertransplantationen kam, 1990 zu acht und im Folgejahr sowie 1992 noch zu sechs derartigen Eingriffen, womit die im betreffenden Spital durchgeführten Lebertransplantationen zwar ab 1. Februar 1990, jedoch nicht mehr ab 1. Januar 1992 als Pflichtleistungen anerkannt waren (für die Situation nach Verfügungserlass vgl. sodann das KSK-Rundschreiben Nr. 6/1994, wonach Lebertransplantationen am Universitätsspital Zürich ab dem 1. Dezember 1993 wiederum als Pflichtleistungen gelten). Einem Bericht des Schweizerischen Instituts für Gesundheits- und Krankenhauswesen (SKI) vom März 1989 kann endlich entnommen werden, dass sich die "realisierbare Transplantationshäufigkeit" wegen des begrenzten Spenderangebotes für die ganze Schweiz auf jährlich 30 bis maximal 70 Eingriffe beläuft.
b) Aufgrund des Beschlusses der Eidg. Fachkommission, die Lebertransplantation unter bestimmten Voraussetzungen als Pflichtleistung anzuerkennen, steht fest, dass die Wirtschaftlichkeit solcher Eingriffe nicht generell - unter Berufung auf die dadurch bedingten hohen Kosten - verneint wird. Dies zu Recht, müssen doch die Krankenkassen auch kostspielige Massnahmen übernehmen, wenn entweder überhaupt keine andere oder jedenfalls keine kostengünstigere Methode zur Verfügung steht und die Massnahme sich unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit noch rechtfertigen lässt (BGE 114 V 160 Erw. 4b in fine, 168 Erw. 4 und 265 Erw. 4c/cc, je mit Hinweisen).
Das Bestreben der Eidg. Fachkommission und des verordnungsgebenden Departements scheint vielmehr dahin zu gehen, derart anspruchsvolle, jedoch eher seltene Eingriffe nur durch wenige, entsprechend eingerichtete Leistungszentren ausführen zu lassen, die sich personell und instrumentell jederzeit in der Lage sehen, den verlangten qualitativen Anforderungen zu genügen. Eine solche Konzentration wirkt sich auf die Erfahrung der beteiligten Zentren zweifellos förderlich aus. Darüber hinaus mag sie aus gesundheits- und spitalpolitischer Sicht insofern als sinnvoll erscheinen, als Operationen der hier in Frage stehenden Art nebst besonders geschulten Fachkräften ein hohes Mass an technischem Aufwand voraussetzen, mithin nach einer Infrastruktur verlangen, die nicht allenthalben verfügbar sein kann. So gesehen besteht mit der verlangten Mindesthäufigkeit von jährlich 10 bis 15 Lebertransplantationen und der damit bezweckten Konzentration durchaus ein gewisser Bezug zum krankenversicherungsrechtlichen Gebot der wirtschaftlichen Behandlungsweise (Art. 23 KUVG).
c) Es besteht kein Anlass, die für die Anerkennung der Lebertransplantation als Pflichtleistung verlangte qualitative Voraussetzung (Durchführung in einem Zentrum mit der nötigen Infrastruktur und Erfahrung) in Zweifel zu ziehen, und zwar selbst dann nicht, wenn die Stellungnahme der Eidg. Fachkommission in dieser Hinsicht nicht auf streng medizinischen Überlegungen beruhen mag (vgl. BGE 119 V 31 Erw. 4b mit Hinweisen).
Anders verhält es sich freilich mit der von der beschwerdeführenden Kasse - anscheinend im Verein mit dem Konkordat der Schweizerischen Krankenkassen (vgl. die erwähnten KSK-Rundschreiben) - vertretenen Lesart des fraglichen Fachkommissionsbeschlusses, wonach es an der erforderlichen Infrastruktur und Erfahrung eines Zentrums stets dann gebrechen soll, wenn darin pro Jahr nicht mindestens 10 bis 15 Lebertransplantationen ausgeführt werden. Denn ob die genannte qualitative Voraussetzung erfüllt ist, kann - wie die Vorinstanz treffend ausgeführt hat - nicht entscheidend von der Anzahl der durchgeführten Eingriffe abhängig gemacht werden, wobei sich gerade auch die Anknüpfung an die Verhältnisse im Vorjahr als fragwürdig erweist. Eine solche Auslegung lässt sich weder mit dem zuvor angesprochenen Wirtschaftlichkeitsgebot noch mit Zweckmässigkeitsüberlegungen anderer Art rechtfertigen. Sie erscheint jedenfalls dann als unhaltbar und geradezu willkürlich, wenn eine Klinik - wie im vorliegenden Fall das Universitätsspital Zürich - der verlangten Anzahl während einer gewissen Zeit sogar genügt hatte. Unter diesen Umständen kann es namentlich aus Sicht der für die soziale Krankenversicherung wesentlichen Grundsätze der Gleichbehandlung und Gegenseitigkeit (BGE 115 V 393 Erw. 4b, 113 V 298 Erw. 2 mit weiteren Hinweisen; vgl. ferner MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, 1993, § 12 B I 1c, S. 254) nicht angehen, dass später ausgeführte Lebertransplantationen - ohne dass sich hinsichtlich Infrastruktur oder personeller Besetzung des betroffenen Zentrums irgendwelche wesentlichen Änderungen ergeben hätten - einzig deshalb nicht mehr als Pflichtleistungen anerkannt werden, weil die erforderliche Mindestzahl im Jahr zuvor unerreicht geblieben war. Davon abgesehen geht mit festen numerischen Grenzen der hier in Frage stehenden Art zwangsläufig die Gefahr des Missbrauchs einher - zumal dann, wenn damit ein sich auf das Ansehen der Klinik auswirkendes Qualitätsurteil verbunden wird -, weshalb sich das Konkordat der Schweizerischen Krankenkassen offenbar auch veranlasst sieht, die medizinische Indikation der vorgenommenen Eingriffe jeweilen durch eine vertrauensärztliche Delegation zu überprüfen.
5. Nach dem Gesagten und nachdem weder dargetan noch ersichtlich ist, dass das Universitätsspital Zürich den verlangten qualitativen Anforderungen im hier fraglichen Zeitraum konkret nicht genügt hätte, hält der angefochtene Gerichtsentscheid stand.
6. Soweit im Rahmen der Beschwerdeantwort das bereits im vorinstanzlichen Verfahren gestellte (bezifferte) Leistungsbegehren erneuert wird, kann darauf nicht eingetreten werden, nachdem das Institut der Anschlussbeschwerde dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren fremd ist (BGE 114 V 245 Erw. 4 mit Hinweisen) und eine spezialgesetzliche Ausnahme für den Bereich der Krankenversicherung nicht besteht. Insofern wäre der Beschwerdegegner gehalten gewesen, den vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid seinerseits mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten. | de | Art. 12 Abs. 2 KUVG, Art. 21 Abs. 1 Vo III. Pflichtleistungscharakter in bezug auf eine im Universitätsspital Zürich durchgeführte Lebertransplantation bejaht, obwohl daselbst im Jahr zuvor nur sechs derartige Eingriffe ausgeführt wurden und insofern die im Beschluss der Eidg. Fachkommission (sowie nunmehr in der Vo 9 des EDI) erwähnte Mindestfrequenz nicht erfüllt war. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-121%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,375 | 120 V 121 | 120 V 121
Sachverhalt ab Seite 121
A.- Z. (geb. 1953) ist seit 1978 Mitglied der Christlich-Sozialen der Schweiz (nachfolgend: CSS oder Kasse) und bei dieser u. a. der Krankenpflege-, der Spitalzusatz- und der kombinierten Spitalversicherung (halbprivate Abteilung) angeschlossen.
Nachdem sich der Versicherte am 3. Februar 1992 im Universitätsspital Zürich einer Lebertransplantation unterziehen musste, verfügte die CSS am 12. Oktober 1992, dass dafür kein Anspruch auf Versicherungsleistungen bestehe. Zur Begründung führte sie sinngemäss an, dass im betreffenden Spital während des Jahres 1991 lediglich sechs derartige Eingriffe durchgeführt worden seien, womit es an der für die Anerkennung als Pflichtleistung vorausgesetzten Mindestmenge fehle.
B.- Das Versicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 27. April 1993 gut, indem es die CSS in grundsätzlicher Hinsicht verpflichtete, im Zusammenhang mit der am 3. Februar 1992 durchgeführten Lebertransplantation die versicherten Leistungen zu erbringen. Soweit indes mit der Beschwerde zugleich die Zusprechung eines bezifferten Betrages beantragt worden war, trat das Gericht mangels Anfechtungsobjekts nicht darauf ein.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die CSS die Aufhebung des kantonalen Gerichtsentscheides.
Z. schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während das Bundesamt für Sozialversicherung auf eine Stellungnahme verzichtet.
Auf die Begründung des angefochtenen Gerichtsentscheides und der Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Die Leistungen der Krankenpflegeversicherung haben nach Art. 12 Abs. 2 KUVG u. a. die ärztliche Behandlung zu umfassen. Die zur gesetzlichen Pflichtleistung gehörende ärztliche Behandlung umfasst gemäss Art. 21 Abs. 1 Vo III über die Krankenversicherung die vom Arzt vorgenommenen wissenschaftlich anerkannten diagnostischen und therapeutischen Massnahmen. Ferner schreibt die zitierte Verordnungsbestimmung in der seit dem 1. Januar 1986 geltenden Fassung vor, dass diese Massnahmen zweckmässig und wirtschaftlich sein sollen. Diese Grundsätze gelten sowohl bei ambulanter Behandlung als auch bei Behandlung in einer Heilanstalt (BGE 118 V 109 Erw. 2 mit Hinweisen).
Nach der Rechtsprechung gilt eine Behandlungsmethode dann als wissenschaftlich anerkannt, wenn sie von Forschern und Praktikern der medizinischen Wissenschaft auf breiter Basis anerkannt ist. Entscheidend sind dabei das Ergebnis der Erfahrungen und der Erfolg einer bestimmten Therapie (BGE 119 V 28 Erw. 3a mit Hinweisen).
Ist umstritten, ob eine diagnostische oder therapeutische Massnahme wissenschaftlich, zweckmässig und wirtschaftlich ist, so entscheidet das Eidg. Departement des Innern (EDI) nach Anhören der Eidg. Fachkommission für allgemeine Leistungen der Krankenversicherung, ob die Massnahme als Pflichtleistung von den Krankenkassen übernommen werden muss (Art. 12 Abs. 5 KUVG in Verbindung mit Art. 21 Abs. 2 Vo III). Die Meinungsäusserungen dieser Kommission sind für den Richter grundsätzlich nicht verbindlich. Wenn es allerdings darum geht, einen Sachverhalt zu würdigen, der ausschliesslich medizinische Überlegungen beschlägt, so ist der Richter im allgemeinen nicht in der Lage zu beurteilen, ob die Schlussfolgerungen der Fachleute stichhaltig sind. Er muss sich deshalb deren Meinung anschliessen, sofern sie nicht unhaltbar scheint (BGE 119 V 31 Erw. 4b mit Hinweisen).
b) Am 31. August 1989 unterstellte die Eidg. Fachkommission die Lebertransplantation ebenso wie die Herztransplantation den Pflichtleistungen der anerkannten Krankenkassen, erstere jedoch nur unter der Voraussetzung, dass sie in einem Zentrum durchgeführt wird, das über die nötige Infrastruktur und Erfahrung verfügt (Mindesthäufigkeit: 10-15 Lebertransplantationen pro Jahr). Für die Lungentransplantation, die kombinierte Herz-Lungen-Transplantation und die Transplantation der Bauchspeicheldrüse wurde der Pflichtleistungscharakter verneint (RKUV 1990 S. 35 f.).
Dieser Beschluss wurde am 23. Dezember 1992, mithin nach Erlass der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegenden Verfügung, auf den 1. Januar 1993 in den Anhang der Verordnung 9 des EDI über die Leistungspflicht der anerkannten Krankenkassen für bestimmte diagnostische und therapeutische Massnahmen (Ziff. 1.2 "Transplantationschirurgie") aufgenommen (AS 1993 I S. 351 ff.).
2. Nach dem Gesagten steht ausser Frage, dass die Lebertransplantation als wissenschaftliche Heilmethode anerkannt ist. Mit Recht wird denn auch in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nichts Gegenteiliges behauptet, weshalb sich weitere Ausführungen hiezu erübrigen. Streitig und zu prüfen ist indes, wie es sich mit den Vorbehalten gemäss dem - nunmehr vom EDI in den Anhang der Verordnung 9 überführten - Beschluss der Eidg. Fachkommission vom 31. August 1989 verhält, wonach die Lebertransplantation - um als Pflichtleistung anerkannt zu werden - in einem Zentrum durchgeführt werden muss, das über die nötige Infrastruktur und Erfahrung verfügt. Dabei geht es namentlich darum, ob sich die von der beschwerdeführenden Kasse vertretene Auffassung halten lässt, wonach diese qualitative Voraussetzung ausschliesslich nach der Zahl der durchgeführten Eingriffe zu beurteilen, mithin die verlangte Mindesthäufigkeit von jährlich 10-15 Lebertransplantationen gleichsam als Leistungsvoraussetzung zu werten ist.
3. Ausgehend von einem Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts, wonach die relative Seltenheit von Herztransplantationen in der Schweiz nicht als taugliches Kriterium gelten kann, um diese wissenschaftlich anerkannte Operation von den Pflichtleistungen auszuschliessen (BGE 114 V 258, 264 Erw. 4c/aa), ist die Vorinstanz zur Auffassung gelangt, dass das Unterschreiten einer bestimmten jährlichen Mindestzahl in einer die erforderliche Infrastruktur und Erfahrung aufweisenden Klinik kein Grund darstelle, um die Leistungspflicht der Krankenkasse zu verneinen. Dass das Universitätsspital Zürich nicht nur über die nötigen Einrichtungen, sondern auch über beträchtliche Erfahrungen auf dem fraglichen Gebiet verfüge, werde nicht bestritten, und es sei nicht einsehbar, weshalb die erworbenen Fertigkeiten nicht mehr vorhanden sein sollten, wenn das von der Eidg. Fachkommission festgelegte Minimum an Operationen in einem bestimmten Jahr (mangels Nachfrage oder Angebotes an Spenderlebern) nicht mehr erreicht werde.
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird dagegen im wesentlichen eingewendet, dass sich die Lebertransplantation als besonders schwieriger Eingriff nicht einfach mit Herz- oder anderen Organverpflanzungen vergleichen lasse. Die beteiligten Ärzte müssten über hinreichende Erfahrung verfügen, weshalb eine minimale Anzahl von Transplantationen unerlässlich sei. Da im Universitätsspital Zürich 1991 (und 1992) lediglich sechs solche Eingriffe durchgeführt worden seien, erfordere es einen viel grösseren Aufwand, um den Erfolg zu gewährleisten, was der gebotenen Wirtschaftlichkeit zuwiderlaufe.
4. a) Den Akten lässt sich entnehmen, dass im Universitätsspital Zürich bis Ende 1992 insgesamt 41 Lebertransplantationen durchgeführt worden waren, mithin etwas weniger als am HCUG Genf (46), indes bedeutend mehr als am Berner Inselspital (25) und am CHUV Lausanne (11). Ferner geht aus mehreren beigezogenen Rundschreiben (Nrn. 28/1991, 20/1992 und 17/1993) des Konkordates der Schweizerischen Krankenkassen hervor, dass es im Universitätsspital Zürich zwischen Januar 1989 und 1990 zu genau zehn Lebertransplantationen kam, 1990 zu acht und im Folgejahr sowie 1992 noch zu sechs derartigen Eingriffen, womit die im betreffenden Spital durchgeführten Lebertransplantationen zwar ab 1. Februar 1990, jedoch nicht mehr ab 1. Januar 1992 als Pflichtleistungen anerkannt waren (für die Situation nach Verfügungserlass vgl. sodann das KSK-Rundschreiben Nr. 6/1994, wonach Lebertransplantationen am Universitätsspital Zürich ab dem 1. Dezember 1993 wiederum als Pflichtleistungen gelten). Einem Bericht des Schweizerischen Instituts für Gesundheits- und Krankenhauswesen (SKI) vom März 1989 kann endlich entnommen werden, dass sich die "realisierbare Transplantationshäufigkeit" wegen des begrenzten Spenderangebotes für die ganze Schweiz auf jährlich 30 bis maximal 70 Eingriffe beläuft.
b) Aufgrund des Beschlusses der Eidg. Fachkommission, die Lebertransplantation unter bestimmten Voraussetzungen als Pflichtleistung anzuerkennen, steht fest, dass die Wirtschaftlichkeit solcher Eingriffe nicht generell - unter Berufung auf die dadurch bedingten hohen Kosten - verneint wird. Dies zu Recht, müssen doch die Krankenkassen auch kostspielige Massnahmen übernehmen, wenn entweder überhaupt keine andere oder jedenfalls keine kostengünstigere Methode zur Verfügung steht und die Massnahme sich unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit noch rechtfertigen lässt (BGE 114 V 160 Erw. 4b in fine, 168 Erw. 4 und 265 Erw. 4c/cc, je mit Hinweisen).
Das Bestreben der Eidg. Fachkommission und des verordnungsgebenden Departements scheint vielmehr dahin zu gehen, derart anspruchsvolle, jedoch eher seltene Eingriffe nur durch wenige, entsprechend eingerichtete Leistungszentren ausführen zu lassen, die sich personell und instrumentell jederzeit in der Lage sehen, den verlangten qualitativen Anforderungen zu genügen. Eine solche Konzentration wirkt sich auf die Erfahrung der beteiligten Zentren zweifellos förderlich aus. Darüber hinaus mag sie aus gesundheits- und spitalpolitischer Sicht insofern als sinnvoll erscheinen, als Operationen der hier in Frage stehenden Art nebst besonders geschulten Fachkräften ein hohes Mass an technischem Aufwand voraussetzen, mithin nach einer Infrastruktur verlangen, die nicht allenthalben verfügbar sein kann. So gesehen besteht mit der verlangten Mindesthäufigkeit von jährlich 10 bis 15 Lebertransplantationen und der damit bezweckten Konzentration durchaus ein gewisser Bezug zum krankenversicherungsrechtlichen Gebot der wirtschaftlichen Behandlungsweise (Art. 23 KUVG).
c) Es besteht kein Anlass, die für die Anerkennung der Lebertransplantation als Pflichtleistung verlangte qualitative Voraussetzung (Durchführung in einem Zentrum mit der nötigen Infrastruktur und Erfahrung) in Zweifel zu ziehen, und zwar selbst dann nicht, wenn die Stellungnahme der Eidg. Fachkommission in dieser Hinsicht nicht auf streng medizinischen Überlegungen beruhen mag (vgl. BGE 119 V 31 Erw. 4b mit Hinweisen).
Anders verhält es sich freilich mit der von der beschwerdeführenden Kasse - anscheinend im Verein mit dem Konkordat der Schweizerischen Krankenkassen (vgl. die erwähnten KSK-Rundschreiben) - vertretenen Lesart des fraglichen Fachkommissionsbeschlusses, wonach es an der erforderlichen Infrastruktur und Erfahrung eines Zentrums stets dann gebrechen soll, wenn darin pro Jahr nicht mindestens 10 bis 15 Lebertransplantationen ausgeführt werden. Denn ob die genannte qualitative Voraussetzung erfüllt ist, kann - wie die Vorinstanz treffend ausgeführt hat - nicht entscheidend von der Anzahl der durchgeführten Eingriffe abhängig gemacht werden, wobei sich gerade auch die Anknüpfung an die Verhältnisse im Vorjahr als fragwürdig erweist. Eine solche Auslegung lässt sich weder mit dem zuvor angesprochenen Wirtschaftlichkeitsgebot noch mit Zweckmässigkeitsüberlegungen anderer Art rechtfertigen. Sie erscheint jedenfalls dann als unhaltbar und geradezu willkürlich, wenn eine Klinik - wie im vorliegenden Fall das Universitätsspital Zürich - der verlangten Anzahl während einer gewissen Zeit sogar genügt hatte. Unter diesen Umständen kann es namentlich aus Sicht der für die soziale Krankenversicherung wesentlichen Grundsätze der Gleichbehandlung und Gegenseitigkeit (BGE 115 V 393 Erw. 4b, 113 V 298 Erw. 2 mit weiteren Hinweisen; vgl. ferner MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, 1993, § 12 B I 1c, S. 254) nicht angehen, dass später ausgeführte Lebertransplantationen - ohne dass sich hinsichtlich Infrastruktur oder personeller Besetzung des betroffenen Zentrums irgendwelche wesentlichen Änderungen ergeben hätten - einzig deshalb nicht mehr als Pflichtleistungen anerkannt werden, weil die erforderliche Mindestzahl im Jahr zuvor unerreicht geblieben war. Davon abgesehen geht mit festen numerischen Grenzen der hier in Frage stehenden Art zwangsläufig die Gefahr des Missbrauchs einher - zumal dann, wenn damit ein sich auf das Ansehen der Klinik auswirkendes Qualitätsurteil verbunden wird -, weshalb sich das Konkordat der Schweizerischen Krankenkassen offenbar auch veranlasst sieht, die medizinische Indikation der vorgenommenen Eingriffe jeweilen durch eine vertrauensärztliche Delegation zu überprüfen.
5. Nach dem Gesagten und nachdem weder dargetan noch ersichtlich ist, dass das Universitätsspital Zürich den verlangten qualitativen Anforderungen im hier fraglichen Zeitraum konkret nicht genügt hätte, hält der angefochtene Gerichtsentscheid stand.
6. Soweit im Rahmen der Beschwerdeantwort das bereits im vorinstanzlichen Verfahren gestellte (bezifferte) Leistungsbegehren erneuert wird, kann darauf nicht eingetreten werden, nachdem das Institut der Anschlussbeschwerde dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren fremd ist (BGE 114 V 245 Erw. 4 mit Hinweisen) und eine spezialgesetzliche Ausnahme für den Bereich der Krankenversicherung nicht besteht. Insofern wäre der Beschwerdegegner gehalten gewesen, den vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid seinerseits mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten. | de | Art. 12 al. 2 LAMA, art. 21 al. 1 Ord. III. Transplantation du foie exécutée à l'Hôpital universitaire de Zurich, à la charge de la caisse comme prestation obligatoire, bien que seules six opérations de ce type aient été pratiquées dans cet établissement l'année d'avant, ce qui était en deçà de la fréquence minimale fixée par la Commission fédérale des prestations générales de l'assurance-maladie (dont le préavis est désormais mentionné dans l'annexe à l'Ord. dép. 9). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-121%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,376 | 120 V 121 | 120 V 121
Sachverhalt ab Seite 121
A.- Z. (geb. 1953) ist seit 1978 Mitglied der Christlich-Sozialen der Schweiz (nachfolgend: CSS oder Kasse) und bei dieser u. a. der Krankenpflege-, der Spitalzusatz- und der kombinierten Spitalversicherung (halbprivate Abteilung) angeschlossen.
Nachdem sich der Versicherte am 3. Februar 1992 im Universitätsspital Zürich einer Lebertransplantation unterziehen musste, verfügte die CSS am 12. Oktober 1992, dass dafür kein Anspruch auf Versicherungsleistungen bestehe. Zur Begründung führte sie sinngemäss an, dass im betreffenden Spital während des Jahres 1991 lediglich sechs derartige Eingriffe durchgeführt worden seien, womit es an der für die Anerkennung als Pflichtleistung vorausgesetzten Mindestmenge fehle.
B.- Das Versicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die dagegen erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 27. April 1993 gut, indem es die CSS in grundsätzlicher Hinsicht verpflichtete, im Zusammenhang mit der am 3. Februar 1992 durchgeführten Lebertransplantation die versicherten Leistungen zu erbringen. Soweit indes mit der Beschwerde zugleich die Zusprechung eines bezifferten Betrages beantragt worden war, trat das Gericht mangels Anfechtungsobjekts nicht darauf ein.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die CSS die Aufhebung des kantonalen Gerichtsentscheides.
Z. schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während das Bundesamt für Sozialversicherung auf eine Stellungnahme verzichtet.
Auf die Begründung des angefochtenen Gerichtsentscheides und der Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Die Leistungen der Krankenpflegeversicherung haben nach Art. 12 Abs. 2 KUVG u. a. die ärztliche Behandlung zu umfassen. Die zur gesetzlichen Pflichtleistung gehörende ärztliche Behandlung umfasst gemäss Art. 21 Abs. 1 Vo III über die Krankenversicherung die vom Arzt vorgenommenen wissenschaftlich anerkannten diagnostischen und therapeutischen Massnahmen. Ferner schreibt die zitierte Verordnungsbestimmung in der seit dem 1. Januar 1986 geltenden Fassung vor, dass diese Massnahmen zweckmässig und wirtschaftlich sein sollen. Diese Grundsätze gelten sowohl bei ambulanter Behandlung als auch bei Behandlung in einer Heilanstalt (BGE 118 V 109 Erw. 2 mit Hinweisen).
Nach der Rechtsprechung gilt eine Behandlungsmethode dann als wissenschaftlich anerkannt, wenn sie von Forschern und Praktikern der medizinischen Wissenschaft auf breiter Basis anerkannt ist. Entscheidend sind dabei das Ergebnis der Erfahrungen und der Erfolg einer bestimmten Therapie (BGE 119 V 28 Erw. 3a mit Hinweisen).
Ist umstritten, ob eine diagnostische oder therapeutische Massnahme wissenschaftlich, zweckmässig und wirtschaftlich ist, so entscheidet das Eidg. Departement des Innern (EDI) nach Anhören der Eidg. Fachkommission für allgemeine Leistungen der Krankenversicherung, ob die Massnahme als Pflichtleistung von den Krankenkassen übernommen werden muss (Art. 12 Abs. 5 KUVG in Verbindung mit Art. 21 Abs. 2 Vo III). Die Meinungsäusserungen dieser Kommission sind für den Richter grundsätzlich nicht verbindlich. Wenn es allerdings darum geht, einen Sachverhalt zu würdigen, der ausschliesslich medizinische Überlegungen beschlägt, so ist der Richter im allgemeinen nicht in der Lage zu beurteilen, ob die Schlussfolgerungen der Fachleute stichhaltig sind. Er muss sich deshalb deren Meinung anschliessen, sofern sie nicht unhaltbar scheint (BGE 119 V 31 Erw. 4b mit Hinweisen).
b) Am 31. August 1989 unterstellte die Eidg. Fachkommission die Lebertransplantation ebenso wie die Herztransplantation den Pflichtleistungen der anerkannten Krankenkassen, erstere jedoch nur unter der Voraussetzung, dass sie in einem Zentrum durchgeführt wird, das über die nötige Infrastruktur und Erfahrung verfügt (Mindesthäufigkeit: 10-15 Lebertransplantationen pro Jahr). Für die Lungentransplantation, die kombinierte Herz-Lungen-Transplantation und die Transplantation der Bauchspeicheldrüse wurde der Pflichtleistungscharakter verneint (RKUV 1990 S. 35 f.).
Dieser Beschluss wurde am 23. Dezember 1992, mithin nach Erlass der dem vorliegenden Verfahren zugrunde liegenden Verfügung, auf den 1. Januar 1993 in den Anhang der Verordnung 9 des EDI über die Leistungspflicht der anerkannten Krankenkassen für bestimmte diagnostische und therapeutische Massnahmen (Ziff. 1.2 "Transplantationschirurgie") aufgenommen (AS 1993 I S. 351 ff.).
2. Nach dem Gesagten steht ausser Frage, dass die Lebertransplantation als wissenschaftliche Heilmethode anerkannt ist. Mit Recht wird denn auch in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nichts Gegenteiliges behauptet, weshalb sich weitere Ausführungen hiezu erübrigen. Streitig und zu prüfen ist indes, wie es sich mit den Vorbehalten gemäss dem - nunmehr vom EDI in den Anhang der Verordnung 9 überführten - Beschluss der Eidg. Fachkommission vom 31. August 1989 verhält, wonach die Lebertransplantation - um als Pflichtleistung anerkannt zu werden - in einem Zentrum durchgeführt werden muss, das über die nötige Infrastruktur und Erfahrung verfügt. Dabei geht es namentlich darum, ob sich die von der beschwerdeführenden Kasse vertretene Auffassung halten lässt, wonach diese qualitative Voraussetzung ausschliesslich nach der Zahl der durchgeführten Eingriffe zu beurteilen, mithin die verlangte Mindesthäufigkeit von jährlich 10-15 Lebertransplantationen gleichsam als Leistungsvoraussetzung zu werten ist.
3. Ausgehend von einem Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts, wonach die relative Seltenheit von Herztransplantationen in der Schweiz nicht als taugliches Kriterium gelten kann, um diese wissenschaftlich anerkannte Operation von den Pflichtleistungen auszuschliessen (BGE 114 V 258, 264 Erw. 4c/aa), ist die Vorinstanz zur Auffassung gelangt, dass das Unterschreiten einer bestimmten jährlichen Mindestzahl in einer die erforderliche Infrastruktur und Erfahrung aufweisenden Klinik kein Grund darstelle, um die Leistungspflicht der Krankenkasse zu verneinen. Dass das Universitätsspital Zürich nicht nur über die nötigen Einrichtungen, sondern auch über beträchtliche Erfahrungen auf dem fraglichen Gebiet verfüge, werde nicht bestritten, und es sei nicht einsehbar, weshalb die erworbenen Fertigkeiten nicht mehr vorhanden sein sollten, wenn das von der Eidg. Fachkommission festgelegte Minimum an Operationen in einem bestimmten Jahr (mangels Nachfrage oder Angebotes an Spenderlebern) nicht mehr erreicht werde.
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird dagegen im wesentlichen eingewendet, dass sich die Lebertransplantation als besonders schwieriger Eingriff nicht einfach mit Herz- oder anderen Organverpflanzungen vergleichen lasse. Die beteiligten Ärzte müssten über hinreichende Erfahrung verfügen, weshalb eine minimale Anzahl von Transplantationen unerlässlich sei. Da im Universitätsspital Zürich 1991 (und 1992) lediglich sechs solche Eingriffe durchgeführt worden seien, erfordere es einen viel grösseren Aufwand, um den Erfolg zu gewährleisten, was der gebotenen Wirtschaftlichkeit zuwiderlaufe.
4. a) Den Akten lässt sich entnehmen, dass im Universitätsspital Zürich bis Ende 1992 insgesamt 41 Lebertransplantationen durchgeführt worden waren, mithin etwas weniger als am HCUG Genf (46), indes bedeutend mehr als am Berner Inselspital (25) und am CHUV Lausanne (11). Ferner geht aus mehreren beigezogenen Rundschreiben (Nrn. 28/1991, 20/1992 und 17/1993) des Konkordates der Schweizerischen Krankenkassen hervor, dass es im Universitätsspital Zürich zwischen Januar 1989 und 1990 zu genau zehn Lebertransplantationen kam, 1990 zu acht und im Folgejahr sowie 1992 noch zu sechs derartigen Eingriffen, womit die im betreffenden Spital durchgeführten Lebertransplantationen zwar ab 1. Februar 1990, jedoch nicht mehr ab 1. Januar 1992 als Pflichtleistungen anerkannt waren (für die Situation nach Verfügungserlass vgl. sodann das KSK-Rundschreiben Nr. 6/1994, wonach Lebertransplantationen am Universitätsspital Zürich ab dem 1. Dezember 1993 wiederum als Pflichtleistungen gelten). Einem Bericht des Schweizerischen Instituts für Gesundheits- und Krankenhauswesen (SKI) vom März 1989 kann endlich entnommen werden, dass sich die "realisierbare Transplantationshäufigkeit" wegen des begrenzten Spenderangebotes für die ganze Schweiz auf jährlich 30 bis maximal 70 Eingriffe beläuft.
b) Aufgrund des Beschlusses der Eidg. Fachkommission, die Lebertransplantation unter bestimmten Voraussetzungen als Pflichtleistung anzuerkennen, steht fest, dass die Wirtschaftlichkeit solcher Eingriffe nicht generell - unter Berufung auf die dadurch bedingten hohen Kosten - verneint wird. Dies zu Recht, müssen doch die Krankenkassen auch kostspielige Massnahmen übernehmen, wenn entweder überhaupt keine andere oder jedenfalls keine kostengünstigere Methode zur Verfügung steht und die Massnahme sich unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit noch rechtfertigen lässt (BGE 114 V 160 Erw. 4b in fine, 168 Erw. 4 und 265 Erw. 4c/cc, je mit Hinweisen).
Das Bestreben der Eidg. Fachkommission und des verordnungsgebenden Departements scheint vielmehr dahin zu gehen, derart anspruchsvolle, jedoch eher seltene Eingriffe nur durch wenige, entsprechend eingerichtete Leistungszentren ausführen zu lassen, die sich personell und instrumentell jederzeit in der Lage sehen, den verlangten qualitativen Anforderungen zu genügen. Eine solche Konzentration wirkt sich auf die Erfahrung der beteiligten Zentren zweifellos förderlich aus. Darüber hinaus mag sie aus gesundheits- und spitalpolitischer Sicht insofern als sinnvoll erscheinen, als Operationen der hier in Frage stehenden Art nebst besonders geschulten Fachkräften ein hohes Mass an technischem Aufwand voraussetzen, mithin nach einer Infrastruktur verlangen, die nicht allenthalben verfügbar sein kann. So gesehen besteht mit der verlangten Mindesthäufigkeit von jährlich 10 bis 15 Lebertransplantationen und der damit bezweckten Konzentration durchaus ein gewisser Bezug zum krankenversicherungsrechtlichen Gebot der wirtschaftlichen Behandlungsweise (Art. 23 KUVG).
c) Es besteht kein Anlass, die für die Anerkennung der Lebertransplantation als Pflichtleistung verlangte qualitative Voraussetzung (Durchführung in einem Zentrum mit der nötigen Infrastruktur und Erfahrung) in Zweifel zu ziehen, und zwar selbst dann nicht, wenn die Stellungnahme der Eidg. Fachkommission in dieser Hinsicht nicht auf streng medizinischen Überlegungen beruhen mag (vgl. BGE 119 V 31 Erw. 4b mit Hinweisen).
Anders verhält es sich freilich mit der von der beschwerdeführenden Kasse - anscheinend im Verein mit dem Konkordat der Schweizerischen Krankenkassen (vgl. die erwähnten KSK-Rundschreiben) - vertretenen Lesart des fraglichen Fachkommissionsbeschlusses, wonach es an der erforderlichen Infrastruktur und Erfahrung eines Zentrums stets dann gebrechen soll, wenn darin pro Jahr nicht mindestens 10 bis 15 Lebertransplantationen ausgeführt werden. Denn ob die genannte qualitative Voraussetzung erfüllt ist, kann - wie die Vorinstanz treffend ausgeführt hat - nicht entscheidend von der Anzahl der durchgeführten Eingriffe abhängig gemacht werden, wobei sich gerade auch die Anknüpfung an die Verhältnisse im Vorjahr als fragwürdig erweist. Eine solche Auslegung lässt sich weder mit dem zuvor angesprochenen Wirtschaftlichkeitsgebot noch mit Zweckmässigkeitsüberlegungen anderer Art rechtfertigen. Sie erscheint jedenfalls dann als unhaltbar und geradezu willkürlich, wenn eine Klinik - wie im vorliegenden Fall das Universitätsspital Zürich - der verlangten Anzahl während einer gewissen Zeit sogar genügt hatte. Unter diesen Umständen kann es namentlich aus Sicht der für die soziale Krankenversicherung wesentlichen Grundsätze der Gleichbehandlung und Gegenseitigkeit (BGE 115 V 393 Erw. 4b, 113 V 298 Erw. 2 mit weiteren Hinweisen; vgl. ferner MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, 1993, § 12 B I 1c, S. 254) nicht angehen, dass später ausgeführte Lebertransplantationen - ohne dass sich hinsichtlich Infrastruktur oder personeller Besetzung des betroffenen Zentrums irgendwelche wesentlichen Änderungen ergeben hätten - einzig deshalb nicht mehr als Pflichtleistungen anerkannt werden, weil die erforderliche Mindestzahl im Jahr zuvor unerreicht geblieben war. Davon abgesehen geht mit festen numerischen Grenzen der hier in Frage stehenden Art zwangsläufig die Gefahr des Missbrauchs einher - zumal dann, wenn damit ein sich auf das Ansehen der Klinik auswirkendes Qualitätsurteil verbunden wird -, weshalb sich das Konkordat der Schweizerischen Krankenkassen offenbar auch veranlasst sieht, die medizinische Indikation der vorgenommenen Eingriffe jeweilen durch eine vertrauensärztliche Delegation zu überprüfen.
5. Nach dem Gesagten und nachdem weder dargetan noch ersichtlich ist, dass das Universitätsspital Zürich den verlangten qualitativen Anforderungen im hier fraglichen Zeitraum konkret nicht genügt hätte, hält der angefochtene Gerichtsentscheid stand.
6. Soweit im Rahmen der Beschwerdeantwort das bereits im vorinstanzlichen Verfahren gestellte (bezifferte) Leistungsbegehren erneuert wird, kann darauf nicht eingetreten werden, nachdem das Institut der Anschlussbeschwerde dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren fremd ist (BGE 114 V 245 Erw. 4 mit Hinweisen) und eine spezialgesetzliche Ausnahme für den Bereich der Krankenversicherung nicht besteht. Insofern wäre der Beschwerdegegner gehalten gewesen, den vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid seinerseits mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten. | de | Art. 12 cpv. 2 LAMI, art. 21 cpv. 1 O III. Trapianto del fegato effettuato presso l'Ospedale universitario di Zurigo considerato prestazione obbligatoria a carico delle casse malati, benché nel corso dell'anno precedente siano stati eseguiti solo sei interventi di tale tipo, frequenza questa inferiore a quella minima prevista dalla decisione della competente Commissione federale di specialisti (ora in allegato all'ODFI 9). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-121%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,377 | 120 V 128 | 120 V 128
Sachverhalt ab Seite 129
A.- M., né en 1939, a travaillé en qualité de représentant de commerce au service de la société O. SA. A ce titre, il était assuré contre le risque d'accident auprès de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (ci-après: la CNA).
Le 7 février 1974, il a été victime d'un accident de la circulation alors qu'au volant de son automobile il regagnait son domicile après son travail. Dans le but de doubler un véhicule, il a emprunté la voie centrale qui était recouverte d'une couche de neige. Il a alors perdu la maîtrise de son véhicule, lequel est entré en collision avec un train routier circulant en sens inverse. Victime notamment d'un traumatisme cranio-cérébral, il a été hospitalisé.
Par décision du 18 avril 1974, la CNA, qui avait pris en charge le cas, a notifié à M. qu'elle réduisait ses prestations de 20 pour cent au motif que l'accident assuré considéré comme un accident professionnel était dû à une faute grave du prénommé.
Depuis le 14 mars 1976, celui-ci perçoit une rente d'invalidité fondée sur une incapacité de gain de 50 pour cent (décision du 28 avril 1976). Une aggravation de l'invalidité étant survenue dès le 1er janvier 1988, la CNA lui a accordé une rente fondée sur une incapacité de gain de 80 pour cent à partir de cette date; l'assuré a été par ailleurs mis au bénéfice d'une indemnité pour atteinte à l'intégrité fondée sur une diminution de l'intégrité de 20 pour cent (décision du 3 août 1988).
B.- Le 27 février 1991, M. a demandé à la CNA de supprimer la réduction des prestations prononcée le 18 avril 1974. Par décision du 27 mars 1991, l'établissement a refusé de faire droit à cette requête, motif pris que les conditions de révision d'une décision entrée en force n'étaient pas réalisées. Saisie d'une opposition formée par l'assuré, la CNA l'a rejetée par décision du 25 juin 1991.
C.- Par jugement du 10 décembre 1991, le Tribunal des assurances du canton de Vaud a rejeté le recours formé par M. contre cette dernière décision.
D.- Le prénommé, représenté, comme en première instance, par le Service juridique pour handicapés, interjette recours de droit administratif contre ce jugement, dont il demande l'annulation, en concluant à l'octroi d'une rente d'invalidité non soumise à réduction, principalement dès le 13 septembre 1978 et subsidiairement "dès le moment où le Tribunal fédéral des assurances aura, par la présente affaire ou une autre, modifié la jurisprudence Courtet".
La CNA conclut au rejet du recours. Quant à l'Office fédéral des assurances sociales, il renonce à se déterminer sur celui-ci.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Par sa décision du 18 avril 1974, la CNA a institué une réduction des prestations de 20 pour cent, motif pris que l'accident à l'origine de l'atteinte à la santé de l'assuré était dû à une faute grave de celui-ci. Elle s'est fondée pour cela sur l'art. 98 al. 3 LAMA, en vigueur jusqu'au 31 décembre 1983, aux termes duquel, si l'assuré a causé l'accident par une faute grave, les prestations assurées autres que les frais funéraires sont réduites dans une mesure répondant au degré de la faute.
L'assuré a requis la révision de la décision précitée et l'octroi d'une rente d'invalidité non soumise à réduction en faisant valoir que l'art. 68 let. f du Code européen de sécurité sociale (CESS) du 16 avril 1964 n'autorise pas une réduction pour faute grave en matière d'accidents professionnels.
2. a) Aux termes de l'art. 68 let. f CESS, en vigueur pour la Suisse depuis le 17 septembre 1978 (RO 1978 II 1518), et de l'art. 69 let. f de la Convention OIT no 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale du 28 juin 1952, en vigueur pour notre pays depuis le 18 octobre 1978 (RO 1978 II 1626), les prestations d'assurance sociale auxquelles une personne aurait droit peuvent être "suspendues", c'est-à-dire refusées, réduites ou retirées, lorsque l'éventualité a été provoquée "par une faute intentionnelle de l'intéressé". Il en résulte, a contrario, que les prestations ne peuvent être "suspendues" en cas de faute non intentionnelle de l'intéressé.
Ces instruments visent notamment les prestations d'invalidité en cas d'accident professionnel (art. 31 CESS; art. 31 de la Convention no 102).
b) Dans un arrêt ATF 119 V 171 du 25 août 1993, le Tribunal fédéral des assurances - revenant sur la jurisprudence de l'arrêt Courtet (ATF 111 V 201) - a considéré que l'art. 68 let. f CESS était directement applicable ("self-executing"). Il en va de même pour l'art. 69 let. f de la Convention no 102. Ces normes internationales l'emportent donc sur les normes du droit fédéral de l'assurance des accidents professionnels permettant la réduction des prestations en espèces en cas d'invalidité, si l'assuré a provoqué l'accident par une négligence grave (art. 37 al. 2 LAA).
3. a) Cette nouvelle jurisprudence vaut incontestablement pour les cas futurs, ainsi que pour les affaires pendantes devant un tribunal au moment de son changement (v. par ex. ATF 108 V 3; RCC 1990 p. 271 consid. 3b et les arrêts cités; ATF 119 V 241, ATF 119 V 410; PROBST, Die Änderung der Rechtsprechung, p. 518 note 613).
Mais, en l'espèce, à la différence des circonstances de l'arrêt ATF 119 V 171 précité, ce n'est pas lors de l'allocation d'une rente réduite que le recourant a contesté la sanction prise à son endroit. En effet, dans le cas présent, la réduction est intervenue dans le cadre d'une décision antérieure, entrée en force; la décision sur opposition litigieuse, du 25 juin 1991, porte sur le refus de l'intimée de supprimer, à la demande du bénéficiaire de rente, la réduction en cours.
Le problème se pose donc de savoir si la force formelle et matérielle attachée à une décision de réduction de rente s'oppose à une application de la nouvelle jurisprudence au cas du recourant.
b) Un changement de jurisprudence n'est un motif ni de révision au sens procédural du terme ni de reconsidération (KNAPP, Précis de droit administratif, 4e édition, p. 276, note 1303; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, p. 118, note 193; GRISEL, L'apport du Tribunal fédéral des assurances au développement du droit public, Mélanges Berenstein, p. 448). Il ne s'agit pas davantage d'un motif de révision au sens de l'art. 22 al. 1 LAA. En effet, la rente n'est susceptible d'être révisée, en vertu de cette disposition légale, qu'en cas de modification notable de l'état de santé de l'assuré ou lorsque les conséquences économiques d'un état de santé demeuré inchangé se sont modifiées (ATF 113 V 275 consid. 1a et les arrêts cités; ATF 119 V 475; RAMA 1989 no U 65 p. 70 consid. 1c).
c) En droit des assurances sociales, un changement de jurisprudence peut toutefois exceptionnellement conduire à la révocation d'une décision, même si cette décision est assortie d'effets durables (notamment si elle concerne des prestations périodiques). Il faut alors que la nouvelle jurisprudence ait une telle portée générale qu'il serait contraire au droit à l'égalité de ne pas l'appliquer dans tous les cas, en particulier en maintenant une ancienne décision pour un seul assuré ou un petit nombre d'assurés. Si cette condition est remplie, la modification n'aura, en règle ordinaire, des effets que pour l'avenir. Cette pratique restrictive vaut en tout cas lorsque l'application d'une jurisprudence nouvelle s'opérerait au détriment du justiciable (sur ces divers points, voir: ATF 115 V 314 consid. dd, ATF 112 V 394; ATF 119 V 410 déjà cité; KNAPP, op.cit., p. 281, note 1344; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, p. 140 no 45 B III/a).
Commentant cette jurisprudence, KNAPP (op.cit., p. 282, note 1346) estime que si une nouvelle interprétation est plus favorable pour le destinataire de la décision, l'autorité donnera sans autre examen la priorité au droit à l'égalité et accordera le nouvel avantage même aux anciens bénéficiaires.
4. a) Selon les art. 73 let. a de la Convention no 102 et 72 let. a CESS, ces instruments ne s'appliquent pas aux éventualités survenues avant l'entrée en vigueur de la partie correspondante de ceux-ci pour l'Etat intéressé.
En l'espèce, il est donc indispensable de distinguer entre l'événement assuré, c'est-à-dire l'accident qui s'est produit le 7 février 1974, et l'éventualité assurée qui est la survenance de l'invalidité. Or, dans le cas particulier, une aggravation de l'invalidité est survenue dès le 1er janvier 1988, soit postérieurement à l'entrée en vigueur pour la Suisse de la Convention no 102 (18 octobre 1978) et du CESS (17 septembre 1978). Dès lors il y a lieu de faire une distinction entre l'invalidité de 50 pour cent survenue le 14 mars 1976, date à partir de laquelle le recourant a perçu une rente d'invalidité, selon décision du 28 avril 1976, et l'aggravation de 30 pour cent de cette invalidité survenue le 1er janvier 1988, conformément à la nouvelle décision de rente du 3 août 1988.
b) En règle ordinaire, si la convention internationale ne contient aucune règle à ce sujet, ou si celle qui existe ne permet pas de trancher avec certitude le cas d'espèce, on applique le droit en vigueur au moment où s'est produite l'éventualité assurée (ATF 113 V 104, ATFA 1956 p. 53; SPIRA, L'application du droit international de la sécurité sociale par le juge, Mélanges Berenstein, p. 485). Une règle analogue figure aux art. 73 let. a Convention no 102 et 72 let. a CESS. Par ailleurs, on ne se trouve pas dans l'hypothèse prévue à la let. b de ces deux dispositions (v. sur ce point VILLARS, Le code européen de sécurité sociale et le Protocole additionnel, pp. 122/123).
c) En l'espèce, l'éventualité assurée est, aux termes de l'art. 32 let. c de la Convention no 102 et de l'art. 32 let. c CESS, la "perte totale de la capacité de gain ou (la) perte partielle de la capacité de gain au-dessus d'un degré prescrit, lorsqu'il est probable que cette perte totale ou partielle sera permanente, ou (la) diminution correspondante de l'intégrité physique", ce qui correspond à l'invalidité au sens du droit fédéral de l'assurance-accidents (VILLARS, op.cit., pp. 149 ss).
d) Cela étant, lorsque le degré d'invalidité augmente, comme ce fut le cas en l'espèce à partir du 1er janvier 1988, on est en présence, pour la partie augmentée de l'invalidité, d'une nouvelle survenance de l'éventualité assurée au sens de ces conventions internationales. Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre, dans le cas particulier, que la réduction de 20 pour cent intervenue dans le cadre de la décision du 18 avril 1974 n'aurait pas dû s'étendre à la part de 30 pour cent d'augmentation de l'invalidité survenue en 1988.
D'ailleurs, aux termes de l'art. 118 al. 2 let. b LAA, le nouveau droit relatif, notamment, à la réduction des prestations pour faute grave (art. 37 al. 2 LAA) s'applique aux prestations d'assurance allouées pour les accidents qui sont survenus avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi. C'est dire qu'en l'occurrence et contrairement à ce qui est indiqué au bas de la décision de rente du 3 août 1988, la réduction de la rente d'invalidité allouée au recourant n'était plus régie par l'art. 98 al. 3 LAMA mais par l'art. 37 al. 2 LAA. De plus, à cette date, les art. 68 let. f CESS et 69 let. f de la Convention no 102 étaient en vigueur pour la Suisse. Dès lors, la solution qui consiste à ne pas réduire de 20 pour cent la part augmentée de 30 pour cent de la rente d'invalidité allouée au recourant par décision du 3 août 1988 est également en accord avec la loi nationale.
Quant au moment à partir duquel la réduction doit être supprimée, il y a lieu de se référer aux principes ci-dessus exposés (consid. 3c) et de donner effet à cette mesure à partir du prononcé de l'arrêt ATF 119 V 171 déjà cité, soit dès le 25 août 1993.
Vu ce qui précède, la conclusion subsidiaire du recourant doit être partiellement admise. | fr | Art. 37 Abs. 2 UVG, Art. 69 lit. f und Art. 73 lit. a des Übereinkommens IAO Nr. 102, Art. 68 lit. f und Art. 72 lit. a der Europäischen Ordnung der Sozialen Sicherheit (EOSS): Kürzung der Geldleistungen bei grobfahrlässiger Herbeiführung eines Berufsunfalles. - Voraussetzungen, unter welchen die Änderung der Rechtsprechung ausnahmsweise zum Widerruf einer rechtskräftigen Leistungskürzungsverfügung führen kann (E. 3c).
- Zur Bestimmung des Eintritts des Versicherungsfalles im Sinne der internationalen Normen der Sozialen Sicherheit ist die mögliche Verschlimmerung der Invalidität zu berücksichtigen (E. 4).
- Anwendungsfall: Die im Rahmen einer rechtskräftigen Verfügung vorgenommene Leistungskürzung infolge Grobfahrlässigkeit des Versicherten findet keine Ausdehnung auf die die ursprüngliche Invalidität übersteigende Mehrinvalidität, welche nach Inkrafttreten der internationalen Bestimmungen, die eine Leistungskürzung verbieten, eingetreten ist. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-128%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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A.- M., né en 1939, a travaillé en qualité de représentant de commerce au service de la société O. SA. A ce titre, il était assuré contre le risque d'accident auprès de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (ci-après: la CNA).
Le 7 février 1974, il a été victime d'un accident de la circulation alors qu'au volant de son automobile il regagnait son domicile après son travail. Dans le but de doubler un véhicule, il a emprunté la voie centrale qui était recouverte d'une couche de neige. Il a alors perdu la maîtrise de son véhicule, lequel est entré en collision avec un train routier circulant en sens inverse. Victime notamment d'un traumatisme cranio-cérébral, il a été hospitalisé.
Par décision du 18 avril 1974, la CNA, qui avait pris en charge le cas, a notifié à M. qu'elle réduisait ses prestations de 20 pour cent au motif que l'accident assuré considéré comme un accident professionnel était dû à une faute grave du prénommé.
Depuis le 14 mars 1976, celui-ci perçoit une rente d'invalidité fondée sur une incapacité de gain de 50 pour cent (décision du 28 avril 1976). Une aggravation de l'invalidité étant survenue dès le 1er janvier 1988, la CNA lui a accordé une rente fondée sur une incapacité de gain de 80 pour cent à partir de cette date; l'assuré a été par ailleurs mis au bénéfice d'une indemnité pour atteinte à l'intégrité fondée sur une diminution de l'intégrité de 20 pour cent (décision du 3 août 1988).
B.- Le 27 février 1991, M. a demandé à la CNA de supprimer la réduction des prestations prononcée le 18 avril 1974. Par décision du 27 mars 1991, l'établissement a refusé de faire droit à cette requête, motif pris que les conditions de révision d'une décision entrée en force n'étaient pas réalisées. Saisie d'une opposition formée par l'assuré, la CNA l'a rejetée par décision du 25 juin 1991.
C.- Par jugement du 10 décembre 1991, le Tribunal des assurances du canton de Vaud a rejeté le recours formé par M. contre cette dernière décision.
D.- Le prénommé, représenté, comme en première instance, par le Service juridique pour handicapés, interjette recours de droit administratif contre ce jugement, dont il demande l'annulation, en concluant à l'octroi d'une rente d'invalidité non soumise à réduction, principalement dès le 13 septembre 1978 et subsidiairement "dès le moment où le Tribunal fédéral des assurances aura, par la présente affaire ou une autre, modifié la jurisprudence Courtet".
La CNA conclut au rejet du recours. Quant à l'Office fédéral des assurances sociales, il renonce à se déterminer sur celui-ci.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Par sa décision du 18 avril 1974, la CNA a institué une réduction des prestations de 20 pour cent, motif pris que l'accident à l'origine de l'atteinte à la santé de l'assuré était dû à une faute grave de celui-ci. Elle s'est fondée pour cela sur l'art. 98 al. 3 LAMA, en vigueur jusqu'au 31 décembre 1983, aux termes duquel, si l'assuré a causé l'accident par une faute grave, les prestations assurées autres que les frais funéraires sont réduites dans une mesure répondant au degré de la faute.
L'assuré a requis la révision de la décision précitée et l'octroi d'une rente d'invalidité non soumise à réduction en faisant valoir que l'art. 68 let. f du Code européen de sécurité sociale (CESS) du 16 avril 1964 n'autorise pas une réduction pour faute grave en matière d'accidents professionnels.
2. a) Aux termes de l'art. 68 let. f CESS, en vigueur pour la Suisse depuis le 17 septembre 1978 (RO 1978 II 1518), et de l'art. 69 let. f de la Convention OIT no 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale du 28 juin 1952, en vigueur pour notre pays depuis le 18 octobre 1978 (RO 1978 II 1626), les prestations d'assurance sociale auxquelles une personne aurait droit peuvent être "suspendues", c'est-à-dire refusées, réduites ou retirées, lorsque l'éventualité a été provoquée "par une faute intentionnelle de l'intéressé". Il en résulte, a contrario, que les prestations ne peuvent être "suspendues" en cas de faute non intentionnelle de l'intéressé.
Ces instruments visent notamment les prestations d'invalidité en cas d'accident professionnel (art. 31 CESS; art. 31 de la Convention no 102).
b) Dans un arrêt ATF 119 V 171 du 25 août 1993, le Tribunal fédéral des assurances - revenant sur la jurisprudence de l'arrêt Courtet (ATF 111 V 201) - a considéré que l'art. 68 let. f CESS était directement applicable ("self-executing"). Il en va de même pour l'art. 69 let. f de la Convention no 102. Ces normes internationales l'emportent donc sur les normes du droit fédéral de l'assurance des accidents professionnels permettant la réduction des prestations en espèces en cas d'invalidité, si l'assuré a provoqué l'accident par une négligence grave (art. 37 al. 2 LAA).
3. a) Cette nouvelle jurisprudence vaut incontestablement pour les cas futurs, ainsi que pour les affaires pendantes devant un tribunal au moment de son changement (v. par ex. ATF 108 V 3; RCC 1990 p. 271 consid. 3b et les arrêts cités; ATF 119 V 241, ATF 119 V 410; PROBST, Die Änderung der Rechtsprechung, p. 518 note 613).
Mais, en l'espèce, à la différence des circonstances de l'arrêt ATF 119 V 171 précité, ce n'est pas lors de l'allocation d'une rente réduite que le recourant a contesté la sanction prise à son endroit. En effet, dans le cas présent, la réduction est intervenue dans le cadre d'une décision antérieure, entrée en force; la décision sur opposition litigieuse, du 25 juin 1991, porte sur le refus de l'intimée de supprimer, à la demande du bénéficiaire de rente, la réduction en cours.
Le problème se pose donc de savoir si la force formelle et matérielle attachée à une décision de réduction de rente s'oppose à une application de la nouvelle jurisprudence au cas du recourant.
b) Un changement de jurisprudence n'est un motif ni de révision au sens procédural du terme ni de reconsidération (KNAPP, Précis de droit administratif, 4e édition, p. 276, note 1303; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, p. 118, note 193; GRISEL, L'apport du Tribunal fédéral des assurances au développement du droit public, Mélanges Berenstein, p. 448). Il ne s'agit pas davantage d'un motif de révision au sens de l'art. 22 al. 1 LAA. En effet, la rente n'est susceptible d'être révisée, en vertu de cette disposition légale, qu'en cas de modification notable de l'état de santé de l'assuré ou lorsque les conséquences économiques d'un état de santé demeuré inchangé se sont modifiées (ATF 113 V 275 consid. 1a et les arrêts cités; ATF 119 V 475; RAMA 1989 no U 65 p. 70 consid. 1c).
c) En droit des assurances sociales, un changement de jurisprudence peut toutefois exceptionnellement conduire à la révocation d'une décision, même si cette décision est assortie d'effets durables (notamment si elle concerne des prestations périodiques). Il faut alors que la nouvelle jurisprudence ait une telle portée générale qu'il serait contraire au droit à l'égalité de ne pas l'appliquer dans tous les cas, en particulier en maintenant une ancienne décision pour un seul assuré ou un petit nombre d'assurés. Si cette condition est remplie, la modification n'aura, en règle ordinaire, des effets que pour l'avenir. Cette pratique restrictive vaut en tout cas lorsque l'application d'une jurisprudence nouvelle s'opérerait au détriment du justiciable (sur ces divers points, voir: ATF 115 V 314 consid. dd, ATF 112 V 394; ATF 119 V 410 déjà cité; KNAPP, op.cit., p. 281, note 1344; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, p. 140 no 45 B III/a).
Commentant cette jurisprudence, KNAPP (op.cit., p. 282, note 1346) estime que si une nouvelle interprétation est plus favorable pour le destinataire de la décision, l'autorité donnera sans autre examen la priorité au droit à l'égalité et accordera le nouvel avantage même aux anciens bénéficiaires.
4. a) Selon les art. 73 let. a de la Convention no 102 et 72 let. a CESS, ces instruments ne s'appliquent pas aux éventualités survenues avant l'entrée en vigueur de la partie correspondante de ceux-ci pour l'Etat intéressé.
En l'espèce, il est donc indispensable de distinguer entre l'événement assuré, c'est-à-dire l'accident qui s'est produit le 7 février 1974, et l'éventualité assurée qui est la survenance de l'invalidité. Or, dans le cas particulier, une aggravation de l'invalidité est survenue dès le 1er janvier 1988, soit postérieurement à l'entrée en vigueur pour la Suisse de la Convention no 102 (18 octobre 1978) et du CESS (17 septembre 1978). Dès lors il y a lieu de faire une distinction entre l'invalidité de 50 pour cent survenue le 14 mars 1976, date à partir de laquelle le recourant a perçu une rente d'invalidité, selon décision du 28 avril 1976, et l'aggravation de 30 pour cent de cette invalidité survenue le 1er janvier 1988, conformément à la nouvelle décision de rente du 3 août 1988.
b) En règle ordinaire, si la convention internationale ne contient aucune règle à ce sujet, ou si celle qui existe ne permet pas de trancher avec certitude le cas d'espèce, on applique le droit en vigueur au moment où s'est produite l'éventualité assurée (ATF 113 V 104, ATFA 1956 p. 53; SPIRA, L'application du droit international de la sécurité sociale par le juge, Mélanges Berenstein, p. 485). Une règle analogue figure aux art. 73 let. a Convention no 102 et 72 let. a CESS. Par ailleurs, on ne se trouve pas dans l'hypothèse prévue à la let. b de ces deux dispositions (v. sur ce point VILLARS, Le code européen de sécurité sociale et le Protocole additionnel, pp. 122/123).
c) En l'espèce, l'éventualité assurée est, aux termes de l'art. 32 let. c de la Convention no 102 et de l'art. 32 let. c CESS, la "perte totale de la capacité de gain ou (la) perte partielle de la capacité de gain au-dessus d'un degré prescrit, lorsqu'il est probable que cette perte totale ou partielle sera permanente, ou (la) diminution correspondante de l'intégrité physique", ce qui correspond à l'invalidité au sens du droit fédéral de l'assurance-accidents (VILLARS, op.cit., pp. 149 ss).
d) Cela étant, lorsque le degré d'invalidité augmente, comme ce fut le cas en l'espèce à partir du 1er janvier 1988, on est en présence, pour la partie augmentée de l'invalidité, d'une nouvelle survenance de l'éventualité assurée au sens de ces conventions internationales. Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre, dans le cas particulier, que la réduction de 20 pour cent intervenue dans le cadre de la décision du 18 avril 1974 n'aurait pas dû s'étendre à la part de 30 pour cent d'augmentation de l'invalidité survenue en 1988.
D'ailleurs, aux termes de l'art. 118 al. 2 let. b LAA, le nouveau droit relatif, notamment, à la réduction des prestations pour faute grave (art. 37 al. 2 LAA) s'applique aux prestations d'assurance allouées pour les accidents qui sont survenus avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi. C'est dire qu'en l'occurrence et contrairement à ce qui est indiqué au bas de la décision de rente du 3 août 1988, la réduction de la rente d'invalidité allouée au recourant n'était plus régie par l'art. 98 al. 3 LAMA mais par l'art. 37 al. 2 LAA. De plus, à cette date, les art. 68 let. f CESS et 69 let. f de la Convention no 102 étaient en vigueur pour la Suisse. Dès lors, la solution qui consiste à ne pas réduire de 20 pour cent la part augmentée de 30 pour cent de la rente d'invalidité allouée au recourant par décision du 3 août 1988 est également en accord avec la loi nationale.
Quant au moment à partir duquel la réduction doit être supprimée, il y a lieu de se référer aux principes ci-dessus exposés (consid. 3c) et de donner effet à cette mesure à partir du prononcé de l'arrêt ATF 119 V 171 déjà cité, soit dès le 25 août 1993.
Vu ce qui précède, la conclusion subsidiaire du recourant doit être partiellement admise. | fr | Art. 37 al. 2 LAA, art. 69 let. f et art. 73 let. a de la Convention OIT no 102, art. 68 let. f et art. 72 let. a du Code européen de sécurité sociale (CESS): réduction des prestations en espèces à la suite d'un accident professionnel provoqué par une négligence grave. - Conditions dans lesquelles un changement de jurisprudence peut exceptionnellement conduire à la révocation d'une décision de réduction de prestations entrée en force (consid. 3c).
- Pour fixer le moment de la survenance de l'éventualité assurée au sens des normes internationales de sécurité sociale, il y a lieu de tenir compte, le cas échéant, d'une éventuelle aggravation de l'invalidité (consid. 4).
- I. c.: une réduction de prestations - intervenue dans le cadre d'une décision entrée en force - en raison de la négligence grave commise par un assuré, ne s'applique pas à la part d'augmentation de l'invalidité survenue après l'entrée en vigueur pour la Suisse des normes internationales excluant une telle réduction. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-128%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,379 | 120 V 128 | 120 V 128
Sachverhalt ab Seite 129
A.- M., né en 1939, a travaillé en qualité de représentant de commerce au service de la société O. SA. A ce titre, il était assuré contre le risque d'accident auprès de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (ci-après: la CNA).
Le 7 février 1974, il a été victime d'un accident de la circulation alors qu'au volant de son automobile il regagnait son domicile après son travail. Dans le but de doubler un véhicule, il a emprunté la voie centrale qui était recouverte d'une couche de neige. Il a alors perdu la maîtrise de son véhicule, lequel est entré en collision avec un train routier circulant en sens inverse. Victime notamment d'un traumatisme cranio-cérébral, il a été hospitalisé.
Par décision du 18 avril 1974, la CNA, qui avait pris en charge le cas, a notifié à M. qu'elle réduisait ses prestations de 20 pour cent au motif que l'accident assuré considéré comme un accident professionnel était dû à une faute grave du prénommé.
Depuis le 14 mars 1976, celui-ci perçoit une rente d'invalidité fondée sur une incapacité de gain de 50 pour cent (décision du 28 avril 1976). Une aggravation de l'invalidité étant survenue dès le 1er janvier 1988, la CNA lui a accordé une rente fondée sur une incapacité de gain de 80 pour cent à partir de cette date; l'assuré a été par ailleurs mis au bénéfice d'une indemnité pour atteinte à l'intégrité fondée sur une diminution de l'intégrité de 20 pour cent (décision du 3 août 1988).
B.- Le 27 février 1991, M. a demandé à la CNA de supprimer la réduction des prestations prononcée le 18 avril 1974. Par décision du 27 mars 1991, l'établissement a refusé de faire droit à cette requête, motif pris que les conditions de révision d'une décision entrée en force n'étaient pas réalisées. Saisie d'une opposition formée par l'assuré, la CNA l'a rejetée par décision du 25 juin 1991.
C.- Par jugement du 10 décembre 1991, le Tribunal des assurances du canton de Vaud a rejeté le recours formé par M. contre cette dernière décision.
D.- Le prénommé, représenté, comme en première instance, par le Service juridique pour handicapés, interjette recours de droit administratif contre ce jugement, dont il demande l'annulation, en concluant à l'octroi d'une rente d'invalidité non soumise à réduction, principalement dès le 13 septembre 1978 et subsidiairement "dès le moment où le Tribunal fédéral des assurances aura, par la présente affaire ou une autre, modifié la jurisprudence Courtet".
La CNA conclut au rejet du recours. Quant à l'Office fédéral des assurances sociales, il renonce à se déterminer sur celui-ci.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Par sa décision du 18 avril 1974, la CNA a institué une réduction des prestations de 20 pour cent, motif pris que l'accident à l'origine de l'atteinte à la santé de l'assuré était dû à une faute grave de celui-ci. Elle s'est fondée pour cela sur l'art. 98 al. 3 LAMA, en vigueur jusqu'au 31 décembre 1983, aux termes duquel, si l'assuré a causé l'accident par une faute grave, les prestations assurées autres que les frais funéraires sont réduites dans une mesure répondant au degré de la faute.
L'assuré a requis la révision de la décision précitée et l'octroi d'une rente d'invalidité non soumise à réduction en faisant valoir que l'art. 68 let. f du Code européen de sécurité sociale (CESS) du 16 avril 1964 n'autorise pas une réduction pour faute grave en matière d'accidents professionnels.
2. a) Aux termes de l'art. 68 let. f CESS, en vigueur pour la Suisse depuis le 17 septembre 1978 (RO 1978 II 1518), et de l'art. 69 let. f de la Convention OIT no 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale du 28 juin 1952, en vigueur pour notre pays depuis le 18 octobre 1978 (RO 1978 II 1626), les prestations d'assurance sociale auxquelles une personne aurait droit peuvent être "suspendues", c'est-à-dire refusées, réduites ou retirées, lorsque l'éventualité a été provoquée "par une faute intentionnelle de l'intéressé". Il en résulte, a contrario, que les prestations ne peuvent être "suspendues" en cas de faute non intentionnelle de l'intéressé.
Ces instruments visent notamment les prestations d'invalidité en cas d'accident professionnel (art. 31 CESS; art. 31 de la Convention no 102).
b) Dans un arrêt ATF 119 V 171 du 25 août 1993, le Tribunal fédéral des assurances - revenant sur la jurisprudence de l'arrêt Courtet (ATF 111 V 201) - a considéré que l'art. 68 let. f CESS était directement applicable ("self-executing"). Il en va de même pour l'art. 69 let. f de la Convention no 102. Ces normes internationales l'emportent donc sur les normes du droit fédéral de l'assurance des accidents professionnels permettant la réduction des prestations en espèces en cas d'invalidité, si l'assuré a provoqué l'accident par une négligence grave (art. 37 al. 2 LAA).
3. a) Cette nouvelle jurisprudence vaut incontestablement pour les cas futurs, ainsi que pour les affaires pendantes devant un tribunal au moment de son changement (v. par ex. ATF 108 V 3; RCC 1990 p. 271 consid. 3b et les arrêts cités; ATF 119 V 241, ATF 119 V 410; PROBST, Die Änderung der Rechtsprechung, p. 518 note 613).
Mais, en l'espèce, à la différence des circonstances de l'arrêt ATF 119 V 171 précité, ce n'est pas lors de l'allocation d'une rente réduite que le recourant a contesté la sanction prise à son endroit. En effet, dans le cas présent, la réduction est intervenue dans le cadre d'une décision antérieure, entrée en force; la décision sur opposition litigieuse, du 25 juin 1991, porte sur le refus de l'intimée de supprimer, à la demande du bénéficiaire de rente, la réduction en cours.
Le problème se pose donc de savoir si la force formelle et matérielle attachée à une décision de réduction de rente s'oppose à une application de la nouvelle jurisprudence au cas du recourant.
b) Un changement de jurisprudence n'est un motif ni de révision au sens procédural du terme ni de reconsidération (KNAPP, Précis de droit administratif, 4e édition, p. 276, note 1303; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, p. 118, note 193; GRISEL, L'apport du Tribunal fédéral des assurances au développement du droit public, Mélanges Berenstein, p. 448). Il ne s'agit pas davantage d'un motif de révision au sens de l'art. 22 al. 1 LAA. En effet, la rente n'est susceptible d'être révisée, en vertu de cette disposition légale, qu'en cas de modification notable de l'état de santé de l'assuré ou lorsque les conséquences économiques d'un état de santé demeuré inchangé se sont modifiées (ATF 113 V 275 consid. 1a et les arrêts cités; ATF 119 V 475; RAMA 1989 no U 65 p. 70 consid. 1c).
c) En droit des assurances sociales, un changement de jurisprudence peut toutefois exceptionnellement conduire à la révocation d'une décision, même si cette décision est assortie d'effets durables (notamment si elle concerne des prestations périodiques). Il faut alors que la nouvelle jurisprudence ait une telle portée générale qu'il serait contraire au droit à l'égalité de ne pas l'appliquer dans tous les cas, en particulier en maintenant une ancienne décision pour un seul assuré ou un petit nombre d'assurés. Si cette condition est remplie, la modification n'aura, en règle ordinaire, des effets que pour l'avenir. Cette pratique restrictive vaut en tout cas lorsque l'application d'une jurisprudence nouvelle s'opérerait au détriment du justiciable (sur ces divers points, voir: ATF 115 V 314 consid. dd, ATF 112 V 394; ATF 119 V 410 déjà cité; KNAPP, op.cit., p. 281, note 1344; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, p. 140 no 45 B III/a).
Commentant cette jurisprudence, KNAPP (op.cit., p. 282, note 1346) estime que si une nouvelle interprétation est plus favorable pour le destinataire de la décision, l'autorité donnera sans autre examen la priorité au droit à l'égalité et accordera le nouvel avantage même aux anciens bénéficiaires.
4. a) Selon les art. 73 let. a de la Convention no 102 et 72 let. a CESS, ces instruments ne s'appliquent pas aux éventualités survenues avant l'entrée en vigueur de la partie correspondante de ceux-ci pour l'Etat intéressé.
En l'espèce, il est donc indispensable de distinguer entre l'événement assuré, c'est-à-dire l'accident qui s'est produit le 7 février 1974, et l'éventualité assurée qui est la survenance de l'invalidité. Or, dans le cas particulier, une aggravation de l'invalidité est survenue dès le 1er janvier 1988, soit postérieurement à l'entrée en vigueur pour la Suisse de la Convention no 102 (18 octobre 1978) et du CESS (17 septembre 1978). Dès lors il y a lieu de faire une distinction entre l'invalidité de 50 pour cent survenue le 14 mars 1976, date à partir de laquelle le recourant a perçu une rente d'invalidité, selon décision du 28 avril 1976, et l'aggravation de 30 pour cent de cette invalidité survenue le 1er janvier 1988, conformément à la nouvelle décision de rente du 3 août 1988.
b) En règle ordinaire, si la convention internationale ne contient aucune règle à ce sujet, ou si celle qui existe ne permet pas de trancher avec certitude le cas d'espèce, on applique le droit en vigueur au moment où s'est produite l'éventualité assurée (ATF 113 V 104, ATFA 1956 p. 53; SPIRA, L'application du droit international de la sécurité sociale par le juge, Mélanges Berenstein, p. 485). Une règle analogue figure aux art. 73 let. a Convention no 102 et 72 let. a CESS. Par ailleurs, on ne se trouve pas dans l'hypothèse prévue à la let. b de ces deux dispositions (v. sur ce point VILLARS, Le code européen de sécurité sociale et le Protocole additionnel, pp. 122/123).
c) En l'espèce, l'éventualité assurée est, aux termes de l'art. 32 let. c de la Convention no 102 et de l'art. 32 let. c CESS, la "perte totale de la capacité de gain ou (la) perte partielle de la capacité de gain au-dessus d'un degré prescrit, lorsqu'il est probable que cette perte totale ou partielle sera permanente, ou (la) diminution correspondante de l'intégrité physique", ce qui correspond à l'invalidité au sens du droit fédéral de l'assurance-accidents (VILLARS, op.cit., pp. 149 ss).
d) Cela étant, lorsque le degré d'invalidité augmente, comme ce fut le cas en l'espèce à partir du 1er janvier 1988, on est en présence, pour la partie augmentée de l'invalidité, d'une nouvelle survenance de l'éventualité assurée au sens de ces conventions internationales. Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre, dans le cas particulier, que la réduction de 20 pour cent intervenue dans le cadre de la décision du 18 avril 1974 n'aurait pas dû s'étendre à la part de 30 pour cent d'augmentation de l'invalidité survenue en 1988.
D'ailleurs, aux termes de l'art. 118 al. 2 let. b LAA, le nouveau droit relatif, notamment, à la réduction des prestations pour faute grave (art. 37 al. 2 LAA) s'applique aux prestations d'assurance allouées pour les accidents qui sont survenus avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi. C'est dire qu'en l'occurrence et contrairement à ce qui est indiqué au bas de la décision de rente du 3 août 1988, la réduction de la rente d'invalidité allouée au recourant n'était plus régie par l'art. 98 al. 3 LAMA mais par l'art. 37 al. 2 LAA. De plus, à cette date, les art. 68 let. f CESS et 69 let. f de la Convention no 102 étaient en vigueur pour la Suisse. Dès lors, la solution qui consiste à ne pas réduire de 20 pour cent la part augmentée de 30 pour cent de la rente d'invalidité allouée au recourant par décision du 3 août 1988 est également en accord avec la loi nationale.
Quant au moment à partir duquel la réduction doit être supprimée, il y a lieu de se référer aux principes ci-dessus exposés (consid. 3c) et de donner effet à cette mesure à partir du prononcé de l'arrêt ATF 119 V 171 déjà cité, soit dès le 25 août 1993.
Vu ce qui précède, la conclusion subsidiaire du recourant doit être partiellement admise. | fr | Art. 37 cpv. 2 LAINF, art. 69 lit. f e art. 73 lit. a della Convenzione OIL n. 102, art. 68 lit. f e art. 72 lit. a del Codice europeo della sicurezza sociale (CESS): riduzione delle prestazioni in contanti in seguito a un infortunio professionale addebitabile a grave negligenza. - Condizioni in cui un cambiamento di giurisprudenza può eccezionalmente condurre alla revoca di una decisione di riduzione di prestazioni cresciuta in giudicato (consid. 3c).
- Per stabilire il momento del verificarsi dell'evento assicurato ai sensi delle norme internazionali di sicurezza sociale deve, se del caso, essere tenuto conto di un eventuale aggravamento dell'invalidità (consid. 4).
- In casu: riduzione di prestazioni - avvenuta in sede di decisione cresciuta in giudicato - a dipendenza della grave negligenza di un assicurato non applicata all'aumento dell'invalidità subingredito dopo l'entrata in vigore per la Svizzera delle norme internazionali escludenti simile riduzione. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-128%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,380 | 120 V 134 | 120 V 134
Sachverhalt ab Seite 134
A.- Nach Durchführung lungenärztlicher, arbeitsmedizinischer und erwerblicher Abklärungen sprach die SUVA C. mit Verfügung vom 23. September 1991, unter Ablösung der bisherigen 15%igen Invalidenrente, ab 1. September 1991 neu eine solche auf der Grundlage eines Invaliditätsgrades von 35% zu. Überdies verneinte sie mit Verfügung vom 1. Oktober 1991 einen über Ende August 1991 hinausreichenden Anspruch des Versicherten auf Übergangsleistungen. Die gegen beide letztgenannten Verfügungen erhobene Einsprache wies die Anstalt ab (Einspracheentscheid vom 21. Februar 1992).
B.- In teilweiser Gutheissung der dagegen eingereichten Beschwerde stellte das Versicherungsgericht des Kantons Aargau mit Entscheid vom 23. November 1992 fest, dass C. ab 1. September 1991 Anspruch auf eine 40%ige Invalidenrente hat; soweit mit der Beschwerde eine höhere Rente, die Weiterausrichtung der Übergangsentschädigung über den 31. August 1991 hinaus, eine Integritätsentschädigung sowie die Zusprechung von Leistungen wegen Rückenbeschwerden unter dem Titel einer Berufskrankheit geltend gemacht worden war, wurde sie abgewiesen.
C.- C. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen mit dem Antrag, die SUVA sei zu verpflichten, ihm zusätzlich zur Invalidenrente eine Übergangsentschädigung auszurichten; eventuell sei ihm eine höhere Rente zuzusprechen.
Die SUVA schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während das Bundesamt für Sozialversicherung auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Führt ein versichertes Ereignis, namentlich ein Berufsunfall und/oder eine Berufskrankheit (Art. 6 Abs. 1 UVG), zu einer Invalidität im Sinne von Art. 18 Abs. 2 UVG, so hat der Versicherte Anspruch auf eine Invalidenrente (Art. 18 Abs. 1 UVG). Dabei handelt es sich offensichtlich um eine Versicherungsleistung (vgl. die systematische Einordnung der Art. 18 ff. über die Invalidenrente unter dem Dritten Titel des Gesetzes ["Versicherungsleistungen"; Art. 10-52 UVG]). Der Invalidenrentenanspruch entsteht, wenn von der Fortsetzung der ärztlichen Behandlung keine namhafte Besserung des Gesundheitszustandes mehr erwartet werden kann und allfällige Eingliederungsmassnahmen der Invalidenversicherung abgeschlossen sind. Mit dem Rentenbeginn fallen die Heilbehandlung und die Taggeldleistungen dahin (Art. 19 Abs. 1 Sätze 1 und 2 UVG).
b) Gemäss Art. 84 Abs. 1 UVG können die Durchführungsorgane nach Anhören des Arbeitgebers und der unmittelbar betroffenen Versicherten bestimmte Massnahmen zur Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten anordnen (Satz 1). In diesem Rahmen können die Durchführungsorgane Versicherte, die hinsichtlich Berufsunfällen oder Berufskrankheiten durch bestimmte Arbeiten besonders gefährdet sind, von diesen Arbeiten ausschliessen (Art. 84 Abs. 2 Satz 1 UVG). Gemäss Satz 2 dieser Bestimmung ordnet der Bundesrat die Entschädigung für Versicherte, die durch den Ausschluss von ihrer bisherigen Arbeit im Fortkommen erheblich beeinträchtigt sind und keinen Anspruch auf andere Versicherungsleistungen haben.
Gestützt auf diese Bestimmungen hat der Bundesrat in den Art. 82 ff. der Verordnung über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten (VUV) vom 19. Dezember 1983 die Ansprüche des Arbeitnehmers geordnet, welcher von einer befristeten oder dauernden (definitiven) Nichteignungsverfügung betroffen ist. Zu dessen Ansprüchen gehören die persönliche Beratung (Art. 82 VUV), das Übergangstaggeld (Art. 83-85 VUV), welches, betraglich dem vollen gewöhnlichen Taggeld des Art. 17 Abs. 1 UVG entsprechend, während höchstens vier Monaten entrichtet wird (Art. 84 VUV), und schliesslich die Übergangsentschädigung gemäss den Art. 86-88 VUV. Diese kann, unter den in Art. 86 VUV normierten Voraussetzungen, welche hier nicht zur Diskussion stehen, während höchstens vier Jahren ausgerichtet werden (Art. 87 Abs. 3 VUV). Dabei beträgt die Übergangsentschädigung 80% der Lohneinbusse, die der Arbeitnehmer wegen des befristeten oder dauernden Ausschlusses von der ihn gefährdenden Arbeit oder infolge der Verfügung auf bedingte Eignung auf dem Arbeitsmarkt erleidet; als Lohn gilt der versicherte Verdienst nach Art. 15 UVG (Art. 87 Abs. 1 VUV). Erhält ein Arbeitnehmer, dem eine Übergangsentschädigung zugesprochen wurde, später Taggelder oder eine Rente für die Folgen eines Berufsunfalls oder einer Berufskrankheit, die mit der in der Verfügung bezeichneten Arbeit zusammenhängt, so kann die Übergangsentschädigung laut Art. 87 Abs. 2 VUV an diese Leistungen ganz oder teilweise angerechnet werden.
Trifft das Übergangstaggeld oder die Übergangsentschädigung mit anderen (d.h. nicht vom zuständigen Unfallversicherer erbrachten) Sozialversicherungsleistungen zusammen, so kommt die Kürzungsregelung gemäss Art. 40 UVG zum Zuge (Art. 89 Abs. 1 VUV), ferner, bei Erfüllung der in Art. 89 Abs. 2 lit. a-c VUV normierten Voraussetzungen, welche hier ebenfalls sachlich nicht von Bedeutung sind, die Kürzungsregelung gemäss Art. 37 Abs. 1 und 2 UVG.
4. a) Im Lichte dieser gesetzlichen Bestimmungen ist vorliegend einzig zu prüfen, ob die SUVA dem Beschwerdeführer den Anspruch auf weitergehende Übergangsentschädigung über den 31. August 1991 hinaus deshalb ablehnen durfte, weil sie ihm mit Wirkung ab 1. September 1991 eine neu 35%ige Invalidenrente zusprach. Ist dies zu bejahen, so erweist sich die entsprechende vorinstanzlich bestätigte Ablehnung als Rechtens. Ist diese Frage jedoch zu verneinen, so müsste die Sache diesbezüglich unter Aufhebung von vorinstanzlichem und Einspracheentscheid an die SUVA zurückgewiesen werden, damit diese die materiellen Voraussetzungen auf Übergangsentschädigung in der Zeit ab 1. September 1991 prüfe, gegebenenfalls die Übergangsentschädigung bemesse und sie, unter Berücksichtigung der dargelegten Kürzungsvorschriften, verfügungsweise festlege.
b) Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid erwogen, gegen die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Kumulation von Übergangsentschädigung und Invalidenrente aufgrund einer Berufskrankheit spreche bereits der Wortlaut von Art. 84 Abs. 2 Satz 2 UVG. Danach sei die Übergangsentschädigung nur für Versicherte bestimmt, die keinen Anspruch auf andere Versicherungsleistungen hätten. Dasselbe ergebe sich aus Sinn und Zweck der beiden Leistungsarten. Wie das Eidg. Versicherungsgericht in EVGE 1967 S. 206 f. festgehalten habe, solle dem Versicherten mit der Übergangsentschädigung der Wechsel von der ihn gefährdenden Arbeit auf eine neue geeignete Tätigkeit und die Erlangung der für die Wiedereingliederung erforderlichen Fertigkeiten erleichtert werden. Demnach sei die Übergangsentschädigung vergleichbar mit den von der Invalidenversicherung während der Eingliederung ausgerichteten Taggeldleistungen nach Art. 22 IVG. Im Unterschied zu diesen setze sie aber - auch nach der Lehrmeinung von MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, S. 594 FN 1517a - weder Arbeitsunfähigkeit noch Invalidität voraus. Dadurch unterscheide sich die Übergangsentschädigung auch von der Invalidenrente gemäss den Art. 18 ff. UVG. Die Zusprechung einer Invalidenrente setze praxisgemäss (BGE 115 V 133 Erw. 2 mit Hinweisen) stets eine unfall- oder berufskrankheitsbedingte Arbeitsunfähigkeit voraus. Mit einer Invalidenrente würden die dauernden oder voraussichtlich für längere Zeit bestehenden erwerblichen Nachteile entschädigt, die der Versicherte zufolge seiner Arbeitsunfähigkeit auf dem gesamten für ihn in Betracht fallenden Arbeitsmarkt erleide. Demgegenüber werde mit der Übergangsentschädigung bloss eine vorübergehende Lohneinbusse ausgeglichen, die der Versicherte durch die erzwungene Aufgabe einer konkreten, gesundheitsgefährdenden Arbeit erleide. Die völlig verschiedene Zwecksetzung der beiden Leistungsarten und die unterschiedliche Art des damit abgegoltenen Schadens verbiete grundsätzlich eine Kumulation von Übergangsentschädigung und Invalidenrente sowohl in sachlicher wie in zeitlicher Hinsicht. Gerade eine solche Kumulation wolle die Koordinationsbestimmung von Art. 87 Abs. 2 VUV vermeiden, falls hinsichtlich einer Zeitspanne, für welche bereits eine Übergangsentschädigung zugesprochen worden sei, später auch noch eine Rente für eine berufskrankheitsbedingte Invalidität gewährt werde. Mit der genannten Verordnungsbestimmung solle eine Überversicherung verhindert werden für den Fall, dass ex post eine berufskrankheitsbedingte (dauernde) Invalidität auch für einen Zeitraum festgestellt werde, für den dies ex ante betrachtet nicht angenommen, sondern mit Bezug auf welchen vielmehr vorerst nur von einer vorübergehenden - durch eine Übergangsentschädigung zu entgeltenden - erwerblichen Beeinträchtigung des Versicherten zufolge Ausschlusses von einer ihn gefährdenden Arbeit ausgegangen worden sei.
Die beschwerdebeklagte SUVA schliesst sich in ihrer Vernehmlassung im wesentlichen der vom kantonalen Gericht vertretenen Auffassung an.
c) Das Herausstellen der unterschiedlichen Zwecke der beiden in Frage stehenden Leistungsarten und die Argumentation mit dem Wortlaut von Art. 84 Abs. 2 Satz 2 UVG vermögen indessen vorliegend nicht zu überzeugen.
aa) Unter der Annahme, dass der Beschwerdeführer weder aufgrund der Folgen des versicherten Unfalles vom 10. August 1981 (operativ sanierter Abriss der Bizepssehne) noch zufolge der chronischen asthmoiden Bronchitis, welche die SUVA als versicherte Berufskrankheit anerkannt hat, eine Teilinvalidenrente beanspruchen könnte, stünde ihm in dem durch Art. 87 Abs. 3 VUV eröffneten vierjährigen Leistungsbezugsrahmen unbestrittenermassen so lange eine Übergangsentschädigung zu, als die Folgen der definitiven Nichteignungsverfügung - die erhebliche Beeinträchtigung im beruflichen Fortkommen auf dem Arbeitsmarkt - andauern. Das bedeutete, dass ihm während einer Dauer von bis zu vier Jahren nach Art. 87 Abs. 1 Satz 1 VUV 80% der auf die Nichteignungsverfügung zurückzuführenden Lohneinbusse vergütet würde. Da laut Satz 2 der letztgenannten Verordnungsbestimmung als Lohn der versicherte Verdienst nach Art. 15 UVG gilt, entspräche die Übergangsentschädigung im Maximalfall dem Betrag der vollen Unfallinvalidenrente (80% des versicherten Verdienstes bei Vollinvalidität; Art. 20 Abs. 1 UVG).
bb) Indem nun die SUVA den Fall per 1. September 1991 abgeschlossen hat und in der Weise zur Berentung übergegangen ist, dass sie dem Versicherten ab diesem Zeitpunkt eine 35%ige Invalidenrente für die erwerblichen Folgen der versicherten Ereignisse zugesprochen hat, ist dies gleichbedeutend mit der Feststellung, dass der Beschwerdeführer aus unfallversicherungsrechtlicher Sicht über eine beträchtliche Resterwerbsfähigkeit im Umfange von 65% verfügt. Die Vorinstanz hat diese - mit der Anerkennung des Anspruchs auf eine 40%ige Invalidenrente, was zu bestätigen ist - im angefochtenen Entscheid auf 60% veranschlagt. Sowohl das kantonale Gericht als auch die SUVA übersehen, dass der Versicherte im Rahmen dieser ihm verbliebenen Erwerbsfähigkeit nach wie vor zufolge der definitiven Nichteignungsverfügung in seinem beruflichen Fortkommen auf dem Arbeitsmarkt beeinträchtigt sein kann. Das in diesem Zusammenhang vorgebrachte Argument, die unterschiedlichen Ziele, welche mit der Übergangsentschädigung einerseits und der Ausrichtung einer Invalidenrente anderseits verfolgt würden, stünden einer Kumulation der beiden Leistungsarten entgegen, erweist sich als nicht stichhaltig. Gerade weil der Gegenstand von Unfallinvalidenrente und von unfallversicherungsrechtlicher Übergangsentschädigung verschieden ist, kann nicht angenommen werden, dass eine Teilinvalidenrente den Anspruch auf Übergangsentschädigung konsumiere. Denn bei richtiger Betrachtungsweise geht es - entgegen den Ausführungen von Vorinstanz und SUVA - nicht um eine Kumulation beider Leistungsarten. Es verhält sich nämlich nicht so, dass dem Beschwerdeführer für den gleichen Schaden Invalidenrente und (kumulativ) Übergangsentschädigung zuzusprechen wäre. Wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu Recht eingewendet wird, stellt sich vielmehr die Frage nach einer sachgerechten Koordination der beiden Leistungsarten, welchen unterschiedliche leistungsbegründende Tatbestände, d.h. verschiedenartige Risiken, zugrunde liegen. Wenn und soweit ein Versicherter über eine ganze oder teilweise Erwerbsfähigkeit verfügt, steht ihm keine Invalidenrente zu Lasten des Unfallversicherers zu. In diesem Umfange bezieht er keine anderen Versicherungsleistungen im Sinne von Art. 84 Abs. 2 Satz 2 UVG. Damit verbietet es das UVG nicht, im Rahmen der verbliebenen Resterwerbsfähigkeit eine Übergangsentschädigung auszurichten. Angesichts des von der Vorinstanz zutreffenderweise auf 40% erhöhten Invalidenrentenanspruches kommt folglich die Zusprechung einer nach Art. 87 Abs. 1 VUV berechneten Übergangsentschädigung von maximal 60% des Betrages einer vollen Invalidenrente in Betracht (vgl. Erw. 4c/aa in fine hievor), dies ab 1. September 1991 während höchstens drei weiteren Jahren und unter der Voraussetzung, dass die Anspruchserfordernisse gemäss Art. 86 VUV weiterhin erfüllt sind. Zur Durchführung der notwendigen Abklärungen ist die Sache an die SUVA zurückzuweisen. | de | Art. 84 Abs. 2 Satz 2 UVG, Art. 86 Abs. 1 lit. a, Art. 87 Abs. 1 und 2 VUV: Verhältnis zwischen Übergangsentschädigung und Invalidenrente. Der Bezüger einer Teilinvalidenrente kann im Rahmen der ihm verbliebenen Resterwerbsfähigkeit zufolge einer gegen ihn gerichteten Nichteignungsverfügung in seinem beruflichen Fortkommen auf dem Arbeitsmarkt erheblich beeinträchtigt sein und somit - vorbehältlich der Erfüllung der übrigen Voraussetzungen - einen zusätzlichen Anspruch auf Übergangsentschädigung begründen. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-134%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,381 | 120 V 134 | 120 V 134
Sachverhalt ab Seite 134
A.- Nach Durchführung lungenärztlicher, arbeitsmedizinischer und erwerblicher Abklärungen sprach die SUVA C. mit Verfügung vom 23. September 1991, unter Ablösung der bisherigen 15%igen Invalidenrente, ab 1. September 1991 neu eine solche auf der Grundlage eines Invaliditätsgrades von 35% zu. Überdies verneinte sie mit Verfügung vom 1. Oktober 1991 einen über Ende August 1991 hinausreichenden Anspruch des Versicherten auf Übergangsleistungen. Die gegen beide letztgenannten Verfügungen erhobene Einsprache wies die Anstalt ab (Einspracheentscheid vom 21. Februar 1992).
B.- In teilweiser Gutheissung der dagegen eingereichten Beschwerde stellte das Versicherungsgericht des Kantons Aargau mit Entscheid vom 23. November 1992 fest, dass C. ab 1. September 1991 Anspruch auf eine 40%ige Invalidenrente hat; soweit mit der Beschwerde eine höhere Rente, die Weiterausrichtung der Übergangsentschädigung über den 31. August 1991 hinaus, eine Integritätsentschädigung sowie die Zusprechung von Leistungen wegen Rückenbeschwerden unter dem Titel einer Berufskrankheit geltend gemacht worden war, wurde sie abgewiesen.
C.- C. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen mit dem Antrag, die SUVA sei zu verpflichten, ihm zusätzlich zur Invalidenrente eine Übergangsentschädigung auszurichten; eventuell sei ihm eine höhere Rente zuzusprechen.
Die SUVA schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während das Bundesamt für Sozialversicherung auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Führt ein versichertes Ereignis, namentlich ein Berufsunfall und/oder eine Berufskrankheit (Art. 6 Abs. 1 UVG), zu einer Invalidität im Sinne von Art. 18 Abs. 2 UVG, so hat der Versicherte Anspruch auf eine Invalidenrente (Art. 18 Abs. 1 UVG). Dabei handelt es sich offensichtlich um eine Versicherungsleistung (vgl. die systematische Einordnung der Art. 18 ff. über die Invalidenrente unter dem Dritten Titel des Gesetzes ["Versicherungsleistungen"; Art. 10-52 UVG]). Der Invalidenrentenanspruch entsteht, wenn von der Fortsetzung der ärztlichen Behandlung keine namhafte Besserung des Gesundheitszustandes mehr erwartet werden kann und allfällige Eingliederungsmassnahmen der Invalidenversicherung abgeschlossen sind. Mit dem Rentenbeginn fallen die Heilbehandlung und die Taggeldleistungen dahin (Art. 19 Abs. 1 Sätze 1 und 2 UVG).
b) Gemäss Art. 84 Abs. 1 UVG können die Durchführungsorgane nach Anhören des Arbeitgebers und der unmittelbar betroffenen Versicherten bestimmte Massnahmen zur Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten anordnen (Satz 1). In diesem Rahmen können die Durchführungsorgane Versicherte, die hinsichtlich Berufsunfällen oder Berufskrankheiten durch bestimmte Arbeiten besonders gefährdet sind, von diesen Arbeiten ausschliessen (Art. 84 Abs. 2 Satz 1 UVG). Gemäss Satz 2 dieser Bestimmung ordnet der Bundesrat die Entschädigung für Versicherte, die durch den Ausschluss von ihrer bisherigen Arbeit im Fortkommen erheblich beeinträchtigt sind und keinen Anspruch auf andere Versicherungsleistungen haben.
Gestützt auf diese Bestimmungen hat der Bundesrat in den Art. 82 ff. der Verordnung über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten (VUV) vom 19. Dezember 1983 die Ansprüche des Arbeitnehmers geordnet, welcher von einer befristeten oder dauernden (definitiven) Nichteignungsverfügung betroffen ist. Zu dessen Ansprüchen gehören die persönliche Beratung (Art. 82 VUV), das Übergangstaggeld (Art. 83-85 VUV), welches, betraglich dem vollen gewöhnlichen Taggeld des Art. 17 Abs. 1 UVG entsprechend, während höchstens vier Monaten entrichtet wird (Art. 84 VUV), und schliesslich die Übergangsentschädigung gemäss den Art. 86-88 VUV. Diese kann, unter den in Art. 86 VUV normierten Voraussetzungen, welche hier nicht zur Diskussion stehen, während höchstens vier Jahren ausgerichtet werden (Art. 87 Abs. 3 VUV). Dabei beträgt die Übergangsentschädigung 80% der Lohneinbusse, die der Arbeitnehmer wegen des befristeten oder dauernden Ausschlusses von der ihn gefährdenden Arbeit oder infolge der Verfügung auf bedingte Eignung auf dem Arbeitsmarkt erleidet; als Lohn gilt der versicherte Verdienst nach Art. 15 UVG (Art. 87 Abs. 1 VUV). Erhält ein Arbeitnehmer, dem eine Übergangsentschädigung zugesprochen wurde, später Taggelder oder eine Rente für die Folgen eines Berufsunfalls oder einer Berufskrankheit, die mit der in der Verfügung bezeichneten Arbeit zusammenhängt, so kann die Übergangsentschädigung laut Art. 87 Abs. 2 VUV an diese Leistungen ganz oder teilweise angerechnet werden.
Trifft das Übergangstaggeld oder die Übergangsentschädigung mit anderen (d.h. nicht vom zuständigen Unfallversicherer erbrachten) Sozialversicherungsleistungen zusammen, so kommt die Kürzungsregelung gemäss Art. 40 UVG zum Zuge (Art. 89 Abs. 1 VUV), ferner, bei Erfüllung der in Art. 89 Abs. 2 lit. a-c VUV normierten Voraussetzungen, welche hier ebenfalls sachlich nicht von Bedeutung sind, die Kürzungsregelung gemäss Art. 37 Abs. 1 und 2 UVG.
4. a) Im Lichte dieser gesetzlichen Bestimmungen ist vorliegend einzig zu prüfen, ob die SUVA dem Beschwerdeführer den Anspruch auf weitergehende Übergangsentschädigung über den 31. August 1991 hinaus deshalb ablehnen durfte, weil sie ihm mit Wirkung ab 1. September 1991 eine neu 35%ige Invalidenrente zusprach. Ist dies zu bejahen, so erweist sich die entsprechende vorinstanzlich bestätigte Ablehnung als Rechtens. Ist diese Frage jedoch zu verneinen, so müsste die Sache diesbezüglich unter Aufhebung von vorinstanzlichem und Einspracheentscheid an die SUVA zurückgewiesen werden, damit diese die materiellen Voraussetzungen auf Übergangsentschädigung in der Zeit ab 1. September 1991 prüfe, gegebenenfalls die Übergangsentschädigung bemesse und sie, unter Berücksichtigung der dargelegten Kürzungsvorschriften, verfügungsweise festlege.
b) Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid erwogen, gegen die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Kumulation von Übergangsentschädigung und Invalidenrente aufgrund einer Berufskrankheit spreche bereits der Wortlaut von Art. 84 Abs. 2 Satz 2 UVG. Danach sei die Übergangsentschädigung nur für Versicherte bestimmt, die keinen Anspruch auf andere Versicherungsleistungen hätten. Dasselbe ergebe sich aus Sinn und Zweck der beiden Leistungsarten. Wie das Eidg. Versicherungsgericht in EVGE 1967 S. 206 f. festgehalten habe, solle dem Versicherten mit der Übergangsentschädigung der Wechsel von der ihn gefährdenden Arbeit auf eine neue geeignete Tätigkeit und die Erlangung der für die Wiedereingliederung erforderlichen Fertigkeiten erleichtert werden. Demnach sei die Übergangsentschädigung vergleichbar mit den von der Invalidenversicherung während der Eingliederung ausgerichteten Taggeldleistungen nach Art. 22 IVG. Im Unterschied zu diesen setze sie aber - auch nach der Lehrmeinung von MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, S. 594 FN 1517a - weder Arbeitsunfähigkeit noch Invalidität voraus. Dadurch unterscheide sich die Übergangsentschädigung auch von der Invalidenrente gemäss den Art. 18 ff. UVG. Die Zusprechung einer Invalidenrente setze praxisgemäss (BGE 115 V 133 Erw. 2 mit Hinweisen) stets eine unfall- oder berufskrankheitsbedingte Arbeitsunfähigkeit voraus. Mit einer Invalidenrente würden die dauernden oder voraussichtlich für längere Zeit bestehenden erwerblichen Nachteile entschädigt, die der Versicherte zufolge seiner Arbeitsunfähigkeit auf dem gesamten für ihn in Betracht fallenden Arbeitsmarkt erleide. Demgegenüber werde mit der Übergangsentschädigung bloss eine vorübergehende Lohneinbusse ausgeglichen, die der Versicherte durch die erzwungene Aufgabe einer konkreten, gesundheitsgefährdenden Arbeit erleide. Die völlig verschiedene Zwecksetzung der beiden Leistungsarten und die unterschiedliche Art des damit abgegoltenen Schadens verbiete grundsätzlich eine Kumulation von Übergangsentschädigung und Invalidenrente sowohl in sachlicher wie in zeitlicher Hinsicht. Gerade eine solche Kumulation wolle die Koordinationsbestimmung von Art. 87 Abs. 2 VUV vermeiden, falls hinsichtlich einer Zeitspanne, für welche bereits eine Übergangsentschädigung zugesprochen worden sei, später auch noch eine Rente für eine berufskrankheitsbedingte Invalidität gewährt werde. Mit der genannten Verordnungsbestimmung solle eine Überversicherung verhindert werden für den Fall, dass ex post eine berufskrankheitsbedingte (dauernde) Invalidität auch für einen Zeitraum festgestellt werde, für den dies ex ante betrachtet nicht angenommen, sondern mit Bezug auf welchen vielmehr vorerst nur von einer vorübergehenden - durch eine Übergangsentschädigung zu entgeltenden - erwerblichen Beeinträchtigung des Versicherten zufolge Ausschlusses von einer ihn gefährdenden Arbeit ausgegangen worden sei.
Die beschwerdebeklagte SUVA schliesst sich in ihrer Vernehmlassung im wesentlichen der vom kantonalen Gericht vertretenen Auffassung an.
c) Das Herausstellen der unterschiedlichen Zwecke der beiden in Frage stehenden Leistungsarten und die Argumentation mit dem Wortlaut von Art. 84 Abs. 2 Satz 2 UVG vermögen indessen vorliegend nicht zu überzeugen.
aa) Unter der Annahme, dass der Beschwerdeführer weder aufgrund der Folgen des versicherten Unfalles vom 10. August 1981 (operativ sanierter Abriss der Bizepssehne) noch zufolge der chronischen asthmoiden Bronchitis, welche die SUVA als versicherte Berufskrankheit anerkannt hat, eine Teilinvalidenrente beanspruchen könnte, stünde ihm in dem durch Art. 87 Abs. 3 VUV eröffneten vierjährigen Leistungsbezugsrahmen unbestrittenermassen so lange eine Übergangsentschädigung zu, als die Folgen der definitiven Nichteignungsverfügung - die erhebliche Beeinträchtigung im beruflichen Fortkommen auf dem Arbeitsmarkt - andauern. Das bedeutete, dass ihm während einer Dauer von bis zu vier Jahren nach Art. 87 Abs. 1 Satz 1 VUV 80% der auf die Nichteignungsverfügung zurückzuführenden Lohneinbusse vergütet würde. Da laut Satz 2 der letztgenannten Verordnungsbestimmung als Lohn der versicherte Verdienst nach Art. 15 UVG gilt, entspräche die Übergangsentschädigung im Maximalfall dem Betrag der vollen Unfallinvalidenrente (80% des versicherten Verdienstes bei Vollinvalidität; Art. 20 Abs. 1 UVG).
bb) Indem nun die SUVA den Fall per 1. September 1991 abgeschlossen hat und in der Weise zur Berentung übergegangen ist, dass sie dem Versicherten ab diesem Zeitpunkt eine 35%ige Invalidenrente für die erwerblichen Folgen der versicherten Ereignisse zugesprochen hat, ist dies gleichbedeutend mit der Feststellung, dass der Beschwerdeführer aus unfallversicherungsrechtlicher Sicht über eine beträchtliche Resterwerbsfähigkeit im Umfange von 65% verfügt. Die Vorinstanz hat diese - mit der Anerkennung des Anspruchs auf eine 40%ige Invalidenrente, was zu bestätigen ist - im angefochtenen Entscheid auf 60% veranschlagt. Sowohl das kantonale Gericht als auch die SUVA übersehen, dass der Versicherte im Rahmen dieser ihm verbliebenen Erwerbsfähigkeit nach wie vor zufolge der definitiven Nichteignungsverfügung in seinem beruflichen Fortkommen auf dem Arbeitsmarkt beeinträchtigt sein kann. Das in diesem Zusammenhang vorgebrachte Argument, die unterschiedlichen Ziele, welche mit der Übergangsentschädigung einerseits und der Ausrichtung einer Invalidenrente anderseits verfolgt würden, stünden einer Kumulation der beiden Leistungsarten entgegen, erweist sich als nicht stichhaltig. Gerade weil der Gegenstand von Unfallinvalidenrente und von unfallversicherungsrechtlicher Übergangsentschädigung verschieden ist, kann nicht angenommen werden, dass eine Teilinvalidenrente den Anspruch auf Übergangsentschädigung konsumiere. Denn bei richtiger Betrachtungsweise geht es - entgegen den Ausführungen von Vorinstanz und SUVA - nicht um eine Kumulation beider Leistungsarten. Es verhält sich nämlich nicht so, dass dem Beschwerdeführer für den gleichen Schaden Invalidenrente und (kumulativ) Übergangsentschädigung zuzusprechen wäre. Wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu Recht eingewendet wird, stellt sich vielmehr die Frage nach einer sachgerechten Koordination der beiden Leistungsarten, welchen unterschiedliche leistungsbegründende Tatbestände, d.h. verschiedenartige Risiken, zugrunde liegen. Wenn und soweit ein Versicherter über eine ganze oder teilweise Erwerbsfähigkeit verfügt, steht ihm keine Invalidenrente zu Lasten des Unfallversicherers zu. In diesem Umfange bezieht er keine anderen Versicherungsleistungen im Sinne von Art. 84 Abs. 2 Satz 2 UVG. Damit verbietet es das UVG nicht, im Rahmen der verbliebenen Resterwerbsfähigkeit eine Übergangsentschädigung auszurichten. Angesichts des von der Vorinstanz zutreffenderweise auf 40% erhöhten Invalidenrentenanspruches kommt folglich die Zusprechung einer nach Art. 87 Abs. 1 VUV berechneten Übergangsentschädigung von maximal 60% des Betrages einer vollen Invalidenrente in Betracht (vgl. Erw. 4c/aa in fine hievor), dies ab 1. September 1991 während höchstens drei weiteren Jahren und unter der Voraussetzung, dass die Anspruchserfordernisse gemäss Art. 86 VUV weiterhin erfüllt sind. Zur Durchführung der notwendigen Abklärungen ist die Sache an die SUVA zurückzuweisen. | de | Art. 84 al. 2 seconde phrase LAA, art. 86 al. 1 let. a, art. 87 al. 1 et 2 OPA: rapport entre l'indemnité pour changement d'occupation et la rente d'invalidité. Dans sa capacité résiduelle de gain, le bénéficiaire d'une rente partielle d'invalidité peut subir sur le marché du travail un préjudice considérable dans son avancement professionnel, par suite d'une décision d'inaptitude le concernant.
Il a droit dès lors, à titre supplémentaire, à une indemnité pour changement d'occupation, pour autant que les autres conditions soient remplies. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-134%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,382 | 120 V 134 | 120 V 134
Sachverhalt ab Seite 134
A.- Nach Durchführung lungenärztlicher, arbeitsmedizinischer und erwerblicher Abklärungen sprach die SUVA C. mit Verfügung vom 23. September 1991, unter Ablösung der bisherigen 15%igen Invalidenrente, ab 1. September 1991 neu eine solche auf der Grundlage eines Invaliditätsgrades von 35% zu. Überdies verneinte sie mit Verfügung vom 1. Oktober 1991 einen über Ende August 1991 hinausreichenden Anspruch des Versicherten auf Übergangsleistungen. Die gegen beide letztgenannten Verfügungen erhobene Einsprache wies die Anstalt ab (Einspracheentscheid vom 21. Februar 1992).
B.- In teilweiser Gutheissung der dagegen eingereichten Beschwerde stellte das Versicherungsgericht des Kantons Aargau mit Entscheid vom 23. November 1992 fest, dass C. ab 1. September 1991 Anspruch auf eine 40%ige Invalidenrente hat; soweit mit der Beschwerde eine höhere Rente, die Weiterausrichtung der Übergangsentschädigung über den 31. August 1991 hinaus, eine Integritätsentschädigung sowie die Zusprechung von Leistungen wegen Rückenbeschwerden unter dem Titel einer Berufskrankheit geltend gemacht worden war, wurde sie abgewiesen.
C.- C. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen mit dem Antrag, die SUVA sei zu verpflichten, ihm zusätzlich zur Invalidenrente eine Übergangsentschädigung auszurichten; eventuell sei ihm eine höhere Rente zuzusprechen.
Die SUVA schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während das Bundesamt für Sozialversicherung auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Führt ein versichertes Ereignis, namentlich ein Berufsunfall und/oder eine Berufskrankheit (Art. 6 Abs. 1 UVG), zu einer Invalidität im Sinne von Art. 18 Abs. 2 UVG, so hat der Versicherte Anspruch auf eine Invalidenrente (Art. 18 Abs. 1 UVG). Dabei handelt es sich offensichtlich um eine Versicherungsleistung (vgl. die systematische Einordnung der Art. 18 ff. über die Invalidenrente unter dem Dritten Titel des Gesetzes ["Versicherungsleistungen"; Art. 10-52 UVG]). Der Invalidenrentenanspruch entsteht, wenn von der Fortsetzung der ärztlichen Behandlung keine namhafte Besserung des Gesundheitszustandes mehr erwartet werden kann und allfällige Eingliederungsmassnahmen der Invalidenversicherung abgeschlossen sind. Mit dem Rentenbeginn fallen die Heilbehandlung und die Taggeldleistungen dahin (Art. 19 Abs. 1 Sätze 1 und 2 UVG).
b) Gemäss Art. 84 Abs. 1 UVG können die Durchführungsorgane nach Anhören des Arbeitgebers und der unmittelbar betroffenen Versicherten bestimmte Massnahmen zur Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten anordnen (Satz 1). In diesem Rahmen können die Durchführungsorgane Versicherte, die hinsichtlich Berufsunfällen oder Berufskrankheiten durch bestimmte Arbeiten besonders gefährdet sind, von diesen Arbeiten ausschliessen (Art. 84 Abs. 2 Satz 1 UVG). Gemäss Satz 2 dieser Bestimmung ordnet der Bundesrat die Entschädigung für Versicherte, die durch den Ausschluss von ihrer bisherigen Arbeit im Fortkommen erheblich beeinträchtigt sind und keinen Anspruch auf andere Versicherungsleistungen haben.
Gestützt auf diese Bestimmungen hat der Bundesrat in den Art. 82 ff. der Verordnung über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten (VUV) vom 19. Dezember 1983 die Ansprüche des Arbeitnehmers geordnet, welcher von einer befristeten oder dauernden (definitiven) Nichteignungsverfügung betroffen ist. Zu dessen Ansprüchen gehören die persönliche Beratung (Art. 82 VUV), das Übergangstaggeld (Art. 83-85 VUV), welches, betraglich dem vollen gewöhnlichen Taggeld des Art. 17 Abs. 1 UVG entsprechend, während höchstens vier Monaten entrichtet wird (Art. 84 VUV), und schliesslich die Übergangsentschädigung gemäss den Art. 86-88 VUV. Diese kann, unter den in Art. 86 VUV normierten Voraussetzungen, welche hier nicht zur Diskussion stehen, während höchstens vier Jahren ausgerichtet werden (Art. 87 Abs. 3 VUV). Dabei beträgt die Übergangsentschädigung 80% der Lohneinbusse, die der Arbeitnehmer wegen des befristeten oder dauernden Ausschlusses von der ihn gefährdenden Arbeit oder infolge der Verfügung auf bedingte Eignung auf dem Arbeitsmarkt erleidet; als Lohn gilt der versicherte Verdienst nach Art. 15 UVG (Art. 87 Abs. 1 VUV). Erhält ein Arbeitnehmer, dem eine Übergangsentschädigung zugesprochen wurde, später Taggelder oder eine Rente für die Folgen eines Berufsunfalls oder einer Berufskrankheit, die mit der in der Verfügung bezeichneten Arbeit zusammenhängt, so kann die Übergangsentschädigung laut Art. 87 Abs. 2 VUV an diese Leistungen ganz oder teilweise angerechnet werden.
Trifft das Übergangstaggeld oder die Übergangsentschädigung mit anderen (d.h. nicht vom zuständigen Unfallversicherer erbrachten) Sozialversicherungsleistungen zusammen, so kommt die Kürzungsregelung gemäss Art. 40 UVG zum Zuge (Art. 89 Abs. 1 VUV), ferner, bei Erfüllung der in Art. 89 Abs. 2 lit. a-c VUV normierten Voraussetzungen, welche hier ebenfalls sachlich nicht von Bedeutung sind, die Kürzungsregelung gemäss Art. 37 Abs. 1 und 2 UVG.
4. a) Im Lichte dieser gesetzlichen Bestimmungen ist vorliegend einzig zu prüfen, ob die SUVA dem Beschwerdeführer den Anspruch auf weitergehende Übergangsentschädigung über den 31. August 1991 hinaus deshalb ablehnen durfte, weil sie ihm mit Wirkung ab 1. September 1991 eine neu 35%ige Invalidenrente zusprach. Ist dies zu bejahen, so erweist sich die entsprechende vorinstanzlich bestätigte Ablehnung als Rechtens. Ist diese Frage jedoch zu verneinen, so müsste die Sache diesbezüglich unter Aufhebung von vorinstanzlichem und Einspracheentscheid an die SUVA zurückgewiesen werden, damit diese die materiellen Voraussetzungen auf Übergangsentschädigung in der Zeit ab 1. September 1991 prüfe, gegebenenfalls die Übergangsentschädigung bemesse und sie, unter Berücksichtigung der dargelegten Kürzungsvorschriften, verfügungsweise festlege.
b) Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid erwogen, gegen die vom Beschwerdeführer geltend gemachte Kumulation von Übergangsentschädigung und Invalidenrente aufgrund einer Berufskrankheit spreche bereits der Wortlaut von Art. 84 Abs. 2 Satz 2 UVG. Danach sei die Übergangsentschädigung nur für Versicherte bestimmt, die keinen Anspruch auf andere Versicherungsleistungen hätten. Dasselbe ergebe sich aus Sinn und Zweck der beiden Leistungsarten. Wie das Eidg. Versicherungsgericht in EVGE 1967 S. 206 f. festgehalten habe, solle dem Versicherten mit der Übergangsentschädigung der Wechsel von der ihn gefährdenden Arbeit auf eine neue geeignete Tätigkeit und die Erlangung der für die Wiedereingliederung erforderlichen Fertigkeiten erleichtert werden. Demnach sei die Übergangsentschädigung vergleichbar mit den von der Invalidenversicherung während der Eingliederung ausgerichteten Taggeldleistungen nach Art. 22 IVG. Im Unterschied zu diesen setze sie aber - auch nach der Lehrmeinung von MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, S. 594 FN 1517a - weder Arbeitsunfähigkeit noch Invalidität voraus. Dadurch unterscheide sich die Übergangsentschädigung auch von der Invalidenrente gemäss den Art. 18 ff. UVG. Die Zusprechung einer Invalidenrente setze praxisgemäss (BGE 115 V 133 Erw. 2 mit Hinweisen) stets eine unfall- oder berufskrankheitsbedingte Arbeitsunfähigkeit voraus. Mit einer Invalidenrente würden die dauernden oder voraussichtlich für längere Zeit bestehenden erwerblichen Nachteile entschädigt, die der Versicherte zufolge seiner Arbeitsunfähigkeit auf dem gesamten für ihn in Betracht fallenden Arbeitsmarkt erleide. Demgegenüber werde mit der Übergangsentschädigung bloss eine vorübergehende Lohneinbusse ausgeglichen, die der Versicherte durch die erzwungene Aufgabe einer konkreten, gesundheitsgefährdenden Arbeit erleide. Die völlig verschiedene Zwecksetzung der beiden Leistungsarten und die unterschiedliche Art des damit abgegoltenen Schadens verbiete grundsätzlich eine Kumulation von Übergangsentschädigung und Invalidenrente sowohl in sachlicher wie in zeitlicher Hinsicht. Gerade eine solche Kumulation wolle die Koordinationsbestimmung von Art. 87 Abs. 2 VUV vermeiden, falls hinsichtlich einer Zeitspanne, für welche bereits eine Übergangsentschädigung zugesprochen worden sei, später auch noch eine Rente für eine berufskrankheitsbedingte Invalidität gewährt werde. Mit der genannten Verordnungsbestimmung solle eine Überversicherung verhindert werden für den Fall, dass ex post eine berufskrankheitsbedingte (dauernde) Invalidität auch für einen Zeitraum festgestellt werde, für den dies ex ante betrachtet nicht angenommen, sondern mit Bezug auf welchen vielmehr vorerst nur von einer vorübergehenden - durch eine Übergangsentschädigung zu entgeltenden - erwerblichen Beeinträchtigung des Versicherten zufolge Ausschlusses von einer ihn gefährdenden Arbeit ausgegangen worden sei.
Die beschwerdebeklagte SUVA schliesst sich in ihrer Vernehmlassung im wesentlichen der vom kantonalen Gericht vertretenen Auffassung an.
c) Das Herausstellen der unterschiedlichen Zwecke der beiden in Frage stehenden Leistungsarten und die Argumentation mit dem Wortlaut von Art. 84 Abs. 2 Satz 2 UVG vermögen indessen vorliegend nicht zu überzeugen.
aa) Unter der Annahme, dass der Beschwerdeführer weder aufgrund der Folgen des versicherten Unfalles vom 10. August 1981 (operativ sanierter Abriss der Bizepssehne) noch zufolge der chronischen asthmoiden Bronchitis, welche die SUVA als versicherte Berufskrankheit anerkannt hat, eine Teilinvalidenrente beanspruchen könnte, stünde ihm in dem durch Art. 87 Abs. 3 VUV eröffneten vierjährigen Leistungsbezugsrahmen unbestrittenermassen so lange eine Übergangsentschädigung zu, als die Folgen der definitiven Nichteignungsverfügung - die erhebliche Beeinträchtigung im beruflichen Fortkommen auf dem Arbeitsmarkt - andauern. Das bedeutete, dass ihm während einer Dauer von bis zu vier Jahren nach Art. 87 Abs. 1 Satz 1 VUV 80% der auf die Nichteignungsverfügung zurückzuführenden Lohneinbusse vergütet würde. Da laut Satz 2 der letztgenannten Verordnungsbestimmung als Lohn der versicherte Verdienst nach Art. 15 UVG gilt, entspräche die Übergangsentschädigung im Maximalfall dem Betrag der vollen Unfallinvalidenrente (80% des versicherten Verdienstes bei Vollinvalidität; Art. 20 Abs. 1 UVG).
bb) Indem nun die SUVA den Fall per 1. September 1991 abgeschlossen hat und in der Weise zur Berentung übergegangen ist, dass sie dem Versicherten ab diesem Zeitpunkt eine 35%ige Invalidenrente für die erwerblichen Folgen der versicherten Ereignisse zugesprochen hat, ist dies gleichbedeutend mit der Feststellung, dass der Beschwerdeführer aus unfallversicherungsrechtlicher Sicht über eine beträchtliche Resterwerbsfähigkeit im Umfange von 65% verfügt. Die Vorinstanz hat diese - mit der Anerkennung des Anspruchs auf eine 40%ige Invalidenrente, was zu bestätigen ist - im angefochtenen Entscheid auf 60% veranschlagt. Sowohl das kantonale Gericht als auch die SUVA übersehen, dass der Versicherte im Rahmen dieser ihm verbliebenen Erwerbsfähigkeit nach wie vor zufolge der definitiven Nichteignungsverfügung in seinem beruflichen Fortkommen auf dem Arbeitsmarkt beeinträchtigt sein kann. Das in diesem Zusammenhang vorgebrachte Argument, die unterschiedlichen Ziele, welche mit der Übergangsentschädigung einerseits und der Ausrichtung einer Invalidenrente anderseits verfolgt würden, stünden einer Kumulation der beiden Leistungsarten entgegen, erweist sich als nicht stichhaltig. Gerade weil der Gegenstand von Unfallinvalidenrente und von unfallversicherungsrechtlicher Übergangsentschädigung verschieden ist, kann nicht angenommen werden, dass eine Teilinvalidenrente den Anspruch auf Übergangsentschädigung konsumiere. Denn bei richtiger Betrachtungsweise geht es - entgegen den Ausführungen von Vorinstanz und SUVA - nicht um eine Kumulation beider Leistungsarten. Es verhält sich nämlich nicht so, dass dem Beschwerdeführer für den gleichen Schaden Invalidenrente und (kumulativ) Übergangsentschädigung zuzusprechen wäre. Wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu Recht eingewendet wird, stellt sich vielmehr die Frage nach einer sachgerechten Koordination der beiden Leistungsarten, welchen unterschiedliche leistungsbegründende Tatbestände, d.h. verschiedenartige Risiken, zugrunde liegen. Wenn und soweit ein Versicherter über eine ganze oder teilweise Erwerbsfähigkeit verfügt, steht ihm keine Invalidenrente zu Lasten des Unfallversicherers zu. In diesem Umfange bezieht er keine anderen Versicherungsleistungen im Sinne von Art. 84 Abs. 2 Satz 2 UVG. Damit verbietet es das UVG nicht, im Rahmen der verbliebenen Resterwerbsfähigkeit eine Übergangsentschädigung auszurichten. Angesichts des von der Vorinstanz zutreffenderweise auf 40% erhöhten Invalidenrentenanspruches kommt folglich die Zusprechung einer nach Art. 87 Abs. 1 VUV berechneten Übergangsentschädigung von maximal 60% des Betrages einer vollen Invalidenrente in Betracht (vgl. Erw. 4c/aa in fine hievor), dies ab 1. September 1991 während höchstens drei weiteren Jahren und unter der Voraussetzung, dass die Anspruchserfordernisse gemäss Art. 86 VUV weiterhin erfüllt sind. Zur Durchführung der notwendigen Abklärungen ist die Sache an die SUVA zurückzuweisen. | de | Art. 84 cpv. 2 seconda frase LAINF, art. 86 cpv. 1 lett. a, art. 87 cpv. 1 e 2 OPI: relazione fra indennità per cambiamento d'occupazione e rendita d'invalidità. A dipendenza di una decisione di inidoneità il beneficiario di una rendita d'invalidità parziale può nell'ambito della sua residua capacità di guadagno subire sul mercato del lavoro un pregiudizio notevole per quanto attiene alle sue possibilità di promozione, per cui - riservato l'adempimento degli altri presupposti - egli ha diritto a indennità per cambiamento d'occupazione. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-134%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,383 | 120 V 141 | 120 V 141
Erwägungen ab Seite 141
Aus den Erwägungen:
2. a) Den Akten ist zu entnehmen, dass die Eidg. Militärversicherung am 12. März 1965 über den Anspruch der Beschwerdeführerin an der Hinterlassenenrente mit Wirkung ab 1. Januar 1964 wie folgt verfügte: "Der Anteil der Frau A. an der vorliegenden Hinterlassenenrente wird vom 1. Januar 1964 hinweg auf monatlich Fr. 300.-- festgesetzt, unter Ablehnung weitergehender Begehren." Sodann steht fest, dass diese Verfügung mit Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 18. März 1966 und mit Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 13. Juni 1966 bestätigt worden ist.
b) Sämtliche Verfahrensbeteiligten gehen davon aus, dass die am 23. Juli und 14. August 1991 an das Bundesamt für Militärversicherung (BAMV) herangetragenen Gesuche um anteilige Zusprechung einer an die Teuerung angepassten Hinterlassenenrente Gegenstand der erwähnten Beurteilung durch das Eidg. Versicherungsgericht gewesen seien. Aufgrund der formellen und materiellen Rechtskraft dieses Urteils lehnte es das BAMV wegen Fehlens eines Revisions-, Wiedererwägungs- oder Anpassungsgrundes ab, sich erneut mit der Sache zu befassen, was zur - vorinstanzlich bestätigten - Nichteintretensverfügung vom 31. Juli 1992 führte. Dieser Betrachtungsweise folgt die Beschwerdeführerin insofern, als sie zwar das Fehlen eines prozessualen Revisionsgrundes einräumt, jedoch im Bereich der Wiedererwägung anzusiedelnde Gründe vorträgt, welche eine Neuprüfung der ihrer Meinung nach rechtskräftig beurteilten Sache rechtfertigen sollen.
c) Diese Auffassung verkennt, dass der Verfügung vom 12. März 1965, mit welcher der Anspruch auf eine den Unterhaltsbeitrag von Fr. 300.-- übersteigende anteilige Hinterlassenenrente abgewiesen wurde, und dem darüber ergangenen Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 13. Juni 1966 ein anderes rechtliches Fundament zugrunde liegt als jenes, auf das sich die Gesuche der Beschwerdeführerin vom 23. Juli und 14. August 1991 stützten. Dies ergibt sich aus den folgenden Gründen:
aa) Eines der Hauptziele der Revision der Militärversicherung gemäss Bundesgesetz vom 19. Dezember 1963 (AS 1964 253) bestand darin, dem schwerfälligen System der Teuerungszulagenbeschlüsse der Bundesversammlung - wie sie auch im Falle der Beschwerdeführerin bis Ende 1963 angewandt wurden - ein Ende zu bereiten und durch eine neue Regelung abzulösen, welche das Prinzip des ein für allemal festgesetzten anrechenbaren Jahresverdienstes preisgab (BBl 1963 I 858 bis 860). Zu diesem Zweck wurde der neue Art. 25bis MVG ins Gesetz vom 20. September 1949 aufgenommen, welcher bis zum Inkrafttreten des UVG am 1. Januar 1984 (AS 1982 II 1717) folgendermassen lautete (AS 1964 259):
"1 Der Bundesrat erstattet der Bundesversammlung alle fünf Jahre, oder nach Bedarf, Bericht über das Verhältnis zwischen Renten, Preisen und Erwerbseinkommen. Er stellt nötigenfalls zu gleicher Zeit Antrag auf angemessene Anpassung der Renten.
2 Die Bundesbeschlüsse betreffend Anpassung der Militärrenten unterstehen nicht dem Referendum."
Im Bereich der Hinterlassenenrente wurde die Anspruchsberechtigung nach Art. 30 Abs. 1 MVG neu gefasst (was im Falle der Beschwerdeführerin zu einer Heraufsetzung des Rentenansatzes auf 50% führte), wogegen Abs. 2 betreffend den anteiligen Anspruch der geschiedenen Ehefrau an der Hinterlassenenrente der Witwe unverändert belassen wurde (AS 1964 259 unten f.).
bb) Der Anspruch, den die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 23. Juli 1991 an das BAMV herantrug, gründet auf Art. 25bis MVG, indem sie geltend machte, diese anlässlich der Revision vom 19. Dezember 1963 neu eingeführte, dem Wortlaut nach auf alle Renten bezogene Bestimmung gehe der bei jener Gelegenheit unverändert belassenen Norm des Art. 30 Abs. 2 MVG vor. Demgegenüber zeigt eine nähere Prüfung der zur Verfügung vom 12. März 1965 führenden Administrativakten, dass die ab 1. Januar 1964 vorgenommene Rentenanpassung nicht auf Art. 25bis MVG basiert.
Die Gesetzesnovelle vom 19. Dezember 1963 sah unter Ziffer IV vor, dass die auf unbestimmte Zeit gewährten Renten mit Wirkung ab 1. Januar 1964 neu festzusetzen seien unter angemessener Berücksichtigung des Preisindexes, des Erwerbseinkommens in der vom Versicherten ausgeübten Tätigkeit und dessen Alters, wobei der Rentenbezüger nicht weniger erhalten solle, als seine bisherigen Bezüge gesamthaft ausmachten; das Nähere ordne der Bundesrat (Absatz 1) (AS 1964 263 unten f.). Gestützt darauf wurde der Bundesratsbeschluss vom 20. März 1964 betreffend die Anpassung der Renten der Militärversicherung auf den 1. Januar 1964 erlassen (AS 1964 269 f.). Auf dieser rechtlichen Grundlage - und nicht auf Art. 25bis MVG - beruht die am 12. März 1965 auf Fr. 300.-- pro Monat festgesetzte anteilige Hinterlassenenrente. Dem entspricht es, dass das Eidg. Versicherungsgericht im Urteil vom 13. Juni 1966 die Bestimmung von Art. 25bis MVG nicht erwähnt und insbesondere nicht als Grundlage für den zu beurteilenden Anspruch herangezogen hat; das Gericht hat vielmehr über die kraft Ziffer IV der Gesetzesnovelle (in Verbindung mit dem erwähnten Bundesratsbeschluss vom 20. März 1964) zu gewährende Erhöhung der anteiligen Hinterlassenenrente (abschlägig) befunden.
d) Damit steht der Umstand, dass das Eidg. Versicherungsgericht das Begehren der Beschwerdeführerin um eine den Betrag von monatlich Fr. 300.-- übersteigende Rentenanpassung mit Entscheid vom 13. Juni 1966 abgewiesen hat, einer (materiellen) Beurteilung der auf Art. 25bis MVG basierenden Gesuche vom 23. Juli und 14. August 1991 um Anpassung der anteiligen Hinterlassenenrente an die Lohn- und Preisentwicklung nicht entgegen. Die Verwaltung hätte diese Begehren nicht durch Nichteintreten erledigen dürfen; denn es fehlt an der Identität der Streitsache im Sinne des gleichen Rechts- oder Entstehungsgrundes (BGE 112 II 272 Erw. b, BGE 105 II 270 Erw. 2; vgl. auch BGE 98 V 178 mit Hinweisen; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 323), welche gegeben sein müsste, damit sich das BAMV mit Erfolg auf die materielle Rechtskraft des erwähnten Urteils hätte berufen können. Daran ändert nichts, dass sich dessen Erwägungen, welche von einer strikt wörtlichen Auslegung des Art. 30 Abs. 2 MVG ausgehen, auf Art. 25bis MVG übertragen liessen und vom Eidg. Versicherungsgericht wohl auch übertragen worden wären, wenn es sich darüber hätte aussprechen müssen. Denn formell liegt keine richterliche Entscheidung in bezug auf einen Rentenanpassungsanspruch gemäss Art. 25bis MVG vor, was für die Frage der Rechtskraftwirkung allein massgebend ist.
Nach dem Gesagten stellt die vorinstanzliche Bestätigung des vom BAMV verfügten Nichteintretens als einer formellen Rechtsverweigerung (BGE 107 Ia 97) eine Verletzung von Bundesrecht im Sinne von Art. 104 lit. a OG dar, weshalb der kantonale Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Prüfung der Gesuche vom 23. Juli und 14. August 1991 an die Verwaltung zurückzuweisen ist. | de | Art. 25bis, Art. 30 Abs. 1 und 2 aMVG: res iudicata. Der Umstand, dass ein Begehren um Anpassung einer anteiligen Hinterlassenenrente an die Lohn- und Preisentwicklung vom Eidg. Versicherungsgericht abgewiesen wurde, steht der Beurteilung eines neuen, im wesentlichen gleichlautenden, aber auf anderer rechtlicher Grundlage beruhenden Gesuchs nicht entgegen. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-141%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,384 | 120 V 141 | 120 V 141
Erwägungen ab Seite 141
Aus den Erwägungen:
2. a) Den Akten ist zu entnehmen, dass die Eidg. Militärversicherung am 12. März 1965 über den Anspruch der Beschwerdeführerin an der Hinterlassenenrente mit Wirkung ab 1. Januar 1964 wie folgt verfügte: "Der Anteil der Frau A. an der vorliegenden Hinterlassenenrente wird vom 1. Januar 1964 hinweg auf monatlich Fr. 300.-- festgesetzt, unter Ablehnung weitergehender Begehren." Sodann steht fest, dass diese Verfügung mit Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 18. März 1966 und mit Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 13. Juni 1966 bestätigt worden ist.
b) Sämtliche Verfahrensbeteiligten gehen davon aus, dass die am 23. Juli und 14. August 1991 an das Bundesamt für Militärversicherung (BAMV) herangetragenen Gesuche um anteilige Zusprechung einer an die Teuerung angepassten Hinterlassenenrente Gegenstand der erwähnten Beurteilung durch das Eidg. Versicherungsgericht gewesen seien. Aufgrund der formellen und materiellen Rechtskraft dieses Urteils lehnte es das BAMV wegen Fehlens eines Revisions-, Wiedererwägungs- oder Anpassungsgrundes ab, sich erneut mit der Sache zu befassen, was zur - vorinstanzlich bestätigten - Nichteintretensverfügung vom 31. Juli 1992 führte. Dieser Betrachtungsweise folgt die Beschwerdeführerin insofern, als sie zwar das Fehlen eines prozessualen Revisionsgrundes einräumt, jedoch im Bereich der Wiedererwägung anzusiedelnde Gründe vorträgt, welche eine Neuprüfung der ihrer Meinung nach rechtskräftig beurteilten Sache rechtfertigen sollen.
c) Diese Auffassung verkennt, dass der Verfügung vom 12. März 1965, mit welcher der Anspruch auf eine den Unterhaltsbeitrag von Fr. 300.-- übersteigende anteilige Hinterlassenenrente abgewiesen wurde, und dem darüber ergangenen Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 13. Juni 1966 ein anderes rechtliches Fundament zugrunde liegt als jenes, auf das sich die Gesuche der Beschwerdeführerin vom 23. Juli und 14. August 1991 stützten. Dies ergibt sich aus den folgenden Gründen:
aa) Eines der Hauptziele der Revision der Militärversicherung gemäss Bundesgesetz vom 19. Dezember 1963 (AS 1964 253) bestand darin, dem schwerfälligen System der Teuerungszulagenbeschlüsse der Bundesversammlung - wie sie auch im Falle der Beschwerdeführerin bis Ende 1963 angewandt wurden - ein Ende zu bereiten und durch eine neue Regelung abzulösen, welche das Prinzip des ein für allemal festgesetzten anrechenbaren Jahresverdienstes preisgab (BBl 1963 I 858 bis 860). Zu diesem Zweck wurde der neue Art. 25bis MVG ins Gesetz vom 20. September 1949 aufgenommen, welcher bis zum Inkrafttreten des UVG am 1. Januar 1984 (AS 1982 II 1717) folgendermassen lautete (AS 1964 259):
"1 Der Bundesrat erstattet der Bundesversammlung alle fünf Jahre, oder nach Bedarf, Bericht über das Verhältnis zwischen Renten, Preisen und Erwerbseinkommen. Er stellt nötigenfalls zu gleicher Zeit Antrag auf angemessene Anpassung der Renten.
2 Die Bundesbeschlüsse betreffend Anpassung der Militärrenten unterstehen nicht dem Referendum."
Im Bereich der Hinterlassenenrente wurde die Anspruchsberechtigung nach Art. 30 Abs. 1 MVG neu gefasst (was im Falle der Beschwerdeführerin zu einer Heraufsetzung des Rentenansatzes auf 50% führte), wogegen Abs. 2 betreffend den anteiligen Anspruch der geschiedenen Ehefrau an der Hinterlassenenrente der Witwe unverändert belassen wurde (AS 1964 259 unten f.).
bb) Der Anspruch, den die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 23. Juli 1991 an das BAMV herantrug, gründet auf Art. 25bis MVG, indem sie geltend machte, diese anlässlich der Revision vom 19. Dezember 1963 neu eingeführte, dem Wortlaut nach auf alle Renten bezogene Bestimmung gehe der bei jener Gelegenheit unverändert belassenen Norm des Art. 30 Abs. 2 MVG vor. Demgegenüber zeigt eine nähere Prüfung der zur Verfügung vom 12. März 1965 führenden Administrativakten, dass die ab 1. Januar 1964 vorgenommene Rentenanpassung nicht auf Art. 25bis MVG basiert.
Die Gesetzesnovelle vom 19. Dezember 1963 sah unter Ziffer IV vor, dass die auf unbestimmte Zeit gewährten Renten mit Wirkung ab 1. Januar 1964 neu festzusetzen seien unter angemessener Berücksichtigung des Preisindexes, des Erwerbseinkommens in der vom Versicherten ausgeübten Tätigkeit und dessen Alters, wobei der Rentenbezüger nicht weniger erhalten solle, als seine bisherigen Bezüge gesamthaft ausmachten; das Nähere ordne der Bundesrat (Absatz 1) (AS 1964 263 unten f.). Gestützt darauf wurde der Bundesratsbeschluss vom 20. März 1964 betreffend die Anpassung der Renten der Militärversicherung auf den 1. Januar 1964 erlassen (AS 1964 269 f.). Auf dieser rechtlichen Grundlage - und nicht auf Art. 25bis MVG - beruht die am 12. März 1965 auf Fr. 300.-- pro Monat festgesetzte anteilige Hinterlassenenrente. Dem entspricht es, dass das Eidg. Versicherungsgericht im Urteil vom 13. Juni 1966 die Bestimmung von Art. 25bis MVG nicht erwähnt und insbesondere nicht als Grundlage für den zu beurteilenden Anspruch herangezogen hat; das Gericht hat vielmehr über die kraft Ziffer IV der Gesetzesnovelle (in Verbindung mit dem erwähnten Bundesratsbeschluss vom 20. März 1964) zu gewährende Erhöhung der anteiligen Hinterlassenenrente (abschlägig) befunden.
d) Damit steht der Umstand, dass das Eidg. Versicherungsgericht das Begehren der Beschwerdeführerin um eine den Betrag von monatlich Fr. 300.-- übersteigende Rentenanpassung mit Entscheid vom 13. Juni 1966 abgewiesen hat, einer (materiellen) Beurteilung der auf Art. 25bis MVG basierenden Gesuche vom 23. Juli und 14. August 1991 um Anpassung der anteiligen Hinterlassenenrente an die Lohn- und Preisentwicklung nicht entgegen. Die Verwaltung hätte diese Begehren nicht durch Nichteintreten erledigen dürfen; denn es fehlt an der Identität der Streitsache im Sinne des gleichen Rechts- oder Entstehungsgrundes (BGE 112 II 272 Erw. b, BGE 105 II 270 Erw. 2; vgl. auch BGE 98 V 178 mit Hinweisen; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 323), welche gegeben sein müsste, damit sich das BAMV mit Erfolg auf die materielle Rechtskraft des erwähnten Urteils hätte berufen können. Daran ändert nichts, dass sich dessen Erwägungen, welche von einer strikt wörtlichen Auslegung des Art. 30 Abs. 2 MVG ausgehen, auf Art. 25bis MVG übertragen liessen und vom Eidg. Versicherungsgericht wohl auch übertragen worden wären, wenn es sich darüber hätte aussprechen müssen. Denn formell liegt keine richterliche Entscheidung in bezug auf einen Rentenanpassungsanspruch gemäss Art. 25bis MVG vor, was für die Frage der Rechtskraftwirkung allein massgebend ist.
Nach dem Gesagten stellt die vorinstanzliche Bestätigung des vom BAMV verfügten Nichteintretens als einer formellen Rechtsverweigerung (BGE 107 Ia 97) eine Verletzung von Bundesrecht im Sinne von Art. 104 lit. a OG dar, weshalb der kantonale Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Prüfung der Gesuche vom 23. Juli und 14. August 1991 an die Verwaltung zurückzuweisen ist. | de | Art. 25bis, art. 30 al. 1 et 2 aLAM: res iudicata. Le fait qu'une demande d'adaptation d'une part de la rente de survivant à l'évolution des salaires et des prix a été rejetée par le Tribunal fédéral des assurances, ne s'oppose pas à l'examen d'une nouvelle demande, identique pour l'essentiel, mais reposant sur une autre base juridique. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-141%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,385 | 120 V 141 | 120 V 141
Erwägungen ab Seite 141
Aus den Erwägungen:
2. a) Den Akten ist zu entnehmen, dass die Eidg. Militärversicherung am 12. März 1965 über den Anspruch der Beschwerdeführerin an der Hinterlassenenrente mit Wirkung ab 1. Januar 1964 wie folgt verfügte: "Der Anteil der Frau A. an der vorliegenden Hinterlassenenrente wird vom 1. Januar 1964 hinweg auf monatlich Fr. 300.-- festgesetzt, unter Ablehnung weitergehender Begehren." Sodann steht fest, dass diese Verfügung mit Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 18. März 1966 und mit Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 13. Juni 1966 bestätigt worden ist.
b) Sämtliche Verfahrensbeteiligten gehen davon aus, dass die am 23. Juli und 14. August 1991 an das Bundesamt für Militärversicherung (BAMV) herangetragenen Gesuche um anteilige Zusprechung einer an die Teuerung angepassten Hinterlassenenrente Gegenstand der erwähnten Beurteilung durch das Eidg. Versicherungsgericht gewesen seien. Aufgrund der formellen und materiellen Rechtskraft dieses Urteils lehnte es das BAMV wegen Fehlens eines Revisions-, Wiedererwägungs- oder Anpassungsgrundes ab, sich erneut mit der Sache zu befassen, was zur - vorinstanzlich bestätigten - Nichteintretensverfügung vom 31. Juli 1992 führte. Dieser Betrachtungsweise folgt die Beschwerdeführerin insofern, als sie zwar das Fehlen eines prozessualen Revisionsgrundes einräumt, jedoch im Bereich der Wiedererwägung anzusiedelnde Gründe vorträgt, welche eine Neuprüfung der ihrer Meinung nach rechtskräftig beurteilten Sache rechtfertigen sollen.
c) Diese Auffassung verkennt, dass der Verfügung vom 12. März 1965, mit welcher der Anspruch auf eine den Unterhaltsbeitrag von Fr. 300.-- übersteigende anteilige Hinterlassenenrente abgewiesen wurde, und dem darüber ergangenen Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 13. Juni 1966 ein anderes rechtliches Fundament zugrunde liegt als jenes, auf das sich die Gesuche der Beschwerdeführerin vom 23. Juli und 14. August 1991 stützten. Dies ergibt sich aus den folgenden Gründen:
aa) Eines der Hauptziele der Revision der Militärversicherung gemäss Bundesgesetz vom 19. Dezember 1963 (AS 1964 253) bestand darin, dem schwerfälligen System der Teuerungszulagenbeschlüsse der Bundesversammlung - wie sie auch im Falle der Beschwerdeführerin bis Ende 1963 angewandt wurden - ein Ende zu bereiten und durch eine neue Regelung abzulösen, welche das Prinzip des ein für allemal festgesetzten anrechenbaren Jahresverdienstes preisgab (BBl 1963 I 858 bis 860). Zu diesem Zweck wurde der neue Art. 25bis MVG ins Gesetz vom 20. September 1949 aufgenommen, welcher bis zum Inkrafttreten des UVG am 1. Januar 1984 (AS 1982 II 1717) folgendermassen lautete (AS 1964 259):
"1 Der Bundesrat erstattet der Bundesversammlung alle fünf Jahre, oder nach Bedarf, Bericht über das Verhältnis zwischen Renten, Preisen und Erwerbseinkommen. Er stellt nötigenfalls zu gleicher Zeit Antrag auf angemessene Anpassung der Renten.
2 Die Bundesbeschlüsse betreffend Anpassung der Militärrenten unterstehen nicht dem Referendum."
Im Bereich der Hinterlassenenrente wurde die Anspruchsberechtigung nach Art. 30 Abs. 1 MVG neu gefasst (was im Falle der Beschwerdeführerin zu einer Heraufsetzung des Rentenansatzes auf 50% führte), wogegen Abs. 2 betreffend den anteiligen Anspruch der geschiedenen Ehefrau an der Hinterlassenenrente der Witwe unverändert belassen wurde (AS 1964 259 unten f.).
bb) Der Anspruch, den die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 23. Juli 1991 an das BAMV herantrug, gründet auf Art. 25bis MVG, indem sie geltend machte, diese anlässlich der Revision vom 19. Dezember 1963 neu eingeführte, dem Wortlaut nach auf alle Renten bezogene Bestimmung gehe der bei jener Gelegenheit unverändert belassenen Norm des Art. 30 Abs. 2 MVG vor. Demgegenüber zeigt eine nähere Prüfung der zur Verfügung vom 12. März 1965 führenden Administrativakten, dass die ab 1. Januar 1964 vorgenommene Rentenanpassung nicht auf Art. 25bis MVG basiert.
Die Gesetzesnovelle vom 19. Dezember 1963 sah unter Ziffer IV vor, dass die auf unbestimmte Zeit gewährten Renten mit Wirkung ab 1. Januar 1964 neu festzusetzen seien unter angemessener Berücksichtigung des Preisindexes, des Erwerbseinkommens in der vom Versicherten ausgeübten Tätigkeit und dessen Alters, wobei der Rentenbezüger nicht weniger erhalten solle, als seine bisherigen Bezüge gesamthaft ausmachten; das Nähere ordne der Bundesrat (Absatz 1) (AS 1964 263 unten f.). Gestützt darauf wurde der Bundesratsbeschluss vom 20. März 1964 betreffend die Anpassung der Renten der Militärversicherung auf den 1. Januar 1964 erlassen (AS 1964 269 f.). Auf dieser rechtlichen Grundlage - und nicht auf Art. 25bis MVG - beruht die am 12. März 1965 auf Fr. 300.-- pro Monat festgesetzte anteilige Hinterlassenenrente. Dem entspricht es, dass das Eidg. Versicherungsgericht im Urteil vom 13. Juni 1966 die Bestimmung von Art. 25bis MVG nicht erwähnt und insbesondere nicht als Grundlage für den zu beurteilenden Anspruch herangezogen hat; das Gericht hat vielmehr über die kraft Ziffer IV der Gesetzesnovelle (in Verbindung mit dem erwähnten Bundesratsbeschluss vom 20. März 1964) zu gewährende Erhöhung der anteiligen Hinterlassenenrente (abschlägig) befunden.
d) Damit steht der Umstand, dass das Eidg. Versicherungsgericht das Begehren der Beschwerdeführerin um eine den Betrag von monatlich Fr. 300.-- übersteigende Rentenanpassung mit Entscheid vom 13. Juni 1966 abgewiesen hat, einer (materiellen) Beurteilung der auf Art. 25bis MVG basierenden Gesuche vom 23. Juli und 14. August 1991 um Anpassung der anteiligen Hinterlassenenrente an die Lohn- und Preisentwicklung nicht entgegen. Die Verwaltung hätte diese Begehren nicht durch Nichteintreten erledigen dürfen; denn es fehlt an der Identität der Streitsache im Sinne des gleichen Rechts- oder Entstehungsgrundes (BGE 112 II 272 Erw. b, BGE 105 II 270 Erw. 2; vgl. auch BGE 98 V 178 mit Hinweisen; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 323), welche gegeben sein müsste, damit sich das BAMV mit Erfolg auf die materielle Rechtskraft des erwähnten Urteils hätte berufen können. Daran ändert nichts, dass sich dessen Erwägungen, welche von einer strikt wörtlichen Auslegung des Art. 30 Abs. 2 MVG ausgehen, auf Art. 25bis MVG übertragen liessen und vom Eidg. Versicherungsgericht wohl auch übertragen worden wären, wenn es sich darüber hätte aussprechen müssen. Denn formell liegt keine richterliche Entscheidung in bezug auf einen Rentenanpassungsanspruch gemäss Art. 25bis MVG vor, was für die Frage der Rechtskraftwirkung allein massgebend ist.
Nach dem Gesagten stellt die vorinstanzliche Bestätigung des vom BAMV verfügten Nichteintretens als einer formellen Rechtsverweigerung (BGE 107 Ia 97) eine Verletzung von Bundesrecht im Sinne von Art. 104 lit. a OG dar, weshalb der kantonale Entscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Prüfung der Gesuche vom 23. Juli und 14. August 1991 an die Verwaltung zurückzuweisen ist. | de | Art. 25bis, art. 30 cpv. 1 e 2 vLAM: res iudicata. Il fatto che una domanda intesa all'adeguamento di una parte di rendita per superstiti all'evoluzione dei salari e dei prezzi sia stata respinta dal Tribunale federale delle assicurazioni non osta a che si esamini una nuova richiesta, in sostanza equivalente, ma fondata su un'altra base giuridica. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-141%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,386 | 120 V 145 | 120 V 145
Sachverhalt ab Seite 145
A.- Die 1951 geborene G. war seit 1984 als teilzeitbeschäftigte Sekretärin beim Kanton Bern angestellt. Nachdem ihr Ehegatte seine Stelle als Geschäftsleiter der Firma S. AG verloren hatte, versuchte sie zunächst, eine zweite Halbtagesstelle zu finden. Als ihr dies nicht gelang, unterzog sie sich ab 7. Mai 1992 der Stempelkontrolle und beanspruchte Taggelder der Arbeitslosenversicherung. Mit Verfügung vom 24. Juli 1992 lehnte das Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Bern (KIGA) ihr Begehren indessen mit der Begründung ab, sie habe die Mindestbeitragszeit für ein 50% übersteigendes Arbeitspensum nicht erfüllt und auch die Voraussetzungen für eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit seien nicht gegeben.
B.- In Gutheissung der hiegegen erhobenen Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die Sache mit Entscheid vom 23. April 1993 an das KIGA zurück, damit es nach Prüfung der weiteren Anspruchsvoraussetzungen über das Leistungsbegehren neu verfüge.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt das KIGA die Aufhebung des kantonalen Entscheids.
G. schliesst sinngemäss auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) dem Beschwerdeantrag beipflichtet.
Auf die einzelnen Vorbringen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Eine der gesetzlichen Voraussetzungen für den Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung besteht darin, dass der Versicherte die Beitragszeit erfüllt hat oder von der Erfüllung der Beitragszeit befreit ist (Art. 8 Abs. 1 lit. e in Verbindung mit Art. 13 und 14 AVIG).
a) Unbestrittenermassen hat die Versicherte innerhalb der zweijährigen Rahmenfrist für die Beitragszeit (Art. 9 Abs. 1 und 3 AVIG) neben ihrer Halbtagesstelle als Verwaltungsbeamtin des Kantons Bern keine weitere beitragspflichtige Beschäftigung ausgeübt, weshalb für die von ihr gesuchte zweite Halbtagesstelle die Beitragszeit nicht erfüllt ist (Art. 13 Abs. 1 AVIG); auch liegen keine Gründe vor, welche eine Anrechnung gewisser Zeitabschnitte trotz fehlenden Arbeitsverhältnisses zuliessen (Art. 13 Abs. 2 AVIG).
b) Fragen kann sich damit lediglich, ob die Leistungsansprecherin im Sinne von Art. 14 AVIG als von der Erfüllung der Beitragszeit befreit gelten kann.
Ausser Betracht fallen dabei offensichtlich die in Abs. 1 dieser Bestimmung aufgeführten Befreiungsgründe. Zu prüfen bleibt somit einzig noch eine Befreiung aufgrund von Art. 14 Abs. 2 AVIG. Danach sind von der Erfüllung der Beitragszeit Personen befreit, die wegen Trennung oder Scheidung ihrer Ehe, wegen Invalidität oder Todes des Ehegatten oder aus ähnlichen Gründen oder wegen Wegfalls einer Invalidenrente gezwungen sind, eine unselbständige Erwerbstätigkeit aufzunehmen oder zu erweitern. Im vorliegenden Fall stellt sich nur die Frage, ob die Beschwerdegegnerin aus den in dieser Norm erwähnten "ähnlichen Gründen" einen Befreiungstatbestand verwirklicht, sind doch die übrigen darin aufgeführten Befreiungsgründe zweifellos nicht erfüllt. Bezüglich der dem unbestimmten Rechtsbegriff "aus ähnlichen Gründen" nach Lehre und Rechtsprechung zukommenden Bedeutung kann dabei auf die zutreffenden Ausführungen im kantonalen Entscheid verwiesen werden (vgl. auch BGE 119 V 54 Erw. 3a mit Hinweis).
2. a) Zur Begründung ihres Standpunktes macht die Beschwerdegegnerin geltend, ihr Ehemann sei seit Juli 1991 arbeitslos; zudem habe er ausstehende Lohnforderungen gegenüber seiner früheren Arbeitgeberfirma für die Monate Januar bis Juli 1991 im Konkurs eingeben müssen, das in diese Unternehmung investierte Aktienkapital verloren und schliesslich noch eine Bürgschaftsverpflichtung einlösen müssen; aufgrund der dadurch veränderten finanziellen Situation der ehelichen Gemeinschaft sei sie gezwungen, ihre eigene Erwerbstätigkeit auszuweiten, was einen "ähnlichen Grund" im Sinne von Art. 14 Abs. 2 AVIG darstelle und deshalb eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit bewirke.
b) Das kantonale Gericht ging ebenfalls davon aus, dass die veränderten wirtschaftlichen Verhältnisse infolge des Stellenverlusts des Ehemannes der Beschwerdegegnerin und der weiteren damit verbundenen finanziellen Nachteile eine Erweiterung der erwerblichen Tätigkeit der Versicherten selbst aufdrängten; auch sei sie aufgrund des neuen Eherechts verpflichtet gewesen, ihre ausserhäusliche Arbeit auszudehnen. Damit lag auch nach der vorinstanzlichen Auffassung hinreichende Veranlassung für eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit "aus ähnlichen Gründen" im Sinne von Art. 14 Abs. 2 AVIG vor.
3. a) Das KIGA pflichtet dem kantonalen Gericht insoweit bei, als die Beschwerdegegnerin unter den gegebenen Umständen aufgrund des neuen Eherechts gehalten war und auch gerichtlich hätte verpflichtet werden können, den Umfang ihrer Erwerbstätigkeit zu erhöhen. Es setzt sich jedoch gegen die vorinstanzliche Folgerung zur Wehr, wonach dies für eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit "aus ähnlichen Gründen" nach Art. 14 Abs. 2 AVIG bereits genüge.
Sicherlich gerechtfertigt erscheint die Forderung des KIGA, dass die unter den Begriff "ähnliche Gründe" in Art. 14 Abs. 2 AVIG fallenden Umstände den in derselben Bestimmung ausdrücklich erwähnten Ereignissen "Trennung oder Scheidung der Ehe" und "Invalidität oder Tod des Ehegatten" in Auswirkung und Tragweite zu entsprechen haben. Wenn das beschwerdeführende Amt daraus schliesst, dass es sich um Vorkommnisse handeln müsse, welche dazu führen, dass der Ehepartner, der bisher allein oder überwiegend für den ehelichen Unterhalt aufgekommen ist, dazu endgültig nicht mehr in der Lage oder bereit ist und sich der andere Ehegatte deshalb gezwungen sieht, diese Rolle durch Aufnahme einer eigenen oder Steigerung seiner bisherigen Erwerbstätigkeit zu übernehmen, lässt sich dies nicht beanstanden. Tatsächlich muss für die Annahme eines "ähnlichen Grundes" im Sinne von Art. 14 Abs. 2 AVIG verlangt werden, dass der Ehegatte des Leistungsansprechers voraussichtlich dauernd oder zumindest längerfristig nicht mehr bereit oder fähig sein wird, wie bisher für die ehelichen Bedürfnisse zu sorgen.
b) Solche Verhältnisse liegen im vorliegenden Fall nicht vor. Der Ehemann der Beschwerdegegnerin ist zwar seit längerer Zeit arbeitslos und hat offenbar auch erhebliche Schwierigkeiten auf der Suche nach einer geeigneten neuen Stelle. Zur zumindest teilweisen Deckung des dadurch bedingten Lohnausfalles stehen ihm jedoch bereits Ansprüche auf Arbeitslosenentschädigung zu, womit der finanzielle Engpass einigermassen überwunden werden kann. Insbesondere lässt sich aber - wie das KIGA zu Recht einwendet - nicht sagen, dass er dauernd oder zumindest für voraussichtlich sehr lange Zeit objektiv gar nicht in der Lage wäre, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen und damit seinen Beitrag an die ehelichen Lebenshaltungskosten zu leisten, wie dies bei den übrigen in Art. 14 Abs. 2 AVIG aufgelisteten Beispielen der Fall ist. Daraus ergibt sich aber, dass der Eintritt der Arbeitslosigkeit eines Ehegatten den in Art. 14 Abs. 2 AVIG ausdrücklich genannten Beispielen nicht gleichgesetzt werden kann und demnach nicht unter den in dieser Bestimmung enthaltenen Begriff der "ähnlichen Gründe" fällt. Wie das KIGA zutreffend ausführt, lässt sich gegen diese Betrachtungsweise auch nicht BGE 119 V 54 Erw. 3a anführen, wo das Eidg. Versicherungsgericht für die Ehefrau eines in Konkurs geratenen Unternehmers einen "ähnlichen Grund" im Sinne von Art. 14 Abs. 2 AVIG angenommen hat. Anders als im vorliegenden Fall erhielt der betroffene Ehegatte dort nämlich keinen Ausgleich in Form von Arbeitslosenentschädigungen. An diesem Ergebnis ändert ferner auch nichts, dass die durch den Konkurs der früheren Arbeitgeberfirma des Ehemannes der Beschwerdegegnerin zusätzlich ausgelösten Verluste allenfalls trotz der Leistungen der Arbeitslosenversicherung eine Weiterführung der bisherigen Lebenshaltung nicht mehr zulassen. Wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und auch in der Vernehmlassung des BIGA richtig festgehalten wird, hat die Arbeitslosenversicherung weder für solche auf die frühere Risikobereitschaft des Ehepaares zurückzuführende noch für anderweitige, nicht direkt durch das versicherte Risiko der Arbeitslosigkeit ausgelöste finanzielle Schwierigkeiten einzustehen. Insbesondere ist festzuhalten, dass es natürlich nicht angeht, einen Teil des beim Aufbau eines Betriebes in Kauf genommenen Risikos auf die Arbeitslosenversicherung abzuwälzen und diese Institution damit zweckfremden Bedürfnissen nutzbar zu machen. Gerade dies würde indirekt aber erreicht, wollte man einem Leistungsansprecher eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit zubilligen, wenn sein arbeitslos gewordener Ehegatte infolge von früheren Investitionen in die in Konkurs geratene Arbeitgeberfirma zu Verlust gekommen ist.
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23. April 1993 aufgehoben. | de | Art. 14 Abs. 2 AVIG. Weder die Arbeitslosigkeit noch im Zusammenhang mit einem Konkurs der früheren Arbeitgeberfirma erlittene Verluste eines Ehegatten haben für den andern eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit "aus ähnlichen Gründen" im Sinne von Art. 14 Abs. 2 AVIG zur Folge. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-145%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,387 | 120 V 145 | 120 V 145
Sachverhalt ab Seite 145
A.- Die 1951 geborene G. war seit 1984 als teilzeitbeschäftigte Sekretärin beim Kanton Bern angestellt. Nachdem ihr Ehegatte seine Stelle als Geschäftsleiter der Firma S. AG verloren hatte, versuchte sie zunächst, eine zweite Halbtagesstelle zu finden. Als ihr dies nicht gelang, unterzog sie sich ab 7. Mai 1992 der Stempelkontrolle und beanspruchte Taggelder der Arbeitslosenversicherung. Mit Verfügung vom 24. Juli 1992 lehnte das Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Bern (KIGA) ihr Begehren indessen mit der Begründung ab, sie habe die Mindestbeitragszeit für ein 50% übersteigendes Arbeitspensum nicht erfüllt und auch die Voraussetzungen für eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit seien nicht gegeben.
B.- In Gutheissung der hiegegen erhobenen Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die Sache mit Entscheid vom 23. April 1993 an das KIGA zurück, damit es nach Prüfung der weiteren Anspruchsvoraussetzungen über das Leistungsbegehren neu verfüge.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt das KIGA die Aufhebung des kantonalen Entscheids.
G. schliesst sinngemäss auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) dem Beschwerdeantrag beipflichtet.
Auf die einzelnen Vorbringen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Eine der gesetzlichen Voraussetzungen für den Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung besteht darin, dass der Versicherte die Beitragszeit erfüllt hat oder von der Erfüllung der Beitragszeit befreit ist (Art. 8 Abs. 1 lit. e in Verbindung mit Art. 13 und 14 AVIG).
a) Unbestrittenermassen hat die Versicherte innerhalb der zweijährigen Rahmenfrist für die Beitragszeit (Art. 9 Abs. 1 und 3 AVIG) neben ihrer Halbtagesstelle als Verwaltungsbeamtin des Kantons Bern keine weitere beitragspflichtige Beschäftigung ausgeübt, weshalb für die von ihr gesuchte zweite Halbtagesstelle die Beitragszeit nicht erfüllt ist (Art. 13 Abs. 1 AVIG); auch liegen keine Gründe vor, welche eine Anrechnung gewisser Zeitabschnitte trotz fehlenden Arbeitsverhältnisses zuliessen (Art. 13 Abs. 2 AVIG).
b) Fragen kann sich damit lediglich, ob die Leistungsansprecherin im Sinne von Art. 14 AVIG als von der Erfüllung der Beitragszeit befreit gelten kann.
Ausser Betracht fallen dabei offensichtlich die in Abs. 1 dieser Bestimmung aufgeführten Befreiungsgründe. Zu prüfen bleibt somit einzig noch eine Befreiung aufgrund von Art. 14 Abs. 2 AVIG. Danach sind von der Erfüllung der Beitragszeit Personen befreit, die wegen Trennung oder Scheidung ihrer Ehe, wegen Invalidität oder Todes des Ehegatten oder aus ähnlichen Gründen oder wegen Wegfalls einer Invalidenrente gezwungen sind, eine unselbständige Erwerbstätigkeit aufzunehmen oder zu erweitern. Im vorliegenden Fall stellt sich nur die Frage, ob die Beschwerdegegnerin aus den in dieser Norm erwähnten "ähnlichen Gründen" einen Befreiungstatbestand verwirklicht, sind doch die übrigen darin aufgeführten Befreiungsgründe zweifellos nicht erfüllt. Bezüglich der dem unbestimmten Rechtsbegriff "aus ähnlichen Gründen" nach Lehre und Rechtsprechung zukommenden Bedeutung kann dabei auf die zutreffenden Ausführungen im kantonalen Entscheid verwiesen werden (vgl. auch BGE 119 V 54 Erw. 3a mit Hinweis).
2. a) Zur Begründung ihres Standpunktes macht die Beschwerdegegnerin geltend, ihr Ehemann sei seit Juli 1991 arbeitslos; zudem habe er ausstehende Lohnforderungen gegenüber seiner früheren Arbeitgeberfirma für die Monate Januar bis Juli 1991 im Konkurs eingeben müssen, das in diese Unternehmung investierte Aktienkapital verloren und schliesslich noch eine Bürgschaftsverpflichtung einlösen müssen; aufgrund der dadurch veränderten finanziellen Situation der ehelichen Gemeinschaft sei sie gezwungen, ihre eigene Erwerbstätigkeit auszuweiten, was einen "ähnlichen Grund" im Sinne von Art. 14 Abs. 2 AVIG darstelle und deshalb eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit bewirke.
b) Das kantonale Gericht ging ebenfalls davon aus, dass die veränderten wirtschaftlichen Verhältnisse infolge des Stellenverlusts des Ehemannes der Beschwerdegegnerin und der weiteren damit verbundenen finanziellen Nachteile eine Erweiterung der erwerblichen Tätigkeit der Versicherten selbst aufdrängten; auch sei sie aufgrund des neuen Eherechts verpflichtet gewesen, ihre ausserhäusliche Arbeit auszudehnen. Damit lag auch nach der vorinstanzlichen Auffassung hinreichende Veranlassung für eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit "aus ähnlichen Gründen" im Sinne von Art. 14 Abs. 2 AVIG vor.
3. a) Das KIGA pflichtet dem kantonalen Gericht insoweit bei, als die Beschwerdegegnerin unter den gegebenen Umständen aufgrund des neuen Eherechts gehalten war und auch gerichtlich hätte verpflichtet werden können, den Umfang ihrer Erwerbstätigkeit zu erhöhen. Es setzt sich jedoch gegen die vorinstanzliche Folgerung zur Wehr, wonach dies für eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit "aus ähnlichen Gründen" nach Art. 14 Abs. 2 AVIG bereits genüge.
Sicherlich gerechtfertigt erscheint die Forderung des KIGA, dass die unter den Begriff "ähnliche Gründe" in Art. 14 Abs. 2 AVIG fallenden Umstände den in derselben Bestimmung ausdrücklich erwähnten Ereignissen "Trennung oder Scheidung der Ehe" und "Invalidität oder Tod des Ehegatten" in Auswirkung und Tragweite zu entsprechen haben. Wenn das beschwerdeführende Amt daraus schliesst, dass es sich um Vorkommnisse handeln müsse, welche dazu führen, dass der Ehepartner, der bisher allein oder überwiegend für den ehelichen Unterhalt aufgekommen ist, dazu endgültig nicht mehr in der Lage oder bereit ist und sich der andere Ehegatte deshalb gezwungen sieht, diese Rolle durch Aufnahme einer eigenen oder Steigerung seiner bisherigen Erwerbstätigkeit zu übernehmen, lässt sich dies nicht beanstanden. Tatsächlich muss für die Annahme eines "ähnlichen Grundes" im Sinne von Art. 14 Abs. 2 AVIG verlangt werden, dass der Ehegatte des Leistungsansprechers voraussichtlich dauernd oder zumindest längerfristig nicht mehr bereit oder fähig sein wird, wie bisher für die ehelichen Bedürfnisse zu sorgen.
b) Solche Verhältnisse liegen im vorliegenden Fall nicht vor. Der Ehemann der Beschwerdegegnerin ist zwar seit längerer Zeit arbeitslos und hat offenbar auch erhebliche Schwierigkeiten auf der Suche nach einer geeigneten neuen Stelle. Zur zumindest teilweisen Deckung des dadurch bedingten Lohnausfalles stehen ihm jedoch bereits Ansprüche auf Arbeitslosenentschädigung zu, womit der finanzielle Engpass einigermassen überwunden werden kann. Insbesondere lässt sich aber - wie das KIGA zu Recht einwendet - nicht sagen, dass er dauernd oder zumindest für voraussichtlich sehr lange Zeit objektiv gar nicht in der Lage wäre, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen und damit seinen Beitrag an die ehelichen Lebenshaltungskosten zu leisten, wie dies bei den übrigen in Art. 14 Abs. 2 AVIG aufgelisteten Beispielen der Fall ist. Daraus ergibt sich aber, dass der Eintritt der Arbeitslosigkeit eines Ehegatten den in Art. 14 Abs. 2 AVIG ausdrücklich genannten Beispielen nicht gleichgesetzt werden kann und demnach nicht unter den in dieser Bestimmung enthaltenen Begriff der "ähnlichen Gründe" fällt. Wie das KIGA zutreffend ausführt, lässt sich gegen diese Betrachtungsweise auch nicht BGE 119 V 54 Erw. 3a anführen, wo das Eidg. Versicherungsgericht für die Ehefrau eines in Konkurs geratenen Unternehmers einen "ähnlichen Grund" im Sinne von Art. 14 Abs. 2 AVIG angenommen hat. Anders als im vorliegenden Fall erhielt der betroffene Ehegatte dort nämlich keinen Ausgleich in Form von Arbeitslosenentschädigungen. An diesem Ergebnis ändert ferner auch nichts, dass die durch den Konkurs der früheren Arbeitgeberfirma des Ehemannes der Beschwerdegegnerin zusätzlich ausgelösten Verluste allenfalls trotz der Leistungen der Arbeitslosenversicherung eine Weiterführung der bisherigen Lebenshaltung nicht mehr zulassen. Wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und auch in der Vernehmlassung des BIGA richtig festgehalten wird, hat die Arbeitslosenversicherung weder für solche auf die frühere Risikobereitschaft des Ehepaares zurückzuführende noch für anderweitige, nicht direkt durch das versicherte Risiko der Arbeitslosigkeit ausgelöste finanzielle Schwierigkeiten einzustehen. Insbesondere ist festzuhalten, dass es natürlich nicht angeht, einen Teil des beim Aufbau eines Betriebes in Kauf genommenen Risikos auf die Arbeitslosenversicherung abzuwälzen und diese Institution damit zweckfremden Bedürfnissen nutzbar zu machen. Gerade dies würde indirekt aber erreicht, wollte man einem Leistungsansprecher eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit zubilligen, wenn sein arbeitslos gewordener Ehegatte infolge von früheren Investitionen in die in Konkurs geratene Arbeitgeberfirma zu Verlust gekommen ist.
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23. April 1993 aufgehoben. | de | Art. 14 al. 2 LACI. Ni le chômage d'un conjoint ni des pertes subies par lui en liaison avec une faillite de l'ancien employeur n'entraînent pour l'autre conjoint une libération des conditions relatives à la période de cotisation "pour des raisons semblables" au sens de l'art. 14 al. 2 LACI. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-145%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,388 | 120 V 145 | 120 V 145
Sachverhalt ab Seite 145
A.- Die 1951 geborene G. war seit 1984 als teilzeitbeschäftigte Sekretärin beim Kanton Bern angestellt. Nachdem ihr Ehegatte seine Stelle als Geschäftsleiter der Firma S. AG verloren hatte, versuchte sie zunächst, eine zweite Halbtagesstelle zu finden. Als ihr dies nicht gelang, unterzog sie sich ab 7. Mai 1992 der Stempelkontrolle und beanspruchte Taggelder der Arbeitslosenversicherung. Mit Verfügung vom 24. Juli 1992 lehnte das Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Bern (KIGA) ihr Begehren indessen mit der Begründung ab, sie habe die Mindestbeitragszeit für ein 50% übersteigendes Arbeitspensum nicht erfüllt und auch die Voraussetzungen für eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit seien nicht gegeben.
B.- In Gutheissung der hiegegen erhobenen Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die Sache mit Entscheid vom 23. April 1993 an das KIGA zurück, damit es nach Prüfung der weiteren Anspruchsvoraussetzungen über das Leistungsbegehren neu verfüge.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt das KIGA die Aufhebung des kantonalen Entscheids.
G. schliesst sinngemäss auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) dem Beschwerdeantrag beipflichtet.
Auf die einzelnen Vorbringen in den Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Eine der gesetzlichen Voraussetzungen für den Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung besteht darin, dass der Versicherte die Beitragszeit erfüllt hat oder von der Erfüllung der Beitragszeit befreit ist (Art. 8 Abs. 1 lit. e in Verbindung mit Art. 13 und 14 AVIG).
a) Unbestrittenermassen hat die Versicherte innerhalb der zweijährigen Rahmenfrist für die Beitragszeit (Art. 9 Abs. 1 und 3 AVIG) neben ihrer Halbtagesstelle als Verwaltungsbeamtin des Kantons Bern keine weitere beitragspflichtige Beschäftigung ausgeübt, weshalb für die von ihr gesuchte zweite Halbtagesstelle die Beitragszeit nicht erfüllt ist (Art. 13 Abs. 1 AVIG); auch liegen keine Gründe vor, welche eine Anrechnung gewisser Zeitabschnitte trotz fehlenden Arbeitsverhältnisses zuliessen (Art. 13 Abs. 2 AVIG).
b) Fragen kann sich damit lediglich, ob die Leistungsansprecherin im Sinne von Art. 14 AVIG als von der Erfüllung der Beitragszeit befreit gelten kann.
Ausser Betracht fallen dabei offensichtlich die in Abs. 1 dieser Bestimmung aufgeführten Befreiungsgründe. Zu prüfen bleibt somit einzig noch eine Befreiung aufgrund von Art. 14 Abs. 2 AVIG. Danach sind von der Erfüllung der Beitragszeit Personen befreit, die wegen Trennung oder Scheidung ihrer Ehe, wegen Invalidität oder Todes des Ehegatten oder aus ähnlichen Gründen oder wegen Wegfalls einer Invalidenrente gezwungen sind, eine unselbständige Erwerbstätigkeit aufzunehmen oder zu erweitern. Im vorliegenden Fall stellt sich nur die Frage, ob die Beschwerdegegnerin aus den in dieser Norm erwähnten "ähnlichen Gründen" einen Befreiungstatbestand verwirklicht, sind doch die übrigen darin aufgeführten Befreiungsgründe zweifellos nicht erfüllt. Bezüglich der dem unbestimmten Rechtsbegriff "aus ähnlichen Gründen" nach Lehre und Rechtsprechung zukommenden Bedeutung kann dabei auf die zutreffenden Ausführungen im kantonalen Entscheid verwiesen werden (vgl. auch BGE 119 V 54 Erw. 3a mit Hinweis).
2. a) Zur Begründung ihres Standpunktes macht die Beschwerdegegnerin geltend, ihr Ehemann sei seit Juli 1991 arbeitslos; zudem habe er ausstehende Lohnforderungen gegenüber seiner früheren Arbeitgeberfirma für die Monate Januar bis Juli 1991 im Konkurs eingeben müssen, das in diese Unternehmung investierte Aktienkapital verloren und schliesslich noch eine Bürgschaftsverpflichtung einlösen müssen; aufgrund der dadurch veränderten finanziellen Situation der ehelichen Gemeinschaft sei sie gezwungen, ihre eigene Erwerbstätigkeit auszuweiten, was einen "ähnlichen Grund" im Sinne von Art. 14 Abs. 2 AVIG darstelle und deshalb eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit bewirke.
b) Das kantonale Gericht ging ebenfalls davon aus, dass die veränderten wirtschaftlichen Verhältnisse infolge des Stellenverlusts des Ehemannes der Beschwerdegegnerin und der weiteren damit verbundenen finanziellen Nachteile eine Erweiterung der erwerblichen Tätigkeit der Versicherten selbst aufdrängten; auch sei sie aufgrund des neuen Eherechts verpflichtet gewesen, ihre ausserhäusliche Arbeit auszudehnen. Damit lag auch nach der vorinstanzlichen Auffassung hinreichende Veranlassung für eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit "aus ähnlichen Gründen" im Sinne von Art. 14 Abs. 2 AVIG vor.
3. a) Das KIGA pflichtet dem kantonalen Gericht insoweit bei, als die Beschwerdegegnerin unter den gegebenen Umständen aufgrund des neuen Eherechts gehalten war und auch gerichtlich hätte verpflichtet werden können, den Umfang ihrer Erwerbstätigkeit zu erhöhen. Es setzt sich jedoch gegen die vorinstanzliche Folgerung zur Wehr, wonach dies für eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit "aus ähnlichen Gründen" nach Art. 14 Abs. 2 AVIG bereits genüge.
Sicherlich gerechtfertigt erscheint die Forderung des KIGA, dass die unter den Begriff "ähnliche Gründe" in Art. 14 Abs. 2 AVIG fallenden Umstände den in derselben Bestimmung ausdrücklich erwähnten Ereignissen "Trennung oder Scheidung der Ehe" und "Invalidität oder Tod des Ehegatten" in Auswirkung und Tragweite zu entsprechen haben. Wenn das beschwerdeführende Amt daraus schliesst, dass es sich um Vorkommnisse handeln müsse, welche dazu führen, dass der Ehepartner, der bisher allein oder überwiegend für den ehelichen Unterhalt aufgekommen ist, dazu endgültig nicht mehr in der Lage oder bereit ist und sich der andere Ehegatte deshalb gezwungen sieht, diese Rolle durch Aufnahme einer eigenen oder Steigerung seiner bisherigen Erwerbstätigkeit zu übernehmen, lässt sich dies nicht beanstanden. Tatsächlich muss für die Annahme eines "ähnlichen Grundes" im Sinne von Art. 14 Abs. 2 AVIG verlangt werden, dass der Ehegatte des Leistungsansprechers voraussichtlich dauernd oder zumindest längerfristig nicht mehr bereit oder fähig sein wird, wie bisher für die ehelichen Bedürfnisse zu sorgen.
b) Solche Verhältnisse liegen im vorliegenden Fall nicht vor. Der Ehemann der Beschwerdegegnerin ist zwar seit längerer Zeit arbeitslos und hat offenbar auch erhebliche Schwierigkeiten auf der Suche nach einer geeigneten neuen Stelle. Zur zumindest teilweisen Deckung des dadurch bedingten Lohnausfalles stehen ihm jedoch bereits Ansprüche auf Arbeitslosenentschädigung zu, womit der finanzielle Engpass einigermassen überwunden werden kann. Insbesondere lässt sich aber - wie das KIGA zu Recht einwendet - nicht sagen, dass er dauernd oder zumindest für voraussichtlich sehr lange Zeit objektiv gar nicht in der Lage wäre, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen und damit seinen Beitrag an die ehelichen Lebenshaltungskosten zu leisten, wie dies bei den übrigen in Art. 14 Abs. 2 AVIG aufgelisteten Beispielen der Fall ist. Daraus ergibt sich aber, dass der Eintritt der Arbeitslosigkeit eines Ehegatten den in Art. 14 Abs. 2 AVIG ausdrücklich genannten Beispielen nicht gleichgesetzt werden kann und demnach nicht unter den in dieser Bestimmung enthaltenen Begriff der "ähnlichen Gründe" fällt. Wie das KIGA zutreffend ausführt, lässt sich gegen diese Betrachtungsweise auch nicht BGE 119 V 54 Erw. 3a anführen, wo das Eidg. Versicherungsgericht für die Ehefrau eines in Konkurs geratenen Unternehmers einen "ähnlichen Grund" im Sinne von Art. 14 Abs. 2 AVIG angenommen hat. Anders als im vorliegenden Fall erhielt der betroffene Ehegatte dort nämlich keinen Ausgleich in Form von Arbeitslosenentschädigungen. An diesem Ergebnis ändert ferner auch nichts, dass die durch den Konkurs der früheren Arbeitgeberfirma des Ehemannes der Beschwerdegegnerin zusätzlich ausgelösten Verluste allenfalls trotz der Leistungen der Arbeitslosenversicherung eine Weiterführung der bisherigen Lebenshaltung nicht mehr zulassen. Wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und auch in der Vernehmlassung des BIGA richtig festgehalten wird, hat die Arbeitslosenversicherung weder für solche auf die frühere Risikobereitschaft des Ehepaares zurückzuführende noch für anderweitige, nicht direkt durch das versicherte Risiko der Arbeitslosigkeit ausgelöste finanzielle Schwierigkeiten einzustehen. Insbesondere ist festzuhalten, dass es natürlich nicht angeht, einen Teil des beim Aufbau eines Betriebes in Kauf genommenen Risikos auf die Arbeitslosenversicherung abzuwälzen und diese Institution damit zweckfremden Bedürfnissen nutzbar zu machen. Gerade dies würde indirekt aber erreicht, wollte man einem Leistungsansprecher eine Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit zubilligen, wenn sein arbeitslos gewordener Ehegatte infolge von früheren Investitionen in die in Konkurs geratene Arbeitgeberfirma zu Verlust gekommen ist.
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23. April 1993 aufgehoben. | de | Art. 14 cpv. 2 LADI. Né la disoccupazione di un coniuge né le perdite subite dal medesimo in relazione con il fallimento del datore di lavoro precedente comportano come conseguenza per l'altro coniuge la dispensa dall'adempimento del periodo di contribuzione "per motivi analoghi" ai sensi dell'art. 14 cpv. 2 LADI. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-145%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,389 | 120 V 15 | 120 V 15
Sachverhalt ab Seite 16
A.- Der 1952 geborene W. arbeitete als Concierge bei der T. SA und war bei der Pensionskasse Eternit berufsvorsorgerechtlich versichert. Am 28. März 1989 kündigte er das Arbeitsverhältnis auf den 31. Mai 1989. Die T. SA bestätigte am 29. März 1989 die Kündigung auf den 31. Mai 1989 und setzte den Dienstaustritt unter Berücksichtigung eines anteilsmässigen Ferienanspruchs von 8,5 Tagen auf den 19. Mai 1989, 14.00 Uhr fest.
Am 5. April 1989 wurde W. von der Firma M. als Concierge angestellt. Im Anstellungsschreiben wurde der Stellenantritt auf den 22. Mai 1989 festgesetzt und der Anschluss an die Migros-Pensionskasse bestätigt. Am 31. Mai 1989 starb W. und hinterliess seine Ehefrau und zwei Kinder.
Die Migros-Pensionskasse zahlte der Witwe M. das versicherte Todesfallkapital von Fr. 98'800.-- aus und sprach ihr eine Witwenrente von Fr. 931.-- sowie zwei Waisenrenten von je Fr. 352.-- im Monat zu (Schreiben vom 16. August 1989 und 5. Februar 1990). Bereits am 26. Juli 1989 war die Migros-Pensionskasse an die Pensionskasse Eternit gelangt mit der Feststellung, dass W. am Todestag bei beiden Kassen versichert gewesen sei und sich die Pensionskasse Eternit mit der Erbringung der Freizügigkeitsleistung nicht von der Pflicht zur Ausrichtung der reglementarisch versicherten Renten befreien könne. Im Sinne einer vergleichsweisen Regelung schlug die Migros-Pensionskasse vor, dass diejenige Kasse, welche gemäss Reglement die höheren Leistungen vorsehe, die vollen Leistungen erbringe, und die andere Kasse dieser Mittel für die anteilsmässige Gewährung der BVG-Leistungen und der sich deckenden überobligatorischen Leistungen zur Verfügung stelle. Die Pensionskasse Eternit lehnte diesen Vorschlag am 29. November 1989 ab und beharrte darauf, dass sie ihren Verpflichtungen mit der Überweisung der Freizügigkeitsleistung von Fr. 34'427.65 vollumfänglich nachgekommen sei.
B.- Am 23. Oktober 1990 klagte die Migros-Pensionskasse beim Verwaltungsgericht des Kantons Glarus auf Feststellung, dass die Pensionskasse Eternit zu Vorsorgeleistungen gegenüber den Hinterbliebenen des W. verpflichtet sei; eventuell sei die Pensionskasse Eternit zur Zahlung eines Betrages von Fr. 180'000.-- (unter Anrechnung der bereits erbrachten Freizügigkeitsleistung) an die Migros-Pensionskasse zur Mitfinanzierung der laufenden Witwen- und Waisenrenten zu verpflichten.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus gelangte im wesentlichen zum Schluss, dass das Arbeitsverhältnis mit der T. SA in gegenseitigem Einvernehmen vorzeitig auf den 19. Mai 1989 aufgelöst worden sei, in welchem Zeitpunkt auch die Versicherungspflicht geendet habe. Bis zum Antritt der neuen Stelle am 22. Mai 1989 sei W. gemäss Art. 10 Abs. 3 BVG noch bei der Pensionskasse Eternit versichert gewesen, anschliessend allein bei der Migros-Pensionskasse. Die Pensionskasse Eternit habe daher lediglich die Freizügigkeitsleistung zu erbringen und sei nicht zur Ausrichtung von Hinterlassenenleistungen in Zusammenhang mit dem am 31. Mai 1989 eingetretenen Versicherungsfall verpflichtet (Entscheid vom 9. April 1991).
C.- Die Migros-Pensionskasse erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den Rechtsbegehren, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass das Arbeitsverhältnis zwischen der T. SA und W. und damit auch das Versicherungsverhältnis mit der Pensionskasse Eternit bis und mit 31. Mai 1989 bestanden habe und diese die gesetzlichen und reglementarischen Leistungen an die Hinterbliebenen zu erbringen habe; des weitern sei das erstinstanzliche Eventualbegehren als angemessene Lösung zu bezeichnen und es sei die Pensionskasse Eternit zur Zahlung einer Einmalsumme von Fr. 180'000.-- (unter Anrechnung der bereits erbrachten Freizügigkeitsleistung) zu verpflichten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdegegnerin.
Die Pensionskasse Eternit lässt sich mit dem Antrag auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vernehmen. Das Bundesamt für Sozialversicherung äussert sich zur Sache, enthält sich jedoch eines Rechtsbegehrens. Die als Mitinteressierte beigeladene M. hat sich nicht vernehmen lassen.
Auf die Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss Art. 73 BVG bezeichnet jeder Kanton als letzte kantonale Instanz ein Gericht, das über die Streitigkeiten zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet (Abs. 1). Die Entscheide der kantonalen Gerichte können auf dem Wege der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Eidg. Versicherungsgericht angefochten werden (Abs. 4).
Art. 73 BVG findet auf den obligatorischen, vor-, unter- und überobligatorischen Bereich registrierter privat- und öffentlichrechtlicher Vorsorgeeinrichtungen Anwendung, ferner auf nichtregistrierte Personalvorsorgestiftungen. Dabei ist ohne Belang, ob sich die fraglichen Ansprüche aus privatem oder öffentlichem Recht ergeben. Voraussetzung für den Rechtsweg nach Art. 73 Abs. 1 und 4 BVG bildet jedoch, dass die zwischen dem Versicherten resp. Anspruchsberechtigten und der Vorsorgeeinrichtung bestehende Streitigkeit die berufliche Vorsorge im engeren oder weiteren Sinn betrifft. In zeitlicher Hinsicht ist der Geltungsbereich von Art. 73 BVG auf die Beurteilung von Streitigkeiten beschränkt, in welchen der Versicherungsfall nicht vor dem 1. Januar 1985 eingetreten oder die in Frage stehende Forderung bzw. Verpflichtung nicht vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts entstanden ist; der Umstand, dass in einem solchen Fall Sachverhalte aus der Zeit vor und nach dem 1. Januar 1985 zu beurteilen sind, ändert an der BVG-Rechtspflegezuständigkeit nichts (BGE 117 V 50 Erw. 1 und 341 Erw. 1b, BGE 116 V 220 Erw. 1a mit Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung).
Die Frage der richtigen Behandlung der Eintretensvoraussetzungen durch die Vorinstanz, insbesondere die Zuständigkeit nach Art. 73 Abs. 1 BVG unter sachlichem und zeitlichem Gesichtspunkt, prüft das Eidg. Versicherungsgericht von Amtes wegen (BGE 116 V 202 Erw. 1a).
b) Im vorliegenden Verfahren geht es nicht um eine Streitigkeit zwischen Vorsorgeeinrichtung und Anspruchsberechtigtem. Die sachliche Zuständigkeit der Rechtspflegeorgane nach Art. 73 BVG ist indessen auch dann zu bejahen, wenn - wie hier - zwei Vorsorgeeinrichtungen am Recht stehen und der Streit ein konkretes Vorsorgeverhältnis zum Gegenstand hat (vgl. RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, S. 127; WALSER, Aktuelle Probleme im Hinblick auf den Vollzug des BVG, SZS, 32 (1988), S. 295).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde betrifft insofern nicht unmittelbar den Anspruch auf Vorsorgeleistungen, als die Beschwerdeführerin ihre Leistungspflicht nicht generell bestreitet und die gesetzlichen und reglementarischen Leistungen bisher vollumfänglich ausgerichtet hat. Sie verlangt indessen eine angemessene Mitbeteiligung der Beschwerdegegnerin an den von ihr erbrachten und weiterhin zu erbringenden Hinterlassenenleistungen. Die Streitigkeit hat damit ein konkretes Vorsorgeverhältnis zum Gegenstand, weshalb sie in die sachliche Zuständigkeit des BVG-Richters nach Art. 73 BVG fällt. Da es sich bei den beteiligten Pensionskassen um registrierte Vorsorgeeinrichtungen gemäss Art. 48 BVG handelt und die Zuständigkeit nach Art. 73 Abs. 1 und 4 BVG auch in zeitlicher Hinsicht besteht, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
2. a) Nach Art. 10 BVG beginnt die obligatorische Versicherung mit dem Antritt des Arbeitsverhältnisses (Abs. 1). Die Versicherungspflicht endet, wenn der Anspruch auf eine Altersleistung entsteht, das Arbeitsverhältnis aufgelöst oder der Mindestlohn unterschritten wird (Abs. 2). Für die Risiken Tod und Invalidität bleibt der Arbeitnehmer während 30 Tagen nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses bei der bisherigen Vorsorgeeinrichtung versichert; beginnt er vorher ein neues Arbeitsverhältnis, so ist die neue Vorsorgeeinrichtung zuständig (Abs. 3).
Im Rahmen der obligatorischen Vorsorge beginnt die Versicherung an dem Tag, an dem der Arbeitnehmer aufgrund der Anstellung die Arbeit antritt oder hätte antreten sollen, in jedem Fall aber im Zeitpunkt, da er sich auf den Weg zur Arbeit begibt (Art. 6 BVV 2). Im Bereich der weitergehenden Vorsorge ist zu unterscheiden, ob es sich um ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis oder um ein öffentlichrechtliches Dienstverhältnis handelt. Im ersten Fall beginnt das Versicherungsverhältnis im Zeitpunkt, in welchem sich der Arbeitnehmer dem Reglement oder den Statuten der Vorsorgeeinrichtung ausdrücklich oder konkludent (beispielsweise durch widerspruchslose Entgegennahme des Reglementes, Bezahlung der Beiträge oder Hinnahme der entsprechenden Lohnabzüge) unterzieht. Im zweiten Fall erfolgt der Beitritt zur Versicherung in der Regel von Gesetzes wegen mit Beginn des Dienstverhältnisses nach den anwendbaren Bestimmungen des Bundes, des Kantons oder der Gemeinde (Urteil P. vom 9. Februar 1989 Erw. 3d, veröffentlicht in SZS, 34 (1990), S. 95 f.; vgl. auch BGE 112 II 245 ff. sowie RIEMER, a.a.O., S. 103). Wo die weitergehende Vorsorge vertraglicher Natur ist, muss der Beginn des Versicherungsschutzes nicht notwendigerweise mit dem Beginn des Versicherungsverhältnisses übereinstimmen; massgebend ist der von den Parteien vereinbarte bzw. durch das Reglement oder die Statuten bestimmte Zeitpunkt (BEROS, Die Stellung des Arbeitnehmers im BVG - Obligatorium und freiwillige berufliche Vorsorge, Diss. Zürich, S. 29; vgl. auch MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Band I, S. 260).
Das Versicherungsverhältnis endet u.a. mit der Auflösung des Arbeitsverhältnisses. Dies gilt nicht nur in der obligatorischen Versicherung (Art. 10 Abs. 2 BVG), sondern auch im Rahmen der weitergehenden Vorsorge (BGE BGE 115 V 33 Erw. 5). Dabei kommt es praxisgemäss darauf an, ob und wann das Arbeitsverhältnis rechtlich aufgehört hat zu existieren; nicht massgeblich ist die effektive Arbeitsausübung oder -niederlegung (BGE 118 V 39 Erw. 2a; vgl. auch BEROS, a.a.O., S. 16). Entscheidend ist somit die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nach den zivilrechtlichen Regeln gemäss Art. 334 ff. OR mit der Folge, dass das Versicherungsverhältnis in der Regel bei Ablauf der gesetzlichen oder vertraglichen Kündigungsfrist endet. Unerheblich ist, ob der tatsächliche Dienstaustritt schon früher erfolgt ist (BGE 115 V 34 Erw. 5 in fine). Das Versicherungsverhältnis bleibt insbesondere auch bestehen, wenn der Arbeitnehmer während der Kündigungsfrist noch Ferien bezieht (BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, S. 507 N. 72). Anderseits wird die Dauer des Versicherungsverhältnisses nicht dadurch erstreckt, dass der Arbeitnehmer nach Ablauf der Kündigungsfrist Entschädigungen für nicht bezogene Ferientage erhält (Art. 329d Abs. 2 OR e contrario; nicht veröffentlichtes Urteil S. vom 25. März 1993; MOSER, Die zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, Diss. Basel 1992, S. 47). Vorbehalten bleibt die Nachversicherung gemäss Art. 10 Abs. 3 BVG.
b) W. hat das Arbeitsverhältnis mit der T. SA am 29. März 1989 auf den 31. Mai 1989 gekündigt. Effektiv arbeitete er bis 19. Mai 1989 für diese Firma und bezog in der Folge die ihm noch zustehenden Ferientage. Bereits am 22. Mai 1989 trat er eine neue Stelle bei der Firma M. an.
Die Vorinstanz erwog, dass bei fortbestehendem Arbeitsvertrag die Ausübung einer bezahlten Erwerbstätigkeit bei einem Dritten wohl als vertragswidrig zu würdigen sei, dass die T. SA an der Durchsetzung des Vertrages aber kein Interesse mehr gehabt habe. Dadurch, dass der Arbeitsplatz am 19. Mai 1989 geräumt worden sei, habe auch der Arbeitgeber zu erkennen gegeben, dass das Arbeitsverhältnis abgeschlossen sei. Insbesondere habe er nicht erwartet, dass der Arbeitnehmer seine Arbeitskraft weiterhin zur Verfügung stelle. Unter diesen Umständen sei davon auszugehen, dass das Arbeitsverhältnis zwischen W. und der T. SA im gegenseitigen Einverständnis vorzeitig auf den 19. Mai 1989 aufgelöst worden sei. Dementsprechend habe auch die Versicherungspflicht an diesem Datum geendet.
Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen das Versicherungsverhältnis vor Ablauf der Kündigungsfrist endet, wenn der Arbeitsvertrag im gegenseitigen Einverständnis vorzeitig aufgelöst wird, kann offenbleiben. Denn die Annahme der Vorinstanz, dass der Arbeitsvertrag einvernehmlich auf den 19. Mai 1989 aufgelöst worden sei, findet in den Akten keine Stütze. Die T. SA hat W. am 25. Mai 1989, und damit nach dem Stellenantritt bei der Firma M., den vollen Lohn für den Monat Mai 1989 ausbezahlt, und es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Firma anlässlich des Dienstaustritts von W. vom unmittelbar bevorstehenden Antritt der neuen Stelle bei der Firma M. Kenntnis hatte. Im übrigen beruft sich auch die beschwerdeführende Migros-Pensionskasse nicht darauf, dass das Arbeitsverhältnis vorzeitig aufgelöst worden sei. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist daher davon auszugehen, dass das Arbeitsverhältnis bei der T. SA und damit auch das Versicherungsverhältnis bei der Pensionskasse Eternit bis zum 31. Mai 1989 gedauert haben.
Anderseits steht fest, dass W. bereits am 22. Mai 1989 ein neues Arbeitsverhältnis eingegangen ist. Auch wenn das frühere Arbeitsverhältnis noch andauerte, war der neue Arbeitsvertrag unter obligationenrechtlichen Gesichtspunkten nicht ungültig (vgl. TERCIER, La partie spéciale du Code des obligations, S. 221 N. 1718). Des weitern ist unbestritten, dass W. nach Gesetz (Art. 10 Abs. 1 BVG und Art. 6 BVV 2) und Reglement (Art. 7 des Reglementes der Migros-Pensionskasse, Ausgabe 15. Januar 1985) mit Beginn des Arbeitsverhältnisses, d.h. ab 22. Mai 1989, bei der Firma M. versichert war. Bei Eintritt des Versicherungsfalls am 31. Mai 1989 waren somit die Voraussetzungen der Versicherung von W. bei beiden Vorsorgeeinrichtungen erfüllt. Streitig und im folgenden zu prüfen ist, welche Rechtsfolgen sich hieraus für die Leistungspflicht der beteiligten Pensionskassen ergeben.
3. a) Gemäss Art. 34 Abs. 2 Satz 1 BVG erlässt der Bundesrat Vorschriften zur Verhinderung ungerechtfertigter Vorteile des Versicherten oder seiner Hinterlassenen beim Zusammentreffen mehrerer Leistungen. Der Bundesrat ist diesem Auftrag nachgekommen und hat mit Art. 24 ff. BVV 2 nähere Bestimmungen betreffend die "Überentschädigung und Koordination mit anderen Sozialversicherungen" erlassen. Nach Art. 24 Abs. 1 BVV 2 kann die Vorsorgeeinrichtung die Hinterlassenen- und Invalidenleistungen kürzen, soweit sie zusammen mit anderen anrechenbaren Einkünften 90% des mutmasslich entgangenen Verdienstes übersteigen.
Die genannten Bestimmungen regeln die Kürzung der von einer Vorsorgeeinrichtung zusammen mit andern Einkünften der Anspruchsberechtigten zu erbringenden Leistungen sowie die Koordination der berufsvorsorgerechtlichen Leistungen mit Leistungen anderer Sozialversicherungsträger. Sie regeln dagegen nicht die Konkurrenz von Leistungen mehrerer Einrichtungen der beruflichen Vorsorge untereinander. Art. 24 BVV 2 bildet demzufolge keine Rechtsgrundlage für den Entscheid im vorliegenden Fall.
b) Nach Auffassung des Bundesamtes für Sozialversicherung ist für den Fall, dass bei Eintritt des versicherten Risikos zwei Arbeitsverhältnisse bestanden haben, Art. 46 Abs. 2 BVG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 lit. c und Abs. 4 BVV 2 anwendbar. Nach diesen Bestimmungen ist der Arbeitnehmer für eine nebenberufliche Erwerbstätigkeit dem Versicherungsobligatorium nicht unterstellt, wenn er im Hauptberuf entweder bereits obligatorisch versichert oder selbständigerwerbend ist; er kann sich hiefür jedoch freiwillig versichern lassen (Art. 1 Abs. 4 BVV 2). W. war aber weder bei der Beschwerdeführerin noch bei der Beschwerdegegnerin für eine nebenberufliche Tätigkeit versichert, weshalb für die Frage der Leistungspflicht nicht darauf abgestellt werden kann, welche Tätigkeit als Haupt- und welche als Nebenbeschäftigung zu gelten hat.
Die Bestimmung von Art. 46 BVG regelt die Versicherung von Arbeitnehmern, die als Teilzeitbeschäftigte im Dienste mehrerer Arbeitgeber stehen (vgl. Botschaft des Bundesrates zum BVG vom 19. Dezember 1975, Separatausgabe, S. 105). Sie hat insofern keine echte Doppelversicherung zum Gegenstand, als der vorsorgerechtlich relevante Lohn nur einmal versichert wird. Im vorliegenden Fall geht es dagegen insofern um eine doppelte Versicherung, als W. in der Zeit, als er noch einen Lohnanspruch gegenüber dem früheren Arbeitgeber hatte, vom neuen Arbeitgeber den vollen Lohn bezog und grundsätzlich für beide Bezüge berufsvorsorgerechtlich versichert war. Weil es sich vorsorgerechtlich um den gleichen Lohn für die funktionell gleiche hauptberufliche Tätigkeit handelt, liegt eine echte Doppelversicherung vor, wie sie dann gegeben ist, wenn der Versicherte für das gleiche Risiko bei verschiedenen Versicherungsträgern versichert ist (MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Band I, S. 201 f.; vgl. auch Art. 53 Abs. 1 VVG sowie MAURER, Einführung in das schweizerische Privatversicherungsrecht, 2. Aufl. 1986, S. 383 ff.). Es ist vorab somit zu prüfen, ob das BVG echte Doppelversicherungen zulässt.
4. a) Die berufliche Vorsorge gemäss BVG soll den Betagten, Hinterlassenen und Invaliden zusammen mit den Leistungen der AHV/IV die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise ermöglichen (Art. 34quater BV). Im Hinblick auf dieses Leistungsziel erklärt das Gesetz die berufliche Vorsorge innerhalb bestimmter Grenzen für obligatorisch (Art. 8 BVG) und umschreibt die von den registrierten Vorsorgeeinrichtungen zu erbringenden Mindestleistungen (Art. 13 ff. BVG).
Mit dem Verfassungsauftrag und der gesetzlichen Ordnung des BVG als obligatorische Mindestversicherung lassen sich echte Doppelversicherungen nicht vereinbaren. Würden solche zugelassen, so hätte der Versicherte für das gleiche Risiko zweimal Beiträge zu bezahlen und hätte grundsätzlich auch einen doppelten Leistungsanspruch, was im Hinblick auf das Überversicherungsverbot (Art. 24 BVV 2) regelmässig zu Leistungskürzungen Anlass geben würde. Zudem bedürfte es besonderer Regeln bezüglich der Leistungspflicht der beteiligten Vorsorgeeinrichtungen in solchen Fällen. Das BVG enthält indessen keine Normen über die anteilsmässige Leistungspflicht von zwei Vorsorgeeinrichtungen; auch fehlen gesetzliche Bestimmungen über den Rückgriff zwischen mehreren Vorsorgeeinrichtungen. Solche ergeben sich insbesondere aus Art. 23 BVG und der zugehörigen Rechtsprechung nicht, wonach die Vorsorgeeinrichtung für den zu einer andern Einrichtung übergetretenen Versicherten leistungspflichtig bleibt, wenn die Arbeitsunfähigkeit, die zur späteren Invalidität geführt hat, während der Zeit aufgetreten ist, als der Arbeitnehmer bei ihr versichert war (BGE 118 V 35, 95, 158, 239). Anderseits hat der Gesetzgeber mit Art. 10 Abs. 3 BVG eine Regelung getroffen, mit welcher nicht nur Lücken in der Versicherungsdeckung vermieden, sondern auch Doppelversicherungen ausgeschlossen werden sollen (vgl. MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, S. 203).
Auch wenn die Gesetzesmaterialien zur Frage der Doppelversicherung nichts aussagen, lassen Verfassungsauftrag und gesetzliche Regelung auf ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers in dem Sinne schliessen, dass echte Doppelversicherungen ausgeschlossen sind. Das gleiche ergibt sich aus Sinn und Zweck des Gesetzes.
b) Die Beschwerdeführerin räumt ein, dass das BVG echte Doppelversicherungen nicht vorsieht. Sie vertritt dagegen die Auffassung, dass solche auch nicht ausdrücklich verboten seien. Soweit sie damit geltend machen will, eine (umhüllende) Vorsorgeeinrichtung könne im Reglement oder in den Statuten echte Doppelversicherungen vorsehen, kann die Frage offenbleiben. Weder die Beschwerdeführerin noch die Beschwerdegegnerin haben in diesem Punkt eine vom BVG abweichende Regelung getroffen. Die streitige Frage ist daher allein nach dem BVG zu entscheiden, was nach dem Gesagten zum Schluss führt, dass eine echte Doppelversicherung nicht zulässig ist.
5. Schliesst das BVG echte Doppelversicherungen aus, so bleibt zu entscheiden, in welchem Zeitpunkt im vorliegenden Fall der Übertritt von der bisherigen in die neue Vorsorgeeinrichtung erfolgt ist.
a) Art. 10 BVG regelt den Beginn und das Ende der Versicherung und damit indirekt auch den Zeitpunkt des Übertritts von einer Vorsorgeeinrichtung zu einer andern bei Abschluss eines neuen Arbeitsverhältnisses. Dabei ist nach dem Gesagten auf die arbeitsvertraglichen Regeln des Zivilrechts abzustellen. Diese Praxis, an welcher festzuhalten ist, dient nicht nur der Rechtssicherheit, sondern ist im allgemeinen auch sachgerecht und verhindert Versicherungslücken. Das Abstellen auf den Arbeitsvertrag kann allerdings zu Doppelversicherungen führen, die sich mit dem Gesetz nicht vereinbaren lassen. Es kann in diesen Fällen daher nicht allein auf die Regeln des Arbeitsvertragsrechts abgestellt werden; vielmehr ist die Frage unmittelbar aufgrund von vorsorgerechtlichen Überlegungen zu entscheiden.
b) Für den Übergang der Versicherung von der ursprünglichen zur neuen Vorsorgeeinrichtung gibt es zwei Lösungsmöglichkeiten: Es kann auf den Beginn des neuen (22. Mai 1989) oder auf das rechtliche Ende des alten Arbeitsverhältnisses (31. Mai 1989) abgestellt werden. Während sich für ein Aufschieben des Versicherungsbeginns im Sinne der zweiten Variante im Gesetz keine Parallele finden lässt, kann bezüglich der ersten Variante auf Art. 10 Abs. 3 BVG verwiesen werden. Nach dieser Bestimmung bleibt der Arbeitnehmer für die Risiken Tod und Invalidität während 30 Tagen nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses bei der bisherigen Vorsorgeeinrichtung versichert (Satz 1); beginnt er vorher ein neues Arbeitsverhältnis, so ist die neue Vorsorgeeinrichtung zuständig (Satz 2). Die Bestimmung von Art. 10 Abs. 3 Satz 2 BVG hat zwar allein die Nachversicherung bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses zum Gegenstand und findet im Rahmen von Art. 10 Abs. 2 BVG, welcher das Ende der obligatorischen Versicherung regelt, grundsätzlich keine Anwendung. Auch geht es im Rahmen von Art. 10 Abs. 3 BVG um die Vermeidung von Versicherungslücken, wogegen hier die Frage einer Doppelversicherung zur Diskussion steht. Dennoch rechtfertigt es sich, Satz 2 von Art. 10 Abs. 3 BVG auf Fälle der vorliegenden Art analog anzuwenden, weil diese Lösung im Einklang mit den Regeln über den Beginn des Versicherungsverhältnisses (Art. 10 Abs. 1 BVG) steht - welche schon aus Gründen der Rechtssicherheit streng zu handhaben sind - und sie gleichzeitig den tatsächlichen Verhältnissen Rechnung trägt, indem das Versicherungsverhältnis am effektiv bestehenden Arbeitsverhältnis anknüpft. Dem Umstand, dass zivilrechtlich zwei Arbeitsverhältnisse nebeneinander bestehen können, vorsorgerechtlich eine (echte) Doppelversicherung jedoch ausgeschlossen ist, ist somit in der Weise Rechnung zu tragen, dass in Fällen der vorliegenden Art auf den Beginn des nachfolgenden Arbeitsverhältnisses abgestellt wird. Demnach entfällt die bisherige und beginnt die neue Versicherung mit dem Antritt der neuen Stelle, wenn der Arbeitnehmer vor Beendigung des bisherigen Arbeitsverhältnisses eine neue Stelle antritt und es sich nicht um den Fall einer unechten Doppelversicherung (Art. 46 BVG) handelt. Insoweit ist vom Grundsatz abzugehen, dass die rechtliche und nicht die tatsächliche Beendigung des Arbeitsverhältnisses für die Dauer des Versicherungsschutzes ausschlaggebend ist (BGE 115 V 33 Erw. 5).
6. a) Das Arbeitsverhältnis zwischen W. und der T. SA endete mit Ablauf der Kündigungsfrist am 31. Mai 1989. Weil er mit der Firma M. jedoch vorzeitig einen anderen Arbeitsvertrag abgeschlossen und die Stelle bereits am 22. Mai 1989 angetreten hat, endete das Vorsorgeverhältnis bei der Pensionskasse Eternit nach dem Gesagten mit dem Antritt der neuen Stelle und dem Beginn der Versicherung bei der Migros-Pensionskasse. Dementsprechend war W. bei Eintritt des Versicherungsfalls am 31. Mai 1989 allein bei der Migros-Pensionskasse versichert, welche die gesetzlichen und reglementarischen Leistungen zu erbringen hat.
b) An diesem Ergebnis vermag der Einwand der Beschwerdeführerin nichts zu ändern, wonach es gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstosse, wenn sie die gesamten Leistungen allein zu erbringen habe, nachdem W. bei der Pensionskasse Eternit während langer, bei ihr aber nur während sehr kurzer Zeit versichert gewesen sei. Wie bereits die Vorinstanz festgestellt hat, liegt es im Wesen einer Risikoversicherung, dass Leistungen im einen Fall schon nach kurzer Zeit, im andern Fall erst später oder überhaupt nie zu erbringen sind. Tritt das Risiko im Einzelfall sehr früh ein, so kann dies auch von einer Vorsorgeeinrichtung, welche ein früheres Versicherungsverhältnis ersetzt, nicht als unbillig betrachtet werden. Im übrigen hat die Beschwerdeführerin von der Pensionskasse Eternit unbestrittenermassen die Freizügigkeitsleistung überwiesen erhalten. Dem Beschwerdebegehren kann daher auch unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben nicht entsprochen werden.
7. (Kostenpunkt) | de | Art. 73 BVG. Die sachliche Zuständigkeit der Rechtspflegeorgane nach Art. 73 BVG ist auch dann gegeben, wenn zwei Vorsorgeeinrichtungen am Recht stehen und der Streit ein konkretes Vorsorgeverhältnis zum Gegenstand hat (Erw. 1b). Art. 10 BVG. Beginn und Ende des Versicherungsverhältnisses in der beruflichen Vorsorge (Erw. 2a).
Art. 46 Abs. 2 BVG, Art. 1 Abs. 1 lit. c und Abs. 4 BVV 2. Das BVG schliesst echte Doppelversicherungen aus (Erw. 3).
Art. 10 Abs. 3 BVG. Analoge Anwendung dieser Bestimmung, wenn der Arbeitnehmer vor Beendigung des bisherigen Arbeitsverhältnisses eine neue Stelle antritt und es sich nicht um den Fall einer unechten Doppelversicherung (Art. 46 BVG) handelt (Erw. 4). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-15%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,390 | 120 V 15 | 120 V 15
Sachverhalt ab Seite 16
A.- Der 1952 geborene W. arbeitete als Concierge bei der T. SA und war bei der Pensionskasse Eternit berufsvorsorgerechtlich versichert. Am 28. März 1989 kündigte er das Arbeitsverhältnis auf den 31. Mai 1989. Die T. SA bestätigte am 29. März 1989 die Kündigung auf den 31. Mai 1989 und setzte den Dienstaustritt unter Berücksichtigung eines anteilsmässigen Ferienanspruchs von 8,5 Tagen auf den 19. Mai 1989, 14.00 Uhr fest.
Am 5. April 1989 wurde W. von der Firma M. als Concierge angestellt. Im Anstellungsschreiben wurde der Stellenantritt auf den 22. Mai 1989 festgesetzt und der Anschluss an die Migros-Pensionskasse bestätigt. Am 31. Mai 1989 starb W. und hinterliess seine Ehefrau und zwei Kinder.
Die Migros-Pensionskasse zahlte der Witwe M. das versicherte Todesfallkapital von Fr. 98'800.-- aus und sprach ihr eine Witwenrente von Fr. 931.-- sowie zwei Waisenrenten von je Fr. 352.-- im Monat zu (Schreiben vom 16. August 1989 und 5. Februar 1990). Bereits am 26. Juli 1989 war die Migros-Pensionskasse an die Pensionskasse Eternit gelangt mit der Feststellung, dass W. am Todestag bei beiden Kassen versichert gewesen sei und sich die Pensionskasse Eternit mit der Erbringung der Freizügigkeitsleistung nicht von der Pflicht zur Ausrichtung der reglementarisch versicherten Renten befreien könne. Im Sinne einer vergleichsweisen Regelung schlug die Migros-Pensionskasse vor, dass diejenige Kasse, welche gemäss Reglement die höheren Leistungen vorsehe, die vollen Leistungen erbringe, und die andere Kasse dieser Mittel für die anteilsmässige Gewährung der BVG-Leistungen und der sich deckenden überobligatorischen Leistungen zur Verfügung stelle. Die Pensionskasse Eternit lehnte diesen Vorschlag am 29. November 1989 ab und beharrte darauf, dass sie ihren Verpflichtungen mit der Überweisung der Freizügigkeitsleistung von Fr. 34'427.65 vollumfänglich nachgekommen sei.
B.- Am 23. Oktober 1990 klagte die Migros-Pensionskasse beim Verwaltungsgericht des Kantons Glarus auf Feststellung, dass die Pensionskasse Eternit zu Vorsorgeleistungen gegenüber den Hinterbliebenen des W. verpflichtet sei; eventuell sei die Pensionskasse Eternit zur Zahlung eines Betrages von Fr. 180'000.-- (unter Anrechnung der bereits erbrachten Freizügigkeitsleistung) an die Migros-Pensionskasse zur Mitfinanzierung der laufenden Witwen- und Waisenrenten zu verpflichten.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus gelangte im wesentlichen zum Schluss, dass das Arbeitsverhältnis mit der T. SA in gegenseitigem Einvernehmen vorzeitig auf den 19. Mai 1989 aufgelöst worden sei, in welchem Zeitpunkt auch die Versicherungspflicht geendet habe. Bis zum Antritt der neuen Stelle am 22. Mai 1989 sei W. gemäss Art. 10 Abs. 3 BVG noch bei der Pensionskasse Eternit versichert gewesen, anschliessend allein bei der Migros-Pensionskasse. Die Pensionskasse Eternit habe daher lediglich die Freizügigkeitsleistung zu erbringen und sei nicht zur Ausrichtung von Hinterlassenenleistungen in Zusammenhang mit dem am 31. Mai 1989 eingetretenen Versicherungsfall verpflichtet (Entscheid vom 9. April 1991).
C.- Die Migros-Pensionskasse erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den Rechtsbegehren, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass das Arbeitsverhältnis zwischen der T. SA und W. und damit auch das Versicherungsverhältnis mit der Pensionskasse Eternit bis und mit 31. Mai 1989 bestanden habe und diese die gesetzlichen und reglementarischen Leistungen an die Hinterbliebenen zu erbringen habe; des weitern sei das erstinstanzliche Eventualbegehren als angemessene Lösung zu bezeichnen und es sei die Pensionskasse Eternit zur Zahlung einer Einmalsumme von Fr. 180'000.-- (unter Anrechnung der bereits erbrachten Freizügigkeitsleistung) zu verpflichten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdegegnerin.
Die Pensionskasse Eternit lässt sich mit dem Antrag auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vernehmen. Das Bundesamt für Sozialversicherung äussert sich zur Sache, enthält sich jedoch eines Rechtsbegehrens. Die als Mitinteressierte beigeladene M. hat sich nicht vernehmen lassen.
Auf die Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss Art. 73 BVG bezeichnet jeder Kanton als letzte kantonale Instanz ein Gericht, das über die Streitigkeiten zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet (Abs. 1). Die Entscheide der kantonalen Gerichte können auf dem Wege der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Eidg. Versicherungsgericht angefochten werden (Abs. 4).
Art. 73 BVG findet auf den obligatorischen, vor-, unter- und überobligatorischen Bereich registrierter privat- und öffentlichrechtlicher Vorsorgeeinrichtungen Anwendung, ferner auf nichtregistrierte Personalvorsorgestiftungen. Dabei ist ohne Belang, ob sich die fraglichen Ansprüche aus privatem oder öffentlichem Recht ergeben. Voraussetzung für den Rechtsweg nach Art. 73 Abs. 1 und 4 BVG bildet jedoch, dass die zwischen dem Versicherten resp. Anspruchsberechtigten und der Vorsorgeeinrichtung bestehende Streitigkeit die berufliche Vorsorge im engeren oder weiteren Sinn betrifft. In zeitlicher Hinsicht ist der Geltungsbereich von Art. 73 BVG auf die Beurteilung von Streitigkeiten beschränkt, in welchen der Versicherungsfall nicht vor dem 1. Januar 1985 eingetreten oder die in Frage stehende Forderung bzw. Verpflichtung nicht vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts entstanden ist; der Umstand, dass in einem solchen Fall Sachverhalte aus der Zeit vor und nach dem 1. Januar 1985 zu beurteilen sind, ändert an der BVG-Rechtspflegezuständigkeit nichts (BGE 117 V 50 Erw. 1 und 341 Erw. 1b, BGE 116 V 220 Erw. 1a mit Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung).
Die Frage der richtigen Behandlung der Eintretensvoraussetzungen durch die Vorinstanz, insbesondere die Zuständigkeit nach Art. 73 Abs. 1 BVG unter sachlichem und zeitlichem Gesichtspunkt, prüft das Eidg. Versicherungsgericht von Amtes wegen (BGE 116 V 202 Erw. 1a).
b) Im vorliegenden Verfahren geht es nicht um eine Streitigkeit zwischen Vorsorgeeinrichtung und Anspruchsberechtigtem. Die sachliche Zuständigkeit der Rechtspflegeorgane nach Art. 73 BVG ist indessen auch dann zu bejahen, wenn - wie hier - zwei Vorsorgeeinrichtungen am Recht stehen und der Streit ein konkretes Vorsorgeverhältnis zum Gegenstand hat (vgl. RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, S. 127; WALSER, Aktuelle Probleme im Hinblick auf den Vollzug des BVG, SZS, 32 (1988), S. 295).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde betrifft insofern nicht unmittelbar den Anspruch auf Vorsorgeleistungen, als die Beschwerdeführerin ihre Leistungspflicht nicht generell bestreitet und die gesetzlichen und reglementarischen Leistungen bisher vollumfänglich ausgerichtet hat. Sie verlangt indessen eine angemessene Mitbeteiligung der Beschwerdegegnerin an den von ihr erbrachten und weiterhin zu erbringenden Hinterlassenenleistungen. Die Streitigkeit hat damit ein konkretes Vorsorgeverhältnis zum Gegenstand, weshalb sie in die sachliche Zuständigkeit des BVG-Richters nach Art. 73 BVG fällt. Da es sich bei den beteiligten Pensionskassen um registrierte Vorsorgeeinrichtungen gemäss Art. 48 BVG handelt und die Zuständigkeit nach Art. 73 Abs. 1 und 4 BVG auch in zeitlicher Hinsicht besteht, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
2. a) Nach Art. 10 BVG beginnt die obligatorische Versicherung mit dem Antritt des Arbeitsverhältnisses (Abs. 1). Die Versicherungspflicht endet, wenn der Anspruch auf eine Altersleistung entsteht, das Arbeitsverhältnis aufgelöst oder der Mindestlohn unterschritten wird (Abs. 2). Für die Risiken Tod und Invalidität bleibt der Arbeitnehmer während 30 Tagen nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses bei der bisherigen Vorsorgeeinrichtung versichert; beginnt er vorher ein neues Arbeitsverhältnis, so ist die neue Vorsorgeeinrichtung zuständig (Abs. 3).
Im Rahmen der obligatorischen Vorsorge beginnt die Versicherung an dem Tag, an dem der Arbeitnehmer aufgrund der Anstellung die Arbeit antritt oder hätte antreten sollen, in jedem Fall aber im Zeitpunkt, da er sich auf den Weg zur Arbeit begibt (Art. 6 BVV 2). Im Bereich der weitergehenden Vorsorge ist zu unterscheiden, ob es sich um ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis oder um ein öffentlichrechtliches Dienstverhältnis handelt. Im ersten Fall beginnt das Versicherungsverhältnis im Zeitpunkt, in welchem sich der Arbeitnehmer dem Reglement oder den Statuten der Vorsorgeeinrichtung ausdrücklich oder konkludent (beispielsweise durch widerspruchslose Entgegennahme des Reglementes, Bezahlung der Beiträge oder Hinnahme der entsprechenden Lohnabzüge) unterzieht. Im zweiten Fall erfolgt der Beitritt zur Versicherung in der Regel von Gesetzes wegen mit Beginn des Dienstverhältnisses nach den anwendbaren Bestimmungen des Bundes, des Kantons oder der Gemeinde (Urteil P. vom 9. Februar 1989 Erw. 3d, veröffentlicht in SZS, 34 (1990), S. 95 f.; vgl. auch BGE 112 II 245 ff. sowie RIEMER, a.a.O., S. 103). Wo die weitergehende Vorsorge vertraglicher Natur ist, muss der Beginn des Versicherungsschutzes nicht notwendigerweise mit dem Beginn des Versicherungsverhältnisses übereinstimmen; massgebend ist der von den Parteien vereinbarte bzw. durch das Reglement oder die Statuten bestimmte Zeitpunkt (BEROS, Die Stellung des Arbeitnehmers im BVG - Obligatorium und freiwillige berufliche Vorsorge, Diss. Zürich, S. 29; vgl. auch MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Band I, S. 260).
Das Versicherungsverhältnis endet u.a. mit der Auflösung des Arbeitsverhältnisses. Dies gilt nicht nur in der obligatorischen Versicherung (Art. 10 Abs. 2 BVG), sondern auch im Rahmen der weitergehenden Vorsorge (BGE BGE 115 V 33 Erw. 5). Dabei kommt es praxisgemäss darauf an, ob und wann das Arbeitsverhältnis rechtlich aufgehört hat zu existieren; nicht massgeblich ist die effektive Arbeitsausübung oder -niederlegung (BGE 118 V 39 Erw. 2a; vgl. auch BEROS, a.a.O., S. 16). Entscheidend ist somit die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nach den zivilrechtlichen Regeln gemäss Art. 334 ff. OR mit der Folge, dass das Versicherungsverhältnis in der Regel bei Ablauf der gesetzlichen oder vertraglichen Kündigungsfrist endet. Unerheblich ist, ob der tatsächliche Dienstaustritt schon früher erfolgt ist (BGE 115 V 34 Erw. 5 in fine). Das Versicherungsverhältnis bleibt insbesondere auch bestehen, wenn der Arbeitnehmer während der Kündigungsfrist noch Ferien bezieht (BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, S. 507 N. 72). Anderseits wird die Dauer des Versicherungsverhältnisses nicht dadurch erstreckt, dass der Arbeitnehmer nach Ablauf der Kündigungsfrist Entschädigungen für nicht bezogene Ferientage erhält (Art. 329d Abs. 2 OR e contrario; nicht veröffentlichtes Urteil S. vom 25. März 1993; MOSER, Die zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, Diss. Basel 1992, S. 47). Vorbehalten bleibt die Nachversicherung gemäss Art. 10 Abs. 3 BVG.
b) W. hat das Arbeitsverhältnis mit der T. SA am 29. März 1989 auf den 31. Mai 1989 gekündigt. Effektiv arbeitete er bis 19. Mai 1989 für diese Firma und bezog in der Folge die ihm noch zustehenden Ferientage. Bereits am 22. Mai 1989 trat er eine neue Stelle bei der Firma M. an.
Die Vorinstanz erwog, dass bei fortbestehendem Arbeitsvertrag die Ausübung einer bezahlten Erwerbstätigkeit bei einem Dritten wohl als vertragswidrig zu würdigen sei, dass die T. SA an der Durchsetzung des Vertrages aber kein Interesse mehr gehabt habe. Dadurch, dass der Arbeitsplatz am 19. Mai 1989 geräumt worden sei, habe auch der Arbeitgeber zu erkennen gegeben, dass das Arbeitsverhältnis abgeschlossen sei. Insbesondere habe er nicht erwartet, dass der Arbeitnehmer seine Arbeitskraft weiterhin zur Verfügung stelle. Unter diesen Umständen sei davon auszugehen, dass das Arbeitsverhältnis zwischen W. und der T. SA im gegenseitigen Einverständnis vorzeitig auf den 19. Mai 1989 aufgelöst worden sei. Dementsprechend habe auch die Versicherungspflicht an diesem Datum geendet.
Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen das Versicherungsverhältnis vor Ablauf der Kündigungsfrist endet, wenn der Arbeitsvertrag im gegenseitigen Einverständnis vorzeitig aufgelöst wird, kann offenbleiben. Denn die Annahme der Vorinstanz, dass der Arbeitsvertrag einvernehmlich auf den 19. Mai 1989 aufgelöst worden sei, findet in den Akten keine Stütze. Die T. SA hat W. am 25. Mai 1989, und damit nach dem Stellenantritt bei der Firma M., den vollen Lohn für den Monat Mai 1989 ausbezahlt, und es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Firma anlässlich des Dienstaustritts von W. vom unmittelbar bevorstehenden Antritt der neuen Stelle bei der Firma M. Kenntnis hatte. Im übrigen beruft sich auch die beschwerdeführende Migros-Pensionskasse nicht darauf, dass das Arbeitsverhältnis vorzeitig aufgelöst worden sei. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist daher davon auszugehen, dass das Arbeitsverhältnis bei der T. SA und damit auch das Versicherungsverhältnis bei der Pensionskasse Eternit bis zum 31. Mai 1989 gedauert haben.
Anderseits steht fest, dass W. bereits am 22. Mai 1989 ein neues Arbeitsverhältnis eingegangen ist. Auch wenn das frühere Arbeitsverhältnis noch andauerte, war der neue Arbeitsvertrag unter obligationenrechtlichen Gesichtspunkten nicht ungültig (vgl. TERCIER, La partie spéciale du Code des obligations, S. 221 N. 1718). Des weitern ist unbestritten, dass W. nach Gesetz (Art. 10 Abs. 1 BVG und Art. 6 BVV 2) und Reglement (Art. 7 des Reglementes der Migros-Pensionskasse, Ausgabe 15. Januar 1985) mit Beginn des Arbeitsverhältnisses, d.h. ab 22. Mai 1989, bei der Firma M. versichert war. Bei Eintritt des Versicherungsfalls am 31. Mai 1989 waren somit die Voraussetzungen der Versicherung von W. bei beiden Vorsorgeeinrichtungen erfüllt. Streitig und im folgenden zu prüfen ist, welche Rechtsfolgen sich hieraus für die Leistungspflicht der beteiligten Pensionskassen ergeben.
3. a) Gemäss Art. 34 Abs. 2 Satz 1 BVG erlässt der Bundesrat Vorschriften zur Verhinderung ungerechtfertigter Vorteile des Versicherten oder seiner Hinterlassenen beim Zusammentreffen mehrerer Leistungen. Der Bundesrat ist diesem Auftrag nachgekommen und hat mit Art. 24 ff. BVV 2 nähere Bestimmungen betreffend die "Überentschädigung und Koordination mit anderen Sozialversicherungen" erlassen. Nach Art. 24 Abs. 1 BVV 2 kann die Vorsorgeeinrichtung die Hinterlassenen- und Invalidenleistungen kürzen, soweit sie zusammen mit anderen anrechenbaren Einkünften 90% des mutmasslich entgangenen Verdienstes übersteigen.
Die genannten Bestimmungen regeln die Kürzung der von einer Vorsorgeeinrichtung zusammen mit andern Einkünften der Anspruchsberechtigten zu erbringenden Leistungen sowie die Koordination der berufsvorsorgerechtlichen Leistungen mit Leistungen anderer Sozialversicherungsträger. Sie regeln dagegen nicht die Konkurrenz von Leistungen mehrerer Einrichtungen der beruflichen Vorsorge untereinander. Art. 24 BVV 2 bildet demzufolge keine Rechtsgrundlage für den Entscheid im vorliegenden Fall.
b) Nach Auffassung des Bundesamtes für Sozialversicherung ist für den Fall, dass bei Eintritt des versicherten Risikos zwei Arbeitsverhältnisse bestanden haben, Art. 46 Abs. 2 BVG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 lit. c und Abs. 4 BVV 2 anwendbar. Nach diesen Bestimmungen ist der Arbeitnehmer für eine nebenberufliche Erwerbstätigkeit dem Versicherungsobligatorium nicht unterstellt, wenn er im Hauptberuf entweder bereits obligatorisch versichert oder selbständigerwerbend ist; er kann sich hiefür jedoch freiwillig versichern lassen (Art. 1 Abs. 4 BVV 2). W. war aber weder bei der Beschwerdeführerin noch bei der Beschwerdegegnerin für eine nebenberufliche Tätigkeit versichert, weshalb für die Frage der Leistungspflicht nicht darauf abgestellt werden kann, welche Tätigkeit als Haupt- und welche als Nebenbeschäftigung zu gelten hat.
Die Bestimmung von Art. 46 BVG regelt die Versicherung von Arbeitnehmern, die als Teilzeitbeschäftigte im Dienste mehrerer Arbeitgeber stehen (vgl. Botschaft des Bundesrates zum BVG vom 19. Dezember 1975, Separatausgabe, S. 105). Sie hat insofern keine echte Doppelversicherung zum Gegenstand, als der vorsorgerechtlich relevante Lohn nur einmal versichert wird. Im vorliegenden Fall geht es dagegen insofern um eine doppelte Versicherung, als W. in der Zeit, als er noch einen Lohnanspruch gegenüber dem früheren Arbeitgeber hatte, vom neuen Arbeitgeber den vollen Lohn bezog und grundsätzlich für beide Bezüge berufsvorsorgerechtlich versichert war. Weil es sich vorsorgerechtlich um den gleichen Lohn für die funktionell gleiche hauptberufliche Tätigkeit handelt, liegt eine echte Doppelversicherung vor, wie sie dann gegeben ist, wenn der Versicherte für das gleiche Risiko bei verschiedenen Versicherungsträgern versichert ist (MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Band I, S. 201 f.; vgl. auch Art. 53 Abs. 1 VVG sowie MAURER, Einführung in das schweizerische Privatversicherungsrecht, 2. Aufl. 1986, S. 383 ff.). Es ist vorab somit zu prüfen, ob das BVG echte Doppelversicherungen zulässt.
4. a) Die berufliche Vorsorge gemäss BVG soll den Betagten, Hinterlassenen und Invaliden zusammen mit den Leistungen der AHV/IV die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise ermöglichen (Art. 34quater BV). Im Hinblick auf dieses Leistungsziel erklärt das Gesetz die berufliche Vorsorge innerhalb bestimmter Grenzen für obligatorisch (Art. 8 BVG) und umschreibt die von den registrierten Vorsorgeeinrichtungen zu erbringenden Mindestleistungen (Art. 13 ff. BVG).
Mit dem Verfassungsauftrag und der gesetzlichen Ordnung des BVG als obligatorische Mindestversicherung lassen sich echte Doppelversicherungen nicht vereinbaren. Würden solche zugelassen, so hätte der Versicherte für das gleiche Risiko zweimal Beiträge zu bezahlen und hätte grundsätzlich auch einen doppelten Leistungsanspruch, was im Hinblick auf das Überversicherungsverbot (Art. 24 BVV 2) regelmässig zu Leistungskürzungen Anlass geben würde. Zudem bedürfte es besonderer Regeln bezüglich der Leistungspflicht der beteiligten Vorsorgeeinrichtungen in solchen Fällen. Das BVG enthält indessen keine Normen über die anteilsmässige Leistungspflicht von zwei Vorsorgeeinrichtungen; auch fehlen gesetzliche Bestimmungen über den Rückgriff zwischen mehreren Vorsorgeeinrichtungen. Solche ergeben sich insbesondere aus Art. 23 BVG und der zugehörigen Rechtsprechung nicht, wonach die Vorsorgeeinrichtung für den zu einer andern Einrichtung übergetretenen Versicherten leistungspflichtig bleibt, wenn die Arbeitsunfähigkeit, die zur späteren Invalidität geführt hat, während der Zeit aufgetreten ist, als der Arbeitnehmer bei ihr versichert war (BGE 118 V 35, 95, 158, 239). Anderseits hat der Gesetzgeber mit Art. 10 Abs. 3 BVG eine Regelung getroffen, mit welcher nicht nur Lücken in der Versicherungsdeckung vermieden, sondern auch Doppelversicherungen ausgeschlossen werden sollen (vgl. MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, S. 203).
Auch wenn die Gesetzesmaterialien zur Frage der Doppelversicherung nichts aussagen, lassen Verfassungsauftrag und gesetzliche Regelung auf ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers in dem Sinne schliessen, dass echte Doppelversicherungen ausgeschlossen sind. Das gleiche ergibt sich aus Sinn und Zweck des Gesetzes.
b) Die Beschwerdeführerin räumt ein, dass das BVG echte Doppelversicherungen nicht vorsieht. Sie vertritt dagegen die Auffassung, dass solche auch nicht ausdrücklich verboten seien. Soweit sie damit geltend machen will, eine (umhüllende) Vorsorgeeinrichtung könne im Reglement oder in den Statuten echte Doppelversicherungen vorsehen, kann die Frage offenbleiben. Weder die Beschwerdeführerin noch die Beschwerdegegnerin haben in diesem Punkt eine vom BVG abweichende Regelung getroffen. Die streitige Frage ist daher allein nach dem BVG zu entscheiden, was nach dem Gesagten zum Schluss führt, dass eine echte Doppelversicherung nicht zulässig ist.
5. Schliesst das BVG echte Doppelversicherungen aus, so bleibt zu entscheiden, in welchem Zeitpunkt im vorliegenden Fall der Übertritt von der bisherigen in die neue Vorsorgeeinrichtung erfolgt ist.
a) Art. 10 BVG regelt den Beginn und das Ende der Versicherung und damit indirekt auch den Zeitpunkt des Übertritts von einer Vorsorgeeinrichtung zu einer andern bei Abschluss eines neuen Arbeitsverhältnisses. Dabei ist nach dem Gesagten auf die arbeitsvertraglichen Regeln des Zivilrechts abzustellen. Diese Praxis, an welcher festzuhalten ist, dient nicht nur der Rechtssicherheit, sondern ist im allgemeinen auch sachgerecht und verhindert Versicherungslücken. Das Abstellen auf den Arbeitsvertrag kann allerdings zu Doppelversicherungen führen, die sich mit dem Gesetz nicht vereinbaren lassen. Es kann in diesen Fällen daher nicht allein auf die Regeln des Arbeitsvertragsrechts abgestellt werden; vielmehr ist die Frage unmittelbar aufgrund von vorsorgerechtlichen Überlegungen zu entscheiden.
b) Für den Übergang der Versicherung von der ursprünglichen zur neuen Vorsorgeeinrichtung gibt es zwei Lösungsmöglichkeiten: Es kann auf den Beginn des neuen (22. Mai 1989) oder auf das rechtliche Ende des alten Arbeitsverhältnisses (31. Mai 1989) abgestellt werden. Während sich für ein Aufschieben des Versicherungsbeginns im Sinne der zweiten Variante im Gesetz keine Parallele finden lässt, kann bezüglich der ersten Variante auf Art. 10 Abs. 3 BVG verwiesen werden. Nach dieser Bestimmung bleibt der Arbeitnehmer für die Risiken Tod und Invalidität während 30 Tagen nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses bei der bisherigen Vorsorgeeinrichtung versichert (Satz 1); beginnt er vorher ein neues Arbeitsverhältnis, so ist die neue Vorsorgeeinrichtung zuständig (Satz 2). Die Bestimmung von Art. 10 Abs. 3 Satz 2 BVG hat zwar allein die Nachversicherung bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses zum Gegenstand und findet im Rahmen von Art. 10 Abs. 2 BVG, welcher das Ende der obligatorischen Versicherung regelt, grundsätzlich keine Anwendung. Auch geht es im Rahmen von Art. 10 Abs. 3 BVG um die Vermeidung von Versicherungslücken, wogegen hier die Frage einer Doppelversicherung zur Diskussion steht. Dennoch rechtfertigt es sich, Satz 2 von Art. 10 Abs. 3 BVG auf Fälle der vorliegenden Art analog anzuwenden, weil diese Lösung im Einklang mit den Regeln über den Beginn des Versicherungsverhältnisses (Art. 10 Abs. 1 BVG) steht - welche schon aus Gründen der Rechtssicherheit streng zu handhaben sind - und sie gleichzeitig den tatsächlichen Verhältnissen Rechnung trägt, indem das Versicherungsverhältnis am effektiv bestehenden Arbeitsverhältnis anknüpft. Dem Umstand, dass zivilrechtlich zwei Arbeitsverhältnisse nebeneinander bestehen können, vorsorgerechtlich eine (echte) Doppelversicherung jedoch ausgeschlossen ist, ist somit in der Weise Rechnung zu tragen, dass in Fällen der vorliegenden Art auf den Beginn des nachfolgenden Arbeitsverhältnisses abgestellt wird. Demnach entfällt die bisherige und beginnt die neue Versicherung mit dem Antritt der neuen Stelle, wenn der Arbeitnehmer vor Beendigung des bisherigen Arbeitsverhältnisses eine neue Stelle antritt und es sich nicht um den Fall einer unechten Doppelversicherung (Art. 46 BVG) handelt. Insoweit ist vom Grundsatz abzugehen, dass die rechtliche und nicht die tatsächliche Beendigung des Arbeitsverhältnisses für die Dauer des Versicherungsschutzes ausschlaggebend ist (BGE 115 V 33 Erw. 5).
6. a) Das Arbeitsverhältnis zwischen W. und der T. SA endete mit Ablauf der Kündigungsfrist am 31. Mai 1989. Weil er mit der Firma M. jedoch vorzeitig einen anderen Arbeitsvertrag abgeschlossen und die Stelle bereits am 22. Mai 1989 angetreten hat, endete das Vorsorgeverhältnis bei der Pensionskasse Eternit nach dem Gesagten mit dem Antritt der neuen Stelle und dem Beginn der Versicherung bei der Migros-Pensionskasse. Dementsprechend war W. bei Eintritt des Versicherungsfalls am 31. Mai 1989 allein bei der Migros-Pensionskasse versichert, welche die gesetzlichen und reglementarischen Leistungen zu erbringen hat.
b) An diesem Ergebnis vermag der Einwand der Beschwerdeführerin nichts zu ändern, wonach es gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstosse, wenn sie die gesamten Leistungen allein zu erbringen habe, nachdem W. bei der Pensionskasse Eternit während langer, bei ihr aber nur während sehr kurzer Zeit versichert gewesen sei. Wie bereits die Vorinstanz festgestellt hat, liegt es im Wesen einer Risikoversicherung, dass Leistungen im einen Fall schon nach kurzer Zeit, im andern Fall erst später oder überhaupt nie zu erbringen sind. Tritt das Risiko im Einzelfall sehr früh ein, so kann dies auch von einer Vorsorgeeinrichtung, welche ein früheres Versicherungsverhältnis ersetzt, nicht als unbillig betrachtet werden. Im übrigen hat die Beschwerdeführerin von der Pensionskasse Eternit unbestrittenermassen die Freizügigkeitsleistung überwiesen erhalten. Dem Beschwerdebegehren kann daher auch unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben nicht entsprochen werden.
7. (Kostenpunkt) | de | Art. 73 LPP. La compétence ratione materiae des autorités juridictionnelles instituées par l'art. 73 LPP doit aussi être admise lorsque deux institutions de prévoyance sont en litige et que la contestation a pour objet un rapport concret de prévoyance (consid. 1b). Art. 10 LPP. Début et fin du rapport d'assurance en matière de prévoyance professionnelle (consid. 2a).
Art. 46 al. 2 LPP, art. 1er al. 1 let. c et al. 4 OPP 2. La LPP exclut les doubles assurances proprement dites (consid. 3).
Art. 10 al. 3 LPP. Application par analogie de cette disposition légale, lorsque le salarié prend un nouvel emploi avant la cessation de l'ancien rapport de travail et qu'il ne s'agit pas d'un cas de double assurance improprement dite (art. 46 LPP) (consid. 4). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-15%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,391 | 120 V 15 | 120 V 15
Sachverhalt ab Seite 16
A.- Der 1952 geborene W. arbeitete als Concierge bei der T. SA und war bei der Pensionskasse Eternit berufsvorsorgerechtlich versichert. Am 28. März 1989 kündigte er das Arbeitsverhältnis auf den 31. Mai 1989. Die T. SA bestätigte am 29. März 1989 die Kündigung auf den 31. Mai 1989 und setzte den Dienstaustritt unter Berücksichtigung eines anteilsmässigen Ferienanspruchs von 8,5 Tagen auf den 19. Mai 1989, 14.00 Uhr fest.
Am 5. April 1989 wurde W. von der Firma M. als Concierge angestellt. Im Anstellungsschreiben wurde der Stellenantritt auf den 22. Mai 1989 festgesetzt und der Anschluss an die Migros-Pensionskasse bestätigt. Am 31. Mai 1989 starb W. und hinterliess seine Ehefrau und zwei Kinder.
Die Migros-Pensionskasse zahlte der Witwe M. das versicherte Todesfallkapital von Fr. 98'800.-- aus und sprach ihr eine Witwenrente von Fr. 931.-- sowie zwei Waisenrenten von je Fr. 352.-- im Monat zu (Schreiben vom 16. August 1989 und 5. Februar 1990). Bereits am 26. Juli 1989 war die Migros-Pensionskasse an die Pensionskasse Eternit gelangt mit der Feststellung, dass W. am Todestag bei beiden Kassen versichert gewesen sei und sich die Pensionskasse Eternit mit der Erbringung der Freizügigkeitsleistung nicht von der Pflicht zur Ausrichtung der reglementarisch versicherten Renten befreien könne. Im Sinne einer vergleichsweisen Regelung schlug die Migros-Pensionskasse vor, dass diejenige Kasse, welche gemäss Reglement die höheren Leistungen vorsehe, die vollen Leistungen erbringe, und die andere Kasse dieser Mittel für die anteilsmässige Gewährung der BVG-Leistungen und der sich deckenden überobligatorischen Leistungen zur Verfügung stelle. Die Pensionskasse Eternit lehnte diesen Vorschlag am 29. November 1989 ab und beharrte darauf, dass sie ihren Verpflichtungen mit der Überweisung der Freizügigkeitsleistung von Fr. 34'427.65 vollumfänglich nachgekommen sei.
B.- Am 23. Oktober 1990 klagte die Migros-Pensionskasse beim Verwaltungsgericht des Kantons Glarus auf Feststellung, dass die Pensionskasse Eternit zu Vorsorgeleistungen gegenüber den Hinterbliebenen des W. verpflichtet sei; eventuell sei die Pensionskasse Eternit zur Zahlung eines Betrages von Fr. 180'000.-- (unter Anrechnung der bereits erbrachten Freizügigkeitsleistung) an die Migros-Pensionskasse zur Mitfinanzierung der laufenden Witwen- und Waisenrenten zu verpflichten.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Glarus gelangte im wesentlichen zum Schluss, dass das Arbeitsverhältnis mit der T. SA in gegenseitigem Einvernehmen vorzeitig auf den 19. Mai 1989 aufgelöst worden sei, in welchem Zeitpunkt auch die Versicherungspflicht geendet habe. Bis zum Antritt der neuen Stelle am 22. Mai 1989 sei W. gemäss Art. 10 Abs. 3 BVG noch bei der Pensionskasse Eternit versichert gewesen, anschliessend allein bei der Migros-Pensionskasse. Die Pensionskasse Eternit habe daher lediglich die Freizügigkeitsleistung zu erbringen und sei nicht zur Ausrichtung von Hinterlassenenleistungen in Zusammenhang mit dem am 31. Mai 1989 eingetretenen Versicherungsfall verpflichtet (Entscheid vom 9. April 1991).
C.- Die Migros-Pensionskasse erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den Rechtsbegehren, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass das Arbeitsverhältnis zwischen der T. SA und W. und damit auch das Versicherungsverhältnis mit der Pensionskasse Eternit bis und mit 31. Mai 1989 bestanden habe und diese die gesetzlichen und reglementarischen Leistungen an die Hinterbliebenen zu erbringen habe; des weitern sei das erstinstanzliche Eventualbegehren als angemessene Lösung zu bezeichnen und es sei die Pensionskasse Eternit zur Zahlung einer Einmalsumme von Fr. 180'000.-- (unter Anrechnung der bereits erbrachten Freizügigkeitsleistung) zu verpflichten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdegegnerin.
Die Pensionskasse Eternit lässt sich mit dem Antrag auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vernehmen. Das Bundesamt für Sozialversicherung äussert sich zur Sache, enthält sich jedoch eines Rechtsbegehrens. Die als Mitinteressierte beigeladene M. hat sich nicht vernehmen lassen.
Auf die Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss Art. 73 BVG bezeichnet jeder Kanton als letzte kantonale Instanz ein Gericht, das über die Streitigkeiten zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet (Abs. 1). Die Entscheide der kantonalen Gerichte können auf dem Wege der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Eidg. Versicherungsgericht angefochten werden (Abs. 4).
Art. 73 BVG findet auf den obligatorischen, vor-, unter- und überobligatorischen Bereich registrierter privat- und öffentlichrechtlicher Vorsorgeeinrichtungen Anwendung, ferner auf nichtregistrierte Personalvorsorgestiftungen. Dabei ist ohne Belang, ob sich die fraglichen Ansprüche aus privatem oder öffentlichem Recht ergeben. Voraussetzung für den Rechtsweg nach Art. 73 Abs. 1 und 4 BVG bildet jedoch, dass die zwischen dem Versicherten resp. Anspruchsberechtigten und der Vorsorgeeinrichtung bestehende Streitigkeit die berufliche Vorsorge im engeren oder weiteren Sinn betrifft. In zeitlicher Hinsicht ist der Geltungsbereich von Art. 73 BVG auf die Beurteilung von Streitigkeiten beschränkt, in welchen der Versicherungsfall nicht vor dem 1. Januar 1985 eingetreten oder die in Frage stehende Forderung bzw. Verpflichtung nicht vor dem Inkrafttreten des neuen Rechts entstanden ist; der Umstand, dass in einem solchen Fall Sachverhalte aus der Zeit vor und nach dem 1. Januar 1985 zu beurteilen sind, ändert an der BVG-Rechtspflegezuständigkeit nichts (BGE 117 V 50 Erw. 1 und 341 Erw. 1b, BGE 116 V 220 Erw. 1a mit Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung).
Die Frage der richtigen Behandlung der Eintretensvoraussetzungen durch die Vorinstanz, insbesondere die Zuständigkeit nach Art. 73 Abs. 1 BVG unter sachlichem und zeitlichem Gesichtspunkt, prüft das Eidg. Versicherungsgericht von Amtes wegen (BGE 116 V 202 Erw. 1a).
b) Im vorliegenden Verfahren geht es nicht um eine Streitigkeit zwischen Vorsorgeeinrichtung und Anspruchsberechtigtem. Die sachliche Zuständigkeit der Rechtspflegeorgane nach Art. 73 BVG ist indessen auch dann zu bejahen, wenn - wie hier - zwei Vorsorgeeinrichtungen am Recht stehen und der Streit ein konkretes Vorsorgeverhältnis zum Gegenstand hat (vgl. RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, S. 127; WALSER, Aktuelle Probleme im Hinblick auf den Vollzug des BVG, SZS, 32 (1988), S. 295).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde betrifft insofern nicht unmittelbar den Anspruch auf Vorsorgeleistungen, als die Beschwerdeführerin ihre Leistungspflicht nicht generell bestreitet und die gesetzlichen und reglementarischen Leistungen bisher vollumfänglich ausgerichtet hat. Sie verlangt indessen eine angemessene Mitbeteiligung der Beschwerdegegnerin an den von ihr erbrachten und weiterhin zu erbringenden Hinterlassenenleistungen. Die Streitigkeit hat damit ein konkretes Vorsorgeverhältnis zum Gegenstand, weshalb sie in die sachliche Zuständigkeit des BVG-Richters nach Art. 73 BVG fällt. Da es sich bei den beteiligten Pensionskassen um registrierte Vorsorgeeinrichtungen gemäss Art. 48 BVG handelt und die Zuständigkeit nach Art. 73 Abs. 1 und 4 BVG auch in zeitlicher Hinsicht besteht, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
2. a) Nach Art. 10 BVG beginnt die obligatorische Versicherung mit dem Antritt des Arbeitsverhältnisses (Abs. 1). Die Versicherungspflicht endet, wenn der Anspruch auf eine Altersleistung entsteht, das Arbeitsverhältnis aufgelöst oder der Mindestlohn unterschritten wird (Abs. 2). Für die Risiken Tod und Invalidität bleibt der Arbeitnehmer während 30 Tagen nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses bei der bisherigen Vorsorgeeinrichtung versichert; beginnt er vorher ein neues Arbeitsverhältnis, so ist die neue Vorsorgeeinrichtung zuständig (Abs. 3).
Im Rahmen der obligatorischen Vorsorge beginnt die Versicherung an dem Tag, an dem der Arbeitnehmer aufgrund der Anstellung die Arbeit antritt oder hätte antreten sollen, in jedem Fall aber im Zeitpunkt, da er sich auf den Weg zur Arbeit begibt (Art. 6 BVV 2). Im Bereich der weitergehenden Vorsorge ist zu unterscheiden, ob es sich um ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis oder um ein öffentlichrechtliches Dienstverhältnis handelt. Im ersten Fall beginnt das Versicherungsverhältnis im Zeitpunkt, in welchem sich der Arbeitnehmer dem Reglement oder den Statuten der Vorsorgeeinrichtung ausdrücklich oder konkludent (beispielsweise durch widerspruchslose Entgegennahme des Reglementes, Bezahlung der Beiträge oder Hinnahme der entsprechenden Lohnabzüge) unterzieht. Im zweiten Fall erfolgt der Beitritt zur Versicherung in der Regel von Gesetzes wegen mit Beginn des Dienstverhältnisses nach den anwendbaren Bestimmungen des Bundes, des Kantons oder der Gemeinde (Urteil P. vom 9. Februar 1989 Erw. 3d, veröffentlicht in SZS, 34 (1990), S. 95 f.; vgl. auch BGE 112 II 245 ff. sowie RIEMER, a.a.O., S. 103). Wo die weitergehende Vorsorge vertraglicher Natur ist, muss der Beginn des Versicherungsschutzes nicht notwendigerweise mit dem Beginn des Versicherungsverhältnisses übereinstimmen; massgebend ist der von den Parteien vereinbarte bzw. durch das Reglement oder die Statuten bestimmte Zeitpunkt (BEROS, Die Stellung des Arbeitnehmers im BVG - Obligatorium und freiwillige berufliche Vorsorge, Diss. Zürich, S. 29; vgl. auch MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Band I, S. 260).
Das Versicherungsverhältnis endet u.a. mit der Auflösung des Arbeitsverhältnisses. Dies gilt nicht nur in der obligatorischen Versicherung (Art. 10 Abs. 2 BVG), sondern auch im Rahmen der weitergehenden Vorsorge (BGE BGE 115 V 33 Erw. 5). Dabei kommt es praxisgemäss darauf an, ob und wann das Arbeitsverhältnis rechtlich aufgehört hat zu existieren; nicht massgeblich ist die effektive Arbeitsausübung oder -niederlegung (BGE 118 V 39 Erw. 2a; vgl. auch BEROS, a.a.O., S. 16). Entscheidend ist somit die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nach den zivilrechtlichen Regeln gemäss Art. 334 ff. OR mit der Folge, dass das Versicherungsverhältnis in der Regel bei Ablauf der gesetzlichen oder vertraglichen Kündigungsfrist endet. Unerheblich ist, ob der tatsächliche Dienstaustritt schon früher erfolgt ist (BGE 115 V 34 Erw. 5 in fine). Das Versicherungsverhältnis bleibt insbesondere auch bestehen, wenn der Arbeitnehmer während der Kündigungsfrist noch Ferien bezieht (BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, S. 507 N. 72). Anderseits wird die Dauer des Versicherungsverhältnisses nicht dadurch erstreckt, dass der Arbeitnehmer nach Ablauf der Kündigungsfrist Entschädigungen für nicht bezogene Ferientage erhält (Art. 329d Abs. 2 OR e contrario; nicht veröffentlichtes Urteil S. vom 25. März 1993; MOSER, Die zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, Diss. Basel 1992, S. 47). Vorbehalten bleibt die Nachversicherung gemäss Art. 10 Abs. 3 BVG.
b) W. hat das Arbeitsverhältnis mit der T. SA am 29. März 1989 auf den 31. Mai 1989 gekündigt. Effektiv arbeitete er bis 19. Mai 1989 für diese Firma und bezog in der Folge die ihm noch zustehenden Ferientage. Bereits am 22. Mai 1989 trat er eine neue Stelle bei der Firma M. an.
Die Vorinstanz erwog, dass bei fortbestehendem Arbeitsvertrag die Ausübung einer bezahlten Erwerbstätigkeit bei einem Dritten wohl als vertragswidrig zu würdigen sei, dass die T. SA an der Durchsetzung des Vertrages aber kein Interesse mehr gehabt habe. Dadurch, dass der Arbeitsplatz am 19. Mai 1989 geräumt worden sei, habe auch der Arbeitgeber zu erkennen gegeben, dass das Arbeitsverhältnis abgeschlossen sei. Insbesondere habe er nicht erwartet, dass der Arbeitnehmer seine Arbeitskraft weiterhin zur Verfügung stelle. Unter diesen Umständen sei davon auszugehen, dass das Arbeitsverhältnis zwischen W. und der T. SA im gegenseitigen Einverständnis vorzeitig auf den 19. Mai 1989 aufgelöst worden sei. Dementsprechend habe auch die Versicherungspflicht an diesem Datum geendet.
Ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen das Versicherungsverhältnis vor Ablauf der Kündigungsfrist endet, wenn der Arbeitsvertrag im gegenseitigen Einverständnis vorzeitig aufgelöst wird, kann offenbleiben. Denn die Annahme der Vorinstanz, dass der Arbeitsvertrag einvernehmlich auf den 19. Mai 1989 aufgelöst worden sei, findet in den Akten keine Stütze. Die T. SA hat W. am 25. Mai 1989, und damit nach dem Stellenantritt bei der Firma M., den vollen Lohn für den Monat Mai 1989 ausbezahlt, und es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Firma anlässlich des Dienstaustritts von W. vom unmittelbar bevorstehenden Antritt der neuen Stelle bei der Firma M. Kenntnis hatte. Im übrigen beruft sich auch die beschwerdeführende Migros-Pensionskasse nicht darauf, dass das Arbeitsverhältnis vorzeitig aufgelöst worden sei. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist daher davon auszugehen, dass das Arbeitsverhältnis bei der T. SA und damit auch das Versicherungsverhältnis bei der Pensionskasse Eternit bis zum 31. Mai 1989 gedauert haben.
Anderseits steht fest, dass W. bereits am 22. Mai 1989 ein neues Arbeitsverhältnis eingegangen ist. Auch wenn das frühere Arbeitsverhältnis noch andauerte, war der neue Arbeitsvertrag unter obligationenrechtlichen Gesichtspunkten nicht ungültig (vgl. TERCIER, La partie spéciale du Code des obligations, S. 221 N. 1718). Des weitern ist unbestritten, dass W. nach Gesetz (Art. 10 Abs. 1 BVG und Art. 6 BVV 2) und Reglement (Art. 7 des Reglementes der Migros-Pensionskasse, Ausgabe 15. Januar 1985) mit Beginn des Arbeitsverhältnisses, d.h. ab 22. Mai 1989, bei der Firma M. versichert war. Bei Eintritt des Versicherungsfalls am 31. Mai 1989 waren somit die Voraussetzungen der Versicherung von W. bei beiden Vorsorgeeinrichtungen erfüllt. Streitig und im folgenden zu prüfen ist, welche Rechtsfolgen sich hieraus für die Leistungspflicht der beteiligten Pensionskassen ergeben.
3. a) Gemäss Art. 34 Abs. 2 Satz 1 BVG erlässt der Bundesrat Vorschriften zur Verhinderung ungerechtfertigter Vorteile des Versicherten oder seiner Hinterlassenen beim Zusammentreffen mehrerer Leistungen. Der Bundesrat ist diesem Auftrag nachgekommen und hat mit Art. 24 ff. BVV 2 nähere Bestimmungen betreffend die "Überentschädigung und Koordination mit anderen Sozialversicherungen" erlassen. Nach Art. 24 Abs. 1 BVV 2 kann die Vorsorgeeinrichtung die Hinterlassenen- und Invalidenleistungen kürzen, soweit sie zusammen mit anderen anrechenbaren Einkünften 90% des mutmasslich entgangenen Verdienstes übersteigen.
Die genannten Bestimmungen regeln die Kürzung der von einer Vorsorgeeinrichtung zusammen mit andern Einkünften der Anspruchsberechtigten zu erbringenden Leistungen sowie die Koordination der berufsvorsorgerechtlichen Leistungen mit Leistungen anderer Sozialversicherungsträger. Sie regeln dagegen nicht die Konkurrenz von Leistungen mehrerer Einrichtungen der beruflichen Vorsorge untereinander. Art. 24 BVV 2 bildet demzufolge keine Rechtsgrundlage für den Entscheid im vorliegenden Fall.
b) Nach Auffassung des Bundesamtes für Sozialversicherung ist für den Fall, dass bei Eintritt des versicherten Risikos zwei Arbeitsverhältnisse bestanden haben, Art. 46 Abs. 2 BVG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 lit. c und Abs. 4 BVV 2 anwendbar. Nach diesen Bestimmungen ist der Arbeitnehmer für eine nebenberufliche Erwerbstätigkeit dem Versicherungsobligatorium nicht unterstellt, wenn er im Hauptberuf entweder bereits obligatorisch versichert oder selbständigerwerbend ist; er kann sich hiefür jedoch freiwillig versichern lassen (Art. 1 Abs. 4 BVV 2). W. war aber weder bei der Beschwerdeführerin noch bei der Beschwerdegegnerin für eine nebenberufliche Tätigkeit versichert, weshalb für die Frage der Leistungspflicht nicht darauf abgestellt werden kann, welche Tätigkeit als Haupt- und welche als Nebenbeschäftigung zu gelten hat.
Die Bestimmung von Art. 46 BVG regelt die Versicherung von Arbeitnehmern, die als Teilzeitbeschäftigte im Dienste mehrerer Arbeitgeber stehen (vgl. Botschaft des Bundesrates zum BVG vom 19. Dezember 1975, Separatausgabe, S. 105). Sie hat insofern keine echte Doppelversicherung zum Gegenstand, als der vorsorgerechtlich relevante Lohn nur einmal versichert wird. Im vorliegenden Fall geht es dagegen insofern um eine doppelte Versicherung, als W. in der Zeit, als er noch einen Lohnanspruch gegenüber dem früheren Arbeitgeber hatte, vom neuen Arbeitgeber den vollen Lohn bezog und grundsätzlich für beide Bezüge berufsvorsorgerechtlich versichert war. Weil es sich vorsorgerechtlich um den gleichen Lohn für die funktionell gleiche hauptberufliche Tätigkeit handelt, liegt eine echte Doppelversicherung vor, wie sie dann gegeben ist, wenn der Versicherte für das gleiche Risiko bei verschiedenen Versicherungsträgern versichert ist (MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Band I, S. 201 f.; vgl. auch Art. 53 Abs. 1 VVG sowie MAURER, Einführung in das schweizerische Privatversicherungsrecht, 2. Aufl. 1986, S. 383 ff.). Es ist vorab somit zu prüfen, ob das BVG echte Doppelversicherungen zulässt.
4. a) Die berufliche Vorsorge gemäss BVG soll den Betagten, Hinterlassenen und Invaliden zusammen mit den Leistungen der AHV/IV die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise ermöglichen (Art. 34quater BV). Im Hinblick auf dieses Leistungsziel erklärt das Gesetz die berufliche Vorsorge innerhalb bestimmter Grenzen für obligatorisch (Art. 8 BVG) und umschreibt die von den registrierten Vorsorgeeinrichtungen zu erbringenden Mindestleistungen (Art. 13 ff. BVG).
Mit dem Verfassungsauftrag und der gesetzlichen Ordnung des BVG als obligatorische Mindestversicherung lassen sich echte Doppelversicherungen nicht vereinbaren. Würden solche zugelassen, so hätte der Versicherte für das gleiche Risiko zweimal Beiträge zu bezahlen und hätte grundsätzlich auch einen doppelten Leistungsanspruch, was im Hinblick auf das Überversicherungsverbot (Art. 24 BVV 2) regelmässig zu Leistungskürzungen Anlass geben würde. Zudem bedürfte es besonderer Regeln bezüglich der Leistungspflicht der beteiligten Vorsorgeeinrichtungen in solchen Fällen. Das BVG enthält indessen keine Normen über die anteilsmässige Leistungspflicht von zwei Vorsorgeeinrichtungen; auch fehlen gesetzliche Bestimmungen über den Rückgriff zwischen mehreren Vorsorgeeinrichtungen. Solche ergeben sich insbesondere aus Art. 23 BVG und der zugehörigen Rechtsprechung nicht, wonach die Vorsorgeeinrichtung für den zu einer andern Einrichtung übergetretenen Versicherten leistungspflichtig bleibt, wenn die Arbeitsunfähigkeit, die zur späteren Invalidität geführt hat, während der Zeit aufgetreten ist, als der Arbeitnehmer bei ihr versichert war (BGE 118 V 35, 95, 158, 239). Anderseits hat der Gesetzgeber mit Art. 10 Abs. 3 BVG eine Regelung getroffen, mit welcher nicht nur Lücken in der Versicherungsdeckung vermieden, sondern auch Doppelversicherungen ausgeschlossen werden sollen (vgl. MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, S. 203).
Auch wenn die Gesetzesmaterialien zur Frage der Doppelversicherung nichts aussagen, lassen Verfassungsauftrag und gesetzliche Regelung auf ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers in dem Sinne schliessen, dass echte Doppelversicherungen ausgeschlossen sind. Das gleiche ergibt sich aus Sinn und Zweck des Gesetzes.
b) Die Beschwerdeführerin räumt ein, dass das BVG echte Doppelversicherungen nicht vorsieht. Sie vertritt dagegen die Auffassung, dass solche auch nicht ausdrücklich verboten seien. Soweit sie damit geltend machen will, eine (umhüllende) Vorsorgeeinrichtung könne im Reglement oder in den Statuten echte Doppelversicherungen vorsehen, kann die Frage offenbleiben. Weder die Beschwerdeführerin noch die Beschwerdegegnerin haben in diesem Punkt eine vom BVG abweichende Regelung getroffen. Die streitige Frage ist daher allein nach dem BVG zu entscheiden, was nach dem Gesagten zum Schluss führt, dass eine echte Doppelversicherung nicht zulässig ist.
5. Schliesst das BVG echte Doppelversicherungen aus, so bleibt zu entscheiden, in welchem Zeitpunkt im vorliegenden Fall der Übertritt von der bisherigen in die neue Vorsorgeeinrichtung erfolgt ist.
a) Art. 10 BVG regelt den Beginn und das Ende der Versicherung und damit indirekt auch den Zeitpunkt des Übertritts von einer Vorsorgeeinrichtung zu einer andern bei Abschluss eines neuen Arbeitsverhältnisses. Dabei ist nach dem Gesagten auf die arbeitsvertraglichen Regeln des Zivilrechts abzustellen. Diese Praxis, an welcher festzuhalten ist, dient nicht nur der Rechtssicherheit, sondern ist im allgemeinen auch sachgerecht und verhindert Versicherungslücken. Das Abstellen auf den Arbeitsvertrag kann allerdings zu Doppelversicherungen führen, die sich mit dem Gesetz nicht vereinbaren lassen. Es kann in diesen Fällen daher nicht allein auf die Regeln des Arbeitsvertragsrechts abgestellt werden; vielmehr ist die Frage unmittelbar aufgrund von vorsorgerechtlichen Überlegungen zu entscheiden.
b) Für den Übergang der Versicherung von der ursprünglichen zur neuen Vorsorgeeinrichtung gibt es zwei Lösungsmöglichkeiten: Es kann auf den Beginn des neuen (22. Mai 1989) oder auf das rechtliche Ende des alten Arbeitsverhältnisses (31. Mai 1989) abgestellt werden. Während sich für ein Aufschieben des Versicherungsbeginns im Sinne der zweiten Variante im Gesetz keine Parallele finden lässt, kann bezüglich der ersten Variante auf Art. 10 Abs. 3 BVG verwiesen werden. Nach dieser Bestimmung bleibt der Arbeitnehmer für die Risiken Tod und Invalidität während 30 Tagen nach Auflösung des Arbeitsverhältnisses bei der bisherigen Vorsorgeeinrichtung versichert (Satz 1); beginnt er vorher ein neues Arbeitsverhältnis, so ist die neue Vorsorgeeinrichtung zuständig (Satz 2). Die Bestimmung von Art. 10 Abs. 3 Satz 2 BVG hat zwar allein die Nachversicherung bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses zum Gegenstand und findet im Rahmen von Art. 10 Abs. 2 BVG, welcher das Ende der obligatorischen Versicherung regelt, grundsätzlich keine Anwendung. Auch geht es im Rahmen von Art. 10 Abs. 3 BVG um die Vermeidung von Versicherungslücken, wogegen hier die Frage einer Doppelversicherung zur Diskussion steht. Dennoch rechtfertigt es sich, Satz 2 von Art. 10 Abs. 3 BVG auf Fälle der vorliegenden Art analog anzuwenden, weil diese Lösung im Einklang mit den Regeln über den Beginn des Versicherungsverhältnisses (Art. 10 Abs. 1 BVG) steht - welche schon aus Gründen der Rechtssicherheit streng zu handhaben sind - und sie gleichzeitig den tatsächlichen Verhältnissen Rechnung trägt, indem das Versicherungsverhältnis am effektiv bestehenden Arbeitsverhältnis anknüpft. Dem Umstand, dass zivilrechtlich zwei Arbeitsverhältnisse nebeneinander bestehen können, vorsorgerechtlich eine (echte) Doppelversicherung jedoch ausgeschlossen ist, ist somit in der Weise Rechnung zu tragen, dass in Fällen der vorliegenden Art auf den Beginn des nachfolgenden Arbeitsverhältnisses abgestellt wird. Demnach entfällt die bisherige und beginnt die neue Versicherung mit dem Antritt der neuen Stelle, wenn der Arbeitnehmer vor Beendigung des bisherigen Arbeitsverhältnisses eine neue Stelle antritt und es sich nicht um den Fall einer unechten Doppelversicherung (Art. 46 BVG) handelt. Insoweit ist vom Grundsatz abzugehen, dass die rechtliche und nicht die tatsächliche Beendigung des Arbeitsverhältnisses für die Dauer des Versicherungsschutzes ausschlaggebend ist (BGE 115 V 33 Erw. 5).
6. a) Das Arbeitsverhältnis zwischen W. und der T. SA endete mit Ablauf der Kündigungsfrist am 31. Mai 1989. Weil er mit der Firma M. jedoch vorzeitig einen anderen Arbeitsvertrag abgeschlossen und die Stelle bereits am 22. Mai 1989 angetreten hat, endete das Vorsorgeverhältnis bei der Pensionskasse Eternit nach dem Gesagten mit dem Antritt der neuen Stelle und dem Beginn der Versicherung bei der Migros-Pensionskasse. Dementsprechend war W. bei Eintritt des Versicherungsfalls am 31. Mai 1989 allein bei der Migros-Pensionskasse versichert, welche die gesetzlichen und reglementarischen Leistungen zu erbringen hat.
b) An diesem Ergebnis vermag der Einwand der Beschwerdeführerin nichts zu ändern, wonach es gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstosse, wenn sie die gesamten Leistungen allein zu erbringen habe, nachdem W. bei der Pensionskasse Eternit während langer, bei ihr aber nur während sehr kurzer Zeit versichert gewesen sei. Wie bereits die Vorinstanz festgestellt hat, liegt es im Wesen einer Risikoversicherung, dass Leistungen im einen Fall schon nach kurzer Zeit, im andern Fall erst später oder überhaupt nie zu erbringen sind. Tritt das Risiko im Einzelfall sehr früh ein, so kann dies auch von einer Vorsorgeeinrichtung, welche ein früheres Versicherungsverhältnis ersetzt, nicht als unbillig betrachtet werden. Im übrigen hat die Beschwerdeführerin von der Pensionskasse Eternit unbestrittenermassen die Freizügigkeitsleistung überwiesen erhalten. Dem Beschwerdebegehren kann daher auch unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben nicht entsprochen werden.
7. (Kostenpunkt) | de | Art. 73 LPP. La competenza ratione materiae delle autorità giudiziarie istituite dall'art. 73 LPP deve pure essere ammessa qualora siano in lite due istituti previdenziali e la contestazione abbia come oggetto un rapporto di previdenza concreto (consid. 1b). Art. 10 LPP. Inizio e fine del rapporto d'assicurazione in materia di previdenza professionale (consid. 2a).
Art. 46 cpv. 2 LPP, art. 1 cpv. 1 lett. c e cpv. 4 OPP 2. La LPP esclude doppie assicurazioni in senso proprio (consid. 3).
Art. 10 cpv. 3 LPP. Applicazione per analogia di questo disposto legale nell'evenienza in cui il lavoratore assuma un nuovo impiego prima della cessazione del precedente e non si tratti di un caso di doppia assicurazione impropria (art. 46 LPP) (consid. 4). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-15%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,392 | 120 V 150 | 120 V 150
Sachverhalt ab Seite 151
A.- a) Durch Verfügung vom 25. März 1980 war S. (geboren 1948) rückwirkend ab 1. Mai 1978 in den Genuss einer ganzen Invalidenrente gekommen. Nachdem diese Rente in zwei Revisionsverfahren am 10. Juni 1981 und 23. August 1984 bestätigt worden war, beauftragte die damals zuständige kantonale Invalidenversicherungs-Kommission (IVK) in einem erneuten Revisionsverfahren die Medizinische Abklärungsstelle (MEDAS) mit einer stationären Abklärung des Gesundheitszustandes der Versicherten. Aufgrund des MEDAS-Gutachtens vom 14. Januar 1986, welchem der Konsiliarbericht des Dr. med. B., Spezialarzt FMH für Psychiatrie und Psychotherapie, vom 24. Dezember 1985 beilag, gelangte die IVK zum Schluss, S. sei in ihrer Eigenschaft als Hausfrau, welche Tätigkeit sie seit der Geburt ihres Sohnes am 4. Mai 1984 ausübe, höchstens noch zu 30% eingeschränkt. Demgemäss hob die Ausgleichskasse der Schweizer Maschinenindustrie (vormals Ausgleichskasse der Schweizerischen Maschinen- und Metallindustrie) die ganze Invalidenrente mit Verfügung vom 21. März 1986 auf Ende April 1986 auf.
b) Hiegegen liess S. Beschwerde an die Rekurskommission X für die AHV/IV/EO führen mit dem Rechtsbegehren, es sei ihr, unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung, weiterhin eine ganze, eventuell eine halbe Invalidenrente auszurichten. Mit Entscheid vom 8. Mai 1987, zugestellt am 6. August 1987, wies die kantonale Rekurskommission die Beschwerde ab.
c) Am 18. August 1987 wandte sich S. selber mit einem Akteneditionsbegehren an das Eidg. Versicherungsgericht. ... Der Antrag lautete auf Zusprechung einer vollen Invalidenrente, wobei in prozessualer Hinsicht das vollumfängliche Akteneinsichtsrecht verlangt wurde. Die Durchführungsstelle schloss auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, ebenso das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV).
Am 23. November 1987 gewährte das Eidg. Versicherungsgericht S. Akteneinsicht durch Auflegung ihres Dossiers bei der kantonalen Rekurskommission. Die Versicherte übte ihr Recht am 30. November 1987 aus. Danach schaltete sich Fürsprecher R. ins Verfahren ein. Er ersuchte um Fristerstreckung für die Einreichung einer Beschwerdeergänzung nach vollzogener Akteneinsicht. Am 8. Januar 1988 teilte S. dem Gericht mit, sie werde, nachdem sie Fürsprecher R. die Vollmacht entzogen habe, die Ergänzung selber einreichen. Dem kam sie am 11. Januar 1988 nach. Nach Einholung einer zusätzlichen Stellungnahme der Verwaltung ging das Eidg. Versicherungsgericht zur Beurteilung der Streitsache über. Im Rahmen der Prüfung der veränderten Verhältnisse im massgebenden Vergleichszeitraum (25. März 1980 bis 21. März 1986) kam es zum Schluss, die Versicherte sei, anders als bei der Zusprechung der ganzen Rente, invalidenversicherungsrechtlich als Hausfrau zu qualifizieren, ihr Invaliditätsgrad somit nach der spezifischen Methode zu ermitteln. Das Gericht liess sich hiebei vom Umstand leiten, dass die Versicherte am 4. Mai 1984 ein Kind geboren hatte, welches der vollständigen Pflege und Erziehung (durch die Mutter) bedürfe. Damit erübrige sich eine Prüfung der Erwerbsunfähigkeit im angestammten Beruf als Büroangestellte. Unter pulmologischen Aspekten (keine Reaktivierung der 1975 erlittenen Lungentuberkulose) bezeichnete das Gericht die Versicherte als uneingeschränkt arbeitsfähig, wobei es vorgängig die Kritik an der Vollständigkeit der medizinisch-somatischen Unterlagen zurückgewiesen hatte. ... Das Eidg. Versicherungsgericht hiess die Beschwerde dispositivmässig teilweise gut, hob den Entscheid der kantonalen Rekurskommission und die angefochtene Revisionsverfügung auf und stellte fest, dass der Invaliditätsgrad ab 1. Mai 1986 einen Drittel betrage. Die Sache wurde an die Ausgleichskasse der Schweizer Maschinenindustrie zurückgewiesen, damit diese, nach erfolgter Abklärung im Sinne der Erwägungen (Härtefall), neu verfüge (Urteil vom 21. Juni 1988).
d) Mit Verfügung vom 17. Juli 1989 lehnte die Ausgleichskasse mangels Vorliegens der wirtschaftlichen Voraussetzungen die Zusprechung einer Härtefallrente ab. ...
e) Die Versicherte rief, nunmehr vertreten durch Rechtsanwalt M., mit - von der Europäischen Kommission für Menschenrechte als zulässig erklärter - Individualbeschwerde den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (nachfolgend "Gerichtshof") an. Dieser fällte am 24. Juni 1993 folgendes Urteil:
"1. Dit, à l'unanimité, que l'article 6 § 1 s'appliquait en l'espèce;
2. Rejette, à l'unanimité, les exceptions préliminaires du Gouvernement;
3. Dit, à l'unanimité, qu'elle n'a pas compétence pour connaître du grief
relatif à l'indépendance des experts médicaux;
4. Dit, par huit voix contre une, qu'il n'y a pas eu violation de
l'article 6 § 1;
5. Dit, par huit voix contre une, qu'il y a eu violation de l'article 14
combiné avec l'article 6 § 1;
6. Dit, à l'unanimité, que le présent arrêt constitue par lui-même une
satisfaction équitable suffisante quant au préjudice moral allégué;
7. Dit en l'état, par huit voix contre une, que la Confédération doit
verser à la requérante, dans les trois mois, 7500 (sept mille cinq cents)
francs suisses pour frais et dépens;
8. Dit, par huit voix contre une, que la question de l'application de
l'article 50 ne se trouve pas en état pour le dommage matériel;
en conséquence,
a) la réserve sur ce point;
b) invite le Gouvernement et la requérante à lui adresser par écrit,
dans les six mois, leurs observations sur ladite question et notamment à
lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président le soin de
la fixer au besoin."
B.- Wiederum vertreten durch Rechtsanwalt M. lässt S. am 1. November 1993 ein Revisionsgesuch einreichen mit folgenden Anträgen:
1. Aufhebung des Urteils vom 21. Juni 1988.
2. Feststellung, dass der Invaliditätsgrad ab 1. Mai 1986 weiterhin 100%,
eventualiter 60% betrage.
3. Zusprechung einer ganzen, eventualiter einer halben Invalidenrente ab
1. Mai 1986.
...
Zum Revisionsgesuch holte das Eidg. Versicherungsgericht Stellungnahmen der - seit dem 1. Juni 1992 neu zuständigen - Kantonalen Invalidenversicherungsstelle und des Bundesamtes für Justiz ein, welche dem Rechtsvertreter der Versicherten am 3. März 1994 zu Kenntnis- und allfälliger Stellungnahme zugestellt wurden. Mit Replik vom 16. März 1994 hielt Rechtsanwalt M. die Revisionsbegehren vollumfänglich aufrecht. Ferner wurde die Ausgleichskasse eingeladen, sich zu den prozessrechtlichen Aspekten des Falls zu äussern.
Auf die Rechtsschriften, insbesondere die Begründung der einzelnen Revisionsanträge, wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Nach Art. 135 in Verbindung mit Art. 38 OG werden die Entscheidungen des Eidg. Versicherungsgerichts mit der Ausfällung formell und materiell rechtskräftig (POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Bern 1990, N. 2 ff. zu Art. 38 OG). Dabei bedeutet die materielle Rechtskraft, dass die (letztinstanzlich) definitiv beurteilte Sache nicht wiederaufgenommen und zum Gegenstand eines neuen Verfahrens gemacht werden kann, und zwar insbesondere nicht durch das höchste Gericht selber (POUDRET, a.a.O., N. 4 zu Art. 38 OG).
Der gesetzlich vorgesehene prozessuale Weg zur Überwindung dieser negativen Wirkung eines formell und materiell rechtskräftigen Urteils (ne bis in idem; vgl. HABSCHEID, Schweizerisches Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, 2. Aufl. Basel und Frankfurt a.M. 1990, S. 277) ist das ausserordentliche Rechtsmittel der Revision, wie es für die Bundesrechtspflege in Art. 136 ff. OG normiert ist.
b) Aufgrund der Rechtslage, wie sie vor Inkrafttreten des Art. 139a OG am 15. Februar 1992 bestand, bildete ein Urteil des Gerichtshofes, welches eine gegen einen letztinstanzlichen innerstaatlichen Entscheid gerichtete Individualbeschwerde aus der Feststellung einer begangenen Konventionsverletzung heraus guthiess, keinen Revisionsgrund im Sinne von Art. 136 ff. OG (VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], Zürich 1993, S. 157, besonders Fn. 36 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Da aber die Schweiz mit der Ratifizierung der EMRK am 28. November 1974 (AS 1974 2151 ff.) die Verpflichtung eingegangen war, sich nach den Entscheidungen eines EMRK-Organs zu richten (Art. 32 Ziff. 4 und Art. 53 EMRK) und, falls der Gerichtshof eine Konventionsverletzung feststellt, Wiedergutmachung zu leisten, stellte sich die Frage, wie dieser völkerrechtlichen Verpflichtung nachzukommen sei (Botschaft des Bundesrates vom 29. Mai 1985 betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, Separatausgabe, S. 125 unten f.; POLAKIEWICZ, Die Verpflichtungen der Staaten aus den Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, Berlin, Heidelberg usw. 1993, S. 121 f.). Zu diesem Zweck wurde Art. 139a OG in das Gesetz aufgenommen (vgl. auch Art. 66 Abs. 1 lit. b VwVG; Art. 229 Ziff. 4 BStP), welcher unter der Marginalie "Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention" lautet:
"1. Die Revision eines Entscheides des Bundesgerichts oder einer Vorinstanz ist zulässig, wenn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (...) eine Individualbeschwerde wegen Verletzung der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) und deren Protokolle gutgeheissen hat und eine Wiedergutmachung nur durch Revision möglich ist.
2. Stellt das Bundesgericht fest, dass die Revision geboten, aber eine Vorinstanz zuständig ist, so überweist es ihr die Sache zur Durchführung des Revisionsverfahrens.
3. Die kantonale Vorinstanz hat auch dann auf das Revisionsgesuch einzutreten, wenn das kantonale Recht diesen Revisionsgrund nicht vorsieht."
Dazu hat der Bundesrat in der Botschaft (a.a.O., S. 126) ausgeführt:
"Nun kann bei der Wiedergutmachung einer Konventionsverletzung eine geldwerte Entschädigung wirkungslos, möglicherweise sogar unangebracht sein. Dies wäre hauptsächlich der Fall, wenn ein kantonales Strafurteil, das rechtskräftig geworden ist und dessen Begründetheit nicht angezweifelt wird, mit einem Verfahrensmangel behaftet ist (so wenn beispielsweise das Gericht nicht rechtsmässig besetzt war). Verschiedene Unterzeichnerstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvention haben die Erfahrung gemacht, dass in solchen Fällen intern ein einziges befriedigendes Mittel zur Wiedergutmachung einer Konventionsverletzung gegeben ist, nämlich die Wiederaufnahme des Verfahrens.
In diesem Sinne schlägt der Bundesrat vor, die Verfahrensgesetze des Bundes so zu ändern, dass in solchen Fällen ein abgeschlossenes Verfahren wieder aufgenommen werden kann (...)."
c) Die Gesuchstellerin hält die Voraussetzungen des Art. 139a OG vorliegendenfalls für erfüllt: Der Gerichtshof habe ihre Individualbeschwerde mit Urteil vom 24. Juni 1993 gutgeheissen und festgestellt, dass das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 21. Juni 1988 eine Konventionsverletzung beinhalte. Die durch dieses - rechtskräftig gewordene - Urteil angeordnete Überprüfung der finanziellen Verhältnisse seitens der Verwaltung habe ergeben, dass kein wirtschaftlicher Härtefall vorliege (Verfügung vom 17. Juli 1989), so dass ihr die vorher ausgerichtete Invalidenrente ganz und endgültig entzogen worden sei. Die Rechtskraftwirkung dieser Entscheide könne nur auf dem Weg der Revision überwunden werden.
d) Die Auffassung der Gesuchstellerin ist richtig. Im Hinblick auf die Frage der Anwendung des Art. 50 EMRK, welcher dem Gerichtshof für den Fall der unvollkommenen Wiedergutmachung nach innerstaatlichem Recht die Kompetenz zur gerechten Entschädigung nach billigem Ermessen zugesteht (FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl, Strassburg, Arlington 1985, N. 3 f. zu Art. 50), hatte dieser in bezug auf den hier allein zur Diskussion stehenden materiellen Schaden den Hinweis der Regierung aufgenommen, wonach es das schweizerische Recht seit dem 15. Februar 1992 dem Betroffenen einer vom Gerichtshof festgestellten Konventionsverletzung erlaube, die Wiederaufnahme des streitigen Verfahrens zu beantragen: "Il estime donc que la question (der Entschädigung durch den Gerichtshof selbst) ne se trouve pas en état." Dem schloss sich der Gerichtshof an: "Tel est aussi l'avis de la Court. Partant, il y a lieu de réserver ladite question et de fixer la procédure ultérieure, en tenant compte de l'éventualité d'un accord entre l'état défendeur et la requérante (article 54 §§ 1 et 4 du règlement)." Der Gerichtshof hat folglich die Voraussetzungen für ein Vorgehen nach Art. 50 EMRK zumindest vorläufig verneint, indem er im Sinne des Standpunktes der Regierung annahm, die festgestellte Konventionsverletzung von Art. 14 in Verbindung mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Geschlechtsdiskriminierung bei der Beibringung der Beweise) könne auf dem Weg der Verfahrenswiederaufnahme nach innerstaatlichem Recht Wiedergutmachung finden.
3. a) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Revisionsgrund von Art. 139a OG vorliegt (vgl. auch POUDRET, a.a.O., N. 2.3 zu Art. 139a). Es stellt sich demnach die Frage, inwieweit der inkriminierte Entscheid zur Wiedergutmachung aufgehoben werden muss; denn das Verfahren ist nur so weit wieder aufzurollen, als der Revisionsgrund reicht (HABSCHEID, a.a.O., S. 497; BEERLI-BONORAND, Die ausserordentlichen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes und der Kantone, Diss. Zürich 1985, S. 163 ff.). Das zu revidierende, formell und materiell rechtskräftige Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 21. Juni 1988 griff verändernd im Sinne von Art. 41 IVG in ein Dauerschuldverhältnis zwischen der Invalidenversicherung und der Gesuchstellerin ein. Grundlage dieser Änderung bildete die Tatsache, dass die Gesuchstellerin nicht mehr wie früher als Erwerbstätige, sondern als Hausfrau beurteilt wurde. Die Beweiserhebung und -würdigung wiederum, worauf diese Beurteilung fusste, hielt der Gerichtshof für geschlechtsdiskriminierend und also konventionswidrig. Damit ist der beanstandeten Beurteilung der Boden entzogen. Soll der Weg zu einer materiellen Neubeurteilung des Rechtsverhältnisses frei werden, muss deshalb das Urteil vom 21. Juni 1988, wie mit dem ersten Revisionsantrag anbegehrt, als Ganzes aufgehoben werden (Art. 144 Abs. 1 OG).
b) Es fragt sich sodann, welche Instanz zur damit ermöglichten und gebotenen materiellen Neubeurteilung zuständig ist. Das kann vorliegend nur das Eidg. Versicherungsgericht sein; denn mit der revisionsweisen Aufhebung des Urteils vom 21. Juni 1988 steht die gegen den kantonalen Rekursentscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Gesuchstellerin wieder unbehandelt im Raum. Über diese Verwaltungsgerichtsbeschwerde hat das Eidg. Versicherungsgericht neu zu urteilen. Der wiedergegebene Art. 139a Abs. 2 OG (vgl. Erw. 2a) ändert daran nichts, weil man bei der gegebenen prozessualen Lage nicht sagen kann, es müsse wegen erfolgter revisionsweiser Beseitigung des letztinstanzlichen Urteils gleichzeitig auch das Verfahren der Vorinstanz neu aufgerollt werden (Botschaft, a.a.O., S. 157 unten f.; vgl. auch POUDRET, a.a.O., N. 3 zu Art. 139a). Art. 139a Abs. 2 OG ist daher keine Vorschrift über die Zuständigkeit zur materiellen Neubeurteilung nach gutgeheissenem Revisionsgesuch, vielmehr eine Zuständigkeitsvorschrift hinsichtlich der Durchführung des nach Abs. 1 gebotenen Revisionsverfahrens selber. An dieser Betrachtungsweise ändert nichts, dass die Ausgleichskasse mit unangefochten gebliebener Verfügung vom 17. Juli 1989 den Anspruch auf eine halbe Invalidenrente im Härtefall, zufolge Fehlens der hiefür verlangten wirtschaftlichen Voraussetzungen, formell rechtskräftig verneinte. Diese Verfügung verliert mit der revisionsweisen Aufhebung des sie tragenden Rückweisungsurteils vom 21. Juni 1988 ihre Rechtsbeständigkeit (vgl. BGE 109 V 234).
c) Da nunmehr feststeht, dass das Eidg. Versicherungsgericht - nach Aufhebung des Urteils vom 21. Juni 1988 zufolge bejahten Revisionsgrundes - selber zur materiellen Neubeurteilung zuständig ist, stellt sich die Frage, gemäss welchen Regeln diese zu erfolgen hat. Wegleitend hiefür sind einerseits die landesrechtlichen materiell- und verfahrensrechtlichen Normen, anderseits die völkerrechtlichen Anforderungen gemäss EMRK, wie sie durch das Dispositiv des Urteils des Gerichtshofs vom 24. Juni 1993 für die Beurteilung der vorliegenden Sache verbindlich konkretisiert worden sind.
aa) Gemäss Art. 132 in Verbindung mit Art. 114 Abs. 2 OG stehen dem Eidg. Versicherungsgericht im Rahmen einer nach gutgeheissenem Revisionsgesuch möglich gewordenen und gebotenen materiellen Neubeurteilung drei prozessuale Erledigungsarten zu, nämlich die Gutheissung der Anträge in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, deren Abweisung und die Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in dem Sinne, dass die Sache zur Aktenergänzung an die Verwaltung (oder an die kantonale Gerichtsinstanz) zurückgewiesen wird, damit anschliessend über den streitigen Rechtsanspruch (hier jener auf eine ganze/halbe Invalidenrente ab 1. Mai 1986) erneut verfügt (oder entschieden) werde (BGE 117 V 241 Erw. 2a, nicht veröffentlichtes Urteil V. vom 24. Oktober 1990 Erw. 2b; GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, S. 935 unten f.; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. Bern 1983, S. 319).
bb) Der Anwendung einer dieser landesrechtlich vorgesehenen Arten der Verfahrenserledigung steht das Völkerrecht nicht entgegen. Der Gerichtshof stellt es den Konventionsstaaten in ständiger Rechtsprechung anheim, wie sie verfahrensmässig auf eine festgestellte Konventionsverletzung reagieren (vgl. POLAKIEWICZ, a.a.O., S. 97 ff. und 112 ff.; VILLIGER, a.a.O., S. 149 f.). Indessen bleibt für das Revisionsverfahren das Dispositiv des Urteilsspruchs vom 24. Juni 1993 beachtlich. Darin hat der Gerichtshof entschieden (Ziff. 8 lit. a, b und c), dass Art. 50 EMRK hinsichtlich des materiellen Schadens derzeit nicht zur Anwendung komme ("ne se trouve pas en état"), weshalb folgerichtig ("en conséquence") angeordnet wurde, dass
- der Gerichtshof bezüglich der Anwendung von Art. 50 EMRK einen Vorbehalt anbringt;
- der Gerichtshof die Regierung und die Beschwerdeführerin einlädt, ihm innerhalb von sechs Monaten schriftlich ihre Bemerkungen zur Anwendung von Art. 50 EMRK mitzuteilen und ihm insbesondere Kenntnis zu geben von jeder Übereinkunft, zu welcher sie gelangen könnten;
- der Gerichtshof das spätere Verfahren vorbehält und dessen allfällige Einleitung ins Ermessen des Präsidenten stellt.
Der Gerichtshof hat demnach das Verfahren ausgesetzt, um dem für die Konventionsverletzung verantwortlichen Staat Gelegenheit zu geben, darauf nach eigenem Landesrecht zu reagieren. Dabei unterliegt der Staat der völkerrechtlichen Verpflichtung, für eine restitutio in integrum besorgt zu sein, d.h. den Betroffenen ungeschmälert in diejenige Lage zu versetzen, in welcher er sich ohne Konventionsverletzung befände (POLAKIEWICZ, a.a.O., S. 97 f.). Nur hierauf richtet sich der Wiedergutmachungsanspruch der Gesuchstellerin, vorliegend also auf die Beseitigung der festgestellten geschlechtsdiskriminierenden Beweisbeibringung ("recevabilité des preuves", "mode de présentation des moyens de preuve"), welche Art. 14 in Verbindung mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzte. Demnach muss sich die materielle Neubeurteilung, um der völkerrechtlichen Verpflichtung zu genügen, nach der geschlechtsneutralen Beantwortung der beweisrechtlichen Frage richten, ob die Gesuchstellerin im IV-rechtlichen Revisionsverfahren von 1986, gleich wie im Zeitpunkt ihrer Berentung, als Erwerbstätige zu betrachten sei oder ob gesicherte Änderungstatsachen im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 41 IVG dafür vorliegen, dass sie sich ohne Invalidität vor dem 1. Mai 1986 ganz oder teilweise einem anderen nicht erwerblichen Aufgabenbereich zugewandt hätte.
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
In Gutheissung des Revisionsgesuches wird das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 21. Juni 1988 aufgehoben. | de | Art. 139a in Verbindung mit Art. 135 OG, Art. 38 in Verbindung mit Art. 135 OG, Art. 132 in Verbindung mit Art. 114 Abs. 2 OG, Art. 41 IVG, Art. 14 in Verbindung mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 50 EMRK. Das Eidg. Versicherungsgericht hatte in einem IV-rechtlichen Revisionsverfahren den Anspruch einer bisher an einer ganzen Invalidenrente Berechtigten nach innerstaatlichem Recht mit der Ausfällung seines Urteils endgültig, d. h. formell und materiell rechtskräftig zu deren Ungunsten beurteilt. Der hierauf angerufene Europäische Gerichtshof für Menschenrechte erachtete die Beweisbeibringung und -würdigung, die dem Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts zugrunde lag, als geschlechtsdiskriminierend und damit konventionswidrig, weshalb er die Individualbeschwerde teilweise guthiess. - Welche Auswirkungen hat ein solcher völkerrechtlicher Entscheid auf das landesrechtlich rechtskräftige Urteil? (Erw. 2).
- Wie gestaltet sich (landes- und völkerrechtlich betrachtet) der im Nachgang an den Gerichtshofentscheid angehobene Revisionsprozess im Sinne von Art. 139a OG? (Erw. 3). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-150%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,393 | 120 V 150 | 120 V 150
Sachverhalt ab Seite 151
A.- a) Durch Verfügung vom 25. März 1980 war S. (geboren 1948) rückwirkend ab 1. Mai 1978 in den Genuss einer ganzen Invalidenrente gekommen. Nachdem diese Rente in zwei Revisionsverfahren am 10. Juni 1981 und 23. August 1984 bestätigt worden war, beauftragte die damals zuständige kantonale Invalidenversicherungs-Kommission (IVK) in einem erneuten Revisionsverfahren die Medizinische Abklärungsstelle (MEDAS) mit einer stationären Abklärung des Gesundheitszustandes der Versicherten. Aufgrund des MEDAS-Gutachtens vom 14. Januar 1986, welchem der Konsiliarbericht des Dr. med. B., Spezialarzt FMH für Psychiatrie und Psychotherapie, vom 24. Dezember 1985 beilag, gelangte die IVK zum Schluss, S. sei in ihrer Eigenschaft als Hausfrau, welche Tätigkeit sie seit der Geburt ihres Sohnes am 4. Mai 1984 ausübe, höchstens noch zu 30% eingeschränkt. Demgemäss hob die Ausgleichskasse der Schweizer Maschinenindustrie (vormals Ausgleichskasse der Schweizerischen Maschinen- und Metallindustrie) die ganze Invalidenrente mit Verfügung vom 21. März 1986 auf Ende April 1986 auf.
b) Hiegegen liess S. Beschwerde an die Rekurskommission X für die AHV/IV/EO führen mit dem Rechtsbegehren, es sei ihr, unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung, weiterhin eine ganze, eventuell eine halbe Invalidenrente auszurichten. Mit Entscheid vom 8. Mai 1987, zugestellt am 6. August 1987, wies die kantonale Rekurskommission die Beschwerde ab.
c) Am 18. August 1987 wandte sich S. selber mit einem Akteneditionsbegehren an das Eidg. Versicherungsgericht. ... Der Antrag lautete auf Zusprechung einer vollen Invalidenrente, wobei in prozessualer Hinsicht das vollumfängliche Akteneinsichtsrecht verlangt wurde. Die Durchführungsstelle schloss auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, ebenso das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV).
Am 23. November 1987 gewährte das Eidg. Versicherungsgericht S. Akteneinsicht durch Auflegung ihres Dossiers bei der kantonalen Rekurskommission. Die Versicherte übte ihr Recht am 30. November 1987 aus. Danach schaltete sich Fürsprecher R. ins Verfahren ein. Er ersuchte um Fristerstreckung für die Einreichung einer Beschwerdeergänzung nach vollzogener Akteneinsicht. Am 8. Januar 1988 teilte S. dem Gericht mit, sie werde, nachdem sie Fürsprecher R. die Vollmacht entzogen habe, die Ergänzung selber einreichen. Dem kam sie am 11. Januar 1988 nach. Nach Einholung einer zusätzlichen Stellungnahme der Verwaltung ging das Eidg. Versicherungsgericht zur Beurteilung der Streitsache über. Im Rahmen der Prüfung der veränderten Verhältnisse im massgebenden Vergleichszeitraum (25. März 1980 bis 21. März 1986) kam es zum Schluss, die Versicherte sei, anders als bei der Zusprechung der ganzen Rente, invalidenversicherungsrechtlich als Hausfrau zu qualifizieren, ihr Invaliditätsgrad somit nach der spezifischen Methode zu ermitteln. Das Gericht liess sich hiebei vom Umstand leiten, dass die Versicherte am 4. Mai 1984 ein Kind geboren hatte, welches der vollständigen Pflege und Erziehung (durch die Mutter) bedürfe. Damit erübrige sich eine Prüfung der Erwerbsunfähigkeit im angestammten Beruf als Büroangestellte. Unter pulmologischen Aspekten (keine Reaktivierung der 1975 erlittenen Lungentuberkulose) bezeichnete das Gericht die Versicherte als uneingeschränkt arbeitsfähig, wobei es vorgängig die Kritik an der Vollständigkeit der medizinisch-somatischen Unterlagen zurückgewiesen hatte. ... Das Eidg. Versicherungsgericht hiess die Beschwerde dispositivmässig teilweise gut, hob den Entscheid der kantonalen Rekurskommission und die angefochtene Revisionsverfügung auf und stellte fest, dass der Invaliditätsgrad ab 1. Mai 1986 einen Drittel betrage. Die Sache wurde an die Ausgleichskasse der Schweizer Maschinenindustrie zurückgewiesen, damit diese, nach erfolgter Abklärung im Sinne der Erwägungen (Härtefall), neu verfüge (Urteil vom 21. Juni 1988).
d) Mit Verfügung vom 17. Juli 1989 lehnte die Ausgleichskasse mangels Vorliegens der wirtschaftlichen Voraussetzungen die Zusprechung einer Härtefallrente ab. ...
e) Die Versicherte rief, nunmehr vertreten durch Rechtsanwalt M., mit - von der Europäischen Kommission für Menschenrechte als zulässig erklärter - Individualbeschwerde den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (nachfolgend "Gerichtshof") an. Dieser fällte am 24. Juni 1993 folgendes Urteil:
"1. Dit, à l'unanimité, que l'article 6 § 1 s'appliquait en l'espèce;
2. Rejette, à l'unanimité, les exceptions préliminaires du Gouvernement;
3. Dit, à l'unanimité, qu'elle n'a pas compétence pour connaître du grief
relatif à l'indépendance des experts médicaux;
4. Dit, par huit voix contre une, qu'il n'y a pas eu violation de
l'article 6 § 1;
5. Dit, par huit voix contre une, qu'il y a eu violation de l'article 14
combiné avec l'article 6 § 1;
6. Dit, à l'unanimité, que le présent arrêt constitue par lui-même une
satisfaction équitable suffisante quant au préjudice moral allégué;
7. Dit en l'état, par huit voix contre une, que la Confédération doit
verser à la requérante, dans les trois mois, 7500 (sept mille cinq cents)
francs suisses pour frais et dépens;
8. Dit, par huit voix contre une, que la question de l'application de
l'article 50 ne se trouve pas en état pour le dommage matériel;
en conséquence,
a) la réserve sur ce point;
b) invite le Gouvernement et la requérante à lui adresser par écrit,
dans les six mois, leurs observations sur ladite question et notamment à
lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président le soin de
la fixer au besoin."
B.- Wiederum vertreten durch Rechtsanwalt M. lässt S. am 1. November 1993 ein Revisionsgesuch einreichen mit folgenden Anträgen:
1. Aufhebung des Urteils vom 21. Juni 1988.
2. Feststellung, dass der Invaliditätsgrad ab 1. Mai 1986 weiterhin 100%,
eventualiter 60% betrage.
3. Zusprechung einer ganzen, eventualiter einer halben Invalidenrente ab
1. Mai 1986.
...
Zum Revisionsgesuch holte das Eidg. Versicherungsgericht Stellungnahmen der - seit dem 1. Juni 1992 neu zuständigen - Kantonalen Invalidenversicherungsstelle und des Bundesamtes für Justiz ein, welche dem Rechtsvertreter der Versicherten am 3. März 1994 zu Kenntnis- und allfälliger Stellungnahme zugestellt wurden. Mit Replik vom 16. März 1994 hielt Rechtsanwalt M. die Revisionsbegehren vollumfänglich aufrecht. Ferner wurde die Ausgleichskasse eingeladen, sich zu den prozessrechtlichen Aspekten des Falls zu äussern.
Auf die Rechtsschriften, insbesondere die Begründung der einzelnen Revisionsanträge, wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Nach Art. 135 in Verbindung mit Art. 38 OG werden die Entscheidungen des Eidg. Versicherungsgerichts mit der Ausfällung formell und materiell rechtskräftig (POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Bern 1990, N. 2 ff. zu Art. 38 OG). Dabei bedeutet die materielle Rechtskraft, dass die (letztinstanzlich) definitiv beurteilte Sache nicht wiederaufgenommen und zum Gegenstand eines neuen Verfahrens gemacht werden kann, und zwar insbesondere nicht durch das höchste Gericht selber (POUDRET, a.a.O., N. 4 zu Art. 38 OG).
Der gesetzlich vorgesehene prozessuale Weg zur Überwindung dieser negativen Wirkung eines formell und materiell rechtskräftigen Urteils (ne bis in idem; vgl. HABSCHEID, Schweizerisches Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, 2. Aufl. Basel und Frankfurt a.M. 1990, S. 277) ist das ausserordentliche Rechtsmittel der Revision, wie es für die Bundesrechtspflege in Art. 136 ff. OG normiert ist.
b) Aufgrund der Rechtslage, wie sie vor Inkrafttreten des Art. 139a OG am 15. Februar 1992 bestand, bildete ein Urteil des Gerichtshofes, welches eine gegen einen letztinstanzlichen innerstaatlichen Entscheid gerichtete Individualbeschwerde aus der Feststellung einer begangenen Konventionsverletzung heraus guthiess, keinen Revisionsgrund im Sinne von Art. 136 ff. OG (VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], Zürich 1993, S. 157, besonders Fn. 36 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Da aber die Schweiz mit der Ratifizierung der EMRK am 28. November 1974 (AS 1974 2151 ff.) die Verpflichtung eingegangen war, sich nach den Entscheidungen eines EMRK-Organs zu richten (Art. 32 Ziff. 4 und Art. 53 EMRK) und, falls der Gerichtshof eine Konventionsverletzung feststellt, Wiedergutmachung zu leisten, stellte sich die Frage, wie dieser völkerrechtlichen Verpflichtung nachzukommen sei (Botschaft des Bundesrates vom 29. Mai 1985 betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, Separatausgabe, S. 125 unten f.; POLAKIEWICZ, Die Verpflichtungen der Staaten aus den Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, Berlin, Heidelberg usw. 1993, S. 121 f.). Zu diesem Zweck wurde Art. 139a OG in das Gesetz aufgenommen (vgl. auch Art. 66 Abs. 1 lit. b VwVG; Art. 229 Ziff. 4 BStP), welcher unter der Marginalie "Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention" lautet:
"1. Die Revision eines Entscheides des Bundesgerichts oder einer Vorinstanz ist zulässig, wenn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (...) eine Individualbeschwerde wegen Verletzung der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) und deren Protokolle gutgeheissen hat und eine Wiedergutmachung nur durch Revision möglich ist.
2. Stellt das Bundesgericht fest, dass die Revision geboten, aber eine Vorinstanz zuständig ist, so überweist es ihr die Sache zur Durchführung des Revisionsverfahrens.
3. Die kantonale Vorinstanz hat auch dann auf das Revisionsgesuch einzutreten, wenn das kantonale Recht diesen Revisionsgrund nicht vorsieht."
Dazu hat der Bundesrat in der Botschaft (a.a.O., S. 126) ausgeführt:
"Nun kann bei der Wiedergutmachung einer Konventionsverletzung eine geldwerte Entschädigung wirkungslos, möglicherweise sogar unangebracht sein. Dies wäre hauptsächlich der Fall, wenn ein kantonales Strafurteil, das rechtskräftig geworden ist und dessen Begründetheit nicht angezweifelt wird, mit einem Verfahrensmangel behaftet ist (so wenn beispielsweise das Gericht nicht rechtsmässig besetzt war). Verschiedene Unterzeichnerstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvention haben die Erfahrung gemacht, dass in solchen Fällen intern ein einziges befriedigendes Mittel zur Wiedergutmachung einer Konventionsverletzung gegeben ist, nämlich die Wiederaufnahme des Verfahrens.
In diesem Sinne schlägt der Bundesrat vor, die Verfahrensgesetze des Bundes so zu ändern, dass in solchen Fällen ein abgeschlossenes Verfahren wieder aufgenommen werden kann (...)."
c) Die Gesuchstellerin hält die Voraussetzungen des Art. 139a OG vorliegendenfalls für erfüllt: Der Gerichtshof habe ihre Individualbeschwerde mit Urteil vom 24. Juni 1993 gutgeheissen und festgestellt, dass das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 21. Juni 1988 eine Konventionsverletzung beinhalte. Die durch dieses - rechtskräftig gewordene - Urteil angeordnete Überprüfung der finanziellen Verhältnisse seitens der Verwaltung habe ergeben, dass kein wirtschaftlicher Härtefall vorliege (Verfügung vom 17. Juli 1989), so dass ihr die vorher ausgerichtete Invalidenrente ganz und endgültig entzogen worden sei. Die Rechtskraftwirkung dieser Entscheide könne nur auf dem Weg der Revision überwunden werden.
d) Die Auffassung der Gesuchstellerin ist richtig. Im Hinblick auf die Frage der Anwendung des Art. 50 EMRK, welcher dem Gerichtshof für den Fall der unvollkommenen Wiedergutmachung nach innerstaatlichem Recht die Kompetenz zur gerechten Entschädigung nach billigem Ermessen zugesteht (FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl, Strassburg, Arlington 1985, N. 3 f. zu Art. 50), hatte dieser in bezug auf den hier allein zur Diskussion stehenden materiellen Schaden den Hinweis der Regierung aufgenommen, wonach es das schweizerische Recht seit dem 15. Februar 1992 dem Betroffenen einer vom Gerichtshof festgestellten Konventionsverletzung erlaube, die Wiederaufnahme des streitigen Verfahrens zu beantragen: "Il estime donc que la question (der Entschädigung durch den Gerichtshof selbst) ne se trouve pas en état." Dem schloss sich der Gerichtshof an: "Tel est aussi l'avis de la Court. Partant, il y a lieu de réserver ladite question et de fixer la procédure ultérieure, en tenant compte de l'éventualité d'un accord entre l'état défendeur et la requérante (article 54 §§ 1 et 4 du règlement)." Der Gerichtshof hat folglich die Voraussetzungen für ein Vorgehen nach Art. 50 EMRK zumindest vorläufig verneint, indem er im Sinne des Standpunktes der Regierung annahm, die festgestellte Konventionsverletzung von Art. 14 in Verbindung mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Geschlechtsdiskriminierung bei der Beibringung der Beweise) könne auf dem Weg der Verfahrenswiederaufnahme nach innerstaatlichem Recht Wiedergutmachung finden.
3. a) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Revisionsgrund von Art. 139a OG vorliegt (vgl. auch POUDRET, a.a.O., N. 2.3 zu Art. 139a). Es stellt sich demnach die Frage, inwieweit der inkriminierte Entscheid zur Wiedergutmachung aufgehoben werden muss; denn das Verfahren ist nur so weit wieder aufzurollen, als der Revisionsgrund reicht (HABSCHEID, a.a.O., S. 497; BEERLI-BONORAND, Die ausserordentlichen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes und der Kantone, Diss. Zürich 1985, S. 163 ff.). Das zu revidierende, formell und materiell rechtskräftige Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 21. Juni 1988 griff verändernd im Sinne von Art. 41 IVG in ein Dauerschuldverhältnis zwischen der Invalidenversicherung und der Gesuchstellerin ein. Grundlage dieser Änderung bildete die Tatsache, dass die Gesuchstellerin nicht mehr wie früher als Erwerbstätige, sondern als Hausfrau beurteilt wurde. Die Beweiserhebung und -würdigung wiederum, worauf diese Beurteilung fusste, hielt der Gerichtshof für geschlechtsdiskriminierend und also konventionswidrig. Damit ist der beanstandeten Beurteilung der Boden entzogen. Soll der Weg zu einer materiellen Neubeurteilung des Rechtsverhältnisses frei werden, muss deshalb das Urteil vom 21. Juni 1988, wie mit dem ersten Revisionsantrag anbegehrt, als Ganzes aufgehoben werden (Art. 144 Abs. 1 OG).
b) Es fragt sich sodann, welche Instanz zur damit ermöglichten und gebotenen materiellen Neubeurteilung zuständig ist. Das kann vorliegend nur das Eidg. Versicherungsgericht sein; denn mit der revisionsweisen Aufhebung des Urteils vom 21. Juni 1988 steht die gegen den kantonalen Rekursentscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Gesuchstellerin wieder unbehandelt im Raum. Über diese Verwaltungsgerichtsbeschwerde hat das Eidg. Versicherungsgericht neu zu urteilen. Der wiedergegebene Art. 139a Abs. 2 OG (vgl. Erw. 2a) ändert daran nichts, weil man bei der gegebenen prozessualen Lage nicht sagen kann, es müsse wegen erfolgter revisionsweiser Beseitigung des letztinstanzlichen Urteils gleichzeitig auch das Verfahren der Vorinstanz neu aufgerollt werden (Botschaft, a.a.O., S. 157 unten f.; vgl. auch POUDRET, a.a.O., N. 3 zu Art. 139a). Art. 139a Abs. 2 OG ist daher keine Vorschrift über die Zuständigkeit zur materiellen Neubeurteilung nach gutgeheissenem Revisionsgesuch, vielmehr eine Zuständigkeitsvorschrift hinsichtlich der Durchführung des nach Abs. 1 gebotenen Revisionsverfahrens selber. An dieser Betrachtungsweise ändert nichts, dass die Ausgleichskasse mit unangefochten gebliebener Verfügung vom 17. Juli 1989 den Anspruch auf eine halbe Invalidenrente im Härtefall, zufolge Fehlens der hiefür verlangten wirtschaftlichen Voraussetzungen, formell rechtskräftig verneinte. Diese Verfügung verliert mit der revisionsweisen Aufhebung des sie tragenden Rückweisungsurteils vom 21. Juni 1988 ihre Rechtsbeständigkeit (vgl. BGE 109 V 234).
c) Da nunmehr feststeht, dass das Eidg. Versicherungsgericht - nach Aufhebung des Urteils vom 21. Juni 1988 zufolge bejahten Revisionsgrundes - selber zur materiellen Neubeurteilung zuständig ist, stellt sich die Frage, gemäss welchen Regeln diese zu erfolgen hat. Wegleitend hiefür sind einerseits die landesrechtlichen materiell- und verfahrensrechtlichen Normen, anderseits die völkerrechtlichen Anforderungen gemäss EMRK, wie sie durch das Dispositiv des Urteils des Gerichtshofs vom 24. Juni 1993 für die Beurteilung der vorliegenden Sache verbindlich konkretisiert worden sind.
aa) Gemäss Art. 132 in Verbindung mit Art. 114 Abs. 2 OG stehen dem Eidg. Versicherungsgericht im Rahmen einer nach gutgeheissenem Revisionsgesuch möglich gewordenen und gebotenen materiellen Neubeurteilung drei prozessuale Erledigungsarten zu, nämlich die Gutheissung der Anträge in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, deren Abweisung und die Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in dem Sinne, dass die Sache zur Aktenergänzung an die Verwaltung (oder an die kantonale Gerichtsinstanz) zurückgewiesen wird, damit anschliessend über den streitigen Rechtsanspruch (hier jener auf eine ganze/halbe Invalidenrente ab 1. Mai 1986) erneut verfügt (oder entschieden) werde (BGE 117 V 241 Erw. 2a, nicht veröffentlichtes Urteil V. vom 24. Oktober 1990 Erw. 2b; GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, S. 935 unten f.; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. Bern 1983, S. 319).
bb) Der Anwendung einer dieser landesrechtlich vorgesehenen Arten der Verfahrenserledigung steht das Völkerrecht nicht entgegen. Der Gerichtshof stellt es den Konventionsstaaten in ständiger Rechtsprechung anheim, wie sie verfahrensmässig auf eine festgestellte Konventionsverletzung reagieren (vgl. POLAKIEWICZ, a.a.O., S. 97 ff. und 112 ff.; VILLIGER, a.a.O., S. 149 f.). Indessen bleibt für das Revisionsverfahren das Dispositiv des Urteilsspruchs vom 24. Juni 1993 beachtlich. Darin hat der Gerichtshof entschieden (Ziff. 8 lit. a, b und c), dass Art. 50 EMRK hinsichtlich des materiellen Schadens derzeit nicht zur Anwendung komme ("ne se trouve pas en état"), weshalb folgerichtig ("en conséquence") angeordnet wurde, dass
- der Gerichtshof bezüglich der Anwendung von Art. 50 EMRK einen Vorbehalt anbringt;
- der Gerichtshof die Regierung und die Beschwerdeführerin einlädt, ihm innerhalb von sechs Monaten schriftlich ihre Bemerkungen zur Anwendung von Art. 50 EMRK mitzuteilen und ihm insbesondere Kenntnis zu geben von jeder Übereinkunft, zu welcher sie gelangen könnten;
- der Gerichtshof das spätere Verfahren vorbehält und dessen allfällige Einleitung ins Ermessen des Präsidenten stellt.
Der Gerichtshof hat demnach das Verfahren ausgesetzt, um dem für die Konventionsverletzung verantwortlichen Staat Gelegenheit zu geben, darauf nach eigenem Landesrecht zu reagieren. Dabei unterliegt der Staat der völkerrechtlichen Verpflichtung, für eine restitutio in integrum besorgt zu sein, d.h. den Betroffenen ungeschmälert in diejenige Lage zu versetzen, in welcher er sich ohne Konventionsverletzung befände (POLAKIEWICZ, a.a.O., S. 97 f.). Nur hierauf richtet sich der Wiedergutmachungsanspruch der Gesuchstellerin, vorliegend also auf die Beseitigung der festgestellten geschlechtsdiskriminierenden Beweisbeibringung ("recevabilité des preuves", "mode de présentation des moyens de preuve"), welche Art. 14 in Verbindung mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzte. Demnach muss sich die materielle Neubeurteilung, um der völkerrechtlichen Verpflichtung zu genügen, nach der geschlechtsneutralen Beantwortung der beweisrechtlichen Frage richten, ob die Gesuchstellerin im IV-rechtlichen Revisionsverfahren von 1986, gleich wie im Zeitpunkt ihrer Berentung, als Erwerbstätige zu betrachten sei oder ob gesicherte Änderungstatsachen im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 41 IVG dafür vorliegen, dass sie sich ohne Invalidität vor dem 1. Mai 1986 ganz oder teilweise einem anderen nicht erwerblichen Aufgabenbereich zugewandt hätte.
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
In Gutheissung des Revisionsgesuches wird das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 21. Juni 1988 aufgehoben. | de | Art. 139a en corrélation avec l'art. 135 OJ, art. 38 en liaison avec l'art. 135 OJ, art. 132 en relation avec l'art. 114 al. 2 OJ, art. 41 LAI, art. 14 combiné avec l'art. 6 par. 1 CEDH, art. 50 CEDH. Dans le cadre d'une procédure de révision du droit à une rente de l'assurance-invalidité, le Tribunal fédéral des assurances avait statué de manière définitive en défaveur d'une assurée ayant droit jusque-là à une rente entière d'invalidité, son arrêt ayant, selon le droit interne, la force formelle et matérielle de chose jugée. Saisie de l'affaire, la Cour européenne des Droits de l'homme considéra que l'administration et l'appréciation des preuves à la base de l'arrêt du Tribunal fédéral des assurances comportait une discrimination fondée sur le sexe et était par là contraire à la Convention, raison pour laquelle elle admit partiellement la requête individuelle de l'assurée. - Quels sont les effets d'une telle décision de droit international sur l'arrêt passé en force selon le droit national? (consid. 2).
- Comment s'organise (sous l'angle du droit national et du droit international) le procès en révision au sens de l'art. 139a OJ, ouvert à la suite de la décision de la Cour européenne des Droits de l'homme? (consid. 3). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-150%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 151
A.- a) Durch Verfügung vom 25. März 1980 war S. (geboren 1948) rückwirkend ab 1. Mai 1978 in den Genuss einer ganzen Invalidenrente gekommen. Nachdem diese Rente in zwei Revisionsverfahren am 10. Juni 1981 und 23. August 1984 bestätigt worden war, beauftragte die damals zuständige kantonale Invalidenversicherungs-Kommission (IVK) in einem erneuten Revisionsverfahren die Medizinische Abklärungsstelle (MEDAS) mit einer stationären Abklärung des Gesundheitszustandes der Versicherten. Aufgrund des MEDAS-Gutachtens vom 14. Januar 1986, welchem der Konsiliarbericht des Dr. med. B., Spezialarzt FMH für Psychiatrie und Psychotherapie, vom 24. Dezember 1985 beilag, gelangte die IVK zum Schluss, S. sei in ihrer Eigenschaft als Hausfrau, welche Tätigkeit sie seit der Geburt ihres Sohnes am 4. Mai 1984 ausübe, höchstens noch zu 30% eingeschränkt. Demgemäss hob die Ausgleichskasse der Schweizer Maschinenindustrie (vormals Ausgleichskasse der Schweizerischen Maschinen- und Metallindustrie) die ganze Invalidenrente mit Verfügung vom 21. März 1986 auf Ende April 1986 auf.
b) Hiegegen liess S. Beschwerde an die Rekurskommission X für die AHV/IV/EO führen mit dem Rechtsbegehren, es sei ihr, unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung, weiterhin eine ganze, eventuell eine halbe Invalidenrente auszurichten. Mit Entscheid vom 8. Mai 1987, zugestellt am 6. August 1987, wies die kantonale Rekurskommission die Beschwerde ab.
c) Am 18. August 1987 wandte sich S. selber mit einem Akteneditionsbegehren an das Eidg. Versicherungsgericht. ... Der Antrag lautete auf Zusprechung einer vollen Invalidenrente, wobei in prozessualer Hinsicht das vollumfängliche Akteneinsichtsrecht verlangt wurde. Die Durchführungsstelle schloss auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, ebenso das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV).
Am 23. November 1987 gewährte das Eidg. Versicherungsgericht S. Akteneinsicht durch Auflegung ihres Dossiers bei der kantonalen Rekurskommission. Die Versicherte übte ihr Recht am 30. November 1987 aus. Danach schaltete sich Fürsprecher R. ins Verfahren ein. Er ersuchte um Fristerstreckung für die Einreichung einer Beschwerdeergänzung nach vollzogener Akteneinsicht. Am 8. Januar 1988 teilte S. dem Gericht mit, sie werde, nachdem sie Fürsprecher R. die Vollmacht entzogen habe, die Ergänzung selber einreichen. Dem kam sie am 11. Januar 1988 nach. Nach Einholung einer zusätzlichen Stellungnahme der Verwaltung ging das Eidg. Versicherungsgericht zur Beurteilung der Streitsache über. Im Rahmen der Prüfung der veränderten Verhältnisse im massgebenden Vergleichszeitraum (25. März 1980 bis 21. März 1986) kam es zum Schluss, die Versicherte sei, anders als bei der Zusprechung der ganzen Rente, invalidenversicherungsrechtlich als Hausfrau zu qualifizieren, ihr Invaliditätsgrad somit nach der spezifischen Methode zu ermitteln. Das Gericht liess sich hiebei vom Umstand leiten, dass die Versicherte am 4. Mai 1984 ein Kind geboren hatte, welches der vollständigen Pflege und Erziehung (durch die Mutter) bedürfe. Damit erübrige sich eine Prüfung der Erwerbsunfähigkeit im angestammten Beruf als Büroangestellte. Unter pulmologischen Aspekten (keine Reaktivierung der 1975 erlittenen Lungentuberkulose) bezeichnete das Gericht die Versicherte als uneingeschränkt arbeitsfähig, wobei es vorgängig die Kritik an der Vollständigkeit der medizinisch-somatischen Unterlagen zurückgewiesen hatte. ... Das Eidg. Versicherungsgericht hiess die Beschwerde dispositivmässig teilweise gut, hob den Entscheid der kantonalen Rekurskommission und die angefochtene Revisionsverfügung auf und stellte fest, dass der Invaliditätsgrad ab 1. Mai 1986 einen Drittel betrage. Die Sache wurde an die Ausgleichskasse der Schweizer Maschinenindustrie zurückgewiesen, damit diese, nach erfolgter Abklärung im Sinne der Erwägungen (Härtefall), neu verfüge (Urteil vom 21. Juni 1988).
d) Mit Verfügung vom 17. Juli 1989 lehnte die Ausgleichskasse mangels Vorliegens der wirtschaftlichen Voraussetzungen die Zusprechung einer Härtefallrente ab. ...
e) Die Versicherte rief, nunmehr vertreten durch Rechtsanwalt M., mit - von der Europäischen Kommission für Menschenrechte als zulässig erklärter - Individualbeschwerde den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (nachfolgend "Gerichtshof") an. Dieser fällte am 24. Juni 1993 folgendes Urteil:
"1. Dit, à l'unanimité, que l'article 6 § 1 s'appliquait en l'espèce;
2. Rejette, à l'unanimité, les exceptions préliminaires du Gouvernement;
3. Dit, à l'unanimité, qu'elle n'a pas compétence pour connaître du grief
relatif à l'indépendance des experts médicaux;
4. Dit, par huit voix contre une, qu'il n'y a pas eu violation de
l'article 6 § 1;
5. Dit, par huit voix contre une, qu'il y a eu violation de l'article 14
combiné avec l'article 6 § 1;
6. Dit, à l'unanimité, que le présent arrêt constitue par lui-même une
satisfaction équitable suffisante quant au préjudice moral allégué;
7. Dit en l'état, par huit voix contre une, que la Confédération doit
verser à la requérante, dans les trois mois, 7500 (sept mille cinq cents)
francs suisses pour frais et dépens;
8. Dit, par huit voix contre une, que la question de l'application de
l'article 50 ne se trouve pas en état pour le dommage matériel;
en conséquence,
a) la réserve sur ce point;
b) invite le Gouvernement et la requérante à lui adresser par écrit,
dans les six mois, leurs observations sur ladite question et notamment à
lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue au président le soin de
la fixer au besoin."
B.- Wiederum vertreten durch Rechtsanwalt M. lässt S. am 1. November 1993 ein Revisionsgesuch einreichen mit folgenden Anträgen:
1. Aufhebung des Urteils vom 21. Juni 1988.
2. Feststellung, dass der Invaliditätsgrad ab 1. Mai 1986 weiterhin 100%,
eventualiter 60% betrage.
3. Zusprechung einer ganzen, eventualiter einer halben Invalidenrente ab
1. Mai 1986.
...
Zum Revisionsgesuch holte das Eidg. Versicherungsgericht Stellungnahmen der - seit dem 1. Juni 1992 neu zuständigen - Kantonalen Invalidenversicherungsstelle und des Bundesamtes für Justiz ein, welche dem Rechtsvertreter der Versicherten am 3. März 1994 zu Kenntnis- und allfälliger Stellungnahme zugestellt wurden. Mit Replik vom 16. März 1994 hielt Rechtsanwalt M. die Revisionsbegehren vollumfänglich aufrecht. Ferner wurde die Ausgleichskasse eingeladen, sich zu den prozessrechtlichen Aspekten des Falls zu äussern.
Auf die Rechtsschriften, insbesondere die Begründung der einzelnen Revisionsanträge, wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Nach Art. 135 in Verbindung mit Art. 38 OG werden die Entscheidungen des Eidg. Versicherungsgerichts mit der Ausfällung formell und materiell rechtskräftig (POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Bern 1990, N. 2 ff. zu Art. 38 OG). Dabei bedeutet die materielle Rechtskraft, dass die (letztinstanzlich) definitiv beurteilte Sache nicht wiederaufgenommen und zum Gegenstand eines neuen Verfahrens gemacht werden kann, und zwar insbesondere nicht durch das höchste Gericht selber (POUDRET, a.a.O., N. 4 zu Art. 38 OG).
Der gesetzlich vorgesehene prozessuale Weg zur Überwindung dieser negativen Wirkung eines formell und materiell rechtskräftigen Urteils (ne bis in idem; vgl. HABSCHEID, Schweizerisches Zivilprozess- und Gerichtsorganisationsrecht, 2. Aufl. Basel und Frankfurt a.M. 1990, S. 277) ist das ausserordentliche Rechtsmittel der Revision, wie es für die Bundesrechtspflege in Art. 136 ff. OG normiert ist.
b) Aufgrund der Rechtslage, wie sie vor Inkrafttreten des Art. 139a OG am 15. Februar 1992 bestand, bildete ein Urteil des Gerichtshofes, welches eine gegen einen letztinstanzlichen innerstaatlichen Entscheid gerichtete Individualbeschwerde aus der Feststellung einer begangenen Konventionsverletzung heraus guthiess, keinen Revisionsgrund im Sinne von Art. 136 ff. OG (VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], Zürich 1993, S. 157, besonders Fn. 36 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Da aber die Schweiz mit der Ratifizierung der EMRK am 28. November 1974 (AS 1974 2151 ff.) die Verpflichtung eingegangen war, sich nach den Entscheidungen eines EMRK-Organs zu richten (Art. 32 Ziff. 4 und Art. 53 EMRK) und, falls der Gerichtshof eine Konventionsverletzung feststellt, Wiedergutmachung zu leisten, stellte sich die Frage, wie dieser völkerrechtlichen Verpflichtung nachzukommen sei (Botschaft des Bundesrates vom 29. Mai 1985 betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, Separatausgabe, S. 125 unten f.; POLAKIEWICZ, Die Verpflichtungen der Staaten aus den Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, Berlin, Heidelberg usw. 1993, S. 121 f.). Zu diesem Zweck wurde Art. 139a OG in das Gesetz aufgenommen (vgl. auch Art. 66 Abs. 1 lit. b VwVG; Art. 229 Ziff. 4 BStP), welcher unter der Marginalie "Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention" lautet:
"1. Die Revision eines Entscheides des Bundesgerichts oder einer Vorinstanz ist zulässig, wenn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (...) eine Individualbeschwerde wegen Verletzung der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) und deren Protokolle gutgeheissen hat und eine Wiedergutmachung nur durch Revision möglich ist.
2. Stellt das Bundesgericht fest, dass die Revision geboten, aber eine Vorinstanz zuständig ist, so überweist es ihr die Sache zur Durchführung des Revisionsverfahrens.
3. Die kantonale Vorinstanz hat auch dann auf das Revisionsgesuch einzutreten, wenn das kantonale Recht diesen Revisionsgrund nicht vorsieht."
Dazu hat der Bundesrat in der Botschaft (a.a.O., S. 126) ausgeführt:
"Nun kann bei der Wiedergutmachung einer Konventionsverletzung eine geldwerte Entschädigung wirkungslos, möglicherweise sogar unangebracht sein. Dies wäre hauptsächlich der Fall, wenn ein kantonales Strafurteil, das rechtskräftig geworden ist und dessen Begründetheit nicht angezweifelt wird, mit einem Verfahrensmangel behaftet ist (so wenn beispielsweise das Gericht nicht rechtsmässig besetzt war). Verschiedene Unterzeichnerstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvention haben die Erfahrung gemacht, dass in solchen Fällen intern ein einziges befriedigendes Mittel zur Wiedergutmachung einer Konventionsverletzung gegeben ist, nämlich die Wiederaufnahme des Verfahrens.
In diesem Sinne schlägt der Bundesrat vor, die Verfahrensgesetze des Bundes so zu ändern, dass in solchen Fällen ein abgeschlossenes Verfahren wieder aufgenommen werden kann (...)."
c) Die Gesuchstellerin hält die Voraussetzungen des Art. 139a OG vorliegendenfalls für erfüllt: Der Gerichtshof habe ihre Individualbeschwerde mit Urteil vom 24. Juni 1993 gutgeheissen und festgestellt, dass das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 21. Juni 1988 eine Konventionsverletzung beinhalte. Die durch dieses - rechtskräftig gewordene - Urteil angeordnete Überprüfung der finanziellen Verhältnisse seitens der Verwaltung habe ergeben, dass kein wirtschaftlicher Härtefall vorliege (Verfügung vom 17. Juli 1989), so dass ihr die vorher ausgerichtete Invalidenrente ganz und endgültig entzogen worden sei. Die Rechtskraftwirkung dieser Entscheide könne nur auf dem Weg der Revision überwunden werden.
d) Die Auffassung der Gesuchstellerin ist richtig. Im Hinblick auf die Frage der Anwendung des Art. 50 EMRK, welcher dem Gerichtshof für den Fall der unvollkommenen Wiedergutmachung nach innerstaatlichem Recht die Kompetenz zur gerechten Entschädigung nach billigem Ermessen zugesteht (FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl, Strassburg, Arlington 1985, N. 3 f. zu Art. 50), hatte dieser in bezug auf den hier allein zur Diskussion stehenden materiellen Schaden den Hinweis der Regierung aufgenommen, wonach es das schweizerische Recht seit dem 15. Februar 1992 dem Betroffenen einer vom Gerichtshof festgestellten Konventionsverletzung erlaube, die Wiederaufnahme des streitigen Verfahrens zu beantragen: "Il estime donc que la question (der Entschädigung durch den Gerichtshof selbst) ne se trouve pas en état." Dem schloss sich der Gerichtshof an: "Tel est aussi l'avis de la Court. Partant, il y a lieu de réserver ladite question et de fixer la procédure ultérieure, en tenant compte de l'éventualité d'un accord entre l'état défendeur et la requérante (article 54 §§ 1 et 4 du règlement)." Der Gerichtshof hat folglich die Voraussetzungen für ein Vorgehen nach Art. 50 EMRK zumindest vorläufig verneint, indem er im Sinne des Standpunktes der Regierung annahm, die festgestellte Konventionsverletzung von Art. 14 in Verbindung mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Geschlechtsdiskriminierung bei der Beibringung der Beweise) könne auf dem Weg der Verfahrenswiederaufnahme nach innerstaatlichem Recht Wiedergutmachung finden.
3. a) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Revisionsgrund von Art. 139a OG vorliegt (vgl. auch POUDRET, a.a.O., N. 2.3 zu Art. 139a). Es stellt sich demnach die Frage, inwieweit der inkriminierte Entscheid zur Wiedergutmachung aufgehoben werden muss; denn das Verfahren ist nur so weit wieder aufzurollen, als der Revisionsgrund reicht (HABSCHEID, a.a.O., S. 497; BEERLI-BONORAND, Die ausserordentlichen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes und der Kantone, Diss. Zürich 1985, S. 163 ff.). Das zu revidierende, formell und materiell rechtskräftige Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 21. Juni 1988 griff verändernd im Sinne von Art. 41 IVG in ein Dauerschuldverhältnis zwischen der Invalidenversicherung und der Gesuchstellerin ein. Grundlage dieser Änderung bildete die Tatsache, dass die Gesuchstellerin nicht mehr wie früher als Erwerbstätige, sondern als Hausfrau beurteilt wurde. Die Beweiserhebung und -würdigung wiederum, worauf diese Beurteilung fusste, hielt der Gerichtshof für geschlechtsdiskriminierend und also konventionswidrig. Damit ist der beanstandeten Beurteilung der Boden entzogen. Soll der Weg zu einer materiellen Neubeurteilung des Rechtsverhältnisses frei werden, muss deshalb das Urteil vom 21. Juni 1988, wie mit dem ersten Revisionsantrag anbegehrt, als Ganzes aufgehoben werden (Art. 144 Abs. 1 OG).
b) Es fragt sich sodann, welche Instanz zur damit ermöglichten und gebotenen materiellen Neubeurteilung zuständig ist. Das kann vorliegend nur das Eidg. Versicherungsgericht sein; denn mit der revisionsweisen Aufhebung des Urteils vom 21. Juni 1988 steht die gegen den kantonalen Rekursentscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Gesuchstellerin wieder unbehandelt im Raum. Über diese Verwaltungsgerichtsbeschwerde hat das Eidg. Versicherungsgericht neu zu urteilen. Der wiedergegebene Art. 139a Abs. 2 OG (vgl. Erw. 2a) ändert daran nichts, weil man bei der gegebenen prozessualen Lage nicht sagen kann, es müsse wegen erfolgter revisionsweiser Beseitigung des letztinstanzlichen Urteils gleichzeitig auch das Verfahren der Vorinstanz neu aufgerollt werden (Botschaft, a.a.O., S. 157 unten f.; vgl. auch POUDRET, a.a.O., N. 3 zu Art. 139a). Art. 139a Abs. 2 OG ist daher keine Vorschrift über die Zuständigkeit zur materiellen Neubeurteilung nach gutgeheissenem Revisionsgesuch, vielmehr eine Zuständigkeitsvorschrift hinsichtlich der Durchführung des nach Abs. 1 gebotenen Revisionsverfahrens selber. An dieser Betrachtungsweise ändert nichts, dass die Ausgleichskasse mit unangefochten gebliebener Verfügung vom 17. Juli 1989 den Anspruch auf eine halbe Invalidenrente im Härtefall, zufolge Fehlens der hiefür verlangten wirtschaftlichen Voraussetzungen, formell rechtskräftig verneinte. Diese Verfügung verliert mit der revisionsweisen Aufhebung des sie tragenden Rückweisungsurteils vom 21. Juni 1988 ihre Rechtsbeständigkeit (vgl. BGE 109 V 234).
c) Da nunmehr feststeht, dass das Eidg. Versicherungsgericht - nach Aufhebung des Urteils vom 21. Juni 1988 zufolge bejahten Revisionsgrundes - selber zur materiellen Neubeurteilung zuständig ist, stellt sich die Frage, gemäss welchen Regeln diese zu erfolgen hat. Wegleitend hiefür sind einerseits die landesrechtlichen materiell- und verfahrensrechtlichen Normen, anderseits die völkerrechtlichen Anforderungen gemäss EMRK, wie sie durch das Dispositiv des Urteils des Gerichtshofs vom 24. Juni 1993 für die Beurteilung der vorliegenden Sache verbindlich konkretisiert worden sind.
aa) Gemäss Art. 132 in Verbindung mit Art. 114 Abs. 2 OG stehen dem Eidg. Versicherungsgericht im Rahmen einer nach gutgeheissenem Revisionsgesuch möglich gewordenen und gebotenen materiellen Neubeurteilung drei prozessuale Erledigungsarten zu, nämlich die Gutheissung der Anträge in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, deren Abweisung und die Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde in dem Sinne, dass die Sache zur Aktenergänzung an die Verwaltung (oder an die kantonale Gerichtsinstanz) zurückgewiesen wird, damit anschliessend über den streitigen Rechtsanspruch (hier jener auf eine ganze/halbe Invalidenrente ab 1. Mai 1986) erneut verfügt (oder entschieden) werde (BGE 117 V 241 Erw. 2a, nicht veröffentlichtes Urteil V. vom 24. Oktober 1990 Erw. 2b; GRISEL, Traité de droit administratif, Neuenburg 1984, S. 935 unten f.; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. Bern 1983, S. 319).
bb) Der Anwendung einer dieser landesrechtlich vorgesehenen Arten der Verfahrenserledigung steht das Völkerrecht nicht entgegen. Der Gerichtshof stellt es den Konventionsstaaten in ständiger Rechtsprechung anheim, wie sie verfahrensmässig auf eine festgestellte Konventionsverletzung reagieren (vgl. POLAKIEWICZ, a.a.O., S. 97 ff. und 112 ff.; VILLIGER, a.a.O., S. 149 f.). Indessen bleibt für das Revisionsverfahren das Dispositiv des Urteilsspruchs vom 24. Juni 1993 beachtlich. Darin hat der Gerichtshof entschieden (Ziff. 8 lit. a, b und c), dass Art. 50 EMRK hinsichtlich des materiellen Schadens derzeit nicht zur Anwendung komme ("ne se trouve pas en état"), weshalb folgerichtig ("en conséquence") angeordnet wurde, dass
- der Gerichtshof bezüglich der Anwendung von Art. 50 EMRK einen Vorbehalt anbringt;
- der Gerichtshof die Regierung und die Beschwerdeführerin einlädt, ihm innerhalb von sechs Monaten schriftlich ihre Bemerkungen zur Anwendung von Art. 50 EMRK mitzuteilen und ihm insbesondere Kenntnis zu geben von jeder Übereinkunft, zu welcher sie gelangen könnten;
- der Gerichtshof das spätere Verfahren vorbehält und dessen allfällige Einleitung ins Ermessen des Präsidenten stellt.
Der Gerichtshof hat demnach das Verfahren ausgesetzt, um dem für die Konventionsverletzung verantwortlichen Staat Gelegenheit zu geben, darauf nach eigenem Landesrecht zu reagieren. Dabei unterliegt der Staat der völkerrechtlichen Verpflichtung, für eine restitutio in integrum besorgt zu sein, d.h. den Betroffenen ungeschmälert in diejenige Lage zu versetzen, in welcher er sich ohne Konventionsverletzung befände (POLAKIEWICZ, a.a.O., S. 97 f.). Nur hierauf richtet sich der Wiedergutmachungsanspruch der Gesuchstellerin, vorliegend also auf die Beseitigung der festgestellten geschlechtsdiskriminierenden Beweisbeibringung ("recevabilité des preuves", "mode de présentation des moyens de preuve"), welche Art. 14 in Verbindung mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzte. Demnach muss sich die materielle Neubeurteilung, um der völkerrechtlichen Verpflichtung zu genügen, nach der geschlechtsneutralen Beantwortung der beweisrechtlichen Frage richten, ob die Gesuchstellerin im IV-rechtlichen Revisionsverfahren von 1986, gleich wie im Zeitpunkt ihrer Berentung, als Erwerbstätige zu betrachten sei oder ob gesicherte Änderungstatsachen im Sinne der Rechtsprechung zu Art. 41 IVG dafür vorliegen, dass sie sich ohne Invalidität vor dem 1. Mai 1986 ganz oder teilweise einem anderen nicht erwerblichen Aufgabenbereich zugewandt hätte.
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
In Gutheissung des Revisionsgesuches wird das Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 21. Juni 1988 aufgehoben. | de | Art. 139a in relazione con l'art. 135 OG, art. 38 in combinazione con l'art. 135 OG, art. 132 in relazione con l'art. 114 cpv. 2 OG, art. 41 LAI, art. 14 in combinazione con l'art. 6 n. 1 CEDU, art. 50 CEDU. Nell'ambito di una procedura di revisione del diritto a una rendita dell'assicurazione per l'invalidità, il Tribunale federale delle assicurazioni aveva statuito in modo definitivo a sfavore di un'assicurata sino allora al beneficio di una rendita intera, la sua sentenza avendo giusta il diritto interno acquisito forza di cosa giudicata formale e materiale. Chiamata a pronunciarsi, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha considerato che l'assunzione e la valutazione delle prove alla base della sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni comportava una discriminazione fondata sul sesso ed era per questo motivo in contrasto con la Convenzione, ragione per cui ha parzialmente accolto il ricorso individuale dell'assicurata. - Quali sono gli effetti di una simile pronunzia di diritto internazionale sulla sentenza cresciuta in giudicato secondo il diritto nazionale? (consid. 2).
- Come viene disciplinato (dal profilo del diritto nazionale e del diritto internazionale) il procedimento di revisione ai sensi dell'art. 139a OG, promosso al seguito della decisione della Corte europea dei diritti dell'uomo? (consid. 3). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-150%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,395 | 120 V 161 | 120 V 161
Erwägungen ab Seite 161
Aus den Erwägungen:
3. a) Es steht fest, dass der auf 12 Monate umgerechnete Gewinn des 1. Geschäftsabschlusses (am 31. Dezember 1988) von Fr. 148'669.-- um über 27% vom Durchschnittswert der Ergebnisse 1989 (Fr. 183'832.--) und 1990 (Fr. 227'032.--) von Fr. 205'432.-- abweicht. Streitig ist, ob diese Einkommenssteigerung "unverhältnismässig stark" im Sinne von Art. 25 Abs. 4 AHVV ist.
b) Gemäss Verwaltungspraxis (Rz. 1282 der Wegleitung über die Beiträge der Selbständigerwerbenden und Nichterwerbstätigen [WSN] in der seit 1. Januar 1988 geltenden Fassung) gilt die Abweichung als unverhältnismässig stark, wenn das auf 12 Monate umgerechnete reine Erwerbseinkommen des ersten Geschäftsjahres mindestens um 25% vom durchschnittlichen reinen Erwerbseinkommen der beiden folgenden Jahre abweicht und der Unterschied auch beitragsmässig erheblich ist. Dabei hat der Vergleich nach Aufrechnung der steuerlich abgezogenen persönlichen Beiträge zu erfolgen (BGE 115 V 180 ff. Erw. 2).
c) Das Eidg. Versicherungsgericht hat in BGE 107 V 66 f. Erw. 3b mit Bezug auf die gleichlautende Rz. 202c WSN (gültig gewesen vom 1. Januar 1980 bis 31. Dezember 1987) festgehalten, diese Weisung lasse sich nicht beanstanden, lehne sie sich doch mit diesem Prozentsatz an die Rechtsprechung zu Art. 25 Abs. 1 und 2 AHVV an, wonach eine Einkommensveränderung mindestens 25% betragen muss, um wesentlich zu sein (vgl. BGE 105 V 118; ZAK 1984 S. 487 Erw. 3b; Rz. 1263 WSN). Das höchste Gericht hat diese Verwaltungspraxis in ständiger Rechtsprechung bestätigt (BGE 115 V 182 Erw. 2d, BGE 113 V 179 Erw. 2c; unveröffentlichtes Urteil F. vom 29. November 1993, Erw. 4b).
4. a) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird vorgebracht, Rz. 1282 WSN sei nicht gesetzeskonform, weshalb an der mit BGE 107 V 65 eingeleiteten Rechtsprechung nicht festgehalten werden könne. Die Verschiedenartigkeit der Begriffe "wesentlich" und "unverhältnismässig stark" verunmögliche eine Gleichbehandlung der Einkommensveränderung gemäss Art. 25 Abs. 1 und Abs. 4 AHVV. Werde eine Abweichung von mindestens 25% als wesentlich betrachtet, könne erst eine solche von rund 50% als unverhältnismässig stark bezeichnet werden. Für diese Betrachtungsweise spreche auch die Zweckbestimmung des gesamten Art. 25 AHVV, wonach möglichst bald zum ordentlichen Verfahren gewechselt werden solle; mithin stelle Art. 25 Abs. 4 AHVV im Verhältnis zu Art. 25 Abs. 1 und 3 AHVV eine Ausnahmebestimmung dar, welche lediglich zur Korrektur der krassen stossenden Fälle diene.
b) Die in Erw. 3c wiedergegebene Verwaltungsweisung ist eine Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe "wesentlich" (Abs. 1) und "unverhältnismässig stark" (Abs. 4) durch die weisungsberechtigte Aufsichtsbehörde (Art. 72 Abs. 1 AHVG und Art. 176 Abs. 2 AHVV), welcher diesbezüglich ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt. Der Richter berücksichtigt die getroffene Lösung bei seiner Entscheidung, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt. Er weicht anderseits insoweit von den Weisungen ab, als sie mit den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen nicht vereinbar sind (BGE 118 V 131 Erw. 3a mit Hinweisen). Davon kann im vorliegenden Fall nicht die Rede sein: Die allzu stark am Wortlaut verhaftete Betrachtungsweise in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde berücksichtigt nicht, dass nach der Grundkonzeption des Art. 25 AHVV eine Einkommensänderung, sei sie wesentlich (Art. 1) oder unverhältnismässig stark (Abs. 4), die gleiche Rechtsfolge nach sich zieht: die Anwendung des ausserordentlichen Beitragsfestsetzungsverfahrens (Gegenwartsbemessung). Warum dessen Auslösung (Abs. 1) oder Verlängerung (Abs. 4) unter quantitativem Gesichtswinkel nicht von der gleichen masslichen Differenz abhangen dürfen, ist nicht einsichtig, zumal der Zweck des Art. 25 AHVV, die Beiträge so festzusetzen, dass sie den erzielten Erwerbseinkommen angemessen sind (vgl. ZAK 1978 S. 119 unten), dem in keiner Weise entgegensteht.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass kein Anlass besteht, von der geltenden Rechtsprechung abzugehen.
c) Der Vergleich des Einkommens des ersten Geschäftsjahres Dezember 1987/88 mit dem Durchschnittseinkommen 1989/90 (je) nach Aufrechnung der steuerlich abgezogenen persönlichen Beiträge (Erw. 3a und 3b) ergibt unbestrittenermassen eine Differenz von über 27%. Insoweit sind die Beitragsverfügungen (vom 15. März 1993) und der kantonale Entscheid nicht zu beanstanden. | de | Art. 25 Abs. 4 AHVV: unverhältnismässig starke Abweichung der Erwerbseinkommen. Die Verwaltungspraxis gemäss Rz. 1282 der Wegleitung über die Beiträge der Selbständigerwerbenden und Nichterwerbstätigen (WSN) in der seit 1. Januar 1988 geltenden Fassung, wonach die Einkommensveränderung mindestens 25% betragen muss, um unverhältnismässig stark zu sein, ist nicht zu beanstanden (Bestätigung der Rechtsprechung). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-161%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,396 | 120 V 161 | 120 V 161
Erwägungen ab Seite 161
Aus den Erwägungen:
3. a) Es steht fest, dass der auf 12 Monate umgerechnete Gewinn des 1. Geschäftsabschlusses (am 31. Dezember 1988) von Fr. 148'669.-- um über 27% vom Durchschnittswert der Ergebnisse 1989 (Fr. 183'832.--) und 1990 (Fr. 227'032.--) von Fr. 205'432.-- abweicht. Streitig ist, ob diese Einkommenssteigerung "unverhältnismässig stark" im Sinne von Art. 25 Abs. 4 AHVV ist.
b) Gemäss Verwaltungspraxis (Rz. 1282 der Wegleitung über die Beiträge der Selbständigerwerbenden und Nichterwerbstätigen [WSN] in der seit 1. Januar 1988 geltenden Fassung) gilt die Abweichung als unverhältnismässig stark, wenn das auf 12 Monate umgerechnete reine Erwerbseinkommen des ersten Geschäftsjahres mindestens um 25% vom durchschnittlichen reinen Erwerbseinkommen der beiden folgenden Jahre abweicht und der Unterschied auch beitragsmässig erheblich ist. Dabei hat der Vergleich nach Aufrechnung der steuerlich abgezogenen persönlichen Beiträge zu erfolgen (BGE 115 V 180 ff. Erw. 2).
c) Das Eidg. Versicherungsgericht hat in BGE 107 V 66 f. Erw. 3b mit Bezug auf die gleichlautende Rz. 202c WSN (gültig gewesen vom 1. Januar 1980 bis 31. Dezember 1987) festgehalten, diese Weisung lasse sich nicht beanstanden, lehne sie sich doch mit diesem Prozentsatz an die Rechtsprechung zu Art. 25 Abs. 1 und 2 AHVV an, wonach eine Einkommensveränderung mindestens 25% betragen muss, um wesentlich zu sein (vgl. BGE 105 V 118; ZAK 1984 S. 487 Erw. 3b; Rz. 1263 WSN). Das höchste Gericht hat diese Verwaltungspraxis in ständiger Rechtsprechung bestätigt (BGE 115 V 182 Erw. 2d, BGE 113 V 179 Erw. 2c; unveröffentlichtes Urteil F. vom 29. November 1993, Erw. 4b).
4. a) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird vorgebracht, Rz. 1282 WSN sei nicht gesetzeskonform, weshalb an der mit BGE 107 V 65 eingeleiteten Rechtsprechung nicht festgehalten werden könne. Die Verschiedenartigkeit der Begriffe "wesentlich" und "unverhältnismässig stark" verunmögliche eine Gleichbehandlung der Einkommensveränderung gemäss Art. 25 Abs. 1 und Abs. 4 AHVV. Werde eine Abweichung von mindestens 25% als wesentlich betrachtet, könne erst eine solche von rund 50% als unverhältnismässig stark bezeichnet werden. Für diese Betrachtungsweise spreche auch die Zweckbestimmung des gesamten Art. 25 AHVV, wonach möglichst bald zum ordentlichen Verfahren gewechselt werden solle; mithin stelle Art. 25 Abs. 4 AHVV im Verhältnis zu Art. 25 Abs. 1 und 3 AHVV eine Ausnahmebestimmung dar, welche lediglich zur Korrektur der krassen stossenden Fälle diene.
b) Die in Erw. 3c wiedergegebene Verwaltungsweisung ist eine Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe "wesentlich" (Abs. 1) und "unverhältnismässig stark" (Abs. 4) durch die weisungsberechtigte Aufsichtsbehörde (Art. 72 Abs. 1 AHVG und Art. 176 Abs. 2 AHVV), welcher diesbezüglich ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt. Der Richter berücksichtigt die getroffene Lösung bei seiner Entscheidung, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt. Er weicht anderseits insoweit von den Weisungen ab, als sie mit den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen nicht vereinbar sind (BGE 118 V 131 Erw. 3a mit Hinweisen). Davon kann im vorliegenden Fall nicht die Rede sein: Die allzu stark am Wortlaut verhaftete Betrachtungsweise in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde berücksichtigt nicht, dass nach der Grundkonzeption des Art. 25 AHVV eine Einkommensänderung, sei sie wesentlich (Art. 1) oder unverhältnismässig stark (Abs. 4), die gleiche Rechtsfolge nach sich zieht: die Anwendung des ausserordentlichen Beitragsfestsetzungsverfahrens (Gegenwartsbemessung). Warum dessen Auslösung (Abs. 1) oder Verlängerung (Abs. 4) unter quantitativem Gesichtswinkel nicht von der gleichen masslichen Differenz abhangen dürfen, ist nicht einsichtig, zumal der Zweck des Art. 25 AHVV, die Beiträge so festzusetzen, dass sie den erzielten Erwerbseinkommen angemessen sind (vgl. ZAK 1978 S. 119 unten), dem in keiner Weise entgegensteht.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass kein Anlass besteht, von der geltenden Rechtsprechung abzugehen.
c) Der Vergleich des Einkommens des ersten Geschäftsjahres Dezember 1987/88 mit dem Durchschnittseinkommen 1989/90 (je) nach Aufrechnung der steuerlich abgezogenen persönlichen Beiträge (Erw. 3a und 3b) ergibt unbestrittenermassen eine Differenz von über 27%. Insoweit sind die Beitragsverfügungen (vom 15. März 1993) und der kantonale Entscheid nicht zu beanstanden. | de | Art. 25 al. 4 RAVS: variation particulièrement sensible du revenu. La pratique administrative selon le ch. marg. 1282 des directives sur les cotisations des travailleurs indépendants et des non-actifs (DIN), dans sa teneur valable depuis le 1er janvier 1988, d'après laquelle l'écart de revenu doit être de 25% au moins, pour être particulièrement sensible, n'est pas critiquable (confirmation de la jurisprudence). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-161%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,397 | 120 V 161 | 120 V 161
Erwägungen ab Seite 161
Aus den Erwägungen:
3. a) Es steht fest, dass der auf 12 Monate umgerechnete Gewinn des 1. Geschäftsabschlusses (am 31. Dezember 1988) von Fr. 148'669.-- um über 27% vom Durchschnittswert der Ergebnisse 1989 (Fr. 183'832.--) und 1990 (Fr. 227'032.--) von Fr. 205'432.-- abweicht. Streitig ist, ob diese Einkommenssteigerung "unverhältnismässig stark" im Sinne von Art. 25 Abs. 4 AHVV ist.
b) Gemäss Verwaltungspraxis (Rz. 1282 der Wegleitung über die Beiträge der Selbständigerwerbenden und Nichterwerbstätigen [WSN] in der seit 1. Januar 1988 geltenden Fassung) gilt die Abweichung als unverhältnismässig stark, wenn das auf 12 Monate umgerechnete reine Erwerbseinkommen des ersten Geschäftsjahres mindestens um 25% vom durchschnittlichen reinen Erwerbseinkommen der beiden folgenden Jahre abweicht und der Unterschied auch beitragsmässig erheblich ist. Dabei hat der Vergleich nach Aufrechnung der steuerlich abgezogenen persönlichen Beiträge zu erfolgen (BGE 115 V 180 ff. Erw. 2).
c) Das Eidg. Versicherungsgericht hat in BGE 107 V 66 f. Erw. 3b mit Bezug auf die gleichlautende Rz. 202c WSN (gültig gewesen vom 1. Januar 1980 bis 31. Dezember 1987) festgehalten, diese Weisung lasse sich nicht beanstanden, lehne sie sich doch mit diesem Prozentsatz an die Rechtsprechung zu Art. 25 Abs. 1 und 2 AHVV an, wonach eine Einkommensveränderung mindestens 25% betragen muss, um wesentlich zu sein (vgl. BGE 105 V 118; ZAK 1984 S. 487 Erw. 3b; Rz. 1263 WSN). Das höchste Gericht hat diese Verwaltungspraxis in ständiger Rechtsprechung bestätigt (BGE 115 V 182 Erw. 2d, BGE 113 V 179 Erw. 2c; unveröffentlichtes Urteil F. vom 29. November 1993, Erw. 4b).
4. a) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird vorgebracht, Rz. 1282 WSN sei nicht gesetzeskonform, weshalb an der mit BGE 107 V 65 eingeleiteten Rechtsprechung nicht festgehalten werden könne. Die Verschiedenartigkeit der Begriffe "wesentlich" und "unverhältnismässig stark" verunmögliche eine Gleichbehandlung der Einkommensveränderung gemäss Art. 25 Abs. 1 und Abs. 4 AHVV. Werde eine Abweichung von mindestens 25% als wesentlich betrachtet, könne erst eine solche von rund 50% als unverhältnismässig stark bezeichnet werden. Für diese Betrachtungsweise spreche auch die Zweckbestimmung des gesamten Art. 25 AHVV, wonach möglichst bald zum ordentlichen Verfahren gewechselt werden solle; mithin stelle Art. 25 Abs. 4 AHVV im Verhältnis zu Art. 25 Abs. 1 und 3 AHVV eine Ausnahmebestimmung dar, welche lediglich zur Korrektur der krassen stossenden Fälle diene.
b) Die in Erw. 3c wiedergegebene Verwaltungsweisung ist eine Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe "wesentlich" (Abs. 1) und "unverhältnismässig stark" (Abs. 4) durch die weisungsberechtigte Aufsichtsbehörde (Art. 72 Abs. 1 AHVG und Art. 176 Abs. 2 AHVV), welcher diesbezüglich ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt. Der Richter berücksichtigt die getroffene Lösung bei seiner Entscheidung, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt. Er weicht anderseits insoweit von den Weisungen ab, als sie mit den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen nicht vereinbar sind (BGE 118 V 131 Erw. 3a mit Hinweisen). Davon kann im vorliegenden Fall nicht die Rede sein: Die allzu stark am Wortlaut verhaftete Betrachtungsweise in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde berücksichtigt nicht, dass nach der Grundkonzeption des Art. 25 AHVV eine Einkommensänderung, sei sie wesentlich (Art. 1) oder unverhältnismässig stark (Abs. 4), die gleiche Rechtsfolge nach sich zieht: die Anwendung des ausserordentlichen Beitragsfestsetzungsverfahrens (Gegenwartsbemessung). Warum dessen Auslösung (Abs. 1) oder Verlängerung (Abs. 4) unter quantitativem Gesichtswinkel nicht von der gleichen masslichen Differenz abhangen dürfen, ist nicht einsichtig, zumal der Zweck des Art. 25 AHVV, die Beiträge so festzusetzen, dass sie den erzielten Erwerbseinkommen angemessen sind (vgl. ZAK 1978 S. 119 unten), dem in keiner Weise entgegensteht.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass kein Anlass besteht, von der geltenden Rechtsprechung abzugehen.
c) Der Vergleich des Einkommens des ersten Geschäftsjahres Dezember 1987/88 mit dem Durchschnittseinkommen 1989/90 (je) nach Aufrechnung der steuerlich abgezogenen persönlichen Beiträge (Erw. 3a und 3b) ergibt unbestrittenermassen eine Differenz von über 27%. Insoweit sind die Beitragsverfügungen (vom 15. März 1993) und der kantonale Entscheid nicht zu beanstanden. | de | Art. 25 cpv. 4 OAVS: modificazione particolarmente sensibile del reddito. La prassi amministrativa giusta la cifra marginale 1282 delle direttive sui contributi dei lavoratori indipendenti e delle persone senza attività lucrativa (DIN), nel loro tenore vigente dal 1o gennaio 1988, secondo la quale lo scarto di reddito deve essere almeno del 25% per essere considerato particolarmente sensibile, non è censurabile (conferma della giurisprudenza). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-161%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,398 | 120 V 163 | 120 V 163
Sachverhalt ab Seite 164
A.- M. (geb. 1927) wurde als Pilot der Balair vorzeitig pensioniert und erhielt von seiner Pensionskasse per 31. Mai 1984 eine einmalige Kapitalauszahlung von Fr. 572'319.25. Von diesem Betrag setzte er Fr. 200'000.-- ein, um bei der Schweizerischen Lebensversicherungs- und Rentenanstalt, Zürich, durch einmalige Kapitaleinlage eine auf 13 Jahre befristete Leibrente mit Überschussbeteiligung in der Höhe von monatlich Fr. 1'537.10 (zuzüglich Überschussbeteiligung von anfänglich Fr. 170.85) zu kaufen.
Am 11. Mai 1987 meldete sich M. bei der Ausgleichskasse des Kantons St. Gallen zur Abklärung der Beitragspflicht. Gestützt auf seine Angaben erfasste ihn die Ausgleichskasse mit Verfügungen vom 22. Mai 1987 und 4. Februar 1988 als Nichterwerbstätigen und setzte die Beiträge für die Jahre 1985-1989 aufgrund eines massgebenden Vermögens von Fr. 680'000.-- fest. Mit Nachtragsverfügung vom 10. November 1989 und Beitragsverfügung vom 14. Februar 1990 setzte die Ausgleichskasse die Beiträge für die Jahre 1989-1991 auf einem Vermögen von Fr. 40'000.-- fest.
Gestützt auf Meldungen der kantonalen Steuerverwaltung erliess die Ausgleichskasse in sinngemässer Wiedererwägung der früheren Verfügungen am 26. Oktober 1990 und 2. November 1990 Nachtragsverfügungen für die Beiträge pro 1985-1989. Als Berechnungsgrundlagen zog sie das ihr nachträglich gemeldete jährliche Renteneinkommen von Fr. 20'484.-- bei, das sie mit dem Faktor 30 (1985) bzw. 20 auf Fr. 614'520.-- bzw. Fr. 409'680.-- kapitalisierte und zur Bestimmung des Jahresbeitrages zum übrigen Vermögen hinzurechnete.
B.- Gegen die Nachtragsverfügungen vom 26. Oktober 1990 und 2. November 1990 reichte M. Beschwerde ein mit dem Antrag, als massgebendes Vermögen sei anstelle des kapitalisierten Renteneinkommens das ursprünglich für den Leibrentenvertrag eingesetzte Kapital von Fr. 200'000.-- zum übrigen Vermögen hinzuzurechnen. Mit der Kapitalisierung sei aus diesem Betrag unzulässigerweise ein beitragspflichtiges Vermögen von Fr. 409'680.-- bzw. von Fr. 614'520.-- für 1985 gemacht worden.
Das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen erwog, die Kapitalisierung der Bezüge des M. aus dem selbst erworbenen Leibrentenvertrag führe zu einem Ergebnis, das Sinn und Zweck der Kapitalisierung von Renteneinkommen zur Beurteilung der sozialen Verhältnisse kaum mehr entspreche, indem für die Beitragsbemessung der der Rente zugrundeliegende und dafür unmittelbar vor Leistungsbeginn eingesetzte Vermögensbetrag (Fr. 200'000.--) durch die Kapitalisierung mehr als verdoppelt bzw. für 1985 mehr als verdreifacht werde. Daher sei der Höchstbetrag der M. zustehenden Leistungen zu ermitteln und zu dem von den Steuerbehörden gemeldeten Vermögen hinzuzurechnen. Dementsprechend hiess das kantonale Gericht die Beschwerde teilweise gut und wies die Sache zur Ermittlung des massgebenden Vermögens und zur Neufestsetzung der Beiträge des M. für die Jahre 1985-1989 im Sinne der Erwägungen sowie zu entsprechender neuer Verfügung an die Ausgleichskasse zurück (Entscheid vom 18. Februar 1993).
C.- Die Ausgleichskasse führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren, der kantonale Gerichtsentscheid sei aufzuheben und die Nachtragsverfügungen vom 26. Oktober 1990 und vom 2. November 1990 seien zu bestätigen.
M. und das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) haben auf Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. Nach Art. 10 Abs. 1 Satz 1 AHVG bezahlen Nichterwerbstätige je nach ihren sozialen Verhältnissen einen Beitrag von Fr. 168.-- (Mindestbeitrag bis 1985 Fr. 210.--, ab 1. Januar 1986 Fr. 300.-- und ab 1. Januar 1988 Fr. 324.--, gemäss den einschlägigen Verordnungen über Anpassungen an die Lohn- und Preisentwicklung bei der AHV/IV) bis Fr. 8'400.-- im Jahr. Der Bundesrat erlässt nähere Vorschriften u.a. über die Bemessung der Beiträge (Abs. 3 Satz 1). Gestützt darauf hat er Art. 28 bis 30 AHVV über die Beiträge der Nichterwerbstätigen erlassen. In Art. 28 Abs. 1 AHVV hat er den Begriff der "sozialen Verhältnisse" dahingehend konkretisiert, dass die Beiträge aufgrund des Vermögens und des mit 20 (bis 1985 mit 30) multiplizierten jährlichen Renteneinkommens festzusetzen sind. Verfügt ein Nichterwerbstätiger gleichzeitig über Vermögen und Renteneinkommen, so wird der mit 20 multiplizierte jährliche Rentenbetrag zum Vermögen hinzugerechnet (Abs. 2). Die kantonalen Steuerbehörden ermitteln das für die Beitragsberechnung Nichterwerbstätiger massgebende Vermögen aufgrund der betreffenden rechtskräftigen kantonalen Veranlagung; sie berücksichtigen dabei die Vorschriften über die direkte Bundessteuer (Art. 29 Abs. 3 AHVV). Die Ausgleichskasse ermittelt das Renteneinkommen; sie arbeitet dabei soweit möglich mit den Steuerbehörden des Wohnsitzkantons zusammen (Abs. 5). Das Eidg. Versicherungsgericht hat diese verordnungsmässige Regelung seit je als gesetzmässig erachtet (BGE 105 V 243 Erw. 2 mit Hinweisen; ZAK 1986 S. 334, 1984 S. 485).
3. Vorliegend ist in grundsätzlicher Hinsicht unbestritten, dass die Leibrente der Rentenanstalt bei der Bemessung der AHV-Beiträge des Beschwerdegegners zu erfassen ist. Der Streit dreht sich um die Frage, wie bzw. in welchem Masse die aus dem Leibrentenvertrag fliessenden Leistungen in die Beitragsberechnung einzubeziehen sind. Die Ausgleichskasse hat für diese Rentenzahlungen die in Art. 28 Abs. 1 AHVV vorgeschriebene Kapitalisierung vorgenommen. Während der Beschwerdegegner nur die für den Rentenkauf geleistete Einmalprämie von Fr. 200'000.-- als anrechenbares Vermögen anerkennt, hat die Vorinstanz die Ausgleichskasse verhalten, den Höchstbetrag der Rentenleistungen zu ermitteln und diesen als Vermögen anzurechnen.
4. a) Nach der Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts (BGE 101 V 179), letztmals bestätigt in ZAK 1979 S. 558 f., ist der Begriff der Rente gemäss Art. 28 AHVV im weitesten Sinne zu verstehen. Andernfalls entgingen oft bedeutende Leistungen, die in unterschiedlicher Höhe und unregelmässig ausbezahlt werden, der Beitragspflicht, weil es sich weder um eine Rente im strengen Sinne noch um massgebenden Lohn handeln würde. Entscheidend ist nicht allein, ob die fraglichen Leistungen mehr oder weniger die Merkmale einer Rente besitzen, sondern ob sie unabhängig davon zum Lebensunterhalt des Versicherten beitragen, d.h., ob es sich um Einkommensbestandteile handelt, welche die sozialen Verhältnisse eines Nichterwerbstätigen beeinflussen. Ist dies der Fall, so sind die Einnahmen gemäss Art. 10 AHVG bei der Beitragsfestsetzung zu berücksichtigen (ZAK 1979 S. 559 Erw. 2a).
Die Bezüge des Beschwerdegegners aus dem Leibrentenvertrag mit der Rentenanstalt lassen sich ungeachtet ihrer zeitlichen Befristung ohne weiteres als Renteneinkommen im Sinne dieser Rechtsprechung einstufen.
b) Gemäss Praxis ist ein Vermögensertrag dann nicht als Renteneinkommen zu behandeln und als solches zu kapitalisieren, wenn die Höhe des Vermögens bekannt ist oder von der Ausgleichskasse festgestellt werden kann (BGE 101 V 179; ZAK 1979 S. 559 Erw. 2b mit Hinweis). In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde macht die Ausgleichskasse geltend, diese Rechtsprechung trage dem in Art. 10 Abs. 1 AHVG verankerten Grundsatz der Beitragsbemessung anhand der sozialen Verhältnisse nur schlecht Rechnung, und regt zu einer anderen Interpretation des Art. 28 AHVV an. Danach wäre der in Anwendung von Art. 28 Abs. 1 und 2 AHVV zu ermittelnde Vermögensstand, ähnlich dem massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen bei der Rentenberechnung, als mehr oder weniger hypothetische Zahl zu betrachten, die einzig dazu dienen würde, in einer Beitragstabelle den geschuldeten Beitrag abzulesen.
Diese Ausführungen geben indessen keinen Anlass, die zitierte Rechtsprechung in Frage zu stellen; insbesondere ist unklar, wie der Vermögensstand aus den aktuellen Leistungszuflüssen bestimmt werden soll. Der von der Ausgleichskasse erwähnte Vorschlag von Käser, die Beiträge in Prozenten eines Renteneinkommens zu berechnen, wobei Vermögen je nach Lebensalter in Leibrenten umzuwandeln wäre (HANSPETER KÄSER, Unterstellung und Beitragswesen in der obligatorischen AHV, Bern 1989, Rz. 10.27, S. 192), kann nur de lege ferenda verstanden werden. Beizufügen ist, dass das BSV zur Ermässigung des Kapitalisierungsfaktors nach Art. 28 AHVV auf 1. Januar 1986 von 30 auf 20 erläuternd ausführte, der Verwaltung gegenüber werde periodisch geltend gemacht, die Beitragsbemessung bei Nichterwerbstätigen sei ungerecht, namentlich würden (nach dem geltenden System) die Renteneinkommen von Invaliden und vorzeitig Pensionierten im Verhältnis zu den Vermögen zu stark mit Beiträgen belastet. Die scharfe Erfassung dieser Renteneinkommen vertrage sich zudem schlecht mit den heutigen Bestrebungen zur Förderung der beruflichen Vorsorge. Eine Korrektur dieser Verhältnisse sei über die Anpassung des Kapitalisierungsfaktors möglich (ZAK 1985 S. 436).
c) Da sich somit eine Praxisänderung nicht aufdrängt, ist nur zu entscheiden, ob in Anwendung der bisherigen Rechtsprechung die Höhe des den Leibrentenleistungen entsprechenden Vermögens feststellbar ist, wovon die Vorinstanz ausgeht, oder ob eine Kapitalisierung der Renteneinkünfte vorzunehmen ist, wie die Ausgleichskasse verfügt hat.
Vorliegend sind die Voraussetzungen für den Verzicht auf Kapitalisierung der Renteneinkünfte nicht erfüllt. Gleich wie im Fall ZAK 1979 S. 558 f., in welchem der damalige Beschwerdeführer von zwei Versicherungsgesellschaften zeitlich befristete Rückzahlungen aus einer Kapitalplazierung mit zusätzlicher Gewinnbeteiligung bezog, stellen die Ansprüche des Beschwerdegegners keine realisierbaren Vermögenswerte dar. Insbesondere fehlt es auch hier an der Möglichkeit, sie zu beziffern; einerseits werden die Leistungen im Falle des Todes des Versicherten vor Ablauf von 13 Jahren ohne Prämienrückerstattung eingestellt; anderseits lässt sich trotz Terminierung der Leibrente kein Höchstbetrag der dem Beschwerdegegner zustehenden Leistungen ermitteln, weil diese mit einer variablen Gewinnbeteiligung verknüpft sind. Bei dieser Sachlage ist es nur folgerichtig, wenn auch im hier zu beurteilenden Fall das dem Renteneinkommen entsprechende Vermögen nach Art. 28 Abs. 2 AHVV kapitalisiert wird.
Mit den Methoden der Versicherungsmathematik wird sich wohl immer irgendein Höchstbetrag der einem Rentenbezüger zustehenden Leistungen ermitteln lassen. Ob damit grössere Einzelfallgerechtigkeit zu erreichen wäre, ist aber zu bezweifeln. Die Renteneinkünfte, welche der Beschwerdegegner bezieht, beeinflussen seine sozialen Verhältnisse nicht weniger als die jährlichen Rentenbetreffnisse, welche einem andern Versicherten auf unbestimmte Zeit aufgrund eines überhaupt nicht feststellbaren Kapitals anfallen. Wenn der Beschwerdegegner die Beitragsfestsetzung auf der Grundlage der Einmalprämie verlangt, ist ihm entgegenzuhalten, dass es nach Gesetz und Verordnung für die Bestimmung der sozialen Verhältnisse auf die Höhe der Renteneinkünfte ankommt und nicht darauf, was dafür aufgewendet werden musste. Der im kantonalen Verfahren erhobene Einwand des Beschwerdegegners, die Kapitalisierung könne nur bei einer lebenslänglichen Rente, nicht jedoch bei einer Zeitrente vorgenommen werden, trifft nicht zu. Bei der Kapitalisierung von periodischen Leistungen ist nämlich deren zukünftige Dauer nicht zu berücksichtigen. Die von Art. 28 AHVV erfassten Renteneinkommen stellen - im Gegensatz zu Zinsen auf einer bestimmten geliehenen oder geschuldeten Kapitalsumme - Einkünfte aus einem nicht näher bestimmten und bekannten Kapital dar. Die Multiplikation mit dem Faktor 20 bzw. 30 entspricht einer Kapitalisierung und hat allein den Zweck, das Kapital zu berechnen, das - zu 5% bzw. 31/3% verzinst - das jährliche Einkommen, welches der Versicherte in Form einer Rente bezieht, abwerfen würde (nicht veröffentlichtes Urteil C. vom 30. März 1976, Erw. 2b).
d) Aus dem Gesagten folgt, dass die Beitragsverfügungen der Ausgleichskasse aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden sind. Es braucht daher nicht weiter geprüft zu werden, ob durch einen Systemwechsel den sozialen Verhältnissen der Nichterwerbstätigen im Durchschnitt besser Rechnung getragen werden könnte. Die verordnungsmässige Regelung mit den beiden Elementen Vermögen und kapitalisiertes Renteneinkommen lässt der Rechtsprechung zu wenig Spielraum, um dem Einzelfall besser gerecht zu werden. Sollte das Beitragssystem für Nichterwerbstätige im Sinne der Ausführungen von KÄSER (a.a.O., Rz. 10.25 ff., S. 191) strukturelle Mängel aufweisen, wären diese durch Revision der Verordnung zu beheben.
5. (Hinweis auf die Möglichkeit der Herabsetzung der Beiträge nach Art. 11 Abs. 1 AHVG)
6. (Kostenpunkt)
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird der Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 18. Februar 1993 aufgehoben. | de | Art. 10 AHVG, Art. 28 AHVV: Beitragspflicht von Nichterwerbstätigen. - Bestätigung der Rechtsprechung, wonach die Renteneinkommen eines Nichterwerbstätigen kapitalisiert und dem Vermögen hinzugerechnet werden (vgl. ZAK 1979 S. 558 f.; Erw. 4).
- Die Renteneinkünfte aus einem befristeten Leibrentenvertrag sind zu kapitalisieren, da diese keine realisierbaren Vermögenswerte darstellen. Insbesondere lässt sich dann kein Höchstbetrag der Rentenleistungen ermitteln, wenn diese wie im vorliegenden Fall mit einer variablen Gewinnbeteiligung verknüpft sind (Erw. 4c). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-163%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,399 | 120 V 163 | 120 V 163
Sachverhalt ab Seite 164
A.- M. (geb. 1927) wurde als Pilot der Balair vorzeitig pensioniert und erhielt von seiner Pensionskasse per 31. Mai 1984 eine einmalige Kapitalauszahlung von Fr. 572'319.25. Von diesem Betrag setzte er Fr. 200'000.-- ein, um bei der Schweizerischen Lebensversicherungs- und Rentenanstalt, Zürich, durch einmalige Kapitaleinlage eine auf 13 Jahre befristete Leibrente mit Überschussbeteiligung in der Höhe von monatlich Fr. 1'537.10 (zuzüglich Überschussbeteiligung von anfänglich Fr. 170.85) zu kaufen.
Am 11. Mai 1987 meldete sich M. bei der Ausgleichskasse des Kantons St. Gallen zur Abklärung der Beitragspflicht. Gestützt auf seine Angaben erfasste ihn die Ausgleichskasse mit Verfügungen vom 22. Mai 1987 und 4. Februar 1988 als Nichterwerbstätigen und setzte die Beiträge für die Jahre 1985-1989 aufgrund eines massgebenden Vermögens von Fr. 680'000.-- fest. Mit Nachtragsverfügung vom 10. November 1989 und Beitragsverfügung vom 14. Februar 1990 setzte die Ausgleichskasse die Beiträge für die Jahre 1989-1991 auf einem Vermögen von Fr. 40'000.-- fest.
Gestützt auf Meldungen der kantonalen Steuerverwaltung erliess die Ausgleichskasse in sinngemässer Wiedererwägung der früheren Verfügungen am 26. Oktober 1990 und 2. November 1990 Nachtragsverfügungen für die Beiträge pro 1985-1989. Als Berechnungsgrundlagen zog sie das ihr nachträglich gemeldete jährliche Renteneinkommen von Fr. 20'484.-- bei, das sie mit dem Faktor 30 (1985) bzw. 20 auf Fr. 614'520.-- bzw. Fr. 409'680.-- kapitalisierte und zur Bestimmung des Jahresbeitrages zum übrigen Vermögen hinzurechnete.
B.- Gegen die Nachtragsverfügungen vom 26. Oktober 1990 und 2. November 1990 reichte M. Beschwerde ein mit dem Antrag, als massgebendes Vermögen sei anstelle des kapitalisierten Renteneinkommens das ursprünglich für den Leibrentenvertrag eingesetzte Kapital von Fr. 200'000.-- zum übrigen Vermögen hinzuzurechnen. Mit der Kapitalisierung sei aus diesem Betrag unzulässigerweise ein beitragspflichtiges Vermögen von Fr. 409'680.-- bzw. von Fr. 614'520.-- für 1985 gemacht worden.
Das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen erwog, die Kapitalisierung der Bezüge des M. aus dem selbst erworbenen Leibrentenvertrag führe zu einem Ergebnis, das Sinn und Zweck der Kapitalisierung von Renteneinkommen zur Beurteilung der sozialen Verhältnisse kaum mehr entspreche, indem für die Beitragsbemessung der der Rente zugrundeliegende und dafür unmittelbar vor Leistungsbeginn eingesetzte Vermögensbetrag (Fr. 200'000.--) durch die Kapitalisierung mehr als verdoppelt bzw. für 1985 mehr als verdreifacht werde. Daher sei der Höchstbetrag der M. zustehenden Leistungen zu ermitteln und zu dem von den Steuerbehörden gemeldeten Vermögen hinzuzurechnen. Dementsprechend hiess das kantonale Gericht die Beschwerde teilweise gut und wies die Sache zur Ermittlung des massgebenden Vermögens und zur Neufestsetzung der Beiträge des M. für die Jahre 1985-1989 im Sinne der Erwägungen sowie zu entsprechender neuer Verfügung an die Ausgleichskasse zurück (Entscheid vom 18. Februar 1993).
C.- Die Ausgleichskasse führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren, der kantonale Gerichtsentscheid sei aufzuheben und die Nachtragsverfügungen vom 26. Oktober 1990 und vom 2. November 1990 seien zu bestätigen.
M. und das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) haben auf Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. Nach Art. 10 Abs. 1 Satz 1 AHVG bezahlen Nichterwerbstätige je nach ihren sozialen Verhältnissen einen Beitrag von Fr. 168.-- (Mindestbeitrag bis 1985 Fr. 210.--, ab 1. Januar 1986 Fr. 300.-- und ab 1. Januar 1988 Fr. 324.--, gemäss den einschlägigen Verordnungen über Anpassungen an die Lohn- und Preisentwicklung bei der AHV/IV) bis Fr. 8'400.-- im Jahr. Der Bundesrat erlässt nähere Vorschriften u.a. über die Bemessung der Beiträge (Abs. 3 Satz 1). Gestützt darauf hat er Art. 28 bis 30 AHVV über die Beiträge der Nichterwerbstätigen erlassen. In Art. 28 Abs. 1 AHVV hat er den Begriff der "sozialen Verhältnisse" dahingehend konkretisiert, dass die Beiträge aufgrund des Vermögens und des mit 20 (bis 1985 mit 30) multiplizierten jährlichen Renteneinkommens festzusetzen sind. Verfügt ein Nichterwerbstätiger gleichzeitig über Vermögen und Renteneinkommen, so wird der mit 20 multiplizierte jährliche Rentenbetrag zum Vermögen hinzugerechnet (Abs. 2). Die kantonalen Steuerbehörden ermitteln das für die Beitragsberechnung Nichterwerbstätiger massgebende Vermögen aufgrund der betreffenden rechtskräftigen kantonalen Veranlagung; sie berücksichtigen dabei die Vorschriften über die direkte Bundessteuer (Art. 29 Abs. 3 AHVV). Die Ausgleichskasse ermittelt das Renteneinkommen; sie arbeitet dabei soweit möglich mit den Steuerbehörden des Wohnsitzkantons zusammen (Abs. 5). Das Eidg. Versicherungsgericht hat diese verordnungsmässige Regelung seit je als gesetzmässig erachtet (BGE 105 V 243 Erw. 2 mit Hinweisen; ZAK 1986 S. 334, 1984 S. 485).
3. Vorliegend ist in grundsätzlicher Hinsicht unbestritten, dass die Leibrente der Rentenanstalt bei der Bemessung der AHV-Beiträge des Beschwerdegegners zu erfassen ist. Der Streit dreht sich um die Frage, wie bzw. in welchem Masse die aus dem Leibrentenvertrag fliessenden Leistungen in die Beitragsberechnung einzubeziehen sind. Die Ausgleichskasse hat für diese Rentenzahlungen die in Art. 28 Abs. 1 AHVV vorgeschriebene Kapitalisierung vorgenommen. Während der Beschwerdegegner nur die für den Rentenkauf geleistete Einmalprämie von Fr. 200'000.-- als anrechenbares Vermögen anerkennt, hat die Vorinstanz die Ausgleichskasse verhalten, den Höchstbetrag der Rentenleistungen zu ermitteln und diesen als Vermögen anzurechnen.
4. a) Nach der Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts (BGE 101 V 179), letztmals bestätigt in ZAK 1979 S. 558 f., ist der Begriff der Rente gemäss Art. 28 AHVV im weitesten Sinne zu verstehen. Andernfalls entgingen oft bedeutende Leistungen, die in unterschiedlicher Höhe und unregelmässig ausbezahlt werden, der Beitragspflicht, weil es sich weder um eine Rente im strengen Sinne noch um massgebenden Lohn handeln würde. Entscheidend ist nicht allein, ob die fraglichen Leistungen mehr oder weniger die Merkmale einer Rente besitzen, sondern ob sie unabhängig davon zum Lebensunterhalt des Versicherten beitragen, d.h., ob es sich um Einkommensbestandteile handelt, welche die sozialen Verhältnisse eines Nichterwerbstätigen beeinflussen. Ist dies der Fall, so sind die Einnahmen gemäss Art. 10 AHVG bei der Beitragsfestsetzung zu berücksichtigen (ZAK 1979 S. 559 Erw. 2a).
Die Bezüge des Beschwerdegegners aus dem Leibrentenvertrag mit der Rentenanstalt lassen sich ungeachtet ihrer zeitlichen Befristung ohne weiteres als Renteneinkommen im Sinne dieser Rechtsprechung einstufen.
b) Gemäss Praxis ist ein Vermögensertrag dann nicht als Renteneinkommen zu behandeln und als solches zu kapitalisieren, wenn die Höhe des Vermögens bekannt ist oder von der Ausgleichskasse festgestellt werden kann (BGE 101 V 179; ZAK 1979 S. 559 Erw. 2b mit Hinweis). In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde macht die Ausgleichskasse geltend, diese Rechtsprechung trage dem in Art. 10 Abs. 1 AHVG verankerten Grundsatz der Beitragsbemessung anhand der sozialen Verhältnisse nur schlecht Rechnung, und regt zu einer anderen Interpretation des Art. 28 AHVV an. Danach wäre der in Anwendung von Art. 28 Abs. 1 und 2 AHVV zu ermittelnde Vermögensstand, ähnlich dem massgebenden durchschnittlichen Jahreseinkommen bei der Rentenberechnung, als mehr oder weniger hypothetische Zahl zu betrachten, die einzig dazu dienen würde, in einer Beitragstabelle den geschuldeten Beitrag abzulesen.
Diese Ausführungen geben indessen keinen Anlass, die zitierte Rechtsprechung in Frage zu stellen; insbesondere ist unklar, wie der Vermögensstand aus den aktuellen Leistungszuflüssen bestimmt werden soll. Der von der Ausgleichskasse erwähnte Vorschlag von Käser, die Beiträge in Prozenten eines Renteneinkommens zu berechnen, wobei Vermögen je nach Lebensalter in Leibrenten umzuwandeln wäre (HANSPETER KÄSER, Unterstellung und Beitragswesen in der obligatorischen AHV, Bern 1989, Rz. 10.27, S. 192), kann nur de lege ferenda verstanden werden. Beizufügen ist, dass das BSV zur Ermässigung des Kapitalisierungsfaktors nach Art. 28 AHVV auf 1. Januar 1986 von 30 auf 20 erläuternd ausführte, der Verwaltung gegenüber werde periodisch geltend gemacht, die Beitragsbemessung bei Nichterwerbstätigen sei ungerecht, namentlich würden (nach dem geltenden System) die Renteneinkommen von Invaliden und vorzeitig Pensionierten im Verhältnis zu den Vermögen zu stark mit Beiträgen belastet. Die scharfe Erfassung dieser Renteneinkommen vertrage sich zudem schlecht mit den heutigen Bestrebungen zur Förderung der beruflichen Vorsorge. Eine Korrektur dieser Verhältnisse sei über die Anpassung des Kapitalisierungsfaktors möglich (ZAK 1985 S. 436).
c) Da sich somit eine Praxisänderung nicht aufdrängt, ist nur zu entscheiden, ob in Anwendung der bisherigen Rechtsprechung die Höhe des den Leibrentenleistungen entsprechenden Vermögens feststellbar ist, wovon die Vorinstanz ausgeht, oder ob eine Kapitalisierung der Renteneinkünfte vorzunehmen ist, wie die Ausgleichskasse verfügt hat.
Vorliegend sind die Voraussetzungen für den Verzicht auf Kapitalisierung der Renteneinkünfte nicht erfüllt. Gleich wie im Fall ZAK 1979 S. 558 f., in welchem der damalige Beschwerdeführer von zwei Versicherungsgesellschaften zeitlich befristete Rückzahlungen aus einer Kapitalplazierung mit zusätzlicher Gewinnbeteiligung bezog, stellen die Ansprüche des Beschwerdegegners keine realisierbaren Vermögenswerte dar. Insbesondere fehlt es auch hier an der Möglichkeit, sie zu beziffern; einerseits werden die Leistungen im Falle des Todes des Versicherten vor Ablauf von 13 Jahren ohne Prämienrückerstattung eingestellt; anderseits lässt sich trotz Terminierung der Leibrente kein Höchstbetrag der dem Beschwerdegegner zustehenden Leistungen ermitteln, weil diese mit einer variablen Gewinnbeteiligung verknüpft sind. Bei dieser Sachlage ist es nur folgerichtig, wenn auch im hier zu beurteilenden Fall das dem Renteneinkommen entsprechende Vermögen nach Art. 28 Abs. 2 AHVV kapitalisiert wird.
Mit den Methoden der Versicherungsmathematik wird sich wohl immer irgendein Höchstbetrag der einem Rentenbezüger zustehenden Leistungen ermitteln lassen. Ob damit grössere Einzelfallgerechtigkeit zu erreichen wäre, ist aber zu bezweifeln. Die Renteneinkünfte, welche der Beschwerdegegner bezieht, beeinflussen seine sozialen Verhältnisse nicht weniger als die jährlichen Rentenbetreffnisse, welche einem andern Versicherten auf unbestimmte Zeit aufgrund eines überhaupt nicht feststellbaren Kapitals anfallen. Wenn der Beschwerdegegner die Beitragsfestsetzung auf der Grundlage der Einmalprämie verlangt, ist ihm entgegenzuhalten, dass es nach Gesetz und Verordnung für die Bestimmung der sozialen Verhältnisse auf die Höhe der Renteneinkünfte ankommt und nicht darauf, was dafür aufgewendet werden musste. Der im kantonalen Verfahren erhobene Einwand des Beschwerdegegners, die Kapitalisierung könne nur bei einer lebenslänglichen Rente, nicht jedoch bei einer Zeitrente vorgenommen werden, trifft nicht zu. Bei der Kapitalisierung von periodischen Leistungen ist nämlich deren zukünftige Dauer nicht zu berücksichtigen. Die von Art. 28 AHVV erfassten Renteneinkommen stellen - im Gegensatz zu Zinsen auf einer bestimmten geliehenen oder geschuldeten Kapitalsumme - Einkünfte aus einem nicht näher bestimmten und bekannten Kapital dar. Die Multiplikation mit dem Faktor 20 bzw. 30 entspricht einer Kapitalisierung und hat allein den Zweck, das Kapital zu berechnen, das - zu 5% bzw. 31/3% verzinst - das jährliche Einkommen, welches der Versicherte in Form einer Rente bezieht, abwerfen würde (nicht veröffentlichtes Urteil C. vom 30. März 1976, Erw. 2b).
d) Aus dem Gesagten folgt, dass die Beitragsverfügungen der Ausgleichskasse aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden sind. Es braucht daher nicht weiter geprüft zu werden, ob durch einen Systemwechsel den sozialen Verhältnissen der Nichterwerbstätigen im Durchschnitt besser Rechnung getragen werden könnte. Die verordnungsmässige Regelung mit den beiden Elementen Vermögen und kapitalisiertes Renteneinkommen lässt der Rechtsprechung zu wenig Spielraum, um dem Einzelfall besser gerecht zu werden. Sollte das Beitragssystem für Nichterwerbstätige im Sinne der Ausführungen von KÄSER (a.a.O., Rz. 10.25 ff., S. 191) strukturelle Mängel aufweisen, wären diese durch Revision der Verordnung zu beheben.
5. (Hinweis auf die Möglichkeit der Herabsetzung der Beiträge nach Art. 11 Abs. 1 AHVG)
6. (Kostenpunkt)
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird der Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 18. Februar 1993 aufgehoben. | de | Art. 10 LAVS, art. 28 RAVS: obligation de cotiser des personnes sans activité lucrative. - Confirmation de la jurisprudence, selon laquelle les revenus sous forme de rentes d'une personne sans activité lucrative sont capitalisés et ajoutés à la fortune (voir RCC 1979 p. 551 ss; consid. 4).
- Les revenus sous forme de rentes provenant d'un contrat de rente viagère d'une durée déterminée doivent être capitalisés, parce qu'ils ne représentent pas des éléments de fortune réalisables. En particulier, le montant maximum des rentes ne peut être déterminé lorsque celles-ci sont, comme dans le cas particulier, liées à une participation variable aux bénéfices (consid. 4c). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-163%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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