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|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
37,500 | 120 V 392 | 120 V 392
Sachverhalt ab Seite 393
A.- B., né en 1964, de nationalité équatorienne, est entré en Suisse le 23 août 1988, en vue d'y accomplir des études. Il est au bénéfice d'une autorisation de séjour de type B et est immatriculé à l'Université de Genève.
Parallèlement à des études de psychologie, il a travaillé du 1er août 1992 au 19 août 1993 comme maître de mathématiques au service de l'école DIDAC, à Genève. Son horaire de travail était de 17 heures 30 par semaine. Les rapports de travail ont été résiliés avec effet immédiat par l'employeur, en raison, selon ses termes, d'un "rapport exclusif avec une élève".
Le 31 août 1993, B. s'est annoncé à l'Office cantonal genevois de l'emploi et a présenté une demande d'indemnité de chômage.
Par décision du 18 octobre 1993, la Caisse cantonale genevoise de chômage a nié le droit à l'indemnité prétendue, au motif que le requérant, étant au bénéfice d'un permis de séjour temporaire "étudiant", n'était pas apte à être placé.
B.- Saisie d'un recours de l'assuré, l'Autorité cantonale et de recours l'a rejeté par décision du 23 novembre 1993. Elle a considéré, à l'instar de la caisse de chômage, qu'un étudiant au bénéfice d'un permis B strictement temporaire, aux fins de mener des études, était inapte au placement; l'autorisation de séjour est accordée, dans ce cas, pour permettre à l'intéressé de poursuivre des études et non pour exercer une activité lucrative.
C.- Par jugement du 2 juin 1994, la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'assurance-chômage a rejeté le recours formé contre cette décision par l'assuré.
D.- B. interjette un recours de droit administratif en concluant à l'annulation des décisions précédentes et au renvoi de la cause à la caisse de chômage pour versement en sa faveur d'indemnités journalières "conformément aux dispositions légales".
La Caisse cantonale genevoise de chômage conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. L'assuré n'a droit à l'indemnité de chômage que s'il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels. L'aptitude au placement peut dès lors être niée notamment en raison de recherches d'emploi continuellement insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (ATF 115 V 436 consid. 2a et les références; DTA 1993/1994 no 8 p. 54 consid. 1, 1992 no 2 p. 73 consid. 1a, no 3 p. 78 consid. 2, no 10 p. 123 consid. 1, no 11 p. 127 consid. 1, no 12 p. 131 consid. 2a, no 13 p. 135 consid. 2a, 1991 no 2 p. 19 consid. 2, no 3 p. 23 consid. 2a, 1990 no 3 p. 26 consid. 1).
2. a) Partant de ces principes, le Tribunal fédéral des assurances a jugé qu'un étudiant est apte à être placé s'il est disposé à exercer durablement, à côté de ses études, une activité lucrative, à temps partiel ou à temps complet, et est en mesure de le faire. En revanche, un étudiant est inapte à être placé s'il ne peut accepter que quelques travaux ou emplois de relativement courte durée, notamment pendant les périodes de vacances entre deux semestres académiques (ATF 120 V 385 et arrêt non publié M. du 31 août 1994, qui confirment tous deux la jurisprudence développée sous l'empire de l'ancien droit: art. 24 al. 2 let. c LAC et art. 15 al. 2 OAC; ATF 108 V 100).
En l'espèce, il n'est pas douteux que le recourant est disposé à prendre un emploi durable, à côté de ses études, par exemple une activité d'enseignant. Ce n'est donc pas son statut d'étudiant, comme tel, qui ferait obstacle à son aptitude au placement. Ni la caisse de chômage ni les autorités cantonales de recours ne le prétendent au demeurant.
En fait, la question que pose le présent recours est de savoir si l'aptitude au placement du recourant, ressortissant étranger, doit être niée du fait qu'il ne posséderait pas l'autorisation d'exercer une activité salariée en Suisse. En effet, l'aptitude au placement suppose, logiquement, que l'intéressé soit au bénéfice d'une autorisation de travail, qui lui permette, le cas échéant, d'accepter l'offre d'un employeur potentiel. A défaut d'une telle autorisation, l'aptitude au placement et, partant, le droit à l'indemnité, doivent être niés (DTA 1993/1994 no 2 p. 12 consid. 1; GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, notes 10 et 55 ad art. 15).
b) Selon l'art. 3 al. 3 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20), un étranger qui ne possède pas de permis d'établissement ne peut prendre un emploi en Suisse, et un employeur ne peut l'occuper, que si une autorisation de séjour lui en donne la faculté. D'après l'art. 14c al. 3 LSEE, les autorités cantonales autorisent les étrangers à exercer une activité lucrative dépendante, pour autant que le marché de l'emploi et la situation économique le permettent.
La procédure d'autorisation est réglée de telle manière que, lorsqu'il s'agit de la prise d'un emploi, l'autorité prendra au préalable l'avis de l'office de placement compétent (art. 16 al. 2 LSEE). Avant que les autorités cantonales de police des étrangers n'accordent l'autorisation d'exercer une activité, elles doivent ainsi requérir une décision préalable (dans le cas d'une première demande) ou un avis (en particulier en cas de prolongation d'une autorisation ou de changement de place) de l'office cantonal de l'emploi, qui déterminera si les conditions prévues par les art. 6 ss de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21) sont remplies et si la situation de l'économie et du marché permet l'engagement (art. 42 al. 1 et 43 al. 2 OLE). La décision préalable ou l'avis de l'office cantonal de l'emploi lie les autorités cantonales de police des étrangers; celles-ci peuvent, malgré une décision préalable positive ou un avis favorable, refuser l'autorisation si des considérations autres que celles qui ont trait à la situation de l'économie ou du marché du travail l'exigent (art. 42 al. 4 et 43 al. 4 OLE).
D'autre part, certaines catégories de personnes ne sont pas comptées dans les nombres maximums d'étrangers autorisés à exercer une activité lucrative. Ainsi les élèves et étudiants qui sont inscrits à des écoles supérieures pour y suivre un enseignement à plein temps et qui effectuent pendant leur formation un travail rémunéré, pour autant que la direction de l'école certifie que cette activité est compatible avec le programme de l'école et ne retarde pas la fin des études (art. 13 let. 1 OLE). Cette exigence, de toute évidence, permet d'éviter que des étrangers ne prétextent leur qualité d'étudiant pour entrer en Suisse dans l'intention première d'y exercer une activité lucrative.
c) Sur cette base, il y a lieu de constater, en résumé et contrairement à l'opinion des autorités cantonales de recours, qu'un étudiant étranger peut, en principe, obtenir une autorisation de travail, moyennant une décision favorable de l'office cantonal du travail et une attestation des autorités universitaires quant à la compatibilité de l'activité envisagée avec le programme suivi.
En l'absence d'une décision de l'autorité cantonale de police des étrangers (et de l'office cantonal du travail), l'administration de l'assurance-chômage ou, en cas de recours, le juge ont le pouvoir de trancher préjudiciellement le point de savoir si, au regard de la réglementation applicable, le ressortissant étranger serait en droit d'exercer une activité lucrative; lorsqu'ils ne disposent pas d'indices concrets suffisants, ils s'informeront auprès des autorités compétentes pour savoir si l'intéressé peut s'attendre à obtenir une autorisation de travail, dans l'hypothèse où il trouverait un travail convenable (ATF 120 V 378; à propos de l'examen par le juge de questions préjudicielles non encore tranchées par l'autorité normalement compétente, voir: ATF 112 IV 119 consid. 4a, ATF 108 II 460 consid. 2, ATF 105 II 311 consid. 2; GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, p. 187 ss; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, volume complémentaire, Bâle 1990, no 142 B I, p. 448).
d) En l'espèce, le recourant a produit une attestation de l'Office cantonal genevois de la population, du 3 janvier 1994, selon laquelle les étudiants immatriculés à l'Université de Genève, titulaires d'une autorisation de séjour délivrée en application de l'art. 32 OLE (octroi d'autorisations de séjour à des étudiants), peuvent être autorisés à exercer une activité lucrative durant l'année académique, à raison d'un maximum de 20 heures par semaine, et à plein temps pendant deux mois durant les vacances universitaires (et, en outre, sans être soumis aux mesures de contingentement de la main-d'oeuvre étrangère); l'étudiant devra néanmoins produire une attestation du bureau de placement de l'Université, précisant que cette activité est compatible avec l'avancement normal des études. A ce dernier propos, le recourant a déposé une attestation du bureau de placement de l'Université de Genève, du 3 février 1994, d'où il ressort qu'une activité de 20 heures par semaine au maximum est compatible avec le déroulement régulier de ses études.
Sur le vu de ces pièces et en l'absence d'éléments au dossier qui justifieraient un refus au regard de considérations autres que celles qui ont trait à la situation de l'économie ou du marché du travail, on peut admettre que le recourant obtiendrait sans difficultés une nouvelle autorisation de travail, s'il trouvait un emploi convenable.
e) C'est dès lors à tort que les autorités cantonales ont considéré le recourant comme inapte au placement au motif que les dispositions en matière de police des étrangers l'empêchaient d'exercer une activité lucrative. L'Autorité cantonale et de recours invoque erronément l'arrêt L. du 9 décembre 1983: dans cette affaire, il s'agissait d'une ressortissante étrangère qui était autorisée à ne prendre qu'un emploi temporaire comme assistante-doctorante à l'Université de Genève; tout placement en dehors de l'Université était exclu. C'est donc, principalement, en raison de cette limitation à une seule activité que le Tribunal fédéral des assurances a nié l'aptitude au placement dans ce cas (dans le même sens: DTA 1980 no 5 p. 11, concernant un étudiant étranger qui n'était autorisé à prendre un emploi temporaire qu'en qualité d'assistant à l'Université). Or, le recourant n'est pas soumis à ce genre de limitation.
3. Il convient, dès lors, de renvoyer la cause à la caisse de chômage pour qu'elle réexamine le cas en regard des considérants qui précèdent et compte tenu, également, de toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité (art. 8 al. 1 LACI). Elle rendra ensuite une nouvelle décision sur le droit à l'indemnité prétendue. Le cas échéant, elle examinera si le droit à l'indemnité de l'assuré doit être suspendu, au motif, en particulier, qu'il aurait pu, notamment par la violation de ses obligations contractuelles de travail, donner à son employeur un motif de résiliation du contrat de travail (art. 30 al. 1 let. a LACI en corrélation avec l'art. 44 let. a OACI). | fr | Art. 8 lit. f und Art. 15 Abs. 1 AVIG: Vermittlungsfähigkeit eines ausländischen Studenten. Die Vermittlungsfähigkeit setzt eine Arbeitsbewilligung voraus.
Die Tatsache, dass jemand eine Aufenthaltsbewilligung zum Besuch einer Universität erhalten hat, schliesst die Erteilung einer Arbeitsbewilligung nicht aus: Ein ausländischer Student kann grundsätzlich eine Arbeitsbewilligung erhalten, wenn er eine positive Stellungnahme des kantonalen Arbeitsamtes und eine Bestätigung der Universitätsbehörden über die Vereinbarkeit der ausgeübten oder gesuchten Tätigkeit mit den besuchten Kursen vorweisen kann.
Prüfung der Vermittlungsfähigkeit anhand dieser Voraussetzungen. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-392%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 393
A.- B., né en 1964, de nationalité équatorienne, est entré en Suisse le 23 août 1988, en vue d'y accomplir des études. Il est au bénéfice d'une autorisation de séjour de type B et est immatriculé à l'Université de Genève.
Parallèlement à des études de psychologie, il a travaillé du 1er août 1992 au 19 août 1993 comme maître de mathématiques au service de l'école DIDAC, à Genève. Son horaire de travail était de 17 heures 30 par semaine. Les rapports de travail ont été résiliés avec effet immédiat par l'employeur, en raison, selon ses termes, d'un "rapport exclusif avec une élève".
Le 31 août 1993, B. s'est annoncé à l'Office cantonal genevois de l'emploi et a présenté une demande d'indemnité de chômage.
Par décision du 18 octobre 1993, la Caisse cantonale genevoise de chômage a nié le droit à l'indemnité prétendue, au motif que le requérant, étant au bénéfice d'un permis de séjour temporaire "étudiant", n'était pas apte à être placé.
B.- Saisie d'un recours de l'assuré, l'Autorité cantonale et de recours l'a rejeté par décision du 23 novembre 1993. Elle a considéré, à l'instar de la caisse de chômage, qu'un étudiant au bénéfice d'un permis B strictement temporaire, aux fins de mener des études, était inapte au placement; l'autorisation de séjour est accordée, dans ce cas, pour permettre à l'intéressé de poursuivre des études et non pour exercer une activité lucrative.
C.- Par jugement du 2 juin 1994, la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'assurance-chômage a rejeté le recours formé contre cette décision par l'assuré.
D.- B. interjette un recours de droit administratif en concluant à l'annulation des décisions précédentes et au renvoi de la cause à la caisse de chômage pour versement en sa faveur d'indemnités journalières "conformément aux dispositions légales".
La Caisse cantonale genevoise de chômage conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. L'assuré n'a droit à l'indemnité de chômage que s'il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels. L'aptitude au placement peut dès lors être niée notamment en raison de recherches d'emploi continuellement insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (ATF 115 V 436 consid. 2a et les références; DTA 1993/1994 no 8 p. 54 consid. 1, 1992 no 2 p. 73 consid. 1a, no 3 p. 78 consid. 2, no 10 p. 123 consid. 1, no 11 p. 127 consid. 1, no 12 p. 131 consid. 2a, no 13 p. 135 consid. 2a, 1991 no 2 p. 19 consid. 2, no 3 p. 23 consid. 2a, 1990 no 3 p. 26 consid. 1).
2. a) Partant de ces principes, le Tribunal fédéral des assurances a jugé qu'un étudiant est apte à être placé s'il est disposé à exercer durablement, à côté de ses études, une activité lucrative, à temps partiel ou à temps complet, et est en mesure de le faire. En revanche, un étudiant est inapte à être placé s'il ne peut accepter que quelques travaux ou emplois de relativement courte durée, notamment pendant les périodes de vacances entre deux semestres académiques (ATF 120 V 385 et arrêt non publié M. du 31 août 1994, qui confirment tous deux la jurisprudence développée sous l'empire de l'ancien droit: art. 24 al. 2 let. c LAC et art. 15 al. 2 OAC; ATF 108 V 100).
En l'espèce, il n'est pas douteux que le recourant est disposé à prendre un emploi durable, à côté de ses études, par exemple une activité d'enseignant. Ce n'est donc pas son statut d'étudiant, comme tel, qui ferait obstacle à son aptitude au placement. Ni la caisse de chômage ni les autorités cantonales de recours ne le prétendent au demeurant.
En fait, la question que pose le présent recours est de savoir si l'aptitude au placement du recourant, ressortissant étranger, doit être niée du fait qu'il ne posséderait pas l'autorisation d'exercer une activité salariée en Suisse. En effet, l'aptitude au placement suppose, logiquement, que l'intéressé soit au bénéfice d'une autorisation de travail, qui lui permette, le cas échéant, d'accepter l'offre d'un employeur potentiel. A défaut d'une telle autorisation, l'aptitude au placement et, partant, le droit à l'indemnité, doivent être niés (DTA 1993/1994 no 2 p. 12 consid. 1; GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, notes 10 et 55 ad art. 15).
b) Selon l'art. 3 al. 3 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20), un étranger qui ne possède pas de permis d'établissement ne peut prendre un emploi en Suisse, et un employeur ne peut l'occuper, que si une autorisation de séjour lui en donne la faculté. D'après l'art. 14c al. 3 LSEE, les autorités cantonales autorisent les étrangers à exercer une activité lucrative dépendante, pour autant que le marché de l'emploi et la situation économique le permettent.
La procédure d'autorisation est réglée de telle manière que, lorsqu'il s'agit de la prise d'un emploi, l'autorité prendra au préalable l'avis de l'office de placement compétent (art. 16 al. 2 LSEE). Avant que les autorités cantonales de police des étrangers n'accordent l'autorisation d'exercer une activité, elles doivent ainsi requérir une décision préalable (dans le cas d'une première demande) ou un avis (en particulier en cas de prolongation d'une autorisation ou de changement de place) de l'office cantonal de l'emploi, qui déterminera si les conditions prévues par les art. 6 ss de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21) sont remplies et si la situation de l'économie et du marché permet l'engagement (art. 42 al. 1 et 43 al. 2 OLE). La décision préalable ou l'avis de l'office cantonal de l'emploi lie les autorités cantonales de police des étrangers; celles-ci peuvent, malgré une décision préalable positive ou un avis favorable, refuser l'autorisation si des considérations autres que celles qui ont trait à la situation de l'économie ou du marché du travail l'exigent (art. 42 al. 4 et 43 al. 4 OLE).
D'autre part, certaines catégories de personnes ne sont pas comptées dans les nombres maximums d'étrangers autorisés à exercer une activité lucrative. Ainsi les élèves et étudiants qui sont inscrits à des écoles supérieures pour y suivre un enseignement à plein temps et qui effectuent pendant leur formation un travail rémunéré, pour autant que la direction de l'école certifie que cette activité est compatible avec le programme de l'école et ne retarde pas la fin des études (art. 13 let. 1 OLE). Cette exigence, de toute évidence, permet d'éviter que des étrangers ne prétextent leur qualité d'étudiant pour entrer en Suisse dans l'intention première d'y exercer une activité lucrative.
c) Sur cette base, il y a lieu de constater, en résumé et contrairement à l'opinion des autorités cantonales de recours, qu'un étudiant étranger peut, en principe, obtenir une autorisation de travail, moyennant une décision favorable de l'office cantonal du travail et une attestation des autorités universitaires quant à la compatibilité de l'activité envisagée avec le programme suivi.
En l'absence d'une décision de l'autorité cantonale de police des étrangers (et de l'office cantonal du travail), l'administration de l'assurance-chômage ou, en cas de recours, le juge ont le pouvoir de trancher préjudiciellement le point de savoir si, au regard de la réglementation applicable, le ressortissant étranger serait en droit d'exercer une activité lucrative; lorsqu'ils ne disposent pas d'indices concrets suffisants, ils s'informeront auprès des autorités compétentes pour savoir si l'intéressé peut s'attendre à obtenir une autorisation de travail, dans l'hypothèse où il trouverait un travail convenable (ATF 120 V 378; à propos de l'examen par le juge de questions préjudicielles non encore tranchées par l'autorité normalement compétente, voir: ATF 112 IV 119 consid. 4a, ATF 108 II 460 consid. 2, ATF 105 II 311 consid. 2; GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, p. 187 ss; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, volume complémentaire, Bâle 1990, no 142 B I, p. 448).
d) En l'espèce, le recourant a produit une attestation de l'Office cantonal genevois de la population, du 3 janvier 1994, selon laquelle les étudiants immatriculés à l'Université de Genève, titulaires d'une autorisation de séjour délivrée en application de l'art. 32 OLE (octroi d'autorisations de séjour à des étudiants), peuvent être autorisés à exercer une activité lucrative durant l'année académique, à raison d'un maximum de 20 heures par semaine, et à plein temps pendant deux mois durant les vacances universitaires (et, en outre, sans être soumis aux mesures de contingentement de la main-d'oeuvre étrangère); l'étudiant devra néanmoins produire une attestation du bureau de placement de l'Université, précisant que cette activité est compatible avec l'avancement normal des études. A ce dernier propos, le recourant a déposé une attestation du bureau de placement de l'Université de Genève, du 3 février 1994, d'où il ressort qu'une activité de 20 heures par semaine au maximum est compatible avec le déroulement régulier de ses études.
Sur le vu de ces pièces et en l'absence d'éléments au dossier qui justifieraient un refus au regard de considérations autres que celles qui ont trait à la situation de l'économie ou du marché du travail, on peut admettre que le recourant obtiendrait sans difficultés une nouvelle autorisation de travail, s'il trouvait un emploi convenable.
e) C'est dès lors à tort que les autorités cantonales ont considéré le recourant comme inapte au placement au motif que les dispositions en matière de police des étrangers l'empêchaient d'exercer une activité lucrative. L'Autorité cantonale et de recours invoque erronément l'arrêt L. du 9 décembre 1983: dans cette affaire, il s'agissait d'une ressortissante étrangère qui était autorisée à ne prendre qu'un emploi temporaire comme assistante-doctorante à l'Université de Genève; tout placement en dehors de l'Université était exclu. C'est donc, principalement, en raison de cette limitation à une seule activité que le Tribunal fédéral des assurances a nié l'aptitude au placement dans ce cas (dans le même sens: DTA 1980 no 5 p. 11, concernant un étudiant étranger qui n'était autorisé à prendre un emploi temporaire qu'en qualité d'assistant à l'Université). Or, le recourant n'est pas soumis à ce genre de limitation.
3. Il convient, dès lors, de renvoyer la cause à la caisse de chômage pour qu'elle réexamine le cas en regard des considérants qui précèdent et compte tenu, également, de toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité (art. 8 al. 1 LACI). Elle rendra ensuite une nouvelle décision sur le droit à l'indemnité prétendue. Le cas échéant, elle examinera si le droit à l'indemnité de l'assuré doit être suspendu, au motif, en particulier, qu'il aurait pu, notamment par la violation de ses obligations contractuelles de travail, donner à son employeur un motif de résiliation du contrat de travail (art. 30 al. 1 let. a LACI en corrélation avec l'art. 44 let. a OACI). | fr | Art. 8 let. f et art. 15 al. 1 LACI: aptitude au placement d'un étudiant étranger. L'aptitude au placement suppose une autorisation de travail.
Le fait d'être titulaire d'une autorisation de séjour en vue de fréquenter une Université n'exclut toutefois pas, a priori, l'octroi d'une autorisation de travail: un étudiant étranger peut obtenir, en principe, une autorisation de travail, moyennant un avis favorable de l'office cantonal du travail et une attestation des autorités universitaires quant à la compatibilité de l'activité, exercée ou recherchée, avec le programme suivi. Examen de l'aptitude au placement au regard de ces conditions. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-392%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,502 | 120 V 392 | 120 V 392
Sachverhalt ab Seite 393
A.- B., né en 1964, de nationalité équatorienne, est entré en Suisse le 23 août 1988, en vue d'y accomplir des études. Il est au bénéfice d'une autorisation de séjour de type B et est immatriculé à l'Université de Genève.
Parallèlement à des études de psychologie, il a travaillé du 1er août 1992 au 19 août 1993 comme maître de mathématiques au service de l'école DIDAC, à Genève. Son horaire de travail était de 17 heures 30 par semaine. Les rapports de travail ont été résiliés avec effet immédiat par l'employeur, en raison, selon ses termes, d'un "rapport exclusif avec une élève".
Le 31 août 1993, B. s'est annoncé à l'Office cantonal genevois de l'emploi et a présenté une demande d'indemnité de chômage.
Par décision du 18 octobre 1993, la Caisse cantonale genevoise de chômage a nié le droit à l'indemnité prétendue, au motif que le requérant, étant au bénéfice d'un permis de séjour temporaire "étudiant", n'était pas apte à être placé.
B.- Saisie d'un recours de l'assuré, l'Autorité cantonale et de recours l'a rejeté par décision du 23 novembre 1993. Elle a considéré, à l'instar de la caisse de chômage, qu'un étudiant au bénéfice d'un permis B strictement temporaire, aux fins de mener des études, était inapte au placement; l'autorisation de séjour est accordée, dans ce cas, pour permettre à l'intéressé de poursuivre des études et non pour exercer une activité lucrative.
C.- Par jugement du 2 juin 1994, la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'assurance-chômage a rejeté le recours formé contre cette décision par l'assuré.
D.- B. interjette un recours de droit administratif en concluant à l'annulation des décisions précédentes et au renvoi de la cause à la caisse de chômage pour versement en sa faveur d'indemnités journalières "conformément aux dispositions légales".
La Caisse cantonale genevoise de chômage conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. L'assuré n'a droit à l'indemnité de chômage que s'il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI). L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments: la capacité de travail d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et d'autre part la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels. L'aptitude au placement peut dès lors être niée notamment en raison de recherches d'emploi continuellement insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (ATF 115 V 436 consid. 2a et les références; DTA 1993/1994 no 8 p. 54 consid. 1, 1992 no 2 p. 73 consid. 1a, no 3 p. 78 consid. 2, no 10 p. 123 consid. 1, no 11 p. 127 consid. 1, no 12 p. 131 consid. 2a, no 13 p. 135 consid. 2a, 1991 no 2 p. 19 consid. 2, no 3 p. 23 consid. 2a, 1990 no 3 p. 26 consid. 1).
2. a) Partant de ces principes, le Tribunal fédéral des assurances a jugé qu'un étudiant est apte à être placé s'il est disposé à exercer durablement, à côté de ses études, une activité lucrative, à temps partiel ou à temps complet, et est en mesure de le faire. En revanche, un étudiant est inapte à être placé s'il ne peut accepter que quelques travaux ou emplois de relativement courte durée, notamment pendant les périodes de vacances entre deux semestres académiques (ATF 120 V 385 et arrêt non publié M. du 31 août 1994, qui confirment tous deux la jurisprudence développée sous l'empire de l'ancien droit: art. 24 al. 2 let. c LAC et art. 15 al. 2 OAC; ATF 108 V 100).
En l'espèce, il n'est pas douteux que le recourant est disposé à prendre un emploi durable, à côté de ses études, par exemple une activité d'enseignant. Ce n'est donc pas son statut d'étudiant, comme tel, qui ferait obstacle à son aptitude au placement. Ni la caisse de chômage ni les autorités cantonales de recours ne le prétendent au demeurant.
En fait, la question que pose le présent recours est de savoir si l'aptitude au placement du recourant, ressortissant étranger, doit être niée du fait qu'il ne posséderait pas l'autorisation d'exercer une activité salariée en Suisse. En effet, l'aptitude au placement suppose, logiquement, que l'intéressé soit au bénéfice d'une autorisation de travail, qui lui permette, le cas échéant, d'accepter l'offre d'un employeur potentiel. A défaut d'une telle autorisation, l'aptitude au placement et, partant, le droit à l'indemnité, doivent être niés (DTA 1993/1994 no 2 p. 12 consid. 1; GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, notes 10 et 55 ad art. 15).
b) Selon l'art. 3 al. 3 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20), un étranger qui ne possède pas de permis d'établissement ne peut prendre un emploi en Suisse, et un employeur ne peut l'occuper, que si une autorisation de séjour lui en donne la faculté. D'après l'art. 14c al. 3 LSEE, les autorités cantonales autorisent les étrangers à exercer une activité lucrative dépendante, pour autant que le marché de l'emploi et la situation économique le permettent.
La procédure d'autorisation est réglée de telle manière que, lorsqu'il s'agit de la prise d'un emploi, l'autorité prendra au préalable l'avis de l'office de placement compétent (art. 16 al. 2 LSEE). Avant que les autorités cantonales de police des étrangers n'accordent l'autorisation d'exercer une activité, elles doivent ainsi requérir une décision préalable (dans le cas d'une première demande) ou un avis (en particulier en cas de prolongation d'une autorisation ou de changement de place) de l'office cantonal de l'emploi, qui déterminera si les conditions prévues par les art. 6 ss de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21) sont remplies et si la situation de l'économie et du marché permet l'engagement (art. 42 al. 1 et 43 al. 2 OLE). La décision préalable ou l'avis de l'office cantonal de l'emploi lie les autorités cantonales de police des étrangers; celles-ci peuvent, malgré une décision préalable positive ou un avis favorable, refuser l'autorisation si des considérations autres que celles qui ont trait à la situation de l'économie ou du marché du travail l'exigent (art. 42 al. 4 et 43 al. 4 OLE).
D'autre part, certaines catégories de personnes ne sont pas comptées dans les nombres maximums d'étrangers autorisés à exercer une activité lucrative. Ainsi les élèves et étudiants qui sont inscrits à des écoles supérieures pour y suivre un enseignement à plein temps et qui effectuent pendant leur formation un travail rémunéré, pour autant que la direction de l'école certifie que cette activité est compatible avec le programme de l'école et ne retarde pas la fin des études (art. 13 let. 1 OLE). Cette exigence, de toute évidence, permet d'éviter que des étrangers ne prétextent leur qualité d'étudiant pour entrer en Suisse dans l'intention première d'y exercer une activité lucrative.
c) Sur cette base, il y a lieu de constater, en résumé et contrairement à l'opinion des autorités cantonales de recours, qu'un étudiant étranger peut, en principe, obtenir une autorisation de travail, moyennant une décision favorable de l'office cantonal du travail et une attestation des autorités universitaires quant à la compatibilité de l'activité envisagée avec le programme suivi.
En l'absence d'une décision de l'autorité cantonale de police des étrangers (et de l'office cantonal du travail), l'administration de l'assurance-chômage ou, en cas de recours, le juge ont le pouvoir de trancher préjudiciellement le point de savoir si, au regard de la réglementation applicable, le ressortissant étranger serait en droit d'exercer une activité lucrative; lorsqu'ils ne disposent pas d'indices concrets suffisants, ils s'informeront auprès des autorités compétentes pour savoir si l'intéressé peut s'attendre à obtenir une autorisation de travail, dans l'hypothèse où il trouverait un travail convenable (ATF 120 V 378; à propos de l'examen par le juge de questions préjudicielles non encore tranchées par l'autorité normalement compétente, voir: ATF 112 IV 119 consid. 4a, ATF 108 II 460 consid. 2, ATF 105 II 311 consid. 2; GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, p. 187 ss; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, volume complémentaire, Bâle 1990, no 142 B I, p. 448).
d) En l'espèce, le recourant a produit une attestation de l'Office cantonal genevois de la population, du 3 janvier 1994, selon laquelle les étudiants immatriculés à l'Université de Genève, titulaires d'une autorisation de séjour délivrée en application de l'art. 32 OLE (octroi d'autorisations de séjour à des étudiants), peuvent être autorisés à exercer une activité lucrative durant l'année académique, à raison d'un maximum de 20 heures par semaine, et à plein temps pendant deux mois durant les vacances universitaires (et, en outre, sans être soumis aux mesures de contingentement de la main-d'oeuvre étrangère); l'étudiant devra néanmoins produire une attestation du bureau de placement de l'Université, précisant que cette activité est compatible avec l'avancement normal des études. A ce dernier propos, le recourant a déposé une attestation du bureau de placement de l'Université de Genève, du 3 février 1994, d'où il ressort qu'une activité de 20 heures par semaine au maximum est compatible avec le déroulement régulier de ses études.
Sur le vu de ces pièces et en l'absence d'éléments au dossier qui justifieraient un refus au regard de considérations autres que celles qui ont trait à la situation de l'économie ou du marché du travail, on peut admettre que le recourant obtiendrait sans difficultés une nouvelle autorisation de travail, s'il trouvait un emploi convenable.
e) C'est dès lors à tort que les autorités cantonales ont considéré le recourant comme inapte au placement au motif que les dispositions en matière de police des étrangers l'empêchaient d'exercer une activité lucrative. L'Autorité cantonale et de recours invoque erronément l'arrêt L. du 9 décembre 1983: dans cette affaire, il s'agissait d'une ressortissante étrangère qui était autorisée à ne prendre qu'un emploi temporaire comme assistante-doctorante à l'Université de Genève; tout placement en dehors de l'Université était exclu. C'est donc, principalement, en raison de cette limitation à une seule activité que le Tribunal fédéral des assurances a nié l'aptitude au placement dans ce cas (dans le même sens: DTA 1980 no 5 p. 11, concernant un étudiant étranger qui n'était autorisé à prendre un emploi temporaire qu'en qualité d'assistant à l'Université). Or, le recourant n'est pas soumis à ce genre de limitation.
3. Il convient, dès lors, de renvoyer la cause à la caisse de chômage pour qu'elle réexamine le cas en regard des considérants qui précèdent et compte tenu, également, de toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité (art. 8 al. 1 LACI). Elle rendra ensuite une nouvelle décision sur le droit à l'indemnité prétendue. Le cas échéant, elle examinera si le droit à l'indemnité de l'assuré doit être suspendu, au motif, en particulier, qu'il aurait pu, notamment par la violation de ses obligations contractuelles de travail, donner à son employeur un motif de résiliation du contrat de travail (art. 30 al. 1 let. a LACI en corrélation avec l'art. 44 let. a OACI). | fr | Art. 8 lett. f e art. 15 cpv. 1 LADI: idoneità al collocamento di uno studente straniero. L'idoneità al collocamento presuppone l'esistenza di un permesso di lavoro.
Il fatto di essere titolare di un permesso di dimora al fine di frequentare corsi universitari non esclude, a priori, il rilascio di un permesso di lavoro: uno studente straniero può, di principio, conseguire un permesso di lavoro, mediante esibizione di un preavviso favorevole dell'ufficio cantonale del lavoro e di un'attestazione delle autorità universitarie sulla compatibilità dell'attività esercitata o ricercata con i corsi frequentati.
Esame dell'idoneità al collocamento in considerazione di questi presupposti. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-392%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,503 | 120 V 401 | 120 V 401
Sachverhalt ab Seite 401
A.- C., de nationalité suisse, est fonctionnaire internationale auprès du Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR) depuis le 4 janvier 1993. A ce titre, elle participe à la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies depuis cette date.
Le 3 août 1993, la prénommée a déposé une requête d'exemption à l'AVS/AI/APG, pour double charge trop lourde.
Par décision du 28 octobre 1993, la Caisse cantonale genevoise de compensation (la caisse) l'a exemptée de l'assujettissement à l'AVS/AI/APG à partir du 1er septembre 1993, considérant toutefois que l'effet rétroactif ne pouvait être accordé à sa demande. En outre, la caisse a maintenu l'affiliation de l'assurée à l'assurance-chômage.
B.- C. a recouru contre cette décision devant la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'AVS, en concluant à son exemption du paiement des cotisations à l'AVS/AI/APG/AC à dater du 4 janvier 1993.
Par jugement du 14 avril 1994, la Cour cantonale a rejeté le pourvoi.
C.- C. interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont elle demande l'annulation, en reprenant ses conclusions formulées en première instance.
La caisse intimée conclut au rejet du recours. Quant à l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), il renonce à prendre position.
Les moyens des parties seront exposés ci-après en tant que de besoin.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Pouvoir d'examen)
2. a) Selon l'art. 1er al. 1 let. b LAVS, sont obligatoirement assurées à l'AVS les personnes physiques qui exercent une activité lucrative en Suisse. Cependant, aux termes de l'art. 1er al. 2 let. b LAVS, les personnes affiliées à une institution officielle étrangère d'assurance-vieillesse et survivants ne sont pas assurées à l'AVS suisse si cette double assurance entraîne pour elles un cumul de charges trop lourdes. Elles sont exemptées de l'assurance obligatoire par la caisse de compensation compétente, sur présentation d'une requête (art. 3 RAVS).
D'après la jurisprudence, l'exemption pour cause de cumul de charges trop lourdes a un caractère facultatif. Elle est subordonnée à une demande de l'assuré et produit donc ses effets seulement depuis le dépôt de la demande, sous réserve de solutions contraires prévues par une convention de sécurité sociale et de certains cas particuliers dans lesquels il est concevable d'accorder des aménagements, par exemple lors d'un premier assujettissement sans paiement de cotisations jusqu'au moment du dépôt de la demande, ou lors d'une affiliation rétroactive à l'assurance obligatoire étrangère (ATF 111 V 67 consid. 2b et les références citées; KÄSER, Unterstellung und Beitragswesen in der obligatorischen AHV, pp. 35 ss).
En l'espèce, sous l'angle du pouvoir d'examen limité dont jouit le Tribunal fédéral des assurances (consid. 1 ci-dessus), l'exemption accordée à partir du 1er septembre 1993 n'apparaît pas critiquable.
b) S'agissant de l'effet rétroactif de cette demande, la recourante se prévaut de sa bonne foi et soutient que son employeur actuel a omis d'effectuer les formalités nécessaires à la mise en oeuvre de la procédure d'exemption des cotisations. Elle produit une attestation du HCR du 13 avril 1994, confirmant ce qui précède.
Ce moyen est toutefois mal fondé. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés peuvent obliger l'administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, si certaines conditions sont réunies (ATF 119 V 307 consid. 3a et les références). Or, il ne ressort nullement du dossier que la caisse intimée ait induit la recourante en erreur; cette dernière n'en fait du reste grief qu'à son employeur.
Au demeurant, les conditions auxquelles l'effet rétroactif peut être accordé à une demande d'exemption du paiement des cotisations en raison d'un cumul de charges trop lourdes ne sont en l'occurrence pas remplies, pour les motifs exposés dans le jugement attaqué, auxquels il suffit de renvoyer (voir aussi l'arrêt ATF 111 V 67 -68 consid. 2c). La recourante doit ainsi cotiser à l'AVS/AI/APG pour la période s'étendant du 4 janvier au 30 août 1993. Sur ce point, le recours est mal fondé.
3. a) La recourante sollicite également d'être exemptée du paiement des cotisations à l'assurance-chômage. En cela, elle demande à la Cour de céans de revoir la jurisprudence de l'arrêt ATF 117 V 1, d'après laquelle l'exemption de l'AVS obligatoire ne s'étend pas aux cotisations d'assurance-chômage. Elle observe que cette jurisprudence suscite diverses critiques, émanant de la part de certaines organisations internationales, notamment.
b) Il n'y a toutefois pas lieu de revenir sur cette jurisprudence (confirmée du reste récemment dans plusieurs arrêts non publiés), malgré les arguments soulevés à son encontre par la recourante. On rappellera en particulier qu'il serait contraire au sens et au but de la législation sur l'assurance-chômage et également à la volonté du constituant d'exclure du cercle des assurés obligatoires les personnes exemptées de l'assurance-vieillesse et survivants en vertu de l'art. 1er al. 2 let. b LAVS. Il faut admettre, bien plutôt, que ces personnes restent tenues - il ne s'agit pas seulement d'une faculté - de payer des cotisations d'assurance-chômage, en application de l'art. 2 al. 1 let. a LACI (ATF 117 V 6 consid. 5b).
Cela étant, la recourante doit également cotiser à l'assurance-chômage depuis le 4 janvier 1993. Sur ce point aussi, le recours se révèle mal fondé.
4. a) Les premiers juges se sont référés aux travaux menés par l'administration fédérale dans le but de régler différemment à l'avenir le statut dans l'AVS/AI/APG/AC des fonctionnaires internationaux de nationalité suisse. Ils ont constaté que l'administration envisage de créer, par le biais d'un échange de lettres entre le Conseil fédéral et les organisations internationales sises en Suisse, une nouvelle réglementation, selon laquelle lesdits fonctionnaires internationaux seraient exemptés de l'assurance ou pourraient y adhérer facultativement. Toutefois, les juges cantonaux ont considéré que la jurisprudence de l'arrêt ATF 117 V 1 demeure applicable jusqu'à l'entrée en vigueur de nouveaux accords de siège.
b) Sous le titre "Nouvelles dispositions concernant la situation des fonctionnaires internationaux de nationalité suisse et des conjoints non actifs des fonctionnaires internationaux à l'égard de l'AVS/AI/APG/AC", l'OFAS a publié entre-temps, dans son Bulletin no 10 du 2 novembre 1994 à l'attention des caisses de compensation AVS et des organes d'exécution des PC, un communiqué allant dans ce sens. L'autorité de surveillance y précise que lors de sa séance du 26 octobre 1994, le Conseil fédéral a approuvé le contenu de l'échange de lettres en question, et qu'il doit encore être accepté par chacune des organisations internationales au bénéfice d'un accord de siège, désignées dans une annexe. Par ailleurs, l'OFAS indique que l'échange de lettres entrera provisoirement en vigueur, en attendant la ratification par le Parlement, dès que l'organisation internationale l'aura signé.
Ainsi, selon cette communication de l'OFAS, ne seraient plus assurés obligatoirement à l'AVS/AI/APG/AC les fonctionnaires internationaux de nationalité suisse, leurs conjoints non actifs, ainsi que les conjoints non actifs sans privilège et immunité diplomatiques des fonctionnaires étrangers exemptés en vertu de l'art. 1er al. 2 let. a LAVS. En revanche, ces fonctionnaires auraient la possibilité d'adhérer, sur une base volontaire, soit à l'AVS/AI/APG/AC, soit à l'AC seulement; leurs conjoints pourraient également adhérer à l'AVS/AI/APG s'ils ont leur domicile en Suisse et n'y exercent pas ou cessent d'y exercer une activité lucrative.
c) Ce n'est qu'au moment où l'échange de lettres entre le Conseil fédéral et les organisations internationales sises en Suisse, annoncé par l'OFAS dans la circulaire précitée, aura été mené à son terme que la Cour de céans pourra, s'il y a lieu, se prononcer sur sa portée et examiner, en particulier, si cet accord international lie les autorités judiciaires en vertu de l'art. 113 al. 3 Cst. Au demeurant, il n'a certainement pas échappé au Conseil fédéral qu'aux termes de l'art. 1er de l'arrêté fédéral du 30 septembre 1955 concernant la conclusion ou la modification d'accords avec des organisations internationales en vue de déterminer leur statut juridique en Suisse (RS 192.12), les dispositions tendant à modifier ou à compléter les accords conclus avec des organisations internationales doivent être compatibles avec le droit fédéral et que seules des exceptions à la législation fiscale de la Confédération sont autorisées.
5. (Frais de justice) | fr | Art. 1 Abs. 1 lit. b, Art. 1 Abs. 2 lit. b AHVG, Art. 2 Abs. 1 lit. a AVIG, Art. 1 des Bundesbeschlusses betreffend Vereinbarungen mit internationalen Organisationen über ihr rechtliches Statut in der Schweiz vom 30.09.1955 (SR 192.12): Freiwillige Versicherung. Vereinbarkeit eines künftigen Standortabkommens mit Art. 1 des Bundesbeschlusses vom 30 September 1955? | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-401%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,504 | 120 V 401 | 120 V 401
Sachverhalt ab Seite 401
A.- C., de nationalité suisse, est fonctionnaire internationale auprès du Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR) depuis le 4 janvier 1993. A ce titre, elle participe à la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies depuis cette date.
Le 3 août 1993, la prénommée a déposé une requête d'exemption à l'AVS/AI/APG, pour double charge trop lourde.
Par décision du 28 octobre 1993, la Caisse cantonale genevoise de compensation (la caisse) l'a exemptée de l'assujettissement à l'AVS/AI/APG à partir du 1er septembre 1993, considérant toutefois que l'effet rétroactif ne pouvait être accordé à sa demande. En outre, la caisse a maintenu l'affiliation de l'assurée à l'assurance-chômage.
B.- C. a recouru contre cette décision devant la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'AVS, en concluant à son exemption du paiement des cotisations à l'AVS/AI/APG/AC à dater du 4 janvier 1993.
Par jugement du 14 avril 1994, la Cour cantonale a rejeté le pourvoi.
C.- C. interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont elle demande l'annulation, en reprenant ses conclusions formulées en première instance.
La caisse intimée conclut au rejet du recours. Quant à l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), il renonce à prendre position.
Les moyens des parties seront exposés ci-après en tant que de besoin.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Pouvoir d'examen)
2. a) Selon l'art. 1er al. 1 let. b LAVS, sont obligatoirement assurées à l'AVS les personnes physiques qui exercent une activité lucrative en Suisse. Cependant, aux termes de l'art. 1er al. 2 let. b LAVS, les personnes affiliées à une institution officielle étrangère d'assurance-vieillesse et survivants ne sont pas assurées à l'AVS suisse si cette double assurance entraîne pour elles un cumul de charges trop lourdes. Elles sont exemptées de l'assurance obligatoire par la caisse de compensation compétente, sur présentation d'une requête (art. 3 RAVS).
D'après la jurisprudence, l'exemption pour cause de cumul de charges trop lourdes a un caractère facultatif. Elle est subordonnée à une demande de l'assuré et produit donc ses effets seulement depuis le dépôt de la demande, sous réserve de solutions contraires prévues par une convention de sécurité sociale et de certains cas particuliers dans lesquels il est concevable d'accorder des aménagements, par exemple lors d'un premier assujettissement sans paiement de cotisations jusqu'au moment du dépôt de la demande, ou lors d'une affiliation rétroactive à l'assurance obligatoire étrangère (ATF 111 V 67 consid. 2b et les références citées; KÄSER, Unterstellung und Beitragswesen in der obligatorischen AHV, pp. 35 ss).
En l'espèce, sous l'angle du pouvoir d'examen limité dont jouit le Tribunal fédéral des assurances (consid. 1 ci-dessus), l'exemption accordée à partir du 1er septembre 1993 n'apparaît pas critiquable.
b) S'agissant de l'effet rétroactif de cette demande, la recourante se prévaut de sa bonne foi et soutient que son employeur actuel a omis d'effectuer les formalités nécessaires à la mise en oeuvre de la procédure d'exemption des cotisations. Elle produit une attestation du HCR du 13 avril 1994, confirmant ce qui précède.
Ce moyen est toutefois mal fondé. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés peuvent obliger l'administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, si certaines conditions sont réunies (ATF 119 V 307 consid. 3a et les références). Or, il ne ressort nullement du dossier que la caisse intimée ait induit la recourante en erreur; cette dernière n'en fait du reste grief qu'à son employeur.
Au demeurant, les conditions auxquelles l'effet rétroactif peut être accordé à une demande d'exemption du paiement des cotisations en raison d'un cumul de charges trop lourdes ne sont en l'occurrence pas remplies, pour les motifs exposés dans le jugement attaqué, auxquels il suffit de renvoyer (voir aussi l'arrêt ATF 111 V 67 -68 consid. 2c). La recourante doit ainsi cotiser à l'AVS/AI/APG pour la période s'étendant du 4 janvier au 30 août 1993. Sur ce point, le recours est mal fondé.
3. a) La recourante sollicite également d'être exemptée du paiement des cotisations à l'assurance-chômage. En cela, elle demande à la Cour de céans de revoir la jurisprudence de l'arrêt ATF 117 V 1, d'après laquelle l'exemption de l'AVS obligatoire ne s'étend pas aux cotisations d'assurance-chômage. Elle observe que cette jurisprudence suscite diverses critiques, émanant de la part de certaines organisations internationales, notamment.
b) Il n'y a toutefois pas lieu de revenir sur cette jurisprudence (confirmée du reste récemment dans plusieurs arrêts non publiés), malgré les arguments soulevés à son encontre par la recourante. On rappellera en particulier qu'il serait contraire au sens et au but de la législation sur l'assurance-chômage et également à la volonté du constituant d'exclure du cercle des assurés obligatoires les personnes exemptées de l'assurance-vieillesse et survivants en vertu de l'art. 1er al. 2 let. b LAVS. Il faut admettre, bien plutôt, que ces personnes restent tenues - il ne s'agit pas seulement d'une faculté - de payer des cotisations d'assurance-chômage, en application de l'art. 2 al. 1 let. a LACI (ATF 117 V 6 consid. 5b).
Cela étant, la recourante doit également cotiser à l'assurance-chômage depuis le 4 janvier 1993. Sur ce point aussi, le recours se révèle mal fondé.
4. a) Les premiers juges se sont référés aux travaux menés par l'administration fédérale dans le but de régler différemment à l'avenir le statut dans l'AVS/AI/APG/AC des fonctionnaires internationaux de nationalité suisse. Ils ont constaté que l'administration envisage de créer, par le biais d'un échange de lettres entre le Conseil fédéral et les organisations internationales sises en Suisse, une nouvelle réglementation, selon laquelle lesdits fonctionnaires internationaux seraient exemptés de l'assurance ou pourraient y adhérer facultativement. Toutefois, les juges cantonaux ont considéré que la jurisprudence de l'arrêt ATF 117 V 1 demeure applicable jusqu'à l'entrée en vigueur de nouveaux accords de siège.
b) Sous le titre "Nouvelles dispositions concernant la situation des fonctionnaires internationaux de nationalité suisse et des conjoints non actifs des fonctionnaires internationaux à l'égard de l'AVS/AI/APG/AC", l'OFAS a publié entre-temps, dans son Bulletin no 10 du 2 novembre 1994 à l'attention des caisses de compensation AVS et des organes d'exécution des PC, un communiqué allant dans ce sens. L'autorité de surveillance y précise que lors de sa séance du 26 octobre 1994, le Conseil fédéral a approuvé le contenu de l'échange de lettres en question, et qu'il doit encore être accepté par chacune des organisations internationales au bénéfice d'un accord de siège, désignées dans une annexe. Par ailleurs, l'OFAS indique que l'échange de lettres entrera provisoirement en vigueur, en attendant la ratification par le Parlement, dès que l'organisation internationale l'aura signé.
Ainsi, selon cette communication de l'OFAS, ne seraient plus assurés obligatoirement à l'AVS/AI/APG/AC les fonctionnaires internationaux de nationalité suisse, leurs conjoints non actifs, ainsi que les conjoints non actifs sans privilège et immunité diplomatiques des fonctionnaires étrangers exemptés en vertu de l'art. 1er al. 2 let. a LAVS. En revanche, ces fonctionnaires auraient la possibilité d'adhérer, sur une base volontaire, soit à l'AVS/AI/APG/AC, soit à l'AC seulement; leurs conjoints pourraient également adhérer à l'AVS/AI/APG s'ils ont leur domicile en Suisse et n'y exercent pas ou cessent d'y exercer une activité lucrative.
c) Ce n'est qu'au moment où l'échange de lettres entre le Conseil fédéral et les organisations internationales sises en Suisse, annoncé par l'OFAS dans la circulaire précitée, aura été mené à son terme que la Cour de céans pourra, s'il y a lieu, se prononcer sur sa portée et examiner, en particulier, si cet accord international lie les autorités judiciaires en vertu de l'art. 113 al. 3 Cst. Au demeurant, il n'a certainement pas échappé au Conseil fédéral qu'aux termes de l'art. 1er de l'arrêté fédéral du 30 septembre 1955 concernant la conclusion ou la modification d'accords avec des organisations internationales en vue de déterminer leur statut juridique en Suisse (RS 192.12), les dispositions tendant à modifier ou à compléter les accords conclus avec des organisations internationales doivent être compatibles avec le droit fédéral et que seules des exceptions à la législation fiscale de la Confédération sont autorisées.
5. (Frais de justice) | fr | Art. 1er al. 1 let. b, art. 1er al. 2 let. b LAVS, art. 2 al. 1 let. a LACI, art. 1er de l'AF concernant la conclusion ou la modification d'accords avec des organisations internationales en vue de déterminer leur statut juridique en Suisse du 30.09.1955 (RS 192.12): assurance facultative. Compatibilité d'un futur accord de siège avec l'art. 1er de l'AF du 30 septembre 1955? | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-401%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 401
A.- C., de nationalité suisse, est fonctionnaire internationale auprès du Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR) depuis le 4 janvier 1993. A ce titre, elle participe à la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies depuis cette date.
Le 3 août 1993, la prénommée a déposé une requête d'exemption à l'AVS/AI/APG, pour double charge trop lourde.
Par décision du 28 octobre 1993, la Caisse cantonale genevoise de compensation (la caisse) l'a exemptée de l'assujettissement à l'AVS/AI/APG à partir du 1er septembre 1993, considérant toutefois que l'effet rétroactif ne pouvait être accordé à sa demande. En outre, la caisse a maintenu l'affiliation de l'assurée à l'assurance-chômage.
B.- C. a recouru contre cette décision devant la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'AVS, en concluant à son exemption du paiement des cotisations à l'AVS/AI/APG/AC à dater du 4 janvier 1993.
Par jugement du 14 avril 1994, la Cour cantonale a rejeté le pourvoi.
C.- C. interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont elle demande l'annulation, en reprenant ses conclusions formulées en première instance.
La caisse intimée conclut au rejet du recours. Quant à l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), il renonce à prendre position.
Les moyens des parties seront exposés ci-après en tant que de besoin.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Pouvoir d'examen)
2. a) Selon l'art. 1er al. 1 let. b LAVS, sont obligatoirement assurées à l'AVS les personnes physiques qui exercent une activité lucrative en Suisse. Cependant, aux termes de l'art. 1er al. 2 let. b LAVS, les personnes affiliées à une institution officielle étrangère d'assurance-vieillesse et survivants ne sont pas assurées à l'AVS suisse si cette double assurance entraîne pour elles un cumul de charges trop lourdes. Elles sont exemptées de l'assurance obligatoire par la caisse de compensation compétente, sur présentation d'une requête (art. 3 RAVS).
D'après la jurisprudence, l'exemption pour cause de cumul de charges trop lourdes a un caractère facultatif. Elle est subordonnée à une demande de l'assuré et produit donc ses effets seulement depuis le dépôt de la demande, sous réserve de solutions contraires prévues par une convention de sécurité sociale et de certains cas particuliers dans lesquels il est concevable d'accorder des aménagements, par exemple lors d'un premier assujettissement sans paiement de cotisations jusqu'au moment du dépôt de la demande, ou lors d'une affiliation rétroactive à l'assurance obligatoire étrangère (ATF 111 V 67 consid. 2b et les références citées; KÄSER, Unterstellung und Beitragswesen in der obligatorischen AHV, pp. 35 ss).
En l'espèce, sous l'angle du pouvoir d'examen limité dont jouit le Tribunal fédéral des assurances (consid. 1 ci-dessus), l'exemption accordée à partir du 1er septembre 1993 n'apparaît pas critiquable.
b) S'agissant de l'effet rétroactif de cette demande, la recourante se prévaut de sa bonne foi et soutient que son employeur actuel a omis d'effectuer les formalités nécessaires à la mise en oeuvre de la procédure d'exemption des cotisations. Elle produit une attestation du HCR du 13 avril 1994, confirmant ce qui précède.
Ce moyen est toutefois mal fondé. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés peuvent obliger l'administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, si certaines conditions sont réunies (ATF 119 V 307 consid. 3a et les références). Or, il ne ressort nullement du dossier que la caisse intimée ait induit la recourante en erreur; cette dernière n'en fait du reste grief qu'à son employeur.
Au demeurant, les conditions auxquelles l'effet rétroactif peut être accordé à une demande d'exemption du paiement des cotisations en raison d'un cumul de charges trop lourdes ne sont en l'occurrence pas remplies, pour les motifs exposés dans le jugement attaqué, auxquels il suffit de renvoyer (voir aussi l'arrêt ATF 111 V 67 -68 consid. 2c). La recourante doit ainsi cotiser à l'AVS/AI/APG pour la période s'étendant du 4 janvier au 30 août 1993. Sur ce point, le recours est mal fondé.
3. a) La recourante sollicite également d'être exemptée du paiement des cotisations à l'assurance-chômage. En cela, elle demande à la Cour de céans de revoir la jurisprudence de l'arrêt ATF 117 V 1, d'après laquelle l'exemption de l'AVS obligatoire ne s'étend pas aux cotisations d'assurance-chômage. Elle observe que cette jurisprudence suscite diverses critiques, émanant de la part de certaines organisations internationales, notamment.
b) Il n'y a toutefois pas lieu de revenir sur cette jurisprudence (confirmée du reste récemment dans plusieurs arrêts non publiés), malgré les arguments soulevés à son encontre par la recourante. On rappellera en particulier qu'il serait contraire au sens et au but de la législation sur l'assurance-chômage et également à la volonté du constituant d'exclure du cercle des assurés obligatoires les personnes exemptées de l'assurance-vieillesse et survivants en vertu de l'art. 1er al. 2 let. b LAVS. Il faut admettre, bien plutôt, que ces personnes restent tenues - il ne s'agit pas seulement d'une faculté - de payer des cotisations d'assurance-chômage, en application de l'art. 2 al. 1 let. a LACI (ATF 117 V 6 consid. 5b).
Cela étant, la recourante doit également cotiser à l'assurance-chômage depuis le 4 janvier 1993. Sur ce point aussi, le recours se révèle mal fondé.
4. a) Les premiers juges se sont référés aux travaux menés par l'administration fédérale dans le but de régler différemment à l'avenir le statut dans l'AVS/AI/APG/AC des fonctionnaires internationaux de nationalité suisse. Ils ont constaté que l'administration envisage de créer, par le biais d'un échange de lettres entre le Conseil fédéral et les organisations internationales sises en Suisse, une nouvelle réglementation, selon laquelle lesdits fonctionnaires internationaux seraient exemptés de l'assurance ou pourraient y adhérer facultativement. Toutefois, les juges cantonaux ont considéré que la jurisprudence de l'arrêt ATF 117 V 1 demeure applicable jusqu'à l'entrée en vigueur de nouveaux accords de siège.
b) Sous le titre "Nouvelles dispositions concernant la situation des fonctionnaires internationaux de nationalité suisse et des conjoints non actifs des fonctionnaires internationaux à l'égard de l'AVS/AI/APG/AC", l'OFAS a publié entre-temps, dans son Bulletin no 10 du 2 novembre 1994 à l'attention des caisses de compensation AVS et des organes d'exécution des PC, un communiqué allant dans ce sens. L'autorité de surveillance y précise que lors de sa séance du 26 octobre 1994, le Conseil fédéral a approuvé le contenu de l'échange de lettres en question, et qu'il doit encore être accepté par chacune des organisations internationales au bénéfice d'un accord de siège, désignées dans une annexe. Par ailleurs, l'OFAS indique que l'échange de lettres entrera provisoirement en vigueur, en attendant la ratification par le Parlement, dès que l'organisation internationale l'aura signé.
Ainsi, selon cette communication de l'OFAS, ne seraient plus assurés obligatoirement à l'AVS/AI/APG/AC les fonctionnaires internationaux de nationalité suisse, leurs conjoints non actifs, ainsi que les conjoints non actifs sans privilège et immunité diplomatiques des fonctionnaires étrangers exemptés en vertu de l'art. 1er al. 2 let. a LAVS. En revanche, ces fonctionnaires auraient la possibilité d'adhérer, sur une base volontaire, soit à l'AVS/AI/APG/AC, soit à l'AC seulement; leurs conjoints pourraient également adhérer à l'AVS/AI/APG s'ils ont leur domicile en Suisse et n'y exercent pas ou cessent d'y exercer une activité lucrative.
c) Ce n'est qu'au moment où l'échange de lettres entre le Conseil fédéral et les organisations internationales sises en Suisse, annoncé par l'OFAS dans la circulaire précitée, aura été mené à son terme que la Cour de céans pourra, s'il y a lieu, se prononcer sur sa portée et examiner, en particulier, si cet accord international lie les autorités judiciaires en vertu de l'art. 113 al. 3 Cst. Au demeurant, il n'a certainement pas échappé au Conseil fédéral qu'aux termes de l'art. 1er de l'arrêté fédéral du 30 septembre 1955 concernant la conclusion ou la modification d'accords avec des organisations internationales en vue de déterminer leur statut juridique en Suisse (RS 192.12), les dispositions tendant à modifier ou à compléter les accords conclus avec des organisations internationales doivent être compatibles avec le droit fédéral et que seules des exceptions à la législation fiscale de la Confédération sont autorisées.
5. (Frais de justice) | fr | Art. 1 cpv. 1 lett. b, art. 1 cpv. 2 lett. b LAVS, art. 2 cpv. 1 lett. a LADI, art. 1 del Decreto federale 30.09.1955 concernente la conclusione o la modificazione di accordi con organizzazioni internazionali intesi a stabilire il loro statuto giuridico nella Svizzera (RS 192.12): assicurazione facoltativa. Compatibilità di un futuro accordo sulla sede con l'art. 1 del Decreto federale 30 settembre 1955? | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-401%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,506 | 120 V 405 | 120 V 405
Sachverhalt ab Seite 406
A.- M., de nationalité espagnole, marié, père de trois enfants, a exercé une activité lucrative en Suisse, de 1971 à 1973, au bénéfice d'un permis A (saisonnier).
En 1977, il est revenu en Suisse sans être au bénéfice d'une autorisation de travail ou de séjour. Il a trouvé un emploi de chauffeur au service, successivement, de deux missions permanentes auprès des organisations internationales à Genève, tout d'abord la représentation du Gabon, puis la représentation de la République de Côte d'Ivoire, pour laquelle il a travaillé à partir du 16 février 1979. Il a été licencié pour le 30 septembre 1990, à la suite de mesures d'austérité décidées par le gouvernement de la Côte d'Ivoire. Pendant la durée de ces deux engagements, il fut titulaire d'une carte de légitimation (de type E) délivrée par le Département fédéral des affaires étrangères.
Durant cette même période, il n'a été affilié à aucun régime de sécurité sociale, ni en Suisse ni à l'étranger.
B.- Après son licenciement, M. n'a pas retrouvé d'emploi. Il a obtenu une autorisation de séjour en Suisse (permis B).
Le 19 juin 1991, il a demandé à la Caisse cantonale genevoise de compensation de l'affilier aux régimes d'assurances sociales suisses (AVS/AI/APG, assurance-chômage) en tant que salarié d'un employeur non tenu de payer des cotisations, avec effet rétroactif au 1er janvier 1986, soit dans les limites de la péremption quinquennale selon l'art. 16 al. 1 LAVS.
Par décision du 20 janvier 1992, la caisse de compensation a rejeté la demande, au motif que l'intéressé, durant la période pour laquelle il demandait à payer des cotisations, bénéficiait des privilèges et immunités diplomatiques et que, de ce fait, il ne pouvait pas être considéré comme faisant partie du cercle des personnes assujetties à l'AVS.
C.- Par jugement du 23 juin 1993, la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'AVS a rejeté le recours formé contre cette décision par M.
D.- Contre ce jugement, M. interjette un recours de droit administratif dans lequel il demande au tribunal de constater qu'il était obligatoirement assuré à l'AVS depuis 1977 et qu'il doit, de ce fait, payer des cotisations sur le revenu qu'il a réalisé dès le 1er janvier 1986.
La caisse de compensation conclut au rejet du recours, ce que propose également l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS).
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Pouvoir d'examen)
2. Le litige porte uniquement sur l'assujettissement à l'AVS du recourant pour une période pendant laquelle il était au service d'une mission diplomatique. En effet, après la cessation de ses rapports de travail, à fin septembre 1990, et l'obtention d'un permis B, il est devenu obligatoirement assuré à l'AVS en vertu de l'art. 1er al. 1 let. a LAVS (cf. RCC 1989 p. 398; pour les autres assurances, voir notamment l'art. 1er LAI et l'art. 2 LACI).
3. a) Selon l'art. 1er al. 2 let. a LAVS, ne sont pas assurés les ressortissants étrangers qui bénéficient de privilèges et d'immunités diplomatiques ou d'exemptions fiscales particulières. L'art. 1er let. c RAVS considère comme tels les membres des délégations étrangères auprès des organisations internationales ayant leur siège en Suisse, ainsi que les familles de ces personnes.
L'exemption de la sécurité sociale en vertu des privilèges et immunités diplomatiques repose, en droit international, sur la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, du 18 avril 1961 (RS 0.191.01), ratifiée par la Suisse le 30 octobre 1963, par le Gabon le 2 avril 1964 et par la République de Côte d'Ivoire le 1er octobre 1962. A propos de cette exemption, l'art. 33 de ladite Convention dispose ce qu'il suit:
1. Sous réserve des dispositions du paragraphe 3 du présent article, l'agent diplomatique est, pour ce qui est des services rendus à l'Etat accréditant, exempté des dispositions de sécurité sociale qui peuvent être en vigueur dans l'Etat accréditaire.
2. L'exemption prévue au paragraphe 1 du présent article s'applique également aux domestiques privés qui sont au service exclusif de l'agent diplomatique, à condition:
a. Qu'ils ne soient pas ressortissants de l'Etat accréditaire ou n'y aient pas leur résidence permanente; et
b. Qu'ils soient soumis aux dispositions de sécurité sociale qui peuvent être en vigueur dans l'Etat accréditant ou dans un Etat tiers.
3. L'agent diplomatique qui a à son service des personnes auxquelles l'exemption prévue au paragraphe 2 du présent article ne s'applique pas doit observer les obligations que les dispositions de sécurité sociale de l'Etat accréditaire imposent à l'employeur.
4. L'exemption prévue aux paragraphes 1 et 2 du présent article n'exclut pas la participation volontaire au régime de sécurité sociale de l'Etat accréditaire pour autant qu'elle est admise par cet Etat.
5. Les dispositions du présent article n'affectent pas les accords bilatéraux ou multilatéraux relatifs à la sécurité sociale qui ont été conclus antérieurement et elles n'empêchent pas la conclusion ultérieure de tels accords.
Conformément à une décision du Conseil fédéral du 31 mars 1948/20 mai 1958 (cf. RSDIE 1991, p. 553), le régime des privilèges et immunités diplomatiques s'applique également aux membres des missions permanentes auprès des organisations internationales à Genève, qui jouissent d'un statut analogue à celui des missions diplomatiques établies à Berne.
b) Le bénéfice de l'exemption de la sécurité sociale (dite aussi immunité sociale) s'étend aux membres du personnel de service de la mission qui ne sont pas ressortissants de l'Etat accréditaire ou n'y ont pas leur résidence permanente (art. 37 § 3 de la Convention). A l'inverse donc, les ressortissants de l'Etat accréditaire ou les résidents permanents, membres du personnel de service, sont assujettis aux assurances sociales de l'Etat accréditaire (voir la note de la Direction du droit international public du 25 juin 1990, in: CAFLISCH, La pratique suisse en matière de droit international public 1990, RSDIE, 1991 p. 552 ad 7.9); ces ressortissants ou résidents sont traités, en Suisse, comme des salariés dont l'employeur n'est pas tenu de cotiser selon l'art. 6 LAVS (arrêt non publié G. du 17 novembre 1976). En effet, l'obligation d'observer, comme employeur, les dispositions de la sécurité sociale de l'Etat accréditaire n'est applicable à l'agent diplomatique que pour les personnes qui sont à son propre service (art. 33 § 3 de la Convention; voir la communication à ce sujet de la Direction du droit international public à l'OFAS, in: CAFLISCH, La pratique suisse en matière de droit international public 1987, ASDI 1988, p. 241 ss).
c) Par "membre du personnel de service", il faut entendre des membres du personnel de la mission employés au service domestique de celle-ci (art. 1er let. g de la Convention). Il s'agit, notamment, des chauffeurs, des gouvernantes, des jardiniers et des cuisiniers (SALMON, Manuel de droit diplomatique, Bruxelles 1994, no 525; MENÉTREY, Le statut fiscal des représentations diplomatiques et consulaires et de leur personnel, RDAF 1978, p. 88).
4. a) Il y a lieu de constater, tout d'abord, que le recourant n'était pas au service privé d'un agent diplomatique, de sorte que le problème à résoudre ne se pose pas sous l'angle de l'art. 33 § 2 et 3 de la Convention.
Il apparaît, en revanche, qu'il faisait partie du personnel de service d'une mission diplomatique au sens des dispositions conventionnelles précitées, comme en atteste d'ailleurs le fait qu'il était titulaire d'une carte de légitimation remise par le Département fédéral des affaires étrangères. Du reste, le recourant n'a jamais manifesté, dans le passé, la volonté de renoncer aux exemptions sociales (et aussi fiscales; cf. art. 37 § 3 de la Convention) dont il bénéficiait. A cet égard, on peut se demander si sa requête d'affiliation rétroactive aux assurances sociales suisses, après de longues années de silence et au moment seulement où le besoin d'une couverture d'assurance se fait sentir de manière concrète (notamment celle de l'assurance-chômage), n'est pas incompatible avec les règles de la bonne foi et si elle ne devait pas, pour ce motif déjà, être rejetée. Compte tenu de ce qui va suivre, il n'est toutefois pas nécessaire d'approfondir cette question.
b) Le recourant, de nationalité espagnole, n'est pas ressortissant de l'Etat accréditaire. Dès lors, sauf à considérer qu'il avait sa résidence permanente en Suisse, durant ses deux engagements successifs au service d'une représentation étrangère, on doit admettre qu'il n'était pas assujetti aux régimes de sécurité sociale suisse. A ce propos, le recourant fait valoir qu'il avait acquis, avec les années, une résidence permanente en Suisse à la date à laquelle sa demande d'affiliation à l'AVS devrait normalement prendre effet (1986), car, à cette date, il résidait à Genève depuis pratiquement dix ans.
La notion de résidence permanente au sens de la Convention de Vienne n'est, a priori, définie ni dans le droit international ni dans le droit interne suisse. En Suisse, ainsi que dans d'autres pays européens, notamment en Allemagne et en France, on considère comme déterminant, pour décider de la résidence permanente, le moment du recrutement de l'agent; le statut est alors fixé pour toute la durée des fonctions; la durée des fonctions et de résidence dans l'Etat accréditaire ne joue à cet égard pas de rôle (SALMON, op.cit., no 500). Le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion d'adopter ce point de vue, indirectement tout au moins et dans un autre contexte il est vrai. C'est ainsi qu'il a jugé que les années - même nombreuses - passées en Suisse par un étranger au bénéfice de privilèges et d'immunités diplomatiques ne comptaient pas comme années de résidence au sens des dispositions de conventions bilatérales de sécurité sociale permettant d'étendre conditionnellement aux ressortissants étrangers le bénéfice de l'art. 42 al. 1 LAVS, relatif au droit à une rente extraordinaire de vieillesse (arrêt non publié R. du 6 novembre 1990).
Conformément à cette notion de la résidence permanente, la pratique et la jurisprudence helvétiques considèrent comme résidents permanents toutes les personnes engagées sur place par l'Etat accréditant, sauf si elles sont au bénéfice d'une carte d'identité spéciale (carte de légitimation) au moment du changement d'emploi et/ou sont entrées en Suisse avec un visa ou une autorisation ad hoc pour occuper un emploi donnant droit à une carte d'identité spéciale (MENÉTREY, loc.cit., p. 73; décision de la Commission cantonale argovienne de recours en matière fiscale du 26 novembre 1982, signalée par CAFLISCH, in: La pratique suisse en matière de droit international public 1983, ASDI, 1984, p. 187 ch. 7.7; réponse du Conseil fédéral à une motion Spielmann du 2 mars 1992 concernant le respect des Conventions de Vienne sur les relations diplomatiques par les Missions accréditées en Suisse, BO 1992 CN 1198 ss). En résumé, si une mission diplomatique en Suisse engage un ressortissant étranger résidant déjà en Suisse (normalement au bénéfice d'un permis B ou C délivré par la police des étrangers), ce ressortissant ne pourra pas se prévaloir des immunités consacrées par la Convention de Vienne (MENÉTREY, loc.cit., p. 74).
c) Lors de ses deux engagements en qualité de chauffeur, le recourant ne bénéficiait d'aucun permis de séjour ou d'établissement. C'est pour cette raison, d'ailleurs, que le Département fédéral des affaires étrangères lui a délivré une carte de légitimation qui le dispensait, justement, du règlement de ses conditions de séjour en Suisse (BOURGNON, Fiche juridique suisse no 831b p. 5). Le titulaire d'une telle carte doit en principe quitter la Suisse à la fin de sa période d'activité au service d'une mission diplomatique. Le fait que le recourant a obtenu un permis de séjour, après la cessation de son emploi au service de la représentation ivoirienne, ne saurait lui conférer, a posteriori, le statut de résident permanent pour la période antérieure à son licenciement. Par conséquent, on doit admettre que, jusqu'à la fin de cet emploi, le recourant bénéficiait de l'immunité sociale au sens de la Convention de Vienne.
5. Le recourant invoque aussi le principe de l'égalité de traitement entre ressortissants suisses et ressortissants espagnols consacré par la Convention de sécurité sociale entre la Suisse et l'Espagne du 13 octobre 1969. Il fait valoir, à ce propos, que, même s'ils bénéficient de privilèges et d'immunités diplomatiques ou d'exemptions fiscales particulières, les ressortissants suisses sont obligatoirement affiliés à l'AVS (art. 1er al. 2 let. a LAVS a contrario). L'égalité de traitement postulerait qu'il en soit de même pour les ressortissants espagnols. Le recourant invoque, en outre, le principe, découlant de la même convention, de la soumission à la législation sociale du lieu de travail.
La convention bilatérale précitée pose pour principe, à son art. 2, que, sous réserve de dispositions contraires de cet accord international et de son Protocole final, les ressortissants suisses ou espagnols sont soumis aux obligations et admis au bénéfice de la législation de l'autre Partie dans les mêmes conditions que les ressortissants de cette Partie. Elle part, en outre, du principe de l'affiliation à la législation du lieu de travail, principe qui découle de l'art. 3 § 1.
L'art. 5 de la même convention prévoit toutefois une réglementation spéciale (réservée par l'art. 33 § 5 de la Convention de Vienne) relative aux membres des missions diplomatiques et postes consulaires. La teneur de cette disposition est la suivante:
1 Les ressortissants de l'une des Parties contractantes envoyés comme membres des missions diplomatiques et postes consulaires de cette Partie sur le territoire de l'autre sont soumis à la législation de la première Partie.
2 Les ressortissants de l'une des Parties qui sont engagés sur le territoire de l'autre pour des travaux dans une mission diplomatique ou un poste consulaire de la première Partie sont soumis à la législation de la seconde Partie. Ils peuvent opter pour l'application de la législation de la première Partie dans les trois mois suivant le début de leur emploi.
3 Les dispositions du paragraphe 2 sont applicables par analogie aux ressortissants de l'une des Parties qui sont employés au service personnel d'une des personnes visées au paragraphe premier.
4 Les paragraphes 1 à 3 ne sont pas applicables aux employés des membres honoraires des postes consulaires.
Cette disposition, de toute évidence, n'est pas applicable en l'espèce, dès lors que le recourant n'était pas au service de l'une des Parties contractantes. Celles-ci n'ont réglé, sous l'angle de la sécurité sociale, que la situation de leurs ressortissants au service de missions diplomatiques ou de postes consulaires de l'une des Parties, en dérogeant, partiellement tout au moins, au régime de la Convention de Vienne (art. 5 § 2).
La question de l'assujettissement à la sécurité sociale des agents diplomatiques ou consulaires ressortissants de l'une des Parties est réglée ici de manière exhaustive. Les membres et employés des missions diplomatiques ou postes consulaires qui ne sont pas visés par l'art. 5 (c'est le cas du recourant) tombent, logiquement, sous le régime de la Convention de Vienne. Par rapport aux art. 2 et 3 de la Convention hispano-suisse, les dispositions pertinentes de la Convention de Vienne apparaissent en effet plus précises, puisqu'elles traitent de catégories de personnes bien déterminées. Conformément à une règle classique d'interprétation, valable aussi en cas de concurrence de deux traités internationaux (JAAC 1984, 48/IV, no 61, p. 423), on doit considérer qu'elles l'emportent, en tant que lex specialis, sur les dispositions, plus générales, des art. 2 et 3 de la Convention hispano-suisse.
Du reste, le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de juger, à propos de ressortissants français, que la règle de la soumission à la législation du lieu de travail, également contenue dans la Convention franco-suisse de sécurité sociale, devait céder le pas devant les dispositions de la LAVS qui excluent de l'assurance les ressortissants étrangers au bénéfice de privilèges et d'immunités diplomatiques ou d'exemptions fiscales particulières (ATF 110 V 154 consid. 3c; arrêt non publié D. du 22 septembre 1977).
6. Quant à la possibilité réservée par l'art. 33 § 4 de la Convention de Vienne d'une participation volontaire au régime de la sécurité sociale de l'Etat accréditaire, elle n'existe pas s'agissant de la Suisse. En effet, la seule forme d'assurance volontaire que connaît le droit de l'AVS est l'assurance facultative des ressortissants suisses résidant à l'étranger, aux conditions fixées par l'art. 2 LAVS (ATF 110 V 153 consid. 3c).
7. (Frais de justice) | fr | Art. 1 Abs. 2 lit. a AHVG und Art. 1 lit. c AHVV, Art. 33 und 37 § 3 des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen, Art. 2, 3 und 5 des Abkommens zwischen der schweizerischen Eidgenossenschaft und Spanien über die Soziale Sicherheit: Unterstellung eines spanischen Staatsangehörigen unter die AHV, welcher nacheinander als Chauffeur bei zwei afrikanischen diplomatischen Vertretungen in Genf angestellt war. - Das Befreiungsprivileg von der Zugehörigkeit zur Sozialversicherung erstreckt sich auf die Mitglieder des Dienstpersonals (namentlich auf die Chauffeure) der diplomatischen Mission, welche nicht Angehörige des akkreditierten Staates sind oder die dort nicht ihren ständigen Aufenthaltsort haben (Erw. 3b).
- Begriff des ständigen Aufenthaltes (Erw. 4b). Im vorliegenden Fall kein ständiger Aufenthalt in der Schweiz angenommen (Erw. 4c).
- Die Mitglieder und Angestellten diplomatischer oder konsularischer Vertretungen, die nicht von Art. 5 des Abkommens zwischen der schweizerischen Eidgenossenschaft und Spanien über Soziale Sicherheit erfasst werden, sind dem Wiener Übereinkommen unterstellt. Gegenüber den Art. 2 und 3 des schweizerisch-spanischen Abkommens gelten die massgebenden Bestimmungen des Wiener Übereinkommens als lex specialis (Erw. 5). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-405%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 406
A.- M., de nationalité espagnole, marié, père de trois enfants, a exercé une activité lucrative en Suisse, de 1971 à 1973, au bénéfice d'un permis A (saisonnier).
En 1977, il est revenu en Suisse sans être au bénéfice d'une autorisation de travail ou de séjour. Il a trouvé un emploi de chauffeur au service, successivement, de deux missions permanentes auprès des organisations internationales à Genève, tout d'abord la représentation du Gabon, puis la représentation de la République de Côte d'Ivoire, pour laquelle il a travaillé à partir du 16 février 1979. Il a été licencié pour le 30 septembre 1990, à la suite de mesures d'austérité décidées par le gouvernement de la Côte d'Ivoire. Pendant la durée de ces deux engagements, il fut titulaire d'une carte de légitimation (de type E) délivrée par le Département fédéral des affaires étrangères.
Durant cette même période, il n'a été affilié à aucun régime de sécurité sociale, ni en Suisse ni à l'étranger.
B.- Après son licenciement, M. n'a pas retrouvé d'emploi. Il a obtenu une autorisation de séjour en Suisse (permis B).
Le 19 juin 1991, il a demandé à la Caisse cantonale genevoise de compensation de l'affilier aux régimes d'assurances sociales suisses (AVS/AI/APG, assurance-chômage) en tant que salarié d'un employeur non tenu de payer des cotisations, avec effet rétroactif au 1er janvier 1986, soit dans les limites de la péremption quinquennale selon l'art. 16 al. 1 LAVS.
Par décision du 20 janvier 1992, la caisse de compensation a rejeté la demande, au motif que l'intéressé, durant la période pour laquelle il demandait à payer des cotisations, bénéficiait des privilèges et immunités diplomatiques et que, de ce fait, il ne pouvait pas être considéré comme faisant partie du cercle des personnes assujetties à l'AVS.
C.- Par jugement du 23 juin 1993, la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'AVS a rejeté le recours formé contre cette décision par M.
D.- Contre ce jugement, M. interjette un recours de droit administratif dans lequel il demande au tribunal de constater qu'il était obligatoirement assuré à l'AVS depuis 1977 et qu'il doit, de ce fait, payer des cotisations sur le revenu qu'il a réalisé dès le 1er janvier 1986.
La caisse de compensation conclut au rejet du recours, ce que propose également l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS).
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Pouvoir d'examen)
2. Le litige porte uniquement sur l'assujettissement à l'AVS du recourant pour une période pendant laquelle il était au service d'une mission diplomatique. En effet, après la cessation de ses rapports de travail, à fin septembre 1990, et l'obtention d'un permis B, il est devenu obligatoirement assuré à l'AVS en vertu de l'art. 1er al. 1 let. a LAVS (cf. RCC 1989 p. 398; pour les autres assurances, voir notamment l'art. 1er LAI et l'art. 2 LACI).
3. a) Selon l'art. 1er al. 2 let. a LAVS, ne sont pas assurés les ressortissants étrangers qui bénéficient de privilèges et d'immunités diplomatiques ou d'exemptions fiscales particulières. L'art. 1er let. c RAVS considère comme tels les membres des délégations étrangères auprès des organisations internationales ayant leur siège en Suisse, ainsi que les familles de ces personnes.
L'exemption de la sécurité sociale en vertu des privilèges et immunités diplomatiques repose, en droit international, sur la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, du 18 avril 1961 (RS 0.191.01), ratifiée par la Suisse le 30 octobre 1963, par le Gabon le 2 avril 1964 et par la République de Côte d'Ivoire le 1er octobre 1962. A propos de cette exemption, l'art. 33 de ladite Convention dispose ce qu'il suit:
1. Sous réserve des dispositions du paragraphe 3 du présent article, l'agent diplomatique est, pour ce qui est des services rendus à l'Etat accréditant, exempté des dispositions de sécurité sociale qui peuvent être en vigueur dans l'Etat accréditaire.
2. L'exemption prévue au paragraphe 1 du présent article s'applique également aux domestiques privés qui sont au service exclusif de l'agent diplomatique, à condition:
a. Qu'ils ne soient pas ressortissants de l'Etat accréditaire ou n'y aient pas leur résidence permanente; et
b. Qu'ils soient soumis aux dispositions de sécurité sociale qui peuvent être en vigueur dans l'Etat accréditant ou dans un Etat tiers.
3. L'agent diplomatique qui a à son service des personnes auxquelles l'exemption prévue au paragraphe 2 du présent article ne s'applique pas doit observer les obligations que les dispositions de sécurité sociale de l'Etat accréditaire imposent à l'employeur.
4. L'exemption prévue aux paragraphes 1 et 2 du présent article n'exclut pas la participation volontaire au régime de sécurité sociale de l'Etat accréditaire pour autant qu'elle est admise par cet Etat.
5. Les dispositions du présent article n'affectent pas les accords bilatéraux ou multilatéraux relatifs à la sécurité sociale qui ont été conclus antérieurement et elles n'empêchent pas la conclusion ultérieure de tels accords.
Conformément à une décision du Conseil fédéral du 31 mars 1948/20 mai 1958 (cf. RSDIE 1991, p. 553), le régime des privilèges et immunités diplomatiques s'applique également aux membres des missions permanentes auprès des organisations internationales à Genève, qui jouissent d'un statut analogue à celui des missions diplomatiques établies à Berne.
b) Le bénéfice de l'exemption de la sécurité sociale (dite aussi immunité sociale) s'étend aux membres du personnel de service de la mission qui ne sont pas ressortissants de l'Etat accréditaire ou n'y ont pas leur résidence permanente (art. 37 § 3 de la Convention). A l'inverse donc, les ressortissants de l'Etat accréditaire ou les résidents permanents, membres du personnel de service, sont assujettis aux assurances sociales de l'Etat accréditaire (voir la note de la Direction du droit international public du 25 juin 1990, in: CAFLISCH, La pratique suisse en matière de droit international public 1990, RSDIE, 1991 p. 552 ad 7.9); ces ressortissants ou résidents sont traités, en Suisse, comme des salariés dont l'employeur n'est pas tenu de cotiser selon l'art. 6 LAVS (arrêt non publié G. du 17 novembre 1976). En effet, l'obligation d'observer, comme employeur, les dispositions de la sécurité sociale de l'Etat accréditaire n'est applicable à l'agent diplomatique que pour les personnes qui sont à son propre service (art. 33 § 3 de la Convention; voir la communication à ce sujet de la Direction du droit international public à l'OFAS, in: CAFLISCH, La pratique suisse en matière de droit international public 1987, ASDI 1988, p. 241 ss).
c) Par "membre du personnel de service", il faut entendre des membres du personnel de la mission employés au service domestique de celle-ci (art. 1er let. g de la Convention). Il s'agit, notamment, des chauffeurs, des gouvernantes, des jardiniers et des cuisiniers (SALMON, Manuel de droit diplomatique, Bruxelles 1994, no 525; MENÉTREY, Le statut fiscal des représentations diplomatiques et consulaires et de leur personnel, RDAF 1978, p. 88).
4. a) Il y a lieu de constater, tout d'abord, que le recourant n'était pas au service privé d'un agent diplomatique, de sorte que le problème à résoudre ne se pose pas sous l'angle de l'art. 33 § 2 et 3 de la Convention.
Il apparaît, en revanche, qu'il faisait partie du personnel de service d'une mission diplomatique au sens des dispositions conventionnelles précitées, comme en atteste d'ailleurs le fait qu'il était titulaire d'une carte de légitimation remise par le Département fédéral des affaires étrangères. Du reste, le recourant n'a jamais manifesté, dans le passé, la volonté de renoncer aux exemptions sociales (et aussi fiscales; cf. art. 37 § 3 de la Convention) dont il bénéficiait. A cet égard, on peut se demander si sa requête d'affiliation rétroactive aux assurances sociales suisses, après de longues années de silence et au moment seulement où le besoin d'une couverture d'assurance se fait sentir de manière concrète (notamment celle de l'assurance-chômage), n'est pas incompatible avec les règles de la bonne foi et si elle ne devait pas, pour ce motif déjà, être rejetée. Compte tenu de ce qui va suivre, il n'est toutefois pas nécessaire d'approfondir cette question.
b) Le recourant, de nationalité espagnole, n'est pas ressortissant de l'Etat accréditaire. Dès lors, sauf à considérer qu'il avait sa résidence permanente en Suisse, durant ses deux engagements successifs au service d'une représentation étrangère, on doit admettre qu'il n'était pas assujetti aux régimes de sécurité sociale suisse. A ce propos, le recourant fait valoir qu'il avait acquis, avec les années, une résidence permanente en Suisse à la date à laquelle sa demande d'affiliation à l'AVS devrait normalement prendre effet (1986), car, à cette date, il résidait à Genève depuis pratiquement dix ans.
La notion de résidence permanente au sens de la Convention de Vienne n'est, a priori, définie ni dans le droit international ni dans le droit interne suisse. En Suisse, ainsi que dans d'autres pays européens, notamment en Allemagne et en France, on considère comme déterminant, pour décider de la résidence permanente, le moment du recrutement de l'agent; le statut est alors fixé pour toute la durée des fonctions; la durée des fonctions et de résidence dans l'Etat accréditaire ne joue à cet égard pas de rôle (SALMON, op.cit., no 500). Le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion d'adopter ce point de vue, indirectement tout au moins et dans un autre contexte il est vrai. C'est ainsi qu'il a jugé que les années - même nombreuses - passées en Suisse par un étranger au bénéfice de privilèges et d'immunités diplomatiques ne comptaient pas comme années de résidence au sens des dispositions de conventions bilatérales de sécurité sociale permettant d'étendre conditionnellement aux ressortissants étrangers le bénéfice de l'art. 42 al. 1 LAVS, relatif au droit à une rente extraordinaire de vieillesse (arrêt non publié R. du 6 novembre 1990).
Conformément à cette notion de la résidence permanente, la pratique et la jurisprudence helvétiques considèrent comme résidents permanents toutes les personnes engagées sur place par l'Etat accréditant, sauf si elles sont au bénéfice d'une carte d'identité spéciale (carte de légitimation) au moment du changement d'emploi et/ou sont entrées en Suisse avec un visa ou une autorisation ad hoc pour occuper un emploi donnant droit à une carte d'identité spéciale (MENÉTREY, loc.cit., p. 73; décision de la Commission cantonale argovienne de recours en matière fiscale du 26 novembre 1982, signalée par CAFLISCH, in: La pratique suisse en matière de droit international public 1983, ASDI, 1984, p. 187 ch. 7.7; réponse du Conseil fédéral à une motion Spielmann du 2 mars 1992 concernant le respect des Conventions de Vienne sur les relations diplomatiques par les Missions accréditées en Suisse, BO 1992 CN 1198 ss). En résumé, si une mission diplomatique en Suisse engage un ressortissant étranger résidant déjà en Suisse (normalement au bénéfice d'un permis B ou C délivré par la police des étrangers), ce ressortissant ne pourra pas se prévaloir des immunités consacrées par la Convention de Vienne (MENÉTREY, loc.cit., p. 74).
c) Lors de ses deux engagements en qualité de chauffeur, le recourant ne bénéficiait d'aucun permis de séjour ou d'établissement. C'est pour cette raison, d'ailleurs, que le Département fédéral des affaires étrangères lui a délivré une carte de légitimation qui le dispensait, justement, du règlement de ses conditions de séjour en Suisse (BOURGNON, Fiche juridique suisse no 831b p. 5). Le titulaire d'une telle carte doit en principe quitter la Suisse à la fin de sa période d'activité au service d'une mission diplomatique. Le fait que le recourant a obtenu un permis de séjour, après la cessation de son emploi au service de la représentation ivoirienne, ne saurait lui conférer, a posteriori, le statut de résident permanent pour la période antérieure à son licenciement. Par conséquent, on doit admettre que, jusqu'à la fin de cet emploi, le recourant bénéficiait de l'immunité sociale au sens de la Convention de Vienne.
5. Le recourant invoque aussi le principe de l'égalité de traitement entre ressortissants suisses et ressortissants espagnols consacré par la Convention de sécurité sociale entre la Suisse et l'Espagne du 13 octobre 1969. Il fait valoir, à ce propos, que, même s'ils bénéficient de privilèges et d'immunités diplomatiques ou d'exemptions fiscales particulières, les ressortissants suisses sont obligatoirement affiliés à l'AVS (art. 1er al. 2 let. a LAVS a contrario). L'égalité de traitement postulerait qu'il en soit de même pour les ressortissants espagnols. Le recourant invoque, en outre, le principe, découlant de la même convention, de la soumission à la législation sociale du lieu de travail.
La convention bilatérale précitée pose pour principe, à son art. 2, que, sous réserve de dispositions contraires de cet accord international et de son Protocole final, les ressortissants suisses ou espagnols sont soumis aux obligations et admis au bénéfice de la législation de l'autre Partie dans les mêmes conditions que les ressortissants de cette Partie. Elle part, en outre, du principe de l'affiliation à la législation du lieu de travail, principe qui découle de l'art. 3 § 1.
L'art. 5 de la même convention prévoit toutefois une réglementation spéciale (réservée par l'art. 33 § 5 de la Convention de Vienne) relative aux membres des missions diplomatiques et postes consulaires. La teneur de cette disposition est la suivante:
1 Les ressortissants de l'une des Parties contractantes envoyés comme membres des missions diplomatiques et postes consulaires de cette Partie sur le territoire de l'autre sont soumis à la législation de la première Partie.
2 Les ressortissants de l'une des Parties qui sont engagés sur le territoire de l'autre pour des travaux dans une mission diplomatique ou un poste consulaire de la première Partie sont soumis à la législation de la seconde Partie. Ils peuvent opter pour l'application de la législation de la première Partie dans les trois mois suivant le début de leur emploi.
3 Les dispositions du paragraphe 2 sont applicables par analogie aux ressortissants de l'une des Parties qui sont employés au service personnel d'une des personnes visées au paragraphe premier.
4 Les paragraphes 1 à 3 ne sont pas applicables aux employés des membres honoraires des postes consulaires.
Cette disposition, de toute évidence, n'est pas applicable en l'espèce, dès lors que le recourant n'était pas au service de l'une des Parties contractantes. Celles-ci n'ont réglé, sous l'angle de la sécurité sociale, que la situation de leurs ressortissants au service de missions diplomatiques ou de postes consulaires de l'une des Parties, en dérogeant, partiellement tout au moins, au régime de la Convention de Vienne (art. 5 § 2).
La question de l'assujettissement à la sécurité sociale des agents diplomatiques ou consulaires ressortissants de l'une des Parties est réglée ici de manière exhaustive. Les membres et employés des missions diplomatiques ou postes consulaires qui ne sont pas visés par l'art. 5 (c'est le cas du recourant) tombent, logiquement, sous le régime de la Convention de Vienne. Par rapport aux art. 2 et 3 de la Convention hispano-suisse, les dispositions pertinentes de la Convention de Vienne apparaissent en effet plus précises, puisqu'elles traitent de catégories de personnes bien déterminées. Conformément à une règle classique d'interprétation, valable aussi en cas de concurrence de deux traités internationaux (JAAC 1984, 48/IV, no 61, p. 423), on doit considérer qu'elles l'emportent, en tant que lex specialis, sur les dispositions, plus générales, des art. 2 et 3 de la Convention hispano-suisse.
Du reste, le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de juger, à propos de ressortissants français, que la règle de la soumission à la législation du lieu de travail, également contenue dans la Convention franco-suisse de sécurité sociale, devait céder le pas devant les dispositions de la LAVS qui excluent de l'assurance les ressortissants étrangers au bénéfice de privilèges et d'immunités diplomatiques ou d'exemptions fiscales particulières (ATF 110 V 154 consid. 3c; arrêt non publié D. du 22 septembre 1977).
6. Quant à la possibilité réservée par l'art. 33 § 4 de la Convention de Vienne d'une participation volontaire au régime de la sécurité sociale de l'Etat accréditaire, elle n'existe pas s'agissant de la Suisse. En effet, la seule forme d'assurance volontaire que connaît le droit de l'AVS est l'assurance facultative des ressortissants suisses résidant à l'étranger, aux conditions fixées par l'art. 2 LAVS (ATF 110 V 153 consid. 3c).
7. (Frais de justice) | fr | Art. 1 al. 2 let. a LAVS et art. 1er let. c RAVS, art. 33 et 37 § 3 de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, art. 2, 3 et 5 de la Convention hispano-suisse de sécurité sociale: assujettissement à l'AVS d'un ressortissant espagnol engagé comme chauffeur au service, successivement, de deux missions diplomatiques africaines à Genève. - Le bénéfice de l'exemption de la sécurité sociale s'étend aux membres du personnel de service (notamment les chauffeurs) de la mission diplomatique qui ne sont pas ressortissants de l'Etat accréditaire ou n'y ont pas leur résidence permanente (consid. 3b).
- Notion de résidence permanente (consid. 4b). In casu, pas de résidence permanente en Suisse (consid. 4c).
- Les membres et employés des missions diplomatiques ou postes consulaires qui ne sont pas visés par l'art. 5 de la Convention hispano-suisse de sécurité sociale tombent sous le régime de la Convention de Vienne. Par rapport aux art. 2 et 3 de la Convention hispano-suisse, les dispositions pertinentes de la Convention de Vienne l'emportent, en tant que lex specialis sur les dispositions, plus générales, des art. 2 et 3 de la Convention hispano-suisse (consid. 5). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-405%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,508 | 120 V 405 | 120 V 405
Sachverhalt ab Seite 406
A.- M., de nationalité espagnole, marié, père de trois enfants, a exercé une activité lucrative en Suisse, de 1971 à 1973, au bénéfice d'un permis A (saisonnier).
En 1977, il est revenu en Suisse sans être au bénéfice d'une autorisation de travail ou de séjour. Il a trouvé un emploi de chauffeur au service, successivement, de deux missions permanentes auprès des organisations internationales à Genève, tout d'abord la représentation du Gabon, puis la représentation de la République de Côte d'Ivoire, pour laquelle il a travaillé à partir du 16 février 1979. Il a été licencié pour le 30 septembre 1990, à la suite de mesures d'austérité décidées par le gouvernement de la Côte d'Ivoire. Pendant la durée de ces deux engagements, il fut titulaire d'une carte de légitimation (de type E) délivrée par le Département fédéral des affaires étrangères.
Durant cette même période, il n'a été affilié à aucun régime de sécurité sociale, ni en Suisse ni à l'étranger.
B.- Après son licenciement, M. n'a pas retrouvé d'emploi. Il a obtenu une autorisation de séjour en Suisse (permis B).
Le 19 juin 1991, il a demandé à la Caisse cantonale genevoise de compensation de l'affilier aux régimes d'assurances sociales suisses (AVS/AI/APG, assurance-chômage) en tant que salarié d'un employeur non tenu de payer des cotisations, avec effet rétroactif au 1er janvier 1986, soit dans les limites de la péremption quinquennale selon l'art. 16 al. 1 LAVS.
Par décision du 20 janvier 1992, la caisse de compensation a rejeté la demande, au motif que l'intéressé, durant la période pour laquelle il demandait à payer des cotisations, bénéficiait des privilèges et immunités diplomatiques et que, de ce fait, il ne pouvait pas être considéré comme faisant partie du cercle des personnes assujetties à l'AVS.
C.- Par jugement du 23 juin 1993, la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'AVS a rejeté le recours formé contre cette décision par M.
D.- Contre ce jugement, M. interjette un recours de droit administratif dans lequel il demande au tribunal de constater qu'il était obligatoirement assuré à l'AVS depuis 1977 et qu'il doit, de ce fait, payer des cotisations sur le revenu qu'il a réalisé dès le 1er janvier 1986.
La caisse de compensation conclut au rejet du recours, ce que propose également l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS).
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Pouvoir d'examen)
2. Le litige porte uniquement sur l'assujettissement à l'AVS du recourant pour une période pendant laquelle il était au service d'une mission diplomatique. En effet, après la cessation de ses rapports de travail, à fin septembre 1990, et l'obtention d'un permis B, il est devenu obligatoirement assuré à l'AVS en vertu de l'art. 1er al. 1 let. a LAVS (cf. RCC 1989 p. 398; pour les autres assurances, voir notamment l'art. 1er LAI et l'art. 2 LACI).
3. a) Selon l'art. 1er al. 2 let. a LAVS, ne sont pas assurés les ressortissants étrangers qui bénéficient de privilèges et d'immunités diplomatiques ou d'exemptions fiscales particulières. L'art. 1er let. c RAVS considère comme tels les membres des délégations étrangères auprès des organisations internationales ayant leur siège en Suisse, ainsi que les familles de ces personnes.
L'exemption de la sécurité sociale en vertu des privilèges et immunités diplomatiques repose, en droit international, sur la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, du 18 avril 1961 (RS 0.191.01), ratifiée par la Suisse le 30 octobre 1963, par le Gabon le 2 avril 1964 et par la République de Côte d'Ivoire le 1er octobre 1962. A propos de cette exemption, l'art. 33 de ladite Convention dispose ce qu'il suit:
1. Sous réserve des dispositions du paragraphe 3 du présent article, l'agent diplomatique est, pour ce qui est des services rendus à l'Etat accréditant, exempté des dispositions de sécurité sociale qui peuvent être en vigueur dans l'Etat accréditaire.
2. L'exemption prévue au paragraphe 1 du présent article s'applique également aux domestiques privés qui sont au service exclusif de l'agent diplomatique, à condition:
a. Qu'ils ne soient pas ressortissants de l'Etat accréditaire ou n'y aient pas leur résidence permanente; et
b. Qu'ils soient soumis aux dispositions de sécurité sociale qui peuvent être en vigueur dans l'Etat accréditant ou dans un Etat tiers.
3. L'agent diplomatique qui a à son service des personnes auxquelles l'exemption prévue au paragraphe 2 du présent article ne s'applique pas doit observer les obligations que les dispositions de sécurité sociale de l'Etat accréditaire imposent à l'employeur.
4. L'exemption prévue aux paragraphes 1 et 2 du présent article n'exclut pas la participation volontaire au régime de sécurité sociale de l'Etat accréditaire pour autant qu'elle est admise par cet Etat.
5. Les dispositions du présent article n'affectent pas les accords bilatéraux ou multilatéraux relatifs à la sécurité sociale qui ont été conclus antérieurement et elles n'empêchent pas la conclusion ultérieure de tels accords.
Conformément à une décision du Conseil fédéral du 31 mars 1948/20 mai 1958 (cf. RSDIE 1991, p. 553), le régime des privilèges et immunités diplomatiques s'applique également aux membres des missions permanentes auprès des organisations internationales à Genève, qui jouissent d'un statut analogue à celui des missions diplomatiques établies à Berne.
b) Le bénéfice de l'exemption de la sécurité sociale (dite aussi immunité sociale) s'étend aux membres du personnel de service de la mission qui ne sont pas ressortissants de l'Etat accréditaire ou n'y ont pas leur résidence permanente (art. 37 § 3 de la Convention). A l'inverse donc, les ressortissants de l'Etat accréditaire ou les résidents permanents, membres du personnel de service, sont assujettis aux assurances sociales de l'Etat accréditaire (voir la note de la Direction du droit international public du 25 juin 1990, in: CAFLISCH, La pratique suisse en matière de droit international public 1990, RSDIE, 1991 p. 552 ad 7.9); ces ressortissants ou résidents sont traités, en Suisse, comme des salariés dont l'employeur n'est pas tenu de cotiser selon l'art. 6 LAVS (arrêt non publié G. du 17 novembre 1976). En effet, l'obligation d'observer, comme employeur, les dispositions de la sécurité sociale de l'Etat accréditaire n'est applicable à l'agent diplomatique que pour les personnes qui sont à son propre service (art. 33 § 3 de la Convention; voir la communication à ce sujet de la Direction du droit international public à l'OFAS, in: CAFLISCH, La pratique suisse en matière de droit international public 1987, ASDI 1988, p. 241 ss).
c) Par "membre du personnel de service", il faut entendre des membres du personnel de la mission employés au service domestique de celle-ci (art. 1er let. g de la Convention). Il s'agit, notamment, des chauffeurs, des gouvernantes, des jardiniers et des cuisiniers (SALMON, Manuel de droit diplomatique, Bruxelles 1994, no 525; MENÉTREY, Le statut fiscal des représentations diplomatiques et consulaires et de leur personnel, RDAF 1978, p. 88).
4. a) Il y a lieu de constater, tout d'abord, que le recourant n'était pas au service privé d'un agent diplomatique, de sorte que le problème à résoudre ne se pose pas sous l'angle de l'art. 33 § 2 et 3 de la Convention.
Il apparaît, en revanche, qu'il faisait partie du personnel de service d'une mission diplomatique au sens des dispositions conventionnelles précitées, comme en atteste d'ailleurs le fait qu'il était titulaire d'une carte de légitimation remise par le Département fédéral des affaires étrangères. Du reste, le recourant n'a jamais manifesté, dans le passé, la volonté de renoncer aux exemptions sociales (et aussi fiscales; cf. art. 37 § 3 de la Convention) dont il bénéficiait. A cet égard, on peut se demander si sa requête d'affiliation rétroactive aux assurances sociales suisses, après de longues années de silence et au moment seulement où le besoin d'une couverture d'assurance se fait sentir de manière concrète (notamment celle de l'assurance-chômage), n'est pas incompatible avec les règles de la bonne foi et si elle ne devait pas, pour ce motif déjà, être rejetée. Compte tenu de ce qui va suivre, il n'est toutefois pas nécessaire d'approfondir cette question.
b) Le recourant, de nationalité espagnole, n'est pas ressortissant de l'Etat accréditaire. Dès lors, sauf à considérer qu'il avait sa résidence permanente en Suisse, durant ses deux engagements successifs au service d'une représentation étrangère, on doit admettre qu'il n'était pas assujetti aux régimes de sécurité sociale suisse. A ce propos, le recourant fait valoir qu'il avait acquis, avec les années, une résidence permanente en Suisse à la date à laquelle sa demande d'affiliation à l'AVS devrait normalement prendre effet (1986), car, à cette date, il résidait à Genève depuis pratiquement dix ans.
La notion de résidence permanente au sens de la Convention de Vienne n'est, a priori, définie ni dans le droit international ni dans le droit interne suisse. En Suisse, ainsi que dans d'autres pays européens, notamment en Allemagne et en France, on considère comme déterminant, pour décider de la résidence permanente, le moment du recrutement de l'agent; le statut est alors fixé pour toute la durée des fonctions; la durée des fonctions et de résidence dans l'Etat accréditaire ne joue à cet égard pas de rôle (SALMON, op.cit., no 500). Le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion d'adopter ce point de vue, indirectement tout au moins et dans un autre contexte il est vrai. C'est ainsi qu'il a jugé que les années - même nombreuses - passées en Suisse par un étranger au bénéfice de privilèges et d'immunités diplomatiques ne comptaient pas comme années de résidence au sens des dispositions de conventions bilatérales de sécurité sociale permettant d'étendre conditionnellement aux ressortissants étrangers le bénéfice de l'art. 42 al. 1 LAVS, relatif au droit à une rente extraordinaire de vieillesse (arrêt non publié R. du 6 novembre 1990).
Conformément à cette notion de la résidence permanente, la pratique et la jurisprudence helvétiques considèrent comme résidents permanents toutes les personnes engagées sur place par l'Etat accréditant, sauf si elles sont au bénéfice d'une carte d'identité spéciale (carte de légitimation) au moment du changement d'emploi et/ou sont entrées en Suisse avec un visa ou une autorisation ad hoc pour occuper un emploi donnant droit à une carte d'identité spéciale (MENÉTREY, loc.cit., p. 73; décision de la Commission cantonale argovienne de recours en matière fiscale du 26 novembre 1982, signalée par CAFLISCH, in: La pratique suisse en matière de droit international public 1983, ASDI, 1984, p. 187 ch. 7.7; réponse du Conseil fédéral à une motion Spielmann du 2 mars 1992 concernant le respect des Conventions de Vienne sur les relations diplomatiques par les Missions accréditées en Suisse, BO 1992 CN 1198 ss). En résumé, si une mission diplomatique en Suisse engage un ressortissant étranger résidant déjà en Suisse (normalement au bénéfice d'un permis B ou C délivré par la police des étrangers), ce ressortissant ne pourra pas se prévaloir des immunités consacrées par la Convention de Vienne (MENÉTREY, loc.cit., p. 74).
c) Lors de ses deux engagements en qualité de chauffeur, le recourant ne bénéficiait d'aucun permis de séjour ou d'établissement. C'est pour cette raison, d'ailleurs, que le Département fédéral des affaires étrangères lui a délivré une carte de légitimation qui le dispensait, justement, du règlement de ses conditions de séjour en Suisse (BOURGNON, Fiche juridique suisse no 831b p. 5). Le titulaire d'une telle carte doit en principe quitter la Suisse à la fin de sa période d'activité au service d'une mission diplomatique. Le fait que le recourant a obtenu un permis de séjour, après la cessation de son emploi au service de la représentation ivoirienne, ne saurait lui conférer, a posteriori, le statut de résident permanent pour la période antérieure à son licenciement. Par conséquent, on doit admettre que, jusqu'à la fin de cet emploi, le recourant bénéficiait de l'immunité sociale au sens de la Convention de Vienne.
5. Le recourant invoque aussi le principe de l'égalité de traitement entre ressortissants suisses et ressortissants espagnols consacré par la Convention de sécurité sociale entre la Suisse et l'Espagne du 13 octobre 1969. Il fait valoir, à ce propos, que, même s'ils bénéficient de privilèges et d'immunités diplomatiques ou d'exemptions fiscales particulières, les ressortissants suisses sont obligatoirement affiliés à l'AVS (art. 1er al. 2 let. a LAVS a contrario). L'égalité de traitement postulerait qu'il en soit de même pour les ressortissants espagnols. Le recourant invoque, en outre, le principe, découlant de la même convention, de la soumission à la législation sociale du lieu de travail.
La convention bilatérale précitée pose pour principe, à son art. 2, que, sous réserve de dispositions contraires de cet accord international et de son Protocole final, les ressortissants suisses ou espagnols sont soumis aux obligations et admis au bénéfice de la législation de l'autre Partie dans les mêmes conditions que les ressortissants de cette Partie. Elle part, en outre, du principe de l'affiliation à la législation du lieu de travail, principe qui découle de l'art. 3 § 1.
L'art. 5 de la même convention prévoit toutefois une réglementation spéciale (réservée par l'art. 33 § 5 de la Convention de Vienne) relative aux membres des missions diplomatiques et postes consulaires. La teneur de cette disposition est la suivante:
1 Les ressortissants de l'une des Parties contractantes envoyés comme membres des missions diplomatiques et postes consulaires de cette Partie sur le territoire de l'autre sont soumis à la législation de la première Partie.
2 Les ressortissants de l'une des Parties qui sont engagés sur le territoire de l'autre pour des travaux dans une mission diplomatique ou un poste consulaire de la première Partie sont soumis à la législation de la seconde Partie. Ils peuvent opter pour l'application de la législation de la première Partie dans les trois mois suivant le début de leur emploi.
3 Les dispositions du paragraphe 2 sont applicables par analogie aux ressortissants de l'une des Parties qui sont employés au service personnel d'une des personnes visées au paragraphe premier.
4 Les paragraphes 1 à 3 ne sont pas applicables aux employés des membres honoraires des postes consulaires.
Cette disposition, de toute évidence, n'est pas applicable en l'espèce, dès lors que le recourant n'était pas au service de l'une des Parties contractantes. Celles-ci n'ont réglé, sous l'angle de la sécurité sociale, que la situation de leurs ressortissants au service de missions diplomatiques ou de postes consulaires de l'une des Parties, en dérogeant, partiellement tout au moins, au régime de la Convention de Vienne (art. 5 § 2).
La question de l'assujettissement à la sécurité sociale des agents diplomatiques ou consulaires ressortissants de l'une des Parties est réglée ici de manière exhaustive. Les membres et employés des missions diplomatiques ou postes consulaires qui ne sont pas visés par l'art. 5 (c'est le cas du recourant) tombent, logiquement, sous le régime de la Convention de Vienne. Par rapport aux art. 2 et 3 de la Convention hispano-suisse, les dispositions pertinentes de la Convention de Vienne apparaissent en effet plus précises, puisqu'elles traitent de catégories de personnes bien déterminées. Conformément à une règle classique d'interprétation, valable aussi en cas de concurrence de deux traités internationaux (JAAC 1984, 48/IV, no 61, p. 423), on doit considérer qu'elles l'emportent, en tant que lex specialis, sur les dispositions, plus générales, des art. 2 et 3 de la Convention hispano-suisse.
Du reste, le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de juger, à propos de ressortissants français, que la règle de la soumission à la législation du lieu de travail, également contenue dans la Convention franco-suisse de sécurité sociale, devait céder le pas devant les dispositions de la LAVS qui excluent de l'assurance les ressortissants étrangers au bénéfice de privilèges et d'immunités diplomatiques ou d'exemptions fiscales particulières (ATF 110 V 154 consid. 3c; arrêt non publié D. du 22 septembre 1977).
6. Quant à la possibilité réservée par l'art. 33 § 4 de la Convention de Vienne d'une participation volontaire au régime de la sécurité sociale de l'Etat accréditaire, elle n'existe pas s'agissant de la Suisse. En effet, la seule forme d'assurance volontaire que connaît le droit de l'AVS est l'assurance facultative des ressortissants suisses résidant à l'étranger, aux conditions fixées par l'art. 2 LAVS (ATF 110 V 153 consid. 3c).
7. (Frais de justice) | fr | Art. 1 cpv. 2 lett. a LAVS e art. 1 lett. c OAVS, art. 33 e 37 § 3 della Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari, art. 2, 3 e 5 della Convenzione di sicurezza sociale ispano-svizzera: assoggettamento all'AVS di un cittadino spagnolo assunto quale autista, successivamente, presso due missioni diplomatiche africane a Ginevra. - Il beneficio dell'esenzione dall'ordinamento di sicurezza sociale si estende ai membri del personale di servizio (segnatamente gli autisti) della missione diplomatica, che non sono cittadini dello Stato accreditatario né vi hanno residenza permanente (consid. 3b).
- Nozione di residenza permanente (consid. 4b). In casu negata la residenza permanente in Svizzera (consid. 4c).
- Ai membri e impiegati di missioni diplomatiche o sedi consolari non contemplati dall'art. 5 della Convenzione di sicurezza sociale ispano-svizzera, si applica la disciplina stabilita dalla Convenzione di Vienna. Le disposizioni determinanti della Convenzione di Vienna assumono, nei confronti degli art. 2 e 3 della Convenzione ispano-svizzera, carattere di lex specialis e prevalgono quindi su questi ultimi, che sono di natura più generica (consid. 5). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-405%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,509 | 120 V 413 | 120 V 413
Sachverhalt ab Seite 414
A.- N. bezog von der Ausgleichskasse des Kantons Zürich eine Mutterwaisenrente. Ab April 1991 wurde ihm gleichzeitig von der Ausgleichskasse des Kantons Zug eine Kinderrente als Zusatz zur Altersrente seines Vaters ausgerichtet. Am 14. April 1992 erliess die Ausgleichskasse des Kantons Zug eine Rückerstattungsverfügung. Ein von N. eingereichtes Erlassgesuch wies die Kasse mit Verfügung vom 19. Mai 1992 ab.
B.- Hiegegen liess N. am 17. Juni 1992 bei der Ausgleichskasse des Kantons Zug Beschwerde erheben. Die Ausgleichskasse überwies die Eingabe, welche am 18. Juni 1992 bei ihr eingegangen war, an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug, wo sie am 22. Juni 1992 eintraf. Das Verwaltungsgericht stellte fest, dass sich weder auf der Beschwerde oder auf dem Doppel noch auf dem Couvert eine Unterschrift des Versicherten oder seines Vertreters finde. Demzufolge trat es mit Entscheid vom 13. August 1992 auf die Beschwerde nicht ein.
C.- N. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventuell sei die Rückerstattungsforderung zu erlassen.
Ausgleichskasse und Bundesamt für Sozialversicherung schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. Die Vorinstanz hat sich unter Hinweis auf die fehlende eigenhändige Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters auf den Standpunkt gestellt, dass die am 17. Juni 1992 der Post zuhanden der Ausgleichskasse des Kantons Zug übergebene Beschwerde nicht gültig eingereicht worden sei, weshalb darauf nicht eingetreten werden könne. Daran anschliessend hat das Gericht folgendes erwogen:
"Zu prüfen bleibt, ob dem Vertreter des Beschwerdeführers nicht eine angemessene Frist zur Nachbesserung im Sinne von Art. 85 Abs. 2 lit. b Satz 2 AHVG hätte angesetzt werden müssen. Eine Frist zur Verbesserung wird dann angesetzt, wenn innert der Rekursfrist eine mangelhafte Beschwerde eingereicht wird. Im vorliegenden Fall traf das Schreiben des Vertreters erst drei Tage nach Ablauf der Beschwerdefrist am 22. Juni 1992 beim Verwaltungsgericht ein. Die Ausgleichskasse, bei der die Beschwerde noch innerhalb der Beschwerdefrist eintraf, hatte als unzuständige Behörde keine Möglichkeit, dem Beschwerdeführer eine Frist zur Verbesserung im Sinne von Art. 85 Abs. 2 lit. b AHVG anzusetzen. Sie hat aber ihrerseits die Eingabe ohne Verzug an das Verwaltungsgericht weitergeleitet. Vom zeitlichen Ablauf her wäre es der Kasse auch nicht möglich gewesen, den Vertreter des Beschwerdeführers rechtzeitig zur Vornahme der Unterschrift aufzufordern (Eingang der Beschwerde am 18. Juni 1992 und Ablauf der Beschwerdefrist am 19. Juni 1992). Gelangt aber eine Eingabe ohne eigenhändige Unterschrift nach Ablauf der Beschwerdefrist an die zuständige Behörde, so ist die Beschwerde nicht gültig eingereicht worden. Eine Nachfrist zur Verbesserung kann in diesem Fall nicht mehr angesetzt werden."
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird demgegenüber vorgebracht, das kantonale Gericht wäre verpflichtet gewesen, eine kurze Nachfrist zur Behebung des Mangels der fehlenden Unterschrift anzusetzen. Dies gelte umso mehr, als es sich dabei um ein Versehen gehandelt habe und die Ausgleichskasse im Besitz einer Vollmacht des Beschwerdeführers gewesen sei.
3. Vorab ist zu prüfen, ob die vorinstanzliche Beschwerde als rechtzeitig erhoben zu betrachten ist.
a) Art. 96 AHVG erklärt bezüglich der Fristen die Art. 20 bis 24 VwVG für anwendbar. Diese bundesrechtliche Regelung über die Fristen ist demnach im kantonalen AHV-rechtlichen Beschwerdeverfahren direkt und abschliessend anwendbar; für abweichende kantonale Normen bleibt diesbezüglich kein Raum (BGE 105 V 106, BGE 102 V 243 Erw. 2a). Art. 21 Abs. 1 VwVG bestimmt, dass schriftliche Eingaben spätestens am letzten Tage der Frist der Behörde eingereicht oder zu deren Händen der schweizerischen Post übergeben werden müssen. Laut Art. 21 Abs. 2 VwVG gilt eine Frist auch dann als gewahrt, wenn die Partei rechtzeitig an eine unzuständige Behörde gelangt. Die unzuständige Behörde hat eine an sie adressierte Eingabe unverzüglich an die zuständige Amtsstelle weiterzuleiten (BGE 102 V 75 Erw. 1; RSKV 1978 Nr. 316 S. 53 Erw. 2).
b) Vorliegend hat die Ausgleichskasse des Kantons Zug die Verfügung vom 19. Mai 1992 offenbar mit uneingeschriebener Post versandt. Wann sie in den Gewahrsam des Beschwerdeführers gelangt ist, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Jedoch steht fest, dass die zu beurteilende Eingabe am 17. Juni 1992 und damit in jedem Fall innerhalb der 30tägigen Beschwerdefrist zuhanden der Ausgleichskasse der Post übergeben wurde. Durch den rechtzeitigen Eingang der Beschwerde bei der Kasse als unzuständiger und weiterleitungspflichtiger Behörde gilt die Frist als gewahrt. Folglich erweist sich die vorinstanzliche Auffassung, wonach die Eingabe verspätet bei ihr als der zuständigen Behörde eingegangen sei, als unzutreffend.
4. Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz berechtigt war, die Beschwerde wegen fehlender Unterschrift ohne Ansetzung einer Nachfrist zur Verbesserung mit Nichteintreten zu erledigen.
a) Nach Art. 85 Abs. 2 AHVG regeln die Kantone das Rekursverfahren, welches bestimmten Anforderungen zu genügen hat. Lit. a schreibt den Kantonen - im Sinne eines Minimalprinzips - ein einfaches und rasches Verfahren vor. Die Beschwerde muss eine gedrängte Darstellung des Sachverhalts, ein Rechtsbegehren und eine kurze Begründung enthalten. Genügt die Beschwerde diesen Anforderungen nicht, so setzt die Rekursbehörde dem Beschwerdeführer eine angemessene Frist zur Verbesserung und verbindet damit die Androhung, dass sonst auf die Beschwerde nicht eingetreten werde (lit. b). Die nähere Ausgestaltung des Verfahrens obliegt den Kantonen.
§ 65 Abs. 1 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen des Kantons Zug vom 1. April 1976 (VRG) sieht vor, dass die Beschwerdeschrift einen Antrag und eine Begründung enthalten muss. Der angefochtene Entscheid ist beizulegen oder genau zu bezeichnen. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung sind die Beweismittel, auf die sich der Beschwerdeführer beruft, zu bezeichnen und soweit möglich beizufügen. Genügt die Beschwerdeschrift diesen Erfordernissen nicht, so wird dem Beschwerdeführer eine kurze Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf die Beschwerde nicht eingetreten werde (Abs. 3).
Mit dem entsprechenden kantonalen Recht hat sich das Eidg. Versicherungsgericht grundsätzlich nicht zu befassen (Art. 128 OG in Verbindung mit Art. 97 Abs. 1 OG und Art. 5 Abs. 1 VwVG). Es hat nur zu prüfen, ob die Anwendung der einschlägigen kantonalen Bestimmungen oder - bei Fehlen solcher Vorschriften - die Ermessensausübung durch das kantonale Gericht zu einer Verletzung von Bundesrecht (Art. 104 lit. a OG), insbesondere des Willkürverbots gemäss Art. 4 BV oder des Verbots des überspitzten Formalismus geführt hat.
b) Überspitzter Formalismus ist eine besondere Form der Rechtsverweigerung. Eine solche liegt vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (BGE 118 V 315 Erw. 4 mit Hinweis; vgl. auch BGE 119 Ia 6 Erw. 2a, BGE 118 Ia 15 Erw. 2a). Im Bereich der Sozialversicherung ist das Verbot des überspitzten Formalismus in Art. 85 Abs. 2 lit. a AHVG enthalten (BGE 114 V 206 Erw. 1b mit Hinweisen; SPIRA, Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale, Recueil de jurisprudence neuchâteloise, 1984, S. 20; MEYER-BLASER, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, BJM 1989, S. 13 f.).
5. a) Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bedeutet es keinen überspitzten Formalismus, vom Bürger zu verlangen, dass er seine Rechtsschriften eigenhändig unterzeichnet oder von einem bevollmächtigten und nach kantonalem Verfahrensrecht zugelassenen Vertreter unterzeichnen lässt (BGE 114 Ia 22 Erw. 2a, BGE 111 Ia 171 Erw. 3 und 4b mit Hinweisen). Jedoch ist zu beachten, dass die Verfahrensvorschriften des Zivilprozess-, Strafprozess- und Verwaltungsrechts der Verwirklichung des materiellen Rechts zu dienen haben, weshalb die zur Rechtspflege berufenen Behörden verpflichtet sind, sich innerhalb des ihnen vom Gesetz gezogenen Rahmens gegenüber dem Rechtsuchenden so zu verhalten, dass sein Rechtsschutzinteresse materiell gewahrt werden kann. Behördliches Verhalten, das einer Partei den Rechtsweg verunmöglicht oder verkürzt, obschon auch eine andere gesetzeskonforme Möglichkeit bestanden hätte, ist mit Art. 4 BV nicht vereinbar. Dementsprechend entschied das Bundesgericht, dass ein Richter oder Kanzleibeamter eines Gerichts verpflichtet ist, die betreffende Partei auf den Mangel aufmerksam zu machen und dessen Verbesserung zu verlangen, wenn er bei einer Rechtsmittelerklärung einen sofort erkennbaren Formfehler wie das Fehlen einer gültigen Unterschrift feststellt und die Rechtsmittelfrist noch nicht verstrichen ist. Wenn der Mangel der Unterschrift so früh erkannt worden ist, dass die betreffende Partei den Fehler bei entsprechendem Hinweis innert Frist hätte verbessern können, verletzt das Stillschweigen der Behörden Art. 4 BV (BGE 111 Ia 174 Erw. 4c mit Hinweisen). In BGE 114 Ia 24 Erw. 2b präzisierte das Bundesgericht diese Praxis und hielt fest, es sei unerheblich, ob die Behörde den Mangel tatsächlich feststelle. Vielmehr sei sie grundsätzlich verpflichtet, den Verfasser einer Rechtsmittelschrift auf das Fehlen der Unterschrift aufmerksam zu machen, solange die noch verfügbare Zeit bis zum Ablauf der Rechtsmittelfrist ausreiche, um den Mangel zu beheben.
Das Eidg. Versicherungsgericht vertrat seinerseits die Auffassung, es sei nicht willkürlich, wenn der vorinstanzliche Richter davon ausgehe, die nach der kantonalen Verfahrensordnung verlangte Schriftlichkeit der Beschwerde setze die eigenhändige Unterschrift voraus. In bezug auf kantonale Verfahrensvorschriften, welche der Bestimmung von Art. 85 Abs. 2 lit. b AHVG entsprechen, hielt das Gericht fest, dass bei Fehlen der Unterschrift keine Pflicht zur Nachfristansetzung bestehe. Der kantonale Richter handle daher nicht bundesrechtswidrig, wenn er von einer derartigen Vorkehr absehe (unveröffentlichte Urteile H. und G. vom 24. Februar 1975).
b) Grundlage dieser Rechtsprechung bildete der Umstand, dass alle für das Bundesgericht bestimmten Rechtsschriften die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten haben (Art. 30 Abs. 1 OG; Art. 108 Abs. 2 OG in Verbindung mit Art. 132 OG) und dass Art. 108 Abs. 3 OG es nicht zuliess, andere Mängel als Unklarheiten im Begehren oder in der Begründung nach Ablauf der Rechtsmittelfrist zu beheben; eine Nachfristansetzung zur Verbesserung war im Falle der fehlenden Unterschrift nicht möglich (vgl. BGE 112 Ia 173, 102 IV 142; ZAK 1992 S. 85, 1985 S. 529; BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, N. 1 zu Art. 30; GRISEL, Traité de droit administratif, S. 916 f.; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 195 f.; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 237 Rz. 411; MEYER-BLASER, a.a.O., S. 14; a.A.: MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl. 1979, S. 137 Rz. 239).
c) Mit der auf den 15. Februar 1992 in Kraft gesetzten revidierten Bestimmung von Art. 30 Abs. 2 OG wurde die bisherige prozessuale Formstrenge für das Verfahren vor Bundesgericht gelockert (vgl. Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 18. März 1991, BBl 1991 II 514). Fehlt auf einer Rechtsschrift die Unterschrift einer Partei oder eines zugelassenen Vertreters, fehlen dessen Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen, oder ist der Unterzeichner als Vertreter nicht zugelassen, so ist nach dieser revidierten Bestimmung eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels anzusetzen mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibe. Demnach hat das Bundesgericht den Verfasser einer nicht oder von einer nicht als Vertreter zugelassenen Person unterzeichneten Rechtsschrift in jedem Fall auf den Mangel aufmerksam zu machen; selbst wenn die gesetzliche Rechtsmittelfrist abgelaufen ist, muss dem Verfasser der nicht gültig unterzeichneten Rechtsschrift eine Frist zur nachträglichen Unterzeichnung angesetzt werden.
Die neue Bestimmung von Art. 30 Abs. 2 OG steht in Einklang mit Art. 52 VwVG, der dem Beschwerdeführer ebenfalls eine kurze Nachfrist zur Verbesserung der Mängel einräumt (POUDRET, Les règles générales révisées ou nouvelles de l'OJ, in: L'organisation judiciaire et les procédures fédérales, Le point sur les révisions récentes, documentation du CEDIDAC, Lausanne 1992, S. 35; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire (COJ), Bern 1990, N. 2 zu Art. 30 OG). Sie gründet auf dem Gedanken, dass jeder rigorose Formalismus zu vermeiden ist, die erwähnten Mängel folglich nicht direkt zu einem Nichteintreten führen, sondern innert einer Nachfrist beseitigt werden können (Bericht der Expertenkommission vom Januar 1982 S. 38; MESSMER/IMBODEN, Die eidgenössischen Rechtsmittel in Zivilsachen, S. 28 Fn. 3). Prozessuale Formstrenge soll dort gemildert werden, wo sie sich nicht durch schutzwürdige Interessen rechtfertigt (BBl 1991 II 514).
6. a) Mit Blick auf die der erwähnten Gesetzesänderung zugrundeliegenden Überlegungen hat das Bundesgericht in seiner neuesten Rechtsprechung entschieden, der kantonale Richter handle gegen Treu und Glauben, wenn er ein nicht oder von einer nicht zur Vertretung berechtigten Person unterzeichnetes Rechtsmittel als unzulässig beurteile, ohne eine kurze, gegebenenfalls auch über die gesetzliche Rechtsmittelfrist hinausgehende Nachfrist für die gültige Unterzeichnung anzusetzen (unveröffentlichte Urteile F. vom 23. März 1994 und Z. vom 15. Juni 1993).
Dieser Auffassung schliesst sich das Eidg. Versicherungsgericht im Grundsatz an. Nach dem Gesagten bedeutet es keinen Verstoss gegen Art. 4 BV, wenn der kantonale Richter bei Einlegung eines Rechtsmittels auf der Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters besteht. Hingegen hat er bei fehlender gültiger Unterschrift eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels anzusetzen. Denn die Möglichkeit der Nachfristansetzung, wie sie in Art. 30 Abs. 2 OG für das Verfahren vor Bundesgericht enthalten ist, ist Ausdruck eines aus dem Verbot des überspitzten Formalismus fliessenden allgemeinen prozessualen Rechtsgrundsatzes, der auch im kantonalen Verfahren Geltung hat (vgl. POUDRET, COJ, N. 2 zu Art. 30 OG). Sodann ergibt sie sich aus der in Art. 85 Abs. 2 lit. a AHVG verankerten Minimalanforderung eines einfachen Verfahrens.
b) In bezug auf den vorliegenden Fall führt dies dazu, dass der kantonale Nichteintretensentscheid aufzuheben und dem Beschwerdeführer von der Vorinstanz eine kurze Nachfrist zur Nachreichung der fehlenden Unterschrift anzusetzen ist.
7. (Kostenpunkt) | de | Art. 4 BV, Art. 85 Abs. 2 lit. a AHVG: Überspitzter Formalismus. Es bedeutet keinen Verstoss gegen Art. 4 BV, wenn der kantonale Richter bei Einlegung eines Rechtsmittels auf der Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters besteht.
Hingegen hat er bei fehlender gültiger Unterschrift eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels anzusetzen.
Die Nachfristansetzung ist Ausdruck eines aus dem Verbot des überspitzten Formalismus fliessenden allgemeinen prozessualen Rechtsgrundsatzes, der auch im kantonalen Verfahren Geltung hat.
Sodann ergibt sie sich aus der in Art. 85 Abs. 2 lit. a AHVG verankerten Minimalanforderung eines einfachen Verfahrens. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-413%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 414
A.- N. bezog von der Ausgleichskasse des Kantons Zürich eine Mutterwaisenrente. Ab April 1991 wurde ihm gleichzeitig von der Ausgleichskasse des Kantons Zug eine Kinderrente als Zusatz zur Altersrente seines Vaters ausgerichtet. Am 14. April 1992 erliess die Ausgleichskasse des Kantons Zug eine Rückerstattungsverfügung. Ein von N. eingereichtes Erlassgesuch wies die Kasse mit Verfügung vom 19. Mai 1992 ab.
B.- Hiegegen liess N. am 17. Juni 1992 bei der Ausgleichskasse des Kantons Zug Beschwerde erheben. Die Ausgleichskasse überwies die Eingabe, welche am 18. Juni 1992 bei ihr eingegangen war, an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug, wo sie am 22. Juni 1992 eintraf. Das Verwaltungsgericht stellte fest, dass sich weder auf der Beschwerde oder auf dem Doppel noch auf dem Couvert eine Unterschrift des Versicherten oder seines Vertreters finde. Demzufolge trat es mit Entscheid vom 13. August 1992 auf die Beschwerde nicht ein.
C.- N. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventuell sei die Rückerstattungsforderung zu erlassen.
Ausgleichskasse und Bundesamt für Sozialversicherung schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. Die Vorinstanz hat sich unter Hinweis auf die fehlende eigenhändige Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters auf den Standpunkt gestellt, dass die am 17. Juni 1992 der Post zuhanden der Ausgleichskasse des Kantons Zug übergebene Beschwerde nicht gültig eingereicht worden sei, weshalb darauf nicht eingetreten werden könne. Daran anschliessend hat das Gericht folgendes erwogen:
"Zu prüfen bleibt, ob dem Vertreter des Beschwerdeführers nicht eine angemessene Frist zur Nachbesserung im Sinne von Art. 85 Abs. 2 lit. b Satz 2 AHVG hätte angesetzt werden müssen. Eine Frist zur Verbesserung wird dann angesetzt, wenn innert der Rekursfrist eine mangelhafte Beschwerde eingereicht wird. Im vorliegenden Fall traf das Schreiben des Vertreters erst drei Tage nach Ablauf der Beschwerdefrist am 22. Juni 1992 beim Verwaltungsgericht ein. Die Ausgleichskasse, bei der die Beschwerde noch innerhalb der Beschwerdefrist eintraf, hatte als unzuständige Behörde keine Möglichkeit, dem Beschwerdeführer eine Frist zur Verbesserung im Sinne von Art. 85 Abs. 2 lit. b AHVG anzusetzen. Sie hat aber ihrerseits die Eingabe ohne Verzug an das Verwaltungsgericht weitergeleitet. Vom zeitlichen Ablauf her wäre es der Kasse auch nicht möglich gewesen, den Vertreter des Beschwerdeführers rechtzeitig zur Vornahme der Unterschrift aufzufordern (Eingang der Beschwerde am 18. Juni 1992 und Ablauf der Beschwerdefrist am 19. Juni 1992). Gelangt aber eine Eingabe ohne eigenhändige Unterschrift nach Ablauf der Beschwerdefrist an die zuständige Behörde, so ist die Beschwerde nicht gültig eingereicht worden. Eine Nachfrist zur Verbesserung kann in diesem Fall nicht mehr angesetzt werden."
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird demgegenüber vorgebracht, das kantonale Gericht wäre verpflichtet gewesen, eine kurze Nachfrist zur Behebung des Mangels der fehlenden Unterschrift anzusetzen. Dies gelte umso mehr, als es sich dabei um ein Versehen gehandelt habe und die Ausgleichskasse im Besitz einer Vollmacht des Beschwerdeführers gewesen sei.
3. Vorab ist zu prüfen, ob die vorinstanzliche Beschwerde als rechtzeitig erhoben zu betrachten ist.
a) Art. 96 AHVG erklärt bezüglich der Fristen die Art. 20 bis 24 VwVG für anwendbar. Diese bundesrechtliche Regelung über die Fristen ist demnach im kantonalen AHV-rechtlichen Beschwerdeverfahren direkt und abschliessend anwendbar; für abweichende kantonale Normen bleibt diesbezüglich kein Raum (BGE 105 V 106, BGE 102 V 243 Erw. 2a). Art. 21 Abs. 1 VwVG bestimmt, dass schriftliche Eingaben spätestens am letzten Tage der Frist der Behörde eingereicht oder zu deren Händen der schweizerischen Post übergeben werden müssen. Laut Art. 21 Abs. 2 VwVG gilt eine Frist auch dann als gewahrt, wenn die Partei rechtzeitig an eine unzuständige Behörde gelangt. Die unzuständige Behörde hat eine an sie adressierte Eingabe unverzüglich an die zuständige Amtsstelle weiterzuleiten (BGE 102 V 75 Erw. 1; RSKV 1978 Nr. 316 S. 53 Erw. 2).
b) Vorliegend hat die Ausgleichskasse des Kantons Zug die Verfügung vom 19. Mai 1992 offenbar mit uneingeschriebener Post versandt. Wann sie in den Gewahrsam des Beschwerdeführers gelangt ist, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Jedoch steht fest, dass die zu beurteilende Eingabe am 17. Juni 1992 und damit in jedem Fall innerhalb der 30tägigen Beschwerdefrist zuhanden der Ausgleichskasse der Post übergeben wurde. Durch den rechtzeitigen Eingang der Beschwerde bei der Kasse als unzuständiger und weiterleitungspflichtiger Behörde gilt die Frist als gewahrt. Folglich erweist sich die vorinstanzliche Auffassung, wonach die Eingabe verspätet bei ihr als der zuständigen Behörde eingegangen sei, als unzutreffend.
4. Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz berechtigt war, die Beschwerde wegen fehlender Unterschrift ohne Ansetzung einer Nachfrist zur Verbesserung mit Nichteintreten zu erledigen.
a) Nach Art. 85 Abs. 2 AHVG regeln die Kantone das Rekursverfahren, welches bestimmten Anforderungen zu genügen hat. Lit. a schreibt den Kantonen - im Sinne eines Minimalprinzips - ein einfaches und rasches Verfahren vor. Die Beschwerde muss eine gedrängte Darstellung des Sachverhalts, ein Rechtsbegehren und eine kurze Begründung enthalten. Genügt die Beschwerde diesen Anforderungen nicht, so setzt die Rekursbehörde dem Beschwerdeführer eine angemessene Frist zur Verbesserung und verbindet damit die Androhung, dass sonst auf die Beschwerde nicht eingetreten werde (lit. b). Die nähere Ausgestaltung des Verfahrens obliegt den Kantonen.
§ 65 Abs. 1 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen des Kantons Zug vom 1. April 1976 (VRG) sieht vor, dass die Beschwerdeschrift einen Antrag und eine Begründung enthalten muss. Der angefochtene Entscheid ist beizulegen oder genau zu bezeichnen. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung sind die Beweismittel, auf die sich der Beschwerdeführer beruft, zu bezeichnen und soweit möglich beizufügen. Genügt die Beschwerdeschrift diesen Erfordernissen nicht, so wird dem Beschwerdeführer eine kurze Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf die Beschwerde nicht eingetreten werde (Abs. 3).
Mit dem entsprechenden kantonalen Recht hat sich das Eidg. Versicherungsgericht grundsätzlich nicht zu befassen (Art. 128 OG in Verbindung mit Art. 97 Abs. 1 OG und Art. 5 Abs. 1 VwVG). Es hat nur zu prüfen, ob die Anwendung der einschlägigen kantonalen Bestimmungen oder - bei Fehlen solcher Vorschriften - die Ermessensausübung durch das kantonale Gericht zu einer Verletzung von Bundesrecht (Art. 104 lit. a OG), insbesondere des Willkürverbots gemäss Art. 4 BV oder des Verbots des überspitzten Formalismus geführt hat.
b) Überspitzter Formalismus ist eine besondere Form der Rechtsverweigerung. Eine solche liegt vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (BGE 118 V 315 Erw. 4 mit Hinweis; vgl. auch BGE 119 Ia 6 Erw. 2a, BGE 118 Ia 15 Erw. 2a). Im Bereich der Sozialversicherung ist das Verbot des überspitzten Formalismus in Art. 85 Abs. 2 lit. a AHVG enthalten (BGE 114 V 206 Erw. 1b mit Hinweisen; SPIRA, Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale, Recueil de jurisprudence neuchâteloise, 1984, S. 20; MEYER-BLASER, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, BJM 1989, S. 13 f.).
5. a) Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bedeutet es keinen überspitzten Formalismus, vom Bürger zu verlangen, dass er seine Rechtsschriften eigenhändig unterzeichnet oder von einem bevollmächtigten und nach kantonalem Verfahrensrecht zugelassenen Vertreter unterzeichnen lässt (BGE 114 Ia 22 Erw. 2a, BGE 111 Ia 171 Erw. 3 und 4b mit Hinweisen). Jedoch ist zu beachten, dass die Verfahrensvorschriften des Zivilprozess-, Strafprozess- und Verwaltungsrechts der Verwirklichung des materiellen Rechts zu dienen haben, weshalb die zur Rechtspflege berufenen Behörden verpflichtet sind, sich innerhalb des ihnen vom Gesetz gezogenen Rahmens gegenüber dem Rechtsuchenden so zu verhalten, dass sein Rechtsschutzinteresse materiell gewahrt werden kann. Behördliches Verhalten, das einer Partei den Rechtsweg verunmöglicht oder verkürzt, obschon auch eine andere gesetzeskonforme Möglichkeit bestanden hätte, ist mit Art. 4 BV nicht vereinbar. Dementsprechend entschied das Bundesgericht, dass ein Richter oder Kanzleibeamter eines Gerichts verpflichtet ist, die betreffende Partei auf den Mangel aufmerksam zu machen und dessen Verbesserung zu verlangen, wenn er bei einer Rechtsmittelerklärung einen sofort erkennbaren Formfehler wie das Fehlen einer gültigen Unterschrift feststellt und die Rechtsmittelfrist noch nicht verstrichen ist. Wenn der Mangel der Unterschrift so früh erkannt worden ist, dass die betreffende Partei den Fehler bei entsprechendem Hinweis innert Frist hätte verbessern können, verletzt das Stillschweigen der Behörden Art. 4 BV (BGE 111 Ia 174 Erw. 4c mit Hinweisen). In BGE 114 Ia 24 Erw. 2b präzisierte das Bundesgericht diese Praxis und hielt fest, es sei unerheblich, ob die Behörde den Mangel tatsächlich feststelle. Vielmehr sei sie grundsätzlich verpflichtet, den Verfasser einer Rechtsmittelschrift auf das Fehlen der Unterschrift aufmerksam zu machen, solange die noch verfügbare Zeit bis zum Ablauf der Rechtsmittelfrist ausreiche, um den Mangel zu beheben.
Das Eidg. Versicherungsgericht vertrat seinerseits die Auffassung, es sei nicht willkürlich, wenn der vorinstanzliche Richter davon ausgehe, die nach der kantonalen Verfahrensordnung verlangte Schriftlichkeit der Beschwerde setze die eigenhändige Unterschrift voraus. In bezug auf kantonale Verfahrensvorschriften, welche der Bestimmung von Art. 85 Abs. 2 lit. b AHVG entsprechen, hielt das Gericht fest, dass bei Fehlen der Unterschrift keine Pflicht zur Nachfristansetzung bestehe. Der kantonale Richter handle daher nicht bundesrechtswidrig, wenn er von einer derartigen Vorkehr absehe (unveröffentlichte Urteile H. und G. vom 24. Februar 1975).
b) Grundlage dieser Rechtsprechung bildete der Umstand, dass alle für das Bundesgericht bestimmten Rechtsschriften die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten haben (Art. 30 Abs. 1 OG; Art. 108 Abs. 2 OG in Verbindung mit Art. 132 OG) und dass Art. 108 Abs. 3 OG es nicht zuliess, andere Mängel als Unklarheiten im Begehren oder in der Begründung nach Ablauf der Rechtsmittelfrist zu beheben; eine Nachfristansetzung zur Verbesserung war im Falle der fehlenden Unterschrift nicht möglich (vgl. BGE 112 Ia 173, 102 IV 142; ZAK 1992 S. 85, 1985 S. 529; BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, N. 1 zu Art. 30; GRISEL, Traité de droit administratif, S. 916 f.; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 195 f.; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 237 Rz. 411; MEYER-BLASER, a.a.O., S. 14; a.A.: MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl. 1979, S. 137 Rz. 239).
c) Mit der auf den 15. Februar 1992 in Kraft gesetzten revidierten Bestimmung von Art. 30 Abs. 2 OG wurde die bisherige prozessuale Formstrenge für das Verfahren vor Bundesgericht gelockert (vgl. Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 18. März 1991, BBl 1991 II 514). Fehlt auf einer Rechtsschrift die Unterschrift einer Partei oder eines zugelassenen Vertreters, fehlen dessen Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen, oder ist der Unterzeichner als Vertreter nicht zugelassen, so ist nach dieser revidierten Bestimmung eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels anzusetzen mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibe. Demnach hat das Bundesgericht den Verfasser einer nicht oder von einer nicht als Vertreter zugelassenen Person unterzeichneten Rechtsschrift in jedem Fall auf den Mangel aufmerksam zu machen; selbst wenn die gesetzliche Rechtsmittelfrist abgelaufen ist, muss dem Verfasser der nicht gültig unterzeichneten Rechtsschrift eine Frist zur nachträglichen Unterzeichnung angesetzt werden.
Die neue Bestimmung von Art. 30 Abs. 2 OG steht in Einklang mit Art. 52 VwVG, der dem Beschwerdeführer ebenfalls eine kurze Nachfrist zur Verbesserung der Mängel einräumt (POUDRET, Les règles générales révisées ou nouvelles de l'OJ, in: L'organisation judiciaire et les procédures fédérales, Le point sur les révisions récentes, documentation du CEDIDAC, Lausanne 1992, S. 35; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire (COJ), Bern 1990, N. 2 zu Art. 30 OG). Sie gründet auf dem Gedanken, dass jeder rigorose Formalismus zu vermeiden ist, die erwähnten Mängel folglich nicht direkt zu einem Nichteintreten führen, sondern innert einer Nachfrist beseitigt werden können (Bericht der Expertenkommission vom Januar 1982 S. 38; MESSMER/IMBODEN, Die eidgenössischen Rechtsmittel in Zivilsachen, S. 28 Fn. 3). Prozessuale Formstrenge soll dort gemildert werden, wo sie sich nicht durch schutzwürdige Interessen rechtfertigt (BBl 1991 II 514).
6. a) Mit Blick auf die der erwähnten Gesetzesänderung zugrundeliegenden Überlegungen hat das Bundesgericht in seiner neuesten Rechtsprechung entschieden, der kantonale Richter handle gegen Treu und Glauben, wenn er ein nicht oder von einer nicht zur Vertretung berechtigten Person unterzeichnetes Rechtsmittel als unzulässig beurteile, ohne eine kurze, gegebenenfalls auch über die gesetzliche Rechtsmittelfrist hinausgehende Nachfrist für die gültige Unterzeichnung anzusetzen (unveröffentlichte Urteile F. vom 23. März 1994 und Z. vom 15. Juni 1993).
Dieser Auffassung schliesst sich das Eidg. Versicherungsgericht im Grundsatz an. Nach dem Gesagten bedeutet es keinen Verstoss gegen Art. 4 BV, wenn der kantonale Richter bei Einlegung eines Rechtsmittels auf der Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters besteht. Hingegen hat er bei fehlender gültiger Unterschrift eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels anzusetzen. Denn die Möglichkeit der Nachfristansetzung, wie sie in Art. 30 Abs. 2 OG für das Verfahren vor Bundesgericht enthalten ist, ist Ausdruck eines aus dem Verbot des überspitzten Formalismus fliessenden allgemeinen prozessualen Rechtsgrundsatzes, der auch im kantonalen Verfahren Geltung hat (vgl. POUDRET, COJ, N. 2 zu Art. 30 OG). Sodann ergibt sie sich aus der in Art. 85 Abs. 2 lit. a AHVG verankerten Minimalanforderung eines einfachen Verfahrens.
b) In bezug auf den vorliegenden Fall führt dies dazu, dass der kantonale Nichteintretensentscheid aufzuheben und dem Beschwerdeführer von der Vorinstanz eine kurze Nachfrist zur Nachreichung der fehlenden Unterschrift anzusetzen ist.
7. (Kostenpunkt) | de | Art. 4 Cst., art. 85 al. 2 let. a LAVS: Formalisme excessif. Un juge cantonal ne viole pas l'art. 4 Cst. lorsqu'il exige que l'acte de recours dont il est saisi soit muni de la signature du recourant ou de son représentant. Au contraire, il doit, à défaut de signature valable, impartir un délai convenable à l'intéressé pour réparer le vice.
L'octroi d'un délai supplémentaire est l'expression d'un principe général du droit de procédure - valable également en procédure cantonale - découlant de l'interdiction du formalisme excessif.
Il découle en outre de l'exigence minimale prescrite à l'art. 85 al. 2 let. a LAVS, selon laquelle la procédure doit être simple. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-413%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,511 | 120 V 413 | 120 V 413
Sachverhalt ab Seite 414
A.- N. bezog von der Ausgleichskasse des Kantons Zürich eine Mutterwaisenrente. Ab April 1991 wurde ihm gleichzeitig von der Ausgleichskasse des Kantons Zug eine Kinderrente als Zusatz zur Altersrente seines Vaters ausgerichtet. Am 14. April 1992 erliess die Ausgleichskasse des Kantons Zug eine Rückerstattungsverfügung. Ein von N. eingereichtes Erlassgesuch wies die Kasse mit Verfügung vom 19. Mai 1992 ab.
B.- Hiegegen liess N. am 17. Juni 1992 bei der Ausgleichskasse des Kantons Zug Beschwerde erheben. Die Ausgleichskasse überwies die Eingabe, welche am 18. Juni 1992 bei ihr eingegangen war, an das Verwaltungsgericht des Kantons Zug, wo sie am 22. Juni 1992 eintraf. Das Verwaltungsgericht stellte fest, dass sich weder auf der Beschwerde oder auf dem Doppel noch auf dem Couvert eine Unterschrift des Versicherten oder seines Vertreters finde. Demzufolge trat es mit Entscheid vom 13. August 1992 auf die Beschwerde nicht ein.
C.- N. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventuell sei die Rückerstattungsforderung zu erlassen.
Ausgleichskasse und Bundesamt für Sozialversicherung schliessen auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. Die Vorinstanz hat sich unter Hinweis auf die fehlende eigenhändige Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters auf den Standpunkt gestellt, dass die am 17. Juni 1992 der Post zuhanden der Ausgleichskasse des Kantons Zug übergebene Beschwerde nicht gültig eingereicht worden sei, weshalb darauf nicht eingetreten werden könne. Daran anschliessend hat das Gericht folgendes erwogen:
"Zu prüfen bleibt, ob dem Vertreter des Beschwerdeführers nicht eine angemessene Frist zur Nachbesserung im Sinne von Art. 85 Abs. 2 lit. b Satz 2 AHVG hätte angesetzt werden müssen. Eine Frist zur Verbesserung wird dann angesetzt, wenn innert der Rekursfrist eine mangelhafte Beschwerde eingereicht wird. Im vorliegenden Fall traf das Schreiben des Vertreters erst drei Tage nach Ablauf der Beschwerdefrist am 22. Juni 1992 beim Verwaltungsgericht ein. Die Ausgleichskasse, bei der die Beschwerde noch innerhalb der Beschwerdefrist eintraf, hatte als unzuständige Behörde keine Möglichkeit, dem Beschwerdeführer eine Frist zur Verbesserung im Sinne von Art. 85 Abs. 2 lit. b AHVG anzusetzen. Sie hat aber ihrerseits die Eingabe ohne Verzug an das Verwaltungsgericht weitergeleitet. Vom zeitlichen Ablauf her wäre es der Kasse auch nicht möglich gewesen, den Vertreter des Beschwerdeführers rechtzeitig zur Vornahme der Unterschrift aufzufordern (Eingang der Beschwerde am 18. Juni 1992 und Ablauf der Beschwerdefrist am 19. Juni 1992). Gelangt aber eine Eingabe ohne eigenhändige Unterschrift nach Ablauf der Beschwerdefrist an die zuständige Behörde, so ist die Beschwerde nicht gültig eingereicht worden. Eine Nachfrist zur Verbesserung kann in diesem Fall nicht mehr angesetzt werden."
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird demgegenüber vorgebracht, das kantonale Gericht wäre verpflichtet gewesen, eine kurze Nachfrist zur Behebung des Mangels der fehlenden Unterschrift anzusetzen. Dies gelte umso mehr, als es sich dabei um ein Versehen gehandelt habe und die Ausgleichskasse im Besitz einer Vollmacht des Beschwerdeführers gewesen sei.
3. Vorab ist zu prüfen, ob die vorinstanzliche Beschwerde als rechtzeitig erhoben zu betrachten ist.
a) Art. 96 AHVG erklärt bezüglich der Fristen die Art. 20 bis 24 VwVG für anwendbar. Diese bundesrechtliche Regelung über die Fristen ist demnach im kantonalen AHV-rechtlichen Beschwerdeverfahren direkt und abschliessend anwendbar; für abweichende kantonale Normen bleibt diesbezüglich kein Raum (BGE 105 V 106, BGE 102 V 243 Erw. 2a). Art. 21 Abs. 1 VwVG bestimmt, dass schriftliche Eingaben spätestens am letzten Tage der Frist der Behörde eingereicht oder zu deren Händen der schweizerischen Post übergeben werden müssen. Laut Art. 21 Abs. 2 VwVG gilt eine Frist auch dann als gewahrt, wenn die Partei rechtzeitig an eine unzuständige Behörde gelangt. Die unzuständige Behörde hat eine an sie adressierte Eingabe unverzüglich an die zuständige Amtsstelle weiterzuleiten (BGE 102 V 75 Erw. 1; RSKV 1978 Nr. 316 S. 53 Erw. 2).
b) Vorliegend hat die Ausgleichskasse des Kantons Zug die Verfügung vom 19. Mai 1992 offenbar mit uneingeschriebener Post versandt. Wann sie in den Gewahrsam des Beschwerdeführers gelangt ist, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Jedoch steht fest, dass die zu beurteilende Eingabe am 17. Juni 1992 und damit in jedem Fall innerhalb der 30tägigen Beschwerdefrist zuhanden der Ausgleichskasse der Post übergeben wurde. Durch den rechtzeitigen Eingang der Beschwerde bei der Kasse als unzuständiger und weiterleitungspflichtiger Behörde gilt die Frist als gewahrt. Folglich erweist sich die vorinstanzliche Auffassung, wonach die Eingabe verspätet bei ihr als der zuständigen Behörde eingegangen sei, als unzutreffend.
4. Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz berechtigt war, die Beschwerde wegen fehlender Unterschrift ohne Ansetzung einer Nachfrist zur Verbesserung mit Nichteintreten zu erledigen.
a) Nach Art. 85 Abs. 2 AHVG regeln die Kantone das Rekursverfahren, welches bestimmten Anforderungen zu genügen hat. Lit. a schreibt den Kantonen - im Sinne eines Minimalprinzips - ein einfaches und rasches Verfahren vor. Die Beschwerde muss eine gedrängte Darstellung des Sachverhalts, ein Rechtsbegehren und eine kurze Begründung enthalten. Genügt die Beschwerde diesen Anforderungen nicht, so setzt die Rekursbehörde dem Beschwerdeführer eine angemessene Frist zur Verbesserung und verbindet damit die Androhung, dass sonst auf die Beschwerde nicht eingetreten werde (lit. b). Die nähere Ausgestaltung des Verfahrens obliegt den Kantonen.
§ 65 Abs. 1 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen des Kantons Zug vom 1. April 1976 (VRG) sieht vor, dass die Beschwerdeschrift einen Antrag und eine Begründung enthalten muss. Der angefochtene Entscheid ist beizulegen oder genau zu bezeichnen. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung sind die Beweismittel, auf die sich der Beschwerdeführer beruft, zu bezeichnen und soweit möglich beizufügen. Genügt die Beschwerdeschrift diesen Erfordernissen nicht, so wird dem Beschwerdeführer eine kurze Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf die Beschwerde nicht eingetreten werde (Abs. 3).
Mit dem entsprechenden kantonalen Recht hat sich das Eidg. Versicherungsgericht grundsätzlich nicht zu befassen (Art. 128 OG in Verbindung mit Art. 97 Abs. 1 OG und Art. 5 Abs. 1 VwVG). Es hat nur zu prüfen, ob die Anwendung der einschlägigen kantonalen Bestimmungen oder - bei Fehlen solcher Vorschriften - die Ermessensausübung durch das kantonale Gericht zu einer Verletzung von Bundesrecht (Art. 104 lit. a OG), insbesondere des Willkürverbots gemäss Art. 4 BV oder des Verbots des überspitzten Formalismus geführt hat.
b) Überspitzter Formalismus ist eine besondere Form der Rechtsverweigerung. Eine solche liegt vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorschriften mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und dem Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (BGE 118 V 315 Erw. 4 mit Hinweis; vgl. auch BGE 119 Ia 6 Erw. 2a, BGE 118 Ia 15 Erw. 2a). Im Bereich der Sozialversicherung ist das Verbot des überspitzten Formalismus in Art. 85 Abs. 2 lit. a AHVG enthalten (BGE 114 V 206 Erw. 1b mit Hinweisen; SPIRA, Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale, Recueil de jurisprudence neuchâteloise, 1984, S. 20; MEYER-BLASER, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, BJM 1989, S. 13 f.).
5. a) Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung bedeutet es keinen überspitzten Formalismus, vom Bürger zu verlangen, dass er seine Rechtsschriften eigenhändig unterzeichnet oder von einem bevollmächtigten und nach kantonalem Verfahrensrecht zugelassenen Vertreter unterzeichnen lässt (BGE 114 Ia 22 Erw. 2a, BGE 111 Ia 171 Erw. 3 und 4b mit Hinweisen). Jedoch ist zu beachten, dass die Verfahrensvorschriften des Zivilprozess-, Strafprozess- und Verwaltungsrechts der Verwirklichung des materiellen Rechts zu dienen haben, weshalb die zur Rechtspflege berufenen Behörden verpflichtet sind, sich innerhalb des ihnen vom Gesetz gezogenen Rahmens gegenüber dem Rechtsuchenden so zu verhalten, dass sein Rechtsschutzinteresse materiell gewahrt werden kann. Behördliches Verhalten, das einer Partei den Rechtsweg verunmöglicht oder verkürzt, obschon auch eine andere gesetzeskonforme Möglichkeit bestanden hätte, ist mit Art. 4 BV nicht vereinbar. Dementsprechend entschied das Bundesgericht, dass ein Richter oder Kanzleibeamter eines Gerichts verpflichtet ist, die betreffende Partei auf den Mangel aufmerksam zu machen und dessen Verbesserung zu verlangen, wenn er bei einer Rechtsmittelerklärung einen sofort erkennbaren Formfehler wie das Fehlen einer gültigen Unterschrift feststellt und die Rechtsmittelfrist noch nicht verstrichen ist. Wenn der Mangel der Unterschrift so früh erkannt worden ist, dass die betreffende Partei den Fehler bei entsprechendem Hinweis innert Frist hätte verbessern können, verletzt das Stillschweigen der Behörden Art. 4 BV (BGE 111 Ia 174 Erw. 4c mit Hinweisen). In BGE 114 Ia 24 Erw. 2b präzisierte das Bundesgericht diese Praxis und hielt fest, es sei unerheblich, ob die Behörde den Mangel tatsächlich feststelle. Vielmehr sei sie grundsätzlich verpflichtet, den Verfasser einer Rechtsmittelschrift auf das Fehlen der Unterschrift aufmerksam zu machen, solange die noch verfügbare Zeit bis zum Ablauf der Rechtsmittelfrist ausreiche, um den Mangel zu beheben.
Das Eidg. Versicherungsgericht vertrat seinerseits die Auffassung, es sei nicht willkürlich, wenn der vorinstanzliche Richter davon ausgehe, die nach der kantonalen Verfahrensordnung verlangte Schriftlichkeit der Beschwerde setze die eigenhändige Unterschrift voraus. In bezug auf kantonale Verfahrensvorschriften, welche der Bestimmung von Art. 85 Abs. 2 lit. b AHVG entsprechen, hielt das Gericht fest, dass bei Fehlen der Unterschrift keine Pflicht zur Nachfristansetzung bestehe. Der kantonale Richter handle daher nicht bundesrechtswidrig, wenn er von einer derartigen Vorkehr absehe (unveröffentlichte Urteile H. und G. vom 24. Februar 1975).
b) Grundlage dieser Rechtsprechung bildete der Umstand, dass alle für das Bundesgericht bestimmten Rechtsschriften die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten haben (Art. 30 Abs. 1 OG; Art. 108 Abs. 2 OG in Verbindung mit Art. 132 OG) und dass Art. 108 Abs. 3 OG es nicht zuliess, andere Mängel als Unklarheiten im Begehren oder in der Begründung nach Ablauf der Rechtsmittelfrist zu beheben; eine Nachfristansetzung zur Verbesserung war im Falle der fehlenden Unterschrift nicht möglich (vgl. BGE 112 Ia 173, 102 IV 142; ZAK 1992 S. 85, 1985 S. 529; BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege, N. 1 zu Art. 30; GRISEL, Traité de droit administratif, S. 916 f.; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 195 f.; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 237 Rz. 411; MEYER-BLASER, a.a.O., S. 14; a.A.: MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, 4. Aufl. 1979, S. 137 Rz. 239).
c) Mit der auf den 15. Februar 1992 in Kraft gesetzten revidierten Bestimmung von Art. 30 Abs. 2 OG wurde die bisherige prozessuale Formstrenge für das Verfahren vor Bundesgericht gelockert (vgl. Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 18. März 1991, BBl 1991 II 514). Fehlt auf einer Rechtsschrift die Unterschrift einer Partei oder eines zugelassenen Vertreters, fehlen dessen Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen, oder ist der Unterzeichner als Vertreter nicht zugelassen, so ist nach dieser revidierten Bestimmung eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels anzusetzen mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibe. Demnach hat das Bundesgericht den Verfasser einer nicht oder von einer nicht als Vertreter zugelassenen Person unterzeichneten Rechtsschrift in jedem Fall auf den Mangel aufmerksam zu machen; selbst wenn die gesetzliche Rechtsmittelfrist abgelaufen ist, muss dem Verfasser der nicht gültig unterzeichneten Rechtsschrift eine Frist zur nachträglichen Unterzeichnung angesetzt werden.
Die neue Bestimmung von Art. 30 Abs. 2 OG steht in Einklang mit Art. 52 VwVG, der dem Beschwerdeführer ebenfalls eine kurze Nachfrist zur Verbesserung der Mängel einräumt (POUDRET, Les règles générales révisées ou nouvelles de l'OJ, in: L'organisation judiciaire et les procédures fédérales, Le point sur les révisions récentes, documentation du CEDIDAC, Lausanne 1992, S. 35; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire (COJ), Bern 1990, N. 2 zu Art. 30 OG). Sie gründet auf dem Gedanken, dass jeder rigorose Formalismus zu vermeiden ist, die erwähnten Mängel folglich nicht direkt zu einem Nichteintreten führen, sondern innert einer Nachfrist beseitigt werden können (Bericht der Expertenkommission vom Januar 1982 S. 38; MESSMER/IMBODEN, Die eidgenössischen Rechtsmittel in Zivilsachen, S. 28 Fn. 3). Prozessuale Formstrenge soll dort gemildert werden, wo sie sich nicht durch schutzwürdige Interessen rechtfertigt (BBl 1991 II 514).
6. a) Mit Blick auf die der erwähnten Gesetzesänderung zugrundeliegenden Überlegungen hat das Bundesgericht in seiner neuesten Rechtsprechung entschieden, der kantonale Richter handle gegen Treu und Glauben, wenn er ein nicht oder von einer nicht zur Vertretung berechtigten Person unterzeichnetes Rechtsmittel als unzulässig beurteile, ohne eine kurze, gegebenenfalls auch über die gesetzliche Rechtsmittelfrist hinausgehende Nachfrist für die gültige Unterzeichnung anzusetzen (unveröffentlichte Urteile F. vom 23. März 1994 und Z. vom 15. Juni 1993).
Dieser Auffassung schliesst sich das Eidg. Versicherungsgericht im Grundsatz an. Nach dem Gesagten bedeutet es keinen Verstoss gegen Art. 4 BV, wenn der kantonale Richter bei Einlegung eines Rechtsmittels auf der Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters besteht. Hingegen hat er bei fehlender gültiger Unterschrift eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels anzusetzen. Denn die Möglichkeit der Nachfristansetzung, wie sie in Art. 30 Abs. 2 OG für das Verfahren vor Bundesgericht enthalten ist, ist Ausdruck eines aus dem Verbot des überspitzten Formalismus fliessenden allgemeinen prozessualen Rechtsgrundsatzes, der auch im kantonalen Verfahren Geltung hat (vgl. POUDRET, COJ, N. 2 zu Art. 30 OG). Sodann ergibt sie sich aus der in Art. 85 Abs. 2 lit. a AHVG verankerten Minimalanforderung eines einfachen Verfahrens.
b) In bezug auf den vorliegenden Fall führt dies dazu, dass der kantonale Nichteintretensentscheid aufzuheben und dem Beschwerdeführer von der Vorinstanz eine kurze Nachfrist zur Nachreichung der fehlenden Unterschrift anzusetzen ist.
7. (Kostenpunkt) | de | Art. 4 Cost., art. 85 cpv. 2 lett. a LAVS: Formalismo eccessivo. Nel fatto che il giudice cantonale adito per gravame insista sull'esigenza della firma del ricorrente o del suo rappresentante non è ravvisabile violazione dell'art. 4 Cost.
Carente una valida firma, egli deve comunque concedere un termine adeguato per ovviare all'omissione.
La concessione di un termine suppletivo è l'espressione di un principio generale del diritto processuale che deriva dal divieto del formalismo eccessivo, principio vigente anche in sede di procedura cantonale.
L'obbligo di assegnare un termine suppletivo risulta inoltre dall'esigenza minima di una procedura semplice ancorata nell'art. 85 cpv. 2 lett. a LAVS. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-413%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,512 | 120 V 421 | 120 V 421
Erwägungen ab Seite 421
Aus den Erwägungen:
2. b) Entgegen der in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vertretenen Auffassung spielt es angesichts der unterschiedlichen Bestimmungen der zwischenstaatlichen Vereinbarungen sehr wohl eine Rolle, ob das italienisch-schweizerische oder das spanisch-schweizerische Abkommen zur Anwendung gelangt. So gelten nach Art. 7a des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Spanien über Soziale Sicherheit vom 13. Oktober 1969, eingefügt durch Art. 1 Ziff. 5 des Zusatzabkommens vom 11. Juni 1982, für den Erwerb des Anspruchs auf eine schweizerische Invalidenleistung spanische Staatsangehörige, die ihre Erwerbstätigkeit in der Schweiz infolge von Krankheit oder Unfall aufgeben müssen, deren Invalidität aber in diesem Land festgestellt wird, für die Dauer eines Jahres, gerechnet vom Zeitpunkt der Arbeitsunterbrechung mit nachfolgender Invalidität an, als Versicherte im Sinne der schweizerischen Gesetzgebung und haben Beiträge an die schweizerische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung zu entrichten, als hätten sie Wohnsitz in der Schweiz (unveröffentlichtes Urteil M. vom 23. Januar 1989). Im Gegensatz zum Erfordernis gemäss Art. 8 lit. a des schweizerisch-italienischen Abkommens muss sich ein spanischer Staatsangehöriger somit nicht bis zum Eintritt des Versicherungsfalles in der Schweiz aufgehalten haben.
In BGE 112 V 89 hat das Eidg. Versicherungsgericht in einer Leistungsstreitigkeit ausgeführt, bei einem Doppelbürger, der neben dem ausländischen auch das Schweizer Bürgerrecht besitzt, finde zur Bestimmung des massgebenden Rechts das Prinzip der überwiegenden oder effektiven Staatsangehörigkeit Anwendung. Demnach ist in jedem Einzelfall die Intensität aller wesentlichen Beziehungen mit dem einen oder andern Staat zu berücksichtigen (BGE 112 V 93 Erw. 2b). Sofern mindestens bezüglich eines der Staaten eine Vereinbarung mit der Schweiz besteht, ist bei Doppelbürgern mit nichtschweizerischen Bürgerrechten analog zu Art. 23 Abs. 2 IPRG die Angehörigkeit zu jenem Staat entscheidend, mit welchem die Person am engsten verbunden ist. In BGE 119 V 1, wo es um den Leistungsanspruch einer Angehörigen zweier ausländischer Staaten ging - wobei die Schweiz nur mit einem davon ein Sozialversicherungsabkommen abgeschlossen hatte -, ist das Gericht allerdings vom Grundsatz der vorwiegenden Staatsangehörigkeit abgewichen und hat alternativ entweder die Staatsangehörigkeit während des Zeitraumes der Entrichtung von Beiträgen an die schweizerische Sozialversicherung oder bei der Entstehung des Leistungsanspruchs als ausschlaggebend bezeichnet (BGE 119 V 5 Erw. 2c). Bei einem Doppelbürger Vertragsstaat/Nichtvertragsstaat genügt es demnach für die Begründung eines Anspruchs auf Leistungen der schweizerischen Sozialversicherung, dass er während mindestens eines Jahres Beiträge geleistet hat (Art. 29 Abs. 1 AHVG) und in einem der beiden genannten Zeitpunkte die schweizerische Staatsangehörigkeit oder jene eines Staates, mit welchem die Schweiz ein Abkommen über Soziale Sicherheit getroffen hat, besitzt oder - während der Beitragszeit - besessen hat. Im vorliegenden Fall, wo die Staatsangehörigkeiten zweier Vertragsstaaten (Italien und Spanien) zur Diskussion stehen, bleibt hingegen, wie bei den Doppelbürgern Schweiz/Vertragsstaat (vgl. BGE 112 V 89), der Grundsatz der tatsächlich vorwiegenden Staatsangehörigkeit massgebend. | de | Art. 6 IVG. Bei Doppelbürgern von Staaten, die beide mit der Schweiz ein Sozialversicherungsabkommen abgeschlossen haben, bestimmt sich der anwendbare Staatsvertrag nach Massgabe der tatsächlich vorwiegenden Staatsangehörigkeit. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-421%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,513 | 120 V 421 | 120 V 421
Erwägungen ab Seite 421
Aus den Erwägungen:
2. b) Entgegen der in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vertretenen Auffassung spielt es angesichts der unterschiedlichen Bestimmungen der zwischenstaatlichen Vereinbarungen sehr wohl eine Rolle, ob das italienisch-schweizerische oder das spanisch-schweizerische Abkommen zur Anwendung gelangt. So gelten nach Art. 7a des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Spanien über Soziale Sicherheit vom 13. Oktober 1969, eingefügt durch Art. 1 Ziff. 5 des Zusatzabkommens vom 11. Juni 1982, für den Erwerb des Anspruchs auf eine schweizerische Invalidenleistung spanische Staatsangehörige, die ihre Erwerbstätigkeit in der Schweiz infolge von Krankheit oder Unfall aufgeben müssen, deren Invalidität aber in diesem Land festgestellt wird, für die Dauer eines Jahres, gerechnet vom Zeitpunkt der Arbeitsunterbrechung mit nachfolgender Invalidität an, als Versicherte im Sinne der schweizerischen Gesetzgebung und haben Beiträge an die schweizerische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung zu entrichten, als hätten sie Wohnsitz in der Schweiz (unveröffentlichtes Urteil M. vom 23. Januar 1989). Im Gegensatz zum Erfordernis gemäss Art. 8 lit. a des schweizerisch-italienischen Abkommens muss sich ein spanischer Staatsangehöriger somit nicht bis zum Eintritt des Versicherungsfalles in der Schweiz aufgehalten haben.
In BGE 112 V 89 hat das Eidg. Versicherungsgericht in einer Leistungsstreitigkeit ausgeführt, bei einem Doppelbürger, der neben dem ausländischen auch das Schweizer Bürgerrecht besitzt, finde zur Bestimmung des massgebenden Rechts das Prinzip der überwiegenden oder effektiven Staatsangehörigkeit Anwendung. Demnach ist in jedem Einzelfall die Intensität aller wesentlichen Beziehungen mit dem einen oder andern Staat zu berücksichtigen (BGE 112 V 93 Erw. 2b). Sofern mindestens bezüglich eines der Staaten eine Vereinbarung mit der Schweiz besteht, ist bei Doppelbürgern mit nichtschweizerischen Bürgerrechten analog zu Art. 23 Abs. 2 IPRG die Angehörigkeit zu jenem Staat entscheidend, mit welchem die Person am engsten verbunden ist. In BGE 119 V 1, wo es um den Leistungsanspruch einer Angehörigen zweier ausländischer Staaten ging - wobei die Schweiz nur mit einem davon ein Sozialversicherungsabkommen abgeschlossen hatte -, ist das Gericht allerdings vom Grundsatz der vorwiegenden Staatsangehörigkeit abgewichen und hat alternativ entweder die Staatsangehörigkeit während des Zeitraumes der Entrichtung von Beiträgen an die schweizerische Sozialversicherung oder bei der Entstehung des Leistungsanspruchs als ausschlaggebend bezeichnet (BGE 119 V 5 Erw. 2c). Bei einem Doppelbürger Vertragsstaat/Nichtvertragsstaat genügt es demnach für die Begründung eines Anspruchs auf Leistungen der schweizerischen Sozialversicherung, dass er während mindestens eines Jahres Beiträge geleistet hat (Art. 29 Abs. 1 AHVG) und in einem der beiden genannten Zeitpunkte die schweizerische Staatsangehörigkeit oder jene eines Staates, mit welchem die Schweiz ein Abkommen über Soziale Sicherheit getroffen hat, besitzt oder - während der Beitragszeit - besessen hat. Im vorliegenden Fall, wo die Staatsangehörigkeiten zweier Vertragsstaaten (Italien und Spanien) zur Diskussion stehen, bleibt hingegen, wie bei den Doppelbürgern Schweiz/Vertragsstaat (vgl. BGE 112 V 89), der Grundsatz der tatsächlich vorwiegenden Staatsangehörigkeit massgebend. | de | Art. 6 LAI. Dans le cas de doubles nationaux possédant la nationalité d'Etats ayant tous deux conclu une convention de sécurité sociale avec la Suisse, la convention internationale applicable doit être déterminée d'après la nationalité effective prépondérante. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-421%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,514 | 120 V 421 | 120 V 421
Erwägungen ab Seite 421
Aus den Erwägungen:
2. b) Entgegen der in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vertretenen Auffassung spielt es angesichts der unterschiedlichen Bestimmungen der zwischenstaatlichen Vereinbarungen sehr wohl eine Rolle, ob das italienisch-schweizerische oder das spanisch-schweizerische Abkommen zur Anwendung gelangt. So gelten nach Art. 7a des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und Spanien über Soziale Sicherheit vom 13. Oktober 1969, eingefügt durch Art. 1 Ziff. 5 des Zusatzabkommens vom 11. Juni 1982, für den Erwerb des Anspruchs auf eine schweizerische Invalidenleistung spanische Staatsangehörige, die ihre Erwerbstätigkeit in der Schweiz infolge von Krankheit oder Unfall aufgeben müssen, deren Invalidität aber in diesem Land festgestellt wird, für die Dauer eines Jahres, gerechnet vom Zeitpunkt der Arbeitsunterbrechung mit nachfolgender Invalidität an, als Versicherte im Sinne der schweizerischen Gesetzgebung und haben Beiträge an die schweizerische Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung zu entrichten, als hätten sie Wohnsitz in der Schweiz (unveröffentlichtes Urteil M. vom 23. Januar 1989). Im Gegensatz zum Erfordernis gemäss Art. 8 lit. a des schweizerisch-italienischen Abkommens muss sich ein spanischer Staatsangehöriger somit nicht bis zum Eintritt des Versicherungsfalles in der Schweiz aufgehalten haben.
In BGE 112 V 89 hat das Eidg. Versicherungsgericht in einer Leistungsstreitigkeit ausgeführt, bei einem Doppelbürger, der neben dem ausländischen auch das Schweizer Bürgerrecht besitzt, finde zur Bestimmung des massgebenden Rechts das Prinzip der überwiegenden oder effektiven Staatsangehörigkeit Anwendung. Demnach ist in jedem Einzelfall die Intensität aller wesentlichen Beziehungen mit dem einen oder andern Staat zu berücksichtigen (BGE 112 V 93 Erw. 2b). Sofern mindestens bezüglich eines der Staaten eine Vereinbarung mit der Schweiz besteht, ist bei Doppelbürgern mit nichtschweizerischen Bürgerrechten analog zu Art. 23 Abs. 2 IPRG die Angehörigkeit zu jenem Staat entscheidend, mit welchem die Person am engsten verbunden ist. In BGE 119 V 1, wo es um den Leistungsanspruch einer Angehörigen zweier ausländischer Staaten ging - wobei die Schweiz nur mit einem davon ein Sozialversicherungsabkommen abgeschlossen hatte -, ist das Gericht allerdings vom Grundsatz der vorwiegenden Staatsangehörigkeit abgewichen und hat alternativ entweder die Staatsangehörigkeit während des Zeitraumes der Entrichtung von Beiträgen an die schweizerische Sozialversicherung oder bei der Entstehung des Leistungsanspruchs als ausschlaggebend bezeichnet (BGE 119 V 5 Erw. 2c). Bei einem Doppelbürger Vertragsstaat/Nichtvertragsstaat genügt es demnach für die Begründung eines Anspruchs auf Leistungen der schweizerischen Sozialversicherung, dass er während mindestens eines Jahres Beiträge geleistet hat (Art. 29 Abs. 1 AHVG) und in einem der beiden genannten Zeitpunkte die schweizerische Staatsangehörigkeit oder jene eines Staates, mit welchem die Schweiz ein Abkommen über Soziale Sicherheit getroffen hat, besitzt oder - während der Beitragszeit - besessen hat. Im vorliegenden Fall, wo die Staatsangehörigkeiten zweier Vertragsstaaten (Italien und Spanien) zur Diskussion stehen, bleibt hingegen, wie bei den Doppelbürgern Schweiz/Vertragsstaat (vgl. BGE 112 V 89), der Grundsatz der tatsächlich vorwiegenden Staatsangehörigkeit massgebend. | de | Art. 6 LAI. Nel caso di persone con doppia cittadinanza di Stati che hanno entrambi concluso con la Svizzera una convenzione sulla sicurezza sociale, ai fini di decidere quale testo sia applicabile decisiva è la cittadinanza preponderante effettiva. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-421%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,515 | 120 V 423 | 120 V 423
Sachverhalt ab Seite 423
A.- Der 1977 geborene K. leidet an mehreren Geburtsgebrechen, namentlich an Klumpfüssen und an einer peripher-motorischen Dyslalie bei Moebius-Syndrom (Einwärtsschielen bei beidseitiger Abducens- und Facialisparese). Die Invalidenversicherung kam für medizinische Massnahmen auf, sprach Beiträge an pädagogisch-therapeutische Massnahmen zu und gab diverse Hilfsmittel ab.
Die ersten fünf Schuljahre verbrachte K. an der Volksschule; daneben erhielt er ambulante logopädische und psychomotorische Betreuung. Seit dem Schuljahr 1990/91 besucht er die Freie Evangelische Schule Zürich. Dort legte er das sechste Schuljahr zurück, absolvierte sodann ein Jahr in einer Übergangsklasse und ist seit Beginn des Schuljahres 1992/93 in einer Oberstufenklasse unter heilpädagogischer Leitung. Am 18. Dezember 1991 stellte der Vater von K. der Invalidenversicherung ein Begehren um Beiträge daran ab Schuljahr 1990/91. Nach Vornahme verschiedener Abklärungen liess die Erziehungsdirektion des Kantons Zürich die Freie Evangelische Schule Zürich mit Verfügung vom 3. Februar 1993 als Sonderschule im Einzelfall für die Schuljahre 1992/93 bis 1994/95 zu, lehnte jedoch mit Verfügungen vom 6. und 20. April 1993 eine rückwirkende Zulassung für 1990/91 und 1991/92 ab.
B.- Den gegen die beiden Verfügungen vom 6. und 20. April 1993 eingereichten Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Entscheid vom 12. Januar 1994 ab.
C.- Die Eltern von K. lassen Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und beantragen, die Freie Evangelische Schule Zürich sei als Sonderschule im Einzelfall für die Schuljahre 1990/91 und 1991/92 zuzulassen.
Die Erziehungsdirektion des Kantons Zürich schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auf die Begründungen wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Gesetz und Verordnung unterscheiden zwischen den materiellen Anspruchsvoraussetzungen für Sonderschulbeiträge einerseits (Art. 19 IVG, Art. 8 f. IVV) und dem Erfordernis der formellen Zulassung anderseits (Art. 26bis IVG, Art. 24 Abs. 1 IVV). Gestützt auf diese Bestimmungen sieht die Verordnung über die Zulassung von Sonderschulen in der Invalidenversicherung (SZV; SR 831.232.41) besondere Zulassungsvoraussetzungen und ein spezielles Zulassungsverfahren für Institutionen und Einzelpersonen vor, die im Rahmen der Invalidenversicherung Minderjährige unterrichten. Der Sonderschulunterricht ist durch IV-Beiträge nur zu subventionieren, wenn die betreffende Schule zur Tätigkeit auf dem Gebiet der Invalidenversicherung zugelassen worden ist. Weder die Invalidenversicherungs-Kommission (heute IV-Stelle) noch die Ausgleichskasse (durch Verfügung), noch der Richter (auf Beschwerde gegen die Kassenverfügung) sind im Rahmen des IV-rechtlichen Anmeldungs- (Art. 46 IVG) oder darauffolgenden Leistungsstreitverfahrens (Art. 69 IVG in Verbindung mit Art. 84 AHVG) zuständig, über diese Zulassung zu befinden oder Zulassungsverfahren einzuleiten (vgl. BGE 109 V 15 Erw. 2b; ZAK 1982 S. 325). Dies ist nach Gesetz und Verordnung in allen Fällen Sache des Bundesamtes für Sozialversicherung oder der zuständigen kantonalen Amtsstelle. Ihnen obliegt es abzuklären, ob das Institut generell oder bezogen auf einen einzelnen Schüler die Zulassungsvoraussetzungen (Art. 2 ff. SZV) erfüllt (vgl. zum Ganzen MEYER-BLASER, Die Bedeutung der Sonderschulzulassung für den Leistungsanspruch gegenüber der Invalidenversicherung, in SZS 1986 S. 77 f., mit Hinweisen).
b) Schulen, die invaliden Minderjährigen einen dem Gebrechen angepassten regelmässigen Sonderschulunterricht im Sinne von Art. 8 Abs. 1 lit. a IVV erteilen wollen, bedürfen nach Art. 26bis Abs. 1 und 2 IVG einer Zulassung, um ihren Schülern Anspruch auf Beiträge der Invalidenversicherung zu vermitteln. Der Bundesrat übertrug die Zuständigkeit zum Erlass von Zulassungsvorschriften gemäss Art. 24 Abs. 1 IVV dem Eidg. Departement des Innern, das gestützt auf diese Delegation am 11. September 1972 die SZV erlassen hat. Deren Art. 10 sieht vor, dass für die Zulassung von Sonderschulen, die ständig mehr als vier Schüler mit Anspruch auf den Sonderschulbeitrag der Invalidenversicherung unterrichten, das Bundesamt für Sozialversicherung zuständig ist (Abs. 1); in den übrigen Fällen liegt die Zuständigkeit für die Anerkennung als Sonderschule beim Kanton, in dem sich das Institut befindet (Abs. 2).
2. a) Gemäss Art. 128 OG beurteilt das Eidg. Versicherungsgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 97, 98 lit. b-h und 98a OG auf dem Gebiet der Sozialversicherung. Hinsichtlich des Begriffs der mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbaren Verfügungen verweist Art. 97 OG auf Art. 5 VwVG. Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (und im übrigen noch weitere, nach dem Verfügungsgegenstand näher umschriebene Voraussetzungen erfüllen).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach Art. 98 lit. g OG zulässig gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit nicht das Bundesrecht zunächst die Beschwerde an eine Vorinstanz in Sinne der lit. b-f desselben Artikels vorsieht.
Der angefochtene Regierungsratsentscheid vom 12. Januar 1994 ist eine letztinstanzliche kantonale Verfügung auf dem Gebiet der Sozialversicherung, gegen die das Bundesrecht keine Weiterzugsmöglichkeit an eine andere Vorinstanz vorsieht. Es handelt sich um einen jener Fälle, da eine andere Behörde als die nach Art. 85 AHVG in Verbindung mit Art. 69 IVG vorgesehenen kantonalen Beschwerdeinstanzen auf dem Gebiet der Invalidenversicherung den anfechtbaren Entscheid erlässt. Hiegegen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. Ferner ist der Versicherte (oder sein gesetzlicher Vertreter) im Hinblick darauf, dass die beantragten Sonderschulbeiträge nur zugesprochen werden können, wenn das in Aussicht genommene Institut als Sonderschule im Einzelfall zugelassen worden ist (ZAK 1980 S. 273 f. Erw. 1b und Erw. 2 in fine), im Sinne von Art. 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (MEYER-BLASER, a.a.O.). Auf diese ist somit einzutreten.
b) Da es im vorliegenden Rechtsstreit um die Zulassung einer Privatschule als Sonderschule im Einzelfall und damit nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen (Art. 132 OG) geht, hat das Eidg. Versicherungsgericht nur die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, nicht aber die Angemessenheit zu prüfen; an die vorinstanzliche Feststellung des Sachverhaltes ist das Gericht nicht gebunden (Art. 104 lit. a und b sowie Art. 105 Abs. 1 OG).
3. a) Entsprechend dem angefochtenen negativen Zulassungsentscheid des Regierungsrates ist vorliegend einzig zu prüfen, ob die Freie Evangelische Schule Zürich den Anforderungen der einschlägigen gesetzlichen Vorschriften, insbesondere der SZV, und der Rechtsprechung (vgl. hiezu BGE 109 V 14 ff., Erw. 2a und 3) für eine derartige Zulassung im Einzelfall genügt. Nicht zu prüfen und im übrigen auch nicht umstritten ist dagegen die Frage, ob der Beschwerdeführer sonderschulunterrichtsbedürftig ist.
Nach Art. 1 SZV gelten Institutionen und Einzelpersonen, die im Rahmen der Invalidenversicherung invalide Minderjährige unterrichten, als Sonderschulen und bedürfen einer Zulassung. Sie haben zudem den kantonalen Vorschriften zu genügen (Art. 2 SZV).
Die Leitung und die Personen, die mit der Schulung, Erziehung sowie der Durchführung pädagogisch-therapeutischer Massnahmen betraut sind, müssen über die für ihre Tätigkeit erforderliche Ausbildung und Eignung verfügen (Art. 3 Abs. 1 SZV). Personen ohne ausreichende Ausbildung dürfen für die Durchführung der in Abs. 1 genannten Massnahmen nur eingesetzt werden, wenn sie unter der Leitung und Verantwortung einer voll ausgebildeten Fachperson arbeiten und sich verpflichten, die fehlende Ausbildung zu erwerben (Abs. 3). Der Unterricht muss den Gebrechen der Schüler angepasst sein und den therapeutischen Erfordernissen Rechnung tragen (Art. 4 SZV). Erfordert das Gebrechen der Schüler besondere Pflege und Behandlung, muss eine fachgemässe Durchführung sichergestellt sein (Art. 7 SZV).
b) Der Regierungsrat hat die Zulassung der Freien Evangelischen Schule Zürich als Sonderschule im Einzelfall für den Beschwerdeführer für die Schuljahre 1990/91 und 1991/92 im wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, die Lehrer, welche in jenen Jahren den Versicherten unterrichtet hätten, seien nicht im Besitz der erforderlichen Spezialausbildung gewesen. Ferner seien nicht Kleinklassen im Sinne der Sonderschulung, sondern relativ kleine Normalklassen mit 10 bis 16 Schülern geführt worden. In der Oberstufe hingegen erhalte der Beschwerdeführer Unterricht und Betreuung von einer heilpädagogisch geschulten Lehrkraft, weshalb die Zulassung zu Recht erst ab dem Schuljahr 1992/93 erfolgt sei.
Demgegenüber lässt der Beschwerdeführer geltend machen, gemäss einer Bestätigung des Lehrers M. hätte er seiner Behinderungen wegen keine Volksschule besuchen können. Nur dank der Sonderschulung habe er die Prüfungen für den Übertritt in die Sekundarschule bestanden. Sowohl der Lehrer der 6. Klasse wie die Lehrerin der Übergangsklasse hätten über eine sonderpädagogische Spezialausbildung verfügt. Die 6. Klasse habe sodann 9, die Übergangsklasse 15 Schüler umfasst. Damit seien die Voraussetzungen für eine Zulassung erfüllt gewesen.
4. a) Gemäss einem Schreiben des Rektors der Freien Evangelischen Schule Zürich an die kantonale Erziehungsdirektion vom 3. Februar 1993 haben im 6. Schuljahr Frau W. und Herr S., in der Übergangsklasse Frau J. den Beschwerdeführer unterrichtet. Frau W. hat gemäss einer vom Rechtsvertreter des Versicherten erstellten Liste ausser dem Primarlehrerpatent keine weitere Ausbildung erworben. Herr S. besitzt neben einem solchen Patent Abschlüsse in Theologie und in Erwachsenenbildung. Er hat zudem Kurse in verschiedenen Institutionen über sonderpädagogische und allgemeine psychologische Fragen besucht, ohne in diesen Gebieten über ein Abschlussdiplom zu verfügen. Einige dieser Kurse hat er offenbar erst nach den hier streitigen Schuljahren absolviert. Frau J. schliesslich ist ausser Primar- und Mittelstufenlehrerin ausgebildete Legasthenietherapeutin und hat eine Reihe von Kursen aus verschiedenen Fachgebieten besucht.
b) Aus diesen Unterlagen ergibt sich, dass Frau W. offensichtlich die Voraussetzungen für die Anerkennung des von ihr erteilten Unterrichts als Sonderunterricht im Einzelfall nicht erfüllt. Herr S. dürfte aufgrund der von ihm besuchten Kurse über gewisse hilfreiche Kenntnisse verfügen. Eine eigentliche heilpädagogische Ausbildung mit entsprechendem Abschluss liegt jedoch nicht vor. Frau J. ist sodann wohl ausgebildete Legasthenietherapeutin; dies ist jedoch keine Ausbildung zur Führung einer Sonderklasse oder Sonderschule. Die Erziehungsdirektion des Kantons Zürich weist in ihrer Vernehmlassung ans Eidg. Versicherungsgericht darauf hin, dass Legasthenietherapeuten, die heilpädagogische Funktionen auszuüben wünschen, eine Ausbildung für Sonderklassen- und Sonderschullehrer nachzuholen und sich darüber mit einem Diplom auszuweisen haben. Im weiteren leidet der Beschwerdeführer nicht in erster Linie an Legasthenieproblemen, sondern an körperlichen Behinderungen und an Beeinträchtigungen in der Wahrnehmung und Verarbeitung von Informationen. Er hat denn auch vor allem logopädische und psychomotorische Therapien erhalten.
c) Demnach ist festzustellen, dass die Lehrkräfte, welche den Beschwerdeführer in den hier streitigen Schuljahren unterrichtet haben, den Anforderungen für die Zulassung der Freien Evangelischen Schule Zürich als Sonderschule im Einzelfall nicht genügt haben. Keine erfüllt die Voraussetzung einer fachlichen Ausbildung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 SZV in genügendem Ausmass. Sie haben ihren Unterricht auch nicht unter Aufsicht einer voll ausgebildeten Person nach Art. 3 Abs. 3 SZV erteilt. Dass die betreffenden Personen sich verpflichtet hätten, eine entsprechende Ausbildung mit Diplomabschluss nachzuholen, ist sodann nirgends ausgewiesen und wird auch nicht geltend gemacht. Unter diesen Umständen hat der Regierungsrat die Schule für den Beschwerdeführer zu Recht erst ab der Oberstufe als Sonderschule im Einzelfall zugelassen, da dieser Unterricht unter der Leitung eines ausgebildeten Heilpädagogen steht.
d) Bei diesem Ergebnis braucht nicht mehr näher geprüft zu werden, ob eine Zulassung auch wegen der Klassengrösse nicht in Betracht gekommen wäre. Immerhin weist die Erziehungsdirektion in der Vernehmlassung vor dem Eidg. Versicherungsgericht nicht ohne Grund darauf hin, dass zumindest die Klasse von 16 Schülern (oder deren 15, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde behauptet wird) im Übergangsschuljahr die gemäss den einschlägigen kantonalen Vorschriften bestehenden Höchstschülerzahlen für eine Zulassung überstiegen hätte. Nach Art. 2 SZV haben Sonderschulen auch den kantonalen Vorschriften zu genügen.
Ebenso erübrigen sich nähere Ausführungen zur Frage, ob und in welchem Umfang in Fällen wie dem vorliegenden, da die Eltern erst nach Ablauf von mehr als einem Schuljahr um Kostengutsprache durch die Invalidenversicherung ersuchen, eine rückwirkende Zulassung möglich ist.
5. (Kostenpunkt) | de | Art. 19 Abs. 1 und 2 IVG, Art. 26bis Abs. 1 IVG, Art. 8 ff. IVV, Art. 24 Abs. 1 und 3 IVV, Art. 1 ff. SZV, Art. 97, 98 lit. a-h, Art. 128 OG, Art. 5 VwVG. - Rechtsweg bei Ablehnung eines Instituts als Sonderschule im Einzelfall (Erw. 1, 2).
- Für die Zulassung eines privaten Instituts als Sonderschule im Einzelfall erforderliche Voraussetzungen in personeller Hinsicht (Erw. 3, 4). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-423%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,516 | 120 V 423 | 120 V 423
Sachverhalt ab Seite 423
A.- Der 1977 geborene K. leidet an mehreren Geburtsgebrechen, namentlich an Klumpfüssen und an einer peripher-motorischen Dyslalie bei Moebius-Syndrom (Einwärtsschielen bei beidseitiger Abducens- und Facialisparese). Die Invalidenversicherung kam für medizinische Massnahmen auf, sprach Beiträge an pädagogisch-therapeutische Massnahmen zu und gab diverse Hilfsmittel ab.
Die ersten fünf Schuljahre verbrachte K. an der Volksschule; daneben erhielt er ambulante logopädische und psychomotorische Betreuung. Seit dem Schuljahr 1990/91 besucht er die Freie Evangelische Schule Zürich. Dort legte er das sechste Schuljahr zurück, absolvierte sodann ein Jahr in einer Übergangsklasse und ist seit Beginn des Schuljahres 1992/93 in einer Oberstufenklasse unter heilpädagogischer Leitung. Am 18. Dezember 1991 stellte der Vater von K. der Invalidenversicherung ein Begehren um Beiträge daran ab Schuljahr 1990/91. Nach Vornahme verschiedener Abklärungen liess die Erziehungsdirektion des Kantons Zürich die Freie Evangelische Schule Zürich mit Verfügung vom 3. Februar 1993 als Sonderschule im Einzelfall für die Schuljahre 1992/93 bis 1994/95 zu, lehnte jedoch mit Verfügungen vom 6. und 20. April 1993 eine rückwirkende Zulassung für 1990/91 und 1991/92 ab.
B.- Den gegen die beiden Verfügungen vom 6. und 20. April 1993 eingereichten Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Entscheid vom 12. Januar 1994 ab.
C.- Die Eltern von K. lassen Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und beantragen, die Freie Evangelische Schule Zürich sei als Sonderschule im Einzelfall für die Schuljahre 1990/91 und 1991/92 zuzulassen.
Die Erziehungsdirektion des Kantons Zürich schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auf die Begründungen wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Gesetz und Verordnung unterscheiden zwischen den materiellen Anspruchsvoraussetzungen für Sonderschulbeiträge einerseits (Art. 19 IVG, Art. 8 f. IVV) und dem Erfordernis der formellen Zulassung anderseits (Art. 26bis IVG, Art. 24 Abs. 1 IVV). Gestützt auf diese Bestimmungen sieht die Verordnung über die Zulassung von Sonderschulen in der Invalidenversicherung (SZV; SR 831.232.41) besondere Zulassungsvoraussetzungen und ein spezielles Zulassungsverfahren für Institutionen und Einzelpersonen vor, die im Rahmen der Invalidenversicherung Minderjährige unterrichten. Der Sonderschulunterricht ist durch IV-Beiträge nur zu subventionieren, wenn die betreffende Schule zur Tätigkeit auf dem Gebiet der Invalidenversicherung zugelassen worden ist. Weder die Invalidenversicherungs-Kommission (heute IV-Stelle) noch die Ausgleichskasse (durch Verfügung), noch der Richter (auf Beschwerde gegen die Kassenverfügung) sind im Rahmen des IV-rechtlichen Anmeldungs- (Art. 46 IVG) oder darauffolgenden Leistungsstreitverfahrens (Art. 69 IVG in Verbindung mit Art. 84 AHVG) zuständig, über diese Zulassung zu befinden oder Zulassungsverfahren einzuleiten (vgl. BGE 109 V 15 Erw. 2b; ZAK 1982 S. 325). Dies ist nach Gesetz und Verordnung in allen Fällen Sache des Bundesamtes für Sozialversicherung oder der zuständigen kantonalen Amtsstelle. Ihnen obliegt es abzuklären, ob das Institut generell oder bezogen auf einen einzelnen Schüler die Zulassungsvoraussetzungen (Art. 2 ff. SZV) erfüllt (vgl. zum Ganzen MEYER-BLASER, Die Bedeutung der Sonderschulzulassung für den Leistungsanspruch gegenüber der Invalidenversicherung, in SZS 1986 S. 77 f., mit Hinweisen).
b) Schulen, die invaliden Minderjährigen einen dem Gebrechen angepassten regelmässigen Sonderschulunterricht im Sinne von Art. 8 Abs. 1 lit. a IVV erteilen wollen, bedürfen nach Art. 26bis Abs. 1 und 2 IVG einer Zulassung, um ihren Schülern Anspruch auf Beiträge der Invalidenversicherung zu vermitteln. Der Bundesrat übertrug die Zuständigkeit zum Erlass von Zulassungsvorschriften gemäss Art. 24 Abs. 1 IVV dem Eidg. Departement des Innern, das gestützt auf diese Delegation am 11. September 1972 die SZV erlassen hat. Deren Art. 10 sieht vor, dass für die Zulassung von Sonderschulen, die ständig mehr als vier Schüler mit Anspruch auf den Sonderschulbeitrag der Invalidenversicherung unterrichten, das Bundesamt für Sozialversicherung zuständig ist (Abs. 1); in den übrigen Fällen liegt die Zuständigkeit für die Anerkennung als Sonderschule beim Kanton, in dem sich das Institut befindet (Abs. 2).
2. a) Gemäss Art. 128 OG beurteilt das Eidg. Versicherungsgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 97, 98 lit. b-h und 98a OG auf dem Gebiet der Sozialversicherung. Hinsichtlich des Begriffs der mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbaren Verfügungen verweist Art. 97 OG auf Art. 5 VwVG. Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (und im übrigen noch weitere, nach dem Verfügungsgegenstand näher umschriebene Voraussetzungen erfüllen).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach Art. 98 lit. g OG zulässig gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit nicht das Bundesrecht zunächst die Beschwerde an eine Vorinstanz in Sinne der lit. b-f desselben Artikels vorsieht.
Der angefochtene Regierungsratsentscheid vom 12. Januar 1994 ist eine letztinstanzliche kantonale Verfügung auf dem Gebiet der Sozialversicherung, gegen die das Bundesrecht keine Weiterzugsmöglichkeit an eine andere Vorinstanz vorsieht. Es handelt sich um einen jener Fälle, da eine andere Behörde als die nach Art. 85 AHVG in Verbindung mit Art. 69 IVG vorgesehenen kantonalen Beschwerdeinstanzen auf dem Gebiet der Invalidenversicherung den anfechtbaren Entscheid erlässt. Hiegegen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. Ferner ist der Versicherte (oder sein gesetzlicher Vertreter) im Hinblick darauf, dass die beantragten Sonderschulbeiträge nur zugesprochen werden können, wenn das in Aussicht genommene Institut als Sonderschule im Einzelfall zugelassen worden ist (ZAK 1980 S. 273 f. Erw. 1b und Erw. 2 in fine), im Sinne von Art. 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (MEYER-BLASER, a.a.O.). Auf diese ist somit einzutreten.
b) Da es im vorliegenden Rechtsstreit um die Zulassung einer Privatschule als Sonderschule im Einzelfall und damit nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen (Art. 132 OG) geht, hat das Eidg. Versicherungsgericht nur die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, nicht aber die Angemessenheit zu prüfen; an die vorinstanzliche Feststellung des Sachverhaltes ist das Gericht nicht gebunden (Art. 104 lit. a und b sowie Art. 105 Abs. 1 OG).
3. a) Entsprechend dem angefochtenen negativen Zulassungsentscheid des Regierungsrates ist vorliegend einzig zu prüfen, ob die Freie Evangelische Schule Zürich den Anforderungen der einschlägigen gesetzlichen Vorschriften, insbesondere der SZV, und der Rechtsprechung (vgl. hiezu BGE 109 V 14 ff., Erw. 2a und 3) für eine derartige Zulassung im Einzelfall genügt. Nicht zu prüfen und im übrigen auch nicht umstritten ist dagegen die Frage, ob der Beschwerdeführer sonderschulunterrichtsbedürftig ist.
Nach Art. 1 SZV gelten Institutionen und Einzelpersonen, die im Rahmen der Invalidenversicherung invalide Minderjährige unterrichten, als Sonderschulen und bedürfen einer Zulassung. Sie haben zudem den kantonalen Vorschriften zu genügen (Art. 2 SZV).
Die Leitung und die Personen, die mit der Schulung, Erziehung sowie der Durchführung pädagogisch-therapeutischer Massnahmen betraut sind, müssen über die für ihre Tätigkeit erforderliche Ausbildung und Eignung verfügen (Art. 3 Abs. 1 SZV). Personen ohne ausreichende Ausbildung dürfen für die Durchführung der in Abs. 1 genannten Massnahmen nur eingesetzt werden, wenn sie unter der Leitung und Verantwortung einer voll ausgebildeten Fachperson arbeiten und sich verpflichten, die fehlende Ausbildung zu erwerben (Abs. 3). Der Unterricht muss den Gebrechen der Schüler angepasst sein und den therapeutischen Erfordernissen Rechnung tragen (Art. 4 SZV). Erfordert das Gebrechen der Schüler besondere Pflege und Behandlung, muss eine fachgemässe Durchführung sichergestellt sein (Art. 7 SZV).
b) Der Regierungsrat hat die Zulassung der Freien Evangelischen Schule Zürich als Sonderschule im Einzelfall für den Beschwerdeführer für die Schuljahre 1990/91 und 1991/92 im wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, die Lehrer, welche in jenen Jahren den Versicherten unterrichtet hätten, seien nicht im Besitz der erforderlichen Spezialausbildung gewesen. Ferner seien nicht Kleinklassen im Sinne der Sonderschulung, sondern relativ kleine Normalklassen mit 10 bis 16 Schülern geführt worden. In der Oberstufe hingegen erhalte der Beschwerdeführer Unterricht und Betreuung von einer heilpädagogisch geschulten Lehrkraft, weshalb die Zulassung zu Recht erst ab dem Schuljahr 1992/93 erfolgt sei.
Demgegenüber lässt der Beschwerdeführer geltend machen, gemäss einer Bestätigung des Lehrers M. hätte er seiner Behinderungen wegen keine Volksschule besuchen können. Nur dank der Sonderschulung habe er die Prüfungen für den Übertritt in die Sekundarschule bestanden. Sowohl der Lehrer der 6. Klasse wie die Lehrerin der Übergangsklasse hätten über eine sonderpädagogische Spezialausbildung verfügt. Die 6. Klasse habe sodann 9, die Übergangsklasse 15 Schüler umfasst. Damit seien die Voraussetzungen für eine Zulassung erfüllt gewesen.
4. a) Gemäss einem Schreiben des Rektors der Freien Evangelischen Schule Zürich an die kantonale Erziehungsdirektion vom 3. Februar 1993 haben im 6. Schuljahr Frau W. und Herr S., in der Übergangsklasse Frau J. den Beschwerdeführer unterrichtet. Frau W. hat gemäss einer vom Rechtsvertreter des Versicherten erstellten Liste ausser dem Primarlehrerpatent keine weitere Ausbildung erworben. Herr S. besitzt neben einem solchen Patent Abschlüsse in Theologie und in Erwachsenenbildung. Er hat zudem Kurse in verschiedenen Institutionen über sonderpädagogische und allgemeine psychologische Fragen besucht, ohne in diesen Gebieten über ein Abschlussdiplom zu verfügen. Einige dieser Kurse hat er offenbar erst nach den hier streitigen Schuljahren absolviert. Frau J. schliesslich ist ausser Primar- und Mittelstufenlehrerin ausgebildete Legasthenietherapeutin und hat eine Reihe von Kursen aus verschiedenen Fachgebieten besucht.
b) Aus diesen Unterlagen ergibt sich, dass Frau W. offensichtlich die Voraussetzungen für die Anerkennung des von ihr erteilten Unterrichts als Sonderunterricht im Einzelfall nicht erfüllt. Herr S. dürfte aufgrund der von ihm besuchten Kurse über gewisse hilfreiche Kenntnisse verfügen. Eine eigentliche heilpädagogische Ausbildung mit entsprechendem Abschluss liegt jedoch nicht vor. Frau J. ist sodann wohl ausgebildete Legasthenietherapeutin; dies ist jedoch keine Ausbildung zur Führung einer Sonderklasse oder Sonderschule. Die Erziehungsdirektion des Kantons Zürich weist in ihrer Vernehmlassung ans Eidg. Versicherungsgericht darauf hin, dass Legasthenietherapeuten, die heilpädagogische Funktionen auszuüben wünschen, eine Ausbildung für Sonderklassen- und Sonderschullehrer nachzuholen und sich darüber mit einem Diplom auszuweisen haben. Im weiteren leidet der Beschwerdeführer nicht in erster Linie an Legasthenieproblemen, sondern an körperlichen Behinderungen und an Beeinträchtigungen in der Wahrnehmung und Verarbeitung von Informationen. Er hat denn auch vor allem logopädische und psychomotorische Therapien erhalten.
c) Demnach ist festzustellen, dass die Lehrkräfte, welche den Beschwerdeführer in den hier streitigen Schuljahren unterrichtet haben, den Anforderungen für die Zulassung der Freien Evangelischen Schule Zürich als Sonderschule im Einzelfall nicht genügt haben. Keine erfüllt die Voraussetzung einer fachlichen Ausbildung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 SZV in genügendem Ausmass. Sie haben ihren Unterricht auch nicht unter Aufsicht einer voll ausgebildeten Person nach Art. 3 Abs. 3 SZV erteilt. Dass die betreffenden Personen sich verpflichtet hätten, eine entsprechende Ausbildung mit Diplomabschluss nachzuholen, ist sodann nirgends ausgewiesen und wird auch nicht geltend gemacht. Unter diesen Umständen hat der Regierungsrat die Schule für den Beschwerdeführer zu Recht erst ab der Oberstufe als Sonderschule im Einzelfall zugelassen, da dieser Unterricht unter der Leitung eines ausgebildeten Heilpädagogen steht.
d) Bei diesem Ergebnis braucht nicht mehr näher geprüft zu werden, ob eine Zulassung auch wegen der Klassengrösse nicht in Betracht gekommen wäre. Immerhin weist die Erziehungsdirektion in der Vernehmlassung vor dem Eidg. Versicherungsgericht nicht ohne Grund darauf hin, dass zumindest die Klasse von 16 Schülern (oder deren 15, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde behauptet wird) im Übergangsschuljahr die gemäss den einschlägigen kantonalen Vorschriften bestehenden Höchstschülerzahlen für eine Zulassung überstiegen hätte. Nach Art. 2 SZV haben Sonderschulen auch den kantonalen Vorschriften zu genügen.
Ebenso erübrigen sich nähere Ausführungen zur Frage, ob und in welchem Umfang in Fällen wie dem vorliegenden, da die Eltern erst nach Ablauf von mehr als einem Schuljahr um Kostengutsprache durch die Invalidenversicherung ersuchen, eine rückwirkende Zulassung möglich ist.
5. (Kostenpunkt) | de | Art. 19 al. 1 et 2 LAI, art. 26bis al. 1 LAI, art. 8 ss RAI, art. 24 al. 1 et 3 RAI, art. 1 ss ORE, art. 97, 98 let. a-h, art. 128 OJ, art. 5 PA. - Voies de droit en cas de refus de la reconnaissance d'un institut comme école spéciale (consid. 1, 2).
- Conditions nécessaires, en ce qui concerne le personnel, à la reconnaissance d'un institut privé en tant qu'école spéciale (consid. 3, 4). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-423%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,517 | 120 V 423 | 120 V 423
Sachverhalt ab Seite 423
A.- Der 1977 geborene K. leidet an mehreren Geburtsgebrechen, namentlich an Klumpfüssen und an einer peripher-motorischen Dyslalie bei Moebius-Syndrom (Einwärtsschielen bei beidseitiger Abducens- und Facialisparese). Die Invalidenversicherung kam für medizinische Massnahmen auf, sprach Beiträge an pädagogisch-therapeutische Massnahmen zu und gab diverse Hilfsmittel ab.
Die ersten fünf Schuljahre verbrachte K. an der Volksschule; daneben erhielt er ambulante logopädische und psychomotorische Betreuung. Seit dem Schuljahr 1990/91 besucht er die Freie Evangelische Schule Zürich. Dort legte er das sechste Schuljahr zurück, absolvierte sodann ein Jahr in einer Übergangsklasse und ist seit Beginn des Schuljahres 1992/93 in einer Oberstufenklasse unter heilpädagogischer Leitung. Am 18. Dezember 1991 stellte der Vater von K. der Invalidenversicherung ein Begehren um Beiträge daran ab Schuljahr 1990/91. Nach Vornahme verschiedener Abklärungen liess die Erziehungsdirektion des Kantons Zürich die Freie Evangelische Schule Zürich mit Verfügung vom 3. Februar 1993 als Sonderschule im Einzelfall für die Schuljahre 1992/93 bis 1994/95 zu, lehnte jedoch mit Verfügungen vom 6. und 20. April 1993 eine rückwirkende Zulassung für 1990/91 und 1991/92 ab.
B.- Den gegen die beiden Verfügungen vom 6. und 20. April 1993 eingereichten Rekurs wies der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Entscheid vom 12. Januar 1994 ab.
C.- Die Eltern von K. lassen Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und beantragen, die Freie Evangelische Schule Zürich sei als Sonderschule im Einzelfall für die Schuljahre 1990/91 und 1991/92 zuzulassen.
Die Erziehungsdirektion des Kantons Zürich schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auf die Begründungen wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Gesetz und Verordnung unterscheiden zwischen den materiellen Anspruchsvoraussetzungen für Sonderschulbeiträge einerseits (Art. 19 IVG, Art. 8 f. IVV) und dem Erfordernis der formellen Zulassung anderseits (Art. 26bis IVG, Art. 24 Abs. 1 IVV). Gestützt auf diese Bestimmungen sieht die Verordnung über die Zulassung von Sonderschulen in der Invalidenversicherung (SZV; SR 831.232.41) besondere Zulassungsvoraussetzungen und ein spezielles Zulassungsverfahren für Institutionen und Einzelpersonen vor, die im Rahmen der Invalidenversicherung Minderjährige unterrichten. Der Sonderschulunterricht ist durch IV-Beiträge nur zu subventionieren, wenn die betreffende Schule zur Tätigkeit auf dem Gebiet der Invalidenversicherung zugelassen worden ist. Weder die Invalidenversicherungs-Kommission (heute IV-Stelle) noch die Ausgleichskasse (durch Verfügung), noch der Richter (auf Beschwerde gegen die Kassenverfügung) sind im Rahmen des IV-rechtlichen Anmeldungs- (Art. 46 IVG) oder darauffolgenden Leistungsstreitverfahrens (Art. 69 IVG in Verbindung mit Art. 84 AHVG) zuständig, über diese Zulassung zu befinden oder Zulassungsverfahren einzuleiten (vgl. BGE 109 V 15 Erw. 2b; ZAK 1982 S. 325). Dies ist nach Gesetz und Verordnung in allen Fällen Sache des Bundesamtes für Sozialversicherung oder der zuständigen kantonalen Amtsstelle. Ihnen obliegt es abzuklären, ob das Institut generell oder bezogen auf einen einzelnen Schüler die Zulassungsvoraussetzungen (Art. 2 ff. SZV) erfüllt (vgl. zum Ganzen MEYER-BLASER, Die Bedeutung der Sonderschulzulassung für den Leistungsanspruch gegenüber der Invalidenversicherung, in SZS 1986 S. 77 f., mit Hinweisen).
b) Schulen, die invaliden Minderjährigen einen dem Gebrechen angepassten regelmässigen Sonderschulunterricht im Sinne von Art. 8 Abs. 1 lit. a IVV erteilen wollen, bedürfen nach Art. 26bis Abs. 1 und 2 IVG einer Zulassung, um ihren Schülern Anspruch auf Beiträge der Invalidenversicherung zu vermitteln. Der Bundesrat übertrug die Zuständigkeit zum Erlass von Zulassungsvorschriften gemäss Art. 24 Abs. 1 IVV dem Eidg. Departement des Innern, das gestützt auf diese Delegation am 11. September 1972 die SZV erlassen hat. Deren Art. 10 sieht vor, dass für die Zulassung von Sonderschulen, die ständig mehr als vier Schüler mit Anspruch auf den Sonderschulbeitrag der Invalidenversicherung unterrichten, das Bundesamt für Sozialversicherung zuständig ist (Abs. 1); in den übrigen Fällen liegt die Zuständigkeit für die Anerkennung als Sonderschule beim Kanton, in dem sich das Institut befindet (Abs. 2).
2. a) Gemäss Art. 128 OG beurteilt das Eidg. Versicherungsgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 97, 98 lit. b-h und 98a OG auf dem Gebiet der Sozialversicherung. Hinsichtlich des Begriffs der mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbaren Verfügungen verweist Art. 97 OG auf Art. 5 VwVG. Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen (und im übrigen noch weitere, nach dem Verfügungsgegenstand näher umschriebene Voraussetzungen erfüllen).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach Art. 98 lit. g OG zulässig gegen Verfügungen letzter kantonaler Instanzen, soweit nicht das Bundesrecht zunächst die Beschwerde an eine Vorinstanz in Sinne der lit. b-f desselben Artikels vorsieht.
Der angefochtene Regierungsratsentscheid vom 12. Januar 1994 ist eine letztinstanzliche kantonale Verfügung auf dem Gebiet der Sozialversicherung, gegen die das Bundesrecht keine Weiterzugsmöglichkeit an eine andere Vorinstanz vorsieht. Es handelt sich um einen jener Fälle, da eine andere Behörde als die nach Art. 85 AHVG in Verbindung mit Art. 69 IVG vorgesehenen kantonalen Beschwerdeinstanzen auf dem Gebiet der Invalidenversicherung den anfechtbaren Entscheid erlässt. Hiegegen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. Ferner ist der Versicherte (oder sein gesetzlicher Vertreter) im Hinblick darauf, dass die beantragten Sonderschulbeiträge nur zugesprochen werden können, wenn das in Aussicht genommene Institut als Sonderschule im Einzelfall zugelassen worden ist (ZAK 1980 S. 273 f. Erw. 1b und Erw. 2 in fine), im Sinne von Art. 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (MEYER-BLASER, a.a.O.). Auf diese ist somit einzutreten.
b) Da es im vorliegenden Rechtsstreit um die Zulassung einer Privatschule als Sonderschule im Einzelfall und damit nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen (Art. 132 OG) geht, hat das Eidg. Versicherungsgericht nur die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, nicht aber die Angemessenheit zu prüfen; an die vorinstanzliche Feststellung des Sachverhaltes ist das Gericht nicht gebunden (Art. 104 lit. a und b sowie Art. 105 Abs. 1 OG).
3. a) Entsprechend dem angefochtenen negativen Zulassungsentscheid des Regierungsrates ist vorliegend einzig zu prüfen, ob die Freie Evangelische Schule Zürich den Anforderungen der einschlägigen gesetzlichen Vorschriften, insbesondere der SZV, und der Rechtsprechung (vgl. hiezu BGE 109 V 14 ff., Erw. 2a und 3) für eine derartige Zulassung im Einzelfall genügt. Nicht zu prüfen und im übrigen auch nicht umstritten ist dagegen die Frage, ob der Beschwerdeführer sonderschulunterrichtsbedürftig ist.
Nach Art. 1 SZV gelten Institutionen und Einzelpersonen, die im Rahmen der Invalidenversicherung invalide Minderjährige unterrichten, als Sonderschulen und bedürfen einer Zulassung. Sie haben zudem den kantonalen Vorschriften zu genügen (Art. 2 SZV).
Die Leitung und die Personen, die mit der Schulung, Erziehung sowie der Durchführung pädagogisch-therapeutischer Massnahmen betraut sind, müssen über die für ihre Tätigkeit erforderliche Ausbildung und Eignung verfügen (Art. 3 Abs. 1 SZV). Personen ohne ausreichende Ausbildung dürfen für die Durchführung der in Abs. 1 genannten Massnahmen nur eingesetzt werden, wenn sie unter der Leitung und Verantwortung einer voll ausgebildeten Fachperson arbeiten und sich verpflichten, die fehlende Ausbildung zu erwerben (Abs. 3). Der Unterricht muss den Gebrechen der Schüler angepasst sein und den therapeutischen Erfordernissen Rechnung tragen (Art. 4 SZV). Erfordert das Gebrechen der Schüler besondere Pflege und Behandlung, muss eine fachgemässe Durchführung sichergestellt sein (Art. 7 SZV).
b) Der Regierungsrat hat die Zulassung der Freien Evangelischen Schule Zürich als Sonderschule im Einzelfall für den Beschwerdeführer für die Schuljahre 1990/91 und 1991/92 im wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, die Lehrer, welche in jenen Jahren den Versicherten unterrichtet hätten, seien nicht im Besitz der erforderlichen Spezialausbildung gewesen. Ferner seien nicht Kleinklassen im Sinne der Sonderschulung, sondern relativ kleine Normalklassen mit 10 bis 16 Schülern geführt worden. In der Oberstufe hingegen erhalte der Beschwerdeführer Unterricht und Betreuung von einer heilpädagogisch geschulten Lehrkraft, weshalb die Zulassung zu Recht erst ab dem Schuljahr 1992/93 erfolgt sei.
Demgegenüber lässt der Beschwerdeführer geltend machen, gemäss einer Bestätigung des Lehrers M. hätte er seiner Behinderungen wegen keine Volksschule besuchen können. Nur dank der Sonderschulung habe er die Prüfungen für den Übertritt in die Sekundarschule bestanden. Sowohl der Lehrer der 6. Klasse wie die Lehrerin der Übergangsklasse hätten über eine sonderpädagogische Spezialausbildung verfügt. Die 6. Klasse habe sodann 9, die Übergangsklasse 15 Schüler umfasst. Damit seien die Voraussetzungen für eine Zulassung erfüllt gewesen.
4. a) Gemäss einem Schreiben des Rektors der Freien Evangelischen Schule Zürich an die kantonale Erziehungsdirektion vom 3. Februar 1993 haben im 6. Schuljahr Frau W. und Herr S., in der Übergangsklasse Frau J. den Beschwerdeführer unterrichtet. Frau W. hat gemäss einer vom Rechtsvertreter des Versicherten erstellten Liste ausser dem Primarlehrerpatent keine weitere Ausbildung erworben. Herr S. besitzt neben einem solchen Patent Abschlüsse in Theologie und in Erwachsenenbildung. Er hat zudem Kurse in verschiedenen Institutionen über sonderpädagogische und allgemeine psychologische Fragen besucht, ohne in diesen Gebieten über ein Abschlussdiplom zu verfügen. Einige dieser Kurse hat er offenbar erst nach den hier streitigen Schuljahren absolviert. Frau J. schliesslich ist ausser Primar- und Mittelstufenlehrerin ausgebildete Legasthenietherapeutin und hat eine Reihe von Kursen aus verschiedenen Fachgebieten besucht.
b) Aus diesen Unterlagen ergibt sich, dass Frau W. offensichtlich die Voraussetzungen für die Anerkennung des von ihr erteilten Unterrichts als Sonderunterricht im Einzelfall nicht erfüllt. Herr S. dürfte aufgrund der von ihm besuchten Kurse über gewisse hilfreiche Kenntnisse verfügen. Eine eigentliche heilpädagogische Ausbildung mit entsprechendem Abschluss liegt jedoch nicht vor. Frau J. ist sodann wohl ausgebildete Legasthenietherapeutin; dies ist jedoch keine Ausbildung zur Führung einer Sonderklasse oder Sonderschule. Die Erziehungsdirektion des Kantons Zürich weist in ihrer Vernehmlassung ans Eidg. Versicherungsgericht darauf hin, dass Legasthenietherapeuten, die heilpädagogische Funktionen auszuüben wünschen, eine Ausbildung für Sonderklassen- und Sonderschullehrer nachzuholen und sich darüber mit einem Diplom auszuweisen haben. Im weiteren leidet der Beschwerdeführer nicht in erster Linie an Legasthenieproblemen, sondern an körperlichen Behinderungen und an Beeinträchtigungen in der Wahrnehmung und Verarbeitung von Informationen. Er hat denn auch vor allem logopädische und psychomotorische Therapien erhalten.
c) Demnach ist festzustellen, dass die Lehrkräfte, welche den Beschwerdeführer in den hier streitigen Schuljahren unterrichtet haben, den Anforderungen für die Zulassung der Freien Evangelischen Schule Zürich als Sonderschule im Einzelfall nicht genügt haben. Keine erfüllt die Voraussetzung einer fachlichen Ausbildung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 SZV in genügendem Ausmass. Sie haben ihren Unterricht auch nicht unter Aufsicht einer voll ausgebildeten Person nach Art. 3 Abs. 3 SZV erteilt. Dass die betreffenden Personen sich verpflichtet hätten, eine entsprechende Ausbildung mit Diplomabschluss nachzuholen, ist sodann nirgends ausgewiesen und wird auch nicht geltend gemacht. Unter diesen Umständen hat der Regierungsrat die Schule für den Beschwerdeführer zu Recht erst ab der Oberstufe als Sonderschule im Einzelfall zugelassen, da dieser Unterricht unter der Leitung eines ausgebildeten Heilpädagogen steht.
d) Bei diesem Ergebnis braucht nicht mehr näher geprüft zu werden, ob eine Zulassung auch wegen der Klassengrösse nicht in Betracht gekommen wäre. Immerhin weist die Erziehungsdirektion in der Vernehmlassung vor dem Eidg. Versicherungsgericht nicht ohne Grund darauf hin, dass zumindest die Klasse von 16 Schülern (oder deren 15, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde behauptet wird) im Übergangsschuljahr die gemäss den einschlägigen kantonalen Vorschriften bestehenden Höchstschülerzahlen für eine Zulassung überstiegen hätte. Nach Art. 2 SZV haben Sonderschulen auch den kantonalen Vorschriften zu genügen.
Ebenso erübrigen sich nähere Ausführungen zur Frage, ob und in welchem Umfang in Fällen wie dem vorliegenden, da die Eltern erst nach Ablauf von mehr als einem Schuljahr um Kostengutsprache durch die Invalidenversicherung ersuchen, eine rückwirkende Zulassung möglich ist.
5. (Kostenpunkt) | de | Art. 19 cpv. 1 e 2 LAI, art. 26bis cpv. 1 LAI, art. 8 segg. OAI, art. 24 cpv. 1 e 3 OAI, art. 1 segg. ORS, art. 97, 98 lett. a-h, art. 128 OG, art. 5 PA. - Rimedio di diritto nel caso in cui ad un istituto viene negato il riconoscimento quale scuola speciale (consid. 1, 2).
- Presupposti necessari, riguardo al personale, per il riconoscimento di un istituto privato quale scuola speciale (consid. 3, 4). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-423%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,518 | 120 V 429 | 120 V 429
Sachverhalt ab Seite 430
A.- Z., nato nel 1943, di professione muratore, domiciliato a B., ha presentato il 17 marzo 1987 una richiesta di prestazioni dell'assicurazione invalidità. Faceva valere un'incapacità lavorativa per asma bronchiale et bronchite.
Nel rapporto del 6 luglio 1987 il dott. L., medico curante, ha posto la diagnosi di bronchite cronica asmatiforme, di obesità con ipercolesterinemia e ipertrigliceridemia e di diminuita tolleranza al glucosio; egli ha dichiarato il paziente inabile al lavoro in misura totale dal 26 gennaio al 9 maggio 1987 e dal 29 maggio 1987 alla data del certificato.
In una relazione del 12 giugno 1987, stesa all'intenzione e all'indirizzo del medico curante, i dott.ri T., Q. e B., primario il primo, capo-clinica il secondo e assistente il terzo dell'Ospedale X, avevano dichiarato che Z. non subiva un'incapacità di lavoro, anche se questo richiedesse sforzi fisici medio-pesanti; tuttavia, i medici non lo ritenevano più adatto a lavorare sui cantieri quale muratore e ne prevedevano una riqualificazione professionale, che gli aprisse la possibilità di lavoro in ambienti esenti da polveri e da fumo.
Dopo un periodo di osservazione trascorso dall'assicurato nel Centro professionale invalidi, la Cassa di compensazione del Cantone Ticino ha con provvedimenti del 10 gennaio 1989 rispettivamente del 2 agosto 1989 e dell'8 ottobre 1989 preso a carico la riformazione dell'assicurato nella professione di cuoco, che è iniziata il 23 dicembre 1988 e terminata il 16 luglio 1992.
Il 6 agosto 1992 l'Ufficio regionale per l'integrazione professionale di Bellinzona ha dichiarato che Z. aveva portato a termine con successo il tirocinio nella professione di cuoco e ch'egli era quindi da ritenersi sufficientemente integrato dal profilo professionale.
Subito dopo la conclusione della riformazione professionale, l'assicurato, secondo un appunto preso dal funzionario della Cassa, si è ammalato dal 17 luglio 1992 al 18 agosto successivo e in seguito si è annunciato in data 19 agosto 1992, siccome senza lavoro, alla Cassa di disoccupazione. L'interessato ha pure chiesto all'assicurazione per l'invalidità di poter completare la sua formazione di cuoco con la specializzazione di cuoco dietetico.
La Cassa di compensazione del Cantone Ticino, con decisioni del 22 settembre 1992 e del 6 ottobre 1992, ha rifiutato ulteriori provvedimenti reintegrativi di carattere professionale, adducendo che l'assicurato era già convenientemente reintegrato nell'ambito della sua capacità di lavoro residua. La Cassa precisava che il diritto dell'assicurato a un'indennità giornaliera era decaduto il 16 luglio 1992, quando era terminata la riformazione.
B.- L'assicurato ha interposto ricorso contro la decisione del 22 settembre 1992 al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, il quale l'ha respinto mediante giudizio del 17 agosto 1993. Il Tribunale cantonale ha accertato che Z. aveva seguito e compiuto una formazione professionale tale da permettergli il reperimento di un'occupazione confacente, senza la necessità di una formazione specialistica ulteriore.
L'istanza giudiziaria cantonale ha del resto preso atto che l'insorgente medesimo non pretendeva più, in quella sede ricorsuale, la continuazione della misura di integrazione, essendosi egli limitato a pretendere l'indennità giornaliera per le vacanze perse al termine del tirocinio.
A quest'ultimo riguardo, la suddetta istanza ha stabilito che nessuna indennità giornaliera dell'assicurazione invalidità spettava a Z. per il fatto ch'egli, al termine della riformazione professionale, si era immediatamente annunciato all'assicurazione contro la disoccupazione. Infine, la Corte cantonale ha rilevato che nei confronti dei propri assicurati l'assicurazione invalidità non soggiace alle regole sul contratto di lavoro stabilito dal Codice delle obbligazioni.
C.- Z. insorge dinanzi al Tribunale federale delle assicurazioni con un ricorso di diritto amministrativo. Chiede di essere posto "al beneficio dell'indennità giornaliera dell'assicurazione invalidità assegnatagli sino al termine della riformazione, dal 17 luglio 1992 al 18 agosto 1992".
L'insorgente dichiara di seguire il Tribunale cantonale, laddove esso afferma che l'assicurazione per l'invalidità non è un datore di lavoro nei confronti dei propri assicurati, né soggiace al Codice delle obbligazioni. Z. ritiene però che il Tribunale medesimo erri quando afferma ch'egli si sarebbe "immediatamente" annunciato all'assicurazione contro la disoccupazione, al termine della riformazione professionale. Egli asserisce che, appena terminata quest'ultima, avrebbe cercato lavoro, non trovandolo. È soltanto il 19 agosto 1992, come si evince dai documenti prodotti con il presente gravame, che si è annunciato alla Cassa di disoccupazione. L'interessato invoca quindi l'applicazione della norma di legge concernente l'erogazione dell'indennità giornaliera per il periodo decorrente dalla fine della riformazione professionale sino all'annuncio all'assicurazione contro la disoccupazione.
La Cassa di compensazione del Cantone Ticino propone di respingere il ricorso di diritto amministrativo. Inviando l'incarto al Tribunale federale delle assicurazioni i giudici cantonali hanno dichiarato di rinunciare a presentare osservazioni.
Nel corso della procedura federale è emerso che questa Corte non era in grado di prendere una decisione unanime per circolazione degli atti. Il Presidente del Tribunale federale delle assicurazioni ha quindi indetto per il 27 settembre 1994 un'udienza pubblica, alla quale le parti, debitamente invitate, hanno dichiarato di rinunciare a presenziare.
Erwägungen
Diritto:
1. L'oggetto della lite verte in procedura federale unicamente sul tema dell'assegnazione a Z. dell'indennità giornaliera dell'AI dal 17 luglio 1992, ossia dal giorno successivo alla fine dei provvedimenti professionali sino al 18 agosto 1992, giorno precedente all'annuncio del ricorrente all'assicurazione contro la disoccupazione.
Secondo l'art. 22 cpv. 1 prima frase LAI l'assicurato ha diritto, durante l'integrazione, a un'indennità giornaliera, se l'esecuzione dei provvedimenti d'integrazione gli impedisce d'esercitare un'attività lucrativa per almeno tre giorni consecutivi o se l'incapacità di lavoro nella sua attività abituale raggiunge almeno il 50%.
Di regola, il diritto all'indennità giornaliera è collegato al periodo d'esecuzione di provvedimenti d'integrazione di una certa durata, dei quali questa indennità rappresenta una prestazione accessoria (DTF 116 V 88 consid. 2a, DTF 114 V 140 consid. 1; MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, pag. 159; MEYER-BLASER, Zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz im staatlichen Leistungsrecht, pag. 146; VALTERIO, Droit et pratique de l'assurance-invalidité, pag. 187 seg.).
Il principio dell'accessorietà non ha per contro una portata assoluta, poiché giusta l'art. 22 cpv. 3 LAI, il Consiglio federale stabilisce le condizioni alle quali possono essere assegnate le indennità giornaliere per giorni singoli e per i periodi istruttori, di attesa e di avviamento. A mente dell'art. 19 cpv. 1 OAI l'assicurato non ha diritto all'indennità giornaliera per il periodo in cui attende che gli si trovi un impiego idoneo (prima frase). Tuttavia, se la ricerca dell'impiego è preceduta da una prima formazione professionale, egli continua a ricevere, per 60 giorni al massimo, l'indennità giornaliera fino allora assegnatagli (seconda frase). Inoltre giusta l'art. 19 cpv. 2 OAI gli assicurati che beneficiano dell'indennità giornaliera dell'assicurazione contro la disoccupazione non hanno diritto all'indennità giornaliera dell'assicurazione per l'invalidità.
2. Il ricorrente si avvale nella fattispecie di quanto disposto nella versione italiana dell'art. 19 cpv. 1 seconda frase OAI per chiedere, avendo egli terminato la riformazione professionale, la continuazione dell'erogazione dell'indennità giornaliera dell'AI nel periodo litigioso.
a) Innanzi tutto va messo in evidenza come l'art. 19 cpv. 1 OAI nella versione tedesca si discosti sensibilmente dalla versione italiana e francese. Infatti nel testo tedesco la suddetta norma reca il titolo "Wartezeiten während der Arbeitsvermittlung", mentre nel testo italiano e francese porta il titolo "Periodo d'attesa durante la ricerca di un impiego" rispettivamente "Délai d'attente pendant la recherche d'un emploi".
L'art. 19 cpv. 1 seconda frase OAI nella versione tedesca prevede quale requisito supplementare per l'erogazione dell'indennità giornaliera oltre alla conclusione dei provvedimenti professionali pure il collocamento ("Arbeitsvermittlung") dell'assicurato giusta l'art. 18 cpv. 1 LAI. Va precisato per contro che nelle versioni italiana e francese non appare il termine "collocamento" (traduzione letterale di "Arbeitsvermittlung") ma quello della "ricerca dell'impiego" (risp. in francese "la recherche d'un emploi") come pure in entrambe le versioni è sufficiente, a differenza della versione tedesca, per l'assegnazione dell'indennità giornaliera che la suddetta ricerca sia stata preceduta da una prima formazione professionale (art. 16 LAI) o da una riformazione professionale (art. 17 LAI) dell'assicurato. Si pone quindi il quesito di conoscere quale versione dell'art. 19 cpv. 1 seconda frase OAI sia determinante per l'erogazione dell'indennità giornaliera dell'AI.
b) In questo contesto deve essere sottolineato che la delega legislativa di cui all'art. 22 cpv. 3 LAI non contiene alcuna indicazione circa i presupposti relativi all'assegnazione dell'indennità giornaliera durante il periodo d'attesa, essendosi il legislatore limitato con la summenzionata normativa a conferire al Consiglio federale la competenza di istituire il diritto all'indennità giornaliera dell'AI anche per i periodi istruttori e d'attesa che precedono o seguono la riformazione professionale.
Quando una disposizione presenta una discrepanza fra le versioni nelle tre lingue ufficiali, risulta determinante il testo che secondo il metodo usuale d'interpretazione rende più esattamente il senso della norma e può essere considerato come giusto (GRISEL, Traité de droit administratif, pag. 126). Nella fattispecie spetta quindi al giudice stabilire il testo che corrisponda meglio allo scopo dell'art. 19 cpv. 1 OAI (DTF 117 V 291 consid. 3b e sentenze ivi citate).
Sulla base dei lavori preparatori va constatato che il legislatore ha conferito al Consiglio federale la competenza di istituire il diritto all'indennità giornaliera dell'AI nei periodi istruttori e d'attesa che precedono il riadattamento propriamente detto o per i periodi d'avviamento al lavoro che lo seguono e di garantire così, in taluni casi degni di considerazione, la continuità delle prestazioni dal momento in cui l'invalidità si manifesta sino alla completa ripresa professionale (Messaggio concernente un disegno di legge su l'assicurazione per l'invalidità e un disegno di legge inteso a modificare l'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti del 24 ottobre 1958; FF 1958 I 1096). Inoltre nell'ambito della revisione dell'Ordinanza dell'assicurazione invalidità, entrata in vigore il 1o gennaio 1968 e volta ad estendere da 30 a 60 giorni al massimo l'indennità giornaliera dell'AI, accordata ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 OAI (RCC 1968 pag. 21), la Commissione federale degli esperti ha sottolineato come la suddetta modifica si prefigga di ridurre al minimo i casi in cui l'assicurato, rimasto senza un posto di lavoro una volta finita la riformazione professionale, rischi di essere privato di una prestazione (Rapport de la Commission fédérale d'experts pour la revision de l'assurance-invalidité, del 1o luglio 1966, pag. 63).
Sulla base delle considerazioni esposte, è quindi ravvisabile nella continuazione dell'assegnazione dell'indennità giornaliera dell'AI dopo la fine della riformazione professionale, la volontà del legislatore di concedere un aiuto economico in relazione con la ricerca di un impiego a quelle persone che, una volta terminati i provvedimenti d'integrazione professionale, sono costrette a superare un momento difficile, in quanto si trovano senza un posto di lavoro e non sono al beneficio di un'indennità giornaliera dell'assicurazione contro la disoccupazione (art. 19 cpv. 2 e contrario OAI). Questa Corte reputa quindi che per il diritto all'indennità giornaliera dell'AI è sufficiente unicamente l'adempimento del presupposto circa la conclusione della prima formazione professionale (art. 16 LAI) o circa la conclusione della riformazione professionale (art. 17 LAI), escludendo pertanto che l'assegnazione di detta indennità dipenda pure dal requisito del collocamento ai sensi dell'art. 18 LAI. | it | Art. 19 Abs. 1 Satz 2 IVV: Auszahlung des Taggeldes während der Wartezeit bei Stellensuche. Massgebend für Auslegung und Anwendung von Art. 19 Abs. 1 Satz 2 IVV ist die italienische und französische Fassung.
Danach genügt als Anspruchsvoraussetzung, dass der Arbeitssuche eine erstmalige berufliche Ausbildung (Art. 16 IVG) oder eine Umschulung (Art. 17 IVG) vorausgeht.
Damit bedarf es für die Ausrichtung dieses Taggeldes nicht der Voraussetzung der Arbeitsvermittlung (Art. 18 IVG), wie dies die deutsche Fassung vorsieht. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-429%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,519 | 120 V 429 | 120 V 429
Sachverhalt ab Seite 430
A.- Z., nato nel 1943, di professione muratore, domiciliato a B., ha presentato il 17 marzo 1987 una richiesta di prestazioni dell'assicurazione invalidità. Faceva valere un'incapacità lavorativa per asma bronchiale et bronchite.
Nel rapporto del 6 luglio 1987 il dott. L., medico curante, ha posto la diagnosi di bronchite cronica asmatiforme, di obesità con ipercolesterinemia e ipertrigliceridemia e di diminuita tolleranza al glucosio; egli ha dichiarato il paziente inabile al lavoro in misura totale dal 26 gennaio al 9 maggio 1987 e dal 29 maggio 1987 alla data del certificato.
In una relazione del 12 giugno 1987, stesa all'intenzione e all'indirizzo del medico curante, i dott.ri T., Q. e B., primario il primo, capo-clinica il secondo e assistente il terzo dell'Ospedale X, avevano dichiarato che Z. non subiva un'incapacità di lavoro, anche se questo richiedesse sforzi fisici medio-pesanti; tuttavia, i medici non lo ritenevano più adatto a lavorare sui cantieri quale muratore e ne prevedevano una riqualificazione professionale, che gli aprisse la possibilità di lavoro in ambienti esenti da polveri e da fumo.
Dopo un periodo di osservazione trascorso dall'assicurato nel Centro professionale invalidi, la Cassa di compensazione del Cantone Ticino ha con provvedimenti del 10 gennaio 1989 rispettivamente del 2 agosto 1989 e dell'8 ottobre 1989 preso a carico la riformazione dell'assicurato nella professione di cuoco, che è iniziata il 23 dicembre 1988 e terminata il 16 luglio 1992.
Il 6 agosto 1992 l'Ufficio regionale per l'integrazione professionale di Bellinzona ha dichiarato che Z. aveva portato a termine con successo il tirocinio nella professione di cuoco e ch'egli era quindi da ritenersi sufficientemente integrato dal profilo professionale.
Subito dopo la conclusione della riformazione professionale, l'assicurato, secondo un appunto preso dal funzionario della Cassa, si è ammalato dal 17 luglio 1992 al 18 agosto successivo e in seguito si è annunciato in data 19 agosto 1992, siccome senza lavoro, alla Cassa di disoccupazione. L'interessato ha pure chiesto all'assicurazione per l'invalidità di poter completare la sua formazione di cuoco con la specializzazione di cuoco dietetico.
La Cassa di compensazione del Cantone Ticino, con decisioni del 22 settembre 1992 e del 6 ottobre 1992, ha rifiutato ulteriori provvedimenti reintegrativi di carattere professionale, adducendo che l'assicurato era già convenientemente reintegrato nell'ambito della sua capacità di lavoro residua. La Cassa precisava che il diritto dell'assicurato a un'indennità giornaliera era decaduto il 16 luglio 1992, quando era terminata la riformazione.
B.- L'assicurato ha interposto ricorso contro la decisione del 22 settembre 1992 al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, il quale l'ha respinto mediante giudizio del 17 agosto 1993. Il Tribunale cantonale ha accertato che Z. aveva seguito e compiuto una formazione professionale tale da permettergli il reperimento di un'occupazione confacente, senza la necessità di una formazione specialistica ulteriore.
L'istanza giudiziaria cantonale ha del resto preso atto che l'insorgente medesimo non pretendeva più, in quella sede ricorsuale, la continuazione della misura di integrazione, essendosi egli limitato a pretendere l'indennità giornaliera per le vacanze perse al termine del tirocinio.
A quest'ultimo riguardo, la suddetta istanza ha stabilito che nessuna indennità giornaliera dell'assicurazione invalidità spettava a Z. per il fatto ch'egli, al termine della riformazione professionale, si era immediatamente annunciato all'assicurazione contro la disoccupazione. Infine, la Corte cantonale ha rilevato che nei confronti dei propri assicurati l'assicurazione invalidità non soggiace alle regole sul contratto di lavoro stabilito dal Codice delle obbligazioni.
C.- Z. insorge dinanzi al Tribunale federale delle assicurazioni con un ricorso di diritto amministrativo. Chiede di essere posto "al beneficio dell'indennità giornaliera dell'assicurazione invalidità assegnatagli sino al termine della riformazione, dal 17 luglio 1992 al 18 agosto 1992".
L'insorgente dichiara di seguire il Tribunale cantonale, laddove esso afferma che l'assicurazione per l'invalidità non è un datore di lavoro nei confronti dei propri assicurati, né soggiace al Codice delle obbligazioni. Z. ritiene però che il Tribunale medesimo erri quando afferma ch'egli si sarebbe "immediatamente" annunciato all'assicurazione contro la disoccupazione, al termine della riformazione professionale. Egli asserisce che, appena terminata quest'ultima, avrebbe cercato lavoro, non trovandolo. È soltanto il 19 agosto 1992, come si evince dai documenti prodotti con il presente gravame, che si è annunciato alla Cassa di disoccupazione. L'interessato invoca quindi l'applicazione della norma di legge concernente l'erogazione dell'indennità giornaliera per il periodo decorrente dalla fine della riformazione professionale sino all'annuncio all'assicurazione contro la disoccupazione.
La Cassa di compensazione del Cantone Ticino propone di respingere il ricorso di diritto amministrativo. Inviando l'incarto al Tribunale federale delle assicurazioni i giudici cantonali hanno dichiarato di rinunciare a presentare osservazioni.
Nel corso della procedura federale è emerso che questa Corte non era in grado di prendere una decisione unanime per circolazione degli atti. Il Presidente del Tribunale federale delle assicurazioni ha quindi indetto per il 27 settembre 1994 un'udienza pubblica, alla quale le parti, debitamente invitate, hanno dichiarato di rinunciare a presenziare.
Erwägungen
Diritto:
1. L'oggetto della lite verte in procedura federale unicamente sul tema dell'assegnazione a Z. dell'indennità giornaliera dell'AI dal 17 luglio 1992, ossia dal giorno successivo alla fine dei provvedimenti professionali sino al 18 agosto 1992, giorno precedente all'annuncio del ricorrente all'assicurazione contro la disoccupazione.
Secondo l'art. 22 cpv. 1 prima frase LAI l'assicurato ha diritto, durante l'integrazione, a un'indennità giornaliera, se l'esecuzione dei provvedimenti d'integrazione gli impedisce d'esercitare un'attività lucrativa per almeno tre giorni consecutivi o se l'incapacità di lavoro nella sua attività abituale raggiunge almeno il 50%.
Di regola, il diritto all'indennità giornaliera è collegato al periodo d'esecuzione di provvedimenti d'integrazione di una certa durata, dei quali questa indennità rappresenta una prestazione accessoria (DTF 116 V 88 consid. 2a, DTF 114 V 140 consid. 1; MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, pag. 159; MEYER-BLASER, Zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz im staatlichen Leistungsrecht, pag. 146; VALTERIO, Droit et pratique de l'assurance-invalidité, pag. 187 seg.).
Il principio dell'accessorietà non ha per contro una portata assoluta, poiché giusta l'art. 22 cpv. 3 LAI, il Consiglio federale stabilisce le condizioni alle quali possono essere assegnate le indennità giornaliere per giorni singoli e per i periodi istruttori, di attesa e di avviamento. A mente dell'art. 19 cpv. 1 OAI l'assicurato non ha diritto all'indennità giornaliera per il periodo in cui attende che gli si trovi un impiego idoneo (prima frase). Tuttavia, se la ricerca dell'impiego è preceduta da una prima formazione professionale, egli continua a ricevere, per 60 giorni al massimo, l'indennità giornaliera fino allora assegnatagli (seconda frase). Inoltre giusta l'art. 19 cpv. 2 OAI gli assicurati che beneficiano dell'indennità giornaliera dell'assicurazione contro la disoccupazione non hanno diritto all'indennità giornaliera dell'assicurazione per l'invalidità.
2. Il ricorrente si avvale nella fattispecie di quanto disposto nella versione italiana dell'art. 19 cpv. 1 seconda frase OAI per chiedere, avendo egli terminato la riformazione professionale, la continuazione dell'erogazione dell'indennità giornaliera dell'AI nel periodo litigioso.
a) Innanzi tutto va messo in evidenza come l'art. 19 cpv. 1 OAI nella versione tedesca si discosti sensibilmente dalla versione italiana e francese. Infatti nel testo tedesco la suddetta norma reca il titolo "Wartezeiten während der Arbeitsvermittlung", mentre nel testo italiano e francese porta il titolo "Periodo d'attesa durante la ricerca di un impiego" rispettivamente "Délai d'attente pendant la recherche d'un emploi".
L'art. 19 cpv. 1 seconda frase OAI nella versione tedesca prevede quale requisito supplementare per l'erogazione dell'indennità giornaliera oltre alla conclusione dei provvedimenti professionali pure il collocamento ("Arbeitsvermittlung") dell'assicurato giusta l'art. 18 cpv. 1 LAI. Va precisato per contro che nelle versioni italiana e francese non appare il termine "collocamento" (traduzione letterale di "Arbeitsvermittlung") ma quello della "ricerca dell'impiego" (risp. in francese "la recherche d'un emploi") come pure in entrambe le versioni è sufficiente, a differenza della versione tedesca, per l'assegnazione dell'indennità giornaliera che la suddetta ricerca sia stata preceduta da una prima formazione professionale (art. 16 LAI) o da una riformazione professionale (art. 17 LAI) dell'assicurato. Si pone quindi il quesito di conoscere quale versione dell'art. 19 cpv. 1 seconda frase OAI sia determinante per l'erogazione dell'indennità giornaliera dell'AI.
b) In questo contesto deve essere sottolineato che la delega legislativa di cui all'art. 22 cpv. 3 LAI non contiene alcuna indicazione circa i presupposti relativi all'assegnazione dell'indennità giornaliera durante il periodo d'attesa, essendosi il legislatore limitato con la summenzionata normativa a conferire al Consiglio federale la competenza di istituire il diritto all'indennità giornaliera dell'AI anche per i periodi istruttori e d'attesa che precedono o seguono la riformazione professionale.
Quando una disposizione presenta una discrepanza fra le versioni nelle tre lingue ufficiali, risulta determinante il testo che secondo il metodo usuale d'interpretazione rende più esattamente il senso della norma e può essere considerato come giusto (GRISEL, Traité de droit administratif, pag. 126). Nella fattispecie spetta quindi al giudice stabilire il testo che corrisponda meglio allo scopo dell'art. 19 cpv. 1 OAI (DTF 117 V 291 consid. 3b e sentenze ivi citate).
Sulla base dei lavori preparatori va constatato che il legislatore ha conferito al Consiglio federale la competenza di istituire il diritto all'indennità giornaliera dell'AI nei periodi istruttori e d'attesa che precedono il riadattamento propriamente detto o per i periodi d'avviamento al lavoro che lo seguono e di garantire così, in taluni casi degni di considerazione, la continuità delle prestazioni dal momento in cui l'invalidità si manifesta sino alla completa ripresa professionale (Messaggio concernente un disegno di legge su l'assicurazione per l'invalidità e un disegno di legge inteso a modificare l'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti del 24 ottobre 1958; FF 1958 I 1096). Inoltre nell'ambito della revisione dell'Ordinanza dell'assicurazione invalidità, entrata in vigore il 1o gennaio 1968 e volta ad estendere da 30 a 60 giorni al massimo l'indennità giornaliera dell'AI, accordata ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 OAI (RCC 1968 pag. 21), la Commissione federale degli esperti ha sottolineato come la suddetta modifica si prefigga di ridurre al minimo i casi in cui l'assicurato, rimasto senza un posto di lavoro una volta finita la riformazione professionale, rischi di essere privato di una prestazione (Rapport de la Commission fédérale d'experts pour la revision de l'assurance-invalidité, del 1o luglio 1966, pag. 63).
Sulla base delle considerazioni esposte, è quindi ravvisabile nella continuazione dell'assegnazione dell'indennità giornaliera dell'AI dopo la fine della riformazione professionale, la volontà del legislatore di concedere un aiuto economico in relazione con la ricerca di un impiego a quelle persone che, una volta terminati i provvedimenti d'integrazione professionale, sono costrette a superare un momento difficile, in quanto si trovano senza un posto di lavoro e non sono al beneficio di un'indennità giornaliera dell'assicurazione contro la disoccupazione (art. 19 cpv. 2 e contrario OAI). Questa Corte reputa quindi che per il diritto all'indennità giornaliera dell'AI è sufficiente unicamente l'adempimento del presupposto circa la conclusione della prima formazione professionale (art. 16 LAI) o circa la conclusione della riformazione professionale (art. 17 LAI), escludendo pertanto che l'assegnazione di detta indennità dipenda pure dal requisito del collocamento ai sensi dell'art. 18 LAI. | it | Art. 19 al. 1, seconde phrase, RAI: indemnité journalière allouée pendant la période d'attente durant la recherche d'un emploi. Conformément aux versions italienne et française - déterminantes en l'occurrence - de l'art. 19 al. 1, seconde phrase, RAI, il suffit, pour que le droit à l'indemnité journalière soit donné, que la recherche d'un emploi ait été précédée d'une formation professionnelle initiale (art. 16 LAI) ou d'un reclassement dans une nouvelle profession (art. 17 LAI). Dès lors, il n'est pas nécessaire que la condition du placement (art. 18 LAI) soit réalisée, comme le prévoit le texte allemand de la disposition réglementaire précitée. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-429%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 430
A.- Z., nato nel 1943, di professione muratore, domiciliato a B., ha presentato il 17 marzo 1987 una richiesta di prestazioni dell'assicurazione invalidità. Faceva valere un'incapacità lavorativa per asma bronchiale et bronchite.
Nel rapporto del 6 luglio 1987 il dott. L., medico curante, ha posto la diagnosi di bronchite cronica asmatiforme, di obesità con ipercolesterinemia e ipertrigliceridemia e di diminuita tolleranza al glucosio; egli ha dichiarato il paziente inabile al lavoro in misura totale dal 26 gennaio al 9 maggio 1987 e dal 29 maggio 1987 alla data del certificato.
In una relazione del 12 giugno 1987, stesa all'intenzione e all'indirizzo del medico curante, i dott.ri T., Q. e B., primario il primo, capo-clinica il secondo e assistente il terzo dell'Ospedale X, avevano dichiarato che Z. non subiva un'incapacità di lavoro, anche se questo richiedesse sforzi fisici medio-pesanti; tuttavia, i medici non lo ritenevano più adatto a lavorare sui cantieri quale muratore e ne prevedevano una riqualificazione professionale, che gli aprisse la possibilità di lavoro in ambienti esenti da polveri e da fumo.
Dopo un periodo di osservazione trascorso dall'assicurato nel Centro professionale invalidi, la Cassa di compensazione del Cantone Ticino ha con provvedimenti del 10 gennaio 1989 rispettivamente del 2 agosto 1989 e dell'8 ottobre 1989 preso a carico la riformazione dell'assicurato nella professione di cuoco, che è iniziata il 23 dicembre 1988 e terminata il 16 luglio 1992.
Il 6 agosto 1992 l'Ufficio regionale per l'integrazione professionale di Bellinzona ha dichiarato che Z. aveva portato a termine con successo il tirocinio nella professione di cuoco e ch'egli era quindi da ritenersi sufficientemente integrato dal profilo professionale.
Subito dopo la conclusione della riformazione professionale, l'assicurato, secondo un appunto preso dal funzionario della Cassa, si è ammalato dal 17 luglio 1992 al 18 agosto successivo e in seguito si è annunciato in data 19 agosto 1992, siccome senza lavoro, alla Cassa di disoccupazione. L'interessato ha pure chiesto all'assicurazione per l'invalidità di poter completare la sua formazione di cuoco con la specializzazione di cuoco dietetico.
La Cassa di compensazione del Cantone Ticino, con decisioni del 22 settembre 1992 e del 6 ottobre 1992, ha rifiutato ulteriori provvedimenti reintegrativi di carattere professionale, adducendo che l'assicurato era già convenientemente reintegrato nell'ambito della sua capacità di lavoro residua. La Cassa precisava che il diritto dell'assicurato a un'indennità giornaliera era decaduto il 16 luglio 1992, quando era terminata la riformazione.
B.- L'assicurato ha interposto ricorso contro la decisione del 22 settembre 1992 al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, il quale l'ha respinto mediante giudizio del 17 agosto 1993. Il Tribunale cantonale ha accertato che Z. aveva seguito e compiuto una formazione professionale tale da permettergli il reperimento di un'occupazione confacente, senza la necessità di una formazione specialistica ulteriore.
L'istanza giudiziaria cantonale ha del resto preso atto che l'insorgente medesimo non pretendeva più, in quella sede ricorsuale, la continuazione della misura di integrazione, essendosi egli limitato a pretendere l'indennità giornaliera per le vacanze perse al termine del tirocinio.
A quest'ultimo riguardo, la suddetta istanza ha stabilito che nessuna indennità giornaliera dell'assicurazione invalidità spettava a Z. per il fatto ch'egli, al termine della riformazione professionale, si era immediatamente annunciato all'assicurazione contro la disoccupazione. Infine, la Corte cantonale ha rilevato che nei confronti dei propri assicurati l'assicurazione invalidità non soggiace alle regole sul contratto di lavoro stabilito dal Codice delle obbligazioni.
C.- Z. insorge dinanzi al Tribunale federale delle assicurazioni con un ricorso di diritto amministrativo. Chiede di essere posto "al beneficio dell'indennità giornaliera dell'assicurazione invalidità assegnatagli sino al termine della riformazione, dal 17 luglio 1992 al 18 agosto 1992".
L'insorgente dichiara di seguire il Tribunale cantonale, laddove esso afferma che l'assicurazione per l'invalidità non è un datore di lavoro nei confronti dei propri assicurati, né soggiace al Codice delle obbligazioni. Z. ritiene però che il Tribunale medesimo erri quando afferma ch'egli si sarebbe "immediatamente" annunciato all'assicurazione contro la disoccupazione, al termine della riformazione professionale. Egli asserisce che, appena terminata quest'ultima, avrebbe cercato lavoro, non trovandolo. È soltanto il 19 agosto 1992, come si evince dai documenti prodotti con il presente gravame, che si è annunciato alla Cassa di disoccupazione. L'interessato invoca quindi l'applicazione della norma di legge concernente l'erogazione dell'indennità giornaliera per il periodo decorrente dalla fine della riformazione professionale sino all'annuncio all'assicurazione contro la disoccupazione.
La Cassa di compensazione del Cantone Ticino propone di respingere il ricorso di diritto amministrativo. Inviando l'incarto al Tribunale federale delle assicurazioni i giudici cantonali hanno dichiarato di rinunciare a presentare osservazioni.
Nel corso della procedura federale è emerso che questa Corte non era in grado di prendere una decisione unanime per circolazione degli atti. Il Presidente del Tribunale federale delle assicurazioni ha quindi indetto per il 27 settembre 1994 un'udienza pubblica, alla quale le parti, debitamente invitate, hanno dichiarato di rinunciare a presenziare.
Erwägungen
Diritto:
1. L'oggetto della lite verte in procedura federale unicamente sul tema dell'assegnazione a Z. dell'indennità giornaliera dell'AI dal 17 luglio 1992, ossia dal giorno successivo alla fine dei provvedimenti professionali sino al 18 agosto 1992, giorno precedente all'annuncio del ricorrente all'assicurazione contro la disoccupazione.
Secondo l'art. 22 cpv. 1 prima frase LAI l'assicurato ha diritto, durante l'integrazione, a un'indennità giornaliera, se l'esecuzione dei provvedimenti d'integrazione gli impedisce d'esercitare un'attività lucrativa per almeno tre giorni consecutivi o se l'incapacità di lavoro nella sua attività abituale raggiunge almeno il 50%.
Di regola, il diritto all'indennità giornaliera è collegato al periodo d'esecuzione di provvedimenti d'integrazione di una certa durata, dei quali questa indennità rappresenta una prestazione accessoria (DTF 116 V 88 consid. 2a, DTF 114 V 140 consid. 1; MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, pag. 159; MEYER-BLASER, Zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz im staatlichen Leistungsrecht, pag. 146; VALTERIO, Droit et pratique de l'assurance-invalidité, pag. 187 seg.).
Il principio dell'accessorietà non ha per contro una portata assoluta, poiché giusta l'art. 22 cpv. 3 LAI, il Consiglio federale stabilisce le condizioni alle quali possono essere assegnate le indennità giornaliere per giorni singoli e per i periodi istruttori, di attesa e di avviamento. A mente dell'art. 19 cpv. 1 OAI l'assicurato non ha diritto all'indennità giornaliera per il periodo in cui attende che gli si trovi un impiego idoneo (prima frase). Tuttavia, se la ricerca dell'impiego è preceduta da una prima formazione professionale, egli continua a ricevere, per 60 giorni al massimo, l'indennità giornaliera fino allora assegnatagli (seconda frase). Inoltre giusta l'art. 19 cpv. 2 OAI gli assicurati che beneficiano dell'indennità giornaliera dell'assicurazione contro la disoccupazione non hanno diritto all'indennità giornaliera dell'assicurazione per l'invalidità.
2. Il ricorrente si avvale nella fattispecie di quanto disposto nella versione italiana dell'art. 19 cpv. 1 seconda frase OAI per chiedere, avendo egli terminato la riformazione professionale, la continuazione dell'erogazione dell'indennità giornaliera dell'AI nel periodo litigioso.
a) Innanzi tutto va messo in evidenza come l'art. 19 cpv. 1 OAI nella versione tedesca si discosti sensibilmente dalla versione italiana e francese. Infatti nel testo tedesco la suddetta norma reca il titolo "Wartezeiten während der Arbeitsvermittlung", mentre nel testo italiano e francese porta il titolo "Periodo d'attesa durante la ricerca di un impiego" rispettivamente "Délai d'attente pendant la recherche d'un emploi".
L'art. 19 cpv. 1 seconda frase OAI nella versione tedesca prevede quale requisito supplementare per l'erogazione dell'indennità giornaliera oltre alla conclusione dei provvedimenti professionali pure il collocamento ("Arbeitsvermittlung") dell'assicurato giusta l'art. 18 cpv. 1 LAI. Va precisato per contro che nelle versioni italiana e francese non appare il termine "collocamento" (traduzione letterale di "Arbeitsvermittlung") ma quello della "ricerca dell'impiego" (risp. in francese "la recherche d'un emploi") come pure in entrambe le versioni è sufficiente, a differenza della versione tedesca, per l'assegnazione dell'indennità giornaliera che la suddetta ricerca sia stata preceduta da una prima formazione professionale (art. 16 LAI) o da una riformazione professionale (art. 17 LAI) dell'assicurato. Si pone quindi il quesito di conoscere quale versione dell'art. 19 cpv. 1 seconda frase OAI sia determinante per l'erogazione dell'indennità giornaliera dell'AI.
b) In questo contesto deve essere sottolineato che la delega legislativa di cui all'art. 22 cpv. 3 LAI non contiene alcuna indicazione circa i presupposti relativi all'assegnazione dell'indennità giornaliera durante il periodo d'attesa, essendosi il legislatore limitato con la summenzionata normativa a conferire al Consiglio federale la competenza di istituire il diritto all'indennità giornaliera dell'AI anche per i periodi istruttori e d'attesa che precedono o seguono la riformazione professionale.
Quando una disposizione presenta una discrepanza fra le versioni nelle tre lingue ufficiali, risulta determinante il testo che secondo il metodo usuale d'interpretazione rende più esattamente il senso della norma e può essere considerato come giusto (GRISEL, Traité de droit administratif, pag. 126). Nella fattispecie spetta quindi al giudice stabilire il testo che corrisponda meglio allo scopo dell'art. 19 cpv. 1 OAI (DTF 117 V 291 consid. 3b e sentenze ivi citate).
Sulla base dei lavori preparatori va constatato che il legislatore ha conferito al Consiglio federale la competenza di istituire il diritto all'indennità giornaliera dell'AI nei periodi istruttori e d'attesa che precedono il riadattamento propriamente detto o per i periodi d'avviamento al lavoro che lo seguono e di garantire così, in taluni casi degni di considerazione, la continuità delle prestazioni dal momento in cui l'invalidità si manifesta sino alla completa ripresa professionale (Messaggio concernente un disegno di legge su l'assicurazione per l'invalidità e un disegno di legge inteso a modificare l'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti del 24 ottobre 1958; FF 1958 I 1096). Inoltre nell'ambito della revisione dell'Ordinanza dell'assicurazione invalidità, entrata in vigore il 1o gennaio 1968 e volta ad estendere da 30 a 60 giorni al massimo l'indennità giornaliera dell'AI, accordata ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 OAI (RCC 1968 pag. 21), la Commissione federale degli esperti ha sottolineato come la suddetta modifica si prefigga di ridurre al minimo i casi in cui l'assicurato, rimasto senza un posto di lavoro una volta finita la riformazione professionale, rischi di essere privato di una prestazione (Rapport de la Commission fédérale d'experts pour la revision de l'assurance-invalidité, del 1o luglio 1966, pag. 63).
Sulla base delle considerazioni esposte, è quindi ravvisabile nella continuazione dell'assegnazione dell'indennità giornaliera dell'AI dopo la fine della riformazione professionale, la volontà del legislatore di concedere un aiuto economico in relazione con la ricerca di un impiego a quelle persone che, una volta terminati i provvedimenti d'integrazione professionale, sono costrette a superare un momento difficile, in quanto si trovano senza un posto di lavoro e non sono al beneficio di un'indennità giornaliera dell'assicurazione contro la disoccupazione (art. 19 cpv. 2 e contrario OAI). Questa Corte reputa quindi che per il diritto all'indennità giornaliera dell'AI è sufficiente unicamente l'adempimento del presupposto circa la conclusione della prima formazione professionale (art. 16 LAI) o circa la conclusione della riformazione professionale (art. 17 LAI), escludendo pertanto che l'assegnazione di detta indennità dipenda pure dal requisito del collocamento ai sensi dell'art. 18 LAI. | it | Art. 19 cpv. 1 seconda frase OAI: indennità giornaliera erogata nel periodo d'attesa durante la ricerca di un impiego. Per l'interpretazione e l'applicazione di questa disposizione sono determinanti le versioni italiana e francese, e non già quella tedesca, dell'art. 19 cpv. 1 seconda frase OAI.
Secondo le medesime, è sufficiente per il diritto all'indennità giornaliera che la ricerca dell'impiego sia preceduta da una prima formazione professionale (art. 16 LAI) o da una riformazione professionale (art. 17 LAI).
Viene così escluso che per l'erogazione di detta indennità debba pure essere adempiuto il requisito del collocamento (art. 18 LAI), come previsto nella versione tedesca della suddetta disposizione. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-429%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,521 | 120 V 435 | 120 V 435
Sachverhalt ab Seite 436
A.- Die Eheleute M. und J. K. sind gerichtlich getrennt; die Ehefrau lebt in Basel, der Ehemann in X. Das Zivilgericht des Sensebezirks verpflichtete J. K. mit Entscheid vom 30. April 1991, seiner Ehefrau einen monatlichen Unterhalt von Fr. 1'300.-- zu bezahlen, wobei es berücksichtigte, dass M. K., ihres Gesundheitszustandes wegen, eine umfangreichere als die vor der Trennung ausgeübte 50%ige Erwerbstätigkeit nicht zumutbar sei. Eine Berufung gegen diese Unterhaltsregelung wies das Kantonsgericht des Staates Freiburg am 20. September 1991 rechtskräftig ab. Im entsprechenden Entscheid führte es u.a. aus:
"Das Gesuch um eine Rente hat grundsätzlich die Berufungsbeklagte zu stellen (Art. 66 IVV [...]). Doch steht auch dem Berufungskläger in seiner Eigenschaft als unterhaltspflichtiger Ehemann dieses Recht zu (BGE 99 V 166 Erw. 1). Weder sie noch er haben es bisher getan. Das vorinstanzliche Urteil ist daher zu bestätigen. Sollte die Invalidenversicherung auf Gesuch einer der Parteien in der Folge der Berufungsbeklagten eine Rente zusprechen, wird der Berufungskläger die Abänderung oder die Revision des Urteils verlangen."
Gestützt auf diese Belehrung meldete J. K. seine Ehefrau am 18. Oktober 1991 zum Rentenbezug an. Die Invalidenversicherung setzte M. K. von diesem Sachverhalt in Kenntnis, zog Arztberichte des Dr. med. S., Spezialarzt für Physikalische Medizin und Rehabilitation/Rheumatologie FMH, Basel, vom 5. Dezember 1991, und des Dr. med. H., Spezialarzt für Innere Medizin FMH, Basel, vom 21. Dezember 1991, sowie einen Arbeitgeberbericht bei und liess durch den Regionalen Abklärungsdienst am 12. März 1992 Erhebungen bei der Versicherten über ihre häusliche Situation anstellen. Mit Vorbescheid vom 15. Juli 1992 wurde M. K. mitgeteilt, dass aufgrund der veranlassten Nachforschungen eine Rentenberechtigung nicht gegeben sei. Nachdem die Versicherte die ihr eingeräumte Frist zur Stellungnahme unbenützt verstreichen liess, wies die Ausgleichskasse Basel-Stadt das Leistungsbegehren mit einer an J. K. gerichteten Verfügung vom 5. August 1992 ab.
B.- J. K. suchte in der Folge "zur allfälligen Ausübung des Beschwerderechtes" um Akteneinsicht nach. Diese wurde ihm jedoch seitens der Verwaltung verweigert, da sie sich nunmehr auf den Standpunkt stellte, sie hätte das Dossier über die Versicherte ohne deren Einwilligung gar nicht erstellen und keine Abklärungen durchführen dürfen. Hierauf erhob J. K. Beschwerde und rügte u.a. die Nichtgewährung der Akteneinsicht.
Am 28. Oktober 1992 eröffnete die Ausgleichskasse M. K. eine der angefochtenen entsprechende Verfügung, nachdem sie ihr vorgängig den ganzen Sachverhalt und die resultierende Problematik (Verletzung der Persönlichkeit) aus Verwaltungssicht nochmals mitgeteilt hatte. Die Versicherte nahm am 17. November 1992 Einsicht in ihr Dossier; eine Beschwerde erhob sie jedoch nicht.
Die Kantonale Rekurskommission für die Ausgleichskassen, Basel, nahm sodann in der Beschwerdesache von J. K. eine Interessenabwägung zwischen dessen Anspruch auf Akteneinsicht als Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör und des ungeschriebenen verfassungsmässigen Freiheitsrechts seiner Frau auf Schutz ihrer Privatsphäre und ihres Privatlebens vor. Sie kam zum Schluss, letzteres müsse höher gewichtet werden als das Akteneinsichtsrecht. Die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör könne daher nicht die Aufhebung der angefochtenen Verfügung zur Folge haben. In materieller Hinsicht wies die Rekurskommission das wiederum gestellte Leistungsbegehren nach einer halben Rente ab (Entscheid vom 22. Februar 1993).
C.- J. K. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt, es sei primär M. K. eine halbe Invalidenrente ab Oktober 1990 auszurichten, subsidiär das Verwaltungsverfahren zu wiederholen, unter voller Respektierung der Mitwirkungsrechte, insbesondere der Akteneinsicht.
Die Ausgleichskasse beantragt in ihrer Stellungnahme die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. M. K. als Mitinteressierte und das Bundesamt für Sozialversicherung verzichten auf die Einreichung einer Vernehmlassung.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. a) Die Vorinstanz hat ausgeführt, dass der zur Zahlung von Unterhaltsbeiträgen an seine getrennt lebende Ehefrau verpflichtete Beschwerdeführer nach der gesetzlichen Regelung (Art. 66 Abs. 1 IVV in Verbindung mit Art. 46 IVG) und der Rechtsprechung (BGE 99 V 166 f. Erw. 1 mit Hinweisen) einerseits befugt war, die Ehefrau zum Bezug von Leistungen bei der Invalidenversicherung anzumelden, und ihm anderseits die Legitimation zukam, den streitigen Anspruch im Verwaltungsprozess selbständig zu verfolgen (vgl. BGE 98 V 55 Erw. 1 mit Hinweisen). Auf diese zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid kann verwiesen werden.
b) Zu beachten ist indessen, dass mit der u.a. Art. 66 IVV betreffenden Verordnungsänderung vom 29. Juni 1983, welche auf 1. Januar 1984 in Kraft trat, einerseits der Kreis der zur Anmeldung befugten Personen eingeschränkt (Art. 66 Abs. 1 IVV) und anderseits, in einem neuen Abs. 2, eine Regelung über die Befugnis zur Befreiung von der Schweigepflicht eingefügt wurde. Art. 66 Abs. 2 IVV lautet wie folgt:
"Ist der Versicherte urteilsunfähig, so kann sein gesetzlicher Vertreter andere Personen gegenüber den Organen der Versicherung von der Schweigepflicht befreien, soweit dies zur Abklärung des Anspruchs oder für den Rückgriff auf haftpflichtige Dritte erforderlich ist. Ist kein gesetzlicher Vertreter bestimmt, so steht diese Befugnis auch der betreuenden Person zu, die den Anspruch geltend macht."
Mit dieser Neuerung wurde in erster Linie Bedenken des Persönlichkeitsschutzes Rechnung getragen, welche unter der bis 31. Dezember 1983 geltenden Regelung auftraten, wenn nicht der Versicherte oder sein gesetzlicher Vertreter die Anmeldung zum Leistungsbezug vornahmen. Der Persönlichkeitsschutz gebietet es nach Auffassung des Bundesrates nämlich, dass die für die Abklärung der Leistungsberechtigung notwendige Befreiung von der Schweigepflicht (etwa von Ärzten, medizinischen Hilfspersonen, Spitälern, Fürsorgeeinrichtungen usw.) auch bei der Anmeldung durch Dritte ausdrücklich dem Versicherten oder seinem gesetzlichen Vertreter vorbehalten bleibt. Eine andere Person kann diese Befreiung nur erteilen, wenn der Versicherte urteilsunfähig ist. In diesem Fall kann entweder der gesetzliche Vertreter oder bei dessen Fehlen die den Versicherten betreuende Person Dritte vom Berufsgeheimnis entbinden, nicht hingegen die anmeldungsberechtigten Behörden, weil sie nicht in dem gleichen engen Verhältnis zum Versicherten stehen. Für den urteilsfähigen Versicherten schliesslich darf aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes weder ein gesetzlicher Vertreter noch ein anmeldungsberechtigter Dritter andere von der Schweigepflicht befreien (vgl. Erläuterungen zur Verordnungsänderung vom 29. Juni 1983 in: ZAK 1983 S. 430 f.). Mit andern Worten steht bei urteilsfähigen Versicherten die Befugnis zur Schweigepflichtbefreiung ausschliesslich diesen selbst zu.
c) Die Verwaltung vertritt vorliegend die Auffassung, dass sie diesen Punkt übersehen und der Beizug der Arztberichte ohne das erforderliche Einverständnis der Versicherten erfolgt sei. Dies trifft zu; denn es wird weder geltend gemacht noch ergeben sich aus den Akten irgendwelche Anhaltspunkte für die Annahme, die Versicherte könnte urteilsunfähig sein, so dass eine sie betreuende Person oder ihr gesetzlicher Vertreter zur Erteilung der Schweigepflichtbefreiung hätte ermächtigt sein können. Daraus folgt, dass die fraglichen Aktenstücke rechtswidrig in das Dossier der Versicherten Eingang gefunden haben.
3. a) Angesichts dieser Sachlage hat sich die Vorinstanz die Frage gestellt, ob das im Zusammenhang mit der Beschwerdelegitimation des Ehemanns zu beachtende Recht auf Akteneinsicht - welches nach gefestigter Rechtsprechung und Lehre aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt, der seinerseits aus Art. 4 BV abgeleitet wird, sofern keine besonderen bundes- oder kantonalrechtlichen Bestimmungen vorgehen (BGE 115 V 302 Erw. 2e, ZAK 1988 S. 39 Erw. 2a; vgl. ferner BGE 117 Ia 96 Erw. 5a, BGE 113 Ia 4 Erw. 4a, BGE 112 Ia 100 Erw. 5, BGE 110 Ia 85 Erw. 3b; KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl. 1991, S. 144 ff., Rz. 669 ff.; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband zur 5./6. Aufl., 1990, Nr. 82/83, S. 265 ff.; COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches Gehör, in: "recht" 2/1984, S. 1 ff., je mit weiteren Hinweisen) - die Persönlichkeitsrechte der Ehefrau zu verdrängen vermöge. Sie hat diese Frage verneint und, in Verweigerung des Akteneinsichtsrechts des Beschwerdeführers, gestützt auf die "eindeutige Aktenlage" die Ausrichtung von Rentenleistungen abgelehnt.
b) Dieser Vorgehensweise kann nicht zugestimmt werden; denn auch für die Verwaltungsjustizorgane gilt ein Verbot der Verwertung rechtswidrig erlangter Beweismittel (RKUV 1985 Nr. K 646 S. 242 f. Erw. 5d; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 5./6. Aufl., 1986, Nr. 89, S. 555 mit Hinweis auf BGE 99 V 15 und BGE 96 I 440 f.).
Dieses Verwertungsverbot gilt allerdings nicht absolut: Nur wenn die Beweismittel nicht auch rechtmässig hätten beschafft werden können, ist deren Berücksichtigung untersagt. Diese Praxis wurde in BGE 109 Ia 244 ff. dahingehend ergänzt, dass rechtswidrig erlangte Beweismittel auch dann nicht verwertet werden dürfen, wenn bei ihrer Beschaffung ein Rechtsgut verletzt wurde, das im konkreten Fall den Vorrang vor dem Interesse an der Erforschung der Wahrheit und der Durchsetzung des Rechts verdient (RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Ergänzungsband, Nr. 89, S. 301; vgl. auch Urteil des EGMR vom 12. Juli 1988 i.S. Schenk, Serie A, Band 140 = EuGRZ 1988, S. 390 ff.). Vorliegend sind die umstrittenen Arztberichte ins Dossier der Verwaltung gelangt, ohne dass die Persönlichkeitsschutzrechte des Art. 66 Abs. 2 IVV Beachtung fanden. Diese aber sind gerade geeignet und mit dem Ziel in der Verordnung verankert worden, einer urteilsfähigen Person allein um ihrer Persönlichkeit willen zu ermöglichen, die Durchsetzung des Rechts, letztlich bestehend in der Abklärung der Rentenberechtigung, zu verhindern.
c) Die Vorinstanz hätte daher im Rahmen ihrer Prozessleitung die betroffene Versicherte anfragen sollen, ob sie nachträglich die Entbindung ihrer Ärzte von der Schweigepflicht erteile. Hiezu bestand Anlass, da sich die Versicherte ohne weiteres auf die Abklärung ihrer Betätigungsmöglichkeiten im Haushalt eingelassen hat. Wie die Vorinstanz zu schliessen, sie hätte deswegen (und durch die Nichtanfechtung der auch ihr zugestellten Verfügung) die Ärzte ausschliesslich gegenüber der Invalidenversicherung implizite von der Schweigepflicht befreit, geht indessen nicht an. Für die Heilung des Mangels der Rechtswidrigkeit des Beweismittels muss nach dem Sinn von Art. 66 Abs. 2 IVV aktives Zutun der in der Persönlichkeit geschützten Versicherten gefordert werden. Hätte sie die nachträgliche Entbindung verweigert, wäre die kantonale Rekurskommission im Rahmen des die Verwaltungsrechtspflege und insbesondere das Beweisverfahren prägenden Untersuchungsgrundsatzes nach dem Gesagten von Amtes wegen verpflichtet gewesen, die rechtswidrig zu den Akten gekommenen Arztberichte prozessleitend aus dem Recht zu weisen (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 208 f. und 277 f.; MATTHEY/HOTTELIER, La légalité des preuves en procédure administrative genevoise, in: RDAF 1989, S. 154). Die Frage nach einer allfälligen Beschränkung des Akteneinsichtsrechts des Beschwerdeführers im Sinne der Rechtsprechung (BGE 115 V 302 Erw. 2f mit Hinweisen, BGE 113 Ia 4 Erw. 4a mit Hinweisen, 113 Ib 268 f. Erw. 4c, 100 Ia 104 Erw. 5d) hätte sich demnach überhaupt nicht gestellt. Sodann wäre der invalidenversicherungsrechtlich massgebende Sachverhalt unter Wahrung der Persönlichkeitsrechte der betroffenen Versicherten erneut abzuklären gewesen, da es - ohne die nicht berücksichtigten Arztberichte - an der Spruchreife des Prozesses mangelte.
d) Da der eigentliche Verfahrensfehler, die unautorisierte Einholung der fraglichen Arztberichte, wie die Verwaltung bereits in einem frühen Prozessstadium erkannte, während der administrativen Abklärung unterlief, rechtfertigt es sich, die Sache nicht an die Vorinstanz, sondern an die Ausgleichskasse zurückzuweisen, damit diese das Rentengesuch des Beschwerdeführers vom 18. Oktober 1991 noch einmal zur - rechtmässigen - Prüfung an die Hand nehme. Dabei wird sie, sofern die Versicherte ihre Mitwirkungspflicht an der Abklärung der Rentenberechtigung - bestehend in der Entbindung der Ärzte von der Schweigepflicht - verweigert, die aus BGE 108 V 229 fliessende Praxis zu beachten haben. Rz. 1051 Abs. 2 des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI), welche das Recht zur Befreiung von der Schweigepflicht im ohne achtenswerte Gründe erfolgten Weigerungsfalle des - urteilsfähigen - Versicherten (oder seines Vertreters) über Rz. 1051 Abs. 1 und den dortigen Verweis auf Rz. 1016 Dritten einräumt, ist im Lichte des revidierten Art. 66 IVV (vgl. oben Erw. 2b in fine) bundesrechtswidrig. Wenn die Versicherte mit einem solchen Verhalten die zivilrechtlich begründeten Interessen ihres unterhaltspflichtigen Ehemannes zu schädigen trachten sollte, wird dies der Zivilrichter zu würdigen haben.
4. (Kostenpunkt) | de | Art. 66 Abs. 1 und 2 IVV (in Verbindung mit Art. 46 IVG). - Sofern es sich beim Versicherten um eine urteilsfähige Person handelt, ist zur Befreiung von der Schweigepflicht (Art. 66 Abs. 2 IVV), im Gegensatz zur Geltendmachung des Anspruchs (Art. 66 Abs. 1 IVV), ausschliesslich er selbst legitimiert. Dem revidierten Art. 66 IVV liegen Persönlichkeitsschutzüberlegungen zugrunde, so dass eine Legitimation Dritter unter allen Umständen ausser Betracht fällt. Rz. 1051 Abs. 2 des BSV-Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI) ist bundesrechtswidrig (Erw. 2b und 3d).
- Arztberichte über einen urteilsfähigen Versicherten, die ohne dessen Einwilligung zur Entbindung von der ärztlichen Geheimhaltungspflicht in das Abklärungsdossier der Invalidenversicherung gelangten, unterliegen einem von Amtes wegen zu beachtenden Beweisverwertungsverbot. Eine aus den Fallumständen abgeleitete, allein zugunsten der Verwaltung wirkende, stillschweigende Entbindung von der Geheimhaltungspflicht ist unzulässig. Das Beweisverwertungsverbot geht dem Schutz der Persönlichkeitsrechte durch Beschränkung der Akteneinsicht des anmelde- und beschwerdelegitimierten Dritten im Verwaltungsprozess vor (Erw. 3a, b und c). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-435%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 436
A.- Die Eheleute M. und J. K. sind gerichtlich getrennt; die Ehefrau lebt in Basel, der Ehemann in X. Das Zivilgericht des Sensebezirks verpflichtete J. K. mit Entscheid vom 30. April 1991, seiner Ehefrau einen monatlichen Unterhalt von Fr. 1'300.-- zu bezahlen, wobei es berücksichtigte, dass M. K., ihres Gesundheitszustandes wegen, eine umfangreichere als die vor der Trennung ausgeübte 50%ige Erwerbstätigkeit nicht zumutbar sei. Eine Berufung gegen diese Unterhaltsregelung wies das Kantonsgericht des Staates Freiburg am 20. September 1991 rechtskräftig ab. Im entsprechenden Entscheid führte es u.a. aus:
"Das Gesuch um eine Rente hat grundsätzlich die Berufungsbeklagte zu stellen (Art. 66 IVV [...]). Doch steht auch dem Berufungskläger in seiner Eigenschaft als unterhaltspflichtiger Ehemann dieses Recht zu (BGE 99 V 166 Erw. 1). Weder sie noch er haben es bisher getan. Das vorinstanzliche Urteil ist daher zu bestätigen. Sollte die Invalidenversicherung auf Gesuch einer der Parteien in der Folge der Berufungsbeklagten eine Rente zusprechen, wird der Berufungskläger die Abänderung oder die Revision des Urteils verlangen."
Gestützt auf diese Belehrung meldete J. K. seine Ehefrau am 18. Oktober 1991 zum Rentenbezug an. Die Invalidenversicherung setzte M. K. von diesem Sachverhalt in Kenntnis, zog Arztberichte des Dr. med. S., Spezialarzt für Physikalische Medizin und Rehabilitation/Rheumatologie FMH, Basel, vom 5. Dezember 1991, und des Dr. med. H., Spezialarzt für Innere Medizin FMH, Basel, vom 21. Dezember 1991, sowie einen Arbeitgeberbericht bei und liess durch den Regionalen Abklärungsdienst am 12. März 1992 Erhebungen bei der Versicherten über ihre häusliche Situation anstellen. Mit Vorbescheid vom 15. Juli 1992 wurde M. K. mitgeteilt, dass aufgrund der veranlassten Nachforschungen eine Rentenberechtigung nicht gegeben sei. Nachdem die Versicherte die ihr eingeräumte Frist zur Stellungnahme unbenützt verstreichen liess, wies die Ausgleichskasse Basel-Stadt das Leistungsbegehren mit einer an J. K. gerichteten Verfügung vom 5. August 1992 ab.
B.- J. K. suchte in der Folge "zur allfälligen Ausübung des Beschwerderechtes" um Akteneinsicht nach. Diese wurde ihm jedoch seitens der Verwaltung verweigert, da sie sich nunmehr auf den Standpunkt stellte, sie hätte das Dossier über die Versicherte ohne deren Einwilligung gar nicht erstellen und keine Abklärungen durchführen dürfen. Hierauf erhob J. K. Beschwerde und rügte u.a. die Nichtgewährung der Akteneinsicht.
Am 28. Oktober 1992 eröffnete die Ausgleichskasse M. K. eine der angefochtenen entsprechende Verfügung, nachdem sie ihr vorgängig den ganzen Sachverhalt und die resultierende Problematik (Verletzung der Persönlichkeit) aus Verwaltungssicht nochmals mitgeteilt hatte. Die Versicherte nahm am 17. November 1992 Einsicht in ihr Dossier; eine Beschwerde erhob sie jedoch nicht.
Die Kantonale Rekurskommission für die Ausgleichskassen, Basel, nahm sodann in der Beschwerdesache von J. K. eine Interessenabwägung zwischen dessen Anspruch auf Akteneinsicht als Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör und des ungeschriebenen verfassungsmässigen Freiheitsrechts seiner Frau auf Schutz ihrer Privatsphäre und ihres Privatlebens vor. Sie kam zum Schluss, letzteres müsse höher gewichtet werden als das Akteneinsichtsrecht. Die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör könne daher nicht die Aufhebung der angefochtenen Verfügung zur Folge haben. In materieller Hinsicht wies die Rekurskommission das wiederum gestellte Leistungsbegehren nach einer halben Rente ab (Entscheid vom 22. Februar 1993).
C.- J. K. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt, es sei primär M. K. eine halbe Invalidenrente ab Oktober 1990 auszurichten, subsidiär das Verwaltungsverfahren zu wiederholen, unter voller Respektierung der Mitwirkungsrechte, insbesondere der Akteneinsicht.
Die Ausgleichskasse beantragt in ihrer Stellungnahme die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. M. K. als Mitinteressierte und das Bundesamt für Sozialversicherung verzichten auf die Einreichung einer Vernehmlassung.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. a) Die Vorinstanz hat ausgeführt, dass der zur Zahlung von Unterhaltsbeiträgen an seine getrennt lebende Ehefrau verpflichtete Beschwerdeführer nach der gesetzlichen Regelung (Art. 66 Abs. 1 IVV in Verbindung mit Art. 46 IVG) und der Rechtsprechung (BGE 99 V 166 f. Erw. 1 mit Hinweisen) einerseits befugt war, die Ehefrau zum Bezug von Leistungen bei der Invalidenversicherung anzumelden, und ihm anderseits die Legitimation zukam, den streitigen Anspruch im Verwaltungsprozess selbständig zu verfolgen (vgl. BGE 98 V 55 Erw. 1 mit Hinweisen). Auf diese zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid kann verwiesen werden.
b) Zu beachten ist indessen, dass mit der u.a. Art. 66 IVV betreffenden Verordnungsänderung vom 29. Juni 1983, welche auf 1. Januar 1984 in Kraft trat, einerseits der Kreis der zur Anmeldung befugten Personen eingeschränkt (Art. 66 Abs. 1 IVV) und anderseits, in einem neuen Abs. 2, eine Regelung über die Befugnis zur Befreiung von der Schweigepflicht eingefügt wurde. Art. 66 Abs. 2 IVV lautet wie folgt:
"Ist der Versicherte urteilsunfähig, so kann sein gesetzlicher Vertreter andere Personen gegenüber den Organen der Versicherung von der Schweigepflicht befreien, soweit dies zur Abklärung des Anspruchs oder für den Rückgriff auf haftpflichtige Dritte erforderlich ist. Ist kein gesetzlicher Vertreter bestimmt, so steht diese Befugnis auch der betreuenden Person zu, die den Anspruch geltend macht."
Mit dieser Neuerung wurde in erster Linie Bedenken des Persönlichkeitsschutzes Rechnung getragen, welche unter der bis 31. Dezember 1983 geltenden Regelung auftraten, wenn nicht der Versicherte oder sein gesetzlicher Vertreter die Anmeldung zum Leistungsbezug vornahmen. Der Persönlichkeitsschutz gebietet es nach Auffassung des Bundesrates nämlich, dass die für die Abklärung der Leistungsberechtigung notwendige Befreiung von der Schweigepflicht (etwa von Ärzten, medizinischen Hilfspersonen, Spitälern, Fürsorgeeinrichtungen usw.) auch bei der Anmeldung durch Dritte ausdrücklich dem Versicherten oder seinem gesetzlichen Vertreter vorbehalten bleibt. Eine andere Person kann diese Befreiung nur erteilen, wenn der Versicherte urteilsunfähig ist. In diesem Fall kann entweder der gesetzliche Vertreter oder bei dessen Fehlen die den Versicherten betreuende Person Dritte vom Berufsgeheimnis entbinden, nicht hingegen die anmeldungsberechtigten Behörden, weil sie nicht in dem gleichen engen Verhältnis zum Versicherten stehen. Für den urteilsfähigen Versicherten schliesslich darf aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes weder ein gesetzlicher Vertreter noch ein anmeldungsberechtigter Dritter andere von der Schweigepflicht befreien (vgl. Erläuterungen zur Verordnungsänderung vom 29. Juni 1983 in: ZAK 1983 S. 430 f.). Mit andern Worten steht bei urteilsfähigen Versicherten die Befugnis zur Schweigepflichtbefreiung ausschliesslich diesen selbst zu.
c) Die Verwaltung vertritt vorliegend die Auffassung, dass sie diesen Punkt übersehen und der Beizug der Arztberichte ohne das erforderliche Einverständnis der Versicherten erfolgt sei. Dies trifft zu; denn es wird weder geltend gemacht noch ergeben sich aus den Akten irgendwelche Anhaltspunkte für die Annahme, die Versicherte könnte urteilsunfähig sein, so dass eine sie betreuende Person oder ihr gesetzlicher Vertreter zur Erteilung der Schweigepflichtbefreiung hätte ermächtigt sein können. Daraus folgt, dass die fraglichen Aktenstücke rechtswidrig in das Dossier der Versicherten Eingang gefunden haben.
3. a) Angesichts dieser Sachlage hat sich die Vorinstanz die Frage gestellt, ob das im Zusammenhang mit der Beschwerdelegitimation des Ehemanns zu beachtende Recht auf Akteneinsicht - welches nach gefestigter Rechtsprechung und Lehre aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt, der seinerseits aus Art. 4 BV abgeleitet wird, sofern keine besonderen bundes- oder kantonalrechtlichen Bestimmungen vorgehen (BGE 115 V 302 Erw. 2e, ZAK 1988 S. 39 Erw. 2a; vgl. ferner BGE 117 Ia 96 Erw. 5a, BGE 113 Ia 4 Erw. 4a, BGE 112 Ia 100 Erw. 5, BGE 110 Ia 85 Erw. 3b; KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl. 1991, S. 144 ff., Rz. 669 ff.; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband zur 5./6. Aufl., 1990, Nr. 82/83, S. 265 ff.; COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches Gehör, in: "recht" 2/1984, S. 1 ff., je mit weiteren Hinweisen) - die Persönlichkeitsrechte der Ehefrau zu verdrängen vermöge. Sie hat diese Frage verneint und, in Verweigerung des Akteneinsichtsrechts des Beschwerdeführers, gestützt auf die "eindeutige Aktenlage" die Ausrichtung von Rentenleistungen abgelehnt.
b) Dieser Vorgehensweise kann nicht zugestimmt werden; denn auch für die Verwaltungsjustizorgane gilt ein Verbot der Verwertung rechtswidrig erlangter Beweismittel (RKUV 1985 Nr. K 646 S. 242 f. Erw. 5d; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 5./6. Aufl., 1986, Nr. 89, S. 555 mit Hinweis auf BGE 99 V 15 und BGE 96 I 440 f.).
Dieses Verwertungsverbot gilt allerdings nicht absolut: Nur wenn die Beweismittel nicht auch rechtmässig hätten beschafft werden können, ist deren Berücksichtigung untersagt. Diese Praxis wurde in BGE 109 Ia 244 ff. dahingehend ergänzt, dass rechtswidrig erlangte Beweismittel auch dann nicht verwertet werden dürfen, wenn bei ihrer Beschaffung ein Rechtsgut verletzt wurde, das im konkreten Fall den Vorrang vor dem Interesse an der Erforschung der Wahrheit und der Durchsetzung des Rechts verdient (RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Ergänzungsband, Nr. 89, S. 301; vgl. auch Urteil des EGMR vom 12. Juli 1988 i.S. Schenk, Serie A, Band 140 = EuGRZ 1988, S. 390 ff.). Vorliegend sind die umstrittenen Arztberichte ins Dossier der Verwaltung gelangt, ohne dass die Persönlichkeitsschutzrechte des Art. 66 Abs. 2 IVV Beachtung fanden. Diese aber sind gerade geeignet und mit dem Ziel in der Verordnung verankert worden, einer urteilsfähigen Person allein um ihrer Persönlichkeit willen zu ermöglichen, die Durchsetzung des Rechts, letztlich bestehend in der Abklärung der Rentenberechtigung, zu verhindern.
c) Die Vorinstanz hätte daher im Rahmen ihrer Prozessleitung die betroffene Versicherte anfragen sollen, ob sie nachträglich die Entbindung ihrer Ärzte von der Schweigepflicht erteile. Hiezu bestand Anlass, da sich die Versicherte ohne weiteres auf die Abklärung ihrer Betätigungsmöglichkeiten im Haushalt eingelassen hat. Wie die Vorinstanz zu schliessen, sie hätte deswegen (und durch die Nichtanfechtung der auch ihr zugestellten Verfügung) die Ärzte ausschliesslich gegenüber der Invalidenversicherung implizite von der Schweigepflicht befreit, geht indessen nicht an. Für die Heilung des Mangels der Rechtswidrigkeit des Beweismittels muss nach dem Sinn von Art. 66 Abs. 2 IVV aktives Zutun der in der Persönlichkeit geschützten Versicherten gefordert werden. Hätte sie die nachträgliche Entbindung verweigert, wäre die kantonale Rekurskommission im Rahmen des die Verwaltungsrechtspflege und insbesondere das Beweisverfahren prägenden Untersuchungsgrundsatzes nach dem Gesagten von Amtes wegen verpflichtet gewesen, die rechtswidrig zu den Akten gekommenen Arztberichte prozessleitend aus dem Recht zu weisen (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 208 f. und 277 f.; MATTHEY/HOTTELIER, La légalité des preuves en procédure administrative genevoise, in: RDAF 1989, S. 154). Die Frage nach einer allfälligen Beschränkung des Akteneinsichtsrechts des Beschwerdeführers im Sinne der Rechtsprechung (BGE 115 V 302 Erw. 2f mit Hinweisen, BGE 113 Ia 4 Erw. 4a mit Hinweisen, 113 Ib 268 f. Erw. 4c, 100 Ia 104 Erw. 5d) hätte sich demnach überhaupt nicht gestellt. Sodann wäre der invalidenversicherungsrechtlich massgebende Sachverhalt unter Wahrung der Persönlichkeitsrechte der betroffenen Versicherten erneut abzuklären gewesen, da es - ohne die nicht berücksichtigten Arztberichte - an der Spruchreife des Prozesses mangelte.
d) Da der eigentliche Verfahrensfehler, die unautorisierte Einholung der fraglichen Arztberichte, wie die Verwaltung bereits in einem frühen Prozessstadium erkannte, während der administrativen Abklärung unterlief, rechtfertigt es sich, die Sache nicht an die Vorinstanz, sondern an die Ausgleichskasse zurückzuweisen, damit diese das Rentengesuch des Beschwerdeführers vom 18. Oktober 1991 noch einmal zur - rechtmässigen - Prüfung an die Hand nehme. Dabei wird sie, sofern die Versicherte ihre Mitwirkungspflicht an der Abklärung der Rentenberechtigung - bestehend in der Entbindung der Ärzte von der Schweigepflicht - verweigert, die aus BGE 108 V 229 fliessende Praxis zu beachten haben. Rz. 1051 Abs. 2 des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI), welche das Recht zur Befreiung von der Schweigepflicht im ohne achtenswerte Gründe erfolgten Weigerungsfalle des - urteilsfähigen - Versicherten (oder seines Vertreters) über Rz. 1051 Abs. 1 und den dortigen Verweis auf Rz. 1016 Dritten einräumt, ist im Lichte des revidierten Art. 66 IVV (vgl. oben Erw. 2b in fine) bundesrechtswidrig. Wenn die Versicherte mit einem solchen Verhalten die zivilrechtlich begründeten Interessen ihres unterhaltspflichtigen Ehemannes zu schädigen trachten sollte, wird dies der Zivilrichter zu würdigen haben.
4. (Kostenpunkt) | de | Art. 66 al. 1 et 2 RAI (en corrélation avec l'art. 46 LAI). - Si l'assuré est une personne capable de discernement, lui seul a qualité pour lever l'obligation de garder le secret (art. 66 al. 2 RAI), à la différence de l'exercice du droit aux prestations (art. 66 al. 1 RAI). La qualité pour agir de tiers n'entre en aucun cas en ligne de compte, étant donné que l'art. 66 RAI révisé repose sur des considérations tirées de la protection de la personnalité. Le ch. m. 1051 paragraphe 2 de la circulaire de l'OFAS sur la procédure dans l'assurance-invalidité (CPAI) est contraire au droit fédéral (consid. 2b et 3d).
- Il y a lieu de considérer d'office comme preuves illicites des rapports médicaux concernant un assuré capable de discernement, produits au dossier de l'assurance-invalidité, sans que l'assuré ait consenti à délier les médecins du secret professionnel. Il n'est pas admissible de déduire des circonstances d'un cas d'espèce l'existence d'une libération tacite de l'obligation de garder le secret, dont l'administration seule peut se prévaloir. L'exclusion des preuves illicites l'emporte sur la protection de la personnalité par une limitation du droit des tiers, qui ont qualité pour présenter une demande de prestations et pour recourir, de consulter le dossier lors du procès administratif (consid. 3a, b et c). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-435%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 436
A.- Die Eheleute M. und J. K. sind gerichtlich getrennt; die Ehefrau lebt in Basel, der Ehemann in X. Das Zivilgericht des Sensebezirks verpflichtete J. K. mit Entscheid vom 30. April 1991, seiner Ehefrau einen monatlichen Unterhalt von Fr. 1'300.-- zu bezahlen, wobei es berücksichtigte, dass M. K., ihres Gesundheitszustandes wegen, eine umfangreichere als die vor der Trennung ausgeübte 50%ige Erwerbstätigkeit nicht zumutbar sei. Eine Berufung gegen diese Unterhaltsregelung wies das Kantonsgericht des Staates Freiburg am 20. September 1991 rechtskräftig ab. Im entsprechenden Entscheid führte es u.a. aus:
"Das Gesuch um eine Rente hat grundsätzlich die Berufungsbeklagte zu stellen (Art. 66 IVV [...]). Doch steht auch dem Berufungskläger in seiner Eigenschaft als unterhaltspflichtiger Ehemann dieses Recht zu (BGE 99 V 166 Erw. 1). Weder sie noch er haben es bisher getan. Das vorinstanzliche Urteil ist daher zu bestätigen. Sollte die Invalidenversicherung auf Gesuch einer der Parteien in der Folge der Berufungsbeklagten eine Rente zusprechen, wird der Berufungskläger die Abänderung oder die Revision des Urteils verlangen."
Gestützt auf diese Belehrung meldete J. K. seine Ehefrau am 18. Oktober 1991 zum Rentenbezug an. Die Invalidenversicherung setzte M. K. von diesem Sachverhalt in Kenntnis, zog Arztberichte des Dr. med. S., Spezialarzt für Physikalische Medizin und Rehabilitation/Rheumatologie FMH, Basel, vom 5. Dezember 1991, und des Dr. med. H., Spezialarzt für Innere Medizin FMH, Basel, vom 21. Dezember 1991, sowie einen Arbeitgeberbericht bei und liess durch den Regionalen Abklärungsdienst am 12. März 1992 Erhebungen bei der Versicherten über ihre häusliche Situation anstellen. Mit Vorbescheid vom 15. Juli 1992 wurde M. K. mitgeteilt, dass aufgrund der veranlassten Nachforschungen eine Rentenberechtigung nicht gegeben sei. Nachdem die Versicherte die ihr eingeräumte Frist zur Stellungnahme unbenützt verstreichen liess, wies die Ausgleichskasse Basel-Stadt das Leistungsbegehren mit einer an J. K. gerichteten Verfügung vom 5. August 1992 ab.
B.- J. K. suchte in der Folge "zur allfälligen Ausübung des Beschwerderechtes" um Akteneinsicht nach. Diese wurde ihm jedoch seitens der Verwaltung verweigert, da sie sich nunmehr auf den Standpunkt stellte, sie hätte das Dossier über die Versicherte ohne deren Einwilligung gar nicht erstellen und keine Abklärungen durchführen dürfen. Hierauf erhob J. K. Beschwerde und rügte u.a. die Nichtgewährung der Akteneinsicht.
Am 28. Oktober 1992 eröffnete die Ausgleichskasse M. K. eine der angefochtenen entsprechende Verfügung, nachdem sie ihr vorgängig den ganzen Sachverhalt und die resultierende Problematik (Verletzung der Persönlichkeit) aus Verwaltungssicht nochmals mitgeteilt hatte. Die Versicherte nahm am 17. November 1992 Einsicht in ihr Dossier; eine Beschwerde erhob sie jedoch nicht.
Die Kantonale Rekurskommission für die Ausgleichskassen, Basel, nahm sodann in der Beschwerdesache von J. K. eine Interessenabwägung zwischen dessen Anspruch auf Akteneinsicht als Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör und des ungeschriebenen verfassungsmässigen Freiheitsrechts seiner Frau auf Schutz ihrer Privatsphäre und ihres Privatlebens vor. Sie kam zum Schluss, letzteres müsse höher gewichtet werden als das Akteneinsichtsrecht. Die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör könne daher nicht die Aufhebung der angefochtenen Verfügung zur Folge haben. In materieller Hinsicht wies die Rekurskommission das wiederum gestellte Leistungsbegehren nach einer halben Rente ab (Entscheid vom 22. Februar 1993).
C.- J. K. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt, es sei primär M. K. eine halbe Invalidenrente ab Oktober 1990 auszurichten, subsidiär das Verwaltungsverfahren zu wiederholen, unter voller Respektierung der Mitwirkungsrechte, insbesondere der Akteneinsicht.
Die Ausgleichskasse beantragt in ihrer Stellungnahme die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. M. K. als Mitinteressierte und das Bundesamt für Sozialversicherung verzichten auf die Einreichung einer Vernehmlassung.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. a) Die Vorinstanz hat ausgeführt, dass der zur Zahlung von Unterhaltsbeiträgen an seine getrennt lebende Ehefrau verpflichtete Beschwerdeführer nach der gesetzlichen Regelung (Art. 66 Abs. 1 IVV in Verbindung mit Art. 46 IVG) und der Rechtsprechung (BGE 99 V 166 f. Erw. 1 mit Hinweisen) einerseits befugt war, die Ehefrau zum Bezug von Leistungen bei der Invalidenversicherung anzumelden, und ihm anderseits die Legitimation zukam, den streitigen Anspruch im Verwaltungsprozess selbständig zu verfolgen (vgl. BGE 98 V 55 Erw. 1 mit Hinweisen). Auf diese zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid kann verwiesen werden.
b) Zu beachten ist indessen, dass mit der u.a. Art. 66 IVV betreffenden Verordnungsänderung vom 29. Juni 1983, welche auf 1. Januar 1984 in Kraft trat, einerseits der Kreis der zur Anmeldung befugten Personen eingeschränkt (Art. 66 Abs. 1 IVV) und anderseits, in einem neuen Abs. 2, eine Regelung über die Befugnis zur Befreiung von der Schweigepflicht eingefügt wurde. Art. 66 Abs. 2 IVV lautet wie folgt:
"Ist der Versicherte urteilsunfähig, so kann sein gesetzlicher Vertreter andere Personen gegenüber den Organen der Versicherung von der Schweigepflicht befreien, soweit dies zur Abklärung des Anspruchs oder für den Rückgriff auf haftpflichtige Dritte erforderlich ist. Ist kein gesetzlicher Vertreter bestimmt, so steht diese Befugnis auch der betreuenden Person zu, die den Anspruch geltend macht."
Mit dieser Neuerung wurde in erster Linie Bedenken des Persönlichkeitsschutzes Rechnung getragen, welche unter der bis 31. Dezember 1983 geltenden Regelung auftraten, wenn nicht der Versicherte oder sein gesetzlicher Vertreter die Anmeldung zum Leistungsbezug vornahmen. Der Persönlichkeitsschutz gebietet es nach Auffassung des Bundesrates nämlich, dass die für die Abklärung der Leistungsberechtigung notwendige Befreiung von der Schweigepflicht (etwa von Ärzten, medizinischen Hilfspersonen, Spitälern, Fürsorgeeinrichtungen usw.) auch bei der Anmeldung durch Dritte ausdrücklich dem Versicherten oder seinem gesetzlichen Vertreter vorbehalten bleibt. Eine andere Person kann diese Befreiung nur erteilen, wenn der Versicherte urteilsunfähig ist. In diesem Fall kann entweder der gesetzliche Vertreter oder bei dessen Fehlen die den Versicherten betreuende Person Dritte vom Berufsgeheimnis entbinden, nicht hingegen die anmeldungsberechtigten Behörden, weil sie nicht in dem gleichen engen Verhältnis zum Versicherten stehen. Für den urteilsfähigen Versicherten schliesslich darf aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes weder ein gesetzlicher Vertreter noch ein anmeldungsberechtigter Dritter andere von der Schweigepflicht befreien (vgl. Erläuterungen zur Verordnungsänderung vom 29. Juni 1983 in: ZAK 1983 S. 430 f.). Mit andern Worten steht bei urteilsfähigen Versicherten die Befugnis zur Schweigepflichtbefreiung ausschliesslich diesen selbst zu.
c) Die Verwaltung vertritt vorliegend die Auffassung, dass sie diesen Punkt übersehen und der Beizug der Arztberichte ohne das erforderliche Einverständnis der Versicherten erfolgt sei. Dies trifft zu; denn es wird weder geltend gemacht noch ergeben sich aus den Akten irgendwelche Anhaltspunkte für die Annahme, die Versicherte könnte urteilsunfähig sein, so dass eine sie betreuende Person oder ihr gesetzlicher Vertreter zur Erteilung der Schweigepflichtbefreiung hätte ermächtigt sein können. Daraus folgt, dass die fraglichen Aktenstücke rechtswidrig in das Dossier der Versicherten Eingang gefunden haben.
3. a) Angesichts dieser Sachlage hat sich die Vorinstanz die Frage gestellt, ob das im Zusammenhang mit der Beschwerdelegitimation des Ehemanns zu beachtende Recht auf Akteneinsicht - welches nach gefestigter Rechtsprechung und Lehre aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt, der seinerseits aus Art. 4 BV abgeleitet wird, sofern keine besonderen bundes- oder kantonalrechtlichen Bestimmungen vorgehen (BGE 115 V 302 Erw. 2e, ZAK 1988 S. 39 Erw. 2a; vgl. ferner BGE 117 Ia 96 Erw. 5a, BGE 113 Ia 4 Erw. 4a, BGE 112 Ia 100 Erw. 5, BGE 110 Ia 85 Erw. 3b; KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl. 1991, S. 144 ff., Rz. 669 ff.; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband zur 5./6. Aufl., 1990, Nr. 82/83, S. 265 ff.; COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches Gehör, in: "recht" 2/1984, S. 1 ff., je mit weiteren Hinweisen) - die Persönlichkeitsrechte der Ehefrau zu verdrängen vermöge. Sie hat diese Frage verneint und, in Verweigerung des Akteneinsichtsrechts des Beschwerdeführers, gestützt auf die "eindeutige Aktenlage" die Ausrichtung von Rentenleistungen abgelehnt.
b) Dieser Vorgehensweise kann nicht zugestimmt werden; denn auch für die Verwaltungsjustizorgane gilt ein Verbot der Verwertung rechtswidrig erlangter Beweismittel (RKUV 1985 Nr. K 646 S. 242 f. Erw. 5d; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 5./6. Aufl., 1986, Nr. 89, S. 555 mit Hinweis auf BGE 99 V 15 und BGE 96 I 440 f.).
Dieses Verwertungsverbot gilt allerdings nicht absolut: Nur wenn die Beweismittel nicht auch rechtmässig hätten beschafft werden können, ist deren Berücksichtigung untersagt. Diese Praxis wurde in BGE 109 Ia 244 ff. dahingehend ergänzt, dass rechtswidrig erlangte Beweismittel auch dann nicht verwertet werden dürfen, wenn bei ihrer Beschaffung ein Rechtsgut verletzt wurde, das im konkreten Fall den Vorrang vor dem Interesse an der Erforschung der Wahrheit und der Durchsetzung des Rechts verdient (RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., Ergänzungsband, Nr. 89, S. 301; vgl. auch Urteil des EGMR vom 12. Juli 1988 i.S. Schenk, Serie A, Band 140 = EuGRZ 1988, S. 390 ff.). Vorliegend sind die umstrittenen Arztberichte ins Dossier der Verwaltung gelangt, ohne dass die Persönlichkeitsschutzrechte des Art. 66 Abs. 2 IVV Beachtung fanden. Diese aber sind gerade geeignet und mit dem Ziel in der Verordnung verankert worden, einer urteilsfähigen Person allein um ihrer Persönlichkeit willen zu ermöglichen, die Durchsetzung des Rechts, letztlich bestehend in der Abklärung der Rentenberechtigung, zu verhindern.
c) Die Vorinstanz hätte daher im Rahmen ihrer Prozessleitung die betroffene Versicherte anfragen sollen, ob sie nachträglich die Entbindung ihrer Ärzte von der Schweigepflicht erteile. Hiezu bestand Anlass, da sich die Versicherte ohne weiteres auf die Abklärung ihrer Betätigungsmöglichkeiten im Haushalt eingelassen hat. Wie die Vorinstanz zu schliessen, sie hätte deswegen (und durch die Nichtanfechtung der auch ihr zugestellten Verfügung) die Ärzte ausschliesslich gegenüber der Invalidenversicherung implizite von der Schweigepflicht befreit, geht indessen nicht an. Für die Heilung des Mangels der Rechtswidrigkeit des Beweismittels muss nach dem Sinn von Art. 66 Abs. 2 IVV aktives Zutun der in der Persönlichkeit geschützten Versicherten gefordert werden. Hätte sie die nachträgliche Entbindung verweigert, wäre die kantonale Rekurskommission im Rahmen des die Verwaltungsrechtspflege und insbesondere das Beweisverfahren prägenden Untersuchungsgrundsatzes nach dem Gesagten von Amtes wegen verpflichtet gewesen, die rechtswidrig zu den Akten gekommenen Arztberichte prozessleitend aus dem Recht zu weisen (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 208 f. und 277 f.; MATTHEY/HOTTELIER, La légalité des preuves en procédure administrative genevoise, in: RDAF 1989, S. 154). Die Frage nach einer allfälligen Beschränkung des Akteneinsichtsrechts des Beschwerdeführers im Sinne der Rechtsprechung (BGE 115 V 302 Erw. 2f mit Hinweisen, BGE 113 Ia 4 Erw. 4a mit Hinweisen, 113 Ib 268 f. Erw. 4c, 100 Ia 104 Erw. 5d) hätte sich demnach überhaupt nicht gestellt. Sodann wäre der invalidenversicherungsrechtlich massgebende Sachverhalt unter Wahrung der Persönlichkeitsrechte der betroffenen Versicherten erneut abzuklären gewesen, da es - ohne die nicht berücksichtigten Arztberichte - an der Spruchreife des Prozesses mangelte.
d) Da der eigentliche Verfahrensfehler, die unautorisierte Einholung der fraglichen Arztberichte, wie die Verwaltung bereits in einem frühen Prozessstadium erkannte, während der administrativen Abklärung unterlief, rechtfertigt es sich, die Sache nicht an die Vorinstanz, sondern an die Ausgleichskasse zurückzuweisen, damit diese das Rentengesuch des Beschwerdeführers vom 18. Oktober 1991 noch einmal zur - rechtmässigen - Prüfung an die Hand nehme. Dabei wird sie, sofern die Versicherte ihre Mitwirkungspflicht an der Abklärung der Rentenberechtigung - bestehend in der Entbindung der Ärzte von der Schweigepflicht - verweigert, die aus BGE 108 V 229 fliessende Praxis zu beachten haben. Rz. 1051 Abs. 2 des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI), welche das Recht zur Befreiung von der Schweigepflicht im ohne achtenswerte Gründe erfolgten Weigerungsfalle des - urteilsfähigen - Versicherten (oder seines Vertreters) über Rz. 1051 Abs. 1 und den dortigen Verweis auf Rz. 1016 Dritten einräumt, ist im Lichte des revidierten Art. 66 IVV (vgl. oben Erw. 2b in fine) bundesrechtswidrig. Wenn die Versicherte mit einem solchen Verhalten die zivilrechtlich begründeten Interessen ihres unterhaltspflichtigen Ehemannes zu schädigen trachten sollte, wird dies der Zivilrichter zu würdigen haben.
4. (Kostenpunkt) | de | Art. 66 cpv. 1 e 2 OAI (in relazione con l'art. 46 LAI). - Se l'assicurato è capace di discernimento, solo egli stesso, a differenza di quanto vale per l'esercizio del diritto a prestazioni (art. 66 cpv. 1 OAI), può concedere l'esonero dall'obbligo di mantenere il segreto (art. 66 cpv. 2 OAI). Il nuovo art. 66 OAI si fonda su considerazioni relative alla protezione della personalità, sicché una legittimazione di terzi è in ogni caso esclusa. La cifra 1051 cpv. 2 della circolare dell'UFAS sulla procedura nell'assicurazione per l'invalidità (CPAI) è contraria al diritto federale (consid. 2b e 3d).
- Certificati medici concernenti un assicurato capace di discernimento, assunti all'incarto dell'assicurazione per l'invalidità senza che l'interessato abbia concesso al medico l'esonero dall'obbligo di mantenere il segreto, costituiscono prove illecite, la cui illiceità è da costatare d'ufficio. Un esonero tacito dall'obbligo di mantenere il segreto, derivato dalle circostanze del caso e con effetto a favore della sola amministrazione, è inammissibile. L'illiceità delle prove è prioritaria rispetto alla protezione della personalità mediante limitazione del diritto alla consultazione dell'incarto, in sede giudiziaria amministrativa, del terzo legittimato a presentare richiesta di prestazioni e a ricorrere (consid. 3a, b e c). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-435%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 45
A.- Denis W., né en 1962, étudiant puis doctorant en droit de l'Université de Lausanne, est soumis à l'assurance-maladie et accidents obligatoire des étudiants du canton de Vaud. Membre depuis le mois d'octobre 1984 de la Société vaudoise et romande de secours mutuels (SVRSM), devenue entre-temps la SUPRA, il est affilié actuellement à la caisse-maladie et accidents FAMA par le biais d'un contrat d'assurance collective dont la version en vigueur depuis le 1er janvier 1992 a été conclue le 6 décembre 1991 entre d'une part FAMA, et d'autre part l'Université de Lausanne (UNIL) et l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL), au bénéfice des étudiants de ces deux établissements, eux-mêmes divisés en deux groupes d'âge: les étudiants jusqu'à 24 ans et les étudiants dès 25 ans.
Au mois de février 1992, la caisse informa ses assurés des groupements collectifs de l'EPFL et de l'UNIL que "les nouvelles réglementations fédérales en matière d'assurance collective" la contraignaient à modifier, de manière sensible pour certains assurés, les cotisations dues à partir du 1er janvier 1992. Alors que, jusque-là, une prime "unique" (recte: uniforme) était perçue, les nouvelles primes seraient dorénavant ventilées par catégories d'âge et par zones cantonales. Il y aurait désormais trois groupes d'âge: 16-20 ans, 21-25 ans et plus de 26 ans. Par ailleurs, c'est le domicile des parents de l'assuré qui serait pris en considération. Enfin, la caisse annonçait que la franchise annuelle serait augmentée de 100 à 150 francs, mais que la participation de 10% des assurés mineurs restait inchangée.
Aux termes d'une communication adressée le 19 mars 1992 à Denis W. par la caisse, la prime mensuelle de l'assurance "Standard Plus", pour l'année 1992, s'élevait dans son cas à 115 francs (assurés de 26 ans et plus, domiciliés dans les cantons du Valais, de Fribourg ou du Jura). Par la même occasion, FAMA avisait ses assurés collectifs que la majoration sensible de leurs cotisations était dictée par les nouvelles ordonnances fédérales obligeant les caisses-maladie à pratiquer dans l'assurance collective un tarif minimum déterminé pour chaque canton par l'Office Fédéral des Assurances Sociales (OFAS), et que cette manière de faire était incontournable et à elle seule responsable de la forte hausse de leurs cotisations. Elle les informait également de la possibilité de diminuer le montant de leurs primes, moyennant conclusion d'une assurance avec une franchise plus élevée.
Ayant constaté, selon ses dires, que ce nouveau tarif de l'assurance collective avait pour effet, en ce qui le concernait, de tripler le montant de ses cotisations, Denis W. a, en vain, invité la caisse à lui notifier une décision formelle.
B.- Denis W. a saisi le Tribunal des assurances du canton de Vaud, en concluant à ce que ses "cotisations d'assurance collective soient calculées à nouveau en fonction des risques couverts par cette assurance, abstraction faite de toute solidarité avec l'assurance individuelle, les cotisations déjà payées en trop devant (lui) être remboursées".
Par jugement du 26 novembre 1992, le président de la juridiction cantonale a rejeté le recours. Il a considéré, en bref, que l'instauration d'un tarif minimal dans l'assurance collective était conforme à la loi, ainsi que le Conseil fédéral lui-même en avait décidé, dans le cadre d'un recours formé par une caisse-maladie sur le même objet: que l'autorité exécutive avait le pouvoir d'imposer un tarif minimal à tous les assurés collectifs; que la règle légale selon laquelle, dans l'assurance collective, les cotisations devaient être fixées compte tenu des risques particuliers, n'était nullement exclusive; que le Conseil fédéral était habilité à poser d'autres règles, admissibles tant qu'elles étaient propres à réaliser le but visé par la loi; qu'imposer un tarif minimal calculé en fonction de la moyenne pondérée des cotisations de l'assurance individuelle, mais réduit d'un certain pourcentage, ne paraissait pas contraire au but poursuivi par la loi qui était notamment d'assurer la sécurité financière des caisses; que ce critère était parfaitement admissible, et que le juge n'avait pas à substituer ses propres critères à ceux choisis par l'autorité exécutive.
C.- Denis W. interjette recours de droit administratif contre ce jugement. Il conclut à l'annulation du jugement attaqué et, pour autant que de besoin, "de la décision non formelle de la caisse intimée", cette dernière devant au surplus être "invitée à fixer à nouveau les cotisations litigieuses en fonction des risques connus de l'assurance collective en cause". D'après lui, en appliquant le barème des cotisations minimales de l'assurance collective qui figure en annexe de l'ord. dép. 5 sur l'assurance-maladie, la caisse n'a pas respecté l'art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA qui prescrit aux caisses-maladie reconnues de fixer les cotisations, dans l'assurance collective, compte tenu des risques particuliers. Or, soutient-il, en l'occurrence les risques sont connus et même bien connus. Aussi bien, l'augmentation considérable des cotisations ne provient-elle pas d'une aggravation de ces risques, se traduisant par un accroissement des dépenses à la charge de la caisse, mais uniquement du fait que le Conseil fédéral et le Département fédéral de l'intérieur (DFI) obligent, sans droit, la caisse à appliquer dans l'assurance collective un barème de cotisations minimales, afin de renforcer la solidarité entre assurés individuels et assurés collectifs, ce qui serait, selon le recourant, contraire au système légal en vigueur.
FAMA ne prend pas formellement position sur les conclusions du recours mais déclare partager, sur le fond, les doutes exprimés par Denis W. Pour sa part, l'OFAS est de l'avis que cette affaire ne soulève pas de questions qui appellent une prise de position de sa part.
D.- Le juge délégué à l'instruction de la cause a communiqué aux parties un avis de droit du professeur R. de l'Université de Saint-Gall, ainsi qu'un préavis circonstancié de l'OFAS, tous deux produits dans une cause parallèle, en leur donnant la possibilité de se déterminer.
Dans ses déterminations, Denis W. maintient que les cotisations que lui réclame la caisse n'ont aucune justification au regard des risques couverts et il dénie au Conseil fédéral la compétence d'introduire par ce biais une solidarité dont, déclare-t-il, le Tribunal fédéral des assurances a déjà jugé qu'elle n'existait pas en l'état actuel de la loi. De son côté, la caisse est d'avis que le Conseil fédéral, en édictant les dispositions réglementaires sur lesquelles se fonde le nouveau tarif de l'assurance collective en cause dans la présente affaire, a outrepassé ses compétences et violé la loi.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 129 al. 1 let. b OJ, le recours de droit administratif n'est pas recevable contre des décisions concernant des tarifs. La réglementation des caisses-maladie relative aux cotisations de leurs assurés répond à la définition de tarif au sens de cette disposition (ATF 112 V 293 consid. 1). Toutefois, selon la jurisprudence, le recours de droit administratif n'est irrecevable que contre des décisions qui ont pour objet l'établissement ou l'approbation d'un tarif dans son ensemble ou lorsqu'il vise directement des clauses tarifaires particulières en tant que telles. En revanche, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre des décisions qui sont prises en application d'un tarif dans une situation concrète. Il n'en demeure pas moins que, même dans cette éventualité, le Tribunal fédéral des assurances n'a pas le pouvoir de se prononcer sur tous les postes du tarif en question, y compris la relation qui existe entre ceux-ci; il doit bien plutôt se borner à contrôler la légalité du poste tarifaire incriminé, appliqué dans un cas précis (ATF 116 V 133 consid. 2a et les références).
b) Le recourant a contesté la légalité du nouveau tarif 1992 de l'assurance collective UNIL/EPFL édicté par l'intimée, parce que sa propre cotisation mensuelle de l'assurance "Standard Plus" s'élevait dorénavant à 115 francs depuis le 1er janvier 1992. Telle est l'origine de la contestation.
Formellement, le recourant s'en prend à l'application d'un tarif dans un cas concret. En réalité, c'est moins l'application proprement dite du tarif qu'il critique que l'illégalité prétendue des dispositions promulguées par le DFI, sur délégation du Conseil fédéral, en matière de cotisations minimales dans l'assurance collective des soins médicaux et pharmaceutiques et sur lesquelles repose le tarif litigieux.
La contestation n'a donc pas pour objet une décision concernant un tarif au sens de l'art. 129 al. 1 let. b OJ, mais la cotisation mensuelle de l'assurance "Standard Plus" réclamée au recourant et qui a été augmentée à 115 francs par l'intimée à partir du 1er janvier 1992. C'est là un cas concret d'application d'un tarif, ouvrant selon une jurisprudence constante la voie du recours de droit administratif. Par ailleurs, le recourant a un intérêt juridiquement protégé à l'annulation du jugement attaqué. Le recours de droit administratif est recevable.
2. La décision litigieuse n'ayant pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, le Tribunal fédéral des assurances doit se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
3. a) Le Tribunal fédéral des assurances examine en principe librement la légalité des dispositions d'application prises par le Conseil fédéral. En particulier, il exerce son contrôle sur les ordonnances (dépendantes) qui reposent sur une délégation législative. Lorsque celle-ci est relativement imprécise et que, par la force des choses, elle donne au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation, le tribunal doit se borner à examiner si les dispositions incriminées sortent manifestement du cadre de la délégation de compétence donnée par le législateur à l'autorité exécutive ou si, pour d'autres motifs, elles sont contraires à la loi ou à la Constitution. Dans l'examen auquel il procède à cette occasion, le Tribunal fédéral des assurances ne doit toutefois pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité dont émane la réglementation en cause. Il lui incombe cependant de contrôler si le but fixé dans la loi peut être atteint et si, à cet égard, le Conseil fédéral a usé de son pouvoir conformément au principe de proportionnalité. Le contenu de l'ordonnance ne peut être examiné que dans la mesure où il n'est pas couvert par la norme de délégation. Si la loi n'autorise pas l'auteur de l'ordonnance à s'écarter de la Constitution, la Cour de céans peut se prononcer sur la constitutionnalité de l'ordonnance (ATF 118 Ib 372 consid. 4, ATF 117 V 180 consid. 3a et les arrêts cités).
b) Aux termes de l'art. 6 ord. 5 du DFI sur l'assurance-maladie (ord. dép. 5), dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992 (RO 1991 II 1110):
"1 Les cotisations minimales échelonnées en divers groupes de risques suivant les différences de frais dues aux conditions locales sont fixées dans un appendice et font partie intégrante de la présente ordonnance. 2 Si les assurés se trouvent dans des régions appartenant à différents groupes de risques, les cotisations doivent être échelonnées d'après les groupes de risques déterminants quant au domicile de ces assurés. Les contrats peuvent prévoir que les assurés seront attribués au groupe de risques déterminant quant à la situation géographique soit de l'exploitation ou de la succursale dans lesquelles ils sont occupés, soit de l'établissement ou du home dans lesquels ils séjournent."
Auparavant, cette disposition de l'ordonnance prévoyait que les cotisations minimales de l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques devaient être échelonnées en divers groupes de risques suivant les différences de frais dues aux conditions locales, l'attribution des diverses régions (villes, régions, cantons) aux groupes de risques étant faite par l'OFAS qui en informait les caisses et qui devait l'adapter périodiquement à l'évolution des frais (al. 1). Si les assurés se trouvaient dans des régions appartenant à différents groupes de risques, la caisse pouvait fixer une cotisation "unique" (recte: uniforme), en se fondant sur la moyenne pondérée des différentes cotisations relatives aux groupes de risques entrant en ligne de compte (al. 2).
c) aa) L'ord. dép. 5, intitulée ord. 5 du DFI sur l'assurance-maladie fixant les cotisations minimales de l'assurance collective, du 12 novembre 1965, reposait à l'origine sur l'art. 23 al. 2 Ord. V sur l'assurance-maladie, ainsi formulé:
"Le Département fédéral de l'intérieur fixe un tarif minimum, pour l'assurance collective. Ce tarif est applicable lorsque, au moment de la conclusion du contrat, on ne dispose pas de données expérimentales suffisantes dont on puisse tenir compte pour calculer la cotisation relative à l'assurance collective en question."
bb) Dès l'introduction de l'art. 13a Ord. II sur l'assurance-maladie (modification du 26 novembre 1984, en vigueur depuis le 1er janvier 1985), le DFI a modifié l'ord. dép. 5, qu'il a édictée dorénavant en vertu de l'art. 13a Ord. II sur l'assurance-maladie, dont l'al. 3quater, en vigueur depuis le 1er janvier 1992, a connu deux versions successives. Selon la première, du 3 décembre 1990 et abrogée avant la date fixée pour son entrée en vigueur (RO 1991 I 607):
"Le Département fédéral de l'intérieur établit le tarif minimal. Celui-ci doit être adapté périodiquement à l'évolution des coûts, après que les caisses aient été entendues."
Selon la seconde version, du 13 novembre 1991 (RO 1991 III 2546):
"Le Département fédéral de l'intérieur établit le tarif minimal. Celui-ci doit être adapté périodiquement à l'évolution des coûts, après consultation des caisses. En règle générale, le tarif minimal de l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques correspond, dans chaque canton, à la moyenne pondérée des cotisations de l'ensemble des caisses fixées pour les membres de l'assurance individuelle des soins médicaux et pharmaceutiques classés dans le premier groupe d'âge de la catégorie des adultes, réduite de 25 pour cent au plus; ce tarif minimal peut cependant être fixé à un niveau inférieur lorsque, dans un canton déterminé, plusieurs caisses ont prévu pour les assurés précités une cotisation d'un montant nettement inférieur à celui qui correspond à la moyenne réduite de 25 pour cent."
d) L'Ord. II sur l'assurance-maladie est fondée sur l'art. 5bis al. 5 LAMA qui charge le Conseil fédéral d'édicter "les dispositions de détail" (en allemand: "die näheren Vorschriften"; en italien: "i particolari") sur l'assurance collective. A cet égard, ainsi que cela ressort des travaux préparatoires relatifs à la novelle du 13 mars 1964, il s'agissait avant tout "de dispositions sur le rapport entre les prestations de l'assurance collective et celles de l'assurance individuelle, les délais pour le passage dans l'assurance individuelle, le calcul des cotisations, l'effet du retard dans le paiement des cotisations, d'éventuelles indemnités pour frais d'administration prévues en faveur des preneurs d'assurance, ainsi que sur les délais de résiliation des contrats" (message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale, du 5 juin 1961, à l'appui d'un projet de loi modifiant le titre premier de la loi sur l'assurance en cas de maladie et d'accidents, FF 1961 I 1493).
Selon la jurisprudence, la loi donne au Conseil fédéral une liberté d'appréciation très étendue puisqu'elle ne contient aucune indication sur la manière dont celui-ci doit user de la délégation de compétence qui lui est conférée par l'art. 5bis al. 5 LAMA (ATF 113 V 38 consid. 3b). Néanmoins, le gouvernement ne saurait, sans autorisation expresse du législateur, déroger à la loi et même si, en pareil cas, le Tribunal fédéral des assurances doit veiller à ne pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité exécutive, la légalité des dispositions de l'ordonnance ne pourra être admise que si ces normes reposent sur une interprétation convaincante du texte légal (ATF 116 V 193 consid. 3 et les arrêts cités; voir aussi ATF 113 V 130 consid. 2b).
e) Jusqu'au 31 décembre 1991, l'art. 13a al. 3 Ord. II sur l'assurance-maladie avait la teneur suivante:
"La caisse doit fixer les cotisations dans chaque contrat en tenant compte des chiffres empiriques afférents aux groupes de personnes concernés, chiffres qui doivent porter au moins sur les trois années précédentes. Si la caisse ne dispose pas de ces chiffres lors de la conclusion du contrat, elle doit fixer les cotisations selon le tarif minimal. Le Département fédéral de l'intérieur établit le tarif minimal; il entend au préalable les caisses."
Dans une décision du 20 novembre 1991, le Conseil fédéral s'est prononcé sur l'étendue de la délégation de compétence législative en matière de fixation d'un tarif minimal des cotisations dans l'assurance-maladie collective des frais de soins médico-pharmaceutiques, à l'occasion d'un recours formé par une caisse-maladie contre une décision de l'OFAS du 6 février 1989 relative à un nouvel échelonnement des cotisations selon les régions (JAAC 56 [1992] no 46, p. 365, partiellement reproduit in RAMA 1992 no K 888, p. 47; cf. aussi ATF 116 V 130).
aa) Selon cette décision, l'art. 13a al. 3 Ord. II (dans sa teneur reproduite ci-dessus) n'avait pas le caractère d'une simple disposition d'exécution et sa portée équivalait à celle d'une norme primaire de rang législatif, telle que l'art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA qui dispose que dans l'assurance collective, les cotisations doivent être fixées compte tenu des risques particuliers. En conséquence, il convenait d'examiner si l'art. 5bis al. 5 LAMA contient une délégation de compétence suffisamment concrète et précise pour permettre au Conseil fédéral d'imposer aux caisses-maladie un tarif minimal des cotisations de l'assurance collective des frais de soins médico-pharmaceutiques. Au terme de son analyse, le gouvernement est parvenu à la conclusion que tel était le cas (loc.cit., consid. 2a à 2d/aa). Il constatait ensuite que d'autres dispositions de la LAMA, en particulier les art. 1 al. 2, 5bis al. 2 et 6bis al. 3, ne faisaient pas non plus obstacle à la fixation, par l'autorité exécutive, d'un tarif minimal des cotisations dans l'assurance collective pratiquée par les caisses-maladie reconnues (ibid., consid. 2d/bb à 2d/ee). Enfin, toujours selon l'opinion du Conseil fédéral, les caisses ne peuvent pas se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie pour s'opposer à la fixation d'un tel tarif obligatoire (consid. 2e). Plus loin, le gouvernement répond à un autre argument de la caisse recourante, en démontrant qu'il est en droit de déléguer au DFI la compétence d'édicter ledit tarif minimal, ce qui fait l'objet de l'ord. dép. 5 (consid. 3). Il s'est encore prononcé, également pour les rejeter, sur les griefs d'inégalité de traitement et d'arbitraire élevés par la recourante à l'encontre de la décision attaquée (consid. 4).
bb) La décision précitée du gouvernement, statuant sur recours dans un cas d'espèce, ne lie pas le Tribunal fédéral des assurances, autorité juridictionnelle de même rang que le Conseil fédéral. Au surplus, elle se fonde sur une version de l'art. 13a al. 3 Ord. II antérieure à sa modification du 3 décembre 1990 et à la modification simultanée par le DFI de l'ord. dép. 5, en particulier de ses art. 6 et 7. En effet, depuis le 1er janvier 1992 (RO 1991 I 606), l'art. 13a al. 3 Ord. II a la teneur suivante:
"La caisse doit fixer les cotisations dans chaque contrat en tenant compte des chiffres empiriques afférents aux groupes de personnes concernés, chiffres qui doivent porter sur les trois années précédentes: dans l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques, elle doit respecter au moins le tarif minimal selon l'alinéa 3quater. Les contrats peuvent prévoir que la caisse modifiera unilatéralement le montant des cotisations si le risque du contrat l'exige."
La question soumise à la Cour de céans doit dès lors être tranchée sans égard à la décision précitée du Conseil fédéral.
4. Parmi les conditions auxquelles la loi subordonne la reconnaissance du droit des caisses-maladie aux subsides fédéraux (art. 1 al. 2 LAMA), figure l'obligation de ces dernières d'offrir toute sécurité quant à l'exécution de leurs engagements (art. 3 al. 4 LAMA). A cette fin, la loi leur prescrit, en particulier, de fixer les cotisations séparément pour l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques et pour l'assurance d'une indemnité journalière, et cela de façon que chacun de ces genres d'assurance se suffise à lui-même et que les réserves nécessaires puissent être constituées (art. 6bis, al. 1, première phrase LAMA; cf. RAMA 1993 no K 915, consid. 2 p. 89). En outre, dans l'assurance collective, les cotisations doivent être fixées "compte tenu des risques particuliers" (art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA; en allemand: "unter Berücksichtigung der besonderen Risiken"; en italien: "la determinazione delle quote deve considerare i rischi particolari").
Or, la norme de délégation contenue à l'art. 5bis al. 5 LAMA ne saurait être considérée isolément. Elle doit, bien au contraire, être mise en relation avec l'art. 6bis d'une part et avec l'art. 33 al. 1 LAMA d'autre part. En effet, c'est uniquement parce que le législateur avait la volonté de garantir la sécurité financière des caisses-maladie, que le Conseil fédéral a reçu, lors de la codification de l'assurance collective dans la loi, la compétence d'imposer aux caisses reconnues un tarif minimal des cotisations de l'assurance collective. A cet égard, des raisons historiques expliquent l'existence d'un tarif minimal et la compétence de l'autorité exécutive d'en imposer l'application dans certains cas. Cela ressort du message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi modifiant le titre premier de la LAMA, du 5 juin 1961, en particulier du passage suivant:
"b. L'énorme développement pris par l'assurance collective au cours de ces dernières années a entraîné, vu les circonstances particulières, la formation d'une pratique spéciale pour la fixation des cotisations dans cette assurance. Dans l'intérêt de leur sécurité financière, les caisses doivent, lors de la conclusion de contrats collectifs, ne pas prévoir des cotisations inférieures aux taux minimaux fixés par l'autorité de surveillance. Pour la même raison, les cotisations prévues dans les contrats en cours doivent être contrôlées sans cesse et adaptées, le cas échéant, aux risques spéciaux. Cette réglementation a donné satisfaction dans la pratique et sera prévue dans la loi" (FF 1961 I 1460).
En d'autres termes, la fixation de tarifs minimaux par l'autorité de surveillance est antérieure à la codification dans la LAMA du droit des caisses-maladie reconnues de pratiquer l'assurance collective. Cette pratique trouve aujourd'hui encore sa seule justification dans l'obligation faite aux caisses par la loi d'assurer leur sécurité financière (ATF 116 V 350 consid. 5a et l'arrêt cité). C'est uniquement à cela que doit servir le tarif minimal. On a voulu, en particulier, éviter qu'en fixant des primes trop basses dans l'assurance collective, les caisses ne provoquent des déficits qui devraient être couverts par l'assurance individuelle (MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, p. 273).
En revanche, la loi - et en particulier l'art. 5bis al. 5 LAMA - n'autorise pas le Conseil fédéral à fixer le tarif minimal des cotisations dans l'assurance collective des frais de soins médico-pharmaceutiques dans le but d'établir une solidarité entre les bénéficiaires d'un contrat d'assurance collective et les assurés individuels. Un tel but est étranger à la réglementation légale en matière d'assurance collective instaurée par la novelle du 13 mars 1964 (ATF 115 V 386 consid. 4b et 5a; DUC, in Comm. de la Cst. féd., art. 34bis, nos 26, 49 et 56). Seul le législateur peut modifier cet état de choses, notamment en supprimant la règle de l'art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA (DUC, La solidarité dans l'assurance-maladie aujourd'hui. Et demain?, in IRAL, Colloque de Lausanne 1990, p. 86; voir aussi la décision précitée du Conseil fédéral, du 20 novembre 1991, in JAAC 56 [1992] no 46, consid. 2d/ee p. 372).
5. Le Conseil fédéral a modifié à trois reprises l'art. 13a Ord. II sur l'assurance-maladie: une première fois le 16 octobre 1990 (al. 3bis: RO 1990 II 1674), une deuxième fois le 3 décembre 1990 (al. 3, 3bis, 3ter et 3quater: RO 1991 I 606) et une troisième fois le 13 novembre 1991 (RO 1991 III 2546).
Or, c'est précisément dans le but de "lutter contre le manque de solidarité" dans le domaine de l'assurance collective que ces dispositions, notamment, ont été modifiées (rapport du Conseil fédéral sur sa gestion en 1990, p. 147).
a) Cela a entraîné du même coup, à partir du 1er janvier 1992, une refonte complète du système de calcul des cotisations minimales de l'assurance collective des frais de soins médico-pharmaceutiques:
aa) En premier lieu, les caisses ont désormais l'obligation de respecter dans tous les cas le tarif minimal (art. 13a al. 3 Ord. II, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992), alors que jusque-là celui-ci ne s'appliquait qu'à titre supplétif (ancien art. 23 al. 2 Ord. V; art. 13a al. 3 Ord. II, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991). En second lieu, il s'est agi de supprimer la possibilité de fixer une prime "unique" (recte: uniforme) fondée sur la moyenne pondérée des différentes cotisations relatives aux groupes de risques entrant en ligne de compte dans l'assurance collective, comme le permettait jusqu'au 31 décembre 1991 l'art. 6 al. 2 ord. dép. 5, et d'instaurer en revanche, pour chaque canton, une relation mathématique entre le tarif minimal de l'assurance collective des soins médico-pharmaceutiques et la moyenne pondérée des cotisations de l'ensemble des caisses fixées pour les membres de l'assurance individuelle desdits soins. En effet, selon cette nouvelle réglementation, la cotisation minimale de l'assurance collective peut être réduite de 25% au plus par rapport à celle du premier groupe d'âge de la catégorie des adultes dans l'assurance individuelle, à moins que, dans un canton déterminé, plusieurs caisses aient prévu pour les assurés précités une cotisation d'un montant nettement inférieur à celui qui correspond à la moyenne réduite de 25%, auquel cas le tarif minimal peut être fixé à un niveau inférieur (art. 13a al. 3quater Ord. II);
bb) Ces modifications de l'Ord. II et de l'ord. dép. 5 ont eu pour conséquence d'augmenter parfois de manière sensible le montant des cotisations minimales de l'assurance collective et donc de diminuer l'écart existant entre celles-ci et les cotisations de l'assurance individuelle, ce qui était exactement le but visé par l'autorité politique (préavis de l'OFAS dans l'affaire parallèle précitée).
b) Dans son avis de droit, le professeur R. exprime l'opinion que l'art. 13a Ord. II reste encore dans le cadre (très large) de la délégation de compétence de l'art. 5bis al. 5 LAMA.
Cette opinion ne saurait toutefois être suivie. En effet, si l'on se réfère aux travaux préparatoires des art. 5bis et 6bis LAMA (FF 1961 I 1493), on constate que le Conseil fédéral n'a jamais reçu du législateur la compétence de restreindre à ce point, pour des motifs de solidarité entre assurés individuels et collectifs et non de sécurité financière des caisses, le droit (et non seulement l'obligation) de ces dernières de fixer les cotisations dans l'assurance collective compte tenu des risques particuliers, lorsque ceux-ci sont connus et peuvent être calculés de manière suffisamment précise. Car, en l'état actuel de la loi, cela revient à vider de son contenu l'art. 6bis al. 1 seconde phrase LAMA, en créant une solidarité forcée entre des communautés de risques distinctes, c'est-à-dire sans égard aux "risques particuliers" dont parle la loi.
A cet égard, la Cour de céans, dans l'arrêt N. du 17 décembre 1990, a exposé que c'est principalement, si ce n'est uniquement en fonction des principes de la mutualité (art. 3 al. 3 LAMA), qui comprennent notamment le principe de l'équivalence, d'après lequel à des prestations égales doivent correspondre des cotisations égales (art. 16 Ord. V), que doivent être fixées les cotisations dans les assurances collectives des frais de soins médico-pharmaceutiques (ATF 116 V 351 consid. 5b). Et si cet arrêt laisse entendre que "les exigences tirées de l'idée de solidarité" peuvent tendre à restreindre la portée du principe de l'équivalence, cela ne peut se comprendre - et se justifier dans le système légal actuel - que par rapport à une même communauté de risques, à savoir celle de l'ensemble des assurances collectives du même genre gérées par une caisse-maladie, mais non par rapport à l'ensemble des assurés individuels et collectifs d'un canton déterminé, comme l'impose l'art. 13a al. 3quater Ord. II.
S'il est vrai qu'en règle ordinaire la communauté de risques représentée par un seul contrat d'assurance collective est trop petite par rapport à celle que forment les assurés individuels, ainsi que le relève l'OFAS dans la cause parallèle susmentionnée, il n'en demeure pas moins que, selon le système légal, une solidarité ne peut exister qu'au sein de la communauté de risques constituée par toutes les assurances collectives du même genre (par ex. pour les soins médico-pharmaceutiques) à l'intérieur d'une même caisse.
En revanche, il est manifestement impossible, dans le cadre de la loi actuelle et de l'art. 6bis LAMA en particulier, d'aller plus loin et d'imposer par voie d'ordonnance du Conseil fédéral une solidarité à l'ensemble des assurés collectifs et individuels d'un même canton. Sans compter qu'il est fort difficile, pour les assurés collectifs, de déterminer objectivement le canton de référence de chaque assuré et que cela risque d'engendrer non seulement des difficultés d'application mais aussi de nouvelles inégalités (art. 6 ord. dép. 5).
c) Les règles de l'art. 13a al. 3quater Ord. II et de l'art. 6 ord. dép. 5 ont pour résultat, en outre, d'empêcher les caisses de fixer les cotisations de l'assurance collective en fonction des risques particuliers définis selon les principes du calcul actuariel, comme le prévoit pourtant la loi. Car si la norme légale fixe une exigence minimale, dans le but d'assurer la sécurité financière des caisses, elle constitue aussi, dans un système de concurrence tel qu'il existe en matière d'assurances collectives (DUC, La solidarité dans l'assurance-maladie aujourd'hui. Et demain? p. 87), un droit des caisses de ne pas être contraintes de fixer des cotisations supérieures à ce qu'exige la couverture des risques particuliers, ceux-ci étant déterminés, dans chaque contrat, par les chiffres empiriques afférents aux groupes de personnes concernés, chiffres qui doivent porter sur les trois années précédentes, conformément à l'art. 13a al. 3 in initio Ord. II. Or, on ne peut restreindre par voie d'ordonnance un droit accordé par la loi, lorsque ce n'est pas la loi elle-même qui prévoit cette limitation (ATF 119 Ib 86 consid. 2b). C'est dans cette mesure également que les preneurs d'assurance collective et les assurés ont un intérêt juridiquement protégé à s'opposer à ce que l'autorité de surveillance de l'assurance-maladie sociale leur impose de payer des cotisations supérieures à celles qu'exigerait la couverture des risques particuliers de chaque contrat, par le biais d'un tarif minimal établi en dehors de toute référence à ces risques particuliers. Le recours de Denis W. est bien fondé en son principe.
6. a) Le recourant demande au Tribunal fédéral des assurances d'annuler le jugement attaqué et de renvoyer la cause à la caisse intimée, en invitant cette dernière "à fixer à nouveau les cotisations litigieuses en fonction des risques connus de l'assurance collective en cause".
b) La Cour de céans ne saurait toutefois contraindre l'intimée à procéder en ce sens. Bien plutôt faut-il l'inviter à soumettre à l'autorité de surveillance un nouveau tarif pour l'assurance collective des étudiants de l'UNIL et de l'EPFL qui soit conforme à l'art. 13a Ord. II, à l'exception de l'alinéa 3quater, dans la mesure où cette disposition réglementaire fixe pour le tarif minimal des critères inadéquats en regard de l'art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA.
Il appartiendra en outre à la caisse de prévoir, d'entente avec l'autorité de surveillance, des mesures propres à garantir les droits des preneurs d'assurance, en l'occurrence l'UNIL et l'EPFL, auxquels un exemplaire du présent arrêt sera notifié, et ceux des bénéficiaires de l'assurance collective - parmi lesquels figure le recourant - durant la période transitoire nécessaire à l'élaboration et à l'approbation du nouveau tarif.
Il n'y a pas lieu, en revanche, d'annuler la "décision" informelle par laquelle la caisse intimée a fixé le montant des cotisations réclamées au recourant pour l'année 1992. En effet, ces cotisations restent dues jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau tarif - ce qui garantit du même coup au recourant le maintien de sa couverture d'assurance - et elles seront comprises dans le décompte rectificatif auquel procédera nécessairement la caisse après cette date.
7. En principe, la procédure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). Le recourant, qui obtient gain de cause sur le principe, n'aura pas à supporter les frais de justice (art. 156 al. 1 en corrélation avec l'art. 135 OJ). Quant à l'intimée, elle s'est rangée du côté du recourant, de sorte que, selon la pratique de la Cour de céans, les frais ne peuvent non plus être mis à sa charge. En conséquence, il ne sera pas perçu de frais de justice. | fr | Art. 5bis Abs. 5 und Art. 6bis Abs. 1 zweiter Satz KUVG, Art. 13a Abs. 3 und 3quater Vo II, Art. 6 Vo 5: Mindesttarif der Krankenpflege-Kollektivversicherung. Die anerkannten Kassen sind berechtigt, nicht bloss verpflichtet, die Beiträge in der Kollektivversicherung unter Berücksichtigung der besonderen Risiken festzusetzen.
Nach der Gesetzgebung liegt Solidarität nur vor im Rahmen der Risikogemeinschaft, bestehend aus der Gesamtheit der gleichartigen Kollektivversicherungen innerhalb der gleichen Kasse.
Es ist im Rahmen der gegenwärtigen gesetzlichen Regelung, insbesondere des Art. 6bis KUVG, nicht zulässig, auf dem Wege eines Mindesttarifs der Beiträge in der Kollektivversicherung eine Solidarität unter der Gesamtheit der Kollektiv- und Einzelversicherten des gleichen Kantons durchzusetzen. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-44%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 45
A.- Denis W., né en 1962, étudiant puis doctorant en droit de l'Université de Lausanne, est soumis à l'assurance-maladie et accidents obligatoire des étudiants du canton de Vaud. Membre depuis le mois d'octobre 1984 de la Société vaudoise et romande de secours mutuels (SVRSM), devenue entre-temps la SUPRA, il est affilié actuellement à la caisse-maladie et accidents FAMA par le biais d'un contrat d'assurance collective dont la version en vigueur depuis le 1er janvier 1992 a été conclue le 6 décembre 1991 entre d'une part FAMA, et d'autre part l'Université de Lausanne (UNIL) et l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL), au bénéfice des étudiants de ces deux établissements, eux-mêmes divisés en deux groupes d'âge: les étudiants jusqu'à 24 ans et les étudiants dès 25 ans.
Au mois de février 1992, la caisse informa ses assurés des groupements collectifs de l'EPFL et de l'UNIL que "les nouvelles réglementations fédérales en matière d'assurance collective" la contraignaient à modifier, de manière sensible pour certains assurés, les cotisations dues à partir du 1er janvier 1992. Alors que, jusque-là, une prime "unique" (recte: uniforme) était perçue, les nouvelles primes seraient dorénavant ventilées par catégories d'âge et par zones cantonales. Il y aurait désormais trois groupes d'âge: 16-20 ans, 21-25 ans et plus de 26 ans. Par ailleurs, c'est le domicile des parents de l'assuré qui serait pris en considération. Enfin, la caisse annonçait que la franchise annuelle serait augmentée de 100 à 150 francs, mais que la participation de 10% des assurés mineurs restait inchangée.
Aux termes d'une communication adressée le 19 mars 1992 à Denis W. par la caisse, la prime mensuelle de l'assurance "Standard Plus", pour l'année 1992, s'élevait dans son cas à 115 francs (assurés de 26 ans et plus, domiciliés dans les cantons du Valais, de Fribourg ou du Jura). Par la même occasion, FAMA avisait ses assurés collectifs que la majoration sensible de leurs cotisations était dictée par les nouvelles ordonnances fédérales obligeant les caisses-maladie à pratiquer dans l'assurance collective un tarif minimum déterminé pour chaque canton par l'Office Fédéral des Assurances Sociales (OFAS), et que cette manière de faire était incontournable et à elle seule responsable de la forte hausse de leurs cotisations. Elle les informait également de la possibilité de diminuer le montant de leurs primes, moyennant conclusion d'une assurance avec une franchise plus élevée.
Ayant constaté, selon ses dires, que ce nouveau tarif de l'assurance collective avait pour effet, en ce qui le concernait, de tripler le montant de ses cotisations, Denis W. a, en vain, invité la caisse à lui notifier une décision formelle.
B.- Denis W. a saisi le Tribunal des assurances du canton de Vaud, en concluant à ce que ses "cotisations d'assurance collective soient calculées à nouveau en fonction des risques couverts par cette assurance, abstraction faite de toute solidarité avec l'assurance individuelle, les cotisations déjà payées en trop devant (lui) être remboursées".
Par jugement du 26 novembre 1992, le président de la juridiction cantonale a rejeté le recours. Il a considéré, en bref, que l'instauration d'un tarif minimal dans l'assurance collective était conforme à la loi, ainsi que le Conseil fédéral lui-même en avait décidé, dans le cadre d'un recours formé par une caisse-maladie sur le même objet: que l'autorité exécutive avait le pouvoir d'imposer un tarif minimal à tous les assurés collectifs; que la règle légale selon laquelle, dans l'assurance collective, les cotisations devaient être fixées compte tenu des risques particuliers, n'était nullement exclusive; que le Conseil fédéral était habilité à poser d'autres règles, admissibles tant qu'elles étaient propres à réaliser le but visé par la loi; qu'imposer un tarif minimal calculé en fonction de la moyenne pondérée des cotisations de l'assurance individuelle, mais réduit d'un certain pourcentage, ne paraissait pas contraire au but poursuivi par la loi qui était notamment d'assurer la sécurité financière des caisses; que ce critère était parfaitement admissible, et que le juge n'avait pas à substituer ses propres critères à ceux choisis par l'autorité exécutive.
C.- Denis W. interjette recours de droit administratif contre ce jugement. Il conclut à l'annulation du jugement attaqué et, pour autant que de besoin, "de la décision non formelle de la caisse intimée", cette dernière devant au surplus être "invitée à fixer à nouveau les cotisations litigieuses en fonction des risques connus de l'assurance collective en cause". D'après lui, en appliquant le barème des cotisations minimales de l'assurance collective qui figure en annexe de l'ord. dép. 5 sur l'assurance-maladie, la caisse n'a pas respecté l'art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA qui prescrit aux caisses-maladie reconnues de fixer les cotisations, dans l'assurance collective, compte tenu des risques particuliers. Or, soutient-il, en l'occurrence les risques sont connus et même bien connus. Aussi bien, l'augmentation considérable des cotisations ne provient-elle pas d'une aggravation de ces risques, se traduisant par un accroissement des dépenses à la charge de la caisse, mais uniquement du fait que le Conseil fédéral et le Département fédéral de l'intérieur (DFI) obligent, sans droit, la caisse à appliquer dans l'assurance collective un barème de cotisations minimales, afin de renforcer la solidarité entre assurés individuels et assurés collectifs, ce qui serait, selon le recourant, contraire au système légal en vigueur.
FAMA ne prend pas formellement position sur les conclusions du recours mais déclare partager, sur le fond, les doutes exprimés par Denis W. Pour sa part, l'OFAS est de l'avis que cette affaire ne soulève pas de questions qui appellent une prise de position de sa part.
D.- Le juge délégué à l'instruction de la cause a communiqué aux parties un avis de droit du professeur R. de l'Université de Saint-Gall, ainsi qu'un préavis circonstancié de l'OFAS, tous deux produits dans une cause parallèle, en leur donnant la possibilité de se déterminer.
Dans ses déterminations, Denis W. maintient que les cotisations que lui réclame la caisse n'ont aucune justification au regard des risques couverts et il dénie au Conseil fédéral la compétence d'introduire par ce biais une solidarité dont, déclare-t-il, le Tribunal fédéral des assurances a déjà jugé qu'elle n'existait pas en l'état actuel de la loi. De son côté, la caisse est d'avis que le Conseil fédéral, en édictant les dispositions réglementaires sur lesquelles se fonde le nouveau tarif de l'assurance collective en cause dans la présente affaire, a outrepassé ses compétences et violé la loi.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 129 al. 1 let. b OJ, le recours de droit administratif n'est pas recevable contre des décisions concernant des tarifs. La réglementation des caisses-maladie relative aux cotisations de leurs assurés répond à la définition de tarif au sens de cette disposition (ATF 112 V 293 consid. 1). Toutefois, selon la jurisprudence, le recours de droit administratif n'est irrecevable que contre des décisions qui ont pour objet l'établissement ou l'approbation d'un tarif dans son ensemble ou lorsqu'il vise directement des clauses tarifaires particulières en tant que telles. En revanche, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre des décisions qui sont prises en application d'un tarif dans une situation concrète. Il n'en demeure pas moins que, même dans cette éventualité, le Tribunal fédéral des assurances n'a pas le pouvoir de se prononcer sur tous les postes du tarif en question, y compris la relation qui existe entre ceux-ci; il doit bien plutôt se borner à contrôler la légalité du poste tarifaire incriminé, appliqué dans un cas précis (ATF 116 V 133 consid. 2a et les références).
b) Le recourant a contesté la légalité du nouveau tarif 1992 de l'assurance collective UNIL/EPFL édicté par l'intimée, parce que sa propre cotisation mensuelle de l'assurance "Standard Plus" s'élevait dorénavant à 115 francs depuis le 1er janvier 1992. Telle est l'origine de la contestation.
Formellement, le recourant s'en prend à l'application d'un tarif dans un cas concret. En réalité, c'est moins l'application proprement dite du tarif qu'il critique que l'illégalité prétendue des dispositions promulguées par le DFI, sur délégation du Conseil fédéral, en matière de cotisations minimales dans l'assurance collective des soins médicaux et pharmaceutiques et sur lesquelles repose le tarif litigieux.
La contestation n'a donc pas pour objet une décision concernant un tarif au sens de l'art. 129 al. 1 let. b OJ, mais la cotisation mensuelle de l'assurance "Standard Plus" réclamée au recourant et qui a été augmentée à 115 francs par l'intimée à partir du 1er janvier 1992. C'est là un cas concret d'application d'un tarif, ouvrant selon une jurisprudence constante la voie du recours de droit administratif. Par ailleurs, le recourant a un intérêt juridiquement protégé à l'annulation du jugement attaqué. Le recours de droit administratif est recevable.
2. La décision litigieuse n'ayant pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, le Tribunal fédéral des assurances doit se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
3. a) Le Tribunal fédéral des assurances examine en principe librement la légalité des dispositions d'application prises par le Conseil fédéral. En particulier, il exerce son contrôle sur les ordonnances (dépendantes) qui reposent sur une délégation législative. Lorsque celle-ci est relativement imprécise et que, par la force des choses, elle donne au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation, le tribunal doit se borner à examiner si les dispositions incriminées sortent manifestement du cadre de la délégation de compétence donnée par le législateur à l'autorité exécutive ou si, pour d'autres motifs, elles sont contraires à la loi ou à la Constitution. Dans l'examen auquel il procède à cette occasion, le Tribunal fédéral des assurances ne doit toutefois pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité dont émane la réglementation en cause. Il lui incombe cependant de contrôler si le but fixé dans la loi peut être atteint et si, à cet égard, le Conseil fédéral a usé de son pouvoir conformément au principe de proportionnalité. Le contenu de l'ordonnance ne peut être examiné que dans la mesure où il n'est pas couvert par la norme de délégation. Si la loi n'autorise pas l'auteur de l'ordonnance à s'écarter de la Constitution, la Cour de céans peut se prononcer sur la constitutionnalité de l'ordonnance (ATF 118 Ib 372 consid. 4, ATF 117 V 180 consid. 3a et les arrêts cités).
b) Aux termes de l'art. 6 ord. 5 du DFI sur l'assurance-maladie (ord. dép. 5), dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992 (RO 1991 II 1110):
"1 Les cotisations minimales échelonnées en divers groupes de risques suivant les différences de frais dues aux conditions locales sont fixées dans un appendice et font partie intégrante de la présente ordonnance. 2 Si les assurés se trouvent dans des régions appartenant à différents groupes de risques, les cotisations doivent être échelonnées d'après les groupes de risques déterminants quant au domicile de ces assurés. Les contrats peuvent prévoir que les assurés seront attribués au groupe de risques déterminant quant à la situation géographique soit de l'exploitation ou de la succursale dans lesquelles ils sont occupés, soit de l'établissement ou du home dans lesquels ils séjournent."
Auparavant, cette disposition de l'ordonnance prévoyait que les cotisations minimales de l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques devaient être échelonnées en divers groupes de risques suivant les différences de frais dues aux conditions locales, l'attribution des diverses régions (villes, régions, cantons) aux groupes de risques étant faite par l'OFAS qui en informait les caisses et qui devait l'adapter périodiquement à l'évolution des frais (al. 1). Si les assurés se trouvaient dans des régions appartenant à différents groupes de risques, la caisse pouvait fixer une cotisation "unique" (recte: uniforme), en se fondant sur la moyenne pondérée des différentes cotisations relatives aux groupes de risques entrant en ligne de compte (al. 2).
c) aa) L'ord. dép. 5, intitulée ord. 5 du DFI sur l'assurance-maladie fixant les cotisations minimales de l'assurance collective, du 12 novembre 1965, reposait à l'origine sur l'art. 23 al. 2 Ord. V sur l'assurance-maladie, ainsi formulé:
"Le Département fédéral de l'intérieur fixe un tarif minimum, pour l'assurance collective. Ce tarif est applicable lorsque, au moment de la conclusion du contrat, on ne dispose pas de données expérimentales suffisantes dont on puisse tenir compte pour calculer la cotisation relative à l'assurance collective en question."
bb) Dès l'introduction de l'art. 13a Ord. II sur l'assurance-maladie (modification du 26 novembre 1984, en vigueur depuis le 1er janvier 1985), le DFI a modifié l'ord. dép. 5, qu'il a édictée dorénavant en vertu de l'art. 13a Ord. II sur l'assurance-maladie, dont l'al. 3quater, en vigueur depuis le 1er janvier 1992, a connu deux versions successives. Selon la première, du 3 décembre 1990 et abrogée avant la date fixée pour son entrée en vigueur (RO 1991 I 607):
"Le Département fédéral de l'intérieur établit le tarif minimal. Celui-ci doit être adapté périodiquement à l'évolution des coûts, après que les caisses aient été entendues."
Selon la seconde version, du 13 novembre 1991 (RO 1991 III 2546):
"Le Département fédéral de l'intérieur établit le tarif minimal. Celui-ci doit être adapté périodiquement à l'évolution des coûts, après consultation des caisses. En règle générale, le tarif minimal de l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques correspond, dans chaque canton, à la moyenne pondérée des cotisations de l'ensemble des caisses fixées pour les membres de l'assurance individuelle des soins médicaux et pharmaceutiques classés dans le premier groupe d'âge de la catégorie des adultes, réduite de 25 pour cent au plus; ce tarif minimal peut cependant être fixé à un niveau inférieur lorsque, dans un canton déterminé, plusieurs caisses ont prévu pour les assurés précités une cotisation d'un montant nettement inférieur à celui qui correspond à la moyenne réduite de 25 pour cent."
d) L'Ord. II sur l'assurance-maladie est fondée sur l'art. 5bis al. 5 LAMA qui charge le Conseil fédéral d'édicter "les dispositions de détail" (en allemand: "die näheren Vorschriften"; en italien: "i particolari") sur l'assurance collective. A cet égard, ainsi que cela ressort des travaux préparatoires relatifs à la novelle du 13 mars 1964, il s'agissait avant tout "de dispositions sur le rapport entre les prestations de l'assurance collective et celles de l'assurance individuelle, les délais pour le passage dans l'assurance individuelle, le calcul des cotisations, l'effet du retard dans le paiement des cotisations, d'éventuelles indemnités pour frais d'administration prévues en faveur des preneurs d'assurance, ainsi que sur les délais de résiliation des contrats" (message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale, du 5 juin 1961, à l'appui d'un projet de loi modifiant le titre premier de la loi sur l'assurance en cas de maladie et d'accidents, FF 1961 I 1493).
Selon la jurisprudence, la loi donne au Conseil fédéral une liberté d'appréciation très étendue puisqu'elle ne contient aucune indication sur la manière dont celui-ci doit user de la délégation de compétence qui lui est conférée par l'art. 5bis al. 5 LAMA (ATF 113 V 38 consid. 3b). Néanmoins, le gouvernement ne saurait, sans autorisation expresse du législateur, déroger à la loi et même si, en pareil cas, le Tribunal fédéral des assurances doit veiller à ne pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité exécutive, la légalité des dispositions de l'ordonnance ne pourra être admise que si ces normes reposent sur une interprétation convaincante du texte légal (ATF 116 V 193 consid. 3 et les arrêts cités; voir aussi ATF 113 V 130 consid. 2b).
e) Jusqu'au 31 décembre 1991, l'art. 13a al. 3 Ord. II sur l'assurance-maladie avait la teneur suivante:
"La caisse doit fixer les cotisations dans chaque contrat en tenant compte des chiffres empiriques afférents aux groupes de personnes concernés, chiffres qui doivent porter au moins sur les trois années précédentes. Si la caisse ne dispose pas de ces chiffres lors de la conclusion du contrat, elle doit fixer les cotisations selon le tarif minimal. Le Département fédéral de l'intérieur établit le tarif minimal; il entend au préalable les caisses."
Dans une décision du 20 novembre 1991, le Conseil fédéral s'est prononcé sur l'étendue de la délégation de compétence législative en matière de fixation d'un tarif minimal des cotisations dans l'assurance-maladie collective des frais de soins médico-pharmaceutiques, à l'occasion d'un recours formé par une caisse-maladie contre une décision de l'OFAS du 6 février 1989 relative à un nouvel échelonnement des cotisations selon les régions (JAAC 56 [1992] no 46, p. 365, partiellement reproduit in RAMA 1992 no K 888, p. 47; cf. aussi ATF 116 V 130).
aa) Selon cette décision, l'art. 13a al. 3 Ord. II (dans sa teneur reproduite ci-dessus) n'avait pas le caractère d'une simple disposition d'exécution et sa portée équivalait à celle d'une norme primaire de rang législatif, telle que l'art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA qui dispose que dans l'assurance collective, les cotisations doivent être fixées compte tenu des risques particuliers. En conséquence, il convenait d'examiner si l'art. 5bis al. 5 LAMA contient une délégation de compétence suffisamment concrète et précise pour permettre au Conseil fédéral d'imposer aux caisses-maladie un tarif minimal des cotisations de l'assurance collective des frais de soins médico-pharmaceutiques. Au terme de son analyse, le gouvernement est parvenu à la conclusion que tel était le cas (loc.cit., consid. 2a à 2d/aa). Il constatait ensuite que d'autres dispositions de la LAMA, en particulier les art. 1 al. 2, 5bis al. 2 et 6bis al. 3, ne faisaient pas non plus obstacle à la fixation, par l'autorité exécutive, d'un tarif minimal des cotisations dans l'assurance collective pratiquée par les caisses-maladie reconnues (ibid., consid. 2d/bb à 2d/ee). Enfin, toujours selon l'opinion du Conseil fédéral, les caisses ne peuvent pas se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie pour s'opposer à la fixation d'un tel tarif obligatoire (consid. 2e). Plus loin, le gouvernement répond à un autre argument de la caisse recourante, en démontrant qu'il est en droit de déléguer au DFI la compétence d'édicter ledit tarif minimal, ce qui fait l'objet de l'ord. dép. 5 (consid. 3). Il s'est encore prononcé, également pour les rejeter, sur les griefs d'inégalité de traitement et d'arbitraire élevés par la recourante à l'encontre de la décision attaquée (consid. 4).
bb) La décision précitée du gouvernement, statuant sur recours dans un cas d'espèce, ne lie pas le Tribunal fédéral des assurances, autorité juridictionnelle de même rang que le Conseil fédéral. Au surplus, elle se fonde sur une version de l'art. 13a al. 3 Ord. II antérieure à sa modification du 3 décembre 1990 et à la modification simultanée par le DFI de l'ord. dép. 5, en particulier de ses art. 6 et 7. En effet, depuis le 1er janvier 1992 (RO 1991 I 606), l'art. 13a al. 3 Ord. II a la teneur suivante:
"La caisse doit fixer les cotisations dans chaque contrat en tenant compte des chiffres empiriques afférents aux groupes de personnes concernés, chiffres qui doivent porter sur les trois années précédentes: dans l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques, elle doit respecter au moins le tarif minimal selon l'alinéa 3quater. Les contrats peuvent prévoir que la caisse modifiera unilatéralement le montant des cotisations si le risque du contrat l'exige."
La question soumise à la Cour de céans doit dès lors être tranchée sans égard à la décision précitée du Conseil fédéral.
4. Parmi les conditions auxquelles la loi subordonne la reconnaissance du droit des caisses-maladie aux subsides fédéraux (art. 1 al. 2 LAMA), figure l'obligation de ces dernières d'offrir toute sécurité quant à l'exécution de leurs engagements (art. 3 al. 4 LAMA). A cette fin, la loi leur prescrit, en particulier, de fixer les cotisations séparément pour l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques et pour l'assurance d'une indemnité journalière, et cela de façon que chacun de ces genres d'assurance se suffise à lui-même et que les réserves nécessaires puissent être constituées (art. 6bis, al. 1, première phrase LAMA; cf. RAMA 1993 no K 915, consid. 2 p. 89). En outre, dans l'assurance collective, les cotisations doivent être fixées "compte tenu des risques particuliers" (art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA; en allemand: "unter Berücksichtigung der besonderen Risiken"; en italien: "la determinazione delle quote deve considerare i rischi particolari").
Or, la norme de délégation contenue à l'art. 5bis al. 5 LAMA ne saurait être considérée isolément. Elle doit, bien au contraire, être mise en relation avec l'art. 6bis d'une part et avec l'art. 33 al. 1 LAMA d'autre part. En effet, c'est uniquement parce que le législateur avait la volonté de garantir la sécurité financière des caisses-maladie, que le Conseil fédéral a reçu, lors de la codification de l'assurance collective dans la loi, la compétence d'imposer aux caisses reconnues un tarif minimal des cotisations de l'assurance collective. A cet égard, des raisons historiques expliquent l'existence d'un tarif minimal et la compétence de l'autorité exécutive d'en imposer l'application dans certains cas. Cela ressort du message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi modifiant le titre premier de la LAMA, du 5 juin 1961, en particulier du passage suivant:
"b. L'énorme développement pris par l'assurance collective au cours de ces dernières années a entraîné, vu les circonstances particulières, la formation d'une pratique spéciale pour la fixation des cotisations dans cette assurance. Dans l'intérêt de leur sécurité financière, les caisses doivent, lors de la conclusion de contrats collectifs, ne pas prévoir des cotisations inférieures aux taux minimaux fixés par l'autorité de surveillance. Pour la même raison, les cotisations prévues dans les contrats en cours doivent être contrôlées sans cesse et adaptées, le cas échéant, aux risques spéciaux. Cette réglementation a donné satisfaction dans la pratique et sera prévue dans la loi" (FF 1961 I 1460).
En d'autres termes, la fixation de tarifs minimaux par l'autorité de surveillance est antérieure à la codification dans la LAMA du droit des caisses-maladie reconnues de pratiquer l'assurance collective. Cette pratique trouve aujourd'hui encore sa seule justification dans l'obligation faite aux caisses par la loi d'assurer leur sécurité financière (ATF 116 V 350 consid. 5a et l'arrêt cité). C'est uniquement à cela que doit servir le tarif minimal. On a voulu, en particulier, éviter qu'en fixant des primes trop basses dans l'assurance collective, les caisses ne provoquent des déficits qui devraient être couverts par l'assurance individuelle (MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, p. 273).
En revanche, la loi - et en particulier l'art. 5bis al. 5 LAMA - n'autorise pas le Conseil fédéral à fixer le tarif minimal des cotisations dans l'assurance collective des frais de soins médico-pharmaceutiques dans le but d'établir une solidarité entre les bénéficiaires d'un contrat d'assurance collective et les assurés individuels. Un tel but est étranger à la réglementation légale en matière d'assurance collective instaurée par la novelle du 13 mars 1964 (ATF 115 V 386 consid. 4b et 5a; DUC, in Comm. de la Cst. féd., art. 34bis, nos 26, 49 et 56). Seul le législateur peut modifier cet état de choses, notamment en supprimant la règle de l'art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA (DUC, La solidarité dans l'assurance-maladie aujourd'hui. Et demain?, in IRAL, Colloque de Lausanne 1990, p. 86; voir aussi la décision précitée du Conseil fédéral, du 20 novembre 1991, in JAAC 56 [1992] no 46, consid. 2d/ee p. 372).
5. Le Conseil fédéral a modifié à trois reprises l'art. 13a Ord. II sur l'assurance-maladie: une première fois le 16 octobre 1990 (al. 3bis: RO 1990 II 1674), une deuxième fois le 3 décembre 1990 (al. 3, 3bis, 3ter et 3quater: RO 1991 I 606) et une troisième fois le 13 novembre 1991 (RO 1991 III 2546).
Or, c'est précisément dans le but de "lutter contre le manque de solidarité" dans le domaine de l'assurance collective que ces dispositions, notamment, ont été modifiées (rapport du Conseil fédéral sur sa gestion en 1990, p. 147).
a) Cela a entraîné du même coup, à partir du 1er janvier 1992, une refonte complète du système de calcul des cotisations minimales de l'assurance collective des frais de soins médico-pharmaceutiques:
aa) En premier lieu, les caisses ont désormais l'obligation de respecter dans tous les cas le tarif minimal (art. 13a al. 3 Ord. II, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992), alors que jusque-là celui-ci ne s'appliquait qu'à titre supplétif (ancien art. 23 al. 2 Ord. V; art. 13a al. 3 Ord. II, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991). En second lieu, il s'est agi de supprimer la possibilité de fixer une prime "unique" (recte: uniforme) fondée sur la moyenne pondérée des différentes cotisations relatives aux groupes de risques entrant en ligne de compte dans l'assurance collective, comme le permettait jusqu'au 31 décembre 1991 l'art. 6 al. 2 ord. dép. 5, et d'instaurer en revanche, pour chaque canton, une relation mathématique entre le tarif minimal de l'assurance collective des soins médico-pharmaceutiques et la moyenne pondérée des cotisations de l'ensemble des caisses fixées pour les membres de l'assurance individuelle desdits soins. En effet, selon cette nouvelle réglementation, la cotisation minimale de l'assurance collective peut être réduite de 25% au plus par rapport à celle du premier groupe d'âge de la catégorie des adultes dans l'assurance individuelle, à moins que, dans un canton déterminé, plusieurs caisses aient prévu pour les assurés précités une cotisation d'un montant nettement inférieur à celui qui correspond à la moyenne réduite de 25%, auquel cas le tarif minimal peut être fixé à un niveau inférieur (art. 13a al. 3quater Ord. II);
bb) Ces modifications de l'Ord. II et de l'ord. dép. 5 ont eu pour conséquence d'augmenter parfois de manière sensible le montant des cotisations minimales de l'assurance collective et donc de diminuer l'écart existant entre celles-ci et les cotisations de l'assurance individuelle, ce qui était exactement le but visé par l'autorité politique (préavis de l'OFAS dans l'affaire parallèle précitée).
b) Dans son avis de droit, le professeur R. exprime l'opinion que l'art. 13a Ord. II reste encore dans le cadre (très large) de la délégation de compétence de l'art. 5bis al. 5 LAMA.
Cette opinion ne saurait toutefois être suivie. En effet, si l'on se réfère aux travaux préparatoires des art. 5bis et 6bis LAMA (FF 1961 I 1493), on constate que le Conseil fédéral n'a jamais reçu du législateur la compétence de restreindre à ce point, pour des motifs de solidarité entre assurés individuels et collectifs et non de sécurité financière des caisses, le droit (et non seulement l'obligation) de ces dernières de fixer les cotisations dans l'assurance collective compte tenu des risques particuliers, lorsque ceux-ci sont connus et peuvent être calculés de manière suffisamment précise. Car, en l'état actuel de la loi, cela revient à vider de son contenu l'art. 6bis al. 1 seconde phrase LAMA, en créant une solidarité forcée entre des communautés de risques distinctes, c'est-à-dire sans égard aux "risques particuliers" dont parle la loi.
A cet égard, la Cour de céans, dans l'arrêt N. du 17 décembre 1990, a exposé que c'est principalement, si ce n'est uniquement en fonction des principes de la mutualité (art. 3 al. 3 LAMA), qui comprennent notamment le principe de l'équivalence, d'après lequel à des prestations égales doivent correspondre des cotisations égales (art. 16 Ord. V), que doivent être fixées les cotisations dans les assurances collectives des frais de soins médico-pharmaceutiques (ATF 116 V 351 consid. 5b). Et si cet arrêt laisse entendre que "les exigences tirées de l'idée de solidarité" peuvent tendre à restreindre la portée du principe de l'équivalence, cela ne peut se comprendre - et se justifier dans le système légal actuel - que par rapport à une même communauté de risques, à savoir celle de l'ensemble des assurances collectives du même genre gérées par une caisse-maladie, mais non par rapport à l'ensemble des assurés individuels et collectifs d'un canton déterminé, comme l'impose l'art. 13a al. 3quater Ord. II.
S'il est vrai qu'en règle ordinaire la communauté de risques représentée par un seul contrat d'assurance collective est trop petite par rapport à celle que forment les assurés individuels, ainsi que le relève l'OFAS dans la cause parallèle susmentionnée, il n'en demeure pas moins que, selon le système légal, une solidarité ne peut exister qu'au sein de la communauté de risques constituée par toutes les assurances collectives du même genre (par ex. pour les soins médico-pharmaceutiques) à l'intérieur d'une même caisse.
En revanche, il est manifestement impossible, dans le cadre de la loi actuelle et de l'art. 6bis LAMA en particulier, d'aller plus loin et d'imposer par voie d'ordonnance du Conseil fédéral une solidarité à l'ensemble des assurés collectifs et individuels d'un même canton. Sans compter qu'il est fort difficile, pour les assurés collectifs, de déterminer objectivement le canton de référence de chaque assuré et que cela risque d'engendrer non seulement des difficultés d'application mais aussi de nouvelles inégalités (art. 6 ord. dép. 5).
c) Les règles de l'art. 13a al. 3quater Ord. II et de l'art. 6 ord. dép. 5 ont pour résultat, en outre, d'empêcher les caisses de fixer les cotisations de l'assurance collective en fonction des risques particuliers définis selon les principes du calcul actuariel, comme le prévoit pourtant la loi. Car si la norme légale fixe une exigence minimale, dans le but d'assurer la sécurité financière des caisses, elle constitue aussi, dans un système de concurrence tel qu'il existe en matière d'assurances collectives (DUC, La solidarité dans l'assurance-maladie aujourd'hui. Et demain? p. 87), un droit des caisses de ne pas être contraintes de fixer des cotisations supérieures à ce qu'exige la couverture des risques particuliers, ceux-ci étant déterminés, dans chaque contrat, par les chiffres empiriques afférents aux groupes de personnes concernés, chiffres qui doivent porter sur les trois années précédentes, conformément à l'art. 13a al. 3 in initio Ord. II. Or, on ne peut restreindre par voie d'ordonnance un droit accordé par la loi, lorsque ce n'est pas la loi elle-même qui prévoit cette limitation (ATF 119 Ib 86 consid. 2b). C'est dans cette mesure également que les preneurs d'assurance collective et les assurés ont un intérêt juridiquement protégé à s'opposer à ce que l'autorité de surveillance de l'assurance-maladie sociale leur impose de payer des cotisations supérieures à celles qu'exigerait la couverture des risques particuliers de chaque contrat, par le biais d'un tarif minimal établi en dehors de toute référence à ces risques particuliers. Le recours de Denis W. est bien fondé en son principe.
6. a) Le recourant demande au Tribunal fédéral des assurances d'annuler le jugement attaqué et de renvoyer la cause à la caisse intimée, en invitant cette dernière "à fixer à nouveau les cotisations litigieuses en fonction des risques connus de l'assurance collective en cause".
b) La Cour de céans ne saurait toutefois contraindre l'intimée à procéder en ce sens. Bien plutôt faut-il l'inviter à soumettre à l'autorité de surveillance un nouveau tarif pour l'assurance collective des étudiants de l'UNIL et de l'EPFL qui soit conforme à l'art. 13a Ord. II, à l'exception de l'alinéa 3quater, dans la mesure où cette disposition réglementaire fixe pour le tarif minimal des critères inadéquats en regard de l'art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA.
Il appartiendra en outre à la caisse de prévoir, d'entente avec l'autorité de surveillance, des mesures propres à garantir les droits des preneurs d'assurance, en l'occurrence l'UNIL et l'EPFL, auxquels un exemplaire du présent arrêt sera notifié, et ceux des bénéficiaires de l'assurance collective - parmi lesquels figure le recourant - durant la période transitoire nécessaire à l'élaboration et à l'approbation du nouveau tarif.
Il n'y a pas lieu, en revanche, d'annuler la "décision" informelle par laquelle la caisse intimée a fixé le montant des cotisations réclamées au recourant pour l'année 1992. En effet, ces cotisations restent dues jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau tarif - ce qui garantit du même coup au recourant le maintien de sa couverture d'assurance - et elles seront comprises dans le décompte rectificatif auquel procédera nécessairement la caisse après cette date.
7. En principe, la procédure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). Le recourant, qui obtient gain de cause sur le principe, n'aura pas à supporter les frais de justice (art. 156 al. 1 en corrélation avec l'art. 135 OJ). Quant à l'intimée, elle s'est rangée du côté du recourant, de sorte que, selon la pratique de la Cour de céans, les frais ne peuvent non plus être mis à sa charge. En conséquence, il ne sera pas perçu de frais de justice. | fr | Art. 5bis al. 5 et art. 6bis al. 1 seconde phrase LAMA, art. 13a al. 3 et 3quater Ord. II, art. 6 ord. dép. 5: tarif minimal de l'assurance collective des frais de soins médico-pharmaceutiques. Les caisses reconnues ont le droit, et non seulement l'obligation, de fixer les cotisations dans l'assurance collective compte tenu des risques particuliers.
Selon le système légal, il ne peut exister de solidarité qu'au sein de la communauté de risques constituée par l'ensemble des assurances collectives du même genre à l'intérieur d'une même caisse.
Il n'est pas possible, dans le cadre de la loi actuelle et de l'art. 6bis LAMA en particulier, d'imposer par le biais d'un tarif minimal des cotisations dans l'assurance collective une solidarité entre l'ensemble des assurés collectifs et individuels d'un même canton. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-44%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 45
A.- Denis W., né en 1962, étudiant puis doctorant en droit de l'Université de Lausanne, est soumis à l'assurance-maladie et accidents obligatoire des étudiants du canton de Vaud. Membre depuis le mois d'octobre 1984 de la Société vaudoise et romande de secours mutuels (SVRSM), devenue entre-temps la SUPRA, il est affilié actuellement à la caisse-maladie et accidents FAMA par le biais d'un contrat d'assurance collective dont la version en vigueur depuis le 1er janvier 1992 a été conclue le 6 décembre 1991 entre d'une part FAMA, et d'autre part l'Université de Lausanne (UNIL) et l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL), au bénéfice des étudiants de ces deux établissements, eux-mêmes divisés en deux groupes d'âge: les étudiants jusqu'à 24 ans et les étudiants dès 25 ans.
Au mois de février 1992, la caisse informa ses assurés des groupements collectifs de l'EPFL et de l'UNIL que "les nouvelles réglementations fédérales en matière d'assurance collective" la contraignaient à modifier, de manière sensible pour certains assurés, les cotisations dues à partir du 1er janvier 1992. Alors que, jusque-là, une prime "unique" (recte: uniforme) était perçue, les nouvelles primes seraient dorénavant ventilées par catégories d'âge et par zones cantonales. Il y aurait désormais trois groupes d'âge: 16-20 ans, 21-25 ans et plus de 26 ans. Par ailleurs, c'est le domicile des parents de l'assuré qui serait pris en considération. Enfin, la caisse annonçait que la franchise annuelle serait augmentée de 100 à 150 francs, mais que la participation de 10% des assurés mineurs restait inchangée.
Aux termes d'une communication adressée le 19 mars 1992 à Denis W. par la caisse, la prime mensuelle de l'assurance "Standard Plus", pour l'année 1992, s'élevait dans son cas à 115 francs (assurés de 26 ans et plus, domiciliés dans les cantons du Valais, de Fribourg ou du Jura). Par la même occasion, FAMA avisait ses assurés collectifs que la majoration sensible de leurs cotisations était dictée par les nouvelles ordonnances fédérales obligeant les caisses-maladie à pratiquer dans l'assurance collective un tarif minimum déterminé pour chaque canton par l'Office Fédéral des Assurances Sociales (OFAS), et que cette manière de faire était incontournable et à elle seule responsable de la forte hausse de leurs cotisations. Elle les informait également de la possibilité de diminuer le montant de leurs primes, moyennant conclusion d'une assurance avec une franchise plus élevée.
Ayant constaté, selon ses dires, que ce nouveau tarif de l'assurance collective avait pour effet, en ce qui le concernait, de tripler le montant de ses cotisations, Denis W. a, en vain, invité la caisse à lui notifier une décision formelle.
B.- Denis W. a saisi le Tribunal des assurances du canton de Vaud, en concluant à ce que ses "cotisations d'assurance collective soient calculées à nouveau en fonction des risques couverts par cette assurance, abstraction faite de toute solidarité avec l'assurance individuelle, les cotisations déjà payées en trop devant (lui) être remboursées".
Par jugement du 26 novembre 1992, le président de la juridiction cantonale a rejeté le recours. Il a considéré, en bref, que l'instauration d'un tarif minimal dans l'assurance collective était conforme à la loi, ainsi que le Conseil fédéral lui-même en avait décidé, dans le cadre d'un recours formé par une caisse-maladie sur le même objet: que l'autorité exécutive avait le pouvoir d'imposer un tarif minimal à tous les assurés collectifs; que la règle légale selon laquelle, dans l'assurance collective, les cotisations devaient être fixées compte tenu des risques particuliers, n'était nullement exclusive; que le Conseil fédéral était habilité à poser d'autres règles, admissibles tant qu'elles étaient propres à réaliser le but visé par la loi; qu'imposer un tarif minimal calculé en fonction de la moyenne pondérée des cotisations de l'assurance individuelle, mais réduit d'un certain pourcentage, ne paraissait pas contraire au but poursuivi par la loi qui était notamment d'assurer la sécurité financière des caisses; que ce critère était parfaitement admissible, et que le juge n'avait pas à substituer ses propres critères à ceux choisis par l'autorité exécutive.
C.- Denis W. interjette recours de droit administratif contre ce jugement. Il conclut à l'annulation du jugement attaqué et, pour autant que de besoin, "de la décision non formelle de la caisse intimée", cette dernière devant au surplus être "invitée à fixer à nouveau les cotisations litigieuses en fonction des risques connus de l'assurance collective en cause". D'après lui, en appliquant le barème des cotisations minimales de l'assurance collective qui figure en annexe de l'ord. dép. 5 sur l'assurance-maladie, la caisse n'a pas respecté l'art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA qui prescrit aux caisses-maladie reconnues de fixer les cotisations, dans l'assurance collective, compte tenu des risques particuliers. Or, soutient-il, en l'occurrence les risques sont connus et même bien connus. Aussi bien, l'augmentation considérable des cotisations ne provient-elle pas d'une aggravation de ces risques, se traduisant par un accroissement des dépenses à la charge de la caisse, mais uniquement du fait que le Conseil fédéral et le Département fédéral de l'intérieur (DFI) obligent, sans droit, la caisse à appliquer dans l'assurance collective un barème de cotisations minimales, afin de renforcer la solidarité entre assurés individuels et assurés collectifs, ce qui serait, selon le recourant, contraire au système légal en vigueur.
FAMA ne prend pas formellement position sur les conclusions du recours mais déclare partager, sur le fond, les doutes exprimés par Denis W. Pour sa part, l'OFAS est de l'avis que cette affaire ne soulève pas de questions qui appellent une prise de position de sa part.
D.- Le juge délégué à l'instruction de la cause a communiqué aux parties un avis de droit du professeur R. de l'Université de Saint-Gall, ainsi qu'un préavis circonstancié de l'OFAS, tous deux produits dans une cause parallèle, en leur donnant la possibilité de se déterminer.
Dans ses déterminations, Denis W. maintient que les cotisations que lui réclame la caisse n'ont aucune justification au regard des risques couverts et il dénie au Conseil fédéral la compétence d'introduire par ce biais une solidarité dont, déclare-t-il, le Tribunal fédéral des assurances a déjà jugé qu'elle n'existait pas en l'état actuel de la loi. De son côté, la caisse est d'avis que le Conseil fédéral, en édictant les dispositions réglementaires sur lesquelles se fonde le nouveau tarif de l'assurance collective en cause dans la présente affaire, a outrepassé ses compétences et violé la loi.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 129 al. 1 let. b OJ, le recours de droit administratif n'est pas recevable contre des décisions concernant des tarifs. La réglementation des caisses-maladie relative aux cotisations de leurs assurés répond à la définition de tarif au sens de cette disposition (ATF 112 V 293 consid. 1). Toutefois, selon la jurisprudence, le recours de droit administratif n'est irrecevable que contre des décisions qui ont pour objet l'établissement ou l'approbation d'un tarif dans son ensemble ou lorsqu'il vise directement des clauses tarifaires particulières en tant que telles. En revanche, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre des décisions qui sont prises en application d'un tarif dans une situation concrète. Il n'en demeure pas moins que, même dans cette éventualité, le Tribunal fédéral des assurances n'a pas le pouvoir de se prononcer sur tous les postes du tarif en question, y compris la relation qui existe entre ceux-ci; il doit bien plutôt se borner à contrôler la légalité du poste tarifaire incriminé, appliqué dans un cas précis (ATF 116 V 133 consid. 2a et les références).
b) Le recourant a contesté la légalité du nouveau tarif 1992 de l'assurance collective UNIL/EPFL édicté par l'intimée, parce que sa propre cotisation mensuelle de l'assurance "Standard Plus" s'élevait dorénavant à 115 francs depuis le 1er janvier 1992. Telle est l'origine de la contestation.
Formellement, le recourant s'en prend à l'application d'un tarif dans un cas concret. En réalité, c'est moins l'application proprement dite du tarif qu'il critique que l'illégalité prétendue des dispositions promulguées par le DFI, sur délégation du Conseil fédéral, en matière de cotisations minimales dans l'assurance collective des soins médicaux et pharmaceutiques et sur lesquelles repose le tarif litigieux.
La contestation n'a donc pas pour objet une décision concernant un tarif au sens de l'art. 129 al. 1 let. b OJ, mais la cotisation mensuelle de l'assurance "Standard Plus" réclamée au recourant et qui a été augmentée à 115 francs par l'intimée à partir du 1er janvier 1992. C'est là un cas concret d'application d'un tarif, ouvrant selon une jurisprudence constante la voie du recours de droit administratif. Par ailleurs, le recourant a un intérêt juridiquement protégé à l'annulation du jugement attaqué. Le recours de droit administratif est recevable.
2. La décision litigieuse n'ayant pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, le Tribunal fédéral des assurances doit se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
3. a) Le Tribunal fédéral des assurances examine en principe librement la légalité des dispositions d'application prises par le Conseil fédéral. En particulier, il exerce son contrôle sur les ordonnances (dépendantes) qui reposent sur une délégation législative. Lorsque celle-ci est relativement imprécise et que, par la force des choses, elle donne au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation, le tribunal doit se borner à examiner si les dispositions incriminées sortent manifestement du cadre de la délégation de compétence donnée par le législateur à l'autorité exécutive ou si, pour d'autres motifs, elles sont contraires à la loi ou à la Constitution. Dans l'examen auquel il procède à cette occasion, le Tribunal fédéral des assurances ne doit toutefois pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité dont émane la réglementation en cause. Il lui incombe cependant de contrôler si le but fixé dans la loi peut être atteint et si, à cet égard, le Conseil fédéral a usé de son pouvoir conformément au principe de proportionnalité. Le contenu de l'ordonnance ne peut être examiné que dans la mesure où il n'est pas couvert par la norme de délégation. Si la loi n'autorise pas l'auteur de l'ordonnance à s'écarter de la Constitution, la Cour de céans peut se prononcer sur la constitutionnalité de l'ordonnance (ATF 118 Ib 372 consid. 4, ATF 117 V 180 consid. 3a et les arrêts cités).
b) Aux termes de l'art. 6 ord. 5 du DFI sur l'assurance-maladie (ord. dép. 5), dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992 (RO 1991 II 1110):
"1 Les cotisations minimales échelonnées en divers groupes de risques suivant les différences de frais dues aux conditions locales sont fixées dans un appendice et font partie intégrante de la présente ordonnance. 2 Si les assurés se trouvent dans des régions appartenant à différents groupes de risques, les cotisations doivent être échelonnées d'après les groupes de risques déterminants quant au domicile de ces assurés. Les contrats peuvent prévoir que les assurés seront attribués au groupe de risques déterminant quant à la situation géographique soit de l'exploitation ou de la succursale dans lesquelles ils sont occupés, soit de l'établissement ou du home dans lesquels ils séjournent."
Auparavant, cette disposition de l'ordonnance prévoyait que les cotisations minimales de l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques devaient être échelonnées en divers groupes de risques suivant les différences de frais dues aux conditions locales, l'attribution des diverses régions (villes, régions, cantons) aux groupes de risques étant faite par l'OFAS qui en informait les caisses et qui devait l'adapter périodiquement à l'évolution des frais (al. 1). Si les assurés se trouvaient dans des régions appartenant à différents groupes de risques, la caisse pouvait fixer une cotisation "unique" (recte: uniforme), en se fondant sur la moyenne pondérée des différentes cotisations relatives aux groupes de risques entrant en ligne de compte (al. 2).
c) aa) L'ord. dép. 5, intitulée ord. 5 du DFI sur l'assurance-maladie fixant les cotisations minimales de l'assurance collective, du 12 novembre 1965, reposait à l'origine sur l'art. 23 al. 2 Ord. V sur l'assurance-maladie, ainsi formulé:
"Le Département fédéral de l'intérieur fixe un tarif minimum, pour l'assurance collective. Ce tarif est applicable lorsque, au moment de la conclusion du contrat, on ne dispose pas de données expérimentales suffisantes dont on puisse tenir compte pour calculer la cotisation relative à l'assurance collective en question."
bb) Dès l'introduction de l'art. 13a Ord. II sur l'assurance-maladie (modification du 26 novembre 1984, en vigueur depuis le 1er janvier 1985), le DFI a modifié l'ord. dép. 5, qu'il a édictée dorénavant en vertu de l'art. 13a Ord. II sur l'assurance-maladie, dont l'al. 3quater, en vigueur depuis le 1er janvier 1992, a connu deux versions successives. Selon la première, du 3 décembre 1990 et abrogée avant la date fixée pour son entrée en vigueur (RO 1991 I 607):
"Le Département fédéral de l'intérieur établit le tarif minimal. Celui-ci doit être adapté périodiquement à l'évolution des coûts, après que les caisses aient été entendues."
Selon la seconde version, du 13 novembre 1991 (RO 1991 III 2546):
"Le Département fédéral de l'intérieur établit le tarif minimal. Celui-ci doit être adapté périodiquement à l'évolution des coûts, après consultation des caisses. En règle générale, le tarif minimal de l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques correspond, dans chaque canton, à la moyenne pondérée des cotisations de l'ensemble des caisses fixées pour les membres de l'assurance individuelle des soins médicaux et pharmaceutiques classés dans le premier groupe d'âge de la catégorie des adultes, réduite de 25 pour cent au plus; ce tarif minimal peut cependant être fixé à un niveau inférieur lorsque, dans un canton déterminé, plusieurs caisses ont prévu pour les assurés précités une cotisation d'un montant nettement inférieur à celui qui correspond à la moyenne réduite de 25 pour cent."
d) L'Ord. II sur l'assurance-maladie est fondée sur l'art. 5bis al. 5 LAMA qui charge le Conseil fédéral d'édicter "les dispositions de détail" (en allemand: "die näheren Vorschriften"; en italien: "i particolari") sur l'assurance collective. A cet égard, ainsi que cela ressort des travaux préparatoires relatifs à la novelle du 13 mars 1964, il s'agissait avant tout "de dispositions sur le rapport entre les prestations de l'assurance collective et celles de l'assurance individuelle, les délais pour le passage dans l'assurance individuelle, le calcul des cotisations, l'effet du retard dans le paiement des cotisations, d'éventuelles indemnités pour frais d'administration prévues en faveur des preneurs d'assurance, ainsi que sur les délais de résiliation des contrats" (message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale, du 5 juin 1961, à l'appui d'un projet de loi modifiant le titre premier de la loi sur l'assurance en cas de maladie et d'accidents, FF 1961 I 1493).
Selon la jurisprudence, la loi donne au Conseil fédéral une liberté d'appréciation très étendue puisqu'elle ne contient aucune indication sur la manière dont celui-ci doit user de la délégation de compétence qui lui est conférée par l'art. 5bis al. 5 LAMA (ATF 113 V 38 consid. 3b). Néanmoins, le gouvernement ne saurait, sans autorisation expresse du législateur, déroger à la loi et même si, en pareil cas, le Tribunal fédéral des assurances doit veiller à ne pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité exécutive, la légalité des dispositions de l'ordonnance ne pourra être admise que si ces normes reposent sur une interprétation convaincante du texte légal (ATF 116 V 193 consid. 3 et les arrêts cités; voir aussi ATF 113 V 130 consid. 2b).
e) Jusqu'au 31 décembre 1991, l'art. 13a al. 3 Ord. II sur l'assurance-maladie avait la teneur suivante:
"La caisse doit fixer les cotisations dans chaque contrat en tenant compte des chiffres empiriques afférents aux groupes de personnes concernés, chiffres qui doivent porter au moins sur les trois années précédentes. Si la caisse ne dispose pas de ces chiffres lors de la conclusion du contrat, elle doit fixer les cotisations selon le tarif minimal. Le Département fédéral de l'intérieur établit le tarif minimal; il entend au préalable les caisses."
Dans une décision du 20 novembre 1991, le Conseil fédéral s'est prononcé sur l'étendue de la délégation de compétence législative en matière de fixation d'un tarif minimal des cotisations dans l'assurance-maladie collective des frais de soins médico-pharmaceutiques, à l'occasion d'un recours formé par une caisse-maladie contre une décision de l'OFAS du 6 février 1989 relative à un nouvel échelonnement des cotisations selon les régions (JAAC 56 [1992] no 46, p. 365, partiellement reproduit in RAMA 1992 no K 888, p. 47; cf. aussi ATF 116 V 130).
aa) Selon cette décision, l'art. 13a al. 3 Ord. II (dans sa teneur reproduite ci-dessus) n'avait pas le caractère d'une simple disposition d'exécution et sa portée équivalait à celle d'une norme primaire de rang législatif, telle que l'art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA qui dispose que dans l'assurance collective, les cotisations doivent être fixées compte tenu des risques particuliers. En conséquence, il convenait d'examiner si l'art. 5bis al. 5 LAMA contient une délégation de compétence suffisamment concrète et précise pour permettre au Conseil fédéral d'imposer aux caisses-maladie un tarif minimal des cotisations de l'assurance collective des frais de soins médico-pharmaceutiques. Au terme de son analyse, le gouvernement est parvenu à la conclusion que tel était le cas (loc.cit., consid. 2a à 2d/aa). Il constatait ensuite que d'autres dispositions de la LAMA, en particulier les art. 1 al. 2, 5bis al. 2 et 6bis al. 3, ne faisaient pas non plus obstacle à la fixation, par l'autorité exécutive, d'un tarif minimal des cotisations dans l'assurance collective pratiquée par les caisses-maladie reconnues (ibid., consid. 2d/bb à 2d/ee). Enfin, toujours selon l'opinion du Conseil fédéral, les caisses ne peuvent pas se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie pour s'opposer à la fixation d'un tel tarif obligatoire (consid. 2e). Plus loin, le gouvernement répond à un autre argument de la caisse recourante, en démontrant qu'il est en droit de déléguer au DFI la compétence d'édicter ledit tarif minimal, ce qui fait l'objet de l'ord. dép. 5 (consid. 3). Il s'est encore prononcé, également pour les rejeter, sur les griefs d'inégalité de traitement et d'arbitraire élevés par la recourante à l'encontre de la décision attaquée (consid. 4).
bb) La décision précitée du gouvernement, statuant sur recours dans un cas d'espèce, ne lie pas le Tribunal fédéral des assurances, autorité juridictionnelle de même rang que le Conseil fédéral. Au surplus, elle se fonde sur une version de l'art. 13a al. 3 Ord. II antérieure à sa modification du 3 décembre 1990 et à la modification simultanée par le DFI de l'ord. dép. 5, en particulier de ses art. 6 et 7. En effet, depuis le 1er janvier 1992 (RO 1991 I 606), l'art. 13a al. 3 Ord. II a la teneur suivante:
"La caisse doit fixer les cotisations dans chaque contrat en tenant compte des chiffres empiriques afférents aux groupes de personnes concernés, chiffres qui doivent porter sur les trois années précédentes: dans l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques, elle doit respecter au moins le tarif minimal selon l'alinéa 3quater. Les contrats peuvent prévoir que la caisse modifiera unilatéralement le montant des cotisations si le risque du contrat l'exige."
La question soumise à la Cour de céans doit dès lors être tranchée sans égard à la décision précitée du Conseil fédéral.
4. Parmi les conditions auxquelles la loi subordonne la reconnaissance du droit des caisses-maladie aux subsides fédéraux (art. 1 al. 2 LAMA), figure l'obligation de ces dernières d'offrir toute sécurité quant à l'exécution de leurs engagements (art. 3 al. 4 LAMA). A cette fin, la loi leur prescrit, en particulier, de fixer les cotisations séparément pour l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques et pour l'assurance d'une indemnité journalière, et cela de façon que chacun de ces genres d'assurance se suffise à lui-même et que les réserves nécessaires puissent être constituées (art. 6bis, al. 1, première phrase LAMA; cf. RAMA 1993 no K 915, consid. 2 p. 89). En outre, dans l'assurance collective, les cotisations doivent être fixées "compte tenu des risques particuliers" (art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA; en allemand: "unter Berücksichtigung der besonderen Risiken"; en italien: "la determinazione delle quote deve considerare i rischi particolari").
Or, la norme de délégation contenue à l'art. 5bis al. 5 LAMA ne saurait être considérée isolément. Elle doit, bien au contraire, être mise en relation avec l'art. 6bis d'une part et avec l'art. 33 al. 1 LAMA d'autre part. En effet, c'est uniquement parce que le législateur avait la volonté de garantir la sécurité financière des caisses-maladie, que le Conseil fédéral a reçu, lors de la codification de l'assurance collective dans la loi, la compétence d'imposer aux caisses reconnues un tarif minimal des cotisations de l'assurance collective. A cet égard, des raisons historiques expliquent l'existence d'un tarif minimal et la compétence de l'autorité exécutive d'en imposer l'application dans certains cas. Cela ressort du message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi modifiant le titre premier de la LAMA, du 5 juin 1961, en particulier du passage suivant:
"b. L'énorme développement pris par l'assurance collective au cours de ces dernières années a entraîné, vu les circonstances particulières, la formation d'une pratique spéciale pour la fixation des cotisations dans cette assurance. Dans l'intérêt de leur sécurité financière, les caisses doivent, lors de la conclusion de contrats collectifs, ne pas prévoir des cotisations inférieures aux taux minimaux fixés par l'autorité de surveillance. Pour la même raison, les cotisations prévues dans les contrats en cours doivent être contrôlées sans cesse et adaptées, le cas échéant, aux risques spéciaux. Cette réglementation a donné satisfaction dans la pratique et sera prévue dans la loi" (FF 1961 I 1460).
En d'autres termes, la fixation de tarifs minimaux par l'autorité de surveillance est antérieure à la codification dans la LAMA du droit des caisses-maladie reconnues de pratiquer l'assurance collective. Cette pratique trouve aujourd'hui encore sa seule justification dans l'obligation faite aux caisses par la loi d'assurer leur sécurité financière (ATF 116 V 350 consid. 5a et l'arrêt cité). C'est uniquement à cela que doit servir le tarif minimal. On a voulu, en particulier, éviter qu'en fixant des primes trop basses dans l'assurance collective, les caisses ne provoquent des déficits qui devraient être couverts par l'assurance individuelle (MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, p. 273).
En revanche, la loi - et en particulier l'art. 5bis al. 5 LAMA - n'autorise pas le Conseil fédéral à fixer le tarif minimal des cotisations dans l'assurance collective des frais de soins médico-pharmaceutiques dans le but d'établir une solidarité entre les bénéficiaires d'un contrat d'assurance collective et les assurés individuels. Un tel but est étranger à la réglementation légale en matière d'assurance collective instaurée par la novelle du 13 mars 1964 (ATF 115 V 386 consid. 4b et 5a; DUC, in Comm. de la Cst. féd., art. 34bis, nos 26, 49 et 56). Seul le législateur peut modifier cet état de choses, notamment en supprimant la règle de l'art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA (DUC, La solidarité dans l'assurance-maladie aujourd'hui. Et demain?, in IRAL, Colloque de Lausanne 1990, p. 86; voir aussi la décision précitée du Conseil fédéral, du 20 novembre 1991, in JAAC 56 [1992] no 46, consid. 2d/ee p. 372).
5. Le Conseil fédéral a modifié à trois reprises l'art. 13a Ord. II sur l'assurance-maladie: une première fois le 16 octobre 1990 (al. 3bis: RO 1990 II 1674), une deuxième fois le 3 décembre 1990 (al. 3, 3bis, 3ter et 3quater: RO 1991 I 606) et une troisième fois le 13 novembre 1991 (RO 1991 III 2546).
Or, c'est précisément dans le but de "lutter contre le manque de solidarité" dans le domaine de l'assurance collective que ces dispositions, notamment, ont été modifiées (rapport du Conseil fédéral sur sa gestion en 1990, p. 147).
a) Cela a entraîné du même coup, à partir du 1er janvier 1992, une refonte complète du système de calcul des cotisations minimales de l'assurance collective des frais de soins médico-pharmaceutiques:
aa) En premier lieu, les caisses ont désormais l'obligation de respecter dans tous les cas le tarif minimal (art. 13a al. 3 Ord. II, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992), alors que jusque-là celui-ci ne s'appliquait qu'à titre supplétif (ancien art. 23 al. 2 Ord. V; art. 13a al. 3 Ord. II, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991). En second lieu, il s'est agi de supprimer la possibilité de fixer une prime "unique" (recte: uniforme) fondée sur la moyenne pondérée des différentes cotisations relatives aux groupes de risques entrant en ligne de compte dans l'assurance collective, comme le permettait jusqu'au 31 décembre 1991 l'art. 6 al. 2 ord. dép. 5, et d'instaurer en revanche, pour chaque canton, une relation mathématique entre le tarif minimal de l'assurance collective des soins médico-pharmaceutiques et la moyenne pondérée des cotisations de l'ensemble des caisses fixées pour les membres de l'assurance individuelle desdits soins. En effet, selon cette nouvelle réglementation, la cotisation minimale de l'assurance collective peut être réduite de 25% au plus par rapport à celle du premier groupe d'âge de la catégorie des adultes dans l'assurance individuelle, à moins que, dans un canton déterminé, plusieurs caisses aient prévu pour les assurés précités une cotisation d'un montant nettement inférieur à celui qui correspond à la moyenne réduite de 25%, auquel cas le tarif minimal peut être fixé à un niveau inférieur (art. 13a al. 3quater Ord. II);
bb) Ces modifications de l'Ord. II et de l'ord. dép. 5 ont eu pour conséquence d'augmenter parfois de manière sensible le montant des cotisations minimales de l'assurance collective et donc de diminuer l'écart existant entre celles-ci et les cotisations de l'assurance individuelle, ce qui était exactement le but visé par l'autorité politique (préavis de l'OFAS dans l'affaire parallèle précitée).
b) Dans son avis de droit, le professeur R. exprime l'opinion que l'art. 13a Ord. II reste encore dans le cadre (très large) de la délégation de compétence de l'art. 5bis al. 5 LAMA.
Cette opinion ne saurait toutefois être suivie. En effet, si l'on se réfère aux travaux préparatoires des art. 5bis et 6bis LAMA (FF 1961 I 1493), on constate que le Conseil fédéral n'a jamais reçu du législateur la compétence de restreindre à ce point, pour des motifs de solidarité entre assurés individuels et collectifs et non de sécurité financière des caisses, le droit (et non seulement l'obligation) de ces dernières de fixer les cotisations dans l'assurance collective compte tenu des risques particuliers, lorsque ceux-ci sont connus et peuvent être calculés de manière suffisamment précise. Car, en l'état actuel de la loi, cela revient à vider de son contenu l'art. 6bis al. 1 seconde phrase LAMA, en créant une solidarité forcée entre des communautés de risques distinctes, c'est-à-dire sans égard aux "risques particuliers" dont parle la loi.
A cet égard, la Cour de céans, dans l'arrêt N. du 17 décembre 1990, a exposé que c'est principalement, si ce n'est uniquement en fonction des principes de la mutualité (art. 3 al. 3 LAMA), qui comprennent notamment le principe de l'équivalence, d'après lequel à des prestations égales doivent correspondre des cotisations égales (art. 16 Ord. V), que doivent être fixées les cotisations dans les assurances collectives des frais de soins médico-pharmaceutiques (ATF 116 V 351 consid. 5b). Et si cet arrêt laisse entendre que "les exigences tirées de l'idée de solidarité" peuvent tendre à restreindre la portée du principe de l'équivalence, cela ne peut se comprendre - et se justifier dans le système légal actuel - que par rapport à une même communauté de risques, à savoir celle de l'ensemble des assurances collectives du même genre gérées par une caisse-maladie, mais non par rapport à l'ensemble des assurés individuels et collectifs d'un canton déterminé, comme l'impose l'art. 13a al. 3quater Ord. II.
S'il est vrai qu'en règle ordinaire la communauté de risques représentée par un seul contrat d'assurance collective est trop petite par rapport à celle que forment les assurés individuels, ainsi que le relève l'OFAS dans la cause parallèle susmentionnée, il n'en demeure pas moins que, selon le système légal, une solidarité ne peut exister qu'au sein de la communauté de risques constituée par toutes les assurances collectives du même genre (par ex. pour les soins médico-pharmaceutiques) à l'intérieur d'une même caisse.
En revanche, il est manifestement impossible, dans le cadre de la loi actuelle et de l'art. 6bis LAMA en particulier, d'aller plus loin et d'imposer par voie d'ordonnance du Conseil fédéral une solidarité à l'ensemble des assurés collectifs et individuels d'un même canton. Sans compter qu'il est fort difficile, pour les assurés collectifs, de déterminer objectivement le canton de référence de chaque assuré et que cela risque d'engendrer non seulement des difficultés d'application mais aussi de nouvelles inégalités (art. 6 ord. dép. 5).
c) Les règles de l'art. 13a al. 3quater Ord. II et de l'art. 6 ord. dép. 5 ont pour résultat, en outre, d'empêcher les caisses de fixer les cotisations de l'assurance collective en fonction des risques particuliers définis selon les principes du calcul actuariel, comme le prévoit pourtant la loi. Car si la norme légale fixe une exigence minimale, dans le but d'assurer la sécurité financière des caisses, elle constitue aussi, dans un système de concurrence tel qu'il existe en matière d'assurances collectives (DUC, La solidarité dans l'assurance-maladie aujourd'hui. Et demain? p. 87), un droit des caisses de ne pas être contraintes de fixer des cotisations supérieures à ce qu'exige la couverture des risques particuliers, ceux-ci étant déterminés, dans chaque contrat, par les chiffres empiriques afférents aux groupes de personnes concernés, chiffres qui doivent porter sur les trois années précédentes, conformément à l'art. 13a al. 3 in initio Ord. II. Or, on ne peut restreindre par voie d'ordonnance un droit accordé par la loi, lorsque ce n'est pas la loi elle-même qui prévoit cette limitation (ATF 119 Ib 86 consid. 2b). C'est dans cette mesure également que les preneurs d'assurance collective et les assurés ont un intérêt juridiquement protégé à s'opposer à ce que l'autorité de surveillance de l'assurance-maladie sociale leur impose de payer des cotisations supérieures à celles qu'exigerait la couverture des risques particuliers de chaque contrat, par le biais d'un tarif minimal établi en dehors de toute référence à ces risques particuliers. Le recours de Denis W. est bien fondé en son principe.
6. a) Le recourant demande au Tribunal fédéral des assurances d'annuler le jugement attaqué et de renvoyer la cause à la caisse intimée, en invitant cette dernière "à fixer à nouveau les cotisations litigieuses en fonction des risques connus de l'assurance collective en cause".
b) La Cour de céans ne saurait toutefois contraindre l'intimée à procéder en ce sens. Bien plutôt faut-il l'inviter à soumettre à l'autorité de surveillance un nouveau tarif pour l'assurance collective des étudiants de l'UNIL et de l'EPFL qui soit conforme à l'art. 13a Ord. II, à l'exception de l'alinéa 3quater, dans la mesure où cette disposition réglementaire fixe pour le tarif minimal des critères inadéquats en regard de l'art. 6bis al. 1, seconde phrase LAMA.
Il appartiendra en outre à la caisse de prévoir, d'entente avec l'autorité de surveillance, des mesures propres à garantir les droits des preneurs d'assurance, en l'occurrence l'UNIL et l'EPFL, auxquels un exemplaire du présent arrêt sera notifié, et ceux des bénéficiaires de l'assurance collective - parmi lesquels figure le recourant - durant la période transitoire nécessaire à l'élaboration et à l'approbation du nouveau tarif.
Il n'y a pas lieu, en revanche, d'annuler la "décision" informelle par laquelle la caisse intimée a fixé le montant des cotisations réclamées au recourant pour l'année 1992. En effet, ces cotisations restent dues jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau tarif - ce qui garantit du même coup au recourant le maintien de sa couverture d'assurance - et elles seront comprises dans le décompte rectificatif auquel procédera nécessairement la caisse après cette date.
7. En principe, la procédure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). Le recourant, qui obtient gain de cause sur le principe, n'aura pas à supporter les frais de justice (art. 156 al. 1 en corrélation avec l'art. 135 OJ). Quant à l'intimée, elle s'est rangée du côté du recourant, de sorte que, selon la pratique de la Cour de céans, les frais ne peuvent non plus être mis à sa charge. En conséquence, il ne sera pas perçu de frais de justice. | fr | Art. 5bis cpv. 5 e art. 6bis cpv. 1 seconda frase LAMI, art. 13a cpv. 3 e 3quater Ord. II, art. 6 ODFI 5: tariffa minima dell'assicurazione collettiva delle spese di cura. Le casse riconosciute hanno il diritto, e non soltanto l'obbligo, di fissare i contributi dell'assicurazione collettiva tenendo conto dei rischi particolari.
Secondo la legislazione sussiste solidarietà soltanto nell'ambito della comunità dei rischi costituita dall'insieme delle assicurazioni collettive dello stesso tipo all'interno di una stessa cassa.
La legislazione attuale, in particolare l'art. 6bis LAMI, non consente d'imporre tramite una tariffa minima dei contributi nell'assicurazione collettiva una solidarietà fra tutti gli assicurati, quelli membri di un'assicurazione collettiva e quelli assicurati individualmente, di uno stesso cantone. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-44%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,527 | 120 V 442 | 120 V 442
Sachverhalt ab Seite 442
A.- Die Ehe der 1937 geborenen W. wurde am 16. Dezember 1986 geschieden. In der Ehescheidungskonvention verpflichtete sich der Ehemann zur Bezahlung eines monatlichen Unterhaltsbeitrages. Am 18. Januar 1993 liess er gerichtlich dessen Aufhebung, evtl. Herabsetzung, beantragen. Mit aussergerichtlicher Vereinbarung vom 10./14. März 1993 verzichtete W. ab Juli 1993 vollständig und endgültig auf die Alimente, da sie seit mehr als 5 Jahren mit ihrem neuen Partner in einem gefestigten Konkubinat im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zusammenlebe.
W. bezieht seit dem 1. Dezember 1991 eine ganze Invalidenrente. Unter Hinweis auf die ab Juli 1993 entfallenden Alimentenzahlungen ersuchte sie um eine Ergänzungsleistung, was die Ausgleichskasse des Kantons Bern mit Verfügung vom 16. September 1993 u.a. deswegen ablehnte, weil die Einkommensgrenze infolge Anrechnung der Unterhaltsbeiträge überschritten sei.
B.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies mit Entscheid vom 1. Februar 1994 die dagegen erhobene Beschwerde ab.
C.- W. lässt mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen, es seien ihr ab Juli 1993 monatliche Ergänzungsleistungen von Fr. 328.-- auszurichten.
Die Ausgleichskasse schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die geschiedene Frau hat sich nicht die tatsächlich geleisteten, sondern die vereinbarten oder gerichtlich zugesprochenen Unterhaltsbeiträge des früheren Ehemannes anrechnen zu lassen, solange deren objektive Uneinbringlichkeit nicht erstellt ist. Uneinbringlichkeit der geschuldeten Unterhaltsbeiträge kann in der Regel erst angenommen werden, wenn sämtliche rechtlichen Möglichkeiten zu deren Erhältlichmachung erschöpft sind (ZAK 1992 S. 257 Erw. 2a mit Hinweisen). Von dieser Regel kann abgewichen und Uneinbringlichkeit der Unterhaltsbeiträge auch bei Fehlen rechtlicher Schritte angenommen werden, wenn klar ausgewiesen ist, dass der Unterhaltspflichtige nicht in der Lage ist, seinen Zahlungsverpflichtungen nachzukommen. Dieser Nachweis kann insbesondere mittels amtlicher Bescheinigungen (z.B. der Steuerveranlagungsbehörde oder des Betreibungsamtes) über die Einkommens- und Vermögensverhältnisse des Unterhaltspflichtigen erbracht werden (ZAK 1992 S. 260 Erw. 2a mit Hinweisen).
Ist aufgrund solcher Beweismittel erstellt, dass die dem Unterhaltsberechtigten rechtlich zustehenden Beiträge uneinbringlich sind, kann von ihm nicht verlangt werden, gegen den geschiedenen Partner die Betreibung einzuleiten oder einen Zivilprozess anzustrengen, wenn dies lediglich zu einem unnötigen Leerlauf führte und an der Uneinbringlichkeit der Forderung mit grösster Wahrscheinlichkeit nichts ändern würde (ZAK 1992 S. 257 Erw. 2c).
3. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 153 Abs. 1 ZGB ist eine auf Art. 151 oder auf Art. 152 ZGB gestützte Scheidungsrente aufzuheben, wenn die rentenberechtigte Person in einem gefestigten Konkubinat lebt, aus welchem sie ähnliche Vorteile zieht, wie sie ihr eine Ehe bieten würde. Ein eheähnliches Verhältnis in diesem Sinne liegt vor, wenn überzeugende Gründe dafür sprechen, dass der neue Partner der rentenberechtigten Person dieser in ähnlicher Weise Beistand und Unterstützung leistet, wie dies Art. 159 Abs. 3 ZGB von den Ehegatten verlangt (BGE 118 II 237 Erw. 3a mit Hinweis auf BGE 116 II 396 Erw. 2c). Doch selbst wenn eine solche enge Zweierbeziehung nachgewiesen ist oder sich deren Bestand angesichts der aus mehrjähriger Dauer (BGE 114 II 298 Erw. 1b) sich ergebenden Tatsachenvermutung aufdrängt, steht der Rentenberechtigten der Nachweis offen, dass besondere und ernsthafte Gründe der Erwartung einer eheähnlichen Versorgung entgegenstehen.
b) Nach der Rechtsprechung zu Art. 23 Abs. 2 AHVG sind, wenn der Zivilrichter die Unterhaltspflicht rechtskräftig beurteilt hat, die Organe der Sozialversicherung an seinen Entscheid gebunden und nicht mehr befugt, über die rechtskräftig entschiedene Frage selbständig zu befinden (BGE 109 V 244 Erw. 2b; ZAK 1991 S. 138 Erw. 3b). Dies gilt auch im Rahmen von Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG (ZAK 1991 S. 138 Erw. 3a).
Obschon in Fällen wie dem vorliegenden der Zivilrichter noch nicht entschieden hat, ist es nicht Aufgabe der Verwaltung und des Sozialversicherungsrichters, vorfrageweise darüber zu befinden, ob ein allfälliges Abänderungsbegehren des Unterhaltsverpflichteten Aussicht auf Erfolg gehabt hätte. Daran ändert nichts, dass Verwaltung und Sozialversicherungsrichter vorfrageweise grundsätzlich gehalten sind, die familienrechtlichen Bestimmungen heranzuziehen (BGE 117 V 292 Erw. 3c). Denn es ist Sache des Ansprechers auf Ergänzungsleistungen, die objektive Uneinbringlichkeit der gerichtlich festgelegten Unterhaltsbeiträge darzulegen. Der zuständige Zivilrichter hat somit zu befinden, ob die Voraussetzungen für eine Aufhebung bzw. Herabsetzung der Unterhaltsbeiträge erfüllt sind, zumal die bundesgerichtliche Rechtsprechung sehr differenziert ausgestaltet ist. Daraus folgt, dass der Ergänzungsleistungsansprecher von der Verpflichtung, sich gegebenenfalls auf den Prozess vor dem zuständigen Zivilrichter einzulassen, in der Regel nicht entbunden werden kann.
c) Die Vorinstanz hat damit zutreffend festgestellt, dass es der Beschwerdeführerin ohne weiteres zugemutet werden könne, sich auf einen Abänderungsprozess einzulassen, statt in einer aussergerichtlichen Vereinbarung auf die Unterhaltsbeiträge zu verzichten. Darin liegt, entgegen der in der Beschwerde vertretenen Auffassung, nach dem in Erw. 3b Gesagten kein Leerlauf. Ist somit die objektive Uneinbringlichkeit der gerichtlich festgesetzten Unterhaltsbeiträge nicht erstellt, sind diese bei der Ermittlung des anrechenbaren Einkommens gestützt auf Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG zu berücksichtigen. | de | Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG: Anrechnung von Alimenten, auf die aussergerichtlich verzichtet wurde. Der Unterhaltsberechtigte kann von der Verpflichtung, sich gegebenenfalls auf den Prozess betr. die Aufhebung oder Herabsetzung von Unterhaltsbeiträgen vor dem zuständigen Zivilrichter einzulassen, nicht entbunden werden. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-442%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,528 | 120 V 442 | 120 V 442
Sachverhalt ab Seite 442
A.- Die Ehe der 1937 geborenen W. wurde am 16. Dezember 1986 geschieden. In der Ehescheidungskonvention verpflichtete sich der Ehemann zur Bezahlung eines monatlichen Unterhaltsbeitrages. Am 18. Januar 1993 liess er gerichtlich dessen Aufhebung, evtl. Herabsetzung, beantragen. Mit aussergerichtlicher Vereinbarung vom 10./14. März 1993 verzichtete W. ab Juli 1993 vollständig und endgültig auf die Alimente, da sie seit mehr als 5 Jahren mit ihrem neuen Partner in einem gefestigten Konkubinat im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zusammenlebe.
W. bezieht seit dem 1. Dezember 1991 eine ganze Invalidenrente. Unter Hinweis auf die ab Juli 1993 entfallenden Alimentenzahlungen ersuchte sie um eine Ergänzungsleistung, was die Ausgleichskasse des Kantons Bern mit Verfügung vom 16. September 1993 u.a. deswegen ablehnte, weil die Einkommensgrenze infolge Anrechnung der Unterhaltsbeiträge überschritten sei.
B.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies mit Entscheid vom 1. Februar 1994 die dagegen erhobene Beschwerde ab.
C.- W. lässt mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen, es seien ihr ab Juli 1993 monatliche Ergänzungsleistungen von Fr. 328.-- auszurichten.
Die Ausgleichskasse schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die geschiedene Frau hat sich nicht die tatsächlich geleisteten, sondern die vereinbarten oder gerichtlich zugesprochenen Unterhaltsbeiträge des früheren Ehemannes anrechnen zu lassen, solange deren objektive Uneinbringlichkeit nicht erstellt ist. Uneinbringlichkeit der geschuldeten Unterhaltsbeiträge kann in der Regel erst angenommen werden, wenn sämtliche rechtlichen Möglichkeiten zu deren Erhältlichmachung erschöpft sind (ZAK 1992 S. 257 Erw. 2a mit Hinweisen). Von dieser Regel kann abgewichen und Uneinbringlichkeit der Unterhaltsbeiträge auch bei Fehlen rechtlicher Schritte angenommen werden, wenn klar ausgewiesen ist, dass der Unterhaltspflichtige nicht in der Lage ist, seinen Zahlungsverpflichtungen nachzukommen. Dieser Nachweis kann insbesondere mittels amtlicher Bescheinigungen (z.B. der Steuerveranlagungsbehörde oder des Betreibungsamtes) über die Einkommens- und Vermögensverhältnisse des Unterhaltspflichtigen erbracht werden (ZAK 1992 S. 260 Erw. 2a mit Hinweisen).
Ist aufgrund solcher Beweismittel erstellt, dass die dem Unterhaltsberechtigten rechtlich zustehenden Beiträge uneinbringlich sind, kann von ihm nicht verlangt werden, gegen den geschiedenen Partner die Betreibung einzuleiten oder einen Zivilprozess anzustrengen, wenn dies lediglich zu einem unnötigen Leerlauf führte und an der Uneinbringlichkeit der Forderung mit grösster Wahrscheinlichkeit nichts ändern würde (ZAK 1992 S. 257 Erw. 2c).
3. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 153 Abs. 1 ZGB ist eine auf Art. 151 oder auf Art. 152 ZGB gestützte Scheidungsrente aufzuheben, wenn die rentenberechtigte Person in einem gefestigten Konkubinat lebt, aus welchem sie ähnliche Vorteile zieht, wie sie ihr eine Ehe bieten würde. Ein eheähnliches Verhältnis in diesem Sinne liegt vor, wenn überzeugende Gründe dafür sprechen, dass der neue Partner der rentenberechtigten Person dieser in ähnlicher Weise Beistand und Unterstützung leistet, wie dies Art. 159 Abs. 3 ZGB von den Ehegatten verlangt (BGE 118 II 237 Erw. 3a mit Hinweis auf BGE 116 II 396 Erw. 2c). Doch selbst wenn eine solche enge Zweierbeziehung nachgewiesen ist oder sich deren Bestand angesichts der aus mehrjähriger Dauer (BGE 114 II 298 Erw. 1b) sich ergebenden Tatsachenvermutung aufdrängt, steht der Rentenberechtigten der Nachweis offen, dass besondere und ernsthafte Gründe der Erwartung einer eheähnlichen Versorgung entgegenstehen.
b) Nach der Rechtsprechung zu Art. 23 Abs. 2 AHVG sind, wenn der Zivilrichter die Unterhaltspflicht rechtskräftig beurteilt hat, die Organe der Sozialversicherung an seinen Entscheid gebunden und nicht mehr befugt, über die rechtskräftig entschiedene Frage selbständig zu befinden (BGE 109 V 244 Erw. 2b; ZAK 1991 S. 138 Erw. 3b). Dies gilt auch im Rahmen von Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG (ZAK 1991 S. 138 Erw. 3a).
Obschon in Fällen wie dem vorliegenden der Zivilrichter noch nicht entschieden hat, ist es nicht Aufgabe der Verwaltung und des Sozialversicherungsrichters, vorfrageweise darüber zu befinden, ob ein allfälliges Abänderungsbegehren des Unterhaltsverpflichteten Aussicht auf Erfolg gehabt hätte. Daran ändert nichts, dass Verwaltung und Sozialversicherungsrichter vorfrageweise grundsätzlich gehalten sind, die familienrechtlichen Bestimmungen heranzuziehen (BGE 117 V 292 Erw. 3c). Denn es ist Sache des Ansprechers auf Ergänzungsleistungen, die objektive Uneinbringlichkeit der gerichtlich festgelegten Unterhaltsbeiträge darzulegen. Der zuständige Zivilrichter hat somit zu befinden, ob die Voraussetzungen für eine Aufhebung bzw. Herabsetzung der Unterhaltsbeiträge erfüllt sind, zumal die bundesgerichtliche Rechtsprechung sehr differenziert ausgestaltet ist. Daraus folgt, dass der Ergänzungsleistungsansprecher von der Verpflichtung, sich gegebenenfalls auf den Prozess vor dem zuständigen Zivilrichter einzulassen, in der Regel nicht entbunden werden kann.
c) Die Vorinstanz hat damit zutreffend festgestellt, dass es der Beschwerdeführerin ohne weiteres zugemutet werden könne, sich auf einen Abänderungsprozess einzulassen, statt in einer aussergerichtlichen Vereinbarung auf die Unterhaltsbeiträge zu verzichten. Darin liegt, entgegen der in der Beschwerde vertretenen Auffassung, nach dem in Erw. 3b Gesagten kein Leerlauf. Ist somit die objektive Uneinbringlichkeit der gerichtlich festgesetzten Unterhaltsbeiträge nicht erstellt, sind diese bei der Ermittlung des anrechenbaren Einkommens gestützt auf Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG zu berücksichtigen. | de | Art. 3 al. 1 let. f LPC: Prise en compte de contributions d'entretien auxquelles il a été renoncé par voie extrajudiciaire. Le bénéficiaire de contributions d'entretien ne peut pas être dispensé de son obligation de faire valoir ses droits de défendeur dans le procès civil relatif à la suppression ou à la réduction desdites contributions. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-442%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,529 | 120 V 442 | 120 V 442
Sachverhalt ab Seite 442
A.- Die Ehe der 1937 geborenen W. wurde am 16. Dezember 1986 geschieden. In der Ehescheidungskonvention verpflichtete sich der Ehemann zur Bezahlung eines monatlichen Unterhaltsbeitrages. Am 18. Januar 1993 liess er gerichtlich dessen Aufhebung, evtl. Herabsetzung, beantragen. Mit aussergerichtlicher Vereinbarung vom 10./14. März 1993 verzichtete W. ab Juli 1993 vollständig und endgültig auf die Alimente, da sie seit mehr als 5 Jahren mit ihrem neuen Partner in einem gefestigten Konkubinat im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zusammenlebe.
W. bezieht seit dem 1. Dezember 1991 eine ganze Invalidenrente. Unter Hinweis auf die ab Juli 1993 entfallenden Alimentenzahlungen ersuchte sie um eine Ergänzungsleistung, was die Ausgleichskasse des Kantons Bern mit Verfügung vom 16. September 1993 u.a. deswegen ablehnte, weil die Einkommensgrenze infolge Anrechnung der Unterhaltsbeiträge überschritten sei.
B.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wies mit Entscheid vom 1. Februar 1994 die dagegen erhobene Beschwerde ab.
C.- W. lässt mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragen, es seien ihr ab Juli 1993 monatliche Ergänzungsleistungen von Fr. 328.-- auszurichten.
Die Ausgleichskasse schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die geschiedene Frau hat sich nicht die tatsächlich geleisteten, sondern die vereinbarten oder gerichtlich zugesprochenen Unterhaltsbeiträge des früheren Ehemannes anrechnen zu lassen, solange deren objektive Uneinbringlichkeit nicht erstellt ist. Uneinbringlichkeit der geschuldeten Unterhaltsbeiträge kann in der Regel erst angenommen werden, wenn sämtliche rechtlichen Möglichkeiten zu deren Erhältlichmachung erschöpft sind (ZAK 1992 S. 257 Erw. 2a mit Hinweisen). Von dieser Regel kann abgewichen und Uneinbringlichkeit der Unterhaltsbeiträge auch bei Fehlen rechtlicher Schritte angenommen werden, wenn klar ausgewiesen ist, dass der Unterhaltspflichtige nicht in der Lage ist, seinen Zahlungsverpflichtungen nachzukommen. Dieser Nachweis kann insbesondere mittels amtlicher Bescheinigungen (z.B. der Steuerveranlagungsbehörde oder des Betreibungsamtes) über die Einkommens- und Vermögensverhältnisse des Unterhaltspflichtigen erbracht werden (ZAK 1992 S. 260 Erw. 2a mit Hinweisen).
Ist aufgrund solcher Beweismittel erstellt, dass die dem Unterhaltsberechtigten rechtlich zustehenden Beiträge uneinbringlich sind, kann von ihm nicht verlangt werden, gegen den geschiedenen Partner die Betreibung einzuleiten oder einen Zivilprozess anzustrengen, wenn dies lediglich zu einem unnötigen Leerlauf führte und an der Uneinbringlichkeit der Forderung mit grösster Wahrscheinlichkeit nichts ändern würde (ZAK 1992 S. 257 Erw. 2c).
3. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 153 Abs. 1 ZGB ist eine auf Art. 151 oder auf Art. 152 ZGB gestützte Scheidungsrente aufzuheben, wenn die rentenberechtigte Person in einem gefestigten Konkubinat lebt, aus welchem sie ähnliche Vorteile zieht, wie sie ihr eine Ehe bieten würde. Ein eheähnliches Verhältnis in diesem Sinne liegt vor, wenn überzeugende Gründe dafür sprechen, dass der neue Partner der rentenberechtigten Person dieser in ähnlicher Weise Beistand und Unterstützung leistet, wie dies Art. 159 Abs. 3 ZGB von den Ehegatten verlangt (BGE 118 II 237 Erw. 3a mit Hinweis auf BGE 116 II 396 Erw. 2c). Doch selbst wenn eine solche enge Zweierbeziehung nachgewiesen ist oder sich deren Bestand angesichts der aus mehrjähriger Dauer (BGE 114 II 298 Erw. 1b) sich ergebenden Tatsachenvermutung aufdrängt, steht der Rentenberechtigten der Nachweis offen, dass besondere und ernsthafte Gründe der Erwartung einer eheähnlichen Versorgung entgegenstehen.
b) Nach der Rechtsprechung zu Art. 23 Abs. 2 AHVG sind, wenn der Zivilrichter die Unterhaltspflicht rechtskräftig beurteilt hat, die Organe der Sozialversicherung an seinen Entscheid gebunden und nicht mehr befugt, über die rechtskräftig entschiedene Frage selbständig zu befinden (BGE 109 V 244 Erw. 2b; ZAK 1991 S. 138 Erw. 3b). Dies gilt auch im Rahmen von Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG (ZAK 1991 S. 138 Erw. 3a).
Obschon in Fällen wie dem vorliegenden der Zivilrichter noch nicht entschieden hat, ist es nicht Aufgabe der Verwaltung und des Sozialversicherungsrichters, vorfrageweise darüber zu befinden, ob ein allfälliges Abänderungsbegehren des Unterhaltsverpflichteten Aussicht auf Erfolg gehabt hätte. Daran ändert nichts, dass Verwaltung und Sozialversicherungsrichter vorfrageweise grundsätzlich gehalten sind, die familienrechtlichen Bestimmungen heranzuziehen (BGE 117 V 292 Erw. 3c). Denn es ist Sache des Ansprechers auf Ergänzungsleistungen, die objektive Uneinbringlichkeit der gerichtlich festgelegten Unterhaltsbeiträge darzulegen. Der zuständige Zivilrichter hat somit zu befinden, ob die Voraussetzungen für eine Aufhebung bzw. Herabsetzung der Unterhaltsbeiträge erfüllt sind, zumal die bundesgerichtliche Rechtsprechung sehr differenziert ausgestaltet ist. Daraus folgt, dass der Ergänzungsleistungsansprecher von der Verpflichtung, sich gegebenenfalls auf den Prozess vor dem zuständigen Zivilrichter einzulassen, in der Regel nicht entbunden werden kann.
c) Die Vorinstanz hat damit zutreffend festgestellt, dass es der Beschwerdeführerin ohne weiteres zugemutet werden könne, sich auf einen Abänderungsprozess einzulassen, statt in einer aussergerichtlichen Vereinbarung auf die Unterhaltsbeiträge zu verzichten. Darin liegt, entgegen der in der Beschwerde vertretenen Auffassung, nach dem in Erw. 3b Gesagten kein Leerlauf. Ist somit die objektive Uneinbringlichkeit der gerichtlich festgesetzten Unterhaltsbeiträge nicht erstellt, sind diese bei der Ermittlung des anrechenbaren Einkommens gestützt auf Art. 3 Abs. 1 lit. f ELG zu berücksichtigen. | de | Art. 3 cpv. 1 lett. f LPC: Computo di alimenti cui si è rinunciato in via extragiudiziale. L'avente diritto a contributi alimentari non può essere esonerato dall'obbligo di entrare, se del caso, nel merito del processo civile concernente la soppressione o riduzione dei contributi medesimi. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-442%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,530 | 120 V 445 | 120 V 445
Sachverhalt ab Seite 446
A.- Die Einwohnergemeinde H. hatte mit Vertrag vom 25. April 1969 (nachfolgend: Anschlussvertrag) das vollamtliche Gemeindepersonal bei der Staatlichen Pensionskasse Solothurn (PKS) berufsvorsorgeversichert. Im Hinblick auf einen allfälligen Anschluss an die Pensionskasse für Spital-, Heim- und Pflegepersonal (SHP) erkundigte sich die Einwohnergemeinde bei der PKS über die Höhe der Austrittsleistungen im Kündigungsfalle. Mit Schreiben vom 14. Januar 1992 teilte die PKS mit, die "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" betrage gestützt auf Art. 11 des Anschlussvertrages insgesamt Fr. 1'131'562.60. In der Folge gelangte die Einwohnergemeinde erneut an die PKS mit der Bitte, ihr "umgehendst schriftlich mitzuteilen, welche Berechnungsart angewendet wurde"; es sei ihr anhand der bekanntgegebenen Zahlen nicht klar, ob die Freizügigkeitsleistungen nach dem "Abkommen 90" gerechnet worden seien. In dem wiederum mit "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" betitelten Antwortschreiben vom 20. März 1992 gab die PKS 'wunschgemäss (...) die Freizügigkeitsleistungen nach dem "Abkommen 90" [insgesamt Fr. 1'538'527.70] bekannt'.
Mit Schreiben vom 26. Juni 1992 kündigte die Einwohnergemeinde H. den Anschlussvertrag auf den 31. Dezember 1992; gleichzeitig ersuchte sie um Überweisung der 'Freizügigkeitsleistungen gemäss "Abkommen 90"', zuzüglich die Beiträge für das laufende Jahr 1992, an die neue Pensionskasse (SHP). Nachdem die PKS im September 1992 die Kündigung bestätigt hatte, teilte sie der Einwohnergemeinde H. mit Schreiben vom 23. Dezember 1992 mit, das Freizügigkeitsabkommen 90 sei auf Fälle wie den vorliegenden nicht anwendbar, weshalb sie die Leistungen nach Anschlussvertrag, somit lediglich im Umfange von Fr. 1'131'562.60, entrichte.
B.- Die hiegegen eingereichte Klage der Einwohnergemeinde H. wies das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn nach Durchführung eines zweifachen Schriftenwechsels und einer Hauptverhandlung ab (Entscheid vom 21. Dezember 1993).
C.- Die Einwohnergemeinde H. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und beantragen, der kantonale Gerichtsentscheid sei aufzuheben und die PKS sei zu verpflichten, Austrittsleistungen gemäss Freizügigkeitsabkommen 90 in der Höhe von Fr. 1'538'527.70, zuzüglich Verzugszins von 5% ab 1. Januar 1993 auf dem Fr. 1'159'460.45 übersteigenden Betrag, an die SHP zu überweisen.
Die PKS schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) äussert sich ebenfalls in abweisendem Sinne, verzichtet jedoch auf einen Antrag.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, welche Ansprüche der beschwerdeführenden Einwohnergemeinde gegenüber der PKS, einer registrierten öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtung im Sinne von Art. 48 BVG, nach Auflösung des Anschlussvertrages (vom 25. April 1969) zustehen. Es handelt sich dabei um eine vorsorgerechtliche Streitigkeit, die der Gerichtsbarkeit der in Art. 73 BVG erwähnten richterlichen Behörden unterliegt, welche sowohl in zeitlicher als auch in sachlicher Hinsicht zuständig sind (BGE 120 V 18 Erw. 1a, BGE 117 V 50, je mit Hinweisen).
2. a) Der Umfang der Überprüfungsbefugnis des Eidg. Versicherungsgerichts in Beschwerdesachen ergibt sich aus Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 und 105 OG.
aa) Nach Art. 104 lit. a OG kann mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gerügt werden. Die vorinstanzliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig oder unvollständig ist oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erfolgte (Art. 104 lit. b in Verbindung mit Art. 105 Abs. 2 OG). Im Beschwerdeverfahren um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen (einschliesslich deren Rückforderung) erstreckt sich dagegen die Überprüfungsbefugnis des Eidg. Versicherungsgerichts auch auf die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung; das Gericht ist dabei nicht an die vorinstanzliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gebunden und kann über die Begehren der Parteien zu deren Gunsten oder Ungunsten hinausgehen (Art. 132 OG; erweiterte Kognition; BGE 117 V 306 Erw. 1a mit Hinweisen).
bb) Unter den Begriff der Versicherungsleistungen im Sinne von Art. 132 OG fallen Leistungen, über deren Rechtmässigkeit bei Eintritt des Versicherungsfalles befunden wird (BGE 116 V 333 Erw. 2a mit Hinweisen). Dazu zählen namentlich Freizügigkeitsleistungen im Rahmen der beruflichen Vorsorge (BGE 114 V 36 Erw. 1c). Es handelt sich dabei um Ansprüche von Versicherten. Angeschlossene Arbeitgeber sind keine Versicherten und können demzufolge auch keinen Versicherungsfall im genannten Sinne auslösen. Deshalb unterliegt die Beurteilung der streitigen Höhe der von der PKS aus dem Anschlussvertrag geschuldeten Austrittsleistung der eingeschränkten Kognition nach Art. 104 lit. b in Verbindung mit Art. 105 Abs. 2 OG (BGE 115 V 364 Erw. 3b).
b) Im Rahmen von Art. 73 Abs. 4 BVG prüft das Eidg. Versicherungsgericht die Anwendung kantonalen und kommunalen Vorsorgerechts frei (BGE 118 V 254 Erw. 3a mit Hinweis).
3. Mit dem angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz den Standpunkt der PKS geschützt, wonach bei Auflösung des Anschlussvertrages (vom 25. April 1969) das Freizügigkeitsabkommen 90 nicht anwendbar sei und die Rückerstattung sich einzig nach den Bestandteil des Anschlussvertrages bildenden PKS-Statuten bemesse. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ergibt sich die Anwendbarkeit des Freizügigkeitsabkommens 90 aus dem Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages; das Abkommen müsse jedoch schon aus Gründen des Vertrauensschutzes angewendet werden.
4. a) Zu prüfen ist vorab, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben bei unrichtigen behördlichen Auskünften Anspruch auf Mitgabe von Leistungen nach Massgabe des Freizügigkeitsabkommens 90 hat. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird dazu vorgebracht, der Geschäftsleiter-Stellvertreter der PKS habe aufgrund der schriftlichen und telefonischen Anfragen des Gemeindeverwalters gewusst oder zumindest wissen müssen, dass die Beschwerdeführerin einen Austritt aus der PKS in Betracht zog und dabei von der Auffassung ausging, im Austrittsfalle müsste gegebenenfalls auch das Freizügigkeitsabkommen 90 Anwendung finden. Es sei schlechthin unverständlich, dass im Schreiben vom 20. März 1992 nicht ein entsprechender Vorbehalt angebracht worden sei, wenn die PKS die Bestimmungen dieses Abkommens überhaupt nicht für anwendbar hielt. Um so mehr wäre ein solcher Vorbehalt angesichts des Drängens des Gemeindeverwalters angezeigt gewesen. Die vorbehaltlose Bestätigung vom 20. März 1992 habe bei der in Vorsorgefragen nicht fachkundigen Beschwerdeführerin die bestimmte Erwartung auslösen können, "dass bei der Auflösung des Anschlussvertrages und bei Anwendung von Art. 11 Abs. 2 dieses Vertrages gegebenenfalls auch das Freizügigkeitsabkommen 90 zur Anwendung gelangt, wenn der Übertritt in eine Vorsorgeeinrichtung erfolgt, die ihrerseits dem Abkommen beigetreten ist".
b) Der aus Art. 4 BV fliessende Grundsatz von Treu und Glauben schützt den Bürger in seinem berechtigten Vertrauen auf behördliches Verhalten und bedeutet unter anderem, dass unrichtige Auskünfte von Verwaltungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten (BGE 119 V 307 Erw. 3a, BGE 118 Ia 254 Erw. 4b, je mit Hinweisen; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 75 B/II, III). Die Rechtsfigur des öffentlichrechtlichen Vertrauensschutzes beschlägt die durch den Staat kraft seiner hoheitlichen Entscheidungskompetenz einseitig und verbindlich geregelten Rechtsbeziehungen zum Bürger. Ob dieser Grundsatz auch zwischen Behörden gilt, wird von der Lehre grundsätzlich bejaht (HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Rz. 555). Das Bundesgericht hat diese Frage im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinde offengelassen (BGE 103 Ia 197 Erw. 4b/aa mit Hinweis). Für die Anrufung des öffentlichrechtlichen Vertrauensschutzes besteht dann kein Raum, wenn die Rechtsbeziehungen zwischen zwei juristischen Personen des öffentlichen Rechts (verwaltungs- oder privat-)vertraglicher Natur sind. Denn diesfalls stehen sich zwei gleichberechtigte Rechtssubjekte gegenüber (HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 850 am Ende), deren Rechte und Pflichten sich in erster Linie aus dem Vertrag ergeben.
c) Die Pflicht zur Auskunftserteilung über die Austrittsleistungen bei Auflösung des Anschlussvertrages gehört zu den vertraglichen Nebenpflichten der PKS (vgl. die gestützt auf Art. 64 Abs. 2 BVG vom Bundesrat erlassenen Weisungen vom 11. Mai 1988 über die Pflicht der registrierten Vorsorgeeinrichtungen zur Auskunftserteilung an ihre Versicherten; vgl. auch Art. 13 Abs. 2 der Verordnung über die Erhaltung des Vorsorgeschutzes und die Freizügigkeit [SR 831.425]). Eine Verletzung dieser Pflicht stellt ein vertragswidriges Verhalten (GAUCH/SCHLUEP, Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, Band II, 5. Aufl., Rz. 2606 bis 2609) dar, das unter Umständen eine Schadenersatzpflicht nach sich zieht. Voraussetzung für eine Schadenersatzpflicht und im vorliegenden Fall vorab zu prüfen ist, ob den schriftlichen und mündlichen Auskünften des Geschäftsleiter-Stellvertreters der PKS, insbesondere seinem Schreiben vom 20. März 1992, die Bedeutung einer Zusicherung im Sinne eines die Vertragslage klärenden verbindlichen Leistungsversprechens zukommt. Diese Frage beurteilt sich aufgrund des Vertrauensprinzips, wonach das Verhalten einer Vertragspartei so zu gelten hat, wie es von der anderen Vertragspartei nach Treu und Glauben, in den Grenzen zumutbarer Sorgfalt, verstanden werden durfte und musste (GAUCH/SCHLUEP, a.a.O., Band I, Rz. 207 ff.; GUHL/MERZ/KUMMER, Das Schweizerische Obligationenrecht, 7. Aufl., S. 91; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 888; BGE 118 II 132 Erw. 2b, 366 oben).
d) In tatsächlicher Hinsicht hat das kantonale Versicherungsgericht folgendes festgestellt:
"Nachdem Herr S. der PKS im Dezember 1991 telefoniert hatte, erstellte Herr F. unter dem Rubrum "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" den Brief vom 14.1.1992, worin ganz klar festgehalten ist, dass gestützt auf den Anschlussvertrag im Falle einer Kündigung Art. 11 gelte. Auf welcher Grundlage sich die sich anschliessende Berechnung der massgebenden Rückerstattungen stützt, ist dem Schreiben allerdings nicht ausdrücklich zu entnehmen. Der Vertreter der SHP stufte diese Leistungen als zu gering ein, weil er der Meinung war, diese müssten nach dem "Abkommen 90" berechnet werden. Deshalb ersuchte Herr S. die PKS mit Brief vom 21.1.1992 um Bekanntgabe, welche Berechnungsart angewendet worden sei. Es sei nicht klar, ob die mit Schreiben vom 14.1.1992 mitgeteilten Zahlen nach dem "Abkommen 90" berechnet worden seien. Auf telefonisches Drängen von Herrn S. hin gab dann Herr F. ebenfalls unter dem Rubrum "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" "wunschgemäss" die Freizügigkeitsleistungen nach dem "Abkommen 90" mit Brief vom 20.3.1992 bekannt."
Diese unbestritten gebliebenen Feststellungen sind für das Eidg. Versicherungsgericht verbindlich (Erw. 2a). Die daraus gezogene Schlussfolgerung der Vorinstanz, in den drei Schreiben der PKS an die Beschwerdeführerin könne keine Zusicherung von Austrittsleistungen nach Massgabe des Freizügigkeitsabkommens erblickt werden, verletzt Bundesrecht nicht. Vielmehr ist der Beschwerdeführerin vorzuhalten, sie hätte aufgrund der auch sie treffenden Sorgfaltspflicht, in Anbetracht von Abfolge und Inhalt der Korrespondenz, bei der PKS durch Rückfrage die Verhältnisse klären sollen. Ein solches Vorgehen drängte sich schon deshalb auf, weil das Schreiben vom 20. März 1992 mit keinem Wort auf die Mitteilung vom 14. Januar 1992 Bezug nahm, insbesondere die darin gemachten Angaben nicht widerrief, und die jeweiligen Rückerstattungsbeträge ganz erheblich differierten. Es widerspricht den im kaufmännischen Leben geltenden Sorgfaltspflichten und dem Grundsatz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr, wenn der Gemeinderat kurzerhand jene Angaben als richtig betrachtete, welche in das gewünschte Ziel einer preiswerteren Personalvorsorge passten (vgl. Gemeinderatsbeschluss vom 15. Juni 1992). Dabei verloren die Gemeindeverantwortlichen aus den Augen, dass die Ansprüche gegenüber der PKS in jenem Zeitpunkt noch gar nicht definitiv geklärt waren.
5. Es stellt sich somit weiter die Frage, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages Anspruch auf Erbringung der Austrittsleistungen hat, berechnet nach dem Freizügigkeitsabkommen 90 - welchem die PKS wie auch die (private) SHP als neue Vorsorgeeinrichtung der Beschwerdeführerin beigetreten sind -, oder ob sich der Mitgabeanspruch auf die Leistung nach Massgabe von § 26 PKS-Statuten beschränkt.
a) Die Bestimmung von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages hat folgenden Wortlaut:
"Bei Auflösung des Vertrages werden dem Arbeitgeber der Anteil seines Personals am Deckungskapital, abzüglich Fehlbetrag im Zeitpunkt der Auflösung sowie die Sparguthaben, mindestens aber die Summe der Rückerstattungen im Falle des freiwilligen Austrittes der einzelnen Mitglieder, ausbezahlt."
Aufgrund der Berechnungen der PKS steht fest, dass die zweite der beiden Berechnungsvarianten zum Zuge kommt. Die Austrittsleistungen entsprechen somit der Summe der Rückerstattungen im Falle des freiwilligen Austrittes der einzelnen Mitglieder. Bedeutung und Tragweite dieser Berechnungsvorschrift sind jedoch unklar und durch Auslegung zu bestimmen. Ausgehend vom Wortlaut ist nach dem Vertrauensgrundsatz (vgl. Erw. 4c in fine) der Vertragswille zu ermitteln, den die Parteien mutmasslich gehabt haben. Dabei sind alle Umstände des Vertragsschlusses, namentlich die Interessenlage der Parteien, der Vertragszweck wie auch das Verhalten der Parteien nach Vertragsschluss zu berücksichtigen. Sodann sind gemäss der Unklarheitenregel mehrdeutige Wendungen in allgemeinen, formularmässig vorgeformten Vertragsbedingungen im Zweifel zu Lasten ihres Verfassers auszulegen. Bei Verwendung juristischer Fachausdrücke schliesslich ist in der Regel zu vermuten, dass der technische Sinn gemeint ist (BGE 119 II 372 f. Erw. 4b mit Hinweisen; GAUCH/SCHLUEP, a.a.O., N. 1222 ff.; zur Rechtsnatur des Anschlussvertrages vgl. THOMAS LÜTHY, Das Rechtsverhältnis zwischen Arbeitgeber und Personalvorsorgestiftung, insbesondere der Anschlussvertrag mit einer Sammel- oder Gemeinschaftsstiftung, Zürcher Diss. 1989, S. 86 ff., S. 103).
b) aa) Das kantonale Gericht hat richtig und insoweit auch unwidersprochen festgehalten, dass unter dem freiwilligen Austritt des einzelnen Mitgliedes im Sinne von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages der Freizügigkeitsfall gemeint ist, wie er in Art. 27 Abs. 2 BVG und Art. 331a und 331b Abs. 1 OR umschrieben wird. Danach setzt der Freizügigkeitsfall die Auflösung des Arbeitsverhältnisses (vor Eintritt eines Versicherungsfalles) und das Verlassen der Vorsorgeeinrichtung voraus. Davon geht auch § 26 PKS-Statuten aus, wonach die Austrittsentschädigung in der Weise ausgerichtet wird, dass zugunsten des austretenden Mitgliedes eine Forderung auf künftige Vorsorgeleistungen gegen die Personalvorsorgeeinrichtung eines andern Arbeitgebers (...) errichtet wird. Sodann hat die Vorinstanz richtig erkannt, dass der freiwillige Individualaustritt, auf welchen Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages im Sinne eines hypothetischen Geschehens für die Festlegung der Rückerstattung Bezug nimmt, nichts Abschliessendes darüber aussagt, welche Leistungen das Mitglied diesfalls beanspruchen könnte. An den Austritt aus der Vorsorgeeinrichtung knüpfen sich in der Tat, je nach dem Austrittsgrund, unterschiedliche Rechtsfolgen hinsichtlich Form, Höhe und Verwendungsweise der Freizügigkeitsleistung (vgl. Art. 28 f. BVG und § 26 Abs. 4 bis 6 PKS-Statuten); denn der Übertritt in eine Abkommenskasse wird leistungsmässig abweichend von den übrigen Freizügigkeitstatbeständen behandelt. Somit lässt der Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages offen, ob der Tatbestand der Auflösung des Vertrages mit nachfolgendem Anschluss an eine Abkommenskasse freizügigkeitsleistungsmässig als die Summe von (hypothetischen) Einzelübertritten zu einer Abkommens- oder zu einer Nichtabkommenskasse zu behandeln ist.
bb) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird argumentiert, Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages erkläre ausdrücklich "selber jene Regelung als anwendbar, die im Falle eines freiwilligen Austrittes eines einzelnen Kassenmitglieds, also im Freizügigkeitsfall, zur Anwendung gelangen müsste". Damit wird aber als gegeben vorausgesetzt, was gerade zu prüfen ist, ob nämlich der in dieser Klausel gewählte Anknüpfungspunkt des freiwilligen Austrittes tatsächlich mit einem Freizügigkeitsfall nach "Abkommen 90" gleichzusetzen sei. Dieselbe Überlegung gilt auch mit Bezug auf den Hinweis, gemäss dem Schreiben vom 14. Januar 1992 gehe die PKS selber von einem hypothetischen Freizügigkeitsfall aus, indem sie die Austrittsleistungen nach der zweiten Berechnungsvariante ermittelt habe. Auch hier wird übersehen, dass es nicht nur den individuellen Austritt gibt, sondern zumindest freizügigkeitsleistungsmässig unterschiedlich zu behandelnde Austritte zu Abkommens- und Nichtabkommenskassen.
cc) Die Formulierung der zweiten Berechnungsvariante in Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages war bereits im Zeitpunkt des Vertragsschlusses am 25. April 1969 interpretationsbedürftig. Denn § 15 PKS-Statuten ermöglichte, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtig festgehalten wird, seit je den Abschluss von den Statuten derogierenden Freizügigkeitsvereinbarungen. Von dieser Kompetenz machte die PKS offenbar bereits 1970 mit dem Beitritt zum Schuler-Abkommen Gebrauch. Daraus lässt sich jedoch nichts für die Auffassung der Beschwerdeführerin gewinnen, wonach die PKS unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben die Nichtanwendbarkeit von § 15 PKS-Statuten im Rahmen des Anschlussvertrages ausdrücklich hätte vorbehalten sollen, zumal gemäss Abs. 2 des Vertrages die Statuten nur gelten, "sofern dieser Vertrag nichts anderes bestimmt". Im übrigen ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, dass seit Vertragsschluss Umstände rechtlicher oder tatsächlicher Natur eingetreten wären, welche die fragliche Formel unter dem Blickwinkel des Vertrauensgrundsatzes in einem andern Licht erscheinen liessen. Namentlich finden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die PKS in gleichgelagerten Fällen anders, d. h. im Sinne der Beschwerdeführerin, vorgegangen wäre.
dd) Sodann steht grundsätzlich ausser Frage, dass das Freizügigkeitsabkommen 90 auf Freizügigkeitsfälle im rechtlichen Sinne (Erw. 5b/aa am Anfang) zugeschnitten ist. Zweck der so verstandenen Freizügigkeit ist - und war schon vor Erlass der gesetzlichen Freizügigkeitsbestimmungen im OR und BVG - eindeutig, dem Arbeitnehmer den Stellenwechsel zu erleichtern (RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, S. 109 § 5 N. 4). Die in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde verfochtene Massgeblichkeit des Freizügigkeitsabkommens 90 bei Auflösung von Anschlussverträgen dagegen hat die Wirkung, dass der Wechsel von Arbeitgebern unter den Abkommenskassen erleichtert wird. Damit wird diesem Abkommen ein Zweck zugemessen, der ihm nicht zukommt, wird es doch damit zu einem Instrument, um in den Konkurrenzkampf zwischen (öffentlichen und privaten) Vorsorgeeinrichtungen gestaltend und, wie der vorliegende Fall zeigt, ausschlaggebend einzugreifen. Eine solche Bedeutung der streitigen Anschlussvertragsklausel kann die Beschwerdeführerin der PKS in guten Treuen nicht entgegenhalten.
c) Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages keine Grundlage bietet für die Anwendung des Freizügigkeitsabkommens 90 im Rahmen der Berechnung der Austrittsleistungen, wie der kantonale Entscheid zu Recht festhält. | de | Art. 11 BVG, Art. 49 Abs. 2 BVG: Anschlussvertrag. Auslegung der Kündigungsklausel eines Anschlussvertrages zwischen einer kantonalen Vorsorgeeinrichtung und einer Einwohnergemeinde, deren Wortlaut mit Bezug auf die Berechnung der Austrittsleistung unklar ist. Dabei kommt dem Umstand entscheidende Bedeutung zu, dass die Beendigung der Rechtsbeziehungen zwischen Vorsorgeeinrichtung und Arbeitgeber (durch Auflösung des Anschlussvertrages) keinen Freizügigkeitsfall im Sinne von Art. 27 Abs. 2 BVG und Art. 331a Abs. 1, 331b Abs. 1 OR darstellt (Erw. 5). Art. 4 BV: Verfassungsrechtlicher Vertrauensschutz im Verhältnis zwischen zwei juristischen Personen des öffentlichen Rechts?
- Sind die Rechtsbeziehungen zwischen zwei juristischen Personen des öffentlichen Rechts (verwaltungs- oder privat-)vertraglicher Natur, besteht für die Anrufung des öffentlichrechtlichen Vertrauensschutzes kein Raum. Denn es stehen sich zwei gleichberechtigte Rechtssubjekte gegenüber, deren Rechte und Pflichten sich in erster Linie aus Vertrag ergeben (Erw. 4b).
- In casu Anwendbarkeit des öffentlichrechtlichen Vertrauensschutzes verneint im Verhältnis zwischen einer kantonalen Vorsorgeeinrichtung und einer ihr berufsvorsorgerechtlich angeschlossenen Einwohnergemeinde (Erw. 4c und d). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-445%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,531 | 120 V 445 | 120 V 445
Sachverhalt ab Seite 446
A.- Die Einwohnergemeinde H. hatte mit Vertrag vom 25. April 1969 (nachfolgend: Anschlussvertrag) das vollamtliche Gemeindepersonal bei der Staatlichen Pensionskasse Solothurn (PKS) berufsvorsorgeversichert. Im Hinblick auf einen allfälligen Anschluss an die Pensionskasse für Spital-, Heim- und Pflegepersonal (SHP) erkundigte sich die Einwohnergemeinde bei der PKS über die Höhe der Austrittsleistungen im Kündigungsfalle. Mit Schreiben vom 14. Januar 1992 teilte die PKS mit, die "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" betrage gestützt auf Art. 11 des Anschlussvertrages insgesamt Fr. 1'131'562.60. In der Folge gelangte die Einwohnergemeinde erneut an die PKS mit der Bitte, ihr "umgehendst schriftlich mitzuteilen, welche Berechnungsart angewendet wurde"; es sei ihr anhand der bekanntgegebenen Zahlen nicht klar, ob die Freizügigkeitsleistungen nach dem "Abkommen 90" gerechnet worden seien. In dem wiederum mit "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" betitelten Antwortschreiben vom 20. März 1992 gab die PKS 'wunschgemäss (...) die Freizügigkeitsleistungen nach dem "Abkommen 90" [insgesamt Fr. 1'538'527.70] bekannt'.
Mit Schreiben vom 26. Juni 1992 kündigte die Einwohnergemeinde H. den Anschlussvertrag auf den 31. Dezember 1992; gleichzeitig ersuchte sie um Überweisung der 'Freizügigkeitsleistungen gemäss "Abkommen 90"', zuzüglich die Beiträge für das laufende Jahr 1992, an die neue Pensionskasse (SHP). Nachdem die PKS im September 1992 die Kündigung bestätigt hatte, teilte sie der Einwohnergemeinde H. mit Schreiben vom 23. Dezember 1992 mit, das Freizügigkeitsabkommen 90 sei auf Fälle wie den vorliegenden nicht anwendbar, weshalb sie die Leistungen nach Anschlussvertrag, somit lediglich im Umfange von Fr. 1'131'562.60, entrichte.
B.- Die hiegegen eingereichte Klage der Einwohnergemeinde H. wies das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn nach Durchführung eines zweifachen Schriftenwechsels und einer Hauptverhandlung ab (Entscheid vom 21. Dezember 1993).
C.- Die Einwohnergemeinde H. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und beantragen, der kantonale Gerichtsentscheid sei aufzuheben und die PKS sei zu verpflichten, Austrittsleistungen gemäss Freizügigkeitsabkommen 90 in der Höhe von Fr. 1'538'527.70, zuzüglich Verzugszins von 5% ab 1. Januar 1993 auf dem Fr. 1'159'460.45 übersteigenden Betrag, an die SHP zu überweisen.
Die PKS schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) äussert sich ebenfalls in abweisendem Sinne, verzichtet jedoch auf einen Antrag.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, welche Ansprüche der beschwerdeführenden Einwohnergemeinde gegenüber der PKS, einer registrierten öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtung im Sinne von Art. 48 BVG, nach Auflösung des Anschlussvertrages (vom 25. April 1969) zustehen. Es handelt sich dabei um eine vorsorgerechtliche Streitigkeit, die der Gerichtsbarkeit der in Art. 73 BVG erwähnten richterlichen Behörden unterliegt, welche sowohl in zeitlicher als auch in sachlicher Hinsicht zuständig sind (BGE 120 V 18 Erw. 1a, BGE 117 V 50, je mit Hinweisen).
2. a) Der Umfang der Überprüfungsbefugnis des Eidg. Versicherungsgerichts in Beschwerdesachen ergibt sich aus Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 und 105 OG.
aa) Nach Art. 104 lit. a OG kann mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gerügt werden. Die vorinstanzliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig oder unvollständig ist oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erfolgte (Art. 104 lit. b in Verbindung mit Art. 105 Abs. 2 OG). Im Beschwerdeverfahren um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen (einschliesslich deren Rückforderung) erstreckt sich dagegen die Überprüfungsbefugnis des Eidg. Versicherungsgerichts auch auf die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung; das Gericht ist dabei nicht an die vorinstanzliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gebunden und kann über die Begehren der Parteien zu deren Gunsten oder Ungunsten hinausgehen (Art. 132 OG; erweiterte Kognition; BGE 117 V 306 Erw. 1a mit Hinweisen).
bb) Unter den Begriff der Versicherungsleistungen im Sinne von Art. 132 OG fallen Leistungen, über deren Rechtmässigkeit bei Eintritt des Versicherungsfalles befunden wird (BGE 116 V 333 Erw. 2a mit Hinweisen). Dazu zählen namentlich Freizügigkeitsleistungen im Rahmen der beruflichen Vorsorge (BGE 114 V 36 Erw. 1c). Es handelt sich dabei um Ansprüche von Versicherten. Angeschlossene Arbeitgeber sind keine Versicherten und können demzufolge auch keinen Versicherungsfall im genannten Sinne auslösen. Deshalb unterliegt die Beurteilung der streitigen Höhe der von der PKS aus dem Anschlussvertrag geschuldeten Austrittsleistung der eingeschränkten Kognition nach Art. 104 lit. b in Verbindung mit Art. 105 Abs. 2 OG (BGE 115 V 364 Erw. 3b).
b) Im Rahmen von Art. 73 Abs. 4 BVG prüft das Eidg. Versicherungsgericht die Anwendung kantonalen und kommunalen Vorsorgerechts frei (BGE 118 V 254 Erw. 3a mit Hinweis).
3. Mit dem angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz den Standpunkt der PKS geschützt, wonach bei Auflösung des Anschlussvertrages (vom 25. April 1969) das Freizügigkeitsabkommen 90 nicht anwendbar sei und die Rückerstattung sich einzig nach den Bestandteil des Anschlussvertrages bildenden PKS-Statuten bemesse. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ergibt sich die Anwendbarkeit des Freizügigkeitsabkommens 90 aus dem Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages; das Abkommen müsse jedoch schon aus Gründen des Vertrauensschutzes angewendet werden.
4. a) Zu prüfen ist vorab, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben bei unrichtigen behördlichen Auskünften Anspruch auf Mitgabe von Leistungen nach Massgabe des Freizügigkeitsabkommens 90 hat. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird dazu vorgebracht, der Geschäftsleiter-Stellvertreter der PKS habe aufgrund der schriftlichen und telefonischen Anfragen des Gemeindeverwalters gewusst oder zumindest wissen müssen, dass die Beschwerdeführerin einen Austritt aus der PKS in Betracht zog und dabei von der Auffassung ausging, im Austrittsfalle müsste gegebenenfalls auch das Freizügigkeitsabkommen 90 Anwendung finden. Es sei schlechthin unverständlich, dass im Schreiben vom 20. März 1992 nicht ein entsprechender Vorbehalt angebracht worden sei, wenn die PKS die Bestimmungen dieses Abkommens überhaupt nicht für anwendbar hielt. Um so mehr wäre ein solcher Vorbehalt angesichts des Drängens des Gemeindeverwalters angezeigt gewesen. Die vorbehaltlose Bestätigung vom 20. März 1992 habe bei der in Vorsorgefragen nicht fachkundigen Beschwerdeführerin die bestimmte Erwartung auslösen können, "dass bei der Auflösung des Anschlussvertrages und bei Anwendung von Art. 11 Abs. 2 dieses Vertrages gegebenenfalls auch das Freizügigkeitsabkommen 90 zur Anwendung gelangt, wenn der Übertritt in eine Vorsorgeeinrichtung erfolgt, die ihrerseits dem Abkommen beigetreten ist".
b) Der aus Art. 4 BV fliessende Grundsatz von Treu und Glauben schützt den Bürger in seinem berechtigten Vertrauen auf behördliches Verhalten und bedeutet unter anderem, dass unrichtige Auskünfte von Verwaltungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten (BGE 119 V 307 Erw. 3a, BGE 118 Ia 254 Erw. 4b, je mit Hinweisen; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 75 B/II, III). Die Rechtsfigur des öffentlichrechtlichen Vertrauensschutzes beschlägt die durch den Staat kraft seiner hoheitlichen Entscheidungskompetenz einseitig und verbindlich geregelten Rechtsbeziehungen zum Bürger. Ob dieser Grundsatz auch zwischen Behörden gilt, wird von der Lehre grundsätzlich bejaht (HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Rz. 555). Das Bundesgericht hat diese Frage im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinde offengelassen (BGE 103 Ia 197 Erw. 4b/aa mit Hinweis). Für die Anrufung des öffentlichrechtlichen Vertrauensschutzes besteht dann kein Raum, wenn die Rechtsbeziehungen zwischen zwei juristischen Personen des öffentlichen Rechts (verwaltungs- oder privat-)vertraglicher Natur sind. Denn diesfalls stehen sich zwei gleichberechtigte Rechtssubjekte gegenüber (HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 850 am Ende), deren Rechte und Pflichten sich in erster Linie aus dem Vertrag ergeben.
c) Die Pflicht zur Auskunftserteilung über die Austrittsleistungen bei Auflösung des Anschlussvertrages gehört zu den vertraglichen Nebenpflichten der PKS (vgl. die gestützt auf Art. 64 Abs. 2 BVG vom Bundesrat erlassenen Weisungen vom 11. Mai 1988 über die Pflicht der registrierten Vorsorgeeinrichtungen zur Auskunftserteilung an ihre Versicherten; vgl. auch Art. 13 Abs. 2 der Verordnung über die Erhaltung des Vorsorgeschutzes und die Freizügigkeit [SR 831.425]). Eine Verletzung dieser Pflicht stellt ein vertragswidriges Verhalten (GAUCH/SCHLUEP, Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, Band II, 5. Aufl., Rz. 2606 bis 2609) dar, das unter Umständen eine Schadenersatzpflicht nach sich zieht. Voraussetzung für eine Schadenersatzpflicht und im vorliegenden Fall vorab zu prüfen ist, ob den schriftlichen und mündlichen Auskünften des Geschäftsleiter-Stellvertreters der PKS, insbesondere seinem Schreiben vom 20. März 1992, die Bedeutung einer Zusicherung im Sinne eines die Vertragslage klärenden verbindlichen Leistungsversprechens zukommt. Diese Frage beurteilt sich aufgrund des Vertrauensprinzips, wonach das Verhalten einer Vertragspartei so zu gelten hat, wie es von der anderen Vertragspartei nach Treu und Glauben, in den Grenzen zumutbarer Sorgfalt, verstanden werden durfte und musste (GAUCH/SCHLUEP, a.a.O., Band I, Rz. 207 ff.; GUHL/MERZ/KUMMER, Das Schweizerische Obligationenrecht, 7. Aufl., S. 91; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 888; BGE 118 II 132 Erw. 2b, 366 oben).
d) In tatsächlicher Hinsicht hat das kantonale Versicherungsgericht folgendes festgestellt:
"Nachdem Herr S. der PKS im Dezember 1991 telefoniert hatte, erstellte Herr F. unter dem Rubrum "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" den Brief vom 14.1.1992, worin ganz klar festgehalten ist, dass gestützt auf den Anschlussvertrag im Falle einer Kündigung Art. 11 gelte. Auf welcher Grundlage sich die sich anschliessende Berechnung der massgebenden Rückerstattungen stützt, ist dem Schreiben allerdings nicht ausdrücklich zu entnehmen. Der Vertreter der SHP stufte diese Leistungen als zu gering ein, weil er der Meinung war, diese müssten nach dem "Abkommen 90" berechnet werden. Deshalb ersuchte Herr S. die PKS mit Brief vom 21.1.1992 um Bekanntgabe, welche Berechnungsart angewendet worden sei. Es sei nicht klar, ob die mit Schreiben vom 14.1.1992 mitgeteilten Zahlen nach dem "Abkommen 90" berechnet worden seien. Auf telefonisches Drängen von Herrn S. hin gab dann Herr F. ebenfalls unter dem Rubrum "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" "wunschgemäss" die Freizügigkeitsleistungen nach dem "Abkommen 90" mit Brief vom 20.3.1992 bekannt."
Diese unbestritten gebliebenen Feststellungen sind für das Eidg. Versicherungsgericht verbindlich (Erw. 2a). Die daraus gezogene Schlussfolgerung der Vorinstanz, in den drei Schreiben der PKS an die Beschwerdeführerin könne keine Zusicherung von Austrittsleistungen nach Massgabe des Freizügigkeitsabkommens erblickt werden, verletzt Bundesrecht nicht. Vielmehr ist der Beschwerdeführerin vorzuhalten, sie hätte aufgrund der auch sie treffenden Sorgfaltspflicht, in Anbetracht von Abfolge und Inhalt der Korrespondenz, bei der PKS durch Rückfrage die Verhältnisse klären sollen. Ein solches Vorgehen drängte sich schon deshalb auf, weil das Schreiben vom 20. März 1992 mit keinem Wort auf die Mitteilung vom 14. Januar 1992 Bezug nahm, insbesondere die darin gemachten Angaben nicht widerrief, und die jeweiligen Rückerstattungsbeträge ganz erheblich differierten. Es widerspricht den im kaufmännischen Leben geltenden Sorgfaltspflichten und dem Grundsatz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr, wenn der Gemeinderat kurzerhand jene Angaben als richtig betrachtete, welche in das gewünschte Ziel einer preiswerteren Personalvorsorge passten (vgl. Gemeinderatsbeschluss vom 15. Juni 1992). Dabei verloren die Gemeindeverantwortlichen aus den Augen, dass die Ansprüche gegenüber der PKS in jenem Zeitpunkt noch gar nicht definitiv geklärt waren.
5. Es stellt sich somit weiter die Frage, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages Anspruch auf Erbringung der Austrittsleistungen hat, berechnet nach dem Freizügigkeitsabkommen 90 - welchem die PKS wie auch die (private) SHP als neue Vorsorgeeinrichtung der Beschwerdeführerin beigetreten sind -, oder ob sich der Mitgabeanspruch auf die Leistung nach Massgabe von § 26 PKS-Statuten beschränkt.
a) Die Bestimmung von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages hat folgenden Wortlaut:
"Bei Auflösung des Vertrages werden dem Arbeitgeber der Anteil seines Personals am Deckungskapital, abzüglich Fehlbetrag im Zeitpunkt der Auflösung sowie die Sparguthaben, mindestens aber die Summe der Rückerstattungen im Falle des freiwilligen Austrittes der einzelnen Mitglieder, ausbezahlt."
Aufgrund der Berechnungen der PKS steht fest, dass die zweite der beiden Berechnungsvarianten zum Zuge kommt. Die Austrittsleistungen entsprechen somit der Summe der Rückerstattungen im Falle des freiwilligen Austrittes der einzelnen Mitglieder. Bedeutung und Tragweite dieser Berechnungsvorschrift sind jedoch unklar und durch Auslegung zu bestimmen. Ausgehend vom Wortlaut ist nach dem Vertrauensgrundsatz (vgl. Erw. 4c in fine) der Vertragswille zu ermitteln, den die Parteien mutmasslich gehabt haben. Dabei sind alle Umstände des Vertragsschlusses, namentlich die Interessenlage der Parteien, der Vertragszweck wie auch das Verhalten der Parteien nach Vertragsschluss zu berücksichtigen. Sodann sind gemäss der Unklarheitenregel mehrdeutige Wendungen in allgemeinen, formularmässig vorgeformten Vertragsbedingungen im Zweifel zu Lasten ihres Verfassers auszulegen. Bei Verwendung juristischer Fachausdrücke schliesslich ist in der Regel zu vermuten, dass der technische Sinn gemeint ist (BGE 119 II 372 f. Erw. 4b mit Hinweisen; GAUCH/SCHLUEP, a.a.O., N. 1222 ff.; zur Rechtsnatur des Anschlussvertrages vgl. THOMAS LÜTHY, Das Rechtsverhältnis zwischen Arbeitgeber und Personalvorsorgestiftung, insbesondere der Anschlussvertrag mit einer Sammel- oder Gemeinschaftsstiftung, Zürcher Diss. 1989, S. 86 ff., S. 103).
b) aa) Das kantonale Gericht hat richtig und insoweit auch unwidersprochen festgehalten, dass unter dem freiwilligen Austritt des einzelnen Mitgliedes im Sinne von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages der Freizügigkeitsfall gemeint ist, wie er in Art. 27 Abs. 2 BVG und Art. 331a und 331b Abs. 1 OR umschrieben wird. Danach setzt der Freizügigkeitsfall die Auflösung des Arbeitsverhältnisses (vor Eintritt eines Versicherungsfalles) und das Verlassen der Vorsorgeeinrichtung voraus. Davon geht auch § 26 PKS-Statuten aus, wonach die Austrittsentschädigung in der Weise ausgerichtet wird, dass zugunsten des austretenden Mitgliedes eine Forderung auf künftige Vorsorgeleistungen gegen die Personalvorsorgeeinrichtung eines andern Arbeitgebers (...) errichtet wird. Sodann hat die Vorinstanz richtig erkannt, dass der freiwillige Individualaustritt, auf welchen Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages im Sinne eines hypothetischen Geschehens für die Festlegung der Rückerstattung Bezug nimmt, nichts Abschliessendes darüber aussagt, welche Leistungen das Mitglied diesfalls beanspruchen könnte. An den Austritt aus der Vorsorgeeinrichtung knüpfen sich in der Tat, je nach dem Austrittsgrund, unterschiedliche Rechtsfolgen hinsichtlich Form, Höhe und Verwendungsweise der Freizügigkeitsleistung (vgl. Art. 28 f. BVG und § 26 Abs. 4 bis 6 PKS-Statuten); denn der Übertritt in eine Abkommenskasse wird leistungsmässig abweichend von den übrigen Freizügigkeitstatbeständen behandelt. Somit lässt der Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages offen, ob der Tatbestand der Auflösung des Vertrages mit nachfolgendem Anschluss an eine Abkommenskasse freizügigkeitsleistungsmässig als die Summe von (hypothetischen) Einzelübertritten zu einer Abkommens- oder zu einer Nichtabkommenskasse zu behandeln ist.
bb) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird argumentiert, Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages erkläre ausdrücklich "selber jene Regelung als anwendbar, die im Falle eines freiwilligen Austrittes eines einzelnen Kassenmitglieds, also im Freizügigkeitsfall, zur Anwendung gelangen müsste". Damit wird aber als gegeben vorausgesetzt, was gerade zu prüfen ist, ob nämlich der in dieser Klausel gewählte Anknüpfungspunkt des freiwilligen Austrittes tatsächlich mit einem Freizügigkeitsfall nach "Abkommen 90" gleichzusetzen sei. Dieselbe Überlegung gilt auch mit Bezug auf den Hinweis, gemäss dem Schreiben vom 14. Januar 1992 gehe die PKS selber von einem hypothetischen Freizügigkeitsfall aus, indem sie die Austrittsleistungen nach der zweiten Berechnungsvariante ermittelt habe. Auch hier wird übersehen, dass es nicht nur den individuellen Austritt gibt, sondern zumindest freizügigkeitsleistungsmässig unterschiedlich zu behandelnde Austritte zu Abkommens- und Nichtabkommenskassen.
cc) Die Formulierung der zweiten Berechnungsvariante in Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages war bereits im Zeitpunkt des Vertragsschlusses am 25. April 1969 interpretationsbedürftig. Denn § 15 PKS-Statuten ermöglichte, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtig festgehalten wird, seit je den Abschluss von den Statuten derogierenden Freizügigkeitsvereinbarungen. Von dieser Kompetenz machte die PKS offenbar bereits 1970 mit dem Beitritt zum Schuler-Abkommen Gebrauch. Daraus lässt sich jedoch nichts für die Auffassung der Beschwerdeführerin gewinnen, wonach die PKS unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben die Nichtanwendbarkeit von § 15 PKS-Statuten im Rahmen des Anschlussvertrages ausdrücklich hätte vorbehalten sollen, zumal gemäss Abs. 2 des Vertrages die Statuten nur gelten, "sofern dieser Vertrag nichts anderes bestimmt". Im übrigen ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, dass seit Vertragsschluss Umstände rechtlicher oder tatsächlicher Natur eingetreten wären, welche die fragliche Formel unter dem Blickwinkel des Vertrauensgrundsatzes in einem andern Licht erscheinen liessen. Namentlich finden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die PKS in gleichgelagerten Fällen anders, d. h. im Sinne der Beschwerdeführerin, vorgegangen wäre.
dd) Sodann steht grundsätzlich ausser Frage, dass das Freizügigkeitsabkommen 90 auf Freizügigkeitsfälle im rechtlichen Sinne (Erw. 5b/aa am Anfang) zugeschnitten ist. Zweck der so verstandenen Freizügigkeit ist - und war schon vor Erlass der gesetzlichen Freizügigkeitsbestimmungen im OR und BVG - eindeutig, dem Arbeitnehmer den Stellenwechsel zu erleichtern (RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, S. 109 § 5 N. 4). Die in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde verfochtene Massgeblichkeit des Freizügigkeitsabkommens 90 bei Auflösung von Anschlussverträgen dagegen hat die Wirkung, dass der Wechsel von Arbeitgebern unter den Abkommenskassen erleichtert wird. Damit wird diesem Abkommen ein Zweck zugemessen, der ihm nicht zukommt, wird es doch damit zu einem Instrument, um in den Konkurrenzkampf zwischen (öffentlichen und privaten) Vorsorgeeinrichtungen gestaltend und, wie der vorliegende Fall zeigt, ausschlaggebend einzugreifen. Eine solche Bedeutung der streitigen Anschlussvertragsklausel kann die Beschwerdeführerin der PKS in guten Treuen nicht entgegenhalten.
c) Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages keine Grundlage bietet für die Anwendung des Freizügigkeitsabkommens 90 im Rahmen der Berechnung der Austrittsleistungen, wie der kantonale Entscheid zu Recht festhält. | de | Art. 11 LPP, art. 49 al. 2 LPP: Contrat d'affiliation. Interprétation d'une clause de résiliation contenue dans un contrat d'affiliation conclu par une institution de prévoyance cantonale et une commune, dont le libellé est ambigu en ce qui concerne le calcul de la prestation de sortie. Revêt une importance décisive le fait que la cessation des rapports juridiques entre l'institution de prévoyance et l'employeur (en raison de la résiliation du contrat d'affiliation) ne constitue pas un cas de libre passage au sens de l'art. 27 al. 2 LPP et des art. 331a al. 1 et 331b al. 1 CO (consid. 5). Art. 4 Cst.: Protection de la bonne foi dans les rapports entre deux personnes morales de droit public?
- Lorsque les rapports juridiques entre deux personnes morales de droit public sont fondés sur un contrat (de droit administratif ou de droit privé), le droit à la protection de la bonne foi doit être exclu, car l'on est en présence de deux sujets de droit égaux, dont les droits et les obligations résultent en premier lieu d'un contrat (consid. 4b).
- In casu, application de la protection de la bonne foi niée dans les rapports entre une institution de prévoyance cantonale et une commune affiliée (consid. 4c et d). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-445%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,532 | 120 V 445 | 120 V 445
Sachverhalt ab Seite 446
A.- Die Einwohnergemeinde H. hatte mit Vertrag vom 25. April 1969 (nachfolgend: Anschlussvertrag) das vollamtliche Gemeindepersonal bei der Staatlichen Pensionskasse Solothurn (PKS) berufsvorsorgeversichert. Im Hinblick auf einen allfälligen Anschluss an die Pensionskasse für Spital-, Heim- und Pflegepersonal (SHP) erkundigte sich die Einwohnergemeinde bei der PKS über die Höhe der Austrittsleistungen im Kündigungsfalle. Mit Schreiben vom 14. Januar 1992 teilte die PKS mit, die "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" betrage gestützt auf Art. 11 des Anschlussvertrages insgesamt Fr. 1'131'562.60. In der Folge gelangte die Einwohnergemeinde erneut an die PKS mit der Bitte, ihr "umgehendst schriftlich mitzuteilen, welche Berechnungsart angewendet wurde"; es sei ihr anhand der bekanntgegebenen Zahlen nicht klar, ob die Freizügigkeitsleistungen nach dem "Abkommen 90" gerechnet worden seien. In dem wiederum mit "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" betitelten Antwortschreiben vom 20. März 1992 gab die PKS 'wunschgemäss (...) die Freizügigkeitsleistungen nach dem "Abkommen 90" [insgesamt Fr. 1'538'527.70] bekannt'.
Mit Schreiben vom 26. Juni 1992 kündigte die Einwohnergemeinde H. den Anschlussvertrag auf den 31. Dezember 1992; gleichzeitig ersuchte sie um Überweisung der 'Freizügigkeitsleistungen gemäss "Abkommen 90"', zuzüglich die Beiträge für das laufende Jahr 1992, an die neue Pensionskasse (SHP). Nachdem die PKS im September 1992 die Kündigung bestätigt hatte, teilte sie der Einwohnergemeinde H. mit Schreiben vom 23. Dezember 1992 mit, das Freizügigkeitsabkommen 90 sei auf Fälle wie den vorliegenden nicht anwendbar, weshalb sie die Leistungen nach Anschlussvertrag, somit lediglich im Umfange von Fr. 1'131'562.60, entrichte.
B.- Die hiegegen eingereichte Klage der Einwohnergemeinde H. wies das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn nach Durchführung eines zweifachen Schriftenwechsels und einer Hauptverhandlung ab (Entscheid vom 21. Dezember 1993).
C.- Die Einwohnergemeinde H. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und beantragen, der kantonale Gerichtsentscheid sei aufzuheben und die PKS sei zu verpflichten, Austrittsleistungen gemäss Freizügigkeitsabkommen 90 in der Höhe von Fr. 1'538'527.70, zuzüglich Verzugszins von 5% ab 1. Januar 1993 auf dem Fr. 1'159'460.45 übersteigenden Betrag, an die SHP zu überweisen.
Die PKS schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde; das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) äussert sich ebenfalls in abweisendem Sinne, verzichtet jedoch auf einen Antrag.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, welche Ansprüche der beschwerdeführenden Einwohnergemeinde gegenüber der PKS, einer registrierten öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtung im Sinne von Art. 48 BVG, nach Auflösung des Anschlussvertrages (vom 25. April 1969) zustehen. Es handelt sich dabei um eine vorsorgerechtliche Streitigkeit, die der Gerichtsbarkeit der in Art. 73 BVG erwähnten richterlichen Behörden unterliegt, welche sowohl in zeitlicher als auch in sachlicher Hinsicht zuständig sind (BGE 120 V 18 Erw. 1a, BGE 117 V 50, je mit Hinweisen).
2. a) Der Umfang der Überprüfungsbefugnis des Eidg. Versicherungsgerichts in Beschwerdesachen ergibt sich aus Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 und 105 OG.
aa) Nach Art. 104 lit. a OG kann mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gerügt werden. Die vorinstanzliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig oder unvollständig ist oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erfolgte (Art. 104 lit. b in Verbindung mit Art. 105 Abs. 2 OG). Im Beschwerdeverfahren um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen (einschliesslich deren Rückforderung) erstreckt sich dagegen die Überprüfungsbefugnis des Eidg. Versicherungsgerichts auch auf die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung; das Gericht ist dabei nicht an die vorinstanzliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gebunden und kann über die Begehren der Parteien zu deren Gunsten oder Ungunsten hinausgehen (Art. 132 OG; erweiterte Kognition; BGE 117 V 306 Erw. 1a mit Hinweisen).
bb) Unter den Begriff der Versicherungsleistungen im Sinne von Art. 132 OG fallen Leistungen, über deren Rechtmässigkeit bei Eintritt des Versicherungsfalles befunden wird (BGE 116 V 333 Erw. 2a mit Hinweisen). Dazu zählen namentlich Freizügigkeitsleistungen im Rahmen der beruflichen Vorsorge (BGE 114 V 36 Erw. 1c). Es handelt sich dabei um Ansprüche von Versicherten. Angeschlossene Arbeitgeber sind keine Versicherten und können demzufolge auch keinen Versicherungsfall im genannten Sinne auslösen. Deshalb unterliegt die Beurteilung der streitigen Höhe der von der PKS aus dem Anschlussvertrag geschuldeten Austrittsleistung der eingeschränkten Kognition nach Art. 104 lit. b in Verbindung mit Art. 105 Abs. 2 OG (BGE 115 V 364 Erw. 3b).
b) Im Rahmen von Art. 73 Abs. 4 BVG prüft das Eidg. Versicherungsgericht die Anwendung kantonalen und kommunalen Vorsorgerechts frei (BGE 118 V 254 Erw. 3a mit Hinweis).
3. Mit dem angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz den Standpunkt der PKS geschützt, wonach bei Auflösung des Anschlussvertrages (vom 25. April 1969) das Freizügigkeitsabkommen 90 nicht anwendbar sei und die Rückerstattung sich einzig nach den Bestandteil des Anschlussvertrages bildenden PKS-Statuten bemesse. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ergibt sich die Anwendbarkeit des Freizügigkeitsabkommens 90 aus dem Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages; das Abkommen müsse jedoch schon aus Gründen des Vertrauensschutzes angewendet werden.
4. a) Zu prüfen ist vorab, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben bei unrichtigen behördlichen Auskünften Anspruch auf Mitgabe von Leistungen nach Massgabe des Freizügigkeitsabkommens 90 hat. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird dazu vorgebracht, der Geschäftsleiter-Stellvertreter der PKS habe aufgrund der schriftlichen und telefonischen Anfragen des Gemeindeverwalters gewusst oder zumindest wissen müssen, dass die Beschwerdeführerin einen Austritt aus der PKS in Betracht zog und dabei von der Auffassung ausging, im Austrittsfalle müsste gegebenenfalls auch das Freizügigkeitsabkommen 90 Anwendung finden. Es sei schlechthin unverständlich, dass im Schreiben vom 20. März 1992 nicht ein entsprechender Vorbehalt angebracht worden sei, wenn die PKS die Bestimmungen dieses Abkommens überhaupt nicht für anwendbar hielt. Um so mehr wäre ein solcher Vorbehalt angesichts des Drängens des Gemeindeverwalters angezeigt gewesen. Die vorbehaltlose Bestätigung vom 20. März 1992 habe bei der in Vorsorgefragen nicht fachkundigen Beschwerdeführerin die bestimmte Erwartung auslösen können, "dass bei der Auflösung des Anschlussvertrages und bei Anwendung von Art. 11 Abs. 2 dieses Vertrages gegebenenfalls auch das Freizügigkeitsabkommen 90 zur Anwendung gelangt, wenn der Übertritt in eine Vorsorgeeinrichtung erfolgt, die ihrerseits dem Abkommen beigetreten ist".
b) Der aus Art. 4 BV fliessende Grundsatz von Treu und Glauben schützt den Bürger in seinem berechtigten Vertrauen auf behördliches Verhalten und bedeutet unter anderem, dass unrichtige Auskünfte von Verwaltungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung des Rechtsuchenden gebieten (BGE 119 V 307 Erw. 3a, BGE 118 Ia 254 Erw. 4b, je mit Hinweisen; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 75 B/II, III). Die Rechtsfigur des öffentlichrechtlichen Vertrauensschutzes beschlägt die durch den Staat kraft seiner hoheitlichen Entscheidungskompetenz einseitig und verbindlich geregelten Rechtsbeziehungen zum Bürger. Ob dieser Grundsatz auch zwischen Behörden gilt, wird von der Lehre grundsätzlich bejaht (HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Rz. 555). Das Bundesgericht hat diese Frage im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinde offengelassen (BGE 103 Ia 197 Erw. 4b/aa mit Hinweis). Für die Anrufung des öffentlichrechtlichen Vertrauensschutzes besteht dann kein Raum, wenn die Rechtsbeziehungen zwischen zwei juristischen Personen des öffentlichen Rechts (verwaltungs- oder privat-)vertraglicher Natur sind. Denn diesfalls stehen sich zwei gleichberechtigte Rechtssubjekte gegenüber (HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 850 am Ende), deren Rechte und Pflichten sich in erster Linie aus dem Vertrag ergeben.
c) Die Pflicht zur Auskunftserteilung über die Austrittsleistungen bei Auflösung des Anschlussvertrages gehört zu den vertraglichen Nebenpflichten der PKS (vgl. die gestützt auf Art. 64 Abs. 2 BVG vom Bundesrat erlassenen Weisungen vom 11. Mai 1988 über die Pflicht der registrierten Vorsorgeeinrichtungen zur Auskunftserteilung an ihre Versicherten; vgl. auch Art. 13 Abs. 2 der Verordnung über die Erhaltung des Vorsorgeschutzes und die Freizügigkeit [SR 831.425]). Eine Verletzung dieser Pflicht stellt ein vertragswidriges Verhalten (GAUCH/SCHLUEP, Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, Band II, 5. Aufl., Rz. 2606 bis 2609) dar, das unter Umständen eine Schadenersatzpflicht nach sich zieht. Voraussetzung für eine Schadenersatzpflicht und im vorliegenden Fall vorab zu prüfen ist, ob den schriftlichen und mündlichen Auskünften des Geschäftsleiter-Stellvertreters der PKS, insbesondere seinem Schreiben vom 20. März 1992, die Bedeutung einer Zusicherung im Sinne eines die Vertragslage klärenden verbindlichen Leistungsversprechens zukommt. Diese Frage beurteilt sich aufgrund des Vertrauensprinzips, wonach das Verhalten einer Vertragspartei so zu gelten hat, wie es von der anderen Vertragspartei nach Treu und Glauben, in den Grenzen zumutbarer Sorgfalt, verstanden werden durfte und musste (GAUCH/SCHLUEP, a.a.O., Band I, Rz. 207 ff.; GUHL/MERZ/KUMMER, Das Schweizerische Obligationenrecht, 7. Aufl., S. 91; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 888; BGE 118 II 132 Erw. 2b, 366 oben).
d) In tatsächlicher Hinsicht hat das kantonale Versicherungsgericht folgendes festgestellt:
"Nachdem Herr S. der PKS im Dezember 1991 telefoniert hatte, erstellte Herr F. unter dem Rubrum "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" den Brief vom 14.1.1992, worin ganz klar festgehalten ist, dass gestützt auf den Anschlussvertrag im Falle einer Kündigung Art. 11 gelte. Auf welcher Grundlage sich die sich anschliessende Berechnung der massgebenden Rückerstattungen stützt, ist dem Schreiben allerdings nicht ausdrücklich zu entnehmen. Der Vertreter der SHP stufte diese Leistungen als zu gering ein, weil er der Meinung war, diese müssten nach dem "Abkommen 90" berechnet werden. Deshalb ersuchte Herr S. die PKS mit Brief vom 21.1.1992 um Bekanntgabe, welche Berechnungsart angewendet worden sei. Es sei nicht klar, ob die mit Schreiben vom 14.1.1992 mitgeteilten Zahlen nach dem "Abkommen 90" berechnet worden seien. Auf telefonisches Drängen von Herrn S. hin gab dann Herr F. ebenfalls unter dem Rubrum "Rückerstattung bei Vertragsauflösung" "wunschgemäss" die Freizügigkeitsleistungen nach dem "Abkommen 90" mit Brief vom 20.3.1992 bekannt."
Diese unbestritten gebliebenen Feststellungen sind für das Eidg. Versicherungsgericht verbindlich (Erw. 2a). Die daraus gezogene Schlussfolgerung der Vorinstanz, in den drei Schreiben der PKS an die Beschwerdeführerin könne keine Zusicherung von Austrittsleistungen nach Massgabe des Freizügigkeitsabkommens erblickt werden, verletzt Bundesrecht nicht. Vielmehr ist der Beschwerdeführerin vorzuhalten, sie hätte aufgrund der auch sie treffenden Sorgfaltspflicht, in Anbetracht von Abfolge und Inhalt der Korrespondenz, bei der PKS durch Rückfrage die Verhältnisse klären sollen. Ein solches Vorgehen drängte sich schon deshalb auf, weil das Schreiben vom 20. März 1992 mit keinem Wort auf die Mitteilung vom 14. Januar 1992 Bezug nahm, insbesondere die darin gemachten Angaben nicht widerrief, und die jeweiligen Rückerstattungsbeträge ganz erheblich differierten. Es widerspricht den im kaufmännischen Leben geltenden Sorgfaltspflichten und dem Grundsatz von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr, wenn der Gemeinderat kurzerhand jene Angaben als richtig betrachtete, welche in das gewünschte Ziel einer preiswerteren Personalvorsorge passten (vgl. Gemeinderatsbeschluss vom 15. Juni 1992). Dabei verloren die Gemeindeverantwortlichen aus den Augen, dass die Ansprüche gegenüber der PKS in jenem Zeitpunkt noch gar nicht definitiv geklärt waren.
5. Es stellt sich somit weiter die Frage, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages Anspruch auf Erbringung der Austrittsleistungen hat, berechnet nach dem Freizügigkeitsabkommen 90 - welchem die PKS wie auch die (private) SHP als neue Vorsorgeeinrichtung der Beschwerdeführerin beigetreten sind -, oder ob sich der Mitgabeanspruch auf die Leistung nach Massgabe von § 26 PKS-Statuten beschränkt.
a) Die Bestimmung von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages hat folgenden Wortlaut:
"Bei Auflösung des Vertrages werden dem Arbeitgeber der Anteil seines Personals am Deckungskapital, abzüglich Fehlbetrag im Zeitpunkt der Auflösung sowie die Sparguthaben, mindestens aber die Summe der Rückerstattungen im Falle des freiwilligen Austrittes der einzelnen Mitglieder, ausbezahlt."
Aufgrund der Berechnungen der PKS steht fest, dass die zweite der beiden Berechnungsvarianten zum Zuge kommt. Die Austrittsleistungen entsprechen somit der Summe der Rückerstattungen im Falle des freiwilligen Austrittes der einzelnen Mitglieder. Bedeutung und Tragweite dieser Berechnungsvorschrift sind jedoch unklar und durch Auslegung zu bestimmen. Ausgehend vom Wortlaut ist nach dem Vertrauensgrundsatz (vgl. Erw. 4c in fine) der Vertragswille zu ermitteln, den die Parteien mutmasslich gehabt haben. Dabei sind alle Umstände des Vertragsschlusses, namentlich die Interessenlage der Parteien, der Vertragszweck wie auch das Verhalten der Parteien nach Vertragsschluss zu berücksichtigen. Sodann sind gemäss der Unklarheitenregel mehrdeutige Wendungen in allgemeinen, formularmässig vorgeformten Vertragsbedingungen im Zweifel zu Lasten ihres Verfassers auszulegen. Bei Verwendung juristischer Fachausdrücke schliesslich ist in der Regel zu vermuten, dass der technische Sinn gemeint ist (BGE 119 II 372 f. Erw. 4b mit Hinweisen; GAUCH/SCHLUEP, a.a.O., N. 1222 ff.; zur Rechtsnatur des Anschlussvertrages vgl. THOMAS LÜTHY, Das Rechtsverhältnis zwischen Arbeitgeber und Personalvorsorgestiftung, insbesondere der Anschlussvertrag mit einer Sammel- oder Gemeinschaftsstiftung, Zürcher Diss. 1989, S. 86 ff., S. 103).
b) aa) Das kantonale Gericht hat richtig und insoweit auch unwidersprochen festgehalten, dass unter dem freiwilligen Austritt des einzelnen Mitgliedes im Sinne von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages der Freizügigkeitsfall gemeint ist, wie er in Art. 27 Abs. 2 BVG und Art. 331a und 331b Abs. 1 OR umschrieben wird. Danach setzt der Freizügigkeitsfall die Auflösung des Arbeitsverhältnisses (vor Eintritt eines Versicherungsfalles) und das Verlassen der Vorsorgeeinrichtung voraus. Davon geht auch § 26 PKS-Statuten aus, wonach die Austrittsentschädigung in der Weise ausgerichtet wird, dass zugunsten des austretenden Mitgliedes eine Forderung auf künftige Vorsorgeleistungen gegen die Personalvorsorgeeinrichtung eines andern Arbeitgebers (...) errichtet wird. Sodann hat die Vorinstanz richtig erkannt, dass der freiwillige Individualaustritt, auf welchen Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages im Sinne eines hypothetischen Geschehens für die Festlegung der Rückerstattung Bezug nimmt, nichts Abschliessendes darüber aussagt, welche Leistungen das Mitglied diesfalls beanspruchen könnte. An den Austritt aus der Vorsorgeeinrichtung knüpfen sich in der Tat, je nach dem Austrittsgrund, unterschiedliche Rechtsfolgen hinsichtlich Form, Höhe und Verwendungsweise der Freizügigkeitsleistung (vgl. Art. 28 f. BVG und § 26 Abs. 4 bis 6 PKS-Statuten); denn der Übertritt in eine Abkommenskasse wird leistungsmässig abweichend von den übrigen Freizügigkeitstatbeständen behandelt. Somit lässt der Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages offen, ob der Tatbestand der Auflösung des Vertrages mit nachfolgendem Anschluss an eine Abkommenskasse freizügigkeitsleistungsmässig als die Summe von (hypothetischen) Einzelübertritten zu einer Abkommens- oder zu einer Nichtabkommenskasse zu behandeln ist.
bb) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird argumentiert, Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages erkläre ausdrücklich "selber jene Regelung als anwendbar, die im Falle eines freiwilligen Austrittes eines einzelnen Kassenmitglieds, also im Freizügigkeitsfall, zur Anwendung gelangen müsste". Damit wird aber als gegeben vorausgesetzt, was gerade zu prüfen ist, ob nämlich der in dieser Klausel gewählte Anknüpfungspunkt des freiwilligen Austrittes tatsächlich mit einem Freizügigkeitsfall nach "Abkommen 90" gleichzusetzen sei. Dieselbe Überlegung gilt auch mit Bezug auf den Hinweis, gemäss dem Schreiben vom 14. Januar 1992 gehe die PKS selber von einem hypothetischen Freizügigkeitsfall aus, indem sie die Austrittsleistungen nach der zweiten Berechnungsvariante ermittelt habe. Auch hier wird übersehen, dass es nicht nur den individuellen Austritt gibt, sondern zumindest freizügigkeitsleistungsmässig unterschiedlich zu behandelnde Austritte zu Abkommens- und Nichtabkommenskassen.
cc) Die Formulierung der zweiten Berechnungsvariante in Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages war bereits im Zeitpunkt des Vertragsschlusses am 25. April 1969 interpretationsbedürftig. Denn § 15 PKS-Statuten ermöglichte, wie in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtig festgehalten wird, seit je den Abschluss von den Statuten derogierenden Freizügigkeitsvereinbarungen. Von dieser Kompetenz machte die PKS offenbar bereits 1970 mit dem Beitritt zum Schuler-Abkommen Gebrauch. Daraus lässt sich jedoch nichts für die Auffassung der Beschwerdeführerin gewinnen, wonach die PKS unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben die Nichtanwendbarkeit von § 15 PKS-Statuten im Rahmen des Anschlussvertrages ausdrücklich hätte vorbehalten sollen, zumal gemäss Abs. 2 des Vertrages die Statuten nur gelten, "sofern dieser Vertrag nichts anderes bestimmt". Im übrigen ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht, dass seit Vertragsschluss Umstände rechtlicher oder tatsächlicher Natur eingetreten wären, welche die fragliche Formel unter dem Blickwinkel des Vertrauensgrundsatzes in einem andern Licht erscheinen liessen. Namentlich finden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass die PKS in gleichgelagerten Fällen anders, d. h. im Sinne der Beschwerdeführerin, vorgegangen wäre.
dd) Sodann steht grundsätzlich ausser Frage, dass das Freizügigkeitsabkommen 90 auf Freizügigkeitsfälle im rechtlichen Sinne (Erw. 5b/aa am Anfang) zugeschnitten ist. Zweck der so verstandenen Freizügigkeit ist - und war schon vor Erlass der gesetzlichen Freizügigkeitsbestimmungen im OR und BVG - eindeutig, dem Arbeitnehmer den Stellenwechsel zu erleichtern (RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, S. 109 § 5 N. 4). Die in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde verfochtene Massgeblichkeit des Freizügigkeitsabkommens 90 bei Auflösung von Anschlussverträgen dagegen hat die Wirkung, dass der Wechsel von Arbeitgebern unter den Abkommenskassen erleichtert wird. Damit wird diesem Abkommen ein Zweck zugemessen, der ihm nicht zukommt, wird es doch damit zu einem Instrument, um in den Konkurrenzkampf zwischen (öffentlichen und privaten) Vorsorgeeinrichtungen gestaltend und, wie der vorliegende Fall zeigt, ausschlaggebend einzugreifen. Eine solche Bedeutung der streitigen Anschlussvertragsklausel kann die Beschwerdeführerin der PKS in guten Treuen nicht entgegenhalten.
c) Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 11 Abs. 2 des Anschlussvertrages keine Grundlage bietet für die Anwendung des Freizügigkeitsabkommens 90 im Rahmen der Berechnung der Austrittsleistungen, wie der kantonale Entscheid zu Recht festhält. | de | Art. 11 LPP, art. 49 cpv. 2 LPP: Convenzione di affiliazione. Interpretazione della clausola di risoluzione contenuta in una convenzione di affiliazione stipulata tra un istituto cantonale di previdenza e un comune, il cui testo riferito all'indennità d'uscita non è chiaro. Al riguardo riveste un'importanza decisiva il fatto che la cessazione dei rapporti giuridici tra istituzione di previdenza e datore di lavoro (mediante scioglimento della convenzione di affiliazione) non costituisca un caso di libero passaggio ai sensi dell'art. 27 cpv. 2 LPP e degli art. 331a cpv. 1 e 331b cpv. 1 CO (consid. 5). Art. 4 Cost.: Tutela costituzionale della buona fede nell'ambito dei rapporti tra due persone giuridiche di diritto pubblico?
- Se i rapporti tra due persone giuridiche di diritto pubblico sono di natura contrattuale (di diritto amministrativo o privato), non c'è spazio per invocare la tutela di diritto pubblico della buona fede. Si tratta in effetti di due soggetti equiparati, i cui diritti ed obblighi derivano in primo luogo dal contratto (consid. 4b).
- In casu, negata l'applicabilità della tutela di diritto pubblico della buona fede nell'ambito dei rapporti tra un istituto cantonale di previdenza e un comune ad esso affiliato (consid. 4c e d). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-445%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 456
A.- R. ist Mitglied der Artisana Kranken- und Unfallversicherung. Nachdem ihm der Versicherungsausweis mit den für das Jahr 1993 gültigen Versicherungsprämien zugestellt worden war, teilte er seiner Krankenkasse mit Schreiben vom 21. Dezember 1992 mit, er akzeptiere lediglich die Prämienerhöhung, welche durch die Kostensteigerung bedingt sei. Er sei jedoch nicht dazu bereit, dass die erhöhten Prämien zur Zahlung des Risikoausgleichs an die anderen Krankenkassen verwendet würden. Entsprechend verlange er, dass seine Versicherungsprämien um die Höhe jenes Teils reduziert werden, welcher durch den Risikoausgleich bedingt sei. Mit Verfügung vom 6. Januar 1993 lehnte die Krankenkasse das Ansinnen des R. ab.
B.- Die hiegegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 15. März 1993 ab, soweit es darauf eintrat.
C.- R. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid und die Verfügung der Krankenkasse seien aufzuheben. Mittels superprovisorischer Verfügung sei der Krankenkasse zu untersagen, bis zum Ende des laufenden Verfahrens Risikoausgleichszahlungen auszurichten; insbesondere sei ihr zu untersagen, die am 31. März 1993 fällig werdende Teilzahlung in der Höhe von rund 10 Mio. Franken auszurichten.
Die Krankenkasse stellt den Antrag, es sei auf die Beschwerde einzutreten und die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der Verordnung IX über die Krankenversicherung betreffend den Risikoausgleich unter den Krankenkassen zu überprüfen. Insbesondere sei festzustellen, dass Risikoausgleichszahlungen einer bestimmten Krankenkasse für ein bestimmtes Geschäftsjahr nicht höher ausfallen können als die diesem Geschäftsjahr entsprechenden Bundesbeiträge.
Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
D.- Mit Verfügung vom 7. April 1993 wurde das Gesuch des R. um Erlass vorsorglicher Massnahmen abgewiesen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das BSV wirft in seiner Vernehmlassung die Frage auf, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Hinblick auf Art. 129 Abs. 1 lit. b OG überhaupt zulässig sei.
Gemäss Art. 129 Abs. 1 lit. b OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig gegen Verfügungen über Tarife. Die Prämientarife von Krankenkassen sind Tarife im Sinne dieser Bestimmung (BGE 112 V 287 Erw. 3 und 293 Erw. 1). Nach der Rechtsprechung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde allerdings nur unzulässig gegen Verfügungen, welche den Erlass oder die Genehmigung eines Tarifes als Ganzes zum Gegenstand haben oder wenn unmittelbar einzelne Tarifbestimmungen als solche angefochten werden. Entscheidend dafür ist, dass die Gesichtspunkte, welche der Strukturierung eines Tarifs zugrunde liegen, als nicht oder schwer justiziabel betrachtet werden. Hingegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen gegen Verfügungen, welche in Anwendung eines Tarifs im Einzelfall ergangen sind; dabei kann das Gericht zwar nicht den Tarif als Ganzes mit all seinen Positionen und in ihrem gegenseitigen Verhältnis auf die Gesetzmässigkeit hin überprüfen, wohl aber kann es die konkret angewandte Tarifposition ausser acht lassen, wenn sie sich als gesetzwidrig erweist (BGE 116 V 133 Erw. 2a mit Hinweisen; vgl. auch BGE 119 V 323 Erw. 2).
Der Beschwerdeführer ficht die Prämienverfügung für das Jahr 1993 an. Es handelt sich somit um eine Prämienverfügung, welche in Anwendung eines Tarifs im Einzelfall ergangen ist. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demzufolge einzutreten (BGE 120 V 47).
2. a) Da es sich bei der angefochtenen Verfügung nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen handelt, hat das Eidg. Versicherungsgericht nur zu prüfen, ob der vorinstanzliche Richter Bundesrecht verletzt hat, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, oder ob der rechtserhebliche Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden ist (Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 lit. a und b sowie Art. 105 Abs. 2 OG).
b) Nach der Rechtsprechung kann das Eidg. Versicherungsgericht Verordnungen des Bundesrates grundsätzlich, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei (unselbständigen) Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sie sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz eingeräumten Befugnisse halten. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, muss sich das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die umstrittenen Verordnungsvorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder aus andern Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind. Es kann jedoch sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu untersuchen. Die vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann gegen Art. 4 BV, wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt. Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 118 V 225 Erw. 2b mit Hinweis; vgl. auch BGE 118 Ib 538 Erw. 1).
3. Laut Art. 1 des Bundesbeschlusses über befristete Massnahmen gegen die Entsolidarisierung in der Krankenversicherung vom 13. Dezember 1991 (nachfolgend: Bundesbeschluss) müssen Krankenkassen, denen im Vergleich zum Durchschnitt aller Krankenkassen als Mitglieder weniger Frauen und ältere Personen angehören, zugunsten von Kassen mit überdurchschnittlich vielen Frauen und älteren Personen Abgaben entrichten, welche die durchschnittlichen Kostenunterschiede zwischen den massgebenden Risikogruppen in vollem Umfang ausgleichen (Abs. 1; ebenso die französische und italienische Fassung: "une contribution destinée à compenser entièrement les différences moyennes de frais entre les groupes de risques déterminants"; "contributi destinati a compensare interamente le differenze medie dei costi tra i gruppi a rischio determinanti"). Die Krankenkassen regeln gemeinsam unter Vorbehalt der Zustimmung des Bundesrates den Risikoausgleich. Sie umschreiben die massgebenden Risikogruppen und übertragen die Durchführung des Risikoausgleichs einer geeigneten Institution. Der Ausgleich wird auf kantonaler Ebene vorgenommen. Können sich die Krankenkassen bis zum 30. April 1992 nicht einigen, so erlässt der Bundesrat die nötigen Bestimmungen (Abs. 2).
Gestützt auf diesen Bundesbeschluss erliess der Bundesrat am 31. August 1992 (teilweise geändert am 14. Juni 1993) die Verordnung IX über die Krankenversicherung betreffend den Risikoausgleich unter den Krankenkassen (nachfolgend: Vo IX). Dem Risikoausgleich unterstehen laut Art. 2 Vo IX alle anerkannten Krankenkassen, welche die Krankenpflegeversicherung betreiben; der Risikoausgleich gilt für die Grundversicherung für Krankenpflege und umfasst die Einzel- und Kollektivversicherung sowie die besonderen Versicherungsformen gemäss den Art. 23-23quater der Verordnung V vom 2. Februar 1965 (Art. 2 Vo IX). Für die Durchführung des Risikoausgleichs legt Art. 3 Vo IX verschiedene Risikogruppen fest, wobei die Zuteilung aufgrund der Geburtsjahre der Versicherten erfolgt. Jede Kasse erhält dabei für jedes Mitglied bestimmter Risikogruppen einen Ausgleichsbeitrag gutgeschrieben. Dieser entspricht der Differenz der durchschnittlichen Kosten pro Versicherten in jeder Risikogruppe innerhalb eines Kantons (Art. 4 Vo IX). Jede Kasse schuldet für jedes Mitglied eine Risikoabgabe. Die Abgaben sind für alle Versicherten eines Kantons gleich hoch. Die Abgaben sind so zu bemessen, dass dadurch die Finanzierung der Ausgleichsbeiträge gesichert und die anderen mit der Durchführung des Risikoausgleichs verbundenen Kosten gedeckt sind (Art. 5 Vo IX). Übersteigen bei einer Kasse in einem Kanton die Ausgleichsbeiträge die Risikoabgaben, so erhält die Kasse den Differenzbetrag aus dem Risikoausgleich. Übersteigen bei einer Kasse in einem Kanton die Risikoabgaben die Ausgleichsbeiträge, so entrichtet die Kasse den Differenzbetrag an den Risikoausgleich (Art. 6 Vo IX). Massgeblich für die Berechnung der Ausgleichsbeiträge und Risikoabgaben sind die Versichertenbestände und die von ihnen verursachten Kosten im Kalenderjahr, für welches der Risikoausgleich erfolgt (Ausgleichsjahr). Die definitiven Ausgleichsbeiträge und Risikoabgaben werden im Laufe des Jahres, welches dem Ausgleichsjahr folgt, festgesetzt (Art. 7 Abs. 1 und 3 Vo IX in der Fassung gemäss 14. Juni 1993, gültig bereits für den Risikoausgleich im Jahre 1993).
4. a) Der Beschwerdeführer verlangt eine Reduktion seiner Krankenkassenprämie für das Jahr 1993 um jenen Teil, der auf den Risikoausgleich zurückzuführen ist. Er vertritt die Auffassung, die bundesrätliche Vo IX vom 31. August 1992 sei bundesrechtswidrig. Zur Begründung verweist er auf seine Ausführungen in der vorinstanzlichen Beschwerde. Darin machte er im wesentlichen geltend, die in der Vo IX vorgesehenen Mittel müssten in einem vernünftigen Verhältnis zum Gesetzeszweck stehen, d.h. das Verhältnismässigkeitsprinzip müsse eingehalten sein. Dieses Prinzip sei nicht erfüllt, insbesondere hinsichtlich des Ausmasses des Risikoausgleichs, insofern er einen Drittel der Prämienerhöhung ausmache und für seine Krankenkasse auf 21 Mio. Franken für 1993 zu beziffern sei. Der vorgesehene Risikoausgleich in den genannten Ausmassen verletze Art. 28 KUVG, da finanzielle Mittel, die an andere Krankenkassen abgeliefert werden, nicht mehr Versicherungszwecken dienen. Des weitern laufe der Risikoausgleich dem in Art. 3 KUVG festgelegten Grundsatz der Gegenseitigkeit zuwider, da die zu einem Drittel durch den Risikoausgleich bedingte Prämienerhöhung in einem Missverhältnis zum Anstieg der Versicherungsleistungen stehe. Des weitern würden die aus dem Vereinsrecht abzuleitenden Schutzbestimmungen der Mitglieder verletzt, weil ein grosser Teil der Versichertengelder entgegen dem Vereinszweck nicht mehr zur Abdeckung der Risiken Krankheit und Unfall der Mitglieder der Beschwerdegegnerin verwendet werde (Verweis Art. 74 und 75 ZGB). Schliesslich widerspreche der Risikoausgleich auch dem Förderungsgedanken des KUVG, wenn der Risikoausgleich gleich hoch oder höher sei als die Bundessubventionen. Die Beschwerdegegnerin werde dafür bestraft, dass sie sich freiwillig dem KUVG unterstellt habe. Die Absurdität des Risikoausgleichs im vorgesehenen Ausmass werde auch durch Art. 33 Abs. 3 KUVG deutlich, wonach als Zwangsmassnahmen die Aberkennung der Bundesbeiträge oder der Entzug der Anerkennung in Frage komme. Falle der gesetzlich vorgesehene Risikoausgleich gemäss der Konkretisierung in der Vo IX höher aus als die Bundessubventionen, so käme der Beschwerdegegnerin eine Weigerung der Risikoausgleichszahlungen unter dem Strich billiger zu stehen. Diese Zusammenhänge würden deutlich machen, dass der Risikoausgleich seine natürliche Grenze in den einer Krankenkasse zustehenden Bundessubventionen finden müsse. Im weiteren sei davon auszugehen, dass die obere Grenze höchstens bei den hälftigen Bundessubventionen liegen dürfe. Sei sie höher, so werde der Förderungsgedanke ausgehöhlt, da die Krankenkassen keine Abgeltung mehr für die Nachteile erhielten, die ihnen aus dem Betreiben der Krankenversicherung nach dem KUVG entstünden.
Die Beschwerdegegnerin bringt vor, mit ihrem Berechnungsmodell "Risikoausgleich nach Vo IX des KVG" vom 7. Januar 1993 erbringe sie den Nachweis, dass das verfolgte Ziel des Risikoausgleichs mit der Verordnung des Bundesrates nicht eingehalten werde. Der vom Gesetzgeber vorgegebene Rahmen, nämlich Zahlungen unter den Krankenkassen vorzunehmen, die ausschliesslich aufgrund der verschiedenen Risikogruppen zu einem Ausgleich führen, werde eindeutig gesprengt. Sobald sich die höheren Durchschnittskosten einer anderen Kasse und auch deren Marktanteil auf die Höhe der Ausgleichszahlung einer Krankenkasse auswirken könnten, handle es sich um weit mehr als um den Ausgleich der massgebenden Risikogruppen. Mit dieser Überschreitung des Delegationsrahmens würden zusätzlich Ungleichheiten geschaffen und es liege damit ein offensichtlicher Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot vor. Eine Relation zwischen dem Risikoausgleich und den Bundesbeiträgen lasse sich weder aus dem dringlichen Bundesbeschluss noch aus der Vo IX ersehen. Es sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber im Zeitpunkt des Normenerlasses noch keine Vorstellung von der Höhe solcher Risikoausgleichszahlungen haben konnte. Die Anwendung der Vo IX führe dazu, dass eine Krankenkasse die Überlegung machen müsse, ob sie nicht den für sie finanziell vorteilhafteren Weg, nämlich Nichtbezahlen des Risikoausgleichs mit nachfolgender Sperrung der Bundesbeiträge, gehen wolle. Der Erlass einer Verordnung durch den Bundesrat dürfe keinesfalls dazu führen, dass sich ein Verstoss gegen gesetzliche und aufsichtsrechtliche Bestimmungen für die Krankenkassen vorteilhafter erweisen könne. Folgerichtig müssten die Bundesbeiträge eines bestimmten Jahres zugleich die oberste Grenze der Risikoausgleichszahlungen desselben Jahres bilden.
Das BSV führt in der Vernehmlassung aus, die Vo IX beruhe im wesentlichen auf dem von den Krankenkassen bzw. vom Konkordat vorgeschlagenen Ausgleichssystem. Man sei sich jedoch damals bewusst gewesen, dass das Ausgleichssystem nachträglich verfeinert werden müsse. Aufgrund der ersten Erfahrungen mit dem Risikoausgleich für das Jahr 1993 zeige es sich, dass im Bereich der Kostenunterschiede zwischen den massgebenden Risikogruppen und den einzubeziehenden Beständen die Vo IX verbesserungsbedürftig sei. Es sei deshalb eine Revision der Vo IX eingeleitet worden, die einen besseren und gerechteren Ausgleich im Sinne von Art. 1 des Bundesbeschlusses vorsehe.
b) Laut Art. 1 Abs. 1 des Bundesbeschlusses über befristete Massnahmen gegen die Entsolidarisierung in der Krankenversicherung vom 13. Dezember 1991 müssen Krankenkassen, denen im Vergleich zum Durchschnitt aller Krankenkassen als Mitglieder weniger Frauen und ältere Personen angehören, zugunsten von Kassen mit überdurchschnittlich vielen Frauen und älteren Personen Abgaben entrichten, welche die durchschnittlichen Kostenunterschiede zwischen den massgebenden Risikogruppen in vollem Umfang ausgleichen. Mit dieser Zweckbestimmung soll der zunehmenden Entsolidarisierung in der Krankenversicherung begegnet werden. Der Risikoausgleich bildet denn auch einen Teil von Massnahmen zur Festigung der Solidarität in der Krankenversicherung. In der bundesrätlichen Botschaft über befristete Massnahmen gegen die Kostensteigerung und die Entsolidarisierung in der Krankenversicherung vom 6. November 1991 wurde dazu ausgeführt (BBl 1991 IV S. 917 ff.), das heutige System begünstige neue Krankenkassen, weil diese in erster Linie junge und gesunde Versicherte anwerben und damit sehr günstige Prämien offerieren können. Gleichzeitig verlören dadurch die "alten" Krankenkassen die Substanz an jungen, d. h. kostengünstigen Versicherten. Die Leidtragenden seien die älteren und kranken Versicherten, die nach heutigem Recht die Krankenkasse praktisch nicht mehr wechseln könnten. In letzter Zeit hätten sich die Anzeichen vermehrt, dass die Krankenkassen selber dazu übergehen möchten, neue "Billigkassen" zu gründen und diese durch ein "Mutter-Tochter-Verhältnis" an sich zu binden. Dies würde längerfristig den Ruin der Krankenversicherung in der heutigen Form bedeuten (BBl 1991 IV S. 920).
Nach dem klaren Willen des Gesetzgebers sollen mithin Krankenkassen, die im Vergleich zum Gesamtdurchschnitt mehr ältere Personen und mehr Frauen aufweisen, Beiträge erhalten, die von jenen Krankenkassen aufzubringen sind, welche weniger ältere Personen und Frauen versichern, als es dem Gesamtdurchschnitt entsprechen würde. Der Risikoausgleich beruht sodann nicht auf dem Rechnungsergebnis, sondern auf den objektiv festgestellten Beständen bezüglich Geschlecht und Alter der Versicherten und auf den durchschnittlichen Kostenunterschieden dieser Gruppen. Dabei sind laut Art. 1 des fraglichen Bundesbeschlusses die durchschnittlichen Kostenunterschiede zwischen den massgebenden Risikogruppen in vollem Umfang auszugleichen. Damit ist der Grundsatz des vollen Risikoausgleichs - was im vorliegenden Zusammenhang entscheidend ist - bereits im Bundesbeschluss statuiert. Aus diesem Grunde geht einerseits die übereinstimmende Argumentation von Beschwerdeführer und Beschwerdegegnerin ins Leere, die bundesrätliche Vo IX führe zu einem gesetz- und verfassungswidrigen Ergebnis (vgl. in diesem Zusammenhang Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 BV). Denn eine allfällige Unvereinbarkeit des Risikoausgleichs mit Art. 1-3, Art. 28 und 33 Abs. 3 KUVG sowie Art. 74 und 75 ZGB wäre nämlich nicht erst durch die bundesrätliche Vo IX hervorgerufen worden, sondern bereits mit dem erwähnten für das Eidg. Versicherungsgericht verbindlichen Bundesbeschluss erfolgt und durch den Gesetzgeber gewollt. Anderseits kann auch keine Rede davon sein, die Ausgleichszahlungen der einzelnen Krankenkassen müssten ihre Grenze am Betrag der erhaltenen Bundessubventionen finden. Mit der bundesrätlichen Vo IX wird daher im beanstandeten Punkt der Höhe der Ausgleichszahlungen lediglich ausgeführt, was der Bundesbeschluss mit dem in Art. 1 enthaltenen Grundsatz des vollen Risikoausgleichs vorgibt. Die von den Parteien gerügte Gesetz- und Verfassungswidrigkeit der bundesrätlichen Verordnung hat im Grunde genommen nicht diese, sondern den Bundesbeschluss im Auge. Im übrigen wird nicht geltend gemacht, einzelne Bestimmungen der bundesrätlichen Vo IX würden dem Bundesbeschluss widersprechen. In diesem Zusammenhang ist schliesslich festzuhalten, dass der Exekutive in gesundheitspolitischen Belangen, um die es hier geht, ein besonders weiter Gestaltungsspielraum zukommt. Dass die mit der Vo IX konkretisierten Massnahmen Nebenwirkungen in der von der Beschwerdegegnerin geschilderten oder befürchteten Weise haben können, spricht nicht gegen die grundsätzliche Zwecktauglichkeit des mit dem Bundesbeschluss angestrebten Systems des Risikoausgleichs. Die Beschwerdegegnerin kann deshalb aus ihrem Berechnungsmodell vom 7. Januar 1993 nichts zu ihren Gunsten ableiten.
5. (Kostenpunkt) | de | Art. 1 Abs. 2, Art. 3 Abs. 3, Art. 28 und 33 KUVG, Art. 1 Abs. 1 des Bundesbeschlusses über befristete Massnahmen gegen die Entsolidarisierung in der Krankenversicherung, Art. 1 ff. Verordnung IX über die Krankenversicherung betreffend den Risikoausgleich unter den Krankenkassen. Da bereits der Bundesbeschluss in Art. 1 Abs. 1 den Grundsatz des vollen Risikoausgleichs statuiert, ist die Verordnung IX nicht gesetz- und verfassungswidrig, wenn diese die von einer Krankenkasse zu leistenden Ausgleichszahlungen nicht auf die Höhe der Bundesbeiträge begrenzt. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-455%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,534 | 120 V 455 | 120 V 455
Sachverhalt ab Seite 456
A.- R. ist Mitglied der Artisana Kranken- und Unfallversicherung. Nachdem ihm der Versicherungsausweis mit den für das Jahr 1993 gültigen Versicherungsprämien zugestellt worden war, teilte er seiner Krankenkasse mit Schreiben vom 21. Dezember 1992 mit, er akzeptiere lediglich die Prämienerhöhung, welche durch die Kostensteigerung bedingt sei. Er sei jedoch nicht dazu bereit, dass die erhöhten Prämien zur Zahlung des Risikoausgleichs an die anderen Krankenkassen verwendet würden. Entsprechend verlange er, dass seine Versicherungsprämien um die Höhe jenes Teils reduziert werden, welcher durch den Risikoausgleich bedingt sei. Mit Verfügung vom 6. Januar 1993 lehnte die Krankenkasse das Ansinnen des R. ab.
B.- Die hiegegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 15. März 1993 ab, soweit es darauf eintrat.
C.- R. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid und die Verfügung der Krankenkasse seien aufzuheben. Mittels superprovisorischer Verfügung sei der Krankenkasse zu untersagen, bis zum Ende des laufenden Verfahrens Risikoausgleichszahlungen auszurichten; insbesondere sei ihr zu untersagen, die am 31. März 1993 fällig werdende Teilzahlung in der Höhe von rund 10 Mio. Franken auszurichten.
Die Krankenkasse stellt den Antrag, es sei auf die Beschwerde einzutreten und die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der Verordnung IX über die Krankenversicherung betreffend den Risikoausgleich unter den Krankenkassen zu überprüfen. Insbesondere sei festzustellen, dass Risikoausgleichszahlungen einer bestimmten Krankenkasse für ein bestimmtes Geschäftsjahr nicht höher ausfallen können als die diesem Geschäftsjahr entsprechenden Bundesbeiträge.
Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
D.- Mit Verfügung vom 7. April 1993 wurde das Gesuch des R. um Erlass vorsorglicher Massnahmen abgewiesen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das BSV wirft in seiner Vernehmlassung die Frage auf, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Hinblick auf Art. 129 Abs. 1 lit. b OG überhaupt zulässig sei.
Gemäss Art. 129 Abs. 1 lit. b OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig gegen Verfügungen über Tarife. Die Prämientarife von Krankenkassen sind Tarife im Sinne dieser Bestimmung (BGE 112 V 287 Erw. 3 und 293 Erw. 1). Nach der Rechtsprechung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde allerdings nur unzulässig gegen Verfügungen, welche den Erlass oder die Genehmigung eines Tarifes als Ganzes zum Gegenstand haben oder wenn unmittelbar einzelne Tarifbestimmungen als solche angefochten werden. Entscheidend dafür ist, dass die Gesichtspunkte, welche der Strukturierung eines Tarifs zugrunde liegen, als nicht oder schwer justiziabel betrachtet werden. Hingegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen gegen Verfügungen, welche in Anwendung eines Tarifs im Einzelfall ergangen sind; dabei kann das Gericht zwar nicht den Tarif als Ganzes mit all seinen Positionen und in ihrem gegenseitigen Verhältnis auf die Gesetzmässigkeit hin überprüfen, wohl aber kann es die konkret angewandte Tarifposition ausser acht lassen, wenn sie sich als gesetzwidrig erweist (BGE 116 V 133 Erw. 2a mit Hinweisen; vgl. auch BGE 119 V 323 Erw. 2).
Der Beschwerdeführer ficht die Prämienverfügung für das Jahr 1993 an. Es handelt sich somit um eine Prämienverfügung, welche in Anwendung eines Tarifs im Einzelfall ergangen ist. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demzufolge einzutreten (BGE 120 V 47).
2. a) Da es sich bei der angefochtenen Verfügung nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen handelt, hat das Eidg. Versicherungsgericht nur zu prüfen, ob der vorinstanzliche Richter Bundesrecht verletzt hat, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, oder ob der rechtserhebliche Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden ist (Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 lit. a und b sowie Art. 105 Abs. 2 OG).
b) Nach der Rechtsprechung kann das Eidg. Versicherungsgericht Verordnungen des Bundesrates grundsätzlich, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei (unselbständigen) Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sie sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz eingeräumten Befugnisse halten. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, muss sich das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die umstrittenen Verordnungsvorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder aus andern Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind. Es kann jedoch sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu untersuchen. Die vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann gegen Art. 4 BV, wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt. Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 118 V 225 Erw. 2b mit Hinweis; vgl. auch BGE 118 Ib 538 Erw. 1).
3. Laut Art. 1 des Bundesbeschlusses über befristete Massnahmen gegen die Entsolidarisierung in der Krankenversicherung vom 13. Dezember 1991 (nachfolgend: Bundesbeschluss) müssen Krankenkassen, denen im Vergleich zum Durchschnitt aller Krankenkassen als Mitglieder weniger Frauen und ältere Personen angehören, zugunsten von Kassen mit überdurchschnittlich vielen Frauen und älteren Personen Abgaben entrichten, welche die durchschnittlichen Kostenunterschiede zwischen den massgebenden Risikogruppen in vollem Umfang ausgleichen (Abs. 1; ebenso die französische und italienische Fassung: "une contribution destinée à compenser entièrement les différences moyennes de frais entre les groupes de risques déterminants"; "contributi destinati a compensare interamente le differenze medie dei costi tra i gruppi a rischio determinanti"). Die Krankenkassen regeln gemeinsam unter Vorbehalt der Zustimmung des Bundesrates den Risikoausgleich. Sie umschreiben die massgebenden Risikogruppen und übertragen die Durchführung des Risikoausgleichs einer geeigneten Institution. Der Ausgleich wird auf kantonaler Ebene vorgenommen. Können sich die Krankenkassen bis zum 30. April 1992 nicht einigen, so erlässt der Bundesrat die nötigen Bestimmungen (Abs. 2).
Gestützt auf diesen Bundesbeschluss erliess der Bundesrat am 31. August 1992 (teilweise geändert am 14. Juni 1993) die Verordnung IX über die Krankenversicherung betreffend den Risikoausgleich unter den Krankenkassen (nachfolgend: Vo IX). Dem Risikoausgleich unterstehen laut Art. 2 Vo IX alle anerkannten Krankenkassen, welche die Krankenpflegeversicherung betreiben; der Risikoausgleich gilt für die Grundversicherung für Krankenpflege und umfasst die Einzel- und Kollektivversicherung sowie die besonderen Versicherungsformen gemäss den Art. 23-23quater der Verordnung V vom 2. Februar 1965 (Art. 2 Vo IX). Für die Durchführung des Risikoausgleichs legt Art. 3 Vo IX verschiedene Risikogruppen fest, wobei die Zuteilung aufgrund der Geburtsjahre der Versicherten erfolgt. Jede Kasse erhält dabei für jedes Mitglied bestimmter Risikogruppen einen Ausgleichsbeitrag gutgeschrieben. Dieser entspricht der Differenz der durchschnittlichen Kosten pro Versicherten in jeder Risikogruppe innerhalb eines Kantons (Art. 4 Vo IX). Jede Kasse schuldet für jedes Mitglied eine Risikoabgabe. Die Abgaben sind für alle Versicherten eines Kantons gleich hoch. Die Abgaben sind so zu bemessen, dass dadurch die Finanzierung der Ausgleichsbeiträge gesichert und die anderen mit der Durchführung des Risikoausgleichs verbundenen Kosten gedeckt sind (Art. 5 Vo IX). Übersteigen bei einer Kasse in einem Kanton die Ausgleichsbeiträge die Risikoabgaben, so erhält die Kasse den Differenzbetrag aus dem Risikoausgleich. Übersteigen bei einer Kasse in einem Kanton die Risikoabgaben die Ausgleichsbeiträge, so entrichtet die Kasse den Differenzbetrag an den Risikoausgleich (Art. 6 Vo IX). Massgeblich für die Berechnung der Ausgleichsbeiträge und Risikoabgaben sind die Versichertenbestände und die von ihnen verursachten Kosten im Kalenderjahr, für welches der Risikoausgleich erfolgt (Ausgleichsjahr). Die definitiven Ausgleichsbeiträge und Risikoabgaben werden im Laufe des Jahres, welches dem Ausgleichsjahr folgt, festgesetzt (Art. 7 Abs. 1 und 3 Vo IX in der Fassung gemäss 14. Juni 1993, gültig bereits für den Risikoausgleich im Jahre 1993).
4. a) Der Beschwerdeführer verlangt eine Reduktion seiner Krankenkassenprämie für das Jahr 1993 um jenen Teil, der auf den Risikoausgleich zurückzuführen ist. Er vertritt die Auffassung, die bundesrätliche Vo IX vom 31. August 1992 sei bundesrechtswidrig. Zur Begründung verweist er auf seine Ausführungen in der vorinstanzlichen Beschwerde. Darin machte er im wesentlichen geltend, die in der Vo IX vorgesehenen Mittel müssten in einem vernünftigen Verhältnis zum Gesetzeszweck stehen, d.h. das Verhältnismässigkeitsprinzip müsse eingehalten sein. Dieses Prinzip sei nicht erfüllt, insbesondere hinsichtlich des Ausmasses des Risikoausgleichs, insofern er einen Drittel der Prämienerhöhung ausmache und für seine Krankenkasse auf 21 Mio. Franken für 1993 zu beziffern sei. Der vorgesehene Risikoausgleich in den genannten Ausmassen verletze Art. 28 KUVG, da finanzielle Mittel, die an andere Krankenkassen abgeliefert werden, nicht mehr Versicherungszwecken dienen. Des weitern laufe der Risikoausgleich dem in Art. 3 KUVG festgelegten Grundsatz der Gegenseitigkeit zuwider, da die zu einem Drittel durch den Risikoausgleich bedingte Prämienerhöhung in einem Missverhältnis zum Anstieg der Versicherungsleistungen stehe. Des weitern würden die aus dem Vereinsrecht abzuleitenden Schutzbestimmungen der Mitglieder verletzt, weil ein grosser Teil der Versichertengelder entgegen dem Vereinszweck nicht mehr zur Abdeckung der Risiken Krankheit und Unfall der Mitglieder der Beschwerdegegnerin verwendet werde (Verweis Art. 74 und 75 ZGB). Schliesslich widerspreche der Risikoausgleich auch dem Förderungsgedanken des KUVG, wenn der Risikoausgleich gleich hoch oder höher sei als die Bundessubventionen. Die Beschwerdegegnerin werde dafür bestraft, dass sie sich freiwillig dem KUVG unterstellt habe. Die Absurdität des Risikoausgleichs im vorgesehenen Ausmass werde auch durch Art. 33 Abs. 3 KUVG deutlich, wonach als Zwangsmassnahmen die Aberkennung der Bundesbeiträge oder der Entzug der Anerkennung in Frage komme. Falle der gesetzlich vorgesehene Risikoausgleich gemäss der Konkretisierung in der Vo IX höher aus als die Bundessubventionen, so käme der Beschwerdegegnerin eine Weigerung der Risikoausgleichszahlungen unter dem Strich billiger zu stehen. Diese Zusammenhänge würden deutlich machen, dass der Risikoausgleich seine natürliche Grenze in den einer Krankenkasse zustehenden Bundessubventionen finden müsse. Im weiteren sei davon auszugehen, dass die obere Grenze höchstens bei den hälftigen Bundessubventionen liegen dürfe. Sei sie höher, so werde der Förderungsgedanke ausgehöhlt, da die Krankenkassen keine Abgeltung mehr für die Nachteile erhielten, die ihnen aus dem Betreiben der Krankenversicherung nach dem KUVG entstünden.
Die Beschwerdegegnerin bringt vor, mit ihrem Berechnungsmodell "Risikoausgleich nach Vo IX des KVG" vom 7. Januar 1993 erbringe sie den Nachweis, dass das verfolgte Ziel des Risikoausgleichs mit der Verordnung des Bundesrates nicht eingehalten werde. Der vom Gesetzgeber vorgegebene Rahmen, nämlich Zahlungen unter den Krankenkassen vorzunehmen, die ausschliesslich aufgrund der verschiedenen Risikogruppen zu einem Ausgleich führen, werde eindeutig gesprengt. Sobald sich die höheren Durchschnittskosten einer anderen Kasse und auch deren Marktanteil auf die Höhe der Ausgleichszahlung einer Krankenkasse auswirken könnten, handle es sich um weit mehr als um den Ausgleich der massgebenden Risikogruppen. Mit dieser Überschreitung des Delegationsrahmens würden zusätzlich Ungleichheiten geschaffen und es liege damit ein offensichtlicher Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot vor. Eine Relation zwischen dem Risikoausgleich und den Bundesbeiträgen lasse sich weder aus dem dringlichen Bundesbeschluss noch aus der Vo IX ersehen. Es sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber im Zeitpunkt des Normenerlasses noch keine Vorstellung von der Höhe solcher Risikoausgleichszahlungen haben konnte. Die Anwendung der Vo IX führe dazu, dass eine Krankenkasse die Überlegung machen müsse, ob sie nicht den für sie finanziell vorteilhafteren Weg, nämlich Nichtbezahlen des Risikoausgleichs mit nachfolgender Sperrung der Bundesbeiträge, gehen wolle. Der Erlass einer Verordnung durch den Bundesrat dürfe keinesfalls dazu führen, dass sich ein Verstoss gegen gesetzliche und aufsichtsrechtliche Bestimmungen für die Krankenkassen vorteilhafter erweisen könne. Folgerichtig müssten die Bundesbeiträge eines bestimmten Jahres zugleich die oberste Grenze der Risikoausgleichszahlungen desselben Jahres bilden.
Das BSV führt in der Vernehmlassung aus, die Vo IX beruhe im wesentlichen auf dem von den Krankenkassen bzw. vom Konkordat vorgeschlagenen Ausgleichssystem. Man sei sich jedoch damals bewusst gewesen, dass das Ausgleichssystem nachträglich verfeinert werden müsse. Aufgrund der ersten Erfahrungen mit dem Risikoausgleich für das Jahr 1993 zeige es sich, dass im Bereich der Kostenunterschiede zwischen den massgebenden Risikogruppen und den einzubeziehenden Beständen die Vo IX verbesserungsbedürftig sei. Es sei deshalb eine Revision der Vo IX eingeleitet worden, die einen besseren und gerechteren Ausgleich im Sinne von Art. 1 des Bundesbeschlusses vorsehe.
b) Laut Art. 1 Abs. 1 des Bundesbeschlusses über befristete Massnahmen gegen die Entsolidarisierung in der Krankenversicherung vom 13. Dezember 1991 müssen Krankenkassen, denen im Vergleich zum Durchschnitt aller Krankenkassen als Mitglieder weniger Frauen und ältere Personen angehören, zugunsten von Kassen mit überdurchschnittlich vielen Frauen und älteren Personen Abgaben entrichten, welche die durchschnittlichen Kostenunterschiede zwischen den massgebenden Risikogruppen in vollem Umfang ausgleichen. Mit dieser Zweckbestimmung soll der zunehmenden Entsolidarisierung in der Krankenversicherung begegnet werden. Der Risikoausgleich bildet denn auch einen Teil von Massnahmen zur Festigung der Solidarität in der Krankenversicherung. In der bundesrätlichen Botschaft über befristete Massnahmen gegen die Kostensteigerung und die Entsolidarisierung in der Krankenversicherung vom 6. November 1991 wurde dazu ausgeführt (BBl 1991 IV S. 917 ff.), das heutige System begünstige neue Krankenkassen, weil diese in erster Linie junge und gesunde Versicherte anwerben und damit sehr günstige Prämien offerieren können. Gleichzeitig verlören dadurch die "alten" Krankenkassen die Substanz an jungen, d. h. kostengünstigen Versicherten. Die Leidtragenden seien die älteren und kranken Versicherten, die nach heutigem Recht die Krankenkasse praktisch nicht mehr wechseln könnten. In letzter Zeit hätten sich die Anzeichen vermehrt, dass die Krankenkassen selber dazu übergehen möchten, neue "Billigkassen" zu gründen und diese durch ein "Mutter-Tochter-Verhältnis" an sich zu binden. Dies würde längerfristig den Ruin der Krankenversicherung in der heutigen Form bedeuten (BBl 1991 IV S. 920).
Nach dem klaren Willen des Gesetzgebers sollen mithin Krankenkassen, die im Vergleich zum Gesamtdurchschnitt mehr ältere Personen und mehr Frauen aufweisen, Beiträge erhalten, die von jenen Krankenkassen aufzubringen sind, welche weniger ältere Personen und Frauen versichern, als es dem Gesamtdurchschnitt entsprechen würde. Der Risikoausgleich beruht sodann nicht auf dem Rechnungsergebnis, sondern auf den objektiv festgestellten Beständen bezüglich Geschlecht und Alter der Versicherten und auf den durchschnittlichen Kostenunterschieden dieser Gruppen. Dabei sind laut Art. 1 des fraglichen Bundesbeschlusses die durchschnittlichen Kostenunterschiede zwischen den massgebenden Risikogruppen in vollem Umfang auszugleichen. Damit ist der Grundsatz des vollen Risikoausgleichs - was im vorliegenden Zusammenhang entscheidend ist - bereits im Bundesbeschluss statuiert. Aus diesem Grunde geht einerseits die übereinstimmende Argumentation von Beschwerdeführer und Beschwerdegegnerin ins Leere, die bundesrätliche Vo IX führe zu einem gesetz- und verfassungswidrigen Ergebnis (vgl. in diesem Zusammenhang Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 BV). Denn eine allfällige Unvereinbarkeit des Risikoausgleichs mit Art. 1-3, Art. 28 und 33 Abs. 3 KUVG sowie Art. 74 und 75 ZGB wäre nämlich nicht erst durch die bundesrätliche Vo IX hervorgerufen worden, sondern bereits mit dem erwähnten für das Eidg. Versicherungsgericht verbindlichen Bundesbeschluss erfolgt und durch den Gesetzgeber gewollt. Anderseits kann auch keine Rede davon sein, die Ausgleichszahlungen der einzelnen Krankenkassen müssten ihre Grenze am Betrag der erhaltenen Bundessubventionen finden. Mit der bundesrätlichen Vo IX wird daher im beanstandeten Punkt der Höhe der Ausgleichszahlungen lediglich ausgeführt, was der Bundesbeschluss mit dem in Art. 1 enthaltenen Grundsatz des vollen Risikoausgleichs vorgibt. Die von den Parteien gerügte Gesetz- und Verfassungswidrigkeit der bundesrätlichen Verordnung hat im Grunde genommen nicht diese, sondern den Bundesbeschluss im Auge. Im übrigen wird nicht geltend gemacht, einzelne Bestimmungen der bundesrätlichen Vo IX würden dem Bundesbeschluss widersprechen. In diesem Zusammenhang ist schliesslich festzuhalten, dass der Exekutive in gesundheitspolitischen Belangen, um die es hier geht, ein besonders weiter Gestaltungsspielraum zukommt. Dass die mit der Vo IX konkretisierten Massnahmen Nebenwirkungen in der von der Beschwerdegegnerin geschilderten oder befürchteten Weise haben können, spricht nicht gegen die grundsätzliche Zwecktauglichkeit des mit dem Bundesbeschluss angestrebten Systems des Risikoausgleichs. Die Beschwerdegegnerin kann deshalb aus ihrem Berechnungsmodell vom 7. Januar 1993 nichts zu ihren Gunsten ableiten.
5. (Kostenpunkt) | de | Art. 1er al. 2, art. 3 al. 3, art. 28 et 33 LAMA, art. 1er al. 1 de l'Arrêté fédéral sur des mesures temporaires contre la désolidarisation dans l'assurance-maladie, art. 1er ss Ordonnance IX sur l'assurance-maladie concernant la compensation des risques entre les caisses-maladie. Etant donné que l'art. 1er al. 1 de l'Arrêté fédéral pose le principe de la pleine compensation des risques, l'Ordonnance IX est conforme à la loi et à la Constitution, dans la mesure où elle ne limite pas les paiements compensatoires dus par une caisse-maladie au montant des subsides alloués par la Confédération. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-455%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,535 | 120 V 455 | 120 V 455
Sachverhalt ab Seite 456
A.- R. ist Mitglied der Artisana Kranken- und Unfallversicherung. Nachdem ihm der Versicherungsausweis mit den für das Jahr 1993 gültigen Versicherungsprämien zugestellt worden war, teilte er seiner Krankenkasse mit Schreiben vom 21. Dezember 1992 mit, er akzeptiere lediglich die Prämienerhöhung, welche durch die Kostensteigerung bedingt sei. Er sei jedoch nicht dazu bereit, dass die erhöhten Prämien zur Zahlung des Risikoausgleichs an die anderen Krankenkassen verwendet würden. Entsprechend verlange er, dass seine Versicherungsprämien um die Höhe jenes Teils reduziert werden, welcher durch den Risikoausgleich bedingt sei. Mit Verfügung vom 6. Januar 1993 lehnte die Krankenkasse das Ansinnen des R. ab.
B.- Die hiegegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 15. März 1993 ab, soweit es darauf eintrat.
C.- R. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid und die Verfügung der Krankenkasse seien aufzuheben. Mittels superprovisorischer Verfügung sei der Krankenkasse zu untersagen, bis zum Ende des laufenden Verfahrens Risikoausgleichszahlungen auszurichten; insbesondere sei ihr zu untersagen, die am 31. März 1993 fällig werdende Teilzahlung in der Höhe von rund 10 Mio. Franken auszurichten.
Die Krankenkasse stellt den Antrag, es sei auf die Beschwerde einzutreten und die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der Verordnung IX über die Krankenversicherung betreffend den Risikoausgleich unter den Krankenkassen zu überprüfen. Insbesondere sei festzustellen, dass Risikoausgleichszahlungen einer bestimmten Krankenkasse für ein bestimmtes Geschäftsjahr nicht höher ausfallen können als die diesem Geschäftsjahr entsprechenden Bundesbeiträge.
Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
D.- Mit Verfügung vom 7. April 1993 wurde das Gesuch des R. um Erlass vorsorglicher Massnahmen abgewiesen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das BSV wirft in seiner Vernehmlassung die Frage auf, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Hinblick auf Art. 129 Abs. 1 lit. b OG überhaupt zulässig sei.
Gemäss Art. 129 Abs. 1 lit. b OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig gegen Verfügungen über Tarife. Die Prämientarife von Krankenkassen sind Tarife im Sinne dieser Bestimmung (BGE 112 V 287 Erw. 3 und 293 Erw. 1). Nach der Rechtsprechung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde allerdings nur unzulässig gegen Verfügungen, welche den Erlass oder die Genehmigung eines Tarifes als Ganzes zum Gegenstand haben oder wenn unmittelbar einzelne Tarifbestimmungen als solche angefochten werden. Entscheidend dafür ist, dass die Gesichtspunkte, welche der Strukturierung eines Tarifs zugrunde liegen, als nicht oder schwer justiziabel betrachtet werden. Hingegen steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen gegen Verfügungen, welche in Anwendung eines Tarifs im Einzelfall ergangen sind; dabei kann das Gericht zwar nicht den Tarif als Ganzes mit all seinen Positionen und in ihrem gegenseitigen Verhältnis auf die Gesetzmässigkeit hin überprüfen, wohl aber kann es die konkret angewandte Tarifposition ausser acht lassen, wenn sie sich als gesetzwidrig erweist (BGE 116 V 133 Erw. 2a mit Hinweisen; vgl. auch BGE 119 V 323 Erw. 2).
Der Beschwerdeführer ficht die Prämienverfügung für das Jahr 1993 an. Es handelt sich somit um eine Prämienverfügung, welche in Anwendung eines Tarifs im Einzelfall ergangen ist. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demzufolge einzutreten (BGE 120 V 47).
2. a) Da es sich bei der angefochtenen Verfügung nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen handelt, hat das Eidg. Versicherungsgericht nur zu prüfen, ob der vorinstanzliche Richter Bundesrecht verletzt hat, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, oder ob der rechtserhebliche Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen festgestellt worden ist (Art. 132 in Verbindung mit Art. 104 lit. a und b sowie Art. 105 Abs. 2 OG).
b) Nach der Rechtsprechung kann das Eidg. Versicherungsgericht Verordnungen des Bundesrates grundsätzlich, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei (unselbständigen) Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sie sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz eingeräumten Befugnisse halten. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, muss sich das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die umstrittenen Verordnungsvorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder aus andern Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind. Es kann jedoch sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu untersuchen. Die vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann gegen Art. 4 BV, wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt. Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 118 V 225 Erw. 2b mit Hinweis; vgl. auch BGE 118 Ib 538 Erw. 1).
3. Laut Art. 1 des Bundesbeschlusses über befristete Massnahmen gegen die Entsolidarisierung in der Krankenversicherung vom 13. Dezember 1991 (nachfolgend: Bundesbeschluss) müssen Krankenkassen, denen im Vergleich zum Durchschnitt aller Krankenkassen als Mitglieder weniger Frauen und ältere Personen angehören, zugunsten von Kassen mit überdurchschnittlich vielen Frauen und älteren Personen Abgaben entrichten, welche die durchschnittlichen Kostenunterschiede zwischen den massgebenden Risikogruppen in vollem Umfang ausgleichen (Abs. 1; ebenso die französische und italienische Fassung: "une contribution destinée à compenser entièrement les différences moyennes de frais entre les groupes de risques déterminants"; "contributi destinati a compensare interamente le differenze medie dei costi tra i gruppi a rischio determinanti"). Die Krankenkassen regeln gemeinsam unter Vorbehalt der Zustimmung des Bundesrates den Risikoausgleich. Sie umschreiben die massgebenden Risikogruppen und übertragen die Durchführung des Risikoausgleichs einer geeigneten Institution. Der Ausgleich wird auf kantonaler Ebene vorgenommen. Können sich die Krankenkassen bis zum 30. April 1992 nicht einigen, so erlässt der Bundesrat die nötigen Bestimmungen (Abs. 2).
Gestützt auf diesen Bundesbeschluss erliess der Bundesrat am 31. August 1992 (teilweise geändert am 14. Juni 1993) die Verordnung IX über die Krankenversicherung betreffend den Risikoausgleich unter den Krankenkassen (nachfolgend: Vo IX). Dem Risikoausgleich unterstehen laut Art. 2 Vo IX alle anerkannten Krankenkassen, welche die Krankenpflegeversicherung betreiben; der Risikoausgleich gilt für die Grundversicherung für Krankenpflege und umfasst die Einzel- und Kollektivversicherung sowie die besonderen Versicherungsformen gemäss den Art. 23-23quater der Verordnung V vom 2. Februar 1965 (Art. 2 Vo IX). Für die Durchführung des Risikoausgleichs legt Art. 3 Vo IX verschiedene Risikogruppen fest, wobei die Zuteilung aufgrund der Geburtsjahre der Versicherten erfolgt. Jede Kasse erhält dabei für jedes Mitglied bestimmter Risikogruppen einen Ausgleichsbeitrag gutgeschrieben. Dieser entspricht der Differenz der durchschnittlichen Kosten pro Versicherten in jeder Risikogruppe innerhalb eines Kantons (Art. 4 Vo IX). Jede Kasse schuldet für jedes Mitglied eine Risikoabgabe. Die Abgaben sind für alle Versicherten eines Kantons gleich hoch. Die Abgaben sind so zu bemessen, dass dadurch die Finanzierung der Ausgleichsbeiträge gesichert und die anderen mit der Durchführung des Risikoausgleichs verbundenen Kosten gedeckt sind (Art. 5 Vo IX). Übersteigen bei einer Kasse in einem Kanton die Ausgleichsbeiträge die Risikoabgaben, so erhält die Kasse den Differenzbetrag aus dem Risikoausgleich. Übersteigen bei einer Kasse in einem Kanton die Risikoabgaben die Ausgleichsbeiträge, so entrichtet die Kasse den Differenzbetrag an den Risikoausgleich (Art. 6 Vo IX). Massgeblich für die Berechnung der Ausgleichsbeiträge und Risikoabgaben sind die Versichertenbestände und die von ihnen verursachten Kosten im Kalenderjahr, für welches der Risikoausgleich erfolgt (Ausgleichsjahr). Die definitiven Ausgleichsbeiträge und Risikoabgaben werden im Laufe des Jahres, welches dem Ausgleichsjahr folgt, festgesetzt (Art. 7 Abs. 1 und 3 Vo IX in der Fassung gemäss 14. Juni 1993, gültig bereits für den Risikoausgleich im Jahre 1993).
4. a) Der Beschwerdeführer verlangt eine Reduktion seiner Krankenkassenprämie für das Jahr 1993 um jenen Teil, der auf den Risikoausgleich zurückzuführen ist. Er vertritt die Auffassung, die bundesrätliche Vo IX vom 31. August 1992 sei bundesrechtswidrig. Zur Begründung verweist er auf seine Ausführungen in der vorinstanzlichen Beschwerde. Darin machte er im wesentlichen geltend, die in der Vo IX vorgesehenen Mittel müssten in einem vernünftigen Verhältnis zum Gesetzeszweck stehen, d.h. das Verhältnismässigkeitsprinzip müsse eingehalten sein. Dieses Prinzip sei nicht erfüllt, insbesondere hinsichtlich des Ausmasses des Risikoausgleichs, insofern er einen Drittel der Prämienerhöhung ausmache und für seine Krankenkasse auf 21 Mio. Franken für 1993 zu beziffern sei. Der vorgesehene Risikoausgleich in den genannten Ausmassen verletze Art. 28 KUVG, da finanzielle Mittel, die an andere Krankenkassen abgeliefert werden, nicht mehr Versicherungszwecken dienen. Des weitern laufe der Risikoausgleich dem in Art. 3 KUVG festgelegten Grundsatz der Gegenseitigkeit zuwider, da die zu einem Drittel durch den Risikoausgleich bedingte Prämienerhöhung in einem Missverhältnis zum Anstieg der Versicherungsleistungen stehe. Des weitern würden die aus dem Vereinsrecht abzuleitenden Schutzbestimmungen der Mitglieder verletzt, weil ein grosser Teil der Versichertengelder entgegen dem Vereinszweck nicht mehr zur Abdeckung der Risiken Krankheit und Unfall der Mitglieder der Beschwerdegegnerin verwendet werde (Verweis Art. 74 und 75 ZGB). Schliesslich widerspreche der Risikoausgleich auch dem Förderungsgedanken des KUVG, wenn der Risikoausgleich gleich hoch oder höher sei als die Bundessubventionen. Die Beschwerdegegnerin werde dafür bestraft, dass sie sich freiwillig dem KUVG unterstellt habe. Die Absurdität des Risikoausgleichs im vorgesehenen Ausmass werde auch durch Art. 33 Abs. 3 KUVG deutlich, wonach als Zwangsmassnahmen die Aberkennung der Bundesbeiträge oder der Entzug der Anerkennung in Frage komme. Falle der gesetzlich vorgesehene Risikoausgleich gemäss der Konkretisierung in der Vo IX höher aus als die Bundessubventionen, so käme der Beschwerdegegnerin eine Weigerung der Risikoausgleichszahlungen unter dem Strich billiger zu stehen. Diese Zusammenhänge würden deutlich machen, dass der Risikoausgleich seine natürliche Grenze in den einer Krankenkasse zustehenden Bundessubventionen finden müsse. Im weiteren sei davon auszugehen, dass die obere Grenze höchstens bei den hälftigen Bundessubventionen liegen dürfe. Sei sie höher, so werde der Förderungsgedanke ausgehöhlt, da die Krankenkassen keine Abgeltung mehr für die Nachteile erhielten, die ihnen aus dem Betreiben der Krankenversicherung nach dem KUVG entstünden.
Die Beschwerdegegnerin bringt vor, mit ihrem Berechnungsmodell "Risikoausgleich nach Vo IX des KVG" vom 7. Januar 1993 erbringe sie den Nachweis, dass das verfolgte Ziel des Risikoausgleichs mit der Verordnung des Bundesrates nicht eingehalten werde. Der vom Gesetzgeber vorgegebene Rahmen, nämlich Zahlungen unter den Krankenkassen vorzunehmen, die ausschliesslich aufgrund der verschiedenen Risikogruppen zu einem Ausgleich führen, werde eindeutig gesprengt. Sobald sich die höheren Durchschnittskosten einer anderen Kasse und auch deren Marktanteil auf die Höhe der Ausgleichszahlung einer Krankenkasse auswirken könnten, handle es sich um weit mehr als um den Ausgleich der massgebenden Risikogruppen. Mit dieser Überschreitung des Delegationsrahmens würden zusätzlich Ungleichheiten geschaffen und es liege damit ein offensichtlicher Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot vor. Eine Relation zwischen dem Risikoausgleich und den Bundesbeiträgen lasse sich weder aus dem dringlichen Bundesbeschluss noch aus der Vo IX ersehen. Es sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber im Zeitpunkt des Normenerlasses noch keine Vorstellung von der Höhe solcher Risikoausgleichszahlungen haben konnte. Die Anwendung der Vo IX führe dazu, dass eine Krankenkasse die Überlegung machen müsse, ob sie nicht den für sie finanziell vorteilhafteren Weg, nämlich Nichtbezahlen des Risikoausgleichs mit nachfolgender Sperrung der Bundesbeiträge, gehen wolle. Der Erlass einer Verordnung durch den Bundesrat dürfe keinesfalls dazu führen, dass sich ein Verstoss gegen gesetzliche und aufsichtsrechtliche Bestimmungen für die Krankenkassen vorteilhafter erweisen könne. Folgerichtig müssten die Bundesbeiträge eines bestimmten Jahres zugleich die oberste Grenze der Risikoausgleichszahlungen desselben Jahres bilden.
Das BSV führt in der Vernehmlassung aus, die Vo IX beruhe im wesentlichen auf dem von den Krankenkassen bzw. vom Konkordat vorgeschlagenen Ausgleichssystem. Man sei sich jedoch damals bewusst gewesen, dass das Ausgleichssystem nachträglich verfeinert werden müsse. Aufgrund der ersten Erfahrungen mit dem Risikoausgleich für das Jahr 1993 zeige es sich, dass im Bereich der Kostenunterschiede zwischen den massgebenden Risikogruppen und den einzubeziehenden Beständen die Vo IX verbesserungsbedürftig sei. Es sei deshalb eine Revision der Vo IX eingeleitet worden, die einen besseren und gerechteren Ausgleich im Sinne von Art. 1 des Bundesbeschlusses vorsehe.
b) Laut Art. 1 Abs. 1 des Bundesbeschlusses über befristete Massnahmen gegen die Entsolidarisierung in der Krankenversicherung vom 13. Dezember 1991 müssen Krankenkassen, denen im Vergleich zum Durchschnitt aller Krankenkassen als Mitglieder weniger Frauen und ältere Personen angehören, zugunsten von Kassen mit überdurchschnittlich vielen Frauen und älteren Personen Abgaben entrichten, welche die durchschnittlichen Kostenunterschiede zwischen den massgebenden Risikogruppen in vollem Umfang ausgleichen. Mit dieser Zweckbestimmung soll der zunehmenden Entsolidarisierung in der Krankenversicherung begegnet werden. Der Risikoausgleich bildet denn auch einen Teil von Massnahmen zur Festigung der Solidarität in der Krankenversicherung. In der bundesrätlichen Botschaft über befristete Massnahmen gegen die Kostensteigerung und die Entsolidarisierung in der Krankenversicherung vom 6. November 1991 wurde dazu ausgeführt (BBl 1991 IV S. 917 ff.), das heutige System begünstige neue Krankenkassen, weil diese in erster Linie junge und gesunde Versicherte anwerben und damit sehr günstige Prämien offerieren können. Gleichzeitig verlören dadurch die "alten" Krankenkassen die Substanz an jungen, d. h. kostengünstigen Versicherten. Die Leidtragenden seien die älteren und kranken Versicherten, die nach heutigem Recht die Krankenkasse praktisch nicht mehr wechseln könnten. In letzter Zeit hätten sich die Anzeichen vermehrt, dass die Krankenkassen selber dazu übergehen möchten, neue "Billigkassen" zu gründen und diese durch ein "Mutter-Tochter-Verhältnis" an sich zu binden. Dies würde längerfristig den Ruin der Krankenversicherung in der heutigen Form bedeuten (BBl 1991 IV S. 920).
Nach dem klaren Willen des Gesetzgebers sollen mithin Krankenkassen, die im Vergleich zum Gesamtdurchschnitt mehr ältere Personen und mehr Frauen aufweisen, Beiträge erhalten, die von jenen Krankenkassen aufzubringen sind, welche weniger ältere Personen und Frauen versichern, als es dem Gesamtdurchschnitt entsprechen würde. Der Risikoausgleich beruht sodann nicht auf dem Rechnungsergebnis, sondern auf den objektiv festgestellten Beständen bezüglich Geschlecht und Alter der Versicherten und auf den durchschnittlichen Kostenunterschieden dieser Gruppen. Dabei sind laut Art. 1 des fraglichen Bundesbeschlusses die durchschnittlichen Kostenunterschiede zwischen den massgebenden Risikogruppen in vollem Umfang auszugleichen. Damit ist der Grundsatz des vollen Risikoausgleichs - was im vorliegenden Zusammenhang entscheidend ist - bereits im Bundesbeschluss statuiert. Aus diesem Grunde geht einerseits die übereinstimmende Argumentation von Beschwerdeführer und Beschwerdegegnerin ins Leere, die bundesrätliche Vo IX führe zu einem gesetz- und verfassungswidrigen Ergebnis (vgl. in diesem Zusammenhang Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 BV). Denn eine allfällige Unvereinbarkeit des Risikoausgleichs mit Art. 1-3, Art. 28 und 33 Abs. 3 KUVG sowie Art. 74 und 75 ZGB wäre nämlich nicht erst durch die bundesrätliche Vo IX hervorgerufen worden, sondern bereits mit dem erwähnten für das Eidg. Versicherungsgericht verbindlichen Bundesbeschluss erfolgt und durch den Gesetzgeber gewollt. Anderseits kann auch keine Rede davon sein, die Ausgleichszahlungen der einzelnen Krankenkassen müssten ihre Grenze am Betrag der erhaltenen Bundessubventionen finden. Mit der bundesrätlichen Vo IX wird daher im beanstandeten Punkt der Höhe der Ausgleichszahlungen lediglich ausgeführt, was der Bundesbeschluss mit dem in Art. 1 enthaltenen Grundsatz des vollen Risikoausgleichs vorgibt. Die von den Parteien gerügte Gesetz- und Verfassungswidrigkeit der bundesrätlichen Verordnung hat im Grunde genommen nicht diese, sondern den Bundesbeschluss im Auge. Im übrigen wird nicht geltend gemacht, einzelne Bestimmungen der bundesrätlichen Vo IX würden dem Bundesbeschluss widersprechen. In diesem Zusammenhang ist schliesslich festzuhalten, dass der Exekutive in gesundheitspolitischen Belangen, um die es hier geht, ein besonders weiter Gestaltungsspielraum zukommt. Dass die mit der Vo IX konkretisierten Massnahmen Nebenwirkungen in der von der Beschwerdegegnerin geschilderten oder befürchteten Weise haben können, spricht nicht gegen die grundsätzliche Zwecktauglichkeit des mit dem Bundesbeschluss angestrebten Systems des Risikoausgleichs. Die Beschwerdegegnerin kann deshalb aus ihrem Berechnungsmodell vom 7. Januar 1993 nichts zu ihren Gunsten ableiten.
5. (Kostenpunkt) | de | Art. 1 cpv. 2, art. 3 cpv. 3, art. 28 e 33 LAMI, art. 1 cpv. 1 del Decreto federale concernente provvedimenti temporanei contro la desolidarizzazione nell'assicurazione contro le malattie, art. 1 segg. dell'Ordinanza IX sull'assicurazione contro le malattie concernente la compensazione dei rischi tra le casse malati. Dal momento che già il Decreto federale statuisce, all'art. 1 cpv. 1, il principio della piena compensazione dei rischi, l'Ordinanza IX non è contraria a legge e Costituzione nella misura in cui non limita i pagamenti compensativi di una cassa all'ammontare dei contributi federali. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-455%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,536 | 120 V 463 | 120 V 463
Sachverhalt ab Seite 464
A.- Assuré par la Caisse-maladie Helvetia (ci-après: la caisse), en particulier pour les frais de traitement médico-pharmaceutiques et l'hospitalisation en division privée, H., né en 1950, qui souffrait d'une dysphorie de genre (ou transsexualisme vrai), a suivi un traitement psychiatrique auprès du docteur C., médecin-chef à la clinique psychiatrique universitaire de l'Hôpital de Z., depuis fin 1989.
Envisageant de se soumettre à une opération chirurgicale de changement de sexe, par les soins du docteur M., à Lausanne, l'assuré a soumis le 18 janvier 1991 à la caisse deux devis de ce chirurgien, en requérant, dans les plus brefs délais, "une attestation de prise en charge de ces frais futurs". Le premier devis, relatif à une intervention prévue pour le 8 février 1991, concernait une adamectomie (ablation de la pomme d'Adam) sous anesthésie générale et une dermabrasion autour de la bouche. Il comprenait les postes suivants: honoraires médicaux (2'000 francs + 1'500 francs); anesthésie (1'000 francs); frais de clinique (3 jours en chambre à un lit à la Clinique Y: 5'500 francs environ). Le second devis, se rapportant à une intervention prévue pour le 5 novembre 1991, à savoir l'opération de changement de sexe sous anesthésie générale, dans la même clinique, s'élevait à 12'000 francs pour les honoraires médicaux, 2'000 francs pour l'anesthésie et 13'000 francs environ pour les frais de clinique (chambre à un lit).
Après pourparlers entre l'assuré et la caisse, cette dernière rendit, le 5 août 1991, une décision aux termes de laquelle elle n'acceptait de prendre en charge que les frais des prestations déclarées obligatoires par le Tribunal fédéral des assurances dans sa jurisprudence de principe relative à des cas analogues. A contrario, la caisse refusait de supporter les frais de construction d'organes génitaux féminins, d'adamectomie, de dermabrasion et d'épilation électrique.
B.- Par acte du 4 septembre 1991, H. recourut contre cette décision devant le Tribunal des assurances du canton de Vaud. Il concluait à ce que la caisse fût condamnée à prendre à sa charge, dans les limites de la couverture d'assurance patient privé, "l'entier des frais médicaux liés à l'opération de changement de sexe, à l'adamectomie et à la dermabrasion, ainsi que les frais d'épilation électrique du visage". A cette date, il avait déjà subi, depuis 1989, 208 séances d'épilation électrique, chez une esthéticienne, pour un prix total de 11'849 francs. En outre, le 8 février 1991, le docteur M. avait pratiqué quatre interventions chirurgicales sur la personne de l'assuré: l'augmentation des lèvres supérieure et inférieure, la correction de la mandibule, l'adamectomie et la dermabrasion. Quant à l'opération de changement de sexe, elle eut lieu le 5 novembre 1991.
Par jugement du 24 mars 1992, définitif et exécutoire dès le 9 avril 1992, le Tribunal civil du district de Lausanne a ordonné aux officiers d'état civil concernés de modifier l'inscription concernant H. en l'inscrivant comme étant de sexe féminin.
Après avoir procédé à l'audition du docteur Ch., spécialiste en endocrinologie, et à celle du docteur C., le Tribunal des assurances accueillit partiellement les conclusions du recours par jugement du 17 décembre 1992 et réforma la décision attaquée en ce sens que l'assurée avait droit au remboursement des frais entraînés par la reconstruction des organes génitaux féminins, conformément à sa couverture d'assurance, sous suite de dépens.
C.- Tant la caisse que l'assurée interjettent un recours de droit administratif contre ce jugement. La caisse conclut à la "révision" du jugement attaqué "dans le sens de (ses) conclusions", soit implicitement au rétablissement de sa décision du 5 août 1991, tandis que l'assurée conclut à la réforme du jugement cantonal en ce sens que lui soit reconnu le droit au remboursement des frais entraînés par l'adamectomie, l'épilation électrique et la dermabrasion, dans les limites de sa couverture d'assurance.
Le Président du Tribunal des assurances du canton de Vaud présente des observations sur les deux recours et produit à l'appui de celles-ci le jugement rendu par ledit tribunal, en date du 31 mars 1989, dans la cause X c./SUPRA Caisse-maladie et accidents faisant suite à l'arrêt du Tribunal fédéral des assurances dans la même cause (ATF 114 V 153), ainsi qu'un avis critique du professeur Roland Schaer sur ce dernier arrêt.
Chacune des parties conclut au rejet des conclusions de son adversaire, l'assurée ayant au surplus changé de mandataire en cours de procédure.
Invité par deux fois à se déterminer sur les conclusions des recourantes et les observations du Président du tribunal cantonal des assurances, l'Office fédéral des assurances sociales (ci-après: l'OFAS) s'y est refusé.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Les deux recours de droit administratif concernent des faits de même nature, portent sur des questions juridiques communes et sont dirigés contre le même jugement, de sorte qu'il se justifie de les réunir et de les liquider dans un seul arrêt (ATF 116 V 309 consid. 1, ATF 110 V 148 consid. 1, ATF 108 V 192 consid. 1, ATF 105 V 129 consid. 2b; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, p. 343 s.).
2. Le jugement entrepris expose de manière exacte la jurisprudence en matière de prestations obligatoirement à la charge des caisses-maladie dans des cas de ce genre (ATF 114 V 161 consid. 4c et 168 consid. 5), de sorte qu'il suffit d'y renvoyer.
3. a) Dans son arrêt du 6 juin 1988 en la cause SUPRA c./X (ATF 114 V 153), le Tribunal fédéral des assurances avait confirmé le renvoi de la cause à la caisse recourante, afin qu'elle détermine l'étendue de ses prestations par une nouvelle décision, ce que la caisse avait fait en date du 21 novembre 1988. Dans son nouveau prononcé, la caisse avait fixé le montant de ses prestations à 50% des frais médicaux, pharmaceutiques et hospitaliers supportés par l'assurée et s'élevant au total à 16'130 fr. 80. X ayant recouru contre cette décision, le tribunal cantonal des assurances admit le recours et, par jugement du 31 mars 1989, condamna la caisse à prendre en charge les frais non seulement de l'ablation chirurgicale des organes génitaux masculins mais également - et contrairement à la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances - les frais se rapportant à la plastie d'organes génitaux féminins.
Pour justifier leur décision, les juges vaudois avaient considéré que l'art. 4 al. 2 Cst. commandait de traiter de la même manière celui ou celle qui souffre d'une dysphorie de genre et doit, par conséquent, subir une opération de changement de sexe et celui qui est atteint d'un syndrome adréno-génital (ou pseudo-hermaphrodisme), nécessitant également une telle opération. Or, dans ce dernier cas, le Tribunal fédéral des assurances a jugé que la totalité des frais de l'intervention chirurgicale comportant une mastectomie, une hystérectomie et la plastie d'organes génitaux masculins faisait partie des prestations obligatoires (RAMA 1985 no K 630 p. 147). Dès lors, se référant à la doctrine psychiatrique (Bleuler, Benedetti, Benjamin et Breton), ainsi qu'à l'avis du docteur C., également médecin traitant dans ce cas, les juges cantonaux avaient estimé que, s'agissant d'un transsexuel vrai et contrairement au cas du travesti, la reconstruction de nouveaux organes génitaux avait un caractère thérapeutique qui justifiait sa prise en charge par les caisses-maladie, au titre des prestations obligatoires. Enfin, les juges vaudois s'étaient également référés à la jurisprudence relative à la prise en charge obligatoire des frais de reconstruction du sein après amputation mammaire (ATF 111 V 229) pour justifier, par surabondance, leur opinion.
La Caisse-maladie SUPRA avait interjeté recours de droit administratif contre ce jugement, ce qui donna lieu à un préavis de l'OFAS. Toutefois, les parties ayant transigé en cours d'instance, la caisse retira son recours et l'affaire fut rayée du rôle.
b) Après avoir rappelé cette jurisprudence dans son jugement, la juridiction cantonale a considéré qu'en l'espèce l'assurée doit se voir garantir tant les frais d'ablation des organes génitaux masculins que les frais de reconstruction des organes génitaux féminins. En revanche, vu leur caractère avant tout esthétique, les opérations d'adamectomie et de dermabrasion ainsi que l'épilation électrique ne font pas partie du traitement à la charge de la caisse.
4. a) Dans son recours, la caisse conteste l'argument des premiers juges d'après lequel le principe d'égalité de traitement commande de traiter de la même manière, en ce qui concerne la prise en charge des frais de reconstruction d'organes génitaux correspondant au nouveau sexe du (ou de la) transsexuel(le), les assurés qui souffrent d'une dysphorie de genre et ceux qui sont atteints d'un syndrome adréno-génital. Selon elle, en effet, dans ce dernier cas, le but de l'opération d'ablation puis de reconstruction serait "de rétablir une apparence sexuelle conforme à la situation génétique", tandis que chez le transsexuel, on cherche uniquement "à mettre l'apparence extérieure en concordance avec l'image que le malade se dessine de lui-même". Ici, l'opération de changement de sexe (ablation et reconstruction) ne ferait "qu'ancrer définitivement dans les chairs une situation contre nature, dans le but de soulager le malaise psychique de l'opéré". La caisse estime, en outre, qu'une fois privé des organes sexuels qu'il rejette, le malade, s'il n'a toujours pas surmonté son "malaise", doit recourir à la psychothérapie et non à la chirurgie. Il serait enfin contraire au principe de l'économie du traitement (art. 23 LAMA) d'admettre encore l'exécution d'une opération de reconstruction dans le seul but d'améliorer le bien-être du transsexuel.
b) Dans sa réponse, l'assurée réfute cette argumentation en soulignant tout d'abord qu'aux termes des définitions psychiatriques du transsexualisme, le besoin d'acquérir les caractéristiques du sexe opposé signe la maladie. Il faut donc au transsexuel un "néo-vagin" ou un "néo-pénis", car il n'entend pas devenir un être asexué mais une personne du sexe opposé. D'après un auteur, le professeur John Money, il faut distinguer six sexes:
- le sexe chromosomique
- le sexe anatomique
- le sexe génital
- le sexe légal
- le sexe endocrinien
- le sexe psychologique, lequel serait prédominant
Selon cette théorie, "le transsexuel désire mettre en accord les sexes anatomique et légal avec le sexe psychologique, alors que celui qui souffre de syndrome adréno-génital veut faire coïncider les sexes anatomique et légal avec le sexe endocrinien ou génétique". Il s'agit donc bien de cas semblables, au regard du principe d'égalité, car "rien ne justifie d'accorder plus d'importance au sexe endocrinien qu'au sexe psychologique". L'intimée s'appuie également sur la critique formulée par le professeur Schaer à l'encontre de la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances (RJB 1991 p. 382). Elle réfute l'argument d'après lequel, du point de vue de la psychiatrie, la reconstruction de nouveaux organes génitaux ne serait pas indispensable pour atteindre le but thérapeutique visé, ne répondant généralement pas à l'attente des patients et donnant souvent lieu à des complications ultérieures, appréciation qui serait dépassée à l'heure actuelle, comme pourront le confirmer des spécialistes.
L'assurée insiste sur le fait que les deux parties de l'opération de changement de sexe (ablative et reconstructive) sont indissociables l'une de l'autre, faute de quoi, si l'on s'en tenait seulement à l'ablation des organes génitaux (castration ou hystérectomie), le traitement serait voué à l'échec puisqu'on ferait du transsexuel opéré un être mutilé et asexué, ce qui serait encore pire que l'état auquel on a voulu remédier.
Quant à l'économie du traitement, l'assurée met sérieusement en doute qu'un traitement psychiatrique au tarif horaire de 125 francs soit plus avantageux, compte tenu de sa durée, que l'opération de reconstruction de nouveaux organes génitaux.
L'assurée demande des mesures d'instruction, en particulier l'audition des docteurs C., P., M. et D., et elle propose des questionnaires à cette fin.
c) L'OFAS n'entend pas se prononcer sur le bien-fondé de la jurisprudence cantonale ici en cause. Il convient toutefois de rappeler que dans le dossier X, prenant position sur le recours formé devant le Tribunal fédéral des assurances par la SUPRA, le service médical de cet office s'était expressément rallié à la solution adoptée par le Tribunal des assurances du canton de Vaud dans son jugement du 31 mars 1989, déclarant qu'à l'instar de cette juridiction, il était d'avis "qu'en cas de transsexualisme vrai, l'intervention de reconstruction d'organes génitaux féminins fait partie du traitement au même titre que l'ablation des organes génitaux masculins", les deux interventions faisant au surplus l'objet d'une seule opération, ce qui rendrait encore plus difficile la distinction imposée par la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances.
5. Les motifs pour lesquels, dans la jurisprudence précitée, le Tribunal fédéral des assurances a considéré que les frais de reconstruction d'organes génitaux correspondant au nouveau sexe du transsexuel ne faisaient pas partie des prestations obligatoires ressortent essentiellement d'un avis du professeur K. Selon ce spécialiste, de telles interventions ne sont pas indispensables pour atteindre le but thérapeutique visé, ne répondent généralement pas à l'attente des patients, donnent souvent lieu à des complications ultérieures et sont particulièrement délicates et coûteuses. A cet égard, les opinions des psychiatres ne sont toutefois pas unanimes. Ainsi, d'après les avis médicaux mentionnés par le Tribunal des assurances du canton de Vaud dans son jugement du 31 mars 1989, déjà cité, les actes de chirurgie plastique et reconstructive tendant à pourvoir l'assuré(e) d'organes génitaux (masculins ou féminins) ont un caractère thérapeutique, s'agissant d'un transsexualisme vrai. Pour sa part, l'assurée se réfère à deux ouvrages médicaux (GARNIER/DELAMARE, Dictionnaire des termes de médecine, 23e éd., Paris 1992; Diagnostic and statistical manual of mental disorders [DSM/Manuel diagnostique et statistique des troubles mentaux], 3e éd. révisée, trad. française, Paris/Milan/Barcelone/Mexico 1989, p. 82) qui soulignent l'un et l'autre que le transsexuel éprouve le besoin pathologique de changer d'apparence, en acquérant les caractéristiques sexuelles du sexe opposé. Cette opinion est partagée par le docteur C. (lettre du 19 décembre 1988) dont l'avis est mentionné dans le jugement précité du Tribunal des assurances du canton de Vaud du 31 mars 1989.
Au demeurant, il s'agit d'une question de bon sens plus que d'un problème médical nécessitant l'avis de spécialistes: celui (ou celle) qui veut à tout prix "changer de sexe" parce qu'il (elle) est convaincu(e) que son apparence physique n'est pas en accord avec son sexe véritable, ne saurait manifestement obtenir satisfaction par la simple ablation des organes génitaux, masculins ou féminins, dont la nature l'a doté(e). Si, toutes autres conditions étant remplies, l'intervention chirurgicale est justifiée, alors elle ne peut tendre, logiquement, qu'à donner au (à la) transsexuel(le) l'apparence extérieure de son nouveau sexe, ce que permet aujourd'hui la chirurgie avec, semble-t-il, des résultats satisfaisants pour les intéressé(e)s.
De plus, cette limitation de la prise en charge des frais de l'opération de changement de sexe ne peut que créer l'occasion de nouveaux litiges puisque, en pratique, les deux interventions (ablative et reconstructive) ont lieu conjointement et qu'il est par conséquent presque impossible ou en tout cas très difficile de chiffrer avec précision ce qui relève de l'ablation et ce qui a trait à la reconstruction de nouveaux organes.
C'est pourquoi, sans qu'une instruction complémentaire, dans le sens demandé par l'assurée, soit nécessaire et sans qu'il y ait lieu de consulter à nouveau la Commission de spécialistes prévue à l'art. 12 al. 5 LAMA - mais en tenant compte de l'opinion exprimée par le service médical de l'OFAS dans la deuxième affaire X -, il convient de revenir sur la jurisprudence des arrêts ATF 114 V 153 et 162. Certes, l'argumentation des juges cantonaux, fondée sur l'égalité de traitement avec celui ou celle qui souffre d'un syndrome adréno-génital, n'est pas vraiment convaincante. Mais, dans ce précédent (RAMA 1985 no K 630 p. 147), le Tribunal n'a apparemment pas estimé nécessaire de distinguer entre la partie ablative et la partie reconstructive de l'intervention: une fois résolue la question de principe, il a mis à la charge de la caisse-maladie l'ensemble des frais de l'opération destinée à donner une apparence sexuelle masculine à l'assuré (loc.cit., p. 152). Il ne doit pas en aller autrement dans le cas d'espèce, l'argumentation de la caisse étant, sur ce point, manifestement dénuée de pertinence.
Cela étant, le recours de la caisse est mal fondé et la jurisprudence des arrêts ATF 114 V 153 et 162 doit être modifiée en ce sens qu'une fois établi qu'une opération chirurgicale est nécessaire au traitement d'un transsexuel vrai, l'ensemble des frais médicaux relatifs à l'ablation des organes génitaux existants et à la reconstruction d'organes génitaux du sexe opposé sur la personne de l'assuré(e) doivent être pris en charge par les caisses-maladie à titre de prestations obligatoires au sens de l'art. 12 LAMA.
6. a) A l'appui de ses conclusions tendant au remboursement des frais entraînés par l'adamectomie, l'épilation électrique et la dermabrasion, H. demande des mesures d'instruction qui lui ont été refusées en procédure cantonale, à savoir l'interpellation des docteurs M. et V. Elle entend ainsi prouver que, contrairement à l'opinion des premiers juges et à celle de la caisse, l'adamectomie et la dermabrasion qu'elle a subies par les soins du docteur M. "ne peuvent être assimilées à des traitements de nature esthétique, compte tenu de l'importance de la pomme d'Adam et des cicatrices au visage de la recourante, dues à l'épilation électrique".
b) Pour le (la) transsexuel(le), les caractères sexuels secondaires ne revêtent pas moins d'importance que les caractères sexuels primaires. Aussi l'intéressé(e) ne peut-il (-elle) acquérir l'apparence extérieure de son nouveau sexe que si les caractères sexuels secondaires correspondent à cette nouvelle image. Pour des raisons tant physiques que psychologiques, l'opération de changement de sexe doit donc être envisagée de manière globale. Aussi, lorsque les conditions justifiant l'opération chirurgicale sont réalisées, les interventions complémentaires destinées à modifier les caractères sexuels secondaires font aussi partie, en principe, des prestations obligatoires à la charge des caisses-maladie au sens de l'art. 12 LAMA. Encore faut-il, d'une part, qu'il existe une indication médicale clairement posée et, d'autre part, que le principe de l'économie du traitement énoncé à l'art. 23 LAMA soit respecté. En effet, cette norme légale s'applique aussi dans le domaine de la chirurgie esthétique lorsque, exceptionnellement, un traitement relevant de cette discipline ressortit aux prestations obligatoires des caisses-maladie.
c) En l'espèce, l'épilation électrique a été pratiquée par une esthéticienne, laquelle ne fait pas partie du personnel paramédical autorisé à exercer une activité à la charge des caisses en vertu des art. 12 al. 2 ch. 1 let. b et 21 al. 6 LAMA, en liaison avec l'art. 1 al. 1 Ord. VI. Dès lors, dans la mesure où il tend à la prise en charge par la caisse de l'épilation électrique, le recours est manifestement mal fondé.
En revanche, sur le vu des déclarations des docteurs Ch. et C., dont les témoignages ont été recueillis en instance cantonale, l'exigence d'une indication médicale clairement posée apparaît remplie en ce qui concerne l'adamectomie et la dermabrasion. Cependant, les éléments dont on dispose au dossier ne permettent pas de se prononcer sur le point de savoir si le principe de l'économie de traitement (ATF 109 V 41) a été respecté lors de ces deux interventions. Aussi la cause doit-elle être renvoyée à la juridiction cantonale pour instruction complémentaire sur ce point uniquement.
7. (Dépens) | fr | Art. 12 Abs. 2 und 5 KUVG, Art. 21 Abs. 1 und 2 Vo III: Geschlechtsumwandlung. - Ist zur Behandlung bei echtem Transsexualismus ein chirurgischer Eingriff notwendig, gehören zur Pflichtleistung der Krankenkassen nicht nur die Entfernung von Geschlechtsorganen (BGE 114 V 153 und 162), sondern auch Vorkehren der plastischen und Wiederherstellungs-Chirurgie, durch welche die betreffende Person mit neuen Geschlechtsorganen versehen wird (Änderung der Rechtsprechung; Erw. 5).
- Sind die Voraussetzungen für einen chirurgischen Eingriff erfüllt, gehören die ergänzenden Massnahmen zur Veränderung der sekundären Geschlechtsmerkmale ebenfalls zu den Pflichtleistungen der Krankenkassen, sofern eine klare medizinische Indikation und die Wirtschaftlichkeit der Behandlung (Art. 23 KUVG) gegeben sind (Erw. 6). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-463%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,537 | 120 V 463 | 120 V 463
Sachverhalt ab Seite 464
A.- Assuré par la Caisse-maladie Helvetia (ci-après: la caisse), en particulier pour les frais de traitement médico-pharmaceutiques et l'hospitalisation en division privée, H., né en 1950, qui souffrait d'une dysphorie de genre (ou transsexualisme vrai), a suivi un traitement psychiatrique auprès du docteur C., médecin-chef à la clinique psychiatrique universitaire de l'Hôpital de Z., depuis fin 1989.
Envisageant de se soumettre à une opération chirurgicale de changement de sexe, par les soins du docteur M., à Lausanne, l'assuré a soumis le 18 janvier 1991 à la caisse deux devis de ce chirurgien, en requérant, dans les plus brefs délais, "une attestation de prise en charge de ces frais futurs". Le premier devis, relatif à une intervention prévue pour le 8 février 1991, concernait une adamectomie (ablation de la pomme d'Adam) sous anesthésie générale et une dermabrasion autour de la bouche. Il comprenait les postes suivants: honoraires médicaux (2'000 francs + 1'500 francs); anesthésie (1'000 francs); frais de clinique (3 jours en chambre à un lit à la Clinique Y: 5'500 francs environ). Le second devis, se rapportant à une intervention prévue pour le 5 novembre 1991, à savoir l'opération de changement de sexe sous anesthésie générale, dans la même clinique, s'élevait à 12'000 francs pour les honoraires médicaux, 2'000 francs pour l'anesthésie et 13'000 francs environ pour les frais de clinique (chambre à un lit).
Après pourparlers entre l'assuré et la caisse, cette dernière rendit, le 5 août 1991, une décision aux termes de laquelle elle n'acceptait de prendre en charge que les frais des prestations déclarées obligatoires par le Tribunal fédéral des assurances dans sa jurisprudence de principe relative à des cas analogues. A contrario, la caisse refusait de supporter les frais de construction d'organes génitaux féminins, d'adamectomie, de dermabrasion et d'épilation électrique.
B.- Par acte du 4 septembre 1991, H. recourut contre cette décision devant le Tribunal des assurances du canton de Vaud. Il concluait à ce que la caisse fût condamnée à prendre à sa charge, dans les limites de la couverture d'assurance patient privé, "l'entier des frais médicaux liés à l'opération de changement de sexe, à l'adamectomie et à la dermabrasion, ainsi que les frais d'épilation électrique du visage". A cette date, il avait déjà subi, depuis 1989, 208 séances d'épilation électrique, chez une esthéticienne, pour un prix total de 11'849 francs. En outre, le 8 février 1991, le docteur M. avait pratiqué quatre interventions chirurgicales sur la personne de l'assuré: l'augmentation des lèvres supérieure et inférieure, la correction de la mandibule, l'adamectomie et la dermabrasion. Quant à l'opération de changement de sexe, elle eut lieu le 5 novembre 1991.
Par jugement du 24 mars 1992, définitif et exécutoire dès le 9 avril 1992, le Tribunal civil du district de Lausanne a ordonné aux officiers d'état civil concernés de modifier l'inscription concernant H. en l'inscrivant comme étant de sexe féminin.
Après avoir procédé à l'audition du docteur Ch., spécialiste en endocrinologie, et à celle du docteur C., le Tribunal des assurances accueillit partiellement les conclusions du recours par jugement du 17 décembre 1992 et réforma la décision attaquée en ce sens que l'assurée avait droit au remboursement des frais entraînés par la reconstruction des organes génitaux féminins, conformément à sa couverture d'assurance, sous suite de dépens.
C.- Tant la caisse que l'assurée interjettent un recours de droit administratif contre ce jugement. La caisse conclut à la "révision" du jugement attaqué "dans le sens de (ses) conclusions", soit implicitement au rétablissement de sa décision du 5 août 1991, tandis que l'assurée conclut à la réforme du jugement cantonal en ce sens que lui soit reconnu le droit au remboursement des frais entraînés par l'adamectomie, l'épilation électrique et la dermabrasion, dans les limites de sa couverture d'assurance.
Le Président du Tribunal des assurances du canton de Vaud présente des observations sur les deux recours et produit à l'appui de celles-ci le jugement rendu par ledit tribunal, en date du 31 mars 1989, dans la cause X c./SUPRA Caisse-maladie et accidents faisant suite à l'arrêt du Tribunal fédéral des assurances dans la même cause (ATF 114 V 153), ainsi qu'un avis critique du professeur Roland Schaer sur ce dernier arrêt.
Chacune des parties conclut au rejet des conclusions de son adversaire, l'assurée ayant au surplus changé de mandataire en cours de procédure.
Invité par deux fois à se déterminer sur les conclusions des recourantes et les observations du Président du tribunal cantonal des assurances, l'Office fédéral des assurances sociales (ci-après: l'OFAS) s'y est refusé.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Les deux recours de droit administratif concernent des faits de même nature, portent sur des questions juridiques communes et sont dirigés contre le même jugement, de sorte qu'il se justifie de les réunir et de les liquider dans un seul arrêt (ATF 116 V 309 consid. 1, ATF 110 V 148 consid. 1, ATF 108 V 192 consid. 1, ATF 105 V 129 consid. 2b; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, p. 343 s.).
2. Le jugement entrepris expose de manière exacte la jurisprudence en matière de prestations obligatoirement à la charge des caisses-maladie dans des cas de ce genre (ATF 114 V 161 consid. 4c et 168 consid. 5), de sorte qu'il suffit d'y renvoyer.
3. a) Dans son arrêt du 6 juin 1988 en la cause SUPRA c./X (ATF 114 V 153), le Tribunal fédéral des assurances avait confirmé le renvoi de la cause à la caisse recourante, afin qu'elle détermine l'étendue de ses prestations par une nouvelle décision, ce que la caisse avait fait en date du 21 novembre 1988. Dans son nouveau prononcé, la caisse avait fixé le montant de ses prestations à 50% des frais médicaux, pharmaceutiques et hospitaliers supportés par l'assurée et s'élevant au total à 16'130 fr. 80. X ayant recouru contre cette décision, le tribunal cantonal des assurances admit le recours et, par jugement du 31 mars 1989, condamna la caisse à prendre en charge les frais non seulement de l'ablation chirurgicale des organes génitaux masculins mais également - et contrairement à la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances - les frais se rapportant à la plastie d'organes génitaux féminins.
Pour justifier leur décision, les juges vaudois avaient considéré que l'art. 4 al. 2 Cst. commandait de traiter de la même manière celui ou celle qui souffre d'une dysphorie de genre et doit, par conséquent, subir une opération de changement de sexe et celui qui est atteint d'un syndrome adréno-génital (ou pseudo-hermaphrodisme), nécessitant également une telle opération. Or, dans ce dernier cas, le Tribunal fédéral des assurances a jugé que la totalité des frais de l'intervention chirurgicale comportant une mastectomie, une hystérectomie et la plastie d'organes génitaux masculins faisait partie des prestations obligatoires (RAMA 1985 no K 630 p. 147). Dès lors, se référant à la doctrine psychiatrique (Bleuler, Benedetti, Benjamin et Breton), ainsi qu'à l'avis du docteur C., également médecin traitant dans ce cas, les juges cantonaux avaient estimé que, s'agissant d'un transsexuel vrai et contrairement au cas du travesti, la reconstruction de nouveaux organes génitaux avait un caractère thérapeutique qui justifiait sa prise en charge par les caisses-maladie, au titre des prestations obligatoires. Enfin, les juges vaudois s'étaient également référés à la jurisprudence relative à la prise en charge obligatoire des frais de reconstruction du sein après amputation mammaire (ATF 111 V 229) pour justifier, par surabondance, leur opinion.
La Caisse-maladie SUPRA avait interjeté recours de droit administratif contre ce jugement, ce qui donna lieu à un préavis de l'OFAS. Toutefois, les parties ayant transigé en cours d'instance, la caisse retira son recours et l'affaire fut rayée du rôle.
b) Après avoir rappelé cette jurisprudence dans son jugement, la juridiction cantonale a considéré qu'en l'espèce l'assurée doit se voir garantir tant les frais d'ablation des organes génitaux masculins que les frais de reconstruction des organes génitaux féminins. En revanche, vu leur caractère avant tout esthétique, les opérations d'adamectomie et de dermabrasion ainsi que l'épilation électrique ne font pas partie du traitement à la charge de la caisse.
4. a) Dans son recours, la caisse conteste l'argument des premiers juges d'après lequel le principe d'égalité de traitement commande de traiter de la même manière, en ce qui concerne la prise en charge des frais de reconstruction d'organes génitaux correspondant au nouveau sexe du (ou de la) transsexuel(le), les assurés qui souffrent d'une dysphorie de genre et ceux qui sont atteints d'un syndrome adréno-génital. Selon elle, en effet, dans ce dernier cas, le but de l'opération d'ablation puis de reconstruction serait "de rétablir une apparence sexuelle conforme à la situation génétique", tandis que chez le transsexuel, on cherche uniquement "à mettre l'apparence extérieure en concordance avec l'image que le malade se dessine de lui-même". Ici, l'opération de changement de sexe (ablation et reconstruction) ne ferait "qu'ancrer définitivement dans les chairs une situation contre nature, dans le but de soulager le malaise psychique de l'opéré". La caisse estime, en outre, qu'une fois privé des organes sexuels qu'il rejette, le malade, s'il n'a toujours pas surmonté son "malaise", doit recourir à la psychothérapie et non à la chirurgie. Il serait enfin contraire au principe de l'économie du traitement (art. 23 LAMA) d'admettre encore l'exécution d'une opération de reconstruction dans le seul but d'améliorer le bien-être du transsexuel.
b) Dans sa réponse, l'assurée réfute cette argumentation en soulignant tout d'abord qu'aux termes des définitions psychiatriques du transsexualisme, le besoin d'acquérir les caractéristiques du sexe opposé signe la maladie. Il faut donc au transsexuel un "néo-vagin" ou un "néo-pénis", car il n'entend pas devenir un être asexué mais une personne du sexe opposé. D'après un auteur, le professeur John Money, il faut distinguer six sexes:
- le sexe chromosomique
- le sexe anatomique
- le sexe génital
- le sexe légal
- le sexe endocrinien
- le sexe psychologique, lequel serait prédominant
Selon cette théorie, "le transsexuel désire mettre en accord les sexes anatomique et légal avec le sexe psychologique, alors que celui qui souffre de syndrome adréno-génital veut faire coïncider les sexes anatomique et légal avec le sexe endocrinien ou génétique". Il s'agit donc bien de cas semblables, au regard du principe d'égalité, car "rien ne justifie d'accorder plus d'importance au sexe endocrinien qu'au sexe psychologique". L'intimée s'appuie également sur la critique formulée par le professeur Schaer à l'encontre de la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances (RJB 1991 p. 382). Elle réfute l'argument d'après lequel, du point de vue de la psychiatrie, la reconstruction de nouveaux organes génitaux ne serait pas indispensable pour atteindre le but thérapeutique visé, ne répondant généralement pas à l'attente des patients et donnant souvent lieu à des complications ultérieures, appréciation qui serait dépassée à l'heure actuelle, comme pourront le confirmer des spécialistes.
L'assurée insiste sur le fait que les deux parties de l'opération de changement de sexe (ablative et reconstructive) sont indissociables l'une de l'autre, faute de quoi, si l'on s'en tenait seulement à l'ablation des organes génitaux (castration ou hystérectomie), le traitement serait voué à l'échec puisqu'on ferait du transsexuel opéré un être mutilé et asexué, ce qui serait encore pire que l'état auquel on a voulu remédier.
Quant à l'économie du traitement, l'assurée met sérieusement en doute qu'un traitement psychiatrique au tarif horaire de 125 francs soit plus avantageux, compte tenu de sa durée, que l'opération de reconstruction de nouveaux organes génitaux.
L'assurée demande des mesures d'instruction, en particulier l'audition des docteurs C., P., M. et D., et elle propose des questionnaires à cette fin.
c) L'OFAS n'entend pas se prononcer sur le bien-fondé de la jurisprudence cantonale ici en cause. Il convient toutefois de rappeler que dans le dossier X, prenant position sur le recours formé devant le Tribunal fédéral des assurances par la SUPRA, le service médical de cet office s'était expressément rallié à la solution adoptée par le Tribunal des assurances du canton de Vaud dans son jugement du 31 mars 1989, déclarant qu'à l'instar de cette juridiction, il était d'avis "qu'en cas de transsexualisme vrai, l'intervention de reconstruction d'organes génitaux féminins fait partie du traitement au même titre que l'ablation des organes génitaux masculins", les deux interventions faisant au surplus l'objet d'une seule opération, ce qui rendrait encore plus difficile la distinction imposée par la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances.
5. Les motifs pour lesquels, dans la jurisprudence précitée, le Tribunal fédéral des assurances a considéré que les frais de reconstruction d'organes génitaux correspondant au nouveau sexe du transsexuel ne faisaient pas partie des prestations obligatoires ressortent essentiellement d'un avis du professeur K. Selon ce spécialiste, de telles interventions ne sont pas indispensables pour atteindre le but thérapeutique visé, ne répondent généralement pas à l'attente des patients, donnent souvent lieu à des complications ultérieures et sont particulièrement délicates et coûteuses. A cet égard, les opinions des psychiatres ne sont toutefois pas unanimes. Ainsi, d'après les avis médicaux mentionnés par le Tribunal des assurances du canton de Vaud dans son jugement du 31 mars 1989, déjà cité, les actes de chirurgie plastique et reconstructive tendant à pourvoir l'assuré(e) d'organes génitaux (masculins ou féminins) ont un caractère thérapeutique, s'agissant d'un transsexualisme vrai. Pour sa part, l'assurée se réfère à deux ouvrages médicaux (GARNIER/DELAMARE, Dictionnaire des termes de médecine, 23e éd., Paris 1992; Diagnostic and statistical manual of mental disorders [DSM/Manuel diagnostique et statistique des troubles mentaux], 3e éd. révisée, trad. française, Paris/Milan/Barcelone/Mexico 1989, p. 82) qui soulignent l'un et l'autre que le transsexuel éprouve le besoin pathologique de changer d'apparence, en acquérant les caractéristiques sexuelles du sexe opposé. Cette opinion est partagée par le docteur C. (lettre du 19 décembre 1988) dont l'avis est mentionné dans le jugement précité du Tribunal des assurances du canton de Vaud du 31 mars 1989.
Au demeurant, il s'agit d'une question de bon sens plus que d'un problème médical nécessitant l'avis de spécialistes: celui (ou celle) qui veut à tout prix "changer de sexe" parce qu'il (elle) est convaincu(e) que son apparence physique n'est pas en accord avec son sexe véritable, ne saurait manifestement obtenir satisfaction par la simple ablation des organes génitaux, masculins ou féminins, dont la nature l'a doté(e). Si, toutes autres conditions étant remplies, l'intervention chirurgicale est justifiée, alors elle ne peut tendre, logiquement, qu'à donner au (à la) transsexuel(le) l'apparence extérieure de son nouveau sexe, ce que permet aujourd'hui la chirurgie avec, semble-t-il, des résultats satisfaisants pour les intéressé(e)s.
De plus, cette limitation de la prise en charge des frais de l'opération de changement de sexe ne peut que créer l'occasion de nouveaux litiges puisque, en pratique, les deux interventions (ablative et reconstructive) ont lieu conjointement et qu'il est par conséquent presque impossible ou en tout cas très difficile de chiffrer avec précision ce qui relève de l'ablation et ce qui a trait à la reconstruction de nouveaux organes.
C'est pourquoi, sans qu'une instruction complémentaire, dans le sens demandé par l'assurée, soit nécessaire et sans qu'il y ait lieu de consulter à nouveau la Commission de spécialistes prévue à l'art. 12 al. 5 LAMA - mais en tenant compte de l'opinion exprimée par le service médical de l'OFAS dans la deuxième affaire X -, il convient de revenir sur la jurisprudence des arrêts ATF 114 V 153 et 162. Certes, l'argumentation des juges cantonaux, fondée sur l'égalité de traitement avec celui ou celle qui souffre d'un syndrome adréno-génital, n'est pas vraiment convaincante. Mais, dans ce précédent (RAMA 1985 no K 630 p. 147), le Tribunal n'a apparemment pas estimé nécessaire de distinguer entre la partie ablative et la partie reconstructive de l'intervention: une fois résolue la question de principe, il a mis à la charge de la caisse-maladie l'ensemble des frais de l'opération destinée à donner une apparence sexuelle masculine à l'assuré (loc.cit., p. 152). Il ne doit pas en aller autrement dans le cas d'espèce, l'argumentation de la caisse étant, sur ce point, manifestement dénuée de pertinence.
Cela étant, le recours de la caisse est mal fondé et la jurisprudence des arrêts ATF 114 V 153 et 162 doit être modifiée en ce sens qu'une fois établi qu'une opération chirurgicale est nécessaire au traitement d'un transsexuel vrai, l'ensemble des frais médicaux relatifs à l'ablation des organes génitaux existants et à la reconstruction d'organes génitaux du sexe opposé sur la personne de l'assuré(e) doivent être pris en charge par les caisses-maladie à titre de prestations obligatoires au sens de l'art. 12 LAMA.
6. a) A l'appui de ses conclusions tendant au remboursement des frais entraînés par l'adamectomie, l'épilation électrique et la dermabrasion, H. demande des mesures d'instruction qui lui ont été refusées en procédure cantonale, à savoir l'interpellation des docteurs M. et V. Elle entend ainsi prouver que, contrairement à l'opinion des premiers juges et à celle de la caisse, l'adamectomie et la dermabrasion qu'elle a subies par les soins du docteur M. "ne peuvent être assimilées à des traitements de nature esthétique, compte tenu de l'importance de la pomme d'Adam et des cicatrices au visage de la recourante, dues à l'épilation électrique".
b) Pour le (la) transsexuel(le), les caractères sexuels secondaires ne revêtent pas moins d'importance que les caractères sexuels primaires. Aussi l'intéressé(e) ne peut-il (-elle) acquérir l'apparence extérieure de son nouveau sexe que si les caractères sexuels secondaires correspondent à cette nouvelle image. Pour des raisons tant physiques que psychologiques, l'opération de changement de sexe doit donc être envisagée de manière globale. Aussi, lorsque les conditions justifiant l'opération chirurgicale sont réalisées, les interventions complémentaires destinées à modifier les caractères sexuels secondaires font aussi partie, en principe, des prestations obligatoires à la charge des caisses-maladie au sens de l'art. 12 LAMA. Encore faut-il, d'une part, qu'il existe une indication médicale clairement posée et, d'autre part, que le principe de l'économie du traitement énoncé à l'art. 23 LAMA soit respecté. En effet, cette norme légale s'applique aussi dans le domaine de la chirurgie esthétique lorsque, exceptionnellement, un traitement relevant de cette discipline ressortit aux prestations obligatoires des caisses-maladie.
c) En l'espèce, l'épilation électrique a été pratiquée par une esthéticienne, laquelle ne fait pas partie du personnel paramédical autorisé à exercer une activité à la charge des caisses en vertu des art. 12 al. 2 ch. 1 let. b et 21 al. 6 LAMA, en liaison avec l'art. 1 al. 1 Ord. VI. Dès lors, dans la mesure où il tend à la prise en charge par la caisse de l'épilation électrique, le recours est manifestement mal fondé.
En revanche, sur le vu des déclarations des docteurs Ch. et C., dont les témoignages ont été recueillis en instance cantonale, l'exigence d'une indication médicale clairement posée apparaît remplie en ce qui concerne l'adamectomie et la dermabrasion. Cependant, les éléments dont on dispose au dossier ne permettent pas de se prononcer sur le point de savoir si le principe de l'économie de traitement (ATF 109 V 41) a été respecté lors de ces deux interventions. Aussi la cause doit-elle être renvoyée à la juridiction cantonale pour instruction complémentaire sur ce point uniquement.
7. (Dépens) | fr | Art. 12 al. 2 et 5 LAMA, art. 21 al. 1 et 2 Ord. III: changement de sexe. - Une fois établi qu'une opération chirurgicale est nécessaire au traitement d'un transsexuel vrai, les caisses-maladie doivent prendre en charge à titre de prestations obligatoires non seulement les frais médicaux relatifs à l'ablation des organes génitaux existants (ATF 114 V 153 et 162) mais également les actes de chirurgie plastique et reconstructive tendant à pourvoir l'assuré(e) d'organes génitaux du sexe opposé (changement de jurisprudence; consid. 5).
- Les conditions justifiant l'opération chirurgicale étant réalisées, les interventions complémentaires destinées à modifier les caractères sexuels secondaires font également partie des prestations obligatoires à la charge des caisses-maladie s'il existe une indication médicale clairement posée et que le principe de l'économie du traitement (art. 23 LAMA) est respecté (consid. 6). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-463%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,538 | 120 V 463 | 120 V 463
Sachverhalt ab Seite 464
A.- Assuré par la Caisse-maladie Helvetia (ci-après: la caisse), en particulier pour les frais de traitement médico-pharmaceutiques et l'hospitalisation en division privée, H., né en 1950, qui souffrait d'une dysphorie de genre (ou transsexualisme vrai), a suivi un traitement psychiatrique auprès du docteur C., médecin-chef à la clinique psychiatrique universitaire de l'Hôpital de Z., depuis fin 1989.
Envisageant de se soumettre à une opération chirurgicale de changement de sexe, par les soins du docteur M., à Lausanne, l'assuré a soumis le 18 janvier 1991 à la caisse deux devis de ce chirurgien, en requérant, dans les plus brefs délais, "une attestation de prise en charge de ces frais futurs". Le premier devis, relatif à une intervention prévue pour le 8 février 1991, concernait une adamectomie (ablation de la pomme d'Adam) sous anesthésie générale et une dermabrasion autour de la bouche. Il comprenait les postes suivants: honoraires médicaux (2'000 francs + 1'500 francs); anesthésie (1'000 francs); frais de clinique (3 jours en chambre à un lit à la Clinique Y: 5'500 francs environ). Le second devis, se rapportant à une intervention prévue pour le 5 novembre 1991, à savoir l'opération de changement de sexe sous anesthésie générale, dans la même clinique, s'élevait à 12'000 francs pour les honoraires médicaux, 2'000 francs pour l'anesthésie et 13'000 francs environ pour les frais de clinique (chambre à un lit).
Après pourparlers entre l'assuré et la caisse, cette dernière rendit, le 5 août 1991, une décision aux termes de laquelle elle n'acceptait de prendre en charge que les frais des prestations déclarées obligatoires par le Tribunal fédéral des assurances dans sa jurisprudence de principe relative à des cas analogues. A contrario, la caisse refusait de supporter les frais de construction d'organes génitaux féminins, d'adamectomie, de dermabrasion et d'épilation électrique.
B.- Par acte du 4 septembre 1991, H. recourut contre cette décision devant le Tribunal des assurances du canton de Vaud. Il concluait à ce que la caisse fût condamnée à prendre à sa charge, dans les limites de la couverture d'assurance patient privé, "l'entier des frais médicaux liés à l'opération de changement de sexe, à l'adamectomie et à la dermabrasion, ainsi que les frais d'épilation électrique du visage". A cette date, il avait déjà subi, depuis 1989, 208 séances d'épilation électrique, chez une esthéticienne, pour un prix total de 11'849 francs. En outre, le 8 février 1991, le docteur M. avait pratiqué quatre interventions chirurgicales sur la personne de l'assuré: l'augmentation des lèvres supérieure et inférieure, la correction de la mandibule, l'adamectomie et la dermabrasion. Quant à l'opération de changement de sexe, elle eut lieu le 5 novembre 1991.
Par jugement du 24 mars 1992, définitif et exécutoire dès le 9 avril 1992, le Tribunal civil du district de Lausanne a ordonné aux officiers d'état civil concernés de modifier l'inscription concernant H. en l'inscrivant comme étant de sexe féminin.
Après avoir procédé à l'audition du docteur Ch., spécialiste en endocrinologie, et à celle du docteur C., le Tribunal des assurances accueillit partiellement les conclusions du recours par jugement du 17 décembre 1992 et réforma la décision attaquée en ce sens que l'assurée avait droit au remboursement des frais entraînés par la reconstruction des organes génitaux féminins, conformément à sa couverture d'assurance, sous suite de dépens.
C.- Tant la caisse que l'assurée interjettent un recours de droit administratif contre ce jugement. La caisse conclut à la "révision" du jugement attaqué "dans le sens de (ses) conclusions", soit implicitement au rétablissement de sa décision du 5 août 1991, tandis que l'assurée conclut à la réforme du jugement cantonal en ce sens que lui soit reconnu le droit au remboursement des frais entraînés par l'adamectomie, l'épilation électrique et la dermabrasion, dans les limites de sa couverture d'assurance.
Le Président du Tribunal des assurances du canton de Vaud présente des observations sur les deux recours et produit à l'appui de celles-ci le jugement rendu par ledit tribunal, en date du 31 mars 1989, dans la cause X c./SUPRA Caisse-maladie et accidents faisant suite à l'arrêt du Tribunal fédéral des assurances dans la même cause (ATF 114 V 153), ainsi qu'un avis critique du professeur Roland Schaer sur ce dernier arrêt.
Chacune des parties conclut au rejet des conclusions de son adversaire, l'assurée ayant au surplus changé de mandataire en cours de procédure.
Invité par deux fois à se déterminer sur les conclusions des recourantes et les observations du Président du tribunal cantonal des assurances, l'Office fédéral des assurances sociales (ci-après: l'OFAS) s'y est refusé.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Les deux recours de droit administratif concernent des faits de même nature, portent sur des questions juridiques communes et sont dirigés contre le même jugement, de sorte qu'il se justifie de les réunir et de les liquider dans un seul arrêt (ATF 116 V 309 consid. 1, ATF 110 V 148 consid. 1, ATF 108 V 192 consid. 1, ATF 105 V 129 consid. 2b; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. I, p. 343 s.).
2. Le jugement entrepris expose de manière exacte la jurisprudence en matière de prestations obligatoirement à la charge des caisses-maladie dans des cas de ce genre (ATF 114 V 161 consid. 4c et 168 consid. 5), de sorte qu'il suffit d'y renvoyer.
3. a) Dans son arrêt du 6 juin 1988 en la cause SUPRA c./X (ATF 114 V 153), le Tribunal fédéral des assurances avait confirmé le renvoi de la cause à la caisse recourante, afin qu'elle détermine l'étendue de ses prestations par une nouvelle décision, ce que la caisse avait fait en date du 21 novembre 1988. Dans son nouveau prononcé, la caisse avait fixé le montant de ses prestations à 50% des frais médicaux, pharmaceutiques et hospitaliers supportés par l'assurée et s'élevant au total à 16'130 fr. 80. X ayant recouru contre cette décision, le tribunal cantonal des assurances admit le recours et, par jugement du 31 mars 1989, condamna la caisse à prendre en charge les frais non seulement de l'ablation chirurgicale des organes génitaux masculins mais également - et contrairement à la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances - les frais se rapportant à la plastie d'organes génitaux féminins.
Pour justifier leur décision, les juges vaudois avaient considéré que l'art. 4 al. 2 Cst. commandait de traiter de la même manière celui ou celle qui souffre d'une dysphorie de genre et doit, par conséquent, subir une opération de changement de sexe et celui qui est atteint d'un syndrome adréno-génital (ou pseudo-hermaphrodisme), nécessitant également une telle opération. Or, dans ce dernier cas, le Tribunal fédéral des assurances a jugé que la totalité des frais de l'intervention chirurgicale comportant une mastectomie, une hystérectomie et la plastie d'organes génitaux masculins faisait partie des prestations obligatoires (RAMA 1985 no K 630 p. 147). Dès lors, se référant à la doctrine psychiatrique (Bleuler, Benedetti, Benjamin et Breton), ainsi qu'à l'avis du docteur C., également médecin traitant dans ce cas, les juges cantonaux avaient estimé que, s'agissant d'un transsexuel vrai et contrairement au cas du travesti, la reconstruction de nouveaux organes génitaux avait un caractère thérapeutique qui justifiait sa prise en charge par les caisses-maladie, au titre des prestations obligatoires. Enfin, les juges vaudois s'étaient également référés à la jurisprudence relative à la prise en charge obligatoire des frais de reconstruction du sein après amputation mammaire (ATF 111 V 229) pour justifier, par surabondance, leur opinion.
La Caisse-maladie SUPRA avait interjeté recours de droit administratif contre ce jugement, ce qui donna lieu à un préavis de l'OFAS. Toutefois, les parties ayant transigé en cours d'instance, la caisse retira son recours et l'affaire fut rayée du rôle.
b) Après avoir rappelé cette jurisprudence dans son jugement, la juridiction cantonale a considéré qu'en l'espèce l'assurée doit se voir garantir tant les frais d'ablation des organes génitaux masculins que les frais de reconstruction des organes génitaux féminins. En revanche, vu leur caractère avant tout esthétique, les opérations d'adamectomie et de dermabrasion ainsi que l'épilation électrique ne font pas partie du traitement à la charge de la caisse.
4. a) Dans son recours, la caisse conteste l'argument des premiers juges d'après lequel le principe d'égalité de traitement commande de traiter de la même manière, en ce qui concerne la prise en charge des frais de reconstruction d'organes génitaux correspondant au nouveau sexe du (ou de la) transsexuel(le), les assurés qui souffrent d'une dysphorie de genre et ceux qui sont atteints d'un syndrome adréno-génital. Selon elle, en effet, dans ce dernier cas, le but de l'opération d'ablation puis de reconstruction serait "de rétablir une apparence sexuelle conforme à la situation génétique", tandis que chez le transsexuel, on cherche uniquement "à mettre l'apparence extérieure en concordance avec l'image que le malade se dessine de lui-même". Ici, l'opération de changement de sexe (ablation et reconstruction) ne ferait "qu'ancrer définitivement dans les chairs une situation contre nature, dans le but de soulager le malaise psychique de l'opéré". La caisse estime, en outre, qu'une fois privé des organes sexuels qu'il rejette, le malade, s'il n'a toujours pas surmonté son "malaise", doit recourir à la psychothérapie et non à la chirurgie. Il serait enfin contraire au principe de l'économie du traitement (art. 23 LAMA) d'admettre encore l'exécution d'une opération de reconstruction dans le seul but d'améliorer le bien-être du transsexuel.
b) Dans sa réponse, l'assurée réfute cette argumentation en soulignant tout d'abord qu'aux termes des définitions psychiatriques du transsexualisme, le besoin d'acquérir les caractéristiques du sexe opposé signe la maladie. Il faut donc au transsexuel un "néo-vagin" ou un "néo-pénis", car il n'entend pas devenir un être asexué mais une personne du sexe opposé. D'après un auteur, le professeur John Money, il faut distinguer six sexes:
- le sexe chromosomique
- le sexe anatomique
- le sexe génital
- le sexe légal
- le sexe endocrinien
- le sexe psychologique, lequel serait prédominant
Selon cette théorie, "le transsexuel désire mettre en accord les sexes anatomique et légal avec le sexe psychologique, alors que celui qui souffre de syndrome adréno-génital veut faire coïncider les sexes anatomique et légal avec le sexe endocrinien ou génétique". Il s'agit donc bien de cas semblables, au regard du principe d'égalité, car "rien ne justifie d'accorder plus d'importance au sexe endocrinien qu'au sexe psychologique". L'intimée s'appuie également sur la critique formulée par le professeur Schaer à l'encontre de la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances (RJB 1991 p. 382). Elle réfute l'argument d'après lequel, du point de vue de la psychiatrie, la reconstruction de nouveaux organes génitaux ne serait pas indispensable pour atteindre le but thérapeutique visé, ne répondant généralement pas à l'attente des patients et donnant souvent lieu à des complications ultérieures, appréciation qui serait dépassée à l'heure actuelle, comme pourront le confirmer des spécialistes.
L'assurée insiste sur le fait que les deux parties de l'opération de changement de sexe (ablative et reconstructive) sont indissociables l'une de l'autre, faute de quoi, si l'on s'en tenait seulement à l'ablation des organes génitaux (castration ou hystérectomie), le traitement serait voué à l'échec puisqu'on ferait du transsexuel opéré un être mutilé et asexué, ce qui serait encore pire que l'état auquel on a voulu remédier.
Quant à l'économie du traitement, l'assurée met sérieusement en doute qu'un traitement psychiatrique au tarif horaire de 125 francs soit plus avantageux, compte tenu de sa durée, que l'opération de reconstruction de nouveaux organes génitaux.
L'assurée demande des mesures d'instruction, en particulier l'audition des docteurs C., P., M. et D., et elle propose des questionnaires à cette fin.
c) L'OFAS n'entend pas se prononcer sur le bien-fondé de la jurisprudence cantonale ici en cause. Il convient toutefois de rappeler que dans le dossier X, prenant position sur le recours formé devant le Tribunal fédéral des assurances par la SUPRA, le service médical de cet office s'était expressément rallié à la solution adoptée par le Tribunal des assurances du canton de Vaud dans son jugement du 31 mars 1989, déclarant qu'à l'instar de cette juridiction, il était d'avis "qu'en cas de transsexualisme vrai, l'intervention de reconstruction d'organes génitaux féminins fait partie du traitement au même titre que l'ablation des organes génitaux masculins", les deux interventions faisant au surplus l'objet d'une seule opération, ce qui rendrait encore plus difficile la distinction imposée par la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances.
5. Les motifs pour lesquels, dans la jurisprudence précitée, le Tribunal fédéral des assurances a considéré que les frais de reconstruction d'organes génitaux correspondant au nouveau sexe du transsexuel ne faisaient pas partie des prestations obligatoires ressortent essentiellement d'un avis du professeur K. Selon ce spécialiste, de telles interventions ne sont pas indispensables pour atteindre le but thérapeutique visé, ne répondent généralement pas à l'attente des patients, donnent souvent lieu à des complications ultérieures et sont particulièrement délicates et coûteuses. A cet égard, les opinions des psychiatres ne sont toutefois pas unanimes. Ainsi, d'après les avis médicaux mentionnés par le Tribunal des assurances du canton de Vaud dans son jugement du 31 mars 1989, déjà cité, les actes de chirurgie plastique et reconstructive tendant à pourvoir l'assuré(e) d'organes génitaux (masculins ou féminins) ont un caractère thérapeutique, s'agissant d'un transsexualisme vrai. Pour sa part, l'assurée se réfère à deux ouvrages médicaux (GARNIER/DELAMARE, Dictionnaire des termes de médecine, 23e éd., Paris 1992; Diagnostic and statistical manual of mental disorders [DSM/Manuel diagnostique et statistique des troubles mentaux], 3e éd. révisée, trad. française, Paris/Milan/Barcelone/Mexico 1989, p. 82) qui soulignent l'un et l'autre que le transsexuel éprouve le besoin pathologique de changer d'apparence, en acquérant les caractéristiques sexuelles du sexe opposé. Cette opinion est partagée par le docteur C. (lettre du 19 décembre 1988) dont l'avis est mentionné dans le jugement précité du Tribunal des assurances du canton de Vaud du 31 mars 1989.
Au demeurant, il s'agit d'une question de bon sens plus que d'un problème médical nécessitant l'avis de spécialistes: celui (ou celle) qui veut à tout prix "changer de sexe" parce qu'il (elle) est convaincu(e) que son apparence physique n'est pas en accord avec son sexe véritable, ne saurait manifestement obtenir satisfaction par la simple ablation des organes génitaux, masculins ou féminins, dont la nature l'a doté(e). Si, toutes autres conditions étant remplies, l'intervention chirurgicale est justifiée, alors elle ne peut tendre, logiquement, qu'à donner au (à la) transsexuel(le) l'apparence extérieure de son nouveau sexe, ce que permet aujourd'hui la chirurgie avec, semble-t-il, des résultats satisfaisants pour les intéressé(e)s.
De plus, cette limitation de la prise en charge des frais de l'opération de changement de sexe ne peut que créer l'occasion de nouveaux litiges puisque, en pratique, les deux interventions (ablative et reconstructive) ont lieu conjointement et qu'il est par conséquent presque impossible ou en tout cas très difficile de chiffrer avec précision ce qui relève de l'ablation et ce qui a trait à la reconstruction de nouveaux organes.
C'est pourquoi, sans qu'une instruction complémentaire, dans le sens demandé par l'assurée, soit nécessaire et sans qu'il y ait lieu de consulter à nouveau la Commission de spécialistes prévue à l'art. 12 al. 5 LAMA - mais en tenant compte de l'opinion exprimée par le service médical de l'OFAS dans la deuxième affaire X -, il convient de revenir sur la jurisprudence des arrêts ATF 114 V 153 et 162. Certes, l'argumentation des juges cantonaux, fondée sur l'égalité de traitement avec celui ou celle qui souffre d'un syndrome adréno-génital, n'est pas vraiment convaincante. Mais, dans ce précédent (RAMA 1985 no K 630 p. 147), le Tribunal n'a apparemment pas estimé nécessaire de distinguer entre la partie ablative et la partie reconstructive de l'intervention: une fois résolue la question de principe, il a mis à la charge de la caisse-maladie l'ensemble des frais de l'opération destinée à donner une apparence sexuelle masculine à l'assuré (loc.cit., p. 152). Il ne doit pas en aller autrement dans le cas d'espèce, l'argumentation de la caisse étant, sur ce point, manifestement dénuée de pertinence.
Cela étant, le recours de la caisse est mal fondé et la jurisprudence des arrêts ATF 114 V 153 et 162 doit être modifiée en ce sens qu'une fois établi qu'une opération chirurgicale est nécessaire au traitement d'un transsexuel vrai, l'ensemble des frais médicaux relatifs à l'ablation des organes génitaux existants et à la reconstruction d'organes génitaux du sexe opposé sur la personne de l'assuré(e) doivent être pris en charge par les caisses-maladie à titre de prestations obligatoires au sens de l'art. 12 LAMA.
6. a) A l'appui de ses conclusions tendant au remboursement des frais entraînés par l'adamectomie, l'épilation électrique et la dermabrasion, H. demande des mesures d'instruction qui lui ont été refusées en procédure cantonale, à savoir l'interpellation des docteurs M. et V. Elle entend ainsi prouver que, contrairement à l'opinion des premiers juges et à celle de la caisse, l'adamectomie et la dermabrasion qu'elle a subies par les soins du docteur M. "ne peuvent être assimilées à des traitements de nature esthétique, compte tenu de l'importance de la pomme d'Adam et des cicatrices au visage de la recourante, dues à l'épilation électrique".
b) Pour le (la) transsexuel(le), les caractères sexuels secondaires ne revêtent pas moins d'importance que les caractères sexuels primaires. Aussi l'intéressé(e) ne peut-il (-elle) acquérir l'apparence extérieure de son nouveau sexe que si les caractères sexuels secondaires correspondent à cette nouvelle image. Pour des raisons tant physiques que psychologiques, l'opération de changement de sexe doit donc être envisagée de manière globale. Aussi, lorsque les conditions justifiant l'opération chirurgicale sont réalisées, les interventions complémentaires destinées à modifier les caractères sexuels secondaires font aussi partie, en principe, des prestations obligatoires à la charge des caisses-maladie au sens de l'art. 12 LAMA. Encore faut-il, d'une part, qu'il existe une indication médicale clairement posée et, d'autre part, que le principe de l'économie du traitement énoncé à l'art. 23 LAMA soit respecté. En effet, cette norme légale s'applique aussi dans le domaine de la chirurgie esthétique lorsque, exceptionnellement, un traitement relevant de cette discipline ressortit aux prestations obligatoires des caisses-maladie.
c) En l'espèce, l'épilation électrique a été pratiquée par une esthéticienne, laquelle ne fait pas partie du personnel paramédical autorisé à exercer une activité à la charge des caisses en vertu des art. 12 al. 2 ch. 1 let. b et 21 al. 6 LAMA, en liaison avec l'art. 1 al. 1 Ord. VI. Dès lors, dans la mesure où il tend à la prise en charge par la caisse de l'épilation électrique, le recours est manifestement mal fondé.
En revanche, sur le vu des déclarations des docteurs Ch. et C., dont les témoignages ont été recueillis en instance cantonale, l'exigence d'une indication médicale clairement posée apparaît remplie en ce qui concerne l'adamectomie et la dermabrasion. Cependant, les éléments dont on dispose au dossier ne permettent pas de se prononcer sur le point de savoir si le principe de l'économie de traitement (ATF 109 V 41) a été respecté lors de ces deux interventions. Aussi la cause doit-elle être renvoyée à la juridiction cantonale pour instruction complémentaire sur ce point uniquement.
7. (Dépens) | fr | Art. 12 cpv. 2 e 5 LAMI, art. 21 cpv. 1 e 2 O III: cambiamento di sesso. - Accertata la necessità di un intervento chirurgico ai fini del trattamento di un vero transessuale, le casse malati devono assumere, a titolo di prestazioni obbligatorie, non soltanto le spese mediche relative all'ablazione di organi genitali esistenti (DTF 114 V 153 e 162), ma anche gli atti di chirurgia plastica e di ricostruzione tendenti a munire la persona in causa di nuovi organi genitali (cambiamento di giurisprudenza; consid. 5).
- Dati i presupposti giustificanti l'intervento chirurgico, anche le operazioni completive destinate alla modificazione di caratteri sessuali secondari rientrano nelle prestazioni obbligatorie a carico delle casse malati ove esista una chiara indicazione medica e sia rispettato il principio dell'economicità del trattamento (art. 23 LAMI; consid. 6). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-463%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,539 | 120 V 472 | 120 V 472
Sachverhalt ab Seite 472
A.- S., née en 1945, souffre depuis plusieurs années d'un psoriasis, affection pour laquelle elle a subi plusieurs traitements ambulatoires, qui n'ont toutefois permis que des améliorations passagères.
En mai 1989, son médecin traitant, le docteur B., à Genève, lui a prescrit un séjour thérapeutique de quatre semaines à la Clinique X. Cette clinique est un établissement spécialisé dans le traitement du psoriasis. L'on y administre aux patients des comprimés d'acide fumarique à posologie croissante; le traitement est associé à des bains d'acide fumarique et à l'application de pommades contenant la même substance.
S. a demandé à la Caisse-maladie et accidents SUPRA, à laquelle elle est affiliée, de prendre en charge les frais de ce traitement. Par décision du 1er juin 1989, la SUPRA lui a notifié une décision de refus, au motif que le traitement par acide fumarique n'était pas scientifiquement reconnu, et que, de ce fait, il ne représentait pas une prestation obligatoirement à la charge des caisses-maladie.
Nonobstant ce refus, l'assurée a séjourné à la Clinique X du 2 au 27 juillet 1989. Le coût de ce séjour s'est élevé à 11'296 fr. 70, selon le décompte suivant:
frais de pension 4'060 fr.
forfait hospitalier 1'400 fr.
honoraires médicaux 1'888 fr. 40
laboratoire 948 fr.
soins individuels 36 fr. 30
médicaments 2'451 fr. 50
psychothérapie 512 fr. 50
-------------
Total 11'296 fr. 70
B.- Parallèlement, S. a recouru contre la décision du 1er juin 1989. Par jugement du 15 mars 1990, la Cour de justice du canton de Genève a admis son recours et a annulé ladite décision.
C.- Par arrêt du 29 novembre 1990, le Tribunal fédéral des assurances, statuant sur un recours de droit administratif formé par la SUPRA, a annulé le jugement cantonal et a renvoyé la cause à la Cour de justice pour instruction complémentaire et nouveau jugement.
En effet, il n'était pas possible, sur la base des pièces du dossier, de décider si une hospitalisation avait été nécessaire dans le cas de l'assurée. L'on ne pouvait pas non plus déterminer la valeur scientifique, le caractère approprié et économique du traitement à base d'acide fumarique, tel qu'il avait été administré à l'intéressée. La Cour de justice était donc invitée à procéder aux investigations nécessaires et à statuer à nouveau.
D.- Après avoir entendu les parties et donné à celles-ci l'occasion d'administrer de nouvelles preuves, la Cour de justice a, le 14 novembre 1991, condamné la SUPRA à prendre en charge les frais de séjour litigieux, dans les limites de ses statuts et des conditions d'assurance applicables en l'espèce.
E.- La SUPRA interjette un nouveau recours de droit administratif, dans lequel elle conclut à l'annulation de ce jugement et au rétablissement de sa décision du 1er juin 1989.
S. conclut au rejet du recours. L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) produit un rapport de sa section Médecine et Pharmacie et propose, implicitement, d'admettre le recours.
F.- Le Tribunal fédéral des assurances a ordonné une expertise, qu'il a confiée au professeur F., chef du service de dermato-vénérologie du Centre hospitalier universitaire vaudois (CHUV). L'expert a déposé son rapport le 18 janvier 1994. Les parties ont eu l'occasion de s'exprimer à son sujet. L'intimée a requis divers éclaircissements, qui ont donné lieu à des déterminations complémentaires de l'expert, du 13 avril 1994.
G.- L'intimée a produit, après le dépôt du rapport d'expertise, une prise de position de la société FUMAPHARM, ainsi qu'une étude pharmacologique et clinique du "Fumaderm", accompagnée d'une étude multicentrique à paraître dans le Journal of the American Academy of Dermatology. Elle a encore déposé, à la clôture de l'instruction, plusieurs articles scientifiques relatifs au Méthotrexate.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Pouvoir d'examen)
2. Selon la jurisprudence, rappelée dans l'arrêt du 29 novembre 1990, le traitement du psoriasis ne justifie qu'exceptionnellement une hospitalisation. Celle-ci ne peut être considérée comme nécessaire et, partant, entraîner la prise en charge des frais qui en résultent par l'assurance-maladie qu'en présence d'un psoriasis généralisé (cas grave), pour lequel un traitement ambulatoire a déjà été administré sans succès, et si l'hospitalisation se justifie en raison de la nécessité du traitement en milieu hospitalier et doit effectivement permettre la mise en oeuvre de celui-ci (RAMA 1985 no 621 p. 83).
Se référant à cette jurisprudence, les premiers juges admettent qu'un séjour en milieu hospitalier était en l'espèce nécessaire, ou du moins indiqué. En effet, l'intimée est atteinte depuis plusieurs années d'un psoriasis généralisé, avec arthrite psoriasique débutante; l'affection s'étend sur la plupart des parties du corps (cuir chevelu, membres supérieurs, tronc, parties génitales). En outre, les traitements ambulatoires auxquels elle s'est soumise n'ont pas apporté d'amélioration durable. Enfin, l'hospitalisation se justifiait par la nécessité de pouvoir contrôler médicalement les effets secondaires que peut engendrer le traitement par acide fumarique.
La Cour de justice, d'autre part, reconnaît à ce traitement une valeur scientifique. Elle cite deux études versées au dossier par l'intimée (BAYARD ET AL., Perorale Langzeitbehandlung der Psoriasis mit Fumarsäurederivaten, in Hautarzt [1987] 38, pp. 279-285; NIEBOER ET AL., Systemic therapy with fumaric acid derivates: New possibilities in the treatment of psoriasis, Journal of the American Academy of Dermatology, vol. 20, 1989, pp. 601-608). Elle invoque également une publication de ALTMEYER ET AL., reproduite dans la "Revue Beau Réveil" 1991 no 3. Elle en déduit que le traitement en question donne des résultats satisfaisants dans plus de 80 pour cent des cas.
La recourante, qui se fonde sur un rapport de son médecin-conseil du 29 mai 1991, soutient que le traitement en question ne représente pas une mesure scientifiquement reconnue. Selon ce rapport, la valeur thérapeutique des substances à base d'acide fumarique n'est pas démontrée; celles-ci peuvent au demeurant avoir des effets secondaires dangereux. L'hospitalisation n'est justifiée, dans un tel cas, que par la nécessité de mieux contrôler ces effets secondaires.
L'OFAS s'exprime dans le même sens. Les études versées au dossier, auxquelles se sont référés les premiers juges, ne comportent que peu de cas suivis. Elles font état de risques non négligeables de complications et admettent la nécessité d'autres études plus poussées sur divers aspects de la méthode. A propos de ces complications, deux études récentes signalent des insuffisances rénales aiguës et graves (DALHOFF, Deutsche Medizinische Wochenschrift, 1990, 115 [26], pp. 1014-17; ROODNAT, Journal suisse de médecine, 1989, 119 [23], pp. 826-830). Selon NIEBOER ET AL. (in: Dermatologica, 1990, 181 [1], pp. 33-37), le traitement à l'acide fumarique du psoriasis doit être considéré, jusqu'à plus ample information, comme étant une mesure expérimentale. En conclusion, l'auteur du rapport produit par l'OFAS rejoint l'avis du médecin-conseil de la caisse: la principale raison de l'hospitalisation de l'assurée résidait dans la nécessité d'une surveillance du traitement et de ses effets secondaires.
3. Le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de connaître de plusieurs litiges relatifs à l'obligation pour une caisse-maladie de prendre en charge les frais d'un séjour à la Clinique X, pour le traitement du psoriasis. Il a toujours admis que cette clinique remplissait les conditions légales pour être considérée comme un établissement hospitalier au sens de la loi (voir, à propos de la notion d'établissement hospitalier: ATF 107 V 55 consid. 1; RAMA 1987 no K 710 p. 23 consid. 2b). En revanche, il n'a jamais pris position, directement, sur la question du caractère scientifiquement reconnu du traitement à base d'acide fumarique prodigué dans cet établissement:
Dans une affaire jugée le 9 octobre 1984 (RAMA 1985 no K 621 p. 83, déjà citée), il a constaté que la condition du besoin d'hospitalisation était remplie en raison de la gravité de l'affection dont souffrait l'assuré; quant au traitement à base d'acide fumarique, il y avait lieu de considérer, en l'espèce, qu'il ne représentait qu'une partie seulement du traitement dans son ensemble (dans le même sens: LGVE 1986 II no 28 p. 211). Ultérieurement, le tribunal a constaté que la prise d'un médicament à base d'acide fumarique ne justifiait pas, à elle seule, un séjour en milieu hospitalier. S'agissant d'un patient qui n'était pas gravement atteint, la préparation pouvait être administrée ambulatoirement, moyennant des contrôles médicaux réguliers (arrêt non publié H. du 19 juin 1986). Dans un autre cas, il a jugé que la gravité de l'affection, associée à un état dépressif réactionnel grave, justifiait un séjour à la Clinique X (arrêt non publié S. du 27 janvier 1989). Dans un arrêt plus récent enfin, le tribunal a renvoyé la cause à l'autorité cantonale pour qu'elle procède à une instruction complémentaire, entre autres points sur le caractère scientifiquement reconnu de la mesure; il s'agissait de savoir si l'on était ou non en présence d'un traitement plus complexe, dont les soins à base d'acide fumarique n'étaient qu'une composante (arrêt non publié B. du 18 octobre 1990).
4. a) En vertu de l'art. 12 al. 2 LAMA, les prestations à la charge des caisses-maladie au titre de l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques sont dues en cas de traitement médical. Par traitement médical, il faut entendre, notamment, les soins donnés par un médecin. Ceux-ci comprennent, selon l'art. 21 al. 1 Ord. III, toute mesure diagnostique ou thérapeutique, reconnue scientifiquement, qui est appliquée par un médecin; dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 1986, cette disposition réglementaire exige en outre que la mesure soit appropriée à son but et économique. Selon la jurisprudence, une méthode de traitement est considérée comme éprouvée par la science médicale, c'est-à-dire réputée scientifiquement reconnue, si elle est largement admise par les chercheurs et les praticiens. L'élément décisif à cet égard réside dans le résultat des expériences et dans le succès d'une thérapie déterminée (ATF 119 V 28 consid. 3a, ATF 118 V 53 consid. 3b, 110 consid. 2, 114 V 156 consid. 3a, 164 consid. 2, 260 consid. 2). Si le caractère scientifique, la valeur diagnostique ou thérapeutique ou le caractère économique d'une mesure est contesté, le Département fédéral de l'intérieur (DFI) décide, sur préavis de la commission des prestations, si la mesure doit être prise en charge obligatoirement par les caisses (art. 12 al. 5 LAMA, art. 21 al. 2 Ord. III).
Il n'existe pas de décision du DFI au sujet du traitement du psoriasis par des substances à base d'acide fumarique. En matière de dermatologie, l'annexe à l'ordonnance 9 dudit département, du 18 décembre 1990, concernant certaines mesures diagnostiques ou thérapeutiques à la charge des caisses-maladie reconnues (pour la dernière version de l'ordonnance: RO 1994 I 743) mentionne, sous ch. 6, la photothérapie sélective par ultraviolet (SUP), le traitement par la lumière noire (PUVA), ainsi que divers traitements au laser. Selon des indications fournies par l'OFAS, la commission des prestations émettra un préavis à l'intention du DFI au sujet de la mesure litigieuse ("Fumarsäuretherapie bei Psoriasis"), vraisemblablement dans sa séance d'août 1994.
Il est à relever, dans ce contexte, que la jurisprudence a reconnu que le traitement à domicile du psoriasis au moyen d'appareils d'irradiation et de photothérapie constituait en principe une prestation obligatoire à la charge des caisses-maladie (RAMA 1989 no K 791 p. 7).
b) Les médicaments dont la prise en charge est obligatoire par les caisses figurent dans la liste des médicaments avec tarif; les spécialités et les médicaments confectionnés dont la prise en charge est recommandée aux caisses sont mentionnés dans la liste des spécialités (art. 12 al. 2 ch. 1 let. c et 12 al. 6 LAMA, art. 22 Ord. III). Lorsqu'un traitement médical comportant l'administration de médicaments n'est pas scientifiquement reconnu ou est scientifiquement contesté, cela suffit pour que les caisses-maladie n'aient pas à prendre en charge les remèdes ainsi prescrits. Il n'est donc pas nécessaire d'examiner la question sous l'angle des règles applicables aux médicaments (ATF 118 V 278 consid. 2a et les références citées).
5. L'expert désigné par le tribunal s'est essentiellement appuyé sur les études publiées dans la littérature médicale, le traitement aux dérivés d'acide fumarique n'ayant jamais été pratiqué ni par lui ni par le service de dermatologie du CHUV.
a) Le psoriasis est défini par l'expert comme une maladie de la peau caractérisée par l'apparition de plaques rouges, bien limitées, recouvertes de squames blanchâtres s'effritant facilement, et qui donnent à la peau un caractère rêche et rigide. Il touche un à deux pour cent de la population. Une prédisposition héréditaire est généralement admise.
b) Si le psoriasis est très étendu, invalidant par sa localisation ou résistant aux traitements topiques, on a recours à des traitements systémiques dont les plus importants sont les suivants:
a) le Méthotrexate
b) la photochimiothérapie PUVA (Psoralènes oraux et de la lumière ultraviolette à UVA).
c) des rétinoïdes (de type Etrétine)
d) la Ciclosporine A
La photochimiothérapie PUVA, introduite en 1974, a fait l'objet d'une étude groupant 18 centres de dermatologie (dont celui du CHUV) en Europe. Après une durée moyenne de traitement de cinq semaines, l'on a observé la disparition complète des lésions cutanées chez 65 pour cent des patients traités et une amélioration marquée (disparition d'environ 90 pour cent des lésions cutanées) chez 24 pour cent. Les résultats de cette étude ont été confirmés par des études multicentriques américaines et des centres d'études dermatologiques individuels. La photochimiothérapie PUVA peut ainsi être considérée comme un "étalon-or" pour évaluer et comparer l'efficacité d'autres méthodes thérapeutiques.
c) S'exprimant sur le point de savoir si l'administration de comprimés à base d'acide fumarique représente une méthode efficace de traitement du psoriasis, l'expert relève que, selon différents travaux, les dérivés de l'acide fumarique, qui ont été proposés pour le traitement du psoriasis, ont une certaine efficacité thérapeutique chez environ 50 pour cent des patients traités. Cependant, le nombre de patients évalué est encore très limité. Les résultats rapportés sont nettement moins bons que ceux obtenus avec des études comprenant de grands nombres de patients traités par photochimiothérapie PUVA, associée ou non à des rétinoïdes. La Ciclosporine, introduite plus récemment dans le traitement du psoriasis grave et résistant aux autres thérapies systémiques, a également une efficacité supérieure. L'expert conclut, sur la base de la littérature médicale internationale, que les dérivés de l'acide fumarique semblent avoir une certaine efficacité dans le traitement du psoriasis, sans que la preuve scientifique de cette efficacité ait toutefois encore été fournie, eu égard au nombre limité de patients traités et contrôlés. Les résultats disponibles indiquent que l'efficacité des dérivés de l'acide fumarique est nettement inférieure aux traitements systémiques actuellement utilisés.
Quant à savoir si l'on est en l'espèce en présence d'une méthode de traitement reconnue et éprouvée par le corps médical, l'expert considère que, en l'état actuel des connaissances, le traitement du psoriasis par des dérivés de l'acide fumarique ne peut être considéré comme un traitement scientifiquement éprouvé et reconnu. Plusieurs travaux publiés en soulignent le caractère expérimental. Il existe un coefficient effets bénéfiques/effets secondaires peu favorable. L'on manque de données précises sur la toxicité aiguë et chronique des dérivés de l'acide fumarique, sa pharmacocinétique, son métabolisme et son mode d'action dans le psoriasis.
d) L'expert s'est aussi exprimé sur la nécessité d'un traitement en milieu hospitalier. Les études cliniques principales rapportées dans la littérature dermatologique internationale ont été faites de façon ambulatoire. Cela montre que les risques inhérents à l'administration des dérivés de l'acide fumarique ne justifiaient pas, en soi, une hospitalisation. Un contrôle médical ambulatoire régulier, tel qu'on le fait dans tout essai thérapeutique, devrait être suffisant.
En fait, la grande majorité des patients atteints de psoriasis, même grave, est traitée ambulatoirement. Une hospitalisation est parfois nécessaire, en raison d'autres maladies associées, compliquant le traitement du psoriasis ou pour des raisons liées à la personnalité du patient ou à son entourage familial. Le psoriasis est en effet souvent mal vécu par le patient et le repos ainsi que la compréhension de l'entourage hospitalier peuvent avoir un effet bénéfique.
e) Dans le cadre des questions complémentaires posées par l'intimée, l'expert a encore précisé que la thérapie administrée en l'espèce à la Clinique X était un traitement complexe, dont l'administration d'acide fumarique, associée à un régime alimentaire spécial, a été la composante principale. L'héliothérapie, favorisée par le climat de Leysin, ainsi que la psychothérapie pourraient avoir un effet favorable, mais il est difficile de le prouver. Aucune des différentes composantes du traitement administré à Leysin ne nécessite obligatoirement une hospitalisation.
L'expert s'est encore exprimé sur les objections soulevées par l'intimée, relativement aux effets secondaires des thérapies classiques évoquées ci-dessus. Le Méthotrexate, moyennant certaines précautions, peut être administré pendant des périodes prolongées (plusieurs mois, voire plusieurs années). La photochimiothérapie PUVA augmente le risque de cancer cutané si elle est appliquée pendant plusieurs années. Ce risque est lié à toute forme de thérapie utilisant des rayons ultraviolets soit solaires soit provenant de sources lumineuses artificielles. Les rétinoïdes ne peuvent être administrés à des femmes en âge de procréer que si elles acceptent une contraception sûre et efficace pendant le traitement et durant deux ans après la fin du traitement. En ce qui concerne la Ciclosporine, elle n'est utilisée que pour le traitement des psoriasis graves et si les autres thérapies se sont révélées inefficaces ou contre-indiquées; son usage est limité par les effets secondaires possibles.
6. a) L'appréciation et les conclusions de l'expert sont tout à fait convaincantes, de sorte qu'il n'y a pas lieu de s'en écarter. Elles rejoignent, du reste, celles de la section Médecine et Pharmacie de l'OFAS. Les études déposées en cours de procédure par l'intimée ne contiennent pas d'éléments qui soient importants au point de mettre en doute les conclusions de l'expertise.
Sur la base de celle-ci, il y a donc lieu d'admettre que le traitement du psoriasis au moyen de dérivés d'acide fumarique, en l'état actuel des connaissances médicales et par rapport aux autres méthodes de traitement, a un caractère expérimental. En d'autres termes, il n'est pas - ou pas encore - éprouvé pas la science médicale.
b) Selon la jurisprudence, lorsque plusieurs mesures sont appliquées dans le cadre d'un même traitement (complexe thérapeutique) et que certaines d'entre elles sont obligatoirement à la charge des caisses-maladie, tandis que d'autres ne le sont pas (ou ne le sont qu'en partie seulement), il faut se demander s'il existe un lien d'étroite connexité entre chacune de ces mesures. Dans l'affirmative, le traitement dans son ensemble n'est pas à la charge des caisses-maladie si les prestations non obligatoires apparaissent prépondérantes. Par exemple, si un assuré se rend dans un établissement hospitalier pour y suivre un traitement complexe, dont l'élément prépondérant n'est pas scientifiquement reconnu, le traitement médical dans son ensemble (y compris les mesures connexes qui relèvent de la médecine classique) et l'hospitalisation ne sont pas à la charge de la caisse-maladie (arrêt S. du 30 mars 1994, ATF 120 V 200; RAMA 1988 no K 753 p. 7; RJAM 1970 no 59 p. 17).
En l'espèce, il apparaît clairement que l'application ou l'administration de dérivés d'acide fumarique a été la composante prépondérante du traitement du psoriasis prodigué à l'intimée. Un soutien psychothérapeutique, des mesures diététiques, l'héliothérapie, favorisée par le climat de Leysin, sont des aspects accessoires du traitement.
c) L'intimée met certes l'accent sur les effets secondaires des méthodes de traitement envisagées par l'expert. Mais ces effets sont le propre de toute thérapie; l'administration de comprimés à base d'acide fumarique n'en est du reste pas dépourvue non plus et il n'est aucunement démontré que cette méthode représente une solution de remplacement valable et efficace.
7. C'est donc à tort, en conclusion, que les premiers juges ont condamné la caisse à prendre en charge les frais de séjour hospitalier encourus par l'intimée. Celle-ci, du reste, avait été dûment avertie, avant le traitement, que les frais de ce séjour ne seraient pas remboursés par la caisse.
S'agissant d'un traitement qui remonte à 1989, il ne se justifie pas, par ailleurs, de surseoir à statuer jusqu'au moment où la commission des prestations aura émis son préavis sur la prise en charge ou non par les caisses-maladie du traitement litigieux (voir ATF 119 V 35 consid. 6).
Le recours de droit administratif se révèle ainsi bien fondé. | fr | Art. 12 Abs. 2 KUVG, Art. 21 Abs. 1 Vo III: Psoriasisbehandlung. Die Behandlung von Psoriasis mit Fumarsäurederivaten ist beim derzeitigen Stand der medizinischen Wissenschaften und im Vergleich mit anderen Behandlungsmethoden noch im Experimentierstadium.
Sie gilt nicht (oder noch nicht) als wissenschaftlich anerkannt und gehört daher nicht zu den Pflichtleistungen der Krankenkassen. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-472%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,540 | 120 V 472 | 120 V 472
Sachverhalt ab Seite 472
A.- S., née en 1945, souffre depuis plusieurs années d'un psoriasis, affection pour laquelle elle a subi plusieurs traitements ambulatoires, qui n'ont toutefois permis que des améliorations passagères.
En mai 1989, son médecin traitant, le docteur B., à Genève, lui a prescrit un séjour thérapeutique de quatre semaines à la Clinique X. Cette clinique est un établissement spécialisé dans le traitement du psoriasis. L'on y administre aux patients des comprimés d'acide fumarique à posologie croissante; le traitement est associé à des bains d'acide fumarique et à l'application de pommades contenant la même substance.
S. a demandé à la Caisse-maladie et accidents SUPRA, à laquelle elle est affiliée, de prendre en charge les frais de ce traitement. Par décision du 1er juin 1989, la SUPRA lui a notifié une décision de refus, au motif que le traitement par acide fumarique n'était pas scientifiquement reconnu, et que, de ce fait, il ne représentait pas une prestation obligatoirement à la charge des caisses-maladie.
Nonobstant ce refus, l'assurée a séjourné à la Clinique X du 2 au 27 juillet 1989. Le coût de ce séjour s'est élevé à 11'296 fr. 70, selon le décompte suivant:
frais de pension 4'060 fr.
forfait hospitalier 1'400 fr.
honoraires médicaux 1'888 fr. 40
laboratoire 948 fr.
soins individuels 36 fr. 30
médicaments 2'451 fr. 50
psychothérapie 512 fr. 50
-------------
Total 11'296 fr. 70
B.- Parallèlement, S. a recouru contre la décision du 1er juin 1989. Par jugement du 15 mars 1990, la Cour de justice du canton de Genève a admis son recours et a annulé ladite décision.
C.- Par arrêt du 29 novembre 1990, le Tribunal fédéral des assurances, statuant sur un recours de droit administratif formé par la SUPRA, a annulé le jugement cantonal et a renvoyé la cause à la Cour de justice pour instruction complémentaire et nouveau jugement.
En effet, il n'était pas possible, sur la base des pièces du dossier, de décider si une hospitalisation avait été nécessaire dans le cas de l'assurée. L'on ne pouvait pas non plus déterminer la valeur scientifique, le caractère approprié et économique du traitement à base d'acide fumarique, tel qu'il avait été administré à l'intéressée. La Cour de justice était donc invitée à procéder aux investigations nécessaires et à statuer à nouveau.
D.- Après avoir entendu les parties et donné à celles-ci l'occasion d'administrer de nouvelles preuves, la Cour de justice a, le 14 novembre 1991, condamné la SUPRA à prendre en charge les frais de séjour litigieux, dans les limites de ses statuts et des conditions d'assurance applicables en l'espèce.
E.- La SUPRA interjette un nouveau recours de droit administratif, dans lequel elle conclut à l'annulation de ce jugement et au rétablissement de sa décision du 1er juin 1989.
S. conclut au rejet du recours. L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) produit un rapport de sa section Médecine et Pharmacie et propose, implicitement, d'admettre le recours.
F.- Le Tribunal fédéral des assurances a ordonné une expertise, qu'il a confiée au professeur F., chef du service de dermato-vénérologie du Centre hospitalier universitaire vaudois (CHUV). L'expert a déposé son rapport le 18 janvier 1994. Les parties ont eu l'occasion de s'exprimer à son sujet. L'intimée a requis divers éclaircissements, qui ont donné lieu à des déterminations complémentaires de l'expert, du 13 avril 1994.
G.- L'intimée a produit, après le dépôt du rapport d'expertise, une prise de position de la société FUMAPHARM, ainsi qu'une étude pharmacologique et clinique du "Fumaderm", accompagnée d'une étude multicentrique à paraître dans le Journal of the American Academy of Dermatology. Elle a encore déposé, à la clôture de l'instruction, plusieurs articles scientifiques relatifs au Méthotrexate.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Pouvoir d'examen)
2. Selon la jurisprudence, rappelée dans l'arrêt du 29 novembre 1990, le traitement du psoriasis ne justifie qu'exceptionnellement une hospitalisation. Celle-ci ne peut être considérée comme nécessaire et, partant, entraîner la prise en charge des frais qui en résultent par l'assurance-maladie qu'en présence d'un psoriasis généralisé (cas grave), pour lequel un traitement ambulatoire a déjà été administré sans succès, et si l'hospitalisation se justifie en raison de la nécessité du traitement en milieu hospitalier et doit effectivement permettre la mise en oeuvre de celui-ci (RAMA 1985 no 621 p. 83).
Se référant à cette jurisprudence, les premiers juges admettent qu'un séjour en milieu hospitalier était en l'espèce nécessaire, ou du moins indiqué. En effet, l'intimée est atteinte depuis plusieurs années d'un psoriasis généralisé, avec arthrite psoriasique débutante; l'affection s'étend sur la plupart des parties du corps (cuir chevelu, membres supérieurs, tronc, parties génitales). En outre, les traitements ambulatoires auxquels elle s'est soumise n'ont pas apporté d'amélioration durable. Enfin, l'hospitalisation se justifiait par la nécessité de pouvoir contrôler médicalement les effets secondaires que peut engendrer le traitement par acide fumarique.
La Cour de justice, d'autre part, reconnaît à ce traitement une valeur scientifique. Elle cite deux études versées au dossier par l'intimée (BAYARD ET AL., Perorale Langzeitbehandlung der Psoriasis mit Fumarsäurederivaten, in Hautarzt [1987] 38, pp. 279-285; NIEBOER ET AL., Systemic therapy with fumaric acid derivates: New possibilities in the treatment of psoriasis, Journal of the American Academy of Dermatology, vol. 20, 1989, pp. 601-608). Elle invoque également une publication de ALTMEYER ET AL., reproduite dans la "Revue Beau Réveil" 1991 no 3. Elle en déduit que le traitement en question donne des résultats satisfaisants dans plus de 80 pour cent des cas.
La recourante, qui se fonde sur un rapport de son médecin-conseil du 29 mai 1991, soutient que le traitement en question ne représente pas une mesure scientifiquement reconnue. Selon ce rapport, la valeur thérapeutique des substances à base d'acide fumarique n'est pas démontrée; celles-ci peuvent au demeurant avoir des effets secondaires dangereux. L'hospitalisation n'est justifiée, dans un tel cas, que par la nécessité de mieux contrôler ces effets secondaires.
L'OFAS s'exprime dans le même sens. Les études versées au dossier, auxquelles se sont référés les premiers juges, ne comportent que peu de cas suivis. Elles font état de risques non négligeables de complications et admettent la nécessité d'autres études plus poussées sur divers aspects de la méthode. A propos de ces complications, deux études récentes signalent des insuffisances rénales aiguës et graves (DALHOFF, Deutsche Medizinische Wochenschrift, 1990, 115 [26], pp. 1014-17; ROODNAT, Journal suisse de médecine, 1989, 119 [23], pp. 826-830). Selon NIEBOER ET AL. (in: Dermatologica, 1990, 181 [1], pp. 33-37), le traitement à l'acide fumarique du psoriasis doit être considéré, jusqu'à plus ample information, comme étant une mesure expérimentale. En conclusion, l'auteur du rapport produit par l'OFAS rejoint l'avis du médecin-conseil de la caisse: la principale raison de l'hospitalisation de l'assurée résidait dans la nécessité d'une surveillance du traitement et de ses effets secondaires.
3. Le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de connaître de plusieurs litiges relatifs à l'obligation pour une caisse-maladie de prendre en charge les frais d'un séjour à la Clinique X, pour le traitement du psoriasis. Il a toujours admis que cette clinique remplissait les conditions légales pour être considérée comme un établissement hospitalier au sens de la loi (voir, à propos de la notion d'établissement hospitalier: ATF 107 V 55 consid. 1; RAMA 1987 no K 710 p. 23 consid. 2b). En revanche, il n'a jamais pris position, directement, sur la question du caractère scientifiquement reconnu du traitement à base d'acide fumarique prodigué dans cet établissement:
Dans une affaire jugée le 9 octobre 1984 (RAMA 1985 no K 621 p. 83, déjà citée), il a constaté que la condition du besoin d'hospitalisation était remplie en raison de la gravité de l'affection dont souffrait l'assuré; quant au traitement à base d'acide fumarique, il y avait lieu de considérer, en l'espèce, qu'il ne représentait qu'une partie seulement du traitement dans son ensemble (dans le même sens: LGVE 1986 II no 28 p. 211). Ultérieurement, le tribunal a constaté que la prise d'un médicament à base d'acide fumarique ne justifiait pas, à elle seule, un séjour en milieu hospitalier. S'agissant d'un patient qui n'était pas gravement atteint, la préparation pouvait être administrée ambulatoirement, moyennant des contrôles médicaux réguliers (arrêt non publié H. du 19 juin 1986). Dans un autre cas, il a jugé que la gravité de l'affection, associée à un état dépressif réactionnel grave, justifiait un séjour à la Clinique X (arrêt non publié S. du 27 janvier 1989). Dans un arrêt plus récent enfin, le tribunal a renvoyé la cause à l'autorité cantonale pour qu'elle procède à une instruction complémentaire, entre autres points sur le caractère scientifiquement reconnu de la mesure; il s'agissait de savoir si l'on était ou non en présence d'un traitement plus complexe, dont les soins à base d'acide fumarique n'étaient qu'une composante (arrêt non publié B. du 18 octobre 1990).
4. a) En vertu de l'art. 12 al. 2 LAMA, les prestations à la charge des caisses-maladie au titre de l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques sont dues en cas de traitement médical. Par traitement médical, il faut entendre, notamment, les soins donnés par un médecin. Ceux-ci comprennent, selon l'art. 21 al. 1 Ord. III, toute mesure diagnostique ou thérapeutique, reconnue scientifiquement, qui est appliquée par un médecin; dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 1986, cette disposition réglementaire exige en outre que la mesure soit appropriée à son but et économique. Selon la jurisprudence, une méthode de traitement est considérée comme éprouvée par la science médicale, c'est-à-dire réputée scientifiquement reconnue, si elle est largement admise par les chercheurs et les praticiens. L'élément décisif à cet égard réside dans le résultat des expériences et dans le succès d'une thérapie déterminée (ATF 119 V 28 consid. 3a, ATF 118 V 53 consid. 3b, 110 consid. 2, 114 V 156 consid. 3a, 164 consid. 2, 260 consid. 2). Si le caractère scientifique, la valeur diagnostique ou thérapeutique ou le caractère économique d'une mesure est contesté, le Département fédéral de l'intérieur (DFI) décide, sur préavis de la commission des prestations, si la mesure doit être prise en charge obligatoirement par les caisses (art. 12 al. 5 LAMA, art. 21 al. 2 Ord. III).
Il n'existe pas de décision du DFI au sujet du traitement du psoriasis par des substances à base d'acide fumarique. En matière de dermatologie, l'annexe à l'ordonnance 9 dudit département, du 18 décembre 1990, concernant certaines mesures diagnostiques ou thérapeutiques à la charge des caisses-maladie reconnues (pour la dernière version de l'ordonnance: RO 1994 I 743) mentionne, sous ch. 6, la photothérapie sélective par ultraviolet (SUP), le traitement par la lumière noire (PUVA), ainsi que divers traitements au laser. Selon des indications fournies par l'OFAS, la commission des prestations émettra un préavis à l'intention du DFI au sujet de la mesure litigieuse ("Fumarsäuretherapie bei Psoriasis"), vraisemblablement dans sa séance d'août 1994.
Il est à relever, dans ce contexte, que la jurisprudence a reconnu que le traitement à domicile du psoriasis au moyen d'appareils d'irradiation et de photothérapie constituait en principe une prestation obligatoire à la charge des caisses-maladie (RAMA 1989 no K 791 p. 7).
b) Les médicaments dont la prise en charge est obligatoire par les caisses figurent dans la liste des médicaments avec tarif; les spécialités et les médicaments confectionnés dont la prise en charge est recommandée aux caisses sont mentionnés dans la liste des spécialités (art. 12 al. 2 ch. 1 let. c et 12 al. 6 LAMA, art. 22 Ord. III). Lorsqu'un traitement médical comportant l'administration de médicaments n'est pas scientifiquement reconnu ou est scientifiquement contesté, cela suffit pour que les caisses-maladie n'aient pas à prendre en charge les remèdes ainsi prescrits. Il n'est donc pas nécessaire d'examiner la question sous l'angle des règles applicables aux médicaments (ATF 118 V 278 consid. 2a et les références citées).
5. L'expert désigné par le tribunal s'est essentiellement appuyé sur les études publiées dans la littérature médicale, le traitement aux dérivés d'acide fumarique n'ayant jamais été pratiqué ni par lui ni par le service de dermatologie du CHUV.
a) Le psoriasis est défini par l'expert comme une maladie de la peau caractérisée par l'apparition de plaques rouges, bien limitées, recouvertes de squames blanchâtres s'effritant facilement, et qui donnent à la peau un caractère rêche et rigide. Il touche un à deux pour cent de la population. Une prédisposition héréditaire est généralement admise.
b) Si le psoriasis est très étendu, invalidant par sa localisation ou résistant aux traitements topiques, on a recours à des traitements systémiques dont les plus importants sont les suivants:
a) le Méthotrexate
b) la photochimiothérapie PUVA (Psoralènes oraux et de la lumière ultraviolette à UVA).
c) des rétinoïdes (de type Etrétine)
d) la Ciclosporine A
La photochimiothérapie PUVA, introduite en 1974, a fait l'objet d'une étude groupant 18 centres de dermatologie (dont celui du CHUV) en Europe. Après une durée moyenne de traitement de cinq semaines, l'on a observé la disparition complète des lésions cutanées chez 65 pour cent des patients traités et une amélioration marquée (disparition d'environ 90 pour cent des lésions cutanées) chez 24 pour cent. Les résultats de cette étude ont été confirmés par des études multicentriques américaines et des centres d'études dermatologiques individuels. La photochimiothérapie PUVA peut ainsi être considérée comme un "étalon-or" pour évaluer et comparer l'efficacité d'autres méthodes thérapeutiques.
c) S'exprimant sur le point de savoir si l'administration de comprimés à base d'acide fumarique représente une méthode efficace de traitement du psoriasis, l'expert relève que, selon différents travaux, les dérivés de l'acide fumarique, qui ont été proposés pour le traitement du psoriasis, ont une certaine efficacité thérapeutique chez environ 50 pour cent des patients traités. Cependant, le nombre de patients évalué est encore très limité. Les résultats rapportés sont nettement moins bons que ceux obtenus avec des études comprenant de grands nombres de patients traités par photochimiothérapie PUVA, associée ou non à des rétinoïdes. La Ciclosporine, introduite plus récemment dans le traitement du psoriasis grave et résistant aux autres thérapies systémiques, a également une efficacité supérieure. L'expert conclut, sur la base de la littérature médicale internationale, que les dérivés de l'acide fumarique semblent avoir une certaine efficacité dans le traitement du psoriasis, sans que la preuve scientifique de cette efficacité ait toutefois encore été fournie, eu égard au nombre limité de patients traités et contrôlés. Les résultats disponibles indiquent que l'efficacité des dérivés de l'acide fumarique est nettement inférieure aux traitements systémiques actuellement utilisés.
Quant à savoir si l'on est en l'espèce en présence d'une méthode de traitement reconnue et éprouvée par le corps médical, l'expert considère que, en l'état actuel des connaissances, le traitement du psoriasis par des dérivés de l'acide fumarique ne peut être considéré comme un traitement scientifiquement éprouvé et reconnu. Plusieurs travaux publiés en soulignent le caractère expérimental. Il existe un coefficient effets bénéfiques/effets secondaires peu favorable. L'on manque de données précises sur la toxicité aiguë et chronique des dérivés de l'acide fumarique, sa pharmacocinétique, son métabolisme et son mode d'action dans le psoriasis.
d) L'expert s'est aussi exprimé sur la nécessité d'un traitement en milieu hospitalier. Les études cliniques principales rapportées dans la littérature dermatologique internationale ont été faites de façon ambulatoire. Cela montre que les risques inhérents à l'administration des dérivés de l'acide fumarique ne justifiaient pas, en soi, une hospitalisation. Un contrôle médical ambulatoire régulier, tel qu'on le fait dans tout essai thérapeutique, devrait être suffisant.
En fait, la grande majorité des patients atteints de psoriasis, même grave, est traitée ambulatoirement. Une hospitalisation est parfois nécessaire, en raison d'autres maladies associées, compliquant le traitement du psoriasis ou pour des raisons liées à la personnalité du patient ou à son entourage familial. Le psoriasis est en effet souvent mal vécu par le patient et le repos ainsi que la compréhension de l'entourage hospitalier peuvent avoir un effet bénéfique.
e) Dans le cadre des questions complémentaires posées par l'intimée, l'expert a encore précisé que la thérapie administrée en l'espèce à la Clinique X était un traitement complexe, dont l'administration d'acide fumarique, associée à un régime alimentaire spécial, a été la composante principale. L'héliothérapie, favorisée par le climat de Leysin, ainsi que la psychothérapie pourraient avoir un effet favorable, mais il est difficile de le prouver. Aucune des différentes composantes du traitement administré à Leysin ne nécessite obligatoirement une hospitalisation.
L'expert s'est encore exprimé sur les objections soulevées par l'intimée, relativement aux effets secondaires des thérapies classiques évoquées ci-dessus. Le Méthotrexate, moyennant certaines précautions, peut être administré pendant des périodes prolongées (plusieurs mois, voire plusieurs années). La photochimiothérapie PUVA augmente le risque de cancer cutané si elle est appliquée pendant plusieurs années. Ce risque est lié à toute forme de thérapie utilisant des rayons ultraviolets soit solaires soit provenant de sources lumineuses artificielles. Les rétinoïdes ne peuvent être administrés à des femmes en âge de procréer que si elles acceptent une contraception sûre et efficace pendant le traitement et durant deux ans après la fin du traitement. En ce qui concerne la Ciclosporine, elle n'est utilisée que pour le traitement des psoriasis graves et si les autres thérapies se sont révélées inefficaces ou contre-indiquées; son usage est limité par les effets secondaires possibles.
6. a) L'appréciation et les conclusions de l'expert sont tout à fait convaincantes, de sorte qu'il n'y a pas lieu de s'en écarter. Elles rejoignent, du reste, celles de la section Médecine et Pharmacie de l'OFAS. Les études déposées en cours de procédure par l'intimée ne contiennent pas d'éléments qui soient importants au point de mettre en doute les conclusions de l'expertise.
Sur la base de celle-ci, il y a donc lieu d'admettre que le traitement du psoriasis au moyen de dérivés d'acide fumarique, en l'état actuel des connaissances médicales et par rapport aux autres méthodes de traitement, a un caractère expérimental. En d'autres termes, il n'est pas - ou pas encore - éprouvé pas la science médicale.
b) Selon la jurisprudence, lorsque plusieurs mesures sont appliquées dans le cadre d'un même traitement (complexe thérapeutique) et que certaines d'entre elles sont obligatoirement à la charge des caisses-maladie, tandis que d'autres ne le sont pas (ou ne le sont qu'en partie seulement), il faut se demander s'il existe un lien d'étroite connexité entre chacune de ces mesures. Dans l'affirmative, le traitement dans son ensemble n'est pas à la charge des caisses-maladie si les prestations non obligatoires apparaissent prépondérantes. Par exemple, si un assuré se rend dans un établissement hospitalier pour y suivre un traitement complexe, dont l'élément prépondérant n'est pas scientifiquement reconnu, le traitement médical dans son ensemble (y compris les mesures connexes qui relèvent de la médecine classique) et l'hospitalisation ne sont pas à la charge de la caisse-maladie (arrêt S. du 30 mars 1994, ATF 120 V 200; RAMA 1988 no K 753 p. 7; RJAM 1970 no 59 p. 17).
En l'espèce, il apparaît clairement que l'application ou l'administration de dérivés d'acide fumarique a été la composante prépondérante du traitement du psoriasis prodigué à l'intimée. Un soutien psychothérapeutique, des mesures diététiques, l'héliothérapie, favorisée par le climat de Leysin, sont des aspects accessoires du traitement.
c) L'intimée met certes l'accent sur les effets secondaires des méthodes de traitement envisagées par l'expert. Mais ces effets sont le propre de toute thérapie; l'administration de comprimés à base d'acide fumarique n'en est du reste pas dépourvue non plus et il n'est aucunement démontré que cette méthode représente une solution de remplacement valable et efficace.
7. C'est donc à tort, en conclusion, que les premiers juges ont condamné la caisse à prendre en charge les frais de séjour hospitalier encourus par l'intimée. Celle-ci, du reste, avait été dûment avertie, avant le traitement, que les frais de ce séjour ne seraient pas remboursés par la caisse.
S'agissant d'un traitement qui remonte à 1989, il ne se justifie pas, par ailleurs, de surseoir à statuer jusqu'au moment où la commission des prestations aura émis son préavis sur la prise en charge ou non par les caisses-maladie du traitement litigieux (voir ATF 119 V 35 consid. 6).
Le recours de droit administratif se révèle ainsi bien fondé. | fr | Art. 12 al. 2 LAMA, art. 21 al. 1 Ord. III: traitement du psoriasis. Le traitement du psoriasis au moyen de dérivés d'acide fumarique, en l'état actuel des connaissances médicales et par rapport aux autres méthodes de traitement, a un caractère expérimental.
En d'autres termes, il n'est pas - ou pas encore - éprouvé par la science médicale. Les caisses-maladie n'ont donc pas l'obligation de le prendre en charge. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-472%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,541 | 120 V 472 | 120 V 472
Sachverhalt ab Seite 472
A.- S., née en 1945, souffre depuis plusieurs années d'un psoriasis, affection pour laquelle elle a subi plusieurs traitements ambulatoires, qui n'ont toutefois permis que des améliorations passagères.
En mai 1989, son médecin traitant, le docteur B., à Genève, lui a prescrit un séjour thérapeutique de quatre semaines à la Clinique X. Cette clinique est un établissement spécialisé dans le traitement du psoriasis. L'on y administre aux patients des comprimés d'acide fumarique à posologie croissante; le traitement est associé à des bains d'acide fumarique et à l'application de pommades contenant la même substance.
S. a demandé à la Caisse-maladie et accidents SUPRA, à laquelle elle est affiliée, de prendre en charge les frais de ce traitement. Par décision du 1er juin 1989, la SUPRA lui a notifié une décision de refus, au motif que le traitement par acide fumarique n'était pas scientifiquement reconnu, et que, de ce fait, il ne représentait pas une prestation obligatoirement à la charge des caisses-maladie.
Nonobstant ce refus, l'assurée a séjourné à la Clinique X du 2 au 27 juillet 1989. Le coût de ce séjour s'est élevé à 11'296 fr. 70, selon le décompte suivant:
frais de pension 4'060 fr.
forfait hospitalier 1'400 fr.
honoraires médicaux 1'888 fr. 40
laboratoire 948 fr.
soins individuels 36 fr. 30
médicaments 2'451 fr. 50
psychothérapie 512 fr. 50
-------------
Total 11'296 fr. 70
B.- Parallèlement, S. a recouru contre la décision du 1er juin 1989. Par jugement du 15 mars 1990, la Cour de justice du canton de Genève a admis son recours et a annulé ladite décision.
C.- Par arrêt du 29 novembre 1990, le Tribunal fédéral des assurances, statuant sur un recours de droit administratif formé par la SUPRA, a annulé le jugement cantonal et a renvoyé la cause à la Cour de justice pour instruction complémentaire et nouveau jugement.
En effet, il n'était pas possible, sur la base des pièces du dossier, de décider si une hospitalisation avait été nécessaire dans le cas de l'assurée. L'on ne pouvait pas non plus déterminer la valeur scientifique, le caractère approprié et économique du traitement à base d'acide fumarique, tel qu'il avait été administré à l'intéressée. La Cour de justice était donc invitée à procéder aux investigations nécessaires et à statuer à nouveau.
D.- Après avoir entendu les parties et donné à celles-ci l'occasion d'administrer de nouvelles preuves, la Cour de justice a, le 14 novembre 1991, condamné la SUPRA à prendre en charge les frais de séjour litigieux, dans les limites de ses statuts et des conditions d'assurance applicables en l'espèce.
E.- La SUPRA interjette un nouveau recours de droit administratif, dans lequel elle conclut à l'annulation de ce jugement et au rétablissement de sa décision du 1er juin 1989.
S. conclut au rejet du recours. L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) produit un rapport de sa section Médecine et Pharmacie et propose, implicitement, d'admettre le recours.
F.- Le Tribunal fédéral des assurances a ordonné une expertise, qu'il a confiée au professeur F., chef du service de dermato-vénérologie du Centre hospitalier universitaire vaudois (CHUV). L'expert a déposé son rapport le 18 janvier 1994. Les parties ont eu l'occasion de s'exprimer à son sujet. L'intimée a requis divers éclaircissements, qui ont donné lieu à des déterminations complémentaires de l'expert, du 13 avril 1994.
G.- L'intimée a produit, après le dépôt du rapport d'expertise, une prise de position de la société FUMAPHARM, ainsi qu'une étude pharmacologique et clinique du "Fumaderm", accompagnée d'une étude multicentrique à paraître dans le Journal of the American Academy of Dermatology. Elle a encore déposé, à la clôture de l'instruction, plusieurs articles scientifiques relatifs au Méthotrexate.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. (Pouvoir d'examen)
2. Selon la jurisprudence, rappelée dans l'arrêt du 29 novembre 1990, le traitement du psoriasis ne justifie qu'exceptionnellement une hospitalisation. Celle-ci ne peut être considérée comme nécessaire et, partant, entraîner la prise en charge des frais qui en résultent par l'assurance-maladie qu'en présence d'un psoriasis généralisé (cas grave), pour lequel un traitement ambulatoire a déjà été administré sans succès, et si l'hospitalisation se justifie en raison de la nécessité du traitement en milieu hospitalier et doit effectivement permettre la mise en oeuvre de celui-ci (RAMA 1985 no 621 p. 83).
Se référant à cette jurisprudence, les premiers juges admettent qu'un séjour en milieu hospitalier était en l'espèce nécessaire, ou du moins indiqué. En effet, l'intimée est atteinte depuis plusieurs années d'un psoriasis généralisé, avec arthrite psoriasique débutante; l'affection s'étend sur la plupart des parties du corps (cuir chevelu, membres supérieurs, tronc, parties génitales). En outre, les traitements ambulatoires auxquels elle s'est soumise n'ont pas apporté d'amélioration durable. Enfin, l'hospitalisation se justifiait par la nécessité de pouvoir contrôler médicalement les effets secondaires que peut engendrer le traitement par acide fumarique.
La Cour de justice, d'autre part, reconnaît à ce traitement une valeur scientifique. Elle cite deux études versées au dossier par l'intimée (BAYARD ET AL., Perorale Langzeitbehandlung der Psoriasis mit Fumarsäurederivaten, in Hautarzt [1987] 38, pp. 279-285; NIEBOER ET AL., Systemic therapy with fumaric acid derivates: New possibilities in the treatment of psoriasis, Journal of the American Academy of Dermatology, vol. 20, 1989, pp. 601-608). Elle invoque également une publication de ALTMEYER ET AL., reproduite dans la "Revue Beau Réveil" 1991 no 3. Elle en déduit que le traitement en question donne des résultats satisfaisants dans plus de 80 pour cent des cas.
La recourante, qui se fonde sur un rapport de son médecin-conseil du 29 mai 1991, soutient que le traitement en question ne représente pas une mesure scientifiquement reconnue. Selon ce rapport, la valeur thérapeutique des substances à base d'acide fumarique n'est pas démontrée; celles-ci peuvent au demeurant avoir des effets secondaires dangereux. L'hospitalisation n'est justifiée, dans un tel cas, que par la nécessité de mieux contrôler ces effets secondaires.
L'OFAS s'exprime dans le même sens. Les études versées au dossier, auxquelles se sont référés les premiers juges, ne comportent que peu de cas suivis. Elles font état de risques non négligeables de complications et admettent la nécessité d'autres études plus poussées sur divers aspects de la méthode. A propos de ces complications, deux études récentes signalent des insuffisances rénales aiguës et graves (DALHOFF, Deutsche Medizinische Wochenschrift, 1990, 115 [26], pp. 1014-17; ROODNAT, Journal suisse de médecine, 1989, 119 [23], pp. 826-830). Selon NIEBOER ET AL. (in: Dermatologica, 1990, 181 [1], pp. 33-37), le traitement à l'acide fumarique du psoriasis doit être considéré, jusqu'à plus ample information, comme étant une mesure expérimentale. En conclusion, l'auteur du rapport produit par l'OFAS rejoint l'avis du médecin-conseil de la caisse: la principale raison de l'hospitalisation de l'assurée résidait dans la nécessité d'une surveillance du traitement et de ses effets secondaires.
3. Le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de connaître de plusieurs litiges relatifs à l'obligation pour une caisse-maladie de prendre en charge les frais d'un séjour à la Clinique X, pour le traitement du psoriasis. Il a toujours admis que cette clinique remplissait les conditions légales pour être considérée comme un établissement hospitalier au sens de la loi (voir, à propos de la notion d'établissement hospitalier: ATF 107 V 55 consid. 1; RAMA 1987 no K 710 p. 23 consid. 2b). En revanche, il n'a jamais pris position, directement, sur la question du caractère scientifiquement reconnu du traitement à base d'acide fumarique prodigué dans cet établissement:
Dans une affaire jugée le 9 octobre 1984 (RAMA 1985 no K 621 p. 83, déjà citée), il a constaté que la condition du besoin d'hospitalisation était remplie en raison de la gravité de l'affection dont souffrait l'assuré; quant au traitement à base d'acide fumarique, il y avait lieu de considérer, en l'espèce, qu'il ne représentait qu'une partie seulement du traitement dans son ensemble (dans le même sens: LGVE 1986 II no 28 p. 211). Ultérieurement, le tribunal a constaté que la prise d'un médicament à base d'acide fumarique ne justifiait pas, à elle seule, un séjour en milieu hospitalier. S'agissant d'un patient qui n'était pas gravement atteint, la préparation pouvait être administrée ambulatoirement, moyennant des contrôles médicaux réguliers (arrêt non publié H. du 19 juin 1986). Dans un autre cas, il a jugé que la gravité de l'affection, associée à un état dépressif réactionnel grave, justifiait un séjour à la Clinique X (arrêt non publié S. du 27 janvier 1989). Dans un arrêt plus récent enfin, le tribunal a renvoyé la cause à l'autorité cantonale pour qu'elle procède à une instruction complémentaire, entre autres points sur le caractère scientifiquement reconnu de la mesure; il s'agissait de savoir si l'on était ou non en présence d'un traitement plus complexe, dont les soins à base d'acide fumarique n'étaient qu'une composante (arrêt non publié B. du 18 octobre 1990).
4. a) En vertu de l'art. 12 al. 2 LAMA, les prestations à la charge des caisses-maladie au titre de l'assurance des soins médicaux et pharmaceutiques sont dues en cas de traitement médical. Par traitement médical, il faut entendre, notamment, les soins donnés par un médecin. Ceux-ci comprennent, selon l'art. 21 al. 1 Ord. III, toute mesure diagnostique ou thérapeutique, reconnue scientifiquement, qui est appliquée par un médecin; dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 1986, cette disposition réglementaire exige en outre que la mesure soit appropriée à son but et économique. Selon la jurisprudence, une méthode de traitement est considérée comme éprouvée par la science médicale, c'est-à-dire réputée scientifiquement reconnue, si elle est largement admise par les chercheurs et les praticiens. L'élément décisif à cet égard réside dans le résultat des expériences et dans le succès d'une thérapie déterminée (ATF 119 V 28 consid. 3a, ATF 118 V 53 consid. 3b, 110 consid. 2, 114 V 156 consid. 3a, 164 consid. 2, 260 consid. 2). Si le caractère scientifique, la valeur diagnostique ou thérapeutique ou le caractère économique d'une mesure est contesté, le Département fédéral de l'intérieur (DFI) décide, sur préavis de la commission des prestations, si la mesure doit être prise en charge obligatoirement par les caisses (art. 12 al. 5 LAMA, art. 21 al. 2 Ord. III).
Il n'existe pas de décision du DFI au sujet du traitement du psoriasis par des substances à base d'acide fumarique. En matière de dermatologie, l'annexe à l'ordonnance 9 dudit département, du 18 décembre 1990, concernant certaines mesures diagnostiques ou thérapeutiques à la charge des caisses-maladie reconnues (pour la dernière version de l'ordonnance: RO 1994 I 743) mentionne, sous ch. 6, la photothérapie sélective par ultraviolet (SUP), le traitement par la lumière noire (PUVA), ainsi que divers traitements au laser. Selon des indications fournies par l'OFAS, la commission des prestations émettra un préavis à l'intention du DFI au sujet de la mesure litigieuse ("Fumarsäuretherapie bei Psoriasis"), vraisemblablement dans sa séance d'août 1994.
Il est à relever, dans ce contexte, que la jurisprudence a reconnu que le traitement à domicile du psoriasis au moyen d'appareils d'irradiation et de photothérapie constituait en principe une prestation obligatoire à la charge des caisses-maladie (RAMA 1989 no K 791 p. 7).
b) Les médicaments dont la prise en charge est obligatoire par les caisses figurent dans la liste des médicaments avec tarif; les spécialités et les médicaments confectionnés dont la prise en charge est recommandée aux caisses sont mentionnés dans la liste des spécialités (art. 12 al. 2 ch. 1 let. c et 12 al. 6 LAMA, art. 22 Ord. III). Lorsqu'un traitement médical comportant l'administration de médicaments n'est pas scientifiquement reconnu ou est scientifiquement contesté, cela suffit pour que les caisses-maladie n'aient pas à prendre en charge les remèdes ainsi prescrits. Il n'est donc pas nécessaire d'examiner la question sous l'angle des règles applicables aux médicaments (ATF 118 V 278 consid. 2a et les références citées).
5. L'expert désigné par le tribunal s'est essentiellement appuyé sur les études publiées dans la littérature médicale, le traitement aux dérivés d'acide fumarique n'ayant jamais été pratiqué ni par lui ni par le service de dermatologie du CHUV.
a) Le psoriasis est défini par l'expert comme une maladie de la peau caractérisée par l'apparition de plaques rouges, bien limitées, recouvertes de squames blanchâtres s'effritant facilement, et qui donnent à la peau un caractère rêche et rigide. Il touche un à deux pour cent de la population. Une prédisposition héréditaire est généralement admise.
b) Si le psoriasis est très étendu, invalidant par sa localisation ou résistant aux traitements topiques, on a recours à des traitements systémiques dont les plus importants sont les suivants:
a) le Méthotrexate
b) la photochimiothérapie PUVA (Psoralènes oraux et de la lumière ultraviolette à UVA).
c) des rétinoïdes (de type Etrétine)
d) la Ciclosporine A
La photochimiothérapie PUVA, introduite en 1974, a fait l'objet d'une étude groupant 18 centres de dermatologie (dont celui du CHUV) en Europe. Après une durée moyenne de traitement de cinq semaines, l'on a observé la disparition complète des lésions cutanées chez 65 pour cent des patients traités et une amélioration marquée (disparition d'environ 90 pour cent des lésions cutanées) chez 24 pour cent. Les résultats de cette étude ont été confirmés par des études multicentriques américaines et des centres d'études dermatologiques individuels. La photochimiothérapie PUVA peut ainsi être considérée comme un "étalon-or" pour évaluer et comparer l'efficacité d'autres méthodes thérapeutiques.
c) S'exprimant sur le point de savoir si l'administration de comprimés à base d'acide fumarique représente une méthode efficace de traitement du psoriasis, l'expert relève que, selon différents travaux, les dérivés de l'acide fumarique, qui ont été proposés pour le traitement du psoriasis, ont une certaine efficacité thérapeutique chez environ 50 pour cent des patients traités. Cependant, le nombre de patients évalué est encore très limité. Les résultats rapportés sont nettement moins bons que ceux obtenus avec des études comprenant de grands nombres de patients traités par photochimiothérapie PUVA, associée ou non à des rétinoïdes. La Ciclosporine, introduite plus récemment dans le traitement du psoriasis grave et résistant aux autres thérapies systémiques, a également une efficacité supérieure. L'expert conclut, sur la base de la littérature médicale internationale, que les dérivés de l'acide fumarique semblent avoir une certaine efficacité dans le traitement du psoriasis, sans que la preuve scientifique de cette efficacité ait toutefois encore été fournie, eu égard au nombre limité de patients traités et contrôlés. Les résultats disponibles indiquent que l'efficacité des dérivés de l'acide fumarique est nettement inférieure aux traitements systémiques actuellement utilisés.
Quant à savoir si l'on est en l'espèce en présence d'une méthode de traitement reconnue et éprouvée par le corps médical, l'expert considère que, en l'état actuel des connaissances, le traitement du psoriasis par des dérivés de l'acide fumarique ne peut être considéré comme un traitement scientifiquement éprouvé et reconnu. Plusieurs travaux publiés en soulignent le caractère expérimental. Il existe un coefficient effets bénéfiques/effets secondaires peu favorable. L'on manque de données précises sur la toxicité aiguë et chronique des dérivés de l'acide fumarique, sa pharmacocinétique, son métabolisme et son mode d'action dans le psoriasis.
d) L'expert s'est aussi exprimé sur la nécessité d'un traitement en milieu hospitalier. Les études cliniques principales rapportées dans la littérature dermatologique internationale ont été faites de façon ambulatoire. Cela montre que les risques inhérents à l'administration des dérivés de l'acide fumarique ne justifiaient pas, en soi, une hospitalisation. Un contrôle médical ambulatoire régulier, tel qu'on le fait dans tout essai thérapeutique, devrait être suffisant.
En fait, la grande majorité des patients atteints de psoriasis, même grave, est traitée ambulatoirement. Une hospitalisation est parfois nécessaire, en raison d'autres maladies associées, compliquant le traitement du psoriasis ou pour des raisons liées à la personnalité du patient ou à son entourage familial. Le psoriasis est en effet souvent mal vécu par le patient et le repos ainsi que la compréhension de l'entourage hospitalier peuvent avoir un effet bénéfique.
e) Dans le cadre des questions complémentaires posées par l'intimée, l'expert a encore précisé que la thérapie administrée en l'espèce à la Clinique X était un traitement complexe, dont l'administration d'acide fumarique, associée à un régime alimentaire spécial, a été la composante principale. L'héliothérapie, favorisée par le climat de Leysin, ainsi que la psychothérapie pourraient avoir un effet favorable, mais il est difficile de le prouver. Aucune des différentes composantes du traitement administré à Leysin ne nécessite obligatoirement une hospitalisation.
L'expert s'est encore exprimé sur les objections soulevées par l'intimée, relativement aux effets secondaires des thérapies classiques évoquées ci-dessus. Le Méthotrexate, moyennant certaines précautions, peut être administré pendant des périodes prolongées (plusieurs mois, voire plusieurs années). La photochimiothérapie PUVA augmente le risque de cancer cutané si elle est appliquée pendant plusieurs années. Ce risque est lié à toute forme de thérapie utilisant des rayons ultraviolets soit solaires soit provenant de sources lumineuses artificielles. Les rétinoïdes ne peuvent être administrés à des femmes en âge de procréer que si elles acceptent une contraception sûre et efficace pendant le traitement et durant deux ans après la fin du traitement. En ce qui concerne la Ciclosporine, elle n'est utilisée que pour le traitement des psoriasis graves et si les autres thérapies se sont révélées inefficaces ou contre-indiquées; son usage est limité par les effets secondaires possibles.
6. a) L'appréciation et les conclusions de l'expert sont tout à fait convaincantes, de sorte qu'il n'y a pas lieu de s'en écarter. Elles rejoignent, du reste, celles de la section Médecine et Pharmacie de l'OFAS. Les études déposées en cours de procédure par l'intimée ne contiennent pas d'éléments qui soient importants au point de mettre en doute les conclusions de l'expertise.
Sur la base de celle-ci, il y a donc lieu d'admettre que le traitement du psoriasis au moyen de dérivés d'acide fumarique, en l'état actuel des connaissances médicales et par rapport aux autres méthodes de traitement, a un caractère expérimental. En d'autres termes, il n'est pas - ou pas encore - éprouvé pas la science médicale.
b) Selon la jurisprudence, lorsque plusieurs mesures sont appliquées dans le cadre d'un même traitement (complexe thérapeutique) et que certaines d'entre elles sont obligatoirement à la charge des caisses-maladie, tandis que d'autres ne le sont pas (ou ne le sont qu'en partie seulement), il faut se demander s'il existe un lien d'étroite connexité entre chacune de ces mesures. Dans l'affirmative, le traitement dans son ensemble n'est pas à la charge des caisses-maladie si les prestations non obligatoires apparaissent prépondérantes. Par exemple, si un assuré se rend dans un établissement hospitalier pour y suivre un traitement complexe, dont l'élément prépondérant n'est pas scientifiquement reconnu, le traitement médical dans son ensemble (y compris les mesures connexes qui relèvent de la médecine classique) et l'hospitalisation ne sont pas à la charge de la caisse-maladie (arrêt S. du 30 mars 1994, ATF 120 V 200; RAMA 1988 no K 753 p. 7; RJAM 1970 no 59 p. 17).
En l'espèce, il apparaît clairement que l'application ou l'administration de dérivés d'acide fumarique a été la composante prépondérante du traitement du psoriasis prodigué à l'intimée. Un soutien psychothérapeutique, des mesures diététiques, l'héliothérapie, favorisée par le climat de Leysin, sont des aspects accessoires du traitement.
c) L'intimée met certes l'accent sur les effets secondaires des méthodes de traitement envisagées par l'expert. Mais ces effets sont le propre de toute thérapie; l'administration de comprimés à base d'acide fumarique n'en est du reste pas dépourvue non plus et il n'est aucunement démontré que cette méthode représente une solution de remplacement valable et efficace.
7. C'est donc à tort, en conclusion, que les premiers juges ont condamné la caisse à prendre en charge les frais de séjour hospitalier encourus par l'intimée. Celle-ci, du reste, avait été dûment avertie, avant le traitement, que les frais de ce séjour ne seraient pas remboursés par la caisse.
S'agissant d'un traitement qui remonte à 1989, il ne se justifie pas, par ailleurs, de surseoir à statuer jusqu'au moment où la commission des prestations aura émis son préavis sur la prise en charge ou non par les caisses-maladie du traitement litigieux (voir ATF 119 V 35 consid. 6).
Le recours de droit administratif se révèle ainsi bien fondé. | fr | Art. 12 cpv. 2 LAMI, art. 21 cpv. 1 O III: trattamento della psoriasi. Il trattamento della psoriasi mediante derivati d'acido fumarico ha, allo stato attuale delle conoscenze mediche e rispetto agli altri metodi di trattamento, carattere sperimentale.
In altri termini, esso non è - o non ancora - riconosciuto sul piano scientifico. Le casse malati non sono pertanto tenute ad assumerne le spese. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-472%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,542 | 120 V 481 | 120 V 481
Sachverhalt ab Seite 482
A.- Alors qu'elle bénéficiait d'un congé de maternité, le docteur F., médecin-assistante à la Permanence X, rédigea le 21 juin 1988, à l'intention de Dame P., sur une feuille à l'en-tête de la Permanence, une ordonnance par laquelle elle prescrivait à Véronique P., née en 1984, fille de la prénommée, une cure de Somatonorm - médicament favorisant la croissance des enfants - pour une durée de six mois, à raison de trois flacons de 2 mg par semaine, soit 72 flacons au total.
En réalité, ainsi qu'elle le déclara à un inspecteur de police le 3 septembre 1990, le docteur F., qui est d'origine polonaise, savait que le médicament n'était pas destiné à Véronique P., qu'elle n'avait jamais examinée, mais à un enfant polonais en bas âge souffrant de troubles de la croissance et auquel ce médicament avait été prescrit par son médecin traitant. Cette démarche résultait du fait qu'à cette époque, aux dires de Dame P. et d'une autre compatriote, Dame K., tante de l'enfant malade, il n'était pas possible de se procurer le médicament en question en Pologne.
Le 5 octobre 1988, les Pharmacies Populaires, à Genève, adressèrent une facture de 11'635 fr. 20 à la caisse-maladie et accidents ASSURA (ci-après: la caisse) auprès de laquelle était assurée Véronique P. Ayant découvert le pot aux roses, la caisse refusa d'acquitter cette facture, laquelle a, semble-t-il, été payée par Dame K. sous forme de versements mensuels, effectués dès novembre 1990.
En juillet 1990, la caisse dénonça Dame P. et le docteur F. au Procureur général de la République et Canton de Genève. Au terme de l'instruction, ce magistrat, par ordonnances du 23 janvier 1991, condamna Dame K. et Dame P. à sept jours d'arrêts avec sursis pendant deux ans, respectivement pour instigation à escroquerie et pour escroquerie. Les deux condamnées ont bénéficié de la circonstance atténuante du mobile honorable. Aucune peine n'a été prononcée à l'encontre du docteur F.
B.- Par acte daté du 30 mai 1991, ASSURA requit la constitution du Tribunal arbitral des assurances de la République et Canton de Genève. Reprochant notamment au docteur F. - qui, selon elle, avait été informée par Dame P. du véritable destinataire des médicaments prescrits - de n'avoir pas hésité à établir un faux dans les titres en indiquant sciemment un faux bénéficiaire sur son ordonnance, et de ne s'être nullement souciée de savoir si le véritable destinataire était suivi médicalement, la caisse prenait les conclusions suivantes:
- dire que le docteur F. s'est rendue coupable en la circonstance d'établissement de faux dans les titres;
- confirmer que l'attitude du docteur F., contraire en tout point à la déontologie médicale, doit faire l'objet d'un prononcé d'exclusion au sens de l'art. 24 LAMA, et en fixer la durée;
- se prononcer sur la responsabilité éventuelle encourue par la Permanence X et par son responsable, le docteur B.
Une tentative de conciliation, du 9 septembre 1991, échoua. Sur requête du tribunal arbitral des assurances, le Procureur général autorisa la production du dossier pénal.
ASSURA, dans une communication du 8 avril 1993, informa le tribunal arbitral qu'elle abandonnait ses conclusions contre la Permanence X et son responsable, le docteur B. Par décision du 28 mai 1993, ladite juridiction mit hors de cause ce médecin et la Permanence.
Le docteur F., se fondant sur le fait qu'elle n'avait fait l'objet d'aucune ordonnance de condamnation de la part du Procureur général, conclut au déboutement pur et simple de la caisse en toutes ses conclusions. Elle comparut personnellement devant le tribunal arbitral au cours d'une audience du 14 juin 1993, au cours de laquelle elle déclara:
"Le Tribunal me relit les deux dépositions qui figurent dans la procédure pénale apportées dans la présente procédure. Je les confirme. Je mentionne également ceci: quand j'ai rédigé l'ordonnance, qui fut finalement présentée aux Pharmacies Populaires, j'ai indiqué le nom de Véronique P. qui, pour moi, était un enfant habitant la Pologne. J'ai quitté la Pologne en 1984 où j'avais déjà fait toutes mes études de médecine. En 1988, les premières élections démocratiques pour remplacer la moitié du parlement n'avaient pas encore eu lieu. Je savais également, par ma propre expérience, qu'il n'était pas facile d'obtenir en Pologne des médicaments étrangers et qu'il était fréquent qu'une famille d'un patient se fasse remettre une ordonnance établie par un médecin polonais à destination d'un médecin étranger, à l'étranger, en vue d'obtenir l'envoi dudit médicament de l'étranger vers la Pologne.
J'affirme que j'ai eu en mains l'ordonnance de mon confrère polonais. Je regrette encore de ne pas l'avoir photocopiée et annexée à mon dossier; si je n'ai pas pensé à le faire c'est vraisemblablement parce que j'étais en congé de maternité et que j'ai établi ladite ordonnance dans un café."
Le 22 novembre 1993, le Tribunal arbitral des assurances rendit son jugement, dont le dispositif est le suivant:
"Interdit au Dr F. le droit de traiter les assurés d'Assura, caisse-maladie et accidents, à Y, de leur prescrire ou de leur fournir des médicaments, de leur prescrire ou d'appliquer des traitements scientifiquement reconnus ou de faire des analyses.
Dit que cette mesure déploiera ses effets pendant neuf mois, lesquels courront dès que le présent jugement deviendra définitif..."
Le tribunal arbitral a considéré, en bref, qu'il était établi que le docteur F. avait rédigé une ordonnance au nom de Véronique P., fille de Dame P., dont elle savait qu'elle vivait à Genève, avec sa mère; qu'il était également établi que ce médecin savait que le médicament prescrit était destiné à une tierce personne, un enfant domicilié en Pologne, prétendument la nièce de Dame K., soit Paulina, fille de sa soeur W.; que ces faits étaient constitutifs de l'infraction de faux dans les titres au sens de l'art. 251 CP; que si le délit pénal de faux dans les titres constituait une base suffisante pour prendre une sanction disciplinaire à l'encontre du docteur F., il était évident que, dans le contexte médical du cas, la culpabilité de cette dernière était bien plus engagée par la violation manifeste et grave de son devoir de diligence; qu'il était en effet parfaitement inadmissible qu'un médecin prescrive un médicament qu'il savait être dangereux et qui devait obligatoirement faire l'objet d'une surveillance médicale, qu'il prescrive non pas seulement une dose de ce produit thérapeutique, mais la quantité nécessaire à un traitement complet et, surtout, qu'il le prescrive sans avoir examiné le réel destinataire de son ordonnance, donc sans avoir posé de diagnostic.
C.- Le docteur F. interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation du jugement attaqué. Elle invite la Cour de céans à débouter la caisse des fins de sa requête et de toutes autres ou contraires conclusions. Elle a produit en cours de procédure un document signé par W., daté du 6 janvier 1994, ainsi qu'une traduction de celui-ci.
ASSURA conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Est litigieuse l'exclusion de la recourante du droit de traiter les assurés de l'intimée, de leur prescrire ou de leur fournir des médicaments, de leur prescrire ou d'appliquer des traitements scientifiquement reconnus ou de faire des analyses. La présente contestation n'a donc pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance. Le Tribunal fédéral des assurances doit dès lors se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
b) Lorsque le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances est limité par l'art. 105 al. 2 OJ, la possibilité d'alléguer des faits nouveaux ou de faire valoir de nouveaux moyens de preuve est très restreinte. Selon la jurisprudence, seules sont admissibles dans ce cas les preuves que l'instance inférieure aurait dû réunir d'office, et dont le défaut d'administration constitue une violation de règles essentielles de procédure (ATF 107 Ib 169 consid. 1b, ATF 106 Ib 79 consid. 2a, ATF 105 Ib 383, 102 Ib 127, ATF 98 V 224, ATF 97 V 136 consid. 1; RCC 1991 p. 478 consid. 3c, 1990 p. 421 consid. 1 et les références; RJAM 1982 no 496 p. 168 consid. 3b, no 484 p. 96 consid. 3).
La recourante a produit en procédure fédérale un document signé par W. à Poznan (Pologne), daté du 6 janvier 1994, ainsi qu'une traduction de celui-ci. Il s'agit là d'un moyen de preuve nouveau, irrecevable parce que tardif au sens de la jurisprudence précitée.
2. a) En vertu de l'art. 24 LAMA, si, pour des motifs graves tirés soit de sa personne, soit de son activité professionnelle, une caisse conteste à un médecin, un pharmacien, un chiropraticien, une sage-femme, un membre du personnel paramédical ou un laboratoire le droit de traiter ses assurés, de leur prescrire ou de leur fournir des médicaments, de leur prescrire ou d'appliquer des traitements scientifiquement reconnus ou de faire des analyses, il appartient au tribunal arbitral institué conformément à l'art. 25 LAMA de prononcer l'exclusion et d'en fixer la durée.
b) L'art. 24 LAMA tend à garantir qu'un traitement médical ne puisse être administré que par des personnes qui non seulement sont au bénéfice des connaissances professionnelles suffisantes, mais qui possèdent également les qualités morales voulues. La loi ne définit pas les "motifs graves" au sens de cette disposition légale. C'est donc à la jurisprudence et à la doctrine qu'il revient de poser les règles y relatives (ATF 106 V 40 consid. 5a).
D'après MAURER, par "motifs graves" au sens de l'art. 24 LAMA, il faut entendre des motifs qui ébranlent profondément le rapport de confiance entre la caisse-maladie et l'intéressé (Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, vol. II, p. 376). Par exemple, en cas de certificats médicaux destinés à l'assureur ou de notes d'honoraires non conformes à la vérité, en particulier lorsque le médecin ment à l'assureur, voire commet une escroquerie à son détriment (ATF 106 V 41 ad consid. 5a/aa).
L'art. 55 LAA est le pendant dans l'assurance-accidents de l'art. 24 LAMA. Selon GHELEW, RAMELET ET RITTER, sont réputés graves les motifs qui ne permettent raisonnablement plus d'attendre de l'assureur la prise en charge du traitement prodigué par le dispensateur de soins incriminé (Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents, p. 194). Et ces auteurs de mentionner, comme motifs justifiant l'exclusion, la violation de la législation ou de l'éthique professionnelle, les manquements répétés et intentionnels dans l'établissement des certificats et dans l'application des tarifs, et d'autres actes pénalement punissables réprimés par les art. 112 ss LAA.
Quant à MAURER, il range parmi les motifs graves au sens de l'art. 55 LAA les négligences répétées ou la négligence grave lors du traitement des patients, la polypragmasie, voire la faute intentionnelle lors de l'établissement de rapports médicaux ou de factures (Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, p. 521).
c) L'exclusion de la pratique des caisses revêt largement le caractère d'une mesure disciplinaire (ATF 106 V 41 ss consid. 5a/cc). La procédure administrative disciplinaire de l'exclusion est indépendante de la procédure pénale, et elle ne suppose pas nécessairement l'existence d'une faute qualifiée (BÜHLMANN, Die rechtliche Stellung der Medizinalpersonen im UVG, thèse Berne 1985, p. 119 et les références; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. I, p. 316 ss; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, supplément, spéc. p. 158).
3. En l'espèce, la question de la qualification en droit pénal du comportement de la recourante peut dès lors rester indécise.
Contrairement à ce qu'a laissé entendre la recourante lors de l'audience du 14 juin 1993 devant le tribunal arbitral, celle-ci savait, lorsqu'elle a établi l'ordonnance litigieuse du 21 juin 1988, que Véronique P. était la fille de Dame P. A cet égard, ses premières déclarations à la police sont parfaitement claires. Au demeurant, il est invraisemblable qu'elle n'ait pas remarqué la concordance des noms de famille de Dame P. et de l'enfant auquel la cure de Somatonorm était apparemment prescrite.
La recourante sachant que Véronique P. était le nom de la fille de Dame P., elle savait donc aussi que l'indication de ce nom sur l'ordonnance n'était qu'un stratagème suggéré par ses deux interlocutrices, sous le prétexte d'éviter des difficultés avec le pharmacien.
Or, sur le vu de la quantité prescrite, la recourante devait se demander si les deux femmes qui s'adressaient à elle étaient en mesure de payer directement au pharmacien le prix élevé du médicament. Elle ne pouvait non plus ignorer qu'en établissant une ordonnance au nom de l'enfant Véronique P., domiciliée chez sa mère, à Genève, elle courait le risque qu'on abuse de sa bonne foi pour tenter d'obtenir des prestations indues de la caisse. Pourtant, elle n'a pris aucune précaution et a fait preuve d'une légèreté et d'une imprudence incompatibles avec ses devoirs de médecin.
En d'autres termes, en tant que médecin praticien, connaissant ou devant connaître le fonctionnement de l'assurance-maladie en Suisse et notamment le système du tiers payant qui est appliqué à la prise en charge des médicaments par les caisses-maladie à Genève, la recourante a pris le risque - qui s'est en partie réalisé - qu'un préjudice soit causé au pharmacien et/ou à la caisse. Dans cette mesure, c'est à juste titre qu'une sanction disciplinaire a été prononcée contre elle en application de l'art. 24 LAMA, car elle a pour le moins fait preuve de négligence grave.
4. S'agissant de la mesure de la sanction, il convient d'appliquer le principe de proportionnalité (ATF 106 V 43 consid. 5c). En faveur de la recourante, on doit retenir qu'elle a agi par commisération et dans un but désintéressé, sans se douter, apparemment, que son ordonnance serait utilisée de manière abusive par Dame P., pour tenter de faire payer le médicament à l'intimée. Par ailleurs, la caisse n'a, grâce à la diligence dont a fait preuve l'une de ses employées, subi aucun dommage puisqu'elle n'a pas eu à payer le prix élevé du médicament fourni par le pharmacien.
Le jugement attaqué est erroné dans la mesure où il paraît se fonder essentiellement sur la violation des devoirs de la recourante à l'égard du malade qui a finalement bénéficié du traitement médicamenteux. Or, cela relève, le cas échéant, d'une autre procédure disciplinaire. La sanction de l'art. 24 LAMA est destinée à protéger les caisses-maladie et non pas les assurés - si ce n'est de manière indirecte - contre les fautes et les abus des fournisseurs de soins. En outre, il n'appartient pas aux organes d'exécution de la LAMA, y compris le tribunal arbitral de l'art. 25 LAMA, de réprimer d'éventuels manquements à la déontologie médicale.
Il faut enfin tenir compte du fait que l'exclusion n'est prononcée que pour les assurés d'ASSURA et que les patients soignés par la recourante qui sont assurés auprès d'autres caisses ne sont pas concernés.
Une exclusion de six mois paraît dès lors appropriée à l'ensemble des circonstances.
5. (Frais et dépens) | fr | Art. 24 KUVG: Ausschluss eines Arztes von der Kassenpraxis. - Wichtige Gründe im Sinne dieser Bestimmung (Erw. 2b).
- Das administrative Ausschlussverfahren ist unabhängig vom Strafverfahren und setzt nicht notwendigerweise ein qualifiziertes Verschulden voraus (Erw. 2c).
- Verschreibung eines Medikamentes, ausgestellt auf den Namen einer Person, die nicht untersucht worden ist: Wenn der Arzt wie im vorliegenden Fall wusste, dass diese Person von ihren Partnerinnen vorgeschoben war, nimmt er in Kauf, dass dem Apotheker und/oder der Krankenkasse ein Nachteil entsteht, und er beweist damit eine Leichtfertigkeit und Unvorsichtigkeit, die mit den Pflichten eines Arztes unvereinbar sind (Erw. 3).
- Die Sanktion des Art. 24 KUVG bezweckt den Schutz der Krankenkassen und - ausser in indirekter Weise - nicht denjenigen der Versicherten gegen Fehler und Missbräuche der Erbringer von Pflegeleistungen. Es obliegt nicht den Durchführungsorganen des KUVG, einschliesslich das Schiedsgericht gemäss Art. 25, Verstösse gegen die ärztliche Standesordnung zu ahnden (Erw. 4). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-481%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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A.- Alors qu'elle bénéficiait d'un congé de maternité, le docteur F., médecin-assistante à la Permanence X, rédigea le 21 juin 1988, à l'intention de Dame P., sur une feuille à l'en-tête de la Permanence, une ordonnance par laquelle elle prescrivait à Véronique P., née en 1984, fille de la prénommée, une cure de Somatonorm - médicament favorisant la croissance des enfants - pour une durée de six mois, à raison de trois flacons de 2 mg par semaine, soit 72 flacons au total.
En réalité, ainsi qu'elle le déclara à un inspecteur de police le 3 septembre 1990, le docteur F., qui est d'origine polonaise, savait que le médicament n'était pas destiné à Véronique P., qu'elle n'avait jamais examinée, mais à un enfant polonais en bas âge souffrant de troubles de la croissance et auquel ce médicament avait été prescrit par son médecin traitant. Cette démarche résultait du fait qu'à cette époque, aux dires de Dame P. et d'une autre compatriote, Dame K., tante de l'enfant malade, il n'était pas possible de se procurer le médicament en question en Pologne.
Le 5 octobre 1988, les Pharmacies Populaires, à Genève, adressèrent une facture de 11'635 fr. 20 à la caisse-maladie et accidents ASSURA (ci-après: la caisse) auprès de laquelle était assurée Véronique P. Ayant découvert le pot aux roses, la caisse refusa d'acquitter cette facture, laquelle a, semble-t-il, été payée par Dame K. sous forme de versements mensuels, effectués dès novembre 1990.
En juillet 1990, la caisse dénonça Dame P. et le docteur F. au Procureur général de la République et Canton de Genève. Au terme de l'instruction, ce magistrat, par ordonnances du 23 janvier 1991, condamna Dame K. et Dame P. à sept jours d'arrêts avec sursis pendant deux ans, respectivement pour instigation à escroquerie et pour escroquerie. Les deux condamnées ont bénéficié de la circonstance atténuante du mobile honorable. Aucune peine n'a été prononcée à l'encontre du docteur F.
B.- Par acte daté du 30 mai 1991, ASSURA requit la constitution du Tribunal arbitral des assurances de la République et Canton de Genève. Reprochant notamment au docteur F. - qui, selon elle, avait été informée par Dame P. du véritable destinataire des médicaments prescrits - de n'avoir pas hésité à établir un faux dans les titres en indiquant sciemment un faux bénéficiaire sur son ordonnance, et de ne s'être nullement souciée de savoir si le véritable destinataire était suivi médicalement, la caisse prenait les conclusions suivantes:
- dire que le docteur F. s'est rendue coupable en la circonstance d'établissement de faux dans les titres;
- confirmer que l'attitude du docteur F., contraire en tout point à la déontologie médicale, doit faire l'objet d'un prononcé d'exclusion au sens de l'art. 24 LAMA, et en fixer la durée;
- se prononcer sur la responsabilité éventuelle encourue par la Permanence X et par son responsable, le docteur B.
Une tentative de conciliation, du 9 septembre 1991, échoua. Sur requête du tribunal arbitral des assurances, le Procureur général autorisa la production du dossier pénal.
ASSURA, dans une communication du 8 avril 1993, informa le tribunal arbitral qu'elle abandonnait ses conclusions contre la Permanence X et son responsable, le docteur B. Par décision du 28 mai 1993, ladite juridiction mit hors de cause ce médecin et la Permanence.
Le docteur F., se fondant sur le fait qu'elle n'avait fait l'objet d'aucune ordonnance de condamnation de la part du Procureur général, conclut au déboutement pur et simple de la caisse en toutes ses conclusions. Elle comparut personnellement devant le tribunal arbitral au cours d'une audience du 14 juin 1993, au cours de laquelle elle déclara:
"Le Tribunal me relit les deux dépositions qui figurent dans la procédure pénale apportées dans la présente procédure. Je les confirme. Je mentionne également ceci: quand j'ai rédigé l'ordonnance, qui fut finalement présentée aux Pharmacies Populaires, j'ai indiqué le nom de Véronique P. qui, pour moi, était un enfant habitant la Pologne. J'ai quitté la Pologne en 1984 où j'avais déjà fait toutes mes études de médecine. En 1988, les premières élections démocratiques pour remplacer la moitié du parlement n'avaient pas encore eu lieu. Je savais également, par ma propre expérience, qu'il n'était pas facile d'obtenir en Pologne des médicaments étrangers et qu'il était fréquent qu'une famille d'un patient se fasse remettre une ordonnance établie par un médecin polonais à destination d'un médecin étranger, à l'étranger, en vue d'obtenir l'envoi dudit médicament de l'étranger vers la Pologne.
J'affirme que j'ai eu en mains l'ordonnance de mon confrère polonais. Je regrette encore de ne pas l'avoir photocopiée et annexée à mon dossier; si je n'ai pas pensé à le faire c'est vraisemblablement parce que j'étais en congé de maternité et que j'ai établi ladite ordonnance dans un café."
Le 22 novembre 1993, le Tribunal arbitral des assurances rendit son jugement, dont le dispositif est le suivant:
"Interdit au Dr F. le droit de traiter les assurés d'Assura, caisse-maladie et accidents, à Y, de leur prescrire ou de leur fournir des médicaments, de leur prescrire ou d'appliquer des traitements scientifiquement reconnus ou de faire des analyses.
Dit que cette mesure déploiera ses effets pendant neuf mois, lesquels courront dès que le présent jugement deviendra définitif..."
Le tribunal arbitral a considéré, en bref, qu'il était établi que le docteur F. avait rédigé une ordonnance au nom de Véronique P., fille de Dame P., dont elle savait qu'elle vivait à Genève, avec sa mère; qu'il était également établi que ce médecin savait que le médicament prescrit était destiné à une tierce personne, un enfant domicilié en Pologne, prétendument la nièce de Dame K., soit Paulina, fille de sa soeur W.; que ces faits étaient constitutifs de l'infraction de faux dans les titres au sens de l'art. 251 CP; que si le délit pénal de faux dans les titres constituait une base suffisante pour prendre une sanction disciplinaire à l'encontre du docteur F., il était évident que, dans le contexte médical du cas, la culpabilité de cette dernière était bien plus engagée par la violation manifeste et grave de son devoir de diligence; qu'il était en effet parfaitement inadmissible qu'un médecin prescrive un médicament qu'il savait être dangereux et qui devait obligatoirement faire l'objet d'une surveillance médicale, qu'il prescrive non pas seulement une dose de ce produit thérapeutique, mais la quantité nécessaire à un traitement complet et, surtout, qu'il le prescrive sans avoir examiné le réel destinataire de son ordonnance, donc sans avoir posé de diagnostic.
C.- Le docteur F. interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation du jugement attaqué. Elle invite la Cour de céans à débouter la caisse des fins de sa requête et de toutes autres ou contraires conclusions. Elle a produit en cours de procédure un document signé par W., daté du 6 janvier 1994, ainsi qu'une traduction de celui-ci.
ASSURA conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Est litigieuse l'exclusion de la recourante du droit de traiter les assurés de l'intimée, de leur prescrire ou de leur fournir des médicaments, de leur prescrire ou d'appliquer des traitements scientifiquement reconnus ou de faire des analyses. La présente contestation n'a donc pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance. Le Tribunal fédéral des assurances doit dès lors se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
b) Lorsque le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances est limité par l'art. 105 al. 2 OJ, la possibilité d'alléguer des faits nouveaux ou de faire valoir de nouveaux moyens de preuve est très restreinte. Selon la jurisprudence, seules sont admissibles dans ce cas les preuves que l'instance inférieure aurait dû réunir d'office, et dont le défaut d'administration constitue une violation de règles essentielles de procédure (ATF 107 Ib 169 consid. 1b, ATF 106 Ib 79 consid. 2a, ATF 105 Ib 383, 102 Ib 127, ATF 98 V 224, ATF 97 V 136 consid. 1; RCC 1991 p. 478 consid. 3c, 1990 p. 421 consid. 1 et les références; RJAM 1982 no 496 p. 168 consid. 3b, no 484 p. 96 consid. 3).
La recourante a produit en procédure fédérale un document signé par W. à Poznan (Pologne), daté du 6 janvier 1994, ainsi qu'une traduction de celui-ci. Il s'agit là d'un moyen de preuve nouveau, irrecevable parce que tardif au sens de la jurisprudence précitée.
2. a) En vertu de l'art. 24 LAMA, si, pour des motifs graves tirés soit de sa personne, soit de son activité professionnelle, une caisse conteste à un médecin, un pharmacien, un chiropraticien, une sage-femme, un membre du personnel paramédical ou un laboratoire le droit de traiter ses assurés, de leur prescrire ou de leur fournir des médicaments, de leur prescrire ou d'appliquer des traitements scientifiquement reconnus ou de faire des analyses, il appartient au tribunal arbitral institué conformément à l'art. 25 LAMA de prononcer l'exclusion et d'en fixer la durée.
b) L'art. 24 LAMA tend à garantir qu'un traitement médical ne puisse être administré que par des personnes qui non seulement sont au bénéfice des connaissances professionnelles suffisantes, mais qui possèdent également les qualités morales voulues. La loi ne définit pas les "motifs graves" au sens de cette disposition légale. C'est donc à la jurisprudence et à la doctrine qu'il revient de poser les règles y relatives (ATF 106 V 40 consid. 5a).
D'après MAURER, par "motifs graves" au sens de l'art. 24 LAMA, il faut entendre des motifs qui ébranlent profondément le rapport de confiance entre la caisse-maladie et l'intéressé (Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, vol. II, p. 376). Par exemple, en cas de certificats médicaux destinés à l'assureur ou de notes d'honoraires non conformes à la vérité, en particulier lorsque le médecin ment à l'assureur, voire commet une escroquerie à son détriment (ATF 106 V 41 ad consid. 5a/aa).
L'art. 55 LAA est le pendant dans l'assurance-accidents de l'art. 24 LAMA. Selon GHELEW, RAMELET ET RITTER, sont réputés graves les motifs qui ne permettent raisonnablement plus d'attendre de l'assureur la prise en charge du traitement prodigué par le dispensateur de soins incriminé (Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents, p. 194). Et ces auteurs de mentionner, comme motifs justifiant l'exclusion, la violation de la législation ou de l'éthique professionnelle, les manquements répétés et intentionnels dans l'établissement des certificats et dans l'application des tarifs, et d'autres actes pénalement punissables réprimés par les art. 112 ss LAA.
Quant à MAURER, il range parmi les motifs graves au sens de l'art. 55 LAA les négligences répétées ou la négligence grave lors du traitement des patients, la polypragmasie, voire la faute intentionnelle lors de l'établissement de rapports médicaux ou de factures (Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, p. 521).
c) L'exclusion de la pratique des caisses revêt largement le caractère d'une mesure disciplinaire (ATF 106 V 41 ss consid. 5a/cc). La procédure administrative disciplinaire de l'exclusion est indépendante de la procédure pénale, et elle ne suppose pas nécessairement l'existence d'une faute qualifiée (BÜHLMANN, Die rechtliche Stellung der Medizinalpersonen im UVG, thèse Berne 1985, p. 119 et les références; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. I, p. 316 ss; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, supplément, spéc. p. 158).
3. En l'espèce, la question de la qualification en droit pénal du comportement de la recourante peut dès lors rester indécise.
Contrairement à ce qu'a laissé entendre la recourante lors de l'audience du 14 juin 1993 devant le tribunal arbitral, celle-ci savait, lorsqu'elle a établi l'ordonnance litigieuse du 21 juin 1988, que Véronique P. était la fille de Dame P. A cet égard, ses premières déclarations à la police sont parfaitement claires. Au demeurant, il est invraisemblable qu'elle n'ait pas remarqué la concordance des noms de famille de Dame P. et de l'enfant auquel la cure de Somatonorm était apparemment prescrite.
La recourante sachant que Véronique P. était le nom de la fille de Dame P., elle savait donc aussi que l'indication de ce nom sur l'ordonnance n'était qu'un stratagème suggéré par ses deux interlocutrices, sous le prétexte d'éviter des difficultés avec le pharmacien.
Or, sur le vu de la quantité prescrite, la recourante devait se demander si les deux femmes qui s'adressaient à elle étaient en mesure de payer directement au pharmacien le prix élevé du médicament. Elle ne pouvait non plus ignorer qu'en établissant une ordonnance au nom de l'enfant Véronique P., domiciliée chez sa mère, à Genève, elle courait le risque qu'on abuse de sa bonne foi pour tenter d'obtenir des prestations indues de la caisse. Pourtant, elle n'a pris aucune précaution et a fait preuve d'une légèreté et d'une imprudence incompatibles avec ses devoirs de médecin.
En d'autres termes, en tant que médecin praticien, connaissant ou devant connaître le fonctionnement de l'assurance-maladie en Suisse et notamment le système du tiers payant qui est appliqué à la prise en charge des médicaments par les caisses-maladie à Genève, la recourante a pris le risque - qui s'est en partie réalisé - qu'un préjudice soit causé au pharmacien et/ou à la caisse. Dans cette mesure, c'est à juste titre qu'une sanction disciplinaire a été prononcée contre elle en application de l'art. 24 LAMA, car elle a pour le moins fait preuve de négligence grave.
4. S'agissant de la mesure de la sanction, il convient d'appliquer le principe de proportionnalité (ATF 106 V 43 consid. 5c). En faveur de la recourante, on doit retenir qu'elle a agi par commisération et dans un but désintéressé, sans se douter, apparemment, que son ordonnance serait utilisée de manière abusive par Dame P., pour tenter de faire payer le médicament à l'intimée. Par ailleurs, la caisse n'a, grâce à la diligence dont a fait preuve l'une de ses employées, subi aucun dommage puisqu'elle n'a pas eu à payer le prix élevé du médicament fourni par le pharmacien.
Le jugement attaqué est erroné dans la mesure où il paraît se fonder essentiellement sur la violation des devoirs de la recourante à l'égard du malade qui a finalement bénéficié du traitement médicamenteux. Or, cela relève, le cas échéant, d'une autre procédure disciplinaire. La sanction de l'art. 24 LAMA est destinée à protéger les caisses-maladie et non pas les assurés - si ce n'est de manière indirecte - contre les fautes et les abus des fournisseurs de soins. En outre, il n'appartient pas aux organes d'exécution de la LAMA, y compris le tribunal arbitral de l'art. 25 LAMA, de réprimer d'éventuels manquements à la déontologie médicale.
Il faut enfin tenir compte du fait que l'exclusion n'est prononcée que pour les assurés d'ASSURA et que les patients soignés par la recourante qui sont assurés auprès d'autres caisses ne sont pas concernés.
Une exclusion de six mois paraît dès lors appropriée à l'ensemble des circonstances.
5. (Frais et dépens) | fr | Art. 24 LAMA: exclusion d'un médecin de la pratique d'une caisse. - Notion de motifs graves au sens de cette disposition légale (consid. 2b).
- La procédure administrative disciplinaire de l'exclusion est indépendante de la procédure pénale, et elle ne suppose pas nécessairement l'existence d'une faute qualifiée (consid. 2c).
- Ordonnance médicale prescrivant la cure d'un médicament, établie au nom d'une personne qui n'a pas été examinée: lorsque, comme en l'espèce, le médecin incriminé savait que cette personne n'était qu'un prête-nom suggéré par ses interlocutrices, il prend le risque qu'un préjudice soit causé au pharmacien et/ou à la caisse et fait preuve par là d'une légèreté et d'une imprudence incompatibles avec ses devoirs de médecin (consid. 3).
- La sanction de l'art. 24 LAMA est destinée à protéger les caisses-maladie et non pas les assurés - si ce n'est de manière indirecte - contre les fautes et les abus des fournisseurs de soins. Il n'appartient pas aux organes d'exécution de la LAMA, y compris le tribunal arbitral de l'art. 25 LAMA, de réprimer les manquements à la déontologie médicale (consid. 4). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-481%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,544 | 120 V 481 | 120 V 481
Sachverhalt ab Seite 482
A.- Alors qu'elle bénéficiait d'un congé de maternité, le docteur F., médecin-assistante à la Permanence X, rédigea le 21 juin 1988, à l'intention de Dame P., sur une feuille à l'en-tête de la Permanence, une ordonnance par laquelle elle prescrivait à Véronique P., née en 1984, fille de la prénommée, une cure de Somatonorm - médicament favorisant la croissance des enfants - pour une durée de six mois, à raison de trois flacons de 2 mg par semaine, soit 72 flacons au total.
En réalité, ainsi qu'elle le déclara à un inspecteur de police le 3 septembre 1990, le docteur F., qui est d'origine polonaise, savait que le médicament n'était pas destiné à Véronique P., qu'elle n'avait jamais examinée, mais à un enfant polonais en bas âge souffrant de troubles de la croissance et auquel ce médicament avait été prescrit par son médecin traitant. Cette démarche résultait du fait qu'à cette époque, aux dires de Dame P. et d'une autre compatriote, Dame K., tante de l'enfant malade, il n'était pas possible de se procurer le médicament en question en Pologne.
Le 5 octobre 1988, les Pharmacies Populaires, à Genève, adressèrent une facture de 11'635 fr. 20 à la caisse-maladie et accidents ASSURA (ci-après: la caisse) auprès de laquelle était assurée Véronique P. Ayant découvert le pot aux roses, la caisse refusa d'acquitter cette facture, laquelle a, semble-t-il, été payée par Dame K. sous forme de versements mensuels, effectués dès novembre 1990.
En juillet 1990, la caisse dénonça Dame P. et le docteur F. au Procureur général de la République et Canton de Genève. Au terme de l'instruction, ce magistrat, par ordonnances du 23 janvier 1991, condamna Dame K. et Dame P. à sept jours d'arrêts avec sursis pendant deux ans, respectivement pour instigation à escroquerie et pour escroquerie. Les deux condamnées ont bénéficié de la circonstance atténuante du mobile honorable. Aucune peine n'a été prononcée à l'encontre du docteur F.
B.- Par acte daté du 30 mai 1991, ASSURA requit la constitution du Tribunal arbitral des assurances de la République et Canton de Genève. Reprochant notamment au docteur F. - qui, selon elle, avait été informée par Dame P. du véritable destinataire des médicaments prescrits - de n'avoir pas hésité à établir un faux dans les titres en indiquant sciemment un faux bénéficiaire sur son ordonnance, et de ne s'être nullement souciée de savoir si le véritable destinataire était suivi médicalement, la caisse prenait les conclusions suivantes:
- dire que le docteur F. s'est rendue coupable en la circonstance d'établissement de faux dans les titres;
- confirmer que l'attitude du docteur F., contraire en tout point à la déontologie médicale, doit faire l'objet d'un prononcé d'exclusion au sens de l'art. 24 LAMA, et en fixer la durée;
- se prononcer sur la responsabilité éventuelle encourue par la Permanence X et par son responsable, le docteur B.
Une tentative de conciliation, du 9 septembre 1991, échoua. Sur requête du tribunal arbitral des assurances, le Procureur général autorisa la production du dossier pénal.
ASSURA, dans une communication du 8 avril 1993, informa le tribunal arbitral qu'elle abandonnait ses conclusions contre la Permanence X et son responsable, le docteur B. Par décision du 28 mai 1993, ladite juridiction mit hors de cause ce médecin et la Permanence.
Le docteur F., se fondant sur le fait qu'elle n'avait fait l'objet d'aucune ordonnance de condamnation de la part du Procureur général, conclut au déboutement pur et simple de la caisse en toutes ses conclusions. Elle comparut personnellement devant le tribunal arbitral au cours d'une audience du 14 juin 1993, au cours de laquelle elle déclara:
"Le Tribunal me relit les deux dépositions qui figurent dans la procédure pénale apportées dans la présente procédure. Je les confirme. Je mentionne également ceci: quand j'ai rédigé l'ordonnance, qui fut finalement présentée aux Pharmacies Populaires, j'ai indiqué le nom de Véronique P. qui, pour moi, était un enfant habitant la Pologne. J'ai quitté la Pologne en 1984 où j'avais déjà fait toutes mes études de médecine. En 1988, les premières élections démocratiques pour remplacer la moitié du parlement n'avaient pas encore eu lieu. Je savais également, par ma propre expérience, qu'il n'était pas facile d'obtenir en Pologne des médicaments étrangers et qu'il était fréquent qu'une famille d'un patient se fasse remettre une ordonnance établie par un médecin polonais à destination d'un médecin étranger, à l'étranger, en vue d'obtenir l'envoi dudit médicament de l'étranger vers la Pologne.
J'affirme que j'ai eu en mains l'ordonnance de mon confrère polonais. Je regrette encore de ne pas l'avoir photocopiée et annexée à mon dossier; si je n'ai pas pensé à le faire c'est vraisemblablement parce que j'étais en congé de maternité et que j'ai établi ladite ordonnance dans un café."
Le 22 novembre 1993, le Tribunal arbitral des assurances rendit son jugement, dont le dispositif est le suivant:
"Interdit au Dr F. le droit de traiter les assurés d'Assura, caisse-maladie et accidents, à Y, de leur prescrire ou de leur fournir des médicaments, de leur prescrire ou d'appliquer des traitements scientifiquement reconnus ou de faire des analyses.
Dit que cette mesure déploiera ses effets pendant neuf mois, lesquels courront dès que le présent jugement deviendra définitif..."
Le tribunal arbitral a considéré, en bref, qu'il était établi que le docteur F. avait rédigé une ordonnance au nom de Véronique P., fille de Dame P., dont elle savait qu'elle vivait à Genève, avec sa mère; qu'il était également établi que ce médecin savait que le médicament prescrit était destiné à une tierce personne, un enfant domicilié en Pologne, prétendument la nièce de Dame K., soit Paulina, fille de sa soeur W.; que ces faits étaient constitutifs de l'infraction de faux dans les titres au sens de l'art. 251 CP; que si le délit pénal de faux dans les titres constituait une base suffisante pour prendre une sanction disciplinaire à l'encontre du docteur F., il était évident que, dans le contexte médical du cas, la culpabilité de cette dernière était bien plus engagée par la violation manifeste et grave de son devoir de diligence; qu'il était en effet parfaitement inadmissible qu'un médecin prescrive un médicament qu'il savait être dangereux et qui devait obligatoirement faire l'objet d'une surveillance médicale, qu'il prescrive non pas seulement une dose de ce produit thérapeutique, mais la quantité nécessaire à un traitement complet et, surtout, qu'il le prescrive sans avoir examiné le réel destinataire de son ordonnance, donc sans avoir posé de diagnostic.
C.- Le docteur F. interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'annulation du jugement attaqué. Elle invite la Cour de céans à débouter la caisse des fins de sa requête et de toutes autres ou contraires conclusions. Elle a produit en cours de procédure un document signé par W., daté du 6 janvier 1994, ainsi qu'une traduction de celui-ci.
ASSURA conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Est litigieuse l'exclusion de la recourante du droit de traiter les assurés de l'intimée, de leur prescrire ou de leur fournir des médicaments, de leur prescrire ou d'appliquer des traitements scientifiquement reconnus ou de faire des analyses. La présente contestation n'a donc pas pour objet l'octroi ou le refus de prestations d'assurance. Le Tribunal fédéral des assurances doit dès lors se borner à examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris par l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ).
b) Lorsque le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances est limité par l'art. 105 al. 2 OJ, la possibilité d'alléguer des faits nouveaux ou de faire valoir de nouveaux moyens de preuve est très restreinte. Selon la jurisprudence, seules sont admissibles dans ce cas les preuves que l'instance inférieure aurait dû réunir d'office, et dont le défaut d'administration constitue une violation de règles essentielles de procédure (ATF 107 Ib 169 consid. 1b, ATF 106 Ib 79 consid. 2a, ATF 105 Ib 383, 102 Ib 127, ATF 98 V 224, ATF 97 V 136 consid. 1; RCC 1991 p. 478 consid. 3c, 1990 p. 421 consid. 1 et les références; RJAM 1982 no 496 p. 168 consid. 3b, no 484 p. 96 consid. 3).
La recourante a produit en procédure fédérale un document signé par W. à Poznan (Pologne), daté du 6 janvier 1994, ainsi qu'une traduction de celui-ci. Il s'agit là d'un moyen de preuve nouveau, irrecevable parce que tardif au sens de la jurisprudence précitée.
2. a) En vertu de l'art. 24 LAMA, si, pour des motifs graves tirés soit de sa personne, soit de son activité professionnelle, une caisse conteste à un médecin, un pharmacien, un chiropraticien, une sage-femme, un membre du personnel paramédical ou un laboratoire le droit de traiter ses assurés, de leur prescrire ou de leur fournir des médicaments, de leur prescrire ou d'appliquer des traitements scientifiquement reconnus ou de faire des analyses, il appartient au tribunal arbitral institué conformément à l'art. 25 LAMA de prononcer l'exclusion et d'en fixer la durée.
b) L'art. 24 LAMA tend à garantir qu'un traitement médical ne puisse être administré que par des personnes qui non seulement sont au bénéfice des connaissances professionnelles suffisantes, mais qui possèdent également les qualités morales voulues. La loi ne définit pas les "motifs graves" au sens de cette disposition légale. C'est donc à la jurisprudence et à la doctrine qu'il revient de poser les règles y relatives (ATF 106 V 40 consid. 5a).
D'après MAURER, par "motifs graves" au sens de l'art. 24 LAMA, il faut entendre des motifs qui ébranlent profondément le rapport de confiance entre la caisse-maladie et l'intéressé (Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, vol. II, p. 376). Par exemple, en cas de certificats médicaux destinés à l'assureur ou de notes d'honoraires non conformes à la vérité, en particulier lorsque le médecin ment à l'assureur, voire commet une escroquerie à son détriment (ATF 106 V 41 ad consid. 5a/aa).
L'art. 55 LAA est le pendant dans l'assurance-accidents de l'art. 24 LAMA. Selon GHELEW, RAMELET ET RITTER, sont réputés graves les motifs qui ne permettent raisonnablement plus d'attendre de l'assureur la prise en charge du traitement prodigué par le dispensateur de soins incriminé (Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents, p. 194). Et ces auteurs de mentionner, comme motifs justifiant l'exclusion, la violation de la législation ou de l'éthique professionnelle, les manquements répétés et intentionnels dans l'établissement des certificats et dans l'application des tarifs, et d'autres actes pénalement punissables réprimés par les art. 112 ss LAA.
Quant à MAURER, il range parmi les motifs graves au sens de l'art. 55 LAA les négligences répétées ou la négligence grave lors du traitement des patients, la polypragmasie, voire la faute intentionnelle lors de l'établissement de rapports médicaux ou de factures (Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, p. 521).
c) L'exclusion de la pratique des caisses revêt largement le caractère d'une mesure disciplinaire (ATF 106 V 41 ss consid. 5a/cc). La procédure administrative disciplinaire de l'exclusion est indépendante de la procédure pénale, et elle ne suppose pas nécessairement l'existence d'une faute qualifiée (BÜHLMANN, Die rechtliche Stellung der Medizinalpersonen im UVG, thèse Berne 1985, p. 119 et les références; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. I, p. 316 ss; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, supplément, spéc. p. 158).
3. En l'espèce, la question de la qualification en droit pénal du comportement de la recourante peut dès lors rester indécise.
Contrairement à ce qu'a laissé entendre la recourante lors de l'audience du 14 juin 1993 devant le tribunal arbitral, celle-ci savait, lorsqu'elle a établi l'ordonnance litigieuse du 21 juin 1988, que Véronique P. était la fille de Dame P. A cet égard, ses premières déclarations à la police sont parfaitement claires. Au demeurant, il est invraisemblable qu'elle n'ait pas remarqué la concordance des noms de famille de Dame P. et de l'enfant auquel la cure de Somatonorm était apparemment prescrite.
La recourante sachant que Véronique P. était le nom de la fille de Dame P., elle savait donc aussi que l'indication de ce nom sur l'ordonnance n'était qu'un stratagème suggéré par ses deux interlocutrices, sous le prétexte d'éviter des difficultés avec le pharmacien.
Or, sur le vu de la quantité prescrite, la recourante devait se demander si les deux femmes qui s'adressaient à elle étaient en mesure de payer directement au pharmacien le prix élevé du médicament. Elle ne pouvait non plus ignorer qu'en établissant une ordonnance au nom de l'enfant Véronique P., domiciliée chez sa mère, à Genève, elle courait le risque qu'on abuse de sa bonne foi pour tenter d'obtenir des prestations indues de la caisse. Pourtant, elle n'a pris aucune précaution et a fait preuve d'une légèreté et d'une imprudence incompatibles avec ses devoirs de médecin.
En d'autres termes, en tant que médecin praticien, connaissant ou devant connaître le fonctionnement de l'assurance-maladie en Suisse et notamment le système du tiers payant qui est appliqué à la prise en charge des médicaments par les caisses-maladie à Genève, la recourante a pris le risque - qui s'est en partie réalisé - qu'un préjudice soit causé au pharmacien et/ou à la caisse. Dans cette mesure, c'est à juste titre qu'une sanction disciplinaire a été prononcée contre elle en application de l'art. 24 LAMA, car elle a pour le moins fait preuve de négligence grave.
4. S'agissant de la mesure de la sanction, il convient d'appliquer le principe de proportionnalité (ATF 106 V 43 consid. 5c). En faveur de la recourante, on doit retenir qu'elle a agi par commisération et dans un but désintéressé, sans se douter, apparemment, que son ordonnance serait utilisée de manière abusive par Dame P., pour tenter de faire payer le médicament à l'intimée. Par ailleurs, la caisse n'a, grâce à la diligence dont a fait preuve l'une de ses employées, subi aucun dommage puisqu'elle n'a pas eu à payer le prix élevé du médicament fourni par le pharmacien.
Le jugement attaqué est erroné dans la mesure où il paraît se fonder essentiellement sur la violation des devoirs de la recourante à l'égard du malade qui a finalement bénéficié du traitement médicamenteux. Or, cela relève, le cas échéant, d'une autre procédure disciplinaire. La sanction de l'art. 24 LAMA est destinée à protéger les caisses-maladie et non pas les assurés - si ce n'est de manière indirecte - contre les fautes et les abus des fournisseurs de soins. En outre, il n'appartient pas aux organes d'exécution de la LAMA, y compris le tribunal arbitral de l'art. 25 LAMA, de réprimer d'éventuels manquements à la déontologie médicale.
Il faut enfin tenir compte du fait que l'exclusion n'est prononcée que pour les assurés d'ASSURA et que les patients soignés par la recourante qui sont assurés auprès d'autres caisses ne sont pas concernés.
Une exclusion de six mois paraît dès lors appropriée à l'ensemble des circonstances.
5. (Frais et dépens) | fr | Art. 24 LAMI: esclusione di un medico dall'esercizio a carico di una cassa. - Nozione di gravi motivi ai sensi di questa norma legale (consid. 2b).
- La procedura disciplinare che concerne l'esclusione è indipendente dalla procedura penale; essa non presuppone necessariamente una colpa qualificata (consid. 2c).
- Prescrizione di un medicamento emessa dal medico al nome di una persona che non è stata visitata: se al medico era noto, come nell'evenienza concreta, che la persona in questione fungeva solo da prestanome suggerito dalle sue interlocutrici, egli assume il rischio di un pregiudizio causato al farmacista e/o alla cassa, dando prova in tal modo di una leggerezza ed imprudenza incompatibili con i suoi doveri di medico (consid. 3).
- La sanzione prevista all'art. 24 LAMI è destinata a proteggere le casse malati e non già gli assicurati - se non in modo indiretto - contro gli errori e abusi dei fornitori di prestazioni di cura. Non spetta agli organi esecutivi della LAMI, incluso il tribunale arbitrale di cui all'art. 25 LAMI, di sanzionare le infrazioni alla deontologia medica (consid. 4). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-481%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,545 | 120 V 489 | 120 V 489
Sachverhalt ab Seite 490
A.-
a) M. était employé par X S.A. en qualité de directeur administratif. Il a perdu toutefois son travail à dater du 29 février 1992, à la suite de la faillite de son employeur, et a perçu des indemnités de chômage à partir du 1er mars suivant.
Durant son emploi, le prénommé était assuré contre les accidents, conformément à la LAA, auprès de la Vaudoise Générale, Compagnie d'Assurances (ci-après: la Vaudoise), à Lausanne. En raison de la faillite de X S.A., la police d'assurance LAA conclue pour le personnel de cette entreprise a été annulée avec effet au 5 mars 1992.
b) Le 16 août 1992, M. a été victime d'un accident (fracture du talon gauche). Le cas a été annoncé le 25 août suivant à la Vaudoise, laquelle a alloué ses prestations, en l'occurrence la prise en charge de frais médicaux et d'indemnités journalières s'élevant à 32'646 fr. 80.
Par décision du 1er octobre 1992, la Vaudoise a signifié à la Caisse supplétive LAA (ci-après: la caisse supplétive) qu'elle lui demandait le remboursement des prestations versées à M., au motif qu'à la date à laquelle s'était produit l'accident, il n'existait plus aucun contrat d'assurance entre la Vaudoise et l'ancien employeur de l'intéressé. Or, s'il était incontestable que M. bénéficiait d'une couverture d'assurance prolongée pendant la durée de son chômage, c'était à la caisse supplétive et non pas à l'ancien assureur-accidents qu'il incombait d'en supporter les conséquences en cas de sinistre.
La caisse supplétive a fait opposition à cette décision, contestant toute obligation d'allouer ses prestations dans un cas de ce genre. Dans sa décision sur opposition du 14 avril 1993, la Vaudoise a réfuté de manière circonstanciée l'argumentation de la caisse supplétive et a rejeté l'opposition formée par cette dernière.
B.-
Saisi d'un recours de la caisse supplétive, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), par décision du 17 décembre 1993, a annulé la décision sur opposition du 14 avril 1993.
L'office fédéral a considéré, en substance, qu'au moment de l'accident M. était toujours assuré auprès de la Vaudoise, en vertu de la loi, et qu'il incombait donc à cette compagnie d'assurances d'allouer les prestations dues en cas d'accident non professionnel, ceci indépendamment de l'existence ou de l'inexistence d'un contrat d'assurance avec l'ex-employeur de l'assuré. Contrairement à l'opinion de la Vaudoise, l'OFAS a estimé que la loi ne souffre d'aucune lacune en ce domaine et que l'on ne saurait par voie d'interprétation étendre, comme cette compagnie le voudrait, la compétence de la caisse supplétive, ce qui serait contraire à l'intention du législateur.
C.-
La Vaudoise interjette recours de droit administratif contre cette décision qu'elle demande au Tribunal fédéral des assurances d'annuler. Ses moyens seront exposés ci-après, pour autant que de besoin.
La caisse supplétive renvoie aux arguments développés en instance précédente et conclut implicitement au rejet du recours.
M. n'a pas fait usage de la faculté de se déterminer qui lui a été offerte.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) Bien que le point n'ait pas été soulevé par les parties, il convient d'examiner à titre préalable et d'office la légalité de la procédure suivie par la Vaudoise en l'espèce. Il faut se demander, en effet, si cette compagnie pouvait rendre à l'égard de la caisse supplétive une décision, puis une décision sur opposition, par lesquelles non seulement elle se déclarait incompétente, mais exigeait de la caisse supplétive le remboursement des prestations versées à l'assuré ou en faveur de celui-ci.
L'OFAS a implicitement considéré que tel était le cas, dans la mesure où, d'après lui, la décision litigieuse a pour objet de régler un conflit de compétence négatif entre la Vaudoise et la caisse supplétive. Il s'est référé pour cela aux arrêts
ATF 114 V 51
et RAMA 1989 no U 68 p. 171, ainsi qu'à MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, Ergänzungsband, p. 8.
Ce n'est pourtant pas la solution à laquelle conduisent cette jurisprudence et cet avis de doctrine. En réalité, un assureur social n'a pas qualité
d'autorité revêtue du pouvoir de décision à l'égard d'un autre assureur de même rang, comme l'a déjà jugé le Tribunal fédéral des assurances dans un cas analogue (RAMA 1991 no U 134 p. 316 consid. 3b). La Vaudoise ne pouvait, par conséquent, rendre une décision afin de contraindre la caisse supplétive à lui rembourser les prestations qu'elle a versées à M. C'est pourquoi, tant sa décision du 25 septembre 1992 que la décision sur opposition du 14 mars 1993 sont nulles (
ATF 114 V 327
consid. 4b; SJ 1992 p. 143), ce que l'OFAS aurait dû constater d'office (
ATF 116 Ia 217
consid. 2a et les renvois).
b) Quelle voie devait alors suivre la Vaudoise pour obtenir satisfaction? Elle aurait pu se borner à contester sa compétence et à transmettre l'affaire à l'assureur qu'elle tenait pour compétent, en l'occurrence la caisse supplétive, comme le prévoit l'art. 78 LAA. Dans ce cas, si la caisse supplétive s'estimait à son tour incompétente, il lui eût appartenu de rendre une décision - puis, s'il y avait lieu, une décision sur opposition - dans ce sens, à l'intention de l'assuré, contre laquelle non seulement ce dernier mais également la Vaudoise aurait pu recourir (devant l'OFAS: art. 105 al. 2 LAA dans la version en vigueur jusqu'au 31 décembre 1993), en qualité d'intéressée à la solution du litige (cf. sur ce point RAMA 1994 no U 188 p. 101 consid. 5b in fine et, par analogie,
ATF 119 V 220
). Ce mode de faire est cependant de nature à retarder la solution du litige et peut contraindre l'assuré à procéder successivement contre deux assureurs qui contestent chacun leur compétence, à moins que l'un d'entre eux n'accepte de fournir ses prestations à l'assuré, à titre d'avance remboursable et sans reconnaissance de responsabilité, jusqu'à droit connu sur la question de la compétence (MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, pp. 333-334; Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, pp. 74-75, et Ergänzungsband, pp. 9-10; BÖNI-CLERC, Aus der Praxis des Eidgenössischen Versicherungsgerichts 1988, SZS 1990 p. 149, ch. 5.5.1).
C'est sans doute pourquoi MAURER préconise une solution qui s'inspire apparemment de l'art. 127 RAVS, à savoir qu'une décision soit prise par l'autorité de surveillance, en l'occurrence l'OFAS, à la demande de tout intéressé - ce qui peut désigner aussi bien l'assuré que son employeur ou un assureur - sur la question de la compétence, cette décision pouvant elle-même être déférée au Tribunal fédéral des assurances (Ergänzungsband, p. 10 en haut). GHÉLEW/RAMELET/RITTER, quant à eux, sont d'avis qu'en l'absence de disposition analogue à l'art. 127 RAVS, l'intéressé doit
demander à l'assureur qu'il tient pour compétent de statuer sur sa compétence par voie de décision selon l'art. 99 LAA, comme le prescrit la procédure administrative fédérale (art. 9 al. 1 et 2 PA;
ATF 108 Ib 540
), c'est-à-dire par une décision de constatation au sens de l'art. 25 PA (Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents [LAA], p. 228; cf. également la p. 223 en ce qui concerne la question voisine des rapports entre la caisse supplétive et la CNA.
c) Quoi qu'il en soit, la Cour de céans ne peut, en l'espèce, que constater d'office la nullité de la décision sur opposition du 14 mars 1993 qui est l'objet de la contestation dans le présent procès.
Cela étant, ce serait faire preuve de formalisme excessif que de renvoyer la cause à la Vaudoise pour qu'elle procède comme il est dit ci-dessus. En effet, ainsi qu'on l'a vu, l'autre assureur intéressé aurait de toute manière qualité pour recourir contre la décision d'incompétence notifiée à l'assuré, de sorte qu'une procédure analogue s'engagerait devant l'OFAS et finirait de manière semblable devant le Tribunal fédéral des assurances. Il convient dès lors, par économie de procédure, d'entrer en matière sur le fond et de statuer sur les conclusions de la recourante malgré le vice dont souffre la procédure administrative de premier échelon (même solution:
ATF 116 V 261
consid. 4 in initio).
d) Par ailleurs, il sied de réserver la solution résultant des modifications de la LAA qui ont accompagné la révision de l'OJ du 4 octobre 1991 (RO 1992 p. 288) et qui sont entrées en vigueur le 1er janvier 1994 (RO 1993 p. 909), soit postérieurement à la décision litigieuse.
2.
a) Lorsque l'accident assuré s'est produit, le 16 août 1992, M. avait perdu son emploi depuis plusieurs mois et il se trouvait au chômage. Il n'en était pas moins assuré obligatoirement contre les accidents non professionnels, ce que du reste nul ne conteste. En effet, si, aux termes de l'art. 3 al. 2 LAA, l'assurance cesse de produire ses effets à l'expiration du trentième jour qui suit celui où a pris fin le droit au demi-salaire au moins, il résulte de l'art. 7 al. 1 let. b OLAA - édicté par le Conseil fédéral en vertu de l'art. 3 al. 5 LAA qui le charge de régler, notamment, le maintien de l'assurance en cas de chômage - que les indemnités journalières de l'assurance-chômage sont réputées salaire au sens de l'art. 3 al. 2 de la loi (
ATF 113 V 130
consid. 2b).
b) Dans un tel cas, c'est l'assureur-accidents de l'ancien employeur qui répond des conséquences de l'accident, même si celui-ci s'est produit longtemps après la fin des rapports de travail. Comme le fait observer avec
raison l'OFAS dans la décision attaquée, cette solution résulte implicitement de l'art. 77 al. 2 LAA (et aussi de l'arrêt
ATF 113 V 127
; dans le même sens: KOCHER, Zum Wesen der Koordination in der schweizerischen Sozialversicherung, recht 1994, p. 69, cas no 3). Elle n'est en tout cas pas contraire à la jurisprudence faisant application de cette disposition légale (
ATF 116 V 51
; RAMA 1994 no U 188 p. 94).
On ne saurait en revanche suivre la recourante lorsqu'elle soutient que, faute de rapport d'assurance avec l'ancien employeur de l'assuré à la date de l'accident, ce serait à la caisse supplétive d'allouer ses prestations à ce dernier, en vertu de l'art. 59 al. 3 LAA. En effet, le texte de cette disposition légale vise expressément et uniquement le cas spécifique du "travailleur soumis à l'assurance obligatoire (qui) n'est pas assuré au moment où survient un accident", hypothèse manifestement non réalisée en l'espèce puisque M. était bel et bien assuré au moment déterminant, conformément à l'art. 3 al. 2 LAA combiné avec l'art. 7 al. 1 let. b OLAA.
c) En outre, et contrairement à ce que soutient la recourante dans une argumentation peu convaincante, il n'existe aucune lacune de la loi, même impropre, dans ce domaine. Car ce que voudrait la Vaudoise, en réalité, c'est faire supporter à la caisse supplétive la charge - qui peut effectivement se révéler très importante, en particulier en période de chômage élevé - des conséquences financières d'un accident dont est victime un assuré au chômage qui bénéficie de cette protection d'assurance prolongée.
Cependant, comme l'ont démontré de façon pertinente tant l'intimée que l'OFAS, pareille opinion ne trouve aucun fondement en droit positif, pas plus que dans les travaux préparatoires de la loi et de ses ordonnances d'application. Dès lors, si la Vaudoise entend obtenir satisfaction sur cette question de principe, c'est au législateur qu'elle doit s'adresser et non au juge. Aussi bien le recours ne peut-il qu'être rejeté.
3.
En l'occurrence, le litige porte sur l'octroi ou le refus de prestations d'assurance au sens de l'art. 134 OJ, puisque la décision sur opposition qui est à l'origine de la contestation avait pour objet, en définitive, de faire supporter à l'intimée les frais des soins médicaux de l'assuré pris en charge par la recourante. Cependant, comme dans l'affaire qui a donné lieu à l'arrêt
ATF 119 V 220
et par identité de motifs, il n'y a aucune raison de mettre la recourante au bénéfice de la règle de faveur prévue à l'art. 134 OJ en ce qui concerne la dispense des frais (
ATF 119 V 223
consid. 4c).
La Vaudoise supportera donc les frais de justice (art. 156 al. 1 OJ). Ceux-ci sont fixés en fonction de la valeur litigieuse qui est celle des prestations dont la recourante entendait obtenir le remboursement. | fr | Art. 3 Abs. 2 und 5, Art. 77 Abs. 2 UVG, Art. 7 Abs. 1 lit. b UVV. Bei der Verlängerung einer Versicherung hat der Unfallversicherer des alten Arbeitgebers und nicht die Ersatzkasse ihre Leistungen einem arbeitslosen Versicherten zu erbringen, der einige Monate nach Ende des Arbeitsverhältnisses Opfer eines Unfalls geworden ist, und dies obwohl kein Versicherungsverhältnis mit dem ehemaligen Arbeitgeber mehr besteht. Keine Gesetzeslücke (Erw. 2). Art. 78, 99, 105 Abs. 2 (alte Fassung) UVG. Ein Unfallversicherer, der sich als unzuständig erachtet, ist keine mit Entscheidungsbefugnis ausgestattete Behörde gegenüber einem anderen Versicherer oder der Ersatzkasse (Erw. 1a - c).
Art. 134 OG: Verfahrenskosten. Rechtsstreit zwischen einem Unfallversicherer und der Ersatzkasse um Übernahme der Unfallfolgekosten eines Versicherten: Verfahrenskosten zulasten der unterliegenden Partei (Erw. 3). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-489%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,546 | 120 V 489 | 120 V 489
Sachverhalt ab Seite 490
A.-
a) M. était employé par X S.A. en qualité de directeur administratif. Il a perdu toutefois son travail à dater du 29 février 1992, à la suite de la faillite de son employeur, et a perçu des indemnités de chômage à partir du 1er mars suivant.
Durant son emploi, le prénommé était assuré contre les accidents, conformément à la LAA, auprès de la Vaudoise Générale, Compagnie d'Assurances (ci-après: la Vaudoise), à Lausanne. En raison de la faillite de X S.A., la police d'assurance LAA conclue pour le personnel de cette entreprise a été annulée avec effet au 5 mars 1992.
b) Le 16 août 1992, M. a été victime d'un accident (fracture du talon gauche). Le cas a été annoncé le 25 août suivant à la Vaudoise, laquelle a alloué ses prestations, en l'occurrence la prise en charge de frais médicaux et d'indemnités journalières s'élevant à 32'646 fr. 80.
Par décision du 1er octobre 1992, la Vaudoise a signifié à la Caisse supplétive LAA (ci-après: la caisse supplétive) qu'elle lui demandait le remboursement des prestations versées à M., au motif qu'à la date à laquelle s'était produit l'accident, il n'existait plus aucun contrat d'assurance entre la Vaudoise et l'ancien employeur de l'intéressé. Or, s'il était incontestable que M. bénéficiait d'une couverture d'assurance prolongée pendant la durée de son chômage, c'était à la caisse supplétive et non pas à l'ancien assureur-accidents qu'il incombait d'en supporter les conséquences en cas de sinistre.
La caisse supplétive a fait opposition à cette décision, contestant toute obligation d'allouer ses prestations dans un cas de ce genre. Dans sa décision sur opposition du 14 avril 1993, la Vaudoise a réfuté de manière circonstanciée l'argumentation de la caisse supplétive et a rejeté l'opposition formée par cette dernière.
B.-
Saisi d'un recours de la caisse supplétive, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), par décision du 17 décembre 1993, a annulé la décision sur opposition du 14 avril 1993.
L'office fédéral a considéré, en substance, qu'au moment de l'accident M. était toujours assuré auprès de la Vaudoise, en vertu de la loi, et qu'il incombait donc à cette compagnie d'assurances d'allouer les prestations dues en cas d'accident non professionnel, ceci indépendamment de l'existence ou de l'inexistence d'un contrat d'assurance avec l'ex-employeur de l'assuré. Contrairement à l'opinion de la Vaudoise, l'OFAS a estimé que la loi ne souffre d'aucune lacune en ce domaine et que l'on ne saurait par voie d'interprétation étendre, comme cette compagnie le voudrait, la compétence de la caisse supplétive, ce qui serait contraire à l'intention du législateur.
C.-
La Vaudoise interjette recours de droit administratif contre cette décision qu'elle demande au Tribunal fédéral des assurances d'annuler. Ses moyens seront exposés ci-après, pour autant que de besoin.
La caisse supplétive renvoie aux arguments développés en instance précédente et conclut implicitement au rejet du recours.
M. n'a pas fait usage de la faculté de se déterminer qui lui a été offerte.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) Bien que le point n'ait pas été soulevé par les parties, il convient d'examiner à titre préalable et d'office la légalité de la procédure suivie par la Vaudoise en l'espèce. Il faut se demander, en effet, si cette compagnie pouvait rendre à l'égard de la caisse supplétive une décision, puis une décision sur opposition, par lesquelles non seulement elle se déclarait incompétente, mais exigeait de la caisse supplétive le remboursement des prestations versées à l'assuré ou en faveur de celui-ci.
L'OFAS a implicitement considéré que tel était le cas, dans la mesure où, d'après lui, la décision litigieuse a pour objet de régler un conflit de compétence négatif entre la Vaudoise et la caisse supplétive. Il s'est référé pour cela aux arrêts
ATF 114 V 51
et RAMA 1989 no U 68 p. 171, ainsi qu'à MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, Ergänzungsband, p. 8.
Ce n'est pourtant pas la solution à laquelle conduisent cette jurisprudence et cet avis de doctrine. En réalité, un assureur social n'a pas qualité
d'autorité revêtue du pouvoir de décision à l'égard d'un autre assureur de même rang, comme l'a déjà jugé le Tribunal fédéral des assurances dans un cas analogue (RAMA 1991 no U 134 p. 316 consid. 3b). La Vaudoise ne pouvait, par conséquent, rendre une décision afin de contraindre la caisse supplétive à lui rembourser les prestations qu'elle a versées à M. C'est pourquoi, tant sa décision du 25 septembre 1992 que la décision sur opposition du 14 mars 1993 sont nulles (
ATF 114 V 327
consid. 4b; SJ 1992 p. 143), ce que l'OFAS aurait dû constater d'office (
ATF 116 Ia 217
consid. 2a et les renvois).
b) Quelle voie devait alors suivre la Vaudoise pour obtenir satisfaction? Elle aurait pu se borner à contester sa compétence et à transmettre l'affaire à l'assureur qu'elle tenait pour compétent, en l'occurrence la caisse supplétive, comme le prévoit l'art. 78 LAA. Dans ce cas, si la caisse supplétive s'estimait à son tour incompétente, il lui eût appartenu de rendre une décision - puis, s'il y avait lieu, une décision sur opposition - dans ce sens, à l'intention de l'assuré, contre laquelle non seulement ce dernier mais également la Vaudoise aurait pu recourir (devant l'OFAS: art. 105 al. 2 LAA dans la version en vigueur jusqu'au 31 décembre 1993), en qualité d'intéressée à la solution du litige (cf. sur ce point RAMA 1994 no U 188 p. 101 consid. 5b in fine et, par analogie,
ATF 119 V 220
). Ce mode de faire est cependant de nature à retarder la solution du litige et peut contraindre l'assuré à procéder successivement contre deux assureurs qui contestent chacun leur compétence, à moins que l'un d'entre eux n'accepte de fournir ses prestations à l'assuré, à titre d'avance remboursable et sans reconnaissance de responsabilité, jusqu'à droit connu sur la question de la compétence (MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, pp. 333-334; Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, pp. 74-75, et Ergänzungsband, pp. 9-10; BÖNI-CLERC, Aus der Praxis des Eidgenössischen Versicherungsgerichts 1988, SZS 1990 p. 149, ch. 5.5.1).
C'est sans doute pourquoi MAURER préconise une solution qui s'inspire apparemment de l'art. 127 RAVS, à savoir qu'une décision soit prise par l'autorité de surveillance, en l'occurrence l'OFAS, à la demande de tout intéressé - ce qui peut désigner aussi bien l'assuré que son employeur ou un assureur - sur la question de la compétence, cette décision pouvant elle-même être déférée au Tribunal fédéral des assurances (Ergänzungsband, p. 10 en haut). GHÉLEW/RAMELET/RITTER, quant à eux, sont d'avis qu'en l'absence de disposition analogue à l'art. 127 RAVS, l'intéressé doit
demander à l'assureur qu'il tient pour compétent de statuer sur sa compétence par voie de décision selon l'art. 99 LAA, comme le prescrit la procédure administrative fédérale (art. 9 al. 1 et 2 PA;
ATF 108 Ib 540
), c'est-à-dire par une décision de constatation au sens de l'art. 25 PA (Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents [LAA], p. 228; cf. également la p. 223 en ce qui concerne la question voisine des rapports entre la caisse supplétive et la CNA.
c) Quoi qu'il en soit, la Cour de céans ne peut, en l'espèce, que constater d'office la nullité de la décision sur opposition du 14 mars 1993 qui est l'objet de la contestation dans le présent procès.
Cela étant, ce serait faire preuve de formalisme excessif que de renvoyer la cause à la Vaudoise pour qu'elle procède comme il est dit ci-dessus. En effet, ainsi qu'on l'a vu, l'autre assureur intéressé aurait de toute manière qualité pour recourir contre la décision d'incompétence notifiée à l'assuré, de sorte qu'une procédure analogue s'engagerait devant l'OFAS et finirait de manière semblable devant le Tribunal fédéral des assurances. Il convient dès lors, par économie de procédure, d'entrer en matière sur le fond et de statuer sur les conclusions de la recourante malgré le vice dont souffre la procédure administrative de premier échelon (même solution:
ATF 116 V 261
consid. 4 in initio).
d) Par ailleurs, il sied de réserver la solution résultant des modifications de la LAA qui ont accompagné la révision de l'OJ du 4 octobre 1991 (RO 1992 p. 288) et qui sont entrées en vigueur le 1er janvier 1994 (RO 1993 p. 909), soit postérieurement à la décision litigieuse.
2.
a) Lorsque l'accident assuré s'est produit, le 16 août 1992, M. avait perdu son emploi depuis plusieurs mois et il se trouvait au chômage. Il n'en était pas moins assuré obligatoirement contre les accidents non professionnels, ce que du reste nul ne conteste. En effet, si, aux termes de l'art. 3 al. 2 LAA, l'assurance cesse de produire ses effets à l'expiration du trentième jour qui suit celui où a pris fin le droit au demi-salaire au moins, il résulte de l'art. 7 al. 1 let. b OLAA - édicté par le Conseil fédéral en vertu de l'art. 3 al. 5 LAA qui le charge de régler, notamment, le maintien de l'assurance en cas de chômage - que les indemnités journalières de l'assurance-chômage sont réputées salaire au sens de l'art. 3 al. 2 de la loi (
ATF 113 V 130
consid. 2b).
b) Dans un tel cas, c'est l'assureur-accidents de l'ancien employeur qui répond des conséquences de l'accident, même si celui-ci s'est produit longtemps après la fin des rapports de travail. Comme le fait observer avec
raison l'OFAS dans la décision attaquée, cette solution résulte implicitement de l'art. 77 al. 2 LAA (et aussi de l'arrêt
ATF 113 V 127
; dans le même sens: KOCHER, Zum Wesen der Koordination in der schweizerischen Sozialversicherung, recht 1994, p. 69, cas no 3). Elle n'est en tout cas pas contraire à la jurisprudence faisant application de cette disposition légale (
ATF 116 V 51
; RAMA 1994 no U 188 p. 94).
On ne saurait en revanche suivre la recourante lorsqu'elle soutient que, faute de rapport d'assurance avec l'ancien employeur de l'assuré à la date de l'accident, ce serait à la caisse supplétive d'allouer ses prestations à ce dernier, en vertu de l'art. 59 al. 3 LAA. En effet, le texte de cette disposition légale vise expressément et uniquement le cas spécifique du "travailleur soumis à l'assurance obligatoire (qui) n'est pas assuré au moment où survient un accident", hypothèse manifestement non réalisée en l'espèce puisque M. était bel et bien assuré au moment déterminant, conformément à l'art. 3 al. 2 LAA combiné avec l'art. 7 al. 1 let. b OLAA.
c) En outre, et contrairement à ce que soutient la recourante dans une argumentation peu convaincante, il n'existe aucune lacune de la loi, même impropre, dans ce domaine. Car ce que voudrait la Vaudoise, en réalité, c'est faire supporter à la caisse supplétive la charge - qui peut effectivement se révéler très importante, en particulier en période de chômage élevé - des conséquences financières d'un accident dont est victime un assuré au chômage qui bénéficie de cette protection d'assurance prolongée.
Cependant, comme l'ont démontré de façon pertinente tant l'intimée que l'OFAS, pareille opinion ne trouve aucun fondement en droit positif, pas plus que dans les travaux préparatoires de la loi et de ses ordonnances d'application. Dès lors, si la Vaudoise entend obtenir satisfaction sur cette question de principe, c'est au législateur qu'elle doit s'adresser et non au juge. Aussi bien le recours ne peut-il qu'être rejeté.
3.
En l'occurrence, le litige porte sur l'octroi ou le refus de prestations d'assurance au sens de l'art. 134 OJ, puisque la décision sur opposition qui est à l'origine de la contestation avait pour objet, en définitive, de faire supporter à l'intimée les frais des soins médicaux de l'assuré pris en charge par la recourante. Cependant, comme dans l'affaire qui a donné lieu à l'arrêt
ATF 119 V 220
et par identité de motifs, il n'y a aucune raison de mettre la recourante au bénéfice de la règle de faveur prévue à l'art. 134 OJ en ce qui concerne la dispense des frais (
ATF 119 V 223
consid. 4c).
La Vaudoise supportera donc les frais de justice (art. 156 al. 1 OJ). Ceux-ci sont fixés en fonction de la valeur litigieuse qui est celle des prestations dont la recourante entendait obtenir le remboursement. | fr | Art. 3 al. 2 et 5, art. 77 al. 2 LAA, art. 7 al. 1 let. b OLAA. Dans le cadre de l'assurance prolongée, c'est à l'assureur-accidents de l'ancien employeur et non à la caisse supplétive qu'il incombe d'allouer ses prestations à un assuré au chômage, victime d'un accident plusieurs mois après la fin des rapports de travail, quand bien même il n'existe plus aucun rapport d'assurance avec l'ex-employeur. Pas de lacune de la loi (consid. 2). Art. 78, 99, 105 al. 2 ancien, LAA. Un assureur LAA qui s'estime incompétent n'a pas qualité d'autorité revêtue du pouvoir de décision à l'égard d'un autre assureur ou de la Caisse supplétive LAA (consid. 1a - c).
Art. 134 OJ: frais de procédure. Litige entre un assureur LAA et la Caisse supplétive LAA à propos de la prise en charge des frais consécutifs à un accident subi par un assuré: frais de procédure mis à la charge de la partie qui succombe (consid. 3). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-489%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,547 | 120 V 489 | 120 V 489
Sachverhalt ab Seite 490
A.-
a) M. était employé par X S.A. en qualité de directeur administratif. Il a perdu toutefois son travail à dater du 29 février 1992, à la suite de la faillite de son employeur, et a perçu des indemnités de chômage à partir du 1er mars suivant.
Durant son emploi, le prénommé était assuré contre les accidents, conformément à la LAA, auprès de la Vaudoise Générale, Compagnie d'Assurances (ci-après: la Vaudoise), à Lausanne. En raison de la faillite de X S.A., la police d'assurance LAA conclue pour le personnel de cette entreprise a été annulée avec effet au 5 mars 1992.
b) Le 16 août 1992, M. a été victime d'un accident (fracture du talon gauche). Le cas a été annoncé le 25 août suivant à la Vaudoise, laquelle a alloué ses prestations, en l'occurrence la prise en charge de frais médicaux et d'indemnités journalières s'élevant à 32'646 fr. 80.
Par décision du 1er octobre 1992, la Vaudoise a signifié à la Caisse supplétive LAA (ci-après: la caisse supplétive) qu'elle lui demandait le remboursement des prestations versées à M., au motif qu'à la date à laquelle s'était produit l'accident, il n'existait plus aucun contrat d'assurance entre la Vaudoise et l'ancien employeur de l'intéressé. Or, s'il était incontestable que M. bénéficiait d'une couverture d'assurance prolongée pendant la durée de son chômage, c'était à la caisse supplétive et non pas à l'ancien assureur-accidents qu'il incombait d'en supporter les conséquences en cas de sinistre.
La caisse supplétive a fait opposition à cette décision, contestant toute obligation d'allouer ses prestations dans un cas de ce genre. Dans sa décision sur opposition du 14 avril 1993, la Vaudoise a réfuté de manière circonstanciée l'argumentation de la caisse supplétive et a rejeté l'opposition formée par cette dernière.
B.-
Saisi d'un recours de la caisse supplétive, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS), par décision du 17 décembre 1993, a annulé la décision sur opposition du 14 avril 1993.
L'office fédéral a considéré, en substance, qu'au moment de l'accident M. était toujours assuré auprès de la Vaudoise, en vertu de la loi, et qu'il incombait donc à cette compagnie d'assurances d'allouer les prestations dues en cas d'accident non professionnel, ceci indépendamment de l'existence ou de l'inexistence d'un contrat d'assurance avec l'ex-employeur de l'assuré. Contrairement à l'opinion de la Vaudoise, l'OFAS a estimé que la loi ne souffre d'aucune lacune en ce domaine et que l'on ne saurait par voie d'interprétation étendre, comme cette compagnie le voudrait, la compétence de la caisse supplétive, ce qui serait contraire à l'intention du législateur.
C.-
La Vaudoise interjette recours de droit administratif contre cette décision qu'elle demande au Tribunal fédéral des assurances d'annuler. Ses moyens seront exposés ci-après, pour autant que de besoin.
La caisse supplétive renvoie aux arguments développés en instance précédente et conclut implicitement au rejet du recours.
M. n'a pas fait usage de la faculté de se déterminer qui lui a été offerte.
Erwägungen
Considérant en droit:
1.
a) Bien que le point n'ait pas été soulevé par les parties, il convient d'examiner à titre préalable et d'office la légalité de la procédure suivie par la Vaudoise en l'espèce. Il faut se demander, en effet, si cette compagnie pouvait rendre à l'égard de la caisse supplétive une décision, puis une décision sur opposition, par lesquelles non seulement elle se déclarait incompétente, mais exigeait de la caisse supplétive le remboursement des prestations versées à l'assuré ou en faveur de celui-ci.
L'OFAS a implicitement considéré que tel était le cas, dans la mesure où, d'après lui, la décision litigieuse a pour objet de régler un conflit de compétence négatif entre la Vaudoise et la caisse supplétive. Il s'est référé pour cela aux arrêts
ATF 114 V 51
et RAMA 1989 no U 68 p. 171, ainsi qu'à MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, Ergänzungsband, p. 8.
Ce n'est pourtant pas la solution à laquelle conduisent cette jurisprudence et cet avis de doctrine. En réalité, un assureur social n'a pas qualité
d'autorité revêtue du pouvoir de décision à l'égard d'un autre assureur de même rang, comme l'a déjà jugé le Tribunal fédéral des assurances dans un cas analogue (RAMA 1991 no U 134 p. 316 consid. 3b). La Vaudoise ne pouvait, par conséquent, rendre une décision afin de contraindre la caisse supplétive à lui rembourser les prestations qu'elle a versées à M. C'est pourquoi, tant sa décision du 25 septembre 1992 que la décision sur opposition du 14 mars 1993 sont nulles (
ATF 114 V 327
consid. 4b; SJ 1992 p. 143), ce que l'OFAS aurait dû constater d'office (
ATF 116 Ia 217
consid. 2a et les renvois).
b) Quelle voie devait alors suivre la Vaudoise pour obtenir satisfaction? Elle aurait pu se borner à contester sa compétence et à transmettre l'affaire à l'assureur qu'elle tenait pour compétent, en l'occurrence la caisse supplétive, comme le prévoit l'art. 78 LAA. Dans ce cas, si la caisse supplétive s'estimait à son tour incompétente, il lui eût appartenu de rendre une décision - puis, s'il y avait lieu, une décision sur opposition - dans ce sens, à l'intention de l'assuré, contre laquelle non seulement ce dernier mais également la Vaudoise aurait pu recourir (devant l'OFAS: art. 105 al. 2 LAA dans la version en vigueur jusqu'au 31 décembre 1993), en qualité d'intéressée à la solution du litige (cf. sur ce point RAMA 1994 no U 188 p. 101 consid. 5b in fine et, par analogie,
ATF 119 V 220
). Ce mode de faire est cependant de nature à retarder la solution du litige et peut contraindre l'assuré à procéder successivement contre deux assureurs qui contestent chacun leur compétence, à moins que l'un d'entre eux n'accepte de fournir ses prestations à l'assuré, à titre d'avance remboursable et sans reconnaissance de responsabilité, jusqu'à droit connu sur la question de la compétence (MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, pp. 333-334; Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, pp. 74-75, et Ergänzungsband, pp. 9-10; BÖNI-CLERC, Aus der Praxis des Eidgenössischen Versicherungsgerichts 1988, SZS 1990 p. 149, ch. 5.5.1).
C'est sans doute pourquoi MAURER préconise une solution qui s'inspire apparemment de l'art. 127 RAVS, à savoir qu'une décision soit prise par l'autorité de surveillance, en l'occurrence l'OFAS, à la demande de tout intéressé - ce qui peut désigner aussi bien l'assuré que son employeur ou un assureur - sur la question de la compétence, cette décision pouvant elle-même être déférée au Tribunal fédéral des assurances (Ergänzungsband, p. 10 en haut). GHÉLEW/RAMELET/RITTER, quant à eux, sont d'avis qu'en l'absence de disposition analogue à l'art. 127 RAVS, l'intéressé doit
demander à l'assureur qu'il tient pour compétent de statuer sur sa compétence par voie de décision selon l'art. 99 LAA, comme le prescrit la procédure administrative fédérale (art. 9 al. 1 et 2 PA;
ATF 108 Ib 540
), c'est-à-dire par une décision de constatation au sens de l'art. 25 PA (Commentaire de la loi sur l'assurance-accidents [LAA], p. 228; cf. également la p. 223 en ce qui concerne la question voisine des rapports entre la caisse supplétive et la CNA.
c) Quoi qu'il en soit, la Cour de céans ne peut, en l'espèce, que constater d'office la nullité de la décision sur opposition du 14 mars 1993 qui est l'objet de la contestation dans le présent procès.
Cela étant, ce serait faire preuve de formalisme excessif que de renvoyer la cause à la Vaudoise pour qu'elle procède comme il est dit ci-dessus. En effet, ainsi qu'on l'a vu, l'autre assureur intéressé aurait de toute manière qualité pour recourir contre la décision d'incompétence notifiée à l'assuré, de sorte qu'une procédure analogue s'engagerait devant l'OFAS et finirait de manière semblable devant le Tribunal fédéral des assurances. Il convient dès lors, par économie de procédure, d'entrer en matière sur le fond et de statuer sur les conclusions de la recourante malgré le vice dont souffre la procédure administrative de premier échelon (même solution:
ATF 116 V 261
consid. 4 in initio).
d) Par ailleurs, il sied de réserver la solution résultant des modifications de la LAA qui ont accompagné la révision de l'OJ du 4 octobre 1991 (RO 1992 p. 288) et qui sont entrées en vigueur le 1er janvier 1994 (RO 1993 p. 909), soit postérieurement à la décision litigieuse.
2.
a) Lorsque l'accident assuré s'est produit, le 16 août 1992, M. avait perdu son emploi depuis plusieurs mois et il se trouvait au chômage. Il n'en était pas moins assuré obligatoirement contre les accidents non professionnels, ce que du reste nul ne conteste. En effet, si, aux termes de l'art. 3 al. 2 LAA, l'assurance cesse de produire ses effets à l'expiration du trentième jour qui suit celui où a pris fin le droit au demi-salaire au moins, il résulte de l'art. 7 al. 1 let. b OLAA - édicté par le Conseil fédéral en vertu de l'art. 3 al. 5 LAA qui le charge de régler, notamment, le maintien de l'assurance en cas de chômage - que les indemnités journalières de l'assurance-chômage sont réputées salaire au sens de l'art. 3 al. 2 de la loi (
ATF 113 V 130
consid. 2b).
b) Dans un tel cas, c'est l'assureur-accidents de l'ancien employeur qui répond des conséquences de l'accident, même si celui-ci s'est produit longtemps après la fin des rapports de travail. Comme le fait observer avec
raison l'OFAS dans la décision attaquée, cette solution résulte implicitement de l'art. 77 al. 2 LAA (et aussi de l'arrêt
ATF 113 V 127
; dans le même sens: KOCHER, Zum Wesen der Koordination in der schweizerischen Sozialversicherung, recht 1994, p. 69, cas no 3). Elle n'est en tout cas pas contraire à la jurisprudence faisant application de cette disposition légale (
ATF 116 V 51
; RAMA 1994 no U 188 p. 94).
On ne saurait en revanche suivre la recourante lorsqu'elle soutient que, faute de rapport d'assurance avec l'ancien employeur de l'assuré à la date de l'accident, ce serait à la caisse supplétive d'allouer ses prestations à ce dernier, en vertu de l'art. 59 al. 3 LAA. En effet, le texte de cette disposition légale vise expressément et uniquement le cas spécifique du "travailleur soumis à l'assurance obligatoire (qui) n'est pas assuré au moment où survient un accident", hypothèse manifestement non réalisée en l'espèce puisque M. était bel et bien assuré au moment déterminant, conformément à l'art. 3 al. 2 LAA combiné avec l'art. 7 al. 1 let. b OLAA.
c) En outre, et contrairement à ce que soutient la recourante dans une argumentation peu convaincante, il n'existe aucune lacune de la loi, même impropre, dans ce domaine. Car ce que voudrait la Vaudoise, en réalité, c'est faire supporter à la caisse supplétive la charge - qui peut effectivement se révéler très importante, en particulier en période de chômage élevé - des conséquences financières d'un accident dont est victime un assuré au chômage qui bénéficie de cette protection d'assurance prolongée.
Cependant, comme l'ont démontré de façon pertinente tant l'intimée que l'OFAS, pareille opinion ne trouve aucun fondement en droit positif, pas plus que dans les travaux préparatoires de la loi et de ses ordonnances d'application. Dès lors, si la Vaudoise entend obtenir satisfaction sur cette question de principe, c'est au législateur qu'elle doit s'adresser et non au juge. Aussi bien le recours ne peut-il qu'être rejeté.
3.
En l'occurrence, le litige porte sur l'octroi ou le refus de prestations d'assurance au sens de l'art. 134 OJ, puisque la décision sur opposition qui est à l'origine de la contestation avait pour objet, en définitive, de faire supporter à l'intimée les frais des soins médicaux de l'assuré pris en charge par la recourante. Cependant, comme dans l'affaire qui a donné lieu à l'arrêt
ATF 119 V 220
et par identité de motifs, il n'y a aucune raison de mettre la recourante au bénéfice de la règle de faveur prévue à l'art. 134 OJ en ce qui concerne la dispense des frais (
ATF 119 V 223
consid. 4c).
La Vaudoise supportera donc les frais de justice (art. 156 al. 1 OJ). Ceux-ci sont fixés en fonction de la valeur litigieuse qui est celle des prestations dont la recourante entendait obtenir le remboursement. | fr | Art. 3 cpv. 2 e 5, art. 77 cpv. 2 LAINF, art. 7 cpv. 1 lett. b OAINF. Nel periodo di protrazione dell'assicurazione compete all'assicuratore infortuni dell'ex datore di lavoro, e non già alla cassa suppletiva, assegnare le prestazioni ad un assicurato disoccupato, rimasto vittima di un infortunio intervenuto diversi mesi dopo lo scioglimento del rapporto di lavoro, benché il rapporto d'assicurazione con l'ex datore di lavoro sia scaduto. Insussistenza di una lacuna legislativa (consid. 2). Art. 78, 99, 105 cpv. 2, vecchia versione, LAINF. Un assicuratore infortuni, che si ritiene incompetente, non è organo munito di poteri decisionali nei confronti di un altro assicuratore o della cassa suppletiva (consid. 1a - c).
Art. 134 OG: spese di procedura. Lite fra un assicuratore infortuni e la cassa suppletiva circa l'assunzione delle spese consecutive a infortunio subito da un assicurato: spese di procedura poste a carico della parte soccombente (consid. 3). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-489%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Erwägungen ab Seite 497
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Zunächst ist zu prüfen, was Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet.
a) Ausgangspunkt des Prozesses bildet die Verfügung vom 17. Januar 1994, womit die Ausgleichskasse gegenüber A. Z. den ortsüblichen und der gesetzlichen paritätischen Beitragspflicht an die verschiedenen Sozialversicherungsträger unterliegenden Lohn seines Bruders auf Fr. 39'240.-- festgelegt hat.
Wörtlich genommen stellt diese Verfügung eine unzulässige Feststellungsverfügung im Bereich der Sozialversicherungsbeiträge dar (vgl. hiezu:
BGE 114 V 203
Erw. 2c in fine mit Hinweisen). Indessen sind Verfügungen nicht nach ihrem (zuweilen nicht sehr treffend verfassten) Wortlaut zu verstehen, sondern es ist nach ihrem tatsächlichen rechtlichen Gehalt zu fragen (unveröffentlichtes Urteil F. vom 1. Juni 1994; in diesem Sinne auch die in
BGE 119 V 352
nicht publizierte Erw. 2b des Urteils G.
vom 4. August 1993), dies vorbehältlich der Problematik des Vertrauensschutzes (welche vorliegend aber keine Rolle spielt).
b) Zu prüfen ist deshalb, welche Rechtsfolge die Ausgleichskasse am 17. Januar 1994 in Wirklichkeit anordnen wollte.
aa) Von den eigenen Feststellungen der Verwaltung ausgehend, dass nämlich A. Z. in der Jahresabrechnung 1993 ein an seinen mitarbeitenden Bruder ausgerichtetes Jahresgehalt von lediglich Fr. 31'200.-- deklarierte, hätte die Ausgleichskasse in Anbetracht des von ihr für richtig gehaltenen ortsüblichen Lohnansatzes ab 1. Januar 1993 von Fr. 39'240.-- den Anspruch auf Bezug von Familienzulagen, von dem in der Verfügung einleitend die Rede ist, ablehnen müssen. Das nun hat die Ausgleichskasse nicht angeordnet. Vielmehr wollte sie den Familienzulagenanspruch des H. Z. gleichsam "retten", indem sie seinem Bruder, dem Arbeitgeber A. Z., zumutete, auf einem auf Fr. 39'240.-- erhöhten, effektiv allerdings nie ausbezahlten, dafür aber als ortsüblich betrachteten Lohn die gesetzlichen paritätischen Beiträge zu entrichten. Wäre die Verfügung vom 17. Januar 1994 nicht angefochten und die damit zunächst festgestellten und anschliessend fakturierten Beiträge auf dem Betrag von Fr. 39'240.-- bezahlt worden, wäre wohl H. Z. für 1993, gleichermassen wie zuvor, in den Anspruch von Familienzulagen nach FLG gelangt.
bb) Zufolge Beschwerdeerhebung konnte diesem behördlichen Vorgehen kein Erfolg beschieden sein. Nach Schilderung der betriebswirtschaftlichen Situation und der materiellen Lebensverhältnisse der beiden auf dem im Berggebiet liegenden Anwesen arbeitenden Familien tat A. Z. unmissverständlich kund, dass er "jetzt und bei den trüben Aussichten den ortsüblich genannten Lohn nicht bezahlen" könne. Aufgrund der gesamten Umstände, besonders des ununterbrochenen Familienzulagenbezuges bis Ende 1992, liegt nicht nur eine beschwerdeweise Bestreitung der beitragspflichtigen Lohnsumme durch den Arbeitgeber vor, sondern auch ein Streit um die Fortdauer der Anspruchsberechtigung hinsichtlich der Familienzulagen. An dieser Sichtweise vermag die Tatsache nichts zu ändern, dass dies die Ausgleichskasse weder in der Verfügung noch in den Rechtsschriften klar sagt. Auch wenn es sich beim streitigen Anspruch um einen solchen des H. Z. handelt, so ist doch sein Bruder A. Z. als Arbeitgeber legitimiert, die Ablehnungsverfügung beschwerdeweise auf dem Rechtsmittelweg anzufechten (vgl. ARV 1979 Nr. 22 S. 114 Erw. 1a).
cc) Damit ergibt sich, dass im vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren die Familienzulagenberechtigung des H. Z. Streitgegenstand ist, ein Anspruch somit, welchen die Ausgleichskasse dem Sinne nach nicht oder allenfalls unter der Bedingung zubilligte, dass der massgebliche und beitragspflichtige Lohn auf Fr. 39'240.-- festgelegt wird. Diesen Anspruch hat die Rekurskommission von ergänzenden Abklärungen im Kanton Uri abhängig gemacht; das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) dagegen bejaht ihn ohne weiteres.
2.
H. Z. ist unbestrittenerweise im landwirtschaftlichen Betrieb seines Bruders gegen Entgelt in unselbständiger Stellung seit Jahren erwerbstätig, weshalb ihm grundsätzlich nach Art. 1 Abs. 1 FLG der Anspruch auf Familienzulagen nach Art und Ansätzen der Art. 2 f. FLG zusteht. Allerdings, und diese Anspruchsvoraussetzung ist hier streitig, setzt die Berechtigung die Bezahlung des ortsüblichen Lohnes voraus: die Familienzulagen dürfen nur ausgerichtet werden, wenn der Arbeitgeber einen Lohn zahlt, der mindestens den ortsüblichen Ansätzen für landwirtschaftliche Arbeitnehmer entspricht (Art. 4 Abs. 1 FLG). Vorliegend steht fest, dass der Beschwerdegegner seinem Bruder 1993 ein gegenüber den Vorjahren (rund Fr. 30'000.--) leicht erhöhtes Gehalt von Fr. 31'200.-- ausbezahlt hat. Streitig und zu prüfen ist einzig, ob dieses Lohnbetreffnis ortsüblich im Sinne von Art. 4 Abs. 1 FLG ist und H. Z. den Anspruch auf die Zulage eröffnet.
a) In der vorinstanzlichen Vernehmlassung hat die Verwaltung ausgeführt, der Kanton Uri kenne nach Auskunft der Land- und Forstwirtschaftsdirektion keine landwirtschaftlichen Richtlöhne. "Deshalb" wende die Ausgleichskasse, wie die meisten Innerschweizer Kantone, in der Praxis seit Jahren die Ansätze gemäss Art. 14 AHVV an. Diese sähen ab 1. Januar 1993 im Umfange von 90% für mitarbeitende Familienmitglieder gemäss Art. 14 rev. Abs. 4 AHVV die in der Verfügung für massgeblich bezeichneten Ansätze von Fr. 2'250.-- (gerundeter Grundansatz für den verheirateten Arbeitnehmer) und Fr. 510.-- (für jedes Kind) vor.
b) Die Rekurskommission ging demgegenüber von der Rechtsprechung aus (EVGE 1964 S. 59 f., bestätigt im nicht publizierten Urteil F. vom 30. März 1976), wonach Ortsüblichkeit des Lohnes vorliegt, wenn der Lohn dem Wert und der Art nach demjenigen Entgelt entspricht, das einem familienfremden Arbeitnehmer annähernd gleicher Leistungsfähigkeit in einem ähnlichen und in derselben Gegend liegenden Betriebe üblicherweise gewährt wird.
Entsprechend Rz. 39 der BSV-Erläuterungen zum FLG sind die Kassen angewiesen, zur Kontrolle, ob ein ortsüblicher Lohn ausbezahlt wird, auf die Durchschnittslöhne gemäss Schweizerischem Bauernverband oder kantonalen landwirtschaftlichen Organisationen abzustellen. Im vorliegenden Fall, so die Vorinstanz weiter, sei die Ausgleichskasse nicht nach diesen Vorschriften vorgegangen, sondern sie habe direkt Art. 14 AHVV angewendet, was nicht angehe, lägen doch dieser Verordnungsbestimmung gesamtschweizerische Durchschnittslöhne zugrunde, welche gerade auf die nach Art. 4 Abs. 1 FLG massgeblichen regionalen, betrieblichen und agrarwirtschaftlichen "Gegebenheiten vor Ort" keine Rücksicht nähmen. Der Umstand, dass Uri keine landwirtschaftlichen Richtlöhne kenne, enthebe die Ausgleichskasse nicht von den notwendigen Abklärungen, z.B. bei den Steuerbehörden, beim kantonalen Bauernverband oder der Land- und Forstwirtschaftsdirektion Uri.
c) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hält die Ausgleichskasse an ihrem Vorgehen nach Art. 14 AHVV fest und weist ergänzend darauf hin, dass sich die Durchschnittslöhne gemäss Schweizerischem Bauernverband 1992 für ausgebildete landwirtschaftliche Arbeitnehmer in der Schweiz zwischen Fr. 2'650.-- und Fr. 4'098.-- bewegten, inkl. Wohnung, exkl. Verpflegung.
d) In seiner Vernehmlassung legt A. Z. dar, dass der von ihm seinem Bruder ausbezahlte Lohn in Anbetracht der aus vielerlei Gründen ungünstigen Bedingungen für einen landwirtschaftlichen Betrieb dieser Lage durchaus "realistisch" sei.
e) Das BSV teilt die Auffassung der Rekurskommission, dass es nicht angängig sei, den Globallohn gemäss Art. 14 Abs. 4 AHVV anzuwenden, stelle doch letzter einen für die ganze Schweiz massgebenden,"den örtlichen Gegebenheiten eben gerade nicht Rechnung tragenden Ansatz dar". Ferner weist das BSV darauf hin, dass die massive Anhebung des Globallohnes nach Art. 14 Abs. 4 AHVV, welchen die Ausgleichskasse als ortsüblich betrachtete, darauf zurückzuführen sei, dass die seit Jahren bestehende Kürzung um 20% im Sinne einer Angleichung preisgegeben worden sei, indem der Ansatz auch für die Landwirtschaft in zwei Schritten auf 100% angehoben werde, in einem ersten, am 1. Januar 1993 vollzogenen, auf 90%.
3.
a) Der Rechtsauffassung von Rekurskommission und BSV ist beizupflichten. Der Rückgriff der Ausgleichskassen auf Art. 14 Abs. 4 AHVV ist zwar praktikabel, rechtlich aber in Anbetracht von Art. 4 Abs. 1 FLG klar unzulässig. Denn es wird dadurch der vom Gesetz verlangten
Ortsüblichkeit nicht Rechnung getragen. Damit stellt sich die Frage, welches Prozedere die Ausgleichskassen einzuhalten haben. Eine abschliessende Antwort auf diese Frage braucht in casu nicht gegeben zu werden. Die von der Vorinstanz erwähnte Rz. 39 der BSV-Erläuterungen zum FLG, wonach zur Kontrolle auf die Auskünfte von Schweizerischem Bauernverband oder kantonalen Bauernorganisationen abzustellen sei, ist jedenfalls grundsätzlich nicht zu beanstanden. Dass sich aus Rückfragen bei diesen oder - in jedem Kanton zweifellos vorhandenen - ähnlichen Organisationen keine schlüssigen Angaben für die Beurteilung der Ortsüblichkeit ergäben, kann nicht gesagt werden, auch nicht unter Berücksichtigung der Vorbringen der beschwerdeführenden Kasse.
b) Damit bleibt zu prüfen, ob die Ortsüblichkeit des H. Z. vom Beschwerdegegner 1993 ausbezahlten Lohnes von Fr. 31'200.-- direkt bejaht werden kann oder ob dazu noch nähere Abklärungen vorzunehmen sind, wie die Rekurskommission entschied. Das BSV hat sich beim Schweizerischen Bauernverband nach den 1993 an landwirtschaftliche Arbeitnehmer ausgerichteten Löhnen erkundigt, welche sich zwischen Fr. 3'058.-- und Fr. 4'620.-- monatlich bewegten; die erhobenen Betriebe befänden sich jedoch zur Hauptsache im Talgebiet; für Bergbetriebe in Randregionen lägen die Löhne 25 bis 30% tiefer. Nach Ansicht des Bauernverbandes erfülle ein Lohn von Fr. 31'000.-- jährlich für einen ausgesprochenen Bergbetrieb in der Innerschweiz ohne Zweifel das Erfordernis der Ortsüblichkeit. Dieser verlässlichen Stellungnahme ist ohne Weiterungen beizupflichten und die Ortsüblichkeit zu bejahen. Damit ist der Anspruch des H. Z. auf Familienzulagen nach FLG auch für das Jahr 1993 ausgewiesen, nachdem sämtliche weiteren Anspruchsvoraussetzungen als erfüllt betrachtet werden können (vgl. oben Erw. 2 am Anfang). | de | Art. 5 VwVG. Auslegung einer Verwaltungsverfügung. Vorbehältlich der Problematik des Vertrauensschutzes ist eine Verwaltungsverfügung nicht nach ihrem Wortlaut, sondern so zu verstehen, wie es ihrem tatsächlichen rechtlichen Bedeutungsgehalt entspricht. Anwendungsfall (Erw. 1). Art. 4 FLG, Art. 14 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 3 AHVV (Ortsüblichkeit des Lohnes landwirtschaftlicher Arbeitnehmer).
- Bei der Beurteilung der gesetzlichen Anspruchsvoraussetzung, ob der einem landwirtschaftlichen Arbeitnehmer ausgerichtete Lohn als ortsüblich eingestuft werden kann, ist es auch in Ermangelung eines kantonalen Richtlohnes nicht zulässig, als Massstab das Globaleinkommen für mitarbeitende Familienmitglieder in der Landwirtschaft gemäss Art. 14 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 3 AHVV heranzuziehen; denn diese berücksichtigen die spezifischen örtlichen Gegebenheiten gerade nicht.
- Das vom BSV vorgeschlagene, in Rz. 39 seiner Erläuterungen zum FLG vorgesehene Vorgehen, zum Vergleich Angaben des Schweizerischen Bauernverbandes oder kantonaler landwirtschaftlicher Organisationen über Durchschnittslöhne heranzuziehen, ist grundsätzlich nicht zu beanstanden (Erw. 3a). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-496%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Erwägungen ab Seite 497
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Zunächst ist zu prüfen, was Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet.
a) Ausgangspunkt des Prozesses bildet die Verfügung vom 17. Januar 1994, womit die Ausgleichskasse gegenüber A. Z. den ortsüblichen und der gesetzlichen paritätischen Beitragspflicht an die verschiedenen Sozialversicherungsträger unterliegenden Lohn seines Bruders auf Fr. 39'240.-- festgelegt hat.
Wörtlich genommen stellt diese Verfügung eine unzulässige Feststellungsverfügung im Bereich der Sozialversicherungsbeiträge dar (vgl. hiezu:
BGE 114 V 203
Erw. 2c in fine mit Hinweisen). Indessen sind Verfügungen nicht nach ihrem (zuweilen nicht sehr treffend verfassten) Wortlaut zu verstehen, sondern es ist nach ihrem tatsächlichen rechtlichen Gehalt zu fragen (unveröffentlichtes Urteil F. vom 1. Juni 1994; in diesem Sinne auch die in
BGE 119 V 352
nicht publizierte Erw. 2b des Urteils G.
vom 4. August 1993), dies vorbehältlich der Problematik des Vertrauensschutzes (welche vorliegend aber keine Rolle spielt).
b) Zu prüfen ist deshalb, welche Rechtsfolge die Ausgleichskasse am 17. Januar 1994 in Wirklichkeit anordnen wollte.
aa) Von den eigenen Feststellungen der Verwaltung ausgehend, dass nämlich A. Z. in der Jahresabrechnung 1993 ein an seinen mitarbeitenden Bruder ausgerichtetes Jahresgehalt von lediglich Fr. 31'200.-- deklarierte, hätte die Ausgleichskasse in Anbetracht des von ihr für richtig gehaltenen ortsüblichen Lohnansatzes ab 1. Januar 1993 von Fr. 39'240.-- den Anspruch auf Bezug von Familienzulagen, von dem in der Verfügung einleitend die Rede ist, ablehnen müssen. Das nun hat die Ausgleichskasse nicht angeordnet. Vielmehr wollte sie den Familienzulagenanspruch des H. Z. gleichsam "retten", indem sie seinem Bruder, dem Arbeitgeber A. Z., zumutete, auf einem auf Fr. 39'240.-- erhöhten, effektiv allerdings nie ausbezahlten, dafür aber als ortsüblich betrachteten Lohn die gesetzlichen paritätischen Beiträge zu entrichten. Wäre die Verfügung vom 17. Januar 1994 nicht angefochten und die damit zunächst festgestellten und anschliessend fakturierten Beiträge auf dem Betrag von Fr. 39'240.-- bezahlt worden, wäre wohl H. Z. für 1993, gleichermassen wie zuvor, in den Anspruch von Familienzulagen nach FLG gelangt.
bb) Zufolge Beschwerdeerhebung konnte diesem behördlichen Vorgehen kein Erfolg beschieden sein. Nach Schilderung der betriebswirtschaftlichen Situation und der materiellen Lebensverhältnisse der beiden auf dem im Berggebiet liegenden Anwesen arbeitenden Familien tat A. Z. unmissverständlich kund, dass er "jetzt und bei den trüben Aussichten den ortsüblich genannten Lohn nicht bezahlen" könne. Aufgrund der gesamten Umstände, besonders des ununterbrochenen Familienzulagenbezuges bis Ende 1992, liegt nicht nur eine beschwerdeweise Bestreitung der beitragspflichtigen Lohnsumme durch den Arbeitgeber vor, sondern auch ein Streit um die Fortdauer der Anspruchsberechtigung hinsichtlich der Familienzulagen. An dieser Sichtweise vermag die Tatsache nichts zu ändern, dass dies die Ausgleichskasse weder in der Verfügung noch in den Rechtsschriften klar sagt. Auch wenn es sich beim streitigen Anspruch um einen solchen des H. Z. handelt, so ist doch sein Bruder A. Z. als Arbeitgeber legitimiert, die Ablehnungsverfügung beschwerdeweise auf dem Rechtsmittelweg anzufechten (vgl. ARV 1979 Nr. 22 S. 114 Erw. 1a).
cc) Damit ergibt sich, dass im vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren die Familienzulagenberechtigung des H. Z. Streitgegenstand ist, ein Anspruch somit, welchen die Ausgleichskasse dem Sinne nach nicht oder allenfalls unter der Bedingung zubilligte, dass der massgebliche und beitragspflichtige Lohn auf Fr. 39'240.-- festgelegt wird. Diesen Anspruch hat die Rekurskommission von ergänzenden Abklärungen im Kanton Uri abhängig gemacht; das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) dagegen bejaht ihn ohne weiteres.
2.
H. Z. ist unbestrittenerweise im landwirtschaftlichen Betrieb seines Bruders gegen Entgelt in unselbständiger Stellung seit Jahren erwerbstätig, weshalb ihm grundsätzlich nach Art. 1 Abs. 1 FLG der Anspruch auf Familienzulagen nach Art und Ansätzen der Art. 2 f. FLG zusteht. Allerdings, und diese Anspruchsvoraussetzung ist hier streitig, setzt die Berechtigung die Bezahlung des ortsüblichen Lohnes voraus: die Familienzulagen dürfen nur ausgerichtet werden, wenn der Arbeitgeber einen Lohn zahlt, der mindestens den ortsüblichen Ansätzen für landwirtschaftliche Arbeitnehmer entspricht (Art. 4 Abs. 1 FLG). Vorliegend steht fest, dass der Beschwerdegegner seinem Bruder 1993 ein gegenüber den Vorjahren (rund Fr. 30'000.--) leicht erhöhtes Gehalt von Fr. 31'200.-- ausbezahlt hat. Streitig und zu prüfen ist einzig, ob dieses Lohnbetreffnis ortsüblich im Sinne von Art. 4 Abs. 1 FLG ist und H. Z. den Anspruch auf die Zulage eröffnet.
a) In der vorinstanzlichen Vernehmlassung hat die Verwaltung ausgeführt, der Kanton Uri kenne nach Auskunft der Land- und Forstwirtschaftsdirektion keine landwirtschaftlichen Richtlöhne. "Deshalb" wende die Ausgleichskasse, wie die meisten Innerschweizer Kantone, in der Praxis seit Jahren die Ansätze gemäss Art. 14 AHVV an. Diese sähen ab 1. Januar 1993 im Umfange von 90% für mitarbeitende Familienmitglieder gemäss Art. 14 rev. Abs. 4 AHVV die in der Verfügung für massgeblich bezeichneten Ansätze von Fr. 2'250.-- (gerundeter Grundansatz für den verheirateten Arbeitnehmer) und Fr. 510.-- (für jedes Kind) vor.
b) Die Rekurskommission ging demgegenüber von der Rechtsprechung aus (EVGE 1964 S. 59 f., bestätigt im nicht publizierten Urteil F. vom 30. März 1976), wonach Ortsüblichkeit des Lohnes vorliegt, wenn der Lohn dem Wert und der Art nach demjenigen Entgelt entspricht, das einem familienfremden Arbeitnehmer annähernd gleicher Leistungsfähigkeit in einem ähnlichen und in derselben Gegend liegenden Betriebe üblicherweise gewährt wird.
Entsprechend Rz. 39 der BSV-Erläuterungen zum FLG sind die Kassen angewiesen, zur Kontrolle, ob ein ortsüblicher Lohn ausbezahlt wird, auf die Durchschnittslöhne gemäss Schweizerischem Bauernverband oder kantonalen landwirtschaftlichen Organisationen abzustellen. Im vorliegenden Fall, so die Vorinstanz weiter, sei die Ausgleichskasse nicht nach diesen Vorschriften vorgegangen, sondern sie habe direkt Art. 14 AHVV angewendet, was nicht angehe, lägen doch dieser Verordnungsbestimmung gesamtschweizerische Durchschnittslöhne zugrunde, welche gerade auf die nach Art. 4 Abs. 1 FLG massgeblichen regionalen, betrieblichen und agrarwirtschaftlichen "Gegebenheiten vor Ort" keine Rücksicht nähmen. Der Umstand, dass Uri keine landwirtschaftlichen Richtlöhne kenne, enthebe die Ausgleichskasse nicht von den notwendigen Abklärungen, z.B. bei den Steuerbehörden, beim kantonalen Bauernverband oder der Land- und Forstwirtschaftsdirektion Uri.
c) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hält die Ausgleichskasse an ihrem Vorgehen nach Art. 14 AHVV fest und weist ergänzend darauf hin, dass sich die Durchschnittslöhne gemäss Schweizerischem Bauernverband 1992 für ausgebildete landwirtschaftliche Arbeitnehmer in der Schweiz zwischen Fr. 2'650.-- und Fr. 4'098.-- bewegten, inkl. Wohnung, exkl. Verpflegung.
d) In seiner Vernehmlassung legt A. Z. dar, dass der von ihm seinem Bruder ausbezahlte Lohn in Anbetracht der aus vielerlei Gründen ungünstigen Bedingungen für einen landwirtschaftlichen Betrieb dieser Lage durchaus "realistisch" sei.
e) Das BSV teilt die Auffassung der Rekurskommission, dass es nicht angängig sei, den Globallohn gemäss Art. 14 Abs. 4 AHVV anzuwenden, stelle doch letzter einen für die ganze Schweiz massgebenden,"den örtlichen Gegebenheiten eben gerade nicht Rechnung tragenden Ansatz dar". Ferner weist das BSV darauf hin, dass die massive Anhebung des Globallohnes nach Art. 14 Abs. 4 AHVV, welchen die Ausgleichskasse als ortsüblich betrachtete, darauf zurückzuführen sei, dass die seit Jahren bestehende Kürzung um 20% im Sinne einer Angleichung preisgegeben worden sei, indem der Ansatz auch für die Landwirtschaft in zwei Schritten auf 100% angehoben werde, in einem ersten, am 1. Januar 1993 vollzogenen, auf 90%.
3.
a) Der Rechtsauffassung von Rekurskommission und BSV ist beizupflichten. Der Rückgriff der Ausgleichskassen auf Art. 14 Abs. 4 AHVV ist zwar praktikabel, rechtlich aber in Anbetracht von Art. 4 Abs. 1 FLG klar unzulässig. Denn es wird dadurch der vom Gesetz verlangten
Ortsüblichkeit nicht Rechnung getragen. Damit stellt sich die Frage, welches Prozedere die Ausgleichskassen einzuhalten haben. Eine abschliessende Antwort auf diese Frage braucht in casu nicht gegeben zu werden. Die von der Vorinstanz erwähnte Rz. 39 der BSV-Erläuterungen zum FLG, wonach zur Kontrolle auf die Auskünfte von Schweizerischem Bauernverband oder kantonalen Bauernorganisationen abzustellen sei, ist jedenfalls grundsätzlich nicht zu beanstanden. Dass sich aus Rückfragen bei diesen oder - in jedem Kanton zweifellos vorhandenen - ähnlichen Organisationen keine schlüssigen Angaben für die Beurteilung der Ortsüblichkeit ergäben, kann nicht gesagt werden, auch nicht unter Berücksichtigung der Vorbringen der beschwerdeführenden Kasse.
b) Damit bleibt zu prüfen, ob die Ortsüblichkeit des H. Z. vom Beschwerdegegner 1993 ausbezahlten Lohnes von Fr. 31'200.-- direkt bejaht werden kann oder ob dazu noch nähere Abklärungen vorzunehmen sind, wie die Rekurskommission entschied. Das BSV hat sich beim Schweizerischen Bauernverband nach den 1993 an landwirtschaftliche Arbeitnehmer ausgerichteten Löhnen erkundigt, welche sich zwischen Fr. 3'058.-- und Fr. 4'620.-- monatlich bewegten; die erhobenen Betriebe befänden sich jedoch zur Hauptsache im Talgebiet; für Bergbetriebe in Randregionen lägen die Löhne 25 bis 30% tiefer. Nach Ansicht des Bauernverbandes erfülle ein Lohn von Fr. 31'000.-- jährlich für einen ausgesprochenen Bergbetrieb in der Innerschweiz ohne Zweifel das Erfordernis der Ortsüblichkeit. Dieser verlässlichen Stellungnahme ist ohne Weiterungen beizupflichten und die Ortsüblichkeit zu bejahen. Damit ist der Anspruch des H. Z. auf Familienzulagen nach FLG auch für das Jahr 1993 ausgewiesen, nachdem sämtliche weiteren Anspruchsvoraussetzungen als erfüllt betrachtet werden können (vgl. oben Erw. 2 am Anfang). | de | Art. 5 PA. Interprétation d'une décision administrative. Sous réserve de la protection de la bonne foi éventuelle, une décision administrative doit être comprise non pas de manière littérale, mais conformément à sa signification juridique concrète. Cas d'application (consid. 1). Art. 4 LFA, art. 14 al. 4 en liaison avec l'al. 3 RAVS (caractère usuel du salaire des travailleurs agricoles).
- Pour trancher le point de savoir si le salaire payé à un travailleur agricole correspond aux taux locaux usuels, il n'est pas admissible, même à défaut de salaire indicatif cantonal, de se référer au salaire global des membres de la famille travaillant dans une exploitation agricole au sens de l'art. 14 al. 4 en corrélation avec l'al. 3 RAVS, du moment que ce salaire ne tient précisément pas compte des données locales particulières.
- En principe, il n'y a pas lieu de remettre en cause la méthode proposée par l'OFAS au ch. m. 39 de son commentaire de la loi fédérale sur les allocations familiales dans l'agriculture, laquelle consiste à se référer aux normes moyennes établies par l'Union suisse des paysans ou les organisations agricoles cantonales (consid. 3a). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-496%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,550 | 120 V 496 | 120 V 496
Erwägungen ab Seite 497
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Zunächst ist zu prüfen, was Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet.
a) Ausgangspunkt des Prozesses bildet die Verfügung vom 17. Januar 1994, womit die Ausgleichskasse gegenüber A. Z. den ortsüblichen und der gesetzlichen paritätischen Beitragspflicht an die verschiedenen Sozialversicherungsträger unterliegenden Lohn seines Bruders auf Fr. 39'240.-- festgelegt hat.
Wörtlich genommen stellt diese Verfügung eine unzulässige Feststellungsverfügung im Bereich der Sozialversicherungsbeiträge dar (vgl. hiezu:
BGE 114 V 203
Erw. 2c in fine mit Hinweisen). Indessen sind Verfügungen nicht nach ihrem (zuweilen nicht sehr treffend verfassten) Wortlaut zu verstehen, sondern es ist nach ihrem tatsächlichen rechtlichen Gehalt zu fragen (unveröffentlichtes Urteil F. vom 1. Juni 1994; in diesem Sinne auch die in
BGE 119 V 352
nicht publizierte Erw. 2b des Urteils G.
vom 4. August 1993), dies vorbehältlich der Problematik des Vertrauensschutzes (welche vorliegend aber keine Rolle spielt).
b) Zu prüfen ist deshalb, welche Rechtsfolge die Ausgleichskasse am 17. Januar 1994 in Wirklichkeit anordnen wollte.
aa) Von den eigenen Feststellungen der Verwaltung ausgehend, dass nämlich A. Z. in der Jahresabrechnung 1993 ein an seinen mitarbeitenden Bruder ausgerichtetes Jahresgehalt von lediglich Fr. 31'200.-- deklarierte, hätte die Ausgleichskasse in Anbetracht des von ihr für richtig gehaltenen ortsüblichen Lohnansatzes ab 1. Januar 1993 von Fr. 39'240.-- den Anspruch auf Bezug von Familienzulagen, von dem in der Verfügung einleitend die Rede ist, ablehnen müssen. Das nun hat die Ausgleichskasse nicht angeordnet. Vielmehr wollte sie den Familienzulagenanspruch des H. Z. gleichsam "retten", indem sie seinem Bruder, dem Arbeitgeber A. Z., zumutete, auf einem auf Fr. 39'240.-- erhöhten, effektiv allerdings nie ausbezahlten, dafür aber als ortsüblich betrachteten Lohn die gesetzlichen paritätischen Beiträge zu entrichten. Wäre die Verfügung vom 17. Januar 1994 nicht angefochten und die damit zunächst festgestellten und anschliessend fakturierten Beiträge auf dem Betrag von Fr. 39'240.-- bezahlt worden, wäre wohl H. Z. für 1993, gleichermassen wie zuvor, in den Anspruch von Familienzulagen nach FLG gelangt.
bb) Zufolge Beschwerdeerhebung konnte diesem behördlichen Vorgehen kein Erfolg beschieden sein. Nach Schilderung der betriebswirtschaftlichen Situation und der materiellen Lebensverhältnisse der beiden auf dem im Berggebiet liegenden Anwesen arbeitenden Familien tat A. Z. unmissverständlich kund, dass er "jetzt und bei den trüben Aussichten den ortsüblich genannten Lohn nicht bezahlen" könne. Aufgrund der gesamten Umstände, besonders des ununterbrochenen Familienzulagenbezuges bis Ende 1992, liegt nicht nur eine beschwerdeweise Bestreitung der beitragspflichtigen Lohnsumme durch den Arbeitgeber vor, sondern auch ein Streit um die Fortdauer der Anspruchsberechtigung hinsichtlich der Familienzulagen. An dieser Sichtweise vermag die Tatsache nichts zu ändern, dass dies die Ausgleichskasse weder in der Verfügung noch in den Rechtsschriften klar sagt. Auch wenn es sich beim streitigen Anspruch um einen solchen des H. Z. handelt, so ist doch sein Bruder A. Z. als Arbeitgeber legitimiert, die Ablehnungsverfügung beschwerdeweise auf dem Rechtsmittelweg anzufechten (vgl. ARV 1979 Nr. 22 S. 114 Erw. 1a).
cc) Damit ergibt sich, dass im vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren die Familienzulagenberechtigung des H. Z. Streitgegenstand ist, ein Anspruch somit, welchen die Ausgleichskasse dem Sinne nach nicht oder allenfalls unter der Bedingung zubilligte, dass der massgebliche und beitragspflichtige Lohn auf Fr. 39'240.-- festgelegt wird. Diesen Anspruch hat die Rekurskommission von ergänzenden Abklärungen im Kanton Uri abhängig gemacht; das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) dagegen bejaht ihn ohne weiteres.
2.
H. Z. ist unbestrittenerweise im landwirtschaftlichen Betrieb seines Bruders gegen Entgelt in unselbständiger Stellung seit Jahren erwerbstätig, weshalb ihm grundsätzlich nach Art. 1 Abs. 1 FLG der Anspruch auf Familienzulagen nach Art und Ansätzen der Art. 2 f. FLG zusteht. Allerdings, und diese Anspruchsvoraussetzung ist hier streitig, setzt die Berechtigung die Bezahlung des ortsüblichen Lohnes voraus: die Familienzulagen dürfen nur ausgerichtet werden, wenn der Arbeitgeber einen Lohn zahlt, der mindestens den ortsüblichen Ansätzen für landwirtschaftliche Arbeitnehmer entspricht (Art. 4 Abs. 1 FLG). Vorliegend steht fest, dass der Beschwerdegegner seinem Bruder 1993 ein gegenüber den Vorjahren (rund Fr. 30'000.--) leicht erhöhtes Gehalt von Fr. 31'200.-- ausbezahlt hat. Streitig und zu prüfen ist einzig, ob dieses Lohnbetreffnis ortsüblich im Sinne von Art. 4 Abs. 1 FLG ist und H. Z. den Anspruch auf die Zulage eröffnet.
a) In der vorinstanzlichen Vernehmlassung hat die Verwaltung ausgeführt, der Kanton Uri kenne nach Auskunft der Land- und Forstwirtschaftsdirektion keine landwirtschaftlichen Richtlöhne. "Deshalb" wende die Ausgleichskasse, wie die meisten Innerschweizer Kantone, in der Praxis seit Jahren die Ansätze gemäss Art. 14 AHVV an. Diese sähen ab 1. Januar 1993 im Umfange von 90% für mitarbeitende Familienmitglieder gemäss Art. 14 rev. Abs. 4 AHVV die in der Verfügung für massgeblich bezeichneten Ansätze von Fr. 2'250.-- (gerundeter Grundansatz für den verheirateten Arbeitnehmer) und Fr. 510.-- (für jedes Kind) vor.
b) Die Rekurskommission ging demgegenüber von der Rechtsprechung aus (EVGE 1964 S. 59 f., bestätigt im nicht publizierten Urteil F. vom 30. März 1976), wonach Ortsüblichkeit des Lohnes vorliegt, wenn der Lohn dem Wert und der Art nach demjenigen Entgelt entspricht, das einem familienfremden Arbeitnehmer annähernd gleicher Leistungsfähigkeit in einem ähnlichen und in derselben Gegend liegenden Betriebe üblicherweise gewährt wird.
Entsprechend Rz. 39 der BSV-Erläuterungen zum FLG sind die Kassen angewiesen, zur Kontrolle, ob ein ortsüblicher Lohn ausbezahlt wird, auf die Durchschnittslöhne gemäss Schweizerischem Bauernverband oder kantonalen landwirtschaftlichen Organisationen abzustellen. Im vorliegenden Fall, so die Vorinstanz weiter, sei die Ausgleichskasse nicht nach diesen Vorschriften vorgegangen, sondern sie habe direkt Art. 14 AHVV angewendet, was nicht angehe, lägen doch dieser Verordnungsbestimmung gesamtschweizerische Durchschnittslöhne zugrunde, welche gerade auf die nach Art. 4 Abs. 1 FLG massgeblichen regionalen, betrieblichen und agrarwirtschaftlichen "Gegebenheiten vor Ort" keine Rücksicht nähmen. Der Umstand, dass Uri keine landwirtschaftlichen Richtlöhne kenne, enthebe die Ausgleichskasse nicht von den notwendigen Abklärungen, z.B. bei den Steuerbehörden, beim kantonalen Bauernverband oder der Land- und Forstwirtschaftsdirektion Uri.
c) In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hält die Ausgleichskasse an ihrem Vorgehen nach Art. 14 AHVV fest und weist ergänzend darauf hin, dass sich die Durchschnittslöhne gemäss Schweizerischem Bauernverband 1992 für ausgebildete landwirtschaftliche Arbeitnehmer in der Schweiz zwischen Fr. 2'650.-- und Fr. 4'098.-- bewegten, inkl. Wohnung, exkl. Verpflegung.
d) In seiner Vernehmlassung legt A. Z. dar, dass der von ihm seinem Bruder ausbezahlte Lohn in Anbetracht der aus vielerlei Gründen ungünstigen Bedingungen für einen landwirtschaftlichen Betrieb dieser Lage durchaus "realistisch" sei.
e) Das BSV teilt die Auffassung der Rekurskommission, dass es nicht angängig sei, den Globallohn gemäss Art. 14 Abs. 4 AHVV anzuwenden, stelle doch letzter einen für die ganze Schweiz massgebenden,"den örtlichen Gegebenheiten eben gerade nicht Rechnung tragenden Ansatz dar". Ferner weist das BSV darauf hin, dass die massive Anhebung des Globallohnes nach Art. 14 Abs. 4 AHVV, welchen die Ausgleichskasse als ortsüblich betrachtete, darauf zurückzuführen sei, dass die seit Jahren bestehende Kürzung um 20% im Sinne einer Angleichung preisgegeben worden sei, indem der Ansatz auch für die Landwirtschaft in zwei Schritten auf 100% angehoben werde, in einem ersten, am 1. Januar 1993 vollzogenen, auf 90%.
3.
a) Der Rechtsauffassung von Rekurskommission und BSV ist beizupflichten. Der Rückgriff der Ausgleichskassen auf Art. 14 Abs. 4 AHVV ist zwar praktikabel, rechtlich aber in Anbetracht von Art. 4 Abs. 1 FLG klar unzulässig. Denn es wird dadurch der vom Gesetz verlangten
Ortsüblichkeit nicht Rechnung getragen. Damit stellt sich die Frage, welches Prozedere die Ausgleichskassen einzuhalten haben. Eine abschliessende Antwort auf diese Frage braucht in casu nicht gegeben zu werden. Die von der Vorinstanz erwähnte Rz. 39 der BSV-Erläuterungen zum FLG, wonach zur Kontrolle auf die Auskünfte von Schweizerischem Bauernverband oder kantonalen Bauernorganisationen abzustellen sei, ist jedenfalls grundsätzlich nicht zu beanstanden. Dass sich aus Rückfragen bei diesen oder - in jedem Kanton zweifellos vorhandenen - ähnlichen Organisationen keine schlüssigen Angaben für die Beurteilung der Ortsüblichkeit ergäben, kann nicht gesagt werden, auch nicht unter Berücksichtigung der Vorbringen der beschwerdeführenden Kasse.
b) Damit bleibt zu prüfen, ob die Ortsüblichkeit des H. Z. vom Beschwerdegegner 1993 ausbezahlten Lohnes von Fr. 31'200.-- direkt bejaht werden kann oder ob dazu noch nähere Abklärungen vorzunehmen sind, wie die Rekurskommission entschied. Das BSV hat sich beim Schweizerischen Bauernverband nach den 1993 an landwirtschaftliche Arbeitnehmer ausgerichteten Löhnen erkundigt, welche sich zwischen Fr. 3'058.-- und Fr. 4'620.-- monatlich bewegten; die erhobenen Betriebe befänden sich jedoch zur Hauptsache im Talgebiet; für Bergbetriebe in Randregionen lägen die Löhne 25 bis 30% tiefer. Nach Ansicht des Bauernverbandes erfülle ein Lohn von Fr. 31'000.-- jährlich für einen ausgesprochenen Bergbetrieb in der Innerschweiz ohne Zweifel das Erfordernis der Ortsüblichkeit. Dieser verlässlichen Stellungnahme ist ohne Weiterungen beizupflichten und die Ortsüblichkeit zu bejahen. Damit ist der Anspruch des H. Z. auf Familienzulagen nach FLG auch für das Jahr 1993 ausgewiesen, nachdem sämtliche weiteren Anspruchsvoraussetzungen als erfüllt betrachtet werden können (vgl. oben Erw. 2 am Anfang). | de | Art. 5 PA. Interpretazione di una decisione amministrativa. Riservato il tema della tutela della buona fede, una decisione amministrativa non va intesa nel senso letterale, ma in quello corrispondente al suo vero significato giuridico. Caso di applicazione (consid. 1). Art. 4 LAF, art. 14 cpv. 4 OAVS in relazione con il cpv. 3 della norma medesima (conformità del salario di lavoratori agricoli all'uso locale).
- Per stabilire se il salario versato ad un lavoratore agricolo sia conforme all'uso locale, presupposto questo del diritto a prestazioni, non è ammissibile, nemmeno in difetto di un salario indicativo cantonale, attenersi al reddito complessivo dei membri della famiglia del capo azienda conformemente all'art. 14 cpv. 4 in relazione con il cpv. 3 OAVS, dal momento che le particolarità locali non sono ritenute dalle disposizioni medesime.
- La procedura proposta dall'UFAS alla cifra marginale 39 nel commentario alla LAF, nel senso di far capo, a titolo comparativo, ai salari medi indicati dalla Lega svizzera dei contadini o da organizzazioni agricole cantonali, non è di principio censurabile (consid. 3a). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-496%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,551 | 120 V 502 | 120 V 502
Sachverhalt ab Seite 502
A.- X a travaillé en qualité d'enseignant au Gymnase français de Bienne. Son taux d'occupation était de 100% du 1er août 1990 au 31 juillet 1992; à partir du 1er août 1992, son horaire de travail a été réduit de 22 à 16 heures hebdomadaires, ce qui correspondait désormais à un degré d'occupation de 72,7%. Son salaire mensuel a été diminué dans la même proportion, passant de 9'338 fr. 40 à 6'791 fr. 55.
Le 11 août 1992, l'assuré a demandé l'indemnisation de son chômage partiel. Il a par ailleurs réalisé un gain pendant les mois d'octobre et de novembre 1992, en donnant des leçons d'appui.
Par décision du 9 décembre 1992, l'Office cantonal de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OCIAMT), Caisse cantonale bernoise d'assurance-chômage, succursale de Bienne-Seeland, a refusé d'allouer ses prestations, motifs pris que l'assuré ne subissait ni perte de gain, ni perte de travail à prendre en considération.
B.- X a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif du canton de Berne, en concluant implicitement à l'allocation des indemnités de chômage litigieuses.
Par jugement du 16 juillet 1993, la Cour cantonale a admis le pourvoi, et renvoyé la cause à l'OCIAMT pour nouvelle décision.
C.- L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il demande l'annulation, en concluant au rétablissement de la décision administrative.
L'assuré intimé n'a pas répondu. De son côté, l'OCIAMT a renoncé à prendre position.
En instance fédérale, le Président de la Cour des affaires de langue française du Tribunal administratif du canton de Berne et l'office recourant se sont exprimés en détail sur leurs conceptions respectives du gain intermédiaire, au sens de la réglementation applicable en la matière, ancienne et nouvelle.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le litige porte sur le droit de l'intimé aux indemnités journalières pour le chômage qu'il a fait contrôler du 17 août au 30 novembre 1992, étant admis qu'il dispose encore d'un revenu mensuel supérieur à l'indemnité correspondant au gain maximal assuré, malgré la réduction de son horaire de travail.
La solution du présent litige dépend dès lors de la notion de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI, dans sa version - applicable en l'espèce - en vigueur depuis le 1er janvier 1992.
2. a) Dans sa décision du 9 décembre 1992, la caisse de chômage a considéré que l'assuré ne subissait aucune perte de gain, du moment que l'indemnité de chômage maximale à laquelle il aurait droit se montait à 6'480 fr., soit 80% du salaire assuré (8'100 fr.), eu égard à son salaire actuel de 6'791 fr. 55.
b) Les juges cantonaux ont toutefois estimé que l'appréciation de l'administration ne pouvait être partagée, car elle conduirait à refuser toute indemnité de chômage à un assuré partiellement sans emploi, dont le revenu serait supérieur à l'indemnité de chômage à laquelle il aurait droit en cas de chômage total. Selon eux, le législateur n'a pas choisi ce critère pour définir quand un assuré partiellement sans emploi peut prétendre des indemnités de chômage. Il s'est bien plus fondé sur la notion de perte de travail que l'on doit prendre en considération lorsqu'elle se traduit par un manque à gagner et dure au moins deux journées de travail consécutives, ce qui est le cas en l'espèce (art. 11 al. 1 LACI; FF 1980 III 563). Les premiers juges ont également rappelé que la perte de travail se caractérise par un élément financier et un élément temporel. Si l'élément temporel est défini par la loi (art. 11 al. 1 LACI) et l'ordonnance (art. 5 OACI), l'élément financier n'est pas clairement précisé par la législation. Aussi la jurisprudence a-t-elle admis que toute perte de travail présentant l'ampleur décrite par la loi et l'ordonnance doit être prise en considération, dans la mesure où il en résulte un manque à gagner, cela même si le gain résultant de l'activité à temps partiel dépasse le montant de l'indemnité de chômage que l'assuré pourrait prétendre en cas de chômage complet (ATF 112 V 133 ss, 229 ss, 237 ss; art. 5 OACI). Les juges cantonaux ont également relevé que le point de savoir si l'assuré subit un manque à gagner ne s'examine pas au regard de l'indemnité qu'il recevrait en cas de chômage complet, mais par rapport à son revenu antérieur au chômage. Dès lors, ils ont estimé que dans le cas d'espèce l'assuré subissait une perte de travail dans la mesure exigée par l'art. 11 al. 1 LACI (en l'occurrence de 27,3%), ainsi qu'un manque à gagner du même ordre.
Appliquant la jurisprudence relative à l'ancien art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991 (ATF 112 V 241 ss), les premiers juges ont fait le calcul suivant: l'assuré a un gain mensuel assuré de 8'100 fr. (gain assuré maximal) ou journalier de 373 fr. 25 (8100: 21,7). Sa perte de travail s'élevant à 27,3%, le gain assuré correspondant à cette perte de travail représente donc 101 fr. 90 (27,3% de 373 fr. 25), montant indemnisable à 80% jusqu'au 31 mars 1993, eu égard au statut de personne célibataire. Aussi les juges cantonaux ont-ils admis que l'étendue de l'indemnité dépendait de l'examen des conditions figurant au nouvel art. 22 al. 1bis LACI (cf. l'Arrêté fédéral urgent sur les mesures en matière d'assurance-chômage du 19 mars 1993, RO 1993 pp. 1066 ss), et que cette indemnité ne pourrait être versée que dans la mesure où l'assuré remplit les autres conditions du droit à l'indemnité. Les éventuels gains intermédiaires au sens de l'art. 24 LACI doivent aussi être pris en compte. Un gain intermédiaire journalier supérieur à 101 fr. 90 exclurait un droit à l'indemnité (art. 24 al. 3 LACI).
c) S'agissant de l'art. 24 LACI, les juges bernois ont considéré que cette disposition légale n'était pas applicable telle quelle en cas de chômage partiel. Selon eux, la notion de gain intermédiaire est d'une nature fondamentalement différente de celle du travail à temps partiel. La révision de l'art. 24 LACI n'a, à cet égard, pas d'influence, dans la mesure où le travail à temps partiel est, d'une part, exercé pour une longue durée, et non pas seulement à titre provisoire, et d'autre part, doit être réputé convenable au sens de l'art. 16 LACI.
La Cour cantonale s'est ensuite référée à sa propre jurisprudence, et notamment à un arrêt rendu en la cause R., le 18 mai 1993. Elle a exposé ce qui suit au consid. 4 du jugement attaqué:
"(...) Un revenu ne peut être considéré comme gain intermédiaire que s'il est destiné à compenser totalement ou partiellement la perte de gain résultant du chômage. Pour les chômeurs complets, tout gain réalisé pendant une période de contrôle doit être considéré comme gain intermédiaire, dans la mesure où il ne représente pas le revenu d'un travail exigible qui mettrait totalement ou partiellement fin au chômage. Pour les assurés partiellement au chômage, on ne peut considérer comme gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI, que le revenu réalisé pendant le temps de travail disponible en raison du chômage et non pas le revenu réalisé dans le cadre de l'activité à temps partiel que l'assuré partiellement au chômage continue d'exercer, ce revenu ne réduisant en rien la perte de gain résultant du chômage partiel et n'étant en outre aucunement en relation avec elle. Si (l'assuré) recourant a effectivement réalisé des gains intermédiaires destinés à combler ses pertes de gain résultant de la diminution de son horaire hebdomadaire, il n'en reste pas moins que le revenu qu'il réalise pour les 16 heures d'enseignement hebdomadaire qui lui restent ne peut être considéré comme gain intermédiaire. Au demeurant, même en admettant au cas d'espèce que le revenu réalisé par le recourant dans son activité à temps partiel (72,7%) constitue un gain intermédiaire, on ne saurait déboucher sur un refus pur et simple de l'indemnité de chômage comme l'a signifié (l'office) intimé. En effet l'indemnité versée en cas de gain intermédiaire se calcule dans cette éventualité en référence à la différence entre le gain assuré (soit ici 8100 fr.) et le gain intermédiaire. Il faudrait donc bien plus vérifier que, pour chaque période de contrôle, l'ensemble des gains intermédiaires réalisés par (l'assuré) recourant atteigne son gain assuré pour lui dénier tout droit à l'indemnité. Le fait que l'assuré réalise un revenu supérieur à l'indemnité de chômage dont il bénéficierait en cas de chômage total ne serait, dans ce cas, pas non plus décisif."
d) L'OFIAMT ayant également interjeté un recours de droit administratif contre le jugement cantonal dans l'affaire R., le Tribunal fédéral des assurances a eu l'occasion de rendre le 31 mai 1994 un arrêt de principe sur la portée de l'art. 24 LACI (ATF 120 V 233). On y reviendra ci-après.
3. Dans son recours relatif au présent litige, l'OFIAMT conteste l'appréciation des premiers juges. L'autorité de surveillance soutient que la pratique à laquelle le Tribunal administratif bernois se réfère pour justifier la prise en considération de la perte de gain subie par l'assuré a été abolie par l'art. 24 LACI, dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 1992. La nouvelle dénomination "gain intermédiaire" engloberait tout gain obtenu durant une période de contrôle, qu'il s'agisse d'un gain de remplacement, d'un gain intermédiaire ou d'un gain provenant d'une activité à temps partiel, ceux-ci étant soumis à un régime uniforme (FF 1989 III 383 ad art. 24 et 25 LACI), cette réglementation ayant pour but d'inciter les chômeurs à accepter des emplois leur procurant des gains intermédiaires et à éviter les surindemnisations.
Cela étant, l'OFIAMT allègue que le fait d'assimiler une activité à temps partiel à un gain intermédiaire se justifie par le souci de ne pas traiter les chômeurs partiels plus favorablement que les chômeurs complets, et pour ne pas vider l'art. 16 al. 1 let. e LACI de sa substance. L'office recourant estime que si l'assuré devait perdre son activité restante, il serait indemnisé sur la base du gain assuré total et que les prestations versées jusqu'alors, calculées en gain intermédiaire, auraient représenté moins d'indemnités. Aussi l'OFIAMT est-il d'avis que si l'on suivait le calcul effectué par le Tribunal cantonal, l'intimé toucherait des indemnités pleines et entières avec un gain assuré fragmenté et qui pourrait l'être encore plusieurs fois, en cas de diminution successive de l'activité. Il pourrait alors arriver que, se trouvant finalement sans emploi, l'assuré ne puisse plus toucher d'indemnités, son droit à celles-ci étant épuisé.
Dès lors, le gain obtenu par l'intimé constitue, selon l'OFIAMT, un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Il s'ensuit que pour déterminer si l'assuré subit une perte de travail à prendre en considération, il faut calculer sa perte de gain en comparant l'indemnité journalière (80% de 8'100 fr., soit 6'480 fr.) et le revenu (gain intermédiaire) qu'il réalise, et non plus, comme par le passé, en se référant à la perte de travail qu'il subit.
En conséquence, soutient le recourant, le revenu réalisé par l'intimé dans son activité à temps partiel (6'791 fr. 55) étant supérieur à l'indemnité à laquelle il pourrait prétendre en cas de chômage complet (6'480 fr.), il n'a pas droit aux indemnités litigieuses, car l'activité exercée est convenable au sens de l'art. 16 al. 1 let. e LACI.
6. a) Sous le titre "Prise en considération du gain intermédiaire", l'art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991, disposait ce qui suit:
1 Est réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période contrôle. Il n'est pas tenu compte d'un gain accessoire (art. 23, 3e al.).
2 Le montant total de l'indemnité à laquelle le chômeur aurait droit s'il n'avait pas de gain intermédiaire durant les périodes de contrôle est réduit de la moitié du gain intermédiaire. Le solde éventuel de l'indemnité de chômage est versé sous forme d'indemnités journalières aussi longtemps que le nombre maximum de ces indemnités (art. 27) n'a pas été atteint. La somme du gain intermédiaire et des indemnités journalières ne doit, cependant, pas dépasser 90 pour cent du gain mensuel assuré.
Quant à l'art. 25 LACI, qui a été abrogé à partir du 1er janvier 1992, il disposait ce qui suit, sous le titre "Compensation de la différence de revenu en cas de travail de remplacement":
1 Est réputé travail de remplacement, un emploi à plein temps que l'assuré accepte d'occuper pendant au moins une période complète de contrôle, pour éviter de tomber au chômage ou d'y rester, et dont la rémunération est inférieure à l'indemnité de chômage à laquelle il a droit. La rémunération doit, cependant, être conforme aux usages professionnels et locaux.
2 Le chômeur a droit à la compensation de la différence entre le salaire versé pour le travail de remplacement et 90 pour cent du gain assuré. Ce droit subsiste pendant six périodes de contrôle au plus et tant que l'assuré n'a pas touché le nombre maximum d'indemnités journalières (art. 27).
3-5 (...)
b) L'interprétation de l'art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991, a donné lieu à plusieurs arrêts du Tribunal fédéral des assurances (ATF 120 V 233; ATF 114 V 345, ATF 113 V 150, ATF 112 V 229, ATF 111 V 251; DTA 1992 no 2 p. 72, 1990 no 4 p. 29, 1988 no 14 p. 115, 1987 no 4 p. 62).
C'est ainsi que le Tribunal fédéral des assurances a jugé que l'art. 41a OACI (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991) était contraire à la loi, dans la mesure où le revenu d'une activité qui avait duré plus de trois mois au total n'était pas considéré comme gain intermédiaire, mais comme revenu tiré d'une activité à temps partiel (ATF 111 V 255 -256 consid. 5). De même, les directives et la pratique administratives ont été jugées illégales, dans la mesure où elles limitaient la notion de gain intermédiaire au revenu que le chômeur avait obtenu en exerçant provisoirement une activité étrangère à sa profession habituelle (ATF 113 V 153 -154 consid. 3c).
Ultérieurement, dans l'arrêt ATF 114 V 345, la Cour de céans a eu l'occasion de délimiter le gain intermédiaire de l'activité à temps partiel qui met fin au chômage. Elle a jugé que la condition du salaire usuel s'appliquait aussi en cas de prise d'une activité à temps partiel, à défaut de réglementation légale. Aussi, pour juger si une activité à temps partiel offre une rémunération convenable à un chômeur partiellement sans emploi, faut-il comparer le revenu brut réalisable dans cette activité pendant une période de contrôle avec l'indemnité de chômage à laquelle l'assuré pourrait prétendre durant la même période, s'il était privé du revenu en question. Une activité est ainsi réputée convenable, au sens de l'art. 16 al. 1 let. e LACI, lorsque la rémunération qui est proposée au chômeur n'est pas inférieure à l'indemnité de chômage. En conséquence, l'assuré peut refuser, sans préjudice de ses droits vis-à-vis de l'assurance, un travail à temps partiel qui n'est pas convenable eu égard à la rémunération offerte.
Cette jurisprudence a été confirmée dans les arrêts DTA 1992 no 2 p. 75 consid. 3 in fine, 1990 no 4 p. 29, et 1988 no 14 p. 115.
c) La Cour de céans a également eu l'occasion de définir la portée de l'art. 25 LACI, s'agissant du travail de remplacement. Pour ce faire, elle a tenu compte en première ligne du critère de la conformité de l'activité exercée aux usages professionnels et locaux. Aussi, afin d'encourager la prise d'une activité lucrative qui ne répond pas à ces critères, a-t-elle admis que l'assurance-chômage doit intervenir lorsque le travail de remplacement n'est pas conforme aux usages précités (notamment en cas de pression à la baisse sur les salaires), et compenser en conséquence la perte de gain qui en résulte pour l'assuré.
La jurisprudence admet, par exemple, que lorsqu'il apparaît clairement qu'un assuré rémunéré proportionnellement aux ventes effectuées ne peut pas, durant des mois, obtenir un salaire atteignant le minimum vital malgré un engagement total et un travail exigeant, on ne saurait, dans les limites du travail de remplacement, parler de rémunération conforme aux usages professionnels et locaux en invoquant des critères d'ordre économique (DTA 1986 no 22 p. 89 consid. 2). De même, le Tribunal fédéral des assurances a jugé qu'il n'appartient pas à l'assurance-chômage de compenser la différence de traitement existant entre le salaire usuel qui est versé à un psychologue diplômé, et la rémunération dont bénéficie un stagiaire; en l'espèce, le canton employeur n'avait offert à un psychologue diplômé qu'une place et un salaire de stagiaire, en raison de restrictions budgétaires (arrêt non publié F. du 29 août 1986). Enfin, la "rémunération habituelle" dont il est question ci-dessus entre en ligne de compte lorsque l'assuré exerce une activité pour laquelle il a été formé; en revanche, s'il pratique un métier pour lequel il ne dispose pas de qualification, seule la rémunération habituelle dans cette profession est déterminante (arrêt non publié H. du 10 novembre 1989).
Dans ses directives relatives à l'indemnisation des assurés qui suivent des stages (Bulletin AC 86/2, p. 4), l'OFIAMT a d'ailleurs opéré une distinction entre les différentes catégories de stagiaires. Ainsi, l'assurance-chômage ne doit pas être mise à contribution lorsque le stage fait partie intégrante de la formation professionnelle de base (à l'instar d'un avocat ou d'un médecin [ch. 1]). Par ailleurs, des indemnités peuvent être allouées en cas de perfectionnement professionnel ou de recyclage, à titre de mesures préventives (art. 59 ss LACI; ch. 2). Lorsque, pour diminuer son chômage, l'assuré accepte d'occuper une place de stage qui ne correspond ni à une formation de base ni à un perfectionnement professionnel, l'art. 25 LACI peut alors précisément trouver application, quand la rémunération obtenue est certes inférieure à l'indemnité de chômage, mais correspond au moins aux usages professionnels et locaux (ch. 3, 1re et 2e phrases). En revanche, la dernière phrase du ch. 3, selon laquelle "il ne suffit donc pas que cette rémunération soit usuelle pour les stagiaires", ne se concilie pas avec les principes jurisprudentiels exposés aux arrêts DTA 1986 no 22 p. 88 et F. du 29 août 1986 précités, dans la mesure où elle ne s'applique qu'aux personnes disposant déjà d'une formation professionnelle. Mais si l'assuré ne bénéficie pas d'une telle formation, il ne doit pas être indemnisé selon ces critères (arrêt non publié H. du 10 novembre 1989).
7. a) Sous le titre "Prise en considération du gain intermédiaire", l'art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992, dispose ce qui suit:
1 Est réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période contrôle.
2 L'assuré a droit à 80 pour cent de la perte de gain aussi longtemps que le nombre maximum d'indemnités journalières (art. 27) n'a pas été atteint.
3 Est réputée perte de gain la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire, ce dernier devant être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux. Les gains accessoires ne sont pas pris en considération (art. 23, 3e al.).
4 Si l'assuré, afin d'éviter d'être au chômage, accepte d'exercer durant une période de contrôle au moins une activité à plein temps pour laquelle il touche une rémunération inférieure aux indemnités auxquelles il aurait droit, l'art. 11, 1er alinéa, n'est pas applicable durant les six premiers mois de cette occupation.
b) Dans un arrêt non publié G. du 13 mai 1993, le Tribunal fédéral des assurances a jugé que l'exigence de la conformité du travail effectué aux usages professionnels et locaux ne s'imposait désormais plus, vu la nouvelle teneur de l'art. 24 al. 1 et 3 LACI. En conséquence, si le gain intermédiaire obtenu ne correspond plus à ces usages, l'assuré n'a droit qu'à la compensation de la différence entre le gain usuel et le gain assuré.
Par ailleurs, dans l'arrêt non publié C. du 7 décembre 1993, la Cour de céans a confirmé sa jurisprudence de l'arrêt ATF 114 V 349, selon laquelle les activités occasionnelles ne sont constitutives d'un gain intermédiaire que si l'assuré les exerce durant une brève période, en l'absence de toute obligation contractuelle.
8. a) Ainsi qu'on l'a dit, le Tribunal fédéral des assurances s'est prononcé sur la portée du nouvel art. 24 LACI dans un arrêt de principe du 31 mai 1994 (ATF 120 V 233). Voir aussi GERHARDS, Zwischenverdienst, in SZS 1994 pp. 331 ss.
Dans cette affaire, l'OFIAMT soutenait que tous les revenus qu'un assuré réalise durant une période de contrôle doivent être qualifiés de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 al. 1 LACI, y compris ceux qui proviennent d'une activité à temps partiel. Ces différentes situations sont en effet décrites à l'art. 10 al. 2 let. b LACI et concernent les assurés qui occupent un emploi à temps partiel et qui cherchent à le remplacer par une activité à plein temps, ou à le compléter par une autre activité à temps partiel.
Toutefois, la Cour de céans a jugé que le droit à l'indemnité journalière en cas de chômage partiel devait être fixé conformément aux art. 18 ss LACI (ATF 112 V 229 et 237). Selon l'art. 18 al. 1 première phrase LACI, ce droit se détermine d'après la durée de la perte de travail à prendre en considération pendant une période de contrôle, chaque mois civil pour lequel le chômeur prétend des indemnités constituant une période de contrôle (art. 18 al. 2 LACI). D'après l'art. 22 al. 1 LACI, l'indemnité journalière pleine et entière s'élève à 80% du gain assuré, ou à 70% pour les personnes visées par l'art. 22 al. 1bis LACI. Dans une telle hypothèse, les art. 24 ss LACI ne s'appliquent pas.
b) Dans son Message du 23 août 1989 à l'appui d'une révision partielle de la LACI, le Conseil fédéral exposait ce qui suit, à propos des art. 24 et 25 LACI (FF 1989 III 383):
"La loi en vigueur donne lieu à de notables difficultés lorsqu'il s'agit de fixer l'indemnité en cas de chômage partiel. Il y a notamment plusieurs genres de calcul différents, partiellement contradictoires, pour la prise en compte de gains obtenus par un chômeur durant sa période de chômage. La réglementation proposée renonce au maintien de distinctions compliquées sur le plan administratif et injustes dans certains cas; il s'agit de distinctions entre le travail de remplacement, le gain intermédiaire et le gain provenant d'un emploi à temps partiel. Elle rassemble sous la dénomination de "gain intermédiaire" tous les gains obtenus pendant la période de contrôle et elle les soumet à un régime uniforme. La nouvelle réglementation incite le chômeur à accepter des possibilités de gain intermédiaire et elle empêche des surindemnisations.
Concrètement, la nouvelle formulation des articles signifie que l'assuré qui retire un revenu quel qu'il soit provenant d'une activité intermédiaire a droit à une indemnité se montant à 80 pour cent de la perte subie pendant une période de contrôle; cette indemnité est calculée uniquement en fonction de la perte de gain et indépendamment de la durée de la perte de travail.
Pour les assurés, la nouvelle réglementation est dans l'ensemble au moins équivalente à l'ancienne."
Les Chambres fédérales ont adopté cette nouvelle réglementation sans discussion (BO CdE 1990 p. 74, BO CN 1990 II p. 1437). Aussi doit-on admettre que la volonté du législateur était bien d'admettre qu'en matière de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI, l'indemnité de chômage se calcule en fonction de la perte de gain subie, quelle que soit la durée de la perte de travail en cause, et non pas en fonction de la perte de travail, comme l'art. 11 LACI le prévoit (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. III, no 15 p. 1214 et no 22 p. 1215).
En d'autres termes, toutes les formes d'activités lucratives qui étaient qualifiées par le passé de travail à temps partiel (art. 18 al. 1 en liaison avec les art. 22 ss LACI), de gain intermédiaire (ancien art. 24 LACI), ou de travail de remplacement (ancien art. 25 LACI), tombent désormais sous le coup du nouvel art. 24 LACI. Il s'ensuit que les méthodes de calcul de l'indemnité exposées dans les arrêts ATF 112 V 229 et 237 n'ont désormais plus cours.
c) Une application saine et efficace de la nouvelle réglementation en matière de gain intermédiaire n'est toutefois concevable qu'eu égard au critère du travail convenable posé par l'art. 16 al. 1 let. e LACI. En ce sens, il n'y a pas lieu de s'écarter de la jurisprudence établie par l'arrêt ATF 114 V 345, évoquée au consid. 6b ci-dessus (arrêt non publié C. du 7 décembre 1993).
En revanche, les conditions supplémentaires que la jurisprudence avait posées - sous l'empire des anciens art. 24 et 25 LACI - pour admettre l'existence d'un gain intermédiaire (en l'occurrence, le caractère provisoire et précaire de l'activité lucrative en cause), ne sauraient être maintenues, du moment que les différentes formes de travail dont il était question sont désormais réunies sous la dénomination unique de gain intermédiaire. Cela étant, il y a lieu de s'écarter des principes posés par l'arrêt C. précité, en tant que cette jurisprudence exige que le gain intermédiaire au sens du nouvel art. 24 LACI doive également n'avoir qu'un caractère transitoire. La condition du caractère provisoire du gain intermédiaire ne se concilie donc plus non plus avec les principes dégagés par l'arrêt ATF 111 V 251, selon lesquels le revenu d'une activité qui a duré plus de trois mois au total n'est plus considéré comme gain intermédiaire, mais comme revenu tiré d'une activité à temps partiel. En effet, à l'exception du cas prévu à l'art. 24 al. 4 LACI, la nouvelle réglementation en matière de gain intermédiaire ne prend plus en compte aucune limite temporelle, en dehors de celle du délai-cadre. Dès lors, les éléments d'appréciation - aléatoires - qui étaient contenus dans l'ancien droit (le caractère provisoire et précaire de l'activité exercée) et qui donnaient lieu aux difficultés d'application mentionnées dans le Message du 23 août 1989 (FF 1989 III 383), ne doivent plus être pris en considération lors de l'application du nouvel art. 24 LACI.
Cela étant, si durant la période de contrôle en cause, un assuré accepte un travail dont la rémunération n'est pas réputée convenable au sens de l'art. 16 LACI, il a droit à l'indemnisation de sa perte de gain en vertu de l'art. 24 al. 1 et 3 LACI. En revanche, si pendant cette même période, l'assuré exerce une activité lucrative réputée convenable, qui lui procure désormais un revenu correspondant au moins à celui de l'indemnité de chômage, on ne se trouve plus en présence d'un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Enfin, et contrairement au ch. m. 188 de la circulaire relative à l'indemnité de chômage de l'OFIAMT en vigueur depuis le 1er janvier 1992, on ne tient pas compte d'éventuels revenus compensatoires que l'assuré aurait réalisés avant l'entrée en vigueur de l'art. 16 al. 1bis LACI.
d) Le point de savoir si une activité doit être qualifiée de convenable ou non, en particulier eu égard au salaire offert, s'apprécie en fonction d'un rapport de travail bien déterminé. Ainsi, le chômeur est tenu d'accepter le travail qui lui est proposé (art. 17 al. 3 LACI), pour autant qu'il soit convenable au sens de l'art. 16 LACI. A l'inverse, on ne saurait exiger de lui qu'il effectue divers travaux qui ne remplissent pas la condition du caractère convenable pour le compte de plusieurs employeurs (arrêt non publié F. du 2 mars 1992).
e) Par ailleurs, il convient de préciser que le travail de remplacement dont il est question à l'art. 24 al. 4 LACI ne constitue qu'une forme de gain intermédiaire. Il s'agit en fait, comme cela était déjà le cas à l'ancien art. 25 LACI, d'une activité à plein temps, qui procure à l'assuré un gain intermédiaire qui n'est toutefois pas conforme aux usages professionnels et locaux. Une réglementation particulière du travail de remplacement dans le cadre de l'art. 24 al. 4 LACI ne se justifie du reste que parce que cette notion diffère de celle de l'art. 11 al. 1 LACI. Aussi est-ce pour cette raison que l'art. 24 al. 4 LACI commande de tenir compte d'un délai de six mois pendant lequel l'art. 11 al. 1 LACI n'est pas applicable; cela correspond au demeurant à l'ancien art. 25 al. 2, 2e phrase LACI.
En outre, vu ce qui précède, le critère de la conformité aux usages professionnels et locaux figurant à l'art. 24 al. 3 LACI s'applique également au travail de remplacement qui est prévu à l'art. 24 al. 4 LACI. Mais si ce travail n'était pas conforme à ces usages, il n'en découlerait nullement pour l'assuré une perte du droit à l'indemnité, tant dans le cas de l'art. 24 al. 1 à 3 LACI, que dans celui de l'art. 24 al. 4 LACI. Dans ces hypothèses, l'assuré a droit à la compensation de la différence de salaire entre le gain qu'il perçoit effectivement et celui qui correspond aux usages professionnels et locaux (arrêt non publié G. du 13 mai 1993; GERHARDS, op.cit., no 25 p. 1216).
f) Pour conclure, il reste à examiner ce qu'il advient de l'indemnité de chômage, lorsque le temps consacré par l'assuré à une ou plusieurs activités à temps partiel excède au total celui d'un horaire de travail à temps complet.
Dans ce cas de figure, l'art. 23 al. 3 LACI exclut l'indemnisation de la perte d'une activité exercée au-delà de la durée normale du travail, ce risque n'étant pas couvert par l'assurance-chômage (cf. ATF 113 V 234 consid. 3b). Il en va de même dans le cadre de l'art. 24 LACI, s'agissant des gains accessoires (art. 24 al. 3, dernière phrase, LACI): ceux-ci ne sont pas pris en considération.
9. En l'espèce, l'intimé continue d'exercer son activité lucrative au Gymnase français de Bienne, dans le cadre d'une nomination à titre provisoire à un poste d'enseignant dans cet établissement, sous réserve qu'à partir du 1er août 1992, la durée du travail hebdomadaire a été réduite à 72,7% d'un horaire à temps complet. Aussi l'intimé a-t-il désormais le statut de chômeur partiel à raison de 27,3% d'un horaire de travail à temps complet, depuis le 1er août 1992, sa situation n'étant toutefois pas la même que celle d'un assuré qui occupait initialement un emploi à temps partiel (sans être chômeur) et qui cherche à le remplacer par une activité à plein temps, ou à le compléter par une autre activité à temps partiel (cf. consid. 8a ci-dessus; SVR 1994 ALV no 11 p. 27).
L'intimé dispense encore 16 heures de cours hebdomadaires depuis sa mise au chômage partiel. Le revenu qu'il en tire constitue donc un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI (cf. consid. 8a et 8b ci-dessus). Toutefois, contrairement à l'avis des premiers juges, un chômeur partiel dans la situation de l'intimé ne saurait prétendre des indemnités de chômage, lorsque le revenu qu'il tire de son activité lucrative dépendante et résiduelle satisfait aux conditions d'un travail convenable, et notamment excède le montant de l'indemnité légale maximale (80% de la perte de gain prise en considération) qu'il pourrait toucher en cas de chômage complet (cf. consid. 8c ci-dessus). En effet, pour chaque période de contrôle, le revenu réalisé par l'intimé excédait largement le montant maximal de l'indemnité qu'il aurait pu prétendre s'il avait été totalement au chômage.
En conséquence, c'est à bon droit que l'administration a considéré, dans sa décision du 9 décembre 1992, que l'intimé ne subissait ni perte de gain, ni perte de travail qui puisse être indemnisée par l'assurance-chômage. Le recours de l'OFIAMT se révèle ainsi bien fondé.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
Le recours est admis et le jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 16 juillet 1993 est annulé. | fr | Art. 24 AVIG, in Kraft seit 1. Januar 1992, Art. 24 und 25 AVIG in der bis 31. Dezember 1991 gültigen Fassung, Art. 16 und 18 AVIG. - Begriff des Zwischenverdienstes (altes und neues Recht).
- Anwendungsfall (Erw. 9). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-502%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,552 | 120 V 502 | 120 V 502
Sachverhalt ab Seite 502
A.- X a travaillé en qualité d'enseignant au Gymnase français de Bienne. Son taux d'occupation était de 100% du 1er août 1990 au 31 juillet 1992; à partir du 1er août 1992, son horaire de travail a été réduit de 22 à 16 heures hebdomadaires, ce qui correspondait désormais à un degré d'occupation de 72,7%. Son salaire mensuel a été diminué dans la même proportion, passant de 9'338 fr. 40 à 6'791 fr. 55.
Le 11 août 1992, l'assuré a demandé l'indemnisation de son chômage partiel. Il a par ailleurs réalisé un gain pendant les mois d'octobre et de novembre 1992, en donnant des leçons d'appui.
Par décision du 9 décembre 1992, l'Office cantonal de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OCIAMT), Caisse cantonale bernoise d'assurance-chômage, succursale de Bienne-Seeland, a refusé d'allouer ses prestations, motifs pris que l'assuré ne subissait ni perte de gain, ni perte de travail à prendre en considération.
B.- X a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif du canton de Berne, en concluant implicitement à l'allocation des indemnités de chômage litigieuses.
Par jugement du 16 juillet 1993, la Cour cantonale a admis le pourvoi, et renvoyé la cause à l'OCIAMT pour nouvelle décision.
C.- L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il demande l'annulation, en concluant au rétablissement de la décision administrative.
L'assuré intimé n'a pas répondu. De son côté, l'OCIAMT a renoncé à prendre position.
En instance fédérale, le Président de la Cour des affaires de langue française du Tribunal administratif du canton de Berne et l'office recourant se sont exprimés en détail sur leurs conceptions respectives du gain intermédiaire, au sens de la réglementation applicable en la matière, ancienne et nouvelle.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le litige porte sur le droit de l'intimé aux indemnités journalières pour le chômage qu'il a fait contrôler du 17 août au 30 novembre 1992, étant admis qu'il dispose encore d'un revenu mensuel supérieur à l'indemnité correspondant au gain maximal assuré, malgré la réduction de son horaire de travail.
La solution du présent litige dépend dès lors de la notion de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI, dans sa version - applicable en l'espèce - en vigueur depuis le 1er janvier 1992.
2. a) Dans sa décision du 9 décembre 1992, la caisse de chômage a considéré que l'assuré ne subissait aucune perte de gain, du moment que l'indemnité de chômage maximale à laquelle il aurait droit se montait à 6'480 fr., soit 80% du salaire assuré (8'100 fr.), eu égard à son salaire actuel de 6'791 fr. 55.
b) Les juges cantonaux ont toutefois estimé que l'appréciation de l'administration ne pouvait être partagée, car elle conduirait à refuser toute indemnité de chômage à un assuré partiellement sans emploi, dont le revenu serait supérieur à l'indemnité de chômage à laquelle il aurait droit en cas de chômage total. Selon eux, le législateur n'a pas choisi ce critère pour définir quand un assuré partiellement sans emploi peut prétendre des indemnités de chômage. Il s'est bien plus fondé sur la notion de perte de travail que l'on doit prendre en considération lorsqu'elle se traduit par un manque à gagner et dure au moins deux journées de travail consécutives, ce qui est le cas en l'espèce (art. 11 al. 1 LACI; FF 1980 III 563). Les premiers juges ont également rappelé que la perte de travail se caractérise par un élément financier et un élément temporel. Si l'élément temporel est défini par la loi (art. 11 al. 1 LACI) et l'ordonnance (art. 5 OACI), l'élément financier n'est pas clairement précisé par la législation. Aussi la jurisprudence a-t-elle admis que toute perte de travail présentant l'ampleur décrite par la loi et l'ordonnance doit être prise en considération, dans la mesure où il en résulte un manque à gagner, cela même si le gain résultant de l'activité à temps partiel dépasse le montant de l'indemnité de chômage que l'assuré pourrait prétendre en cas de chômage complet (ATF 112 V 133 ss, 229 ss, 237 ss; art. 5 OACI). Les juges cantonaux ont également relevé que le point de savoir si l'assuré subit un manque à gagner ne s'examine pas au regard de l'indemnité qu'il recevrait en cas de chômage complet, mais par rapport à son revenu antérieur au chômage. Dès lors, ils ont estimé que dans le cas d'espèce l'assuré subissait une perte de travail dans la mesure exigée par l'art. 11 al. 1 LACI (en l'occurrence de 27,3%), ainsi qu'un manque à gagner du même ordre.
Appliquant la jurisprudence relative à l'ancien art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991 (ATF 112 V 241 ss), les premiers juges ont fait le calcul suivant: l'assuré a un gain mensuel assuré de 8'100 fr. (gain assuré maximal) ou journalier de 373 fr. 25 (8100: 21,7). Sa perte de travail s'élevant à 27,3%, le gain assuré correspondant à cette perte de travail représente donc 101 fr. 90 (27,3% de 373 fr. 25), montant indemnisable à 80% jusqu'au 31 mars 1993, eu égard au statut de personne célibataire. Aussi les juges cantonaux ont-ils admis que l'étendue de l'indemnité dépendait de l'examen des conditions figurant au nouvel art. 22 al. 1bis LACI (cf. l'Arrêté fédéral urgent sur les mesures en matière d'assurance-chômage du 19 mars 1993, RO 1993 pp. 1066 ss), et que cette indemnité ne pourrait être versée que dans la mesure où l'assuré remplit les autres conditions du droit à l'indemnité. Les éventuels gains intermédiaires au sens de l'art. 24 LACI doivent aussi être pris en compte. Un gain intermédiaire journalier supérieur à 101 fr. 90 exclurait un droit à l'indemnité (art. 24 al. 3 LACI).
c) S'agissant de l'art. 24 LACI, les juges bernois ont considéré que cette disposition légale n'était pas applicable telle quelle en cas de chômage partiel. Selon eux, la notion de gain intermédiaire est d'une nature fondamentalement différente de celle du travail à temps partiel. La révision de l'art. 24 LACI n'a, à cet égard, pas d'influence, dans la mesure où le travail à temps partiel est, d'une part, exercé pour une longue durée, et non pas seulement à titre provisoire, et d'autre part, doit être réputé convenable au sens de l'art. 16 LACI.
La Cour cantonale s'est ensuite référée à sa propre jurisprudence, et notamment à un arrêt rendu en la cause R., le 18 mai 1993. Elle a exposé ce qui suit au consid. 4 du jugement attaqué:
"(...) Un revenu ne peut être considéré comme gain intermédiaire que s'il est destiné à compenser totalement ou partiellement la perte de gain résultant du chômage. Pour les chômeurs complets, tout gain réalisé pendant une période de contrôle doit être considéré comme gain intermédiaire, dans la mesure où il ne représente pas le revenu d'un travail exigible qui mettrait totalement ou partiellement fin au chômage. Pour les assurés partiellement au chômage, on ne peut considérer comme gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI, que le revenu réalisé pendant le temps de travail disponible en raison du chômage et non pas le revenu réalisé dans le cadre de l'activité à temps partiel que l'assuré partiellement au chômage continue d'exercer, ce revenu ne réduisant en rien la perte de gain résultant du chômage partiel et n'étant en outre aucunement en relation avec elle. Si (l'assuré) recourant a effectivement réalisé des gains intermédiaires destinés à combler ses pertes de gain résultant de la diminution de son horaire hebdomadaire, il n'en reste pas moins que le revenu qu'il réalise pour les 16 heures d'enseignement hebdomadaire qui lui restent ne peut être considéré comme gain intermédiaire. Au demeurant, même en admettant au cas d'espèce que le revenu réalisé par le recourant dans son activité à temps partiel (72,7%) constitue un gain intermédiaire, on ne saurait déboucher sur un refus pur et simple de l'indemnité de chômage comme l'a signifié (l'office) intimé. En effet l'indemnité versée en cas de gain intermédiaire se calcule dans cette éventualité en référence à la différence entre le gain assuré (soit ici 8100 fr.) et le gain intermédiaire. Il faudrait donc bien plus vérifier que, pour chaque période de contrôle, l'ensemble des gains intermédiaires réalisés par (l'assuré) recourant atteigne son gain assuré pour lui dénier tout droit à l'indemnité. Le fait que l'assuré réalise un revenu supérieur à l'indemnité de chômage dont il bénéficierait en cas de chômage total ne serait, dans ce cas, pas non plus décisif."
d) L'OFIAMT ayant également interjeté un recours de droit administratif contre le jugement cantonal dans l'affaire R., le Tribunal fédéral des assurances a eu l'occasion de rendre le 31 mai 1994 un arrêt de principe sur la portée de l'art. 24 LACI (ATF 120 V 233). On y reviendra ci-après.
3. Dans son recours relatif au présent litige, l'OFIAMT conteste l'appréciation des premiers juges. L'autorité de surveillance soutient que la pratique à laquelle le Tribunal administratif bernois se réfère pour justifier la prise en considération de la perte de gain subie par l'assuré a été abolie par l'art. 24 LACI, dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 1992. La nouvelle dénomination "gain intermédiaire" engloberait tout gain obtenu durant une période de contrôle, qu'il s'agisse d'un gain de remplacement, d'un gain intermédiaire ou d'un gain provenant d'une activité à temps partiel, ceux-ci étant soumis à un régime uniforme (FF 1989 III 383 ad art. 24 et 25 LACI), cette réglementation ayant pour but d'inciter les chômeurs à accepter des emplois leur procurant des gains intermédiaires et à éviter les surindemnisations.
Cela étant, l'OFIAMT allègue que le fait d'assimiler une activité à temps partiel à un gain intermédiaire se justifie par le souci de ne pas traiter les chômeurs partiels plus favorablement que les chômeurs complets, et pour ne pas vider l'art. 16 al. 1 let. e LACI de sa substance. L'office recourant estime que si l'assuré devait perdre son activité restante, il serait indemnisé sur la base du gain assuré total et que les prestations versées jusqu'alors, calculées en gain intermédiaire, auraient représenté moins d'indemnités. Aussi l'OFIAMT est-il d'avis que si l'on suivait le calcul effectué par le Tribunal cantonal, l'intimé toucherait des indemnités pleines et entières avec un gain assuré fragmenté et qui pourrait l'être encore plusieurs fois, en cas de diminution successive de l'activité. Il pourrait alors arriver que, se trouvant finalement sans emploi, l'assuré ne puisse plus toucher d'indemnités, son droit à celles-ci étant épuisé.
Dès lors, le gain obtenu par l'intimé constitue, selon l'OFIAMT, un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Il s'ensuit que pour déterminer si l'assuré subit une perte de travail à prendre en considération, il faut calculer sa perte de gain en comparant l'indemnité journalière (80% de 8'100 fr., soit 6'480 fr.) et le revenu (gain intermédiaire) qu'il réalise, et non plus, comme par le passé, en se référant à la perte de travail qu'il subit.
En conséquence, soutient le recourant, le revenu réalisé par l'intimé dans son activité à temps partiel (6'791 fr. 55) étant supérieur à l'indemnité à laquelle il pourrait prétendre en cas de chômage complet (6'480 fr.), il n'a pas droit aux indemnités litigieuses, car l'activité exercée est convenable au sens de l'art. 16 al. 1 let. e LACI.
6. a) Sous le titre "Prise en considération du gain intermédiaire", l'art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991, disposait ce qui suit:
1 Est réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période contrôle. Il n'est pas tenu compte d'un gain accessoire (art. 23, 3e al.).
2 Le montant total de l'indemnité à laquelle le chômeur aurait droit s'il n'avait pas de gain intermédiaire durant les périodes de contrôle est réduit de la moitié du gain intermédiaire. Le solde éventuel de l'indemnité de chômage est versé sous forme d'indemnités journalières aussi longtemps que le nombre maximum de ces indemnités (art. 27) n'a pas été atteint. La somme du gain intermédiaire et des indemnités journalières ne doit, cependant, pas dépasser 90 pour cent du gain mensuel assuré.
Quant à l'art. 25 LACI, qui a été abrogé à partir du 1er janvier 1992, il disposait ce qui suit, sous le titre "Compensation de la différence de revenu en cas de travail de remplacement":
1 Est réputé travail de remplacement, un emploi à plein temps que l'assuré accepte d'occuper pendant au moins une période complète de contrôle, pour éviter de tomber au chômage ou d'y rester, et dont la rémunération est inférieure à l'indemnité de chômage à laquelle il a droit. La rémunération doit, cependant, être conforme aux usages professionnels et locaux.
2 Le chômeur a droit à la compensation de la différence entre le salaire versé pour le travail de remplacement et 90 pour cent du gain assuré. Ce droit subsiste pendant six périodes de contrôle au plus et tant que l'assuré n'a pas touché le nombre maximum d'indemnités journalières (art. 27).
3-5 (...)
b) L'interprétation de l'art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991, a donné lieu à plusieurs arrêts du Tribunal fédéral des assurances (ATF 120 V 233; ATF 114 V 345, ATF 113 V 150, ATF 112 V 229, ATF 111 V 251; DTA 1992 no 2 p. 72, 1990 no 4 p. 29, 1988 no 14 p. 115, 1987 no 4 p. 62).
C'est ainsi que le Tribunal fédéral des assurances a jugé que l'art. 41a OACI (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991) était contraire à la loi, dans la mesure où le revenu d'une activité qui avait duré plus de trois mois au total n'était pas considéré comme gain intermédiaire, mais comme revenu tiré d'une activité à temps partiel (ATF 111 V 255 -256 consid. 5). De même, les directives et la pratique administratives ont été jugées illégales, dans la mesure où elles limitaient la notion de gain intermédiaire au revenu que le chômeur avait obtenu en exerçant provisoirement une activité étrangère à sa profession habituelle (ATF 113 V 153 -154 consid. 3c).
Ultérieurement, dans l'arrêt ATF 114 V 345, la Cour de céans a eu l'occasion de délimiter le gain intermédiaire de l'activité à temps partiel qui met fin au chômage. Elle a jugé que la condition du salaire usuel s'appliquait aussi en cas de prise d'une activité à temps partiel, à défaut de réglementation légale. Aussi, pour juger si une activité à temps partiel offre une rémunération convenable à un chômeur partiellement sans emploi, faut-il comparer le revenu brut réalisable dans cette activité pendant une période de contrôle avec l'indemnité de chômage à laquelle l'assuré pourrait prétendre durant la même période, s'il était privé du revenu en question. Une activité est ainsi réputée convenable, au sens de l'art. 16 al. 1 let. e LACI, lorsque la rémunération qui est proposée au chômeur n'est pas inférieure à l'indemnité de chômage. En conséquence, l'assuré peut refuser, sans préjudice de ses droits vis-à-vis de l'assurance, un travail à temps partiel qui n'est pas convenable eu égard à la rémunération offerte.
Cette jurisprudence a été confirmée dans les arrêts DTA 1992 no 2 p. 75 consid. 3 in fine, 1990 no 4 p. 29, et 1988 no 14 p. 115.
c) La Cour de céans a également eu l'occasion de définir la portée de l'art. 25 LACI, s'agissant du travail de remplacement. Pour ce faire, elle a tenu compte en première ligne du critère de la conformité de l'activité exercée aux usages professionnels et locaux. Aussi, afin d'encourager la prise d'une activité lucrative qui ne répond pas à ces critères, a-t-elle admis que l'assurance-chômage doit intervenir lorsque le travail de remplacement n'est pas conforme aux usages précités (notamment en cas de pression à la baisse sur les salaires), et compenser en conséquence la perte de gain qui en résulte pour l'assuré.
La jurisprudence admet, par exemple, que lorsqu'il apparaît clairement qu'un assuré rémunéré proportionnellement aux ventes effectuées ne peut pas, durant des mois, obtenir un salaire atteignant le minimum vital malgré un engagement total et un travail exigeant, on ne saurait, dans les limites du travail de remplacement, parler de rémunération conforme aux usages professionnels et locaux en invoquant des critères d'ordre économique (DTA 1986 no 22 p. 89 consid. 2). De même, le Tribunal fédéral des assurances a jugé qu'il n'appartient pas à l'assurance-chômage de compenser la différence de traitement existant entre le salaire usuel qui est versé à un psychologue diplômé, et la rémunération dont bénéficie un stagiaire; en l'espèce, le canton employeur n'avait offert à un psychologue diplômé qu'une place et un salaire de stagiaire, en raison de restrictions budgétaires (arrêt non publié F. du 29 août 1986). Enfin, la "rémunération habituelle" dont il est question ci-dessus entre en ligne de compte lorsque l'assuré exerce une activité pour laquelle il a été formé; en revanche, s'il pratique un métier pour lequel il ne dispose pas de qualification, seule la rémunération habituelle dans cette profession est déterminante (arrêt non publié H. du 10 novembre 1989).
Dans ses directives relatives à l'indemnisation des assurés qui suivent des stages (Bulletin AC 86/2, p. 4), l'OFIAMT a d'ailleurs opéré une distinction entre les différentes catégories de stagiaires. Ainsi, l'assurance-chômage ne doit pas être mise à contribution lorsque le stage fait partie intégrante de la formation professionnelle de base (à l'instar d'un avocat ou d'un médecin [ch. 1]). Par ailleurs, des indemnités peuvent être allouées en cas de perfectionnement professionnel ou de recyclage, à titre de mesures préventives (art. 59 ss LACI; ch. 2). Lorsque, pour diminuer son chômage, l'assuré accepte d'occuper une place de stage qui ne correspond ni à une formation de base ni à un perfectionnement professionnel, l'art. 25 LACI peut alors précisément trouver application, quand la rémunération obtenue est certes inférieure à l'indemnité de chômage, mais correspond au moins aux usages professionnels et locaux (ch. 3, 1re et 2e phrases). En revanche, la dernière phrase du ch. 3, selon laquelle "il ne suffit donc pas que cette rémunération soit usuelle pour les stagiaires", ne se concilie pas avec les principes jurisprudentiels exposés aux arrêts DTA 1986 no 22 p. 88 et F. du 29 août 1986 précités, dans la mesure où elle ne s'applique qu'aux personnes disposant déjà d'une formation professionnelle. Mais si l'assuré ne bénéficie pas d'une telle formation, il ne doit pas être indemnisé selon ces critères (arrêt non publié H. du 10 novembre 1989).
7. a) Sous le titre "Prise en considération du gain intermédiaire", l'art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992, dispose ce qui suit:
1 Est réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période contrôle.
2 L'assuré a droit à 80 pour cent de la perte de gain aussi longtemps que le nombre maximum d'indemnités journalières (art. 27) n'a pas été atteint.
3 Est réputée perte de gain la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire, ce dernier devant être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux. Les gains accessoires ne sont pas pris en considération (art. 23, 3e al.).
4 Si l'assuré, afin d'éviter d'être au chômage, accepte d'exercer durant une période de contrôle au moins une activité à plein temps pour laquelle il touche une rémunération inférieure aux indemnités auxquelles il aurait droit, l'art. 11, 1er alinéa, n'est pas applicable durant les six premiers mois de cette occupation.
b) Dans un arrêt non publié G. du 13 mai 1993, le Tribunal fédéral des assurances a jugé que l'exigence de la conformité du travail effectué aux usages professionnels et locaux ne s'imposait désormais plus, vu la nouvelle teneur de l'art. 24 al. 1 et 3 LACI. En conséquence, si le gain intermédiaire obtenu ne correspond plus à ces usages, l'assuré n'a droit qu'à la compensation de la différence entre le gain usuel et le gain assuré.
Par ailleurs, dans l'arrêt non publié C. du 7 décembre 1993, la Cour de céans a confirmé sa jurisprudence de l'arrêt ATF 114 V 349, selon laquelle les activités occasionnelles ne sont constitutives d'un gain intermédiaire que si l'assuré les exerce durant une brève période, en l'absence de toute obligation contractuelle.
8. a) Ainsi qu'on l'a dit, le Tribunal fédéral des assurances s'est prononcé sur la portée du nouvel art. 24 LACI dans un arrêt de principe du 31 mai 1994 (ATF 120 V 233). Voir aussi GERHARDS, Zwischenverdienst, in SZS 1994 pp. 331 ss.
Dans cette affaire, l'OFIAMT soutenait que tous les revenus qu'un assuré réalise durant une période de contrôle doivent être qualifiés de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 al. 1 LACI, y compris ceux qui proviennent d'une activité à temps partiel. Ces différentes situations sont en effet décrites à l'art. 10 al. 2 let. b LACI et concernent les assurés qui occupent un emploi à temps partiel et qui cherchent à le remplacer par une activité à plein temps, ou à le compléter par une autre activité à temps partiel.
Toutefois, la Cour de céans a jugé que le droit à l'indemnité journalière en cas de chômage partiel devait être fixé conformément aux art. 18 ss LACI (ATF 112 V 229 et 237). Selon l'art. 18 al. 1 première phrase LACI, ce droit se détermine d'après la durée de la perte de travail à prendre en considération pendant une période de contrôle, chaque mois civil pour lequel le chômeur prétend des indemnités constituant une période de contrôle (art. 18 al. 2 LACI). D'après l'art. 22 al. 1 LACI, l'indemnité journalière pleine et entière s'élève à 80% du gain assuré, ou à 70% pour les personnes visées par l'art. 22 al. 1bis LACI. Dans une telle hypothèse, les art. 24 ss LACI ne s'appliquent pas.
b) Dans son Message du 23 août 1989 à l'appui d'une révision partielle de la LACI, le Conseil fédéral exposait ce qui suit, à propos des art. 24 et 25 LACI (FF 1989 III 383):
"La loi en vigueur donne lieu à de notables difficultés lorsqu'il s'agit de fixer l'indemnité en cas de chômage partiel. Il y a notamment plusieurs genres de calcul différents, partiellement contradictoires, pour la prise en compte de gains obtenus par un chômeur durant sa période de chômage. La réglementation proposée renonce au maintien de distinctions compliquées sur le plan administratif et injustes dans certains cas; il s'agit de distinctions entre le travail de remplacement, le gain intermédiaire et le gain provenant d'un emploi à temps partiel. Elle rassemble sous la dénomination de "gain intermédiaire" tous les gains obtenus pendant la période de contrôle et elle les soumet à un régime uniforme. La nouvelle réglementation incite le chômeur à accepter des possibilités de gain intermédiaire et elle empêche des surindemnisations.
Concrètement, la nouvelle formulation des articles signifie que l'assuré qui retire un revenu quel qu'il soit provenant d'une activité intermédiaire a droit à une indemnité se montant à 80 pour cent de la perte subie pendant une période de contrôle; cette indemnité est calculée uniquement en fonction de la perte de gain et indépendamment de la durée de la perte de travail.
Pour les assurés, la nouvelle réglementation est dans l'ensemble au moins équivalente à l'ancienne."
Les Chambres fédérales ont adopté cette nouvelle réglementation sans discussion (BO CdE 1990 p. 74, BO CN 1990 II p. 1437). Aussi doit-on admettre que la volonté du législateur était bien d'admettre qu'en matière de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI, l'indemnité de chômage se calcule en fonction de la perte de gain subie, quelle que soit la durée de la perte de travail en cause, et non pas en fonction de la perte de travail, comme l'art. 11 LACI le prévoit (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. III, no 15 p. 1214 et no 22 p. 1215).
En d'autres termes, toutes les formes d'activités lucratives qui étaient qualifiées par le passé de travail à temps partiel (art. 18 al. 1 en liaison avec les art. 22 ss LACI), de gain intermédiaire (ancien art. 24 LACI), ou de travail de remplacement (ancien art. 25 LACI), tombent désormais sous le coup du nouvel art. 24 LACI. Il s'ensuit que les méthodes de calcul de l'indemnité exposées dans les arrêts ATF 112 V 229 et 237 n'ont désormais plus cours.
c) Une application saine et efficace de la nouvelle réglementation en matière de gain intermédiaire n'est toutefois concevable qu'eu égard au critère du travail convenable posé par l'art. 16 al. 1 let. e LACI. En ce sens, il n'y a pas lieu de s'écarter de la jurisprudence établie par l'arrêt ATF 114 V 345, évoquée au consid. 6b ci-dessus (arrêt non publié C. du 7 décembre 1993).
En revanche, les conditions supplémentaires que la jurisprudence avait posées - sous l'empire des anciens art. 24 et 25 LACI - pour admettre l'existence d'un gain intermédiaire (en l'occurrence, le caractère provisoire et précaire de l'activité lucrative en cause), ne sauraient être maintenues, du moment que les différentes formes de travail dont il était question sont désormais réunies sous la dénomination unique de gain intermédiaire. Cela étant, il y a lieu de s'écarter des principes posés par l'arrêt C. précité, en tant que cette jurisprudence exige que le gain intermédiaire au sens du nouvel art. 24 LACI doive également n'avoir qu'un caractère transitoire. La condition du caractère provisoire du gain intermédiaire ne se concilie donc plus non plus avec les principes dégagés par l'arrêt ATF 111 V 251, selon lesquels le revenu d'une activité qui a duré plus de trois mois au total n'est plus considéré comme gain intermédiaire, mais comme revenu tiré d'une activité à temps partiel. En effet, à l'exception du cas prévu à l'art. 24 al. 4 LACI, la nouvelle réglementation en matière de gain intermédiaire ne prend plus en compte aucune limite temporelle, en dehors de celle du délai-cadre. Dès lors, les éléments d'appréciation - aléatoires - qui étaient contenus dans l'ancien droit (le caractère provisoire et précaire de l'activité exercée) et qui donnaient lieu aux difficultés d'application mentionnées dans le Message du 23 août 1989 (FF 1989 III 383), ne doivent plus être pris en considération lors de l'application du nouvel art. 24 LACI.
Cela étant, si durant la période de contrôle en cause, un assuré accepte un travail dont la rémunération n'est pas réputée convenable au sens de l'art. 16 LACI, il a droit à l'indemnisation de sa perte de gain en vertu de l'art. 24 al. 1 et 3 LACI. En revanche, si pendant cette même période, l'assuré exerce une activité lucrative réputée convenable, qui lui procure désormais un revenu correspondant au moins à celui de l'indemnité de chômage, on ne se trouve plus en présence d'un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Enfin, et contrairement au ch. m. 188 de la circulaire relative à l'indemnité de chômage de l'OFIAMT en vigueur depuis le 1er janvier 1992, on ne tient pas compte d'éventuels revenus compensatoires que l'assuré aurait réalisés avant l'entrée en vigueur de l'art. 16 al. 1bis LACI.
d) Le point de savoir si une activité doit être qualifiée de convenable ou non, en particulier eu égard au salaire offert, s'apprécie en fonction d'un rapport de travail bien déterminé. Ainsi, le chômeur est tenu d'accepter le travail qui lui est proposé (art. 17 al. 3 LACI), pour autant qu'il soit convenable au sens de l'art. 16 LACI. A l'inverse, on ne saurait exiger de lui qu'il effectue divers travaux qui ne remplissent pas la condition du caractère convenable pour le compte de plusieurs employeurs (arrêt non publié F. du 2 mars 1992).
e) Par ailleurs, il convient de préciser que le travail de remplacement dont il est question à l'art. 24 al. 4 LACI ne constitue qu'une forme de gain intermédiaire. Il s'agit en fait, comme cela était déjà le cas à l'ancien art. 25 LACI, d'une activité à plein temps, qui procure à l'assuré un gain intermédiaire qui n'est toutefois pas conforme aux usages professionnels et locaux. Une réglementation particulière du travail de remplacement dans le cadre de l'art. 24 al. 4 LACI ne se justifie du reste que parce que cette notion diffère de celle de l'art. 11 al. 1 LACI. Aussi est-ce pour cette raison que l'art. 24 al. 4 LACI commande de tenir compte d'un délai de six mois pendant lequel l'art. 11 al. 1 LACI n'est pas applicable; cela correspond au demeurant à l'ancien art. 25 al. 2, 2e phrase LACI.
En outre, vu ce qui précède, le critère de la conformité aux usages professionnels et locaux figurant à l'art. 24 al. 3 LACI s'applique également au travail de remplacement qui est prévu à l'art. 24 al. 4 LACI. Mais si ce travail n'était pas conforme à ces usages, il n'en découlerait nullement pour l'assuré une perte du droit à l'indemnité, tant dans le cas de l'art. 24 al. 1 à 3 LACI, que dans celui de l'art. 24 al. 4 LACI. Dans ces hypothèses, l'assuré a droit à la compensation de la différence de salaire entre le gain qu'il perçoit effectivement et celui qui correspond aux usages professionnels et locaux (arrêt non publié G. du 13 mai 1993; GERHARDS, op.cit., no 25 p. 1216).
f) Pour conclure, il reste à examiner ce qu'il advient de l'indemnité de chômage, lorsque le temps consacré par l'assuré à une ou plusieurs activités à temps partiel excède au total celui d'un horaire de travail à temps complet.
Dans ce cas de figure, l'art. 23 al. 3 LACI exclut l'indemnisation de la perte d'une activité exercée au-delà de la durée normale du travail, ce risque n'étant pas couvert par l'assurance-chômage (cf. ATF 113 V 234 consid. 3b). Il en va de même dans le cadre de l'art. 24 LACI, s'agissant des gains accessoires (art. 24 al. 3, dernière phrase, LACI): ceux-ci ne sont pas pris en considération.
9. En l'espèce, l'intimé continue d'exercer son activité lucrative au Gymnase français de Bienne, dans le cadre d'une nomination à titre provisoire à un poste d'enseignant dans cet établissement, sous réserve qu'à partir du 1er août 1992, la durée du travail hebdomadaire a été réduite à 72,7% d'un horaire à temps complet. Aussi l'intimé a-t-il désormais le statut de chômeur partiel à raison de 27,3% d'un horaire de travail à temps complet, depuis le 1er août 1992, sa situation n'étant toutefois pas la même que celle d'un assuré qui occupait initialement un emploi à temps partiel (sans être chômeur) et qui cherche à le remplacer par une activité à plein temps, ou à le compléter par une autre activité à temps partiel (cf. consid. 8a ci-dessus; SVR 1994 ALV no 11 p. 27).
L'intimé dispense encore 16 heures de cours hebdomadaires depuis sa mise au chômage partiel. Le revenu qu'il en tire constitue donc un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI (cf. consid. 8a et 8b ci-dessus). Toutefois, contrairement à l'avis des premiers juges, un chômeur partiel dans la situation de l'intimé ne saurait prétendre des indemnités de chômage, lorsque le revenu qu'il tire de son activité lucrative dépendante et résiduelle satisfait aux conditions d'un travail convenable, et notamment excède le montant de l'indemnité légale maximale (80% de la perte de gain prise en considération) qu'il pourrait toucher en cas de chômage complet (cf. consid. 8c ci-dessus). En effet, pour chaque période de contrôle, le revenu réalisé par l'intimé excédait largement le montant maximal de l'indemnité qu'il aurait pu prétendre s'il avait été totalement au chômage.
En conséquence, c'est à bon droit que l'administration a considéré, dans sa décision du 9 décembre 1992, que l'intimé ne subissait ni perte de gain, ni perte de travail qui puisse être indemnisée par l'assurance-chômage. Le recours de l'OFIAMT se révèle ainsi bien fondé.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
Le recours est admis et le jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 16 juillet 1993 est annulé. | fr | Art. 24 LACI dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992, art. 24 et 25 LACI dans leur teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991, art. 16 et 18 LACI. - Notion du gain intermédiaire (ancien et nouveau droit).
- Cas d'application (consid. 9). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-502%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,553 | 120 V 502 | 120 V 502
Sachverhalt ab Seite 502
A.- X a travaillé en qualité d'enseignant au Gymnase français de Bienne. Son taux d'occupation était de 100% du 1er août 1990 au 31 juillet 1992; à partir du 1er août 1992, son horaire de travail a été réduit de 22 à 16 heures hebdomadaires, ce qui correspondait désormais à un degré d'occupation de 72,7%. Son salaire mensuel a été diminué dans la même proportion, passant de 9'338 fr. 40 à 6'791 fr. 55.
Le 11 août 1992, l'assuré a demandé l'indemnisation de son chômage partiel. Il a par ailleurs réalisé un gain pendant les mois d'octobre et de novembre 1992, en donnant des leçons d'appui.
Par décision du 9 décembre 1992, l'Office cantonal de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OCIAMT), Caisse cantonale bernoise d'assurance-chômage, succursale de Bienne-Seeland, a refusé d'allouer ses prestations, motifs pris que l'assuré ne subissait ni perte de gain, ni perte de travail à prendre en considération.
B.- X a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif du canton de Berne, en concluant implicitement à l'allocation des indemnités de chômage litigieuses.
Par jugement du 16 juillet 1993, la Cour cantonale a admis le pourvoi, et renvoyé la cause à l'OCIAMT pour nouvelle décision.
C.- L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il demande l'annulation, en concluant au rétablissement de la décision administrative.
L'assuré intimé n'a pas répondu. De son côté, l'OCIAMT a renoncé à prendre position.
En instance fédérale, le Président de la Cour des affaires de langue française du Tribunal administratif du canton de Berne et l'office recourant se sont exprimés en détail sur leurs conceptions respectives du gain intermédiaire, au sens de la réglementation applicable en la matière, ancienne et nouvelle.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le litige porte sur le droit de l'intimé aux indemnités journalières pour le chômage qu'il a fait contrôler du 17 août au 30 novembre 1992, étant admis qu'il dispose encore d'un revenu mensuel supérieur à l'indemnité correspondant au gain maximal assuré, malgré la réduction de son horaire de travail.
La solution du présent litige dépend dès lors de la notion de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI, dans sa version - applicable en l'espèce - en vigueur depuis le 1er janvier 1992.
2. a) Dans sa décision du 9 décembre 1992, la caisse de chômage a considéré que l'assuré ne subissait aucune perte de gain, du moment que l'indemnité de chômage maximale à laquelle il aurait droit se montait à 6'480 fr., soit 80% du salaire assuré (8'100 fr.), eu égard à son salaire actuel de 6'791 fr. 55.
b) Les juges cantonaux ont toutefois estimé que l'appréciation de l'administration ne pouvait être partagée, car elle conduirait à refuser toute indemnité de chômage à un assuré partiellement sans emploi, dont le revenu serait supérieur à l'indemnité de chômage à laquelle il aurait droit en cas de chômage total. Selon eux, le législateur n'a pas choisi ce critère pour définir quand un assuré partiellement sans emploi peut prétendre des indemnités de chômage. Il s'est bien plus fondé sur la notion de perte de travail que l'on doit prendre en considération lorsqu'elle se traduit par un manque à gagner et dure au moins deux journées de travail consécutives, ce qui est le cas en l'espèce (art. 11 al. 1 LACI; FF 1980 III 563). Les premiers juges ont également rappelé que la perte de travail se caractérise par un élément financier et un élément temporel. Si l'élément temporel est défini par la loi (art. 11 al. 1 LACI) et l'ordonnance (art. 5 OACI), l'élément financier n'est pas clairement précisé par la législation. Aussi la jurisprudence a-t-elle admis que toute perte de travail présentant l'ampleur décrite par la loi et l'ordonnance doit être prise en considération, dans la mesure où il en résulte un manque à gagner, cela même si le gain résultant de l'activité à temps partiel dépasse le montant de l'indemnité de chômage que l'assuré pourrait prétendre en cas de chômage complet (ATF 112 V 133 ss, 229 ss, 237 ss; art. 5 OACI). Les juges cantonaux ont également relevé que le point de savoir si l'assuré subit un manque à gagner ne s'examine pas au regard de l'indemnité qu'il recevrait en cas de chômage complet, mais par rapport à son revenu antérieur au chômage. Dès lors, ils ont estimé que dans le cas d'espèce l'assuré subissait une perte de travail dans la mesure exigée par l'art. 11 al. 1 LACI (en l'occurrence de 27,3%), ainsi qu'un manque à gagner du même ordre.
Appliquant la jurisprudence relative à l'ancien art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991 (ATF 112 V 241 ss), les premiers juges ont fait le calcul suivant: l'assuré a un gain mensuel assuré de 8'100 fr. (gain assuré maximal) ou journalier de 373 fr. 25 (8100: 21,7). Sa perte de travail s'élevant à 27,3%, le gain assuré correspondant à cette perte de travail représente donc 101 fr. 90 (27,3% de 373 fr. 25), montant indemnisable à 80% jusqu'au 31 mars 1993, eu égard au statut de personne célibataire. Aussi les juges cantonaux ont-ils admis que l'étendue de l'indemnité dépendait de l'examen des conditions figurant au nouvel art. 22 al. 1bis LACI (cf. l'Arrêté fédéral urgent sur les mesures en matière d'assurance-chômage du 19 mars 1993, RO 1993 pp. 1066 ss), et que cette indemnité ne pourrait être versée que dans la mesure où l'assuré remplit les autres conditions du droit à l'indemnité. Les éventuels gains intermédiaires au sens de l'art. 24 LACI doivent aussi être pris en compte. Un gain intermédiaire journalier supérieur à 101 fr. 90 exclurait un droit à l'indemnité (art. 24 al. 3 LACI).
c) S'agissant de l'art. 24 LACI, les juges bernois ont considéré que cette disposition légale n'était pas applicable telle quelle en cas de chômage partiel. Selon eux, la notion de gain intermédiaire est d'une nature fondamentalement différente de celle du travail à temps partiel. La révision de l'art. 24 LACI n'a, à cet égard, pas d'influence, dans la mesure où le travail à temps partiel est, d'une part, exercé pour une longue durée, et non pas seulement à titre provisoire, et d'autre part, doit être réputé convenable au sens de l'art. 16 LACI.
La Cour cantonale s'est ensuite référée à sa propre jurisprudence, et notamment à un arrêt rendu en la cause R., le 18 mai 1993. Elle a exposé ce qui suit au consid. 4 du jugement attaqué:
"(...) Un revenu ne peut être considéré comme gain intermédiaire que s'il est destiné à compenser totalement ou partiellement la perte de gain résultant du chômage. Pour les chômeurs complets, tout gain réalisé pendant une période de contrôle doit être considéré comme gain intermédiaire, dans la mesure où il ne représente pas le revenu d'un travail exigible qui mettrait totalement ou partiellement fin au chômage. Pour les assurés partiellement au chômage, on ne peut considérer comme gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI, que le revenu réalisé pendant le temps de travail disponible en raison du chômage et non pas le revenu réalisé dans le cadre de l'activité à temps partiel que l'assuré partiellement au chômage continue d'exercer, ce revenu ne réduisant en rien la perte de gain résultant du chômage partiel et n'étant en outre aucunement en relation avec elle. Si (l'assuré) recourant a effectivement réalisé des gains intermédiaires destinés à combler ses pertes de gain résultant de la diminution de son horaire hebdomadaire, il n'en reste pas moins que le revenu qu'il réalise pour les 16 heures d'enseignement hebdomadaire qui lui restent ne peut être considéré comme gain intermédiaire. Au demeurant, même en admettant au cas d'espèce que le revenu réalisé par le recourant dans son activité à temps partiel (72,7%) constitue un gain intermédiaire, on ne saurait déboucher sur un refus pur et simple de l'indemnité de chômage comme l'a signifié (l'office) intimé. En effet l'indemnité versée en cas de gain intermédiaire se calcule dans cette éventualité en référence à la différence entre le gain assuré (soit ici 8100 fr.) et le gain intermédiaire. Il faudrait donc bien plus vérifier que, pour chaque période de contrôle, l'ensemble des gains intermédiaires réalisés par (l'assuré) recourant atteigne son gain assuré pour lui dénier tout droit à l'indemnité. Le fait que l'assuré réalise un revenu supérieur à l'indemnité de chômage dont il bénéficierait en cas de chômage total ne serait, dans ce cas, pas non plus décisif."
d) L'OFIAMT ayant également interjeté un recours de droit administratif contre le jugement cantonal dans l'affaire R., le Tribunal fédéral des assurances a eu l'occasion de rendre le 31 mai 1994 un arrêt de principe sur la portée de l'art. 24 LACI (ATF 120 V 233). On y reviendra ci-après.
3. Dans son recours relatif au présent litige, l'OFIAMT conteste l'appréciation des premiers juges. L'autorité de surveillance soutient que la pratique à laquelle le Tribunal administratif bernois se réfère pour justifier la prise en considération de la perte de gain subie par l'assuré a été abolie par l'art. 24 LACI, dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 1992. La nouvelle dénomination "gain intermédiaire" engloberait tout gain obtenu durant une période de contrôle, qu'il s'agisse d'un gain de remplacement, d'un gain intermédiaire ou d'un gain provenant d'une activité à temps partiel, ceux-ci étant soumis à un régime uniforme (FF 1989 III 383 ad art. 24 et 25 LACI), cette réglementation ayant pour but d'inciter les chômeurs à accepter des emplois leur procurant des gains intermédiaires et à éviter les surindemnisations.
Cela étant, l'OFIAMT allègue que le fait d'assimiler une activité à temps partiel à un gain intermédiaire se justifie par le souci de ne pas traiter les chômeurs partiels plus favorablement que les chômeurs complets, et pour ne pas vider l'art. 16 al. 1 let. e LACI de sa substance. L'office recourant estime que si l'assuré devait perdre son activité restante, il serait indemnisé sur la base du gain assuré total et que les prestations versées jusqu'alors, calculées en gain intermédiaire, auraient représenté moins d'indemnités. Aussi l'OFIAMT est-il d'avis que si l'on suivait le calcul effectué par le Tribunal cantonal, l'intimé toucherait des indemnités pleines et entières avec un gain assuré fragmenté et qui pourrait l'être encore plusieurs fois, en cas de diminution successive de l'activité. Il pourrait alors arriver que, se trouvant finalement sans emploi, l'assuré ne puisse plus toucher d'indemnités, son droit à celles-ci étant épuisé.
Dès lors, le gain obtenu par l'intimé constitue, selon l'OFIAMT, un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Il s'ensuit que pour déterminer si l'assuré subit une perte de travail à prendre en considération, il faut calculer sa perte de gain en comparant l'indemnité journalière (80% de 8'100 fr., soit 6'480 fr.) et le revenu (gain intermédiaire) qu'il réalise, et non plus, comme par le passé, en se référant à la perte de travail qu'il subit.
En conséquence, soutient le recourant, le revenu réalisé par l'intimé dans son activité à temps partiel (6'791 fr. 55) étant supérieur à l'indemnité à laquelle il pourrait prétendre en cas de chômage complet (6'480 fr.), il n'a pas droit aux indemnités litigieuses, car l'activité exercée est convenable au sens de l'art. 16 al. 1 let. e LACI.
6. a) Sous le titre "Prise en considération du gain intermédiaire", l'art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991, disposait ce qui suit:
1 Est réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période contrôle. Il n'est pas tenu compte d'un gain accessoire (art. 23, 3e al.).
2 Le montant total de l'indemnité à laquelle le chômeur aurait droit s'il n'avait pas de gain intermédiaire durant les périodes de contrôle est réduit de la moitié du gain intermédiaire. Le solde éventuel de l'indemnité de chômage est versé sous forme d'indemnités journalières aussi longtemps que le nombre maximum de ces indemnités (art. 27) n'a pas été atteint. La somme du gain intermédiaire et des indemnités journalières ne doit, cependant, pas dépasser 90 pour cent du gain mensuel assuré.
Quant à l'art. 25 LACI, qui a été abrogé à partir du 1er janvier 1992, il disposait ce qui suit, sous le titre "Compensation de la différence de revenu en cas de travail de remplacement":
1 Est réputé travail de remplacement, un emploi à plein temps que l'assuré accepte d'occuper pendant au moins une période complète de contrôle, pour éviter de tomber au chômage ou d'y rester, et dont la rémunération est inférieure à l'indemnité de chômage à laquelle il a droit. La rémunération doit, cependant, être conforme aux usages professionnels et locaux.
2 Le chômeur a droit à la compensation de la différence entre le salaire versé pour le travail de remplacement et 90 pour cent du gain assuré. Ce droit subsiste pendant six périodes de contrôle au plus et tant que l'assuré n'a pas touché le nombre maximum d'indemnités journalières (art. 27).
3-5 (...)
b) L'interprétation de l'art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991, a donné lieu à plusieurs arrêts du Tribunal fédéral des assurances (ATF 120 V 233; ATF 114 V 345, ATF 113 V 150, ATF 112 V 229, ATF 111 V 251; DTA 1992 no 2 p. 72, 1990 no 4 p. 29, 1988 no 14 p. 115, 1987 no 4 p. 62).
C'est ainsi que le Tribunal fédéral des assurances a jugé que l'art. 41a OACI (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991) était contraire à la loi, dans la mesure où le revenu d'une activité qui avait duré plus de trois mois au total n'était pas considéré comme gain intermédiaire, mais comme revenu tiré d'une activité à temps partiel (ATF 111 V 255 -256 consid. 5). De même, les directives et la pratique administratives ont été jugées illégales, dans la mesure où elles limitaient la notion de gain intermédiaire au revenu que le chômeur avait obtenu en exerçant provisoirement une activité étrangère à sa profession habituelle (ATF 113 V 153 -154 consid. 3c).
Ultérieurement, dans l'arrêt ATF 114 V 345, la Cour de céans a eu l'occasion de délimiter le gain intermédiaire de l'activité à temps partiel qui met fin au chômage. Elle a jugé que la condition du salaire usuel s'appliquait aussi en cas de prise d'une activité à temps partiel, à défaut de réglementation légale. Aussi, pour juger si une activité à temps partiel offre une rémunération convenable à un chômeur partiellement sans emploi, faut-il comparer le revenu brut réalisable dans cette activité pendant une période de contrôle avec l'indemnité de chômage à laquelle l'assuré pourrait prétendre durant la même période, s'il était privé du revenu en question. Une activité est ainsi réputée convenable, au sens de l'art. 16 al. 1 let. e LACI, lorsque la rémunération qui est proposée au chômeur n'est pas inférieure à l'indemnité de chômage. En conséquence, l'assuré peut refuser, sans préjudice de ses droits vis-à-vis de l'assurance, un travail à temps partiel qui n'est pas convenable eu égard à la rémunération offerte.
Cette jurisprudence a été confirmée dans les arrêts DTA 1992 no 2 p. 75 consid. 3 in fine, 1990 no 4 p. 29, et 1988 no 14 p. 115.
c) La Cour de céans a également eu l'occasion de définir la portée de l'art. 25 LACI, s'agissant du travail de remplacement. Pour ce faire, elle a tenu compte en première ligne du critère de la conformité de l'activité exercée aux usages professionnels et locaux. Aussi, afin d'encourager la prise d'une activité lucrative qui ne répond pas à ces critères, a-t-elle admis que l'assurance-chômage doit intervenir lorsque le travail de remplacement n'est pas conforme aux usages précités (notamment en cas de pression à la baisse sur les salaires), et compenser en conséquence la perte de gain qui en résulte pour l'assuré.
La jurisprudence admet, par exemple, que lorsqu'il apparaît clairement qu'un assuré rémunéré proportionnellement aux ventes effectuées ne peut pas, durant des mois, obtenir un salaire atteignant le minimum vital malgré un engagement total et un travail exigeant, on ne saurait, dans les limites du travail de remplacement, parler de rémunération conforme aux usages professionnels et locaux en invoquant des critères d'ordre économique (DTA 1986 no 22 p. 89 consid. 2). De même, le Tribunal fédéral des assurances a jugé qu'il n'appartient pas à l'assurance-chômage de compenser la différence de traitement existant entre le salaire usuel qui est versé à un psychologue diplômé, et la rémunération dont bénéficie un stagiaire; en l'espèce, le canton employeur n'avait offert à un psychologue diplômé qu'une place et un salaire de stagiaire, en raison de restrictions budgétaires (arrêt non publié F. du 29 août 1986). Enfin, la "rémunération habituelle" dont il est question ci-dessus entre en ligne de compte lorsque l'assuré exerce une activité pour laquelle il a été formé; en revanche, s'il pratique un métier pour lequel il ne dispose pas de qualification, seule la rémunération habituelle dans cette profession est déterminante (arrêt non publié H. du 10 novembre 1989).
Dans ses directives relatives à l'indemnisation des assurés qui suivent des stages (Bulletin AC 86/2, p. 4), l'OFIAMT a d'ailleurs opéré une distinction entre les différentes catégories de stagiaires. Ainsi, l'assurance-chômage ne doit pas être mise à contribution lorsque le stage fait partie intégrante de la formation professionnelle de base (à l'instar d'un avocat ou d'un médecin [ch. 1]). Par ailleurs, des indemnités peuvent être allouées en cas de perfectionnement professionnel ou de recyclage, à titre de mesures préventives (art. 59 ss LACI; ch. 2). Lorsque, pour diminuer son chômage, l'assuré accepte d'occuper une place de stage qui ne correspond ni à une formation de base ni à un perfectionnement professionnel, l'art. 25 LACI peut alors précisément trouver application, quand la rémunération obtenue est certes inférieure à l'indemnité de chômage, mais correspond au moins aux usages professionnels et locaux (ch. 3, 1re et 2e phrases). En revanche, la dernière phrase du ch. 3, selon laquelle "il ne suffit donc pas que cette rémunération soit usuelle pour les stagiaires", ne se concilie pas avec les principes jurisprudentiels exposés aux arrêts DTA 1986 no 22 p. 88 et F. du 29 août 1986 précités, dans la mesure où elle ne s'applique qu'aux personnes disposant déjà d'une formation professionnelle. Mais si l'assuré ne bénéficie pas d'une telle formation, il ne doit pas être indemnisé selon ces critères (arrêt non publié H. du 10 novembre 1989).
7. a) Sous le titre "Prise en considération du gain intermédiaire", l'art. 24 LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1992, dispose ce qui suit:
1 Est réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période contrôle.
2 L'assuré a droit à 80 pour cent de la perte de gain aussi longtemps que le nombre maximum d'indemnités journalières (art. 27) n'a pas été atteint.
3 Est réputée perte de gain la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire, ce dernier devant être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux. Les gains accessoires ne sont pas pris en considération (art. 23, 3e al.).
4 Si l'assuré, afin d'éviter d'être au chômage, accepte d'exercer durant une période de contrôle au moins une activité à plein temps pour laquelle il touche une rémunération inférieure aux indemnités auxquelles il aurait droit, l'art. 11, 1er alinéa, n'est pas applicable durant les six premiers mois de cette occupation.
b) Dans un arrêt non publié G. du 13 mai 1993, le Tribunal fédéral des assurances a jugé que l'exigence de la conformité du travail effectué aux usages professionnels et locaux ne s'imposait désormais plus, vu la nouvelle teneur de l'art. 24 al. 1 et 3 LACI. En conséquence, si le gain intermédiaire obtenu ne correspond plus à ces usages, l'assuré n'a droit qu'à la compensation de la différence entre le gain usuel et le gain assuré.
Par ailleurs, dans l'arrêt non publié C. du 7 décembre 1993, la Cour de céans a confirmé sa jurisprudence de l'arrêt ATF 114 V 349, selon laquelle les activités occasionnelles ne sont constitutives d'un gain intermédiaire que si l'assuré les exerce durant une brève période, en l'absence de toute obligation contractuelle.
8. a) Ainsi qu'on l'a dit, le Tribunal fédéral des assurances s'est prononcé sur la portée du nouvel art. 24 LACI dans un arrêt de principe du 31 mai 1994 (ATF 120 V 233). Voir aussi GERHARDS, Zwischenverdienst, in SZS 1994 pp. 331 ss.
Dans cette affaire, l'OFIAMT soutenait que tous les revenus qu'un assuré réalise durant une période de contrôle doivent être qualifiés de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 al. 1 LACI, y compris ceux qui proviennent d'une activité à temps partiel. Ces différentes situations sont en effet décrites à l'art. 10 al. 2 let. b LACI et concernent les assurés qui occupent un emploi à temps partiel et qui cherchent à le remplacer par une activité à plein temps, ou à le compléter par une autre activité à temps partiel.
Toutefois, la Cour de céans a jugé que le droit à l'indemnité journalière en cas de chômage partiel devait être fixé conformément aux art. 18 ss LACI (ATF 112 V 229 et 237). Selon l'art. 18 al. 1 première phrase LACI, ce droit se détermine d'après la durée de la perte de travail à prendre en considération pendant une période de contrôle, chaque mois civil pour lequel le chômeur prétend des indemnités constituant une période de contrôle (art. 18 al. 2 LACI). D'après l'art. 22 al. 1 LACI, l'indemnité journalière pleine et entière s'élève à 80% du gain assuré, ou à 70% pour les personnes visées par l'art. 22 al. 1bis LACI. Dans une telle hypothèse, les art. 24 ss LACI ne s'appliquent pas.
b) Dans son Message du 23 août 1989 à l'appui d'une révision partielle de la LACI, le Conseil fédéral exposait ce qui suit, à propos des art. 24 et 25 LACI (FF 1989 III 383):
"La loi en vigueur donne lieu à de notables difficultés lorsqu'il s'agit de fixer l'indemnité en cas de chômage partiel. Il y a notamment plusieurs genres de calcul différents, partiellement contradictoires, pour la prise en compte de gains obtenus par un chômeur durant sa période de chômage. La réglementation proposée renonce au maintien de distinctions compliquées sur le plan administratif et injustes dans certains cas; il s'agit de distinctions entre le travail de remplacement, le gain intermédiaire et le gain provenant d'un emploi à temps partiel. Elle rassemble sous la dénomination de "gain intermédiaire" tous les gains obtenus pendant la période de contrôle et elle les soumet à un régime uniforme. La nouvelle réglementation incite le chômeur à accepter des possibilités de gain intermédiaire et elle empêche des surindemnisations.
Concrètement, la nouvelle formulation des articles signifie que l'assuré qui retire un revenu quel qu'il soit provenant d'une activité intermédiaire a droit à une indemnité se montant à 80 pour cent de la perte subie pendant une période de contrôle; cette indemnité est calculée uniquement en fonction de la perte de gain et indépendamment de la durée de la perte de travail.
Pour les assurés, la nouvelle réglementation est dans l'ensemble au moins équivalente à l'ancienne."
Les Chambres fédérales ont adopté cette nouvelle réglementation sans discussion (BO CdE 1990 p. 74, BO CN 1990 II p. 1437). Aussi doit-on admettre que la volonté du législateur était bien d'admettre qu'en matière de gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI, l'indemnité de chômage se calcule en fonction de la perte de gain subie, quelle que soit la durée de la perte de travail en cause, et non pas en fonction de la perte de travail, comme l'art. 11 LACI le prévoit (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. III, no 15 p. 1214 et no 22 p. 1215).
En d'autres termes, toutes les formes d'activités lucratives qui étaient qualifiées par le passé de travail à temps partiel (art. 18 al. 1 en liaison avec les art. 22 ss LACI), de gain intermédiaire (ancien art. 24 LACI), ou de travail de remplacement (ancien art. 25 LACI), tombent désormais sous le coup du nouvel art. 24 LACI. Il s'ensuit que les méthodes de calcul de l'indemnité exposées dans les arrêts ATF 112 V 229 et 237 n'ont désormais plus cours.
c) Une application saine et efficace de la nouvelle réglementation en matière de gain intermédiaire n'est toutefois concevable qu'eu égard au critère du travail convenable posé par l'art. 16 al. 1 let. e LACI. En ce sens, il n'y a pas lieu de s'écarter de la jurisprudence établie par l'arrêt ATF 114 V 345, évoquée au consid. 6b ci-dessus (arrêt non publié C. du 7 décembre 1993).
En revanche, les conditions supplémentaires que la jurisprudence avait posées - sous l'empire des anciens art. 24 et 25 LACI - pour admettre l'existence d'un gain intermédiaire (en l'occurrence, le caractère provisoire et précaire de l'activité lucrative en cause), ne sauraient être maintenues, du moment que les différentes formes de travail dont il était question sont désormais réunies sous la dénomination unique de gain intermédiaire. Cela étant, il y a lieu de s'écarter des principes posés par l'arrêt C. précité, en tant que cette jurisprudence exige que le gain intermédiaire au sens du nouvel art. 24 LACI doive également n'avoir qu'un caractère transitoire. La condition du caractère provisoire du gain intermédiaire ne se concilie donc plus non plus avec les principes dégagés par l'arrêt ATF 111 V 251, selon lesquels le revenu d'une activité qui a duré plus de trois mois au total n'est plus considéré comme gain intermédiaire, mais comme revenu tiré d'une activité à temps partiel. En effet, à l'exception du cas prévu à l'art. 24 al. 4 LACI, la nouvelle réglementation en matière de gain intermédiaire ne prend plus en compte aucune limite temporelle, en dehors de celle du délai-cadre. Dès lors, les éléments d'appréciation - aléatoires - qui étaient contenus dans l'ancien droit (le caractère provisoire et précaire de l'activité exercée) et qui donnaient lieu aux difficultés d'application mentionnées dans le Message du 23 août 1989 (FF 1989 III 383), ne doivent plus être pris en considération lors de l'application du nouvel art. 24 LACI.
Cela étant, si durant la période de contrôle en cause, un assuré accepte un travail dont la rémunération n'est pas réputée convenable au sens de l'art. 16 LACI, il a droit à l'indemnisation de sa perte de gain en vertu de l'art. 24 al. 1 et 3 LACI. En revanche, si pendant cette même période, l'assuré exerce une activité lucrative réputée convenable, qui lui procure désormais un revenu correspondant au moins à celui de l'indemnité de chômage, on ne se trouve plus en présence d'un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI. Enfin, et contrairement au ch. m. 188 de la circulaire relative à l'indemnité de chômage de l'OFIAMT en vigueur depuis le 1er janvier 1992, on ne tient pas compte d'éventuels revenus compensatoires que l'assuré aurait réalisés avant l'entrée en vigueur de l'art. 16 al. 1bis LACI.
d) Le point de savoir si une activité doit être qualifiée de convenable ou non, en particulier eu égard au salaire offert, s'apprécie en fonction d'un rapport de travail bien déterminé. Ainsi, le chômeur est tenu d'accepter le travail qui lui est proposé (art. 17 al. 3 LACI), pour autant qu'il soit convenable au sens de l'art. 16 LACI. A l'inverse, on ne saurait exiger de lui qu'il effectue divers travaux qui ne remplissent pas la condition du caractère convenable pour le compte de plusieurs employeurs (arrêt non publié F. du 2 mars 1992).
e) Par ailleurs, il convient de préciser que le travail de remplacement dont il est question à l'art. 24 al. 4 LACI ne constitue qu'une forme de gain intermédiaire. Il s'agit en fait, comme cela était déjà le cas à l'ancien art. 25 LACI, d'une activité à plein temps, qui procure à l'assuré un gain intermédiaire qui n'est toutefois pas conforme aux usages professionnels et locaux. Une réglementation particulière du travail de remplacement dans le cadre de l'art. 24 al. 4 LACI ne se justifie du reste que parce que cette notion diffère de celle de l'art. 11 al. 1 LACI. Aussi est-ce pour cette raison que l'art. 24 al. 4 LACI commande de tenir compte d'un délai de six mois pendant lequel l'art. 11 al. 1 LACI n'est pas applicable; cela correspond au demeurant à l'ancien art. 25 al. 2, 2e phrase LACI.
En outre, vu ce qui précède, le critère de la conformité aux usages professionnels et locaux figurant à l'art. 24 al. 3 LACI s'applique également au travail de remplacement qui est prévu à l'art. 24 al. 4 LACI. Mais si ce travail n'était pas conforme à ces usages, il n'en découlerait nullement pour l'assuré une perte du droit à l'indemnité, tant dans le cas de l'art. 24 al. 1 à 3 LACI, que dans celui de l'art. 24 al. 4 LACI. Dans ces hypothèses, l'assuré a droit à la compensation de la différence de salaire entre le gain qu'il perçoit effectivement et celui qui correspond aux usages professionnels et locaux (arrêt non publié G. du 13 mai 1993; GERHARDS, op.cit., no 25 p. 1216).
f) Pour conclure, il reste à examiner ce qu'il advient de l'indemnité de chômage, lorsque le temps consacré par l'assuré à une ou plusieurs activités à temps partiel excède au total celui d'un horaire de travail à temps complet.
Dans ce cas de figure, l'art. 23 al. 3 LACI exclut l'indemnisation de la perte d'une activité exercée au-delà de la durée normale du travail, ce risque n'étant pas couvert par l'assurance-chômage (cf. ATF 113 V 234 consid. 3b). Il en va de même dans le cadre de l'art. 24 LACI, s'agissant des gains accessoires (art. 24 al. 3, dernière phrase, LACI): ceux-ci ne sont pas pris en considération.
9. En l'espèce, l'intimé continue d'exercer son activité lucrative au Gymnase français de Bienne, dans le cadre d'une nomination à titre provisoire à un poste d'enseignant dans cet établissement, sous réserve qu'à partir du 1er août 1992, la durée du travail hebdomadaire a été réduite à 72,7% d'un horaire à temps complet. Aussi l'intimé a-t-il désormais le statut de chômeur partiel à raison de 27,3% d'un horaire de travail à temps complet, depuis le 1er août 1992, sa situation n'étant toutefois pas la même que celle d'un assuré qui occupait initialement un emploi à temps partiel (sans être chômeur) et qui cherche à le remplacer par une activité à plein temps, ou à le compléter par une autre activité à temps partiel (cf. consid. 8a ci-dessus; SVR 1994 ALV no 11 p. 27).
L'intimé dispense encore 16 heures de cours hebdomadaires depuis sa mise au chômage partiel. Le revenu qu'il en tire constitue donc un gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI (cf. consid. 8a et 8b ci-dessus). Toutefois, contrairement à l'avis des premiers juges, un chômeur partiel dans la situation de l'intimé ne saurait prétendre des indemnités de chômage, lorsque le revenu qu'il tire de son activité lucrative dépendante et résiduelle satisfait aux conditions d'un travail convenable, et notamment excède le montant de l'indemnité légale maximale (80% de la perte de gain prise en considération) qu'il pourrait toucher en cas de chômage complet (cf. consid. 8c ci-dessus). En effet, pour chaque période de contrôle, le revenu réalisé par l'intimé excédait largement le montant maximal de l'indemnité qu'il aurait pu prétendre s'il avait été totalement au chômage.
En conséquence, c'est à bon droit que l'administration a considéré, dans sa décision du 9 décembre 1992, que l'intimé ne subissait ni perte de gain, ni perte de travail qui puisse être indemnisée par l'assurance-chômage. Le recours de l'OFIAMT se révèle ainsi bien fondé.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
Le recours est admis et le jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 16 juillet 1993 est annulé. | fr | Art. 24 LADI nella versione vigente dal 1o gennaio 1992, art. 24 e 25 LADI nella loro versione vigente sino al 31 dicembre 1991, art. 16 e 18 LADI. - Nozione del guadagno intermedio (vecchio e nuovo diritto).
- Caso di applicazione (consid. 9). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-502%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,554 | 120 V 515 | 120 V 515
Sachverhalt ab Seite 515
A.- P., employé de commerce de formation, a dirigé pendant plusieurs années le Service cantonal X. Le 1er février 1990, il est entré en qualité de chef du personnel au service de l'entreprise P. SA. Pour des raisons de santé, il a été licencié par son employeur pour le 30 avril 1991. Engagé dès le 1er mai 1991 comme secrétaire régional par le Syndicat Y, il a reçu son congé pour le 30 avril 1992. Il a requis de l'assurance-chômage l'allocation d'indemnités journalières à partir du 1er mai 1992. Il déclarait qu'il était disposé à et capable de travailler à plein temps, et qu'il réalisait un gain accessoire dans une "Permanence Assurance Chômage" depuis le 1er avril 1991, lequel s'était élevé en 1991 à "500.- l'an (net)". La caisse de chômage Chrétienne-sociale lui a versé des indemnités de chômage.
Le journal Z publia le 23 juillet 1993 un article consacré à P., intitulé "Portrait", dont il ressort en particulier que l'intéressé, en ouvrant son bureau-conseil, avait réalisé un vieux rêve, que la situation économique avait bien changé deux ans après et qu'il avait adapté sa structure aux circonstances, travaillant maintenant une bonne trentaine d'heures par semaine. Déclarant notamment qu'il avait choisi d'être plus mobile en été 1992 et que, dans un rayon de 50 km, il se déplaçait pour une consultation-conseil, il affirmait que ceux qui le consultaient étaient à l'abri d'une surprise financière et donnait à ce sujet les explications suivantes:
"Pour tout mandat au-dessus de 250 francs, je fais un devis, mais
j'essaie
de rationaliser mes déplacements parce que je tiens à des coûts très bas."
L'article précisait que:
"Son forfait horaire d'écoute est de 40 francs. Il demande 50 francs dès
qu'il s'agit d'intervenir." "Je peux régler les deux tiers des cas par
correspondance."
L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) invita l'administration cantonale à vérifier si les faits relatés dans la presse étaient exacts. L'Office cantonal fribourgeois du travail, par lettre du 14 septembre 1993, requit de P. la production de sa comptabilité pour 1991 à 1993, et une copie de sa déclaration fiscale pour la période en cours. L'assuré produisit divers documents bancaires et fiscaux.
Par acte du 5 octobre 1993, l'office cantonal du travail décida que P. était apte au placement et avait droit à la compensation de sa perte de gain, la naissance du gain intermédiaire étant fixée au 1er mai 1992, début de l'augmentation des activités de l'assuré. Mais, les gains déclarés de 469 francs, 220 francs et 119 francs n'étant pas conformes, pour un travail de 30 heures hebdomadaires, aux usages professionnels et locaux, la perte de gain devait être déterminée sur la base d'un gain fictif conforme auxdits usages. Celui-ci s'élevait selon l'office cantonal à 3'780 francs par mois, au motif que l'assuré fixait son prix entre 40 francs et 50 francs l'heure, ce qui donnait une rémunération mensuelle de l'ordre de 5'400 francs (45 x 30 x 4), montant dont il y avait lieu de déduire 30% pour les frais généraux.
B.- P. a recouru contre cette décision devant la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg, en concluant, sous suite de dépens, à l'annulation de la décision attaquée en ce qui concerne la prise en considération du gain intermédiaire. A titre principal, il invitait la juridiction cantonale à dire qu'aucun gain intermédiaire ne pouvait être déduit de ses indemnités journalières depuis le 1er mai 1992, et subsidiairement que le revenu effectivement réalisé à partir de cette date ne devait pas être porté en déduction de celles-ci. Il a déposé par la suite un mémoire complémentaire, relatif à une décision d'allocations familiales du 11 novembre 1993 en faveur de son épouse.
Par jugement du 20 janvier 1994, le tribunal administratif a partiellement admis le recours et renvoyé l'affaire à l'office cantonal du travail pour nouvelle décision dans le sens des considérants, sans dépens. Il a considéré, en bref, que ledit office avait omis de traiter d'une manière approfondie la question d'un éventuel gain intermédiaire, faute d'avoir exposé pourquoi tel ou tel fait était écarté, et qu'en l'espèce il était judicieux d'interroger l'assuré et de tenir un procès-verbal. Cela entraînait l'annulation de la décision attaquée en ce qui concerne la prise en considération du gain intermédiaire, l'office cantonal du travail devant réexaminer à la lumière de ce qui précède "les questions de savoir s'il y a un gain intermédiaire, et le cas échéant, de fixer le montant de ce dernier et la date à partir de laquelle il doit être pris en considération".
C.- L'OFIAMT interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant à l'annulation de celui-ci et à la confirmation de la décision administrative litigieuse du 5 octobre 1993.
P. conclut au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. L'Office cantonal fribourgeois du travail propose l'admission du recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Aux termes de l'art. 23 al. 3 LACI, un gain accessoire n'est pas assuré. Est réputé accessoire tout gain que l'assuré retire d'une activité dépendante exercée en dehors de la durée normale de son travail ou d'une activité qui sort du cadre ordinaire d'une activité lucrative indépendante.
b) L'art. 24 LACI a été modifié par la novelle du 5 octobre 1990, en vigueur depuis le 1er janvier 1992. Il dispose, à l'al. 1, qu'est réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période de contrôle. En vertu de l'art. 24 al. 3 LACI, est réputée perte de gain la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire, ce dernier devant être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux. Les gains accessoires ne sont pas pris en considération.
Selon la jurisprudence, le critère de la conformité aux usages professionnels et locaux figurant à l'art. 24 al. 3 LACI s'applique également au travail de remplacement qui est prévu à l'art. 24 al. 4 LACI. Mais si ce travail n'était pas conforme à ces usages, il n'en découlerait nullement pour l'assuré une perte du droit à l'indemnité, tant dans le cas de l'art. 24 al. 1 à 3 LACI que dans celui de l'art. 24 al. 4 LACI. Dans ces hypothèses, l'assuré a droit à la compensation de la différence de salaire entre le gain qu'il perçoit effectivement et celui qui correspond aux usages professionnels et locaux (arrêt non publié G. du 13 mai 1993; GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG), vol. III, no 25 p. 1216; ATF 120 V 502).
3. L'intimé, dans sa demande de prestations du 1er mai 1992, a requis l'allocation d'indemnités journalières dès cette dernière date. Il déclarait qu'il réalisait en sa qualité de conseiller en matière d'assurance-chômage un gain accessoire, lequel s'était élevé en 1991 à "500.- l'an (net)". L'office cantonal du travail, en retenant un gain intermédiaire à partir du 1er mai 1992, nie donc l'existence de tout gain accessoire depuis que l'assuré est au chômage.
Or, de deux choses l'une:
- ou bien l'intimé a continué dès le 1er mai 1992, comme avant son chômage, d'oeuvrer en tant que conseiller privé cinq heures par semaine - ainsi que semble l'indiquer l'article paru dans le journal Z du 23 juillet 1993, ce qui constitue un indice de l'existence d'un gain accessoire;
- ou bien l'intimé, conformément à son obligation de diminuer le dommage (voir, p.ex., ATF 115 V 53 ad consid. 3d, et les références), a augmenté son activité de conseiller à partir du 1er mai 1992 - comme cela semble résulter de sa déclaration fiscale pour 1993, selon laquelle le revenu de son activité indépendante est passé de 300 francs en 1991 à 2'300 francs en 1992 -, réalisant ainsi un gain intermédiaire au sens de la loi.
Dès lors, une instruction complémentaire est nécessaire pour qualifier la nature exacte du gain réalisé par l'intimé dès le 1er mai 1992 en sa qualité de conseiller indépendant, comme l'a jugé à bon droit la juridiction cantonale.
4. Pour autant, cela ne dispensait pas les premiers juges d'examiner le principal grief de l'intimé, selon lequel la rémunération d'un indépendant ne tombe pas sous le coup de l'exigence légale de la conformité aux usages professionnels et locaux.
a) A l'origine, la conformité aux usages professionnels et locaux était une condition relative au travail de remplacement au sens de l'ancien art. 25 LACI, abrogé par la novelle du 5 octobre 1990. En effet, selon l'al. 1er de cette ancienne disposition légale, était réputé travail de remplacement un emploi à plein temps que l'assuré acceptait d'occuper pendant au moins une période complète de contrôle, pour éviter de tomber au chômage ou d'y rester, et dont la rémunération était inférieure à l'indemnité de chômage à laquelle il avait droit, la rémunération devant, cependant, être conforme aux usages professionnels et locaux.
A cet égard, le Conseil fédéral, dans son message à l'Assemblée fédérale du 2 juillet 1980, concernant une nouvelle loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, indiquait qu'"il ne sera pas possible de faire pression sur les salaires, puisque la rémunération devra correspondre aux usages locaux et professionnels" (FF 1980 III 584).
b) Depuis le 1er janvier 1992, date de l'entrée en vigueur de la novelle du 5 octobre 1990, la conformité aux usages professionnels et locaux est une condition de l'existence d'un gain intermédiaire. En effet, dans sa nouvelle teneur, l'art. 24 al. 3 première phrase LACI dispose que le gain intermédiaire doit être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux.
Il ressort du message de l'autorité exécutive à l'appui d'une révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage, du 23 août 1989, que "(pour) les assurés, la nouvelle réglementation est dans l'ensemble au moins équivalente à l'ancienne" (FF 1989 III 383).
Or, ainsi qu'on l'a vu, l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux concernait à l'origine le travail de remplacement, c'est-à-dire une activité salariée. Se pose donc la question de savoir si, dorénavant, seul le gain intermédiaire provenant d'une activité salariée doit être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux.
aa) Selon GERHARDS, dont l'opinion est invoquée par l'intimé, l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux ne concerne pas les gains provenant d'une activité indépendante (op.cit., no 24 p. 1216; cf. toutefois SZS 1994, p. 349 ad let. g).
bb) Le gain intermédiaire, par définition, est un gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante (art. 24 al. 1 LACI). Il serait dès lors contraire à la logique de la loi de soustraire le gain provenant d'une activité indépendante à l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux. Au demeurant, l'art. 24 al. 3 LACI - qui parle de "travail effectué", pouvant aussi bien être un travail salarié qu'un travail indépendant - ne prévoit aucune exception en ce qui concerne le gain intermédiaire que le chômeur retire d'une activité indépendante, et il n'y a là ni lacune authentique, ni lacune au sens impropre.
En effet, on ne saurait dans ce cas raisonner par rapport à la notion de travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, lequel est toujours un travail salarié qui doit être conforme aux usages professionnels et locaux et satisfaire en particulier aux conditions des conventions collectives ou des contrats-types de travail (art. 16 al. 1 let. a LACI).
La définition du gain intermédiaire au sens de l'art. 24 al. 1 LACI remonte à l'entrée en vigueur de cette loi. Le législateur n'a pas modifié cette définition lors de la première révision partielle de la loi. S'il avait entendu soustraire le gain provenant d'une activité indépendante à l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux, il l'aurait dit expressément, ce qui ne ressort ni du message précité du Conseil fédéral, ni des travaux parlementaires. Ainsi que le recourant le démontre, l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux applicable au gain intermédiaire pris en compte est garante d'une saine concurrence, tout en évitant toute ingérence de l'assurance-chômage en matière de tarifs.
Les usages professionnels et locaux ne sont du reste pas une notion étrangère au droit suisse des contrats. En particulier, en ce qui concerne le contrat de mandat, une rémunération est due au mandataire si la convention ou l'usage lui en assure une (art. 394 al. 3 CO). L'usage au sens de cette disposition légale est une notion générale, comprenant aussi bien l'usage local que les usages commerciaux (FELLMANN, Das Obligationenrecht, Die einzelnen Vertragsverhältnisse, Der einfache Auftrag, commentaire bernois VI/2, 1992, p. 179, et la citation). Or, l'usage existe, selon lequel le mandataire rendant un service à titre professionnel ne le fait pas gratuitement (TERCIER, La partie spéciale du Code des obligations, p. 395 ss, et les références; ENGEL, Contrats de droit suisse, p. 456, et la citation). Une partie de la doctrine suisse estime que, lorsqu'il existe un usage, celui-ci est décisif pour la fixation de la rémunération (WERRO, Le mandat et ses effets, p. 256, et note 158; contra, voir p.ex., HOFSTETTER, Le mandat et la gestion d'affaires, Traité de droit privé suisse VII/II, 1, p. 70, et note 7). Selon la jurisprudence, en l'absence d'une convention et d'un usage, le juge doit déterminer la rémunération due au mandataire selon des principes généraux, en calculant des honoraires objectivement équitables (ATF 101 II 109).
Il ne fait dès lors aucun doute que le gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI, qu'il provienne d'une activité salariée ou indépendante, doit être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux. Le recours est bien fondé en son principe.
5. En l'espèce, on ne saurait tenir les affirmations de l'intimé - telles qu'elles lui sont prêtées par l'article de presse du 23 juillet 1993 - pour décisives.
L'intimé allègue qu'il a de bonnes raisons, légitimes et explicables, de renoncer à certaines rétributions ou de les réduire. Cela pose la question du caractère en partie bénévole de ses activités, mise en évidence par le recourant.
A cet égard, il importe de savoir si l'intimé, dans son activité de conseiller indépendant en matière d'assurance-chômage, rend des services gratuits en dehors de tout contrat, ou conclut des mandats gratuits ou à tarif(s) réduit(s) (sur cette problématique, voir, p.ex., WERRO, op.cit., p. 239). Cette question concerne aussi bien l'existence d'un mandat proprement dit que le montant de la rémunération due par le mandant.
Ces différents points nécessitent aussi une instruction complémentaire, afin que l'on sache si l'intimé accomplit un bénévolat, ou s'il rend des services à titre professionnel moyennant rémunération. La cause doit dès lors être renvoyée à l'office cantonal du travail pour qu'il procède dans ce sens et statue à nouveau. | fr | Art. 23 Abs. 3, Art. 24 Abs. 1 und 3 AVIG: Nebenverdienst und Zwischenverdienst. - Qualifikation des Verdienstes eines Arbeitslosen in seiner Eigenschaft als privater Berater für Arbeitslosenversicherungsfragen (Erw. 3).
- Das Erfordernis der Berufs- und Ortsüblichkeit betrifft ebenso den Verdienst aus unselbständiger Tätigkeit wie denjenigen, den der Arbeitslose aus selbständiger Tätigkeit erzielt (Erw. 4).
- Unentgeltliche Tätigkeit und Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung (Erw. 5). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-515%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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A.- P., employé de commerce de formation, a dirigé pendant plusieurs années le Service cantonal X. Le 1er février 1990, il est entré en qualité de chef du personnel au service de l'entreprise P. SA. Pour des raisons de santé, il a été licencié par son employeur pour le 30 avril 1991. Engagé dès le 1er mai 1991 comme secrétaire régional par le Syndicat Y, il a reçu son congé pour le 30 avril 1992. Il a requis de l'assurance-chômage l'allocation d'indemnités journalières à partir du 1er mai 1992. Il déclarait qu'il était disposé à et capable de travailler à plein temps, et qu'il réalisait un gain accessoire dans une "Permanence Assurance Chômage" depuis le 1er avril 1991, lequel s'était élevé en 1991 à "500.- l'an (net)". La caisse de chômage Chrétienne-sociale lui a versé des indemnités de chômage.
Le journal Z publia le 23 juillet 1993 un article consacré à P., intitulé "Portrait", dont il ressort en particulier que l'intéressé, en ouvrant son bureau-conseil, avait réalisé un vieux rêve, que la situation économique avait bien changé deux ans après et qu'il avait adapté sa structure aux circonstances, travaillant maintenant une bonne trentaine d'heures par semaine. Déclarant notamment qu'il avait choisi d'être plus mobile en été 1992 et que, dans un rayon de 50 km, il se déplaçait pour une consultation-conseil, il affirmait que ceux qui le consultaient étaient à l'abri d'une surprise financière et donnait à ce sujet les explications suivantes:
"Pour tout mandat au-dessus de 250 francs, je fais un devis, mais
j'essaie
de rationaliser mes déplacements parce que je tiens à des coûts très bas."
L'article précisait que:
"Son forfait horaire d'écoute est de 40 francs. Il demande 50 francs dès
qu'il s'agit d'intervenir." "Je peux régler les deux tiers des cas par
correspondance."
L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) invita l'administration cantonale à vérifier si les faits relatés dans la presse étaient exacts. L'Office cantonal fribourgeois du travail, par lettre du 14 septembre 1993, requit de P. la production de sa comptabilité pour 1991 à 1993, et une copie de sa déclaration fiscale pour la période en cours. L'assuré produisit divers documents bancaires et fiscaux.
Par acte du 5 octobre 1993, l'office cantonal du travail décida que P. était apte au placement et avait droit à la compensation de sa perte de gain, la naissance du gain intermédiaire étant fixée au 1er mai 1992, début de l'augmentation des activités de l'assuré. Mais, les gains déclarés de 469 francs, 220 francs et 119 francs n'étant pas conformes, pour un travail de 30 heures hebdomadaires, aux usages professionnels et locaux, la perte de gain devait être déterminée sur la base d'un gain fictif conforme auxdits usages. Celui-ci s'élevait selon l'office cantonal à 3'780 francs par mois, au motif que l'assuré fixait son prix entre 40 francs et 50 francs l'heure, ce qui donnait une rémunération mensuelle de l'ordre de 5'400 francs (45 x 30 x 4), montant dont il y avait lieu de déduire 30% pour les frais généraux.
B.- P. a recouru contre cette décision devant la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg, en concluant, sous suite de dépens, à l'annulation de la décision attaquée en ce qui concerne la prise en considération du gain intermédiaire. A titre principal, il invitait la juridiction cantonale à dire qu'aucun gain intermédiaire ne pouvait être déduit de ses indemnités journalières depuis le 1er mai 1992, et subsidiairement que le revenu effectivement réalisé à partir de cette date ne devait pas être porté en déduction de celles-ci. Il a déposé par la suite un mémoire complémentaire, relatif à une décision d'allocations familiales du 11 novembre 1993 en faveur de son épouse.
Par jugement du 20 janvier 1994, le tribunal administratif a partiellement admis le recours et renvoyé l'affaire à l'office cantonal du travail pour nouvelle décision dans le sens des considérants, sans dépens. Il a considéré, en bref, que ledit office avait omis de traiter d'une manière approfondie la question d'un éventuel gain intermédiaire, faute d'avoir exposé pourquoi tel ou tel fait était écarté, et qu'en l'espèce il était judicieux d'interroger l'assuré et de tenir un procès-verbal. Cela entraînait l'annulation de la décision attaquée en ce qui concerne la prise en considération du gain intermédiaire, l'office cantonal du travail devant réexaminer à la lumière de ce qui précède "les questions de savoir s'il y a un gain intermédiaire, et le cas échéant, de fixer le montant de ce dernier et la date à partir de laquelle il doit être pris en considération".
C.- L'OFIAMT interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant à l'annulation de celui-ci et à la confirmation de la décision administrative litigieuse du 5 octobre 1993.
P. conclut au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. L'Office cantonal fribourgeois du travail propose l'admission du recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Aux termes de l'art. 23 al. 3 LACI, un gain accessoire n'est pas assuré. Est réputé accessoire tout gain que l'assuré retire d'une activité dépendante exercée en dehors de la durée normale de son travail ou d'une activité qui sort du cadre ordinaire d'une activité lucrative indépendante.
b) L'art. 24 LACI a été modifié par la novelle du 5 octobre 1990, en vigueur depuis le 1er janvier 1992. Il dispose, à l'al. 1, qu'est réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période de contrôle. En vertu de l'art. 24 al. 3 LACI, est réputée perte de gain la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire, ce dernier devant être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux. Les gains accessoires ne sont pas pris en considération.
Selon la jurisprudence, le critère de la conformité aux usages professionnels et locaux figurant à l'art. 24 al. 3 LACI s'applique également au travail de remplacement qui est prévu à l'art. 24 al. 4 LACI. Mais si ce travail n'était pas conforme à ces usages, il n'en découlerait nullement pour l'assuré une perte du droit à l'indemnité, tant dans le cas de l'art. 24 al. 1 à 3 LACI que dans celui de l'art. 24 al. 4 LACI. Dans ces hypothèses, l'assuré a droit à la compensation de la différence de salaire entre le gain qu'il perçoit effectivement et celui qui correspond aux usages professionnels et locaux (arrêt non publié G. du 13 mai 1993; GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG), vol. III, no 25 p. 1216; ATF 120 V 502).
3. L'intimé, dans sa demande de prestations du 1er mai 1992, a requis l'allocation d'indemnités journalières dès cette dernière date. Il déclarait qu'il réalisait en sa qualité de conseiller en matière d'assurance-chômage un gain accessoire, lequel s'était élevé en 1991 à "500.- l'an (net)". L'office cantonal du travail, en retenant un gain intermédiaire à partir du 1er mai 1992, nie donc l'existence de tout gain accessoire depuis que l'assuré est au chômage.
Or, de deux choses l'une:
- ou bien l'intimé a continué dès le 1er mai 1992, comme avant son chômage, d'oeuvrer en tant que conseiller privé cinq heures par semaine - ainsi que semble l'indiquer l'article paru dans le journal Z du 23 juillet 1993, ce qui constitue un indice de l'existence d'un gain accessoire;
- ou bien l'intimé, conformément à son obligation de diminuer le dommage (voir, p.ex., ATF 115 V 53 ad consid. 3d, et les références), a augmenté son activité de conseiller à partir du 1er mai 1992 - comme cela semble résulter de sa déclaration fiscale pour 1993, selon laquelle le revenu de son activité indépendante est passé de 300 francs en 1991 à 2'300 francs en 1992 -, réalisant ainsi un gain intermédiaire au sens de la loi.
Dès lors, une instruction complémentaire est nécessaire pour qualifier la nature exacte du gain réalisé par l'intimé dès le 1er mai 1992 en sa qualité de conseiller indépendant, comme l'a jugé à bon droit la juridiction cantonale.
4. Pour autant, cela ne dispensait pas les premiers juges d'examiner le principal grief de l'intimé, selon lequel la rémunération d'un indépendant ne tombe pas sous le coup de l'exigence légale de la conformité aux usages professionnels et locaux.
a) A l'origine, la conformité aux usages professionnels et locaux était une condition relative au travail de remplacement au sens de l'ancien art. 25 LACI, abrogé par la novelle du 5 octobre 1990. En effet, selon l'al. 1er de cette ancienne disposition légale, était réputé travail de remplacement un emploi à plein temps que l'assuré acceptait d'occuper pendant au moins une période complète de contrôle, pour éviter de tomber au chômage ou d'y rester, et dont la rémunération était inférieure à l'indemnité de chômage à laquelle il avait droit, la rémunération devant, cependant, être conforme aux usages professionnels et locaux.
A cet égard, le Conseil fédéral, dans son message à l'Assemblée fédérale du 2 juillet 1980, concernant une nouvelle loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, indiquait qu'"il ne sera pas possible de faire pression sur les salaires, puisque la rémunération devra correspondre aux usages locaux et professionnels" (FF 1980 III 584).
b) Depuis le 1er janvier 1992, date de l'entrée en vigueur de la novelle du 5 octobre 1990, la conformité aux usages professionnels et locaux est une condition de l'existence d'un gain intermédiaire. En effet, dans sa nouvelle teneur, l'art. 24 al. 3 première phrase LACI dispose que le gain intermédiaire doit être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux.
Il ressort du message de l'autorité exécutive à l'appui d'une révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage, du 23 août 1989, que "(pour) les assurés, la nouvelle réglementation est dans l'ensemble au moins équivalente à l'ancienne" (FF 1989 III 383).
Or, ainsi qu'on l'a vu, l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux concernait à l'origine le travail de remplacement, c'est-à-dire une activité salariée. Se pose donc la question de savoir si, dorénavant, seul le gain intermédiaire provenant d'une activité salariée doit être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux.
aa) Selon GERHARDS, dont l'opinion est invoquée par l'intimé, l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux ne concerne pas les gains provenant d'une activité indépendante (op.cit., no 24 p. 1216; cf. toutefois SZS 1994, p. 349 ad let. g).
bb) Le gain intermédiaire, par définition, est un gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante (art. 24 al. 1 LACI). Il serait dès lors contraire à la logique de la loi de soustraire le gain provenant d'une activité indépendante à l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux. Au demeurant, l'art. 24 al. 3 LACI - qui parle de "travail effectué", pouvant aussi bien être un travail salarié qu'un travail indépendant - ne prévoit aucune exception en ce qui concerne le gain intermédiaire que le chômeur retire d'une activité indépendante, et il n'y a là ni lacune authentique, ni lacune au sens impropre.
En effet, on ne saurait dans ce cas raisonner par rapport à la notion de travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, lequel est toujours un travail salarié qui doit être conforme aux usages professionnels et locaux et satisfaire en particulier aux conditions des conventions collectives ou des contrats-types de travail (art. 16 al. 1 let. a LACI).
La définition du gain intermédiaire au sens de l'art. 24 al. 1 LACI remonte à l'entrée en vigueur de cette loi. Le législateur n'a pas modifié cette définition lors de la première révision partielle de la loi. S'il avait entendu soustraire le gain provenant d'une activité indépendante à l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux, il l'aurait dit expressément, ce qui ne ressort ni du message précité du Conseil fédéral, ni des travaux parlementaires. Ainsi que le recourant le démontre, l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux applicable au gain intermédiaire pris en compte est garante d'une saine concurrence, tout en évitant toute ingérence de l'assurance-chômage en matière de tarifs.
Les usages professionnels et locaux ne sont du reste pas une notion étrangère au droit suisse des contrats. En particulier, en ce qui concerne le contrat de mandat, une rémunération est due au mandataire si la convention ou l'usage lui en assure une (art. 394 al. 3 CO). L'usage au sens de cette disposition légale est une notion générale, comprenant aussi bien l'usage local que les usages commerciaux (FELLMANN, Das Obligationenrecht, Die einzelnen Vertragsverhältnisse, Der einfache Auftrag, commentaire bernois VI/2, 1992, p. 179, et la citation). Or, l'usage existe, selon lequel le mandataire rendant un service à titre professionnel ne le fait pas gratuitement (TERCIER, La partie spéciale du Code des obligations, p. 395 ss, et les références; ENGEL, Contrats de droit suisse, p. 456, et la citation). Une partie de la doctrine suisse estime que, lorsqu'il existe un usage, celui-ci est décisif pour la fixation de la rémunération (WERRO, Le mandat et ses effets, p. 256, et note 158; contra, voir p.ex., HOFSTETTER, Le mandat et la gestion d'affaires, Traité de droit privé suisse VII/II, 1, p. 70, et note 7). Selon la jurisprudence, en l'absence d'une convention et d'un usage, le juge doit déterminer la rémunération due au mandataire selon des principes généraux, en calculant des honoraires objectivement équitables (ATF 101 II 109).
Il ne fait dès lors aucun doute que le gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI, qu'il provienne d'une activité salariée ou indépendante, doit être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux. Le recours est bien fondé en son principe.
5. En l'espèce, on ne saurait tenir les affirmations de l'intimé - telles qu'elles lui sont prêtées par l'article de presse du 23 juillet 1993 - pour décisives.
L'intimé allègue qu'il a de bonnes raisons, légitimes et explicables, de renoncer à certaines rétributions ou de les réduire. Cela pose la question du caractère en partie bénévole de ses activités, mise en évidence par le recourant.
A cet égard, il importe de savoir si l'intimé, dans son activité de conseiller indépendant en matière d'assurance-chômage, rend des services gratuits en dehors de tout contrat, ou conclut des mandats gratuits ou à tarif(s) réduit(s) (sur cette problématique, voir, p.ex., WERRO, op.cit., p. 239). Cette question concerne aussi bien l'existence d'un mandat proprement dit que le montant de la rémunération due par le mandant.
Ces différents points nécessitent aussi une instruction complémentaire, afin que l'on sache si l'intimé accomplit un bénévolat, ou s'il rend des services à titre professionnel moyennant rémunération. La cause doit dès lors être renvoyée à l'office cantonal du travail pour qu'il procède dans ce sens et statue à nouveau. | fr | Art. 23 al. 3, art. 24 al. 1 et 3 LACI: gain accessoire et gain intermédiaire. - Qualification du gain réalisé, en qualité de conseiller privé en matière d'assurance-chômage, par un assuré devenu chômeur (consid. 3).
- L'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux concerne aussi bien le gain provenant d'une activité salariée que celui que le chômeur retire d'une activité indépendante (consid. 4).
- Activité bénévole et droit à l'indemnité de chômage (consid. 5). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-515%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,556 | 120 V 515 | 120 V 515
Sachverhalt ab Seite 515
A.- P., employé de commerce de formation, a dirigé pendant plusieurs années le Service cantonal X. Le 1er février 1990, il est entré en qualité de chef du personnel au service de l'entreprise P. SA. Pour des raisons de santé, il a été licencié par son employeur pour le 30 avril 1991. Engagé dès le 1er mai 1991 comme secrétaire régional par le Syndicat Y, il a reçu son congé pour le 30 avril 1992. Il a requis de l'assurance-chômage l'allocation d'indemnités journalières à partir du 1er mai 1992. Il déclarait qu'il était disposé à et capable de travailler à plein temps, et qu'il réalisait un gain accessoire dans une "Permanence Assurance Chômage" depuis le 1er avril 1991, lequel s'était élevé en 1991 à "500.- l'an (net)". La caisse de chômage Chrétienne-sociale lui a versé des indemnités de chômage.
Le journal Z publia le 23 juillet 1993 un article consacré à P., intitulé "Portrait", dont il ressort en particulier que l'intéressé, en ouvrant son bureau-conseil, avait réalisé un vieux rêve, que la situation économique avait bien changé deux ans après et qu'il avait adapté sa structure aux circonstances, travaillant maintenant une bonne trentaine d'heures par semaine. Déclarant notamment qu'il avait choisi d'être plus mobile en été 1992 et que, dans un rayon de 50 km, il se déplaçait pour une consultation-conseil, il affirmait que ceux qui le consultaient étaient à l'abri d'une surprise financière et donnait à ce sujet les explications suivantes:
"Pour tout mandat au-dessus de 250 francs, je fais un devis, mais
j'essaie
de rationaliser mes déplacements parce que je tiens à des coûts très bas."
L'article précisait que:
"Son forfait horaire d'écoute est de 40 francs. Il demande 50 francs dès
qu'il s'agit d'intervenir." "Je peux régler les deux tiers des cas par
correspondance."
L'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail (OFIAMT) invita l'administration cantonale à vérifier si les faits relatés dans la presse étaient exacts. L'Office cantonal fribourgeois du travail, par lettre du 14 septembre 1993, requit de P. la production de sa comptabilité pour 1991 à 1993, et une copie de sa déclaration fiscale pour la période en cours. L'assuré produisit divers documents bancaires et fiscaux.
Par acte du 5 octobre 1993, l'office cantonal du travail décida que P. était apte au placement et avait droit à la compensation de sa perte de gain, la naissance du gain intermédiaire étant fixée au 1er mai 1992, début de l'augmentation des activités de l'assuré. Mais, les gains déclarés de 469 francs, 220 francs et 119 francs n'étant pas conformes, pour un travail de 30 heures hebdomadaires, aux usages professionnels et locaux, la perte de gain devait être déterminée sur la base d'un gain fictif conforme auxdits usages. Celui-ci s'élevait selon l'office cantonal à 3'780 francs par mois, au motif que l'assuré fixait son prix entre 40 francs et 50 francs l'heure, ce qui donnait une rémunération mensuelle de l'ordre de 5'400 francs (45 x 30 x 4), montant dont il y avait lieu de déduire 30% pour les frais généraux.
B.- P. a recouru contre cette décision devant la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg, en concluant, sous suite de dépens, à l'annulation de la décision attaquée en ce qui concerne la prise en considération du gain intermédiaire. A titre principal, il invitait la juridiction cantonale à dire qu'aucun gain intermédiaire ne pouvait être déduit de ses indemnités journalières depuis le 1er mai 1992, et subsidiairement que le revenu effectivement réalisé à partir de cette date ne devait pas être porté en déduction de celles-ci. Il a déposé par la suite un mémoire complémentaire, relatif à une décision d'allocations familiales du 11 novembre 1993 en faveur de son épouse.
Par jugement du 20 janvier 1994, le tribunal administratif a partiellement admis le recours et renvoyé l'affaire à l'office cantonal du travail pour nouvelle décision dans le sens des considérants, sans dépens. Il a considéré, en bref, que ledit office avait omis de traiter d'une manière approfondie la question d'un éventuel gain intermédiaire, faute d'avoir exposé pourquoi tel ou tel fait était écarté, et qu'en l'espèce il était judicieux d'interroger l'assuré et de tenir un procès-verbal. Cela entraînait l'annulation de la décision attaquée en ce qui concerne la prise en considération du gain intermédiaire, l'office cantonal du travail devant réexaminer à la lumière de ce qui précède "les questions de savoir s'il y a un gain intermédiaire, et le cas échéant, de fixer le montant de ce dernier et la date à partir de laquelle il doit être pris en considération".
C.- L'OFIAMT interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en concluant à l'annulation de celui-ci et à la confirmation de la décision administrative litigieuse du 5 octobre 1993.
P. conclut au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. L'Office cantonal fribourgeois du travail propose l'admission du recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Aux termes de l'art. 23 al. 3 LACI, un gain accessoire n'est pas assuré. Est réputé accessoire tout gain que l'assuré retire d'une activité dépendante exercée en dehors de la durée normale de son travail ou d'une activité qui sort du cadre ordinaire d'une activité lucrative indépendante.
b) L'art. 24 LACI a été modifié par la novelle du 5 octobre 1990, en vigueur depuis le 1er janvier 1992. Il dispose, à l'al. 1, qu'est réputé intermédiaire tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant une période de contrôle. En vertu de l'art. 24 al. 3 LACI, est réputée perte de gain la différence entre le gain assuré et le gain intermédiaire, ce dernier devant être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux. Les gains accessoires ne sont pas pris en considération.
Selon la jurisprudence, le critère de la conformité aux usages professionnels et locaux figurant à l'art. 24 al. 3 LACI s'applique également au travail de remplacement qui est prévu à l'art. 24 al. 4 LACI. Mais si ce travail n'était pas conforme à ces usages, il n'en découlerait nullement pour l'assuré une perte du droit à l'indemnité, tant dans le cas de l'art. 24 al. 1 à 3 LACI que dans celui de l'art. 24 al. 4 LACI. Dans ces hypothèses, l'assuré a droit à la compensation de la différence de salaire entre le gain qu'il perçoit effectivement et celui qui correspond aux usages professionnels et locaux (arrêt non publié G. du 13 mai 1993; GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG), vol. III, no 25 p. 1216; ATF 120 V 502).
3. L'intimé, dans sa demande de prestations du 1er mai 1992, a requis l'allocation d'indemnités journalières dès cette dernière date. Il déclarait qu'il réalisait en sa qualité de conseiller en matière d'assurance-chômage un gain accessoire, lequel s'était élevé en 1991 à "500.- l'an (net)". L'office cantonal du travail, en retenant un gain intermédiaire à partir du 1er mai 1992, nie donc l'existence de tout gain accessoire depuis que l'assuré est au chômage.
Or, de deux choses l'une:
- ou bien l'intimé a continué dès le 1er mai 1992, comme avant son chômage, d'oeuvrer en tant que conseiller privé cinq heures par semaine - ainsi que semble l'indiquer l'article paru dans le journal Z du 23 juillet 1993, ce qui constitue un indice de l'existence d'un gain accessoire;
- ou bien l'intimé, conformément à son obligation de diminuer le dommage (voir, p.ex., ATF 115 V 53 ad consid. 3d, et les références), a augmenté son activité de conseiller à partir du 1er mai 1992 - comme cela semble résulter de sa déclaration fiscale pour 1993, selon laquelle le revenu de son activité indépendante est passé de 300 francs en 1991 à 2'300 francs en 1992 -, réalisant ainsi un gain intermédiaire au sens de la loi.
Dès lors, une instruction complémentaire est nécessaire pour qualifier la nature exacte du gain réalisé par l'intimé dès le 1er mai 1992 en sa qualité de conseiller indépendant, comme l'a jugé à bon droit la juridiction cantonale.
4. Pour autant, cela ne dispensait pas les premiers juges d'examiner le principal grief de l'intimé, selon lequel la rémunération d'un indépendant ne tombe pas sous le coup de l'exigence légale de la conformité aux usages professionnels et locaux.
a) A l'origine, la conformité aux usages professionnels et locaux était une condition relative au travail de remplacement au sens de l'ancien art. 25 LACI, abrogé par la novelle du 5 octobre 1990. En effet, selon l'al. 1er de cette ancienne disposition légale, était réputé travail de remplacement un emploi à plein temps que l'assuré acceptait d'occuper pendant au moins une période complète de contrôle, pour éviter de tomber au chômage ou d'y rester, et dont la rémunération était inférieure à l'indemnité de chômage à laquelle il avait droit, la rémunération devant, cependant, être conforme aux usages professionnels et locaux.
A cet égard, le Conseil fédéral, dans son message à l'Assemblée fédérale du 2 juillet 1980, concernant une nouvelle loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, indiquait qu'"il ne sera pas possible de faire pression sur les salaires, puisque la rémunération devra correspondre aux usages locaux et professionnels" (FF 1980 III 584).
b) Depuis le 1er janvier 1992, date de l'entrée en vigueur de la novelle du 5 octobre 1990, la conformité aux usages professionnels et locaux est une condition de l'existence d'un gain intermédiaire. En effet, dans sa nouvelle teneur, l'art. 24 al. 3 première phrase LACI dispose que le gain intermédiaire doit être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux.
Il ressort du message de l'autorité exécutive à l'appui d'une révision partielle de la loi sur l'assurance-chômage, du 23 août 1989, que "(pour) les assurés, la nouvelle réglementation est dans l'ensemble au moins équivalente à l'ancienne" (FF 1989 III 383).
Or, ainsi qu'on l'a vu, l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux concernait à l'origine le travail de remplacement, c'est-à-dire une activité salariée. Se pose donc la question de savoir si, dorénavant, seul le gain intermédiaire provenant d'une activité salariée doit être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux.
aa) Selon GERHARDS, dont l'opinion est invoquée par l'intimé, l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux ne concerne pas les gains provenant d'une activité indépendante (op.cit., no 24 p. 1216; cf. toutefois SZS 1994, p. 349 ad let. g).
bb) Le gain intermédiaire, par définition, est un gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante (art. 24 al. 1 LACI). Il serait dès lors contraire à la logique de la loi de soustraire le gain provenant d'une activité indépendante à l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux. Au demeurant, l'art. 24 al. 3 LACI - qui parle de "travail effectué", pouvant aussi bien être un travail salarié qu'un travail indépendant - ne prévoit aucune exception en ce qui concerne le gain intermédiaire que le chômeur retire d'une activité indépendante, et il n'y a là ni lacune authentique, ni lacune au sens impropre.
En effet, on ne saurait dans ce cas raisonner par rapport à la notion de travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, lequel est toujours un travail salarié qui doit être conforme aux usages professionnels et locaux et satisfaire en particulier aux conditions des conventions collectives ou des contrats-types de travail (art. 16 al. 1 let. a LACI).
La définition du gain intermédiaire au sens de l'art. 24 al. 1 LACI remonte à l'entrée en vigueur de cette loi. Le législateur n'a pas modifié cette définition lors de la première révision partielle de la loi. S'il avait entendu soustraire le gain provenant d'une activité indépendante à l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux, il l'aurait dit expressément, ce qui ne ressort ni du message précité du Conseil fédéral, ni des travaux parlementaires. Ainsi que le recourant le démontre, l'exigence de la conformité aux usages professionnels et locaux applicable au gain intermédiaire pris en compte est garante d'une saine concurrence, tout en évitant toute ingérence de l'assurance-chômage en matière de tarifs.
Les usages professionnels et locaux ne sont du reste pas une notion étrangère au droit suisse des contrats. En particulier, en ce qui concerne le contrat de mandat, une rémunération est due au mandataire si la convention ou l'usage lui en assure une (art. 394 al. 3 CO). L'usage au sens de cette disposition légale est une notion générale, comprenant aussi bien l'usage local que les usages commerciaux (FELLMANN, Das Obligationenrecht, Die einzelnen Vertragsverhältnisse, Der einfache Auftrag, commentaire bernois VI/2, 1992, p. 179, et la citation). Or, l'usage existe, selon lequel le mandataire rendant un service à titre professionnel ne le fait pas gratuitement (TERCIER, La partie spéciale du Code des obligations, p. 395 ss, et les références; ENGEL, Contrats de droit suisse, p. 456, et la citation). Une partie de la doctrine suisse estime que, lorsqu'il existe un usage, celui-ci est décisif pour la fixation de la rémunération (WERRO, Le mandat et ses effets, p. 256, et note 158; contra, voir p.ex., HOFSTETTER, Le mandat et la gestion d'affaires, Traité de droit privé suisse VII/II, 1, p. 70, et note 7). Selon la jurisprudence, en l'absence d'une convention et d'un usage, le juge doit déterminer la rémunération due au mandataire selon des principes généraux, en calculant des honoraires objectivement équitables (ATF 101 II 109).
Il ne fait dès lors aucun doute que le gain intermédiaire au sens de l'art. 24 LACI, qu'il provienne d'une activité salariée ou indépendante, doit être conforme, pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux. Le recours est bien fondé en son principe.
5. En l'espèce, on ne saurait tenir les affirmations de l'intimé - telles qu'elles lui sont prêtées par l'article de presse du 23 juillet 1993 - pour décisives.
L'intimé allègue qu'il a de bonnes raisons, légitimes et explicables, de renoncer à certaines rétributions ou de les réduire. Cela pose la question du caractère en partie bénévole de ses activités, mise en évidence par le recourant.
A cet égard, il importe de savoir si l'intimé, dans son activité de conseiller indépendant en matière d'assurance-chômage, rend des services gratuits en dehors de tout contrat, ou conclut des mandats gratuits ou à tarif(s) réduit(s) (sur cette problématique, voir, p.ex., WERRO, op.cit., p. 239). Cette question concerne aussi bien l'existence d'un mandat proprement dit que le montant de la rémunération due par le mandant.
Ces différents points nécessitent aussi une instruction complémentaire, afin que l'on sache si l'intimé accomplit un bénévolat, ou s'il rend des services à titre professionnel moyennant rémunération. La cause doit dès lors être renvoyée à l'office cantonal du travail pour qu'il procède dans ce sens et statue à nouveau. | fr | Art. 23 cpv. 3, art. 24 cpv. 1 e 3 LADI: guadagno accessorio e guadagno intermedio. - Qualificazione del guadagno ottenuto da un assicurato disoccupato in qualità di consulente privato in materia di assicurazione contro la disoccupazione (consid. 3).
- L'esigenza della conformità all'uso professionale e locale si riferisce tanto al guadagno proveniente da un'attività lucrativa dipendente quanto al reddito che il disoccupato ottiene esercitando un'attività lucrativa indipendente (consid. 4).
- Attività non retribuita e diritto all'indennità di disoccupazione (consid. 5). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-515%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,557 | 120 V 521 | 120 V 521
Sachverhalt ab Seite 522
A.- Am 17. Februar 1993 meldete die X Strassenbau- und Tiefbau-Unternehmung AG beim Kantonalen Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit, Bern (KIGA), für 27 Angestellte der Betriebsabteilung Technik + Baubetrieb Kurzarbeit im Ausmass von 40% für die Zeit vom 1. März bis voraussichtlich 31. Mai 1993 an. Am 18. März 1993 meldete die Unternehmung sodann für 47 Angestellte der Betriebsabteilung Finanzen + Informatik/Dienste Kurzarbeit im Umfang von 30% für den Zeitraum April bis Juni 1993 an. Das KIGA anerkannte den grundsätzlichen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung für die Zeit vom 1. März bis 30. Juni 1993 (Abt. Technik + Baubetrieb) bzw. vom 1. April bis 30. Juni 1993 (Abt. Finanzen + Informatik/Dienste), erhob jedoch gegen deren Auszahlung in beiden Fällen insoweit Einspruch, als die X AG für die Vizedirektoren der beiden Abteilungen Anspruch auf Entschädigung geltend gemacht hatte (Verfügungen vom 8. Juni 1993). Zur Begründung führte es an, bei den betroffenen Vizedirektoren handle es sich um Mitarbeiter, welche dem vom Entschädigungsanspruch ausgeschlossenen Personenkreis gemäss Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG angehörten.
B.- Die hiegegen eingereichte Beschwerde, mit welcher die X AG beantragen liess, den gemeldeten Vizedirektoren der Betriebsabteilungen Finanzen + Informatik/Dienste sowie Technik + Baubetrieb sei für die beantragte Dauer Kurzarbeitsentschädigung zuzusprechen, wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 28. Januar 1994 ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt die X AG das vorinstanzlich gestellte Rechtsbegehren erneuern.
Während das KIGA auf eine Vernehmlassung verzichtet, schliesst das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) auf Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Laut Art. 31 Abs. 1 AVIG haben Arbeitnehmer, deren normale Arbeitszeit verkürzt oder deren Arbeit ganz eingestellt ist, Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung, wenn sie bestimmte, in lit. a-d näher umschriebene Voraussetzungen erfüllen. Keinen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung haben gemäss Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG u.a. Personen, die in ihrer Eigenschaft als Gesellschafter, als finanziell am Betrieb Beteiligte oder als Mitglieder eines obersten betrieblichen Entscheidungsgremiums die Entscheidungen des Arbeitgebers bestimmen oder massgeblich beeinflussen können, sowie ihre mitarbeitenden Ehegatten. Nach der Rechtsprechung (BGE 113 V 74) ist der Ausschluss der in Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG genannten Personen vom Entschädigungsanspruch absolut zu verstehen. Nach GERHARDS (Kommentar zum AVIG, Bd. I N. 43 zu Art. 31) steht hinter dieser Regelung der Gedanke der Verhütung von Missbräuchen (Selbstausstellung von für die Kurzarbeitsentschädigung notwendigen Bescheinigungen usw., Gefälligkeitsbescheinigungen, Unkontrollierbarkeit des tatsächlichen Arbeitsausfalls, Mitbestimmung oder Mitverantwortung bei der Einführung von Kurzarbeit u.ä., vor allem bei Arbeitnehmern mit Gesellschafts- oder sonstiger Kapitalbeteiligung in Leitungsfunktion des Betriebes).
2. Im vorliegenden Fall ist streitig, ob die Vizedirektoren der Betriebsabteilungen Finanzen + Informatik/Dienste sowie Technik + Baubetrieb der Beschwerdeführerin als Mitglieder eines obersten betrieblichen Entscheidungsgremiums zu gelten haben, welche die Entscheidungen des Arbeitgebers bestimmen oder massgeblich beeinflussen können mit der Folge, dass sie aufgrund von Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausgeschlossen sind.
a) Die Vorinstanz ging davon aus, dass die Vizedirektoren, für welche die Beschwerdeführerin Kurzarbeitsentschädigung beansprucht, kollektiv zu zweien für das Unternehmen zeichnungsberechtigt und im Handelsregister eingetragen sind. Die rechtliche Möglichkeit eines kollektiv zeichnungsberechtigten Vizedirektors zur Verpflichtung seiner Arbeitgeberfirma genüge, um einen massgeblichen Einfluss auf die Willensbildung eines obersten betrieblichen Leitungsorgans im Sinne von Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG anzunehmen. Vom Leistungsanspruch ausgeschlossen seien nicht nur Mitglieder des einzigen obersten Leitungsgremiums; vielmehr umfasse der Ausschluss alle obersten betrieblichen Entscheidungsgremien. Bei einer mehrstufigen Organisation seien dies mehrere Ebenen. Es sei nicht einzusehen, weshalb entgegen dem gegen aussen klar bekundeten Willen einer Arbeitgeberfirma, bestimmten Angestellten weitgehende geschäftsleitende Befugnisse einzuräumen, auf abweichende, schwer zugängliche interne Beschränkungen solcher Befugnisse abzustellen sei. Entscheidend sei unter alv-rechtlichen Gesichtspunkten nicht, ob jemand tatsächlich Einfluss nehme, sondern ob er über die rechtliche - nach aussen bekundete und erkennbare - Möglichkeit verfüge, auf die Entscheidungen des Arbeitgebers Einfluss zu nehmen. Bei der Beschwerdeführerin seien sämtliche leitenden Mitarbeiter (Verwaltungsratsmitglieder, Direktoren, Vizedirektoren, Prokuristen) kollektiv zeichnungsberechtigt und damit in der Lage - je zu zweien - der Arbeitgeberfirma zustehende Entscheide zu treffen und diese rechtlich verbindlich zu verpflichten. Darin sei eine den Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausschliessende Möglichkeit der Einflussnahme zu erblicken. Das Bestehen einer internen Hierarchie habe im Rahmen der rechtlichen Einflussnahmemöglichkeiten keine Bedeutung.
b) Die Beschwerdeführerin wendet im wesentlichen ein, bei den betroffenen Vizedirektoren handle es sich nicht um Mitglieder eines obersten Entscheidungsgremiums, sondern um Mitarbeiter mit beschränkter Entscheidungsbefugnis (Abteilungsleiter, Ressortchefs), welche auf die Unternehmenspolitik keinen massgeblichen Einfluss nehmen könnten und deshalb nach dem Wortlaut des Gesetzes nicht vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausgeschlossen seien. Entscheidend sei nicht, welche Befugnisse sich eine Person aufgrund ihrer Zeichnungsberechtigung im Falle eines Missbrauchs ihrer effektiven Kompetenzen anmassen könnte, sondern welche Befugnisse ihr aufgrund ihrer Stellung im Betrieb tatsächlich zustehen. Den fraglichen Vizedirektoren komme trotz kollektiver Zeichnungsberechtigung keine Organstellung zu und sie hätten auch keine Möglichkeit, die Entscheidungen der Arbeitgeberfirma massgeblich zu beeinflussen oder gar zu bestimmen.
c) Das BIGA, welches den Antrag der Beschwerdeführerin unterstützt, vertritt die Auffassung, der Begriff "oberstes betriebliches Entscheidungsgremium" sei allein mit Blick auf die materielle Entscheidungs- und Gestaltungsmacht der in Frage stehenden Personen in bezug auf die Anordnung von Kurzarbeit zu interpretieren.
3. a) Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 119 Ia 248 Erw. 7a, BGE 119 II 151 Erw. 3b, 355 Erw. 5, BGE 119 V 126 Erw. 4, 204 Erw. 5c, BGE 118 Ib 191 Erw. 5a, 452 Erw. 3c, 555 Erw. 4d, BGE 118 II 342 Erw. 3e, je mit Hinweisen; IMBODEN/RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 21 B IV).
b) Der Wortlaut von Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG ist hinsichtlich der vorliegend interessierenden Frage insoweit klar, als nur Personen vom Entschädigungsanspruch bei Kurzarbeit ausgeschlossen werden, welche die Entscheidungen der Arbeitgeberfirma bestimmen oder zumindest massgeblich beeinflussen können. Soweit leitende Angestellte vom Ausschluss erfasst sind, muss es sich um Mitglieder eines obersten betrieblichen Entscheidungsgremiums handeln. Daraus folgt, dass bei grösseren Betrieben mit mehrstufiger Organisation und mehreren Führungsebenen nicht sämtliche Angestellten mit leitenden Funktionen vom Entschädigungsanspruch ausgenommen sind. Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG erfasst vielmehr nur Personen, welchen bei der Willensbildung des Betriebes entscheidende oder zumindest massgebliche Bedeutung zukommt, was auf Mitglieder des höchsten Entscheidungsgremiums, nicht aber auf Angestellte in untergeordneten Kaderfunktionen zutrifft.
Zum gleichen Ergebnis führt auch eine Auslegung, welche sich an Sinn und Zweck von Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG orientiert. Mit dieser Bestimmung sollte bei der Kurzarbeitsentschädigung (und in Verbindung mit Art. 42 Abs. 3 AVIG bei der Schlechtwetterentschädigung) dem Missbrauch bewusst ein Riegel geschoben werden (BGE 113 V 77 Erw. 3c; GERHARDS, a.a.O., N. 43 zu Art. 31 AVIG). Eine Missbrauchsgefahr besteht indessen hauptsächlich bei Personen, die als oberste Entscheidungsträger eines Betriebes befugt sind, Kurzarbeit anzuordnen, nicht aber bei den übrigen Kadermitarbeitern wie Vizedirektoren, Prokuristen usw., die regelmässig nicht zuständig sind, über die Einführung von Kurzarbeit zu entscheiden. Insoweit ist der Argumentation des BIGA beizupflichten. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist es daher nicht zulässig, Angestellte in leitenden Funktionen allein deswegen generell vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung auszuschliessen, weil sie für einen Betrieb zeichnungsberechtigt und im Handelsregister eingetragen sind. Vielmehr ist in jedem Fall zu prüfen, welche Entscheidungsbefugnisse einer Person aufgrund der internen betrieblichen Struktur zukommen. Diese Auffassung steht auch in Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung. In BGE 113 V 78 Erw. 4 hat das Eidg. Versicherungsgericht für den Ausschluss vom Entschädigungsanspruch nebst den in jenem Fall im Vordergrund stehenden Beteiligungsverhältnissen insbesondere auch die gesellschaftsinterne Stellung der betroffenen Personen und die besondere Struktur der Gesellschaft als massgebend erachtet. Aus dem im angefochtenen Entscheid erwähnten unveröffentlichten Urteil B. vom 9. Juni 1993 kann für die vorliegende Streitsache schon deshalb nichts abgeleitet werden, weil es in jenem Fall um den Anspruch eines einzelzeichnungsberechtigten Angestellten eines als Einzelfirma geführten Kleinbetriebes auf Kurzarbeitsentschädigung ging.
Schliesslich darf in einem weiteren Zusammenhang auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Ausrichtung von Kurzarbeitsentschädigung insbesondere die Ganzarbeitslosigkeit, d.h. Kündigungen und Entlassungen, verhindern und gleichzeitig die Arbeitsplätze im Interesse von Arbeitgeber wie auch Arbeitnehmer erhalten will (unveröffentlichtes Urteil Gemeinde H. vom 26. Mai 1994; GERHARDS, a.a.O., N. 48 ff., Vorbem. zu Art. 31-41 AVIG; BRÜGGER, Die Kurzarbeitsentschädigung als arbeitslosenversicherungsrechtliche Präventivmassnahme, Diss. 1993, S. 54 ff.). Diese Zielsetzung des AVIG würde in Frage gestellt, wenn Mitarbeiter ungeachtet ihrer tatsächlichen Entscheidungsbefugnisse allein aufgrund von Zeichnungsberechtigung und Handelsregistereintragung vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausgenommen wären. Denn diesfalls wäre in vergleichbaren Fällen vermehrt mit Entlassungen zu rechnen, wie die Beschwerdeführerin zutreffend festhält.
4. Wie aus den eingereichten Unterlagen ersichtlich ist, gehören die von Kurzarbeit betroffenen Vizedirektoren nicht dem obersten betrieblichen Entscheidungsgremium der Beschwerdeführerin an. Vielmehr handelt es sich um Fachspezialisten, Stabsmitarbeiter oder Ressortchefs mit beschränkten Entscheidungsbefugnissen. Aufgrund der hierarchischen Gliederung der X AG kann als erstellt gelten, dass sie die Entscheidungen der Arbeitgeberfirma weder bestimmen noch massgeblich beeinflussen können. Sie sind damit nicht zu dem durch Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG vom Entschädigungsanspruch ausgeschlossenen Personenkreis zu zählen; da auch die übrigen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind, steht der Zusprechung von Kurzarbeitsentschädigung für die beantragte Dauer nichts entgegen. | de | Art. 31 Abs. 1 und Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG: Anspruch von Vizedirektoren eines Grossbetriebes auf Kurzarbeitsentschädigung. Bei der Beurteilung der Frage, ob ein Angestellter Mitglied eines obersten betrieblichen Entscheidungsgremiums und damit vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausgeschlossen ist, muss geprüft werden, welche Entscheidungsbefugnisse ihm aufgrund der internen betrieblichen Struktur zukommen.
Es ist unzulässig, Angestellte in leitenden Funktionen allein deswegen generell vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung auszuschliessen, weil sie für einen Betrieb zeichnungsberechtigt und im Handelsregister eingetragen sind. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-521%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,558 | 120 V 521 | 120 V 521
Sachverhalt ab Seite 522
A.- Am 17. Februar 1993 meldete die X Strassenbau- und Tiefbau-Unternehmung AG beim Kantonalen Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit, Bern (KIGA), für 27 Angestellte der Betriebsabteilung Technik + Baubetrieb Kurzarbeit im Ausmass von 40% für die Zeit vom 1. März bis voraussichtlich 31. Mai 1993 an. Am 18. März 1993 meldete die Unternehmung sodann für 47 Angestellte der Betriebsabteilung Finanzen + Informatik/Dienste Kurzarbeit im Umfang von 30% für den Zeitraum April bis Juni 1993 an. Das KIGA anerkannte den grundsätzlichen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung für die Zeit vom 1. März bis 30. Juni 1993 (Abt. Technik + Baubetrieb) bzw. vom 1. April bis 30. Juni 1993 (Abt. Finanzen + Informatik/Dienste), erhob jedoch gegen deren Auszahlung in beiden Fällen insoweit Einspruch, als die X AG für die Vizedirektoren der beiden Abteilungen Anspruch auf Entschädigung geltend gemacht hatte (Verfügungen vom 8. Juni 1993). Zur Begründung führte es an, bei den betroffenen Vizedirektoren handle es sich um Mitarbeiter, welche dem vom Entschädigungsanspruch ausgeschlossenen Personenkreis gemäss Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG angehörten.
B.- Die hiegegen eingereichte Beschwerde, mit welcher die X AG beantragen liess, den gemeldeten Vizedirektoren der Betriebsabteilungen Finanzen + Informatik/Dienste sowie Technik + Baubetrieb sei für die beantragte Dauer Kurzarbeitsentschädigung zuzusprechen, wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 28. Januar 1994 ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt die X AG das vorinstanzlich gestellte Rechtsbegehren erneuern.
Während das KIGA auf eine Vernehmlassung verzichtet, schliesst das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) auf Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Laut Art. 31 Abs. 1 AVIG haben Arbeitnehmer, deren normale Arbeitszeit verkürzt oder deren Arbeit ganz eingestellt ist, Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung, wenn sie bestimmte, in lit. a-d näher umschriebene Voraussetzungen erfüllen. Keinen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung haben gemäss Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG u.a. Personen, die in ihrer Eigenschaft als Gesellschafter, als finanziell am Betrieb Beteiligte oder als Mitglieder eines obersten betrieblichen Entscheidungsgremiums die Entscheidungen des Arbeitgebers bestimmen oder massgeblich beeinflussen können, sowie ihre mitarbeitenden Ehegatten. Nach der Rechtsprechung (BGE 113 V 74) ist der Ausschluss der in Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG genannten Personen vom Entschädigungsanspruch absolut zu verstehen. Nach GERHARDS (Kommentar zum AVIG, Bd. I N. 43 zu Art. 31) steht hinter dieser Regelung der Gedanke der Verhütung von Missbräuchen (Selbstausstellung von für die Kurzarbeitsentschädigung notwendigen Bescheinigungen usw., Gefälligkeitsbescheinigungen, Unkontrollierbarkeit des tatsächlichen Arbeitsausfalls, Mitbestimmung oder Mitverantwortung bei der Einführung von Kurzarbeit u.ä., vor allem bei Arbeitnehmern mit Gesellschafts- oder sonstiger Kapitalbeteiligung in Leitungsfunktion des Betriebes).
2. Im vorliegenden Fall ist streitig, ob die Vizedirektoren der Betriebsabteilungen Finanzen + Informatik/Dienste sowie Technik + Baubetrieb der Beschwerdeführerin als Mitglieder eines obersten betrieblichen Entscheidungsgremiums zu gelten haben, welche die Entscheidungen des Arbeitgebers bestimmen oder massgeblich beeinflussen können mit der Folge, dass sie aufgrund von Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausgeschlossen sind.
a) Die Vorinstanz ging davon aus, dass die Vizedirektoren, für welche die Beschwerdeführerin Kurzarbeitsentschädigung beansprucht, kollektiv zu zweien für das Unternehmen zeichnungsberechtigt und im Handelsregister eingetragen sind. Die rechtliche Möglichkeit eines kollektiv zeichnungsberechtigten Vizedirektors zur Verpflichtung seiner Arbeitgeberfirma genüge, um einen massgeblichen Einfluss auf die Willensbildung eines obersten betrieblichen Leitungsorgans im Sinne von Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG anzunehmen. Vom Leistungsanspruch ausgeschlossen seien nicht nur Mitglieder des einzigen obersten Leitungsgremiums; vielmehr umfasse der Ausschluss alle obersten betrieblichen Entscheidungsgremien. Bei einer mehrstufigen Organisation seien dies mehrere Ebenen. Es sei nicht einzusehen, weshalb entgegen dem gegen aussen klar bekundeten Willen einer Arbeitgeberfirma, bestimmten Angestellten weitgehende geschäftsleitende Befugnisse einzuräumen, auf abweichende, schwer zugängliche interne Beschränkungen solcher Befugnisse abzustellen sei. Entscheidend sei unter alv-rechtlichen Gesichtspunkten nicht, ob jemand tatsächlich Einfluss nehme, sondern ob er über die rechtliche - nach aussen bekundete und erkennbare - Möglichkeit verfüge, auf die Entscheidungen des Arbeitgebers Einfluss zu nehmen. Bei der Beschwerdeführerin seien sämtliche leitenden Mitarbeiter (Verwaltungsratsmitglieder, Direktoren, Vizedirektoren, Prokuristen) kollektiv zeichnungsberechtigt und damit in der Lage - je zu zweien - der Arbeitgeberfirma zustehende Entscheide zu treffen und diese rechtlich verbindlich zu verpflichten. Darin sei eine den Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausschliessende Möglichkeit der Einflussnahme zu erblicken. Das Bestehen einer internen Hierarchie habe im Rahmen der rechtlichen Einflussnahmemöglichkeiten keine Bedeutung.
b) Die Beschwerdeführerin wendet im wesentlichen ein, bei den betroffenen Vizedirektoren handle es sich nicht um Mitglieder eines obersten Entscheidungsgremiums, sondern um Mitarbeiter mit beschränkter Entscheidungsbefugnis (Abteilungsleiter, Ressortchefs), welche auf die Unternehmenspolitik keinen massgeblichen Einfluss nehmen könnten und deshalb nach dem Wortlaut des Gesetzes nicht vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausgeschlossen seien. Entscheidend sei nicht, welche Befugnisse sich eine Person aufgrund ihrer Zeichnungsberechtigung im Falle eines Missbrauchs ihrer effektiven Kompetenzen anmassen könnte, sondern welche Befugnisse ihr aufgrund ihrer Stellung im Betrieb tatsächlich zustehen. Den fraglichen Vizedirektoren komme trotz kollektiver Zeichnungsberechtigung keine Organstellung zu und sie hätten auch keine Möglichkeit, die Entscheidungen der Arbeitgeberfirma massgeblich zu beeinflussen oder gar zu bestimmen.
c) Das BIGA, welches den Antrag der Beschwerdeführerin unterstützt, vertritt die Auffassung, der Begriff "oberstes betriebliches Entscheidungsgremium" sei allein mit Blick auf die materielle Entscheidungs- und Gestaltungsmacht der in Frage stehenden Personen in bezug auf die Anordnung von Kurzarbeit zu interpretieren.
3. a) Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 119 Ia 248 Erw. 7a, BGE 119 II 151 Erw. 3b, 355 Erw. 5, BGE 119 V 126 Erw. 4, 204 Erw. 5c, BGE 118 Ib 191 Erw. 5a, 452 Erw. 3c, 555 Erw. 4d, BGE 118 II 342 Erw. 3e, je mit Hinweisen; IMBODEN/RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 21 B IV).
b) Der Wortlaut von Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG ist hinsichtlich der vorliegend interessierenden Frage insoweit klar, als nur Personen vom Entschädigungsanspruch bei Kurzarbeit ausgeschlossen werden, welche die Entscheidungen der Arbeitgeberfirma bestimmen oder zumindest massgeblich beeinflussen können. Soweit leitende Angestellte vom Ausschluss erfasst sind, muss es sich um Mitglieder eines obersten betrieblichen Entscheidungsgremiums handeln. Daraus folgt, dass bei grösseren Betrieben mit mehrstufiger Organisation und mehreren Führungsebenen nicht sämtliche Angestellten mit leitenden Funktionen vom Entschädigungsanspruch ausgenommen sind. Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG erfasst vielmehr nur Personen, welchen bei der Willensbildung des Betriebes entscheidende oder zumindest massgebliche Bedeutung zukommt, was auf Mitglieder des höchsten Entscheidungsgremiums, nicht aber auf Angestellte in untergeordneten Kaderfunktionen zutrifft.
Zum gleichen Ergebnis führt auch eine Auslegung, welche sich an Sinn und Zweck von Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG orientiert. Mit dieser Bestimmung sollte bei der Kurzarbeitsentschädigung (und in Verbindung mit Art. 42 Abs. 3 AVIG bei der Schlechtwetterentschädigung) dem Missbrauch bewusst ein Riegel geschoben werden (BGE 113 V 77 Erw. 3c; GERHARDS, a.a.O., N. 43 zu Art. 31 AVIG). Eine Missbrauchsgefahr besteht indessen hauptsächlich bei Personen, die als oberste Entscheidungsträger eines Betriebes befugt sind, Kurzarbeit anzuordnen, nicht aber bei den übrigen Kadermitarbeitern wie Vizedirektoren, Prokuristen usw., die regelmässig nicht zuständig sind, über die Einführung von Kurzarbeit zu entscheiden. Insoweit ist der Argumentation des BIGA beizupflichten. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist es daher nicht zulässig, Angestellte in leitenden Funktionen allein deswegen generell vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung auszuschliessen, weil sie für einen Betrieb zeichnungsberechtigt und im Handelsregister eingetragen sind. Vielmehr ist in jedem Fall zu prüfen, welche Entscheidungsbefugnisse einer Person aufgrund der internen betrieblichen Struktur zukommen. Diese Auffassung steht auch in Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung. In BGE 113 V 78 Erw. 4 hat das Eidg. Versicherungsgericht für den Ausschluss vom Entschädigungsanspruch nebst den in jenem Fall im Vordergrund stehenden Beteiligungsverhältnissen insbesondere auch die gesellschaftsinterne Stellung der betroffenen Personen und die besondere Struktur der Gesellschaft als massgebend erachtet. Aus dem im angefochtenen Entscheid erwähnten unveröffentlichten Urteil B. vom 9. Juni 1993 kann für die vorliegende Streitsache schon deshalb nichts abgeleitet werden, weil es in jenem Fall um den Anspruch eines einzelzeichnungsberechtigten Angestellten eines als Einzelfirma geführten Kleinbetriebes auf Kurzarbeitsentschädigung ging.
Schliesslich darf in einem weiteren Zusammenhang auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Ausrichtung von Kurzarbeitsentschädigung insbesondere die Ganzarbeitslosigkeit, d.h. Kündigungen und Entlassungen, verhindern und gleichzeitig die Arbeitsplätze im Interesse von Arbeitgeber wie auch Arbeitnehmer erhalten will (unveröffentlichtes Urteil Gemeinde H. vom 26. Mai 1994; GERHARDS, a.a.O., N. 48 ff., Vorbem. zu Art. 31-41 AVIG; BRÜGGER, Die Kurzarbeitsentschädigung als arbeitslosenversicherungsrechtliche Präventivmassnahme, Diss. 1993, S. 54 ff.). Diese Zielsetzung des AVIG würde in Frage gestellt, wenn Mitarbeiter ungeachtet ihrer tatsächlichen Entscheidungsbefugnisse allein aufgrund von Zeichnungsberechtigung und Handelsregistereintragung vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausgenommen wären. Denn diesfalls wäre in vergleichbaren Fällen vermehrt mit Entlassungen zu rechnen, wie die Beschwerdeführerin zutreffend festhält.
4. Wie aus den eingereichten Unterlagen ersichtlich ist, gehören die von Kurzarbeit betroffenen Vizedirektoren nicht dem obersten betrieblichen Entscheidungsgremium der Beschwerdeführerin an. Vielmehr handelt es sich um Fachspezialisten, Stabsmitarbeiter oder Ressortchefs mit beschränkten Entscheidungsbefugnissen. Aufgrund der hierarchischen Gliederung der X AG kann als erstellt gelten, dass sie die Entscheidungen der Arbeitgeberfirma weder bestimmen noch massgeblich beeinflussen können. Sie sind damit nicht zu dem durch Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG vom Entschädigungsanspruch ausgeschlossenen Personenkreis zu zählen; da auch die übrigen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind, steht der Zusprechung von Kurzarbeitsentschädigung für die beantragte Dauer nichts entgegen. | de | Art. 31 al. 1 et art. 31 al. 3 let. c LACI: Droit de sous-directeurs d'une grande entreprise à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. Le point de savoir si un employé est membre d'un organe dirigeant de l'entreprise et, par conséquent, exclu du droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail doit être tranché compte tenu du pouvoir de décision dont il jouit effectivement, en fonction de la structure interne de l'entreprise.
Il n'est pas admissible de refuser en règle générale le droit à l'indemnité à des employés exerçant des fonctions dirigeantes, pour l'unique motif qu'ils sont autorisés à représenter l'entreprise par leur signature et inscrits au registre du commerce. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-521%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,559 | 120 V 521 | 120 V 521
Sachverhalt ab Seite 522
A.- Am 17. Februar 1993 meldete die X Strassenbau- und Tiefbau-Unternehmung AG beim Kantonalen Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit, Bern (KIGA), für 27 Angestellte der Betriebsabteilung Technik + Baubetrieb Kurzarbeit im Ausmass von 40% für die Zeit vom 1. März bis voraussichtlich 31. Mai 1993 an. Am 18. März 1993 meldete die Unternehmung sodann für 47 Angestellte der Betriebsabteilung Finanzen + Informatik/Dienste Kurzarbeit im Umfang von 30% für den Zeitraum April bis Juni 1993 an. Das KIGA anerkannte den grundsätzlichen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung für die Zeit vom 1. März bis 30. Juni 1993 (Abt. Technik + Baubetrieb) bzw. vom 1. April bis 30. Juni 1993 (Abt. Finanzen + Informatik/Dienste), erhob jedoch gegen deren Auszahlung in beiden Fällen insoweit Einspruch, als die X AG für die Vizedirektoren der beiden Abteilungen Anspruch auf Entschädigung geltend gemacht hatte (Verfügungen vom 8. Juni 1993). Zur Begründung führte es an, bei den betroffenen Vizedirektoren handle es sich um Mitarbeiter, welche dem vom Entschädigungsanspruch ausgeschlossenen Personenkreis gemäss Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG angehörten.
B.- Die hiegegen eingereichte Beschwerde, mit welcher die X AG beantragen liess, den gemeldeten Vizedirektoren der Betriebsabteilungen Finanzen + Informatik/Dienste sowie Technik + Baubetrieb sei für die beantragte Dauer Kurzarbeitsentschädigung zuzusprechen, wies das Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Entscheid vom 28. Januar 1994 ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde lässt die X AG das vorinstanzlich gestellte Rechtsbegehren erneuern.
Während das KIGA auf eine Vernehmlassung verzichtet, schliesst das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) auf Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. Laut Art. 31 Abs. 1 AVIG haben Arbeitnehmer, deren normale Arbeitszeit verkürzt oder deren Arbeit ganz eingestellt ist, Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung, wenn sie bestimmte, in lit. a-d näher umschriebene Voraussetzungen erfüllen. Keinen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung haben gemäss Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG u.a. Personen, die in ihrer Eigenschaft als Gesellschafter, als finanziell am Betrieb Beteiligte oder als Mitglieder eines obersten betrieblichen Entscheidungsgremiums die Entscheidungen des Arbeitgebers bestimmen oder massgeblich beeinflussen können, sowie ihre mitarbeitenden Ehegatten. Nach der Rechtsprechung (BGE 113 V 74) ist der Ausschluss der in Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG genannten Personen vom Entschädigungsanspruch absolut zu verstehen. Nach GERHARDS (Kommentar zum AVIG, Bd. I N. 43 zu Art. 31) steht hinter dieser Regelung der Gedanke der Verhütung von Missbräuchen (Selbstausstellung von für die Kurzarbeitsentschädigung notwendigen Bescheinigungen usw., Gefälligkeitsbescheinigungen, Unkontrollierbarkeit des tatsächlichen Arbeitsausfalls, Mitbestimmung oder Mitverantwortung bei der Einführung von Kurzarbeit u.ä., vor allem bei Arbeitnehmern mit Gesellschafts- oder sonstiger Kapitalbeteiligung in Leitungsfunktion des Betriebes).
2. Im vorliegenden Fall ist streitig, ob die Vizedirektoren der Betriebsabteilungen Finanzen + Informatik/Dienste sowie Technik + Baubetrieb der Beschwerdeführerin als Mitglieder eines obersten betrieblichen Entscheidungsgremiums zu gelten haben, welche die Entscheidungen des Arbeitgebers bestimmen oder massgeblich beeinflussen können mit der Folge, dass sie aufgrund von Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausgeschlossen sind.
a) Die Vorinstanz ging davon aus, dass die Vizedirektoren, für welche die Beschwerdeführerin Kurzarbeitsentschädigung beansprucht, kollektiv zu zweien für das Unternehmen zeichnungsberechtigt und im Handelsregister eingetragen sind. Die rechtliche Möglichkeit eines kollektiv zeichnungsberechtigten Vizedirektors zur Verpflichtung seiner Arbeitgeberfirma genüge, um einen massgeblichen Einfluss auf die Willensbildung eines obersten betrieblichen Leitungsorgans im Sinne von Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG anzunehmen. Vom Leistungsanspruch ausgeschlossen seien nicht nur Mitglieder des einzigen obersten Leitungsgremiums; vielmehr umfasse der Ausschluss alle obersten betrieblichen Entscheidungsgremien. Bei einer mehrstufigen Organisation seien dies mehrere Ebenen. Es sei nicht einzusehen, weshalb entgegen dem gegen aussen klar bekundeten Willen einer Arbeitgeberfirma, bestimmten Angestellten weitgehende geschäftsleitende Befugnisse einzuräumen, auf abweichende, schwer zugängliche interne Beschränkungen solcher Befugnisse abzustellen sei. Entscheidend sei unter alv-rechtlichen Gesichtspunkten nicht, ob jemand tatsächlich Einfluss nehme, sondern ob er über die rechtliche - nach aussen bekundete und erkennbare - Möglichkeit verfüge, auf die Entscheidungen des Arbeitgebers Einfluss zu nehmen. Bei der Beschwerdeführerin seien sämtliche leitenden Mitarbeiter (Verwaltungsratsmitglieder, Direktoren, Vizedirektoren, Prokuristen) kollektiv zeichnungsberechtigt und damit in der Lage - je zu zweien - der Arbeitgeberfirma zustehende Entscheide zu treffen und diese rechtlich verbindlich zu verpflichten. Darin sei eine den Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausschliessende Möglichkeit der Einflussnahme zu erblicken. Das Bestehen einer internen Hierarchie habe im Rahmen der rechtlichen Einflussnahmemöglichkeiten keine Bedeutung.
b) Die Beschwerdeführerin wendet im wesentlichen ein, bei den betroffenen Vizedirektoren handle es sich nicht um Mitglieder eines obersten Entscheidungsgremiums, sondern um Mitarbeiter mit beschränkter Entscheidungsbefugnis (Abteilungsleiter, Ressortchefs), welche auf die Unternehmenspolitik keinen massgeblichen Einfluss nehmen könnten und deshalb nach dem Wortlaut des Gesetzes nicht vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausgeschlossen seien. Entscheidend sei nicht, welche Befugnisse sich eine Person aufgrund ihrer Zeichnungsberechtigung im Falle eines Missbrauchs ihrer effektiven Kompetenzen anmassen könnte, sondern welche Befugnisse ihr aufgrund ihrer Stellung im Betrieb tatsächlich zustehen. Den fraglichen Vizedirektoren komme trotz kollektiver Zeichnungsberechtigung keine Organstellung zu und sie hätten auch keine Möglichkeit, die Entscheidungen der Arbeitgeberfirma massgeblich zu beeinflussen oder gar zu bestimmen.
c) Das BIGA, welches den Antrag der Beschwerdeführerin unterstützt, vertritt die Auffassung, der Begriff "oberstes betriebliches Entscheidungsgremium" sei allein mit Blick auf die materielle Entscheidungs- und Gestaltungsmacht der in Frage stehenden Personen in bezug auf die Anordnung von Kurzarbeit zu interpretieren.
3. a) Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 119 Ia 248 Erw. 7a, BGE 119 II 151 Erw. 3b, 355 Erw. 5, BGE 119 V 126 Erw. 4, 204 Erw. 5c, BGE 118 Ib 191 Erw. 5a, 452 Erw. 3c, 555 Erw. 4d, BGE 118 II 342 Erw. 3e, je mit Hinweisen; IMBODEN/RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 21 B IV).
b) Der Wortlaut von Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG ist hinsichtlich der vorliegend interessierenden Frage insoweit klar, als nur Personen vom Entschädigungsanspruch bei Kurzarbeit ausgeschlossen werden, welche die Entscheidungen der Arbeitgeberfirma bestimmen oder zumindest massgeblich beeinflussen können. Soweit leitende Angestellte vom Ausschluss erfasst sind, muss es sich um Mitglieder eines obersten betrieblichen Entscheidungsgremiums handeln. Daraus folgt, dass bei grösseren Betrieben mit mehrstufiger Organisation und mehreren Führungsebenen nicht sämtliche Angestellten mit leitenden Funktionen vom Entschädigungsanspruch ausgenommen sind. Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG erfasst vielmehr nur Personen, welchen bei der Willensbildung des Betriebes entscheidende oder zumindest massgebliche Bedeutung zukommt, was auf Mitglieder des höchsten Entscheidungsgremiums, nicht aber auf Angestellte in untergeordneten Kaderfunktionen zutrifft.
Zum gleichen Ergebnis führt auch eine Auslegung, welche sich an Sinn und Zweck von Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG orientiert. Mit dieser Bestimmung sollte bei der Kurzarbeitsentschädigung (und in Verbindung mit Art. 42 Abs. 3 AVIG bei der Schlechtwetterentschädigung) dem Missbrauch bewusst ein Riegel geschoben werden (BGE 113 V 77 Erw. 3c; GERHARDS, a.a.O., N. 43 zu Art. 31 AVIG). Eine Missbrauchsgefahr besteht indessen hauptsächlich bei Personen, die als oberste Entscheidungsträger eines Betriebes befugt sind, Kurzarbeit anzuordnen, nicht aber bei den übrigen Kadermitarbeitern wie Vizedirektoren, Prokuristen usw., die regelmässig nicht zuständig sind, über die Einführung von Kurzarbeit zu entscheiden. Insoweit ist der Argumentation des BIGA beizupflichten. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist es daher nicht zulässig, Angestellte in leitenden Funktionen allein deswegen generell vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung auszuschliessen, weil sie für einen Betrieb zeichnungsberechtigt und im Handelsregister eingetragen sind. Vielmehr ist in jedem Fall zu prüfen, welche Entscheidungsbefugnisse einer Person aufgrund der internen betrieblichen Struktur zukommen. Diese Auffassung steht auch in Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung. In BGE 113 V 78 Erw. 4 hat das Eidg. Versicherungsgericht für den Ausschluss vom Entschädigungsanspruch nebst den in jenem Fall im Vordergrund stehenden Beteiligungsverhältnissen insbesondere auch die gesellschaftsinterne Stellung der betroffenen Personen und die besondere Struktur der Gesellschaft als massgebend erachtet. Aus dem im angefochtenen Entscheid erwähnten unveröffentlichten Urteil B. vom 9. Juni 1993 kann für die vorliegende Streitsache schon deshalb nichts abgeleitet werden, weil es in jenem Fall um den Anspruch eines einzelzeichnungsberechtigten Angestellten eines als Einzelfirma geführten Kleinbetriebes auf Kurzarbeitsentschädigung ging.
Schliesslich darf in einem weiteren Zusammenhang auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Ausrichtung von Kurzarbeitsentschädigung insbesondere die Ganzarbeitslosigkeit, d.h. Kündigungen und Entlassungen, verhindern und gleichzeitig die Arbeitsplätze im Interesse von Arbeitgeber wie auch Arbeitnehmer erhalten will (unveröffentlichtes Urteil Gemeinde H. vom 26. Mai 1994; GERHARDS, a.a.O., N. 48 ff., Vorbem. zu Art. 31-41 AVIG; BRÜGGER, Die Kurzarbeitsentschädigung als arbeitslosenversicherungsrechtliche Präventivmassnahme, Diss. 1993, S. 54 ff.). Diese Zielsetzung des AVIG würde in Frage gestellt, wenn Mitarbeiter ungeachtet ihrer tatsächlichen Entscheidungsbefugnisse allein aufgrund von Zeichnungsberechtigung und Handelsregistereintragung vom Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung ausgenommen wären. Denn diesfalls wäre in vergleichbaren Fällen vermehrt mit Entlassungen zu rechnen, wie die Beschwerdeführerin zutreffend festhält.
4. Wie aus den eingereichten Unterlagen ersichtlich ist, gehören die von Kurzarbeit betroffenen Vizedirektoren nicht dem obersten betrieblichen Entscheidungsgremium der Beschwerdeführerin an. Vielmehr handelt es sich um Fachspezialisten, Stabsmitarbeiter oder Ressortchefs mit beschränkten Entscheidungsbefugnissen. Aufgrund der hierarchischen Gliederung der X AG kann als erstellt gelten, dass sie die Entscheidungen der Arbeitgeberfirma weder bestimmen noch massgeblich beeinflussen können. Sie sind damit nicht zu dem durch Art. 31 Abs. 3 lit. c AVIG vom Entschädigungsanspruch ausgeschlossenen Personenkreis zu zählen; da auch die übrigen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind, steht der Zusprechung von Kurzarbeitsentschädigung für die beantragte Dauer nichts entgegen. | de | Art. 31 cpv. 1 e art. 31 cpv. 3 lett. c LADI: Diritto di vicedirettori di una grande azienda a indennità per lavoro ridotto. Per stabilire se un impiegato sia membro di un organo decisionale supremo di un'azienda e per tale motivo escluso dal diritto a indennità per lavoro ridotto, deve essere esaminato di quali poteri decisionali egli disponga sulla base della struttura aziendale interna.
Non è ammissibile negare, in modo generico, a impiegati che esercitano mansioni dirigenziali il diritto a indennità per lavoro ridotto per il solo fatto che essi abbiano potere di firma e siano iscritti nel registro di commercio. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-521%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,560 | 120 V 58 | 120 V 58
Sachverhalt ab Seite 58
A.- B., né en 1951, travaillait au service de l'entreprise T. SA. Atteint dans sa santé depuis le mois de novembre 1987, il a été totalement incapable de travailler à partir du 24 septembre 1990. Il a de ce fait perçu des indemnités journalières de la SUPRA, Caisse-maladie et accidents pour la Suisse, jusqu'au 30 septembre 1990 dans le cadre d'une assurance collective conclue par son ex-employeur, puis au titre d'une assurance individuelle de la perte de gain.
Le 1er octobre 1991, B. a été mis au bénéfice d'une rente entière de l'assurance-invalidité, assortie de trois rentes complémentaires, à partir du 1er octobre 1990.
En outre, depuis le 1er novembre 1990, la compagnie d'assurance Winterthur lui alloue, pour le compte de la Fondation LPP de T. SA, une rente entière d'invalidité, de 13'749 francs par an, au titre de la prévoyance professionnelle.
B.- Par décision du 19 février 1992, la SUPRA a fixé le montant de la surassurance, pour la période du 24 octobre 1990 au 30 septembre 1991, 37'486 fr. 85; elle a établi à cet effet le décompte suivant:
Indemnités journalières: 39'672 fr.
Arriéré de rente de l'AI: 36'307 fr. 25
Rente payée par la Winterthur: 12'870 fr. 65
-------------
Total: 88'849 fr. 90
Perte de salaire: 51'363 fr. 05
Surassurance: 37'486 fr. 85
Il était précisé que ce dernier montant avait été partiellement compensé, jusqu'à concurrence de 37'195 francs, avec l'arriéré de rente dû par l'AI.
C.- B. a recouru contre cette décision devant la Cour de justice du canton de Genève.
Il faisait valoir, en substance, que la caisse-maladie n'était pas en droit de compter, dans le calcul de la surindemnisation, la rente d'invalidité qui lui était versée au titre de la prévoyance professionnelle. Par conséquent, pour la période en cause, la surindemnisation se limitait, selon lui, à 24'616 fr. 20. Il concluait, dès lors, à ce que la SUPRA fût condamnée à lui verser, d'une part, la somme de 15'055 fr. 80 au titre de solde, après compensation, des indemnités journalières échues durant la période du 24 octobre 1990 au 30 septembre 1991 et, d'autre part, pour la période subséquente, des indemnités égales à la différence entre son salaire hypothétique et le montant de la rente de l'assurance-invalidité qu'il reçoit, cela jusqu'à épuisement de la "somme assurée de 720 indemnités pleines".
Par jugement du 28 janvier 1993, la Cour de justice a rejeté le recours.
Elle a considéré que les caisses-maladie étaient en droit de réduire leurs prestations, lorsque celles-ci étaient en concours avec celles d'une institution de prévoyance et que l'indemnisation était supérieure à la perte de gain de l'assuré. Elle a fait observer que la caisse-maladie était tenue, conformément à la jurisprudence, de prolonger la durée de l'indemnisation proportionnellement à la réduction de l'indemnité journalière, de sorte que l'assuré ne subirait en l'espèce aucun préjudice.
D.- B. interjette un recours de droit administratif en reprenant ses conclusions de première instance.
La SUPRA conclut au rejet du recours. Invité à s'exprimer sur diverses questions en relation avec les dispositions de l'OPP 2, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a produit un préavis, après avoir soumis le dossier à sa division de la prévoyance professionnelle.
Ayant pris connaissance de cet avis de l'autorité fédérale de surveillance, les parties ont présenté des observations et persisté dans leurs conclusions.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon la jurisprudence, un assuré qui bénéficie d'une rente de l'assurance-invalidité continue d'avoir droit aux indemnités journalières pour perte de gain dues par sa caisse-maladie, conformément à l'art. 12bis al. 3 LAMA. Autrement dit, la caisse-maladie ne peut supprimer ni réduire ses prestations du seul fait que, de malade, l'assuré est devenu invalide. La seule limite légale au droit de l'assuré de toucher les indemnités journalières durant 720 jours dans une période de 900 jours est l'interdiction de la surassurance (ATF 114 V 288 consid. 4b; RJAM 1978 no 323 p. 112 consid. 4 et les références).
Dans ses observations sur le préavis de l'OFAS, la caisse intimée, se fondant sur l'avis de Duc (Statut des invalides dans l'assurance-maladie d'une indemnité journalière, SZS 1987, p. 179 ss), conteste vainement cette jurisprudence. En effet, le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de s'exprimer au sujet de la thèse défendue par cet auteur (ATF 114 V 288 consid. 4b), en renvoyant notamment aux motifs d'un arrêt antérieur, certes déjà ancien, mais qui conserve toute sa valeur (ATFA 1966 p. 193). Au demeurant, dans sa décision du 19 février 1992, la SUPRA n'a pas statué dans le sens de cette thèse, puisqu'elle a reconnu son obligation de principe de verser à l'assuré - sous réserve de surindemnisation - des indemnités journalières (réduites) pour la période postérieure à la naissance du droit à une rente de l'assurance-invalidité.
Quant au versement de prestations d'invalidité allouées par une institution de prévoyance en vertu des art. 23 ss LPP et de ses dispositions réglementaires pertinentes, il ne justifie pas davantage, à lui seul, la suppression d'indemnités journalières d'assurance-maladie; il en va de même pour les prestations résultant de la prévoyance plus étendue au sens de l'art. 49 al. 2 LPP.
Le litige porte ainsi uniquement sur le point de savoir s'il peut y avoir surassurance au sens de l'art. 26 LAMA en cas de cumul d'indemnités journalières versées par une caisse-maladie et d'une rente d'invalidité de la prévoyance professionnelle.
2. a) Aux termes de l'art. 26 al. 1 LAMA, l'assurance ne doit pas être une source de gain pour l'assuré. Constitue un gain d'assurance toute prestation dépassant le montant intégral de la perte de gain, des frais médico-pharmaceutiques et des autres frais entraînés par la maladie qui ne sont pas couverts par ailleurs (art. 16 Ord. III).
Lorsque, en plus de la caisse-maladie, des assureurs autres que des caisses-maladie reconnues sont également tenus à prestations, la caisse n'accorde ses prestations qu'au plus dans la mesure où, celles des autres assureurs étant prises en considération, l'assurance n'est pas une source de gain pour l'assuré (art. 26 al. 3 LAMA). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, sont réputées prestations imputables d'autres assureurs celles qui sont comparables aux prestations de la caisse-maladie, les autres assureurs pouvant être des compagnies privées, en particulier l'assurance responsabilité civile de l'auteur d'un accident (ATF 115 V 124 consid. 1a et les références).
b) Le droit de la prévoyance professionnelle contient certaines dispositions en matière de coordination avec l'assurance-maladie. C'est ainsi que, aux termes de l'art. 26 al. 2 LPP, l'institution de prévoyance peut stipuler, dans ses dispositions réglementaires, que le droit aux prestations est différé aussi longtemps que l'assuré reçoit un salaire entier. Se fondant sur cette disposition de la loi, ainsi que sur l'art. 34 al. 2 LPP qui lui donne mandat d'édicter des prescriptions afin d'empêcher que le cumul de prestations ne procure un avantage injustifié à l'assuré ou à ses survivants, le Conseil fédéral a autorisé les institutions de prévoyance, à l'art. 27 OPP 2, à différer le droit aux prestations d'invalidité jusqu'à épuisement des indemnités journalières, lorsque:
"a. l'assuré reçoit, en lieu et place du salaire entier, des indemnités
journalières de l'assurance-maladie équivalant à au moins 80 pour cent du
salaire dont il est privé et que
b. les indemnités journalières ont été financées au moins pour moitié par
l'employeur."
L'art. 26 al. 2 LPP est une norme de coordination dans le temps qui a pour but d'éviter que le paiement du salaire ou l'octroi de prestations de remplacement grâce auquel l'employeur est libéré de son obligation de verser le salaire - après la survenance de l'invalidité - ne procure à l'assuré des ressources plus élevées que lorsqu'il était apte à travailler (Message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité du 19 décembre 1975, FF 1976 I 202). Le droit à une rente d'invalidité ne peut toutefois être différé que si les dispositions internes (règlement, statuts) de l'institution de prévoyance le stipulent expressément (MOSER, Die zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, thèse Bâle 1992, p. 206; NEF, Die Leistungen der Beruflichen Vorsorge in Konkurrenz zu anderen Versicherungsträgern sowie haftpflichtigen Dritten, SZS 1987, p. 30).
3. a) Le recourant soutient qu'en cas de concours entre les indemnités journalières versées par une caisse-maladie et la rente d'invalidité de la prévoyance professionnelle, ce sont les règles du droit de la prévoyance professionnelle, plus spécialement les art. 34 al. 2 LPP et 24 al. 1 OPP 2 qui s'appliquent, à l'exclusion de l'art. 26 LAMA: la caisse de pensions peut réduire les prestations d'invalidité et de survivants dans la mesure où, ajoutées à d'autres revenus à prendre en compte, elles dépassent 90 pour cent du gain annuel dont on peut présumer que l'intéressé est privé (art. 24 al. 1 OPP 2). Mais, si une caisse de pensions décide de ne pas s'opposer à un tel cumul, la caisse-maladie ne saurait, quant à elle, réduire ses prestations pour surassurance.
De son côté, l'OFAS exprime l'avis que si le règlement de la caisse de pensions ne contient pas de disposition sur la surindemnisation, alors les prestations découlant de la LPP ont la priorité sur les indemnités de la caisse-maladie; dans un tel cas, l'art. 26 LAMA est applicable, à l'exclusion des dispositions sur la surindemnisation de l'OPP 2.
Mais, poursuit l'OFAS, s'il existe une réglementation statutaire conforme ou analogue à l'art. 27 OPP 2 et que l'institution de prévoyance renonce à l'appliquer, la caisse-maladie n'est pas admise à invoquer l'art. 26 LAMA pour réduire ses indemnités journalières; la caisse de pensions, en renonçant à réduire ou à supprimer ses prestations, procure à l'assuré un avantage dont la caisse-maladie ne saurait le priver; cela reviendrait, dit l'office, "à reprendre d'une main ce que l'on donne de l'autre" et irait, de surcroît, à l'encontre des dispositions potestatives de l'OPP 2 en matière de coordination.
b) En l'espèce, il sied tout d'abord de constater que l'institution de prévoyance n'a pas différé le droit à la rente d'invalidité jusqu'à épuisement des indemnités journalières de l'assurance-maladie. Cela s'explique soit par l'absence de règle idoine dans les dispositions internes de la fondation, soit par le fait que la condition d'un financement par l'employeur faisait défaut (du moment que l'assuré était passé de l'assurance collective dans l'assurance individuelle; art. 27 let. b OPP 2). L'hypothèse envisagée - de manière tout à fait abstraite - par l'OFAS, selon laquelle une institution de prévoyance pourrait, de cas en cas, renoncer à faire usage d'une réglementation statutaire qui, pourtant, l'autoriserait à différer le droit aux prestations d'invalidité, n'apparaît pas plausible en l'espèce. Ni les parties ni les premiers juges ne l'envisagent d'ailleurs. Il n'y a donc pas lieu de s'arrêter à cette hypothèse.
c) Cela étant, le point de vue du recourant est erroné dans la mesure où il soutient que les règles du droit de la prévoyance professionnelle s'opposent à l'application de l'art. 26 LAMA. Lorsque l'institution de prévoyance n'a pas prévu, dans son règlement, de différer le droit à la rente en vertu des art. 26 al. 2 LPP et 27 OPP 2, elle est tenue d'allouer ses prestations en priorité. Elle l'est aussi, de la même manière, lorsque son règlement contient une disposition conforme à l'art. 27 OPP 2, mais que les conditions d'application de cette norme ne sont pas remplies. Dans un cas comme dans l'autre, elle ne saurait, contrairement à ce que soutient le recourant, se prévaloir de l'art. 24 OPP 2 pour éventuellement réduire la rente d'invalidité. Les indemnités journalières ne sont pas, en effet, des revenus "à prendre en compte" au sens de l'art. 24 al. 1 et 2 OPP 2 (MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, pp. 224 et 226). On notera, en outre, que la règle de base en matière de surindemnisation dans la LPP, c'est-à-dire l'art. 34 al. 2 LPP, est muette sur les rapports avec la LAMA.
Il apparaît ainsi que les conséquences d'un cumul des prestations ici en cause ne sont pas réglées par le droit de la prévoyance professionnelle. C'est donc bien l'art. 26 LAMA qui est applicable en tant que règle générale de coordination, comme l'admet d'ailleurs la doctrine unanime (MOSER, loc.cit., p. 206; NEF, loc.cit., p. 30; RIEMER, Verhältnis des BVG [Obligatorium und freiwillige berufliche Vorsorge] zu anderen Sozialversicherungszweigen und zum Haftpflichtrecht, SZS 1987, p. 126 s.; MAURER, op.cit., p. 226).
d) Certes, si une institution de prévoyance renonce à adopter une réglementation analogue à l'art. 27 OPP 2, elle alloue d'une certaine manière des prestations qui vont au-delà des obligations minimales que lui impose la loi. Mais, sous l'angle de l'art. 26 LAMA, ce fait est sans importance, car cette norme légale s'applique indifféremment aux prestations de la prévoyance obligatoire et à celles de la prévoyance plus étendue (RIEMER, loc.cit., p. 127).
Une telle renonciation n'équivaut pas non plus à l'allocation de prestations à titre bénévole, lesquelles n'entrent pas en considération dans le calcul de la surindemnisation au sens de l'art. 26 al. 3 LAMA (ATF 107 V 232 consid. 1 in fine). Si le règlement de l'institution ne prévoit pas la possibilité de différer le droit à la rente, les prestations sont dues en vertu de la loi et des dispositions réglementaires applicables au cas particulier. L'institution reste "tenue à prestation" au sens de l'art. 26 al. 3 LAMA.
e) A la lumière de ce qui précède, la caisse intimée était en droit - et même était tenue - de réduire ses prestations pour surassurance. Quant au calcul de la surassurance, il n'est pas discuté et il n'apparaît au demeurant pas critiquable.
Cependant, comme le font observer avec raison les premiers juges, lorsque les prestations sont réduites pour éviter une surindemnisation au sens de l'art. 26 LAMA, les droits de l'assuré sont plus étendus dans le temps. En effet, si l'indemnité journalière doit être allouée pendant 720 jours dans une période de 900 jours consécutifs (art. 12bis al. 3 LAMA), il est logique, comme l'a jugé le Tribunal fédéral des assurances, d'admettre qu'une indemnité réduite doit être accordée pendant une période d'indemnisation augmentée dans une proportion adéquate. Ainsi, en cas de réduction de 50 pour cent, les indemnités partielles doivent être fournies pendant 1440 jours au moins (cf. ATF 98 V 75, 81; RAMA 1989 no K 823 p. 391).
4. Il suit de là que le recours de droit administratif est mal fondé. | fr | Art. 26 KUVG, Art. 26 Abs. 2 BVG, Art. 27 BVV 2: Überversicherung. Bei Kumulation von Taggeldern der Krankenkasse und einer Invalidenrente der beruflichen Vorsorge ist die Krankenkasse bei Überversicherung im Sinne von Art. 26 KUVG gehalten, ihre Leistungen zu kürzen. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-58%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,561 | 120 V 58 | 120 V 58
Sachverhalt ab Seite 58
A.- B., né en 1951, travaillait au service de l'entreprise T. SA. Atteint dans sa santé depuis le mois de novembre 1987, il a été totalement incapable de travailler à partir du 24 septembre 1990. Il a de ce fait perçu des indemnités journalières de la SUPRA, Caisse-maladie et accidents pour la Suisse, jusqu'au 30 septembre 1990 dans le cadre d'une assurance collective conclue par son ex-employeur, puis au titre d'une assurance individuelle de la perte de gain.
Le 1er octobre 1991, B. a été mis au bénéfice d'une rente entière de l'assurance-invalidité, assortie de trois rentes complémentaires, à partir du 1er octobre 1990.
En outre, depuis le 1er novembre 1990, la compagnie d'assurance Winterthur lui alloue, pour le compte de la Fondation LPP de T. SA, une rente entière d'invalidité, de 13'749 francs par an, au titre de la prévoyance professionnelle.
B.- Par décision du 19 février 1992, la SUPRA a fixé le montant de la surassurance, pour la période du 24 octobre 1990 au 30 septembre 1991, 37'486 fr. 85; elle a établi à cet effet le décompte suivant:
Indemnités journalières: 39'672 fr.
Arriéré de rente de l'AI: 36'307 fr. 25
Rente payée par la Winterthur: 12'870 fr. 65
-------------
Total: 88'849 fr. 90
Perte de salaire: 51'363 fr. 05
Surassurance: 37'486 fr. 85
Il était précisé que ce dernier montant avait été partiellement compensé, jusqu'à concurrence de 37'195 francs, avec l'arriéré de rente dû par l'AI.
C.- B. a recouru contre cette décision devant la Cour de justice du canton de Genève.
Il faisait valoir, en substance, que la caisse-maladie n'était pas en droit de compter, dans le calcul de la surindemnisation, la rente d'invalidité qui lui était versée au titre de la prévoyance professionnelle. Par conséquent, pour la période en cause, la surindemnisation se limitait, selon lui, à 24'616 fr. 20. Il concluait, dès lors, à ce que la SUPRA fût condamnée à lui verser, d'une part, la somme de 15'055 fr. 80 au titre de solde, après compensation, des indemnités journalières échues durant la période du 24 octobre 1990 au 30 septembre 1991 et, d'autre part, pour la période subséquente, des indemnités égales à la différence entre son salaire hypothétique et le montant de la rente de l'assurance-invalidité qu'il reçoit, cela jusqu'à épuisement de la "somme assurée de 720 indemnités pleines".
Par jugement du 28 janvier 1993, la Cour de justice a rejeté le recours.
Elle a considéré que les caisses-maladie étaient en droit de réduire leurs prestations, lorsque celles-ci étaient en concours avec celles d'une institution de prévoyance et que l'indemnisation était supérieure à la perte de gain de l'assuré. Elle a fait observer que la caisse-maladie était tenue, conformément à la jurisprudence, de prolonger la durée de l'indemnisation proportionnellement à la réduction de l'indemnité journalière, de sorte que l'assuré ne subirait en l'espèce aucun préjudice.
D.- B. interjette un recours de droit administratif en reprenant ses conclusions de première instance.
La SUPRA conclut au rejet du recours. Invité à s'exprimer sur diverses questions en relation avec les dispositions de l'OPP 2, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a produit un préavis, après avoir soumis le dossier à sa division de la prévoyance professionnelle.
Ayant pris connaissance de cet avis de l'autorité fédérale de surveillance, les parties ont présenté des observations et persisté dans leurs conclusions.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon la jurisprudence, un assuré qui bénéficie d'une rente de l'assurance-invalidité continue d'avoir droit aux indemnités journalières pour perte de gain dues par sa caisse-maladie, conformément à l'art. 12bis al. 3 LAMA. Autrement dit, la caisse-maladie ne peut supprimer ni réduire ses prestations du seul fait que, de malade, l'assuré est devenu invalide. La seule limite légale au droit de l'assuré de toucher les indemnités journalières durant 720 jours dans une période de 900 jours est l'interdiction de la surassurance (ATF 114 V 288 consid. 4b; RJAM 1978 no 323 p. 112 consid. 4 et les références).
Dans ses observations sur le préavis de l'OFAS, la caisse intimée, se fondant sur l'avis de Duc (Statut des invalides dans l'assurance-maladie d'une indemnité journalière, SZS 1987, p. 179 ss), conteste vainement cette jurisprudence. En effet, le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de s'exprimer au sujet de la thèse défendue par cet auteur (ATF 114 V 288 consid. 4b), en renvoyant notamment aux motifs d'un arrêt antérieur, certes déjà ancien, mais qui conserve toute sa valeur (ATFA 1966 p. 193). Au demeurant, dans sa décision du 19 février 1992, la SUPRA n'a pas statué dans le sens de cette thèse, puisqu'elle a reconnu son obligation de principe de verser à l'assuré - sous réserve de surindemnisation - des indemnités journalières (réduites) pour la période postérieure à la naissance du droit à une rente de l'assurance-invalidité.
Quant au versement de prestations d'invalidité allouées par une institution de prévoyance en vertu des art. 23 ss LPP et de ses dispositions réglementaires pertinentes, il ne justifie pas davantage, à lui seul, la suppression d'indemnités journalières d'assurance-maladie; il en va de même pour les prestations résultant de la prévoyance plus étendue au sens de l'art. 49 al. 2 LPP.
Le litige porte ainsi uniquement sur le point de savoir s'il peut y avoir surassurance au sens de l'art. 26 LAMA en cas de cumul d'indemnités journalières versées par une caisse-maladie et d'une rente d'invalidité de la prévoyance professionnelle.
2. a) Aux termes de l'art. 26 al. 1 LAMA, l'assurance ne doit pas être une source de gain pour l'assuré. Constitue un gain d'assurance toute prestation dépassant le montant intégral de la perte de gain, des frais médico-pharmaceutiques et des autres frais entraînés par la maladie qui ne sont pas couverts par ailleurs (art. 16 Ord. III).
Lorsque, en plus de la caisse-maladie, des assureurs autres que des caisses-maladie reconnues sont également tenus à prestations, la caisse n'accorde ses prestations qu'au plus dans la mesure où, celles des autres assureurs étant prises en considération, l'assurance n'est pas une source de gain pour l'assuré (art. 26 al. 3 LAMA). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, sont réputées prestations imputables d'autres assureurs celles qui sont comparables aux prestations de la caisse-maladie, les autres assureurs pouvant être des compagnies privées, en particulier l'assurance responsabilité civile de l'auteur d'un accident (ATF 115 V 124 consid. 1a et les références).
b) Le droit de la prévoyance professionnelle contient certaines dispositions en matière de coordination avec l'assurance-maladie. C'est ainsi que, aux termes de l'art. 26 al. 2 LPP, l'institution de prévoyance peut stipuler, dans ses dispositions réglementaires, que le droit aux prestations est différé aussi longtemps que l'assuré reçoit un salaire entier. Se fondant sur cette disposition de la loi, ainsi que sur l'art. 34 al. 2 LPP qui lui donne mandat d'édicter des prescriptions afin d'empêcher que le cumul de prestations ne procure un avantage injustifié à l'assuré ou à ses survivants, le Conseil fédéral a autorisé les institutions de prévoyance, à l'art. 27 OPP 2, à différer le droit aux prestations d'invalidité jusqu'à épuisement des indemnités journalières, lorsque:
"a. l'assuré reçoit, en lieu et place du salaire entier, des indemnités
journalières de l'assurance-maladie équivalant à au moins 80 pour cent du
salaire dont il est privé et que
b. les indemnités journalières ont été financées au moins pour moitié par
l'employeur."
L'art. 26 al. 2 LPP est une norme de coordination dans le temps qui a pour but d'éviter que le paiement du salaire ou l'octroi de prestations de remplacement grâce auquel l'employeur est libéré de son obligation de verser le salaire - après la survenance de l'invalidité - ne procure à l'assuré des ressources plus élevées que lorsqu'il était apte à travailler (Message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité du 19 décembre 1975, FF 1976 I 202). Le droit à une rente d'invalidité ne peut toutefois être différé que si les dispositions internes (règlement, statuts) de l'institution de prévoyance le stipulent expressément (MOSER, Die zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, thèse Bâle 1992, p. 206; NEF, Die Leistungen der Beruflichen Vorsorge in Konkurrenz zu anderen Versicherungsträgern sowie haftpflichtigen Dritten, SZS 1987, p. 30).
3. a) Le recourant soutient qu'en cas de concours entre les indemnités journalières versées par une caisse-maladie et la rente d'invalidité de la prévoyance professionnelle, ce sont les règles du droit de la prévoyance professionnelle, plus spécialement les art. 34 al. 2 LPP et 24 al. 1 OPP 2 qui s'appliquent, à l'exclusion de l'art. 26 LAMA: la caisse de pensions peut réduire les prestations d'invalidité et de survivants dans la mesure où, ajoutées à d'autres revenus à prendre en compte, elles dépassent 90 pour cent du gain annuel dont on peut présumer que l'intéressé est privé (art. 24 al. 1 OPP 2). Mais, si une caisse de pensions décide de ne pas s'opposer à un tel cumul, la caisse-maladie ne saurait, quant à elle, réduire ses prestations pour surassurance.
De son côté, l'OFAS exprime l'avis que si le règlement de la caisse de pensions ne contient pas de disposition sur la surindemnisation, alors les prestations découlant de la LPP ont la priorité sur les indemnités de la caisse-maladie; dans un tel cas, l'art. 26 LAMA est applicable, à l'exclusion des dispositions sur la surindemnisation de l'OPP 2.
Mais, poursuit l'OFAS, s'il existe une réglementation statutaire conforme ou analogue à l'art. 27 OPP 2 et que l'institution de prévoyance renonce à l'appliquer, la caisse-maladie n'est pas admise à invoquer l'art. 26 LAMA pour réduire ses indemnités journalières; la caisse de pensions, en renonçant à réduire ou à supprimer ses prestations, procure à l'assuré un avantage dont la caisse-maladie ne saurait le priver; cela reviendrait, dit l'office, "à reprendre d'une main ce que l'on donne de l'autre" et irait, de surcroît, à l'encontre des dispositions potestatives de l'OPP 2 en matière de coordination.
b) En l'espèce, il sied tout d'abord de constater que l'institution de prévoyance n'a pas différé le droit à la rente d'invalidité jusqu'à épuisement des indemnités journalières de l'assurance-maladie. Cela s'explique soit par l'absence de règle idoine dans les dispositions internes de la fondation, soit par le fait que la condition d'un financement par l'employeur faisait défaut (du moment que l'assuré était passé de l'assurance collective dans l'assurance individuelle; art. 27 let. b OPP 2). L'hypothèse envisagée - de manière tout à fait abstraite - par l'OFAS, selon laquelle une institution de prévoyance pourrait, de cas en cas, renoncer à faire usage d'une réglementation statutaire qui, pourtant, l'autoriserait à différer le droit aux prestations d'invalidité, n'apparaît pas plausible en l'espèce. Ni les parties ni les premiers juges ne l'envisagent d'ailleurs. Il n'y a donc pas lieu de s'arrêter à cette hypothèse.
c) Cela étant, le point de vue du recourant est erroné dans la mesure où il soutient que les règles du droit de la prévoyance professionnelle s'opposent à l'application de l'art. 26 LAMA. Lorsque l'institution de prévoyance n'a pas prévu, dans son règlement, de différer le droit à la rente en vertu des art. 26 al. 2 LPP et 27 OPP 2, elle est tenue d'allouer ses prestations en priorité. Elle l'est aussi, de la même manière, lorsque son règlement contient une disposition conforme à l'art. 27 OPP 2, mais que les conditions d'application de cette norme ne sont pas remplies. Dans un cas comme dans l'autre, elle ne saurait, contrairement à ce que soutient le recourant, se prévaloir de l'art. 24 OPP 2 pour éventuellement réduire la rente d'invalidité. Les indemnités journalières ne sont pas, en effet, des revenus "à prendre en compte" au sens de l'art. 24 al. 1 et 2 OPP 2 (MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, pp. 224 et 226). On notera, en outre, que la règle de base en matière de surindemnisation dans la LPP, c'est-à-dire l'art. 34 al. 2 LPP, est muette sur les rapports avec la LAMA.
Il apparaît ainsi que les conséquences d'un cumul des prestations ici en cause ne sont pas réglées par le droit de la prévoyance professionnelle. C'est donc bien l'art. 26 LAMA qui est applicable en tant que règle générale de coordination, comme l'admet d'ailleurs la doctrine unanime (MOSER, loc.cit., p. 206; NEF, loc.cit., p. 30; RIEMER, Verhältnis des BVG [Obligatorium und freiwillige berufliche Vorsorge] zu anderen Sozialversicherungszweigen und zum Haftpflichtrecht, SZS 1987, p. 126 s.; MAURER, op.cit., p. 226).
d) Certes, si une institution de prévoyance renonce à adopter une réglementation analogue à l'art. 27 OPP 2, elle alloue d'une certaine manière des prestations qui vont au-delà des obligations minimales que lui impose la loi. Mais, sous l'angle de l'art. 26 LAMA, ce fait est sans importance, car cette norme légale s'applique indifféremment aux prestations de la prévoyance obligatoire et à celles de la prévoyance plus étendue (RIEMER, loc.cit., p. 127).
Une telle renonciation n'équivaut pas non plus à l'allocation de prestations à titre bénévole, lesquelles n'entrent pas en considération dans le calcul de la surindemnisation au sens de l'art. 26 al. 3 LAMA (ATF 107 V 232 consid. 1 in fine). Si le règlement de l'institution ne prévoit pas la possibilité de différer le droit à la rente, les prestations sont dues en vertu de la loi et des dispositions réglementaires applicables au cas particulier. L'institution reste "tenue à prestation" au sens de l'art. 26 al. 3 LAMA.
e) A la lumière de ce qui précède, la caisse intimée était en droit - et même était tenue - de réduire ses prestations pour surassurance. Quant au calcul de la surassurance, il n'est pas discuté et il n'apparaît au demeurant pas critiquable.
Cependant, comme le font observer avec raison les premiers juges, lorsque les prestations sont réduites pour éviter une surindemnisation au sens de l'art. 26 LAMA, les droits de l'assuré sont plus étendus dans le temps. En effet, si l'indemnité journalière doit être allouée pendant 720 jours dans une période de 900 jours consécutifs (art. 12bis al. 3 LAMA), il est logique, comme l'a jugé le Tribunal fédéral des assurances, d'admettre qu'une indemnité réduite doit être accordée pendant une période d'indemnisation augmentée dans une proportion adéquate. Ainsi, en cas de réduction de 50 pour cent, les indemnités partielles doivent être fournies pendant 1440 jours au moins (cf. ATF 98 V 75, 81; RAMA 1989 no K 823 p. 391).
4. Il suit de là que le recours de droit administratif est mal fondé. | fr | Art. 26 LAMA, art. 26 al. 2 LPP, art. 27 OPP 2: surassurance. En cas de cumul d'indemnités journalières d'assurance-maladie et d'une rente d'invalidité de la prévoyance professionnelle, la caisse-maladie, s'il y a surassurance au sens de l'art. 26 LAMA, est tenue de réduire ses prestations. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-58%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,562 | 120 V 58 | 120 V 58
Sachverhalt ab Seite 58
A.- B., né en 1951, travaillait au service de l'entreprise T. SA. Atteint dans sa santé depuis le mois de novembre 1987, il a été totalement incapable de travailler à partir du 24 septembre 1990. Il a de ce fait perçu des indemnités journalières de la SUPRA, Caisse-maladie et accidents pour la Suisse, jusqu'au 30 septembre 1990 dans le cadre d'une assurance collective conclue par son ex-employeur, puis au titre d'une assurance individuelle de la perte de gain.
Le 1er octobre 1991, B. a été mis au bénéfice d'une rente entière de l'assurance-invalidité, assortie de trois rentes complémentaires, à partir du 1er octobre 1990.
En outre, depuis le 1er novembre 1990, la compagnie d'assurance Winterthur lui alloue, pour le compte de la Fondation LPP de T. SA, une rente entière d'invalidité, de 13'749 francs par an, au titre de la prévoyance professionnelle.
B.- Par décision du 19 février 1992, la SUPRA a fixé le montant de la surassurance, pour la période du 24 octobre 1990 au 30 septembre 1991, 37'486 fr. 85; elle a établi à cet effet le décompte suivant:
Indemnités journalières: 39'672 fr.
Arriéré de rente de l'AI: 36'307 fr. 25
Rente payée par la Winterthur: 12'870 fr. 65
-------------
Total: 88'849 fr. 90
Perte de salaire: 51'363 fr. 05
Surassurance: 37'486 fr. 85
Il était précisé que ce dernier montant avait été partiellement compensé, jusqu'à concurrence de 37'195 francs, avec l'arriéré de rente dû par l'AI.
C.- B. a recouru contre cette décision devant la Cour de justice du canton de Genève.
Il faisait valoir, en substance, que la caisse-maladie n'était pas en droit de compter, dans le calcul de la surindemnisation, la rente d'invalidité qui lui était versée au titre de la prévoyance professionnelle. Par conséquent, pour la période en cause, la surindemnisation se limitait, selon lui, à 24'616 fr. 20. Il concluait, dès lors, à ce que la SUPRA fût condamnée à lui verser, d'une part, la somme de 15'055 fr. 80 au titre de solde, après compensation, des indemnités journalières échues durant la période du 24 octobre 1990 au 30 septembre 1991 et, d'autre part, pour la période subséquente, des indemnités égales à la différence entre son salaire hypothétique et le montant de la rente de l'assurance-invalidité qu'il reçoit, cela jusqu'à épuisement de la "somme assurée de 720 indemnités pleines".
Par jugement du 28 janvier 1993, la Cour de justice a rejeté le recours.
Elle a considéré que les caisses-maladie étaient en droit de réduire leurs prestations, lorsque celles-ci étaient en concours avec celles d'une institution de prévoyance et que l'indemnisation était supérieure à la perte de gain de l'assuré. Elle a fait observer que la caisse-maladie était tenue, conformément à la jurisprudence, de prolonger la durée de l'indemnisation proportionnellement à la réduction de l'indemnité journalière, de sorte que l'assuré ne subirait en l'espèce aucun préjudice.
D.- B. interjette un recours de droit administratif en reprenant ses conclusions de première instance.
La SUPRA conclut au rejet du recours. Invité à s'exprimer sur diverses questions en relation avec les dispositions de l'OPP 2, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a produit un préavis, après avoir soumis le dossier à sa division de la prévoyance professionnelle.
Ayant pris connaissance de cet avis de l'autorité fédérale de surveillance, les parties ont présenté des observations et persisté dans leurs conclusions.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Selon la jurisprudence, un assuré qui bénéficie d'une rente de l'assurance-invalidité continue d'avoir droit aux indemnités journalières pour perte de gain dues par sa caisse-maladie, conformément à l'art. 12bis al. 3 LAMA. Autrement dit, la caisse-maladie ne peut supprimer ni réduire ses prestations du seul fait que, de malade, l'assuré est devenu invalide. La seule limite légale au droit de l'assuré de toucher les indemnités journalières durant 720 jours dans une période de 900 jours est l'interdiction de la surassurance (ATF 114 V 288 consid. 4b; RJAM 1978 no 323 p. 112 consid. 4 et les références).
Dans ses observations sur le préavis de l'OFAS, la caisse intimée, se fondant sur l'avis de Duc (Statut des invalides dans l'assurance-maladie d'une indemnité journalière, SZS 1987, p. 179 ss), conteste vainement cette jurisprudence. En effet, le Tribunal fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de s'exprimer au sujet de la thèse défendue par cet auteur (ATF 114 V 288 consid. 4b), en renvoyant notamment aux motifs d'un arrêt antérieur, certes déjà ancien, mais qui conserve toute sa valeur (ATFA 1966 p. 193). Au demeurant, dans sa décision du 19 février 1992, la SUPRA n'a pas statué dans le sens de cette thèse, puisqu'elle a reconnu son obligation de principe de verser à l'assuré - sous réserve de surindemnisation - des indemnités journalières (réduites) pour la période postérieure à la naissance du droit à une rente de l'assurance-invalidité.
Quant au versement de prestations d'invalidité allouées par une institution de prévoyance en vertu des art. 23 ss LPP et de ses dispositions réglementaires pertinentes, il ne justifie pas davantage, à lui seul, la suppression d'indemnités journalières d'assurance-maladie; il en va de même pour les prestations résultant de la prévoyance plus étendue au sens de l'art. 49 al. 2 LPP.
Le litige porte ainsi uniquement sur le point de savoir s'il peut y avoir surassurance au sens de l'art. 26 LAMA en cas de cumul d'indemnités journalières versées par une caisse-maladie et d'une rente d'invalidité de la prévoyance professionnelle.
2. a) Aux termes de l'art. 26 al. 1 LAMA, l'assurance ne doit pas être une source de gain pour l'assuré. Constitue un gain d'assurance toute prestation dépassant le montant intégral de la perte de gain, des frais médico-pharmaceutiques et des autres frais entraînés par la maladie qui ne sont pas couverts par ailleurs (art. 16 Ord. III).
Lorsque, en plus de la caisse-maladie, des assureurs autres que des caisses-maladie reconnues sont également tenus à prestations, la caisse n'accorde ses prestations qu'au plus dans la mesure où, celles des autres assureurs étant prises en considération, l'assurance n'est pas une source de gain pour l'assuré (art. 26 al. 3 LAMA). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, sont réputées prestations imputables d'autres assureurs celles qui sont comparables aux prestations de la caisse-maladie, les autres assureurs pouvant être des compagnies privées, en particulier l'assurance responsabilité civile de l'auteur d'un accident (ATF 115 V 124 consid. 1a et les références).
b) Le droit de la prévoyance professionnelle contient certaines dispositions en matière de coordination avec l'assurance-maladie. C'est ainsi que, aux termes de l'art. 26 al. 2 LPP, l'institution de prévoyance peut stipuler, dans ses dispositions réglementaires, que le droit aux prestations est différé aussi longtemps que l'assuré reçoit un salaire entier. Se fondant sur cette disposition de la loi, ainsi que sur l'art. 34 al. 2 LPP qui lui donne mandat d'édicter des prescriptions afin d'empêcher que le cumul de prestations ne procure un avantage injustifié à l'assuré ou à ses survivants, le Conseil fédéral a autorisé les institutions de prévoyance, à l'art. 27 OPP 2, à différer le droit aux prestations d'invalidité jusqu'à épuisement des indemnités journalières, lorsque:
"a. l'assuré reçoit, en lieu et place du salaire entier, des indemnités
journalières de l'assurance-maladie équivalant à au moins 80 pour cent du
salaire dont il est privé et que
b. les indemnités journalières ont été financées au moins pour moitié par
l'employeur."
L'art. 26 al. 2 LPP est une norme de coordination dans le temps qui a pour but d'éviter que le paiement du salaire ou l'octroi de prestations de remplacement grâce auquel l'employeur est libéré de son obligation de verser le salaire - après la survenance de l'invalidité - ne procure à l'assuré des ressources plus élevées que lorsqu'il était apte à travailler (Message du Conseil fédéral à l'appui d'un projet de loi sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité du 19 décembre 1975, FF 1976 I 202). Le droit à une rente d'invalidité ne peut toutefois être différé que si les dispositions internes (règlement, statuts) de l'institution de prévoyance le stipulent expressément (MOSER, Die zweite Säule und ihre Tragfähigkeit, thèse Bâle 1992, p. 206; NEF, Die Leistungen der Beruflichen Vorsorge in Konkurrenz zu anderen Versicherungsträgern sowie haftpflichtigen Dritten, SZS 1987, p. 30).
3. a) Le recourant soutient qu'en cas de concours entre les indemnités journalières versées par une caisse-maladie et la rente d'invalidité de la prévoyance professionnelle, ce sont les règles du droit de la prévoyance professionnelle, plus spécialement les art. 34 al. 2 LPP et 24 al. 1 OPP 2 qui s'appliquent, à l'exclusion de l'art. 26 LAMA: la caisse de pensions peut réduire les prestations d'invalidité et de survivants dans la mesure où, ajoutées à d'autres revenus à prendre en compte, elles dépassent 90 pour cent du gain annuel dont on peut présumer que l'intéressé est privé (art. 24 al. 1 OPP 2). Mais, si une caisse de pensions décide de ne pas s'opposer à un tel cumul, la caisse-maladie ne saurait, quant à elle, réduire ses prestations pour surassurance.
De son côté, l'OFAS exprime l'avis que si le règlement de la caisse de pensions ne contient pas de disposition sur la surindemnisation, alors les prestations découlant de la LPP ont la priorité sur les indemnités de la caisse-maladie; dans un tel cas, l'art. 26 LAMA est applicable, à l'exclusion des dispositions sur la surindemnisation de l'OPP 2.
Mais, poursuit l'OFAS, s'il existe une réglementation statutaire conforme ou analogue à l'art. 27 OPP 2 et que l'institution de prévoyance renonce à l'appliquer, la caisse-maladie n'est pas admise à invoquer l'art. 26 LAMA pour réduire ses indemnités journalières; la caisse de pensions, en renonçant à réduire ou à supprimer ses prestations, procure à l'assuré un avantage dont la caisse-maladie ne saurait le priver; cela reviendrait, dit l'office, "à reprendre d'une main ce que l'on donne de l'autre" et irait, de surcroît, à l'encontre des dispositions potestatives de l'OPP 2 en matière de coordination.
b) En l'espèce, il sied tout d'abord de constater que l'institution de prévoyance n'a pas différé le droit à la rente d'invalidité jusqu'à épuisement des indemnités journalières de l'assurance-maladie. Cela s'explique soit par l'absence de règle idoine dans les dispositions internes de la fondation, soit par le fait que la condition d'un financement par l'employeur faisait défaut (du moment que l'assuré était passé de l'assurance collective dans l'assurance individuelle; art. 27 let. b OPP 2). L'hypothèse envisagée - de manière tout à fait abstraite - par l'OFAS, selon laquelle une institution de prévoyance pourrait, de cas en cas, renoncer à faire usage d'une réglementation statutaire qui, pourtant, l'autoriserait à différer le droit aux prestations d'invalidité, n'apparaît pas plausible en l'espèce. Ni les parties ni les premiers juges ne l'envisagent d'ailleurs. Il n'y a donc pas lieu de s'arrêter à cette hypothèse.
c) Cela étant, le point de vue du recourant est erroné dans la mesure où il soutient que les règles du droit de la prévoyance professionnelle s'opposent à l'application de l'art. 26 LAMA. Lorsque l'institution de prévoyance n'a pas prévu, dans son règlement, de différer le droit à la rente en vertu des art. 26 al. 2 LPP et 27 OPP 2, elle est tenue d'allouer ses prestations en priorité. Elle l'est aussi, de la même manière, lorsque son règlement contient une disposition conforme à l'art. 27 OPP 2, mais que les conditions d'application de cette norme ne sont pas remplies. Dans un cas comme dans l'autre, elle ne saurait, contrairement à ce que soutient le recourant, se prévaloir de l'art. 24 OPP 2 pour éventuellement réduire la rente d'invalidité. Les indemnités journalières ne sont pas, en effet, des revenus "à prendre en compte" au sens de l'art. 24 al. 1 et 2 OPP 2 (MAURER, Bundessozialversicherungsrecht, pp. 224 et 226). On notera, en outre, que la règle de base en matière de surindemnisation dans la LPP, c'est-à-dire l'art. 34 al. 2 LPP, est muette sur les rapports avec la LAMA.
Il apparaît ainsi que les conséquences d'un cumul des prestations ici en cause ne sont pas réglées par le droit de la prévoyance professionnelle. C'est donc bien l'art. 26 LAMA qui est applicable en tant que règle générale de coordination, comme l'admet d'ailleurs la doctrine unanime (MOSER, loc.cit., p. 206; NEF, loc.cit., p. 30; RIEMER, Verhältnis des BVG [Obligatorium und freiwillige berufliche Vorsorge] zu anderen Sozialversicherungszweigen und zum Haftpflichtrecht, SZS 1987, p. 126 s.; MAURER, op.cit., p. 226).
d) Certes, si une institution de prévoyance renonce à adopter une réglementation analogue à l'art. 27 OPP 2, elle alloue d'une certaine manière des prestations qui vont au-delà des obligations minimales que lui impose la loi. Mais, sous l'angle de l'art. 26 LAMA, ce fait est sans importance, car cette norme légale s'applique indifféremment aux prestations de la prévoyance obligatoire et à celles de la prévoyance plus étendue (RIEMER, loc.cit., p. 127).
Une telle renonciation n'équivaut pas non plus à l'allocation de prestations à titre bénévole, lesquelles n'entrent pas en considération dans le calcul de la surindemnisation au sens de l'art. 26 al. 3 LAMA (ATF 107 V 232 consid. 1 in fine). Si le règlement de l'institution ne prévoit pas la possibilité de différer le droit à la rente, les prestations sont dues en vertu de la loi et des dispositions réglementaires applicables au cas particulier. L'institution reste "tenue à prestation" au sens de l'art. 26 al. 3 LAMA.
e) A la lumière de ce qui précède, la caisse intimée était en droit - et même était tenue - de réduire ses prestations pour surassurance. Quant au calcul de la surassurance, il n'est pas discuté et il n'apparaît au demeurant pas critiquable.
Cependant, comme le font observer avec raison les premiers juges, lorsque les prestations sont réduites pour éviter une surindemnisation au sens de l'art. 26 LAMA, les droits de l'assuré sont plus étendus dans le temps. En effet, si l'indemnité journalière doit être allouée pendant 720 jours dans une période de 900 jours consécutifs (art. 12bis al. 3 LAMA), il est logique, comme l'a jugé le Tribunal fédéral des assurances, d'admettre qu'une indemnité réduite doit être accordée pendant une période d'indemnisation augmentée dans une proportion adéquate. Ainsi, en cas de réduction de 50 pour cent, les indemnités partielles doivent être fournies pendant 1440 jours au moins (cf. ATF 98 V 75, 81; RAMA 1989 no K 823 p. 391).
4. Il suit de là que le recours de droit administratif est mal fondé. | fr | Art. 26 LAMI, art. 26 cpv. 2 LPP, art. 27 OPP 2: sovrassicurazione. In caso di cumulo di indennità giornaliere dell'assicurazione contro le malattie e di una rendita d'invalidità della previdenza professionale, la cassa malati, se vi è sovrassicurazione ai sensi dell'art. 26 LAMI, è tenuta a ridurre le sue prestazioni. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-58%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,563 | 120 V 65 | 120 V 65
Sachverhalt ab Seite 66
A.- Der 1968 geborene F. nahm am 28. Juli 1987 eine Aushilfstätigkeit für die A. AG auf und erlitt bereits am ersten Tag einen Arbeitsunfall mit erheblichen Verletzungen. Als Folgen resultierten eine langdauernde Arbeitsunfähigkeit, zahlreiche operative Eingriffe und schliesslich - nachdem er seine Lehre als Sanitärinstallateur nicht beenden konnte - eine Umschulung zum Helikopterpiloten. Da es sich bei der A. AG um eine der SUVA unterstellte Unternehmung handelte, kam die Anstalt für die Folgen dieses Unfalls ohne weiteres auf.
Nach Erwerb des Berufspilotenbrevets arbeitete F. ab 1. Mai 1990 für die - ebenfalls der SUVA unterstellte - S. AG, und zwar zu Beginn mit einem vollen Pensum. Aufgrund der damit verbundenen Belastungen gelangte er jedoch bald an seine Leistungsgrenze, was mit ein Grund dafür gewesen sein mag, dass er auf Ende August 1990 aus diesem Betrieb austrat. In der Folge war F. vom 1. September bis 30. November 1990 im Restaurant D. und vom 15. Dezember 1990 bis 15. Januar 1991 für die I. AG tätig, bevor er aufgrund von Spätfolgen seines Unfalls erneut vollständig arbeitsunfähig wurde und ihm die SUVA ab 16. Januar 1991 wiederum Taggeldzahlungen ausrichtete. Im Verlaufe des Jahres 1991 flog F. zu einem Ansatz von Fr. 2.-- pro Flugminute verschiedene Einsätze für die H. AG, was ihm einen Gesamtverdienst von rund Fr. 8'000.-- einbrachte. Am 19. Mai 1992 erstattete er der SUVA Meldung über einen am 1. desselben Monats erlittenen Nichtberufsunfall: Beim Befestigen eines Drahtes hatte er sich mit der Zange den rechten Eckzahn ausgeschlagen und zwei weitere Zähne gelockert. Die SUVA stellte sich auf den Standpunkt, dass dafür kein Versicherungsschutz bestehe, weshalb sie am 2. September 1992 die Ablehnung von Leistungen verfügte. Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus, dass F. nach Wiedererlangung seiner Arbeitsfähigkeit ab 1. September 1990 bis zur erneuten Arbeitsunfähigkeit ab 16. Januar 1991 in keinem ihr unterstellten Betrieb gearbeitet und daher der Versicherungsschutz am 30. September 1990 geendet habe; auch mit der Tätigkeit für die H. AG sei kein Anstellungsverhältnis begründet worden, das geeignet gewesen wäre, den Versicherungsschutz wiederherzustellen.- An dieser Auffassung hielt die SUVA mit Einspracheentscheid vom 19. November 1992 fest.
B.- Die hiegegen erhobene Beschwerde hiess das Versicherungsgericht des Kantons Graubünden, nach Einholung einer ablehnenden Vernehmlassung der SUVA, mit Entscheid vom 26. März 1993 gut.
C.- Die SUVA führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, es sei der kantonale Gerichtsentscheid aufzuheben.
F. lässt auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliessen. Denselben Antrag stellt das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV).
D.- Auf die Begründung des angefochtenen Gerichtsentscheides und der Anträge wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Nach Art. 3 Abs. 2 UVG endet die obligatorische Unfallversicherung mit dem 30. Tag nach dem Tage, an dem der Anspruch auf mindestens den halben Lohn aufhört. Gemäss Abs. 5 der gleichen Bestimmung regelt der Bundesrat unter anderem die Vergütungen und Ersatzeinkünfte, die als Lohn gelten. Dazu zählen insbesondere die Taggelder der obligatorischen Unfallversicherung und der Invalidenversicherung (Art. 7 Abs. 1 lit. b UVV).
b) Soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, werden die Versicherungsleistungen bei Berufsunfällen, Nichtberufsunfällen und Berufskrankheiten gewährt (Art. 6 Abs. 1 UVG). Art. 7 und 8 UVG umschreiben die Berufs- und Nichtberufsunfälle. Teilzeitbeschäftigte, deren Arbeitsdauer das vom Bundesrat festzusetzende Mindestmass nicht erreicht, sind gegen Nichtberufsunfälle nicht versichert, wohingegen bei ihnen auch die Unfälle auf dem Arbeitsweg als Berufsunfälle gelten (Art. 7 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 UVG). Das Mindestmass der Arbeitsdauer ist in Art. 13 UVV festgehalten. Danach sind teilzeitbeschäftigte Arbeitnehmer, deren wöchentliche Arbeitszeit bei einem Arbeitgeber mindestens 12 Stunden beträgt, auch gegen Nichtberufsunfälle versichert (Art. 13 Abs. 1 UVV). Daraus folgt durch Umkehrschluss, dass keine Versicherung für Nichtberufsunfälle besteht, wenn der Teilzeitbeschäftigte wöchentlich weniger als 12 Stunden für einen Arbeitgeber tätig ist.
c) Bei Berufsunfällen erbringt derjenige Versicherer die Leistungen, bei dem die Versicherung zur Zeit des Unfalls bestanden hat (Art. 77 Abs. 1 Satz 1 UVG). Bei Nichtberufsunfällen erbringt derjenige Versicherer die Leistungen, bei dem der Verunfallte zuletzt auch gegen Berufsunfälle versichert war (Abs. 2). Nach Abs. 3 lit. b (am Anfang) dieser Bestimmung ordnet der Bundesrat insbesondere die Leistungspflicht und das Zusammenwirken der Versicherer bei einem erneuten Unfall. Dazu hat er Art. 100 UVV erlassen, dessen vorliegend bedeutsame Absätze 1 und 2 wie folgt lauten:
"Art. 100 Leistungspflicht bei erneutem Unfall
1 Wenn der Versicherte erneut verunfallt, während er wegen eines
versicherten Unfalls noch behandlungsbedürftig, arbeitsunfähig und
versichert ist, so muss der bisher leistungspflichtige Versicherer auch die
Leistungen für den neuen Unfall erbringen.
2 Verunfallt der Versicherte während der Heilungsdauer eines oder
mehrerer Unfälle, aber nach der Wiederaufnahme einer versicherten
Tätigkeit, erneut und löst der neue Unfall Anspruch auf Taggeld aus, so
erbringt der für den neuen Unfall leistungspflichtige Versicherer auch die
Leistungen für die früheren Unfälle. Die anderen beteiligten Versicherer
vergüten ihm diese Leistungen, ohne Teuerungszulagen, nach Massgabe der
Verursachung; damit ist ihre Leistungspflicht abgegolten. Die beteiligten
Versicherer können untereinander von dieser Regelung abweichende
Vereinbarungen treffen, namentlich wenn der neue Unfall wesentlich
geringere Folgen hat als der frühere."
2. Fest steht unbestrittenermassen, dass der Beschwerdegegner im Zeitpunkt seines neuerlichen Unfalls vom 1. Mai 1992 aufgrund des Anfang Januar 1991 eingetretenen Rückfalls im Genuss von Taggeldern der SUVA stand. Soweit er hingegen im vorliegenden Verfahren erneut dafürzuhalten scheint, dass sich bereits aus diesem Grund eine Leistungspflicht der SUVA auch hinsichtlich der am 1. Mai 1992 erlittenen Zahnverletzungen ergebe, kann ihm - wie Vorinstanz, SUVA und BSV zu Recht erkannt haben - nicht gefolgt werden. Denn es besteht kein Zweifel, dass der, seit Anfang Mai 1990 wiederum voll arbeitsfähige, Beschwerdegegner seine Versicherteneigenschaft 30 Tage nach dem auf Ende August 1990 erfolgten Austritt aus der - der SUVA unterstellten - S. AG verlor, nachdem ihm aus diesem Arbeitsverhältnis keine weitergehenden Lohnansprüche mehr zustanden. Weder dem Gesetz noch der dazu ergangenen Verordnung lässt sich eine Vorschrift entnehmen, wonach bereits die wegen des Rückfalls am 16. Januar 1991 wieder auflebende Taggeldberechtigung geeignet gewesen wäre, das Versicherungsverhältnis zur SUVA erneut entstehen zu lassen. Ebensowenig vermag der Beschwerdegegner mit seiner Rüge der Ungleichbehandlung durchzudringen, lassen sich doch die Verhältnisse bei ununterbrochenem Taggeldbezug einerseits und neu entstandener Taggeldberechtigung nach Verlust der Versicherteneigenschaft anderseits weder sachlich noch rechtlich miteinander vergleichen: Der Versicherte, dessen Taggeldberechtigung zufolge Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit erlischt, ist in der Lage, sich den Versicherungsschutz durch Ausübung einer versicherungspflichtigen Arbeitnehmertätigkeit, sei es beim bisherigen, sei es bei einem anderen Arbeitgeber, zu wahren oder ihn durch Antritt einer Stelle wieder zu erlangen. Gerade in einem System, das nebst der SUVA noch andere registrierte Versicherer zulässt (Art. 58 und 68 UVG), kann dieser Unterschied nicht unberücksichtigt bleiben.
3. a) Im Rahmen seiner Hauptbegründung hat das kantonale Gericht die nach geleisteten Flugminuten entlöhnte Tätigkeit des Beschwerdegegners für die H. AG als versicherungspflichtige Arbeitnehmertätigkeit im Sinne von Art. 1 UVG qualifiziert, da er vom 19. Januar bis 10. August 1991 während ungefähr 66 Flugstunden mehr oder weniger regelmässig für jenen Betrieb gearbeitet habe. Diese Dauer und Regelmässigkeit zeigten - so die Vorinstanz -, dass es sich bei dieser Tätigkeit nicht um blosse Handreichungen oder kurzfristige Gefälligkeitstätigkeiten gehandelt habe. Vielmehr liege eine unselbständige Erwerbstätigkeit vor, womit der Beschwerdegegner im Januar 1991 automatisch wieder bei der SUVA versichert gewesen sei, welches Versicherungsverhältnis aufgrund der - ohne Unterbruch von mindestens 30 Tagen - erbrachten SUVA-Taggeldleistungen bis zum Unfall vom 1. Mai 1992 fortgedauert habe.
b) In diesem Punkt wirft die SUVA der Vorinstanz zur Hauptsache vor, sie verkenne, dass es sich bei der fraglichen Tätigkeit lediglich um eine - das zeitliche Mindestmass gemäss Art. 7 Abs. 2 UVG in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 UVV nicht erfüllende - Teilzeitbeschäftigung gehandelt habe.
Dem ist mit dem BSV beizupflichten. Denn weil der Beschwerdegegner mit den auf mehrere Monate (Januar bis August 1991) verteilten total 66 Stunden fraglos während weniger als 12 Stunden wöchentlich tätig gewesen war, vermochte er jedenfalls hinsichtlich der Nichtbetriebsunfälle, um die es hier einzig geht, keinen Versicherungsschutz zu erlangen (vgl. Erw. 1b hievor). Daher lässt sich aus dem Umstand der ab 16. Januar 1991 wieder aufgenommenen, bis zum Unfall vom 1. Mai 1992 ununterbrochenen Taggeldausrichtung in Verbindung mit den Einsätzen für die H. AG nichts zugunsten des Beschwerdegegners ableiten.
4. Zu prüfen bleibt schliesslich, wie es sich mit der Zusatzbegründung des angefochtenen Gerichtsentscheides verhält.
a) Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass der Beschwerdegegner vom 15. Dezember 1990 bis zum 15. Januar 1991 für die der SUVA nicht unterstellte I. AG vollwertig gearbeitet habe. Dadurch und in Verbindung mit der am 16. Januar 1991 wieder einsetzenden Taggeldzahlung zufolge erneuter vollständiger Arbeitsunfähigkeit sei die durch den Eintritt bei der I. AG entstandene Unfallversicherungsdeckung aufrecht geblieben, sofern seither kein Wechsel des Versicherungsträgers wegen neuerlicher Aufnahme einer versicherten Erwerbstätigkeit erfolgte. Falls ein neues versicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis mit der H. AG zu verneinen sei - welche Auffassung in bezug auf Nichtberufsunfälle nach dem Gesagten (Erw. 3b hievor) die allein richtige ist -, habe das mit der Aufnahme der Arbeit bei der I. AG neu begründete Versicherungsverhältnis mit einem anderen Versicherer (Art. 68 UVG) infolge der anschliessend lückenlos geleisteten UVG-Taggelder der SUVA bis zum Unfall vom 1. Mai 1992 weitergedauert. Der neue Versicherer (der I. AG) hätte jedoch gemäss Art. 100 Abs. 2 UVV nur dann für die Unfallfolgen aufkommen müssen, wenn durch den neuen Unfall vom 1. Mai 1992 ein Anspruch auf Taggeldleistungen ausgelöst worden wäre, was hier nicht zutreffe. Der Zweck jener Bestimmung bestehe unter anderem wohl darin, aus verfahrensökonomischen Gründen bei blossen Bagatellunfällen die Leistungspflicht beim bisherigen Versicherer zu belassen, obwohl grundsätzlich - nach Wiederaufnahme einer versicherten Tätigkeit - ein später hinzugetretener Versicherer für den neuerlichen Unfall zuständig wäre. Ein solcher Bagatellunfall liege hier vor, nachdem der Beschwerdegegner am 1. Mai 1992 einen Zahnschaden erlitten habe, ohne dass er dadurch arbeitsunfähig geworden wäre. Infolgedessen sei die SUVA, die nach wie vor die Leistungen aus dem Unfall von 1987 erbringe, auch für den Unfall vom 1. Mai 1992 leistungspflichtig.
b) Die beschwerdeführende SUVA widersetzt sich dieser Eventualbegründung insoweit nicht, als sie auf der Annahme beruht, es sei durch den Antritt der Arbeit für die I. AG ein neues und wegen des lückenlosen UVG-Taggeldbezugs bis zum Unfall vom 1. Mai 1992 fortbestehendes Versicherungsverhältnis mit einem anderen zugelassenen Versicherer begründet worden. Hingegen wendet sie sich gegen die vorinstanzliche Auslegung von Art. 100 Abs. 2 UVV, die sich nach ihrem Dafürhalten mit Art. 77 Abs. 2 UVG nicht vereinbaren lasse. Denn die Leistungspflicht der Versicherer sei im Gesetz abschliessend geregelt, indem bei Nichtberufsunfällen derjenige Versicherer die Leistungen erbringe, bei dem der Verunfallte zuletzt auch gegen Berufsunfälle versichert war. Dies sei im vorliegenden Fall der Unfallversicherer der I. AG gewesen, und letztere habe die Prämien sowohl für die Berufs- als auch die Nichtberufsunfallversicherung geleistet.
Zu Art. 100 Abs. 2 UVV führt die SUVA aus, dass darin die Leistungspflicht des neuen Versicherers für den neuen Unfall als Grundprinzip verankert werde. Diese Leistungspflicht gehe so weit, dass der spätere Versicherer auch für die Leistungen aus früheren Unfällen aufzukommen habe, sofern der neue Unfall einen Anspruch auf Taggeldleistungen auslöse, welche Zusatzleistungen ihm von den übrigen beteiligten Versicherern anteilsmässig zurückerstattet würden. Entgegen den vorinstanzlichen Annahmen sei also der Zweck von Art. 100 Abs. 2 UVV nicht in der Entlastung des späteren Versicherers zu suchen, sondern in dessen Zusatzbelastung durch Leistungen aus einem früheren Unfall. Dabei solle vor allem verhindert werden, dass der betroffene Versicherte mit mehreren Versicherungen verhandeln und allenfalls prozessieren müsse. Demgegenüber bringe die vorinstanzliche Auslegung, wonach die Leistungspflicht bei blossen Bagatellunfällen aus verfahrensökonomischen Gründen beim bisherigen Versicherer zu belassen sei, erhebliche Rechtsunsicherheit mit sich. So müsste bei einem Bagatellunfall jeder Arbeitgeber zunächst prüfen, ob eventuell der Versicherte aus einem früheren Unfall noch Leistungen beziehe, was bei bloss teilweiser Arbeitsunfähigkeit häufig vorkomme. In dieser Situation dürfte er nach der vorinstanzlichen Lesart den neuen Bagatellunfall nicht seinem eigenen Unfallversicherer melden, sondern er müsste die frühere Unfallversicherung ausfindig machen und dieser den Schaden anzeigen. Eine solche Regelung liefe dem Gesetzeswortlaut von Art. 77 UVG klar zuwider und wäre in der Praxis unhaltbar.
Die SUVA beschliesst ihre Ausführungen damit, dass sie für den Nichtberufsunfall vom 1. Mai 1992 keine Leistungen zu erbringen habe, die Leistungspflicht vielmehr beim Unfallversicherer der I. AG liege, dem sie die erforderlichen Akten nach Abschluss des vorliegenden Verfahrens zukommen lassen werde.
c) Das BSV seinerseits pflichtet der vorinstanzlichen Eventualbegründung bei, da sie sich nicht nur vom Wortlaut her, sondern auch aus entstehungsgeschichtlicher Sicht rechtfertigen lasse. Unter anderem wird hervorgehoben, die SUVA selbst habe im Vernehmlassungsverfahren zur UVV auf den Kompromisscharakter der geltenden Lösungsvariante von Art. 100 Abs. 2 UVV hingewiesen und zudem ausdrücklich festgehalten, dass die gesetzliche Grundlage dafür in Art. 77 Abs. 3 UVG zu finden sei. Die von der Anstalt nunmehr beschwerdeweise vorgetragene Ansicht, die gesetzliche Grundlage zu Art. 100 Abs. 2 UVV bestehe in Art. 77 Abs. 2 UVG, welche Bestimmung die Leistungspflicht der Versicherer abschliessend regle, könne daher nicht geteilt werden.
5. a) Vorweg ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner im Zeitpunkt seines Nichtberufsunfalls vom 1. Mai 1992 grundsätzlich obligatorisch unfallversichert war. Dies folgt aus der Arbeitnehmertätigkeit für die I. AG vom 15. Dezember 1990 bis zum 15. Januar 1991 und den im Anschluss von der SUVA ab 16. Januar 1991 erbrachten Taggeldzahlungen. Insoweit besteht auch unter den Verfahrensbeteiligten Einigkeit. In Frage steht einzig, bei welchem Versicherer diese Deckung bestand. Es geht mithin aus unfallversicherungsrechtlicher Sicht nicht um die Versicherteneigenschaft als solche, sondern um die Abgrenzung der leistungsbezogenen Zuständigkeit, und zwar zwischen der SUVA einerseits und dem registrierten Unfallversicherer der I. AG anderseits.
Mit Blick auf die zu klärende Rechtsfrage bestünde an sich Anlass, den Unfallversicherer der I. AG als Mitinteressierten in das vorliegende Verfahren einzubeziehen. Wie sich jedoch aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, kann von derartigen Weiterungen abgesehen werden.
b) Bei der Beantwortung dieser Frage kann der SUVA zunächst insoweit nicht gefolgt werden, als sie die Abgrenzung der Versicherungszuständigkeit bei Nichtberufsunfällen durch Art. 77 Abs. 2 UVG abschliessend geregelt sehen möchte. Zwar trifft es zu, dass die in Art. 77 Abs. 1 und Abs. 2 UVG aufgestellten formellrechtlichen Grundsätze durch materielles Verordnungsrecht nur in dem Umfang abgeändert werden dürfen, als dazu nach Art. 77 Abs. 3 UVG eine delegationsrechtliche Zuständigkeit eingeräumt wird (vgl. BGE 116 V 53 f.). Soweit die Abgrenzung der Zuständigkeit der SUVA gegenüber anderen registrierten Versicherern in Frage steht (unveröffentlichtes Urteil K. vom 14. März 1988), darf abweichendes Verordnungsrecht gesetzt werden, sofern dazu in Art. 77 Abs. 3 UVG eine Delegationsgrundlage besteht. Eine solche Grundlage ist im vorliegenden Sachzusammenhang gegeben. Denn gemäss Art. 77 Abs. 3 lit. b UVG ordnet der Bundesrat die Leistungspflicht und das Zusammenwirken der Versicherer unter anderem bei einem erneuten Unfall (erster Satzteil), und zwar - wie dem anschliessenden, durch das Wort "namentlich" eingeleiteten Satzteil zu entnehmen ist - generell, also nicht nur für die im Gesetz besonders erwähnten Spezialfälle (Verlust paariger Organe oder andere Änderungen des Invaliditätsgrades). Insofern halten sich Art. 100 Abs. 1 und 2 UVV sicherlich im gesetzlichen Rahmen.
c) Was im weiteren den Aufbau von Art. 100 UVV, insbesondere das Verhältnis zwischen dessen beiden Absätzen anbelangt, handelt es sich beim zweiten um eine lex specialis zum ersten Absatz: Sofern und soweit der Tatbestand des Abs. 2 entfällt - was hier zutrifft, nachdem der neue Unfall keinen Anspruch auf Taggeld auslöste -, bleibt es bei der Grundregel des Art. 100 Abs. 1 UVV. Dessen Tatbestand ist im vorliegenden Fall, bis auf eine Ausnahme, in allen Punkten ohne weiteres gegeben: So verunfallte der Beschwerdegegner erneut, als ("während") er wegen eines versicherten Unfalls noch behandlungsbedürftig und arbeitsunfähig war. Fraglich bleibt einzig die soeben erwähnte Ausnahme, nämlich was die Verordnung mit der zusätzlich verlangten Versicherteneigenschaft ("und versichert ist") meint. Damit kann diejenige beim bisherigen (letzten) Unfallversicherer angesprochen sein oder aber ganz einfach die (generelle) Versicherteneigenschaft an sich, die allenfalls durch Zugehörigkeit bei einem anderen (registrierten) Versicherer begründet worden ist.
Hinsichtlich der so gestellten Frage erweist sich als bedeutsam, dass sich der Passus "wegen eines versicherten Unfalls" wohl auf das "noch behandlungsbedürftig und arbeitsunfähig", nicht aber auf das "und versichert" beziehen kann. Denn wie sich aus den Darlegungen in Erw. 2 ergibt, gewährleistet der Umstand eines erlittenen versicherten Unfalls als solcher die Weiterdauer der Versicherteneigenschaft und damit des Versicherungsschutzes gerade nicht. Deshalb kann sich das kausale "wegen" notwendigerweise nicht auf das "und versichert ist" beziehen. Aus diesen grammatikalisch-systematischen Überlegungen ergibt sich schlüssig, dass das Erfordernis "und versichert ist" in Art. 100 Abs. 1 UVV generell die blosse unfallversicherungsrechtliche Versicherteneigenschaft meint. Damit erwarb sich der Beschwerdegegner durch den Antritt der Vollzeitarbeit in der I. AG erneut die Versichertenqualität, weshalb er nach Art. 100 Abs. 1 UVV von der SUVA die Zusprechung der gesetzlichen Leistungen aus dem zweiten Unfall vom 1. Mai 1992 beanspruchen kann. Damit hält der angefochtene Gerichtsentscheid im Ergebnis stand. | de | Art. 77 Abs. 2 und 3 lit. b UVG, Art. 100 Abs. 1 und 2 UVV. - Zuständigkeit der Versicherer bei Nichtberufsunfällen: Art. 77 Abs. 2 UVG enthält diesbezüglich keine abschliessende Regel. Vielmehr ist der Bundesrat gemäss Art. 77 Abs. 3 lit. b UVG befugt, die Leistungspflicht und das Zusammenwirken der Versicherer bei einem erneuten Unfall zu ordnen, und zwar nicht nur für die im Gesetz erwähnten Spezialfälle, sondern generell. Insofern sind Art. 100 Abs. 1 und 2 UVV gesetzmässig (Erw. 5b).
- Die beiden Absätze von Art. 100 UVV stehen zueinander im Verhältnis von Grund- (Abs. 1) und Spezialregel (Abs. 2). Das in Abs. 1 aufgestellte Erfordernis "und versichert ist" meint nicht die beim bisherigen (letzten) Unfallversicherer bestehende, sondern die generelle, allenfalls durch die Zugehörigkeit bei einem anderen Versicherer begründete, Versicherteneigenschaft (Erw. 5c). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-65%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,564 | 120 V 65 | 120 V 65
Sachverhalt ab Seite 66
A.- Der 1968 geborene F. nahm am 28. Juli 1987 eine Aushilfstätigkeit für die A. AG auf und erlitt bereits am ersten Tag einen Arbeitsunfall mit erheblichen Verletzungen. Als Folgen resultierten eine langdauernde Arbeitsunfähigkeit, zahlreiche operative Eingriffe und schliesslich - nachdem er seine Lehre als Sanitärinstallateur nicht beenden konnte - eine Umschulung zum Helikopterpiloten. Da es sich bei der A. AG um eine der SUVA unterstellte Unternehmung handelte, kam die Anstalt für die Folgen dieses Unfalls ohne weiteres auf.
Nach Erwerb des Berufspilotenbrevets arbeitete F. ab 1. Mai 1990 für die - ebenfalls der SUVA unterstellte - S. AG, und zwar zu Beginn mit einem vollen Pensum. Aufgrund der damit verbundenen Belastungen gelangte er jedoch bald an seine Leistungsgrenze, was mit ein Grund dafür gewesen sein mag, dass er auf Ende August 1990 aus diesem Betrieb austrat. In der Folge war F. vom 1. September bis 30. November 1990 im Restaurant D. und vom 15. Dezember 1990 bis 15. Januar 1991 für die I. AG tätig, bevor er aufgrund von Spätfolgen seines Unfalls erneut vollständig arbeitsunfähig wurde und ihm die SUVA ab 16. Januar 1991 wiederum Taggeldzahlungen ausrichtete. Im Verlaufe des Jahres 1991 flog F. zu einem Ansatz von Fr. 2.-- pro Flugminute verschiedene Einsätze für die H. AG, was ihm einen Gesamtverdienst von rund Fr. 8'000.-- einbrachte. Am 19. Mai 1992 erstattete er der SUVA Meldung über einen am 1. desselben Monats erlittenen Nichtberufsunfall: Beim Befestigen eines Drahtes hatte er sich mit der Zange den rechten Eckzahn ausgeschlagen und zwei weitere Zähne gelockert. Die SUVA stellte sich auf den Standpunkt, dass dafür kein Versicherungsschutz bestehe, weshalb sie am 2. September 1992 die Ablehnung von Leistungen verfügte. Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus, dass F. nach Wiedererlangung seiner Arbeitsfähigkeit ab 1. September 1990 bis zur erneuten Arbeitsunfähigkeit ab 16. Januar 1991 in keinem ihr unterstellten Betrieb gearbeitet und daher der Versicherungsschutz am 30. September 1990 geendet habe; auch mit der Tätigkeit für die H. AG sei kein Anstellungsverhältnis begründet worden, das geeignet gewesen wäre, den Versicherungsschutz wiederherzustellen.- An dieser Auffassung hielt die SUVA mit Einspracheentscheid vom 19. November 1992 fest.
B.- Die hiegegen erhobene Beschwerde hiess das Versicherungsgericht des Kantons Graubünden, nach Einholung einer ablehnenden Vernehmlassung der SUVA, mit Entscheid vom 26. März 1993 gut.
C.- Die SUVA führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, es sei der kantonale Gerichtsentscheid aufzuheben.
F. lässt auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliessen. Denselben Antrag stellt das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV).
D.- Auf die Begründung des angefochtenen Gerichtsentscheides und der Anträge wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Nach Art. 3 Abs. 2 UVG endet die obligatorische Unfallversicherung mit dem 30. Tag nach dem Tage, an dem der Anspruch auf mindestens den halben Lohn aufhört. Gemäss Abs. 5 der gleichen Bestimmung regelt der Bundesrat unter anderem die Vergütungen und Ersatzeinkünfte, die als Lohn gelten. Dazu zählen insbesondere die Taggelder der obligatorischen Unfallversicherung und der Invalidenversicherung (Art. 7 Abs. 1 lit. b UVV).
b) Soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, werden die Versicherungsleistungen bei Berufsunfällen, Nichtberufsunfällen und Berufskrankheiten gewährt (Art. 6 Abs. 1 UVG). Art. 7 und 8 UVG umschreiben die Berufs- und Nichtberufsunfälle. Teilzeitbeschäftigte, deren Arbeitsdauer das vom Bundesrat festzusetzende Mindestmass nicht erreicht, sind gegen Nichtberufsunfälle nicht versichert, wohingegen bei ihnen auch die Unfälle auf dem Arbeitsweg als Berufsunfälle gelten (Art. 7 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 UVG). Das Mindestmass der Arbeitsdauer ist in Art. 13 UVV festgehalten. Danach sind teilzeitbeschäftigte Arbeitnehmer, deren wöchentliche Arbeitszeit bei einem Arbeitgeber mindestens 12 Stunden beträgt, auch gegen Nichtberufsunfälle versichert (Art. 13 Abs. 1 UVV). Daraus folgt durch Umkehrschluss, dass keine Versicherung für Nichtberufsunfälle besteht, wenn der Teilzeitbeschäftigte wöchentlich weniger als 12 Stunden für einen Arbeitgeber tätig ist.
c) Bei Berufsunfällen erbringt derjenige Versicherer die Leistungen, bei dem die Versicherung zur Zeit des Unfalls bestanden hat (Art. 77 Abs. 1 Satz 1 UVG). Bei Nichtberufsunfällen erbringt derjenige Versicherer die Leistungen, bei dem der Verunfallte zuletzt auch gegen Berufsunfälle versichert war (Abs. 2). Nach Abs. 3 lit. b (am Anfang) dieser Bestimmung ordnet der Bundesrat insbesondere die Leistungspflicht und das Zusammenwirken der Versicherer bei einem erneuten Unfall. Dazu hat er Art. 100 UVV erlassen, dessen vorliegend bedeutsame Absätze 1 und 2 wie folgt lauten:
"Art. 100 Leistungspflicht bei erneutem Unfall
1 Wenn der Versicherte erneut verunfallt, während er wegen eines
versicherten Unfalls noch behandlungsbedürftig, arbeitsunfähig und
versichert ist, so muss der bisher leistungspflichtige Versicherer auch die
Leistungen für den neuen Unfall erbringen.
2 Verunfallt der Versicherte während der Heilungsdauer eines oder
mehrerer Unfälle, aber nach der Wiederaufnahme einer versicherten
Tätigkeit, erneut und löst der neue Unfall Anspruch auf Taggeld aus, so
erbringt der für den neuen Unfall leistungspflichtige Versicherer auch die
Leistungen für die früheren Unfälle. Die anderen beteiligten Versicherer
vergüten ihm diese Leistungen, ohne Teuerungszulagen, nach Massgabe der
Verursachung; damit ist ihre Leistungspflicht abgegolten. Die beteiligten
Versicherer können untereinander von dieser Regelung abweichende
Vereinbarungen treffen, namentlich wenn der neue Unfall wesentlich
geringere Folgen hat als der frühere."
2. Fest steht unbestrittenermassen, dass der Beschwerdegegner im Zeitpunkt seines neuerlichen Unfalls vom 1. Mai 1992 aufgrund des Anfang Januar 1991 eingetretenen Rückfalls im Genuss von Taggeldern der SUVA stand. Soweit er hingegen im vorliegenden Verfahren erneut dafürzuhalten scheint, dass sich bereits aus diesem Grund eine Leistungspflicht der SUVA auch hinsichtlich der am 1. Mai 1992 erlittenen Zahnverletzungen ergebe, kann ihm - wie Vorinstanz, SUVA und BSV zu Recht erkannt haben - nicht gefolgt werden. Denn es besteht kein Zweifel, dass der, seit Anfang Mai 1990 wiederum voll arbeitsfähige, Beschwerdegegner seine Versicherteneigenschaft 30 Tage nach dem auf Ende August 1990 erfolgten Austritt aus der - der SUVA unterstellten - S. AG verlor, nachdem ihm aus diesem Arbeitsverhältnis keine weitergehenden Lohnansprüche mehr zustanden. Weder dem Gesetz noch der dazu ergangenen Verordnung lässt sich eine Vorschrift entnehmen, wonach bereits die wegen des Rückfalls am 16. Januar 1991 wieder auflebende Taggeldberechtigung geeignet gewesen wäre, das Versicherungsverhältnis zur SUVA erneut entstehen zu lassen. Ebensowenig vermag der Beschwerdegegner mit seiner Rüge der Ungleichbehandlung durchzudringen, lassen sich doch die Verhältnisse bei ununterbrochenem Taggeldbezug einerseits und neu entstandener Taggeldberechtigung nach Verlust der Versicherteneigenschaft anderseits weder sachlich noch rechtlich miteinander vergleichen: Der Versicherte, dessen Taggeldberechtigung zufolge Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit erlischt, ist in der Lage, sich den Versicherungsschutz durch Ausübung einer versicherungspflichtigen Arbeitnehmertätigkeit, sei es beim bisherigen, sei es bei einem anderen Arbeitgeber, zu wahren oder ihn durch Antritt einer Stelle wieder zu erlangen. Gerade in einem System, das nebst der SUVA noch andere registrierte Versicherer zulässt (Art. 58 und 68 UVG), kann dieser Unterschied nicht unberücksichtigt bleiben.
3. a) Im Rahmen seiner Hauptbegründung hat das kantonale Gericht die nach geleisteten Flugminuten entlöhnte Tätigkeit des Beschwerdegegners für die H. AG als versicherungspflichtige Arbeitnehmertätigkeit im Sinne von Art. 1 UVG qualifiziert, da er vom 19. Januar bis 10. August 1991 während ungefähr 66 Flugstunden mehr oder weniger regelmässig für jenen Betrieb gearbeitet habe. Diese Dauer und Regelmässigkeit zeigten - so die Vorinstanz -, dass es sich bei dieser Tätigkeit nicht um blosse Handreichungen oder kurzfristige Gefälligkeitstätigkeiten gehandelt habe. Vielmehr liege eine unselbständige Erwerbstätigkeit vor, womit der Beschwerdegegner im Januar 1991 automatisch wieder bei der SUVA versichert gewesen sei, welches Versicherungsverhältnis aufgrund der - ohne Unterbruch von mindestens 30 Tagen - erbrachten SUVA-Taggeldleistungen bis zum Unfall vom 1. Mai 1992 fortgedauert habe.
b) In diesem Punkt wirft die SUVA der Vorinstanz zur Hauptsache vor, sie verkenne, dass es sich bei der fraglichen Tätigkeit lediglich um eine - das zeitliche Mindestmass gemäss Art. 7 Abs. 2 UVG in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 UVV nicht erfüllende - Teilzeitbeschäftigung gehandelt habe.
Dem ist mit dem BSV beizupflichten. Denn weil der Beschwerdegegner mit den auf mehrere Monate (Januar bis August 1991) verteilten total 66 Stunden fraglos während weniger als 12 Stunden wöchentlich tätig gewesen war, vermochte er jedenfalls hinsichtlich der Nichtbetriebsunfälle, um die es hier einzig geht, keinen Versicherungsschutz zu erlangen (vgl. Erw. 1b hievor). Daher lässt sich aus dem Umstand der ab 16. Januar 1991 wieder aufgenommenen, bis zum Unfall vom 1. Mai 1992 ununterbrochenen Taggeldausrichtung in Verbindung mit den Einsätzen für die H. AG nichts zugunsten des Beschwerdegegners ableiten.
4. Zu prüfen bleibt schliesslich, wie es sich mit der Zusatzbegründung des angefochtenen Gerichtsentscheides verhält.
a) Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass der Beschwerdegegner vom 15. Dezember 1990 bis zum 15. Januar 1991 für die der SUVA nicht unterstellte I. AG vollwertig gearbeitet habe. Dadurch und in Verbindung mit der am 16. Januar 1991 wieder einsetzenden Taggeldzahlung zufolge erneuter vollständiger Arbeitsunfähigkeit sei die durch den Eintritt bei der I. AG entstandene Unfallversicherungsdeckung aufrecht geblieben, sofern seither kein Wechsel des Versicherungsträgers wegen neuerlicher Aufnahme einer versicherten Erwerbstätigkeit erfolgte. Falls ein neues versicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis mit der H. AG zu verneinen sei - welche Auffassung in bezug auf Nichtberufsunfälle nach dem Gesagten (Erw. 3b hievor) die allein richtige ist -, habe das mit der Aufnahme der Arbeit bei der I. AG neu begründete Versicherungsverhältnis mit einem anderen Versicherer (Art. 68 UVG) infolge der anschliessend lückenlos geleisteten UVG-Taggelder der SUVA bis zum Unfall vom 1. Mai 1992 weitergedauert. Der neue Versicherer (der I. AG) hätte jedoch gemäss Art. 100 Abs. 2 UVV nur dann für die Unfallfolgen aufkommen müssen, wenn durch den neuen Unfall vom 1. Mai 1992 ein Anspruch auf Taggeldleistungen ausgelöst worden wäre, was hier nicht zutreffe. Der Zweck jener Bestimmung bestehe unter anderem wohl darin, aus verfahrensökonomischen Gründen bei blossen Bagatellunfällen die Leistungspflicht beim bisherigen Versicherer zu belassen, obwohl grundsätzlich - nach Wiederaufnahme einer versicherten Tätigkeit - ein später hinzugetretener Versicherer für den neuerlichen Unfall zuständig wäre. Ein solcher Bagatellunfall liege hier vor, nachdem der Beschwerdegegner am 1. Mai 1992 einen Zahnschaden erlitten habe, ohne dass er dadurch arbeitsunfähig geworden wäre. Infolgedessen sei die SUVA, die nach wie vor die Leistungen aus dem Unfall von 1987 erbringe, auch für den Unfall vom 1. Mai 1992 leistungspflichtig.
b) Die beschwerdeführende SUVA widersetzt sich dieser Eventualbegründung insoweit nicht, als sie auf der Annahme beruht, es sei durch den Antritt der Arbeit für die I. AG ein neues und wegen des lückenlosen UVG-Taggeldbezugs bis zum Unfall vom 1. Mai 1992 fortbestehendes Versicherungsverhältnis mit einem anderen zugelassenen Versicherer begründet worden. Hingegen wendet sie sich gegen die vorinstanzliche Auslegung von Art. 100 Abs. 2 UVV, die sich nach ihrem Dafürhalten mit Art. 77 Abs. 2 UVG nicht vereinbaren lasse. Denn die Leistungspflicht der Versicherer sei im Gesetz abschliessend geregelt, indem bei Nichtberufsunfällen derjenige Versicherer die Leistungen erbringe, bei dem der Verunfallte zuletzt auch gegen Berufsunfälle versichert war. Dies sei im vorliegenden Fall der Unfallversicherer der I. AG gewesen, und letztere habe die Prämien sowohl für die Berufs- als auch die Nichtberufsunfallversicherung geleistet.
Zu Art. 100 Abs. 2 UVV führt die SUVA aus, dass darin die Leistungspflicht des neuen Versicherers für den neuen Unfall als Grundprinzip verankert werde. Diese Leistungspflicht gehe so weit, dass der spätere Versicherer auch für die Leistungen aus früheren Unfällen aufzukommen habe, sofern der neue Unfall einen Anspruch auf Taggeldleistungen auslöse, welche Zusatzleistungen ihm von den übrigen beteiligten Versicherern anteilsmässig zurückerstattet würden. Entgegen den vorinstanzlichen Annahmen sei also der Zweck von Art. 100 Abs. 2 UVV nicht in der Entlastung des späteren Versicherers zu suchen, sondern in dessen Zusatzbelastung durch Leistungen aus einem früheren Unfall. Dabei solle vor allem verhindert werden, dass der betroffene Versicherte mit mehreren Versicherungen verhandeln und allenfalls prozessieren müsse. Demgegenüber bringe die vorinstanzliche Auslegung, wonach die Leistungspflicht bei blossen Bagatellunfällen aus verfahrensökonomischen Gründen beim bisherigen Versicherer zu belassen sei, erhebliche Rechtsunsicherheit mit sich. So müsste bei einem Bagatellunfall jeder Arbeitgeber zunächst prüfen, ob eventuell der Versicherte aus einem früheren Unfall noch Leistungen beziehe, was bei bloss teilweiser Arbeitsunfähigkeit häufig vorkomme. In dieser Situation dürfte er nach der vorinstanzlichen Lesart den neuen Bagatellunfall nicht seinem eigenen Unfallversicherer melden, sondern er müsste die frühere Unfallversicherung ausfindig machen und dieser den Schaden anzeigen. Eine solche Regelung liefe dem Gesetzeswortlaut von Art. 77 UVG klar zuwider und wäre in der Praxis unhaltbar.
Die SUVA beschliesst ihre Ausführungen damit, dass sie für den Nichtberufsunfall vom 1. Mai 1992 keine Leistungen zu erbringen habe, die Leistungspflicht vielmehr beim Unfallversicherer der I. AG liege, dem sie die erforderlichen Akten nach Abschluss des vorliegenden Verfahrens zukommen lassen werde.
c) Das BSV seinerseits pflichtet der vorinstanzlichen Eventualbegründung bei, da sie sich nicht nur vom Wortlaut her, sondern auch aus entstehungsgeschichtlicher Sicht rechtfertigen lasse. Unter anderem wird hervorgehoben, die SUVA selbst habe im Vernehmlassungsverfahren zur UVV auf den Kompromisscharakter der geltenden Lösungsvariante von Art. 100 Abs. 2 UVV hingewiesen und zudem ausdrücklich festgehalten, dass die gesetzliche Grundlage dafür in Art. 77 Abs. 3 UVG zu finden sei. Die von der Anstalt nunmehr beschwerdeweise vorgetragene Ansicht, die gesetzliche Grundlage zu Art. 100 Abs. 2 UVV bestehe in Art. 77 Abs. 2 UVG, welche Bestimmung die Leistungspflicht der Versicherer abschliessend regle, könne daher nicht geteilt werden.
5. a) Vorweg ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner im Zeitpunkt seines Nichtberufsunfalls vom 1. Mai 1992 grundsätzlich obligatorisch unfallversichert war. Dies folgt aus der Arbeitnehmertätigkeit für die I. AG vom 15. Dezember 1990 bis zum 15. Januar 1991 und den im Anschluss von der SUVA ab 16. Januar 1991 erbrachten Taggeldzahlungen. Insoweit besteht auch unter den Verfahrensbeteiligten Einigkeit. In Frage steht einzig, bei welchem Versicherer diese Deckung bestand. Es geht mithin aus unfallversicherungsrechtlicher Sicht nicht um die Versicherteneigenschaft als solche, sondern um die Abgrenzung der leistungsbezogenen Zuständigkeit, und zwar zwischen der SUVA einerseits und dem registrierten Unfallversicherer der I. AG anderseits.
Mit Blick auf die zu klärende Rechtsfrage bestünde an sich Anlass, den Unfallversicherer der I. AG als Mitinteressierten in das vorliegende Verfahren einzubeziehen. Wie sich jedoch aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, kann von derartigen Weiterungen abgesehen werden.
b) Bei der Beantwortung dieser Frage kann der SUVA zunächst insoweit nicht gefolgt werden, als sie die Abgrenzung der Versicherungszuständigkeit bei Nichtberufsunfällen durch Art. 77 Abs. 2 UVG abschliessend geregelt sehen möchte. Zwar trifft es zu, dass die in Art. 77 Abs. 1 und Abs. 2 UVG aufgestellten formellrechtlichen Grundsätze durch materielles Verordnungsrecht nur in dem Umfang abgeändert werden dürfen, als dazu nach Art. 77 Abs. 3 UVG eine delegationsrechtliche Zuständigkeit eingeräumt wird (vgl. BGE 116 V 53 f.). Soweit die Abgrenzung der Zuständigkeit der SUVA gegenüber anderen registrierten Versicherern in Frage steht (unveröffentlichtes Urteil K. vom 14. März 1988), darf abweichendes Verordnungsrecht gesetzt werden, sofern dazu in Art. 77 Abs. 3 UVG eine Delegationsgrundlage besteht. Eine solche Grundlage ist im vorliegenden Sachzusammenhang gegeben. Denn gemäss Art. 77 Abs. 3 lit. b UVG ordnet der Bundesrat die Leistungspflicht und das Zusammenwirken der Versicherer unter anderem bei einem erneuten Unfall (erster Satzteil), und zwar - wie dem anschliessenden, durch das Wort "namentlich" eingeleiteten Satzteil zu entnehmen ist - generell, also nicht nur für die im Gesetz besonders erwähnten Spezialfälle (Verlust paariger Organe oder andere Änderungen des Invaliditätsgrades). Insofern halten sich Art. 100 Abs. 1 und 2 UVV sicherlich im gesetzlichen Rahmen.
c) Was im weiteren den Aufbau von Art. 100 UVV, insbesondere das Verhältnis zwischen dessen beiden Absätzen anbelangt, handelt es sich beim zweiten um eine lex specialis zum ersten Absatz: Sofern und soweit der Tatbestand des Abs. 2 entfällt - was hier zutrifft, nachdem der neue Unfall keinen Anspruch auf Taggeld auslöste -, bleibt es bei der Grundregel des Art. 100 Abs. 1 UVV. Dessen Tatbestand ist im vorliegenden Fall, bis auf eine Ausnahme, in allen Punkten ohne weiteres gegeben: So verunfallte der Beschwerdegegner erneut, als ("während") er wegen eines versicherten Unfalls noch behandlungsbedürftig und arbeitsunfähig war. Fraglich bleibt einzig die soeben erwähnte Ausnahme, nämlich was die Verordnung mit der zusätzlich verlangten Versicherteneigenschaft ("und versichert ist") meint. Damit kann diejenige beim bisherigen (letzten) Unfallversicherer angesprochen sein oder aber ganz einfach die (generelle) Versicherteneigenschaft an sich, die allenfalls durch Zugehörigkeit bei einem anderen (registrierten) Versicherer begründet worden ist.
Hinsichtlich der so gestellten Frage erweist sich als bedeutsam, dass sich der Passus "wegen eines versicherten Unfalls" wohl auf das "noch behandlungsbedürftig und arbeitsunfähig", nicht aber auf das "und versichert" beziehen kann. Denn wie sich aus den Darlegungen in Erw. 2 ergibt, gewährleistet der Umstand eines erlittenen versicherten Unfalls als solcher die Weiterdauer der Versicherteneigenschaft und damit des Versicherungsschutzes gerade nicht. Deshalb kann sich das kausale "wegen" notwendigerweise nicht auf das "und versichert ist" beziehen. Aus diesen grammatikalisch-systematischen Überlegungen ergibt sich schlüssig, dass das Erfordernis "und versichert ist" in Art. 100 Abs. 1 UVV generell die blosse unfallversicherungsrechtliche Versicherteneigenschaft meint. Damit erwarb sich der Beschwerdegegner durch den Antritt der Vollzeitarbeit in der I. AG erneut die Versichertenqualität, weshalb er nach Art. 100 Abs. 1 UVV von der SUVA die Zusprechung der gesetzlichen Leistungen aus dem zweiten Unfall vom 1. Mai 1992 beanspruchen kann. Damit hält der angefochtene Gerichtsentscheid im Ergebnis stand. | de | Art. 77 al. 2 et 3 let. b LAA, art. 100 al. 1 et 2 OLAA. - Compétence des assureurs en cas d'accidents non professionnels: l'art. 77 al. 2 LAA ne contient pas de règle exhaustive à ce sujet. Il est bien plutôt dans les attributions du Conseil fédéral, selon l'art. 77 al. 3 let. b LAA, de régler l'obligation d'allouer les prestations et la collaboration des assureurs lorsqu'un nouvel accident se produit, et cela non seulement pour les cas spéciaux mentionnés dans la loi, mais à titre général. Dans cette mesure, l'art. 100 al. 1 et 2 OLAA est conforme à la loi (consid. 5b).
- L'un par rapport à l'autre, l'al. 1 de l'art. 100 OLAA constitue la règle de base et l'al. 2 la réglementation spéciale. "Mais encore assuré" au sens de l'al. 1 ne désigne pas la qualité d'assuré existant jusque-là auprès du (dernier) assureur-accidents, mais la qualité générale d'assuré, résultant le cas échéant de l'affiliation à un autre assureur (consid. 5c). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-65%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,565 | 120 V 65 | 120 V 65
Sachverhalt ab Seite 66
A.- Der 1968 geborene F. nahm am 28. Juli 1987 eine Aushilfstätigkeit für die A. AG auf und erlitt bereits am ersten Tag einen Arbeitsunfall mit erheblichen Verletzungen. Als Folgen resultierten eine langdauernde Arbeitsunfähigkeit, zahlreiche operative Eingriffe und schliesslich - nachdem er seine Lehre als Sanitärinstallateur nicht beenden konnte - eine Umschulung zum Helikopterpiloten. Da es sich bei der A. AG um eine der SUVA unterstellte Unternehmung handelte, kam die Anstalt für die Folgen dieses Unfalls ohne weiteres auf.
Nach Erwerb des Berufspilotenbrevets arbeitete F. ab 1. Mai 1990 für die - ebenfalls der SUVA unterstellte - S. AG, und zwar zu Beginn mit einem vollen Pensum. Aufgrund der damit verbundenen Belastungen gelangte er jedoch bald an seine Leistungsgrenze, was mit ein Grund dafür gewesen sein mag, dass er auf Ende August 1990 aus diesem Betrieb austrat. In der Folge war F. vom 1. September bis 30. November 1990 im Restaurant D. und vom 15. Dezember 1990 bis 15. Januar 1991 für die I. AG tätig, bevor er aufgrund von Spätfolgen seines Unfalls erneut vollständig arbeitsunfähig wurde und ihm die SUVA ab 16. Januar 1991 wiederum Taggeldzahlungen ausrichtete. Im Verlaufe des Jahres 1991 flog F. zu einem Ansatz von Fr. 2.-- pro Flugminute verschiedene Einsätze für die H. AG, was ihm einen Gesamtverdienst von rund Fr. 8'000.-- einbrachte. Am 19. Mai 1992 erstattete er der SUVA Meldung über einen am 1. desselben Monats erlittenen Nichtberufsunfall: Beim Befestigen eines Drahtes hatte er sich mit der Zange den rechten Eckzahn ausgeschlagen und zwei weitere Zähne gelockert. Die SUVA stellte sich auf den Standpunkt, dass dafür kein Versicherungsschutz bestehe, weshalb sie am 2. September 1992 die Ablehnung von Leistungen verfügte. Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus, dass F. nach Wiedererlangung seiner Arbeitsfähigkeit ab 1. September 1990 bis zur erneuten Arbeitsunfähigkeit ab 16. Januar 1991 in keinem ihr unterstellten Betrieb gearbeitet und daher der Versicherungsschutz am 30. September 1990 geendet habe; auch mit der Tätigkeit für die H. AG sei kein Anstellungsverhältnis begründet worden, das geeignet gewesen wäre, den Versicherungsschutz wiederherzustellen.- An dieser Auffassung hielt die SUVA mit Einspracheentscheid vom 19. November 1992 fest.
B.- Die hiegegen erhobene Beschwerde hiess das Versicherungsgericht des Kantons Graubünden, nach Einholung einer ablehnenden Vernehmlassung der SUVA, mit Entscheid vom 26. März 1993 gut.
C.- Die SUVA führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, es sei der kantonale Gerichtsentscheid aufzuheben.
F. lässt auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliessen. Denselben Antrag stellt das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV).
D.- Auf die Begründung des angefochtenen Gerichtsentscheides und der Anträge wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Nach Art. 3 Abs. 2 UVG endet die obligatorische Unfallversicherung mit dem 30. Tag nach dem Tage, an dem der Anspruch auf mindestens den halben Lohn aufhört. Gemäss Abs. 5 der gleichen Bestimmung regelt der Bundesrat unter anderem die Vergütungen und Ersatzeinkünfte, die als Lohn gelten. Dazu zählen insbesondere die Taggelder der obligatorischen Unfallversicherung und der Invalidenversicherung (Art. 7 Abs. 1 lit. b UVV).
b) Soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt, werden die Versicherungsleistungen bei Berufsunfällen, Nichtberufsunfällen und Berufskrankheiten gewährt (Art. 6 Abs. 1 UVG). Art. 7 und 8 UVG umschreiben die Berufs- und Nichtberufsunfälle. Teilzeitbeschäftigte, deren Arbeitsdauer das vom Bundesrat festzusetzende Mindestmass nicht erreicht, sind gegen Nichtberufsunfälle nicht versichert, wohingegen bei ihnen auch die Unfälle auf dem Arbeitsweg als Berufsunfälle gelten (Art. 7 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 UVG). Das Mindestmass der Arbeitsdauer ist in Art. 13 UVV festgehalten. Danach sind teilzeitbeschäftigte Arbeitnehmer, deren wöchentliche Arbeitszeit bei einem Arbeitgeber mindestens 12 Stunden beträgt, auch gegen Nichtberufsunfälle versichert (Art. 13 Abs. 1 UVV). Daraus folgt durch Umkehrschluss, dass keine Versicherung für Nichtberufsunfälle besteht, wenn der Teilzeitbeschäftigte wöchentlich weniger als 12 Stunden für einen Arbeitgeber tätig ist.
c) Bei Berufsunfällen erbringt derjenige Versicherer die Leistungen, bei dem die Versicherung zur Zeit des Unfalls bestanden hat (Art. 77 Abs. 1 Satz 1 UVG). Bei Nichtberufsunfällen erbringt derjenige Versicherer die Leistungen, bei dem der Verunfallte zuletzt auch gegen Berufsunfälle versichert war (Abs. 2). Nach Abs. 3 lit. b (am Anfang) dieser Bestimmung ordnet der Bundesrat insbesondere die Leistungspflicht und das Zusammenwirken der Versicherer bei einem erneuten Unfall. Dazu hat er Art. 100 UVV erlassen, dessen vorliegend bedeutsame Absätze 1 und 2 wie folgt lauten:
"Art. 100 Leistungspflicht bei erneutem Unfall
1 Wenn der Versicherte erneut verunfallt, während er wegen eines
versicherten Unfalls noch behandlungsbedürftig, arbeitsunfähig und
versichert ist, so muss der bisher leistungspflichtige Versicherer auch die
Leistungen für den neuen Unfall erbringen.
2 Verunfallt der Versicherte während der Heilungsdauer eines oder
mehrerer Unfälle, aber nach der Wiederaufnahme einer versicherten
Tätigkeit, erneut und löst der neue Unfall Anspruch auf Taggeld aus, so
erbringt der für den neuen Unfall leistungspflichtige Versicherer auch die
Leistungen für die früheren Unfälle. Die anderen beteiligten Versicherer
vergüten ihm diese Leistungen, ohne Teuerungszulagen, nach Massgabe der
Verursachung; damit ist ihre Leistungspflicht abgegolten. Die beteiligten
Versicherer können untereinander von dieser Regelung abweichende
Vereinbarungen treffen, namentlich wenn der neue Unfall wesentlich
geringere Folgen hat als der frühere."
2. Fest steht unbestrittenermassen, dass der Beschwerdegegner im Zeitpunkt seines neuerlichen Unfalls vom 1. Mai 1992 aufgrund des Anfang Januar 1991 eingetretenen Rückfalls im Genuss von Taggeldern der SUVA stand. Soweit er hingegen im vorliegenden Verfahren erneut dafürzuhalten scheint, dass sich bereits aus diesem Grund eine Leistungspflicht der SUVA auch hinsichtlich der am 1. Mai 1992 erlittenen Zahnverletzungen ergebe, kann ihm - wie Vorinstanz, SUVA und BSV zu Recht erkannt haben - nicht gefolgt werden. Denn es besteht kein Zweifel, dass der, seit Anfang Mai 1990 wiederum voll arbeitsfähige, Beschwerdegegner seine Versicherteneigenschaft 30 Tage nach dem auf Ende August 1990 erfolgten Austritt aus der - der SUVA unterstellten - S. AG verlor, nachdem ihm aus diesem Arbeitsverhältnis keine weitergehenden Lohnansprüche mehr zustanden. Weder dem Gesetz noch der dazu ergangenen Verordnung lässt sich eine Vorschrift entnehmen, wonach bereits die wegen des Rückfalls am 16. Januar 1991 wieder auflebende Taggeldberechtigung geeignet gewesen wäre, das Versicherungsverhältnis zur SUVA erneut entstehen zu lassen. Ebensowenig vermag der Beschwerdegegner mit seiner Rüge der Ungleichbehandlung durchzudringen, lassen sich doch die Verhältnisse bei ununterbrochenem Taggeldbezug einerseits und neu entstandener Taggeldberechtigung nach Verlust der Versicherteneigenschaft anderseits weder sachlich noch rechtlich miteinander vergleichen: Der Versicherte, dessen Taggeldberechtigung zufolge Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit erlischt, ist in der Lage, sich den Versicherungsschutz durch Ausübung einer versicherungspflichtigen Arbeitnehmertätigkeit, sei es beim bisherigen, sei es bei einem anderen Arbeitgeber, zu wahren oder ihn durch Antritt einer Stelle wieder zu erlangen. Gerade in einem System, das nebst der SUVA noch andere registrierte Versicherer zulässt (Art. 58 und 68 UVG), kann dieser Unterschied nicht unberücksichtigt bleiben.
3. a) Im Rahmen seiner Hauptbegründung hat das kantonale Gericht die nach geleisteten Flugminuten entlöhnte Tätigkeit des Beschwerdegegners für die H. AG als versicherungspflichtige Arbeitnehmertätigkeit im Sinne von Art. 1 UVG qualifiziert, da er vom 19. Januar bis 10. August 1991 während ungefähr 66 Flugstunden mehr oder weniger regelmässig für jenen Betrieb gearbeitet habe. Diese Dauer und Regelmässigkeit zeigten - so die Vorinstanz -, dass es sich bei dieser Tätigkeit nicht um blosse Handreichungen oder kurzfristige Gefälligkeitstätigkeiten gehandelt habe. Vielmehr liege eine unselbständige Erwerbstätigkeit vor, womit der Beschwerdegegner im Januar 1991 automatisch wieder bei der SUVA versichert gewesen sei, welches Versicherungsverhältnis aufgrund der - ohne Unterbruch von mindestens 30 Tagen - erbrachten SUVA-Taggeldleistungen bis zum Unfall vom 1. Mai 1992 fortgedauert habe.
b) In diesem Punkt wirft die SUVA der Vorinstanz zur Hauptsache vor, sie verkenne, dass es sich bei der fraglichen Tätigkeit lediglich um eine - das zeitliche Mindestmass gemäss Art. 7 Abs. 2 UVG in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 UVV nicht erfüllende - Teilzeitbeschäftigung gehandelt habe.
Dem ist mit dem BSV beizupflichten. Denn weil der Beschwerdegegner mit den auf mehrere Monate (Januar bis August 1991) verteilten total 66 Stunden fraglos während weniger als 12 Stunden wöchentlich tätig gewesen war, vermochte er jedenfalls hinsichtlich der Nichtbetriebsunfälle, um die es hier einzig geht, keinen Versicherungsschutz zu erlangen (vgl. Erw. 1b hievor). Daher lässt sich aus dem Umstand der ab 16. Januar 1991 wieder aufgenommenen, bis zum Unfall vom 1. Mai 1992 ununterbrochenen Taggeldausrichtung in Verbindung mit den Einsätzen für die H. AG nichts zugunsten des Beschwerdegegners ableiten.
4. Zu prüfen bleibt schliesslich, wie es sich mit der Zusatzbegründung des angefochtenen Gerichtsentscheides verhält.
a) Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass der Beschwerdegegner vom 15. Dezember 1990 bis zum 15. Januar 1991 für die der SUVA nicht unterstellte I. AG vollwertig gearbeitet habe. Dadurch und in Verbindung mit der am 16. Januar 1991 wieder einsetzenden Taggeldzahlung zufolge erneuter vollständiger Arbeitsunfähigkeit sei die durch den Eintritt bei der I. AG entstandene Unfallversicherungsdeckung aufrecht geblieben, sofern seither kein Wechsel des Versicherungsträgers wegen neuerlicher Aufnahme einer versicherten Erwerbstätigkeit erfolgte. Falls ein neues versicherungspflichtiges Arbeitsverhältnis mit der H. AG zu verneinen sei - welche Auffassung in bezug auf Nichtberufsunfälle nach dem Gesagten (Erw. 3b hievor) die allein richtige ist -, habe das mit der Aufnahme der Arbeit bei der I. AG neu begründete Versicherungsverhältnis mit einem anderen Versicherer (Art. 68 UVG) infolge der anschliessend lückenlos geleisteten UVG-Taggelder der SUVA bis zum Unfall vom 1. Mai 1992 weitergedauert. Der neue Versicherer (der I. AG) hätte jedoch gemäss Art. 100 Abs. 2 UVV nur dann für die Unfallfolgen aufkommen müssen, wenn durch den neuen Unfall vom 1. Mai 1992 ein Anspruch auf Taggeldleistungen ausgelöst worden wäre, was hier nicht zutreffe. Der Zweck jener Bestimmung bestehe unter anderem wohl darin, aus verfahrensökonomischen Gründen bei blossen Bagatellunfällen die Leistungspflicht beim bisherigen Versicherer zu belassen, obwohl grundsätzlich - nach Wiederaufnahme einer versicherten Tätigkeit - ein später hinzugetretener Versicherer für den neuerlichen Unfall zuständig wäre. Ein solcher Bagatellunfall liege hier vor, nachdem der Beschwerdegegner am 1. Mai 1992 einen Zahnschaden erlitten habe, ohne dass er dadurch arbeitsunfähig geworden wäre. Infolgedessen sei die SUVA, die nach wie vor die Leistungen aus dem Unfall von 1987 erbringe, auch für den Unfall vom 1. Mai 1992 leistungspflichtig.
b) Die beschwerdeführende SUVA widersetzt sich dieser Eventualbegründung insoweit nicht, als sie auf der Annahme beruht, es sei durch den Antritt der Arbeit für die I. AG ein neues und wegen des lückenlosen UVG-Taggeldbezugs bis zum Unfall vom 1. Mai 1992 fortbestehendes Versicherungsverhältnis mit einem anderen zugelassenen Versicherer begründet worden. Hingegen wendet sie sich gegen die vorinstanzliche Auslegung von Art. 100 Abs. 2 UVV, die sich nach ihrem Dafürhalten mit Art. 77 Abs. 2 UVG nicht vereinbaren lasse. Denn die Leistungspflicht der Versicherer sei im Gesetz abschliessend geregelt, indem bei Nichtberufsunfällen derjenige Versicherer die Leistungen erbringe, bei dem der Verunfallte zuletzt auch gegen Berufsunfälle versichert war. Dies sei im vorliegenden Fall der Unfallversicherer der I. AG gewesen, und letztere habe die Prämien sowohl für die Berufs- als auch die Nichtberufsunfallversicherung geleistet.
Zu Art. 100 Abs. 2 UVV führt die SUVA aus, dass darin die Leistungspflicht des neuen Versicherers für den neuen Unfall als Grundprinzip verankert werde. Diese Leistungspflicht gehe so weit, dass der spätere Versicherer auch für die Leistungen aus früheren Unfällen aufzukommen habe, sofern der neue Unfall einen Anspruch auf Taggeldleistungen auslöse, welche Zusatzleistungen ihm von den übrigen beteiligten Versicherern anteilsmässig zurückerstattet würden. Entgegen den vorinstanzlichen Annahmen sei also der Zweck von Art. 100 Abs. 2 UVV nicht in der Entlastung des späteren Versicherers zu suchen, sondern in dessen Zusatzbelastung durch Leistungen aus einem früheren Unfall. Dabei solle vor allem verhindert werden, dass der betroffene Versicherte mit mehreren Versicherungen verhandeln und allenfalls prozessieren müsse. Demgegenüber bringe die vorinstanzliche Auslegung, wonach die Leistungspflicht bei blossen Bagatellunfällen aus verfahrensökonomischen Gründen beim bisherigen Versicherer zu belassen sei, erhebliche Rechtsunsicherheit mit sich. So müsste bei einem Bagatellunfall jeder Arbeitgeber zunächst prüfen, ob eventuell der Versicherte aus einem früheren Unfall noch Leistungen beziehe, was bei bloss teilweiser Arbeitsunfähigkeit häufig vorkomme. In dieser Situation dürfte er nach der vorinstanzlichen Lesart den neuen Bagatellunfall nicht seinem eigenen Unfallversicherer melden, sondern er müsste die frühere Unfallversicherung ausfindig machen und dieser den Schaden anzeigen. Eine solche Regelung liefe dem Gesetzeswortlaut von Art. 77 UVG klar zuwider und wäre in der Praxis unhaltbar.
Die SUVA beschliesst ihre Ausführungen damit, dass sie für den Nichtberufsunfall vom 1. Mai 1992 keine Leistungen zu erbringen habe, die Leistungspflicht vielmehr beim Unfallversicherer der I. AG liege, dem sie die erforderlichen Akten nach Abschluss des vorliegenden Verfahrens zukommen lassen werde.
c) Das BSV seinerseits pflichtet der vorinstanzlichen Eventualbegründung bei, da sie sich nicht nur vom Wortlaut her, sondern auch aus entstehungsgeschichtlicher Sicht rechtfertigen lasse. Unter anderem wird hervorgehoben, die SUVA selbst habe im Vernehmlassungsverfahren zur UVV auf den Kompromisscharakter der geltenden Lösungsvariante von Art. 100 Abs. 2 UVV hingewiesen und zudem ausdrücklich festgehalten, dass die gesetzliche Grundlage dafür in Art. 77 Abs. 3 UVG zu finden sei. Die von der Anstalt nunmehr beschwerdeweise vorgetragene Ansicht, die gesetzliche Grundlage zu Art. 100 Abs. 2 UVV bestehe in Art. 77 Abs. 2 UVG, welche Bestimmung die Leistungspflicht der Versicherer abschliessend regle, könne daher nicht geteilt werden.
5. a) Vorweg ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner im Zeitpunkt seines Nichtberufsunfalls vom 1. Mai 1992 grundsätzlich obligatorisch unfallversichert war. Dies folgt aus der Arbeitnehmertätigkeit für die I. AG vom 15. Dezember 1990 bis zum 15. Januar 1991 und den im Anschluss von der SUVA ab 16. Januar 1991 erbrachten Taggeldzahlungen. Insoweit besteht auch unter den Verfahrensbeteiligten Einigkeit. In Frage steht einzig, bei welchem Versicherer diese Deckung bestand. Es geht mithin aus unfallversicherungsrechtlicher Sicht nicht um die Versicherteneigenschaft als solche, sondern um die Abgrenzung der leistungsbezogenen Zuständigkeit, und zwar zwischen der SUVA einerseits und dem registrierten Unfallversicherer der I. AG anderseits.
Mit Blick auf die zu klärende Rechtsfrage bestünde an sich Anlass, den Unfallversicherer der I. AG als Mitinteressierten in das vorliegende Verfahren einzubeziehen. Wie sich jedoch aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, kann von derartigen Weiterungen abgesehen werden.
b) Bei der Beantwortung dieser Frage kann der SUVA zunächst insoweit nicht gefolgt werden, als sie die Abgrenzung der Versicherungszuständigkeit bei Nichtberufsunfällen durch Art. 77 Abs. 2 UVG abschliessend geregelt sehen möchte. Zwar trifft es zu, dass die in Art. 77 Abs. 1 und Abs. 2 UVG aufgestellten formellrechtlichen Grundsätze durch materielles Verordnungsrecht nur in dem Umfang abgeändert werden dürfen, als dazu nach Art. 77 Abs. 3 UVG eine delegationsrechtliche Zuständigkeit eingeräumt wird (vgl. BGE 116 V 53 f.). Soweit die Abgrenzung der Zuständigkeit der SUVA gegenüber anderen registrierten Versicherern in Frage steht (unveröffentlichtes Urteil K. vom 14. März 1988), darf abweichendes Verordnungsrecht gesetzt werden, sofern dazu in Art. 77 Abs. 3 UVG eine Delegationsgrundlage besteht. Eine solche Grundlage ist im vorliegenden Sachzusammenhang gegeben. Denn gemäss Art. 77 Abs. 3 lit. b UVG ordnet der Bundesrat die Leistungspflicht und das Zusammenwirken der Versicherer unter anderem bei einem erneuten Unfall (erster Satzteil), und zwar - wie dem anschliessenden, durch das Wort "namentlich" eingeleiteten Satzteil zu entnehmen ist - generell, also nicht nur für die im Gesetz besonders erwähnten Spezialfälle (Verlust paariger Organe oder andere Änderungen des Invaliditätsgrades). Insofern halten sich Art. 100 Abs. 1 und 2 UVV sicherlich im gesetzlichen Rahmen.
c) Was im weiteren den Aufbau von Art. 100 UVV, insbesondere das Verhältnis zwischen dessen beiden Absätzen anbelangt, handelt es sich beim zweiten um eine lex specialis zum ersten Absatz: Sofern und soweit der Tatbestand des Abs. 2 entfällt - was hier zutrifft, nachdem der neue Unfall keinen Anspruch auf Taggeld auslöste -, bleibt es bei der Grundregel des Art. 100 Abs. 1 UVV. Dessen Tatbestand ist im vorliegenden Fall, bis auf eine Ausnahme, in allen Punkten ohne weiteres gegeben: So verunfallte der Beschwerdegegner erneut, als ("während") er wegen eines versicherten Unfalls noch behandlungsbedürftig und arbeitsunfähig war. Fraglich bleibt einzig die soeben erwähnte Ausnahme, nämlich was die Verordnung mit der zusätzlich verlangten Versicherteneigenschaft ("und versichert ist") meint. Damit kann diejenige beim bisherigen (letzten) Unfallversicherer angesprochen sein oder aber ganz einfach die (generelle) Versicherteneigenschaft an sich, die allenfalls durch Zugehörigkeit bei einem anderen (registrierten) Versicherer begründet worden ist.
Hinsichtlich der so gestellten Frage erweist sich als bedeutsam, dass sich der Passus "wegen eines versicherten Unfalls" wohl auf das "noch behandlungsbedürftig und arbeitsunfähig", nicht aber auf das "und versichert" beziehen kann. Denn wie sich aus den Darlegungen in Erw. 2 ergibt, gewährleistet der Umstand eines erlittenen versicherten Unfalls als solcher die Weiterdauer der Versicherteneigenschaft und damit des Versicherungsschutzes gerade nicht. Deshalb kann sich das kausale "wegen" notwendigerweise nicht auf das "und versichert ist" beziehen. Aus diesen grammatikalisch-systematischen Überlegungen ergibt sich schlüssig, dass das Erfordernis "und versichert ist" in Art. 100 Abs. 1 UVV generell die blosse unfallversicherungsrechtliche Versicherteneigenschaft meint. Damit erwarb sich der Beschwerdegegner durch den Antritt der Vollzeitarbeit in der I. AG erneut die Versichertenqualität, weshalb er nach Art. 100 Abs. 1 UVV von der SUVA die Zusprechung der gesetzlichen Leistungen aus dem zweiten Unfall vom 1. Mai 1992 beanspruchen kann. Damit hält der angefochtene Gerichtsentscheid im Ergebnis stand. | de | Art. 77 cpv. 2 e 3 lett. b LAINF, art. 100 cpv. 1 e 2 OAINF. - Competenza degli assicuratori in caso di infortuni non professionali:
l'art. 77 cpv. 2 LAINF non contiene al riguardo regole limitative. Rientra nelle competenze del Consiglio federale, giusta l'art. 77 cpv. 3 lett. b LAINF, di disciplinare l'obbligo di prestare e la collaborazione degli assicuratori qualora si verifichi un nuovo infortunio, e questo non solo per i casi speciali menzionati nella legge, ma in modo generale. In questa misura, l'art. 100 cpv. 1 e 2 OAINF è conforme alla legge (consid. 5b).
- Messi a confronto, i due capoversi dell'art. 100 OAINF configurano l'uno la regola di base (cpv. 1), l'altro la norma speciale (cpv. 2). L'esigenza "e ancora assicurato" posta al capoverso 1 non si riferisce alla qualità di assicurato esistente fino allora presso l'ultimo assicuratore infortuni, bensì a quella, generale, di assicurato fondata su eventuali rapporti d'affiliazione ad un altro assicuratore (consid. 5c). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-65%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,566 | 120 V 74 | 120 V 74
Sachverhalt ab Seite 75
A.- Der 1929 geborene L. war seit 1982 als Hilfsarbeiter in der Autogarage E. tätig. Am 30. September 1991 löste die Firma dieses Arbeitsverhältnis wegen Arbeitsmangels auf Ende November 1991 auf. Am 3. Dezember 1991 stellte L. bei der Arbeitslosenkasse Nidwalden Antrag auf Arbeitslosenentschädigung und erfüllte ab diesem Datum die Kontrollpflicht. Mit Schreiben vom 24. Februar 1992 wies ihn das Kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) Nidwalden unter anderem darauf hin, das Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" bei der Stellensuche nicht durch den Arbeitgeber mittels Firmenstempel bescheinigen zu lassen. Anzugeben seien jeweils der Name der Kontaktperson, die Telefonnummer sowie der Firmenname; im Falle ungenügender Arbeitsbemühungen müsste er von Gesetzes wegen vorübergehend in der Anspruchsberechtigung eingestellt werden.
Nachdem L. für den Monat Mai 1992 auf der Kontrollkarte einzig neun Firmenstempel als persönliche Arbeitsbemühungen nachweisen konnte, verfügte die Arbeitslosenkasse am 3. Juni 1992 die Einstellung in der Anspruchsberechtigung für elf Tage. Die Verfügung enthielt zudem den Vermerk, dass dem Versicherten die Vermittlungsfähigkeit abgesprochen werden müsste, falls er weiterhin nur Firmenstempel als Arbeitsnachweis einreiche.
B.- In teilweiser Gutheissung der hiegegen eingereichten Beschwerde setzte das Kantonsgericht Nidwalden die Einstellungsdauer unter Annahme eines leichten Verschuldens von elf auf fünf Tage herab (Entscheid vom 14. Januar 1993).
C.- L. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und sinngemäss beantragen, der vorinstanzliche Entscheid sowie die Kassenverfügung vom 3. Juni 1992 seien aufzuheben. Auf die Begründung wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Während das kantonale Amt auf eine Vernehmlassung verzichtet, trägt das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. Nach Art. 17 Abs. 1 AVIG muss der Versicherte, unterstützt durch das Arbeitsamt, alles Zumutbare unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen. Insbesondere ist es seine Sache, Arbeit zu suchen, wenn nötig auch ausserhalb seines bisherigen Berufes. Er muss seine Bemühungen nachweisen können. Gemäss Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG ist der Versicherte in der Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn er sich persönlich nicht genügend um zumutbare Arbeit bemüht.
Bei der Beurteilung der Frage, ob sich ein Versicherter genügend um zumutbare Arbeit bemüht hat, ist nicht nur die Quantität, sondern auch die Qualität seiner Bewerbungen von Bedeutung (BGE 112 V 217 Erw. 1b mit Hinweisen).
3. Im vorliegenden Fall ist zu Recht unbestritten, dass sich der Beschwerdeführer in quantitativer Hinsicht genügend um zumutbare Arbeit bemüht hat. Streitig und zu prüfen ist dagegen, ob die Angabe der im Rahmen der Stellensuche kontaktierten Arbeitgeber im Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" handschriftlich erfolgen muss oder ob hiezu der Eintrag eines Firmenstempels genügt.
a) Gemäss Art. 17 Abs. 1 letzter Satz AVIG muss der Versicherte seine Bemühungen bezüglich der Arbeitssuche nachweisen können. Er hat sich am ersten Tag, für den er Arbeitslosenentschädigung beansprucht, persönlich beim Arbeitsamt seines Wohnortes zur Arbeitsvermittlung zu melden und von da an die Kontrollvorschriften des Bundesrates zu befolgen (Abs. 2). Gestützt auf diese Delegationsnorm hat der Bundesrat in Art. 20 Abs. 1 AVIV bestimmt, dass der Versicherte der Kasse für jede Kontrollperiode mit dem Kontrollausweis schriftliche Angaben über seine Bemühungen um Arbeit einreichen muss.
Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung, von welchem bei der Auslegung in erster Linie auszugehen ist (BGE 118 Ib 191 Erw. 5a, 452 Erw. 3c, BGE 118 II 342 Erw. 3e, BGE 117 Ia 331 Erw. 3a, BGE 117 III 45 Erw. 1, BGE 117 V 5 Erw. 5a und 109 Erw. 5b, je mit Hinweisen; IMBODEN/RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 21 B IV), muss der Eintrag im Nachweisformular weder handschriftlich noch gar eigenhändig erfolgen. Schon nach dem allgemeinen Verständnis hinsichtlich der einfachen Schriftlichkeit bedarf es zur Erfüllung dieser Form keiner handschriftlichen oder eigenhändigen Abfassung der Angaben im Nachweisformular. Es genügt vielmehr, dass der Erklärungsinhalt in Schriftzeichen auf einem Erklärungsträger aufgezeichnet und dauerhaft festgehalten wird. Gleichgültig ist die Schriftart und das verwendete Schreibgerät, sofern nur die dauerhafte Verkörperung gewährleistet ist. Insbesondere können auch Formulare und Vordrucke verwendet werden (vgl. HONSELL/VOGT/WIEGAND, Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Obligationenrecht, Bd. I, N. 3 f. zu Art. 13 OR). Diesen Anforderungen genügt auch ein Stempel, mit welchem eine auf einem Formular gewünschte Angabe angebracht wird. Damit aber bieten die Kontrollvorschriften der Art. 17 AVIG und 20 Abs. 2 AVIV keine Handhabe für eine Einstellung in der Anspruchsberechtigung, wenn ein Versicherter entgegen der Auflage einer Arbeitslosenkasse die Angaben über die Firma und deren Adresse im Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" nicht handschriftlich, sondern mittels eines Firmenstempels anbringt.
b) Die Arbeitslosenkasse wirft denn auch dem Beschwerdeführer zu Recht nicht eine Verletzung bundesrechtlicher Kontrollvorschriften vor. Vielmehr begründet sie die verfügte Einstellung damit, dass er den ihm mit Schreiben vom 24. Februar 1992 gesetzten Auflagen nicht nachgekommen sei. Das blosse Anbringen von Firmenstempeln auf dem Nachweisformular sei mit dem Erfordernis der Qualität der Stellenbewerbungen nicht vereinbar. Zudem könnten durch diese Auflage immer mehr Versicherte erfolgreich davon abgehalten werden, in den Betrieben Stempel zu sammeln. Dieser "Stempeltourismus" werde vom Arbeitgeber nicht gewünscht, und die Firmenstempel würden gegeben, um die teils hartnäckigen Versicherten loszuwerden. Das kantonale Gericht hat sich dieser Argumentation angeschlossen und führte sinngemäss ergänzend aus, dass im Interesse der einzelnen Arbeitslosen eine seriöse, eingehende Arbeitssuche verlangt werden müsse. Deshalb dürften sich die Versicherten nicht einfach damit begnügen, sich von Arbeitgebern Firmenstempel geben zu lassen.
c) Der Betrachtungsweise von Verwaltung und Vorinstanz kann in dieser allgemein gehaltenen Form nicht gefolgt werden. Nicht durchzudringen vermag insbesondere das Argument, dass man den Arbeitgeber vor dem sog. "Stempeltourismus" schützen wolle. Die schriftlichen Angaben, die von einem Versicherten verlangt werden, sollen die Verwaltung einzig in die Lage versetzen, die Quantität und Qualität der Anstrengungen zur Überwindung der Arbeitslosigkeit umfassend abzuklären und zu würdigen. Es geht nicht an, mit solchen, von Gesetz und Verordnung nicht vorgesehenen Formvorschriften weitere Nebenzwecke zu verfolgen, die mit dem Nachweis genügender Bemühungen um zumutbare Arbeit nichts zu tun haben. Namentlich dürfen solche Formvorschriften nicht dazu dienen, die Arbeitgeber vor (hartnäckigen) Stellenbewerbungen zu bewahren. Es ist kein Arbeitgeber verpflichtet, das Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" anstelle des Versicherten auszufüllen. Es steht jedem Betriebsinhaber frei, ob er auf entsprechendes Ansinnen des Versicherten das Formular, sei es auch nur mittels Anbringen eines Stempels, ausfüllen will. Wenn die Verwaltung diese Praxis nicht wünscht, bleibt es ihr unbenommen, die Arbeitgeber mittels Rundschreiben anzuhalten, die Formulare inskünftig nicht mehr selber auszufüllen, insbesondere auch nicht mit Stempelaufdrucken. Es geht jedoch nicht an, den Versicherten derartige Auflagen zu machen und an deren Nichtbefolgung generell die Sanktion der Einstellung in der Anspruchsberechtigung zu knüpfen.
Ein solches Vorgehen lässt sich auch nicht mit Sinn und Zweck des Formulars begründen. Mit dem Stempelaufdruck wird zuhanden der Arbeitslosenkasse zumindest belegt, dass der Versicherte persönlich beim betreffenden Arbeitgeber vorgesprochen und um eine Stelle nachgefragt hat. Diese schriftliche Feststellung kann unter Umständen aussagekräftiger sein als eine in jedem Fall schwieriger nachzuprüfende handschriftliche Eintragung des Versicherten. Wenn kantonales Amt und Vorinstanz sich in dieser Beziehung zusätzlich noch auf den Schutz des Arbeitgebers vor hartnäckigen Stellenbewerbern berufen, muss dem entgegengehalten werden, dass es aus alv-rechtlicher Sicht ja gerade erwünscht ist, dass sich der Arbeitslose energisch und gegebenenfalls auch mit einer gewissen Hartnäckigkeit um eine Stelle bemüht.
4. a) Bei der Beurteilung der Frage, ob die ausgewiesenen Arbeitsbemühungen in qualitativer Hinsicht genügen, sind nach den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz auch die persönlichen Umstände und Möglichkeiten des Versicherten wie Alter, Schul- und Berufsausbildung sowie die Usanzen des für den Versicherten in Betracht fallenden Arbeitsmarktes zu berücksichtigen (vgl. Rz. 97 f. des Kreisschreibens des BIGA über die Arbeitslosenentschädigung in der seit 1. Januar 1992 gültigen Fassung). Dies hat auch bezüglich der Anforderungen zu gelten, die an den schriftlichen Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen gestellt werden.
b) Beim Beschwerdeführer handelt es sich um einen über 63jährigen Mann, der keine Berufsausbildung genossen hat, Zeit seines Lebens als Hilfsarbeiter tätig war und auch von der Schulbildung her zu keiner anderen als zu einer Hilfsarbeit fähig ist. Zudem verfügt er nur über ungenügende Kenntnisse der deutschen Sprache. Nach den glaubwürdigen Darlegungen in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestalten sich die Bewerbungen um eine Hilfsarbeiterstelle äusserst einfach und erfordern regelmässig keine grossen Abklärungen von seiten des Arbeitgebers. In vielen Fällen finde überhaupt kein oder nur ein sehr kurzes Anstellungsgespräch statt, und es würde ihm jeweils schon auf kurze Ansprache hin eröffnet, dass keine Stelle frei sei.
Bei dieser Sachlage und unter Berücksichtigung der sprachlichen Schwierigkeiten muss es genügen, wenn im Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" der Eintrag vom angefragten Arbeitgeber angebracht wird, auch wenn er mit einem Firmenstempel erfolgt. Es käme einem durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigten überspitzten Formalismus (vgl. BGE 118 V 315 unten f., 116 V 358 Erw. 3b mit Hinweisen) gleich, in Fällen wie dem vorliegenden vom Versicherten eine handschriftliche Angabe seiner Arbeitsbemühungen zu verlangen. Denn es ist nicht einzusehen, was im Hinblick auf die qualitative Beurteilung der Arbeitsbemühungen des Beschwerdeführers gewonnen werden könnte, wenn man von ihm verlangt, die entsprechenden Einträge selber handschriftlich vorzunehmen. Zudem kann dem Nachweisformular für den Monat Mai 1992 entnommen werden, dass die Arbeitgeber darin nicht nur ihren Firmenstempel angebracht, sondern in den meisten Fällen zugleich das Ergebnis der Stellenbemühungen festgehalten haben. Solchen Eintragungen kommt aber im Vergleich zu den vom Versicherten handschriftlich angebrachten mindestens dieselbe, wenn nicht gar eine erhöhte Aussagekraft zu. An diesem Ergebnis vermag der Umstand, dass der Beschwerdeführer versucht hat, die Eintragungen für die Kontrollperiode Juli 1992 selber vorzunehmen, nichts zu ändern. Dies um so mehr, als es sich bei den entsprechenden, von der Arbeitslosenkasse als rechtsgenüglich anerkannten Stellenbewerbungen ausnahmslos um telefonische Anfragen handelt, welche naturgemäss schwieriger zu überprüfen sind. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdeführer auch die übrigen Nachweisformulare kaum je selber ausgefüllt hat. Diesbezüglich macht der Beschwerdeführer zu Recht geltend, dass es auf der Basis der erwähnten Kontrollvorschriften einem Betriebsinhaber immer unbenommen bleibt, einem unbeholfenen Stellensuchenden einen Dienst zu erweisen und diesem beim Ausfüllen des Formulars behilflich zu sein.
c) Nach dem Gesagten ist die vorinstanzlich bestätigte Einstellungsverfügung aufzuheben mit der Feststellung, dass der Beschwerdeführer für den Monat Mai 1992 Anspruch auf die volle Arbeitslosenentschädigung hat. | de | Art. 17 und 30 Abs. 1 lit. c AVIG, Art. 20 Abs. 1 AVIV. - Die Auflage an einen Versicherten, die erfolgten Stellenbewerbungen auf dem Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" nicht mittels Firmenstempel, sondern handschriftlich nachzuweisen, verbunden mit der generellen Androhung, dass er widrigenfalls in der Anspruchsberechtigung eingestellt werde, verletzt Bundesrecht (Erw. 3).
- Ob das blosse Anbringen von Firmenstempeln auf dem Nachweisformular mit dem Erfordernis der Qualität der Stellenbewerbungen vereinbar ist, beurteilt sich aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalles (Erw. 4). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-74%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,567 | 120 V 74 | 120 V 74
Sachverhalt ab Seite 75
A.- Der 1929 geborene L. war seit 1982 als Hilfsarbeiter in der Autogarage E. tätig. Am 30. September 1991 löste die Firma dieses Arbeitsverhältnis wegen Arbeitsmangels auf Ende November 1991 auf. Am 3. Dezember 1991 stellte L. bei der Arbeitslosenkasse Nidwalden Antrag auf Arbeitslosenentschädigung und erfüllte ab diesem Datum die Kontrollpflicht. Mit Schreiben vom 24. Februar 1992 wies ihn das Kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) Nidwalden unter anderem darauf hin, das Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" bei der Stellensuche nicht durch den Arbeitgeber mittels Firmenstempel bescheinigen zu lassen. Anzugeben seien jeweils der Name der Kontaktperson, die Telefonnummer sowie der Firmenname; im Falle ungenügender Arbeitsbemühungen müsste er von Gesetzes wegen vorübergehend in der Anspruchsberechtigung eingestellt werden.
Nachdem L. für den Monat Mai 1992 auf der Kontrollkarte einzig neun Firmenstempel als persönliche Arbeitsbemühungen nachweisen konnte, verfügte die Arbeitslosenkasse am 3. Juni 1992 die Einstellung in der Anspruchsberechtigung für elf Tage. Die Verfügung enthielt zudem den Vermerk, dass dem Versicherten die Vermittlungsfähigkeit abgesprochen werden müsste, falls er weiterhin nur Firmenstempel als Arbeitsnachweis einreiche.
B.- In teilweiser Gutheissung der hiegegen eingereichten Beschwerde setzte das Kantonsgericht Nidwalden die Einstellungsdauer unter Annahme eines leichten Verschuldens von elf auf fünf Tage herab (Entscheid vom 14. Januar 1993).
C.- L. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und sinngemäss beantragen, der vorinstanzliche Entscheid sowie die Kassenverfügung vom 3. Juni 1992 seien aufzuheben. Auf die Begründung wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Während das kantonale Amt auf eine Vernehmlassung verzichtet, trägt das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. Nach Art. 17 Abs. 1 AVIG muss der Versicherte, unterstützt durch das Arbeitsamt, alles Zumutbare unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen. Insbesondere ist es seine Sache, Arbeit zu suchen, wenn nötig auch ausserhalb seines bisherigen Berufes. Er muss seine Bemühungen nachweisen können. Gemäss Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG ist der Versicherte in der Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn er sich persönlich nicht genügend um zumutbare Arbeit bemüht.
Bei der Beurteilung der Frage, ob sich ein Versicherter genügend um zumutbare Arbeit bemüht hat, ist nicht nur die Quantität, sondern auch die Qualität seiner Bewerbungen von Bedeutung (BGE 112 V 217 Erw. 1b mit Hinweisen).
3. Im vorliegenden Fall ist zu Recht unbestritten, dass sich der Beschwerdeführer in quantitativer Hinsicht genügend um zumutbare Arbeit bemüht hat. Streitig und zu prüfen ist dagegen, ob die Angabe der im Rahmen der Stellensuche kontaktierten Arbeitgeber im Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" handschriftlich erfolgen muss oder ob hiezu der Eintrag eines Firmenstempels genügt.
a) Gemäss Art. 17 Abs. 1 letzter Satz AVIG muss der Versicherte seine Bemühungen bezüglich der Arbeitssuche nachweisen können. Er hat sich am ersten Tag, für den er Arbeitslosenentschädigung beansprucht, persönlich beim Arbeitsamt seines Wohnortes zur Arbeitsvermittlung zu melden und von da an die Kontrollvorschriften des Bundesrates zu befolgen (Abs. 2). Gestützt auf diese Delegationsnorm hat der Bundesrat in Art. 20 Abs. 1 AVIV bestimmt, dass der Versicherte der Kasse für jede Kontrollperiode mit dem Kontrollausweis schriftliche Angaben über seine Bemühungen um Arbeit einreichen muss.
Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung, von welchem bei der Auslegung in erster Linie auszugehen ist (BGE 118 Ib 191 Erw. 5a, 452 Erw. 3c, BGE 118 II 342 Erw. 3e, BGE 117 Ia 331 Erw. 3a, BGE 117 III 45 Erw. 1, BGE 117 V 5 Erw. 5a und 109 Erw. 5b, je mit Hinweisen; IMBODEN/RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 21 B IV), muss der Eintrag im Nachweisformular weder handschriftlich noch gar eigenhändig erfolgen. Schon nach dem allgemeinen Verständnis hinsichtlich der einfachen Schriftlichkeit bedarf es zur Erfüllung dieser Form keiner handschriftlichen oder eigenhändigen Abfassung der Angaben im Nachweisformular. Es genügt vielmehr, dass der Erklärungsinhalt in Schriftzeichen auf einem Erklärungsträger aufgezeichnet und dauerhaft festgehalten wird. Gleichgültig ist die Schriftart und das verwendete Schreibgerät, sofern nur die dauerhafte Verkörperung gewährleistet ist. Insbesondere können auch Formulare und Vordrucke verwendet werden (vgl. HONSELL/VOGT/WIEGAND, Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Obligationenrecht, Bd. I, N. 3 f. zu Art. 13 OR). Diesen Anforderungen genügt auch ein Stempel, mit welchem eine auf einem Formular gewünschte Angabe angebracht wird. Damit aber bieten die Kontrollvorschriften der Art. 17 AVIG und 20 Abs. 2 AVIV keine Handhabe für eine Einstellung in der Anspruchsberechtigung, wenn ein Versicherter entgegen der Auflage einer Arbeitslosenkasse die Angaben über die Firma und deren Adresse im Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" nicht handschriftlich, sondern mittels eines Firmenstempels anbringt.
b) Die Arbeitslosenkasse wirft denn auch dem Beschwerdeführer zu Recht nicht eine Verletzung bundesrechtlicher Kontrollvorschriften vor. Vielmehr begründet sie die verfügte Einstellung damit, dass er den ihm mit Schreiben vom 24. Februar 1992 gesetzten Auflagen nicht nachgekommen sei. Das blosse Anbringen von Firmenstempeln auf dem Nachweisformular sei mit dem Erfordernis der Qualität der Stellenbewerbungen nicht vereinbar. Zudem könnten durch diese Auflage immer mehr Versicherte erfolgreich davon abgehalten werden, in den Betrieben Stempel zu sammeln. Dieser "Stempeltourismus" werde vom Arbeitgeber nicht gewünscht, und die Firmenstempel würden gegeben, um die teils hartnäckigen Versicherten loszuwerden. Das kantonale Gericht hat sich dieser Argumentation angeschlossen und führte sinngemäss ergänzend aus, dass im Interesse der einzelnen Arbeitslosen eine seriöse, eingehende Arbeitssuche verlangt werden müsse. Deshalb dürften sich die Versicherten nicht einfach damit begnügen, sich von Arbeitgebern Firmenstempel geben zu lassen.
c) Der Betrachtungsweise von Verwaltung und Vorinstanz kann in dieser allgemein gehaltenen Form nicht gefolgt werden. Nicht durchzudringen vermag insbesondere das Argument, dass man den Arbeitgeber vor dem sog. "Stempeltourismus" schützen wolle. Die schriftlichen Angaben, die von einem Versicherten verlangt werden, sollen die Verwaltung einzig in die Lage versetzen, die Quantität und Qualität der Anstrengungen zur Überwindung der Arbeitslosigkeit umfassend abzuklären und zu würdigen. Es geht nicht an, mit solchen, von Gesetz und Verordnung nicht vorgesehenen Formvorschriften weitere Nebenzwecke zu verfolgen, die mit dem Nachweis genügender Bemühungen um zumutbare Arbeit nichts zu tun haben. Namentlich dürfen solche Formvorschriften nicht dazu dienen, die Arbeitgeber vor (hartnäckigen) Stellenbewerbungen zu bewahren. Es ist kein Arbeitgeber verpflichtet, das Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" anstelle des Versicherten auszufüllen. Es steht jedem Betriebsinhaber frei, ob er auf entsprechendes Ansinnen des Versicherten das Formular, sei es auch nur mittels Anbringen eines Stempels, ausfüllen will. Wenn die Verwaltung diese Praxis nicht wünscht, bleibt es ihr unbenommen, die Arbeitgeber mittels Rundschreiben anzuhalten, die Formulare inskünftig nicht mehr selber auszufüllen, insbesondere auch nicht mit Stempelaufdrucken. Es geht jedoch nicht an, den Versicherten derartige Auflagen zu machen und an deren Nichtbefolgung generell die Sanktion der Einstellung in der Anspruchsberechtigung zu knüpfen.
Ein solches Vorgehen lässt sich auch nicht mit Sinn und Zweck des Formulars begründen. Mit dem Stempelaufdruck wird zuhanden der Arbeitslosenkasse zumindest belegt, dass der Versicherte persönlich beim betreffenden Arbeitgeber vorgesprochen und um eine Stelle nachgefragt hat. Diese schriftliche Feststellung kann unter Umständen aussagekräftiger sein als eine in jedem Fall schwieriger nachzuprüfende handschriftliche Eintragung des Versicherten. Wenn kantonales Amt und Vorinstanz sich in dieser Beziehung zusätzlich noch auf den Schutz des Arbeitgebers vor hartnäckigen Stellenbewerbern berufen, muss dem entgegengehalten werden, dass es aus alv-rechtlicher Sicht ja gerade erwünscht ist, dass sich der Arbeitslose energisch und gegebenenfalls auch mit einer gewissen Hartnäckigkeit um eine Stelle bemüht.
4. a) Bei der Beurteilung der Frage, ob die ausgewiesenen Arbeitsbemühungen in qualitativer Hinsicht genügen, sind nach den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz auch die persönlichen Umstände und Möglichkeiten des Versicherten wie Alter, Schul- und Berufsausbildung sowie die Usanzen des für den Versicherten in Betracht fallenden Arbeitsmarktes zu berücksichtigen (vgl. Rz. 97 f. des Kreisschreibens des BIGA über die Arbeitslosenentschädigung in der seit 1. Januar 1992 gültigen Fassung). Dies hat auch bezüglich der Anforderungen zu gelten, die an den schriftlichen Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen gestellt werden.
b) Beim Beschwerdeführer handelt es sich um einen über 63jährigen Mann, der keine Berufsausbildung genossen hat, Zeit seines Lebens als Hilfsarbeiter tätig war und auch von der Schulbildung her zu keiner anderen als zu einer Hilfsarbeit fähig ist. Zudem verfügt er nur über ungenügende Kenntnisse der deutschen Sprache. Nach den glaubwürdigen Darlegungen in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestalten sich die Bewerbungen um eine Hilfsarbeiterstelle äusserst einfach und erfordern regelmässig keine grossen Abklärungen von seiten des Arbeitgebers. In vielen Fällen finde überhaupt kein oder nur ein sehr kurzes Anstellungsgespräch statt, und es würde ihm jeweils schon auf kurze Ansprache hin eröffnet, dass keine Stelle frei sei.
Bei dieser Sachlage und unter Berücksichtigung der sprachlichen Schwierigkeiten muss es genügen, wenn im Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" der Eintrag vom angefragten Arbeitgeber angebracht wird, auch wenn er mit einem Firmenstempel erfolgt. Es käme einem durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigten überspitzten Formalismus (vgl. BGE 118 V 315 unten f., 116 V 358 Erw. 3b mit Hinweisen) gleich, in Fällen wie dem vorliegenden vom Versicherten eine handschriftliche Angabe seiner Arbeitsbemühungen zu verlangen. Denn es ist nicht einzusehen, was im Hinblick auf die qualitative Beurteilung der Arbeitsbemühungen des Beschwerdeführers gewonnen werden könnte, wenn man von ihm verlangt, die entsprechenden Einträge selber handschriftlich vorzunehmen. Zudem kann dem Nachweisformular für den Monat Mai 1992 entnommen werden, dass die Arbeitgeber darin nicht nur ihren Firmenstempel angebracht, sondern in den meisten Fällen zugleich das Ergebnis der Stellenbemühungen festgehalten haben. Solchen Eintragungen kommt aber im Vergleich zu den vom Versicherten handschriftlich angebrachten mindestens dieselbe, wenn nicht gar eine erhöhte Aussagekraft zu. An diesem Ergebnis vermag der Umstand, dass der Beschwerdeführer versucht hat, die Eintragungen für die Kontrollperiode Juli 1992 selber vorzunehmen, nichts zu ändern. Dies um so mehr, als es sich bei den entsprechenden, von der Arbeitslosenkasse als rechtsgenüglich anerkannten Stellenbewerbungen ausnahmslos um telefonische Anfragen handelt, welche naturgemäss schwieriger zu überprüfen sind. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdeführer auch die übrigen Nachweisformulare kaum je selber ausgefüllt hat. Diesbezüglich macht der Beschwerdeführer zu Recht geltend, dass es auf der Basis der erwähnten Kontrollvorschriften einem Betriebsinhaber immer unbenommen bleibt, einem unbeholfenen Stellensuchenden einen Dienst zu erweisen und diesem beim Ausfüllen des Formulars behilflich zu sein.
c) Nach dem Gesagten ist die vorinstanzlich bestätigte Einstellungsverfügung aufzuheben mit der Feststellung, dass der Beschwerdeführer für den Monat Mai 1992 Anspruch auf die volle Arbeitslosenentschädigung hat. | de | Art. 17 et 30 al. 1 let. c LACI, art. 20 al. 1 OACI. - L'obligation faite à un assuré de faire attester ses recherches de travail non pas au moyen du timbre de l'entreprise, mais par des indications manuscrites sur la formule "Preuves de recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi", liée à l'avertissement d'ordre général que, dans le cas contraire, son droit aux prestations sera suspendu, viole le droit fédéral (consid. 3).
- C'est sur la base des circonstances concrètes du cas particulier qu'il faut décider si le fait d'apposer simplement des timbres d'entreprises sur la formule de preuve est compatible avec l'exigence de qualité des recherches d'emploi (consid. 4). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-74%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 75
A.- Der 1929 geborene L. war seit 1982 als Hilfsarbeiter in der Autogarage E. tätig. Am 30. September 1991 löste die Firma dieses Arbeitsverhältnis wegen Arbeitsmangels auf Ende November 1991 auf. Am 3. Dezember 1991 stellte L. bei der Arbeitslosenkasse Nidwalden Antrag auf Arbeitslosenentschädigung und erfüllte ab diesem Datum die Kontrollpflicht. Mit Schreiben vom 24. Februar 1992 wies ihn das Kantonale Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (KIGA) Nidwalden unter anderem darauf hin, das Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" bei der Stellensuche nicht durch den Arbeitgeber mittels Firmenstempel bescheinigen zu lassen. Anzugeben seien jeweils der Name der Kontaktperson, die Telefonnummer sowie der Firmenname; im Falle ungenügender Arbeitsbemühungen müsste er von Gesetzes wegen vorübergehend in der Anspruchsberechtigung eingestellt werden.
Nachdem L. für den Monat Mai 1992 auf der Kontrollkarte einzig neun Firmenstempel als persönliche Arbeitsbemühungen nachweisen konnte, verfügte die Arbeitslosenkasse am 3. Juni 1992 die Einstellung in der Anspruchsberechtigung für elf Tage. Die Verfügung enthielt zudem den Vermerk, dass dem Versicherten die Vermittlungsfähigkeit abgesprochen werden müsste, falls er weiterhin nur Firmenstempel als Arbeitsnachweis einreiche.
B.- In teilweiser Gutheissung der hiegegen eingereichten Beschwerde setzte das Kantonsgericht Nidwalden die Einstellungsdauer unter Annahme eines leichten Verschuldens von elf auf fünf Tage herab (Entscheid vom 14. Januar 1993).
C.- L. lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und sinngemäss beantragen, der vorinstanzliche Entscheid sowie die Kassenverfügung vom 3. Juni 1992 seien aufzuheben. Auf die Begründung wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Während das kantonale Amt auf eine Vernehmlassung verzichtet, trägt das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. Nach Art. 17 Abs. 1 AVIG muss der Versicherte, unterstützt durch das Arbeitsamt, alles Zumutbare unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen. Insbesondere ist es seine Sache, Arbeit zu suchen, wenn nötig auch ausserhalb seines bisherigen Berufes. Er muss seine Bemühungen nachweisen können. Gemäss Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG ist der Versicherte in der Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn er sich persönlich nicht genügend um zumutbare Arbeit bemüht.
Bei der Beurteilung der Frage, ob sich ein Versicherter genügend um zumutbare Arbeit bemüht hat, ist nicht nur die Quantität, sondern auch die Qualität seiner Bewerbungen von Bedeutung (BGE 112 V 217 Erw. 1b mit Hinweisen).
3. Im vorliegenden Fall ist zu Recht unbestritten, dass sich der Beschwerdeführer in quantitativer Hinsicht genügend um zumutbare Arbeit bemüht hat. Streitig und zu prüfen ist dagegen, ob die Angabe der im Rahmen der Stellensuche kontaktierten Arbeitgeber im Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" handschriftlich erfolgen muss oder ob hiezu der Eintrag eines Firmenstempels genügt.
a) Gemäss Art. 17 Abs. 1 letzter Satz AVIG muss der Versicherte seine Bemühungen bezüglich der Arbeitssuche nachweisen können. Er hat sich am ersten Tag, für den er Arbeitslosenentschädigung beansprucht, persönlich beim Arbeitsamt seines Wohnortes zur Arbeitsvermittlung zu melden und von da an die Kontrollvorschriften des Bundesrates zu befolgen (Abs. 2). Gestützt auf diese Delegationsnorm hat der Bundesrat in Art. 20 Abs. 1 AVIV bestimmt, dass der Versicherte der Kasse für jede Kontrollperiode mit dem Kontrollausweis schriftliche Angaben über seine Bemühungen um Arbeit einreichen muss.
Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung, von welchem bei der Auslegung in erster Linie auszugehen ist (BGE 118 Ib 191 Erw. 5a, 452 Erw. 3c, BGE 118 II 342 Erw. 3e, BGE 117 Ia 331 Erw. 3a, BGE 117 III 45 Erw. 1, BGE 117 V 5 Erw. 5a und 109 Erw. 5b, je mit Hinweisen; IMBODEN/RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 21 B IV), muss der Eintrag im Nachweisformular weder handschriftlich noch gar eigenhändig erfolgen. Schon nach dem allgemeinen Verständnis hinsichtlich der einfachen Schriftlichkeit bedarf es zur Erfüllung dieser Form keiner handschriftlichen oder eigenhändigen Abfassung der Angaben im Nachweisformular. Es genügt vielmehr, dass der Erklärungsinhalt in Schriftzeichen auf einem Erklärungsträger aufgezeichnet und dauerhaft festgehalten wird. Gleichgültig ist die Schriftart und das verwendete Schreibgerät, sofern nur die dauerhafte Verkörperung gewährleistet ist. Insbesondere können auch Formulare und Vordrucke verwendet werden (vgl. HONSELL/VOGT/WIEGAND, Kommentar zum schweizerischen Privatrecht, Obligationenrecht, Bd. I, N. 3 f. zu Art. 13 OR). Diesen Anforderungen genügt auch ein Stempel, mit welchem eine auf einem Formular gewünschte Angabe angebracht wird. Damit aber bieten die Kontrollvorschriften der Art. 17 AVIG und 20 Abs. 2 AVIV keine Handhabe für eine Einstellung in der Anspruchsberechtigung, wenn ein Versicherter entgegen der Auflage einer Arbeitslosenkasse die Angaben über die Firma und deren Adresse im Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" nicht handschriftlich, sondern mittels eines Firmenstempels anbringt.
b) Die Arbeitslosenkasse wirft denn auch dem Beschwerdeführer zu Recht nicht eine Verletzung bundesrechtlicher Kontrollvorschriften vor. Vielmehr begründet sie die verfügte Einstellung damit, dass er den ihm mit Schreiben vom 24. Februar 1992 gesetzten Auflagen nicht nachgekommen sei. Das blosse Anbringen von Firmenstempeln auf dem Nachweisformular sei mit dem Erfordernis der Qualität der Stellenbewerbungen nicht vereinbar. Zudem könnten durch diese Auflage immer mehr Versicherte erfolgreich davon abgehalten werden, in den Betrieben Stempel zu sammeln. Dieser "Stempeltourismus" werde vom Arbeitgeber nicht gewünscht, und die Firmenstempel würden gegeben, um die teils hartnäckigen Versicherten loszuwerden. Das kantonale Gericht hat sich dieser Argumentation angeschlossen und führte sinngemäss ergänzend aus, dass im Interesse der einzelnen Arbeitslosen eine seriöse, eingehende Arbeitssuche verlangt werden müsse. Deshalb dürften sich die Versicherten nicht einfach damit begnügen, sich von Arbeitgebern Firmenstempel geben zu lassen.
c) Der Betrachtungsweise von Verwaltung und Vorinstanz kann in dieser allgemein gehaltenen Form nicht gefolgt werden. Nicht durchzudringen vermag insbesondere das Argument, dass man den Arbeitgeber vor dem sog. "Stempeltourismus" schützen wolle. Die schriftlichen Angaben, die von einem Versicherten verlangt werden, sollen die Verwaltung einzig in die Lage versetzen, die Quantität und Qualität der Anstrengungen zur Überwindung der Arbeitslosigkeit umfassend abzuklären und zu würdigen. Es geht nicht an, mit solchen, von Gesetz und Verordnung nicht vorgesehenen Formvorschriften weitere Nebenzwecke zu verfolgen, die mit dem Nachweis genügender Bemühungen um zumutbare Arbeit nichts zu tun haben. Namentlich dürfen solche Formvorschriften nicht dazu dienen, die Arbeitgeber vor (hartnäckigen) Stellenbewerbungen zu bewahren. Es ist kein Arbeitgeber verpflichtet, das Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" anstelle des Versicherten auszufüllen. Es steht jedem Betriebsinhaber frei, ob er auf entsprechendes Ansinnen des Versicherten das Formular, sei es auch nur mittels Anbringen eines Stempels, ausfüllen will. Wenn die Verwaltung diese Praxis nicht wünscht, bleibt es ihr unbenommen, die Arbeitgeber mittels Rundschreiben anzuhalten, die Formulare inskünftig nicht mehr selber auszufüllen, insbesondere auch nicht mit Stempelaufdrucken. Es geht jedoch nicht an, den Versicherten derartige Auflagen zu machen und an deren Nichtbefolgung generell die Sanktion der Einstellung in der Anspruchsberechtigung zu knüpfen.
Ein solches Vorgehen lässt sich auch nicht mit Sinn und Zweck des Formulars begründen. Mit dem Stempelaufdruck wird zuhanden der Arbeitslosenkasse zumindest belegt, dass der Versicherte persönlich beim betreffenden Arbeitgeber vorgesprochen und um eine Stelle nachgefragt hat. Diese schriftliche Feststellung kann unter Umständen aussagekräftiger sein als eine in jedem Fall schwieriger nachzuprüfende handschriftliche Eintragung des Versicherten. Wenn kantonales Amt und Vorinstanz sich in dieser Beziehung zusätzlich noch auf den Schutz des Arbeitgebers vor hartnäckigen Stellenbewerbern berufen, muss dem entgegengehalten werden, dass es aus alv-rechtlicher Sicht ja gerade erwünscht ist, dass sich der Arbeitslose energisch und gegebenenfalls auch mit einer gewissen Hartnäckigkeit um eine Stelle bemüht.
4. a) Bei der Beurteilung der Frage, ob die ausgewiesenen Arbeitsbemühungen in qualitativer Hinsicht genügen, sind nach den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz auch die persönlichen Umstände und Möglichkeiten des Versicherten wie Alter, Schul- und Berufsausbildung sowie die Usanzen des für den Versicherten in Betracht fallenden Arbeitsmarktes zu berücksichtigen (vgl. Rz. 97 f. des Kreisschreibens des BIGA über die Arbeitslosenentschädigung in der seit 1. Januar 1992 gültigen Fassung). Dies hat auch bezüglich der Anforderungen zu gelten, die an den schriftlichen Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen gestellt werden.
b) Beim Beschwerdeführer handelt es sich um einen über 63jährigen Mann, der keine Berufsausbildung genossen hat, Zeit seines Lebens als Hilfsarbeiter tätig war und auch von der Schulbildung her zu keiner anderen als zu einer Hilfsarbeit fähig ist. Zudem verfügt er nur über ungenügende Kenntnisse der deutschen Sprache. Nach den glaubwürdigen Darlegungen in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gestalten sich die Bewerbungen um eine Hilfsarbeiterstelle äusserst einfach und erfordern regelmässig keine grossen Abklärungen von seiten des Arbeitgebers. In vielen Fällen finde überhaupt kein oder nur ein sehr kurzes Anstellungsgespräch statt, und es würde ihm jeweils schon auf kurze Ansprache hin eröffnet, dass keine Stelle frei sei.
Bei dieser Sachlage und unter Berücksichtigung der sprachlichen Schwierigkeiten muss es genügen, wenn im Formular "Nachweis der persönlichen Arbeitsbemühungen" der Eintrag vom angefragten Arbeitgeber angebracht wird, auch wenn er mit einem Firmenstempel erfolgt. Es käme einem durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigten überspitzten Formalismus (vgl. BGE 118 V 315 unten f., 116 V 358 Erw. 3b mit Hinweisen) gleich, in Fällen wie dem vorliegenden vom Versicherten eine handschriftliche Angabe seiner Arbeitsbemühungen zu verlangen. Denn es ist nicht einzusehen, was im Hinblick auf die qualitative Beurteilung der Arbeitsbemühungen des Beschwerdeführers gewonnen werden könnte, wenn man von ihm verlangt, die entsprechenden Einträge selber handschriftlich vorzunehmen. Zudem kann dem Nachweisformular für den Monat Mai 1992 entnommen werden, dass die Arbeitgeber darin nicht nur ihren Firmenstempel angebracht, sondern in den meisten Fällen zugleich das Ergebnis der Stellenbemühungen festgehalten haben. Solchen Eintragungen kommt aber im Vergleich zu den vom Versicherten handschriftlich angebrachten mindestens dieselbe, wenn nicht gar eine erhöhte Aussagekraft zu. An diesem Ergebnis vermag der Umstand, dass der Beschwerdeführer versucht hat, die Eintragungen für die Kontrollperiode Juli 1992 selber vorzunehmen, nichts zu ändern. Dies um so mehr, als es sich bei den entsprechenden, von der Arbeitslosenkasse als rechtsgenüglich anerkannten Stellenbewerbungen ausnahmslos um telefonische Anfragen handelt, welche naturgemäss schwieriger zu überprüfen sind. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der Beschwerdeführer auch die übrigen Nachweisformulare kaum je selber ausgefüllt hat. Diesbezüglich macht der Beschwerdeführer zu Recht geltend, dass es auf der Basis der erwähnten Kontrollvorschriften einem Betriebsinhaber immer unbenommen bleibt, einem unbeholfenen Stellensuchenden einen Dienst zu erweisen und diesem beim Ausfüllen des Formulars behilflich zu sein.
c) Nach dem Gesagten ist die vorinstanzlich bestätigte Einstellungsverfügung aufzuheben mit der Feststellung, dass der Beschwerdeführer für den Monat Mai 1992 Anspruch auf die volle Arbeitslosenentschädigung hat. | de | Art. 17 e 30 cpv. 1 lett. c LADI, art. 20 cpv. 1 OADI. - L'obbligo fatto a un assicurato di far attestare le sue ricerche di lavoro sull'apposito modulo non tramite il timbro delle ditte, bensì mediante indicazioni manoscritte, con la comminatoria che in caso di inadempienza il diritto alle prestazioni verrà sospeso, viola il diritto federale (consid. 3).
- Il tema se la semplice apposizione di timbri di ditte sul modulo sia compatibile con l'esigenza della qualità delle ricerche di lavoro dev'essere deciso in base alle circostanze concrete del caso di specie (consid. 4). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-74%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,569 | 120 V 81 | 120 V 81
Sachverhalt ab Seite 82
A.- Renata O., nata nel 1935, contrasse matrimonio il 1o luglio 1974 con Angelo B., matrimonio dal quale nacque un figlio nel 1975. Il 21 marzo 1985 il Pretore di L. pronunciò il divorzio tra le parti; nella convenzione sulle conseguenze accessorie era precisato che la moglie avrebbe rinunciato a qualsiasi prestazione giusta gli art. 151 e 152 CC e che il marito avrebbe versato al figlio, a titolo di alimenti, integralmente la rendita dell'assicurazione per l'invalidità di sua spettanza.
In seguito al decesso di Angelo B., avvenuto il 4 dicembre 1990, Renata O., domiciliata in Italia, ha presentato il 3 luglio 1991 al competente Consolato generale di Svizzera una richiesta di rendita vedovile. La domanda è stata disattesa dalla Cassa svizzera di compensazione mediante decisione 30 luglio 1991, dal momento che secondo convenzione il marito non doveva alla ex moglie nessuna pensione alimentare.
B.- Renata O. è insorta con gravame alla Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI per le persone residenti all'estero. Ha argomentato che inizialmente, in una precedente convenzione accessoria, le parti avevano pattuito l'assegnazione di una rendita alimentare, ma che al momento del divorzio il marito, beneficiario della sola rendita dell'assicurazione per l'invalidità, non sarebbe stato in grado di versare alcunché alla moglie; si sarebbe in sostanza trattato di un impedimento oggettivo.
Nella risposta al gravame, la Cassa ha rilevato che la cifra marginale 126 delle direttive sulle rendite edite dall'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) prevedevano un'eccezione alla regola secondo cui l'obbligo di mantenimento deve essere stabilito in un giudizio di divorzio oppure in una convenzione omologata dal giudice, più precisamente quando l'ex marito era invalido ai sensi della LAI e non si poteva oggettivamente, per questo motivo, imporgli il pagamento di una pensione alimentare: la legalità di tale direttiva non era però mai stata confermata dal Tribunale federale delle assicurazioni.
Per giudizio 22 ottobre 1992 la Commissione federale di ricorso ha respinto il gravame. Premesso che in virtù della convenzione l'ex marito non era tenuto a versare gli alimenti, i primi giudici hanno asserito che carente era una condizione di legge, legge che non tollerava un'interpretazione estensiva. L'autorità giudiziaria di primo grado ha poi osservato non poter essere applicabile la cifra marginale 126 delle direttive sulle rendite edite dall'UFAS, la quale esorbitava dal contenuto della regola legale e non resisteva ad un controllo di legalità; i primi giudici si sono riferiti al riguardo a giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni in cui il tema era stato lasciato irrisolto.
C.- Renata O. produce ricorso di diritto amministrativo a questa Corte. Ribadisce di aver rinunciato alla percezione di alimenti in considerazione della particolare situazione finanziaria del marito. Nega di aver potuto prendere conoscenza della risposta della Cassa nel procedimento ricorsuale. Del resto, nemmeno avrebbe ricevuto copia della sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni che esaminava il tema. Afferma che l'ex marito, quando ancora era in vita, avrebbe in qualche modo contribuito effettuando "piccoli lavoretti" e occupandosi dell'educazione del figlio minorenne. Le direttive dell'UFAS del resto comprovano che l'amministrazione si è resa conto della particolare situazione della moglie il cui marito sia stato al beneficio di una rendita dell'assicurazione per l'invalidità e non in condizione di versare alimenti. Decidere altrimenti, ha concluso l'insorgente, sarebbe avvantaggiare divorziate il cui ex marito morto fosse stato tenuto a versare una minima prestazione.
Mentre la Cassa svizzera di compensazione contrasta queste tesi e propone la reiezione del ricorso, l'UFAS le fa proprie postulando al contrario l'accoglimento del gravame.
Erwägungen
Diritto:
1. (Potere cognitivo)
2. a) La ricorrente lamenta di non aver potuto prendere conoscenza dell'atto di risposta dell'amministrazione. Ora, correttamente, i primi giudici avrebbero dovuto intimare l'allegato. Comunque lo stesso è stato riprodotto nei suoi elementi essenziali nel giudizio in lite e esattamente era posto in risalto che in quella sede l'amministrazione si era astenuta dal formulare proposte. In queste condizioni, visto inoltre che con il ricorso di diritto amministrativo la ricorrente ha comunque potuto prendere cognizione del contenuto dell'atto e sullo stesso si sarebbe potuta esprimere, è da ritenere sanata una eventuale violazione del diritto di essere sentiti, quand'anche una simile riparazione debba avvenire solo in via eccezionale (DTF 116 V 32 consid. 3 e 186 consid. 1b).
b) L'assicurata lamenta inoltre di non aver ricevuto copia della sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni menzionata nel querelato giudizio. Orbene, non emerge dall'inserto che il documento sia stato richiamato. Ad ogni modo il Tribunale federale delle assicurazioni aveva in quella sentenza allora lasciato aperto il tema della legittimità della direttiva dell'UFAS in questione e la Commissione federale di ricorso si è limitata ad indicare detta circostanza, per cui l'addebito non è di rilievo.
3. Giusta l'art. 23 cpv. 1 LAVS hanno diritto alla rendita le vedove quando alla morte del coniuge siano adempiute determinate condizioni; per il cpv. 2 della stessa norma la donna divorziata, in caso di morte del marito dal quale è divorziata, viene parificata alla vedova se il matrimonio è durato almeno dieci anni e se il marito era obbligato a pagare una pensione alimentare.
Chiaramente questa normativa fa riferimento agli art. 151 e 152 CC. La giurisprudenza in materia ha conosciuto un laborioso sviluppo.
Già nella sentenza in STFA 1959 pag. 195 cpv. 1 si era affermato che l'obbligo di prestazione alimentare doveva figurare o nella sentenza di divorzio o in una convenzione sugli effetti accessori omologata dal giudice. In seguito si è detto che non importava se la pensione alimentare fosse stata dovuta solo sino a un certo termine, anteriore o posteriore alla morte dell'ex marito (DTF 100 V 88).
Più tardi si è precisato, a modifica della giurisprudenza, nel caso di un divorzio pronunciato secondo il diritto straniero, che l'obbligo di mantenimento, anche se non stabilito nella sentenza o in una convenzione omologata, fosse comunque da riconoscere in presenza di un titolo giuridico valido ed esecutivo secondo il diritto straniero (DTF 109 V 79 consid. 3). Parimenti si è riconosciuto diritto a rendita vedovile alla donna divorziata la quale, secondo la convenzione, aveva rinunciato agli alimenti, ma cui la pensione era stata assegnata ulteriormente ai sensi dell'art. 152 CC in virtù di un giudizio di revisione passato in giudicato e reso dopo la morte dell'ex marito (DTF 109 V 241).
Precisando e modificando la giurisprudenza, il Tribunale federale delle assicurazioni ha poi asserito che le indennità uniche versate dall'ex marito alla moglie sono da assimilare alle pensioni alimentari, quando destinate a compensare la perdita di alimenti ai sensi degli art. 151 e 152 CC. Inoltre, l'obbligo alimentare non deve necessariamente e unicamente essere dedotto dal testo della sentenza o della convenzione, ma può risultare da altri mezzi di prova quando possa essere stabilito che altre prestazioni a carico del marito, in forza di giudizio o convenzione, rappresentano un indennizzo per la perdita di pensione (DTF 110 V 242).
Analoghe disposizioni sono contenute agli art. 29 cpv. 4 LAINF, 52 cpv. 4 LAM e 19 cpv. 3 LPP in relazione con l'art. 20 OPP2, con inflessioni sul quantum e la durata delle prestazioni.
Nelle direttive sulle rendite edite dall'UFAS, la cifra marginale 126 precisa quanto segue:
"Se al momento del divorzio il marito era invalido ai sensi dell'AI e,
manifestamente, questa circostanza ha ostacolato il pagamento degli
alimenti, si può ammettere l'esistenza dell'obbligo legale in questione
anche se non è stato stabilito in una sentenza o in una convenzione di
divorzio."
4. a) Per giustificare la determinazione contenuta nelle sue direttive, l'UFAS nella risposta al gravame si prevale dell'art. 153 cpv. 2 CC, secondo il quale il coniuge obbligato a fornire una rendita può essere liberato o pretenderne una riduzione quando il bisogno più non esista o sia sensibilmente diminuito, come pure quando le condizioni economiche del debitore più non corrispondono alla rendita. Richiama giurisprudenza federale (DTF 108 II 32 e DTF 96 II 302), nonché dottrina. In particolare vengono citati BÜHLER/SPÜHLER, Berner Kommentar, art. 153 no. 70, in cui si afferma che in sostanza una soppressione o riduzione della prestazione non debba essere operata se il debitore agisce con abuso di diritto, nella misura comunque ove egli abbia la possibilità di migliorare le sue condizioni economiche, il che sarebbe comunque da escludere nel caso di lunga privazione della libertà personale o di invalidità, nonché HINDERLING, Das Schweizerische Ehescheidungsrecht, pag. 145, secondo il quale la modificazione sarebbe solo possibile nel caso dell'art. 152 e non dell'art. 151, tesi questa comunque revocata in dubbio dallo stesso autore a pag. 144 e sconfessata quando ricorrano particolari circostanze, come si allude in DTF 110 II 114. Ricorda inoltre quanto affermato da BÜHLER/SPÜHLER, op.cit., art. 151 no. 39 e art. 152 no. 16, nel senso che determinante sarebbe la capacità di prestare del debitore. Conclude asserendo che se la sentenza o la convenzione di divorzio prevedono l'assegnazione di prestazioni ed esse sono in seguito, in virtù dell'art. 153 cpv. 2 CC, soppresse, ciò non pregiudica il diritto dell'ex moglie all'assegnazione di una pensione vedovile, altrettanto dovrebbe valere quando al momento del divorzio esiste un'invalidità del marito che conduce alla rinuncia agli alimenti da parte della moglie; si eviterebbe così un peggioramento a sfavore della donna divorziata: secondo la prassi amministrativa è stata supposta eccezionalmente "de lege ferenda l'esistenza di un obbligo di pensione alimentare in simili casi". Del resto lo stesso legislatore avrebbe nell'ambito dell'ottava revisione AVS abbandonato il principio della perdita di sostentamento.
b) Le direttive edite dall'UFAS, come le ordinanze amministrative, non assumono che natura di interpretazione di una norma di legge; esse non creano nuove disposizioni legali e sono liberamente esaminate dal giudice delle assicurazioni sociali, il quale ne controlla la costituzionalità e legalità nell'ambito del giudizio su un caso concreto (DTF 116 V 19 consid. 3c e sentenze ivi citate).
Questa Corte ha più volte considerato la direttiva in questione, in un primo tempo contemplata alla cifra marginale 112, lasciando comunque indeciso il tema della sua legittimità (sentenze inedite 19 agosto 1991 in re M., 10 ottobre 1990 in re M., 19 febbraio 1990 in re V., 30 agosto 1982 in re R., 5 maggio 1980 in re U., 29 settembre 1978 in re B., 3 marzo 1977 in re D., e 18 febbraio 1976 in re S.).
Nell'evenienza concreta il tema non può ulteriormente rimanere insoluto.
In sostanza l'UFAS argomenta che se basta in un qualsiasi momento che l'ex marito sia tenuto a una prestazione, irrilevante il montante della stessa, e che se la successiva soppressione dell'onere alimentare ad opera del giudice civile non pregiudica il diritto dell'ex moglie, altrettanto deve essere detto quando al momento del divorzio già sussistono le condizioni per fare in modo che l'ex marito invalido non sia condannato a prestazioni alimentari.
Lo stesso UFAS afferma di aver introdotto una supposizione eccezionale, de lege ferenda. Orbene, de lege ferenda si possono proporre modificazioni, ma le proposte in tal senso assumono valore solo in quanto adottate dal legislatore, il che non è del caso.
Se è vero ora che, in virtù della giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni, esiste un contrasto a seconda che l'obbligo alimentare venga abolito dopo la pronunzia del divorzio, o che esso sia inizialmente dichiarato inesistente, vuol comunque essere osservato che tale ipotesi non si verifica solo nel caso del pensionato AI, le cui condizioni economiche per questo fatto convincano il giudice civile o la moglie nella convenzione a non imporre il pagamento degli alimenti, ma anche in altri casi, ad esempio in quello del pensionato AVS, del condannato ad una pena privativa della libertà di lunga durata, del disoccupato cronico, o infine di chi, in generale, non sia oggettivamente in grado di pagare prestazioni. Con ciò si crea un ingiustificato privilegio a favore dell'invalido riconosciuto tale dall'assicurazione per l'invalidità. Per evitare pertanto una evidente disparità di trattamento la presunzione dovrebbe essere estesa a ogni caso di impossibilità oggettiva, il che comporterebbe un aggravio amministrativo tale da imporre all'amministrazione indagini complesse, magari quando il divorzio risale a un lontano passato e quando una parte, l'ex marito, non è più in grado di documentare i fatti.
Inoltre la norma di cui all'art. 23 cpv. 2 LAVS nella sua interpretazione letterale, sempre confermata da questa Corte, intende assegnare all'ex moglie, quando il matrimonio sia durato almeno 10 anni, diritto a rendita vedovile, quando l'ex marito fosse stato tenuto a prestare una pensione alimentare. L'obbligo di pagamento, irrilevante il montante, la forma e la durata, deve comunque sussistere e tale non è un obbligo inesistente perché non ragionevolmente addossabile al marito.
Ne deve essere dedotto che la motivazione addotta dall'UFAS a giustificazione delle proprie direttive da un lato contrasta con i principi di parità di trattamento e, dall'altro lato, è contraria al testo letterale della norma.
5. Ci si può infine chiedere se il diritto agli alimenti della donna divorziata non possa essere surrogato dagli art. 22bis LAVS e 34 cpv. 2 LAI.
Giusta l'art. 22bis cpv. 1 LAVS il marito ha diritto a una rendita completiva per la moglie se gli spetta una rendita semplice di vecchiaia e se essa ha compiuto i 55 anni. Tale diritto sussiste anche per una moglie più giovane se il marito immediatamente prima che sia sorto il diritto alla rendita semplice di vecchiaia abbia ricevuto una rendita completiva dell'assicurazione per l'invalidità. La donna divorziata è parificata alla moglie se provvede in modo preponderante ai figli che le sono assegnati e non possa pretendere né una rendita di vecchiaia né di invalidità. Questo disciplinamento è ripreso all'art. 34 cpv. 2 LAI, nel senso che la donna divorziata è parificata alla donna sposata se provvede in misura preponderante al sostentamento dei figli attribuitile e non può pretendere una rendita di invalidità.
Ora le disposizioni citate si riferiscono, se del caso, al sostentamento dei figli e non già a quello della moglie e la normativa di legge di cui all'art. 23 cpv. 2 LAVS quando accenna ad alimenti manifestamente si riferisce a quelli attribuiti alla divorziata.
Il diritto alle prestazioni richieste non può pertanto essere riconosciuto nemmeno da questo profilo, ritenuto inoltre che, nella fattispecie, non risulta dagli atti essere per la ex moglie stata versata una rendita complementare.
6. In queste condizioni, il giudizio commissionale impugnato non può che essere tutelato. | it | Art. 23 Abs. 2 AHVG: Anspruch der geschiedenen Frau auf eine Witwenrente. - Im Rahmen des Anspruchs auf eine Witwenrente wird die geschiedene Frau beim Tode ihres geschiedenen Ehemannes der Witwe gleichgestellt, wenn die Ehe mindestens zehn Jahre gedauert hat und der Ehemann zur Zahlung von Unterhaltsleistungen verpflichtet worden war: eine gesetzliche Verpflichtung zur Zahlung von Unterhaltsleistungen kann nicht bejaht werden, wenn der Ehemann im Zeitpunkt der Scheidung invalid war und die Ehefrau aus diesem Grunde auf Unterhaltsleistungen verzichtet hat.
- Die Weisungen des Bundesamtes für Sozialversicherung, die eine abweichende Lösung vorsehen, sind gesetzwidrig. | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-81%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 82
A.- Renata O., nata nel 1935, contrasse matrimonio il 1o luglio 1974 con Angelo B., matrimonio dal quale nacque un figlio nel 1975. Il 21 marzo 1985 il Pretore di L. pronunciò il divorzio tra le parti; nella convenzione sulle conseguenze accessorie era precisato che la moglie avrebbe rinunciato a qualsiasi prestazione giusta gli art. 151 e 152 CC e che il marito avrebbe versato al figlio, a titolo di alimenti, integralmente la rendita dell'assicurazione per l'invalidità di sua spettanza.
In seguito al decesso di Angelo B., avvenuto il 4 dicembre 1990, Renata O., domiciliata in Italia, ha presentato il 3 luglio 1991 al competente Consolato generale di Svizzera una richiesta di rendita vedovile. La domanda è stata disattesa dalla Cassa svizzera di compensazione mediante decisione 30 luglio 1991, dal momento che secondo convenzione il marito non doveva alla ex moglie nessuna pensione alimentare.
B.- Renata O. è insorta con gravame alla Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI per le persone residenti all'estero. Ha argomentato che inizialmente, in una precedente convenzione accessoria, le parti avevano pattuito l'assegnazione di una rendita alimentare, ma che al momento del divorzio il marito, beneficiario della sola rendita dell'assicurazione per l'invalidità, non sarebbe stato in grado di versare alcunché alla moglie; si sarebbe in sostanza trattato di un impedimento oggettivo.
Nella risposta al gravame, la Cassa ha rilevato che la cifra marginale 126 delle direttive sulle rendite edite dall'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) prevedevano un'eccezione alla regola secondo cui l'obbligo di mantenimento deve essere stabilito in un giudizio di divorzio oppure in una convenzione omologata dal giudice, più precisamente quando l'ex marito era invalido ai sensi della LAI e non si poteva oggettivamente, per questo motivo, imporgli il pagamento di una pensione alimentare: la legalità di tale direttiva non era però mai stata confermata dal Tribunale federale delle assicurazioni.
Per giudizio 22 ottobre 1992 la Commissione federale di ricorso ha respinto il gravame. Premesso che in virtù della convenzione l'ex marito non era tenuto a versare gli alimenti, i primi giudici hanno asserito che carente era una condizione di legge, legge che non tollerava un'interpretazione estensiva. L'autorità giudiziaria di primo grado ha poi osservato non poter essere applicabile la cifra marginale 126 delle direttive sulle rendite edite dall'UFAS, la quale esorbitava dal contenuto della regola legale e non resisteva ad un controllo di legalità; i primi giudici si sono riferiti al riguardo a giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni in cui il tema era stato lasciato irrisolto.
C.- Renata O. produce ricorso di diritto amministrativo a questa Corte. Ribadisce di aver rinunciato alla percezione di alimenti in considerazione della particolare situazione finanziaria del marito. Nega di aver potuto prendere conoscenza della risposta della Cassa nel procedimento ricorsuale. Del resto, nemmeno avrebbe ricevuto copia della sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni che esaminava il tema. Afferma che l'ex marito, quando ancora era in vita, avrebbe in qualche modo contribuito effettuando "piccoli lavoretti" e occupandosi dell'educazione del figlio minorenne. Le direttive dell'UFAS del resto comprovano che l'amministrazione si è resa conto della particolare situazione della moglie il cui marito sia stato al beneficio di una rendita dell'assicurazione per l'invalidità e non in condizione di versare alimenti. Decidere altrimenti, ha concluso l'insorgente, sarebbe avvantaggiare divorziate il cui ex marito morto fosse stato tenuto a versare una minima prestazione.
Mentre la Cassa svizzera di compensazione contrasta queste tesi e propone la reiezione del ricorso, l'UFAS le fa proprie postulando al contrario l'accoglimento del gravame.
Erwägungen
Diritto:
1. (Potere cognitivo)
2. a) La ricorrente lamenta di non aver potuto prendere conoscenza dell'atto di risposta dell'amministrazione. Ora, correttamente, i primi giudici avrebbero dovuto intimare l'allegato. Comunque lo stesso è stato riprodotto nei suoi elementi essenziali nel giudizio in lite e esattamente era posto in risalto che in quella sede l'amministrazione si era astenuta dal formulare proposte. In queste condizioni, visto inoltre che con il ricorso di diritto amministrativo la ricorrente ha comunque potuto prendere cognizione del contenuto dell'atto e sullo stesso si sarebbe potuta esprimere, è da ritenere sanata una eventuale violazione del diritto di essere sentiti, quand'anche una simile riparazione debba avvenire solo in via eccezionale (DTF 116 V 32 consid. 3 e 186 consid. 1b).
b) L'assicurata lamenta inoltre di non aver ricevuto copia della sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni menzionata nel querelato giudizio. Orbene, non emerge dall'inserto che il documento sia stato richiamato. Ad ogni modo il Tribunale federale delle assicurazioni aveva in quella sentenza allora lasciato aperto il tema della legittimità della direttiva dell'UFAS in questione e la Commissione federale di ricorso si è limitata ad indicare detta circostanza, per cui l'addebito non è di rilievo.
3. Giusta l'art. 23 cpv. 1 LAVS hanno diritto alla rendita le vedove quando alla morte del coniuge siano adempiute determinate condizioni; per il cpv. 2 della stessa norma la donna divorziata, in caso di morte del marito dal quale è divorziata, viene parificata alla vedova se il matrimonio è durato almeno dieci anni e se il marito era obbligato a pagare una pensione alimentare.
Chiaramente questa normativa fa riferimento agli art. 151 e 152 CC. La giurisprudenza in materia ha conosciuto un laborioso sviluppo.
Già nella sentenza in STFA 1959 pag. 195 cpv. 1 si era affermato che l'obbligo di prestazione alimentare doveva figurare o nella sentenza di divorzio o in una convenzione sugli effetti accessori omologata dal giudice. In seguito si è detto che non importava se la pensione alimentare fosse stata dovuta solo sino a un certo termine, anteriore o posteriore alla morte dell'ex marito (DTF 100 V 88).
Più tardi si è precisato, a modifica della giurisprudenza, nel caso di un divorzio pronunciato secondo il diritto straniero, che l'obbligo di mantenimento, anche se non stabilito nella sentenza o in una convenzione omologata, fosse comunque da riconoscere in presenza di un titolo giuridico valido ed esecutivo secondo il diritto straniero (DTF 109 V 79 consid. 3). Parimenti si è riconosciuto diritto a rendita vedovile alla donna divorziata la quale, secondo la convenzione, aveva rinunciato agli alimenti, ma cui la pensione era stata assegnata ulteriormente ai sensi dell'art. 152 CC in virtù di un giudizio di revisione passato in giudicato e reso dopo la morte dell'ex marito (DTF 109 V 241).
Precisando e modificando la giurisprudenza, il Tribunale federale delle assicurazioni ha poi asserito che le indennità uniche versate dall'ex marito alla moglie sono da assimilare alle pensioni alimentari, quando destinate a compensare la perdita di alimenti ai sensi degli art. 151 e 152 CC. Inoltre, l'obbligo alimentare non deve necessariamente e unicamente essere dedotto dal testo della sentenza o della convenzione, ma può risultare da altri mezzi di prova quando possa essere stabilito che altre prestazioni a carico del marito, in forza di giudizio o convenzione, rappresentano un indennizzo per la perdita di pensione (DTF 110 V 242).
Analoghe disposizioni sono contenute agli art. 29 cpv. 4 LAINF, 52 cpv. 4 LAM e 19 cpv. 3 LPP in relazione con l'art. 20 OPP2, con inflessioni sul quantum e la durata delle prestazioni.
Nelle direttive sulle rendite edite dall'UFAS, la cifra marginale 126 precisa quanto segue:
"Se al momento del divorzio il marito era invalido ai sensi dell'AI e,
manifestamente, questa circostanza ha ostacolato il pagamento degli
alimenti, si può ammettere l'esistenza dell'obbligo legale in questione
anche se non è stato stabilito in una sentenza o in una convenzione di
divorzio."
4. a) Per giustificare la determinazione contenuta nelle sue direttive, l'UFAS nella risposta al gravame si prevale dell'art. 153 cpv. 2 CC, secondo il quale il coniuge obbligato a fornire una rendita può essere liberato o pretenderne una riduzione quando il bisogno più non esista o sia sensibilmente diminuito, come pure quando le condizioni economiche del debitore più non corrispondono alla rendita. Richiama giurisprudenza federale (DTF 108 II 32 e DTF 96 II 302), nonché dottrina. In particolare vengono citati BÜHLER/SPÜHLER, Berner Kommentar, art. 153 no. 70, in cui si afferma che in sostanza una soppressione o riduzione della prestazione non debba essere operata se il debitore agisce con abuso di diritto, nella misura comunque ove egli abbia la possibilità di migliorare le sue condizioni economiche, il che sarebbe comunque da escludere nel caso di lunga privazione della libertà personale o di invalidità, nonché HINDERLING, Das Schweizerische Ehescheidungsrecht, pag. 145, secondo il quale la modificazione sarebbe solo possibile nel caso dell'art. 152 e non dell'art. 151, tesi questa comunque revocata in dubbio dallo stesso autore a pag. 144 e sconfessata quando ricorrano particolari circostanze, come si allude in DTF 110 II 114. Ricorda inoltre quanto affermato da BÜHLER/SPÜHLER, op.cit., art. 151 no. 39 e art. 152 no. 16, nel senso che determinante sarebbe la capacità di prestare del debitore. Conclude asserendo che se la sentenza o la convenzione di divorzio prevedono l'assegnazione di prestazioni ed esse sono in seguito, in virtù dell'art. 153 cpv. 2 CC, soppresse, ciò non pregiudica il diritto dell'ex moglie all'assegnazione di una pensione vedovile, altrettanto dovrebbe valere quando al momento del divorzio esiste un'invalidità del marito che conduce alla rinuncia agli alimenti da parte della moglie; si eviterebbe così un peggioramento a sfavore della donna divorziata: secondo la prassi amministrativa è stata supposta eccezionalmente "de lege ferenda l'esistenza di un obbligo di pensione alimentare in simili casi". Del resto lo stesso legislatore avrebbe nell'ambito dell'ottava revisione AVS abbandonato il principio della perdita di sostentamento.
b) Le direttive edite dall'UFAS, come le ordinanze amministrative, non assumono che natura di interpretazione di una norma di legge; esse non creano nuove disposizioni legali e sono liberamente esaminate dal giudice delle assicurazioni sociali, il quale ne controlla la costituzionalità e legalità nell'ambito del giudizio su un caso concreto (DTF 116 V 19 consid. 3c e sentenze ivi citate).
Questa Corte ha più volte considerato la direttiva in questione, in un primo tempo contemplata alla cifra marginale 112, lasciando comunque indeciso il tema della sua legittimità (sentenze inedite 19 agosto 1991 in re M., 10 ottobre 1990 in re M., 19 febbraio 1990 in re V., 30 agosto 1982 in re R., 5 maggio 1980 in re U., 29 settembre 1978 in re B., 3 marzo 1977 in re D., e 18 febbraio 1976 in re S.).
Nell'evenienza concreta il tema non può ulteriormente rimanere insoluto.
In sostanza l'UFAS argomenta che se basta in un qualsiasi momento che l'ex marito sia tenuto a una prestazione, irrilevante il montante della stessa, e che se la successiva soppressione dell'onere alimentare ad opera del giudice civile non pregiudica il diritto dell'ex moglie, altrettanto deve essere detto quando al momento del divorzio già sussistono le condizioni per fare in modo che l'ex marito invalido non sia condannato a prestazioni alimentari.
Lo stesso UFAS afferma di aver introdotto una supposizione eccezionale, de lege ferenda. Orbene, de lege ferenda si possono proporre modificazioni, ma le proposte in tal senso assumono valore solo in quanto adottate dal legislatore, il che non è del caso.
Se è vero ora che, in virtù della giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni, esiste un contrasto a seconda che l'obbligo alimentare venga abolito dopo la pronunzia del divorzio, o che esso sia inizialmente dichiarato inesistente, vuol comunque essere osservato che tale ipotesi non si verifica solo nel caso del pensionato AI, le cui condizioni economiche per questo fatto convincano il giudice civile o la moglie nella convenzione a non imporre il pagamento degli alimenti, ma anche in altri casi, ad esempio in quello del pensionato AVS, del condannato ad una pena privativa della libertà di lunga durata, del disoccupato cronico, o infine di chi, in generale, non sia oggettivamente in grado di pagare prestazioni. Con ciò si crea un ingiustificato privilegio a favore dell'invalido riconosciuto tale dall'assicurazione per l'invalidità. Per evitare pertanto una evidente disparità di trattamento la presunzione dovrebbe essere estesa a ogni caso di impossibilità oggettiva, il che comporterebbe un aggravio amministrativo tale da imporre all'amministrazione indagini complesse, magari quando il divorzio risale a un lontano passato e quando una parte, l'ex marito, non è più in grado di documentare i fatti.
Inoltre la norma di cui all'art. 23 cpv. 2 LAVS nella sua interpretazione letterale, sempre confermata da questa Corte, intende assegnare all'ex moglie, quando il matrimonio sia durato almeno 10 anni, diritto a rendita vedovile, quando l'ex marito fosse stato tenuto a prestare una pensione alimentare. L'obbligo di pagamento, irrilevante il montante, la forma e la durata, deve comunque sussistere e tale non è un obbligo inesistente perché non ragionevolmente addossabile al marito.
Ne deve essere dedotto che la motivazione addotta dall'UFAS a giustificazione delle proprie direttive da un lato contrasta con i principi di parità di trattamento e, dall'altro lato, è contraria al testo letterale della norma.
5. Ci si può infine chiedere se il diritto agli alimenti della donna divorziata non possa essere surrogato dagli art. 22bis LAVS e 34 cpv. 2 LAI.
Giusta l'art. 22bis cpv. 1 LAVS il marito ha diritto a una rendita completiva per la moglie se gli spetta una rendita semplice di vecchiaia e se essa ha compiuto i 55 anni. Tale diritto sussiste anche per una moglie più giovane se il marito immediatamente prima che sia sorto il diritto alla rendita semplice di vecchiaia abbia ricevuto una rendita completiva dell'assicurazione per l'invalidità. La donna divorziata è parificata alla moglie se provvede in modo preponderante ai figli che le sono assegnati e non possa pretendere né una rendita di vecchiaia né di invalidità. Questo disciplinamento è ripreso all'art. 34 cpv. 2 LAI, nel senso che la donna divorziata è parificata alla donna sposata se provvede in misura preponderante al sostentamento dei figli attribuitile e non può pretendere una rendita di invalidità.
Ora le disposizioni citate si riferiscono, se del caso, al sostentamento dei figli e non già a quello della moglie e la normativa di legge di cui all'art. 23 cpv. 2 LAVS quando accenna ad alimenti manifestamente si riferisce a quelli attribuiti alla divorziata.
Il diritto alle prestazioni richieste non può pertanto essere riconosciuto nemmeno da questo profilo, ritenuto inoltre che, nella fattispecie, non risulta dagli atti essere per la ex moglie stata versata una rendita complementare.
6. In queste condizioni, il giudizio commissionale impugnato non può che essere tutelato. | it | Art. 23 al. 2 LAVS: droit de la femme divorcée à une rente de veuve. - Dans le cadre du droit à la rente de veuve, la femme divorcée, en cas de décès de son ex-mari, est assimilée à la veuve si le mariage avait duré dix ans au moins et si le mari était tenu envers elle à une pension alimentaire: on ne saurait admettre l'existence d'une telle obligation légale si c'est l'invalidité du mari au moment du divorce qui a conduit l'épouse à renoncer à des prestations d'entretien.
- Les directives administratives de l'Office fédéral des assurances sociales, dont la solution est différente, sont contraires à la loi. | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-81%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,571 | 120 V 81 | 120 V 81
Sachverhalt ab Seite 82
A.- Renata O., nata nel 1935, contrasse matrimonio il 1o luglio 1974 con Angelo B., matrimonio dal quale nacque un figlio nel 1975. Il 21 marzo 1985 il Pretore di L. pronunciò il divorzio tra le parti; nella convenzione sulle conseguenze accessorie era precisato che la moglie avrebbe rinunciato a qualsiasi prestazione giusta gli art. 151 e 152 CC e che il marito avrebbe versato al figlio, a titolo di alimenti, integralmente la rendita dell'assicurazione per l'invalidità di sua spettanza.
In seguito al decesso di Angelo B., avvenuto il 4 dicembre 1990, Renata O., domiciliata in Italia, ha presentato il 3 luglio 1991 al competente Consolato generale di Svizzera una richiesta di rendita vedovile. La domanda è stata disattesa dalla Cassa svizzera di compensazione mediante decisione 30 luglio 1991, dal momento che secondo convenzione il marito non doveva alla ex moglie nessuna pensione alimentare.
B.- Renata O. è insorta con gravame alla Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI per le persone residenti all'estero. Ha argomentato che inizialmente, in una precedente convenzione accessoria, le parti avevano pattuito l'assegnazione di una rendita alimentare, ma che al momento del divorzio il marito, beneficiario della sola rendita dell'assicurazione per l'invalidità, non sarebbe stato in grado di versare alcunché alla moglie; si sarebbe in sostanza trattato di un impedimento oggettivo.
Nella risposta al gravame, la Cassa ha rilevato che la cifra marginale 126 delle direttive sulle rendite edite dall'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) prevedevano un'eccezione alla regola secondo cui l'obbligo di mantenimento deve essere stabilito in un giudizio di divorzio oppure in una convenzione omologata dal giudice, più precisamente quando l'ex marito era invalido ai sensi della LAI e non si poteva oggettivamente, per questo motivo, imporgli il pagamento di una pensione alimentare: la legalità di tale direttiva non era però mai stata confermata dal Tribunale federale delle assicurazioni.
Per giudizio 22 ottobre 1992 la Commissione federale di ricorso ha respinto il gravame. Premesso che in virtù della convenzione l'ex marito non era tenuto a versare gli alimenti, i primi giudici hanno asserito che carente era una condizione di legge, legge che non tollerava un'interpretazione estensiva. L'autorità giudiziaria di primo grado ha poi osservato non poter essere applicabile la cifra marginale 126 delle direttive sulle rendite edite dall'UFAS, la quale esorbitava dal contenuto della regola legale e non resisteva ad un controllo di legalità; i primi giudici si sono riferiti al riguardo a giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni in cui il tema era stato lasciato irrisolto.
C.- Renata O. produce ricorso di diritto amministrativo a questa Corte. Ribadisce di aver rinunciato alla percezione di alimenti in considerazione della particolare situazione finanziaria del marito. Nega di aver potuto prendere conoscenza della risposta della Cassa nel procedimento ricorsuale. Del resto, nemmeno avrebbe ricevuto copia della sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni che esaminava il tema. Afferma che l'ex marito, quando ancora era in vita, avrebbe in qualche modo contribuito effettuando "piccoli lavoretti" e occupandosi dell'educazione del figlio minorenne. Le direttive dell'UFAS del resto comprovano che l'amministrazione si è resa conto della particolare situazione della moglie il cui marito sia stato al beneficio di una rendita dell'assicurazione per l'invalidità e non in condizione di versare alimenti. Decidere altrimenti, ha concluso l'insorgente, sarebbe avvantaggiare divorziate il cui ex marito morto fosse stato tenuto a versare una minima prestazione.
Mentre la Cassa svizzera di compensazione contrasta queste tesi e propone la reiezione del ricorso, l'UFAS le fa proprie postulando al contrario l'accoglimento del gravame.
Erwägungen
Diritto:
1. (Potere cognitivo)
2. a) La ricorrente lamenta di non aver potuto prendere conoscenza dell'atto di risposta dell'amministrazione. Ora, correttamente, i primi giudici avrebbero dovuto intimare l'allegato. Comunque lo stesso è stato riprodotto nei suoi elementi essenziali nel giudizio in lite e esattamente era posto in risalto che in quella sede l'amministrazione si era astenuta dal formulare proposte. In queste condizioni, visto inoltre che con il ricorso di diritto amministrativo la ricorrente ha comunque potuto prendere cognizione del contenuto dell'atto e sullo stesso si sarebbe potuta esprimere, è da ritenere sanata una eventuale violazione del diritto di essere sentiti, quand'anche una simile riparazione debba avvenire solo in via eccezionale (DTF 116 V 32 consid. 3 e 186 consid. 1b).
b) L'assicurata lamenta inoltre di non aver ricevuto copia della sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni menzionata nel querelato giudizio. Orbene, non emerge dall'inserto che il documento sia stato richiamato. Ad ogni modo il Tribunale federale delle assicurazioni aveva in quella sentenza allora lasciato aperto il tema della legittimità della direttiva dell'UFAS in questione e la Commissione federale di ricorso si è limitata ad indicare detta circostanza, per cui l'addebito non è di rilievo.
3. Giusta l'art. 23 cpv. 1 LAVS hanno diritto alla rendita le vedove quando alla morte del coniuge siano adempiute determinate condizioni; per il cpv. 2 della stessa norma la donna divorziata, in caso di morte del marito dal quale è divorziata, viene parificata alla vedova se il matrimonio è durato almeno dieci anni e se il marito era obbligato a pagare una pensione alimentare.
Chiaramente questa normativa fa riferimento agli art. 151 e 152 CC. La giurisprudenza in materia ha conosciuto un laborioso sviluppo.
Già nella sentenza in STFA 1959 pag. 195 cpv. 1 si era affermato che l'obbligo di prestazione alimentare doveva figurare o nella sentenza di divorzio o in una convenzione sugli effetti accessori omologata dal giudice. In seguito si è detto che non importava se la pensione alimentare fosse stata dovuta solo sino a un certo termine, anteriore o posteriore alla morte dell'ex marito (DTF 100 V 88).
Più tardi si è precisato, a modifica della giurisprudenza, nel caso di un divorzio pronunciato secondo il diritto straniero, che l'obbligo di mantenimento, anche se non stabilito nella sentenza o in una convenzione omologata, fosse comunque da riconoscere in presenza di un titolo giuridico valido ed esecutivo secondo il diritto straniero (DTF 109 V 79 consid. 3). Parimenti si è riconosciuto diritto a rendita vedovile alla donna divorziata la quale, secondo la convenzione, aveva rinunciato agli alimenti, ma cui la pensione era stata assegnata ulteriormente ai sensi dell'art. 152 CC in virtù di un giudizio di revisione passato in giudicato e reso dopo la morte dell'ex marito (DTF 109 V 241).
Precisando e modificando la giurisprudenza, il Tribunale federale delle assicurazioni ha poi asserito che le indennità uniche versate dall'ex marito alla moglie sono da assimilare alle pensioni alimentari, quando destinate a compensare la perdita di alimenti ai sensi degli art. 151 e 152 CC. Inoltre, l'obbligo alimentare non deve necessariamente e unicamente essere dedotto dal testo della sentenza o della convenzione, ma può risultare da altri mezzi di prova quando possa essere stabilito che altre prestazioni a carico del marito, in forza di giudizio o convenzione, rappresentano un indennizzo per la perdita di pensione (DTF 110 V 242).
Analoghe disposizioni sono contenute agli art. 29 cpv. 4 LAINF, 52 cpv. 4 LAM e 19 cpv. 3 LPP in relazione con l'art. 20 OPP2, con inflessioni sul quantum e la durata delle prestazioni.
Nelle direttive sulle rendite edite dall'UFAS, la cifra marginale 126 precisa quanto segue:
"Se al momento del divorzio il marito era invalido ai sensi dell'AI e,
manifestamente, questa circostanza ha ostacolato il pagamento degli
alimenti, si può ammettere l'esistenza dell'obbligo legale in questione
anche se non è stato stabilito in una sentenza o in una convenzione di
divorzio."
4. a) Per giustificare la determinazione contenuta nelle sue direttive, l'UFAS nella risposta al gravame si prevale dell'art. 153 cpv. 2 CC, secondo il quale il coniuge obbligato a fornire una rendita può essere liberato o pretenderne una riduzione quando il bisogno più non esista o sia sensibilmente diminuito, come pure quando le condizioni economiche del debitore più non corrispondono alla rendita. Richiama giurisprudenza federale (DTF 108 II 32 e DTF 96 II 302), nonché dottrina. In particolare vengono citati BÜHLER/SPÜHLER, Berner Kommentar, art. 153 no. 70, in cui si afferma che in sostanza una soppressione o riduzione della prestazione non debba essere operata se il debitore agisce con abuso di diritto, nella misura comunque ove egli abbia la possibilità di migliorare le sue condizioni economiche, il che sarebbe comunque da escludere nel caso di lunga privazione della libertà personale o di invalidità, nonché HINDERLING, Das Schweizerische Ehescheidungsrecht, pag. 145, secondo il quale la modificazione sarebbe solo possibile nel caso dell'art. 152 e non dell'art. 151, tesi questa comunque revocata in dubbio dallo stesso autore a pag. 144 e sconfessata quando ricorrano particolari circostanze, come si allude in DTF 110 II 114. Ricorda inoltre quanto affermato da BÜHLER/SPÜHLER, op.cit., art. 151 no. 39 e art. 152 no. 16, nel senso che determinante sarebbe la capacità di prestare del debitore. Conclude asserendo che se la sentenza o la convenzione di divorzio prevedono l'assegnazione di prestazioni ed esse sono in seguito, in virtù dell'art. 153 cpv. 2 CC, soppresse, ciò non pregiudica il diritto dell'ex moglie all'assegnazione di una pensione vedovile, altrettanto dovrebbe valere quando al momento del divorzio esiste un'invalidità del marito che conduce alla rinuncia agli alimenti da parte della moglie; si eviterebbe così un peggioramento a sfavore della donna divorziata: secondo la prassi amministrativa è stata supposta eccezionalmente "de lege ferenda l'esistenza di un obbligo di pensione alimentare in simili casi". Del resto lo stesso legislatore avrebbe nell'ambito dell'ottava revisione AVS abbandonato il principio della perdita di sostentamento.
b) Le direttive edite dall'UFAS, come le ordinanze amministrative, non assumono che natura di interpretazione di una norma di legge; esse non creano nuove disposizioni legali e sono liberamente esaminate dal giudice delle assicurazioni sociali, il quale ne controlla la costituzionalità e legalità nell'ambito del giudizio su un caso concreto (DTF 116 V 19 consid. 3c e sentenze ivi citate).
Questa Corte ha più volte considerato la direttiva in questione, in un primo tempo contemplata alla cifra marginale 112, lasciando comunque indeciso il tema della sua legittimità (sentenze inedite 19 agosto 1991 in re M., 10 ottobre 1990 in re M., 19 febbraio 1990 in re V., 30 agosto 1982 in re R., 5 maggio 1980 in re U., 29 settembre 1978 in re B., 3 marzo 1977 in re D., e 18 febbraio 1976 in re S.).
Nell'evenienza concreta il tema non può ulteriormente rimanere insoluto.
In sostanza l'UFAS argomenta che se basta in un qualsiasi momento che l'ex marito sia tenuto a una prestazione, irrilevante il montante della stessa, e che se la successiva soppressione dell'onere alimentare ad opera del giudice civile non pregiudica il diritto dell'ex moglie, altrettanto deve essere detto quando al momento del divorzio già sussistono le condizioni per fare in modo che l'ex marito invalido non sia condannato a prestazioni alimentari.
Lo stesso UFAS afferma di aver introdotto una supposizione eccezionale, de lege ferenda. Orbene, de lege ferenda si possono proporre modificazioni, ma le proposte in tal senso assumono valore solo in quanto adottate dal legislatore, il che non è del caso.
Se è vero ora che, in virtù della giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni, esiste un contrasto a seconda che l'obbligo alimentare venga abolito dopo la pronunzia del divorzio, o che esso sia inizialmente dichiarato inesistente, vuol comunque essere osservato che tale ipotesi non si verifica solo nel caso del pensionato AI, le cui condizioni economiche per questo fatto convincano il giudice civile o la moglie nella convenzione a non imporre il pagamento degli alimenti, ma anche in altri casi, ad esempio in quello del pensionato AVS, del condannato ad una pena privativa della libertà di lunga durata, del disoccupato cronico, o infine di chi, in generale, non sia oggettivamente in grado di pagare prestazioni. Con ciò si crea un ingiustificato privilegio a favore dell'invalido riconosciuto tale dall'assicurazione per l'invalidità. Per evitare pertanto una evidente disparità di trattamento la presunzione dovrebbe essere estesa a ogni caso di impossibilità oggettiva, il che comporterebbe un aggravio amministrativo tale da imporre all'amministrazione indagini complesse, magari quando il divorzio risale a un lontano passato e quando una parte, l'ex marito, non è più in grado di documentare i fatti.
Inoltre la norma di cui all'art. 23 cpv. 2 LAVS nella sua interpretazione letterale, sempre confermata da questa Corte, intende assegnare all'ex moglie, quando il matrimonio sia durato almeno 10 anni, diritto a rendita vedovile, quando l'ex marito fosse stato tenuto a prestare una pensione alimentare. L'obbligo di pagamento, irrilevante il montante, la forma e la durata, deve comunque sussistere e tale non è un obbligo inesistente perché non ragionevolmente addossabile al marito.
Ne deve essere dedotto che la motivazione addotta dall'UFAS a giustificazione delle proprie direttive da un lato contrasta con i principi di parità di trattamento e, dall'altro lato, è contraria al testo letterale della norma.
5. Ci si può infine chiedere se il diritto agli alimenti della donna divorziata non possa essere surrogato dagli art. 22bis LAVS e 34 cpv. 2 LAI.
Giusta l'art. 22bis cpv. 1 LAVS il marito ha diritto a una rendita completiva per la moglie se gli spetta una rendita semplice di vecchiaia e se essa ha compiuto i 55 anni. Tale diritto sussiste anche per una moglie più giovane se il marito immediatamente prima che sia sorto il diritto alla rendita semplice di vecchiaia abbia ricevuto una rendita completiva dell'assicurazione per l'invalidità. La donna divorziata è parificata alla moglie se provvede in modo preponderante ai figli che le sono assegnati e non possa pretendere né una rendita di vecchiaia né di invalidità. Questo disciplinamento è ripreso all'art. 34 cpv. 2 LAI, nel senso che la donna divorziata è parificata alla donna sposata se provvede in misura preponderante al sostentamento dei figli attribuitile e non può pretendere una rendita di invalidità.
Ora le disposizioni citate si riferiscono, se del caso, al sostentamento dei figli e non già a quello della moglie e la normativa di legge di cui all'art. 23 cpv. 2 LAVS quando accenna ad alimenti manifestamente si riferisce a quelli attribuiti alla divorziata.
Il diritto alle prestazioni richieste non può pertanto essere riconosciuto nemmeno da questo profilo, ritenuto inoltre che, nella fattispecie, non risulta dagli atti essere per la ex moglie stata versata una rendita complementare.
6. In queste condizioni, il giudizio commissionale impugnato non può che essere tutelato. | it | Art. 23 cpv. 2 LAVS: diritto della donna divorziata a una rendita per superstiti. - Ai fini del diritto alla rendita per superstiti, la donna divorziata, in caso di morte del marito dal quale è divorziata, viene parificata alla vedova se il matrimonio è durato almeno dieci anni e se il marito era obbligato a pagare una pensione alimentare: la sussistenza dell'obbligo legale in questione non può essere ammessa se al momento del divorzio esisteva un'invalidità del marito che ha condotto alla rinuncia agli alimenti da parte della moglie.
- Le direttive amministrative edite dall'Ufficio federale delle assicurazioni sociali che contemplano una soluzione diversa sono in contrasto con la legge. | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-81%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,572 | 120 V 89 | 120 V 89
Sachverhalt ab Seite 90
A.- D., née en 1977, est atteinte de prognathie mandibulaire congénitale. Le 12 novembre 1991, elle a demandé à l'assurance-invalidité de prendre en charge un traitement orthodontique (consistant en l'expansion du maxillaire supérieur et en un bumper à la mandibule) qui avait été entrepris depuis le mois de juin 1990, apparemment, par le Service dentaire scolaire. Cette institution atteste que l'assurée aura vraisemblablement besoin de ces soins jusqu'à sa majorité.
Selon les constatations du Service dentaire scolaire du 5 mars 1992 et du docteur M. du 4 décembre 1991, les téléradiographies effectuées ont révélé un angle ANB de +0,5o au mois de janvier 1990 et de -1o en janvier 1991.
Par décision du 27 janvier 1992, la Caisse cantonale vaudoise de compensation (la caisse) a accordé les prestations demandées, mais seulement à dater du 1er janvier 1991, considérant que la prognathie n'avait atteint les valeurs ouvrant droit aux prestations que depuis ce mois-là.
B.- D. a recouru contre cette décision devant le Tribunal des assurances du canton de Vaud, en concluant à ce que la caisse fût condamnée à prendre le traitement en charge depuis le 1er mars 1990, date à laquelle elle alléguait qu'il avait débuté.
Par jugement du 23 juillet 1992, la Cour cantonale a admis le pourvoi et ordonné la prise en charge par l'assurance-invalidité des traitements entrepris au cours des seuls douze mois précédant la demande de prestations. En bref, les premiers juges ont considéré que l'infirmité présentait un caractère congénital depuis la naissance de l'enfant, même si le degré de gravité requis pour ouvrir droit aux prestations n'avait, comme en l'espèce, été atteint qu'ultérieurement.
C.- L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il demande l'annulation, en concluant au rétablissement de la décision administrative.
A l'appui de son pourvoi, l'autorité fédérale de surveillance soutient - en s'appuyant sur l'évolution du texte réglementaire de l'OIC et de l'extension progressive des droits des assurés qui en résulte (interprétation historique) - que les infirmités reconnues comme congénitales à partir d'un certain degré mesurable ne sauraient ouvrir le droit aux prestations de l'assurance-invalidité avant qu'elles n'aient effectivement atteint le degré prévu par l'OIC. S'agissant en outre des infirmités qui ne sont reconnues que lorsqu'une opération s'avère nécessaire, l'OFAS allègue qu'il ne convient pas non plus d'en admettre la prise en charge par l'assurance-invalidité aussi longtemps qu'elles n'ont pas atteint les valeurs fixées par l'OIC.
L'assurée intimée n'a pas répondu au recours. Quant à la caisse, elle s'en remet à justice.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 13 LAI, les assurés mineurs ont droit aux mesures médicales nécessaires au traitement des infirmités congénitales (al. 1). Le Conseil fédéral établira une liste des infirmités pour lesquelles ces mesures sont accordées. Il pourra exclure la prise en charge du traitement d'infirmités peu importantes (al. 2).
Sont réputées infirmités congénitales au sens de l'art. 13 LAI les infirmités présentes à la naissance accomplie de l'enfant (art. 1er al. 1 OIC). Les infirmités congénitales sont énumérées dans une liste annexée; le Département fédéral de l'intérieur peut qualifier des infirmités congénitales évidentes, qui ne figurent pas dans la liste en annexe, d'infirmités congénitales au sens de l'art. 13 LAI (art. 1er al. 2 OIC).
Le droit prend naissance au début de l'application des mesures médicales, mais au plus tôt à la naissance accomplie de l'enfant (art. 2 al. 1 OIC). Lorsque le traitement d'une infirmité congénitale n'est pris en charge que parce qu'une thérapie figurant dans l'annexe est nécessaire, le droit prend naissance au début de l'application de cette mesure; il s'étend à toutes les mesures médicales qui se révèlent par la suite nécessaires au traitement de l'infirmité congénitale (art. 2 al. 2 OIC). Sont réputés mesures médicales nécessaires au traitement d'une infirmité congénitale tous les actes dont la science médicale a reconnu qu'ils sont indiqués et qu'ils tendent au but thérapeutique visé d'une manière simple et adéquate (art. 2 al. 3 OIC).
2. a) Certaines affections congénitales ne sont reconnues comme invalidantes que lorsqu'elles atteignent un degré de gravité bien précis. Pour ces affections-là, et celle qui est en cause en l'espèce (ch. 210 OIC), le Conseil fédéral s'est écarté de la définition qu'il avait lui-même donnée à l'art. 1 al. 1 OIC. Il a qualifié d'infirmité congénitale celle qui ne peut être reconnue comme telle à la naissance accomplie de l'enfant, faute de gravité suffisante, mais qui, s'étant développée par la suite sur la base de l'état existant à la naissance, atteint finalement le degré de gravité requis justifiant sa prise en charge par l'assurance-invalidité. Selon la jurisprudence, ces dispositions réglementaires sont conformes à la loi (arrêt non publié L. du 18 août 1986; voir aussi, pour les affections congénitales non reconnaissables comme telles à la naissance, l'arrêt RCC 1989 p. 222 ainsi que l'arrêt non publié C. du 7 août 1979).
Aussi la prognathie inférieure congénitale n'est-elle reconnue comme infirmité congénitale que lorsque l'appréciation céphalométrique montre une divergence des rapports sagittaux de la mâchoire mesurée par un angle ANB d'au moins -1o (respectivement +1o et moins combiné à un angle maxillo-basal de 37o et plus, ou de 15o et moins) et lorsque au moins deux paires antagonistes antérieures de la seconde dentition se trouvent en position d'occlusion croisée ou en bout à bout (ch. 210 OIC).
b) En l'espèce, il est constant que la recourante souffre de l'infirmité congénitale figurant au ch. 210 OIC, que l'angle ANB n'avait pas atteint le degré requis pour ouvrir droit aux prestations lorsqu'il avait été mesuré au mois de janvier 1990 (+0,5o), mais qu'il avait atteint cette valeur lors de la mesure effectuée en janvier 1991 (-1o). Par conséquent, c'est à bon droit que l'assurée a été mise au bénéfice des prestations de l'assurance-invalidité (mesures médicales) à ce titre.
c) Dès lors, seul demeure litigieux le point de savoir à partir de quel moment l'intimée a droit aux prestations: depuis le début du traitement (soit en juin 1990, apparemment), depuis le douzième mois précédant la demande de prestations (en novembre 1990), ou depuis l'époque où l'examen médical a établi que le degré d'infirmité requis était atteint (soit en janvier 1991).
3. a) S'agissant de la fin du droit aux prestations (c'est-à-dire lorsque le traitement a permis de corriger l'infirmité congénitale admise antérieurement par l'assurance-invalidité, au point qu'elle n'atteint plus le degré de gravité requis), la jurisprudence a admis que le droit aux mesures médicales persistait, conformément d'ailleurs à la pratique administrative, pour autant que le traitement reste indiqué et qu'on puisse encore en attendre une amélioration (art. 2 et 3 OIC; RCC 1984 p. 347 consid. 1b; arrêt non publié D. du 4 mai 1984).
En revanche, s'agissant du début du droit à ces mêmes prestations (art. 2 OIC), le Tribunal fédéral des assurances n'a pas eu l'occasion de trancher le point de savoir si l'infirmité qui n'avait pas encore atteint le degré de gravité requis à la naissance de l'assuré, mais seulement postérieurement, devait également être considérée comme congénitale déjà lors de son apparition, ou uniquement depuis la réalisation dudit degré figurant dans l'annexe à l'OIC.
b) En l'occurrence, il n'y a pas de raison de traiter différemment les litiges qui pourraient survenir dans les deux situations précitées. Il est en effet conforme au sens et au but de la loi que chaque infirmité congénitale ouvre en principe le droit aux prestations de l'assurance-invalidité, qu'elle soit grave ou non, à l'exception toutefois des cas de peu d'importance.
Ainsi, dès que les manifestations de l'infirmité atteignent, à un moment ou à un autre, le degré de gravité requis ou qu'elles nécessitent de procéder à une intervention chirurgicale, il est logique de les assimiler, dès le début du traitement (art. 2 al. 1 et 2 OIC) et jusqu'à la majorité de l'assuré (art. 3 OIC), aux infirmités congénitales pures et simples qui ne dépendent pas d'un critère de gravité. Cela est du reste conforme au but de la prise en charge des infirmités congénitales par l'assurance-invalidité, savoir encourager et financer dès le plus jeune âge la correction - plus facile, plus efficace et moins coûteuse qu'ultérieurement - des handicaps assez graves pour être de nature à réduire la capacité de gain de l'assuré à l'âge adulte. Ces impératifs clairs priment l'interprétation historique contraire proposée par l'OFAS. Au demeurant, l'art. 2 al. 1 et 2 OIC pose le principe de la rétroactivité de la prise en charge des mesures médicales, depuis le moment où le traitement s'avère nécessaire, même si l'on ne découvre l'infirmité que plus tard (ATF 98 V 270-271 consid. 2; RCC 1989 p. 224 consid. 3).
c) Cela étant, l'intimée avait droit aux mesures médicales litigieuses depuis le début du traitement déjà et sans autre limite dans le temps que celle de sa 20e année, même si le degré de gravité fixé par les dispositions réglementaires n'était pas encore atteint à ce moment-là. Le recours est mal fondé.
4. a) Les premiers juges ont limité le droit à la prise en charge du traitement médical par l'assurance-invalidité aux douze mois précédant la demande de prestations, en vertu de l'art. 48 al. 2, 1re phrase LAI.
On ne saurait cependant partager leur opinion. En effet, selon l'art. 48 al. 2, 2e phrase LAI, les prestations sont allouées pour une période antérieure si l'assuré ne pouvait pas connaître les faits ouvrant droit à prestations et qu'il présente sa demande dans les douze mois dès le moment où il en a eu connaissance.
b) Selon la jurisprudence, la connaissance desdits faits est celle de l'atteinte qui ouvre le droit aux prestations (ATF 114 V 137 consid. 3b, ATF 100 V 120 consid. 2c; RCC 1989 p. 49 consid. 2, 1984 p. 420 consid. 1), soit, en l'espèce, le moment à partir duquel l'intimée a été informée que la prognathie avait atteint un angle ANB de -1o. Bien que cet angle fût de +0,5o en janvier 1990 et que le dentiste ou la mère de l'intimée se soit probablement rendu compte du fait que l'infirmité s'aggravait, ce n'est qu'en janvier 1991 qu'un angle ANB de -1o a été effectivement mesuré. Dès lors, on doit admettre que la demande a été introduite dans l'année où l'intimée a eu connaissance de ce fait.
c) Il s'ensuit que l'assurée a droit aux prestations litigieuses dès le début du traitement entrepris en 1990.
5. a) Selon l'art. 132 let. c OJ, le Tribunal fédéral des assurances peut s'écarter des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de celles-ci, dans la mesure où la décision attaquée concerne l'octroi ou le refus de prestations d'assurance. Mais lorsque la Cour de céans envisage de procéder à une "reformatio in peius" du jugement attaqué, elle attire au préalable l'attention du recourant quant à cette éventualité, et lui donne l'occasion de s'exprimer, cette règle découlant du droit d'être entendu. La partie recourante a alors la possibilité de retirer son pourvoi, afin d'obvier à la menace d'une aggravation de sa situation (ATF 107 V 23, 248; cf. aussi ATF 118 V 182 et les références; ZIMMERLI, Zur reformatio in peius vel melius im Verwaltungsrechtspflegeverfahren des Bundes, Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977, pp. 511 ss, 523-525).
b) GRISEL (Traité de droit administratif, p. 934) semble admettre implicitement que "toute partie" doive être informée, à la seule "exclusion de l'autorité inférieure".
La "reformatio in peius" d'un jugement attaqué ne peut intervenir qu'au détriment du recourant (cf. à ce sujet l'arrêt ATF 113 Ib 221 consid. 1c, la critique de celui-ci parue dans la RJB 125/1989 pp. 393-394, ainsi que GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., pp. 249 ss, et ZIMMERLI, op.cit., p. 511).
En l'espèce, le recours a été interjeté par l'OFAS, à qui la loi confère la qualité de "partie" au procès devant le Tribunal fédéral des assurances (art. 132 let. c OJ et 6 PA). Toutefois, si l'autorité fédérale de surveillance est habilitée à recourir contre un jugement de première instance (en l'occurrence, en vertu des art. 103 let. b OJ, 202 RAVS et 89 RAI), c'est précisément pour lui permettre d'assurer - dans l'intérêt public - une application saine et uniforme du droit public fédéral, mais nullement pour défendre ses propres intérêts (ATF 114 V 242 consid. 3b et les références, ATF 113 Ib 221 consid. 1b; RCC 1989 p. 490 consid. 1; GYGI, op.cit., p. 164; FF 1925 II 238-240).
Cela étant, on ne se trouve pas en présence d'un cas de "reformatio in peius" au sens habituel du terme (cf. ZIMMERLI, op.cit., p. 511), car la réforme envisagée ne se fera pas "au détriment" de l'OFAS recourant (art. 62 PA), ce dernier n'ayant pas d'intérêt personnel à l'issue du litige.
c) Par conséquent, il n'y a pas lieu d'informer l'OFAS de l'intention de la Cour de céans de réformer le jugement attaqué en faveur de l'intimée. Il en va de même, s'agissant de la caisse de compensation, attendu qu'elle n'est pas partie au procès en instance fédérale. | fr | Art. 2 Abs. 1 und 2 GgV, Ziff. 210 GgV Anhang. Der Versicherte hat von Anfang der Behandlung an Anspruch auf die benötigten medizinischen Massnahmen, auch wenn die Schwere des Gebrechens nach den Bestimmungen der GgV nicht schon bei Behandlungsanfang gegeben war, sich aber in der Folge verwirklichte (E. 3c). Art. 48 Abs. 2, Satz 2 IVG. Als Zeitpunkt der Kenntnisnahme des anspruchsbegründenden Sachverhalts gilt die Kenntnis der Schwere des Gesundheitsschadens (Bestätigung der Rechtsprechung), in casu der Zeitpunkt, in dem der Versicherte um die Ergebnisse des Röntgenbildes wusste (E. 4b).
Art. 103 lit. b, 132 lit. c OG, Art. 62 Abs. 3 VwVG. Das beschwerdeführende BSV ist nicht auf eine vom EVG vorgesehene reformatio in peius zu Lasten der Verwaltung aufmerksam zu machen (E. 5). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-89%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,573 | 120 V 89 | 120 V 89
Sachverhalt ab Seite 90
A.- D., née en 1977, est atteinte de prognathie mandibulaire congénitale. Le 12 novembre 1991, elle a demandé à l'assurance-invalidité de prendre en charge un traitement orthodontique (consistant en l'expansion du maxillaire supérieur et en un bumper à la mandibule) qui avait été entrepris depuis le mois de juin 1990, apparemment, par le Service dentaire scolaire. Cette institution atteste que l'assurée aura vraisemblablement besoin de ces soins jusqu'à sa majorité.
Selon les constatations du Service dentaire scolaire du 5 mars 1992 et du docteur M. du 4 décembre 1991, les téléradiographies effectuées ont révélé un angle ANB de +0,5o au mois de janvier 1990 et de -1o en janvier 1991.
Par décision du 27 janvier 1992, la Caisse cantonale vaudoise de compensation (la caisse) a accordé les prestations demandées, mais seulement à dater du 1er janvier 1991, considérant que la prognathie n'avait atteint les valeurs ouvrant droit aux prestations que depuis ce mois-là.
B.- D. a recouru contre cette décision devant le Tribunal des assurances du canton de Vaud, en concluant à ce que la caisse fût condamnée à prendre le traitement en charge depuis le 1er mars 1990, date à laquelle elle alléguait qu'il avait débuté.
Par jugement du 23 juillet 1992, la Cour cantonale a admis le pourvoi et ordonné la prise en charge par l'assurance-invalidité des traitements entrepris au cours des seuls douze mois précédant la demande de prestations. En bref, les premiers juges ont considéré que l'infirmité présentait un caractère congénital depuis la naissance de l'enfant, même si le degré de gravité requis pour ouvrir droit aux prestations n'avait, comme en l'espèce, été atteint qu'ultérieurement.
C.- L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il demande l'annulation, en concluant au rétablissement de la décision administrative.
A l'appui de son pourvoi, l'autorité fédérale de surveillance soutient - en s'appuyant sur l'évolution du texte réglementaire de l'OIC et de l'extension progressive des droits des assurés qui en résulte (interprétation historique) - que les infirmités reconnues comme congénitales à partir d'un certain degré mesurable ne sauraient ouvrir le droit aux prestations de l'assurance-invalidité avant qu'elles n'aient effectivement atteint le degré prévu par l'OIC. S'agissant en outre des infirmités qui ne sont reconnues que lorsqu'une opération s'avère nécessaire, l'OFAS allègue qu'il ne convient pas non plus d'en admettre la prise en charge par l'assurance-invalidité aussi longtemps qu'elles n'ont pas atteint les valeurs fixées par l'OIC.
L'assurée intimée n'a pas répondu au recours. Quant à la caisse, elle s'en remet à justice.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 13 LAI, les assurés mineurs ont droit aux mesures médicales nécessaires au traitement des infirmités congénitales (al. 1). Le Conseil fédéral établira une liste des infirmités pour lesquelles ces mesures sont accordées. Il pourra exclure la prise en charge du traitement d'infirmités peu importantes (al. 2).
Sont réputées infirmités congénitales au sens de l'art. 13 LAI les infirmités présentes à la naissance accomplie de l'enfant (art. 1er al. 1 OIC). Les infirmités congénitales sont énumérées dans une liste annexée; le Département fédéral de l'intérieur peut qualifier des infirmités congénitales évidentes, qui ne figurent pas dans la liste en annexe, d'infirmités congénitales au sens de l'art. 13 LAI (art. 1er al. 2 OIC).
Le droit prend naissance au début de l'application des mesures médicales, mais au plus tôt à la naissance accomplie de l'enfant (art. 2 al. 1 OIC). Lorsque le traitement d'une infirmité congénitale n'est pris en charge que parce qu'une thérapie figurant dans l'annexe est nécessaire, le droit prend naissance au début de l'application de cette mesure; il s'étend à toutes les mesures médicales qui se révèlent par la suite nécessaires au traitement de l'infirmité congénitale (art. 2 al. 2 OIC). Sont réputés mesures médicales nécessaires au traitement d'une infirmité congénitale tous les actes dont la science médicale a reconnu qu'ils sont indiqués et qu'ils tendent au but thérapeutique visé d'une manière simple et adéquate (art. 2 al. 3 OIC).
2. a) Certaines affections congénitales ne sont reconnues comme invalidantes que lorsqu'elles atteignent un degré de gravité bien précis. Pour ces affections-là, et celle qui est en cause en l'espèce (ch. 210 OIC), le Conseil fédéral s'est écarté de la définition qu'il avait lui-même donnée à l'art. 1 al. 1 OIC. Il a qualifié d'infirmité congénitale celle qui ne peut être reconnue comme telle à la naissance accomplie de l'enfant, faute de gravité suffisante, mais qui, s'étant développée par la suite sur la base de l'état existant à la naissance, atteint finalement le degré de gravité requis justifiant sa prise en charge par l'assurance-invalidité. Selon la jurisprudence, ces dispositions réglementaires sont conformes à la loi (arrêt non publié L. du 18 août 1986; voir aussi, pour les affections congénitales non reconnaissables comme telles à la naissance, l'arrêt RCC 1989 p. 222 ainsi que l'arrêt non publié C. du 7 août 1979).
Aussi la prognathie inférieure congénitale n'est-elle reconnue comme infirmité congénitale que lorsque l'appréciation céphalométrique montre une divergence des rapports sagittaux de la mâchoire mesurée par un angle ANB d'au moins -1o (respectivement +1o et moins combiné à un angle maxillo-basal de 37o et plus, ou de 15o et moins) et lorsque au moins deux paires antagonistes antérieures de la seconde dentition se trouvent en position d'occlusion croisée ou en bout à bout (ch. 210 OIC).
b) En l'espèce, il est constant que la recourante souffre de l'infirmité congénitale figurant au ch. 210 OIC, que l'angle ANB n'avait pas atteint le degré requis pour ouvrir droit aux prestations lorsqu'il avait été mesuré au mois de janvier 1990 (+0,5o), mais qu'il avait atteint cette valeur lors de la mesure effectuée en janvier 1991 (-1o). Par conséquent, c'est à bon droit que l'assurée a été mise au bénéfice des prestations de l'assurance-invalidité (mesures médicales) à ce titre.
c) Dès lors, seul demeure litigieux le point de savoir à partir de quel moment l'intimée a droit aux prestations: depuis le début du traitement (soit en juin 1990, apparemment), depuis le douzième mois précédant la demande de prestations (en novembre 1990), ou depuis l'époque où l'examen médical a établi que le degré d'infirmité requis était atteint (soit en janvier 1991).
3. a) S'agissant de la fin du droit aux prestations (c'est-à-dire lorsque le traitement a permis de corriger l'infirmité congénitale admise antérieurement par l'assurance-invalidité, au point qu'elle n'atteint plus le degré de gravité requis), la jurisprudence a admis que le droit aux mesures médicales persistait, conformément d'ailleurs à la pratique administrative, pour autant que le traitement reste indiqué et qu'on puisse encore en attendre une amélioration (art. 2 et 3 OIC; RCC 1984 p. 347 consid. 1b; arrêt non publié D. du 4 mai 1984).
En revanche, s'agissant du début du droit à ces mêmes prestations (art. 2 OIC), le Tribunal fédéral des assurances n'a pas eu l'occasion de trancher le point de savoir si l'infirmité qui n'avait pas encore atteint le degré de gravité requis à la naissance de l'assuré, mais seulement postérieurement, devait également être considérée comme congénitale déjà lors de son apparition, ou uniquement depuis la réalisation dudit degré figurant dans l'annexe à l'OIC.
b) En l'occurrence, il n'y a pas de raison de traiter différemment les litiges qui pourraient survenir dans les deux situations précitées. Il est en effet conforme au sens et au but de la loi que chaque infirmité congénitale ouvre en principe le droit aux prestations de l'assurance-invalidité, qu'elle soit grave ou non, à l'exception toutefois des cas de peu d'importance.
Ainsi, dès que les manifestations de l'infirmité atteignent, à un moment ou à un autre, le degré de gravité requis ou qu'elles nécessitent de procéder à une intervention chirurgicale, il est logique de les assimiler, dès le début du traitement (art. 2 al. 1 et 2 OIC) et jusqu'à la majorité de l'assuré (art. 3 OIC), aux infirmités congénitales pures et simples qui ne dépendent pas d'un critère de gravité. Cela est du reste conforme au but de la prise en charge des infirmités congénitales par l'assurance-invalidité, savoir encourager et financer dès le plus jeune âge la correction - plus facile, plus efficace et moins coûteuse qu'ultérieurement - des handicaps assez graves pour être de nature à réduire la capacité de gain de l'assuré à l'âge adulte. Ces impératifs clairs priment l'interprétation historique contraire proposée par l'OFAS. Au demeurant, l'art. 2 al. 1 et 2 OIC pose le principe de la rétroactivité de la prise en charge des mesures médicales, depuis le moment où le traitement s'avère nécessaire, même si l'on ne découvre l'infirmité que plus tard (ATF 98 V 270-271 consid. 2; RCC 1989 p. 224 consid. 3).
c) Cela étant, l'intimée avait droit aux mesures médicales litigieuses depuis le début du traitement déjà et sans autre limite dans le temps que celle de sa 20e année, même si le degré de gravité fixé par les dispositions réglementaires n'était pas encore atteint à ce moment-là. Le recours est mal fondé.
4. a) Les premiers juges ont limité le droit à la prise en charge du traitement médical par l'assurance-invalidité aux douze mois précédant la demande de prestations, en vertu de l'art. 48 al. 2, 1re phrase LAI.
On ne saurait cependant partager leur opinion. En effet, selon l'art. 48 al. 2, 2e phrase LAI, les prestations sont allouées pour une période antérieure si l'assuré ne pouvait pas connaître les faits ouvrant droit à prestations et qu'il présente sa demande dans les douze mois dès le moment où il en a eu connaissance.
b) Selon la jurisprudence, la connaissance desdits faits est celle de l'atteinte qui ouvre le droit aux prestations (ATF 114 V 137 consid. 3b, ATF 100 V 120 consid. 2c; RCC 1989 p. 49 consid. 2, 1984 p. 420 consid. 1), soit, en l'espèce, le moment à partir duquel l'intimée a été informée que la prognathie avait atteint un angle ANB de -1o. Bien que cet angle fût de +0,5o en janvier 1990 et que le dentiste ou la mère de l'intimée se soit probablement rendu compte du fait que l'infirmité s'aggravait, ce n'est qu'en janvier 1991 qu'un angle ANB de -1o a été effectivement mesuré. Dès lors, on doit admettre que la demande a été introduite dans l'année où l'intimée a eu connaissance de ce fait.
c) Il s'ensuit que l'assurée a droit aux prestations litigieuses dès le début du traitement entrepris en 1990.
5. a) Selon l'art. 132 let. c OJ, le Tribunal fédéral des assurances peut s'écarter des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de celles-ci, dans la mesure où la décision attaquée concerne l'octroi ou le refus de prestations d'assurance. Mais lorsque la Cour de céans envisage de procéder à une "reformatio in peius" du jugement attaqué, elle attire au préalable l'attention du recourant quant à cette éventualité, et lui donne l'occasion de s'exprimer, cette règle découlant du droit d'être entendu. La partie recourante a alors la possibilité de retirer son pourvoi, afin d'obvier à la menace d'une aggravation de sa situation (ATF 107 V 23, 248; cf. aussi ATF 118 V 182 et les références; ZIMMERLI, Zur reformatio in peius vel melius im Verwaltungsrechtspflegeverfahren des Bundes, Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977, pp. 511 ss, 523-525).
b) GRISEL (Traité de droit administratif, p. 934) semble admettre implicitement que "toute partie" doive être informée, à la seule "exclusion de l'autorité inférieure".
La "reformatio in peius" d'un jugement attaqué ne peut intervenir qu'au détriment du recourant (cf. à ce sujet l'arrêt ATF 113 Ib 221 consid. 1c, la critique de celui-ci parue dans la RJB 125/1989 pp. 393-394, ainsi que GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., pp. 249 ss, et ZIMMERLI, op.cit., p. 511).
En l'espèce, le recours a été interjeté par l'OFAS, à qui la loi confère la qualité de "partie" au procès devant le Tribunal fédéral des assurances (art. 132 let. c OJ et 6 PA). Toutefois, si l'autorité fédérale de surveillance est habilitée à recourir contre un jugement de première instance (en l'occurrence, en vertu des art. 103 let. b OJ, 202 RAVS et 89 RAI), c'est précisément pour lui permettre d'assurer - dans l'intérêt public - une application saine et uniforme du droit public fédéral, mais nullement pour défendre ses propres intérêts (ATF 114 V 242 consid. 3b et les références, ATF 113 Ib 221 consid. 1b; RCC 1989 p. 490 consid. 1; GYGI, op.cit., p. 164; FF 1925 II 238-240).
Cela étant, on ne se trouve pas en présence d'un cas de "reformatio in peius" au sens habituel du terme (cf. ZIMMERLI, op.cit., p. 511), car la réforme envisagée ne se fera pas "au détriment" de l'OFAS recourant (art. 62 PA), ce dernier n'ayant pas d'intérêt personnel à l'issue du litige.
c) Par conséquent, il n'y a pas lieu d'informer l'OFAS de l'intention de la Cour de céans de réformer le jugement attaqué en faveur de l'intimée. Il en va de même, s'agissant de la caisse de compensation, attendu qu'elle n'est pas partie au procès en instance fédérale. | fr | Art. 2 al. 1 et 2 OIC, ch. m. 210 OIC Annexe. L'assuré a droit aux mesures médicales nécessitées par l'infirmité congénitale depuis le début du traitement déjà, même si le degré de gravité fixé par les dispositions réglementaires n'était pas encore atteint à ce moment-là, pourvu qu'il l'ait été par la suite (consid. 3c). Art. 48 al. 2, 2e phrase, LAI. Le moment de la connaissance des faits est celui de la connaissance de la gravité de l'état de santé (confirmation de la jurisprudence), in casu lorsque l'assuré a été informé des mesures obtenues par une téléradiographie (consid. 4b).
Art. 103 let. b, 132 let. c OJ, art. 62 al. 3 PA. Il n'y a pas lieu d'avertir l'Office fédéral des assurances sociales recourant que le Tribunal fédéral des assurances envisage de réformer le jugement cantonal au détriment de l'administration (consid. 5). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-89%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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A.- D., née en 1977, est atteinte de prognathie mandibulaire congénitale. Le 12 novembre 1991, elle a demandé à l'assurance-invalidité de prendre en charge un traitement orthodontique (consistant en l'expansion du maxillaire supérieur et en un bumper à la mandibule) qui avait été entrepris depuis le mois de juin 1990, apparemment, par le Service dentaire scolaire. Cette institution atteste que l'assurée aura vraisemblablement besoin de ces soins jusqu'à sa majorité.
Selon les constatations du Service dentaire scolaire du 5 mars 1992 et du docteur M. du 4 décembre 1991, les téléradiographies effectuées ont révélé un angle ANB de +0,5o au mois de janvier 1990 et de -1o en janvier 1991.
Par décision du 27 janvier 1992, la Caisse cantonale vaudoise de compensation (la caisse) a accordé les prestations demandées, mais seulement à dater du 1er janvier 1991, considérant que la prognathie n'avait atteint les valeurs ouvrant droit aux prestations que depuis ce mois-là.
B.- D. a recouru contre cette décision devant le Tribunal des assurances du canton de Vaud, en concluant à ce que la caisse fût condamnée à prendre le traitement en charge depuis le 1er mars 1990, date à laquelle elle alléguait qu'il avait débuté.
Par jugement du 23 juillet 1992, la Cour cantonale a admis le pourvoi et ordonné la prise en charge par l'assurance-invalidité des traitements entrepris au cours des seuls douze mois précédant la demande de prestations. En bref, les premiers juges ont considéré que l'infirmité présentait un caractère congénital depuis la naissance de l'enfant, même si le degré de gravité requis pour ouvrir droit aux prestations n'avait, comme en l'espèce, été atteint qu'ultérieurement.
C.- L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il demande l'annulation, en concluant au rétablissement de la décision administrative.
A l'appui de son pourvoi, l'autorité fédérale de surveillance soutient - en s'appuyant sur l'évolution du texte réglementaire de l'OIC et de l'extension progressive des droits des assurés qui en résulte (interprétation historique) - que les infirmités reconnues comme congénitales à partir d'un certain degré mesurable ne sauraient ouvrir le droit aux prestations de l'assurance-invalidité avant qu'elles n'aient effectivement atteint le degré prévu par l'OIC. S'agissant en outre des infirmités qui ne sont reconnues que lorsqu'une opération s'avère nécessaire, l'OFAS allègue qu'il ne convient pas non plus d'en admettre la prise en charge par l'assurance-invalidité aussi longtemps qu'elles n'ont pas atteint les valeurs fixées par l'OIC.
L'assurée intimée n'a pas répondu au recours. Quant à la caisse, elle s'en remet à justice.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Aux termes de l'art. 13 LAI, les assurés mineurs ont droit aux mesures médicales nécessaires au traitement des infirmités congénitales (al. 1). Le Conseil fédéral établira une liste des infirmités pour lesquelles ces mesures sont accordées. Il pourra exclure la prise en charge du traitement d'infirmités peu importantes (al. 2).
Sont réputées infirmités congénitales au sens de l'art. 13 LAI les infirmités présentes à la naissance accomplie de l'enfant (art. 1er al. 1 OIC). Les infirmités congénitales sont énumérées dans une liste annexée; le Département fédéral de l'intérieur peut qualifier des infirmités congénitales évidentes, qui ne figurent pas dans la liste en annexe, d'infirmités congénitales au sens de l'art. 13 LAI (art. 1er al. 2 OIC).
Le droit prend naissance au début de l'application des mesures médicales, mais au plus tôt à la naissance accomplie de l'enfant (art. 2 al. 1 OIC). Lorsque le traitement d'une infirmité congénitale n'est pris en charge que parce qu'une thérapie figurant dans l'annexe est nécessaire, le droit prend naissance au début de l'application de cette mesure; il s'étend à toutes les mesures médicales qui se révèlent par la suite nécessaires au traitement de l'infirmité congénitale (art. 2 al. 2 OIC). Sont réputés mesures médicales nécessaires au traitement d'une infirmité congénitale tous les actes dont la science médicale a reconnu qu'ils sont indiqués et qu'ils tendent au but thérapeutique visé d'une manière simple et adéquate (art. 2 al. 3 OIC).
2. a) Certaines affections congénitales ne sont reconnues comme invalidantes que lorsqu'elles atteignent un degré de gravité bien précis. Pour ces affections-là, et celle qui est en cause en l'espèce (ch. 210 OIC), le Conseil fédéral s'est écarté de la définition qu'il avait lui-même donnée à l'art. 1 al. 1 OIC. Il a qualifié d'infirmité congénitale celle qui ne peut être reconnue comme telle à la naissance accomplie de l'enfant, faute de gravité suffisante, mais qui, s'étant développée par la suite sur la base de l'état existant à la naissance, atteint finalement le degré de gravité requis justifiant sa prise en charge par l'assurance-invalidité. Selon la jurisprudence, ces dispositions réglementaires sont conformes à la loi (arrêt non publié L. du 18 août 1986; voir aussi, pour les affections congénitales non reconnaissables comme telles à la naissance, l'arrêt RCC 1989 p. 222 ainsi que l'arrêt non publié C. du 7 août 1979).
Aussi la prognathie inférieure congénitale n'est-elle reconnue comme infirmité congénitale que lorsque l'appréciation céphalométrique montre une divergence des rapports sagittaux de la mâchoire mesurée par un angle ANB d'au moins -1o (respectivement +1o et moins combiné à un angle maxillo-basal de 37o et plus, ou de 15o et moins) et lorsque au moins deux paires antagonistes antérieures de la seconde dentition se trouvent en position d'occlusion croisée ou en bout à bout (ch. 210 OIC).
b) En l'espèce, il est constant que la recourante souffre de l'infirmité congénitale figurant au ch. 210 OIC, que l'angle ANB n'avait pas atteint le degré requis pour ouvrir droit aux prestations lorsqu'il avait été mesuré au mois de janvier 1990 (+0,5o), mais qu'il avait atteint cette valeur lors de la mesure effectuée en janvier 1991 (-1o). Par conséquent, c'est à bon droit que l'assurée a été mise au bénéfice des prestations de l'assurance-invalidité (mesures médicales) à ce titre.
c) Dès lors, seul demeure litigieux le point de savoir à partir de quel moment l'intimée a droit aux prestations: depuis le début du traitement (soit en juin 1990, apparemment), depuis le douzième mois précédant la demande de prestations (en novembre 1990), ou depuis l'époque où l'examen médical a établi que le degré d'infirmité requis était atteint (soit en janvier 1991).
3. a) S'agissant de la fin du droit aux prestations (c'est-à-dire lorsque le traitement a permis de corriger l'infirmité congénitale admise antérieurement par l'assurance-invalidité, au point qu'elle n'atteint plus le degré de gravité requis), la jurisprudence a admis que le droit aux mesures médicales persistait, conformément d'ailleurs à la pratique administrative, pour autant que le traitement reste indiqué et qu'on puisse encore en attendre une amélioration (art. 2 et 3 OIC; RCC 1984 p. 347 consid. 1b; arrêt non publié D. du 4 mai 1984).
En revanche, s'agissant du début du droit à ces mêmes prestations (art. 2 OIC), le Tribunal fédéral des assurances n'a pas eu l'occasion de trancher le point de savoir si l'infirmité qui n'avait pas encore atteint le degré de gravité requis à la naissance de l'assuré, mais seulement postérieurement, devait également être considérée comme congénitale déjà lors de son apparition, ou uniquement depuis la réalisation dudit degré figurant dans l'annexe à l'OIC.
b) En l'occurrence, il n'y a pas de raison de traiter différemment les litiges qui pourraient survenir dans les deux situations précitées. Il est en effet conforme au sens et au but de la loi que chaque infirmité congénitale ouvre en principe le droit aux prestations de l'assurance-invalidité, qu'elle soit grave ou non, à l'exception toutefois des cas de peu d'importance.
Ainsi, dès que les manifestations de l'infirmité atteignent, à un moment ou à un autre, le degré de gravité requis ou qu'elles nécessitent de procéder à une intervention chirurgicale, il est logique de les assimiler, dès le début du traitement (art. 2 al. 1 et 2 OIC) et jusqu'à la majorité de l'assuré (art. 3 OIC), aux infirmités congénitales pures et simples qui ne dépendent pas d'un critère de gravité. Cela est du reste conforme au but de la prise en charge des infirmités congénitales par l'assurance-invalidité, savoir encourager et financer dès le plus jeune âge la correction - plus facile, plus efficace et moins coûteuse qu'ultérieurement - des handicaps assez graves pour être de nature à réduire la capacité de gain de l'assuré à l'âge adulte. Ces impératifs clairs priment l'interprétation historique contraire proposée par l'OFAS. Au demeurant, l'art. 2 al. 1 et 2 OIC pose le principe de la rétroactivité de la prise en charge des mesures médicales, depuis le moment où le traitement s'avère nécessaire, même si l'on ne découvre l'infirmité que plus tard (ATF 98 V 270-271 consid. 2; RCC 1989 p. 224 consid. 3).
c) Cela étant, l'intimée avait droit aux mesures médicales litigieuses depuis le début du traitement déjà et sans autre limite dans le temps que celle de sa 20e année, même si le degré de gravité fixé par les dispositions réglementaires n'était pas encore atteint à ce moment-là. Le recours est mal fondé.
4. a) Les premiers juges ont limité le droit à la prise en charge du traitement médical par l'assurance-invalidité aux douze mois précédant la demande de prestations, en vertu de l'art. 48 al. 2, 1re phrase LAI.
On ne saurait cependant partager leur opinion. En effet, selon l'art. 48 al. 2, 2e phrase LAI, les prestations sont allouées pour une période antérieure si l'assuré ne pouvait pas connaître les faits ouvrant droit à prestations et qu'il présente sa demande dans les douze mois dès le moment où il en a eu connaissance.
b) Selon la jurisprudence, la connaissance desdits faits est celle de l'atteinte qui ouvre le droit aux prestations (ATF 114 V 137 consid. 3b, ATF 100 V 120 consid. 2c; RCC 1989 p. 49 consid. 2, 1984 p. 420 consid. 1), soit, en l'espèce, le moment à partir duquel l'intimée a été informée que la prognathie avait atteint un angle ANB de -1o. Bien que cet angle fût de +0,5o en janvier 1990 et que le dentiste ou la mère de l'intimée se soit probablement rendu compte du fait que l'infirmité s'aggravait, ce n'est qu'en janvier 1991 qu'un angle ANB de -1o a été effectivement mesuré. Dès lors, on doit admettre que la demande a été introduite dans l'année où l'intimée a eu connaissance de ce fait.
c) Il s'ensuit que l'assurée a droit aux prestations litigieuses dès le début du traitement entrepris en 1990.
5. a) Selon l'art. 132 let. c OJ, le Tribunal fédéral des assurances peut s'écarter des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de celles-ci, dans la mesure où la décision attaquée concerne l'octroi ou le refus de prestations d'assurance. Mais lorsque la Cour de céans envisage de procéder à une "reformatio in peius" du jugement attaqué, elle attire au préalable l'attention du recourant quant à cette éventualité, et lui donne l'occasion de s'exprimer, cette règle découlant du droit d'être entendu. La partie recourante a alors la possibilité de retirer son pourvoi, afin d'obvier à la menace d'une aggravation de sa situation (ATF 107 V 23, 248; cf. aussi ATF 118 V 182 et les références; ZIMMERLI, Zur reformatio in peius vel melius im Verwaltungsrechtspflegeverfahren des Bundes, Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977, pp. 511 ss, 523-525).
b) GRISEL (Traité de droit administratif, p. 934) semble admettre implicitement que "toute partie" doive être informée, à la seule "exclusion de l'autorité inférieure".
La "reformatio in peius" d'un jugement attaqué ne peut intervenir qu'au détriment du recourant (cf. à ce sujet l'arrêt ATF 113 Ib 221 consid. 1c, la critique de celui-ci parue dans la RJB 125/1989 pp. 393-394, ainsi que GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., pp. 249 ss, et ZIMMERLI, op.cit., p. 511).
En l'espèce, le recours a été interjeté par l'OFAS, à qui la loi confère la qualité de "partie" au procès devant le Tribunal fédéral des assurances (art. 132 let. c OJ et 6 PA). Toutefois, si l'autorité fédérale de surveillance est habilitée à recourir contre un jugement de première instance (en l'occurrence, en vertu des art. 103 let. b OJ, 202 RAVS et 89 RAI), c'est précisément pour lui permettre d'assurer - dans l'intérêt public - une application saine et uniforme du droit public fédéral, mais nullement pour défendre ses propres intérêts (ATF 114 V 242 consid. 3b et les références, ATF 113 Ib 221 consid. 1b; RCC 1989 p. 490 consid. 1; GYGI, op.cit., p. 164; FF 1925 II 238-240).
Cela étant, on ne se trouve pas en présence d'un cas de "reformatio in peius" au sens habituel du terme (cf. ZIMMERLI, op.cit., p. 511), car la réforme envisagée ne se fera pas "au détriment" de l'OFAS recourant (art. 62 PA), ce dernier n'ayant pas d'intérêt personnel à l'issue du litige.
c) Par conséquent, il n'y a pas lieu d'informer l'OFAS de l'intention de la Cour de céans de réformer le jugement attaqué en faveur de l'intimée. Il en va de même, s'agissant de la caisse de compensation, attendu qu'elle n'est pas partie au procès en instance fédérale. | fr | Art. 2 cpv. 1 e 2 OIC, cifra marginale 210 OIC Allegato. L'assicurato ha diritto ai provvedimenti sanitari resi necessari dall'infermità congenita già sin dall'inizio della terapia, anche se a quel momento l'infermità non adempiva ancora il requisito di gravità cui il disciplinamento regolamentare subordina il riconoscimento delle prestazioni, purché simile presupposto si sia realizzato successivamente (consid. 3c). Art. 48 cpv. 2, 2a frase LAI. Dev'essere reputato momento della conoscenza dei fatti motivanti il diritto alle prestazioni quello della conoscenza della gravità delle condizioni di salute (conferma della giurisprudenza), in casu quando l'assicurato è stato informato di reperti radiologici (consid. 4b).
Art. 103 lit. b, 132 lit. c OG, art. 62 cpv. 3 PA. L'Ufficio federale delle assicurazioni sociali ricorrente non deve essere reso edotto del fatto che il Tribunale federale delle assicurazioni intende riformare il giudizio cantonale a detrimento dell'amministrazione (consid. 5). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-89%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,575 | 120 V 95 | 120 V 95
Sachverhalt ab Seite 96
A.- Der 1961 geborene L. wurde am 31. Januar 1968 von einem Lastwagen angefahren und zog sich dabei im wesentlichen eine Oberschenkelfraktur links, eine offene Tibiafraktur links, eine offene Trümmerfraktur des distalen Unterschenkels rechts mit Unterbrechung der Blutversorgung sowie ein Décollement am rechten Unterschenkel zu. Noch am gleichen Tag musste ihm im Bezirksspital Rüti/ZH notfallmässig der rechte Unterschenkel amputiert werden. Zudem hatte er sich am 21. Februar und 9. März 1968 einer Thiersch-Lappentransplantation am Amputationsstumpf zu unterziehen. Mit Verfügung vom 15. Mai 1968 gab die Ausgleichskasse des Kantons St. Gallen eine Unterschenkelprothese mit Tubersitz ab, die in der Folge wiederholt zu Lasten der Invalidenversicherung abgeändert oder ersetzt wurde. Seither stellten sich immer wieder pathologische Folgeerscheinungen ein, welche eine medizinische Behandlung des Stumpfes notwendig machten. Im Anschluss an eine zweite Nachamputation (1976) kam es zu einer Fistelbildung bei chronischer Stumpfosteitis, was im September 1977 eine weitere Nachamputation bedingte. Zudem stellten sich seit 1980 eine rezidivierende Ulzeration sowie ab 1984 eine zunehmende Verschlechterung mit chronischer Instabilität über dem Unterschenkelstumpf ein.
In der Zeit vom 11. Januar bis 18. Februar 1990 hielt sich L. im Inselspital Bern auf, wo er sich am 12. Januar 1990 einer operativen Stumpfsanierung zu unterziehen hatte. Mit Verfügung vom 22. Mai 1990 lehnte die Ausgleichskasse das Gesuch um medizinische Massnahmen ab mit der Begründung, die Operation sei unmittelbar auf das Leiden an sich gerichtet und stelle einen Eingriff in labiles pathologisches Geschehen dar, weshalb die Voraussetzungen des Art. 12 IVG nicht erfüllt seien.
B.- L. liess hiegegen beim Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde erheben und zur Hauptsache beantragen, die Invalidenversicherung sei, in Aufhebung der angefochtenen Verfügung, zu verpflichten, die Kosten für die medizinische Behandlung zu übernehmen.
Das kantonale Gericht verneinte eine Leistungspflicht nach Art. 12 IVG, gelangte jedoch zum Schluss, dass die Stumpfsanierung durch die Hilfsmittelversorgung massgeblich mitverursacht worden sei. Es verpflichtete daher die Invalidenversicherung, unter dem Titel von Art. 11 IVG 20% der Kosten für die medizinischen Massnahmen zu übernehmen (Entscheid vom 4. Juli 1991).
C.- Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides.
Während der Versicherte auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliessen lässt, trägt die Ausgleichskasse auf deren Gutheissung an.
Auf die Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. Aufgrund der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nur mehr streitig, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Invalidenversicherung die Kosten für die Korrektur des Amputationsstumpfes gestützt auf Art. 11 IVG zu übernehmen hat.
a) Gemäss Art. 11 IVG hat der Versicherte Anspruch auf Vergütung der Behandlungskosten, wenn er im Verlaufe von Eingliederungsmassnahmen krank wird oder einen Unfall erleidet. Der Bundesrat regelt die Voraussetzungen und den Umfang des Anspruchs. Gestützt auf diese Delegationsnorm hat der Bundesrat in Art. 23 IVV bestimmt, dass der Versicherte Anspruch auf Ersatz der Heilungskosten für Krankheiten und Unfälle hat, die durch Abklärungs- oder Eingliederungsmassnahmen verursacht wurden, sofern diese von der Kommission angeordnet oder aus wichtigen Gründen vor der Beschlussfassung durchgeführt wurden (Abs. 1).
b) Das Eidg. Versicherungsgericht hat im Zusammenhang mit der Haftung für das Eingliederungsrisiko folgende Grundsätze aufgestellt:
aa) Die Haftung der Invalidenversicherung besteht nur, wenn eine von der Versicherung angeordnete Eingliederungsmassnahme die adäquate Ursache einer den Versicherten schädigenden Krankheit oder eines diesen beeinträchtigenden Unfalles ist. Es genügt nicht, dass die Krankheit bzw. der Unfall während der Eingliederung eingetreten ist.
bb) Der die Haftung auslösende Kausalzusammenhang ist auch zu bejahen, wenn die in Frage stehende Eingliederungsmassnahme lediglich eine adäquate Teilursache der Krankheit oder des Unfalles ist.
cc) Die Haftung besteht so lange, als die Gesundheitsschädigung adäquat kausal auf eine von der Versicherung angeordnete Massnahme zurückzuführen ist.
dd) Der adäquate Kausalzusammenhang ist unterbrochen bei Auftreten nachteiliger Folgen von grundsätzlich gelungenen Eingliederungsmassnahmen, die im Rahmen voraussehbarer bzw. in Kauf genommener geringfügiger Risiken bleiben.
ee) Ein adäquater Kausalzusammenhang besteht, wenn die als Folge einer medizinischen Eingliederungsmassnahme entstandene Krankheit ein dieser Massnahme inhärentes Risiko darstellt.
ff) Es liegt dagegen kein adäquater Kausalzusammenhang und damit keine Haftung der Invalidenversicherung vor, soweit sich der behandlungsbedürftige Zustand aus der begrenzten Erfolgsdauer der Eingliederungsmassnahme selbst ergibt.
gg) Die Invalidenversicherung haftet nach Art. 11 IVG selbst dann für die durch Eingliederungsmassnahmen verursachten Krankheiten und Unfälle, wenn jene Vorkehren zu Unrecht als Eingliederungsmassnahmen qualifiziert und zugesprochen worden sind.
hh) Die Invalidenversicherung haftet für den Ersatz von Heilungskosten für Krankheiten und Unfälle, welche durch eine gemäss Art. 2 Abs. 5 IVV von ihr zu übernehmende Behandlung des Leidens an sich verursacht werden.
ii) Der Umstand, dass eine Eingliederungsmassnahme nicht vorgängig durch die Verwaltung, sondern - nach erfolgter Durchführung - erst vom Richter zugesprochen wird, steht der Haftung der Invalidenversicherung nicht entgegen.
kk) Die Ansprüche gemäss Art. 11 IVG sind begründet in der Haftung der Versicherung für die Folgen der von ihren Organen angeordneten Eingliederungsmassnahmen. Es handelt sich dabei um eine Kausalhaftung, weshalb es im Verhältnis zwischen Versicherung und Versicherten unerheblich ist, ob den Schadensverursacher ein Verschulden trifft oder nicht (BGE 105 V 255 f. Erw. 3, 103 V 163 f. Erw. 1 mit Hinweisen; ZAK 1987 S. 97 f. Erw. 2b).
3. Zu prüfen ist zunächst, ob die von der Invalidenversicherung als Hilfsmittel abgegebene Prothese adäquate (Teil-)Ursache des Gesundheitsschadens war, der die Sanierung des Stumpfes im Januar/Februar 1990 notwendig machte.
a) Im vorliegenden Fall geht aus den Akten hervor und ist unbestritten, dass die Beinprothese von allem Anfang an fachmännisch angefertigt und richtig angepasst war (vgl. Berichte der Dres. S., Bezirksspital Rüti, vom 25. Juli 1968 und H., Rapperswil, vom 3. September 1969). Bereits im erwähnten Bericht wies jedoch Dr. H. darauf hin, dass die Prothese mit grösster Vorsicht getragen werden müsse, da die Narbenverhältnisse prekär und die Durchblutung schlecht seien; es träten immer wieder leichte Ulcera auf, die nach Entlastung jeweils abheilten. In dem im Rentenverfahren eingeholten Gutachten vom 22. November 1989 stellten die Ärzte des Zentrums für Medizinische Begutachtung, Basel, fest, dass es trotz mehrfacher Nachamputationen und plastischer Deckung am rechten Unterschenkel wegen der Einwirkung der Prothese auf den Stumpf infolge Scherwirkung zu rezidivierenden Nekrosen der Weichteile gekommen sei. Wegen kleinerer Hautläsionen seien immer wieder Nachkorrekturen notwendig gewesen. Seit Anfang der 80er Jahre sei das Problem grösser geworden, weil sich ein Hautdefekt am Stumpfende gebildet habe. Dieser sei, zum Teil durch mehrmonatiges Weglassen der Prothese, offenbar vorübergehend immer wieder zur Heilung gebracht worden. Die derzeitigen Ulcera-Infektionen im Gebiet des Stumpfes würden mit entsprechender Behandlung in absehbarer Zeit zur Abheilung gebracht, wenn und insoweit die Prothese in dieser Zeit nicht getragen werde. Sobald aber die Prothese angelegt werde, sei immer wieder mit neuen Druckstellen, Infektionen-Ulcera zu rechnen. Eine wesentliche Verbesserung des momentanen Zustandes könne nur durch Schaffung anderer Stumpfverhältnisse erreicht werden. Nach dem Bericht des Inselspitals Bern vom 27. Februar 1990 ist es seit 1980 wegen des Prothesenzuges zu einer rezidivierenden Ulzeration gekommen. Ab 1984 habe sich eine zunehmende Verschlechterung mit chronischer Instabilität über dem Unterschenkelstumpf eingestellt, was ein Unvermögen zum Tragen der Prothese nach sich gezogen habe.
b) Aufgrund dieser medizinischen Aktenlage ist mit dem kantonalen Gericht und dem Bundesamt davon auszugehen, dass die Stumpfverhältnisse von Anfang an prekär waren. Hauptursache der Behandlungsbedürftigkeit waren vornehmlich die seit dem Unfall bestehende ungenügende Durchblutung sowie die Neigung zu Ulzerationen. Andererseits geht aus den Unterlagen klar hervor, dass die Prothese zu zusätzlichen Schwierigkeiten geführt bzw. sich ungünstig ausgewirkt hat. Infolge der Prothese ist es ständig zu rezidivierenden Nekrosen der Weichteile sowie zu Ulcera-Infektionen im Gebiet des Stumpfes gekommen. Für das Vorliegen einer adäquaten Teilursache, welche für die Auslösung der Haftung nach Art. 11 IVG genügt (Erw. 2b/bb), spricht zudem auch der Umstand, dass die pathologischen Erscheinungen nach (z.T. monatelangem) Nichttragen des Beinapparates jeweils wieder zur Heilung gebracht werden konnten. Bei dieser Sachlage ist erstellt, dass das von der Invalidenversicherung abgegebene Hilfsmittel eine adäquate Mitursache bildete für die gesundheitlichen Probleme, welche die Sanierung des Amputationsstumpfes erforderten. Dass sich die nachteiligen Folgen der Hilfsmittelabgabe im Rahmen des voraussehbaren bzw. in Kauf genommenen geringfügigen Risikos bewegten, was den Kausalzusammenhang unterbrechen würde (Erw. 2b/dd hievor), wird vom Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend gemacht. Damit muss es bei der Feststellung sein Bewenden haben, dass die Invalidenversicherung für die streitigen medizinischen Massnahmen unter dem Titel des Art. 11 IVG grundsätzlich leistungspflichtig ist.
c) Das Bundesamt befürchtet, dass praktisch jede Prothesenabgabe als solche eine Haftung der Invalidenversicherung nach sich ziehe. Denn wenn eine adäquate Teilursache genüge, bedeute dies, dass bei Stumpfkomplikationen die Invalidenversicherung in jedem Falle immer vor der Unfall- oder der Krankenversicherung leistungspflichtig sei. Diese Bedenken sind unbegründet. Muss sich ein nach UVG Versicherter als Folge eines Unfalles prothetisch versorgen lassen, dann ist dies Sache des Unfallversicherers (vgl. Art. 11 UVG, Art. 11 und 19 UVV sowie Ziff. 1 des Anhanges zur Verordnung vom 18. Oktober 1984 über die Abgabe von Hilfsmitteln [HVUV; SR 832.205.12] in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 IVG; dazu MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, S. 542 f.). Dieser - und nicht die Invalidenversicherung - hat bei Rückfall oder Spätfolgen (zum Begriff vgl. BGE 118 V 296 Erw. 2c mit Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung) alsdann auch dafür aufzukommen, wenn die prothetische Versorgung Folgeschäden nach sich zieht. Was sodann die Frage des Verhältnisses zwischen Invaliden- und Krankenversicherung anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass der Krankenversicherer nach KUVG keine Hilfsmittel abgibt; diese Aufgabe obliegt - im Falle von Krankheit oder bei einem Unfall eines nicht obligatorisch UVG-Versicherten - allein der Invalidenversicherung, welche daher nach Massgabe von Art. 11 IVG und Art. 23 IVV auch für die Folgen der Hilfsmittelversorgung einzustehen hat.
4. Zu prüfen ist weiter das Mass der Haftung. Das kantonale Gericht setzte den Kausalitätsanteil für den durch das Hilfsmittel gesetzten Schaden auf 20% fest und verpflichtete die Invalidenversicherung - in Übereinstimmung mit Rz. 1102 des ab 1. Juni 1986 gültigen bundesamtlichen Kreisschreibens über die medizinischen Eingliederungsmassnahmen (KSME) - zur Übernahme der Behandlungskosten im selben Umfang. Demgegenüber wendet das BSV ein, die - von ihm bestrittene - Bejahung der Teilkausalität hätte zur Folge, dass die Invalidenversicherung die Heilungskosten vollumfänglich zu übernehmen habe.
a) Das Eidg. Versicherungsgericht hat zu dieser Frage bis heute nicht ausdrücklich Stellung genommen. Im Urteil W. vom 1. April 1965 (EVGE 1965 S. 77 f.) stellte das Gericht fest, dass der die Haftung auslösende Kausalzusammenhang grundsätzlich bereits dann gegeben sei, wenn die in Frage stehende Eingliederungsmassnahme lediglich eine adäquate Ursache der Krankheit oder des Unfalls ist. Wie gross in diesem Fall das Mass der Haftung sei, werde vom Gesetz nicht ausdrücklich vorgeschrieben und sei von der Rechtsprechung bisher nicht entschieden worden (S. 78). In der nicht amtlich publizierten, aber in ZAK 1965 S. 500 f. veröffentlichten Erw. 2 tönte es jedoch die Möglichkeit an, dass die Invalidenversicherung im Falle einer Teilkausalität bloss im Ausmass dieser Teilursache zu haften habe, wenn es ausführte, es bleibe der Invalidenversicherungs-Kommission anheimgestellt zu entscheiden, ob die vorliegende Teilkausalität Anspruch auf volle Leistungen gebe (S. 501 in fine). Gestützt darauf erliess das BSV die - heute in Rz. 1102 KSME enthaltene - Weisung, wonach die Haftung der Invalidenversicherung in dem Umfange und so lange bestehe, "als die Gesundheitsschädigung adäquat kausal auf die von der Versicherung angeordnete Massnahme zurückzuführen ist (Teilkausalität)". Im Urteil M. vom 12. Mai 1972 (ZAK 1972 S. 674) hatte das Gericht einen Fall zu beurteilen, in welchem die kantonale Rekursinstanz die Beschwerde eines Versicherten gutgeheissen und die Invalidenversicherung gestützt auf Art. 11 IVG zur Übernahme der Heilungskosten verpflichtet hatte, da die Kyphose durch die Behandlung der kongenitalen Epilepsie, insbesondere durch die konvulsive Therapie, verursacht worden war. Das Eidg. Versicherungsgericht schützte diesen Entscheid mit der Begründung, dass die medikamentöse Behandlung der Epilepsie zwar nicht alleinige, aber doch adäquate Teilursache der kyphotischen Veränderung der Wirbelsäule sei und als solche im Vordergrund stehe, weshalb die Invalidenversicherung für die Behandlung der Kyphose aufzukommen habe. Zur Dauer der Haftung äusserte sich das Eidg. Versicherungsgericht dahingehend, dass die Kyphosebehandlung jedenfalls so lange zu Lasten der Invalidenversicherung gehe, als diese für die schädlichen Auswirkungen der früher bewilligten antikonvulsiven Therapie als Teilursache der Kyphose einzustehen habe, und dass die Kyphosebehandlung dann nicht mehr Sache der Invalidenversicherung sei, wenn diese Teilursache zwar endgültig aufgehoben worden sei, die Kyphose jedoch wegen anderer, nicht von der Invalidenversicherung zu vertretender Teilursachen weiterbestehe (ZAK 1972 S. 675 f. Erw. 2 und 3). Hingegen führte das Gericht nicht aus, die Invalidenversicherung habe während der Dauer ihrer Haftung nur teilweise einzustehen, weil sie bloss eine Teilursache zu vertreten habe. Mithin scheint das Gericht davon ausgegangen zu sein, dass die Invalidenversicherung für die Kyphosebehandlung voll aufzukommen habe, solange die von ihr zu vertretende Teilursache andauere.
b) Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 118 Ib 191 Erw. 5a, 452 Erw. 3c, BGE 118 II 342 Erw. 3e, BGE 117 Ia 331 Erw. 3a, BGE 117 III 45 Erw. 1, BGE 117 V 5 Erw. 5a und 109 Erw. 5b, je mit Hinweisen; IMBODEN/RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 21 B IV).
c) Weder der Wortlaut noch die Entstehungsgeschichte von Art. 11 IVG sprechen für die eine oder andere Lösung. Unter diesen Umständen kommt den andern Auslegungselementen, insbesondere Sinn und Zweck sowie der Systematik, erhöhte Bedeutung zu. Bei der Invalidenversicherung handelt es sich im wesentlichen um eine sog. finale Versicherung. Das bedeutet, dass sie das Risiko der Invalidität unabhängig vom Vorliegen eines bestimmten versicherten Ereignisses wie Krankheit oder Unfall deckt (MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Bd. I, S. 276; STEIN, Die Invalidität, in: Festschrift 75 Jahre EVG, S. 437; VALTERIO, Droit et pratique de l'assurance-invalidité, Les prestations, S. 52; SCARTAZZINI, Les rapports de causalité dans le droit suisse de la sécurité sociale, Diss. Genf 1991, S. 213; vgl. auch EVGE 1964 S. 257 Erw. 2). Zwar muss nach der Legaldefinition des Art. 4 Abs. 1 IVG die Invalidität auf ein Geburtsgebrechen, einen Unfall oder eine Krankheit zurückzuführen sein. Das Eidg. Versicherungsgericht hat jedoch diese Ursachenaufzählung seit jeher als nicht abschliessend erklärt (EVGE 1964 S. 257 Erw. 2 und seitherige Rechtsprechung). Entscheidend ist einzig, dass ein die Erwerbsfähigkeit beeinträchtigender Gesundheitsschaden mit Krankheitswert vorliegt, während dessen Ursache keine Bedeutung zukommt. In Anbetracht dieses finalen Charakters rechtfertigt es sich, die Invalidenversicherung die Behandlungskosten im Rahmen von Art. 11 IVG vollumfänglich übernehmen zu lassen, selbst wenn die Schädigung nur teilweise adäquat kausal auf eine Eingliederungsmassnahme zurückzuführen ist (SCARTAZZINI, a.a.O., S. 267 oben). Damit wird auch dem Umstand Rechnung getragen, dass eine hinreichend genaue massliche Abgrenzung mehrerer Schadensursachen oft sehr schwierig, wenn nicht gar unmöglich ist.
d) Nichts anderes ergibt sich unter dem Gesichtspunkt einer harmonisierenden Auslegung des Sozialversicherungsrechts (vgl. BGE 119 V 164 Erw. 3b; RKUV 1992 Nr. U 155 S. 253 ff. Erw. 2c). Nach Art. 36 Abs. 1 UVG hat der soziale Unfallversicherer unter anderem die Pflegeleistungen ungekürzt auszurichten, wenn die Gesundheitsschädigung nur teilweise Folge eines Unfalles ist. Diese Bestimmung begründet eine Durchbrechung des in der Unfallversicherung geltenden Kausalitätsprinzips für Fälle, in denen ein Gesundheitsschaden durch das Zusammenwirken konkurrierender, teils unfallbedingter, teils unfallfremder Ursachen bewirkt worden ist (nicht veröffentlichte Erw. 4c des in RKUV 1992 Nr. U 142 S. 75 auszugsweise publizierten Urteils K. vom 18. Dezember 1991; vgl. auch BGE 113 V 137 Erw. 5a). Der Unfallversicherer hätte demzufolge in vollem Umfange Pflegeleistungen zu erbringen, wenn - wie in casu - bei einem von ihm prothetisch versorgten Versicherten Folgeschäden aufträten, die zumindest teilweise auf das Tragen der Prothese zurückzuführen sind. Es ist daher nicht einzusehen, weshalb die finale Invalidenversicherung im Gegensatz zur kausalen Unfallversicherung bei praktisch gleichen tatbeständlichen Gegebenheiten nur einen Teilschaden zu tragen hat.
e) Im Lichte des Gesagten hat die Invalidenversicherung die im Zusammenhang mit der streitigen medizinischen Behandlung des Amputationsstumpfes erwachsenen Heilungskosten vollumfänglich zu übernehmen.
5. In Anbetracht dieses Verfahrensausgangs fragt es sich, ob dem beschwerdeführenden Bundesamt vor Erlass des Entscheides Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben ist.
a) Nach Art. 132 lit. c OG kann das Eidg. Versicherungsgericht bei Verfügungen über die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen zugunsten oder zuungunsten der Parteien über deren Begehren hinausgehen. Beabsichtigt jedoch das Gericht, den angefochtenen Entscheid zum Nachteil des Beschwerdeführers abzuändern, hat es ihn - als Ausfluss des rechtlichen Gehörs - praxisgemäss vorgängig darauf aufmerksam zu machen und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen. Der Beschwerdeführer hat alsdann die Möglichkeit, das Rechtsmittel zurückzuziehen, um der drohenden Schlechterstellung zu entgehen (BGE 107 V 23 Erw. 3a und 248 Erw. 1a; vgl. auch BGE 118 V 182 mit Hinweisen; ZIMMERLI, Zur reformatio in peius vel melius im Verwaltungsrechtspflegeverfahren des Bundes, in: Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977, S. 511 ff. und 523-525).
b) Von einer "reformatio in peius" kann nur dann gesprochen werden, wenn die angefochtene Verfügung zuungunsten der beschwerdeführenden Partei geändert wird (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 249, und ZIMMERLI, a.a.O., S. 511; a.A. offenbar GRISEL, Traité de droit administratif, S. 934; vgl. auch BGE 113 Ib 221 f. Erw. 1c und hiezu geäusserte Kritik in ZBJV 125/1989 S. 393 f.).
Im vorliegenden Fall ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom BSV eingelegt worden, dem das Gesetz im Verfahren vor dem Eidg. Versicherungsgericht die Stellung einer "Partei" einräumt (Art. 132 lit. c OG, Art. 6 VwVG). Wiewohl die Aufsichtsbehörde zur Anfechtung eines erstinstanzlichen Entscheides (in casu gestützt auf Art. 103 lit. b OG, 202 AHVV und 89 IVV) befugt ist, kommt ihr diese Parteistellung jedoch einzig im Hinblick auf die Wahrung öffentlicher Interessen, insbesondere der richtigen und rechtsgleichen Anwendung des Bundesrechts, zu und nicht deshalb, weil es eigene (subjektive) Interessen zu verteidigen gilt (BGE 114 V 242 f. Erw. 3b mit Hinweisen, BGE 113 Ib 221
Erw. 1b; ZAK 1989 S. 463 Erw. 1; GYGI, a.a.O., S. 164; BBl 1925 II 226-228).
Damit aber handelt es sich hier nicht um eine "reformatio in peius" im eigentlichen Sinn (vgl. ZIMMERLI, a.a.O., S. 511). Denn die beabsichtigte Änderung wirkt sich nicht zum Nachteil des beschwerdeführenden BSV aus (Art. 62 VwVG), da das Bundesamt durch die angefochtene Verfügung nicht in seinen Rechten oder Pflichten berührt ist und mithin kein eigenes Interesse am Verfahrensausgang hat (vgl. auch KEISER, Die reformatio in peius in der Verwaltungsrechtspflege, Diss. Zürich 1979, S. 71).
c) Wie das Eidg. Versicherungsgericht im kürzlich ergangenen Urteil D. vom 10. März 1994 (BGE 120 V 89) entschieden hat, ist daher das BSV nicht vorgängig darüber zu orientieren, wenn das Eidg. Versicherungsgericht eine Änderung des angefochtenen Entscheides zugunsten des Beschwerdegegners beabsichtigt. Gleiches gilt im Ergebnis für die Ausgleichskasse, da diese im letztinstanzlichen Verfahren nicht Partei ist.
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
In Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden der Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 4. Juli 1991, soweit er die Haftung für die Eingliederungsmassnahme betrifft, sowie die angefochtene Verfügung vom 22. Mai 1990 aufgehoben und es wird festgestellt, dass die Ausgleichskasse des Kantons St. Gallen für die aus der Korrektur des Amputationsstumpfes erwachsenen Heilungskosten vollumfänglich aufzukommen hat. | de | Art. 11 IVG, Art. 23 IVV. Die Invalidenversicherung hat die Behandlungskosten im Rahmen von Art. 11 IVG vollumfänglich zu übernehmen, selbst wenn die Schädigung nur teilweise adäquat kausal auf eine Eingliederungsmassnahme zurückzuführen ist (Erw. 4). Art. 103 lit. b und 132 lit. c OG, Art. 4 Abs. 1 BV: reformatio in peius. Im Falle einer Behördenbeschwerde nach Art. 103 lit. b OG muss das beschwerdeführende Bundesamt nicht auf eine drohende Schlechterstellung aufmerksam gemacht werden (Bestätigung von BGE 120 V 89 Erw. 5). | de | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-95%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,576 | 120 V 95 | 120 V 95
Sachverhalt ab Seite 96
A.- Der 1961 geborene L. wurde am 31. Januar 1968 von einem Lastwagen angefahren und zog sich dabei im wesentlichen eine Oberschenkelfraktur links, eine offene Tibiafraktur links, eine offene Trümmerfraktur des distalen Unterschenkels rechts mit Unterbrechung der Blutversorgung sowie ein Décollement am rechten Unterschenkel zu. Noch am gleichen Tag musste ihm im Bezirksspital Rüti/ZH notfallmässig der rechte Unterschenkel amputiert werden. Zudem hatte er sich am 21. Februar und 9. März 1968 einer Thiersch-Lappentransplantation am Amputationsstumpf zu unterziehen. Mit Verfügung vom 15. Mai 1968 gab die Ausgleichskasse des Kantons St. Gallen eine Unterschenkelprothese mit Tubersitz ab, die in der Folge wiederholt zu Lasten der Invalidenversicherung abgeändert oder ersetzt wurde. Seither stellten sich immer wieder pathologische Folgeerscheinungen ein, welche eine medizinische Behandlung des Stumpfes notwendig machten. Im Anschluss an eine zweite Nachamputation (1976) kam es zu einer Fistelbildung bei chronischer Stumpfosteitis, was im September 1977 eine weitere Nachamputation bedingte. Zudem stellten sich seit 1980 eine rezidivierende Ulzeration sowie ab 1984 eine zunehmende Verschlechterung mit chronischer Instabilität über dem Unterschenkelstumpf ein.
In der Zeit vom 11. Januar bis 18. Februar 1990 hielt sich L. im Inselspital Bern auf, wo er sich am 12. Januar 1990 einer operativen Stumpfsanierung zu unterziehen hatte. Mit Verfügung vom 22. Mai 1990 lehnte die Ausgleichskasse das Gesuch um medizinische Massnahmen ab mit der Begründung, die Operation sei unmittelbar auf das Leiden an sich gerichtet und stelle einen Eingriff in labiles pathologisches Geschehen dar, weshalb die Voraussetzungen des Art. 12 IVG nicht erfüllt seien.
B.- L. liess hiegegen beim Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde erheben und zur Hauptsache beantragen, die Invalidenversicherung sei, in Aufhebung der angefochtenen Verfügung, zu verpflichten, die Kosten für die medizinische Behandlung zu übernehmen.
Das kantonale Gericht verneinte eine Leistungspflicht nach Art. 12 IVG, gelangte jedoch zum Schluss, dass die Stumpfsanierung durch die Hilfsmittelversorgung massgeblich mitverursacht worden sei. Es verpflichtete daher die Invalidenversicherung, unter dem Titel von Art. 11 IVG 20% der Kosten für die medizinischen Massnahmen zu übernehmen (Entscheid vom 4. Juli 1991).
C.- Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides.
Während der Versicherte auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliessen lässt, trägt die Ausgleichskasse auf deren Gutheissung an.
Auf die Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. Aufgrund der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nur mehr streitig, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Invalidenversicherung die Kosten für die Korrektur des Amputationsstumpfes gestützt auf Art. 11 IVG zu übernehmen hat.
a) Gemäss Art. 11 IVG hat der Versicherte Anspruch auf Vergütung der Behandlungskosten, wenn er im Verlaufe von Eingliederungsmassnahmen krank wird oder einen Unfall erleidet. Der Bundesrat regelt die Voraussetzungen und den Umfang des Anspruchs. Gestützt auf diese Delegationsnorm hat der Bundesrat in Art. 23 IVV bestimmt, dass der Versicherte Anspruch auf Ersatz der Heilungskosten für Krankheiten und Unfälle hat, die durch Abklärungs- oder Eingliederungsmassnahmen verursacht wurden, sofern diese von der Kommission angeordnet oder aus wichtigen Gründen vor der Beschlussfassung durchgeführt wurden (Abs. 1).
b) Das Eidg. Versicherungsgericht hat im Zusammenhang mit der Haftung für das Eingliederungsrisiko folgende Grundsätze aufgestellt:
aa) Die Haftung der Invalidenversicherung besteht nur, wenn eine von der Versicherung angeordnete Eingliederungsmassnahme die adäquate Ursache einer den Versicherten schädigenden Krankheit oder eines diesen beeinträchtigenden Unfalles ist. Es genügt nicht, dass die Krankheit bzw. der Unfall während der Eingliederung eingetreten ist.
bb) Der die Haftung auslösende Kausalzusammenhang ist auch zu bejahen, wenn die in Frage stehende Eingliederungsmassnahme lediglich eine adäquate Teilursache der Krankheit oder des Unfalles ist.
cc) Die Haftung besteht so lange, als die Gesundheitsschädigung adäquat kausal auf eine von der Versicherung angeordnete Massnahme zurückzuführen ist.
dd) Der adäquate Kausalzusammenhang ist unterbrochen bei Auftreten nachteiliger Folgen von grundsätzlich gelungenen Eingliederungsmassnahmen, die im Rahmen voraussehbarer bzw. in Kauf genommener geringfügiger Risiken bleiben.
ee) Ein adäquater Kausalzusammenhang besteht, wenn die als Folge einer medizinischen Eingliederungsmassnahme entstandene Krankheit ein dieser Massnahme inhärentes Risiko darstellt.
ff) Es liegt dagegen kein adäquater Kausalzusammenhang und damit keine Haftung der Invalidenversicherung vor, soweit sich der behandlungsbedürftige Zustand aus der begrenzten Erfolgsdauer der Eingliederungsmassnahme selbst ergibt.
gg) Die Invalidenversicherung haftet nach Art. 11 IVG selbst dann für die durch Eingliederungsmassnahmen verursachten Krankheiten und Unfälle, wenn jene Vorkehren zu Unrecht als Eingliederungsmassnahmen qualifiziert und zugesprochen worden sind.
hh) Die Invalidenversicherung haftet für den Ersatz von Heilungskosten für Krankheiten und Unfälle, welche durch eine gemäss Art. 2 Abs. 5 IVV von ihr zu übernehmende Behandlung des Leidens an sich verursacht werden.
ii) Der Umstand, dass eine Eingliederungsmassnahme nicht vorgängig durch die Verwaltung, sondern - nach erfolgter Durchführung - erst vom Richter zugesprochen wird, steht der Haftung der Invalidenversicherung nicht entgegen.
kk) Die Ansprüche gemäss Art. 11 IVG sind begründet in der Haftung der Versicherung für die Folgen der von ihren Organen angeordneten Eingliederungsmassnahmen. Es handelt sich dabei um eine Kausalhaftung, weshalb es im Verhältnis zwischen Versicherung und Versicherten unerheblich ist, ob den Schadensverursacher ein Verschulden trifft oder nicht (BGE 105 V 255 f. Erw. 3, 103 V 163 f. Erw. 1 mit Hinweisen; ZAK 1987 S. 97 f. Erw. 2b).
3. Zu prüfen ist zunächst, ob die von der Invalidenversicherung als Hilfsmittel abgegebene Prothese adäquate (Teil-)Ursache des Gesundheitsschadens war, der die Sanierung des Stumpfes im Januar/Februar 1990 notwendig machte.
a) Im vorliegenden Fall geht aus den Akten hervor und ist unbestritten, dass die Beinprothese von allem Anfang an fachmännisch angefertigt und richtig angepasst war (vgl. Berichte der Dres. S., Bezirksspital Rüti, vom 25. Juli 1968 und H., Rapperswil, vom 3. September 1969). Bereits im erwähnten Bericht wies jedoch Dr. H. darauf hin, dass die Prothese mit grösster Vorsicht getragen werden müsse, da die Narbenverhältnisse prekär und die Durchblutung schlecht seien; es träten immer wieder leichte Ulcera auf, die nach Entlastung jeweils abheilten. In dem im Rentenverfahren eingeholten Gutachten vom 22. November 1989 stellten die Ärzte des Zentrums für Medizinische Begutachtung, Basel, fest, dass es trotz mehrfacher Nachamputationen und plastischer Deckung am rechten Unterschenkel wegen der Einwirkung der Prothese auf den Stumpf infolge Scherwirkung zu rezidivierenden Nekrosen der Weichteile gekommen sei. Wegen kleinerer Hautläsionen seien immer wieder Nachkorrekturen notwendig gewesen. Seit Anfang der 80er Jahre sei das Problem grösser geworden, weil sich ein Hautdefekt am Stumpfende gebildet habe. Dieser sei, zum Teil durch mehrmonatiges Weglassen der Prothese, offenbar vorübergehend immer wieder zur Heilung gebracht worden. Die derzeitigen Ulcera-Infektionen im Gebiet des Stumpfes würden mit entsprechender Behandlung in absehbarer Zeit zur Abheilung gebracht, wenn und insoweit die Prothese in dieser Zeit nicht getragen werde. Sobald aber die Prothese angelegt werde, sei immer wieder mit neuen Druckstellen, Infektionen-Ulcera zu rechnen. Eine wesentliche Verbesserung des momentanen Zustandes könne nur durch Schaffung anderer Stumpfverhältnisse erreicht werden. Nach dem Bericht des Inselspitals Bern vom 27. Februar 1990 ist es seit 1980 wegen des Prothesenzuges zu einer rezidivierenden Ulzeration gekommen. Ab 1984 habe sich eine zunehmende Verschlechterung mit chronischer Instabilität über dem Unterschenkelstumpf eingestellt, was ein Unvermögen zum Tragen der Prothese nach sich gezogen habe.
b) Aufgrund dieser medizinischen Aktenlage ist mit dem kantonalen Gericht und dem Bundesamt davon auszugehen, dass die Stumpfverhältnisse von Anfang an prekär waren. Hauptursache der Behandlungsbedürftigkeit waren vornehmlich die seit dem Unfall bestehende ungenügende Durchblutung sowie die Neigung zu Ulzerationen. Andererseits geht aus den Unterlagen klar hervor, dass die Prothese zu zusätzlichen Schwierigkeiten geführt bzw. sich ungünstig ausgewirkt hat. Infolge der Prothese ist es ständig zu rezidivierenden Nekrosen der Weichteile sowie zu Ulcera-Infektionen im Gebiet des Stumpfes gekommen. Für das Vorliegen einer adäquaten Teilursache, welche für die Auslösung der Haftung nach Art. 11 IVG genügt (Erw. 2b/bb), spricht zudem auch der Umstand, dass die pathologischen Erscheinungen nach (z.T. monatelangem) Nichttragen des Beinapparates jeweils wieder zur Heilung gebracht werden konnten. Bei dieser Sachlage ist erstellt, dass das von der Invalidenversicherung abgegebene Hilfsmittel eine adäquate Mitursache bildete für die gesundheitlichen Probleme, welche die Sanierung des Amputationsstumpfes erforderten. Dass sich die nachteiligen Folgen der Hilfsmittelabgabe im Rahmen des voraussehbaren bzw. in Kauf genommenen geringfügigen Risikos bewegten, was den Kausalzusammenhang unterbrechen würde (Erw. 2b/dd hievor), wird vom Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend gemacht. Damit muss es bei der Feststellung sein Bewenden haben, dass die Invalidenversicherung für die streitigen medizinischen Massnahmen unter dem Titel des Art. 11 IVG grundsätzlich leistungspflichtig ist.
c) Das Bundesamt befürchtet, dass praktisch jede Prothesenabgabe als solche eine Haftung der Invalidenversicherung nach sich ziehe. Denn wenn eine adäquate Teilursache genüge, bedeute dies, dass bei Stumpfkomplikationen die Invalidenversicherung in jedem Falle immer vor der Unfall- oder der Krankenversicherung leistungspflichtig sei. Diese Bedenken sind unbegründet. Muss sich ein nach UVG Versicherter als Folge eines Unfalles prothetisch versorgen lassen, dann ist dies Sache des Unfallversicherers (vgl. Art. 11 UVG, Art. 11 und 19 UVV sowie Ziff. 1 des Anhanges zur Verordnung vom 18. Oktober 1984 über die Abgabe von Hilfsmitteln [HVUV; SR 832.205.12] in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 IVG; dazu MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, S. 542 f.). Dieser - und nicht die Invalidenversicherung - hat bei Rückfall oder Spätfolgen (zum Begriff vgl. BGE 118 V 296 Erw. 2c mit Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung) alsdann auch dafür aufzukommen, wenn die prothetische Versorgung Folgeschäden nach sich zieht. Was sodann die Frage des Verhältnisses zwischen Invaliden- und Krankenversicherung anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass der Krankenversicherer nach KUVG keine Hilfsmittel abgibt; diese Aufgabe obliegt - im Falle von Krankheit oder bei einem Unfall eines nicht obligatorisch UVG-Versicherten - allein der Invalidenversicherung, welche daher nach Massgabe von Art. 11 IVG und Art. 23 IVV auch für die Folgen der Hilfsmittelversorgung einzustehen hat.
4. Zu prüfen ist weiter das Mass der Haftung. Das kantonale Gericht setzte den Kausalitätsanteil für den durch das Hilfsmittel gesetzten Schaden auf 20% fest und verpflichtete die Invalidenversicherung - in Übereinstimmung mit Rz. 1102 des ab 1. Juni 1986 gültigen bundesamtlichen Kreisschreibens über die medizinischen Eingliederungsmassnahmen (KSME) - zur Übernahme der Behandlungskosten im selben Umfang. Demgegenüber wendet das BSV ein, die - von ihm bestrittene - Bejahung der Teilkausalität hätte zur Folge, dass die Invalidenversicherung die Heilungskosten vollumfänglich zu übernehmen habe.
a) Das Eidg. Versicherungsgericht hat zu dieser Frage bis heute nicht ausdrücklich Stellung genommen. Im Urteil W. vom 1. April 1965 (EVGE 1965 S. 77 f.) stellte das Gericht fest, dass der die Haftung auslösende Kausalzusammenhang grundsätzlich bereits dann gegeben sei, wenn die in Frage stehende Eingliederungsmassnahme lediglich eine adäquate Ursache der Krankheit oder des Unfalls ist. Wie gross in diesem Fall das Mass der Haftung sei, werde vom Gesetz nicht ausdrücklich vorgeschrieben und sei von der Rechtsprechung bisher nicht entschieden worden (S. 78). In der nicht amtlich publizierten, aber in ZAK 1965 S. 500 f. veröffentlichten Erw. 2 tönte es jedoch die Möglichkeit an, dass die Invalidenversicherung im Falle einer Teilkausalität bloss im Ausmass dieser Teilursache zu haften habe, wenn es ausführte, es bleibe der Invalidenversicherungs-Kommission anheimgestellt zu entscheiden, ob die vorliegende Teilkausalität Anspruch auf volle Leistungen gebe (S. 501 in fine). Gestützt darauf erliess das BSV die - heute in Rz. 1102 KSME enthaltene - Weisung, wonach die Haftung der Invalidenversicherung in dem Umfange und so lange bestehe, "als die Gesundheitsschädigung adäquat kausal auf die von der Versicherung angeordnete Massnahme zurückzuführen ist (Teilkausalität)". Im Urteil M. vom 12. Mai 1972 (ZAK 1972 S. 674) hatte das Gericht einen Fall zu beurteilen, in welchem die kantonale Rekursinstanz die Beschwerde eines Versicherten gutgeheissen und die Invalidenversicherung gestützt auf Art. 11 IVG zur Übernahme der Heilungskosten verpflichtet hatte, da die Kyphose durch die Behandlung der kongenitalen Epilepsie, insbesondere durch die konvulsive Therapie, verursacht worden war. Das Eidg. Versicherungsgericht schützte diesen Entscheid mit der Begründung, dass die medikamentöse Behandlung der Epilepsie zwar nicht alleinige, aber doch adäquate Teilursache der kyphotischen Veränderung der Wirbelsäule sei und als solche im Vordergrund stehe, weshalb die Invalidenversicherung für die Behandlung der Kyphose aufzukommen habe. Zur Dauer der Haftung äusserte sich das Eidg. Versicherungsgericht dahingehend, dass die Kyphosebehandlung jedenfalls so lange zu Lasten der Invalidenversicherung gehe, als diese für die schädlichen Auswirkungen der früher bewilligten antikonvulsiven Therapie als Teilursache der Kyphose einzustehen habe, und dass die Kyphosebehandlung dann nicht mehr Sache der Invalidenversicherung sei, wenn diese Teilursache zwar endgültig aufgehoben worden sei, die Kyphose jedoch wegen anderer, nicht von der Invalidenversicherung zu vertretender Teilursachen weiterbestehe (ZAK 1972 S. 675 f. Erw. 2 und 3). Hingegen führte das Gericht nicht aus, die Invalidenversicherung habe während der Dauer ihrer Haftung nur teilweise einzustehen, weil sie bloss eine Teilursache zu vertreten habe. Mithin scheint das Gericht davon ausgegangen zu sein, dass die Invalidenversicherung für die Kyphosebehandlung voll aufzukommen habe, solange die von ihr zu vertretende Teilursache andauere.
b) Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 118 Ib 191 Erw. 5a, 452 Erw. 3c, BGE 118 II 342 Erw. 3e, BGE 117 Ia 331 Erw. 3a, BGE 117 III 45 Erw. 1, BGE 117 V 5 Erw. 5a und 109 Erw. 5b, je mit Hinweisen; IMBODEN/RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 21 B IV).
c) Weder der Wortlaut noch die Entstehungsgeschichte von Art. 11 IVG sprechen für die eine oder andere Lösung. Unter diesen Umständen kommt den andern Auslegungselementen, insbesondere Sinn und Zweck sowie der Systematik, erhöhte Bedeutung zu. Bei der Invalidenversicherung handelt es sich im wesentlichen um eine sog. finale Versicherung. Das bedeutet, dass sie das Risiko der Invalidität unabhängig vom Vorliegen eines bestimmten versicherten Ereignisses wie Krankheit oder Unfall deckt (MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Bd. I, S. 276; STEIN, Die Invalidität, in: Festschrift 75 Jahre EVG, S. 437; VALTERIO, Droit et pratique de l'assurance-invalidité, Les prestations, S. 52; SCARTAZZINI, Les rapports de causalité dans le droit suisse de la sécurité sociale, Diss. Genf 1991, S. 213; vgl. auch EVGE 1964 S. 257 Erw. 2). Zwar muss nach der Legaldefinition des Art. 4 Abs. 1 IVG die Invalidität auf ein Geburtsgebrechen, einen Unfall oder eine Krankheit zurückzuführen sein. Das Eidg. Versicherungsgericht hat jedoch diese Ursachenaufzählung seit jeher als nicht abschliessend erklärt (EVGE 1964 S. 257 Erw. 2 und seitherige Rechtsprechung). Entscheidend ist einzig, dass ein die Erwerbsfähigkeit beeinträchtigender Gesundheitsschaden mit Krankheitswert vorliegt, während dessen Ursache keine Bedeutung zukommt. In Anbetracht dieses finalen Charakters rechtfertigt es sich, die Invalidenversicherung die Behandlungskosten im Rahmen von Art. 11 IVG vollumfänglich übernehmen zu lassen, selbst wenn die Schädigung nur teilweise adäquat kausal auf eine Eingliederungsmassnahme zurückzuführen ist (SCARTAZZINI, a.a.O., S. 267 oben). Damit wird auch dem Umstand Rechnung getragen, dass eine hinreichend genaue massliche Abgrenzung mehrerer Schadensursachen oft sehr schwierig, wenn nicht gar unmöglich ist.
d) Nichts anderes ergibt sich unter dem Gesichtspunkt einer harmonisierenden Auslegung des Sozialversicherungsrechts (vgl. BGE 119 V 164 Erw. 3b; RKUV 1992 Nr. U 155 S. 253 ff. Erw. 2c). Nach Art. 36 Abs. 1 UVG hat der soziale Unfallversicherer unter anderem die Pflegeleistungen ungekürzt auszurichten, wenn die Gesundheitsschädigung nur teilweise Folge eines Unfalles ist. Diese Bestimmung begründet eine Durchbrechung des in der Unfallversicherung geltenden Kausalitätsprinzips für Fälle, in denen ein Gesundheitsschaden durch das Zusammenwirken konkurrierender, teils unfallbedingter, teils unfallfremder Ursachen bewirkt worden ist (nicht veröffentlichte Erw. 4c des in RKUV 1992 Nr. U 142 S. 75 auszugsweise publizierten Urteils K. vom 18. Dezember 1991; vgl. auch BGE 113 V 137 Erw. 5a). Der Unfallversicherer hätte demzufolge in vollem Umfange Pflegeleistungen zu erbringen, wenn - wie in casu - bei einem von ihm prothetisch versorgten Versicherten Folgeschäden aufträten, die zumindest teilweise auf das Tragen der Prothese zurückzuführen sind. Es ist daher nicht einzusehen, weshalb die finale Invalidenversicherung im Gegensatz zur kausalen Unfallversicherung bei praktisch gleichen tatbeständlichen Gegebenheiten nur einen Teilschaden zu tragen hat.
e) Im Lichte des Gesagten hat die Invalidenversicherung die im Zusammenhang mit der streitigen medizinischen Behandlung des Amputationsstumpfes erwachsenen Heilungskosten vollumfänglich zu übernehmen.
5. In Anbetracht dieses Verfahrensausgangs fragt es sich, ob dem beschwerdeführenden Bundesamt vor Erlass des Entscheides Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben ist.
a) Nach Art. 132 lit. c OG kann das Eidg. Versicherungsgericht bei Verfügungen über die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen zugunsten oder zuungunsten der Parteien über deren Begehren hinausgehen. Beabsichtigt jedoch das Gericht, den angefochtenen Entscheid zum Nachteil des Beschwerdeführers abzuändern, hat es ihn - als Ausfluss des rechtlichen Gehörs - praxisgemäss vorgängig darauf aufmerksam zu machen und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen. Der Beschwerdeführer hat alsdann die Möglichkeit, das Rechtsmittel zurückzuziehen, um der drohenden Schlechterstellung zu entgehen (BGE 107 V 23 Erw. 3a und 248 Erw. 1a; vgl. auch BGE 118 V 182 mit Hinweisen; ZIMMERLI, Zur reformatio in peius vel melius im Verwaltungsrechtspflegeverfahren des Bundes, in: Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977, S. 511 ff. und 523-525).
b) Von einer "reformatio in peius" kann nur dann gesprochen werden, wenn die angefochtene Verfügung zuungunsten der beschwerdeführenden Partei geändert wird (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 249, und ZIMMERLI, a.a.O., S. 511; a.A. offenbar GRISEL, Traité de droit administratif, S. 934; vgl. auch BGE 113 Ib 221 f. Erw. 1c und hiezu geäusserte Kritik in ZBJV 125/1989 S. 393 f.).
Im vorliegenden Fall ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom BSV eingelegt worden, dem das Gesetz im Verfahren vor dem Eidg. Versicherungsgericht die Stellung einer "Partei" einräumt (Art. 132 lit. c OG, Art. 6 VwVG). Wiewohl die Aufsichtsbehörde zur Anfechtung eines erstinstanzlichen Entscheides (in casu gestützt auf Art. 103 lit. b OG, 202 AHVV und 89 IVV) befugt ist, kommt ihr diese Parteistellung jedoch einzig im Hinblick auf die Wahrung öffentlicher Interessen, insbesondere der richtigen und rechtsgleichen Anwendung des Bundesrechts, zu und nicht deshalb, weil es eigene (subjektive) Interessen zu verteidigen gilt (BGE 114 V 242 f. Erw. 3b mit Hinweisen, BGE 113 Ib 221
Erw. 1b; ZAK 1989 S. 463 Erw. 1; GYGI, a.a.O., S. 164; BBl 1925 II 226-228).
Damit aber handelt es sich hier nicht um eine "reformatio in peius" im eigentlichen Sinn (vgl. ZIMMERLI, a.a.O., S. 511). Denn die beabsichtigte Änderung wirkt sich nicht zum Nachteil des beschwerdeführenden BSV aus (Art. 62 VwVG), da das Bundesamt durch die angefochtene Verfügung nicht in seinen Rechten oder Pflichten berührt ist und mithin kein eigenes Interesse am Verfahrensausgang hat (vgl. auch KEISER, Die reformatio in peius in der Verwaltungsrechtspflege, Diss. Zürich 1979, S. 71).
c) Wie das Eidg. Versicherungsgericht im kürzlich ergangenen Urteil D. vom 10. März 1994 (BGE 120 V 89) entschieden hat, ist daher das BSV nicht vorgängig darüber zu orientieren, wenn das Eidg. Versicherungsgericht eine Änderung des angefochtenen Entscheides zugunsten des Beschwerdegegners beabsichtigt. Gleiches gilt im Ergebnis für die Ausgleichskasse, da diese im letztinstanzlichen Verfahren nicht Partei ist.
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
In Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden der Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 4. Juli 1991, soweit er die Haftung für die Eingliederungsmassnahme betrifft, sowie die angefochtene Verfügung vom 22. Mai 1990 aufgehoben und es wird festgestellt, dass die Ausgleichskasse des Kantons St. Gallen für die aus der Korrektur des Amputationsstumpfes erwachsenen Heilungskosten vollumfänglich aufzukommen hat. | de | Art. 11 LAI, art. 23 RAI. C'est dans toute leur étendue que les frais de traitement doivent être pris en charge par l'assurance-invalidité dans le cadre de l'art. 11 LAI, même si, sous l'angle de la causalité adéquate, le dommage n'est qu'en partie imputable à une mesure de réadaptation (consid. 4). Art. 103 let. b et 132 let. c OJ, art. 4 al. 1 Cst.: reformatio in peius. Dans le cas d'un recours d'une autorité selon l'art. 103 let. b OJ, il n'y a pas lieu d'attirer l'attention de l'office fédéral recourant sur la menace d'une aggravation de la situation (confirmation de l'arrêt ATF 120 V 89 consid. 5). | fr | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-95%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,577 | 120 V 95 | 120 V 95
Sachverhalt ab Seite 96
A.- Der 1961 geborene L. wurde am 31. Januar 1968 von einem Lastwagen angefahren und zog sich dabei im wesentlichen eine Oberschenkelfraktur links, eine offene Tibiafraktur links, eine offene Trümmerfraktur des distalen Unterschenkels rechts mit Unterbrechung der Blutversorgung sowie ein Décollement am rechten Unterschenkel zu. Noch am gleichen Tag musste ihm im Bezirksspital Rüti/ZH notfallmässig der rechte Unterschenkel amputiert werden. Zudem hatte er sich am 21. Februar und 9. März 1968 einer Thiersch-Lappentransplantation am Amputationsstumpf zu unterziehen. Mit Verfügung vom 15. Mai 1968 gab die Ausgleichskasse des Kantons St. Gallen eine Unterschenkelprothese mit Tubersitz ab, die in der Folge wiederholt zu Lasten der Invalidenversicherung abgeändert oder ersetzt wurde. Seither stellten sich immer wieder pathologische Folgeerscheinungen ein, welche eine medizinische Behandlung des Stumpfes notwendig machten. Im Anschluss an eine zweite Nachamputation (1976) kam es zu einer Fistelbildung bei chronischer Stumpfosteitis, was im September 1977 eine weitere Nachamputation bedingte. Zudem stellten sich seit 1980 eine rezidivierende Ulzeration sowie ab 1984 eine zunehmende Verschlechterung mit chronischer Instabilität über dem Unterschenkelstumpf ein.
In der Zeit vom 11. Januar bis 18. Februar 1990 hielt sich L. im Inselspital Bern auf, wo er sich am 12. Januar 1990 einer operativen Stumpfsanierung zu unterziehen hatte. Mit Verfügung vom 22. Mai 1990 lehnte die Ausgleichskasse das Gesuch um medizinische Massnahmen ab mit der Begründung, die Operation sei unmittelbar auf das Leiden an sich gerichtet und stelle einen Eingriff in labiles pathologisches Geschehen dar, weshalb die Voraussetzungen des Art. 12 IVG nicht erfüllt seien.
B.- L. liess hiegegen beim Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde erheben und zur Hauptsache beantragen, die Invalidenversicherung sei, in Aufhebung der angefochtenen Verfügung, zu verpflichten, die Kosten für die medizinische Behandlung zu übernehmen.
Das kantonale Gericht verneinte eine Leistungspflicht nach Art. 12 IVG, gelangte jedoch zum Schluss, dass die Stumpfsanierung durch die Hilfsmittelversorgung massgeblich mitverursacht worden sei. Es verpflichtete daher die Invalidenversicherung, unter dem Titel von Art. 11 IVG 20% der Kosten für die medizinischen Massnahmen zu übernehmen (Entscheid vom 4. Juli 1991).
C.- Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides.
Während der Versicherte auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde schliessen lässt, trägt die Ausgleichskasse auf deren Gutheissung an.
Auf die Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. (Kognition)
2. Aufgrund der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nur mehr streitig, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Invalidenversicherung die Kosten für die Korrektur des Amputationsstumpfes gestützt auf Art. 11 IVG zu übernehmen hat.
a) Gemäss Art. 11 IVG hat der Versicherte Anspruch auf Vergütung der Behandlungskosten, wenn er im Verlaufe von Eingliederungsmassnahmen krank wird oder einen Unfall erleidet. Der Bundesrat regelt die Voraussetzungen und den Umfang des Anspruchs. Gestützt auf diese Delegationsnorm hat der Bundesrat in Art. 23 IVV bestimmt, dass der Versicherte Anspruch auf Ersatz der Heilungskosten für Krankheiten und Unfälle hat, die durch Abklärungs- oder Eingliederungsmassnahmen verursacht wurden, sofern diese von der Kommission angeordnet oder aus wichtigen Gründen vor der Beschlussfassung durchgeführt wurden (Abs. 1).
b) Das Eidg. Versicherungsgericht hat im Zusammenhang mit der Haftung für das Eingliederungsrisiko folgende Grundsätze aufgestellt:
aa) Die Haftung der Invalidenversicherung besteht nur, wenn eine von der Versicherung angeordnete Eingliederungsmassnahme die adäquate Ursache einer den Versicherten schädigenden Krankheit oder eines diesen beeinträchtigenden Unfalles ist. Es genügt nicht, dass die Krankheit bzw. der Unfall während der Eingliederung eingetreten ist.
bb) Der die Haftung auslösende Kausalzusammenhang ist auch zu bejahen, wenn die in Frage stehende Eingliederungsmassnahme lediglich eine adäquate Teilursache der Krankheit oder des Unfalles ist.
cc) Die Haftung besteht so lange, als die Gesundheitsschädigung adäquat kausal auf eine von der Versicherung angeordnete Massnahme zurückzuführen ist.
dd) Der adäquate Kausalzusammenhang ist unterbrochen bei Auftreten nachteiliger Folgen von grundsätzlich gelungenen Eingliederungsmassnahmen, die im Rahmen voraussehbarer bzw. in Kauf genommener geringfügiger Risiken bleiben.
ee) Ein adäquater Kausalzusammenhang besteht, wenn die als Folge einer medizinischen Eingliederungsmassnahme entstandene Krankheit ein dieser Massnahme inhärentes Risiko darstellt.
ff) Es liegt dagegen kein adäquater Kausalzusammenhang und damit keine Haftung der Invalidenversicherung vor, soweit sich der behandlungsbedürftige Zustand aus der begrenzten Erfolgsdauer der Eingliederungsmassnahme selbst ergibt.
gg) Die Invalidenversicherung haftet nach Art. 11 IVG selbst dann für die durch Eingliederungsmassnahmen verursachten Krankheiten und Unfälle, wenn jene Vorkehren zu Unrecht als Eingliederungsmassnahmen qualifiziert und zugesprochen worden sind.
hh) Die Invalidenversicherung haftet für den Ersatz von Heilungskosten für Krankheiten und Unfälle, welche durch eine gemäss Art. 2 Abs. 5 IVV von ihr zu übernehmende Behandlung des Leidens an sich verursacht werden.
ii) Der Umstand, dass eine Eingliederungsmassnahme nicht vorgängig durch die Verwaltung, sondern - nach erfolgter Durchführung - erst vom Richter zugesprochen wird, steht der Haftung der Invalidenversicherung nicht entgegen.
kk) Die Ansprüche gemäss Art. 11 IVG sind begründet in der Haftung der Versicherung für die Folgen der von ihren Organen angeordneten Eingliederungsmassnahmen. Es handelt sich dabei um eine Kausalhaftung, weshalb es im Verhältnis zwischen Versicherung und Versicherten unerheblich ist, ob den Schadensverursacher ein Verschulden trifft oder nicht (BGE 105 V 255 f. Erw. 3, 103 V 163 f. Erw. 1 mit Hinweisen; ZAK 1987 S. 97 f. Erw. 2b).
3. Zu prüfen ist zunächst, ob die von der Invalidenversicherung als Hilfsmittel abgegebene Prothese adäquate (Teil-)Ursache des Gesundheitsschadens war, der die Sanierung des Stumpfes im Januar/Februar 1990 notwendig machte.
a) Im vorliegenden Fall geht aus den Akten hervor und ist unbestritten, dass die Beinprothese von allem Anfang an fachmännisch angefertigt und richtig angepasst war (vgl. Berichte der Dres. S., Bezirksspital Rüti, vom 25. Juli 1968 und H., Rapperswil, vom 3. September 1969). Bereits im erwähnten Bericht wies jedoch Dr. H. darauf hin, dass die Prothese mit grösster Vorsicht getragen werden müsse, da die Narbenverhältnisse prekär und die Durchblutung schlecht seien; es träten immer wieder leichte Ulcera auf, die nach Entlastung jeweils abheilten. In dem im Rentenverfahren eingeholten Gutachten vom 22. November 1989 stellten die Ärzte des Zentrums für Medizinische Begutachtung, Basel, fest, dass es trotz mehrfacher Nachamputationen und plastischer Deckung am rechten Unterschenkel wegen der Einwirkung der Prothese auf den Stumpf infolge Scherwirkung zu rezidivierenden Nekrosen der Weichteile gekommen sei. Wegen kleinerer Hautläsionen seien immer wieder Nachkorrekturen notwendig gewesen. Seit Anfang der 80er Jahre sei das Problem grösser geworden, weil sich ein Hautdefekt am Stumpfende gebildet habe. Dieser sei, zum Teil durch mehrmonatiges Weglassen der Prothese, offenbar vorübergehend immer wieder zur Heilung gebracht worden. Die derzeitigen Ulcera-Infektionen im Gebiet des Stumpfes würden mit entsprechender Behandlung in absehbarer Zeit zur Abheilung gebracht, wenn und insoweit die Prothese in dieser Zeit nicht getragen werde. Sobald aber die Prothese angelegt werde, sei immer wieder mit neuen Druckstellen, Infektionen-Ulcera zu rechnen. Eine wesentliche Verbesserung des momentanen Zustandes könne nur durch Schaffung anderer Stumpfverhältnisse erreicht werden. Nach dem Bericht des Inselspitals Bern vom 27. Februar 1990 ist es seit 1980 wegen des Prothesenzuges zu einer rezidivierenden Ulzeration gekommen. Ab 1984 habe sich eine zunehmende Verschlechterung mit chronischer Instabilität über dem Unterschenkelstumpf eingestellt, was ein Unvermögen zum Tragen der Prothese nach sich gezogen habe.
b) Aufgrund dieser medizinischen Aktenlage ist mit dem kantonalen Gericht und dem Bundesamt davon auszugehen, dass die Stumpfverhältnisse von Anfang an prekär waren. Hauptursache der Behandlungsbedürftigkeit waren vornehmlich die seit dem Unfall bestehende ungenügende Durchblutung sowie die Neigung zu Ulzerationen. Andererseits geht aus den Unterlagen klar hervor, dass die Prothese zu zusätzlichen Schwierigkeiten geführt bzw. sich ungünstig ausgewirkt hat. Infolge der Prothese ist es ständig zu rezidivierenden Nekrosen der Weichteile sowie zu Ulcera-Infektionen im Gebiet des Stumpfes gekommen. Für das Vorliegen einer adäquaten Teilursache, welche für die Auslösung der Haftung nach Art. 11 IVG genügt (Erw. 2b/bb), spricht zudem auch der Umstand, dass die pathologischen Erscheinungen nach (z.T. monatelangem) Nichttragen des Beinapparates jeweils wieder zur Heilung gebracht werden konnten. Bei dieser Sachlage ist erstellt, dass das von der Invalidenversicherung abgegebene Hilfsmittel eine adäquate Mitursache bildete für die gesundheitlichen Probleme, welche die Sanierung des Amputationsstumpfes erforderten. Dass sich die nachteiligen Folgen der Hilfsmittelabgabe im Rahmen des voraussehbaren bzw. in Kauf genommenen geringfügigen Risikos bewegten, was den Kausalzusammenhang unterbrechen würde (Erw. 2b/dd hievor), wird vom Beschwerdeführer zu Recht nicht geltend gemacht. Damit muss es bei der Feststellung sein Bewenden haben, dass die Invalidenversicherung für die streitigen medizinischen Massnahmen unter dem Titel des Art. 11 IVG grundsätzlich leistungspflichtig ist.
c) Das Bundesamt befürchtet, dass praktisch jede Prothesenabgabe als solche eine Haftung der Invalidenversicherung nach sich ziehe. Denn wenn eine adäquate Teilursache genüge, bedeute dies, dass bei Stumpfkomplikationen die Invalidenversicherung in jedem Falle immer vor der Unfall- oder der Krankenversicherung leistungspflichtig sei. Diese Bedenken sind unbegründet. Muss sich ein nach UVG Versicherter als Folge eines Unfalles prothetisch versorgen lassen, dann ist dies Sache des Unfallversicherers (vgl. Art. 11 UVG, Art. 11 und 19 UVV sowie Ziff. 1 des Anhanges zur Verordnung vom 18. Oktober 1984 über die Abgabe von Hilfsmitteln [HVUV; SR 832.205.12] in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 IVG; dazu MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, S. 542 f.). Dieser - und nicht die Invalidenversicherung - hat bei Rückfall oder Spätfolgen (zum Begriff vgl. BGE 118 V 296 Erw. 2c mit Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung) alsdann auch dafür aufzukommen, wenn die prothetische Versorgung Folgeschäden nach sich zieht. Was sodann die Frage des Verhältnisses zwischen Invaliden- und Krankenversicherung anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass der Krankenversicherer nach KUVG keine Hilfsmittel abgibt; diese Aufgabe obliegt - im Falle von Krankheit oder bei einem Unfall eines nicht obligatorisch UVG-Versicherten - allein der Invalidenversicherung, welche daher nach Massgabe von Art. 11 IVG und Art. 23 IVV auch für die Folgen der Hilfsmittelversorgung einzustehen hat.
4. Zu prüfen ist weiter das Mass der Haftung. Das kantonale Gericht setzte den Kausalitätsanteil für den durch das Hilfsmittel gesetzten Schaden auf 20% fest und verpflichtete die Invalidenversicherung - in Übereinstimmung mit Rz. 1102 des ab 1. Juni 1986 gültigen bundesamtlichen Kreisschreibens über die medizinischen Eingliederungsmassnahmen (KSME) - zur Übernahme der Behandlungskosten im selben Umfang. Demgegenüber wendet das BSV ein, die - von ihm bestrittene - Bejahung der Teilkausalität hätte zur Folge, dass die Invalidenversicherung die Heilungskosten vollumfänglich zu übernehmen habe.
a) Das Eidg. Versicherungsgericht hat zu dieser Frage bis heute nicht ausdrücklich Stellung genommen. Im Urteil W. vom 1. April 1965 (EVGE 1965 S. 77 f.) stellte das Gericht fest, dass der die Haftung auslösende Kausalzusammenhang grundsätzlich bereits dann gegeben sei, wenn die in Frage stehende Eingliederungsmassnahme lediglich eine adäquate Ursache der Krankheit oder des Unfalls ist. Wie gross in diesem Fall das Mass der Haftung sei, werde vom Gesetz nicht ausdrücklich vorgeschrieben und sei von der Rechtsprechung bisher nicht entschieden worden (S. 78). In der nicht amtlich publizierten, aber in ZAK 1965 S. 500 f. veröffentlichten Erw. 2 tönte es jedoch die Möglichkeit an, dass die Invalidenversicherung im Falle einer Teilkausalität bloss im Ausmass dieser Teilursache zu haften habe, wenn es ausführte, es bleibe der Invalidenversicherungs-Kommission anheimgestellt zu entscheiden, ob die vorliegende Teilkausalität Anspruch auf volle Leistungen gebe (S. 501 in fine). Gestützt darauf erliess das BSV die - heute in Rz. 1102 KSME enthaltene - Weisung, wonach die Haftung der Invalidenversicherung in dem Umfange und so lange bestehe, "als die Gesundheitsschädigung adäquat kausal auf die von der Versicherung angeordnete Massnahme zurückzuführen ist (Teilkausalität)". Im Urteil M. vom 12. Mai 1972 (ZAK 1972 S. 674) hatte das Gericht einen Fall zu beurteilen, in welchem die kantonale Rekursinstanz die Beschwerde eines Versicherten gutgeheissen und die Invalidenversicherung gestützt auf Art. 11 IVG zur Übernahme der Heilungskosten verpflichtet hatte, da die Kyphose durch die Behandlung der kongenitalen Epilepsie, insbesondere durch die konvulsive Therapie, verursacht worden war. Das Eidg. Versicherungsgericht schützte diesen Entscheid mit der Begründung, dass die medikamentöse Behandlung der Epilepsie zwar nicht alleinige, aber doch adäquate Teilursache der kyphotischen Veränderung der Wirbelsäule sei und als solche im Vordergrund stehe, weshalb die Invalidenversicherung für die Behandlung der Kyphose aufzukommen habe. Zur Dauer der Haftung äusserte sich das Eidg. Versicherungsgericht dahingehend, dass die Kyphosebehandlung jedenfalls so lange zu Lasten der Invalidenversicherung gehe, als diese für die schädlichen Auswirkungen der früher bewilligten antikonvulsiven Therapie als Teilursache der Kyphose einzustehen habe, und dass die Kyphosebehandlung dann nicht mehr Sache der Invalidenversicherung sei, wenn diese Teilursache zwar endgültig aufgehoben worden sei, die Kyphose jedoch wegen anderer, nicht von der Invalidenversicherung zu vertretender Teilursachen weiterbestehe (ZAK 1972 S. 675 f. Erw. 2 und 3). Hingegen führte das Gericht nicht aus, die Invalidenversicherung habe während der Dauer ihrer Haftung nur teilweise einzustehen, weil sie bloss eine Teilursache zu vertreten habe. Mithin scheint das Gericht davon ausgegangen zu sein, dass die Invalidenversicherung für die Kyphosebehandlung voll aufzukommen habe, solange die von ihr zu vertretende Teilursache andauere.
b) Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d.h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 118 Ib 191 Erw. 5a, 452 Erw. 3c, BGE 118 II 342 Erw. 3e, BGE 117 Ia 331 Erw. 3a, BGE 117 III 45 Erw. 1, BGE 117 V 5 Erw. 5a und 109 Erw. 5b, je mit Hinweisen; IMBODEN/RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 21 B IV).
c) Weder der Wortlaut noch die Entstehungsgeschichte von Art. 11 IVG sprechen für die eine oder andere Lösung. Unter diesen Umständen kommt den andern Auslegungselementen, insbesondere Sinn und Zweck sowie der Systematik, erhöhte Bedeutung zu. Bei der Invalidenversicherung handelt es sich im wesentlichen um eine sog. finale Versicherung. Das bedeutet, dass sie das Risiko der Invalidität unabhängig vom Vorliegen eines bestimmten versicherten Ereignisses wie Krankheit oder Unfall deckt (MAURER, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Bd. I, S. 276; STEIN, Die Invalidität, in: Festschrift 75 Jahre EVG, S. 437; VALTERIO, Droit et pratique de l'assurance-invalidité, Les prestations, S. 52; SCARTAZZINI, Les rapports de causalité dans le droit suisse de la sécurité sociale, Diss. Genf 1991, S. 213; vgl. auch EVGE 1964 S. 257 Erw. 2). Zwar muss nach der Legaldefinition des Art. 4 Abs. 1 IVG die Invalidität auf ein Geburtsgebrechen, einen Unfall oder eine Krankheit zurückzuführen sein. Das Eidg. Versicherungsgericht hat jedoch diese Ursachenaufzählung seit jeher als nicht abschliessend erklärt (EVGE 1964 S. 257 Erw. 2 und seitherige Rechtsprechung). Entscheidend ist einzig, dass ein die Erwerbsfähigkeit beeinträchtigender Gesundheitsschaden mit Krankheitswert vorliegt, während dessen Ursache keine Bedeutung zukommt. In Anbetracht dieses finalen Charakters rechtfertigt es sich, die Invalidenversicherung die Behandlungskosten im Rahmen von Art. 11 IVG vollumfänglich übernehmen zu lassen, selbst wenn die Schädigung nur teilweise adäquat kausal auf eine Eingliederungsmassnahme zurückzuführen ist (SCARTAZZINI, a.a.O., S. 267 oben). Damit wird auch dem Umstand Rechnung getragen, dass eine hinreichend genaue massliche Abgrenzung mehrerer Schadensursachen oft sehr schwierig, wenn nicht gar unmöglich ist.
d) Nichts anderes ergibt sich unter dem Gesichtspunkt einer harmonisierenden Auslegung des Sozialversicherungsrechts (vgl. BGE 119 V 164 Erw. 3b; RKUV 1992 Nr. U 155 S. 253 ff. Erw. 2c). Nach Art. 36 Abs. 1 UVG hat der soziale Unfallversicherer unter anderem die Pflegeleistungen ungekürzt auszurichten, wenn die Gesundheitsschädigung nur teilweise Folge eines Unfalles ist. Diese Bestimmung begründet eine Durchbrechung des in der Unfallversicherung geltenden Kausalitätsprinzips für Fälle, in denen ein Gesundheitsschaden durch das Zusammenwirken konkurrierender, teils unfallbedingter, teils unfallfremder Ursachen bewirkt worden ist (nicht veröffentlichte Erw. 4c des in RKUV 1992 Nr. U 142 S. 75 auszugsweise publizierten Urteils K. vom 18. Dezember 1991; vgl. auch BGE 113 V 137 Erw. 5a). Der Unfallversicherer hätte demzufolge in vollem Umfange Pflegeleistungen zu erbringen, wenn - wie in casu - bei einem von ihm prothetisch versorgten Versicherten Folgeschäden aufträten, die zumindest teilweise auf das Tragen der Prothese zurückzuführen sind. Es ist daher nicht einzusehen, weshalb die finale Invalidenversicherung im Gegensatz zur kausalen Unfallversicherung bei praktisch gleichen tatbeständlichen Gegebenheiten nur einen Teilschaden zu tragen hat.
e) Im Lichte des Gesagten hat die Invalidenversicherung die im Zusammenhang mit der streitigen medizinischen Behandlung des Amputationsstumpfes erwachsenen Heilungskosten vollumfänglich zu übernehmen.
5. In Anbetracht dieses Verfahrensausgangs fragt es sich, ob dem beschwerdeführenden Bundesamt vor Erlass des Entscheides Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben ist.
a) Nach Art. 132 lit. c OG kann das Eidg. Versicherungsgericht bei Verfügungen über die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen zugunsten oder zuungunsten der Parteien über deren Begehren hinausgehen. Beabsichtigt jedoch das Gericht, den angefochtenen Entscheid zum Nachteil des Beschwerdeführers abzuändern, hat es ihn - als Ausfluss des rechtlichen Gehörs - praxisgemäss vorgängig darauf aufmerksam zu machen und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen. Der Beschwerdeführer hat alsdann die Möglichkeit, das Rechtsmittel zurückzuziehen, um der drohenden Schlechterstellung zu entgehen (BGE 107 V 23 Erw. 3a und 248 Erw. 1a; vgl. auch BGE 118 V 182 mit Hinweisen; ZIMMERLI, Zur reformatio in peius vel melius im Verwaltungsrechtspflegeverfahren des Bundes, in: Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977, S. 511 ff. und 523-525).
b) Von einer "reformatio in peius" kann nur dann gesprochen werden, wenn die angefochtene Verfügung zuungunsten der beschwerdeführenden Partei geändert wird (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 249, und ZIMMERLI, a.a.O., S. 511; a.A. offenbar GRISEL, Traité de droit administratif, S. 934; vgl. auch BGE 113 Ib 221 f. Erw. 1c und hiezu geäusserte Kritik in ZBJV 125/1989 S. 393 f.).
Im vorliegenden Fall ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom BSV eingelegt worden, dem das Gesetz im Verfahren vor dem Eidg. Versicherungsgericht die Stellung einer "Partei" einräumt (Art. 132 lit. c OG, Art. 6 VwVG). Wiewohl die Aufsichtsbehörde zur Anfechtung eines erstinstanzlichen Entscheides (in casu gestützt auf Art. 103 lit. b OG, 202 AHVV und 89 IVV) befugt ist, kommt ihr diese Parteistellung jedoch einzig im Hinblick auf die Wahrung öffentlicher Interessen, insbesondere der richtigen und rechtsgleichen Anwendung des Bundesrechts, zu und nicht deshalb, weil es eigene (subjektive) Interessen zu verteidigen gilt (BGE 114 V 242 f. Erw. 3b mit Hinweisen, BGE 113 Ib 221
Erw. 1b; ZAK 1989 S. 463 Erw. 1; GYGI, a.a.O., S. 164; BBl 1925 II 226-228).
Damit aber handelt es sich hier nicht um eine "reformatio in peius" im eigentlichen Sinn (vgl. ZIMMERLI, a.a.O., S. 511). Denn die beabsichtigte Änderung wirkt sich nicht zum Nachteil des beschwerdeführenden BSV aus (Art. 62 VwVG), da das Bundesamt durch die angefochtene Verfügung nicht in seinen Rechten oder Pflichten berührt ist und mithin kein eigenes Interesse am Verfahrensausgang hat (vgl. auch KEISER, Die reformatio in peius in der Verwaltungsrechtspflege, Diss. Zürich 1979, S. 71).
c) Wie das Eidg. Versicherungsgericht im kürzlich ergangenen Urteil D. vom 10. März 1994 (BGE 120 V 89) entschieden hat, ist daher das BSV nicht vorgängig darüber zu orientieren, wenn das Eidg. Versicherungsgericht eine Änderung des angefochtenen Entscheides zugunsten des Beschwerdegegners beabsichtigt. Gleiches gilt im Ergebnis für die Ausgleichskasse, da diese im letztinstanzlichen Verfahren nicht Partei ist.
Dispositiv
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
In Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden der Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 4. Juli 1991, soweit er die Haftung für die Eingliederungsmassnahme betrifft, sowie die angefochtene Verfügung vom 22. Mai 1990 aufgehoben und es wird festgestellt, dass die Ausgleichskasse des Kantons St. Gallen für die aus der Korrektur des Amputationsstumpfes erwachsenen Heilungskosten vollumfänglich aufzukommen hat. | de | Art. 11 LAI, art. 23 OAI. L'assicurazione per l'invalidità deve nell'ambito d'applicazione dell'art. 11 LAI prendere totalmente a carico le spese di cura, anche qualora il danno sia solo parzialmente in relazione di causalità adeguata con un provvedimento reintegrativo (consid. 4). Art. 103 lit. b e 132 lit. c OG, art. 4 cpv. 1 Cost.: reformatio in peius. Nel caso di ricorso di un Dipartimento o di una divisione dell'amministrazione federale ai sensi dell'art. 103 lit. b OG, l'autorità ricorrente non deve essere resa edotta della possibile modifica a suo detrimento della pronunzia querelata (conferma della sentenza in DTF 120 V 89 consid. 5). | it | social security law | 1,994 | V | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F120-V-95%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,578 | 121 I 1 | 121 I 1
Sachverhalt ab Seite 2
Mit Dekret vom 21. März 1994 bewilligte der Grosse Rat einen Sonderkredit für die Einführung der delegierten Herzchirurgie am Kantonsspital Luzern. Damit entschied er sich für ein Modell der Zusammenarbeit mit bestehenden Herzkliniken und gegen die Errichtung einer eigenständigen Herzklinik in Luzern oder die vollständige Auswärtsvergabe an ein bestehendes Spital. Nachdem gegen dieses Dekret ein Referendum zustande gekommen war, setzte der Regierungsrat des Kantons Luzern die Abstimmung auf den 25. September 1994 an. Am 5. Juli 1994 beschloss der Regierungsrat einen Bericht zur Abstimmungsvorlage, der den Stimmberechtigten drei Wochen vor dem Abstimmungstag, am 2. bzw. 3. September 1994, zugestellt wurde. Darin war ein Muster des Stimmzettels für die kantonale Volksabstimmung vom 25. September 1994 abgedruckt.
Am 16. September 1994 erhob die Schweizerische Volkspartei des Kantons Luzern Stimmrechtsbeschwerde an den Regierungsrat. Sie beantragte, die kantonale Volksabstimmung vom 25. September 1994 über die Einführung der delegierten Herzchirurgie sei abzusagen; eventualiter sei das Abstimmungsergebnis aufzuheben.
Der Regierungsrat erachtete die Einsprache als verspätet und trat darauf mit Entscheid vom 20. September 1994 (Protokoll-Nr. 2559) nicht ein.
Am 25. September 1994 fand die Abstimmung über die Einführung der delegierten Herzchirurgie statt. Die Vorlage wurde bei einer Stimmbeteiligung von 49,3% mit 53'970 Ja zu 51'819 Neinstimmen angenommen.
Gegen den ihr am 22. September 1994 zugestellten regierungsrätlichen Entscheid erhob die Schweizerische Volkspartei des Kantons Luzern am 7. Oktober 1994 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Ergebnis der Volksabstimmung vom 25. September 1994 sei für ungültig zu erklären; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus folgenden Erwägungen:
2. Bei Stimmrechtsbeschwerden überprüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen Auffassung an, sofern es sich bei dieser Behörde um das Parlament oder das Volk handelt (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157; BGE 118 Ia 422 E. 1e S. 424 mit Hinweis). Die Auslegung und Anwendung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhalts durch die kantonalen Behörden sind dagegen nur auf Willkür hin zu prüfen. Dies gilt grundsätzlich auch für die Überprüfung der Anwendung von kantonalem Verfahrensrecht (Bundesgerichtsentscheide vom 8. November 1993 i.S. S., ZBl 95/1994 S. 222 ff. E. 3b; vom 5. Oktober 1979, ZBl 81/1980 243 ff. E. 3 S. 246 [insoweit in BGE 105 Ia 368 nicht abgedruckt]; vom 13. Dezember 1967, ZBl. 69/1968 286 f. E. 3 S. 288 [insoweit in BGE 93 I 620 nicht abgedruckt]; vom 24. Juni 1965, ZBl 67/1966 E. 2 S. 36 mit Hinweisen), es sei denn, die Verfahrensvorschriften stünden in einem engen Zusammenhang mit Normen, die den Inhalt des Stimmrechts regeln (BGE 92 I 350 E. 3 S. 355; BGE 91 I 316 E. 3 S. 319).
Im vorliegenden Fall geht es um die Frage, ob die Beschwerdeführerin die Frist von § 160 Abs. 2 Stimmrechtsgesetz eingehalten hat. Diese Bestimmung ist systematisch Teil des Stimmrechtsgesetzes, das Inhalt und Umfang des Stimmrechts im Kanton Luzern regelt. Die Frist beträgt nur drei Tage und ist damit deutlich kürzer als die im Kanton Luzern üblichen Rechtsmittelfristen (vgl. §§ 119 Abs. 1, 130 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 [VRG]). Wie der Regierungsrat dargelegt hat, bezweckt diese kurze Frist, Unregelmässigkeiten schon vor der Abstimmung soweit möglich zu erkennen und zu beheben, um das Volk in der gleichen Angelegenheit nicht zweimal an die Urne bemühen zu müssen. Sie beruht damit auf den besonderen Verhältnissen der Stimmrechtsbeschwerde und deckt sich ihrem Sinn und Zweck nach mit den Vorschriften anderer Kantone, die eine Verwirkung des Beschwerderechts annehmen, wenn ein Mangel nicht unverzüglich gerügt wird. Solche Verwirkungsvorschriften hat das Bundesgericht im Rahmen der Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG mit freier Kognition überprüft (Urteil des Bundesgerichts i.S. L. vom 25. Juli 1991, publiziert in ZBl 93/1992 S. 169 ff., E. 1c). Versäumt der Stimmberechtigte die Dreitagesfrist, kann er sich nicht mehr - weder vor kantonalen Instanzen noch vor Bundesgericht (vgl. Art. 86 Abs. 1 OG) - auf die Verletzung seines Stimmrechts berufen. Besteht somit ein enger Zusammenhang zwischen der Verfahrensbestimmung von § 160 Abs. 2 StRG und dem Stimmrecht, rechtfertigt es sich, die Auslegung und Anwendung dieser Norm im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde grundsätzlich mit freier Kognition zu prüfen.
3. a) Gemäss § 160 Abs. 1 lit. a StRG können Verfahrensmängel und andere Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen mit Stimmrechtsbeschwerde gerügt werden; Beschwerdeinstanz ist der Regierungsrat (§ 158 StRG). Gegen Massnahmen, die der Regierungsrat bei Wahlen und Abstimmungen vor dem Abstimmungstag zur Behebung von Verfahrensmängeln oder anderen Unregelmässigkeiten gemäss § 149 StRG anordnet, ist die Einsprache an den Regierungsrat nach § 161 StRG zulässig. Im vorliegenden Fall nahm der Regierungsrat die Stimmrechtsbeschwerde der Beschwerdeführerin als Einsprache entgegen. Die Qualifikation der Beschwerde als Stimmrechtsbeschwerde nach § 160 StRG oder als Einsprache gemäss § 161 StRG spielt für das vorliegende Verfahren keine Rolle, sind doch die Vorschriften über die Stimmrechtsbeschwerde nach § 161 Abs. 2 sinngemäss auch auf die Einsprache anwendbar.
Die Beschwerde- bzw. Einsprachefrist ist wie folgt geregelt:
"§ 160. Stimmrechtsbeschwerde bei Wahlen und Abstimmungen (...)
(2) Tritt der Beschwerdegrund vor dem Abstimmungstag ein, ist die Stimmrechtsbeschwerde innert 3 Tagen seit der Entdeckung einzureichen. Ist diese Frist am Abstimmungstag noch nicht abgelaufen, wird sie bis zum 10. Tag nach dem Abstimmungstag verlängert.
(3) In allen übrigen Fällen beträgt die Beschwerdefrist 10 Tage seit dem Abstimmungstag.
(...)
§ 163. Beginn der Beschwerdefrist
(1) Die Beschwerdefrist für Stimmrechtsbeschwerde beginnt wie folgt zu laufen:
a. für Empfänger von Entscheiden oder Anordnungen mit der Zustellung,
b. bei öffentlich bekanntgemachten Entscheiden oder Anordnungen in jedem Fall mit der öffentlichen Bekanntmachung.
(2) Vorbehalten bleibt ferner § 160 Absatz 2."
Die Beschwerdeführerin rügt, die Dreitagesfrist gemäss § 160 Abs. 2 StRG genüge den Anforderungen des Bundesrechts an eine geordnete Ausübung der politischen Rechte einschliesslich der entsprechenden Beschwerderechte nicht und verstosse gegen die verfassungsrechtlich geschützten politischen Rechte.
b) Eine Frist von drei Tagen seit Entdeckung des Mangels ist sehr kurz (vgl. BGE 112 Ib 576 E. 7a und b S. 587 ff. zu einer fünftägigen Beschwerdefrist). Sie lässt dem Stimmberechtigten wenig Zeit, die Sach- und Rechtslage abzuklären und eventuell anwaltlichen Rat einzuholen, um die Erfolgsaussichten seiner Beschwerde abzuwägen; er muss vielmehr sofort handeln, will er nicht seine Rügemöglichkeit verlieren. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich Stimmberechtigte hierdurch von einer Stimmrechtsbeschwerde abhalten lassen bzw. die Beschwerdefrist nicht mehr einhalten können, nachdem sie sich zur Beschwerdeerhebung entschlossen haben. Allerdings ist zu bedenken, dass sich die Dreitagesfrist auf Beschwerden und Einsprachen betreffend Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen beschränkt, die noch vor dem Abstimmungstag entdeckt werden (ansonsten sich die Beschwerdefrist gemäss § 160 Abs. 3 StRG auf 10 Tage verlängert). In diesen Fällen besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, den Mangel wenn möglich noch vor dem Abstimmungstag beheben zu können, um eine unverfälschte Willensäusserung aller Stimmberechtigten zu ermöglichen und eine nachträgliche Wiederholung der Abstimmung zu verhindern (vgl. BGE 118 Ia 415 E. 2a S. 417 f.; BGE 110 Ia 176 E. 2a S. 178 ff.). Hierzu ist in aller Regel sofortiges Handeln geboten, um der zuständigen Behörde noch genügend Zeit zur Instruktion der Beschwerde, zur Entscheidfindung sowie zur Behebung des Mangels zu lassen. Aus diesem Grund sehen sowohl Art. 77 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1) als auch etliche kantonale Gesetze bei derartigen Beschwerden Fristen von nur drei Tagen vor (vgl. Art. 89 Abs. 2 des Berner Gesetzes über die politischen Rechte vom 5. Mai 1980; § 75 Abs. 2 der Weisungen des Kantons Nidwalden über die Urnenabstimmung in den Gemeinden vom 15. Februar 1982; Art. 115 Abs. 1 Satz 1 des Glarner Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986; Art. 82bis Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Schaffhausen über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und Wahlen sowie über die Ausübung der Volksrechte vom 15. März 1904; Art. 62 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Appenzell-Ausserrhoden über die politischen Rechte vom 24. April 1988; Art. 46 Abs. 2 Satz 1 des St. Galler Gesetzes über die Urnenabstimmungen vom 4. Juli 1971; § 45 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Ausübung der politischen Rechte im Kanton Graubünden vom 7. Oktober 1962; Art. 105 Abs. 1 des Tessiner Legge sull'esercizio del diritto di voto, sulle votazioni e sulle elezioni vom 23. Februar 1954; Übersicht über die Fristen anderer Kantone bei CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 70-73). Diese gewichtigen öffentlichen Interessen rechtfertigen im Fall der Stimmrechtsbeschwerde im Vorfeld eines Urnenganges die sehr kurze Beschwerdefrist von drei Tagen (so auch HILLER, a.a.O., S. 28; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaires, Lausanne 1987, S. 107 zu Art. 77 Abs. 2 BPR). Allerdings muss die kurze Beschwerdefrist sinnvoll gehandhabt werden, um dem Stimmbürger eine Beschwerdeerhebung nicht praktisch unmöglich zu machen; so dürfen etwa keine zu geringen Anforderungen an die Erkennbarkeit von Verfahrensmängeln oder Unregelmässigkeiten (vgl. unten, E. 4a und 4b) bzw. keine überzogenen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (vgl. unten, E. 4a/dd) gestellt werden.
4. Die Beschwerdeführerin rügt überdies die Handhabung der Dreitagesfrist durch den Regierungsrat, die auf eine formelle Rechtsverweigerung und eine Verletzung ihrer politischen Rechte hinauslaufe. Die Fristberechnung ist im folgenden für die beiden von der Beschwerdeführerin geltend gemachten materiellen Rügen gesondert zu überprüfen.
a) Die Beschwerdeführerin machte vor dem Regierungsrat zum einen geltend, die Abstimmungsbotschaft vom 5. Juli 1994 sei in verschiedener Hinsicht unrichtig. Sie beanstandet die Botschaft auch im Zusammenhang mit der Abstimmungskampagne der Befürworter, ohne jedoch deren Zulässigkeit und Wirkung zu erörtern, so dass die Rüge diesbezüglich nicht genügend begründet ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
aa) Der Regierungsrat folgerte aus § 160 Abs. 2 i.V.m. § 163 Abs. 1 lit. a StRG, dass die Beschwerdefrist mit Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens aber mit dem Zeitpunkt, an dem die Kenntnisnahme möglich sei, beginne; dies sei der Zeitpunkt der Zustellung der Abstimmungsbotschaft. Im vorliegenden Fall hätten die Stimmberechtigten den Bericht des Regierungsrates am 2./3. September erhalten und die gerügten Mängel zu diesem Zeitpunkt entdecken können.
bb) Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, die Beschwerdefrist beginne erst mit der tatsächlichen Kenntnisnahme des Beschwerdegrundes; die Unrichtigkeit der Abstimmungsbotschaft könne nicht schon im Zeitpunkt ihrer Zustellung, sondern erst dann beurteilt werden, wenn der Stimmberechtigte auch Kenntnis von den tatsächlichen Verhältnissen habe. Praxisgemäss erfolge die Zustellung der Abstimmungsunterlagen an einem Freitag oder Samstag; es sei unrealistisch, vom Stimmberechtigten zu erwarten, dass er sich über das Wochenende sämtliche relevante Fakten zur Beurteilung von zum Teil komplexen Vorlagen besorgen könne.
cc) Gemäss § 160 Abs. 2 StRG ist die Stimmrechtsbeschwerde bzw. die Einsprache "innert drei Tagen seit der Entdeckung" einzureichen; damit beginnt der Fristenlauf grundsätzlich, wie auch der Regierungsrat angenommen hat, individuell mit der tatsächlichen Kenntnisnahme vom Beschwerdegrund (vgl. Bundesratsentscheid vom 12. September 1984, ZBl 87/1986 272 ff. E. 2 S. 277 f. zu Art. 77 Abs. 2 BPR). Da sich jedoch der Zeitpunkt der individuellen Kenntnisnahme kaum feststellen und nachweisen lässt, entspricht es einer allgemeinen Praxis, bei amtlichen Mitteilungen, die öffentlich bekanntgemacht bzw. individuell zugestellt werden, auf den Zeitpunkt abzustellen, an dem die Kenntnisnahme möglich gewesen wäre, d.h. auf den Zeitpunkt der amtlichen Publikation bzw. des Eintreffens der Mitteilung beim Stimmbürger (vgl. Regierungsrat Aargau, Präsidialverfügung vom 8. Oktober 1987, ZBl 89/1988, E. 1a, S. 233; HILLER, a.a.O. S. 27 f.; WALTER STUTZ, Rechtspflege, in: Das Bundesgesetz über die politischen Rechte, St. Gallen 1978, S. 126, jeweils zu Art. 77 Abs. 2 BPR). Dieser Grundsatz findet seine Ausprägung in § 163 Abs. 1 StRG, ist aber auch darüber hinaus auf Amtshandlungen anwendbar, so dass die Frage, ob es sich bei der Abstimmungsbotschaft um einen "Entscheid" oder eine "Anordnung" im Sinne dieser Bestimmung handelt, offenbleiben kann.
dd) Allerdings bezieht sich diese Vermutung nur auf den Zeitpunkt der Kenntnisnahme vom Inhalt der Abstimmungsbotschaft, der nicht zwangsläufig mit dem Zeitpunkt der Entdeckung des Mangels zusammenfallen muss. Wie es sich hiermit verhält, und zu welchem Zeitpunkt die Beschwerdeführerin (d.h. eines ihrer Organe oder Organmitglieder; vgl. BGE 101 Ib 422 E. 5b S. 437, BGE 56 II 183 E. 4 S. 188; HENRI DESCHENAUX, Der Einleitungstitel, Schweizerisches Privatrecht Band II, Basel 1967, S. 225) erstmals die Unrichtigkeit der Abstimmungsbotschaft erkennen konnte, braucht jedoch im vorliegenden Fall nicht näher untersucht zu werden. Mit dem Regierungsrat ist nämlich davon auszugehen, dass der Fristenlauf spätestens am 7. September 1994 anlässlich der Delegiertenversammlung der SVP begann.
An dieser Versammlung befasste sich die SVP mit der bevorstehenden Abstimmung und beschloss die Neinparole, weil sie - entgegen der Abstimmungsbotschaft des Regierungsrates - eine volle Herzchirurgie im Kanton Luzern, eventuell an der Klinik St. Anna, für vorteilhafter hielt. Dabei wurde - wie aus dem Bericht der Luzerner Neuesten Nachrichten vom 9. September 1994 hervorgeht und auch von der Beschwerdeführerin nicht bestritten wird - von einem Parteimitglied gerügt, die Darstellung in der Abstimmungsbotschaft, wonach eine volle Herzchirurgie an der Klinik St. Anna teurer zu stehen käme als die delegierte Herzchirurgie am Kantonsspital, sei falsch. Diesen Vorwurf nahm die Partei immerhin hinreichend ernst, um ein Mitglied der Parteileitung mit weiteren Abklärungen zu beauftragen. Spätestens in diesem Zeitpunkt muss ein "Entdecken" des Mangels im Sinne von § 160 Abs. 2 StRG angenommen werden, auch wenn die Beschwerdeführerin erst am 14. September 1994, nach der Zusammenkunft mit dem Chef der Klinik St. Anna, über detaillierte Informationen und Zahlenmaterial verfügt haben sollte, um ihren Vorwurf substantiiert darlegen und beweisen zu können.
Es würde dem Zweck der kurzen Beschwerdefrist widersprechen, für die "Entdeckung" des Mangels eine umfassende, fundierte, womöglich dokumentierte Kenntnis der tatsächlichen Verhältnisse, etwa sämtlicher Kostenfaktoren einer Vorlage und ihrer Alternativen, vorauszusetzen. Vielmehr muss der Stimmbürger sich beschweren, wenn er die Überzeugung gewinnt, die Abstimmungsbotschaft sei falsch bzw. irreführend, auch ohne diese Ansicht bereits im einzelnen belegen zu können. Wie bereits dargelegt wurde, erfordert das öffentliche Interesse an einer möglichst schnellen Behebung eventueller Mängel im Vorfeld einer Urnenabstimmung rasches Handeln; für die Stimmrechtsbeschwerde genügt daher eine auch nur rudimentäre Beschwerdebegründung, die vom Beschwerdeführer wenn nötig nachträglich, noch während des Verfahrens ergänzt werden kann; es ist dann grundsätzlich Aufgabe der Entscheidinstanz, die Vorwürfe von Amtes wegen abzuklären (vgl. § 166 StRG i.V.m. § 139 Abs. 1 VRG).
Damit begann die Beschwerdefrist spätestens am 8. September zu laufen (§ 166 Abs. 1 StRG i.V.m § 31 Abs. 2 VRG), so dass die Beschwerde vom 16. September 1994 hinsichtlich der Rüge der Unrichtigkeit der Abstimmungsbotschaft verspätet war. Die Stimmrechtsbeschwerde erweist sich insoweit als unbegründet.
b) Darüber hinaus rügte die Beschwerdeführerin die Gestaltung des Stimmzettels und dessen Nichtübereinstimmung mit dem in der Abstimmungsbotschaft abgedruckten Muster.
aa) Der Regierungsrat vertritt die Auffassung, hinsichtlich dieser Rüge habe der Fristenlauf am 5. September 1994 begonnen: Zwar sei der Stimmzettel damals nicht zusammen mit den Abstimmungsunterlagen an die Stimmberechtigten verschickt worden (wie dies seit dem 1. Oktober 1994 nach dem neuen Stimmrechtsgesetz nunmehr vorgesehen ist); gemäss § 61 Abs. 2 StRG a.F. sei die briefliche Stimmabgabe jedoch ab dem drittletzten Montag vor der Abstimmung zulässig gewesen; ab diesem Zeitpunkt sei es möglich gewesen, allfällige Mängel des Stimmzettels zu erkennen.
bb) Die Beschwerdeführerin meint dagegen, es komme auf das Datum der tatsächlichen Kenntnisnahme an. Die Vermutung, der Stimmzettel stimme mit dem Muster in der Abstimmungsbotschaft nicht überein, sei erstmals anlässlich des Treffens mit dem Chef der Klinik St. Anna vom 14. September 1994 geäussert worden. Das Stimmaterial habe erst am 16. September, am Tag der Einreichung der Beschwerde, besorgt werden können.
cc) Gemäss § 163 Abs. 1 StRG beginnt die Beschwerdefrist für Empfänger von Entscheiden oder Anordnungen mit der Zustellung, und bei öffentlich bekanntgemachten Entscheiden oder Anordnungen mit der öffentlichen Bekanntmachung zu laufen. Nach der im September 1994 geltenden Fassung des Stimmrechtsgesetzes wurden die Stimmzettel nicht bereits mit der Abstimmungsvorlage und dem erläuternden Bericht des Regierungsrates den Stimmberechtigten zugestellt, sondern grundsätzlich erst im Urnenlokal ausgehändigt (§ 57 StRG a.F.). Wer brieflich abstimmen wollte, musste gemäss § 62 StRG a.F. beim Stimmregisterführer seines politischen Wohnsitzes schriftlich, spätestens 10 Tage vor dem Abstimmungstag, das Abstimmungsmaterial anfordern. Erst aufgrund dieses Gesuchs schickte der Stimmregisterführer dem Stimmberechtigten den Stimmzettel mit dem Stimmkuvert (§ 63 StRG a.F.). Dieses Verfahren kann nicht mit der öffentlichen Bekanntmachung oder der individuellen Zustellung i.S.v. § 163 Abs. 1 StRG verglichen werden, bei der jedermann, ohne besonderes Gesuch und ohne Zwischenschaltung des Stimmregisterführers, von Inhalt und Gestaltung eines Textes Kenntnis nehmen kann. Da die Beschwerdeführerin geltend macht, der effektive Stimmzettel habe nicht mit dem in der Abstimmungsbotschaft abgedruckten Muster übereingestimmt, kann auch nicht auf das Datum der Zustellung dieses Musters abgestellt werden.
dd) Somit bleibt es bei der Regel des § 160 Abs. 2 StRG, wonach die Frist mit der Entdeckung des Mangels beginnt. Da die briefliche Stimmabgabe nach altem Stimmrechtsgesetz eine Ausnahme darstellte, die besonders beantragt werden musste, konnte nicht davon ausgegangen werden, die Stimmberechtigten hätten schon mit dem drittletzten Montag vor der Abstimmung die Möglichkeit, die Gestaltung des Stimmzettels zu erkennen. Es konnte von ihnen auch nicht verlangt werden, die Briefwahl vorsorglich zu beantragen, nur um eine eventuelle Abweichung des Stimmzettels von dem in der Botschaft abgedruckten Muster frühzeitig zu erkennen, zumal mit einer solchen Abweichung nicht gerechnet werden musste. Massgeblich ist somit der Zeitpunkt, in dem die Beschwerdeführerin erstmals von der vom Muster abweichenden Gestaltung des Wahlzettels Kenntnis erlangte.
ee) Die Beschwerdeführerin behauptet, erstmals am 14. September 1994 von einer möglichen Abweichung zwischen Muster und Wahlzettel gehört zu haben. Demnach hätte die Beschwerdefrist erst am 15. September 1994 begonnen, so dass die Stimmrechtsbeschwerde am 16. September 1994 fristgerecht eingereicht worden wäre. Da der Regierungsrat hierzu keine Abklärungen getroffen hat, lässt sich aufgrund der bestehenden Aktenlage nicht abschliessend entscheiden, ob die Beschwerde hinsichtlich der gerügten Gestaltung des Stimmzettels rechtzeitig erhoben wurde. Jedenfalls aber ist der Nichteintretensentscheid des Regierungsrates mit der dort gegebenen Begründung unhaltbar und wäre daher an sich (vorbehaltlich E. 5) aufzuheben.
5. a) Die Beschwerdeführerin beantragt nicht nur die Aufhebung des Nichteintretensentscheids, sondern darüber hinaus die Ungültigerklärung der Abstimmung vom 25. September 1994 und damit die materielle Beurteilung ihrer Stimmrechtsbeschwerde durch das Bundesgericht. Nach dem oben (E. 4a) Gesagten könnte sich eine materielle Prüfung nur noch auf die Rüge der Gestaltung des Stimmzettels beziehen, und nicht mehr auf die verspätete Rüge der Unrichtigkeit der Abstimmungserläuterung.
Der Regierungsrat hat in Vernehmlassung und Duplik ausführlich zu den materiellen Rügen der Beschwerdeführerin Stellung genommen und sich einer Überprüfung der Abstimmung durch das Bundesgericht nicht widersetzt.
aa) Stellt das Bundesgericht fest, die letzte kantonale Instanz sei zu Unrecht auf eine Stimmrechtsbeschwerde nicht eingetreten, hebt es in aller Regel den angefochtenen Nichteintretensentscheid auf, ohne auf die materiellen Rügen des Beschwerdeführers einzugehen, zu denen die kantonalen Behörden sich noch gar nicht geäussert haben und sich, in Anbetracht der Tatsache, dass die Beschwerde nicht zugelassen wurde, auch nicht äussern mussten (Bundesgerichtsentscheid i.S. L. vom 25. Juli 1991, ZBl 93/1992 169 ff., E. 1d und i.S. S. vom 8. November 1993, ZBl 95/1994 222 ff., E. 3b; vgl. auch BGE 113 Ia 146 E. 3e S. 155 f.).
bb) Allerdings kann nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung (vgl. BGE 118 Ib 26 E. 2b S. 28, BGE 105 Ia 115 E. 2 S. 118, je mit Hinweisen) von der Aufhebung eines Entscheids abgesehen werden, wenn die zuständige Behörde zwar zu Unrecht nicht auf ein Rechtsmittel eingetreten ist, dieses jedoch gleichzeitig im Eventualstandpunkt materiell geprüft und mit haltbaren Erwägungen als unbegründet bezeichnet hat. Der Beschwerdeführer ist sogar verpflichtet, sich mit derartigen Hilfsbegründungen auseinanderzusetzen, soll seine Beschwerde nicht an Art. 90 Abs. 1 lit. b OG scheitern (vgl. BGE 113 Ia 94 E. 1a/bb S. 95 f. mit Hinweisen).
In aller Regel handelt es sich dabei um eine Eventualbegründung im angefochtenen Entscheid selbst; das Bundesgericht liess es jedoch auch genügen, dass die kantonale Behörde die Eingabe des Beschwerdeführers im Rahmen einer Aufsichtsbeschwerde materiell geprüft und für unbegründet befunden hatte (vgl. Entscheid i.S. P.O. vom 7. Juni 1985, ZBl 87/1986, S. 450 ff. E. 3b), da es dem Kanton bei Gutheissung der Beschwerde und Aufhebung des Nichteintretensentscheids unbenommen bliebe, die Beschwerde mit der gleichen Begründung wie die Aufsichtsbeschwerde abzuweisen. Die Gutheissung der Beschwerde wegen formeller Rechtsverweigerung würde deshalb nur zu einer unnützen Verlängerung des Verfahrens führen. Aus ähnlichen prozessökonomischen Erwägungen heraus lässt das Bundesgericht die staatsrechtliche Beschwerde in gewissen Fällen ohne vorherige Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges zu, wenn das Durchlaufen der kantonalen Instanzen eine leere, zwecklose Formalität wäre (vgl. z.B. BGE 118 Ia 415 E. 3 S. 419 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall hat sich der Regierungsrat in seinen Schriftsätzen ausführlich zu den materiellen Rügen der Beschwerdeführerin geäussert und zu erkennen gegeben, dass er diese für unbegründet hält (zur Möglichkeit der Ergänzung der Begründung der kantonalen Instanzen in der Vernehmlassung vgl. BGE 107 Ia 1 E. 1 S. 2 ff.; Entscheid i.S. Gemeinde Oberwil vom 10. Dezember 1987, ZBl 90/1989 363 ff. E. 4d). Steht somit schon heute fest, dass der Regierungsrat die Beschwerde nach Aufhebung des Nichteintretensentscheids als unbegründet abweisen würde, wäre es aus Gründen der Prozessökonomie auch im vorliegenden Fall sinnvoll, in der Sache selbst zu entscheiden.
Die materiellen Rügen der Beschwerdeführerin betreffen die Verletzung ihres Stimmrechts und sind vom Bundesgericht im Verfahren nach Art. 85 lit. a OG mit voller Kognition zu prüfen; es besteht somit keinerlei Ermessens- oder Beurteilungsspielraum des Kantons, den das Bundesgericht respektieren müsste und der es an einem Sachentscheid hindern könnte. Zudem erfordert die im vorliegenden Fall einzig verbleibende Rüge der Gestaltung des Stimmzettels keine weiteren Sachverhaltsfeststellungen: Die Beschwerdeführerin beanstandet (mit rechtsgenügender Begründung) ausschliesslich den amtlichen Stimmzettel als solchen, nicht hingegen die Abstimmungskampagne des befürwortenden Komitees. Hierüber kann schon heute aufgrund der Aktenlage, ohne weitere Abklärungen, entschieden werden. Dadurch geht der Beschwerdeführerin zwar eine Beschwerdeinstanz verloren; auf diese zusätzliche Instanz hat sie jedoch selbst durch ihren Beschwerdeantrag verzichtet.
b) Die Beschwerdeführerin rügt, auf den offiziellen Stimmzetteln sei das Wort "Herzchirurgie", anders als noch in dem in der Abstimmungsbotschaft abgedruckten Muster, mit Fettdruck hervorgehoben worden. Diese Hervorhebung sei geeignet gewesen, einen Irrtum über den Charakter der Abstimmungsfrage hervorzurufen.
aa) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht räumt dem Bürger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Der Wille der Stimmbürger kann namentlich durch eine unrichtige Fragestellung auf dem Stimmzettel verfälscht werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung trifft die Behörden daher bei der Formulierung der Abstimmungsfrage eine erhöhte Sorgfaltspflicht, welche die vom Bundesgericht im Zusammenhang mit amtlichen Erläuterungen aufgestellten Anforderungen übersteigt. Die Frage muss klar und objektiv abgefasst werden, darf weder irreführend sein noch suggestiv wirken und muss allfälligen besonderen Vorschriften des kantonalen Rechts genügen (BGE 106 Ia 20 E. 1 S. 22 f.). Stellt das Bundesgericht einen Mangel fest, so hebt es die Abstimmung auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten (BGE 119 Ia 271 E. 3b S. 273 f. mit Hinweisen).
bb) Die Fragestellung auf dem Stimmzettel für die kantonale Volksabstimmung vom 25. September 1994 lautete:
"Wollen Sie dem vom Grossen Rat am 12. März 1994 bewilligten Kredit (675'000 Franken Investitionskosten, 2,8 Millionen Franken jährliche Betriebskosten auf die Dauer von 6 Jahren) für die Einführung der delegierten Herzchirurgie am Kantonsspital Luzern zustimmen?"
[Im Original ist das Wort Herzchirurgie durch Fettdruck, nicht durch Kursivschrift hervorgehoben.]
Sicher wäre es vorteilhaft gewesen, wenn nicht nur das Wort "Herzchirurgie", sondern auch der Zusatz "delegierten" durch Fettdruck hervorgehoben worden wäre, war doch die Notwendigkeit, die herzchirurgische Versorgung im Kanton Luzern zu verbessern, als solche anerkannt, und nur der hierfür einzuschlagende Weg (delegierte Herzchirurgie oder vollständige Herzchirurgie am Kantonsspital bzw. an einer Luzerner Privatklinik) streitig. Bei genauer Lektüre der Fragestellung war jedoch klar, dass der Kredit einen Entscheid zugunsten der delegierten Herzchirurgie traf und nur dies zur Abstimmung stand. Im Entscheid BGE 99 Ia 216 E. 2b S. 221 ging das Bundesgericht davon aus, bei komplexen Fragestellungen werde vom Stimmberechtigten erwartet, dass er nicht nur den Stimmzettel lese, sondern auch die ihm zugestellten Unterlagen, da die Abstimmungsfrage in den meisten Fällen keine genügende, mögliche Irrtümer ausschliessende Information darstelle. Im vorliegenden Fall war für den Stimmbürger allein schon aufgrund sorgfältiger Lektüre der Abstimmungsfrage klar, dass der Kredit für die Einführung der delegierten Herzchirurgie bewilligt worden war; konnte er sich hierunter nichts vorstellen, war ihm zuzumuten, sich anhand der Abstimmungsbotschaft genauer über die Tragweite der Vorlage zu informieren. Damit war die von der Beschwerdeführerin beanstandete Hervorhebung nicht geeignet, die unverfälschte Willensbildung und -bekundung der Stimmbürger zu beeinflussen. Zwar mag in der Abweichung zwischen dem Stimmzettel und dem in der Abstimmungserläuterung abgedruckten Muster ein Verstoss gegen § 37 Abs. 1 lit. b StRG a.F. liegen; dieser Verstoss war jedoch nach dem Gesagten nicht geeignet, das Abstimmungsergebnis in rechtlich relevanter Weise zu beeinflussen. | de | Art. 85 lit. a OG; Frist für kantonale Stimmrechtsbeschwerde; Gestaltung der Abstimmungsfrage. Zur dreitägigen Beschwerdefrist gemäss § 160 Abs. 2 des Stimmrechtsgesetzes des Kantons Luzern vom 25. Oktober 1988: Zulässigkeit (E. 3) und Handhabung (E. 4).
Relevanz einer subsidiären materiell-rechtlichen Begründung in der Vernehmlassung der Beschwerdeinstanz (E. 5a).
Zur drucktechnischen Gestaltung der Abstimmungsfrage (E. 5b). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,579 | 121 I 1 | 121 I 1
Sachverhalt ab Seite 2
Mit Dekret vom 21. März 1994 bewilligte der Grosse Rat einen Sonderkredit für die Einführung der delegierten Herzchirurgie am Kantonsspital Luzern. Damit entschied er sich für ein Modell der Zusammenarbeit mit bestehenden Herzkliniken und gegen die Errichtung einer eigenständigen Herzklinik in Luzern oder die vollständige Auswärtsvergabe an ein bestehendes Spital. Nachdem gegen dieses Dekret ein Referendum zustande gekommen war, setzte der Regierungsrat des Kantons Luzern die Abstimmung auf den 25. September 1994 an. Am 5. Juli 1994 beschloss der Regierungsrat einen Bericht zur Abstimmungsvorlage, der den Stimmberechtigten drei Wochen vor dem Abstimmungstag, am 2. bzw. 3. September 1994, zugestellt wurde. Darin war ein Muster des Stimmzettels für die kantonale Volksabstimmung vom 25. September 1994 abgedruckt.
Am 16. September 1994 erhob die Schweizerische Volkspartei des Kantons Luzern Stimmrechtsbeschwerde an den Regierungsrat. Sie beantragte, die kantonale Volksabstimmung vom 25. September 1994 über die Einführung der delegierten Herzchirurgie sei abzusagen; eventualiter sei das Abstimmungsergebnis aufzuheben.
Der Regierungsrat erachtete die Einsprache als verspätet und trat darauf mit Entscheid vom 20. September 1994 (Protokoll-Nr. 2559) nicht ein.
Am 25. September 1994 fand die Abstimmung über die Einführung der delegierten Herzchirurgie statt. Die Vorlage wurde bei einer Stimmbeteiligung von 49,3% mit 53'970 Ja zu 51'819 Neinstimmen angenommen.
Gegen den ihr am 22. September 1994 zugestellten regierungsrätlichen Entscheid erhob die Schweizerische Volkspartei des Kantons Luzern am 7. Oktober 1994 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Ergebnis der Volksabstimmung vom 25. September 1994 sei für ungültig zu erklären; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus folgenden Erwägungen:
2. Bei Stimmrechtsbeschwerden überprüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen Auffassung an, sofern es sich bei dieser Behörde um das Parlament oder das Volk handelt (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157; BGE 118 Ia 422 E. 1e S. 424 mit Hinweis). Die Auslegung und Anwendung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhalts durch die kantonalen Behörden sind dagegen nur auf Willkür hin zu prüfen. Dies gilt grundsätzlich auch für die Überprüfung der Anwendung von kantonalem Verfahrensrecht (Bundesgerichtsentscheide vom 8. November 1993 i.S. S., ZBl 95/1994 S. 222 ff. E. 3b; vom 5. Oktober 1979, ZBl 81/1980 243 ff. E. 3 S. 246 [insoweit in BGE 105 Ia 368 nicht abgedruckt]; vom 13. Dezember 1967, ZBl. 69/1968 286 f. E. 3 S. 288 [insoweit in BGE 93 I 620 nicht abgedruckt]; vom 24. Juni 1965, ZBl 67/1966 E. 2 S. 36 mit Hinweisen), es sei denn, die Verfahrensvorschriften stünden in einem engen Zusammenhang mit Normen, die den Inhalt des Stimmrechts regeln (BGE 92 I 350 E. 3 S. 355; BGE 91 I 316 E. 3 S. 319).
Im vorliegenden Fall geht es um die Frage, ob die Beschwerdeführerin die Frist von § 160 Abs. 2 Stimmrechtsgesetz eingehalten hat. Diese Bestimmung ist systematisch Teil des Stimmrechtsgesetzes, das Inhalt und Umfang des Stimmrechts im Kanton Luzern regelt. Die Frist beträgt nur drei Tage und ist damit deutlich kürzer als die im Kanton Luzern üblichen Rechtsmittelfristen (vgl. §§ 119 Abs. 1, 130 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 [VRG]). Wie der Regierungsrat dargelegt hat, bezweckt diese kurze Frist, Unregelmässigkeiten schon vor der Abstimmung soweit möglich zu erkennen und zu beheben, um das Volk in der gleichen Angelegenheit nicht zweimal an die Urne bemühen zu müssen. Sie beruht damit auf den besonderen Verhältnissen der Stimmrechtsbeschwerde und deckt sich ihrem Sinn und Zweck nach mit den Vorschriften anderer Kantone, die eine Verwirkung des Beschwerderechts annehmen, wenn ein Mangel nicht unverzüglich gerügt wird. Solche Verwirkungsvorschriften hat das Bundesgericht im Rahmen der Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG mit freier Kognition überprüft (Urteil des Bundesgerichts i.S. L. vom 25. Juli 1991, publiziert in ZBl 93/1992 S. 169 ff., E. 1c). Versäumt der Stimmberechtigte die Dreitagesfrist, kann er sich nicht mehr - weder vor kantonalen Instanzen noch vor Bundesgericht (vgl. Art. 86 Abs. 1 OG) - auf die Verletzung seines Stimmrechts berufen. Besteht somit ein enger Zusammenhang zwischen der Verfahrensbestimmung von § 160 Abs. 2 StRG und dem Stimmrecht, rechtfertigt es sich, die Auslegung und Anwendung dieser Norm im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde grundsätzlich mit freier Kognition zu prüfen.
3. a) Gemäss § 160 Abs. 1 lit. a StRG können Verfahrensmängel und andere Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen mit Stimmrechtsbeschwerde gerügt werden; Beschwerdeinstanz ist der Regierungsrat (§ 158 StRG). Gegen Massnahmen, die der Regierungsrat bei Wahlen und Abstimmungen vor dem Abstimmungstag zur Behebung von Verfahrensmängeln oder anderen Unregelmässigkeiten gemäss § 149 StRG anordnet, ist die Einsprache an den Regierungsrat nach § 161 StRG zulässig. Im vorliegenden Fall nahm der Regierungsrat die Stimmrechtsbeschwerde der Beschwerdeführerin als Einsprache entgegen. Die Qualifikation der Beschwerde als Stimmrechtsbeschwerde nach § 160 StRG oder als Einsprache gemäss § 161 StRG spielt für das vorliegende Verfahren keine Rolle, sind doch die Vorschriften über die Stimmrechtsbeschwerde nach § 161 Abs. 2 sinngemäss auch auf die Einsprache anwendbar.
Die Beschwerde- bzw. Einsprachefrist ist wie folgt geregelt:
"§ 160. Stimmrechtsbeschwerde bei Wahlen und Abstimmungen (...)
(2) Tritt der Beschwerdegrund vor dem Abstimmungstag ein, ist die Stimmrechtsbeschwerde innert 3 Tagen seit der Entdeckung einzureichen. Ist diese Frist am Abstimmungstag noch nicht abgelaufen, wird sie bis zum 10. Tag nach dem Abstimmungstag verlängert.
(3) In allen übrigen Fällen beträgt die Beschwerdefrist 10 Tage seit dem Abstimmungstag.
(...)
§ 163. Beginn der Beschwerdefrist
(1) Die Beschwerdefrist für Stimmrechtsbeschwerde beginnt wie folgt zu laufen:
a. für Empfänger von Entscheiden oder Anordnungen mit der Zustellung,
b. bei öffentlich bekanntgemachten Entscheiden oder Anordnungen in jedem Fall mit der öffentlichen Bekanntmachung.
(2) Vorbehalten bleibt ferner § 160 Absatz 2."
Die Beschwerdeführerin rügt, die Dreitagesfrist gemäss § 160 Abs. 2 StRG genüge den Anforderungen des Bundesrechts an eine geordnete Ausübung der politischen Rechte einschliesslich der entsprechenden Beschwerderechte nicht und verstosse gegen die verfassungsrechtlich geschützten politischen Rechte.
b) Eine Frist von drei Tagen seit Entdeckung des Mangels ist sehr kurz (vgl. BGE 112 Ib 576 E. 7a und b S. 587 ff. zu einer fünftägigen Beschwerdefrist). Sie lässt dem Stimmberechtigten wenig Zeit, die Sach- und Rechtslage abzuklären und eventuell anwaltlichen Rat einzuholen, um die Erfolgsaussichten seiner Beschwerde abzuwägen; er muss vielmehr sofort handeln, will er nicht seine Rügemöglichkeit verlieren. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich Stimmberechtigte hierdurch von einer Stimmrechtsbeschwerde abhalten lassen bzw. die Beschwerdefrist nicht mehr einhalten können, nachdem sie sich zur Beschwerdeerhebung entschlossen haben. Allerdings ist zu bedenken, dass sich die Dreitagesfrist auf Beschwerden und Einsprachen betreffend Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen beschränkt, die noch vor dem Abstimmungstag entdeckt werden (ansonsten sich die Beschwerdefrist gemäss § 160 Abs. 3 StRG auf 10 Tage verlängert). In diesen Fällen besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, den Mangel wenn möglich noch vor dem Abstimmungstag beheben zu können, um eine unverfälschte Willensäusserung aller Stimmberechtigten zu ermöglichen und eine nachträgliche Wiederholung der Abstimmung zu verhindern (vgl. BGE 118 Ia 415 E. 2a S. 417 f.; BGE 110 Ia 176 E. 2a S. 178 ff.). Hierzu ist in aller Regel sofortiges Handeln geboten, um der zuständigen Behörde noch genügend Zeit zur Instruktion der Beschwerde, zur Entscheidfindung sowie zur Behebung des Mangels zu lassen. Aus diesem Grund sehen sowohl Art. 77 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1) als auch etliche kantonale Gesetze bei derartigen Beschwerden Fristen von nur drei Tagen vor (vgl. Art. 89 Abs. 2 des Berner Gesetzes über die politischen Rechte vom 5. Mai 1980; § 75 Abs. 2 der Weisungen des Kantons Nidwalden über die Urnenabstimmung in den Gemeinden vom 15. Februar 1982; Art. 115 Abs. 1 Satz 1 des Glarner Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986; Art. 82bis Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Schaffhausen über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und Wahlen sowie über die Ausübung der Volksrechte vom 15. März 1904; Art. 62 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Appenzell-Ausserrhoden über die politischen Rechte vom 24. April 1988; Art. 46 Abs. 2 Satz 1 des St. Galler Gesetzes über die Urnenabstimmungen vom 4. Juli 1971; § 45 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Ausübung der politischen Rechte im Kanton Graubünden vom 7. Oktober 1962; Art. 105 Abs. 1 des Tessiner Legge sull'esercizio del diritto di voto, sulle votazioni e sulle elezioni vom 23. Februar 1954; Übersicht über die Fristen anderer Kantone bei CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 70-73). Diese gewichtigen öffentlichen Interessen rechtfertigen im Fall der Stimmrechtsbeschwerde im Vorfeld eines Urnenganges die sehr kurze Beschwerdefrist von drei Tagen (so auch HILLER, a.a.O., S. 28; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaires, Lausanne 1987, S. 107 zu Art. 77 Abs. 2 BPR). Allerdings muss die kurze Beschwerdefrist sinnvoll gehandhabt werden, um dem Stimmbürger eine Beschwerdeerhebung nicht praktisch unmöglich zu machen; so dürfen etwa keine zu geringen Anforderungen an die Erkennbarkeit von Verfahrensmängeln oder Unregelmässigkeiten (vgl. unten, E. 4a und 4b) bzw. keine überzogenen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (vgl. unten, E. 4a/dd) gestellt werden.
4. Die Beschwerdeführerin rügt überdies die Handhabung der Dreitagesfrist durch den Regierungsrat, die auf eine formelle Rechtsverweigerung und eine Verletzung ihrer politischen Rechte hinauslaufe. Die Fristberechnung ist im folgenden für die beiden von der Beschwerdeführerin geltend gemachten materiellen Rügen gesondert zu überprüfen.
a) Die Beschwerdeführerin machte vor dem Regierungsrat zum einen geltend, die Abstimmungsbotschaft vom 5. Juli 1994 sei in verschiedener Hinsicht unrichtig. Sie beanstandet die Botschaft auch im Zusammenhang mit der Abstimmungskampagne der Befürworter, ohne jedoch deren Zulässigkeit und Wirkung zu erörtern, so dass die Rüge diesbezüglich nicht genügend begründet ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
aa) Der Regierungsrat folgerte aus § 160 Abs. 2 i.V.m. § 163 Abs. 1 lit. a StRG, dass die Beschwerdefrist mit Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens aber mit dem Zeitpunkt, an dem die Kenntnisnahme möglich sei, beginne; dies sei der Zeitpunkt der Zustellung der Abstimmungsbotschaft. Im vorliegenden Fall hätten die Stimmberechtigten den Bericht des Regierungsrates am 2./3. September erhalten und die gerügten Mängel zu diesem Zeitpunkt entdecken können.
bb) Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, die Beschwerdefrist beginne erst mit der tatsächlichen Kenntnisnahme des Beschwerdegrundes; die Unrichtigkeit der Abstimmungsbotschaft könne nicht schon im Zeitpunkt ihrer Zustellung, sondern erst dann beurteilt werden, wenn der Stimmberechtigte auch Kenntnis von den tatsächlichen Verhältnissen habe. Praxisgemäss erfolge die Zustellung der Abstimmungsunterlagen an einem Freitag oder Samstag; es sei unrealistisch, vom Stimmberechtigten zu erwarten, dass er sich über das Wochenende sämtliche relevante Fakten zur Beurteilung von zum Teil komplexen Vorlagen besorgen könne.
cc) Gemäss § 160 Abs. 2 StRG ist die Stimmrechtsbeschwerde bzw. die Einsprache "innert drei Tagen seit der Entdeckung" einzureichen; damit beginnt der Fristenlauf grundsätzlich, wie auch der Regierungsrat angenommen hat, individuell mit der tatsächlichen Kenntnisnahme vom Beschwerdegrund (vgl. Bundesratsentscheid vom 12. September 1984, ZBl 87/1986 272 ff. E. 2 S. 277 f. zu Art. 77 Abs. 2 BPR). Da sich jedoch der Zeitpunkt der individuellen Kenntnisnahme kaum feststellen und nachweisen lässt, entspricht es einer allgemeinen Praxis, bei amtlichen Mitteilungen, die öffentlich bekanntgemacht bzw. individuell zugestellt werden, auf den Zeitpunkt abzustellen, an dem die Kenntnisnahme möglich gewesen wäre, d.h. auf den Zeitpunkt der amtlichen Publikation bzw. des Eintreffens der Mitteilung beim Stimmbürger (vgl. Regierungsrat Aargau, Präsidialverfügung vom 8. Oktober 1987, ZBl 89/1988, E. 1a, S. 233; HILLER, a.a.O. S. 27 f.; WALTER STUTZ, Rechtspflege, in: Das Bundesgesetz über die politischen Rechte, St. Gallen 1978, S. 126, jeweils zu Art. 77 Abs. 2 BPR). Dieser Grundsatz findet seine Ausprägung in § 163 Abs. 1 StRG, ist aber auch darüber hinaus auf Amtshandlungen anwendbar, so dass die Frage, ob es sich bei der Abstimmungsbotschaft um einen "Entscheid" oder eine "Anordnung" im Sinne dieser Bestimmung handelt, offenbleiben kann.
dd) Allerdings bezieht sich diese Vermutung nur auf den Zeitpunkt der Kenntnisnahme vom Inhalt der Abstimmungsbotschaft, der nicht zwangsläufig mit dem Zeitpunkt der Entdeckung des Mangels zusammenfallen muss. Wie es sich hiermit verhält, und zu welchem Zeitpunkt die Beschwerdeführerin (d.h. eines ihrer Organe oder Organmitglieder; vgl. BGE 101 Ib 422 E. 5b S. 437, BGE 56 II 183 E. 4 S. 188; HENRI DESCHENAUX, Der Einleitungstitel, Schweizerisches Privatrecht Band II, Basel 1967, S. 225) erstmals die Unrichtigkeit der Abstimmungsbotschaft erkennen konnte, braucht jedoch im vorliegenden Fall nicht näher untersucht zu werden. Mit dem Regierungsrat ist nämlich davon auszugehen, dass der Fristenlauf spätestens am 7. September 1994 anlässlich der Delegiertenversammlung der SVP begann.
An dieser Versammlung befasste sich die SVP mit der bevorstehenden Abstimmung und beschloss die Neinparole, weil sie - entgegen der Abstimmungsbotschaft des Regierungsrates - eine volle Herzchirurgie im Kanton Luzern, eventuell an der Klinik St. Anna, für vorteilhafter hielt. Dabei wurde - wie aus dem Bericht der Luzerner Neuesten Nachrichten vom 9. September 1994 hervorgeht und auch von der Beschwerdeführerin nicht bestritten wird - von einem Parteimitglied gerügt, die Darstellung in der Abstimmungsbotschaft, wonach eine volle Herzchirurgie an der Klinik St. Anna teurer zu stehen käme als die delegierte Herzchirurgie am Kantonsspital, sei falsch. Diesen Vorwurf nahm die Partei immerhin hinreichend ernst, um ein Mitglied der Parteileitung mit weiteren Abklärungen zu beauftragen. Spätestens in diesem Zeitpunkt muss ein "Entdecken" des Mangels im Sinne von § 160 Abs. 2 StRG angenommen werden, auch wenn die Beschwerdeführerin erst am 14. September 1994, nach der Zusammenkunft mit dem Chef der Klinik St. Anna, über detaillierte Informationen und Zahlenmaterial verfügt haben sollte, um ihren Vorwurf substantiiert darlegen und beweisen zu können.
Es würde dem Zweck der kurzen Beschwerdefrist widersprechen, für die "Entdeckung" des Mangels eine umfassende, fundierte, womöglich dokumentierte Kenntnis der tatsächlichen Verhältnisse, etwa sämtlicher Kostenfaktoren einer Vorlage und ihrer Alternativen, vorauszusetzen. Vielmehr muss der Stimmbürger sich beschweren, wenn er die Überzeugung gewinnt, die Abstimmungsbotschaft sei falsch bzw. irreführend, auch ohne diese Ansicht bereits im einzelnen belegen zu können. Wie bereits dargelegt wurde, erfordert das öffentliche Interesse an einer möglichst schnellen Behebung eventueller Mängel im Vorfeld einer Urnenabstimmung rasches Handeln; für die Stimmrechtsbeschwerde genügt daher eine auch nur rudimentäre Beschwerdebegründung, die vom Beschwerdeführer wenn nötig nachträglich, noch während des Verfahrens ergänzt werden kann; es ist dann grundsätzlich Aufgabe der Entscheidinstanz, die Vorwürfe von Amtes wegen abzuklären (vgl. § 166 StRG i.V.m. § 139 Abs. 1 VRG).
Damit begann die Beschwerdefrist spätestens am 8. September zu laufen (§ 166 Abs. 1 StRG i.V.m § 31 Abs. 2 VRG), so dass die Beschwerde vom 16. September 1994 hinsichtlich der Rüge der Unrichtigkeit der Abstimmungsbotschaft verspätet war. Die Stimmrechtsbeschwerde erweist sich insoweit als unbegründet.
b) Darüber hinaus rügte die Beschwerdeführerin die Gestaltung des Stimmzettels und dessen Nichtübereinstimmung mit dem in der Abstimmungsbotschaft abgedruckten Muster.
aa) Der Regierungsrat vertritt die Auffassung, hinsichtlich dieser Rüge habe der Fristenlauf am 5. September 1994 begonnen: Zwar sei der Stimmzettel damals nicht zusammen mit den Abstimmungsunterlagen an die Stimmberechtigten verschickt worden (wie dies seit dem 1. Oktober 1994 nach dem neuen Stimmrechtsgesetz nunmehr vorgesehen ist); gemäss § 61 Abs. 2 StRG a.F. sei die briefliche Stimmabgabe jedoch ab dem drittletzten Montag vor der Abstimmung zulässig gewesen; ab diesem Zeitpunkt sei es möglich gewesen, allfällige Mängel des Stimmzettels zu erkennen.
bb) Die Beschwerdeführerin meint dagegen, es komme auf das Datum der tatsächlichen Kenntnisnahme an. Die Vermutung, der Stimmzettel stimme mit dem Muster in der Abstimmungsbotschaft nicht überein, sei erstmals anlässlich des Treffens mit dem Chef der Klinik St. Anna vom 14. September 1994 geäussert worden. Das Stimmaterial habe erst am 16. September, am Tag der Einreichung der Beschwerde, besorgt werden können.
cc) Gemäss § 163 Abs. 1 StRG beginnt die Beschwerdefrist für Empfänger von Entscheiden oder Anordnungen mit der Zustellung, und bei öffentlich bekanntgemachten Entscheiden oder Anordnungen mit der öffentlichen Bekanntmachung zu laufen. Nach der im September 1994 geltenden Fassung des Stimmrechtsgesetzes wurden die Stimmzettel nicht bereits mit der Abstimmungsvorlage und dem erläuternden Bericht des Regierungsrates den Stimmberechtigten zugestellt, sondern grundsätzlich erst im Urnenlokal ausgehändigt (§ 57 StRG a.F.). Wer brieflich abstimmen wollte, musste gemäss § 62 StRG a.F. beim Stimmregisterführer seines politischen Wohnsitzes schriftlich, spätestens 10 Tage vor dem Abstimmungstag, das Abstimmungsmaterial anfordern. Erst aufgrund dieses Gesuchs schickte der Stimmregisterführer dem Stimmberechtigten den Stimmzettel mit dem Stimmkuvert (§ 63 StRG a.F.). Dieses Verfahren kann nicht mit der öffentlichen Bekanntmachung oder der individuellen Zustellung i.S.v. § 163 Abs. 1 StRG verglichen werden, bei der jedermann, ohne besonderes Gesuch und ohne Zwischenschaltung des Stimmregisterführers, von Inhalt und Gestaltung eines Textes Kenntnis nehmen kann. Da die Beschwerdeführerin geltend macht, der effektive Stimmzettel habe nicht mit dem in der Abstimmungsbotschaft abgedruckten Muster übereingestimmt, kann auch nicht auf das Datum der Zustellung dieses Musters abgestellt werden.
dd) Somit bleibt es bei der Regel des § 160 Abs. 2 StRG, wonach die Frist mit der Entdeckung des Mangels beginnt. Da die briefliche Stimmabgabe nach altem Stimmrechtsgesetz eine Ausnahme darstellte, die besonders beantragt werden musste, konnte nicht davon ausgegangen werden, die Stimmberechtigten hätten schon mit dem drittletzten Montag vor der Abstimmung die Möglichkeit, die Gestaltung des Stimmzettels zu erkennen. Es konnte von ihnen auch nicht verlangt werden, die Briefwahl vorsorglich zu beantragen, nur um eine eventuelle Abweichung des Stimmzettels von dem in der Botschaft abgedruckten Muster frühzeitig zu erkennen, zumal mit einer solchen Abweichung nicht gerechnet werden musste. Massgeblich ist somit der Zeitpunkt, in dem die Beschwerdeführerin erstmals von der vom Muster abweichenden Gestaltung des Wahlzettels Kenntnis erlangte.
ee) Die Beschwerdeführerin behauptet, erstmals am 14. September 1994 von einer möglichen Abweichung zwischen Muster und Wahlzettel gehört zu haben. Demnach hätte die Beschwerdefrist erst am 15. September 1994 begonnen, so dass die Stimmrechtsbeschwerde am 16. September 1994 fristgerecht eingereicht worden wäre. Da der Regierungsrat hierzu keine Abklärungen getroffen hat, lässt sich aufgrund der bestehenden Aktenlage nicht abschliessend entscheiden, ob die Beschwerde hinsichtlich der gerügten Gestaltung des Stimmzettels rechtzeitig erhoben wurde. Jedenfalls aber ist der Nichteintretensentscheid des Regierungsrates mit der dort gegebenen Begründung unhaltbar und wäre daher an sich (vorbehaltlich E. 5) aufzuheben.
5. a) Die Beschwerdeführerin beantragt nicht nur die Aufhebung des Nichteintretensentscheids, sondern darüber hinaus die Ungültigerklärung der Abstimmung vom 25. September 1994 und damit die materielle Beurteilung ihrer Stimmrechtsbeschwerde durch das Bundesgericht. Nach dem oben (E. 4a) Gesagten könnte sich eine materielle Prüfung nur noch auf die Rüge der Gestaltung des Stimmzettels beziehen, und nicht mehr auf die verspätete Rüge der Unrichtigkeit der Abstimmungserläuterung.
Der Regierungsrat hat in Vernehmlassung und Duplik ausführlich zu den materiellen Rügen der Beschwerdeführerin Stellung genommen und sich einer Überprüfung der Abstimmung durch das Bundesgericht nicht widersetzt.
aa) Stellt das Bundesgericht fest, die letzte kantonale Instanz sei zu Unrecht auf eine Stimmrechtsbeschwerde nicht eingetreten, hebt es in aller Regel den angefochtenen Nichteintretensentscheid auf, ohne auf die materiellen Rügen des Beschwerdeführers einzugehen, zu denen die kantonalen Behörden sich noch gar nicht geäussert haben und sich, in Anbetracht der Tatsache, dass die Beschwerde nicht zugelassen wurde, auch nicht äussern mussten (Bundesgerichtsentscheid i.S. L. vom 25. Juli 1991, ZBl 93/1992 169 ff., E. 1d und i.S. S. vom 8. November 1993, ZBl 95/1994 222 ff., E. 3b; vgl. auch BGE 113 Ia 146 E. 3e S. 155 f.).
bb) Allerdings kann nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung (vgl. BGE 118 Ib 26 E. 2b S. 28, BGE 105 Ia 115 E. 2 S. 118, je mit Hinweisen) von der Aufhebung eines Entscheids abgesehen werden, wenn die zuständige Behörde zwar zu Unrecht nicht auf ein Rechtsmittel eingetreten ist, dieses jedoch gleichzeitig im Eventualstandpunkt materiell geprüft und mit haltbaren Erwägungen als unbegründet bezeichnet hat. Der Beschwerdeführer ist sogar verpflichtet, sich mit derartigen Hilfsbegründungen auseinanderzusetzen, soll seine Beschwerde nicht an Art. 90 Abs. 1 lit. b OG scheitern (vgl. BGE 113 Ia 94 E. 1a/bb S. 95 f. mit Hinweisen).
In aller Regel handelt es sich dabei um eine Eventualbegründung im angefochtenen Entscheid selbst; das Bundesgericht liess es jedoch auch genügen, dass die kantonale Behörde die Eingabe des Beschwerdeführers im Rahmen einer Aufsichtsbeschwerde materiell geprüft und für unbegründet befunden hatte (vgl. Entscheid i.S. P.O. vom 7. Juni 1985, ZBl 87/1986, S. 450 ff. E. 3b), da es dem Kanton bei Gutheissung der Beschwerde und Aufhebung des Nichteintretensentscheids unbenommen bliebe, die Beschwerde mit der gleichen Begründung wie die Aufsichtsbeschwerde abzuweisen. Die Gutheissung der Beschwerde wegen formeller Rechtsverweigerung würde deshalb nur zu einer unnützen Verlängerung des Verfahrens führen. Aus ähnlichen prozessökonomischen Erwägungen heraus lässt das Bundesgericht die staatsrechtliche Beschwerde in gewissen Fällen ohne vorherige Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges zu, wenn das Durchlaufen der kantonalen Instanzen eine leere, zwecklose Formalität wäre (vgl. z.B. BGE 118 Ia 415 E. 3 S. 419 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall hat sich der Regierungsrat in seinen Schriftsätzen ausführlich zu den materiellen Rügen der Beschwerdeführerin geäussert und zu erkennen gegeben, dass er diese für unbegründet hält (zur Möglichkeit der Ergänzung der Begründung der kantonalen Instanzen in der Vernehmlassung vgl. BGE 107 Ia 1 E. 1 S. 2 ff.; Entscheid i.S. Gemeinde Oberwil vom 10. Dezember 1987, ZBl 90/1989 363 ff. E. 4d). Steht somit schon heute fest, dass der Regierungsrat die Beschwerde nach Aufhebung des Nichteintretensentscheids als unbegründet abweisen würde, wäre es aus Gründen der Prozessökonomie auch im vorliegenden Fall sinnvoll, in der Sache selbst zu entscheiden.
Die materiellen Rügen der Beschwerdeführerin betreffen die Verletzung ihres Stimmrechts und sind vom Bundesgericht im Verfahren nach Art. 85 lit. a OG mit voller Kognition zu prüfen; es besteht somit keinerlei Ermessens- oder Beurteilungsspielraum des Kantons, den das Bundesgericht respektieren müsste und der es an einem Sachentscheid hindern könnte. Zudem erfordert die im vorliegenden Fall einzig verbleibende Rüge der Gestaltung des Stimmzettels keine weiteren Sachverhaltsfeststellungen: Die Beschwerdeführerin beanstandet (mit rechtsgenügender Begründung) ausschliesslich den amtlichen Stimmzettel als solchen, nicht hingegen die Abstimmungskampagne des befürwortenden Komitees. Hierüber kann schon heute aufgrund der Aktenlage, ohne weitere Abklärungen, entschieden werden. Dadurch geht der Beschwerdeführerin zwar eine Beschwerdeinstanz verloren; auf diese zusätzliche Instanz hat sie jedoch selbst durch ihren Beschwerdeantrag verzichtet.
b) Die Beschwerdeführerin rügt, auf den offiziellen Stimmzetteln sei das Wort "Herzchirurgie", anders als noch in dem in der Abstimmungsbotschaft abgedruckten Muster, mit Fettdruck hervorgehoben worden. Diese Hervorhebung sei geeignet gewesen, einen Irrtum über den Charakter der Abstimmungsfrage hervorzurufen.
aa) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht räumt dem Bürger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Der Wille der Stimmbürger kann namentlich durch eine unrichtige Fragestellung auf dem Stimmzettel verfälscht werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung trifft die Behörden daher bei der Formulierung der Abstimmungsfrage eine erhöhte Sorgfaltspflicht, welche die vom Bundesgericht im Zusammenhang mit amtlichen Erläuterungen aufgestellten Anforderungen übersteigt. Die Frage muss klar und objektiv abgefasst werden, darf weder irreführend sein noch suggestiv wirken und muss allfälligen besonderen Vorschriften des kantonalen Rechts genügen (BGE 106 Ia 20 E. 1 S. 22 f.). Stellt das Bundesgericht einen Mangel fest, so hebt es die Abstimmung auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten (BGE 119 Ia 271 E. 3b S. 273 f. mit Hinweisen).
bb) Die Fragestellung auf dem Stimmzettel für die kantonale Volksabstimmung vom 25. September 1994 lautete:
"Wollen Sie dem vom Grossen Rat am 12. März 1994 bewilligten Kredit (675'000 Franken Investitionskosten, 2,8 Millionen Franken jährliche Betriebskosten auf die Dauer von 6 Jahren) für die Einführung der delegierten Herzchirurgie am Kantonsspital Luzern zustimmen?"
[Im Original ist das Wort Herzchirurgie durch Fettdruck, nicht durch Kursivschrift hervorgehoben.]
Sicher wäre es vorteilhaft gewesen, wenn nicht nur das Wort "Herzchirurgie", sondern auch der Zusatz "delegierten" durch Fettdruck hervorgehoben worden wäre, war doch die Notwendigkeit, die herzchirurgische Versorgung im Kanton Luzern zu verbessern, als solche anerkannt, und nur der hierfür einzuschlagende Weg (delegierte Herzchirurgie oder vollständige Herzchirurgie am Kantonsspital bzw. an einer Luzerner Privatklinik) streitig. Bei genauer Lektüre der Fragestellung war jedoch klar, dass der Kredit einen Entscheid zugunsten der delegierten Herzchirurgie traf und nur dies zur Abstimmung stand. Im Entscheid BGE 99 Ia 216 E. 2b S. 221 ging das Bundesgericht davon aus, bei komplexen Fragestellungen werde vom Stimmberechtigten erwartet, dass er nicht nur den Stimmzettel lese, sondern auch die ihm zugestellten Unterlagen, da die Abstimmungsfrage in den meisten Fällen keine genügende, mögliche Irrtümer ausschliessende Information darstelle. Im vorliegenden Fall war für den Stimmbürger allein schon aufgrund sorgfältiger Lektüre der Abstimmungsfrage klar, dass der Kredit für die Einführung der delegierten Herzchirurgie bewilligt worden war; konnte er sich hierunter nichts vorstellen, war ihm zuzumuten, sich anhand der Abstimmungsbotschaft genauer über die Tragweite der Vorlage zu informieren. Damit war die von der Beschwerdeführerin beanstandete Hervorhebung nicht geeignet, die unverfälschte Willensbildung und -bekundung der Stimmbürger zu beeinflussen. Zwar mag in der Abweichung zwischen dem Stimmzettel und dem in der Abstimmungserläuterung abgedruckten Muster ein Verstoss gegen § 37 Abs. 1 lit. b StRG a.F. liegen; dieser Verstoss war jedoch nach dem Gesagten nicht geeignet, das Abstimmungsergebnis in rechtlich relevanter Weise zu beeinflussen. | de | Art. 85 let. a OJ; délai pour le recours cantonal en matière de droits politiques; formulation de la question soumise au vote. Admissibilité du délai de recours de trois jours prévu à l'art. 160 al. 2 de la loi sur les droits politiques du canton de Lucerne du 25 octobre 1988 (consid. 3); application de ce délai (consid. 4).
Prise en compte d'une motivation matérielle subsidiaire dans la prise de position de l'autorité de recours (consid. 5a).
Présentation typographique de la question soumise au vote (consid. 5b). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,580 | 121 I 1 | 121 I 1
Sachverhalt ab Seite 2
Mit Dekret vom 21. März 1994 bewilligte der Grosse Rat einen Sonderkredit für die Einführung der delegierten Herzchirurgie am Kantonsspital Luzern. Damit entschied er sich für ein Modell der Zusammenarbeit mit bestehenden Herzkliniken und gegen die Errichtung einer eigenständigen Herzklinik in Luzern oder die vollständige Auswärtsvergabe an ein bestehendes Spital. Nachdem gegen dieses Dekret ein Referendum zustande gekommen war, setzte der Regierungsrat des Kantons Luzern die Abstimmung auf den 25. September 1994 an. Am 5. Juli 1994 beschloss der Regierungsrat einen Bericht zur Abstimmungsvorlage, der den Stimmberechtigten drei Wochen vor dem Abstimmungstag, am 2. bzw. 3. September 1994, zugestellt wurde. Darin war ein Muster des Stimmzettels für die kantonale Volksabstimmung vom 25. September 1994 abgedruckt.
Am 16. September 1994 erhob die Schweizerische Volkspartei des Kantons Luzern Stimmrechtsbeschwerde an den Regierungsrat. Sie beantragte, die kantonale Volksabstimmung vom 25. September 1994 über die Einführung der delegierten Herzchirurgie sei abzusagen; eventualiter sei das Abstimmungsergebnis aufzuheben.
Der Regierungsrat erachtete die Einsprache als verspätet und trat darauf mit Entscheid vom 20. September 1994 (Protokoll-Nr. 2559) nicht ein.
Am 25. September 1994 fand die Abstimmung über die Einführung der delegierten Herzchirurgie statt. Die Vorlage wurde bei einer Stimmbeteiligung von 49,3% mit 53'970 Ja zu 51'819 Neinstimmen angenommen.
Gegen den ihr am 22. September 1994 zugestellten regierungsrätlichen Entscheid erhob die Schweizerische Volkspartei des Kantons Luzern am 7. Oktober 1994 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Ergebnis der Volksabstimmung vom 25. September 1994 sei für ungültig zu erklären; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus folgenden Erwägungen:
2. Bei Stimmrechtsbeschwerden überprüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen Auffassung an, sofern es sich bei dieser Behörde um das Parlament oder das Volk handelt (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157; BGE 118 Ia 422 E. 1e S. 424 mit Hinweis). Die Auslegung und Anwendung anderer kantonaler Normen sowie die Feststellung des Sachverhalts durch die kantonalen Behörden sind dagegen nur auf Willkür hin zu prüfen. Dies gilt grundsätzlich auch für die Überprüfung der Anwendung von kantonalem Verfahrensrecht (Bundesgerichtsentscheide vom 8. November 1993 i.S. S., ZBl 95/1994 S. 222 ff. E. 3b; vom 5. Oktober 1979, ZBl 81/1980 243 ff. E. 3 S. 246 [insoweit in BGE 105 Ia 368 nicht abgedruckt]; vom 13. Dezember 1967, ZBl. 69/1968 286 f. E. 3 S. 288 [insoweit in BGE 93 I 620 nicht abgedruckt]; vom 24. Juni 1965, ZBl 67/1966 E. 2 S. 36 mit Hinweisen), es sei denn, die Verfahrensvorschriften stünden in einem engen Zusammenhang mit Normen, die den Inhalt des Stimmrechts regeln (BGE 92 I 350 E. 3 S. 355; BGE 91 I 316 E. 3 S. 319).
Im vorliegenden Fall geht es um die Frage, ob die Beschwerdeführerin die Frist von § 160 Abs. 2 Stimmrechtsgesetz eingehalten hat. Diese Bestimmung ist systematisch Teil des Stimmrechtsgesetzes, das Inhalt und Umfang des Stimmrechts im Kanton Luzern regelt. Die Frist beträgt nur drei Tage und ist damit deutlich kürzer als die im Kanton Luzern üblichen Rechtsmittelfristen (vgl. §§ 119 Abs. 1, 130 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 [VRG]). Wie der Regierungsrat dargelegt hat, bezweckt diese kurze Frist, Unregelmässigkeiten schon vor der Abstimmung soweit möglich zu erkennen und zu beheben, um das Volk in der gleichen Angelegenheit nicht zweimal an die Urne bemühen zu müssen. Sie beruht damit auf den besonderen Verhältnissen der Stimmrechtsbeschwerde und deckt sich ihrem Sinn und Zweck nach mit den Vorschriften anderer Kantone, die eine Verwirkung des Beschwerderechts annehmen, wenn ein Mangel nicht unverzüglich gerügt wird. Solche Verwirkungsvorschriften hat das Bundesgericht im Rahmen der Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG mit freier Kognition überprüft (Urteil des Bundesgerichts i.S. L. vom 25. Juli 1991, publiziert in ZBl 93/1992 S. 169 ff., E. 1c). Versäumt der Stimmberechtigte die Dreitagesfrist, kann er sich nicht mehr - weder vor kantonalen Instanzen noch vor Bundesgericht (vgl. Art. 86 Abs. 1 OG) - auf die Verletzung seines Stimmrechts berufen. Besteht somit ein enger Zusammenhang zwischen der Verfahrensbestimmung von § 160 Abs. 2 StRG und dem Stimmrecht, rechtfertigt es sich, die Auslegung und Anwendung dieser Norm im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde grundsätzlich mit freier Kognition zu prüfen.
3. a) Gemäss § 160 Abs. 1 lit. a StRG können Verfahrensmängel und andere Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen mit Stimmrechtsbeschwerde gerügt werden; Beschwerdeinstanz ist der Regierungsrat (§ 158 StRG). Gegen Massnahmen, die der Regierungsrat bei Wahlen und Abstimmungen vor dem Abstimmungstag zur Behebung von Verfahrensmängeln oder anderen Unregelmässigkeiten gemäss § 149 StRG anordnet, ist die Einsprache an den Regierungsrat nach § 161 StRG zulässig. Im vorliegenden Fall nahm der Regierungsrat die Stimmrechtsbeschwerde der Beschwerdeführerin als Einsprache entgegen. Die Qualifikation der Beschwerde als Stimmrechtsbeschwerde nach § 160 StRG oder als Einsprache gemäss § 161 StRG spielt für das vorliegende Verfahren keine Rolle, sind doch die Vorschriften über die Stimmrechtsbeschwerde nach § 161 Abs. 2 sinngemäss auch auf die Einsprache anwendbar.
Die Beschwerde- bzw. Einsprachefrist ist wie folgt geregelt:
"§ 160. Stimmrechtsbeschwerde bei Wahlen und Abstimmungen (...)
(2) Tritt der Beschwerdegrund vor dem Abstimmungstag ein, ist die Stimmrechtsbeschwerde innert 3 Tagen seit der Entdeckung einzureichen. Ist diese Frist am Abstimmungstag noch nicht abgelaufen, wird sie bis zum 10. Tag nach dem Abstimmungstag verlängert.
(3) In allen übrigen Fällen beträgt die Beschwerdefrist 10 Tage seit dem Abstimmungstag.
(...)
§ 163. Beginn der Beschwerdefrist
(1) Die Beschwerdefrist für Stimmrechtsbeschwerde beginnt wie folgt zu laufen:
a. für Empfänger von Entscheiden oder Anordnungen mit der Zustellung,
b. bei öffentlich bekanntgemachten Entscheiden oder Anordnungen in jedem Fall mit der öffentlichen Bekanntmachung.
(2) Vorbehalten bleibt ferner § 160 Absatz 2."
Die Beschwerdeführerin rügt, die Dreitagesfrist gemäss § 160 Abs. 2 StRG genüge den Anforderungen des Bundesrechts an eine geordnete Ausübung der politischen Rechte einschliesslich der entsprechenden Beschwerderechte nicht und verstosse gegen die verfassungsrechtlich geschützten politischen Rechte.
b) Eine Frist von drei Tagen seit Entdeckung des Mangels ist sehr kurz (vgl. BGE 112 Ib 576 E. 7a und b S. 587 ff. zu einer fünftägigen Beschwerdefrist). Sie lässt dem Stimmberechtigten wenig Zeit, die Sach- und Rechtslage abzuklären und eventuell anwaltlichen Rat einzuholen, um die Erfolgsaussichten seiner Beschwerde abzuwägen; er muss vielmehr sofort handeln, will er nicht seine Rügemöglichkeit verlieren. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich Stimmberechtigte hierdurch von einer Stimmrechtsbeschwerde abhalten lassen bzw. die Beschwerdefrist nicht mehr einhalten können, nachdem sie sich zur Beschwerdeerhebung entschlossen haben. Allerdings ist zu bedenken, dass sich die Dreitagesfrist auf Beschwerden und Einsprachen betreffend Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen beschränkt, die noch vor dem Abstimmungstag entdeckt werden (ansonsten sich die Beschwerdefrist gemäss § 160 Abs. 3 StRG auf 10 Tage verlängert). In diesen Fällen besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, den Mangel wenn möglich noch vor dem Abstimmungstag beheben zu können, um eine unverfälschte Willensäusserung aller Stimmberechtigten zu ermöglichen und eine nachträgliche Wiederholung der Abstimmung zu verhindern (vgl. BGE 118 Ia 415 E. 2a S. 417 f.; BGE 110 Ia 176 E. 2a S. 178 ff.). Hierzu ist in aller Regel sofortiges Handeln geboten, um der zuständigen Behörde noch genügend Zeit zur Instruktion der Beschwerde, zur Entscheidfindung sowie zur Behebung des Mangels zu lassen. Aus diesem Grund sehen sowohl Art. 77 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1) als auch etliche kantonale Gesetze bei derartigen Beschwerden Fristen von nur drei Tagen vor (vgl. Art. 89 Abs. 2 des Berner Gesetzes über die politischen Rechte vom 5. Mai 1980; § 75 Abs. 2 der Weisungen des Kantons Nidwalden über die Urnenabstimmung in den Gemeinden vom 15. Februar 1982; Art. 115 Abs. 1 Satz 1 des Glarner Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986; Art. 82bis Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Schaffhausen über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und Wahlen sowie über die Ausübung der Volksrechte vom 15. März 1904; Art. 62 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Appenzell-Ausserrhoden über die politischen Rechte vom 24. April 1988; Art. 46 Abs. 2 Satz 1 des St. Galler Gesetzes über die Urnenabstimmungen vom 4. Juli 1971; § 45 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Ausübung der politischen Rechte im Kanton Graubünden vom 7. Oktober 1962; Art. 105 Abs. 1 des Tessiner Legge sull'esercizio del diritto di voto, sulle votazioni e sulle elezioni vom 23. Februar 1954; Übersicht über die Fristen anderer Kantone bei CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 70-73). Diese gewichtigen öffentlichen Interessen rechtfertigen im Fall der Stimmrechtsbeschwerde im Vorfeld eines Urnenganges die sehr kurze Beschwerdefrist von drei Tagen (so auch HILLER, a.a.O., S. 28; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaires, Lausanne 1987, S. 107 zu Art. 77 Abs. 2 BPR). Allerdings muss die kurze Beschwerdefrist sinnvoll gehandhabt werden, um dem Stimmbürger eine Beschwerdeerhebung nicht praktisch unmöglich zu machen; so dürfen etwa keine zu geringen Anforderungen an die Erkennbarkeit von Verfahrensmängeln oder Unregelmässigkeiten (vgl. unten, E. 4a und 4b) bzw. keine überzogenen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (vgl. unten, E. 4a/dd) gestellt werden.
4. Die Beschwerdeführerin rügt überdies die Handhabung der Dreitagesfrist durch den Regierungsrat, die auf eine formelle Rechtsverweigerung und eine Verletzung ihrer politischen Rechte hinauslaufe. Die Fristberechnung ist im folgenden für die beiden von der Beschwerdeführerin geltend gemachten materiellen Rügen gesondert zu überprüfen.
a) Die Beschwerdeführerin machte vor dem Regierungsrat zum einen geltend, die Abstimmungsbotschaft vom 5. Juli 1994 sei in verschiedener Hinsicht unrichtig. Sie beanstandet die Botschaft auch im Zusammenhang mit der Abstimmungskampagne der Befürworter, ohne jedoch deren Zulässigkeit und Wirkung zu erörtern, so dass die Rüge diesbezüglich nicht genügend begründet ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
aa) Der Regierungsrat folgerte aus § 160 Abs. 2 i.V.m. § 163 Abs. 1 lit. a StRG, dass die Beschwerdefrist mit Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens aber mit dem Zeitpunkt, an dem die Kenntnisnahme möglich sei, beginne; dies sei der Zeitpunkt der Zustellung der Abstimmungsbotschaft. Im vorliegenden Fall hätten die Stimmberechtigten den Bericht des Regierungsrates am 2./3. September erhalten und die gerügten Mängel zu diesem Zeitpunkt entdecken können.
bb) Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, die Beschwerdefrist beginne erst mit der tatsächlichen Kenntnisnahme des Beschwerdegrundes; die Unrichtigkeit der Abstimmungsbotschaft könne nicht schon im Zeitpunkt ihrer Zustellung, sondern erst dann beurteilt werden, wenn der Stimmberechtigte auch Kenntnis von den tatsächlichen Verhältnissen habe. Praxisgemäss erfolge die Zustellung der Abstimmungsunterlagen an einem Freitag oder Samstag; es sei unrealistisch, vom Stimmberechtigten zu erwarten, dass er sich über das Wochenende sämtliche relevante Fakten zur Beurteilung von zum Teil komplexen Vorlagen besorgen könne.
cc) Gemäss § 160 Abs. 2 StRG ist die Stimmrechtsbeschwerde bzw. die Einsprache "innert drei Tagen seit der Entdeckung" einzureichen; damit beginnt der Fristenlauf grundsätzlich, wie auch der Regierungsrat angenommen hat, individuell mit der tatsächlichen Kenntnisnahme vom Beschwerdegrund (vgl. Bundesratsentscheid vom 12. September 1984, ZBl 87/1986 272 ff. E. 2 S. 277 f. zu Art. 77 Abs. 2 BPR). Da sich jedoch der Zeitpunkt der individuellen Kenntnisnahme kaum feststellen und nachweisen lässt, entspricht es einer allgemeinen Praxis, bei amtlichen Mitteilungen, die öffentlich bekanntgemacht bzw. individuell zugestellt werden, auf den Zeitpunkt abzustellen, an dem die Kenntnisnahme möglich gewesen wäre, d.h. auf den Zeitpunkt der amtlichen Publikation bzw. des Eintreffens der Mitteilung beim Stimmbürger (vgl. Regierungsrat Aargau, Präsidialverfügung vom 8. Oktober 1987, ZBl 89/1988, E. 1a, S. 233; HILLER, a.a.O. S. 27 f.; WALTER STUTZ, Rechtspflege, in: Das Bundesgesetz über die politischen Rechte, St. Gallen 1978, S. 126, jeweils zu Art. 77 Abs. 2 BPR). Dieser Grundsatz findet seine Ausprägung in § 163 Abs. 1 StRG, ist aber auch darüber hinaus auf Amtshandlungen anwendbar, so dass die Frage, ob es sich bei der Abstimmungsbotschaft um einen "Entscheid" oder eine "Anordnung" im Sinne dieser Bestimmung handelt, offenbleiben kann.
dd) Allerdings bezieht sich diese Vermutung nur auf den Zeitpunkt der Kenntnisnahme vom Inhalt der Abstimmungsbotschaft, der nicht zwangsläufig mit dem Zeitpunkt der Entdeckung des Mangels zusammenfallen muss. Wie es sich hiermit verhält, und zu welchem Zeitpunkt die Beschwerdeführerin (d.h. eines ihrer Organe oder Organmitglieder; vgl. BGE 101 Ib 422 E. 5b S. 437, BGE 56 II 183 E. 4 S. 188; HENRI DESCHENAUX, Der Einleitungstitel, Schweizerisches Privatrecht Band II, Basel 1967, S. 225) erstmals die Unrichtigkeit der Abstimmungsbotschaft erkennen konnte, braucht jedoch im vorliegenden Fall nicht näher untersucht zu werden. Mit dem Regierungsrat ist nämlich davon auszugehen, dass der Fristenlauf spätestens am 7. September 1994 anlässlich der Delegiertenversammlung der SVP begann.
An dieser Versammlung befasste sich die SVP mit der bevorstehenden Abstimmung und beschloss die Neinparole, weil sie - entgegen der Abstimmungsbotschaft des Regierungsrates - eine volle Herzchirurgie im Kanton Luzern, eventuell an der Klinik St. Anna, für vorteilhafter hielt. Dabei wurde - wie aus dem Bericht der Luzerner Neuesten Nachrichten vom 9. September 1994 hervorgeht und auch von der Beschwerdeführerin nicht bestritten wird - von einem Parteimitglied gerügt, die Darstellung in der Abstimmungsbotschaft, wonach eine volle Herzchirurgie an der Klinik St. Anna teurer zu stehen käme als die delegierte Herzchirurgie am Kantonsspital, sei falsch. Diesen Vorwurf nahm die Partei immerhin hinreichend ernst, um ein Mitglied der Parteileitung mit weiteren Abklärungen zu beauftragen. Spätestens in diesem Zeitpunkt muss ein "Entdecken" des Mangels im Sinne von § 160 Abs. 2 StRG angenommen werden, auch wenn die Beschwerdeführerin erst am 14. September 1994, nach der Zusammenkunft mit dem Chef der Klinik St. Anna, über detaillierte Informationen und Zahlenmaterial verfügt haben sollte, um ihren Vorwurf substantiiert darlegen und beweisen zu können.
Es würde dem Zweck der kurzen Beschwerdefrist widersprechen, für die "Entdeckung" des Mangels eine umfassende, fundierte, womöglich dokumentierte Kenntnis der tatsächlichen Verhältnisse, etwa sämtlicher Kostenfaktoren einer Vorlage und ihrer Alternativen, vorauszusetzen. Vielmehr muss der Stimmbürger sich beschweren, wenn er die Überzeugung gewinnt, die Abstimmungsbotschaft sei falsch bzw. irreführend, auch ohne diese Ansicht bereits im einzelnen belegen zu können. Wie bereits dargelegt wurde, erfordert das öffentliche Interesse an einer möglichst schnellen Behebung eventueller Mängel im Vorfeld einer Urnenabstimmung rasches Handeln; für die Stimmrechtsbeschwerde genügt daher eine auch nur rudimentäre Beschwerdebegründung, die vom Beschwerdeführer wenn nötig nachträglich, noch während des Verfahrens ergänzt werden kann; es ist dann grundsätzlich Aufgabe der Entscheidinstanz, die Vorwürfe von Amtes wegen abzuklären (vgl. § 166 StRG i.V.m. § 139 Abs. 1 VRG).
Damit begann die Beschwerdefrist spätestens am 8. September zu laufen (§ 166 Abs. 1 StRG i.V.m § 31 Abs. 2 VRG), so dass die Beschwerde vom 16. September 1994 hinsichtlich der Rüge der Unrichtigkeit der Abstimmungsbotschaft verspätet war. Die Stimmrechtsbeschwerde erweist sich insoweit als unbegründet.
b) Darüber hinaus rügte die Beschwerdeführerin die Gestaltung des Stimmzettels und dessen Nichtübereinstimmung mit dem in der Abstimmungsbotschaft abgedruckten Muster.
aa) Der Regierungsrat vertritt die Auffassung, hinsichtlich dieser Rüge habe der Fristenlauf am 5. September 1994 begonnen: Zwar sei der Stimmzettel damals nicht zusammen mit den Abstimmungsunterlagen an die Stimmberechtigten verschickt worden (wie dies seit dem 1. Oktober 1994 nach dem neuen Stimmrechtsgesetz nunmehr vorgesehen ist); gemäss § 61 Abs. 2 StRG a.F. sei die briefliche Stimmabgabe jedoch ab dem drittletzten Montag vor der Abstimmung zulässig gewesen; ab diesem Zeitpunkt sei es möglich gewesen, allfällige Mängel des Stimmzettels zu erkennen.
bb) Die Beschwerdeführerin meint dagegen, es komme auf das Datum der tatsächlichen Kenntnisnahme an. Die Vermutung, der Stimmzettel stimme mit dem Muster in der Abstimmungsbotschaft nicht überein, sei erstmals anlässlich des Treffens mit dem Chef der Klinik St. Anna vom 14. September 1994 geäussert worden. Das Stimmaterial habe erst am 16. September, am Tag der Einreichung der Beschwerde, besorgt werden können.
cc) Gemäss § 163 Abs. 1 StRG beginnt die Beschwerdefrist für Empfänger von Entscheiden oder Anordnungen mit der Zustellung, und bei öffentlich bekanntgemachten Entscheiden oder Anordnungen mit der öffentlichen Bekanntmachung zu laufen. Nach der im September 1994 geltenden Fassung des Stimmrechtsgesetzes wurden die Stimmzettel nicht bereits mit der Abstimmungsvorlage und dem erläuternden Bericht des Regierungsrates den Stimmberechtigten zugestellt, sondern grundsätzlich erst im Urnenlokal ausgehändigt (§ 57 StRG a.F.). Wer brieflich abstimmen wollte, musste gemäss § 62 StRG a.F. beim Stimmregisterführer seines politischen Wohnsitzes schriftlich, spätestens 10 Tage vor dem Abstimmungstag, das Abstimmungsmaterial anfordern. Erst aufgrund dieses Gesuchs schickte der Stimmregisterführer dem Stimmberechtigten den Stimmzettel mit dem Stimmkuvert (§ 63 StRG a.F.). Dieses Verfahren kann nicht mit der öffentlichen Bekanntmachung oder der individuellen Zustellung i.S.v. § 163 Abs. 1 StRG verglichen werden, bei der jedermann, ohne besonderes Gesuch und ohne Zwischenschaltung des Stimmregisterführers, von Inhalt und Gestaltung eines Textes Kenntnis nehmen kann. Da die Beschwerdeführerin geltend macht, der effektive Stimmzettel habe nicht mit dem in der Abstimmungsbotschaft abgedruckten Muster übereingestimmt, kann auch nicht auf das Datum der Zustellung dieses Musters abgestellt werden.
dd) Somit bleibt es bei der Regel des § 160 Abs. 2 StRG, wonach die Frist mit der Entdeckung des Mangels beginnt. Da die briefliche Stimmabgabe nach altem Stimmrechtsgesetz eine Ausnahme darstellte, die besonders beantragt werden musste, konnte nicht davon ausgegangen werden, die Stimmberechtigten hätten schon mit dem drittletzten Montag vor der Abstimmung die Möglichkeit, die Gestaltung des Stimmzettels zu erkennen. Es konnte von ihnen auch nicht verlangt werden, die Briefwahl vorsorglich zu beantragen, nur um eine eventuelle Abweichung des Stimmzettels von dem in der Botschaft abgedruckten Muster frühzeitig zu erkennen, zumal mit einer solchen Abweichung nicht gerechnet werden musste. Massgeblich ist somit der Zeitpunkt, in dem die Beschwerdeführerin erstmals von der vom Muster abweichenden Gestaltung des Wahlzettels Kenntnis erlangte.
ee) Die Beschwerdeführerin behauptet, erstmals am 14. September 1994 von einer möglichen Abweichung zwischen Muster und Wahlzettel gehört zu haben. Demnach hätte die Beschwerdefrist erst am 15. September 1994 begonnen, so dass die Stimmrechtsbeschwerde am 16. September 1994 fristgerecht eingereicht worden wäre. Da der Regierungsrat hierzu keine Abklärungen getroffen hat, lässt sich aufgrund der bestehenden Aktenlage nicht abschliessend entscheiden, ob die Beschwerde hinsichtlich der gerügten Gestaltung des Stimmzettels rechtzeitig erhoben wurde. Jedenfalls aber ist der Nichteintretensentscheid des Regierungsrates mit der dort gegebenen Begründung unhaltbar und wäre daher an sich (vorbehaltlich E. 5) aufzuheben.
5. a) Die Beschwerdeführerin beantragt nicht nur die Aufhebung des Nichteintretensentscheids, sondern darüber hinaus die Ungültigerklärung der Abstimmung vom 25. September 1994 und damit die materielle Beurteilung ihrer Stimmrechtsbeschwerde durch das Bundesgericht. Nach dem oben (E. 4a) Gesagten könnte sich eine materielle Prüfung nur noch auf die Rüge der Gestaltung des Stimmzettels beziehen, und nicht mehr auf die verspätete Rüge der Unrichtigkeit der Abstimmungserläuterung.
Der Regierungsrat hat in Vernehmlassung und Duplik ausführlich zu den materiellen Rügen der Beschwerdeführerin Stellung genommen und sich einer Überprüfung der Abstimmung durch das Bundesgericht nicht widersetzt.
aa) Stellt das Bundesgericht fest, die letzte kantonale Instanz sei zu Unrecht auf eine Stimmrechtsbeschwerde nicht eingetreten, hebt es in aller Regel den angefochtenen Nichteintretensentscheid auf, ohne auf die materiellen Rügen des Beschwerdeführers einzugehen, zu denen die kantonalen Behörden sich noch gar nicht geäussert haben und sich, in Anbetracht der Tatsache, dass die Beschwerde nicht zugelassen wurde, auch nicht äussern mussten (Bundesgerichtsentscheid i.S. L. vom 25. Juli 1991, ZBl 93/1992 169 ff., E. 1d und i.S. S. vom 8. November 1993, ZBl 95/1994 222 ff., E. 3b; vgl. auch BGE 113 Ia 146 E. 3e S. 155 f.).
bb) Allerdings kann nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung (vgl. BGE 118 Ib 26 E. 2b S. 28, BGE 105 Ia 115 E. 2 S. 118, je mit Hinweisen) von der Aufhebung eines Entscheids abgesehen werden, wenn die zuständige Behörde zwar zu Unrecht nicht auf ein Rechtsmittel eingetreten ist, dieses jedoch gleichzeitig im Eventualstandpunkt materiell geprüft und mit haltbaren Erwägungen als unbegründet bezeichnet hat. Der Beschwerdeführer ist sogar verpflichtet, sich mit derartigen Hilfsbegründungen auseinanderzusetzen, soll seine Beschwerde nicht an Art. 90 Abs. 1 lit. b OG scheitern (vgl. BGE 113 Ia 94 E. 1a/bb S. 95 f. mit Hinweisen).
In aller Regel handelt es sich dabei um eine Eventualbegründung im angefochtenen Entscheid selbst; das Bundesgericht liess es jedoch auch genügen, dass die kantonale Behörde die Eingabe des Beschwerdeführers im Rahmen einer Aufsichtsbeschwerde materiell geprüft und für unbegründet befunden hatte (vgl. Entscheid i.S. P.O. vom 7. Juni 1985, ZBl 87/1986, S. 450 ff. E. 3b), da es dem Kanton bei Gutheissung der Beschwerde und Aufhebung des Nichteintretensentscheids unbenommen bliebe, die Beschwerde mit der gleichen Begründung wie die Aufsichtsbeschwerde abzuweisen. Die Gutheissung der Beschwerde wegen formeller Rechtsverweigerung würde deshalb nur zu einer unnützen Verlängerung des Verfahrens führen. Aus ähnlichen prozessökonomischen Erwägungen heraus lässt das Bundesgericht die staatsrechtliche Beschwerde in gewissen Fällen ohne vorherige Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges zu, wenn das Durchlaufen der kantonalen Instanzen eine leere, zwecklose Formalität wäre (vgl. z.B. BGE 118 Ia 415 E. 3 S. 419 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall hat sich der Regierungsrat in seinen Schriftsätzen ausführlich zu den materiellen Rügen der Beschwerdeführerin geäussert und zu erkennen gegeben, dass er diese für unbegründet hält (zur Möglichkeit der Ergänzung der Begründung der kantonalen Instanzen in der Vernehmlassung vgl. BGE 107 Ia 1 E. 1 S. 2 ff.; Entscheid i.S. Gemeinde Oberwil vom 10. Dezember 1987, ZBl 90/1989 363 ff. E. 4d). Steht somit schon heute fest, dass der Regierungsrat die Beschwerde nach Aufhebung des Nichteintretensentscheids als unbegründet abweisen würde, wäre es aus Gründen der Prozessökonomie auch im vorliegenden Fall sinnvoll, in der Sache selbst zu entscheiden.
Die materiellen Rügen der Beschwerdeführerin betreffen die Verletzung ihres Stimmrechts und sind vom Bundesgericht im Verfahren nach Art. 85 lit. a OG mit voller Kognition zu prüfen; es besteht somit keinerlei Ermessens- oder Beurteilungsspielraum des Kantons, den das Bundesgericht respektieren müsste und der es an einem Sachentscheid hindern könnte. Zudem erfordert die im vorliegenden Fall einzig verbleibende Rüge der Gestaltung des Stimmzettels keine weiteren Sachverhaltsfeststellungen: Die Beschwerdeführerin beanstandet (mit rechtsgenügender Begründung) ausschliesslich den amtlichen Stimmzettel als solchen, nicht hingegen die Abstimmungskampagne des befürwortenden Komitees. Hierüber kann schon heute aufgrund der Aktenlage, ohne weitere Abklärungen, entschieden werden. Dadurch geht der Beschwerdeführerin zwar eine Beschwerdeinstanz verloren; auf diese zusätzliche Instanz hat sie jedoch selbst durch ihren Beschwerdeantrag verzichtet.
b) Die Beschwerdeführerin rügt, auf den offiziellen Stimmzetteln sei das Wort "Herzchirurgie", anders als noch in dem in der Abstimmungsbotschaft abgedruckten Muster, mit Fettdruck hervorgehoben worden. Diese Hervorhebung sei geeignet gewesen, einen Irrtum über den Charakter der Abstimmungsfrage hervorzurufen.
aa) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht räumt dem Bürger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Der Wille der Stimmbürger kann namentlich durch eine unrichtige Fragestellung auf dem Stimmzettel verfälscht werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung trifft die Behörden daher bei der Formulierung der Abstimmungsfrage eine erhöhte Sorgfaltspflicht, welche die vom Bundesgericht im Zusammenhang mit amtlichen Erläuterungen aufgestellten Anforderungen übersteigt. Die Frage muss klar und objektiv abgefasst werden, darf weder irreführend sein noch suggestiv wirken und muss allfälligen besonderen Vorschriften des kantonalen Rechts genügen (BGE 106 Ia 20 E. 1 S. 22 f.). Stellt das Bundesgericht einen Mangel fest, so hebt es die Abstimmung auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten (BGE 119 Ia 271 E. 3b S. 273 f. mit Hinweisen).
bb) Die Fragestellung auf dem Stimmzettel für die kantonale Volksabstimmung vom 25. September 1994 lautete:
"Wollen Sie dem vom Grossen Rat am 12. März 1994 bewilligten Kredit (675'000 Franken Investitionskosten, 2,8 Millionen Franken jährliche Betriebskosten auf die Dauer von 6 Jahren) für die Einführung der delegierten Herzchirurgie am Kantonsspital Luzern zustimmen?"
[Im Original ist das Wort Herzchirurgie durch Fettdruck, nicht durch Kursivschrift hervorgehoben.]
Sicher wäre es vorteilhaft gewesen, wenn nicht nur das Wort "Herzchirurgie", sondern auch der Zusatz "delegierten" durch Fettdruck hervorgehoben worden wäre, war doch die Notwendigkeit, die herzchirurgische Versorgung im Kanton Luzern zu verbessern, als solche anerkannt, und nur der hierfür einzuschlagende Weg (delegierte Herzchirurgie oder vollständige Herzchirurgie am Kantonsspital bzw. an einer Luzerner Privatklinik) streitig. Bei genauer Lektüre der Fragestellung war jedoch klar, dass der Kredit einen Entscheid zugunsten der delegierten Herzchirurgie traf und nur dies zur Abstimmung stand. Im Entscheid BGE 99 Ia 216 E. 2b S. 221 ging das Bundesgericht davon aus, bei komplexen Fragestellungen werde vom Stimmberechtigten erwartet, dass er nicht nur den Stimmzettel lese, sondern auch die ihm zugestellten Unterlagen, da die Abstimmungsfrage in den meisten Fällen keine genügende, mögliche Irrtümer ausschliessende Information darstelle. Im vorliegenden Fall war für den Stimmbürger allein schon aufgrund sorgfältiger Lektüre der Abstimmungsfrage klar, dass der Kredit für die Einführung der delegierten Herzchirurgie bewilligt worden war; konnte er sich hierunter nichts vorstellen, war ihm zuzumuten, sich anhand der Abstimmungsbotschaft genauer über die Tragweite der Vorlage zu informieren. Damit war die von der Beschwerdeführerin beanstandete Hervorhebung nicht geeignet, die unverfälschte Willensbildung und -bekundung der Stimmbürger zu beeinflussen. Zwar mag in der Abweichung zwischen dem Stimmzettel und dem in der Abstimmungserläuterung abgedruckten Muster ein Verstoss gegen § 37 Abs. 1 lit. b StRG a.F. liegen; dieser Verstoss war jedoch nach dem Gesagten nicht geeignet, das Abstimmungsergebnis in rechtlich relevanter Weise zu beeinflussen. | de | Art. 85 lett. a OG; termine per il ricorso cantonale in materia di diritti politici; enunciazione del quesito sottoposto alla votazione. Ammissibilità del termine di ricorso di tre giorni previsto dall'art. 160 cpv. 2 della legge lucernese sui diritti politici del 25 ottobre 1988 (consid. 3); applicazione di codesto termine (consid. 4).
Rilevanza di una motivazione materiale sussidiaria contenuta nelle osservazioni dell'autorità di ricorso (consid. 5a).
Presentazione tipografica del quesito sottoposto alla votazione (consid. 5b). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,581 | 121 I 102 | 121 I 102
Sachverhalt ab Seite 103
Die Zürcher Verordnung vom 1. Oktober 1986 über das Dienstverhältnis der Lehrer an Berufsschulen (in der Fassung vom 3. Oktober 1990; Berufsschullehrerverordnung, BSLV; Zürcher Gesetzessammlung 413.105) unterscheidet zwischen Hauptlehrern (vom Regierungsrat auf eine Amtsdauer von sechs Jahren gewählt; §§ 11 ff. BSLV), Lehrbeauftragten I und II (semesterweise durch die Schulleitung ernannt; §§ 15 f. BSLV) sowie Lehrbeauftragten III (durch die Aufsichtskommission mit einer garantierten Zahl von Lektionen für sechs Semester ernannt; § 17 BSLV). Die Lehrbeauftragten II mit abgeschlossener pädagogischer Ausbildung und die Lehrbeauftragten III werden besoldungsmässig grundsätzlich gleich behandelt (vgl. § 3 Abs. 2 BSLV); Hauptlehrer sind dagegen lohnmässig besser gestellt (vgl. § 2 BSLV).
K. unterrichtet seit Mai 1986 an der Abteilung "Druck-, Gestalter- und Malerberufe" der Allgemeinen Berufsschule Zürich die allgemeinbildenden Fächer Deutsch, Rechnen, Geschäfts- und Rechtskunde sowie Staats- und Wirtschaftskunde. Am 22. Februar 1991 eröffnete ihm das Amt für Berufsbildung auf seinen Wunsch seine Besoldungseinreihung als Lehrbeauftragter II, Kategorie B, mit begründeter Verfügung, wogegen er erfolglos an die Direktion für Volkswirtschaft und anschliessend an den Regierungsrat des Kantons Zürich rekurrierte.
Gegen den regierungsrätlichen Entscheid hat K. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und Art. 22ter BV eingereicht. Das Bundesgericht weist diese ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. In der Sache rügt der Beschwerdeführer vor allem die Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes nach Art. 4 Abs. 1 BV aufgrund der unterschiedlichen Besoldung von Hauptlehrern und Lehrbeauftragten II und III an Berufsschulen. Damit verlangt der Beschwerdeführer eine vorfrageweise Überprüfung der Bestimmungen der kantonalen Berufsschulverordnung auf ihre Verfassungsmässigkeit, was im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde zulässig ist. Die Rüge, eine kantonale Norm widerspreche der Bundesverfassung, kann noch bei der Anfechtung eines diese Norm anwendenden Entscheides vorgebracht werden. Die allfällige Verfassungswidrigkeit der fraglichen Norm führt indessen in diesem Verfahren nicht zu deren Aufhebung, sondern hat lediglich zur Folge, dass die Vorschrift auf den Beschwerdeführer nicht angewendet und der gestützt auf sie ergangene Entscheid aufgehoben wird (BGE 117 Ia 97 E. 1 S. 99 f. mit Hinweis).
a) Ein Erlass verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 4 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird; vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbotes ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit (BGE 118 IV 192 E. 2e S. 195; BGE 117 Ia 97 E. 3a S. 101 mit Hinweisen). Dies gilt in besonderem Masse in Organisations- und Besoldungsfragen (BGE 121 I 49 E. 3b).
b) Der Regierungsrat hat ausgeführt, die Besoldung gemäss Hauptlehrertarif nach § 2 BSLV setze die Wahl als Hauptlehrer voraus. Die Unterscheidung zwischen auf Amtsdauer gewählten Hauptlehrern und befristet ernannten Lehrbeauftragten sei wegen der besonderen Erfordernisse des Berufsschulunterrichts notwendig (verschiedene Fächerkombinationen, stets schwankende Lehrlingszahlen, Interesse der Schulbehörde an einer möglichst guten Ausschöpfung der Berufspraxis der Lehrbeauftragten). Aufgrund der unterschiedlichen Wahl- bzw. Anstellungsbedingungen stünden die für sechs Jahre gewählten Hauptlehrer der Berufsschule in der Regel vollamtlich zur Verfügung, während die überwiegend in Teilzeit beschäftigten Lehrbeauftragten nur lose an die Schule gebunden seien. Aufgrund der Berufsschullehrerverordnung seien nur die Hauptlehrer grundsätzlich verpflichtet, ein volles Pensum mit 25-26 Lektionen pro Woche zu übernehmen (§ 19 BSLV); nur sie treffe rechtlich die Pflicht zur Übernahme von Stellvertretungen (§ 25 BSLV), die Wohnsitzpflicht (§ 29 BSLV) und die Bewilligungspflicht für Nebenbeschäftigungen (§ 27 BSLV).
c) Der Beschwerdeführer räumt ein, dass die besonderen Erfordernisse des Berufsschulunterrichts die Unterscheidung zwischen gewählten Hauptlehrern und befristet ernannten Lehrbeauftragten rechtfertigten; dies gelte allerdings nur für den berufskundlichen Unterricht, der oft von Lehrkräften erteilt werde, die eine hauptberufliche Tätigkeit in einem Betrieb ausübten, nicht aber für Lehrkräfte, die - wie er - allgemeinbildende Fächer unterrichteten. Für diese stelle der Berufsschulunterricht in der Regel die Existenzgrundlage dar; zudem sei die Anzahl der Schüler sowie der Fächer relativ konstant.
Wie bereits dargelegt, steht dem kantonalen Gesetz- bzw. Verordnungsgeber hinsichtlich Organisation und Besoldung im öffentlichen Dienst ein grosser Spielraum zu. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots ist er befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Einteilung und Besoldung von Lehrkräften massgebend sein sollen, und damit festzulegen, welche Kriterien eine Gleich- bzw. eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. Im vorliegenden Fall hat der Verordnungsgeber bei der Besoldungsfestsetzung nur die Schulart (Berufsschule), die Ausbildung (vgl. § 3 Abs. 2 BSLV) und den Status (Lehrbeauftragter oder Hauptlehrer) berücksichtigt und von einer weiteren Differenzierung nach der Art der unterrichteten Fächer abgesehen. Die grundsätzliche Gleichbehandlung von Lehrkräften berufskundlicher und allgemeinbildender Fächer entspricht dem doppelten Auftrag der Berufsschulen, die notwendigen theoretischen Grundlagen zur Ausübung des Berufs zu vermitteln und durch eine allgemeine Bildung die Entfaltung der Persönlichkeit zu fördern (Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 19. April 1978 über die Berufsbildung, BBG; SR 412.10), und dem grundsätzlich gleichen Stellenwert beider Fächergruppen für eine umfassende Berufsbildung. Grundsätzlich ist somit die vom Verordnungsgeber getroffene Unterscheidung zwischen den auf eine Amtsperiode von sechs Jahren gewählten, in der Regel voll der Berufsschule zur Verfügung stehenden Hauptlehrern und den auf kürzere Dauer ernannten, nur mit einem Teilpensum betrauten Lehrbeauftragten bei Berücksichtigung der besonderen Bedürfnisse des Berufsschulunterrichts verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, und zwar auch soweit, als sie die Lehrkräfte allgemeinbildender Fächer betrifft. Diesen steht von Verfassungs wegen kein genereller Anspruch darauf zu, als Hauptlehrer beschäftigt bzw. besoldungsmässig den Hauptlehrern gleichgestellt zu werden.
d) Der Beschwerdeführer ist allerdings der Auffassung, Statusunterschiede allein könnten eine unterschiedliche Besoldung nicht rechtfertigen. Auch wenn das öffentliche Interesse die Einreihung einer Lehrkraft in die Kategorie der Lehrbeauftragten rechtfertige, habe diese Anspruch auf das gleiche Gehalt, wenn sie dieselbe Leistung wie ein Hauptlehrer erbringe, dieselben Fähigkeiten besitze und denselben Belastungen ausgesetzt sei. Diese Voraussetzungen seien bei Lehrbeauftragten II mit abgeschlossener pädagogischer Ausbildung bzw. Lehrbeauftragten III - jedenfalls in den allgemeinbildenden Fächern - grundsätzlich gegeben und träfen insbesondere auch auf seine Person zu. Die vom Regierungsrat genannten rechtlichen Unterschiede zwischen Hauptlehrern und Lehrbeauftragten vermöchten angesichts der tatsächlichen Verhältnisse an den Berufsschulen eine unterschiedliche Besoldung nicht zu rechtfertigen: Die meisten Lehrbeauftragten in allgemeinbildenden Fächern würden es vorziehen, höhere Pensen zu erhalten, anstatt sich für schlechter bezahlte Stellvertretungen melden zu müssen, um einen Zusatzverdienst zu erhalten. Auf der anderen Seite nehme unter den Hauptlehrern der Trend zu Teilpensen zu. Die tatsächliche Belastung von Lehrbeauftragten mit Stellvertretungen, Verpflichtungen ausserhalb der eigentlichen Unterrichtsstunden und ähnlichem sei nicht geringer als diejenige der Hauptlehrer.
aa) Es mag zutreffen, dass im Fall des Beschwerdeführers hinsichtlich Ausbildung, Berufserfahrung, Verantwortung und Aufgabenbereich kein Unterschied zu Hauptlehrern an Berufsschulen besteht. Dass die Wahl zum Hauptlehrer eine entsprechende - in einem besonderen Wahlverfahren festzustellende - Qualifikation voraussetzt und diese Funktion in der Regel auch mit bestimmten zusätzlichen administrativen Aufgaben verbunden ist, darf jedoch bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung der gerügten Ungleichbehandlung nicht ausser acht gelassen werden. Es wäre auch realitätswidrig zu verlangen, dass der Status eines Beamten in diesem Zusammenhang völlig ohne Einfluss bleiben muss und die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt werden dürfe. Der für den öffentlichen Dienst typischen Zuordnung bestimmter Stellen zu bestimmten Besoldungsstufen ist ein gewisser Schematismus inhärent, da an typische generelle Merkmale und nicht oder nicht primär an die individuelle Leistung und den Einsatz des konkreten Beamten angeknüpft wird. Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz gemäss Art. 4 Abs. 1 BV belässt in diesem Bereich sowohl dem Gesetzgeber wie auch den für die Besoldungsfestsetzung im Einzelfall zuständigen Behörden einen gewissen Spielraum. Es ist nicht von vornherein unzulässig und verfassungswidrig, dem auf Amtsdauer gewählten Hauptlehrer eine höhere Besoldung zu gewähren als dem mit gleichen fachlichen Aufgaben betrauten Lehrbeauftragten, zumal mit dem Status des Hauptlehrers typischerweise gewisse zusätzliche Rechtspflichten verbunden sind (vgl. oben, E. 4b). Die Zulässigkeit solcher Unterschiede ist eine Frage des Masses (unveröffentlichter Entscheid i.S. E. B. vom 10. Dezember 1993, E. 5a/aa).
bb) Der Regierungsrat hat dargelegt, dass bei einem - wegen der unterschiedlichen Pensen und Jahresstufeneinteilungen rein theoretischen - Vergleich die Jahresgrundbesoldung eines Lehrbeauftragten in Kategorie B, Jahresstufe 8, Fr. 110'975.-- betrage, während ein Hauptlehrer Fr. 118'812.-- verdiene. Diese - vom Beschwerdeführer nicht bestrittene - Differenz von jährlich Fr. 7'837.--, d.h. rund 6,6%, gegenüber der Besoldung eines Hauptlehrers ist zwar nicht unerheblich, doch hält sie sich im Rahmen des Vertretbaren.
e) Der Beschwerdeführer wirft den zürcherischen Behörden vor, die Kategorie der Lehrbeauftragten zu missbrauchen und aus Kostengründen Lehrbeauftragte an Stelle von Hauptlehrern zu ernennen, auch wo dies nicht durch sachliche Bedürfnisse der Berufsschule gerechtfertigt sei. Die vom Regierungsrat genannten Zahlen sprechen jedoch gegen eine derartige Annahme: Im angefochtenen Entscheid wird, unter Berufung auf den Geschäftsbericht des Regierungsrates 1991, ausgeführt, dass trotz der hohen Zahl von Lehrbeauftragten (1637 gegenüber 446 Hauptlehrern) immerhin über 50% der Lektionen an Berufsschulen von Hauptlehrern erteilt werden. Daraus lässt sich ableiten, dass die Lehrbeauftragten in der Regel für provisorische Aufgaben bzw. zur Erteilung einzelner, spezifischer Lektionen eingesetzt werden.
Auch bei Betrachtung der konkreten Situation des Beschwerdeführers ergibt sich nichts anderes: Im Entscheid i.S. E. B. vom 10. Dezember 1993 betreffend Lehrkräfte an zürcherischen Mittelschulen hat das Bundesgericht erwogen, dass ein Anspruch auf Gleichbehandlung mit Hauptlehrern bei besonders langdauernden Lehrauftragsverhältnissen aus dem Rechtsgleichheitsgebot abgeleitet werden könne, sofern der Nachweis erbracht sei, dass sich der oder die betreffende Lehrbeauftragte hinsichtlich Ausbildung, Berufserfahrung, Verantwortung und Aufgabenbereich nicht von den Hauptlehrern unterscheide. Dabei wurde eine zeitliche Grenze von 15 Jahren in Betracht gezogen (a.a.O., E. 5a/dd). Diese Grenze war im vorliegenden Fall zum Zeitpunkt des regierungsrätlichen Entscheids längst nicht erreicht und ist auch heute noch nicht überschritten worden. | de | Art. 4 Abs. 1 BV; unterschiedliche Entlöhnung von Hauptlehrern und Lehrbeauftragten an den Zürcher Berufsschulen. Die unterschiedliche Entlöhnung von Hauptlehrern und Lehrbeauftragten an den Zürcher Berufsschulen hält - auch soweit allgemeinbildende Fächer zur Diskussion stehen - mit Blick auf die Unterschiede in Funktion und Rechtsstellung der beiden Lehrerkategorien vor Art. 4 Abs. 1 BV stand (E. 4a-d).
Anspruch auf besoldungsmässige Gleichbehandlung von Lehrbeauftragten mit den Hauptlehrern bei besonders langdauernden Lehrauftragsverhältnissen? (E. 4e). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-102%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,582 | 121 I 102 | 121 I 102
Sachverhalt ab Seite 103
Die Zürcher Verordnung vom 1. Oktober 1986 über das Dienstverhältnis der Lehrer an Berufsschulen (in der Fassung vom 3. Oktober 1990; Berufsschullehrerverordnung, BSLV; Zürcher Gesetzessammlung 413.105) unterscheidet zwischen Hauptlehrern (vom Regierungsrat auf eine Amtsdauer von sechs Jahren gewählt; §§ 11 ff. BSLV), Lehrbeauftragten I und II (semesterweise durch die Schulleitung ernannt; §§ 15 f. BSLV) sowie Lehrbeauftragten III (durch die Aufsichtskommission mit einer garantierten Zahl von Lektionen für sechs Semester ernannt; § 17 BSLV). Die Lehrbeauftragten II mit abgeschlossener pädagogischer Ausbildung und die Lehrbeauftragten III werden besoldungsmässig grundsätzlich gleich behandelt (vgl. § 3 Abs. 2 BSLV); Hauptlehrer sind dagegen lohnmässig besser gestellt (vgl. § 2 BSLV).
K. unterrichtet seit Mai 1986 an der Abteilung "Druck-, Gestalter- und Malerberufe" der Allgemeinen Berufsschule Zürich die allgemeinbildenden Fächer Deutsch, Rechnen, Geschäfts- und Rechtskunde sowie Staats- und Wirtschaftskunde. Am 22. Februar 1991 eröffnete ihm das Amt für Berufsbildung auf seinen Wunsch seine Besoldungseinreihung als Lehrbeauftragter II, Kategorie B, mit begründeter Verfügung, wogegen er erfolglos an die Direktion für Volkswirtschaft und anschliessend an den Regierungsrat des Kantons Zürich rekurrierte.
Gegen den regierungsrätlichen Entscheid hat K. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und Art. 22ter BV eingereicht. Das Bundesgericht weist diese ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. In der Sache rügt der Beschwerdeführer vor allem die Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes nach Art. 4 Abs. 1 BV aufgrund der unterschiedlichen Besoldung von Hauptlehrern und Lehrbeauftragten II und III an Berufsschulen. Damit verlangt der Beschwerdeführer eine vorfrageweise Überprüfung der Bestimmungen der kantonalen Berufsschulverordnung auf ihre Verfassungsmässigkeit, was im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde zulässig ist. Die Rüge, eine kantonale Norm widerspreche der Bundesverfassung, kann noch bei der Anfechtung eines diese Norm anwendenden Entscheides vorgebracht werden. Die allfällige Verfassungswidrigkeit der fraglichen Norm führt indessen in diesem Verfahren nicht zu deren Aufhebung, sondern hat lediglich zur Folge, dass die Vorschrift auf den Beschwerdeführer nicht angewendet und der gestützt auf sie ergangene Entscheid aufgehoben wird (BGE 117 Ia 97 E. 1 S. 99 f. mit Hinweis).
a) Ein Erlass verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 4 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird; vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbotes ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit (BGE 118 IV 192 E. 2e S. 195; BGE 117 Ia 97 E. 3a S. 101 mit Hinweisen). Dies gilt in besonderem Masse in Organisations- und Besoldungsfragen (BGE 121 I 49 E. 3b).
b) Der Regierungsrat hat ausgeführt, die Besoldung gemäss Hauptlehrertarif nach § 2 BSLV setze die Wahl als Hauptlehrer voraus. Die Unterscheidung zwischen auf Amtsdauer gewählten Hauptlehrern und befristet ernannten Lehrbeauftragten sei wegen der besonderen Erfordernisse des Berufsschulunterrichts notwendig (verschiedene Fächerkombinationen, stets schwankende Lehrlingszahlen, Interesse der Schulbehörde an einer möglichst guten Ausschöpfung der Berufspraxis der Lehrbeauftragten). Aufgrund der unterschiedlichen Wahl- bzw. Anstellungsbedingungen stünden die für sechs Jahre gewählten Hauptlehrer der Berufsschule in der Regel vollamtlich zur Verfügung, während die überwiegend in Teilzeit beschäftigten Lehrbeauftragten nur lose an die Schule gebunden seien. Aufgrund der Berufsschullehrerverordnung seien nur die Hauptlehrer grundsätzlich verpflichtet, ein volles Pensum mit 25-26 Lektionen pro Woche zu übernehmen (§ 19 BSLV); nur sie treffe rechtlich die Pflicht zur Übernahme von Stellvertretungen (§ 25 BSLV), die Wohnsitzpflicht (§ 29 BSLV) und die Bewilligungspflicht für Nebenbeschäftigungen (§ 27 BSLV).
c) Der Beschwerdeführer räumt ein, dass die besonderen Erfordernisse des Berufsschulunterrichts die Unterscheidung zwischen gewählten Hauptlehrern und befristet ernannten Lehrbeauftragten rechtfertigten; dies gelte allerdings nur für den berufskundlichen Unterricht, der oft von Lehrkräften erteilt werde, die eine hauptberufliche Tätigkeit in einem Betrieb ausübten, nicht aber für Lehrkräfte, die - wie er - allgemeinbildende Fächer unterrichteten. Für diese stelle der Berufsschulunterricht in der Regel die Existenzgrundlage dar; zudem sei die Anzahl der Schüler sowie der Fächer relativ konstant.
Wie bereits dargelegt, steht dem kantonalen Gesetz- bzw. Verordnungsgeber hinsichtlich Organisation und Besoldung im öffentlichen Dienst ein grosser Spielraum zu. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots ist er befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Einteilung und Besoldung von Lehrkräften massgebend sein sollen, und damit festzulegen, welche Kriterien eine Gleich- bzw. eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. Im vorliegenden Fall hat der Verordnungsgeber bei der Besoldungsfestsetzung nur die Schulart (Berufsschule), die Ausbildung (vgl. § 3 Abs. 2 BSLV) und den Status (Lehrbeauftragter oder Hauptlehrer) berücksichtigt und von einer weiteren Differenzierung nach der Art der unterrichteten Fächer abgesehen. Die grundsätzliche Gleichbehandlung von Lehrkräften berufskundlicher und allgemeinbildender Fächer entspricht dem doppelten Auftrag der Berufsschulen, die notwendigen theoretischen Grundlagen zur Ausübung des Berufs zu vermitteln und durch eine allgemeine Bildung die Entfaltung der Persönlichkeit zu fördern (Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 19. April 1978 über die Berufsbildung, BBG; SR 412.10), und dem grundsätzlich gleichen Stellenwert beider Fächergruppen für eine umfassende Berufsbildung. Grundsätzlich ist somit die vom Verordnungsgeber getroffene Unterscheidung zwischen den auf eine Amtsperiode von sechs Jahren gewählten, in der Regel voll der Berufsschule zur Verfügung stehenden Hauptlehrern und den auf kürzere Dauer ernannten, nur mit einem Teilpensum betrauten Lehrbeauftragten bei Berücksichtigung der besonderen Bedürfnisse des Berufsschulunterrichts verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, und zwar auch soweit, als sie die Lehrkräfte allgemeinbildender Fächer betrifft. Diesen steht von Verfassungs wegen kein genereller Anspruch darauf zu, als Hauptlehrer beschäftigt bzw. besoldungsmässig den Hauptlehrern gleichgestellt zu werden.
d) Der Beschwerdeführer ist allerdings der Auffassung, Statusunterschiede allein könnten eine unterschiedliche Besoldung nicht rechtfertigen. Auch wenn das öffentliche Interesse die Einreihung einer Lehrkraft in die Kategorie der Lehrbeauftragten rechtfertige, habe diese Anspruch auf das gleiche Gehalt, wenn sie dieselbe Leistung wie ein Hauptlehrer erbringe, dieselben Fähigkeiten besitze und denselben Belastungen ausgesetzt sei. Diese Voraussetzungen seien bei Lehrbeauftragten II mit abgeschlossener pädagogischer Ausbildung bzw. Lehrbeauftragten III - jedenfalls in den allgemeinbildenden Fächern - grundsätzlich gegeben und träfen insbesondere auch auf seine Person zu. Die vom Regierungsrat genannten rechtlichen Unterschiede zwischen Hauptlehrern und Lehrbeauftragten vermöchten angesichts der tatsächlichen Verhältnisse an den Berufsschulen eine unterschiedliche Besoldung nicht zu rechtfertigen: Die meisten Lehrbeauftragten in allgemeinbildenden Fächern würden es vorziehen, höhere Pensen zu erhalten, anstatt sich für schlechter bezahlte Stellvertretungen melden zu müssen, um einen Zusatzverdienst zu erhalten. Auf der anderen Seite nehme unter den Hauptlehrern der Trend zu Teilpensen zu. Die tatsächliche Belastung von Lehrbeauftragten mit Stellvertretungen, Verpflichtungen ausserhalb der eigentlichen Unterrichtsstunden und ähnlichem sei nicht geringer als diejenige der Hauptlehrer.
aa) Es mag zutreffen, dass im Fall des Beschwerdeführers hinsichtlich Ausbildung, Berufserfahrung, Verantwortung und Aufgabenbereich kein Unterschied zu Hauptlehrern an Berufsschulen besteht. Dass die Wahl zum Hauptlehrer eine entsprechende - in einem besonderen Wahlverfahren festzustellende - Qualifikation voraussetzt und diese Funktion in der Regel auch mit bestimmten zusätzlichen administrativen Aufgaben verbunden ist, darf jedoch bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung der gerügten Ungleichbehandlung nicht ausser acht gelassen werden. Es wäre auch realitätswidrig zu verlangen, dass der Status eines Beamten in diesem Zusammenhang völlig ohne Einfluss bleiben muss und die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt werden dürfe. Der für den öffentlichen Dienst typischen Zuordnung bestimmter Stellen zu bestimmten Besoldungsstufen ist ein gewisser Schematismus inhärent, da an typische generelle Merkmale und nicht oder nicht primär an die individuelle Leistung und den Einsatz des konkreten Beamten angeknüpft wird. Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz gemäss Art. 4 Abs. 1 BV belässt in diesem Bereich sowohl dem Gesetzgeber wie auch den für die Besoldungsfestsetzung im Einzelfall zuständigen Behörden einen gewissen Spielraum. Es ist nicht von vornherein unzulässig und verfassungswidrig, dem auf Amtsdauer gewählten Hauptlehrer eine höhere Besoldung zu gewähren als dem mit gleichen fachlichen Aufgaben betrauten Lehrbeauftragten, zumal mit dem Status des Hauptlehrers typischerweise gewisse zusätzliche Rechtspflichten verbunden sind (vgl. oben, E. 4b). Die Zulässigkeit solcher Unterschiede ist eine Frage des Masses (unveröffentlichter Entscheid i.S. E. B. vom 10. Dezember 1993, E. 5a/aa).
bb) Der Regierungsrat hat dargelegt, dass bei einem - wegen der unterschiedlichen Pensen und Jahresstufeneinteilungen rein theoretischen - Vergleich die Jahresgrundbesoldung eines Lehrbeauftragten in Kategorie B, Jahresstufe 8, Fr. 110'975.-- betrage, während ein Hauptlehrer Fr. 118'812.-- verdiene. Diese - vom Beschwerdeführer nicht bestrittene - Differenz von jährlich Fr. 7'837.--, d.h. rund 6,6%, gegenüber der Besoldung eines Hauptlehrers ist zwar nicht unerheblich, doch hält sie sich im Rahmen des Vertretbaren.
e) Der Beschwerdeführer wirft den zürcherischen Behörden vor, die Kategorie der Lehrbeauftragten zu missbrauchen und aus Kostengründen Lehrbeauftragte an Stelle von Hauptlehrern zu ernennen, auch wo dies nicht durch sachliche Bedürfnisse der Berufsschule gerechtfertigt sei. Die vom Regierungsrat genannten Zahlen sprechen jedoch gegen eine derartige Annahme: Im angefochtenen Entscheid wird, unter Berufung auf den Geschäftsbericht des Regierungsrates 1991, ausgeführt, dass trotz der hohen Zahl von Lehrbeauftragten (1637 gegenüber 446 Hauptlehrern) immerhin über 50% der Lektionen an Berufsschulen von Hauptlehrern erteilt werden. Daraus lässt sich ableiten, dass die Lehrbeauftragten in der Regel für provisorische Aufgaben bzw. zur Erteilung einzelner, spezifischer Lektionen eingesetzt werden.
Auch bei Betrachtung der konkreten Situation des Beschwerdeführers ergibt sich nichts anderes: Im Entscheid i.S. E. B. vom 10. Dezember 1993 betreffend Lehrkräfte an zürcherischen Mittelschulen hat das Bundesgericht erwogen, dass ein Anspruch auf Gleichbehandlung mit Hauptlehrern bei besonders langdauernden Lehrauftragsverhältnissen aus dem Rechtsgleichheitsgebot abgeleitet werden könne, sofern der Nachweis erbracht sei, dass sich der oder die betreffende Lehrbeauftragte hinsichtlich Ausbildung, Berufserfahrung, Verantwortung und Aufgabenbereich nicht von den Hauptlehrern unterscheide. Dabei wurde eine zeitliche Grenze von 15 Jahren in Betracht gezogen (a.a.O., E. 5a/dd). Diese Grenze war im vorliegenden Fall zum Zeitpunkt des regierungsrätlichen Entscheids längst nicht erreicht und ist auch heute noch nicht überschritten worden. | de | Art. 4 al. 1 Cst.; rémunération différente des maîtres titulaires et des maîtres chargés de cours dans les écoles professionnelles zurichoises. Au regard des différences de fonction et de statut des deux catégories d'enseignants, la rémunération différente des maîtres titulaires et des maîtres chargés de cours des écoles professionnelles zurichoises est compatible avec l'art. 4 al. 1 Cst., même lorsqu'il s'agit de branches de formation générale (consid. 4a-d).
Droit des maîtres chargés de cours à recevoir une rémunération égale à celle des maîtres titulaires après de longues années d'enseignement? (consid. 4e). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-102%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,583 | 121 I 102 | 121 I 102
Sachverhalt ab Seite 103
Die Zürcher Verordnung vom 1. Oktober 1986 über das Dienstverhältnis der Lehrer an Berufsschulen (in der Fassung vom 3. Oktober 1990; Berufsschullehrerverordnung, BSLV; Zürcher Gesetzessammlung 413.105) unterscheidet zwischen Hauptlehrern (vom Regierungsrat auf eine Amtsdauer von sechs Jahren gewählt; §§ 11 ff. BSLV), Lehrbeauftragten I und II (semesterweise durch die Schulleitung ernannt; §§ 15 f. BSLV) sowie Lehrbeauftragten III (durch die Aufsichtskommission mit einer garantierten Zahl von Lektionen für sechs Semester ernannt; § 17 BSLV). Die Lehrbeauftragten II mit abgeschlossener pädagogischer Ausbildung und die Lehrbeauftragten III werden besoldungsmässig grundsätzlich gleich behandelt (vgl. § 3 Abs. 2 BSLV); Hauptlehrer sind dagegen lohnmässig besser gestellt (vgl. § 2 BSLV).
K. unterrichtet seit Mai 1986 an der Abteilung "Druck-, Gestalter- und Malerberufe" der Allgemeinen Berufsschule Zürich die allgemeinbildenden Fächer Deutsch, Rechnen, Geschäfts- und Rechtskunde sowie Staats- und Wirtschaftskunde. Am 22. Februar 1991 eröffnete ihm das Amt für Berufsbildung auf seinen Wunsch seine Besoldungseinreihung als Lehrbeauftragter II, Kategorie B, mit begründeter Verfügung, wogegen er erfolglos an die Direktion für Volkswirtschaft und anschliessend an den Regierungsrat des Kantons Zürich rekurrierte.
Gegen den regierungsrätlichen Entscheid hat K. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 und Art. 22ter BV eingereicht. Das Bundesgericht weist diese ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. In der Sache rügt der Beschwerdeführer vor allem die Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes nach Art. 4 Abs. 1 BV aufgrund der unterschiedlichen Besoldung von Hauptlehrern und Lehrbeauftragten II und III an Berufsschulen. Damit verlangt der Beschwerdeführer eine vorfrageweise Überprüfung der Bestimmungen der kantonalen Berufsschulverordnung auf ihre Verfassungsmässigkeit, was im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde zulässig ist. Die Rüge, eine kantonale Norm widerspreche der Bundesverfassung, kann noch bei der Anfechtung eines diese Norm anwendenden Entscheides vorgebracht werden. Die allfällige Verfassungswidrigkeit der fraglichen Norm führt indessen in diesem Verfahren nicht zu deren Aufhebung, sondern hat lediglich zur Folge, dass die Vorschrift auf den Beschwerdeführer nicht angewendet und der gestützt auf sie ergangene Entscheid aufgehoben wird (BGE 117 Ia 97 E. 1 S. 99 f. mit Hinweis).
a) Ein Erlass verletzt den Grundsatz der Rechtsgleichheit und damit Art. 4 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird; vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbotes ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit (BGE 118 IV 192 E. 2e S. 195; BGE 117 Ia 97 E. 3a S. 101 mit Hinweisen). Dies gilt in besonderem Masse in Organisations- und Besoldungsfragen (BGE 121 I 49 E. 3b).
b) Der Regierungsrat hat ausgeführt, die Besoldung gemäss Hauptlehrertarif nach § 2 BSLV setze die Wahl als Hauptlehrer voraus. Die Unterscheidung zwischen auf Amtsdauer gewählten Hauptlehrern und befristet ernannten Lehrbeauftragten sei wegen der besonderen Erfordernisse des Berufsschulunterrichts notwendig (verschiedene Fächerkombinationen, stets schwankende Lehrlingszahlen, Interesse der Schulbehörde an einer möglichst guten Ausschöpfung der Berufspraxis der Lehrbeauftragten). Aufgrund der unterschiedlichen Wahl- bzw. Anstellungsbedingungen stünden die für sechs Jahre gewählten Hauptlehrer der Berufsschule in der Regel vollamtlich zur Verfügung, während die überwiegend in Teilzeit beschäftigten Lehrbeauftragten nur lose an die Schule gebunden seien. Aufgrund der Berufsschullehrerverordnung seien nur die Hauptlehrer grundsätzlich verpflichtet, ein volles Pensum mit 25-26 Lektionen pro Woche zu übernehmen (§ 19 BSLV); nur sie treffe rechtlich die Pflicht zur Übernahme von Stellvertretungen (§ 25 BSLV), die Wohnsitzpflicht (§ 29 BSLV) und die Bewilligungspflicht für Nebenbeschäftigungen (§ 27 BSLV).
c) Der Beschwerdeführer räumt ein, dass die besonderen Erfordernisse des Berufsschulunterrichts die Unterscheidung zwischen gewählten Hauptlehrern und befristet ernannten Lehrbeauftragten rechtfertigten; dies gelte allerdings nur für den berufskundlichen Unterricht, der oft von Lehrkräften erteilt werde, die eine hauptberufliche Tätigkeit in einem Betrieb ausübten, nicht aber für Lehrkräfte, die - wie er - allgemeinbildende Fächer unterrichteten. Für diese stelle der Berufsschulunterricht in der Regel die Existenzgrundlage dar; zudem sei die Anzahl der Schüler sowie der Fächer relativ konstant.
Wie bereits dargelegt, steht dem kantonalen Gesetz- bzw. Verordnungsgeber hinsichtlich Organisation und Besoldung im öffentlichen Dienst ein grosser Spielraum zu. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots ist er befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Einteilung und Besoldung von Lehrkräften massgebend sein sollen, und damit festzulegen, welche Kriterien eine Gleich- bzw. eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. Im vorliegenden Fall hat der Verordnungsgeber bei der Besoldungsfestsetzung nur die Schulart (Berufsschule), die Ausbildung (vgl. § 3 Abs. 2 BSLV) und den Status (Lehrbeauftragter oder Hauptlehrer) berücksichtigt und von einer weiteren Differenzierung nach der Art der unterrichteten Fächer abgesehen. Die grundsätzliche Gleichbehandlung von Lehrkräften berufskundlicher und allgemeinbildender Fächer entspricht dem doppelten Auftrag der Berufsschulen, die notwendigen theoretischen Grundlagen zur Ausübung des Berufs zu vermitteln und durch eine allgemeine Bildung die Entfaltung der Persönlichkeit zu fördern (Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 19. April 1978 über die Berufsbildung, BBG; SR 412.10), und dem grundsätzlich gleichen Stellenwert beider Fächergruppen für eine umfassende Berufsbildung. Grundsätzlich ist somit die vom Verordnungsgeber getroffene Unterscheidung zwischen den auf eine Amtsperiode von sechs Jahren gewählten, in der Regel voll der Berufsschule zur Verfügung stehenden Hauptlehrern und den auf kürzere Dauer ernannten, nur mit einem Teilpensum betrauten Lehrbeauftragten bei Berücksichtigung der besonderen Bedürfnisse des Berufsschulunterrichts verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, und zwar auch soweit, als sie die Lehrkräfte allgemeinbildender Fächer betrifft. Diesen steht von Verfassungs wegen kein genereller Anspruch darauf zu, als Hauptlehrer beschäftigt bzw. besoldungsmässig den Hauptlehrern gleichgestellt zu werden.
d) Der Beschwerdeführer ist allerdings der Auffassung, Statusunterschiede allein könnten eine unterschiedliche Besoldung nicht rechtfertigen. Auch wenn das öffentliche Interesse die Einreihung einer Lehrkraft in die Kategorie der Lehrbeauftragten rechtfertige, habe diese Anspruch auf das gleiche Gehalt, wenn sie dieselbe Leistung wie ein Hauptlehrer erbringe, dieselben Fähigkeiten besitze und denselben Belastungen ausgesetzt sei. Diese Voraussetzungen seien bei Lehrbeauftragten II mit abgeschlossener pädagogischer Ausbildung bzw. Lehrbeauftragten III - jedenfalls in den allgemeinbildenden Fächern - grundsätzlich gegeben und träfen insbesondere auch auf seine Person zu. Die vom Regierungsrat genannten rechtlichen Unterschiede zwischen Hauptlehrern und Lehrbeauftragten vermöchten angesichts der tatsächlichen Verhältnisse an den Berufsschulen eine unterschiedliche Besoldung nicht zu rechtfertigen: Die meisten Lehrbeauftragten in allgemeinbildenden Fächern würden es vorziehen, höhere Pensen zu erhalten, anstatt sich für schlechter bezahlte Stellvertretungen melden zu müssen, um einen Zusatzverdienst zu erhalten. Auf der anderen Seite nehme unter den Hauptlehrern der Trend zu Teilpensen zu. Die tatsächliche Belastung von Lehrbeauftragten mit Stellvertretungen, Verpflichtungen ausserhalb der eigentlichen Unterrichtsstunden und ähnlichem sei nicht geringer als diejenige der Hauptlehrer.
aa) Es mag zutreffen, dass im Fall des Beschwerdeführers hinsichtlich Ausbildung, Berufserfahrung, Verantwortung und Aufgabenbereich kein Unterschied zu Hauptlehrern an Berufsschulen besteht. Dass die Wahl zum Hauptlehrer eine entsprechende - in einem besonderen Wahlverfahren festzustellende - Qualifikation voraussetzt und diese Funktion in der Regel auch mit bestimmten zusätzlichen administrativen Aufgaben verbunden ist, darf jedoch bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung der gerügten Ungleichbehandlung nicht ausser acht gelassen werden. Es wäre auch realitätswidrig zu verlangen, dass der Status eines Beamten in diesem Zusammenhang völlig ohne Einfluss bleiben muss und die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt werden dürfe. Der für den öffentlichen Dienst typischen Zuordnung bestimmter Stellen zu bestimmten Besoldungsstufen ist ein gewisser Schematismus inhärent, da an typische generelle Merkmale und nicht oder nicht primär an die individuelle Leistung und den Einsatz des konkreten Beamten angeknüpft wird. Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz gemäss Art. 4 Abs. 1 BV belässt in diesem Bereich sowohl dem Gesetzgeber wie auch den für die Besoldungsfestsetzung im Einzelfall zuständigen Behörden einen gewissen Spielraum. Es ist nicht von vornherein unzulässig und verfassungswidrig, dem auf Amtsdauer gewählten Hauptlehrer eine höhere Besoldung zu gewähren als dem mit gleichen fachlichen Aufgaben betrauten Lehrbeauftragten, zumal mit dem Status des Hauptlehrers typischerweise gewisse zusätzliche Rechtspflichten verbunden sind (vgl. oben, E. 4b). Die Zulässigkeit solcher Unterschiede ist eine Frage des Masses (unveröffentlichter Entscheid i.S. E. B. vom 10. Dezember 1993, E. 5a/aa).
bb) Der Regierungsrat hat dargelegt, dass bei einem - wegen der unterschiedlichen Pensen und Jahresstufeneinteilungen rein theoretischen - Vergleich die Jahresgrundbesoldung eines Lehrbeauftragten in Kategorie B, Jahresstufe 8, Fr. 110'975.-- betrage, während ein Hauptlehrer Fr. 118'812.-- verdiene. Diese - vom Beschwerdeführer nicht bestrittene - Differenz von jährlich Fr. 7'837.--, d.h. rund 6,6%, gegenüber der Besoldung eines Hauptlehrers ist zwar nicht unerheblich, doch hält sie sich im Rahmen des Vertretbaren.
e) Der Beschwerdeführer wirft den zürcherischen Behörden vor, die Kategorie der Lehrbeauftragten zu missbrauchen und aus Kostengründen Lehrbeauftragte an Stelle von Hauptlehrern zu ernennen, auch wo dies nicht durch sachliche Bedürfnisse der Berufsschule gerechtfertigt sei. Die vom Regierungsrat genannten Zahlen sprechen jedoch gegen eine derartige Annahme: Im angefochtenen Entscheid wird, unter Berufung auf den Geschäftsbericht des Regierungsrates 1991, ausgeführt, dass trotz der hohen Zahl von Lehrbeauftragten (1637 gegenüber 446 Hauptlehrern) immerhin über 50% der Lektionen an Berufsschulen von Hauptlehrern erteilt werden. Daraus lässt sich ableiten, dass die Lehrbeauftragten in der Regel für provisorische Aufgaben bzw. zur Erteilung einzelner, spezifischer Lektionen eingesetzt werden.
Auch bei Betrachtung der konkreten Situation des Beschwerdeführers ergibt sich nichts anderes: Im Entscheid i.S. E. B. vom 10. Dezember 1993 betreffend Lehrkräfte an zürcherischen Mittelschulen hat das Bundesgericht erwogen, dass ein Anspruch auf Gleichbehandlung mit Hauptlehrern bei besonders langdauernden Lehrauftragsverhältnissen aus dem Rechtsgleichheitsgebot abgeleitet werden könne, sofern der Nachweis erbracht sei, dass sich der oder die betreffende Lehrbeauftragte hinsichtlich Ausbildung, Berufserfahrung, Verantwortung und Aufgabenbereich nicht von den Hauptlehrern unterscheide. Dabei wurde eine zeitliche Grenze von 15 Jahren in Betracht gezogen (a.a.O., E. 5a/dd). Diese Grenze war im vorliegenden Fall zum Zeitpunkt des regierungsrätlichen Entscheids längst nicht erreicht und ist auch heute noch nicht überschritten worden. | de | Art. 4 cpv. 1 Cost.; diversa retribuzione dei docenti nominati e dei docenti incaricati nelle scuole professionali zurighesi. Considerate le differenze relative alla funzione e allo statuto delle due classe di docenti, la diversa retribuzione dei docenti nominati e di quelli incaricati nelle scuole professionali zurighesi è compatibile con l'art. 4 cpv. 1 Cost., e ciò anche quando si tratta di materie facenti parte dell'insegnamento di base (consid. 4a-d).
Diritto dei docenti incaricati di ottenere una retribuzione uguale a quella dei docenti nominati dopo un lungo periodo d'insegnamento? (consid. 4e). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-102%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 108
A.- Die in New York domizilierte I. Inc. reichte am 13. September 1993 beim Kantonsgericht Zug gegen die N. AG, Steinhausen, eine Forderungsklage über US $ 7'726'142.-- zuzüglich Zins ein. Auf Begehren der Beklagten verpflichtete das Kantonsgericht die Klägerin mit Beschluss vom 2. Dezember 1993, im Umfang von Fr. 168'700.-- Sicherheit für eine allfällige Parteientschädigung zu leisten.
Die Beschwerde, welche die I. Inc. gegen diesen Beschluss erhob, wies die Justizkommission des Obergerichts des Kantons Zug am 15. September 1994 ab.
B.- Gegen den Entscheid der Justizkommission hat die I. Inc. staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Nach § 43 Abs. 1 ZPO/ZG kann der Kläger unter anderem dann zur Sicherstellung der Parteientschädigung verpflichtet werden, wenn er in der Schweiz keinen festen Wohnsitz hat. Gestützt auf diese Bestimmung haben die kantonalen Instanzen die Kautionspflicht der Beschwerdeführerin, die ihren Sitz in New York hat, bejaht. Damit haben sie nach Ansicht der Beschwerdeführerin gegen den Staatsvertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Nordamerika vom 17. Dezember 1850/21. Juli 1855 (SR 0.142.113.361) verstossen und überdies Art. 4 BV verletzt.
2. Der genannte Staatsvertrag verpflichtet beide Vertragsstaaten, die Bürger des anderen Landes "auf dem Fusse gegenseitiger Gleichheit zuzulassen und zu behandeln", und bestimmt insbesondere, dass diese "freien Zutritt zu den Gerichtshöfen" haben und "vor Gericht, in gleicher Weise wie ein Eingeborner, ihre Rechte verfolgen" können (Art. I Abs. 1). Das Bundesgericht hat es in BGE 60 I 220 (E. 5 S. 226 ff.) abgelehnt, aus der Garantie des freien Zugangs zu den Gerichten einen Anspruch des in den Vereinigten Staaten wohnhaften Amerikaners darauf abzuleiten, von der Pflicht zur Leistung einer Prozesskaution wegen auswärtigen Wohnsitzes befreit zu werden. In BGE 76 I 111 (E. 3 S. 120) hat es diese Auffassung in einem obiter dictum - jedenfalls im Ergebnis - bestätigt. Die Lehre sowie die Praxis anderer Bundesbehörden und kantonaler Gerichte schliessen sich der bundesgerichtlichen Rechtsprechung an (DUTOIT/KNOEPFLER/LALIVE/MERCIER, Répertoire de droit international privé suisse, Bd. III., S. 41 ff. Rz. 53 ff.; HANSJÖRG STUTZER, Die Kautionspflicht im zürcherischen Zivilprozess, Diss. Zürich 1980, S. 68 ff., je mit weiteren Hinweisen; ferner LEUCH/MARBACH/KELLERHALS, Komm. ZPO/BE, 4. Aufl. 1995, N. 4f zu Art. 70; STRÄULI/MESSMER, Komm. ZPO/ZH, 2. Aufl. 1982, N. 10 zu § 73; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, N. 2.2 zu Art. 150 am Ende; OGer TG in SJZ 62/1966, S. 160 f.; CJ GE in SJ 1984, S. 200 ff.; kritisch GERHARD WALTER, Internationales Zivilprozessrecht der Schweiz, S. 240).
Der vorliegende Fall gibt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keinen Anlass, von der bisherigen Rechtsprechung abzuweichen. Die Kautionspflicht nach § 43 Abs. 1 ZPO/ZG beruht - wie diejenige nach Art. 150 Abs. 2 OG und nach den entsprechenden Vorschriften anderer kantonaler Zivilprozessordnungen (vgl. die Übersicht bei VOGEL, Grundriss des Zivilprozessrechts, 3. Aufl. 1992, S. 364 Rz. 38) - auf dem folgenden Grundgedanken: Der Kläger entscheidet über die Anhebung des Prozesses. Er hat es in der Hand, die Aussichten einer erfolgreichen Durchsetzung seiner Ansprüche gegen das Risiko abzuwägen, für die Kosten allenfalls auch bei Obsiegen keinen Ersatz zu erlangen. Der Beklagte geht demgegenüber die Kostenrisiken des Prozesses in der Regel nicht freiwillig ein. Er soll daher vor der Gefahr geschützt werden, dass seine Parteikosten trotz Obsiegens an ihm hängen bleiben, weil die ihm zugesprochene Parteientschädigung sich als uneinbringlich erweist (STUTZER, a.a.O., S. 9). Diese Gefahr besteht insbesondere, wenn der Kläger im Ausland ansässig ist, da dort Kostenentscheide schweizerischer Gerichte nicht ohne weiteres vollstreckt werden können. § 43 Abs. 1 ZPO/ZG sieht deshalb für diesen Fall vor, dass der Kläger zur Sicherstellung der Parteientschädigung verhalten werden kann (WALDER, Einführung in das internationale Zivilprozessrecht der Schweiz, S. 243 Rz. 4; vgl. auch BGE 60 I 220 E. 5 S. 227). Dem Grundgedanken dieser Kautionspflicht entspricht, dass sie sich einzig aus dem ausländischen Wohnsitz des Klägers ergibt, mithin unabhängig von dessen Staatsangehörigkeit besteht. Kautionspflichtig sind folglich auch Schweizer mit Wohnsitz im Ausland (vgl. zur entsprechenden Regelung in St. Gallen DUTOIT/KNOEPFLER/LALIVE/MERCIER, a.a.O., S. 43 N. 60; in Zürich STRÄULI/MESSMER, a.a.O., N. 7 zu § 73; im Thurgau SJZ 62/1966, S. 160 f.; im Bund BGE 80 II 94 f. sowie POUDRET, N. 2.2 zu Art. 150; siehe ferner auch RAINER ISLER, Die Kautionspflicht im schweizerischen Zivilprozessrecht, Diss. Zürich 1967, S. 13).
Unter diesen Umständen kann von einer Ungleichbehandlung der Beschwerdeführerin keine Rede sein. Die kantonalen Instanzen haben die Beschwerdeführerin nicht wegen ihrer rechtlichen Zugehörigkeit zum amerikanischen Staat, sondern wegen ihres ausländischen Sitzes zur Sicherstellung einer allfälligen Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin verpflichtet. Die gleiche Kautionspflicht hätte auch einem in New York wohnhaften schweizerischen Staatsangehörigen auferlegt werden können. Das angefochtene Urteil knüpft den Zugang der Beschwerdeführerin zu den Gerichten des Kantons Zug somit nicht an strengere Voraussetzungen, als sie für Auslandschweizer gelten. Der Entscheid hält deshalb sowohl vor Art. 4 BV als auch vor Art. I Abs. 1 des Staatsvertrages mit den Vereinigten Staaten stand.
3. Was die Beschwerdeführerin vorbringt, vermag zu keinem anderen Schluss zu führen:
a) In BGE 60 I 220 ff. war die Tragweite des Staatsvertrages in bezug auf das Waadtländer Zivilprozessrecht zu beurteilen. Dieses sieht die Kautionspflicht wegen auswärtigen Wohnsitzes nur für Ausländer und nicht auch für Schweizer vor (Art. 81 aZPO/VD; ebenso Art. 95 Abs. 1 der geltenden ZPO/VD). Es stellte sich daher die Frage, wieweit Amerikaner mit Wohnsitz ausserhalb der Schweiz im Ausland wohnhaften Schweizern gleichzustellen und aus diesem Grund von der Kautionspflicht zu befreien sind. Das Bundesgericht ging davon aus, dass ein Anspruch von Amerikanern auf Gleichbehandlung nur soweit besteht, als Schweizern im betreffenden amerikanischen Bundesstaat Gegenrecht gewährt wird (E. 5 S. 228; ebenso die Waadtländer Praxis: POUDRET/WURZBURGER/HALDY, Komm. ZPO/VD, 3. Aufl. 1991, N. 1 zu Art. 95 am Ende). Die Erwägungen, die BGE 60 I 220 ff. zur "reziproken Gleichbehandlung" anführt, erklären sich demnach aus der besonderen Ausgestaltung der "cautio judicatum solvi" in der Waadtländer Zivilprozessordnung. Sie lassen sich entgegen dem, was die Beschwerdeführerin und auch die Justizkommission anzunehmen scheinen, nicht auf den vorliegenden Fall übertragen. Da nach Zuger Recht auch Auslandschweizer kautionspflichtig sind, fällt hier eine Ungleichbehandlung zwischen diesen und Amerikanern mit Wohnsitz ausserhalb der Schweiz zum vornherein ausser Betracht (E. 2 hievor).
Für den Ausgang der Streitsache spielt deshalb keine Rolle, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang in der Schweiz wohnhafte Schweizer in New York zur Leistung von Prozesskautionen verpflichtet werden können. Die Behauptungen und Beweisangebote, welche die Beschwerdeführerin im kantonalen Beschwerdeverfahren zu dieser Frage vorgebracht hat, erweisen sich als unerheblich. Die Beschwerdeführerin rügt daher vergeblich, die Justizkommission habe diese Vorbringen zu Unrecht als verspätet zurückgewiesen und den Staatsvertrag sowie das Willkürverbot von Art. 4 BV verletzt, indem sie die Rechtslage nach New Yorker Recht nicht überprüft habe. All diese Rügen stossen ins Leere. Der in diesem Zusammenhang zusätzlich erhobene Vorwurf einer Gehörsverweigerung ist ebenfalls unbegründet; denn ein Anspruch der Parteien darauf, dass das Gericht ihre Behauptungen hört und sorgfältig prüft und die von ihnen angebotenen Beweise abnimmt, besteht nur für rechtserhebliche Vorbringen (BGE 119 Ib 492 E. 4b/bb S. 505; BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109 f., je mit Hinweisen).
b) In BGE 76 I 111 ff. ist das Bundesgericht davon ausgegangen, dass amerikanische Staatsbürger aufgrund des Staatsvertrages in jedem Kanton gleich zu behandeln sind wie Bürger eines anderen Kantons. Auch dieser Grundsatz ist entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall nicht berührt, da das Zuger Recht im Hinblick auf die Kautionspflicht gar nicht zwischen Schweizern, seien sie Bürger des Kantons Zug oder eines andern Kantons, und Ausländern unterscheidet. Die Beschwerdeführerin geht fehl, wenn sie aus dem Staatsvertrag eine Pflicht der Zuger Gerichte ableiten möchte, in den Vereinigten Staaten ansässige Personen Schweizern mit Wohnsitz in einem anderen Kanton gleichzustellen. Der Staatsvertrag verbietet bloss eine Ungleichbehandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit, verpflichtet die Behörden hingegen nicht, Personen, die ihren Wohnsitz im anderen Vertragsstaat haben, gleich wie im Inland Ansässige zu behandeln (vgl. E. 2 hievor; missverständlich insoweit BGE 76 I 111 E. 3 S. 119 f. und BGE 23 I 490 E. 4 und 5 S. 496; unrichtig GERHARD WALTER, a.a.O., S. 240).
c) Da die Kautionspflicht gemäss § 43 Abs. 1 ZPO/ZG auch Auslandschweizer trifft, würde die Auffassung der Beschwerdeführerin im übrigen auf eine Privilegierung von Amerikanern mit Wohnsitz in den Vereinigten Staaten gegenüber dort wohnhaften Schweizern hinauslaufen. Das aber kann nicht Sinn und Zweck des Staatsvertrages sein (DUTOIT/KNOEPFLER/LALIVE/MERCIER, a.a.O., S. 42 f. Rz. 58 und 60; STUTZER, a.a.O., S. 70, je mit weiteren Hinweisen; OGer TG in SJZ 62/1966, S. 160 f.).
d) Schliesslich übersieht die Beschwerdeführerin, dass sich der Staatsvertrag zwischen der Schweiz und den Vereinigten Staaten wesentlich von den Staatsverträgen unterscheidet, die - wie insbesondere die Haager Zivilprozessrechts-Übereinkunft (SR 0.274.12; die Vereinigten Staaten sind diesem multilateralen Vertrag bisher nicht beigetreten) - den Kautionsgrund des fehlenden inländischen Wohnsitzes im Verhältnis zwischen den einzelnen Vertragsstaaten beseitigen. Diese Verträge sehen nämlich gleichzeitig vor, dass Kostenentscheide, die in einem der Vertragsstaaten ergangen sind, auch von den anderen Vertragsstaaten zu vollstrecken sind (Art. 17-19 der Haager Übereinkunft; zu weiteren Staatsverträgen STUTZER, a.a.O., S. 46 ff.). Das ist das notwendige Gegenstück zum Verzicht auf die Auferlegung von Prozesskautionen (BGE 94 I 358 E. 4, S. 363 mit Hinweisen). Denn erst wenn gewährleistet ist, dass eine dem Beklagten zugesprochene Parteientschädigung im Wohnsitzstaat des Klägers vollstreckt werden kann, entfällt die Gefahr, der die Kautionspflicht wegen ausländischen Wohnsitzes begegnen soll (vgl. E. 2 hievor). Der Staatsvertrag zwischen der Schweiz und den Vereinigten Staaten aber enthält keine Bestimmung über die Vollstreckung von Kostenentscheiden. Es verbietet sich deshalb auch aus diesem Grund, aus dem "freien Zutritt zu den Gerichtshöfen", wie ihn der Staatsvertrag garantiert, abzuleiten, dass einem in den Vereinigten Staaten ansässigen amerikanischen Kläger keine Prozesskaution auferlegt werden dürfte (STUTZER, a.a.O., S. 68 und 70; vgl. auch BGE 60 I 220 E. 5 S. 227). | de | Art. 4 BV; Staatsvertrag von 1850/1855 mit den Vereinigten Staaten von Amerika (SR 0.142.113.361). Tragweite der Garantien des freien Zugangs zu den Gerichten und der Gleichbehandlung in bezug auf die Pflicht des im Ausland wohnhaften Klägers zur Sicherstellung der Parteikosten des Beklagten. | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-108%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 108
A.- Die in New York domizilierte I. Inc. reichte am 13. September 1993 beim Kantonsgericht Zug gegen die N. AG, Steinhausen, eine Forderungsklage über US $ 7'726'142.-- zuzüglich Zins ein. Auf Begehren der Beklagten verpflichtete das Kantonsgericht die Klägerin mit Beschluss vom 2. Dezember 1993, im Umfang von Fr. 168'700.-- Sicherheit für eine allfällige Parteientschädigung zu leisten.
Die Beschwerde, welche die I. Inc. gegen diesen Beschluss erhob, wies die Justizkommission des Obergerichts des Kantons Zug am 15. September 1994 ab.
B.- Gegen den Entscheid der Justizkommission hat die I. Inc. staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Nach § 43 Abs. 1 ZPO/ZG kann der Kläger unter anderem dann zur Sicherstellung der Parteientschädigung verpflichtet werden, wenn er in der Schweiz keinen festen Wohnsitz hat. Gestützt auf diese Bestimmung haben die kantonalen Instanzen die Kautionspflicht der Beschwerdeführerin, die ihren Sitz in New York hat, bejaht. Damit haben sie nach Ansicht der Beschwerdeführerin gegen den Staatsvertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Nordamerika vom 17. Dezember 1850/21. Juli 1855 (SR 0.142.113.361) verstossen und überdies Art. 4 BV verletzt.
2. Der genannte Staatsvertrag verpflichtet beide Vertragsstaaten, die Bürger des anderen Landes "auf dem Fusse gegenseitiger Gleichheit zuzulassen und zu behandeln", und bestimmt insbesondere, dass diese "freien Zutritt zu den Gerichtshöfen" haben und "vor Gericht, in gleicher Weise wie ein Eingeborner, ihre Rechte verfolgen" können (Art. I Abs. 1). Das Bundesgericht hat es in BGE 60 I 220 (E. 5 S. 226 ff.) abgelehnt, aus der Garantie des freien Zugangs zu den Gerichten einen Anspruch des in den Vereinigten Staaten wohnhaften Amerikaners darauf abzuleiten, von der Pflicht zur Leistung einer Prozesskaution wegen auswärtigen Wohnsitzes befreit zu werden. In BGE 76 I 111 (E. 3 S. 120) hat es diese Auffassung in einem obiter dictum - jedenfalls im Ergebnis - bestätigt. Die Lehre sowie die Praxis anderer Bundesbehörden und kantonaler Gerichte schliessen sich der bundesgerichtlichen Rechtsprechung an (DUTOIT/KNOEPFLER/LALIVE/MERCIER, Répertoire de droit international privé suisse, Bd. III., S. 41 ff. Rz. 53 ff.; HANSJÖRG STUTZER, Die Kautionspflicht im zürcherischen Zivilprozess, Diss. Zürich 1980, S. 68 ff., je mit weiteren Hinweisen; ferner LEUCH/MARBACH/KELLERHALS, Komm. ZPO/BE, 4. Aufl. 1995, N. 4f zu Art. 70; STRÄULI/MESSMER, Komm. ZPO/ZH, 2. Aufl. 1982, N. 10 zu § 73; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, N. 2.2 zu Art. 150 am Ende; OGer TG in SJZ 62/1966, S. 160 f.; CJ GE in SJ 1984, S. 200 ff.; kritisch GERHARD WALTER, Internationales Zivilprozessrecht der Schweiz, S. 240).
Der vorliegende Fall gibt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keinen Anlass, von der bisherigen Rechtsprechung abzuweichen. Die Kautionspflicht nach § 43 Abs. 1 ZPO/ZG beruht - wie diejenige nach Art. 150 Abs. 2 OG und nach den entsprechenden Vorschriften anderer kantonaler Zivilprozessordnungen (vgl. die Übersicht bei VOGEL, Grundriss des Zivilprozessrechts, 3. Aufl. 1992, S. 364 Rz. 38) - auf dem folgenden Grundgedanken: Der Kläger entscheidet über die Anhebung des Prozesses. Er hat es in der Hand, die Aussichten einer erfolgreichen Durchsetzung seiner Ansprüche gegen das Risiko abzuwägen, für die Kosten allenfalls auch bei Obsiegen keinen Ersatz zu erlangen. Der Beklagte geht demgegenüber die Kostenrisiken des Prozesses in der Regel nicht freiwillig ein. Er soll daher vor der Gefahr geschützt werden, dass seine Parteikosten trotz Obsiegens an ihm hängen bleiben, weil die ihm zugesprochene Parteientschädigung sich als uneinbringlich erweist (STUTZER, a.a.O., S. 9). Diese Gefahr besteht insbesondere, wenn der Kläger im Ausland ansässig ist, da dort Kostenentscheide schweizerischer Gerichte nicht ohne weiteres vollstreckt werden können. § 43 Abs. 1 ZPO/ZG sieht deshalb für diesen Fall vor, dass der Kläger zur Sicherstellung der Parteientschädigung verhalten werden kann (WALDER, Einführung in das internationale Zivilprozessrecht der Schweiz, S. 243 Rz. 4; vgl. auch BGE 60 I 220 E. 5 S. 227). Dem Grundgedanken dieser Kautionspflicht entspricht, dass sie sich einzig aus dem ausländischen Wohnsitz des Klägers ergibt, mithin unabhängig von dessen Staatsangehörigkeit besteht. Kautionspflichtig sind folglich auch Schweizer mit Wohnsitz im Ausland (vgl. zur entsprechenden Regelung in St. Gallen DUTOIT/KNOEPFLER/LALIVE/MERCIER, a.a.O., S. 43 N. 60; in Zürich STRÄULI/MESSMER, a.a.O., N. 7 zu § 73; im Thurgau SJZ 62/1966, S. 160 f.; im Bund BGE 80 II 94 f. sowie POUDRET, N. 2.2 zu Art. 150; siehe ferner auch RAINER ISLER, Die Kautionspflicht im schweizerischen Zivilprozessrecht, Diss. Zürich 1967, S. 13).
Unter diesen Umständen kann von einer Ungleichbehandlung der Beschwerdeführerin keine Rede sein. Die kantonalen Instanzen haben die Beschwerdeführerin nicht wegen ihrer rechtlichen Zugehörigkeit zum amerikanischen Staat, sondern wegen ihres ausländischen Sitzes zur Sicherstellung einer allfälligen Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin verpflichtet. Die gleiche Kautionspflicht hätte auch einem in New York wohnhaften schweizerischen Staatsangehörigen auferlegt werden können. Das angefochtene Urteil knüpft den Zugang der Beschwerdeführerin zu den Gerichten des Kantons Zug somit nicht an strengere Voraussetzungen, als sie für Auslandschweizer gelten. Der Entscheid hält deshalb sowohl vor Art. 4 BV als auch vor Art. I Abs. 1 des Staatsvertrages mit den Vereinigten Staaten stand.
3. Was die Beschwerdeführerin vorbringt, vermag zu keinem anderen Schluss zu führen:
a) In BGE 60 I 220 ff. war die Tragweite des Staatsvertrages in bezug auf das Waadtländer Zivilprozessrecht zu beurteilen. Dieses sieht die Kautionspflicht wegen auswärtigen Wohnsitzes nur für Ausländer und nicht auch für Schweizer vor (Art. 81 aZPO/VD; ebenso Art. 95 Abs. 1 der geltenden ZPO/VD). Es stellte sich daher die Frage, wieweit Amerikaner mit Wohnsitz ausserhalb der Schweiz im Ausland wohnhaften Schweizern gleichzustellen und aus diesem Grund von der Kautionspflicht zu befreien sind. Das Bundesgericht ging davon aus, dass ein Anspruch von Amerikanern auf Gleichbehandlung nur soweit besteht, als Schweizern im betreffenden amerikanischen Bundesstaat Gegenrecht gewährt wird (E. 5 S. 228; ebenso die Waadtländer Praxis: POUDRET/WURZBURGER/HALDY, Komm. ZPO/VD, 3. Aufl. 1991, N. 1 zu Art. 95 am Ende). Die Erwägungen, die BGE 60 I 220 ff. zur "reziproken Gleichbehandlung" anführt, erklären sich demnach aus der besonderen Ausgestaltung der "cautio judicatum solvi" in der Waadtländer Zivilprozessordnung. Sie lassen sich entgegen dem, was die Beschwerdeführerin und auch die Justizkommission anzunehmen scheinen, nicht auf den vorliegenden Fall übertragen. Da nach Zuger Recht auch Auslandschweizer kautionspflichtig sind, fällt hier eine Ungleichbehandlung zwischen diesen und Amerikanern mit Wohnsitz ausserhalb der Schweiz zum vornherein ausser Betracht (E. 2 hievor).
Für den Ausgang der Streitsache spielt deshalb keine Rolle, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang in der Schweiz wohnhafte Schweizer in New York zur Leistung von Prozesskautionen verpflichtet werden können. Die Behauptungen und Beweisangebote, welche die Beschwerdeführerin im kantonalen Beschwerdeverfahren zu dieser Frage vorgebracht hat, erweisen sich als unerheblich. Die Beschwerdeführerin rügt daher vergeblich, die Justizkommission habe diese Vorbringen zu Unrecht als verspätet zurückgewiesen und den Staatsvertrag sowie das Willkürverbot von Art. 4 BV verletzt, indem sie die Rechtslage nach New Yorker Recht nicht überprüft habe. All diese Rügen stossen ins Leere. Der in diesem Zusammenhang zusätzlich erhobene Vorwurf einer Gehörsverweigerung ist ebenfalls unbegründet; denn ein Anspruch der Parteien darauf, dass das Gericht ihre Behauptungen hört und sorgfältig prüft und die von ihnen angebotenen Beweise abnimmt, besteht nur für rechtserhebliche Vorbringen (BGE 119 Ib 492 E. 4b/bb S. 505; BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109 f., je mit Hinweisen).
b) In BGE 76 I 111 ff. ist das Bundesgericht davon ausgegangen, dass amerikanische Staatsbürger aufgrund des Staatsvertrages in jedem Kanton gleich zu behandeln sind wie Bürger eines anderen Kantons. Auch dieser Grundsatz ist entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall nicht berührt, da das Zuger Recht im Hinblick auf die Kautionspflicht gar nicht zwischen Schweizern, seien sie Bürger des Kantons Zug oder eines andern Kantons, und Ausländern unterscheidet. Die Beschwerdeführerin geht fehl, wenn sie aus dem Staatsvertrag eine Pflicht der Zuger Gerichte ableiten möchte, in den Vereinigten Staaten ansässige Personen Schweizern mit Wohnsitz in einem anderen Kanton gleichzustellen. Der Staatsvertrag verbietet bloss eine Ungleichbehandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit, verpflichtet die Behörden hingegen nicht, Personen, die ihren Wohnsitz im anderen Vertragsstaat haben, gleich wie im Inland Ansässige zu behandeln (vgl. E. 2 hievor; missverständlich insoweit BGE 76 I 111 E. 3 S. 119 f. und BGE 23 I 490 E. 4 und 5 S. 496; unrichtig GERHARD WALTER, a.a.O., S. 240).
c) Da die Kautionspflicht gemäss § 43 Abs. 1 ZPO/ZG auch Auslandschweizer trifft, würde die Auffassung der Beschwerdeführerin im übrigen auf eine Privilegierung von Amerikanern mit Wohnsitz in den Vereinigten Staaten gegenüber dort wohnhaften Schweizern hinauslaufen. Das aber kann nicht Sinn und Zweck des Staatsvertrages sein (DUTOIT/KNOEPFLER/LALIVE/MERCIER, a.a.O., S. 42 f. Rz. 58 und 60; STUTZER, a.a.O., S. 70, je mit weiteren Hinweisen; OGer TG in SJZ 62/1966, S. 160 f.).
d) Schliesslich übersieht die Beschwerdeführerin, dass sich der Staatsvertrag zwischen der Schweiz und den Vereinigten Staaten wesentlich von den Staatsverträgen unterscheidet, die - wie insbesondere die Haager Zivilprozessrechts-Übereinkunft (SR 0.274.12; die Vereinigten Staaten sind diesem multilateralen Vertrag bisher nicht beigetreten) - den Kautionsgrund des fehlenden inländischen Wohnsitzes im Verhältnis zwischen den einzelnen Vertragsstaaten beseitigen. Diese Verträge sehen nämlich gleichzeitig vor, dass Kostenentscheide, die in einem der Vertragsstaaten ergangen sind, auch von den anderen Vertragsstaaten zu vollstrecken sind (Art. 17-19 der Haager Übereinkunft; zu weiteren Staatsverträgen STUTZER, a.a.O., S. 46 ff.). Das ist das notwendige Gegenstück zum Verzicht auf die Auferlegung von Prozesskautionen (BGE 94 I 358 E. 4, S. 363 mit Hinweisen). Denn erst wenn gewährleistet ist, dass eine dem Beklagten zugesprochene Parteientschädigung im Wohnsitzstaat des Klägers vollstreckt werden kann, entfällt die Gefahr, der die Kautionspflicht wegen ausländischen Wohnsitzes begegnen soll (vgl. E. 2 hievor). Der Staatsvertrag zwischen der Schweiz und den Vereinigten Staaten aber enthält keine Bestimmung über die Vollstreckung von Kostenentscheiden. Es verbietet sich deshalb auch aus diesem Grund, aus dem "freien Zutritt zu den Gerichtshöfen", wie ihn der Staatsvertrag garantiert, abzuleiten, dass einem in den Vereinigten Staaten ansässigen amerikanischen Kläger keine Prozesskaution auferlegt werden dürfte (STUTZER, a.a.O., S. 68 und 70; vgl. auch BGE 60 I 220 E. 5 S. 227). | de | Art. 4 Cst.; Traité de 1850/1855 avec les Etats-Unis de l'Amérique du Nord (RS 0.142.113.361). Portée des garanties du libre accès aux tribunaux et de l'égalité de traitement en relation avec l'obligation du demandeur domicilié à l'étranger de fournir des sûretés pour les dépens du défendeur. | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-108%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,586 | 121 I 108 | 121 I 108
Sachverhalt ab Seite 108
A.- Die in New York domizilierte I. Inc. reichte am 13. September 1993 beim Kantonsgericht Zug gegen die N. AG, Steinhausen, eine Forderungsklage über US $ 7'726'142.-- zuzüglich Zins ein. Auf Begehren der Beklagten verpflichtete das Kantonsgericht die Klägerin mit Beschluss vom 2. Dezember 1993, im Umfang von Fr. 168'700.-- Sicherheit für eine allfällige Parteientschädigung zu leisten.
Die Beschwerde, welche die I. Inc. gegen diesen Beschluss erhob, wies die Justizkommission des Obergerichts des Kantons Zug am 15. September 1994 ab.
B.- Gegen den Entscheid der Justizkommission hat die I. Inc. staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden
Erwägungen
Erwägungen:
1. Nach § 43 Abs. 1 ZPO/ZG kann der Kläger unter anderem dann zur Sicherstellung der Parteientschädigung verpflichtet werden, wenn er in der Schweiz keinen festen Wohnsitz hat. Gestützt auf diese Bestimmung haben die kantonalen Instanzen die Kautionspflicht der Beschwerdeführerin, die ihren Sitz in New York hat, bejaht. Damit haben sie nach Ansicht der Beschwerdeführerin gegen den Staatsvertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Nordamerika vom 17. Dezember 1850/21. Juli 1855 (SR 0.142.113.361) verstossen und überdies Art. 4 BV verletzt.
2. Der genannte Staatsvertrag verpflichtet beide Vertragsstaaten, die Bürger des anderen Landes "auf dem Fusse gegenseitiger Gleichheit zuzulassen und zu behandeln", und bestimmt insbesondere, dass diese "freien Zutritt zu den Gerichtshöfen" haben und "vor Gericht, in gleicher Weise wie ein Eingeborner, ihre Rechte verfolgen" können (Art. I Abs. 1). Das Bundesgericht hat es in BGE 60 I 220 (E. 5 S. 226 ff.) abgelehnt, aus der Garantie des freien Zugangs zu den Gerichten einen Anspruch des in den Vereinigten Staaten wohnhaften Amerikaners darauf abzuleiten, von der Pflicht zur Leistung einer Prozesskaution wegen auswärtigen Wohnsitzes befreit zu werden. In BGE 76 I 111 (E. 3 S. 120) hat es diese Auffassung in einem obiter dictum - jedenfalls im Ergebnis - bestätigt. Die Lehre sowie die Praxis anderer Bundesbehörden und kantonaler Gerichte schliessen sich der bundesgerichtlichen Rechtsprechung an (DUTOIT/KNOEPFLER/LALIVE/MERCIER, Répertoire de droit international privé suisse, Bd. III., S. 41 ff. Rz. 53 ff.; HANSJÖRG STUTZER, Die Kautionspflicht im zürcherischen Zivilprozess, Diss. Zürich 1980, S. 68 ff., je mit weiteren Hinweisen; ferner LEUCH/MARBACH/KELLERHALS, Komm. ZPO/BE, 4. Aufl. 1995, N. 4f zu Art. 70; STRÄULI/MESSMER, Komm. ZPO/ZH, 2. Aufl. 1982, N. 10 zu § 73; POUDRET, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, N. 2.2 zu Art. 150 am Ende; OGer TG in SJZ 62/1966, S. 160 f.; CJ GE in SJ 1984, S. 200 ff.; kritisch GERHARD WALTER, Internationales Zivilprozessrecht der Schweiz, S. 240).
Der vorliegende Fall gibt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keinen Anlass, von der bisherigen Rechtsprechung abzuweichen. Die Kautionspflicht nach § 43 Abs. 1 ZPO/ZG beruht - wie diejenige nach Art. 150 Abs. 2 OG und nach den entsprechenden Vorschriften anderer kantonaler Zivilprozessordnungen (vgl. die Übersicht bei VOGEL, Grundriss des Zivilprozessrechts, 3. Aufl. 1992, S. 364 Rz. 38) - auf dem folgenden Grundgedanken: Der Kläger entscheidet über die Anhebung des Prozesses. Er hat es in der Hand, die Aussichten einer erfolgreichen Durchsetzung seiner Ansprüche gegen das Risiko abzuwägen, für die Kosten allenfalls auch bei Obsiegen keinen Ersatz zu erlangen. Der Beklagte geht demgegenüber die Kostenrisiken des Prozesses in der Regel nicht freiwillig ein. Er soll daher vor der Gefahr geschützt werden, dass seine Parteikosten trotz Obsiegens an ihm hängen bleiben, weil die ihm zugesprochene Parteientschädigung sich als uneinbringlich erweist (STUTZER, a.a.O., S. 9). Diese Gefahr besteht insbesondere, wenn der Kläger im Ausland ansässig ist, da dort Kostenentscheide schweizerischer Gerichte nicht ohne weiteres vollstreckt werden können. § 43 Abs. 1 ZPO/ZG sieht deshalb für diesen Fall vor, dass der Kläger zur Sicherstellung der Parteientschädigung verhalten werden kann (WALDER, Einführung in das internationale Zivilprozessrecht der Schweiz, S. 243 Rz. 4; vgl. auch BGE 60 I 220 E. 5 S. 227). Dem Grundgedanken dieser Kautionspflicht entspricht, dass sie sich einzig aus dem ausländischen Wohnsitz des Klägers ergibt, mithin unabhängig von dessen Staatsangehörigkeit besteht. Kautionspflichtig sind folglich auch Schweizer mit Wohnsitz im Ausland (vgl. zur entsprechenden Regelung in St. Gallen DUTOIT/KNOEPFLER/LALIVE/MERCIER, a.a.O., S. 43 N. 60; in Zürich STRÄULI/MESSMER, a.a.O., N. 7 zu § 73; im Thurgau SJZ 62/1966, S. 160 f.; im Bund BGE 80 II 94 f. sowie POUDRET, N. 2.2 zu Art. 150; siehe ferner auch RAINER ISLER, Die Kautionspflicht im schweizerischen Zivilprozessrecht, Diss. Zürich 1967, S. 13).
Unter diesen Umständen kann von einer Ungleichbehandlung der Beschwerdeführerin keine Rede sein. Die kantonalen Instanzen haben die Beschwerdeführerin nicht wegen ihrer rechtlichen Zugehörigkeit zum amerikanischen Staat, sondern wegen ihres ausländischen Sitzes zur Sicherstellung einer allfälligen Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin verpflichtet. Die gleiche Kautionspflicht hätte auch einem in New York wohnhaften schweizerischen Staatsangehörigen auferlegt werden können. Das angefochtene Urteil knüpft den Zugang der Beschwerdeführerin zu den Gerichten des Kantons Zug somit nicht an strengere Voraussetzungen, als sie für Auslandschweizer gelten. Der Entscheid hält deshalb sowohl vor Art. 4 BV als auch vor Art. I Abs. 1 des Staatsvertrages mit den Vereinigten Staaten stand.
3. Was die Beschwerdeführerin vorbringt, vermag zu keinem anderen Schluss zu führen:
a) In BGE 60 I 220 ff. war die Tragweite des Staatsvertrages in bezug auf das Waadtländer Zivilprozessrecht zu beurteilen. Dieses sieht die Kautionspflicht wegen auswärtigen Wohnsitzes nur für Ausländer und nicht auch für Schweizer vor (Art. 81 aZPO/VD; ebenso Art. 95 Abs. 1 der geltenden ZPO/VD). Es stellte sich daher die Frage, wieweit Amerikaner mit Wohnsitz ausserhalb der Schweiz im Ausland wohnhaften Schweizern gleichzustellen und aus diesem Grund von der Kautionspflicht zu befreien sind. Das Bundesgericht ging davon aus, dass ein Anspruch von Amerikanern auf Gleichbehandlung nur soweit besteht, als Schweizern im betreffenden amerikanischen Bundesstaat Gegenrecht gewährt wird (E. 5 S. 228; ebenso die Waadtländer Praxis: POUDRET/WURZBURGER/HALDY, Komm. ZPO/VD, 3. Aufl. 1991, N. 1 zu Art. 95 am Ende). Die Erwägungen, die BGE 60 I 220 ff. zur "reziproken Gleichbehandlung" anführt, erklären sich demnach aus der besonderen Ausgestaltung der "cautio judicatum solvi" in der Waadtländer Zivilprozessordnung. Sie lassen sich entgegen dem, was die Beschwerdeführerin und auch die Justizkommission anzunehmen scheinen, nicht auf den vorliegenden Fall übertragen. Da nach Zuger Recht auch Auslandschweizer kautionspflichtig sind, fällt hier eine Ungleichbehandlung zwischen diesen und Amerikanern mit Wohnsitz ausserhalb der Schweiz zum vornherein ausser Betracht (E. 2 hievor).
Für den Ausgang der Streitsache spielt deshalb keine Rolle, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang in der Schweiz wohnhafte Schweizer in New York zur Leistung von Prozesskautionen verpflichtet werden können. Die Behauptungen und Beweisangebote, welche die Beschwerdeführerin im kantonalen Beschwerdeverfahren zu dieser Frage vorgebracht hat, erweisen sich als unerheblich. Die Beschwerdeführerin rügt daher vergeblich, die Justizkommission habe diese Vorbringen zu Unrecht als verspätet zurückgewiesen und den Staatsvertrag sowie das Willkürverbot von Art. 4 BV verletzt, indem sie die Rechtslage nach New Yorker Recht nicht überprüft habe. All diese Rügen stossen ins Leere. Der in diesem Zusammenhang zusätzlich erhobene Vorwurf einer Gehörsverweigerung ist ebenfalls unbegründet; denn ein Anspruch der Parteien darauf, dass das Gericht ihre Behauptungen hört und sorgfältig prüft und die von ihnen angebotenen Beweise abnimmt, besteht nur für rechtserhebliche Vorbringen (BGE 119 Ib 492 E. 4b/bb S. 505; BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109 f., je mit Hinweisen).
b) In BGE 76 I 111 ff. ist das Bundesgericht davon ausgegangen, dass amerikanische Staatsbürger aufgrund des Staatsvertrages in jedem Kanton gleich zu behandeln sind wie Bürger eines anderen Kantons. Auch dieser Grundsatz ist entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall nicht berührt, da das Zuger Recht im Hinblick auf die Kautionspflicht gar nicht zwischen Schweizern, seien sie Bürger des Kantons Zug oder eines andern Kantons, und Ausländern unterscheidet. Die Beschwerdeführerin geht fehl, wenn sie aus dem Staatsvertrag eine Pflicht der Zuger Gerichte ableiten möchte, in den Vereinigten Staaten ansässige Personen Schweizern mit Wohnsitz in einem anderen Kanton gleichzustellen. Der Staatsvertrag verbietet bloss eine Ungleichbehandlung aufgrund der Staatsangehörigkeit, verpflichtet die Behörden hingegen nicht, Personen, die ihren Wohnsitz im anderen Vertragsstaat haben, gleich wie im Inland Ansässige zu behandeln (vgl. E. 2 hievor; missverständlich insoweit BGE 76 I 111 E. 3 S. 119 f. und BGE 23 I 490 E. 4 und 5 S. 496; unrichtig GERHARD WALTER, a.a.O., S. 240).
c) Da die Kautionspflicht gemäss § 43 Abs. 1 ZPO/ZG auch Auslandschweizer trifft, würde die Auffassung der Beschwerdeführerin im übrigen auf eine Privilegierung von Amerikanern mit Wohnsitz in den Vereinigten Staaten gegenüber dort wohnhaften Schweizern hinauslaufen. Das aber kann nicht Sinn und Zweck des Staatsvertrages sein (DUTOIT/KNOEPFLER/LALIVE/MERCIER, a.a.O., S. 42 f. Rz. 58 und 60; STUTZER, a.a.O., S. 70, je mit weiteren Hinweisen; OGer TG in SJZ 62/1966, S. 160 f.).
d) Schliesslich übersieht die Beschwerdeführerin, dass sich der Staatsvertrag zwischen der Schweiz und den Vereinigten Staaten wesentlich von den Staatsverträgen unterscheidet, die - wie insbesondere die Haager Zivilprozessrechts-Übereinkunft (SR 0.274.12; die Vereinigten Staaten sind diesem multilateralen Vertrag bisher nicht beigetreten) - den Kautionsgrund des fehlenden inländischen Wohnsitzes im Verhältnis zwischen den einzelnen Vertragsstaaten beseitigen. Diese Verträge sehen nämlich gleichzeitig vor, dass Kostenentscheide, die in einem der Vertragsstaaten ergangen sind, auch von den anderen Vertragsstaaten zu vollstrecken sind (Art. 17-19 der Haager Übereinkunft; zu weiteren Staatsverträgen STUTZER, a.a.O., S. 46 ff.). Das ist das notwendige Gegenstück zum Verzicht auf die Auferlegung von Prozesskautionen (BGE 94 I 358 E. 4, S. 363 mit Hinweisen). Denn erst wenn gewährleistet ist, dass eine dem Beklagten zugesprochene Parteientschädigung im Wohnsitzstaat des Klägers vollstreckt werden kann, entfällt die Gefahr, der die Kautionspflicht wegen ausländischen Wohnsitzes begegnen soll (vgl. E. 2 hievor). Der Staatsvertrag zwischen der Schweiz und den Vereinigten Staaten aber enthält keine Bestimmung über die Vollstreckung von Kostenentscheiden. Es verbietet sich deshalb auch aus diesem Grund, aus dem "freien Zutritt zu den Gerichtshöfen", wie ihn der Staatsvertrag garantiert, abzuleiten, dass einem in den Vereinigten Staaten ansässigen amerikanischen Kläger keine Prozesskaution auferlegt werden dürfte (STUTZER, a.a.O., S. 68 und 70; vgl. auch BGE 60 I 220 E. 5 S. 227). | de | Art. 4 Cost.; Trattato del 1850/1855 con gli Stati Uniti dell'America settentrionale (RS 0.142.113.361). Portata delle garanzie di libero accesso ai tribunali e di parità di trattamento in relazione all'obbligo dell'attore domiciliato all'estero di fornire garanzie per le ripetibili del convenuto. | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-108%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,587 | 121 I 113 | 121 I 113
Sachverhalt ab Seite 113
Die Anklagekammer des Obergerichts des Kantons Bern hob mit Beschluss vom 21. Juli 1994 die Strafverfolgung gegen S. wegen vorsätzlicher Tötung und wegen qualifizierten Raubes auf und sprach ihm eine Entschädigung zu. Die Anklagekammer verfügte weiter, dass der Staat Bern dem amtlichen Verteidiger, Fürsprecher K., 3/4 des Anwaltshonorars sowie die Auslagen zu bezahlen habe. Die gesetzlichen Rück- und Nachforderungsrechte schloss sie aus.
Mit gleichem Beschluss hob die Anklagekammer ebenfalls die Strafverfolgung gegen Z. wegen Gehilfenschaft evtl. Mittäterschaft zu qualifiziertem Raub und wegen falschen Zeugnisses auf, auferlegte ihm einen Teil der Verfahrenskosten und sprach ihm eine Entschädigung zu. Die Anklagekammer verfügte weiter, dass der Staat Bern den amtlichen Verteidiger, Fürsprecher L., 3/4 des Anwaltshonorars sowie die Auslagen zu bezahlen habe. Für die Hälfte der auszurichtenden Anwaltsentschädigung behielt sie die "gesetzlichen Rück- und Nachforderungsrechte gemäss Art. 42 Abs. 2 StrV in Verbindung mit Art. 82 Abs. 2 und 3 ZPO" vor.
Gegen diesen Beschluss der Anklagekammer des Obergerichts des Kantons Bern führen S., Z., K. und L. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer werfen der Anklagekammer Willkür vor, weil sie ihnen lediglich drei Viertel und nicht das volle Anwaltshonorar zugesprochen habe.
a) Willkür liegt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht hebt einen kantonalen Entscheid wegen materieller Rechtsverweigerung nur auf, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 119 Ia 113 E. 3a mit Hinweisen).
b) Nach Art. 202 Abs. 1 des Gesetzes über das Strafverfahren des Kantons Bern vom 20. Mai 1928 (StrV) ist im Aufhebungsbeschluss darüber zu entscheiden, ob dem Angeschuldigten für die durch die Untersuchung verursachten Nachteile und für die Verteidigungskosten eine Entschädigung gebührt. Hierüber, wie auch über das Mass der Entschädigung, ist nach Billigkeitsgründen zu befinden.
Die Anklagekammer verweigerte S. und Z. eine Entschädigung für Verteidigungskosten mit der Begründung, ihre amtlichen Verteidiger seien aus der Staatskasse im Umfang von drei Vierteln der Gebühr plus Auslagen zu entschädigen. Sie brachte damit stillschweigend zum Ausdruck, dass den Angeschuldigten hinsichtlich den Verteidigungskosten keine Entschädigung auszurichten sei, weil ihnen insoweit auch kein Nachteil entstanden sei.
c) Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Anwendung von Art. 202 Abs. 1 StrV. Sie machen geltend, die umstrittene Bestimmung enthalte keine Anhaltspunkte für eine unterschiedliche Behandlung von Entschädigungsansprüchen für Honorarforderungen amtlicher und privat beigezogener Anwälte. Die Praxis der Anklagekammer führe zum stossenden Resultat, dass der amtlich verteidigte und vollumfänglich obsiegende Angeschuldigte entgegen dem klaren Wortlaut von Art. 202 StrV keine Entschädigung für die Verteidigungskosten erhalte. Dadurch werde der Staat in unterschiedlichem Masse entschädigungspflichtig, je nachdem, ob der Angeschuldigte privat oder amtlich verteidigt sei. Ausserdem werde der amtliche Verteidiger im Falle eines vollständigen Obsiegens seines Klienten schlechter gestellt, als wenn letzterem ganz oder teilweise die Kosten auferlegt würden. Diesfalls hätte er für das restliche Honorarviertel ein Nachforderungsrecht im Sinne von Art. 42 Abs. 2 StrV.
d) Art. 202 Abs. 1 StrV regelt den Entschädigungsanspruch des Angeschuldigten gegenüber dem Staat für die durch eine Untersuchung verursachten Nachteile. Für eine unterschiedliche Behandlung von Entschädigungsansprüchen für Honorarforderungen amtlicher und privat beigezogener Verteidiger lassen sich dieser Bestimmung keine Anhaltspunkte entnehmen.
Für die Entschädigung des amtlichen Verteidigers verweist Art. 42 Abs. 2 StrV auf das Dekret vom 6. November 1973 über die Anwaltsgebühren (DAG). Dort wird in Art. 17 Abs. 1 (laut der für den vorliegenden Fall massgebenden Fassung) festgesetzt, dass der amtlich bestellte Anwalt in Zivil-, Straf- und Verwaltungsrechtssachen drei Viertel der tarifmässigen Gebühren aus der Staatskasse bezieht. Nach Art. 18 DAG kann der amtlich bestellte Anwalt seine Entschädigung vom Staat auch dann verlangen, wenn die von ihm vertretene Partei obsiegt, die Eintreibung der Kostenforderung vom Prozessgegner gemäss Art. 82 ZPO aber erfolglos bleibt oder aussichtslos erscheint. Danach kann der amtliche Anwalt einer obsiegenden Partei seine Entschädigung nur dann vom Staat verlangen, wenn die Eintreibung der Kostenforderung vom Prozessgegner gemäss Art. 82 ZPO erfolglos bleibt oder aussichtslos erscheint. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall - mit dem Staat als "Prozessgegner" - nicht erfüllt.
Den kantonalen Bestimmungen lassen sich somit keine Anhaltspunkte entnehmen, die auf eine unterschiedliche Behandlung der Entschädigungsansprüche der amtlich oder privat verteidigten obsiegenden Angeschuldigten hinweisen würden. Dies führt dazu, dass die Verteidigungskosten nach dem Prinzip des Obsiegens bzw. Verlierens zu verlegen sind. Mit Blick auf Art. 202 StrV heisst das, dass die Höhe des Entschädigungsanspruchs des obsiegenden Angeschuldigten unabhängig davon festzusetzen ist, ob er privat oder amtlich verteidigt war.
Die Lösung des angefochtenen Entscheids würde auch eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen einem amtlichen Verteidiger bei Freispruch oder Aufhebung der Strafverfolgung ohne Kostenfolge und einem obsiegenden amtlichen Anwalt in einem Zivilprozess oder in der Verwaltungsrechtspflege (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 3. Mai 1993, in BVR 1994 S. 281 ff.) bewirken, in welchen Verfahren die unterliegende Partei zu einem vollständigen Parteikostenersatz verpflichtet wird. Hinzu käme eine weitere Ungleichbehandlung gegenüber dem amtlichen Verteidiger, dessen Klienten die Kosten ganz oder teilweise auferlegt werden. Im Falle einer Kostenauferlegung an seinen Klienten hätte der amtliche Verteidiger unter den Voraussetzungen von Art. 42 Abs. 2 StrV in Verbindung mit Art. 82 Abs. 3 und 4 ZPO zusätzlich zum Entschädigungsanspruch gegenüber dem Staat ein Nachforderungsrecht gegen seinen Klienten auf den vom Staat nicht übernommenen Teil der tarifmässigen Gebühren (vgl. Art. 17 Abs. 1 DAG).
e) Da sich für die von der Anklagekammer gewählte Lösung den kantonalen Bestimmungen keine Anhaltspunkte entnehmen lassen und diese Lösung ausserdem zu der unter Erwägung 3d erwähnten ungerechtfertigten Ungleichbehandlung führt, hat die Anklagekammer Art. 202 Abs. 1 StrV willkürlich ausgelegt, indem sie den Beschwerdeführern nicht die vollständigen Verteidigungskosten als Entschädigung zusprach. | de | Art. 4 BV und Art. 202 des Gesetzes über das Strafverfahren des Kantons Bern (StrV); Entschädigung des amtlichen Verteidigers bei Aufhebung der Strafverfolgung. Willkürliche Anwendung von Art. 202 StrV, dem amtlichen Verteidiger eines obsiegenden Angeschuldigten lediglich 3/4 des entsprechenden Anwaltshonorars zuzusprechen. | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-113%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,588 | 121 I 113 | 121 I 113
Sachverhalt ab Seite 113
Die Anklagekammer des Obergerichts des Kantons Bern hob mit Beschluss vom 21. Juli 1994 die Strafverfolgung gegen S. wegen vorsätzlicher Tötung und wegen qualifizierten Raubes auf und sprach ihm eine Entschädigung zu. Die Anklagekammer verfügte weiter, dass der Staat Bern dem amtlichen Verteidiger, Fürsprecher K., 3/4 des Anwaltshonorars sowie die Auslagen zu bezahlen habe. Die gesetzlichen Rück- und Nachforderungsrechte schloss sie aus.
Mit gleichem Beschluss hob die Anklagekammer ebenfalls die Strafverfolgung gegen Z. wegen Gehilfenschaft evtl. Mittäterschaft zu qualifiziertem Raub und wegen falschen Zeugnisses auf, auferlegte ihm einen Teil der Verfahrenskosten und sprach ihm eine Entschädigung zu. Die Anklagekammer verfügte weiter, dass der Staat Bern den amtlichen Verteidiger, Fürsprecher L., 3/4 des Anwaltshonorars sowie die Auslagen zu bezahlen habe. Für die Hälfte der auszurichtenden Anwaltsentschädigung behielt sie die "gesetzlichen Rück- und Nachforderungsrechte gemäss Art. 42 Abs. 2 StrV in Verbindung mit Art. 82 Abs. 2 und 3 ZPO" vor.
Gegen diesen Beschluss der Anklagekammer des Obergerichts des Kantons Bern führen S., Z., K. und L. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer werfen der Anklagekammer Willkür vor, weil sie ihnen lediglich drei Viertel und nicht das volle Anwaltshonorar zugesprochen habe.
a) Willkür liegt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht hebt einen kantonalen Entscheid wegen materieller Rechtsverweigerung nur auf, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 119 Ia 113 E. 3a mit Hinweisen).
b) Nach Art. 202 Abs. 1 des Gesetzes über das Strafverfahren des Kantons Bern vom 20. Mai 1928 (StrV) ist im Aufhebungsbeschluss darüber zu entscheiden, ob dem Angeschuldigten für die durch die Untersuchung verursachten Nachteile und für die Verteidigungskosten eine Entschädigung gebührt. Hierüber, wie auch über das Mass der Entschädigung, ist nach Billigkeitsgründen zu befinden.
Die Anklagekammer verweigerte S. und Z. eine Entschädigung für Verteidigungskosten mit der Begründung, ihre amtlichen Verteidiger seien aus der Staatskasse im Umfang von drei Vierteln der Gebühr plus Auslagen zu entschädigen. Sie brachte damit stillschweigend zum Ausdruck, dass den Angeschuldigten hinsichtlich den Verteidigungskosten keine Entschädigung auszurichten sei, weil ihnen insoweit auch kein Nachteil entstanden sei.
c) Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Anwendung von Art. 202 Abs. 1 StrV. Sie machen geltend, die umstrittene Bestimmung enthalte keine Anhaltspunkte für eine unterschiedliche Behandlung von Entschädigungsansprüchen für Honorarforderungen amtlicher und privat beigezogener Anwälte. Die Praxis der Anklagekammer führe zum stossenden Resultat, dass der amtlich verteidigte und vollumfänglich obsiegende Angeschuldigte entgegen dem klaren Wortlaut von Art. 202 StrV keine Entschädigung für die Verteidigungskosten erhalte. Dadurch werde der Staat in unterschiedlichem Masse entschädigungspflichtig, je nachdem, ob der Angeschuldigte privat oder amtlich verteidigt sei. Ausserdem werde der amtliche Verteidiger im Falle eines vollständigen Obsiegens seines Klienten schlechter gestellt, als wenn letzterem ganz oder teilweise die Kosten auferlegt würden. Diesfalls hätte er für das restliche Honorarviertel ein Nachforderungsrecht im Sinne von Art. 42 Abs. 2 StrV.
d) Art. 202 Abs. 1 StrV regelt den Entschädigungsanspruch des Angeschuldigten gegenüber dem Staat für die durch eine Untersuchung verursachten Nachteile. Für eine unterschiedliche Behandlung von Entschädigungsansprüchen für Honorarforderungen amtlicher und privat beigezogener Verteidiger lassen sich dieser Bestimmung keine Anhaltspunkte entnehmen.
Für die Entschädigung des amtlichen Verteidigers verweist Art. 42 Abs. 2 StrV auf das Dekret vom 6. November 1973 über die Anwaltsgebühren (DAG). Dort wird in Art. 17 Abs. 1 (laut der für den vorliegenden Fall massgebenden Fassung) festgesetzt, dass der amtlich bestellte Anwalt in Zivil-, Straf- und Verwaltungsrechtssachen drei Viertel der tarifmässigen Gebühren aus der Staatskasse bezieht. Nach Art. 18 DAG kann der amtlich bestellte Anwalt seine Entschädigung vom Staat auch dann verlangen, wenn die von ihm vertretene Partei obsiegt, die Eintreibung der Kostenforderung vom Prozessgegner gemäss Art. 82 ZPO aber erfolglos bleibt oder aussichtslos erscheint. Danach kann der amtliche Anwalt einer obsiegenden Partei seine Entschädigung nur dann vom Staat verlangen, wenn die Eintreibung der Kostenforderung vom Prozessgegner gemäss Art. 82 ZPO erfolglos bleibt oder aussichtslos erscheint. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall - mit dem Staat als "Prozessgegner" - nicht erfüllt.
Den kantonalen Bestimmungen lassen sich somit keine Anhaltspunkte entnehmen, die auf eine unterschiedliche Behandlung der Entschädigungsansprüche der amtlich oder privat verteidigten obsiegenden Angeschuldigten hinweisen würden. Dies führt dazu, dass die Verteidigungskosten nach dem Prinzip des Obsiegens bzw. Verlierens zu verlegen sind. Mit Blick auf Art. 202 StrV heisst das, dass die Höhe des Entschädigungsanspruchs des obsiegenden Angeschuldigten unabhängig davon festzusetzen ist, ob er privat oder amtlich verteidigt war.
Die Lösung des angefochtenen Entscheids würde auch eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen einem amtlichen Verteidiger bei Freispruch oder Aufhebung der Strafverfolgung ohne Kostenfolge und einem obsiegenden amtlichen Anwalt in einem Zivilprozess oder in der Verwaltungsrechtspflege (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 3. Mai 1993, in BVR 1994 S. 281 ff.) bewirken, in welchen Verfahren die unterliegende Partei zu einem vollständigen Parteikostenersatz verpflichtet wird. Hinzu käme eine weitere Ungleichbehandlung gegenüber dem amtlichen Verteidiger, dessen Klienten die Kosten ganz oder teilweise auferlegt werden. Im Falle einer Kostenauferlegung an seinen Klienten hätte der amtliche Verteidiger unter den Voraussetzungen von Art. 42 Abs. 2 StrV in Verbindung mit Art. 82 Abs. 3 und 4 ZPO zusätzlich zum Entschädigungsanspruch gegenüber dem Staat ein Nachforderungsrecht gegen seinen Klienten auf den vom Staat nicht übernommenen Teil der tarifmässigen Gebühren (vgl. Art. 17 Abs. 1 DAG).
e) Da sich für die von der Anklagekammer gewählte Lösung den kantonalen Bestimmungen keine Anhaltspunkte entnehmen lassen und diese Lösung ausserdem zu der unter Erwägung 3d erwähnten ungerechtfertigten Ungleichbehandlung führt, hat die Anklagekammer Art. 202 Abs. 1 StrV willkürlich ausgelegt, indem sie den Beschwerdeführern nicht die vollständigen Verteidigungskosten als Entschädigung zusprach. | de | Art. 4 Cst. et art. 202 du code de procédure pénale du canton de Berne (CPP); rémunération de l'avocat d'office en cas de non-lieu. En allouant à l'avocat d'office de l'inculpé qui obtient gain de cause 3/4 seulement des honoraires prévus, l'autorité a appliqué arbitrairement l'art. 202 CPP. | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-113%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,589 | 121 I 113 | 121 I 113
Sachverhalt ab Seite 113
Die Anklagekammer des Obergerichts des Kantons Bern hob mit Beschluss vom 21. Juli 1994 die Strafverfolgung gegen S. wegen vorsätzlicher Tötung und wegen qualifizierten Raubes auf und sprach ihm eine Entschädigung zu. Die Anklagekammer verfügte weiter, dass der Staat Bern dem amtlichen Verteidiger, Fürsprecher K., 3/4 des Anwaltshonorars sowie die Auslagen zu bezahlen habe. Die gesetzlichen Rück- und Nachforderungsrechte schloss sie aus.
Mit gleichem Beschluss hob die Anklagekammer ebenfalls die Strafverfolgung gegen Z. wegen Gehilfenschaft evtl. Mittäterschaft zu qualifiziertem Raub und wegen falschen Zeugnisses auf, auferlegte ihm einen Teil der Verfahrenskosten und sprach ihm eine Entschädigung zu. Die Anklagekammer verfügte weiter, dass der Staat Bern den amtlichen Verteidiger, Fürsprecher L., 3/4 des Anwaltshonorars sowie die Auslagen zu bezahlen habe. Für die Hälfte der auszurichtenden Anwaltsentschädigung behielt sie die "gesetzlichen Rück- und Nachforderungsrechte gemäss Art. 42 Abs. 2 StrV in Verbindung mit Art. 82 Abs. 2 und 3 ZPO" vor.
Gegen diesen Beschluss der Anklagekammer des Obergerichts des Kantons Bern führen S., Z., K. und L. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführer werfen der Anklagekammer Willkür vor, weil sie ihnen lediglich drei Viertel und nicht das volle Anwaltshonorar zugesprochen habe.
a) Willkür liegt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht hebt einen kantonalen Entscheid wegen materieller Rechtsverweigerung nur auf, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 119 Ia 113 E. 3a mit Hinweisen).
b) Nach Art. 202 Abs. 1 des Gesetzes über das Strafverfahren des Kantons Bern vom 20. Mai 1928 (StrV) ist im Aufhebungsbeschluss darüber zu entscheiden, ob dem Angeschuldigten für die durch die Untersuchung verursachten Nachteile und für die Verteidigungskosten eine Entschädigung gebührt. Hierüber, wie auch über das Mass der Entschädigung, ist nach Billigkeitsgründen zu befinden.
Die Anklagekammer verweigerte S. und Z. eine Entschädigung für Verteidigungskosten mit der Begründung, ihre amtlichen Verteidiger seien aus der Staatskasse im Umfang von drei Vierteln der Gebühr plus Auslagen zu entschädigen. Sie brachte damit stillschweigend zum Ausdruck, dass den Angeschuldigten hinsichtlich den Verteidigungskosten keine Entschädigung auszurichten sei, weil ihnen insoweit auch kein Nachteil entstanden sei.
c) Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Anwendung von Art. 202 Abs. 1 StrV. Sie machen geltend, die umstrittene Bestimmung enthalte keine Anhaltspunkte für eine unterschiedliche Behandlung von Entschädigungsansprüchen für Honorarforderungen amtlicher und privat beigezogener Anwälte. Die Praxis der Anklagekammer führe zum stossenden Resultat, dass der amtlich verteidigte und vollumfänglich obsiegende Angeschuldigte entgegen dem klaren Wortlaut von Art. 202 StrV keine Entschädigung für die Verteidigungskosten erhalte. Dadurch werde der Staat in unterschiedlichem Masse entschädigungspflichtig, je nachdem, ob der Angeschuldigte privat oder amtlich verteidigt sei. Ausserdem werde der amtliche Verteidiger im Falle eines vollständigen Obsiegens seines Klienten schlechter gestellt, als wenn letzterem ganz oder teilweise die Kosten auferlegt würden. Diesfalls hätte er für das restliche Honorarviertel ein Nachforderungsrecht im Sinne von Art. 42 Abs. 2 StrV.
d) Art. 202 Abs. 1 StrV regelt den Entschädigungsanspruch des Angeschuldigten gegenüber dem Staat für die durch eine Untersuchung verursachten Nachteile. Für eine unterschiedliche Behandlung von Entschädigungsansprüchen für Honorarforderungen amtlicher und privat beigezogener Verteidiger lassen sich dieser Bestimmung keine Anhaltspunkte entnehmen.
Für die Entschädigung des amtlichen Verteidigers verweist Art. 42 Abs. 2 StrV auf das Dekret vom 6. November 1973 über die Anwaltsgebühren (DAG). Dort wird in Art. 17 Abs. 1 (laut der für den vorliegenden Fall massgebenden Fassung) festgesetzt, dass der amtlich bestellte Anwalt in Zivil-, Straf- und Verwaltungsrechtssachen drei Viertel der tarifmässigen Gebühren aus der Staatskasse bezieht. Nach Art. 18 DAG kann der amtlich bestellte Anwalt seine Entschädigung vom Staat auch dann verlangen, wenn die von ihm vertretene Partei obsiegt, die Eintreibung der Kostenforderung vom Prozessgegner gemäss Art. 82 ZPO aber erfolglos bleibt oder aussichtslos erscheint. Danach kann der amtliche Anwalt einer obsiegenden Partei seine Entschädigung nur dann vom Staat verlangen, wenn die Eintreibung der Kostenforderung vom Prozessgegner gemäss Art. 82 ZPO erfolglos bleibt oder aussichtslos erscheint. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall - mit dem Staat als "Prozessgegner" - nicht erfüllt.
Den kantonalen Bestimmungen lassen sich somit keine Anhaltspunkte entnehmen, die auf eine unterschiedliche Behandlung der Entschädigungsansprüche der amtlich oder privat verteidigten obsiegenden Angeschuldigten hinweisen würden. Dies führt dazu, dass die Verteidigungskosten nach dem Prinzip des Obsiegens bzw. Verlierens zu verlegen sind. Mit Blick auf Art. 202 StrV heisst das, dass die Höhe des Entschädigungsanspruchs des obsiegenden Angeschuldigten unabhängig davon festzusetzen ist, ob er privat oder amtlich verteidigt war.
Die Lösung des angefochtenen Entscheids würde auch eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen einem amtlichen Verteidiger bei Freispruch oder Aufhebung der Strafverfolgung ohne Kostenfolge und einem obsiegenden amtlichen Anwalt in einem Zivilprozess oder in der Verwaltungsrechtspflege (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 3. Mai 1993, in BVR 1994 S. 281 ff.) bewirken, in welchen Verfahren die unterliegende Partei zu einem vollständigen Parteikostenersatz verpflichtet wird. Hinzu käme eine weitere Ungleichbehandlung gegenüber dem amtlichen Verteidiger, dessen Klienten die Kosten ganz oder teilweise auferlegt werden. Im Falle einer Kostenauferlegung an seinen Klienten hätte der amtliche Verteidiger unter den Voraussetzungen von Art. 42 Abs. 2 StrV in Verbindung mit Art. 82 Abs. 3 und 4 ZPO zusätzlich zum Entschädigungsanspruch gegenüber dem Staat ein Nachforderungsrecht gegen seinen Klienten auf den vom Staat nicht übernommenen Teil der tarifmässigen Gebühren (vgl. Art. 17 Abs. 1 DAG).
e) Da sich für die von der Anklagekammer gewählte Lösung den kantonalen Bestimmungen keine Anhaltspunkte entnehmen lassen und diese Lösung ausserdem zu der unter Erwägung 3d erwähnten ungerechtfertigten Ungleichbehandlung führt, hat die Anklagekammer Art. 202 Abs. 1 StrV willkürlich ausgelegt, indem sie den Beschwerdeführern nicht die vollständigen Verteidigungskosten als Entschädigung zusprach. | de | Art. 4 Cost. e art. 202 del codice di procedura penale del Canton Berna (CPP); retribuzione dell'avvocato d'ufficio in caso di decisione di non doversi procedere. Accordando all'avvocato d'ufficio del prevenuto che è stato scagionato solo i 3/4 dell'onorario previsto, l'autorità ha applicato in maniera arbitraria l'art. 202 CPP. | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-113%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,590 | 121 I 117 | 121 I 117
Sachverhalt ab Seite 118
Nahe dem Ortszentrum der Gemeinde Rorschacherberg liegt das Gebiet "Bleiche/Steigrübli". Es befindet sich in Hanglage und fällt nach Norden ab. Gemäss geltendem Zonenplan ist es teils der Wohnzone für zweigeschossige und teils der Wohnzone für dreigeschossige Bauten zugewiesen. Für einen Abschnitt besteht zudem ein Gestaltungsplan mit "Besonderen Vorschriften" von 1974 sowie Änderungen von 1982 und 1983.
Dieser Plan sieht unter anderem den Bau von Hochhäusern und einer durchgehenden Erschliessungsstrasse (Bleichistrasse) vor, welche die Goldacher- mit der Rosengartenstrasse verbindet. Die im östlichen Planabschnitt liegenden Parzellen sowie ein weiteres Grundstück wurden zwischenzeitlich etappenweise mit Mehrfamilienhäusern überbaut. Diese werden ab der Goldacherstrasse durch ein erstes Teilstück der Bleichistrasse als Sackgasse erschlossen.
Im Laufe der achtziger Jahre schlossen sich die Eigentümer der noch nicht überbauten Parzellen zum Planungskonsortium "Rosenegg" zusammen. Sie beabsichtigten, den Gestaltungsplan den veränderten Verhältnissen und Bedürfnissen anzupassen. Die Gemeinde wünschte einen Verzicht auf den Bau der Hochhäuser und einer durchgehenden Quartierstrasse. Auf der Basis eines Projektwettbewerbes wurde in der Folge der Gestaltungsplan "Rosenegg" erarbeitet, bestehend aus dem Plan "Situation 1:500" und den "Besonderen Vorschriften" (besV); die beiden weiteren dazugehörenden Pläne "Schnitte/Ansichten 1:500" und "Perspektive Goldacherstrasse" haben wegleitenden Charakter. Der Gestaltungsplan sieht im westlichen und nördlichen Teil des Gebietes ein sechsgeschossiges (Haus A) sowie sieben viergeschossige Gebäude (Häuser B-H) vor, wovon eines (Haus B) als über 100 m langer Wohnblock entlang der Goldacherstrasse (oben am Hang) erstellt werden soll. Im nordöstlichen Teil des Gebietes, am Rande des bereits überbauten Areales, soll zudem ein dreigeschossiges Mehrfamilienhaus (Haus J) gebaut werden.
Gegen diesen Gestaltungsplan gingen zahlreiche Einsprachen vor allem von Eigentümern und Mietern der bereits überbauten Liegenschaften im Plangebiet ein. Die Einsprachen wurden vom Gemeinderat abgewiesen. Demgegenüber hiess der Regierungsrat die Rekurse in der Hauptsache gut, soweit er darauf eintrat. Den Gestaltungsplan "Rosenegg" hob er auf, da der Plan Mängel aufweise; es sei nicht möglich zu prüfen, ob er eine "städtebaulich vorzügliche Gestaltung" im Sinne von Art. 28 des kantonalen Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 (Baugesetz, BauG) erlaube.
Die gegen diesen Entscheid vom Planungskonsortium "Rosenegg" erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. In der Sache berufen sich die Beschwerdeführer auf das Willkürverbot (Art. 4 BV), die Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV), die derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) sowie vorfrageweise auf die Gemeindeautonomie.
a) Die Beschwerdeführer legen nicht im einzelnen dar, weshalb Art. 2 ÜbBest. BV verletzt sein sollte. Insoweit ist daher auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Es ist ohnehin nicht zu erkennen, inwiefern hier der Berufung auf Art. 2 ÜbBest. BV gegenüber der Rüge, die Eigentumsgarantie werde verletzt, eine eigenständige Bedeutung zukommen könnte.
b) Eigentumsbeschränkungen sind nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und sich unter den gegebenen Umständen als verhältnismässig erweisen.
aa) Dass Art. 28 BauG eine genügende gesetzliche Grundlage für den Erlass von Gestaltungsplänen darstellt, steht ausser Frage. Ebenso gehen alle Verfahrensbeteiligten dem Grundsatze nach davon aus, aus dieser Vorschrift liessen sich die Anforderungen an den Planinhalt ableiten. Umstritten ist hingegen, welche Einzelheiten im Plan wie konkret geregelt sein müssen.
bb) Im vorliegenden Fall geht es um einen schweren Eigentumseingriff. Der Regierungsrat hob den Gestaltungsplan "Rosenegg" auf. Aufgrund des ersten Gestaltungsplanes können die Beschwerdeführer eine Überbauung ebenfalls kaum mehr realisieren; die Gemeinde wünschte eine Überarbeitung dieses Planes (wobei allerdings nicht klar ist, ob sie eine Bausperre verhängte; vgl. Art. 32 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 105 BauG). Bleibt es bei der Aufhebung des Gestaltungsplanes "Rosenegg", werden die Beschwerdeführer nicht ohne weiteres in der Lage sein, für einen dritten Gestaltungsplan die notwendigen Zustimmungen der Grundstückseigentümer beizubringen (Art. 28 Abs. 2 BauG; vgl. das Urteil des Bundesgerichtes vom 25. Mai 1994 i.S. der Parteien), falls die Gemeinde den Planperimeter nicht anders festsetzt. Die vor Erlass des Gestaltungsplanes "Rosenegg" grundsätzlich noch mögliche Überbauung der Liegenschaften aufgrund des Planes von 1974 weit über das zonengemässe Mass hinaus ist bei dieser Sachlage wie gesagt kaum mehr möglich oder jedenfalls stark erschwert (BGE 115 Ia 363 E. 2a). Liegt somit ein schwerer Eingriff in die Eigentumsrechte vor, ist die Auslegung des kantonalen Rechts frei zu prüfen (BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366; BGE 116 Ia 181 E. 3c S. 185). Den Rügen, der Regierungsrat habe das Baugesetz willkürlich gehandhabt, und er habe die Gemeindeautonomie verletzt, kommt unter Vorbehalt der nachstehenden Präzisierungen (E. 4c) keine selbständige Bedeutung zu (vgl. BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204, wonach das Bundesgericht bei Autonomiebeschwerden die Auslegung kantonaler Vorschriften auf Willkür hin prüft).
c) Die weitere Kritik betrifft primär die Frage, ob die Aufhebung des Gestaltungsplanes verhältnismässig ist. Dies prüft das Bundesgericht frei (BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366).
4. a) Das st. gallische Planungsrecht kennt drei eigentümerverbindliche Pläne. Der Zonenplan teilt den Gemeindebann in Teilgebiete verschiedener Nutzungsart und Nutzungsintensität sowie verschiedener Regelbauweise und Immissionstoleranz ein (Art. 9 Abs. 1 BauG). Als Rahmennutzungsplan stellt er eine allgemeine Grundordnung für die Bodennutzung auf (WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl., Zürich 1992, S. 56).
Einer ersten Gliederung des Baugebietes dient der Überbauungsplan. Er ordnet für ein engeres, bestimmt umgrenztes Gebiet die Erschliessung und die besondere Bauweise mit Hilfe von Strassen- und Baulinien, Höhenangaben und Richtungspunkten. Es können besondere Vorschriften erlassen werden, welche die besondere Bauweise vor allem hinsichtlich der Baumasse und der Ausnützungsziffer regeln; dabei ist es in einem bestimmten Rahmen möglich, von den allgemeinen Zonenvorschriften abzuweichen (Art. 23-27 BauG).
b) In einem noch detaillierteren Masse regelt der Gestaltungsplan die Nutzung von Bauland (Art. 28 BauG). Mit seiner Hilfe soll eine "städtebaulich vorzügliche Gestaltung" sichergestellt werden, wobei die Überbauung "bis in Einzelheiten" zu regeln ist; als Beispiel dafür nennt das Gesetz die Festlegung des Grundrisses (Art. 28 Abs. 1 Satz 1). Welche weiteren Elemente in einem Gestaltungsplan festzulegen sind, ergibt sich namentlich aus seiner systematischen Stellung im Planungsgefüge. Weil er die Bodennutzung noch eingehender als der Überbauungsplan regelt, müssen der Sache nach zumindest jene Punkte geregelt werden, welche Gegenstand eines Überbauungsplanes sein können (dazu vorne E. 4a). Es sind dies in Übereinstimmung mit dem Regierungsrat jedenfalls die Lage, das Mass, die Höhe und die Gestaltung der Bauten, die Ausscheidung der Freiflächen sowie die vorgesehene Erschliessung. Solches verlangen dem Grundsatze nach auch andere Kantone (Näheres bei STEPHAN ESCHMANN, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1984, S. 117 ff.; ROBERT IMHOLZ, Der Gestaltungsplan - ein neues Instrument im kantonalzürcherischen Planungs- und Baugesetz, ZBl. 78/1977 S. 488 ff., sowie KANT. AMT FÜR RAUMPLANUNG [Hrsg.], Der Gestaltungsplan im Siedlungsgebiet nach solothurnischem Recht, Solothurn 1989, mit Planbeispielen).
c) Der Regierungsrat darf allerdings keine so konkretisierte Planung verlangen, dass für die Erarbeitung eines Bauprojektes kein oder kein wesentlicher Spielraum mehr bestehen würde. Im allgemeinen wird die Meinung vertreten, der Plan habe den Eigentümern noch einen angemessenen Spielraum zu belassen bzw. Bauprojekte verschiedener (Aus-)Gestaltung zuzulassen. Der Projektierungsspielraum müsse jedoch nicht für jedes Planelement gegeben sein; es genüge, wenn der Plan als Ganzes mehrere Detailvarianten ermögliche (ESCHMANN, a.a.O., S. 124 f.; IMHOLZ, a.a.O., S. 490). Wie es sich damit im einzelnen verhält, ist nicht abschliessend zu entscheiden. Die Frage nach dem noch zulässigen Spielraum für die Ausarbeitung eines Bauprojektes muss in aller Regel von Fall zu Fall nach pflichtgemässem Ermessen primär durch die Gemeinde beurteilt werden. Sie ist für die Ortsplanung verantwortlich (Art. 2 und 4 BauG) und - in Zusammenarbeit mit den Grundeigentümern - Trägerin der Gestaltungsplanung (Art. 28 Abs. 1 BauG). Daher muss ihr der Regierungsrat trotz der ihm zustehenden Rechts- und Ermessenskontrolle (Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BauG) einen Beurteilungsspielraum belassen (Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700], Art. 3 Abs. 2 Satz 2 BauG). Dieser hat sich freilich am Gesetz zu orientieren. In diesem Zusammenhang ist Art. 28 Abs. 1 BauG zu beachten, der wie gesagt bestimmt, dass Gestaltungspläne die Überbauung "projektmässig" bis in Einzelheiten "regeln". Mit Blick auf diese Vorschrift darf bei Gestaltungsplänen, mit welchen wie hier in erheblichem Masse von der zonengemässen Nutzung abgewichen werden soll, höhere Anforderungen an die Bestimmtheit des Planinhaltes gestellt werden.
5. Im Lichte der dargelegten Grundsätze ist im folgenden zu prüfen, wie es sich mit den vom Regierungsrat festgestellten Planungsmängeln verhält.
a) Der Regierungsrat beanstandete, die Auswirkungen der entlang der Goldacher- und der Rosengartenstrasse geplanten Lärmschutzwand auf das Erscheinungsbild der Überbauung könnten mangels Gestaltungsvorschriften nicht beurteilt werden. Auch fehle ein allgemeiner Zweckartikel in den "Besonderen Vorschriften", und die Unterteilung des Gestaltungsplanes in die Teilgebiete A, B und C sei nicht nachvollziehbar.
aa) Dass Regelungen für die Gestaltung der Lärmschutzwand fehlen, trifft zu, doch fällt dieser Mangel nicht schwer ins Gewicht. Die Einordnung der Lärmschutzwand in die Umgebung kann in Übereinstimmung mit der Auffassung der Beschwerdeführer noch im Rahmen des konkreten Projektes befriedigend gelöst werden. Dies räumt das Baudepartement in seiner Vernehmlassung denn auch grundsätzlich ein.
bb) Unbedeutend ist der Umstand, dass in den "Besonderen Vorschriften" ein Zweckartikel fehlt. Der Zweck eines Gestaltungsplanes ergibt sich aus dem Gesetz (Art. 28 Abs. 1 BauG).
cc) Zu folgen ist dem Regierungsrat darin, dass die Abgrenzung der drei Teilplangebiete nicht ohne weiteres nachvollziehbar ist. Ohne grösseren Aufwand hätte aber durch Abklärungen festgestellt und präzisiert werden können, dass die Abgrenzung auf den Eigentumsverhältnissen im noch unüberbauten Plangebiet beruht (Teilplangebiet A: Parzelle Nr. 1141, Firma M. AG und D.; Teilplangebiet B: Parzelle Nr. 693, C.; Teilplangebiet C: Parzellen Nr. 34, 1142, 1143, 144, 1145, 1151 und 1153: A. und B.).
b) Nach Auffassung des Regierungsrates ist das Verhältnis zwischen den Grundrissen (rote Flächen, umrandet von feinen schwarzen Gestaltungsbaulinien) und den roten Baubegrenzungslinien (bzw. dem Baufeld für das Haus J) nicht klar. Nicht geregelt sei, ob die Baubegrenzungslinien lediglich die maximale Fassadenlänge auf zwei Gebäudeseiten bezeichnen würden (bzw. die maximale Gebäudefläche des Hauses J), ohne die Grundrissform (nach Plan mit Ausnahme des Hauses A und J rechteckig) festzulegen, oder ob die eingezeichneten Grundrissformen verbindlich seien und die Baubegrenzungslinien eine an der Grundrissform orientierte (proportionale) Vergrösserung des Grundrisses zulassen würden.
aa) Auf den ersten Blick ist die Regelung der Grundrissgestaltung - einerseits festgelegte Gebäudefläche, anderseits Gestaltungsspielraum mit Hilfe von Baubegrenzungslinien (Häuser A, B, D-F sowie H) - widersprüchlich. Das gegenseitige Verhältnis dieser Festlegungen lässt sich jedoch durch Auslegung des Planes bestimmen. Gemäss "Situation 1:500" gehören sowohl die Grundrissformen als auch die Baubegrenzungslinien zum verbindlichen Planinhalt (Planlegende: "Festlegungen"). Die eingetragenen Gebäudegrundrisse sind daher grundsätzlich massgebend (von den Beschwerdeführern als "Normtypus" bezeichnet). Die jeweils an eine Längs- und eine Seitenfassade gelegten Baubegrenzungslinien lassen jedoch eine gewisse Veränderung bzw. Vergrösserung der Grundrisse zu. Dabei verlangt Ziffer 5.4 Satz 2 besV, dass je eine Längs- und eine Seitenfassade an die entsprechende Baubegrenzungslinie zu stellen ist. Auch muss im Falle einer Vergrösserung grundsätzlich der Normtypus des Grundrisses gewahrt bleiben. Dies folgt aus der Verbindlichkeit der mit der Signatur "Gebäude" bezeichneten Grundrissform. Für das Haus J ergibt sich dies auch aus Ziffer 7.7 Satz 1 besV. Danach kann der Grundriss innerhalb des Baufeldes verändert (vergrössert) werden, doch muss die Gestaltung des Gebäudes (was die Form des Grundrisses einschliesst) im wesentlichen den bestehenden Bauten der ersten Bauetappe angepasst werden; es muss also - wie im Plan vorgesehen - deren Grundrissform übernommen werden.
bb) Diese Ordnung ist nicht derart unbestimmt, dass der Plan insoweit nicht auf seine städtebauliche Gestaltung hin überprüft werden könnte. Dass die Grundrissformen in einem gewissen Masse variabel sind, trifft zu und muss erlaubt sein (ESCHMANN, a.a.O., S. 120 f.). Die Gestaltungsfreiheit für die Ausarbeitung eines Projektes ist keineswegs so gross, dass der Plan seine Steuerungsfunktion für die Überbauung verlieren würde. Selbst wenn die Kritik des Regierungsrates begründet wäre, hätte der Grundsatz der Verhältnismässigkeit geboten, durch eine Streichung der Gestaltungsbaulinien Klarheit zu schaffen, anstatt den Plan in bezug auf die Festlegung der Grundrisse gesamthaft als ungenügend zu bezeichnen (Grundsatz der Erforderlichkeit einer freiheitsbeschränkenden Massnahme in sachlicher Hinsicht; BGE 94 I 492 E. 4 S. 495 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, S. 113).
c) Nach Auffassung des Regierungsrates sind die Dachformen und die Dachgestaltung nicht hinreichend deutlich und verbindlich geregelt.
aa) Dieser Vorwurf ist in bezug auf das Haus J nicht berechtigt. Dieses soll nach dem Plan "Situation 1:500" ein Giebeldach erhalten, was mittels einer längs durch die Mitte des Grundrisses gezogenen schwarzen Linie angezeigt wird. In Ziffer 7.7 besV ist überdies von der Firsthöhe des Hauses die Rede und es wird vorgeschrieben, dass es sich in der Gestaltung im wesentlichen - wesentlich ist unter anderem die Dachgestaltung - den bestehenden Bauten im bereits überbauten Teil des Quartierplangebietes anzupassen habe; diese Bauten verfügen über Giebeldächer.
bb) Hinsichtlich der Häuser A-H muss aufgrund der Einzeichnungen im (verbindlichen) Plan "Situation 1:500" davon ausgegangen werden, dass die Bauten grundsätzlich Flachdächer erhalten sollen, wobei die Grundrisse der Dachgeschosse die Fassadenfluchten der Normalgeschosse zu übernehmen haben (Ziffer 5.5 Satz 2 besV). Die Dachgeschosse sind gemäss Ziffer 5.5 Satz 1 besV durch Terrassen zu gliedern. Im Plan wird dies durch feine schwarze Linien sowie diagonale Strichmuster dargestellt, welche den Schattenwurf symbolisieren. Die den Schattenwurf darstellende Signatur ist in der Planlegende allerdings nicht unter den "Festlegungen" aufgeführt.
Der Darstellung im Plan "Situation 1:500" ist weiter zu entnehmen, dass für die Häuser B-H kleinere Dachaufbauten vorgesehen sind, welche durch mehrere senkrecht verlaufende, nebeneinander liegende feine schwarze Linien bezeichnet werden. Nach dem im Plan dargestellten Schattenwurf sollen diese Dachaufbauten Pultdächer erhalten, doch fehlen insoweit ebenfalls "Festlegungen" in der Planlegende. Das Haus A schliesslich soll ebenfalls ein Flachdach erhalten. Es ist vorgesehen, das Dach an der Süd- und Nordseite durch zwei bzw. eine Dachterrasse zu gliedern. Aufgrund der Darstellung im Plan "Situation 1:500" ist sodann anzunehmen, dass ungefähr in der Mitte des Flachdaches eine rechteckige Dachaufbaute mit Giebeldach und daran auf der nördlichen Seite anschliessend eine quergestellte Dachaufbaute mit Flachdach errichtet werden soll, was im Plan mit einem Schattenwurf angedeutet wird.
cc) Gemessen an den Grundsätzen für die Ausarbeitung von Gestaltungsplänen (vorne E. 4b und c) ergeben sich aus den erwähnten zeichnerischen Darstellungen die Dachformen und die Dachgestaltung an sich mit genügender Deutlichkeit. Dies gilt jedenfalls dann, wenn man von Ziffer 5.4 Satz 1 besV ausgeht, welche Vorschrift besagt, dass die Dachform dem Gestaltungsplan zu entsprechen hat, und weiter folgert, die erwähnten zeichnerischen Darstellungen seien von dieser Vorschrift erfasst und damit für das Bauprojekt verbindlich. Dennoch fragt sich, weshalb die Einzelheiten der Dachgestaltung in der Planlegende nicht unter den (verbindlichen) "Festlegungen" aufgeführt ist, wenn sie gemäss Ziffer 5.4 besV bindend sein sollen. Dieser Widerspruch wird durch die Einzeichnungen im Schnittplan verstärkt. Die darin dargestellte Dachgestaltung entspricht im wesentlichen den Einzeichnungen im Plan "Situation 1:500", doch haben die Schnittpläne nur wegleitenden Charakter (Ziffer 8 besV) und sind daher für die Projektausarbeitung nicht bindend. Unter diesen Umständen ist es verständlich, dass der Regierungsrat zur Auffassung gelangte, die Regelung der Dachformen und Dachgestaltung sei nicht restlos klar und verständlich.
6. Noch kritischer verhält es sich mit anderen Punkten.
a) Ein gravierender Mangel ist, dass ausser für das Haus J (Ziffer 7.7. besV) Vorschriften über die Gebäudehöhe fehlen. Die Festsetzung der Höhe der Bauten ist ein zentraler Punkt der Gestaltungsplanung (vgl. ESCHMANN, a.a.O., S. 120 f.; IMHOLZ, a.a.O., S. 488). Im Kanton St. Gallen stellt die Gebäudehöhe gemäss Art. 60 BauG der senkrechte Abstand zwischen dem Niveaupunkt und dem ausgemittelten Schnittpunkt der Fassade mit der Dachoberkante in der Fassadenmitte dar. Als Niveaupunkt gilt dabei der Schwerpunkt des Gebäudegrundrisses auf dem gewachsenen Boden. Im Lichte dieser gesetzlichen Definition genügt es nicht, im Plan lediglich die Anzahl der vorgesehenen Geschosse und die Höhenkote des Erdgeschosses festzulegen. Nach kantonalem Recht ist vielmehr eine verbindliche (Maximal-)Angabe in Metern notwendig, wie dies Art. 11 des kommunalen Baureglementes (BR) für die Regelbauweise vorzeigt.
Diese Lücke kann nicht durch eine Verbindlicherklärung des Planes "Schnitte/Ansichten 1:500" geschlossen werden, wie die Beschwerdeführer vorschlagen. Bereits der Regierungsrat stellte fest, dass dieser Plan nicht genügend präzise vermasst ist. Auch die Beteuerung, sie würden aus Kostengründen keine ungewöhnlich hohen Bauten erstellen, hilft den Beschwerdeführern nicht. Die Gebäudehöhe gehört zu jenen "Einzelheiten", welche zwingend einer Regelung im Gestaltungsplan bedürfen. Die dahingehende Auffassung des Regierungsrates ist nicht verfassungswidrig (vorne E. 4b).
b) Mit Recht bemängelte der Regierungsrat die weitgehend fehlende Festsetzung der Umgebungsgestaltung.
aa) Zu grundsätzlicher Kritik gibt der Umstand Anlass, dass gemäss Plan "Situation 1:500" die Umgebungsgestaltung lediglich hinweisenden Charakter hat und dementsprechend unverbindlich ist. Die Integrierung der Bauten in die Umgebung zur Erreichung einer städtebaulich vorzüglichen Überbauung bildet ein wesentliches Planelement, hängt doch die Gesamtwirkung der Überbauung entscheidend (auch) von den Freiräumen ab. Jedenfalls die Kernelemente der Umgebungsgestaltung wie die Bezeichnung von Grünflächen, Garten- und Parkanlagen, die Bepflanzung von Zwischenräumen oder die Terraingestaltung sind daher in den Grundzügen verbindlich zu regeln (ESCHMANN, a.a.O., S. 131 f.; IMHOLZ, a.a.O., S. 493).
Diesen Anforderungen genügt der Plan nicht. Ziff. 6.1 besV enthält lediglich Gestaltungsvorschriften, welche sich auf den nördlichen Teil der Parzelle Nr. 1141 und den westlichen Teil des Grundstücks Nr. 693 beziehen. Überdies werden nur Einzelfragen (Erhaltung des bestehenden Reliefs bzw. des Parkwaldes an den betreffenden Orten) geregelt; ein verbindliches planerisches Gesamtkonzept für die Gestaltung der gesamten Umgebung fehlt. Die weitere Bestimmung, dass die offenen Abstellplätze mit hochstämmigen Bäumen zu beschatten sind (Ziffer 6.2 besV), krankt am Umstand, dass die Erstellung offener Abstellplätze nicht verbindlich vorgeschrieben oder sonstwie geregelt wird (dazu die nachstehende E. 6c). Ebenfalls unverbindlich ist die im Plan angezeigte Gliederung der Umgebung mit öffentlichen und privaten Grünflächen einerseits und Spielstrassen anderseits.
bb) Die Beschwerdeführer wenden ein, der Regierungsrat hätte die im Plan vorgezeichnete Umgebungsgestaltung verbindlich erklären können und müssen, um eine unverhältnismässige Eigentumsbeschränkung zu verhindern. Dem ist nicht zuzustimmen. Zwar ist es nicht grundsätzlich ausgeschlossen, noch im Rechtsmittelverfahren am Gestaltungsplan gewisse Korrekturen anzubringen. Es muss sich dabei aber um nebensächliche Punkte (vgl. die vorstehende E. 5a/cc) oder um Fragen handeln, die aufgrund des verbindlichen Planinhaltes ohne weitere Schwierigkeiten präzisiert werden können (vgl. die vorstehende E. 5b/bb). Für die Umgebungsgestaltung trifft hier beides nicht zu.
c) Auch die Erschliessung, ein weiterer für die Planung zentraler Punkt (ESCHMANN, a.a.O., S. 128 ff.; IMHOLZ, a.a.O., S. 492 f.), wird weitgehend nur mit Hinweisen geregelt. Lediglich die Anschlüsse an das öffentliche Strassennetz sind verbindlich festgelegt (Anschluss Bleichistrasse/Goldacherstrasse, Einfahrt in Goldacherstrasse beim westlichen Ende des Hauses B, zwei Einfahrten in die Rosengartenstrasse im nordwestlichen Teil des Plangebietes). Demgegenüber haben die im Plan eingetragenen Einfahrten in die Sammelgaragen bloss hinweisenden Charakter. Überhaupt nicht geregelt ist die genaue Lage der einzelnen Sammelgaragen, wie viele erstellt werden und welchen Bauten sie zugehören sollen. Kein klares Konzept besteht sodann namentlich für die Zufahrten in die Sammelgaragen ab der Rosengartenstrasse. Sie sind nach Plan an gewissen Stellen bloss rund drei Meter breit, was als Zufahrt für eine Quartierüberbauung in der geplanten Grösse kaum genügen dürfte. Einer dieser relativ schmalen Zufahrtswege soll zudem, obwohl er als Hauszufahrt für zwei grössere Mehrfamilienhäuser dient, rollstuhlgängig ausgebaut werden, was nicht ohne weiteres miteinander zu vereinbaren sein dürfte. Schliesslich wird auch die Erstellung der oberirdischen Parkierungsanlagen und der Spielstrassen nicht verbindlich geregelt. Eine Heilung dieser Mängel durch Verbindlicherklärung des genannten, lediglich hinweisenden Charakter aufweisenden Planinhaltes durfte der Regierungsrat aus den vorstehend dargelegten Gründen ablehnen (E. 6b/bb).
d) Es fragt sich, welche Konsequenzen sich aus diesen Feststellungen für das weitere Schicksal des Gestaltungsplanes "Rosenegg" ergeben. Die Beschwerdeführer verlangen eine Rückweisung des Planes an die Gemeinde zur Verbesserung und eine Wiedereinsetzung des Verfahrens in den Stand nach erfolgter Einspracheerhebung (Wahrung des Zustimmungsquorums). Dies ist indes mit dem Regierungsrat abzulehnen. Ein solches Vorgehen hätte zur Verhinderung unverhältnismässiger Eigentumsbeschränkungen nur in Betracht gezogen werden müssen, wenn die Mängel untergeordneter Natur wären, was hier nicht zutrifft; der Plan ist vielmehr in bedeutenden Punkten neu zu überarbeiten (Gebäudehöhe, Dach- und Umgebungsgestaltung, gesamte innere Quartiererschliessung). | de | Art. 22ter BV, Art. 28 BauG/SG; Inhalt und Detaillierung von Gestaltungsplänen. 1. Voraussetzungen für Eigentumsbeschränkungen; Aufhebung eines Gestaltungsplanes als schwerer Eigentumseingriff (E. 3b).
2. Die Elemente eines Gestaltungsplanes ergeben sich primär aus seiner systematischen Stellung im Planungsgefüge; einzelne Planelemente. Bei Gestaltungsplänen, mit welchen in erheblichem Masse von der zonengemässen Nutzung abgewichen werden soll, dürfen höhere Anforderungen an die Bestimmtheit des Planinhaltes gestellt werden (E. 4).
3. Planmängel rechtfertigen für sich alleine keine Aufhebung eines Gestaltungsplanes, wenn sie:
- eine Frage betreffen, die noch im Baubewilligungsverfahren befriedigend gelöst werden kann;
- nur untergeordnete Bedeutung haben;
- ohne grösseren Aufwand klargestellt werden können (E. 5a).
4. Anforderungen an die Festlegung der Gebäudegrundrisse und der Dachgestaltung bzw. der Dachformen (E. 5b und 5c).
5. Das Fehlen von verbindlichen Vorschriften über die Gebäudehöhe, die Umgebungsgestaltung und die Erschliessung sind gravierende Planmängel, die im Rechtsmittelverfahren grundsätzlich nicht behoben werden können (E. 6). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-117%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,591 | 121 I 117 | 121 I 117
Sachverhalt ab Seite 118
Nahe dem Ortszentrum der Gemeinde Rorschacherberg liegt das Gebiet "Bleiche/Steigrübli". Es befindet sich in Hanglage und fällt nach Norden ab. Gemäss geltendem Zonenplan ist es teils der Wohnzone für zweigeschossige und teils der Wohnzone für dreigeschossige Bauten zugewiesen. Für einen Abschnitt besteht zudem ein Gestaltungsplan mit "Besonderen Vorschriften" von 1974 sowie Änderungen von 1982 und 1983.
Dieser Plan sieht unter anderem den Bau von Hochhäusern und einer durchgehenden Erschliessungsstrasse (Bleichistrasse) vor, welche die Goldacher- mit der Rosengartenstrasse verbindet. Die im östlichen Planabschnitt liegenden Parzellen sowie ein weiteres Grundstück wurden zwischenzeitlich etappenweise mit Mehrfamilienhäusern überbaut. Diese werden ab der Goldacherstrasse durch ein erstes Teilstück der Bleichistrasse als Sackgasse erschlossen.
Im Laufe der achtziger Jahre schlossen sich die Eigentümer der noch nicht überbauten Parzellen zum Planungskonsortium "Rosenegg" zusammen. Sie beabsichtigten, den Gestaltungsplan den veränderten Verhältnissen und Bedürfnissen anzupassen. Die Gemeinde wünschte einen Verzicht auf den Bau der Hochhäuser und einer durchgehenden Quartierstrasse. Auf der Basis eines Projektwettbewerbes wurde in der Folge der Gestaltungsplan "Rosenegg" erarbeitet, bestehend aus dem Plan "Situation 1:500" und den "Besonderen Vorschriften" (besV); die beiden weiteren dazugehörenden Pläne "Schnitte/Ansichten 1:500" und "Perspektive Goldacherstrasse" haben wegleitenden Charakter. Der Gestaltungsplan sieht im westlichen und nördlichen Teil des Gebietes ein sechsgeschossiges (Haus A) sowie sieben viergeschossige Gebäude (Häuser B-H) vor, wovon eines (Haus B) als über 100 m langer Wohnblock entlang der Goldacherstrasse (oben am Hang) erstellt werden soll. Im nordöstlichen Teil des Gebietes, am Rande des bereits überbauten Areales, soll zudem ein dreigeschossiges Mehrfamilienhaus (Haus J) gebaut werden.
Gegen diesen Gestaltungsplan gingen zahlreiche Einsprachen vor allem von Eigentümern und Mietern der bereits überbauten Liegenschaften im Plangebiet ein. Die Einsprachen wurden vom Gemeinderat abgewiesen. Demgegenüber hiess der Regierungsrat die Rekurse in der Hauptsache gut, soweit er darauf eintrat. Den Gestaltungsplan "Rosenegg" hob er auf, da der Plan Mängel aufweise; es sei nicht möglich zu prüfen, ob er eine "städtebaulich vorzügliche Gestaltung" im Sinne von Art. 28 des kantonalen Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 (Baugesetz, BauG) erlaube.
Die gegen diesen Entscheid vom Planungskonsortium "Rosenegg" erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. In der Sache berufen sich die Beschwerdeführer auf das Willkürverbot (Art. 4 BV), die Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV), die derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) sowie vorfrageweise auf die Gemeindeautonomie.
a) Die Beschwerdeführer legen nicht im einzelnen dar, weshalb Art. 2 ÜbBest. BV verletzt sein sollte. Insoweit ist daher auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Es ist ohnehin nicht zu erkennen, inwiefern hier der Berufung auf Art. 2 ÜbBest. BV gegenüber der Rüge, die Eigentumsgarantie werde verletzt, eine eigenständige Bedeutung zukommen könnte.
b) Eigentumsbeschränkungen sind nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und sich unter den gegebenen Umständen als verhältnismässig erweisen.
aa) Dass Art. 28 BauG eine genügende gesetzliche Grundlage für den Erlass von Gestaltungsplänen darstellt, steht ausser Frage. Ebenso gehen alle Verfahrensbeteiligten dem Grundsatze nach davon aus, aus dieser Vorschrift liessen sich die Anforderungen an den Planinhalt ableiten. Umstritten ist hingegen, welche Einzelheiten im Plan wie konkret geregelt sein müssen.
bb) Im vorliegenden Fall geht es um einen schweren Eigentumseingriff. Der Regierungsrat hob den Gestaltungsplan "Rosenegg" auf. Aufgrund des ersten Gestaltungsplanes können die Beschwerdeführer eine Überbauung ebenfalls kaum mehr realisieren; die Gemeinde wünschte eine Überarbeitung dieses Planes (wobei allerdings nicht klar ist, ob sie eine Bausperre verhängte; vgl. Art. 32 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 105 BauG). Bleibt es bei der Aufhebung des Gestaltungsplanes "Rosenegg", werden die Beschwerdeführer nicht ohne weiteres in der Lage sein, für einen dritten Gestaltungsplan die notwendigen Zustimmungen der Grundstückseigentümer beizubringen (Art. 28 Abs. 2 BauG; vgl. das Urteil des Bundesgerichtes vom 25. Mai 1994 i.S. der Parteien), falls die Gemeinde den Planperimeter nicht anders festsetzt. Die vor Erlass des Gestaltungsplanes "Rosenegg" grundsätzlich noch mögliche Überbauung der Liegenschaften aufgrund des Planes von 1974 weit über das zonengemässe Mass hinaus ist bei dieser Sachlage wie gesagt kaum mehr möglich oder jedenfalls stark erschwert (BGE 115 Ia 363 E. 2a). Liegt somit ein schwerer Eingriff in die Eigentumsrechte vor, ist die Auslegung des kantonalen Rechts frei zu prüfen (BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366; BGE 116 Ia 181 E. 3c S. 185). Den Rügen, der Regierungsrat habe das Baugesetz willkürlich gehandhabt, und er habe die Gemeindeautonomie verletzt, kommt unter Vorbehalt der nachstehenden Präzisierungen (E. 4c) keine selbständige Bedeutung zu (vgl. BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204, wonach das Bundesgericht bei Autonomiebeschwerden die Auslegung kantonaler Vorschriften auf Willkür hin prüft).
c) Die weitere Kritik betrifft primär die Frage, ob die Aufhebung des Gestaltungsplanes verhältnismässig ist. Dies prüft das Bundesgericht frei (BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366).
4. a) Das st. gallische Planungsrecht kennt drei eigentümerverbindliche Pläne. Der Zonenplan teilt den Gemeindebann in Teilgebiete verschiedener Nutzungsart und Nutzungsintensität sowie verschiedener Regelbauweise und Immissionstoleranz ein (Art. 9 Abs. 1 BauG). Als Rahmennutzungsplan stellt er eine allgemeine Grundordnung für die Bodennutzung auf (WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl., Zürich 1992, S. 56).
Einer ersten Gliederung des Baugebietes dient der Überbauungsplan. Er ordnet für ein engeres, bestimmt umgrenztes Gebiet die Erschliessung und die besondere Bauweise mit Hilfe von Strassen- und Baulinien, Höhenangaben und Richtungspunkten. Es können besondere Vorschriften erlassen werden, welche die besondere Bauweise vor allem hinsichtlich der Baumasse und der Ausnützungsziffer regeln; dabei ist es in einem bestimmten Rahmen möglich, von den allgemeinen Zonenvorschriften abzuweichen (Art. 23-27 BauG).
b) In einem noch detaillierteren Masse regelt der Gestaltungsplan die Nutzung von Bauland (Art. 28 BauG). Mit seiner Hilfe soll eine "städtebaulich vorzügliche Gestaltung" sichergestellt werden, wobei die Überbauung "bis in Einzelheiten" zu regeln ist; als Beispiel dafür nennt das Gesetz die Festlegung des Grundrisses (Art. 28 Abs. 1 Satz 1). Welche weiteren Elemente in einem Gestaltungsplan festzulegen sind, ergibt sich namentlich aus seiner systematischen Stellung im Planungsgefüge. Weil er die Bodennutzung noch eingehender als der Überbauungsplan regelt, müssen der Sache nach zumindest jene Punkte geregelt werden, welche Gegenstand eines Überbauungsplanes sein können (dazu vorne E. 4a). Es sind dies in Übereinstimmung mit dem Regierungsrat jedenfalls die Lage, das Mass, die Höhe und die Gestaltung der Bauten, die Ausscheidung der Freiflächen sowie die vorgesehene Erschliessung. Solches verlangen dem Grundsatze nach auch andere Kantone (Näheres bei STEPHAN ESCHMANN, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1984, S. 117 ff.; ROBERT IMHOLZ, Der Gestaltungsplan - ein neues Instrument im kantonalzürcherischen Planungs- und Baugesetz, ZBl. 78/1977 S. 488 ff., sowie KANT. AMT FÜR RAUMPLANUNG [Hrsg.], Der Gestaltungsplan im Siedlungsgebiet nach solothurnischem Recht, Solothurn 1989, mit Planbeispielen).
c) Der Regierungsrat darf allerdings keine so konkretisierte Planung verlangen, dass für die Erarbeitung eines Bauprojektes kein oder kein wesentlicher Spielraum mehr bestehen würde. Im allgemeinen wird die Meinung vertreten, der Plan habe den Eigentümern noch einen angemessenen Spielraum zu belassen bzw. Bauprojekte verschiedener (Aus-)Gestaltung zuzulassen. Der Projektierungsspielraum müsse jedoch nicht für jedes Planelement gegeben sein; es genüge, wenn der Plan als Ganzes mehrere Detailvarianten ermögliche (ESCHMANN, a.a.O., S. 124 f.; IMHOLZ, a.a.O., S. 490). Wie es sich damit im einzelnen verhält, ist nicht abschliessend zu entscheiden. Die Frage nach dem noch zulässigen Spielraum für die Ausarbeitung eines Bauprojektes muss in aller Regel von Fall zu Fall nach pflichtgemässem Ermessen primär durch die Gemeinde beurteilt werden. Sie ist für die Ortsplanung verantwortlich (Art. 2 und 4 BauG) und - in Zusammenarbeit mit den Grundeigentümern - Trägerin der Gestaltungsplanung (Art. 28 Abs. 1 BauG). Daher muss ihr der Regierungsrat trotz der ihm zustehenden Rechts- und Ermessenskontrolle (Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BauG) einen Beurteilungsspielraum belassen (Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700], Art. 3 Abs. 2 Satz 2 BauG). Dieser hat sich freilich am Gesetz zu orientieren. In diesem Zusammenhang ist Art. 28 Abs. 1 BauG zu beachten, der wie gesagt bestimmt, dass Gestaltungspläne die Überbauung "projektmässig" bis in Einzelheiten "regeln". Mit Blick auf diese Vorschrift darf bei Gestaltungsplänen, mit welchen wie hier in erheblichem Masse von der zonengemässen Nutzung abgewichen werden soll, höhere Anforderungen an die Bestimmtheit des Planinhaltes gestellt werden.
5. Im Lichte der dargelegten Grundsätze ist im folgenden zu prüfen, wie es sich mit den vom Regierungsrat festgestellten Planungsmängeln verhält.
a) Der Regierungsrat beanstandete, die Auswirkungen der entlang der Goldacher- und der Rosengartenstrasse geplanten Lärmschutzwand auf das Erscheinungsbild der Überbauung könnten mangels Gestaltungsvorschriften nicht beurteilt werden. Auch fehle ein allgemeiner Zweckartikel in den "Besonderen Vorschriften", und die Unterteilung des Gestaltungsplanes in die Teilgebiete A, B und C sei nicht nachvollziehbar.
aa) Dass Regelungen für die Gestaltung der Lärmschutzwand fehlen, trifft zu, doch fällt dieser Mangel nicht schwer ins Gewicht. Die Einordnung der Lärmschutzwand in die Umgebung kann in Übereinstimmung mit der Auffassung der Beschwerdeführer noch im Rahmen des konkreten Projektes befriedigend gelöst werden. Dies räumt das Baudepartement in seiner Vernehmlassung denn auch grundsätzlich ein.
bb) Unbedeutend ist der Umstand, dass in den "Besonderen Vorschriften" ein Zweckartikel fehlt. Der Zweck eines Gestaltungsplanes ergibt sich aus dem Gesetz (Art. 28 Abs. 1 BauG).
cc) Zu folgen ist dem Regierungsrat darin, dass die Abgrenzung der drei Teilplangebiete nicht ohne weiteres nachvollziehbar ist. Ohne grösseren Aufwand hätte aber durch Abklärungen festgestellt und präzisiert werden können, dass die Abgrenzung auf den Eigentumsverhältnissen im noch unüberbauten Plangebiet beruht (Teilplangebiet A: Parzelle Nr. 1141, Firma M. AG und D.; Teilplangebiet B: Parzelle Nr. 693, C.; Teilplangebiet C: Parzellen Nr. 34, 1142, 1143, 144, 1145, 1151 und 1153: A. und B.).
b) Nach Auffassung des Regierungsrates ist das Verhältnis zwischen den Grundrissen (rote Flächen, umrandet von feinen schwarzen Gestaltungsbaulinien) und den roten Baubegrenzungslinien (bzw. dem Baufeld für das Haus J) nicht klar. Nicht geregelt sei, ob die Baubegrenzungslinien lediglich die maximale Fassadenlänge auf zwei Gebäudeseiten bezeichnen würden (bzw. die maximale Gebäudefläche des Hauses J), ohne die Grundrissform (nach Plan mit Ausnahme des Hauses A und J rechteckig) festzulegen, oder ob die eingezeichneten Grundrissformen verbindlich seien und die Baubegrenzungslinien eine an der Grundrissform orientierte (proportionale) Vergrösserung des Grundrisses zulassen würden.
aa) Auf den ersten Blick ist die Regelung der Grundrissgestaltung - einerseits festgelegte Gebäudefläche, anderseits Gestaltungsspielraum mit Hilfe von Baubegrenzungslinien (Häuser A, B, D-F sowie H) - widersprüchlich. Das gegenseitige Verhältnis dieser Festlegungen lässt sich jedoch durch Auslegung des Planes bestimmen. Gemäss "Situation 1:500" gehören sowohl die Grundrissformen als auch die Baubegrenzungslinien zum verbindlichen Planinhalt (Planlegende: "Festlegungen"). Die eingetragenen Gebäudegrundrisse sind daher grundsätzlich massgebend (von den Beschwerdeführern als "Normtypus" bezeichnet). Die jeweils an eine Längs- und eine Seitenfassade gelegten Baubegrenzungslinien lassen jedoch eine gewisse Veränderung bzw. Vergrösserung der Grundrisse zu. Dabei verlangt Ziffer 5.4 Satz 2 besV, dass je eine Längs- und eine Seitenfassade an die entsprechende Baubegrenzungslinie zu stellen ist. Auch muss im Falle einer Vergrösserung grundsätzlich der Normtypus des Grundrisses gewahrt bleiben. Dies folgt aus der Verbindlichkeit der mit der Signatur "Gebäude" bezeichneten Grundrissform. Für das Haus J ergibt sich dies auch aus Ziffer 7.7 Satz 1 besV. Danach kann der Grundriss innerhalb des Baufeldes verändert (vergrössert) werden, doch muss die Gestaltung des Gebäudes (was die Form des Grundrisses einschliesst) im wesentlichen den bestehenden Bauten der ersten Bauetappe angepasst werden; es muss also - wie im Plan vorgesehen - deren Grundrissform übernommen werden.
bb) Diese Ordnung ist nicht derart unbestimmt, dass der Plan insoweit nicht auf seine städtebauliche Gestaltung hin überprüft werden könnte. Dass die Grundrissformen in einem gewissen Masse variabel sind, trifft zu und muss erlaubt sein (ESCHMANN, a.a.O., S. 120 f.). Die Gestaltungsfreiheit für die Ausarbeitung eines Projektes ist keineswegs so gross, dass der Plan seine Steuerungsfunktion für die Überbauung verlieren würde. Selbst wenn die Kritik des Regierungsrates begründet wäre, hätte der Grundsatz der Verhältnismässigkeit geboten, durch eine Streichung der Gestaltungsbaulinien Klarheit zu schaffen, anstatt den Plan in bezug auf die Festlegung der Grundrisse gesamthaft als ungenügend zu bezeichnen (Grundsatz der Erforderlichkeit einer freiheitsbeschränkenden Massnahme in sachlicher Hinsicht; BGE 94 I 492 E. 4 S. 495 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, S. 113).
c) Nach Auffassung des Regierungsrates sind die Dachformen und die Dachgestaltung nicht hinreichend deutlich und verbindlich geregelt.
aa) Dieser Vorwurf ist in bezug auf das Haus J nicht berechtigt. Dieses soll nach dem Plan "Situation 1:500" ein Giebeldach erhalten, was mittels einer längs durch die Mitte des Grundrisses gezogenen schwarzen Linie angezeigt wird. In Ziffer 7.7 besV ist überdies von der Firsthöhe des Hauses die Rede und es wird vorgeschrieben, dass es sich in der Gestaltung im wesentlichen - wesentlich ist unter anderem die Dachgestaltung - den bestehenden Bauten im bereits überbauten Teil des Quartierplangebietes anzupassen habe; diese Bauten verfügen über Giebeldächer.
bb) Hinsichtlich der Häuser A-H muss aufgrund der Einzeichnungen im (verbindlichen) Plan "Situation 1:500" davon ausgegangen werden, dass die Bauten grundsätzlich Flachdächer erhalten sollen, wobei die Grundrisse der Dachgeschosse die Fassadenfluchten der Normalgeschosse zu übernehmen haben (Ziffer 5.5 Satz 2 besV). Die Dachgeschosse sind gemäss Ziffer 5.5 Satz 1 besV durch Terrassen zu gliedern. Im Plan wird dies durch feine schwarze Linien sowie diagonale Strichmuster dargestellt, welche den Schattenwurf symbolisieren. Die den Schattenwurf darstellende Signatur ist in der Planlegende allerdings nicht unter den "Festlegungen" aufgeführt.
Der Darstellung im Plan "Situation 1:500" ist weiter zu entnehmen, dass für die Häuser B-H kleinere Dachaufbauten vorgesehen sind, welche durch mehrere senkrecht verlaufende, nebeneinander liegende feine schwarze Linien bezeichnet werden. Nach dem im Plan dargestellten Schattenwurf sollen diese Dachaufbauten Pultdächer erhalten, doch fehlen insoweit ebenfalls "Festlegungen" in der Planlegende. Das Haus A schliesslich soll ebenfalls ein Flachdach erhalten. Es ist vorgesehen, das Dach an der Süd- und Nordseite durch zwei bzw. eine Dachterrasse zu gliedern. Aufgrund der Darstellung im Plan "Situation 1:500" ist sodann anzunehmen, dass ungefähr in der Mitte des Flachdaches eine rechteckige Dachaufbaute mit Giebeldach und daran auf der nördlichen Seite anschliessend eine quergestellte Dachaufbaute mit Flachdach errichtet werden soll, was im Plan mit einem Schattenwurf angedeutet wird.
cc) Gemessen an den Grundsätzen für die Ausarbeitung von Gestaltungsplänen (vorne E. 4b und c) ergeben sich aus den erwähnten zeichnerischen Darstellungen die Dachformen und die Dachgestaltung an sich mit genügender Deutlichkeit. Dies gilt jedenfalls dann, wenn man von Ziffer 5.4 Satz 1 besV ausgeht, welche Vorschrift besagt, dass die Dachform dem Gestaltungsplan zu entsprechen hat, und weiter folgert, die erwähnten zeichnerischen Darstellungen seien von dieser Vorschrift erfasst und damit für das Bauprojekt verbindlich. Dennoch fragt sich, weshalb die Einzelheiten der Dachgestaltung in der Planlegende nicht unter den (verbindlichen) "Festlegungen" aufgeführt ist, wenn sie gemäss Ziffer 5.4 besV bindend sein sollen. Dieser Widerspruch wird durch die Einzeichnungen im Schnittplan verstärkt. Die darin dargestellte Dachgestaltung entspricht im wesentlichen den Einzeichnungen im Plan "Situation 1:500", doch haben die Schnittpläne nur wegleitenden Charakter (Ziffer 8 besV) und sind daher für die Projektausarbeitung nicht bindend. Unter diesen Umständen ist es verständlich, dass der Regierungsrat zur Auffassung gelangte, die Regelung der Dachformen und Dachgestaltung sei nicht restlos klar und verständlich.
6. Noch kritischer verhält es sich mit anderen Punkten.
a) Ein gravierender Mangel ist, dass ausser für das Haus J (Ziffer 7.7. besV) Vorschriften über die Gebäudehöhe fehlen. Die Festsetzung der Höhe der Bauten ist ein zentraler Punkt der Gestaltungsplanung (vgl. ESCHMANN, a.a.O., S. 120 f.; IMHOLZ, a.a.O., S. 488). Im Kanton St. Gallen stellt die Gebäudehöhe gemäss Art. 60 BauG der senkrechte Abstand zwischen dem Niveaupunkt und dem ausgemittelten Schnittpunkt der Fassade mit der Dachoberkante in der Fassadenmitte dar. Als Niveaupunkt gilt dabei der Schwerpunkt des Gebäudegrundrisses auf dem gewachsenen Boden. Im Lichte dieser gesetzlichen Definition genügt es nicht, im Plan lediglich die Anzahl der vorgesehenen Geschosse und die Höhenkote des Erdgeschosses festzulegen. Nach kantonalem Recht ist vielmehr eine verbindliche (Maximal-)Angabe in Metern notwendig, wie dies Art. 11 des kommunalen Baureglementes (BR) für die Regelbauweise vorzeigt.
Diese Lücke kann nicht durch eine Verbindlicherklärung des Planes "Schnitte/Ansichten 1:500" geschlossen werden, wie die Beschwerdeführer vorschlagen. Bereits der Regierungsrat stellte fest, dass dieser Plan nicht genügend präzise vermasst ist. Auch die Beteuerung, sie würden aus Kostengründen keine ungewöhnlich hohen Bauten erstellen, hilft den Beschwerdeführern nicht. Die Gebäudehöhe gehört zu jenen "Einzelheiten", welche zwingend einer Regelung im Gestaltungsplan bedürfen. Die dahingehende Auffassung des Regierungsrates ist nicht verfassungswidrig (vorne E. 4b).
b) Mit Recht bemängelte der Regierungsrat die weitgehend fehlende Festsetzung der Umgebungsgestaltung.
aa) Zu grundsätzlicher Kritik gibt der Umstand Anlass, dass gemäss Plan "Situation 1:500" die Umgebungsgestaltung lediglich hinweisenden Charakter hat und dementsprechend unverbindlich ist. Die Integrierung der Bauten in die Umgebung zur Erreichung einer städtebaulich vorzüglichen Überbauung bildet ein wesentliches Planelement, hängt doch die Gesamtwirkung der Überbauung entscheidend (auch) von den Freiräumen ab. Jedenfalls die Kernelemente der Umgebungsgestaltung wie die Bezeichnung von Grünflächen, Garten- und Parkanlagen, die Bepflanzung von Zwischenräumen oder die Terraingestaltung sind daher in den Grundzügen verbindlich zu regeln (ESCHMANN, a.a.O., S. 131 f.; IMHOLZ, a.a.O., S. 493).
Diesen Anforderungen genügt der Plan nicht. Ziff. 6.1 besV enthält lediglich Gestaltungsvorschriften, welche sich auf den nördlichen Teil der Parzelle Nr. 1141 und den westlichen Teil des Grundstücks Nr. 693 beziehen. Überdies werden nur Einzelfragen (Erhaltung des bestehenden Reliefs bzw. des Parkwaldes an den betreffenden Orten) geregelt; ein verbindliches planerisches Gesamtkonzept für die Gestaltung der gesamten Umgebung fehlt. Die weitere Bestimmung, dass die offenen Abstellplätze mit hochstämmigen Bäumen zu beschatten sind (Ziffer 6.2 besV), krankt am Umstand, dass die Erstellung offener Abstellplätze nicht verbindlich vorgeschrieben oder sonstwie geregelt wird (dazu die nachstehende E. 6c). Ebenfalls unverbindlich ist die im Plan angezeigte Gliederung der Umgebung mit öffentlichen und privaten Grünflächen einerseits und Spielstrassen anderseits.
bb) Die Beschwerdeführer wenden ein, der Regierungsrat hätte die im Plan vorgezeichnete Umgebungsgestaltung verbindlich erklären können und müssen, um eine unverhältnismässige Eigentumsbeschränkung zu verhindern. Dem ist nicht zuzustimmen. Zwar ist es nicht grundsätzlich ausgeschlossen, noch im Rechtsmittelverfahren am Gestaltungsplan gewisse Korrekturen anzubringen. Es muss sich dabei aber um nebensächliche Punkte (vgl. die vorstehende E. 5a/cc) oder um Fragen handeln, die aufgrund des verbindlichen Planinhaltes ohne weitere Schwierigkeiten präzisiert werden können (vgl. die vorstehende E. 5b/bb). Für die Umgebungsgestaltung trifft hier beides nicht zu.
c) Auch die Erschliessung, ein weiterer für die Planung zentraler Punkt (ESCHMANN, a.a.O., S. 128 ff.; IMHOLZ, a.a.O., S. 492 f.), wird weitgehend nur mit Hinweisen geregelt. Lediglich die Anschlüsse an das öffentliche Strassennetz sind verbindlich festgelegt (Anschluss Bleichistrasse/Goldacherstrasse, Einfahrt in Goldacherstrasse beim westlichen Ende des Hauses B, zwei Einfahrten in die Rosengartenstrasse im nordwestlichen Teil des Plangebietes). Demgegenüber haben die im Plan eingetragenen Einfahrten in die Sammelgaragen bloss hinweisenden Charakter. Überhaupt nicht geregelt ist die genaue Lage der einzelnen Sammelgaragen, wie viele erstellt werden und welchen Bauten sie zugehören sollen. Kein klares Konzept besteht sodann namentlich für die Zufahrten in die Sammelgaragen ab der Rosengartenstrasse. Sie sind nach Plan an gewissen Stellen bloss rund drei Meter breit, was als Zufahrt für eine Quartierüberbauung in der geplanten Grösse kaum genügen dürfte. Einer dieser relativ schmalen Zufahrtswege soll zudem, obwohl er als Hauszufahrt für zwei grössere Mehrfamilienhäuser dient, rollstuhlgängig ausgebaut werden, was nicht ohne weiteres miteinander zu vereinbaren sein dürfte. Schliesslich wird auch die Erstellung der oberirdischen Parkierungsanlagen und der Spielstrassen nicht verbindlich geregelt. Eine Heilung dieser Mängel durch Verbindlicherklärung des genannten, lediglich hinweisenden Charakter aufweisenden Planinhaltes durfte der Regierungsrat aus den vorstehend dargelegten Gründen ablehnen (E. 6b/bb).
d) Es fragt sich, welche Konsequenzen sich aus diesen Feststellungen für das weitere Schicksal des Gestaltungsplanes "Rosenegg" ergeben. Die Beschwerdeführer verlangen eine Rückweisung des Planes an die Gemeinde zur Verbesserung und eine Wiedereinsetzung des Verfahrens in den Stand nach erfolgter Einspracheerhebung (Wahrung des Zustimmungsquorums). Dies ist indes mit dem Regierungsrat abzulehnen. Ein solches Vorgehen hätte zur Verhinderung unverhältnismässiger Eigentumsbeschränkungen nur in Betracht gezogen werden müssen, wenn die Mängel untergeordneter Natur wären, was hier nicht zutrifft; der Plan ist vielmehr in bedeutenden Punkten neu zu überarbeiten (Gebäudehöhe, Dach- und Umgebungsgestaltung, gesamte innere Quartiererschliessung). | de | Art. 22ter Cst., art. 28 de la loi sur les constructions du canton de Saint-Gall; contenu et degré de précision des plans d'aménagement de détail. 1. Conditions aux restrictions de la propriété; annulation d'un plan d'aménagement de détail portant gravement atteinte au droit de propriété (consid. 3b).
2. Les éléments d'un plan d'aménagement de détail se déterminent en premier lieu d'après sa place dans le processus de planification; éléments nécessaires du plan dans le cas particulier. En présence de plans d'aménagement de détail qui s'écartent de manière importante d'une utilisation conforme à la zone, des exigences plus élevées peuvent être posées quant à la précision du contenu du plan (consid. 4).
3. Les lacunes d'un plan d'aménagement de détail n'imposent pas à elles seules son annulation, lorsqu'elles:
- concernent une question qui peut être résolue de manière satisfaisante dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire;
- n'ont qu'une importance secondaire;
- peuvent être comblées facilement (consid. 5a).
4. Exigences relatives à l'emprise des bâtiments, à la conception et à la forme de la toiture (consid. 5b et 5c).
5. L'absence de dispositions contraignantes relatives à la hauteur des bâtiments, aux aménagements extérieurs et à l'équipement constitue de graves lacunes du plan qui ne peuvent en principe être comblées dans la procédure de recours (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-117%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,592 | 121 I 117 | 121 I 117
Sachverhalt ab Seite 118
Nahe dem Ortszentrum der Gemeinde Rorschacherberg liegt das Gebiet "Bleiche/Steigrübli". Es befindet sich in Hanglage und fällt nach Norden ab. Gemäss geltendem Zonenplan ist es teils der Wohnzone für zweigeschossige und teils der Wohnzone für dreigeschossige Bauten zugewiesen. Für einen Abschnitt besteht zudem ein Gestaltungsplan mit "Besonderen Vorschriften" von 1974 sowie Änderungen von 1982 und 1983.
Dieser Plan sieht unter anderem den Bau von Hochhäusern und einer durchgehenden Erschliessungsstrasse (Bleichistrasse) vor, welche die Goldacher- mit der Rosengartenstrasse verbindet. Die im östlichen Planabschnitt liegenden Parzellen sowie ein weiteres Grundstück wurden zwischenzeitlich etappenweise mit Mehrfamilienhäusern überbaut. Diese werden ab der Goldacherstrasse durch ein erstes Teilstück der Bleichistrasse als Sackgasse erschlossen.
Im Laufe der achtziger Jahre schlossen sich die Eigentümer der noch nicht überbauten Parzellen zum Planungskonsortium "Rosenegg" zusammen. Sie beabsichtigten, den Gestaltungsplan den veränderten Verhältnissen und Bedürfnissen anzupassen. Die Gemeinde wünschte einen Verzicht auf den Bau der Hochhäuser und einer durchgehenden Quartierstrasse. Auf der Basis eines Projektwettbewerbes wurde in der Folge der Gestaltungsplan "Rosenegg" erarbeitet, bestehend aus dem Plan "Situation 1:500" und den "Besonderen Vorschriften" (besV); die beiden weiteren dazugehörenden Pläne "Schnitte/Ansichten 1:500" und "Perspektive Goldacherstrasse" haben wegleitenden Charakter. Der Gestaltungsplan sieht im westlichen und nördlichen Teil des Gebietes ein sechsgeschossiges (Haus A) sowie sieben viergeschossige Gebäude (Häuser B-H) vor, wovon eines (Haus B) als über 100 m langer Wohnblock entlang der Goldacherstrasse (oben am Hang) erstellt werden soll. Im nordöstlichen Teil des Gebietes, am Rande des bereits überbauten Areales, soll zudem ein dreigeschossiges Mehrfamilienhaus (Haus J) gebaut werden.
Gegen diesen Gestaltungsplan gingen zahlreiche Einsprachen vor allem von Eigentümern und Mietern der bereits überbauten Liegenschaften im Plangebiet ein. Die Einsprachen wurden vom Gemeinderat abgewiesen. Demgegenüber hiess der Regierungsrat die Rekurse in der Hauptsache gut, soweit er darauf eintrat. Den Gestaltungsplan "Rosenegg" hob er auf, da der Plan Mängel aufweise; es sei nicht möglich zu prüfen, ob er eine "städtebaulich vorzügliche Gestaltung" im Sinne von Art. 28 des kantonalen Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 (Baugesetz, BauG) erlaube.
Die gegen diesen Entscheid vom Planungskonsortium "Rosenegg" erhobene staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. In der Sache berufen sich die Beschwerdeführer auf das Willkürverbot (Art. 4 BV), die Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV), die derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) sowie vorfrageweise auf die Gemeindeautonomie.
a) Die Beschwerdeführer legen nicht im einzelnen dar, weshalb Art. 2 ÜbBest. BV verletzt sein sollte. Insoweit ist daher auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Es ist ohnehin nicht zu erkennen, inwiefern hier der Berufung auf Art. 2 ÜbBest. BV gegenüber der Rüge, die Eigentumsgarantie werde verletzt, eine eigenständige Bedeutung zukommen könnte.
b) Eigentumsbeschränkungen sind nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und sich unter den gegebenen Umständen als verhältnismässig erweisen.
aa) Dass Art. 28 BauG eine genügende gesetzliche Grundlage für den Erlass von Gestaltungsplänen darstellt, steht ausser Frage. Ebenso gehen alle Verfahrensbeteiligten dem Grundsatze nach davon aus, aus dieser Vorschrift liessen sich die Anforderungen an den Planinhalt ableiten. Umstritten ist hingegen, welche Einzelheiten im Plan wie konkret geregelt sein müssen.
bb) Im vorliegenden Fall geht es um einen schweren Eigentumseingriff. Der Regierungsrat hob den Gestaltungsplan "Rosenegg" auf. Aufgrund des ersten Gestaltungsplanes können die Beschwerdeführer eine Überbauung ebenfalls kaum mehr realisieren; die Gemeinde wünschte eine Überarbeitung dieses Planes (wobei allerdings nicht klar ist, ob sie eine Bausperre verhängte; vgl. Art. 32 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 105 BauG). Bleibt es bei der Aufhebung des Gestaltungsplanes "Rosenegg", werden die Beschwerdeführer nicht ohne weiteres in der Lage sein, für einen dritten Gestaltungsplan die notwendigen Zustimmungen der Grundstückseigentümer beizubringen (Art. 28 Abs. 2 BauG; vgl. das Urteil des Bundesgerichtes vom 25. Mai 1994 i.S. der Parteien), falls die Gemeinde den Planperimeter nicht anders festsetzt. Die vor Erlass des Gestaltungsplanes "Rosenegg" grundsätzlich noch mögliche Überbauung der Liegenschaften aufgrund des Planes von 1974 weit über das zonengemässe Mass hinaus ist bei dieser Sachlage wie gesagt kaum mehr möglich oder jedenfalls stark erschwert (BGE 115 Ia 363 E. 2a). Liegt somit ein schwerer Eingriff in die Eigentumsrechte vor, ist die Auslegung des kantonalen Rechts frei zu prüfen (BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366; BGE 116 Ia 181 E. 3c S. 185). Den Rügen, der Regierungsrat habe das Baugesetz willkürlich gehandhabt, und er habe die Gemeindeautonomie verletzt, kommt unter Vorbehalt der nachstehenden Präzisierungen (E. 4c) keine selbständige Bedeutung zu (vgl. BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204, wonach das Bundesgericht bei Autonomiebeschwerden die Auslegung kantonaler Vorschriften auf Willkür hin prüft).
c) Die weitere Kritik betrifft primär die Frage, ob die Aufhebung des Gestaltungsplanes verhältnismässig ist. Dies prüft das Bundesgericht frei (BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366).
4. a) Das st. gallische Planungsrecht kennt drei eigentümerverbindliche Pläne. Der Zonenplan teilt den Gemeindebann in Teilgebiete verschiedener Nutzungsart und Nutzungsintensität sowie verschiedener Regelbauweise und Immissionstoleranz ein (Art. 9 Abs. 1 BauG). Als Rahmennutzungsplan stellt er eine allgemeine Grundordnung für die Bodennutzung auf (WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl., Zürich 1992, S. 56).
Einer ersten Gliederung des Baugebietes dient der Überbauungsplan. Er ordnet für ein engeres, bestimmt umgrenztes Gebiet die Erschliessung und die besondere Bauweise mit Hilfe von Strassen- und Baulinien, Höhenangaben und Richtungspunkten. Es können besondere Vorschriften erlassen werden, welche die besondere Bauweise vor allem hinsichtlich der Baumasse und der Ausnützungsziffer regeln; dabei ist es in einem bestimmten Rahmen möglich, von den allgemeinen Zonenvorschriften abzuweichen (Art. 23-27 BauG).
b) In einem noch detaillierteren Masse regelt der Gestaltungsplan die Nutzung von Bauland (Art. 28 BauG). Mit seiner Hilfe soll eine "städtebaulich vorzügliche Gestaltung" sichergestellt werden, wobei die Überbauung "bis in Einzelheiten" zu regeln ist; als Beispiel dafür nennt das Gesetz die Festlegung des Grundrisses (Art. 28 Abs. 1 Satz 1). Welche weiteren Elemente in einem Gestaltungsplan festzulegen sind, ergibt sich namentlich aus seiner systematischen Stellung im Planungsgefüge. Weil er die Bodennutzung noch eingehender als der Überbauungsplan regelt, müssen der Sache nach zumindest jene Punkte geregelt werden, welche Gegenstand eines Überbauungsplanes sein können (dazu vorne E. 4a). Es sind dies in Übereinstimmung mit dem Regierungsrat jedenfalls die Lage, das Mass, die Höhe und die Gestaltung der Bauten, die Ausscheidung der Freiflächen sowie die vorgesehene Erschliessung. Solches verlangen dem Grundsatze nach auch andere Kantone (Näheres bei STEPHAN ESCHMANN, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1984, S. 117 ff.; ROBERT IMHOLZ, Der Gestaltungsplan - ein neues Instrument im kantonalzürcherischen Planungs- und Baugesetz, ZBl. 78/1977 S. 488 ff., sowie KANT. AMT FÜR RAUMPLANUNG [Hrsg.], Der Gestaltungsplan im Siedlungsgebiet nach solothurnischem Recht, Solothurn 1989, mit Planbeispielen).
c) Der Regierungsrat darf allerdings keine so konkretisierte Planung verlangen, dass für die Erarbeitung eines Bauprojektes kein oder kein wesentlicher Spielraum mehr bestehen würde. Im allgemeinen wird die Meinung vertreten, der Plan habe den Eigentümern noch einen angemessenen Spielraum zu belassen bzw. Bauprojekte verschiedener (Aus-)Gestaltung zuzulassen. Der Projektierungsspielraum müsse jedoch nicht für jedes Planelement gegeben sein; es genüge, wenn der Plan als Ganzes mehrere Detailvarianten ermögliche (ESCHMANN, a.a.O., S. 124 f.; IMHOLZ, a.a.O., S. 490). Wie es sich damit im einzelnen verhält, ist nicht abschliessend zu entscheiden. Die Frage nach dem noch zulässigen Spielraum für die Ausarbeitung eines Bauprojektes muss in aller Regel von Fall zu Fall nach pflichtgemässem Ermessen primär durch die Gemeinde beurteilt werden. Sie ist für die Ortsplanung verantwortlich (Art. 2 und 4 BauG) und - in Zusammenarbeit mit den Grundeigentümern - Trägerin der Gestaltungsplanung (Art. 28 Abs. 1 BauG). Daher muss ihr der Regierungsrat trotz der ihm zustehenden Rechts- und Ermessenskontrolle (Art. 3 Abs. 2 Satz 1 BauG) einen Beurteilungsspielraum belassen (Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700], Art. 3 Abs. 2 Satz 2 BauG). Dieser hat sich freilich am Gesetz zu orientieren. In diesem Zusammenhang ist Art. 28 Abs. 1 BauG zu beachten, der wie gesagt bestimmt, dass Gestaltungspläne die Überbauung "projektmässig" bis in Einzelheiten "regeln". Mit Blick auf diese Vorschrift darf bei Gestaltungsplänen, mit welchen wie hier in erheblichem Masse von der zonengemässen Nutzung abgewichen werden soll, höhere Anforderungen an die Bestimmtheit des Planinhaltes gestellt werden.
5. Im Lichte der dargelegten Grundsätze ist im folgenden zu prüfen, wie es sich mit den vom Regierungsrat festgestellten Planungsmängeln verhält.
a) Der Regierungsrat beanstandete, die Auswirkungen der entlang der Goldacher- und der Rosengartenstrasse geplanten Lärmschutzwand auf das Erscheinungsbild der Überbauung könnten mangels Gestaltungsvorschriften nicht beurteilt werden. Auch fehle ein allgemeiner Zweckartikel in den "Besonderen Vorschriften", und die Unterteilung des Gestaltungsplanes in die Teilgebiete A, B und C sei nicht nachvollziehbar.
aa) Dass Regelungen für die Gestaltung der Lärmschutzwand fehlen, trifft zu, doch fällt dieser Mangel nicht schwer ins Gewicht. Die Einordnung der Lärmschutzwand in die Umgebung kann in Übereinstimmung mit der Auffassung der Beschwerdeführer noch im Rahmen des konkreten Projektes befriedigend gelöst werden. Dies räumt das Baudepartement in seiner Vernehmlassung denn auch grundsätzlich ein.
bb) Unbedeutend ist der Umstand, dass in den "Besonderen Vorschriften" ein Zweckartikel fehlt. Der Zweck eines Gestaltungsplanes ergibt sich aus dem Gesetz (Art. 28 Abs. 1 BauG).
cc) Zu folgen ist dem Regierungsrat darin, dass die Abgrenzung der drei Teilplangebiete nicht ohne weiteres nachvollziehbar ist. Ohne grösseren Aufwand hätte aber durch Abklärungen festgestellt und präzisiert werden können, dass die Abgrenzung auf den Eigentumsverhältnissen im noch unüberbauten Plangebiet beruht (Teilplangebiet A: Parzelle Nr. 1141, Firma M. AG und D.; Teilplangebiet B: Parzelle Nr. 693, C.; Teilplangebiet C: Parzellen Nr. 34, 1142, 1143, 144, 1145, 1151 und 1153: A. und B.).
b) Nach Auffassung des Regierungsrates ist das Verhältnis zwischen den Grundrissen (rote Flächen, umrandet von feinen schwarzen Gestaltungsbaulinien) und den roten Baubegrenzungslinien (bzw. dem Baufeld für das Haus J) nicht klar. Nicht geregelt sei, ob die Baubegrenzungslinien lediglich die maximale Fassadenlänge auf zwei Gebäudeseiten bezeichnen würden (bzw. die maximale Gebäudefläche des Hauses J), ohne die Grundrissform (nach Plan mit Ausnahme des Hauses A und J rechteckig) festzulegen, oder ob die eingezeichneten Grundrissformen verbindlich seien und die Baubegrenzungslinien eine an der Grundrissform orientierte (proportionale) Vergrösserung des Grundrisses zulassen würden.
aa) Auf den ersten Blick ist die Regelung der Grundrissgestaltung - einerseits festgelegte Gebäudefläche, anderseits Gestaltungsspielraum mit Hilfe von Baubegrenzungslinien (Häuser A, B, D-F sowie H) - widersprüchlich. Das gegenseitige Verhältnis dieser Festlegungen lässt sich jedoch durch Auslegung des Planes bestimmen. Gemäss "Situation 1:500" gehören sowohl die Grundrissformen als auch die Baubegrenzungslinien zum verbindlichen Planinhalt (Planlegende: "Festlegungen"). Die eingetragenen Gebäudegrundrisse sind daher grundsätzlich massgebend (von den Beschwerdeführern als "Normtypus" bezeichnet). Die jeweils an eine Längs- und eine Seitenfassade gelegten Baubegrenzungslinien lassen jedoch eine gewisse Veränderung bzw. Vergrösserung der Grundrisse zu. Dabei verlangt Ziffer 5.4 Satz 2 besV, dass je eine Längs- und eine Seitenfassade an die entsprechende Baubegrenzungslinie zu stellen ist. Auch muss im Falle einer Vergrösserung grundsätzlich der Normtypus des Grundrisses gewahrt bleiben. Dies folgt aus der Verbindlichkeit der mit der Signatur "Gebäude" bezeichneten Grundrissform. Für das Haus J ergibt sich dies auch aus Ziffer 7.7 Satz 1 besV. Danach kann der Grundriss innerhalb des Baufeldes verändert (vergrössert) werden, doch muss die Gestaltung des Gebäudes (was die Form des Grundrisses einschliesst) im wesentlichen den bestehenden Bauten der ersten Bauetappe angepasst werden; es muss also - wie im Plan vorgesehen - deren Grundrissform übernommen werden.
bb) Diese Ordnung ist nicht derart unbestimmt, dass der Plan insoweit nicht auf seine städtebauliche Gestaltung hin überprüft werden könnte. Dass die Grundrissformen in einem gewissen Masse variabel sind, trifft zu und muss erlaubt sein (ESCHMANN, a.a.O., S. 120 f.). Die Gestaltungsfreiheit für die Ausarbeitung eines Projektes ist keineswegs so gross, dass der Plan seine Steuerungsfunktion für die Überbauung verlieren würde. Selbst wenn die Kritik des Regierungsrates begründet wäre, hätte der Grundsatz der Verhältnismässigkeit geboten, durch eine Streichung der Gestaltungsbaulinien Klarheit zu schaffen, anstatt den Plan in bezug auf die Festlegung der Grundrisse gesamthaft als ungenügend zu bezeichnen (Grundsatz der Erforderlichkeit einer freiheitsbeschränkenden Massnahme in sachlicher Hinsicht; BGE 94 I 492 E. 4 S. 495 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, S. 113).
c) Nach Auffassung des Regierungsrates sind die Dachformen und die Dachgestaltung nicht hinreichend deutlich und verbindlich geregelt.
aa) Dieser Vorwurf ist in bezug auf das Haus J nicht berechtigt. Dieses soll nach dem Plan "Situation 1:500" ein Giebeldach erhalten, was mittels einer längs durch die Mitte des Grundrisses gezogenen schwarzen Linie angezeigt wird. In Ziffer 7.7 besV ist überdies von der Firsthöhe des Hauses die Rede und es wird vorgeschrieben, dass es sich in der Gestaltung im wesentlichen - wesentlich ist unter anderem die Dachgestaltung - den bestehenden Bauten im bereits überbauten Teil des Quartierplangebietes anzupassen habe; diese Bauten verfügen über Giebeldächer.
bb) Hinsichtlich der Häuser A-H muss aufgrund der Einzeichnungen im (verbindlichen) Plan "Situation 1:500" davon ausgegangen werden, dass die Bauten grundsätzlich Flachdächer erhalten sollen, wobei die Grundrisse der Dachgeschosse die Fassadenfluchten der Normalgeschosse zu übernehmen haben (Ziffer 5.5 Satz 2 besV). Die Dachgeschosse sind gemäss Ziffer 5.5 Satz 1 besV durch Terrassen zu gliedern. Im Plan wird dies durch feine schwarze Linien sowie diagonale Strichmuster dargestellt, welche den Schattenwurf symbolisieren. Die den Schattenwurf darstellende Signatur ist in der Planlegende allerdings nicht unter den "Festlegungen" aufgeführt.
Der Darstellung im Plan "Situation 1:500" ist weiter zu entnehmen, dass für die Häuser B-H kleinere Dachaufbauten vorgesehen sind, welche durch mehrere senkrecht verlaufende, nebeneinander liegende feine schwarze Linien bezeichnet werden. Nach dem im Plan dargestellten Schattenwurf sollen diese Dachaufbauten Pultdächer erhalten, doch fehlen insoweit ebenfalls "Festlegungen" in der Planlegende. Das Haus A schliesslich soll ebenfalls ein Flachdach erhalten. Es ist vorgesehen, das Dach an der Süd- und Nordseite durch zwei bzw. eine Dachterrasse zu gliedern. Aufgrund der Darstellung im Plan "Situation 1:500" ist sodann anzunehmen, dass ungefähr in der Mitte des Flachdaches eine rechteckige Dachaufbaute mit Giebeldach und daran auf der nördlichen Seite anschliessend eine quergestellte Dachaufbaute mit Flachdach errichtet werden soll, was im Plan mit einem Schattenwurf angedeutet wird.
cc) Gemessen an den Grundsätzen für die Ausarbeitung von Gestaltungsplänen (vorne E. 4b und c) ergeben sich aus den erwähnten zeichnerischen Darstellungen die Dachformen und die Dachgestaltung an sich mit genügender Deutlichkeit. Dies gilt jedenfalls dann, wenn man von Ziffer 5.4 Satz 1 besV ausgeht, welche Vorschrift besagt, dass die Dachform dem Gestaltungsplan zu entsprechen hat, und weiter folgert, die erwähnten zeichnerischen Darstellungen seien von dieser Vorschrift erfasst und damit für das Bauprojekt verbindlich. Dennoch fragt sich, weshalb die Einzelheiten der Dachgestaltung in der Planlegende nicht unter den (verbindlichen) "Festlegungen" aufgeführt ist, wenn sie gemäss Ziffer 5.4 besV bindend sein sollen. Dieser Widerspruch wird durch die Einzeichnungen im Schnittplan verstärkt. Die darin dargestellte Dachgestaltung entspricht im wesentlichen den Einzeichnungen im Plan "Situation 1:500", doch haben die Schnittpläne nur wegleitenden Charakter (Ziffer 8 besV) und sind daher für die Projektausarbeitung nicht bindend. Unter diesen Umständen ist es verständlich, dass der Regierungsrat zur Auffassung gelangte, die Regelung der Dachformen und Dachgestaltung sei nicht restlos klar und verständlich.
6. Noch kritischer verhält es sich mit anderen Punkten.
a) Ein gravierender Mangel ist, dass ausser für das Haus J (Ziffer 7.7. besV) Vorschriften über die Gebäudehöhe fehlen. Die Festsetzung der Höhe der Bauten ist ein zentraler Punkt der Gestaltungsplanung (vgl. ESCHMANN, a.a.O., S. 120 f.; IMHOLZ, a.a.O., S. 488). Im Kanton St. Gallen stellt die Gebäudehöhe gemäss Art. 60 BauG der senkrechte Abstand zwischen dem Niveaupunkt und dem ausgemittelten Schnittpunkt der Fassade mit der Dachoberkante in der Fassadenmitte dar. Als Niveaupunkt gilt dabei der Schwerpunkt des Gebäudegrundrisses auf dem gewachsenen Boden. Im Lichte dieser gesetzlichen Definition genügt es nicht, im Plan lediglich die Anzahl der vorgesehenen Geschosse und die Höhenkote des Erdgeschosses festzulegen. Nach kantonalem Recht ist vielmehr eine verbindliche (Maximal-)Angabe in Metern notwendig, wie dies Art. 11 des kommunalen Baureglementes (BR) für die Regelbauweise vorzeigt.
Diese Lücke kann nicht durch eine Verbindlicherklärung des Planes "Schnitte/Ansichten 1:500" geschlossen werden, wie die Beschwerdeführer vorschlagen. Bereits der Regierungsrat stellte fest, dass dieser Plan nicht genügend präzise vermasst ist. Auch die Beteuerung, sie würden aus Kostengründen keine ungewöhnlich hohen Bauten erstellen, hilft den Beschwerdeführern nicht. Die Gebäudehöhe gehört zu jenen "Einzelheiten", welche zwingend einer Regelung im Gestaltungsplan bedürfen. Die dahingehende Auffassung des Regierungsrates ist nicht verfassungswidrig (vorne E. 4b).
b) Mit Recht bemängelte der Regierungsrat die weitgehend fehlende Festsetzung der Umgebungsgestaltung.
aa) Zu grundsätzlicher Kritik gibt der Umstand Anlass, dass gemäss Plan "Situation 1:500" die Umgebungsgestaltung lediglich hinweisenden Charakter hat und dementsprechend unverbindlich ist. Die Integrierung der Bauten in die Umgebung zur Erreichung einer städtebaulich vorzüglichen Überbauung bildet ein wesentliches Planelement, hängt doch die Gesamtwirkung der Überbauung entscheidend (auch) von den Freiräumen ab. Jedenfalls die Kernelemente der Umgebungsgestaltung wie die Bezeichnung von Grünflächen, Garten- und Parkanlagen, die Bepflanzung von Zwischenräumen oder die Terraingestaltung sind daher in den Grundzügen verbindlich zu regeln (ESCHMANN, a.a.O., S. 131 f.; IMHOLZ, a.a.O., S. 493).
Diesen Anforderungen genügt der Plan nicht. Ziff. 6.1 besV enthält lediglich Gestaltungsvorschriften, welche sich auf den nördlichen Teil der Parzelle Nr. 1141 und den westlichen Teil des Grundstücks Nr. 693 beziehen. Überdies werden nur Einzelfragen (Erhaltung des bestehenden Reliefs bzw. des Parkwaldes an den betreffenden Orten) geregelt; ein verbindliches planerisches Gesamtkonzept für die Gestaltung der gesamten Umgebung fehlt. Die weitere Bestimmung, dass die offenen Abstellplätze mit hochstämmigen Bäumen zu beschatten sind (Ziffer 6.2 besV), krankt am Umstand, dass die Erstellung offener Abstellplätze nicht verbindlich vorgeschrieben oder sonstwie geregelt wird (dazu die nachstehende E. 6c). Ebenfalls unverbindlich ist die im Plan angezeigte Gliederung der Umgebung mit öffentlichen und privaten Grünflächen einerseits und Spielstrassen anderseits.
bb) Die Beschwerdeführer wenden ein, der Regierungsrat hätte die im Plan vorgezeichnete Umgebungsgestaltung verbindlich erklären können und müssen, um eine unverhältnismässige Eigentumsbeschränkung zu verhindern. Dem ist nicht zuzustimmen. Zwar ist es nicht grundsätzlich ausgeschlossen, noch im Rechtsmittelverfahren am Gestaltungsplan gewisse Korrekturen anzubringen. Es muss sich dabei aber um nebensächliche Punkte (vgl. die vorstehende E. 5a/cc) oder um Fragen handeln, die aufgrund des verbindlichen Planinhaltes ohne weitere Schwierigkeiten präzisiert werden können (vgl. die vorstehende E. 5b/bb). Für die Umgebungsgestaltung trifft hier beides nicht zu.
c) Auch die Erschliessung, ein weiterer für die Planung zentraler Punkt (ESCHMANN, a.a.O., S. 128 ff.; IMHOLZ, a.a.O., S. 492 f.), wird weitgehend nur mit Hinweisen geregelt. Lediglich die Anschlüsse an das öffentliche Strassennetz sind verbindlich festgelegt (Anschluss Bleichistrasse/Goldacherstrasse, Einfahrt in Goldacherstrasse beim westlichen Ende des Hauses B, zwei Einfahrten in die Rosengartenstrasse im nordwestlichen Teil des Plangebietes). Demgegenüber haben die im Plan eingetragenen Einfahrten in die Sammelgaragen bloss hinweisenden Charakter. Überhaupt nicht geregelt ist die genaue Lage der einzelnen Sammelgaragen, wie viele erstellt werden und welchen Bauten sie zugehören sollen. Kein klares Konzept besteht sodann namentlich für die Zufahrten in die Sammelgaragen ab der Rosengartenstrasse. Sie sind nach Plan an gewissen Stellen bloss rund drei Meter breit, was als Zufahrt für eine Quartierüberbauung in der geplanten Grösse kaum genügen dürfte. Einer dieser relativ schmalen Zufahrtswege soll zudem, obwohl er als Hauszufahrt für zwei grössere Mehrfamilienhäuser dient, rollstuhlgängig ausgebaut werden, was nicht ohne weiteres miteinander zu vereinbaren sein dürfte. Schliesslich wird auch die Erstellung der oberirdischen Parkierungsanlagen und der Spielstrassen nicht verbindlich geregelt. Eine Heilung dieser Mängel durch Verbindlicherklärung des genannten, lediglich hinweisenden Charakter aufweisenden Planinhaltes durfte der Regierungsrat aus den vorstehend dargelegten Gründen ablehnen (E. 6b/bb).
d) Es fragt sich, welche Konsequenzen sich aus diesen Feststellungen für das weitere Schicksal des Gestaltungsplanes "Rosenegg" ergeben. Die Beschwerdeführer verlangen eine Rückweisung des Planes an die Gemeinde zur Verbesserung und eine Wiedereinsetzung des Verfahrens in den Stand nach erfolgter Einspracheerhebung (Wahrung des Zustimmungsquorums). Dies ist indes mit dem Regierungsrat abzulehnen. Ein solches Vorgehen hätte zur Verhinderung unverhältnismässiger Eigentumsbeschränkungen nur in Betracht gezogen werden müssen, wenn die Mängel untergeordneter Natur wären, was hier nicht zutrifft; der Plan ist vielmehr in bedeutenden Punkten neu zu überarbeiten (Gebäudehöhe, Dach- und Umgebungsgestaltung, gesamte innere Quartiererschliessung). | de | Art. 22ter Cost., art. 28 LE/SG; contenuto e grado di precisione di piani di utilizzazione particolareggiati. 1. Presupposti alle restrizioni della proprietà; annullamento di un piano di utilizzazione particolareggiato che comporta una grave ingerenza al diritto di proprietà (consid. 3b).
2. Gli elementi di un piano di utilizzazione particolareggiato si determinano in primo luogo dalla sua collocazione sistematica nel processo di pianificazione; elementi necessari del piano. Ai piani di utilizzazione particolareggiati che si scostano notevolmente da un'utilizzazione conforme alla zona, possono essere imposte esigenze più severe riguardo alla precisione del contenuto del piano (consid. 4).
3. Le lacune di un piano di utilizzazione particolareggiato non ne giustificano, di per sé, l'annullamento quando:
- concernono una questione che può essere ancora risolta in modo soddisfacente nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia;
- hanno soltanto un'importanza secondaria;
- possono essere chiarite facilmente (consid. 5a).
4. Esigenze relative alla determinazione dei profili degli edifici e, rispettivamente, alla concezione e alle forme del tetto (consid. 5b e 5c).
5. La mancanza di norme vincolanti relative alle altezze degli edifici, alla sistemazione esteriore e all'urbanizzazione costituiscono lacune gravi del piano che, di massima, non possono più essere colmate nell'ambito della procedura di ricorso (consid. 6). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-117%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,593 | 121 I 129 | 121 I 129
Sachverhalt ab Seite 130
Der Stadtrat von Zürich beschloss am 19. Dezember 1990 eine Änderung der Gebührenordnung für das Taxiwesen (Stadtratsbeschluss Nr. 3994/1990). Sah die frühere Regelung im Abschnitt I eine einheitliche Benützungsgebühr für das Aufstellen von Taxifahrzeugen mit Betriebsbewilligung A auf öffentlichem Grund von Fr. 50.-- pro Fahrzeug und Monat vor, wird neu danach unterschieden, ob das Fahrzeug über einen Funkanschluss an eine Zentrale mit 24-Stunden-Betrieb verfügt; trifft dies zu, beträgt die Gebühr pro Fahrzeug und Monat Fr. 35.--, andernfalls beläuft sie sich auf Fr. 90.--.
Dagegen erhoben verschiedene Taxiunternehmer, unter anderem Margot Knecht, erfolglos Rekurs an den Bezirksrat Zürich und im Anschluss daran an den Regierungsrat des Kantons Zürich.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 23. Juni 1993 an das Bundesgericht stellt Margot Knecht unter anderem den Antrag, der Beschluss des Regierungsrates vom 5. Mai 1993 sowie der Stadtratsbeschluss Nr. 3994/1990, Abschnitt I, seien aufzuheben.
Zur Begründung ihres Antrages beruft sich Margot Knecht im wesentlichen darauf, die neue Gebührenordnung treffe willkürliche Unterscheidungen, weshalb sie gegen Art. 4 BV verstosse; sie verletze, weil der vorgesehenen Differenzierung kein zulässiges öffentliches Interesse zugrundeliege, auch die Handels- und Gewerbefreiheit nach Art. 31 BV. Weiter macht Margot Knecht geltend, der Regierungsrat habe ihr das rechtliche Gehör verweigert, indem er die von ihr angebotenen Beweise nicht abgenommen habe.
Der Stadtrat von Zürich und der Regierungsrat des Kantons Zürich schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus den folgenden Erwägungen:
3. a) Der Regierungsrat anerkennt unter Verweis auf den Stadtrat von Zürich, dass der angefochtenen Gebührendifferenzierung zwischen Taxis mit und solchen ohne Funkanschluss in erster Linie die Funktion zukomme, besonders im öffentlichen Interesse liegende Dienstleistungen zu honorieren. Damit hat die vorgesehene Abgabeordnung einen gewissen Förderungs- und Lenkungscharakter, auch wenn es, wie der Stadtrat von Zürich vor dem Regierungsrat geltend gemacht hat, jedem Taxihalter freigestellt bleibt, ob er sich einer Funkzentrale anschliessen will oder nicht. Die vorgesehene Abgabe stellt somit nur teilweise eine Gegenleistung für die Benützung der öffentlichen Strassen dar und ist nur insoweit eine Kausalabgabe. Es handelt sich um eine Abgabe, die sich teilweise aus einer kausalen, teilweise aus einer Lenkungskomponente zusammensetzt. Ob sie zu den sogenannten Gemengsteuern zu zählen ist (vgl. dazu BGE 118 Ib 60 E. 3a; BGE 103 Ia 85 E. 5a; Urteil des Bundesgerichts vom 8. August 1989 i.S. M., in: ZBGR 72/1991, S. 310, E. 2a; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, 6. Aufl., Basel/Stuttgart 1986, und RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, jeweils Nr. 110 B I; HÄFLIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, Rz. 2091 ff.), kann ebenso offenbleiben wie die Fragen nach der Geltung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips (vgl. dazu BGE 120 Ia 171; ZBGR 72/1991, S. 310, E. 2a; HÄFLIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 2091) sowie des Vorliegens einer genügenden gesetzlichen Grundlage (vgl. dazu insbesondere ZBl 89/1988, S. 219 ff.).
Die Beschwerdeführerin beruft sich nämlich nicht auf diese Grundsätze. Hingegen macht sie geltend, die vorgesehene Differenzierung bei der Abgabenhöhe beruhe nicht auf einem zulässigen öffentlichen Interesse und sei nicht wettbewerbsneutral, weshalb sie gegen die Handels- und Gewerbefreiheit verstosse; ausserdem erweise sich die Abgabeordnung als rechtsungleich und willkürlich.
b) Die Kantone beziehungsweise Gemeinden sind befugt, unter Wahrung bestimmter Voraussetzungen die Handels- und Gewerbefreiheit von Taxihaltern in verschiedener Hinsicht zu beschränken. Ein Eingriff muss im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit wahren. Gemäss Art. 31 Abs. 2 BV dürfen zudem kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen. Zulässig sind polizeilich und sozialpolitisch motivierte Eingriffe (BGE 120 Ia 126 E. 4a; BGE 119 Ia 59 E. 6a S. 68; BGE 118 Ia 175 E. 1 mit Hinweisen). Hingegen sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen, unzulässig (BGE 118 Ia 175 E. 1 mit Hinweisen).
Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, welche den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren (BGE 120 Ia 236 E. 1a) beziehungsweise nicht wettbewerbsneutral sind (BGE 119 Ia 59 E. 6a). Als direkte Konkurrenten gelten die Angehörigen der gleichen Branche, die sich mit gleichen Angeboten an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE 119 Ia 433 E. 2b S. 436; BGE 106 Ia 267 E. 5a S. 274 mit Hinweisen). Eine solche direkte Konkurrenz ist bei den im vorliegenden Fall wesentlichen verschiedenen Kategorien von Taxihaltern mit Betriebsbewilligung A in der Stadt Zürich gegeben.
c) Fraglich ist indessen, ob es sich bei der angefochtenen Regelung um eine eigentliche wirtschaftspolitische Massnahme handelt oder nicht. Wohl verfolgt die vorgesehene Differenzierung nicht in erster Linie ein wirtschaftspolitisches Ziel, sie greift aber als fiskalische Lenkungsmassnahme doch in den freien Wettbewerb zwischen verschiedenen Kategorien von Taxihaltern ein, die miteinander in direkter Konkurrenz stehen. Ob eine eigentliche wirtschaftspolitische Massnahme vorliegt oder ob die Abgabe lediglich wirtschaftspolitische Nebenwirkungen zeitigt, kann aber offenbleiben. Selbst im letzteren Falle hätte sie jedenfalls das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen zu wahren.
Das Bundesgericht hat den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen in seiner früheren langjährigen Rechtsprechung entweder ausschliesslich aus Art. 31 BV (zum Beispiel BGE 108 Ia 135 E. 4; BGE 91 I 98 E. 2a; BGE 89 I 27 E. 2 S. 31 f.; BGE 73 I 97 E. 2 S. 101) oder sowohl aus dieser Bestimmung als auch aus Art. 4 BV (etwa BGE 88 I 231 E. 3 S. 236 f.; BGE 87 I 446 E. 6b; BGE 61 I 321 E. 2 S. 328; 49 I 228 E. 2b S. 230) abgeleitet. Aus der umfangreichen Praxis lassen sich vor allem folgende Fallkategorien unterscheiden: In etlichen Fällen war über Regelungen von Ladenöffnungszeiten und ähnliche Vorschriften zu entscheiden (so zum Beispiel BGE 91 I 98; BGE 89 I 27; BGE 88 I 231; BGE 87 I 446; BGE 73 I 97; BGE 49 I 228; 44 I 4). Vereinzelt ging es um Fragen der fiskalischen Belastung (so in BGE 61 I 321; 45 I 347) oder des gesteigerten Gemeingebrauchs (vgl. insbesondere BGE 108 Ia 135). In all diesen Fällen standen ähnlich wie im vorliegenden Regelungen oder Massnahmen zur Beurteilung, die Auswirkungen auf den freien Wettbewerb zeitigten, ohne dass sie in ihrer Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch motiviert waren.
Gegen diese bundesgerichtliche Rechtsprechung erhob sich in der Lehre Kritik. Entgegengehalten wurde ihr vor allem, sie tendiere dazu, direkten Konkurrenten zu Chancengleichheit im wirtschaftlichen Wettbewerb zu verhelfen, was zu einer Überspannung der Handels- und Gewerbefreiheit führe. Zudem habe das Bundesgericht gestützt auf das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen auf Strukturerhaltung ausgerichtete, somit wirtschaftspolitische und an sich verbotene, Massnahmen zugelassen (vgl. dazu HANS HUBER, Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, in: Festschrift für WALTHER HUG, Bern 1968, S. 454 ff.; HANS MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung, Basel/Stuttgart 1976, S. 76 f.; RENÉ A. RHINOW, in Kommentar BV, N. 176 ff., insbesondere N 185, zu Art. 31 BV; PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern 1982, S. 220 ff.). Daran anschliessend folgerte ein Teil der Lehre, Art. 31 BV könne nicht einen weitergehenden Gleichheitsanspruch verschaffen als das allgemeine Gleichbehandlungsgebot nach Art. 4 BV (so insbesondere MARTI, a.a.O., S. 74; DANIEL WYSS, Die Handels- und Gewerbefreiheit und die Rechtsgleichheit, Zürich 1971, S. 36 f.). Vereinzelt fand sich auch der Standpunkt, der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen gehe zwar aus Art. 4 BV hervor, habe aber auf dem Gebiete der gewerblichen Konkurrenz eine besondere Bedeutung (so schon WALTHER BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3. Aufl., Bern 1931, S. 236; ANTOINE FAVRE, Droit constitutionnel suisse, 2. Aufl., Fribourg 1970, S. 382).
In der Folge liess das Bundesgericht unter Hinweis auf die in der Literatur erhobene Kritik regelmässig offen, ob Art. 31 BV einen besonderen Anspruch auf Gleichbehandlung gewährleiste, der nicht schon aus dem allgemeinen, für den Bereich der Wirtschaftsfreiheit allenfalls sachbezogen zu konkretisierenden Gleichbehandlungsgebot von Art. 4 BV folgt (so insbesondere BGE 119 Ia 433 E. 2b S. 436 und 445 E. 3a S. 450; BGE 112 Ia 30 E. 3a S. 34 f.; BGE 106 Ia 267 E. 5a S. 275). In BGE 120 Ia 236 E. 1a und b hat sich das Bundesgericht seiner früheren Praxis jedoch wieder angenähert und erkennen lassen, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen doch weiterreichen müsse als das allgemeine Gleichbehandlungsgebot, ohne dies allerdings ausdrücklich festzustellen (vgl. dazu PAUL RICHLI, Bemerkungen zu BGE 120 Ia 236, in AJP 1995, S. 222). In der neueren Literatur ist die Frage umstritten (für eine Ableitung aus Art. 31 BV: ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Bd. I, Bern 1993, Rz. 320 ff., S. 125 ff., und Bd. II, Bern 1995, Rz. 826, S. 157; PAUL RICHLI, Zur Leitung der Wirtschaftspolitik durch Verfassungsgrundsätze und zum Verhältnis zwischen Wirtschaftspolitik und Handels- und Gewerbefreiheit, Bern 1983, S. 108, Anm. 55; RENÉ A. RHINOW, a.a.O., N. 176 ff., insbesondere N. 183, zu Art. 31 BV; für eine Abstützung auf Art. 4 BV: ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 239 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. I, Bern 1988, S. 392 f.; GEORG MÜLLER, in Kommentar BV, N. 29 zu Art. 4 BV; LEO SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bern 1994, S. 57; vgl. zur Problematik im übrigen auch FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981, S. 155; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich 1993, Rz. 1435 f.; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. II: Grundrechte, Zürich 1982, S. 187 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 362, Anm. 59).
d) Gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts verletzt ein Erlass, wie er im vorliegenden Fall zu beurteilen ist, das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 4 BV, wenn er Unterscheidungen trifft, für die kein vernünftiger, sachlicher Grund ersichtlich ist (BGE 119 Ia 123 E. 2b S. 128) beziehungsweise - in anderer Formulierung - wenn er gleiche oder im wesentlichen gleichgelagerte Sachverhalte ohne ausreichende sachliche Begründung unterschiedlich regelt (BGE 120 Ia 126 E. 6b S. 144 f. mit Hinweis). Für eine zulässige Unterscheidung genügen somit ernsthafte, sachliche Gründe, die unter anderem auch wirtschaftspolitisch ausgerichtet sein können. Mehr verlangt das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nicht. Daher kann ihm ohne Rückgriff auf die Handels- und Gewerbefreiheit auch nicht entnommen werden, Ungleichbehandlungen dürften nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen beziehungsweise gegen die Wettbewerbsneutralität verstossen.
Demgegenüber verbietet Art. 31 Abs. 2 BV staatliche Massnahmen, die dem Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit zuwiderlaufen. Staatliche Hoheitsakte können somit Unterscheidungen treffen, die auf vernünftigen, sachlichen Gründen beruhen, und damit vor Art. 4 BV standhalten, aber gegen Art. 31 BV verstossen, weil die Differenzierung den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit beeinträchtigt. Insoweit dieser Gesichtspunkt beim Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen wesentlich ist, kann er sich nicht aus Art. 4 BV ergeben, sondern leitet er sich aus Art. 31 BV ab. In diesem Sinne ergänzt die Handels- und Gewerbefreiheit das allgemeine Gleichbehandlungsgebot und bietet einen darüber hinausreichenden Schutz.
Der in der Literatur erhobenen Kritik ist zwar zugutezuhalten, dass dieser Grundsatz nicht zu einer staatlich gewährleisteten absoluten Chancengleichheit aller direkten Konkurrenten führen kann und auch nicht selbst als Mittel zu einer strukturerhaltenden Politik verwendet werden darf. Inhaltlich gewährt das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen aber doch einen verfassungsrechtlichen Schutz vor staatlichen Ungleichbehandlungen, die an sich auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen, gleichzeitig aber, ohne in der Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch motiviert zu sein, einzelne Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang beziehungsweise -ausschluss begünstigen oder benachteiligen. Der Staat darf insbesondere nicht bei der Benutzung öffentlichen Grundes einzelnen Gewerbetreibenden gegenüber ihren direkten Konkurrenten ungerechtfertigte wirtschaftliche Vorteile verschaffen (vgl. GRISEL, a.a.O., Bd. I, Rz. 325, S. 128; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 93/1992, S. 162; vgl. im Zusammenhang mit Taxistandplätzen insbesondere BGE 108 Ia 135 E. 3, bestätigt in einem unveröffentlichten Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juni 1989 i.S. B.). Analoges gilt bei staatlichen Förderungsmassnahmen (GRISEL, a.a.O., Bd. II, Rz. 827 ff., S. 157 ff.; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., Rz. 1454) sowie bei fiskalischen Belastungen (vgl. BGE 61 I 321; BGE 45 I 347; GRISEL, a.a.O., Bd. II., Rz. 910 ff., S. 193 f.; HANS MARTI, Die Handels- und Gewerbefreiheit nach den neuen Wirtschaftsartikeln, Bern 1950, S. 248 f.). Im vorliegenden Fall erlangt das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen unter allen diesen drei Gesichtspunkten Bedeutung.
e) Das Bundesgericht prüft grundsätzlich frei, ob die Bedingungen für eine zulässige Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit vorliegen und insbesondere ob sie mit dem Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen zu vereinbaren sind. Bei der Gewährung von Betriebsbewilligungen A für Taxifahrzeuge gesteht es allerdings den kommunalen und kantonalen Behörden aus verschiedenen Gründen, insbesondere im Hinblick auf Kapazitätsfragen oder örtliche Besonderheiten, einen Ermessensspielraum zu (BGE 108 Ia 135 E. 3). Im Zusammenhang mit der unterschiedlichen abgabemässigen Belastung der Benützung von Taxistandplätzen sind einzelne dieser Gründe, insbesondere Kapazitätsfragen, jedoch nicht massgeblich. Das Bundesgericht hat sich daher nur insoweit eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, als bei solchen Entscheidungen örtliche Besonderheiten zu berücksichtigen sind, in welchen sich die kommunalen und kantonalen Behörden besser auskennen als das Bundesgericht.
4. a) Die städtischen und kantonalen Behörden berufen sich für die angefochtenen unterschiedlichen Ansätze der Abgaben für Taxis mit und solche ohne Funkanschluss unter anderem auf Gesichtspunkte wie die Intensität der Benützung der öffentlichen Taxistandplätze und die Anzahl von Leerfahrten auf der Suche nach Fahrgästen auf den öffentlichen Strassen. Im angefochtenen Entscheid wird zwar angeführt, das Ausmass der tatsächlichen Beanspruchung des öffentlichen Grundes sei für die Zulässigkeit der Abgabedifferenzierung nicht wesentlich. In der Vernehmlassung des Regierungsrates an das Bundesgericht wird aber auch geltend gemacht, für Halter von Taxis ohne Funkanschluss sei "der Bereitschaftsdienst auf öffentlichen Strassen in ausgeprägterem Masse conditio sine qua non für die Geschäftstätigkeit".
Wären diese Kriterien tatsächlich ausschlaggebend, so wäre der Vorwurf der Beschwerdeführerin, es läge insofern eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung vor beziehungsweise es sei ihr das rechtliche Gehör verweigert worden, weil ihre diesbezüglichen Beweisofferten nicht abgenommen worden seien, auch unter Berücksichtigung eines gewissen Ermessensspielraumes im Hinblick auf die örtlichen Besonderheiten nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen. Indessen waren diese Gesichtspunkte selbst für die unteren Instanzen nicht entscheidwesentlich, sondern sie wurden nur beiläufig aufgeführt. Insbesondere stützt sich der angefochtene Entscheid selber nicht darauf. Ebensowenig waren im vorliegenden Fall Kapazitätsfragen - wie das beschränkte Vorhandensein von Standplätzen - von Bedeutung, welche gewisse staatliche Differenzierungen, die sich für einzelne Konkurrenten zwangsläufig nachteilig auswirken würden, erfordern könnten. Ausschlaggebend war vielmehr das Ziel der Abgaberegelung, den Anschluss der Taxis an eine Funkzentrale zu fördern und den beträchtlichen Anschlusskosten an eine Zentrale Rechnung zu tragen. Unter diesen Umständen erweisen sich die von der Beschwerdeführerin gerügten Mängel bei der Sachverhaltsfeststellung beziehungsweise bei der Beweisabnahme als unbegründet.
b) Hingegen fragt es sich, ob das als massgeblich bezeichnete Unterscheidungskriterium zulässig ist. Mit der angefochtenen Abgaberegelung greift der Staat in den Wettbewerb ein, wie er zwischen den verschiedenen Taxifahrern mit Betriebsbewilligung A, die trotz der vorhandenen Unterschiede als direkte Konkurrenten auftreten, funktioniert. Es ist ein unternehmerischer Entscheid jedes einzelnen Taxihalters, ob er sich einer Zentrale anschliessen und dabei zwar gewisse Anschlusskosten in Kauf nehmen, gleichzeitig aber seine Erreichbarkeit und Marktpräsenz vergrössern will. Selbst der Regierungsrat anerkennt in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht, dass ein Funkanschluss höhere Verdienstmöglichkeiten eröffne. Insofern spielt der Markt bereits in die Richtung, die auch mit der angefochtenen Abgaberegelung verfolgt wird. Durch eine Abgabeordnung, welche diese Markttendenzen verstärkt, wird der Wettbewerb im Taxigewerbe zusätzlich beeinflusst. Die angefochtene Regelung greift somit in den Wettbewerb ein und hat insofern, auch wenn dies nicht ihre Hauptstossrichtung ist, wirtschaftspolitische Auswirkungen. Wohl scheint der Unterschied in der Belastung mit Fr. 660.-- pro Jahr absolut gesehen nicht ausgesprochen hoch zu sein. Taxis ohne haben im Vergleich mit solchen mit Funkanschluss aber doch rund den zweieinhalbfachen Betrag zu entrichten. Die Differenzierung fällt daher durchaus ins Gewicht.
Die angefochtene Abgabeordnung rechtfertigt sich auch nicht dadurch, dass es im öffentlichen Interesse liegen mag, den Anschluss aller Taxis an Funkzentralen zu fördern. Zwar wird damit eine höhere Erreichbarkeit und schnellere Verfügbarkeit der Taxis für die Kundschaft angestrebt, was für die Konsumenten durchaus von Interesse sein könnte. Im Hinblick auf die fragliche Differenzierung bei der angefochtenen Abgabe genügt dies aber nicht. Die vorgesehene Unterscheidung verschafft vielmehr einer bestimmten Kategorie von Taxis mit Betriebsbewilligung A im Vergleich zu einer andern, mit welcher sie in direkter Konkurrenz steht, einen zusätzlichen Marktvorteil, der mit dem Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht vereinbar ist. Ist die Abgabeordnung in diesem Sinne nicht wettbewerbsneutral, verstösst sie gegen Art. 31 BV. | de | Art. 4 und 31 BV; Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen (Wettbewerbsneutralität staatlicher Massnahmen) im Zusammenhang mit einer fiskalischen Belastung von Taxihaltern. Rechtsnatur einer als Gebühr bezeichneten Abgabe, die die Benützung öffentlichen Bodens durch Taxis entgelten und gleichzeitig durch einen unterschiedlichen Gebührensatz Taxis mit Funkanschluss fördern soll (E. 3a).
Ableitung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen; Art. 31 BV bietet einen über Art. 4 BV hinausreichenden Schutz (E. 3b-d).
Prüfung der fraglichen Gebührendifferenzierung auf Wettbewerbsneutralität beziehungsweise Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen (E. 4). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-129%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,594 | 121 I 129 | 121 I 129
Sachverhalt ab Seite 130
Der Stadtrat von Zürich beschloss am 19. Dezember 1990 eine Änderung der Gebührenordnung für das Taxiwesen (Stadtratsbeschluss Nr. 3994/1990). Sah die frühere Regelung im Abschnitt I eine einheitliche Benützungsgebühr für das Aufstellen von Taxifahrzeugen mit Betriebsbewilligung A auf öffentlichem Grund von Fr. 50.-- pro Fahrzeug und Monat vor, wird neu danach unterschieden, ob das Fahrzeug über einen Funkanschluss an eine Zentrale mit 24-Stunden-Betrieb verfügt; trifft dies zu, beträgt die Gebühr pro Fahrzeug und Monat Fr. 35.--, andernfalls beläuft sie sich auf Fr. 90.--.
Dagegen erhoben verschiedene Taxiunternehmer, unter anderem Margot Knecht, erfolglos Rekurs an den Bezirksrat Zürich und im Anschluss daran an den Regierungsrat des Kantons Zürich.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 23. Juni 1993 an das Bundesgericht stellt Margot Knecht unter anderem den Antrag, der Beschluss des Regierungsrates vom 5. Mai 1993 sowie der Stadtratsbeschluss Nr. 3994/1990, Abschnitt I, seien aufzuheben.
Zur Begründung ihres Antrages beruft sich Margot Knecht im wesentlichen darauf, die neue Gebührenordnung treffe willkürliche Unterscheidungen, weshalb sie gegen Art. 4 BV verstosse; sie verletze, weil der vorgesehenen Differenzierung kein zulässiges öffentliches Interesse zugrundeliege, auch die Handels- und Gewerbefreiheit nach Art. 31 BV. Weiter macht Margot Knecht geltend, der Regierungsrat habe ihr das rechtliche Gehör verweigert, indem er die von ihr angebotenen Beweise nicht abgenommen habe.
Der Stadtrat von Zürich und der Regierungsrat des Kantons Zürich schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus den folgenden Erwägungen:
3. a) Der Regierungsrat anerkennt unter Verweis auf den Stadtrat von Zürich, dass der angefochtenen Gebührendifferenzierung zwischen Taxis mit und solchen ohne Funkanschluss in erster Linie die Funktion zukomme, besonders im öffentlichen Interesse liegende Dienstleistungen zu honorieren. Damit hat die vorgesehene Abgabeordnung einen gewissen Förderungs- und Lenkungscharakter, auch wenn es, wie der Stadtrat von Zürich vor dem Regierungsrat geltend gemacht hat, jedem Taxihalter freigestellt bleibt, ob er sich einer Funkzentrale anschliessen will oder nicht. Die vorgesehene Abgabe stellt somit nur teilweise eine Gegenleistung für die Benützung der öffentlichen Strassen dar und ist nur insoweit eine Kausalabgabe. Es handelt sich um eine Abgabe, die sich teilweise aus einer kausalen, teilweise aus einer Lenkungskomponente zusammensetzt. Ob sie zu den sogenannten Gemengsteuern zu zählen ist (vgl. dazu BGE 118 Ib 60 E. 3a; BGE 103 Ia 85 E. 5a; Urteil des Bundesgerichts vom 8. August 1989 i.S. M., in: ZBGR 72/1991, S. 310, E. 2a; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, 6. Aufl., Basel/Stuttgart 1986, und RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, jeweils Nr. 110 B I; HÄFLIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, Rz. 2091 ff.), kann ebenso offenbleiben wie die Fragen nach der Geltung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips (vgl. dazu BGE 120 Ia 171; ZBGR 72/1991, S. 310, E. 2a; HÄFLIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 2091) sowie des Vorliegens einer genügenden gesetzlichen Grundlage (vgl. dazu insbesondere ZBl 89/1988, S. 219 ff.).
Die Beschwerdeführerin beruft sich nämlich nicht auf diese Grundsätze. Hingegen macht sie geltend, die vorgesehene Differenzierung bei der Abgabenhöhe beruhe nicht auf einem zulässigen öffentlichen Interesse und sei nicht wettbewerbsneutral, weshalb sie gegen die Handels- und Gewerbefreiheit verstosse; ausserdem erweise sich die Abgabeordnung als rechtsungleich und willkürlich.
b) Die Kantone beziehungsweise Gemeinden sind befugt, unter Wahrung bestimmter Voraussetzungen die Handels- und Gewerbefreiheit von Taxihaltern in verschiedener Hinsicht zu beschränken. Ein Eingriff muss im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit wahren. Gemäss Art. 31 Abs. 2 BV dürfen zudem kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen. Zulässig sind polizeilich und sozialpolitisch motivierte Eingriffe (BGE 120 Ia 126 E. 4a; BGE 119 Ia 59 E. 6a S. 68; BGE 118 Ia 175 E. 1 mit Hinweisen). Hingegen sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen, unzulässig (BGE 118 Ia 175 E. 1 mit Hinweisen).
Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, welche den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren (BGE 120 Ia 236 E. 1a) beziehungsweise nicht wettbewerbsneutral sind (BGE 119 Ia 59 E. 6a). Als direkte Konkurrenten gelten die Angehörigen der gleichen Branche, die sich mit gleichen Angeboten an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE 119 Ia 433 E. 2b S. 436; BGE 106 Ia 267 E. 5a S. 274 mit Hinweisen). Eine solche direkte Konkurrenz ist bei den im vorliegenden Fall wesentlichen verschiedenen Kategorien von Taxihaltern mit Betriebsbewilligung A in der Stadt Zürich gegeben.
c) Fraglich ist indessen, ob es sich bei der angefochtenen Regelung um eine eigentliche wirtschaftspolitische Massnahme handelt oder nicht. Wohl verfolgt die vorgesehene Differenzierung nicht in erster Linie ein wirtschaftspolitisches Ziel, sie greift aber als fiskalische Lenkungsmassnahme doch in den freien Wettbewerb zwischen verschiedenen Kategorien von Taxihaltern ein, die miteinander in direkter Konkurrenz stehen. Ob eine eigentliche wirtschaftspolitische Massnahme vorliegt oder ob die Abgabe lediglich wirtschaftspolitische Nebenwirkungen zeitigt, kann aber offenbleiben. Selbst im letzteren Falle hätte sie jedenfalls das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen zu wahren.
Das Bundesgericht hat den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen in seiner früheren langjährigen Rechtsprechung entweder ausschliesslich aus Art. 31 BV (zum Beispiel BGE 108 Ia 135 E. 4; BGE 91 I 98 E. 2a; BGE 89 I 27 E. 2 S. 31 f.; BGE 73 I 97 E. 2 S. 101) oder sowohl aus dieser Bestimmung als auch aus Art. 4 BV (etwa BGE 88 I 231 E. 3 S. 236 f.; BGE 87 I 446 E. 6b; BGE 61 I 321 E. 2 S. 328; 49 I 228 E. 2b S. 230) abgeleitet. Aus der umfangreichen Praxis lassen sich vor allem folgende Fallkategorien unterscheiden: In etlichen Fällen war über Regelungen von Ladenöffnungszeiten und ähnliche Vorschriften zu entscheiden (so zum Beispiel BGE 91 I 98; BGE 89 I 27; BGE 88 I 231; BGE 87 I 446; BGE 73 I 97; BGE 49 I 228; 44 I 4). Vereinzelt ging es um Fragen der fiskalischen Belastung (so in BGE 61 I 321; 45 I 347) oder des gesteigerten Gemeingebrauchs (vgl. insbesondere BGE 108 Ia 135). In all diesen Fällen standen ähnlich wie im vorliegenden Regelungen oder Massnahmen zur Beurteilung, die Auswirkungen auf den freien Wettbewerb zeitigten, ohne dass sie in ihrer Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch motiviert waren.
Gegen diese bundesgerichtliche Rechtsprechung erhob sich in der Lehre Kritik. Entgegengehalten wurde ihr vor allem, sie tendiere dazu, direkten Konkurrenten zu Chancengleichheit im wirtschaftlichen Wettbewerb zu verhelfen, was zu einer Überspannung der Handels- und Gewerbefreiheit führe. Zudem habe das Bundesgericht gestützt auf das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen auf Strukturerhaltung ausgerichtete, somit wirtschaftspolitische und an sich verbotene, Massnahmen zugelassen (vgl. dazu HANS HUBER, Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, in: Festschrift für WALTHER HUG, Bern 1968, S. 454 ff.; HANS MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung, Basel/Stuttgart 1976, S. 76 f.; RENÉ A. RHINOW, in Kommentar BV, N. 176 ff., insbesondere N 185, zu Art. 31 BV; PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern 1982, S. 220 ff.). Daran anschliessend folgerte ein Teil der Lehre, Art. 31 BV könne nicht einen weitergehenden Gleichheitsanspruch verschaffen als das allgemeine Gleichbehandlungsgebot nach Art. 4 BV (so insbesondere MARTI, a.a.O., S. 74; DANIEL WYSS, Die Handels- und Gewerbefreiheit und die Rechtsgleichheit, Zürich 1971, S. 36 f.). Vereinzelt fand sich auch der Standpunkt, der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen gehe zwar aus Art. 4 BV hervor, habe aber auf dem Gebiete der gewerblichen Konkurrenz eine besondere Bedeutung (so schon WALTHER BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3. Aufl., Bern 1931, S. 236; ANTOINE FAVRE, Droit constitutionnel suisse, 2. Aufl., Fribourg 1970, S. 382).
In der Folge liess das Bundesgericht unter Hinweis auf die in der Literatur erhobene Kritik regelmässig offen, ob Art. 31 BV einen besonderen Anspruch auf Gleichbehandlung gewährleiste, der nicht schon aus dem allgemeinen, für den Bereich der Wirtschaftsfreiheit allenfalls sachbezogen zu konkretisierenden Gleichbehandlungsgebot von Art. 4 BV folgt (so insbesondere BGE 119 Ia 433 E. 2b S. 436 und 445 E. 3a S. 450; BGE 112 Ia 30 E. 3a S. 34 f.; BGE 106 Ia 267 E. 5a S. 275). In BGE 120 Ia 236 E. 1a und b hat sich das Bundesgericht seiner früheren Praxis jedoch wieder angenähert und erkennen lassen, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen doch weiterreichen müsse als das allgemeine Gleichbehandlungsgebot, ohne dies allerdings ausdrücklich festzustellen (vgl. dazu PAUL RICHLI, Bemerkungen zu BGE 120 Ia 236, in AJP 1995, S. 222). In der neueren Literatur ist die Frage umstritten (für eine Ableitung aus Art. 31 BV: ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Bd. I, Bern 1993, Rz. 320 ff., S. 125 ff., und Bd. II, Bern 1995, Rz. 826, S. 157; PAUL RICHLI, Zur Leitung der Wirtschaftspolitik durch Verfassungsgrundsätze und zum Verhältnis zwischen Wirtschaftspolitik und Handels- und Gewerbefreiheit, Bern 1983, S. 108, Anm. 55; RENÉ A. RHINOW, a.a.O., N. 176 ff., insbesondere N. 183, zu Art. 31 BV; für eine Abstützung auf Art. 4 BV: ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 239 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. I, Bern 1988, S. 392 f.; GEORG MÜLLER, in Kommentar BV, N. 29 zu Art. 4 BV; LEO SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bern 1994, S. 57; vgl. zur Problematik im übrigen auch FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981, S. 155; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich 1993, Rz. 1435 f.; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. II: Grundrechte, Zürich 1982, S. 187 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 362, Anm. 59).
d) Gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts verletzt ein Erlass, wie er im vorliegenden Fall zu beurteilen ist, das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 4 BV, wenn er Unterscheidungen trifft, für die kein vernünftiger, sachlicher Grund ersichtlich ist (BGE 119 Ia 123 E. 2b S. 128) beziehungsweise - in anderer Formulierung - wenn er gleiche oder im wesentlichen gleichgelagerte Sachverhalte ohne ausreichende sachliche Begründung unterschiedlich regelt (BGE 120 Ia 126 E. 6b S. 144 f. mit Hinweis). Für eine zulässige Unterscheidung genügen somit ernsthafte, sachliche Gründe, die unter anderem auch wirtschaftspolitisch ausgerichtet sein können. Mehr verlangt das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nicht. Daher kann ihm ohne Rückgriff auf die Handels- und Gewerbefreiheit auch nicht entnommen werden, Ungleichbehandlungen dürften nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen beziehungsweise gegen die Wettbewerbsneutralität verstossen.
Demgegenüber verbietet Art. 31 Abs. 2 BV staatliche Massnahmen, die dem Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit zuwiderlaufen. Staatliche Hoheitsakte können somit Unterscheidungen treffen, die auf vernünftigen, sachlichen Gründen beruhen, und damit vor Art. 4 BV standhalten, aber gegen Art. 31 BV verstossen, weil die Differenzierung den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit beeinträchtigt. Insoweit dieser Gesichtspunkt beim Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen wesentlich ist, kann er sich nicht aus Art. 4 BV ergeben, sondern leitet er sich aus Art. 31 BV ab. In diesem Sinne ergänzt die Handels- und Gewerbefreiheit das allgemeine Gleichbehandlungsgebot und bietet einen darüber hinausreichenden Schutz.
Der in der Literatur erhobenen Kritik ist zwar zugutezuhalten, dass dieser Grundsatz nicht zu einer staatlich gewährleisteten absoluten Chancengleichheit aller direkten Konkurrenten führen kann und auch nicht selbst als Mittel zu einer strukturerhaltenden Politik verwendet werden darf. Inhaltlich gewährt das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen aber doch einen verfassungsrechtlichen Schutz vor staatlichen Ungleichbehandlungen, die an sich auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen, gleichzeitig aber, ohne in der Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch motiviert zu sein, einzelne Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang beziehungsweise -ausschluss begünstigen oder benachteiligen. Der Staat darf insbesondere nicht bei der Benutzung öffentlichen Grundes einzelnen Gewerbetreibenden gegenüber ihren direkten Konkurrenten ungerechtfertigte wirtschaftliche Vorteile verschaffen (vgl. GRISEL, a.a.O., Bd. I, Rz. 325, S. 128; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 93/1992, S. 162; vgl. im Zusammenhang mit Taxistandplätzen insbesondere BGE 108 Ia 135 E. 3, bestätigt in einem unveröffentlichten Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juni 1989 i.S. B.). Analoges gilt bei staatlichen Förderungsmassnahmen (GRISEL, a.a.O., Bd. II, Rz. 827 ff., S. 157 ff.; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., Rz. 1454) sowie bei fiskalischen Belastungen (vgl. BGE 61 I 321; BGE 45 I 347; GRISEL, a.a.O., Bd. II., Rz. 910 ff., S. 193 f.; HANS MARTI, Die Handels- und Gewerbefreiheit nach den neuen Wirtschaftsartikeln, Bern 1950, S. 248 f.). Im vorliegenden Fall erlangt das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen unter allen diesen drei Gesichtspunkten Bedeutung.
e) Das Bundesgericht prüft grundsätzlich frei, ob die Bedingungen für eine zulässige Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit vorliegen und insbesondere ob sie mit dem Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen zu vereinbaren sind. Bei der Gewährung von Betriebsbewilligungen A für Taxifahrzeuge gesteht es allerdings den kommunalen und kantonalen Behörden aus verschiedenen Gründen, insbesondere im Hinblick auf Kapazitätsfragen oder örtliche Besonderheiten, einen Ermessensspielraum zu (BGE 108 Ia 135 E. 3). Im Zusammenhang mit der unterschiedlichen abgabemässigen Belastung der Benützung von Taxistandplätzen sind einzelne dieser Gründe, insbesondere Kapazitätsfragen, jedoch nicht massgeblich. Das Bundesgericht hat sich daher nur insoweit eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, als bei solchen Entscheidungen örtliche Besonderheiten zu berücksichtigen sind, in welchen sich die kommunalen und kantonalen Behörden besser auskennen als das Bundesgericht.
4. a) Die städtischen und kantonalen Behörden berufen sich für die angefochtenen unterschiedlichen Ansätze der Abgaben für Taxis mit und solche ohne Funkanschluss unter anderem auf Gesichtspunkte wie die Intensität der Benützung der öffentlichen Taxistandplätze und die Anzahl von Leerfahrten auf der Suche nach Fahrgästen auf den öffentlichen Strassen. Im angefochtenen Entscheid wird zwar angeführt, das Ausmass der tatsächlichen Beanspruchung des öffentlichen Grundes sei für die Zulässigkeit der Abgabedifferenzierung nicht wesentlich. In der Vernehmlassung des Regierungsrates an das Bundesgericht wird aber auch geltend gemacht, für Halter von Taxis ohne Funkanschluss sei "der Bereitschaftsdienst auf öffentlichen Strassen in ausgeprägterem Masse conditio sine qua non für die Geschäftstätigkeit".
Wären diese Kriterien tatsächlich ausschlaggebend, so wäre der Vorwurf der Beschwerdeführerin, es läge insofern eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung vor beziehungsweise es sei ihr das rechtliche Gehör verweigert worden, weil ihre diesbezüglichen Beweisofferten nicht abgenommen worden seien, auch unter Berücksichtigung eines gewissen Ermessensspielraumes im Hinblick auf die örtlichen Besonderheiten nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen. Indessen waren diese Gesichtspunkte selbst für die unteren Instanzen nicht entscheidwesentlich, sondern sie wurden nur beiläufig aufgeführt. Insbesondere stützt sich der angefochtene Entscheid selber nicht darauf. Ebensowenig waren im vorliegenden Fall Kapazitätsfragen - wie das beschränkte Vorhandensein von Standplätzen - von Bedeutung, welche gewisse staatliche Differenzierungen, die sich für einzelne Konkurrenten zwangsläufig nachteilig auswirken würden, erfordern könnten. Ausschlaggebend war vielmehr das Ziel der Abgaberegelung, den Anschluss der Taxis an eine Funkzentrale zu fördern und den beträchtlichen Anschlusskosten an eine Zentrale Rechnung zu tragen. Unter diesen Umständen erweisen sich die von der Beschwerdeführerin gerügten Mängel bei der Sachverhaltsfeststellung beziehungsweise bei der Beweisabnahme als unbegründet.
b) Hingegen fragt es sich, ob das als massgeblich bezeichnete Unterscheidungskriterium zulässig ist. Mit der angefochtenen Abgaberegelung greift der Staat in den Wettbewerb ein, wie er zwischen den verschiedenen Taxifahrern mit Betriebsbewilligung A, die trotz der vorhandenen Unterschiede als direkte Konkurrenten auftreten, funktioniert. Es ist ein unternehmerischer Entscheid jedes einzelnen Taxihalters, ob er sich einer Zentrale anschliessen und dabei zwar gewisse Anschlusskosten in Kauf nehmen, gleichzeitig aber seine Erreichbarkeit und Marktpräsenz vergrössern will. Selbst der Regierungsrat anerkennt in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht, dass ein Funkanschluss höhere Verdienstmöglichkeiten eröffne. Insofern spielt der Markt bereits in die Richtung, die auch mit der angefochtenen Abgaberegelung verfolgt wird. Durch eine Abgabeordnung, welche diese Markttendenzen verstärkt, wird der Wettbewerb im Taxigewerbe zusätzlich beeinflusst. Die angefochtene Regelung greift somit in den Wettbewerb ein und hat insofern, auch wenn dies nicht ihre Hauptstossrichtung ist, wirtschaftspolitische Auswirkungen. Wohl scheint der Unterschied in der Belastung mit Fr. 660.-- pro Jahr absolut gesehen nicht ausgesprochen hoch zu sein. Taxis ohne haben im Vergleich mit solchen mit Funkanschluss aber doch rund den zweieinhalbfachen Betrag zu entrichten. Die Differenzierung fällt daher durchaus ins Gewicht.
Die angefochtene Abgabeordnung rechtfertigt sich auch nicht dadurch, dass es im öffentlichen Interesse liegen mag, den Anschluss aller Taxis an Funkzentralen zu fördern. Zwar wird damit eine höhere Erreichbarkeit und schnellere Verfügbarkeit der Taxis für die Kundschaft angestrebt, was für die Konsumenten durchaus von Interesse sein könnte. Im Hinblick auf die fragliche Differenzierung bei der angefochtenen Abgabe genügt dies aber nicht. Die vorgesehene Unterscheidung verschafft vielmehr einer bestimmten Kategorie von Taxis mit Betriebsbewilligung A im Vergleich zu einer andern, mit welcher sie in direkter Konkurrenz steht, einen zusätzlichen Marktvorteil, der mit dem Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht vereinbar ist. Ist die Abgabeordnung in diesem Sinne nicht wettbewerbsneutral, verstösst sie gegen Art. 31 BV. | de | Art. 4 et 31 Cst.; principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique (neutralité concurrentielle des mesures étatiques) en rapport avec une imposition fiscale des détenteurs de taxis. Nature juridique d'une redevance, intitulée taxe, qui compense l'utilisation du domaine public par les taxis et qui, simultanément, doit favoriser, au moyen d'un tarif différent, les taxis au bénéfice d'une liaison radio (consid. 3a).
Conséquences tirées du principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique; l'art. 31 Cst. offre une meilleure protection que l'art. 4 Cst. (consid. 3b-d).
Examen de la différence de tarif en cause à la lumière de la neutralité concurrentielle et de sa compatibilité avec le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-129%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,595 | 121 I 129 | 121 I 129
Sachverhalt ab Seite 130
Der Stadtrat von Zürich beschloss am 19. Dezember 1990 eine Änderung der Gebührenordnung für das Taxiwesen (Stadtratsbeschluss Nr. 3994/1990). Sah die frühere Regelung im Abschnitt I eine einheitliche Benützungsgebühr für das Aufstellen von Taxifahrzeugen mit Betriebsbewilligung A auf öffentlichem Grund von Fr. 50.-- pro Fahrzeug und Monat vor, wird neu danach unterschieden, ob das Fahrzeug über einen Funkanschluss an eine Zentrale mit 24-Stunden-Betrieb verfügt; trifft dies zu, beträgt die Gebühr pro Fahrzeug und Monat Fr. 35.--, andernfalls beläuft sie sich auf Fr. 90.--.
Dagegen erhoben verschiedene Taxiunternehmer, unter anderem Margot Knecht, erfolglos Rekurs an den Bezirksrat Zürich und im Anschluss daran an den Regierungsrat des Kantons Zürich.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 23. Juni 1993 an das Bundesgericht stellt Margot Knecht unter anderem den Antrag, der Beschluss des Regierungsrates vom 5. Mai 1993 sowie der Stadtratsbeschluss Nr. 3994/1990, Abschnitt I, seien aufzuheben.
Zur Begründung ihres Antrages beruft sich Margot Knecht im wesentlichen darauf, die neue Gebührenordnung treffe willkürliche Unterscheidungen, weshalb sie gegen Art. 4 BV verstosse; sie verletze, weil der vorgesehenen Differenzierung kein zulässiges öffentliches Interesse zugrundeliege, auch die Handels- und Gewerbefreiheit nach Art. 31 BV. Weiter macht Margot Knecht geltend, der Regierungsrat habe ihr das rechtliche Gehör verweigert, indem er die von ihr angebotenen Beweise nicht abgenommen habe.
Der Stadtrat von Zürich und der Regierungsrat des Kantons Zürich schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus den folgenden Erwägungen:
3. a) Der Regierungsrat anerkennt unter Verweis auf den Stadtrat von Zürich, dass der angefochtenen Gebührendifferenzierung zwischen Taxis mit und solchen ohne Funkanschluss in erster Linie die Funktion zukomme, besonders im öffentlichen Interesse liegende Dienstleistungen zu honorieren. Damit hat die vorgesehene Abgabeordnung einen gewissen Förderungs- und Lenkungscharakter, auch wenn es, wie der Stadtrat von Zürich vor dem Regierungsrat geltend gemacht hat, jedem Taxihalter freigestellt bleibt, ob er sich einer Funkzentrale anschliessen will oder nicht. Die vorgesehene Abgabe stellt somit nur teilweise eine Gegenleistung für die Benützung der öffentlichen Strassen dar und ist nur insoweit eine Kausalabgabe. Es handelt sich um eine Abgabe, die sich teilweise aus einer kausalen, teilweise aus einer Lenkungskomponente zusammensetzt. Ob sie zu den sogenannten Gemengsteuern zu zählen ist (vgl. dazu BGE 118 Ib 60 E. 3a; BGE 103 Ia 85 E. 5a; Urteil des Bundesgerichts vom 8. August 1989 i.S. M., in: ZBGR 72/1991, S. 310, E. 2a; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, 6. Aufl., Basel/Stuttgart 1986, und RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, jeweils Nr. 110 B I; HÄFLIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, Rz. 2091 ff.), kann ebenso offenbleiben wie die Fragen nach der Geltung des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips (vgl. dazu BGE 120 Ia 171; ZBGR 72/1991, S. 310, E. 2a; HÄFLIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 2091) sowie des Vorliegens einer genügenden gesetzlichen Grundlage (vgl. dazu insbesondere ZBl 89/1988, S. 219 ff.).
Die Beschwerdeführerin beruft sich nämlich nicht auf diese Grundsätze. Hingegen macht sie geltend, die vorgesehene Differenzierung bei der Abgabenhöhe beruhe nicht auf einem zulässigen öffentlichen Interesse und sei nicht wettbewerbsneutral, weshalb sie gegen die Handels- und Gewerbefreiheit verstosse; ausserdem erweise sich die Abgabeordnung als rechtsungleich und willkürlich.
b) Die Kantone beziehungsweise Gemeinden sind befugt, unter Wahrung bestimmter Voraussetzungen die Handels- und Gewerbefreiheit von Taxihaltern in verschiedener Hinsicht zu beschränken. Ein Eingriff muss im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit wahren. Gemäss Art. 31 Abs. 2 BV dürfen zudem kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und Gewerben den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen. Zulässig sind polizeilich und sozialpolitisch motivierte Eingriffe (BGE 120 Ia 126 E. 4a; BGE 119 Ia 59 E. 6a S. 68; BGE 118 Ia 175 E. 1 mit Hinweisen). Hingegen sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen, unzulässig (BGE 118 Ia 175 E. 1 mit Hinweisen).
Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, welche den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren (BGE 120 Ia 236 E. 1a) beziehungsweise nicht wettbewerbsneutral sind (BGE 119 Ia 59 E. 6a). Als direkte Konkurrenten gelten die Angehörigen der gleichen Branche, die sich mit gleichen Angeboten an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE 119 Ia 433 E. 2b S. 436; BGE 106 Ia 267 E. 5a S. 274 mit Hinweisen). Eine solche direkte Konkurrenz ist bei den im vorliegenden Fall wesentlichen verschiedenen Kategorien von Taxihaltern mit Betriebsbewilligung A in der Stadt Zürich gegeben.
c) Fraglich ist indessen, ob es sich bei der angefochtenen Regelung um eine eigentliche wirtschaftspolitische Massnahme handelt oder nicht. Wohl verfolgt die vorgesehene Differenzierung nicht in erster Linie ein wirtschaftspolitisches Ziel, sie greift aber als fiskalische Lenkungsmassnahme doch in den freien Wettbewerb zwischen verschiedenen Kategorien von Taxihaltern ein, die miteinander in direkter Konkurrenz stehen. Ob eine eigentliche wirtschaftspolitische Massnahme vorliegt oder ob die Abgabe lediglich wirtschaftspolitische Nebenwirkungen zeitigt, kann aber offenbleiben. Selbst im letzteren Falle hätte sie jedenfalls das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen zu wahren.
Das Bundesgericht hat den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen in seiner früheren langjährigen Rechtsprechung entweder ausschliesslich aus Art. 31 BV (zum Beispiel BGE 108 Ia 135 E. 4; BGE 91 I 98 E. 2a; BGE 89 I 27 E. 2 S. 31 f.; BGE 73 I 97 E. 2 S. 101) oder sowohl aus dieser Bestimmung als auch aus Art. 4 BV (etwa BGE 88 I 231 E. 3 S. 236 f.; BGE 87 I 446 E. 6b; BGE 61 I 321 E. 2 S. 328; 49 I 228 E. 2b S. 230) abgeleitet. Aus der umfangreichen Praxis lassen sich vor allem folgende Fallkategorien unterscheiden: In etlichen Fällen war über Regelungen von Ladenöffnungszeiten und ähnliche Vorschriften zu entscheiden (so zum Beispiel BGE 91 I 98; BGE 89 I 27; BGE 88 I 231; BGE 87 I 446; BGE 73 I 97; BGE 49 I 228; 44 I 4). Vereinzelt ging es um Fragen der fiskalischen Belastung (so in BGE 61 I 321; 45 I 347) oder des gesteigerten Gemeingebrauchs (vgl. insbesondere BGE 108 Ia 135). In all diesen Fällen standen ähnlich wie im vorliegenden Regelungen oder Massnahmen zur Beurteilung, die Auswirkungen auf den freien Wettbewerb zeitigten, ohne dass sie in ihrer Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch motiviert waren.
Gegen diese bundesgerichtliche Rechtsprechung erhob sich in der Lehre Kritik. Entgegengehalten wurde ihr vor allem, sie tendiere dazu, direkten Konkurrenten zu Chancengleichheit im wirtschaftlichen Wettbewerb zu verhelfen, was zu einer Überspannung der Handels- und Gewerbefreiheit führe. Zudem habe das Bundesgericht gestützt auf das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen auf Strukturerhaltung ausgerichtete, somit wirtschaftspolitische und an sich verbotene, Massnahmen zugelassen (vgl. dazu HANS HUBER, Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, in: Festschrift für WALTHER HUG, Bern 1968, S. 454 ff.; HANS MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung, Basel/Stuttgart 1976, S. 76 f.; RENÉ A. RHINOW, in Kommentar BV, N. 176 ff., insbesondere N 185, zu Art. 31 BV; PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern 1982, S. 220 ff.). Daran anschliessend folgerte ein Teil der Lehre, Art. 31 BV könne nicht einen weitergehenden Gleichheitsanspruch verschaffen als das allgemeine Gleichbehandlungsgebot nach Art. 4 BV (so insbesondere MARTI, a.a.O., S. 74; DANIEL WYSS, Die Handels- und Gewerbefreiheit und die Rechtsgleichheit, Zürich 1971, S. 36 f.). Vereinzelt fand sich auch der Standpunkt, der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen gehe zwar aus Art. 4 BV hervor, habe aber auf dem Gebiete der gewerblichen Konkurrenz eine besondere Bedeutung (so schon WALTHER BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3. Aufl., Bern 1931, S. 236; ANTOINE FAVRE, Droit constitutionnel suisse, 2. Aufl., Fribourg 1970, S. 382).
In der Folge liess das Bundesgericht unter Hinweis auf die in der Literatur erhobene Kritik regelmässig offen, ob Art. 31 BV einen besonderen Anspruch auf Gleichbehandlung gewährleiste, der nicht schon aus dem allgemeinen, für den Bereich der Wirtschaftsfreiheit allenfalls sachbezogen zu konkretisierenden Gleichbehandlungsgebot von Art. 4 BV folgt (so insbesondere BGE 119 Ia 433 E. 2b S. 436 und 445 E. 3a S. 450; BGE 112 Ia 30 E. 3a S. 34 f.; BGE 106 Ia 267 E. 5a S. 275). In BGE 120 Ia 236 E. 1a und b hat sich das Bundesgericht seiner früheren Praxis jedoch wieder angenähert und erkennen lassen, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen doch weiterreichen müsse als das allgemeine Gleichbehandlungsgebot, ohne dies allerdings ausdrücklich festzustellen (vgl. dazu PAUL RICHLI, Bemerkungen zu BGE 120 Ia 236, in AJP 1995, S. 222). In der neueren Literatur ist die Frage umstritten (für eine Ableitung aus Art. 31 BV: ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Bd. I, Bern 1993, Rz. 320 ff., S. 125 ff., und Bd. II, Bern 1995, Rz. 826, S. 157; PAUL RICHLI, Zur Leitung der Wirtschaftspolitik durch Verfassungsgrundsätze und zum Verhältnis zwischen Wirtschaftspolitik und Handels- und Gewerbefreiheit, Bern 1983, S. 108, Anm. 55; RENÉ A. RHINOW, a.a.O., N. 176 ff., insbesondere N. 183, zu Art. 31 BV; für eine Abstützung auf Art. 4 BV: ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 239 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. I, Bern 1988, S. 392 f.; GEORG MÜLLER, in Kommentar BV, N. 29 zu Art. 4 BV; LEO SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bern 1994, S. 57; vgl. zur Problematik im übrigen auch FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981, S. 155; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich 1993, Rz. 1435 f.; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. II: Grundrechte, Zürich 1982, S. 187 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 362, Anm. 59).
d) Gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts verletzt ein Erlass, wie er im vorliegenden Fall zu beurteilen ist, das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 4 BV, wenn er Unterscheidungen trifft, für die kein vernünftiger, sachlicher Grund ersichtlich ist (BGE 119 Ia 123 E. 2b S. 128) beziehungsweise - in anderer Formulierung - wenn er gleiche oder im wesentlichen gleichgelagerte Sachverhalte ohne ausreichende sachliche Begründung unterschiedlich regelt (BGE 120 Ia 126 E. 6b S. 144 f. mit Hinweis). Für eine zulässige Unterscheidung genügen somit ernsthafte, sachliche Gründe, die unter anderem auch wirtschaftspolitisch ausgerichtet sein können. Mehr verlangt das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nicht. Daher kann ihm ohne Rückgriff auf die Handels- und Gewerbefreiheit auch nicht entnommen werden, Ungleichbehandlungen dürften nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen beziehungsweise gegen die Wettbewerbsneutralität verstossen.
Demgegenüber verbietet Art. 31 Abs. 2 BV staatliche Massnahmen, die dem Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit zuwiderlaufen. Staatliche Hoheitsakte können somit Unterscheidungen treffen, die auf vernünftigen, sachlichen Gründen beruhen, und damit vor Art. 4 BV standhalten, aber gegen Art. 31 BV verstossen, weil die Differenzierung den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit beeinträchtigt. Insoweit dieser Gesichtspunkt beim Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen wesentlich ist, kann er sich nicht aus Art. 4 BV ergeben, sondern leitet er sich aus Art. 31 BV ab. In diesem Sinne ergänzt die Handels- und Gewerbefreiheit das allgemeine Gleichbehandlungsgebot und bietet einen darüber hinausreichenden Schutz.
Der in der Literatur erhobenen Kritik ist zwar zugutezuhalten, dass dieser Grundsatz nicht zu einer staatlich gewährleisteten absoluten Chancengleichheit aller direkten Konkurrenten führen kann und auch nicht selbst als Mittel zu einer strukturerhaltenden Politik verwendet werden darf. Inhaltlich gewährt das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen aber doch einen verfassungsrechtlichen Schutz vor staatlichen Ungleichbehandlungen, die an sich auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen, gleichzeitig aber, ohne in der Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch motiviert zu sein, einzelne Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang beziehungsweise -ausschluss begünstigen oder benachteiligen. Der Staat darf insbesondere nicht bei der Benutzung öffentlichen Grundes einzelnen Gewerbetreibenden gegenüber ihren direkten Konkurrenten ungerechtfertigte wirtschaftliche Vorteile verschaffen (vgl. GRISEL, a.a.O., Bd. I, Rz. 325, S. 128; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 93/1992, S. 162; vgl. im Zusammenhang mit Taxistandplätzen insbesondere BGE 108 Ia 135 E. 3, bestätigt in einem unveröffentlichten Urteil des Bundesgerichts vom 2. Juni 1989 i.S. B.). Analoges gilt bei staatlichen Förderungsmassnahmen (GRISEL, a.a.O., Bd. II, Rz. 827 ff., S. 157 ff.; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., Rz. 1454) sowie bei fiskalischen Belastungen (vgl. BGE 61 I 321; BGE 45 I 347; GRISEL, a.a.O., Bd. II., Rz. 910 ff., S. 193 f.; HANS MARTI, Die Handels- und Gewerbefreiheit nach den neuen Wirtschaftsartikeln, Bern 1950, S. 248 f.). Im vorliegenden Fall erlangt das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen unter allen diesen drei Gesichtspunkten Bedeutung.
e) Das Bundesgericht prüft grundsätzlich frei, ob die Bedingungen für eine zulässige Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit vorliegen und insbesondere ob sie mit dem Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen zu vereinbaren sind. Bei der Gewährung von Betriebsbewilligungen A für Taxifahrzeuge gesteht es allerdings den kommunalen und kantonalen Behörden aus verschiedenen Gründen, insbesondere im Hinblick auf Kapazitätsfragen oder örtliche Besonderheiten, einen Ermessensspielraum zu (BGE 108 Ia 135 E. 3). Im Zusammenhang mit der unterschiedlichen abgabemässigen Belastung der Benützung von Taxistandplätzen sind einzelne dieser Gründe, insbesondere Kapazitätsfragen, jedoch nicht massgeblich. Das Bundesgericht hat sich daher nur insoweit eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, als bei solchen Entscheidungen örtliche Besonderheiten zu berücksichtigen sind, in welchen sich die kommunalen und kantonalen Behörden besser auskennen als das Bundesgericht.
4. a) Die städtischen und kantonalen Behörden berufen sich für die angefochtenen unterschiedlichen Ansätze der Abgaben für Taxis mit und solche ohne Funkanschluss unter anderem auf Gesichtspunkte wie die Intensität der Benützung der öffentlichen Taxistandplätze und die Anzahl von Leerfahrten auf der Suche nach Fahrgästen auf den öffentlichen Strassen. Im angefochtenen Entscheid wird zwar angeführt, das Ausmass der tatsächlichen Beanspruchung des öffentlichen Grundes sei für die Zulässigkeit der Abgabedifferenzierung nicht wesentlich. In der Vernehmlassung des Regierungsrates an das Bundesgericht wird aber auch geltend gemacht, für Halter von Taxis ohne Funkanschluss sei "der Bereitschaftsdienst auf öffentlichen Strassen in ausgeprägterem Masse conditio sine qua non für die Geschäftstätigkeit".
Wären diese Kriterien tatsächlich ausschlaggebend, so wäre der Vorwurf der Beschwerdeführerin, es läge insofern eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung vor beziehungsweise es sei ihr das rechtliche Gehör verweigert worden, weil ihre diesbezüglichen Beweisofferten nicht abgenommen worden seien, auch unter Berücksichtigung eines gewissen Ermessensspielraumes im Hinblick auf die örtlichen Besonderheiten nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen. Indessen waren diese Gesichtspunkte selbst für die unteren Instanzen nicht entscheidwesentlich, sondern sie wurden nur beiläufig aufgeführt. Insbesondere stützt sich der angefochtene Entscheid selber nicht darauf. Ebensowenig waren im vorliegenden Fall Kapazitätsfragen - wie das beschränkte Vorhandensein von Standplätzen - von Bedeutung, welche gewisse staatliche Differenzierungen, die sich für einzelne Konkurrenten zwangsläufig nachteilig auswirken würden, erfordern könnten. Ausschlaggebend war vielmehr das Ziel der Abgaberegelung, den Anschluss der Taxis an eine Funkzentrale zu fördern und den beträchtlichen Anschlusskosten an eine Zentrale Rechnung zu tragen. Unter diesen Umständen erweisen sich die von der Beschwerdeführerin gerügten Mängel bei der Sachverhaltsfeststellung beziehungsweise bei der Beweisabnahme als unbegründet.
b) Hingegen fragt es sich, ob das als massgeblich bezeichnete Unterscheidungskriterium zulässig ist. Mit der angefochtenen Abgaberegelung greift der Staat in den Wettbewerb ein, wie er zwischen den verschiedenen Taxifahrern mit Betriebsbewilligung A, die trotz der vorhandenen Unterschiede als direkte Konkurrenten auftreten, funktioniert. Es ist ein unternehmerischer Entscheid jedes einzelnen Taxihalters, ob er sich einer Zentrale anschliessen und dabei zwar gewisse Anschlusskosten in Kauf nehmen, gleichzeitig aber seine Erreichbarkeit und Marktpräsenz vergrössern will. Selbst der Regierungsrat anerkennt in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht, dass ein Funkanschluss höhere Verdienstmöglichkeiten eröffne. Insofern spielt der Markt bereits in die Richtung, die auch mit der angefochtenen Abgaberegelung verfolgt wird. Durch eine Abgabeordnung, welche diese Markttendenzen verstärkt, wird der Wettbewerb im Taxigewerbe zusätzlich beeinflusst. Die angefochtene Regelung greift somit in den Wettbewerb ein und hat insofern, auch wenn dies nicht ihre Hauptstossrichtung ist, wirtschaftspolitische Auswirkungen. Wohl scheint der Unterschied in der Belastung mit Fr. 660.-- pro Jahr absolut gesehen nicht ausgesprochen hoch zu sein. Taxis ohne haben im Vergleich mit solchen mit Funkanschluss aber doch rund den zweieinhalbfachen Betrag zu entrichten. Die Differenzierung fällt daher durchaus ins Gewicht.
Die angefochtene Abgabeordnung rechtfertigt sich auch nicht dadurch, dass es im öffentlichen Interesse liegen mag, den Anschluss aller Taxis an Funkzentralen zu fördern. Zwar wird damit eine höhere Erreichbarkeit und schnellere Verfügbarkeit der Taxis für die Kundschaft angestrebt, was für die Konsumenten durchaus von Interesse sein könnte. Im Hinblick auf die fragliche Differenzierung bei der angefochtenen Abgabe genügt dies aber nicht. Die vorgesehene Unterscheidung verschafft vielmehr einer bestimmten Kategorie von Taxis mit Betriebsbewilligung A im Vergleich zu einer andern, mit welcher sie in direkter Konkurrenz steht, einen zusätzlichen Marktvorteil, der mit dem Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht vereinbar ist. Ist die Abgabeordnung in diesem Sinne nicht wettbewerbsneutral, verstösst sie gegen Art. 31 BV. | de | Art. 4 e 31 Cost.; principio della parità di trattamento tra i concorrenti (neutralità concorrenziale dei provvedimenti statali) in relazione con un onere fiscale dei detentori di tassì. Natura giuridica di una tassa designata come emolumento, la quale compensa l'uso del dominio pubblico da parte dei tassì e, nel contempo, favorisce, mediante una tariffa differenziata, i tassì che dispongono di una radio (consid. 3a).
Conseguenze derivanti dal principio della parità di trattamento tra i concorrenti; l'art. 31 Cost. offre una migliore protezione dell'art. 4 Cost. (consid. 3b-d).
Esame della tariffa differenziata litigiosa in base alla neutralità concorrenziale, rispettivamente alla sua compatibilità con il principio della parità di trattamento tra i concorrenti (consid. 4). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-129%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,596 | 121 I 138 | 121 I 138
Sachverhalt ab Seite 139
Der Kantonsrat von Appenzell A.Rh. beriet am 20. Februar 1995 in zweiter Lesung die Vorlage für eine neue totalrevidierte Kantonsverfassung. Er nahm den bereinigten Entwurf "zuhanden der Landsgemeinde 1995" mit nur wenigen Gegenstimmen an. Am 13. März 1995 genehmigte der Kantonsrat die Geschäftsordnung für die Landsgemeinde vom 30. April 1995 mit einer Gegenstimme; diese sah u.a. die Abstimmung über die neue Kantonsverfassung vor.
Willi Rohner wandte sich vorerst an den Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. und hat am 22. März 1995 direkt beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG erhoben. Er stellt den Antrag, die Beschlüsse des Kantonsrates vom 20. Februar und vom 13. März 1995 seien aufzuheben, soweit mit ihnen die Abstimmung über die neue Kantonsverfassung an der Landsgemeinde 1995 angeordnet werde. Zur Begründung seiner Stimmrechtsbeschwerde macht er im wesentlichen geltend, über ein derart wichtiges Geschäft wie eine neue Kantonsverfassung könne wegen der Unzulänglichkeiten von Landsgemeinden nicht ohne Verletzung der bundesrechtlich garantierten Abstimmungsfreiheit abgestimmt werden.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer verfolgt mit seiner Stimmrechtsbeschwerde das Ziel, dass über die neue Kantonsverfassung, wie sie vom Kantonsrat in zwei Lesungen und nach durchgeführter Volksdiskussion verabschiedet worden ist, nicht an der Landsgemeinde vom 30. April 1995, sondern anlässlich einer Urnenabstimmung Beschluss gefasst wird. Die Beschwerde richtet sich gegen die beiden Beschlüsse des Kantonsrates, mit denen der Verfassungsentwurf zuhanden der Landsgemeinde verabschiedet bzw. die Geschäftsordnung für die Landsgemeinde vom 30. April 1995 beschlossen worden ist. Diese Beschlüsse stellen Vorbereitungshandlungen zur Landsgemeinde dar, welche nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sofort anzufechten sind (BGE 110 Ia 176 E. 1a S. 178, BGE 118 Ia 271 E. d S. 274, BGE 118 Ia 415 E. 2 S. 417). In bezug auf beide Beschlüsse hat der Beschwerdeführer die Frist nach Art. 89 OG eingehalten. Ein kantonales Rechtsmittel ist nicht gegeben, so dass auch der Instanzenzug nach Art. 86 Abs. 1 OG ausgeschöpft ist. Der Beschwerdeführer ist unbestrittenermassen im Kanton Appenzell A.Rh. stimmberechtigt und demnach zur Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG legitimiert (BGE 119 Ia 167 S. 169). Schliesslich sind auch die Anträge - Aufhebung der angefochtenen Beschlüsse und damit Absetzung der Abstimmung über die Kantonsverfassung bzw. Aufhebung der Abstimmung, falls das Geschäft wegen Verweigerung der aufschiebenden Wirkung von der Landsgemeinde behandelt würde - zulässig (BGE 113 Ia 46 E. 1c S. 50, BGE 110 Ia 176 S. 180, mit Hinweisen). Demnach kann auf die vorliegende Stimmrechtsbeschwerde eingetreten werden.
2. Die Verfassung des Kantons Appenzell A.Rh. vom 26. April 1908 (KV/AR; SR 131.224.1) ordnet die Landsgemeinde in den Art. 40 ff. Nach Art. 40 besteht die Landsgemeinde aus allen stimmberechtigten Kantonseinwohnern. Als gesetzgebender Behörde steht ihr gemäss Art. 42 Ziff. 1 u.a. der Entscheid über die Revision der Verfassung zu. Anträge an die Landsgemeinde können nach Art. 44 vom Kantonsrat oder von einer bestimmten Anzahl von Stimmbürgern ausgehen. In bezug auf die Revision der Verfassung bestimmt Art. 83, dass die Verfassung jederzeit abgeändert werden kann und dass Verfassungsänderungen auf dem in den Art. 42 und 44 vorgezeichneten Wege erfolgen; wird eine Gesamtrevision begehrt, spricht sich die Landsgemeinde zuerst über die Grundsatzfrage der Totalrevision aus und beauftragt im bejahenden Fall den Kantonsrat oder einen besonders zu wählenden Revisionsrat damit (vgl. zum Ganzen HANSUELI MÖSLE, Verfassungsgebung und einfache Gesetzgebung im Kanton Appenzell Ausserrhoden, Diss. St. Gallen 1986, S. 166 ff. und 169 ff.).
Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer nicht geltend, mit der Anordnung, dass an der Landsgemeinde vom 30. April 1995 über die vom Kantonsrat ausgearbeitete Totalrevision der Kantonsverfassung abgestimmt werden soll, würden formelle Bestimmungen der noch gültigen Kantonsverfassung oder anderer Erlasse verletzt. Aus den genannten Bestimmungen der Kantonsverfassung ergibt sich klar, dass über Änderungen der Kantonsverfassung die Landsgemeinde Beschluss fasst. Es deutet nichts darauf hin, dass es sich bei einer Totalrevision der Kantonsverfassung anders verhalten sollte. Eine Urnenabstimmung ist für Revisionen der Verfassung nirgends vorgesehen. Es ist daher davon auszugehen, dass die angefochtene Abstimmungsanordnung mit dem kantonalen Verfassungsrecht im Einklang steht.
Der Beschwerdeführer rügt indessen, dass das Abstimmungsprozedere an der Landsgemeinde im Widerspruch zu den Stimmrechtsgarantien stehe, wie sie sich aus der Bundesverfassung und der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 85 lit. a OG ergeben. Die Unzulänglichkeiten der Landsgemeinde erlaubten es nicht, über ein derart wichtiges Geschäft wie eine Verfassungstotalrevision in einer offenen Abstimmung zu befinden. Das geltende Abstimmungsverfahren und die entsprechenden Bestimmungen der Kantonsverfassung seien daher vorfrageweise auf diese Bundesgarantien hin zu überprüfen, und demnach sei für die Beschlussfassung über die neue Kantonsverfassung eine Urnenabstimmung vorzusehen.
3. Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht räumt dem Bürger nach konstanter Rechtsprechung allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 119 Ia 271 E. 3a S. 272, BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 261, BGE 116 Ia 41 E. 5 S. 46, BGE 116 Ia 359 S. 365, BGE 116 Ia 452 E. 3a S. 455, BGE 115 Ia 201 E. 4 S. 206, BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52, mit Hinweisen). Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann (vgl. die zitierte Rechtsprechung).
Auf diese Grundsätze, welche auch als Wahl- und Abstimmungsfreiheit bezeichnet werden, hat das Bundesgericht eine Reihe von Prinzipien abgestützt (vgl. die Übersicht bei TOMAS POLEDNA/STEPHAN WIDMER, Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit - ein verfassungsmässiges Recht des Bundes?, in ZBl 88/1987 S. 282; CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 115 ff.). So werden auf die Wahl- und Abstimmungsfreiheit zurückgeführt etwa die Ansprüche auf richtige Zusammensetzung der Aktivbürgerschaft (BGE 116 Ia 359 S. 365, mit Hinweisen), Wahrung der Einheit der Materie (BGE 113 Ia 46 E. 4 S. 52, mit Hinweisen), korrekte Formulierung der Abstimmungsfragen (BGE 106 Ia 20, mit Hinweisen), rechtmässige Durchführung von Wahlen und Abstimmungen (BGE 104 Ia 236, BGE 104 Ia 360 E. 3 S. 363, BGE 98 Ia 602 E. 9 und 10 S. 610, BGE 97 I 659 E. 4 S. 663, BGE 75 I 234) und korrekte und zurückhaltende behördliche sowie private Informationen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen (BGE 119 Ia 271, BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 261, mit Hinweisen).
Die bundesgerichtliche Anerkennung dieser auf (ungeschriebenes) Bundesverfassungsrecht abgestützten Wahl- und Abstimmungsgrundsätze geht im wesentlichen auf die frühere Praxis von Bundesversammlung und Bundesrat aus den Jahren vor 1912 zurück. Bereits damals war davon die Rede, dass Wahlen dem wahren, gesetzmässigen und unverfälschten Volkswillen entsprechen müssten und der Stimmbürger sein Stimmrecht frei und ungehindert sollte ausüben können, damit der wahre Volkswille zum unverfälschten Ausdruck komme (vgl. die Hinweise bei POLEDNA/WIDMER, a.a.O., S. 285 ff.; L. R. VON SALIS, Schweizerisches Bundesrecht, 2. Auflage, Bern 1903, Band III, Nr. 1175 - 11184 und 1210 - 1234; WALTHER BURCKHARDT, Schweizerisches Bundesrecht, Frauenfeld 1930, Band II, Nr. 402-421). Mit dem Organisationsgesetz von 1911 ist die Kompetenz zur Beurteilung von Stimmrechtsbeschwerden dem Bundesgericht übertragen worden (Art. 180 Ziff. 5; AS 28/1912 S. 45). Dieses hat an die frühere Praxis angeknüpft und ausgeführt, ein Wahlsystem müsse die Voraussetzungen "d'égalité, d'ordre et de sûreté" garantieren und die Wahlresultate müssten wahrhaftiger Ausdruck der Mehrheit der Stimmberechtigten sein (BGE 38 I 466 S. 477 und 40 I 354 S. 364, mit Verweisen auf die Literatur). Formulierungen der Wahl- und Abstimmungsfreiheit, die den heute verwendeten entsprechen, finden sich in der Rechtsprechung des Bundesgerichts seit dem Jahre 1949 (vgl. BGE 75 I 234 S. 240, BGE 75 I 244 S. 245 sowie POLEDNA/WIDMER, a.a.O., S. 281).
Das Bundesgericht hat diese Stimm- und Wahlrechtsgarantien auch auf Verfahren vor der Landsgemeinde angewendet und sich in zwei Entscheiden zu den zu beachtenden Verfahren geäussert (BGE 100 Ia 362, BGE 104 Ia 428 E. 3 S. 431). Wird im kantonalen Recht vorgesehen, dass das Abstimmungsergebnis an der Landsgemeinde lediglich durch Schätzung bestimmt wird, so ist die das Mehr feststellende Behörde zu grosser Sorgfalt verpflichtet; die kantonalen Vorschriften zur Ermittlung des Abstimmungsergebnisses sind im Lichte des bundesrechtlichen Grundsatzes auszulegen und anzuwenden, damit kein Ergebnis zustande kommt, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Unter diesen Gesichtspunkten beurteilte das Bundesgericht Beschwerden in bezug auf die Ermittlung des Stimmenverhältnisses durch Handmehr und Abschätzung (BGE 100 Ia 362) und betreffend die unmittelbare Wiederholung einer Landsgemeinde-Abstimmung (BGE 104 Ia 428).
4. a) Die Einrichtung der Landsgemeinden entspricht einer besondern herkömmlichen Form der direktdemokratischen Beteiligung der Stimmbürger. Mit ihren offen durchgeführten Wahlen und Abstimmungen weist die Landsgemeinde Eigenheiten auf, die in der Literatur sowie anlässlich von Partial- oder Totalrevisionen der Kantonsverfassungen von Landsgemeindekantonen einlässlich diskutiert wurden. Im Sinne einer kurzen Übersicht kann auf die folgenden Punkte hingewiesen werden.
Im Vordergrund stehen die Bedenken in bezug auf das Wahlgeheimnis und (in vermindertem Ausmass) hinsichtlich des Abstimmungsgeheimnisses. Die offene Abstimmung kann unter psychologischen und sozialen Gesichtspunkten Beeinflussungen des Stimmbürgers bewirken, nämlich durch einen gewissen Konformitätsdruck, durch eigentliche unzulässige Druckausübung in allen möglichen Formen und Abstufungen oder durch Falschinformationen (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, Kommentar zum Entwurf für eine Verfassung des Kantons Glarus, Glarus 1981, S. 179; WERNER STAUFFACHER, Die Versammlungsdemokratie im Kanton Glarus, Diss. Zürich 1962, S. 24 f.; MARTIN USTERI, Ausübung des Stimm- und Wahlrechtes nach freiheitsstaatlichen Prinzipien, in: ZSR 78/1959 II S. 424a f.). Einem Teil der Stimmbürgerschaft mag es aus unverschuldeten und nicht beeinflussbaren Gründen nicht möglich sein, an der Landsgemeinde tatsächlich teilzunehmen und das Stimmrecht auszuüben; dies trifft auf betagte und kranke Personen ebenso zu wie auf Angestellte etwa aus dem öffentlichen Dienst oder dem Gastwirtschaftsgewerbe, für welche auch keine Möglichkeit einer Stimmabgabe auf dem Korrespondenzweg oder zu einem andern Zeitpunkt besteht (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 177). Ferner wird angenommen, dass die Beteiligung an der Landsgemeinde aus unterschiedlichen Gründen wesentlich geringer ist als die Stimmbeteiligung bei Urnenabstimmungen und -wahlen und demnach die demokratische Legitimation der Landsgemeindebeschlüsse kleiner ist (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 178; STAUFFACHER, a.a.O., S. 350). Schliesslich ist die Kritik von erheblichem Gewicht, dass das Abstimmungs- oder gar das Wahlresultat nicht leicht und nur mit geringer Genauigkeit festgestellt werden kann (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 180; STAUFFACHER, a.a.O., S. 311 ff.).
Diesen Bedenken werden auch Vorteile der Landsgemeinde gegenübergestellt. Ein Vorteil wird in der Bürgernähe erblickt; der Stimmbürger steht in direktem Kontakt mit den Behörden, erhält in der (mehr oder weniger zugelassenen) Diskussion Informationen aus erster Hand und kann somit den Entscheidungsvorgang unmittelbar selbst miterleben. Die Landsgemeinde kann (je nach der Ausgestaltung des Verfahrens) auf bestimmte Voten, Vorbringen und Vorschläge unmittelbar reagieren und gegenüber den vorberatenen Vorlagen Änderungen beschliessen. Gewissen Gefahren der offenen Abstimmung kann mit Vorkehren betreffend die Verfahrensausgestaltung begegnet werden (vgl. zum Ganzen STAUFFACHER, a.a.O., S. 26 ff.).
Die Vor- und Nachteile der Landsgemeinde gegenüber einem (reinen) System der Urnenwahl und -abstimmung sind im Zusammenhang mit dem rechtlichen, politischen und sozialen Umfeld zu betrachten und lassen sich nicht leicht gegeneinander abwägen (vgl. STAUFFACHER, a.a.O., S. 29). Es wird darauf hingewiesen, dass das System der Landsgemeinde hohe Anforderungen an alle Beteiligten stellt und neben weitern Faktoren vor dem Hintergrund des tatsächlich Gelebten verstanden werden muss (SILVANO MÖCKLI, Die schweizerischen Landsgemeinde-Demokratien, Bern 1987, S. 56 f.). All diese Überlegungen treffen in gleicher Weise auch auf die Versammlungsdemokratie auf kommunaler Stufe, insbesondere auf Gemeindeversammlungen zu.
b) Der Beschwerdeführer nimmt in seiner Stimmrechtsbeschwerde Bezug auf die eben dargelegten Bedenken allgemeiner Art gegenüber Landsgemeindeabstimmungen. Im einzelnen bringt er vor, es fehle bei einer Landsgemeinde bereits an der richtigen Zusammensetzung der Aktivbürgerschaft, weil viele Personen wegen körperlicher Behinderungen (Alter, Krankheit, Gebrechen), aus beruflichen Gründen, wegen der allgemeinen Schulferien oder aus Witterungsgründen nicht teilnähmen bzw. wegen des Fehlens der vorzeitigen oder schriftlichen Stimmabgabe nicht teilnehmen könnten. Die Stimmbeteiligung belaufe sich auf lediglich rund 25%, während bei (eidgenössischen) Urnenabstimmungen rund 50% der Stimmberechtigten ihre Stimme abgäben. Weiter rügt er die Ungenauigkeiten bei der Ermittlung der Stimmenverhältnisse. Und schliesslich macht er darauf aufmerksam, dass beim heutigen Verfahrensablauf der Einfluss unberechtigter Teilnehmer nicht ausgeschlossen werden könne.
Diese Rügen werden im vorliegenden Verfahren gewissermassen abstrakt und ohne Bezug zu konkreten Unregelmässigkeiten, welche sich auf die Abstimmung auswirken könnten, erhoben. Nach der Auffassung des Beschwerdeführers erlauben es die geltend gemachten Unzulänglichkeiten nicht, an der Landsgemeinde über eine neue Kantonsverfassung zu entscheiden; erforderlich sei vielmehr eine Urnenabstimmung. Die vorliegende Beschwerde steht einzig im Zusammenhang mit der Abstimmung über die totalrevidierte Kantonsverfassung. Demgegenüber beanstandet der Beschwerdeführer nicht, dass andere Geschäfte (Staatsrechnung, Wahlen, Gesetzesvorlagen) von der Landsgemeinde behandelt und entschieden werden. Nach der Meinung des Beschwerdeführers ergibt sich zwischen der Totalrevision der Verfassung und den andern Wahl- und Sachgeschäften ein erheblicher Unterschied.
5. a) Der Beschwerdeführer beschränkt seine Stimmrechtsbeschwerde, wie dargelegt, auf die Sachabstimmung über eine neue Kantonsverfassung. Ihre Tragweite geht indessen weit über das konkrete Geschäft hinaus und betrifft die Landsgemeinde als solche. Denn aus der Sicht des Verfassungsgerichts, welches über die Wahrung der Stimmfreiheit zu befinden hat, kann nicht zwischen wichtigen und weniger wichtigen Geschäften, zwischen der Vorlage einer neuen Kantonsverfassung und Gesetzen oder Wahlen unterschieden werden; entsprechende Differenzierungen könnten lediglich durch den Verfassungsgeber selber vorgenommen werden (vgl. etwa Art. 68 und 70 ff. der Kantonsverfassung Glarus in bezug auf Wahlen; Art. 61 und 65 der Kantonsverfassung Obwalden in bezug auf Sachgeschäfte). Aus diesem Grunde wird mit der vorliegenden Beschwerde, obwohl sie sich nur auf ein bestimmtes Sachgeschäft bezieht, die Landsgemeinde als Institution in Frage gestellt.
b) Die Kantone sind im Rahmen von Art. 6 BV grundsätzlich frei, die Natur sowie die Modalitäten der demokratischen Mitwirkung zu bestimmen. Die Bestimmung von Art. 6 BV räumt ihnen einen sehr weiten Spielraum ein. Die Kantone nehmen mit der Ausgestaltung eine bewusste Wahl vor und tragen sowohl für Vor- als auch für Nachteile ihre eigene Verantwortung. Die politische Wahl hierfür ist vom Bund im Rahmen des Gewährleistungsverfahren und ebenso vom Bundesgericht zu respektieren. Dies gilt insbesondere auch für die überkommene Institution der Landsgemeinde mit ihrer direktdemokratischen Beteiligung der Stimmbürgerschaft. Die Landsgemeinden bestehen in mehreren Kantonen seit altersher, und es sind seither keine wesentlichen Neuerungen eingetreten, welche eine grundlegende Überprüfung dieser Institution erforderten. Sie sind - trotz der Diskussion um Vor- und Nachteile bzw. um Aufrechterhaltung oder Abschaffung - aus rechtlicher Sicht nie grundsätzlich in Frage gestellt worden.
Die Anerkennung der Versammlungsdemokratie kommt auch in Entscheidungen des Bundesgesetzgebers aus jüngster Zeit zum Ausdruck. Dieser hat sich zwei Mal zur Einrichtung der Landsgemeinden bekannt. Mit Beschluss vom 13. Dezember 1991 hat die Bundesversammlung den Internationalen Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte (UNO-Pakt II, SR 0.103.2, AS 1993 747 und 750) ratifiziert; in bezug auf Art. 25 lit. b UNO-Pakt II, welcher das Recht und die Möglichkeit zu allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen einräumt, hat die Bundesversammlung die Bestimmungen des kantonalen und kommunalen Rechts, welche nicht geheime Wahlen an Versammlungen vorsehen oder zulassen, vorbehalten (vgl. Claude Rouiller, Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, in: ZSR 111/1992 I S. 126 ff.). Dieser Vorbehalt steht, wie aus der Botschaft des Bundesrates klar zum Ausdruck kommt, in direktem Zusammenhang damit, dass das politische System der Landsgemeindekantone nicht aufs Spiel gesetzt werden sollte (vgl. Botschaft des Bundesrates, BBl 1991 I 1201). Zum andern haben die Eidgenössischen Räte die totalrevidierte Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 gewährleistet (BBl 1989 III 730 und 1723). Diese setzt die Tradition der Landsgemeinde fort und weist ihr Befugnisse wie Wahlen, Sachgeschäfte und Ausgabenbeschlüsse zu (vgl. Art. 68 und 69 KV/GL). Die Glarner Verfassung weist mit derjenigen des Kantons Appenzell A.Rh. unter anderem die Gemeinsamkeit auf, dass die Ermittlung der Mehrheitsverhältnisse ausschliesslich durch Mehren und Mindern erfolgt und - etwa im Gegensatz zu den Kantonen Ob- und Nidwalden - keine Auszählung vorgesehen ist.
Diese beiden Beschlüsse der Bundesversammlung fügen sich in die traditionelle und weitverbreitete Anerkennung der Institution der Landsgemeinde und Versammlungsdemokratie ein. Diese Umstände legen auch dem Bundesgericht gesamthaft eine grosse Zurückhaltung nahe, und es kann daher nicht Aufgabe des Verfassungsgerichts sein, die Institution der Landsgemeinde als solche leichthin in Frage zu stellen oder gar aufzuheben. Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, besteht hierfür im vorliegenden Fall auch kein Anlass.
c) Entscheidendes Gewicht legt der Beschwerdeführer in der Begründung seiner Beschwerde auf die Möglichkeit der vorfrageweisen Überprüfung von Kantonsverfassungen. Er verlangt, dass die Bestimmung von Art. 42 KV/AR, welche die Landsgemeinde für die Revision der Kantonsverfassung für zuständig erklärt, inzident auf die oben dargelegten bundesrechtlichen Grundsätze der Abstimmungsfreiheit hin überprüft werden.
aa) In der früheren Rechtsprechung hat sich das Bundesgericht für unzuständig erklärt, kantonale Verfassungsbestimmungen auf ihre Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht hin zu überprüfen. Es erachtete diese Prüfung als Aufgabe der Bundesversammlung, welche diese im Zusammenhang mit der Gewährleistung kantonaler Verfassungen nach Art. 6 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Art. 85 Ziff. 7 BV erfülle (BGE 104 Ia 215 E. 1 S. 219, BGE 111 Ia 239 E. 3a S. 230). So hat das Bundesgericht in einem den Kanton Obwalden betreffenden Fall ausgeführt, die in der Kantonsverfassung festgelegte Ordnung über die Durchführung der Landsgemeinde und Abschätzung der Stimmen könne nicht auf das Bundesrecht hin überprüft werden (BGE 100 Ia 362 S. 364). Im Jahre 1985 änderte es diese Rechtsprechung und anerkannte die Möglichkeit einer vorfrageweisen Überprüfung kantonaler Verfassungen auf die Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention hin, wenn diese im Zeitpunkt der Gewährleistung der Kantonsverfassung durch die Bundesversammlung noch nicht in Kraft waren und deshalb noch nicht berücksichtigt werden konnten (BGE 111 Ia 239 S. 242). Im Urteil betreffend Frauenstimmrecht im Kanton Appenzell A.Rh. ist diese neue Rechtsprechung auf das gesamte übergeordnete spätere Recht ausgedehnt worden (BGE 116 Ia 359 E. 4b S. 366). Es steht nichts entgegen, die gleichen Grundsätze auch in bezug auf ungeschriebene, sich weiter entwickelnde übergeordnete Verfassungsprinzipien anzuwenden.
bb) Die Kantonsverfassung Appenzell A.Rh. stammt aus dem Jahre 1908 und wurde im gleichen Jahr von der Bundesversammlung gewährleistet (AS 24/1908 683). Wie oben dargelegt, geht die Rechtsprechung, wonach kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt, auf die Praxis des letzten Jahrhunderts zurück. An diese Praxis, welche von Bundesrat und Bundesversammlung gestützt auf die damalige Kompetenzordnung noch vor 1912 entwickelt worden ist, kann auch im Zusammenhang mit der Frage nach der vorfrageweisen Überprüfung von Kantonsverfassungen angeknüpft werden. Trotz dieses Umstandes kann nicht leichthin angenommen werden, die Abstimmungsfreiheit stelle in bezug auf Erlass und Gewährleistung der Kantonsverfassung von Appenzell A.Rh. altes Recht dar, welches von der Bundesversammlung im Jahre 1908 bereits hätte berücksichtigt werden können und eine inzidente Verfassungsüberprüfung durch das Bundesgericht ausschlösse. Denn die Praxis von Bundesrat und Bundesversammlung bezog sich speziell auf die Durchführung von Wahlen, und im einzelnen sind die oben dargestellten Grundsätze des Stimm- und Wahlrechts vom Bundesgericht erst im Laufe seiner Rechtsprechung herausgebildet worden. Demnach ist eine inzidente Verfassungsüberprüfung trotz des Umstandes, dass sich an der Institution der Landsgemeinde als solche nichts geändert hat, nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Eine solche erweist sich indessen, wie sich im folgenden zeigt, nicht als erforderlich.
cc) Der Beschwerdeführer beruft sich zu Recht nicht auf den UNO-Pakt II. Diese Konvention räumt in Art. 25 lit. b grundsätzlich einen Anspruch darauf ein, "de voter et d'être élu". Die Bestimmung bezieht sich nach dem Zusammenhang und der deutschen Übersetzung ausschliesslich auf Wahlen (vgl. MANFRED NOVAK, CCPR-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1989, Rz. 15 ff. zu Art. 25, vgl. aber auch Rz. 2 und 13 bezüglich Art. 25 lit. a UNO-Pakt II). Da im vorliegenden Fall eine Sachabstimmung zur Diskussion steht, fällt eine Berücksichtigung der genannten Bestimmung im Rahmen einer allfälligen inzidenten Prüfung der Kantonsverfassung - ungeachtet des schweizerischen Vorbehalts zu Art. 25 lit. b - zum vornherein ausser Betracht.
d) Das Bundesgericht hatte sich schon im Jahre 1990 mit ähnlichen Bedenken gegenüber der Landsgemeinde wie im vorliegenden Fall zu befassen. Damals war streitig, in welchem Verfahren über den Fortbestand der Landsgemeinde - mittels Abstimmung an der Urne oder an einer Landsgemeinde - zu entscheiden sei. Es wies die Bedenken zurück und führte aus, die Landsgemeinde umfasse grundsätzlich alle Stimmbeteiligten, welche auch an der Urne ihr Votum abgeben könnten. Die Abstimmungsart sei von untergeordnetem Gewicht; insbesondere sei auch nicht einzusehen, weshalb die Gegner der damaligen Vorlage der Landsgemeinde vermehrt fernbleiben sollten als die Befürworter (nicht veröffentlichtes Urteil vom 7. Mai 1990 i.S. Sch.).
Die mit der vorliegenden Beschwerde im Vorfeld der Landsgemeinde vorgebrachten Rügen vermögen ebenfalls nicht zu überzeugen. Es ist zwar durchaus einzuräumen, dass die Institution der Landsgemeinde mit gewissen, bereits erwähnten systembedingten Unzulänglichkeiten verbunden ist. Es leuchtet durchaus ein, dass mancher an sich abstimmungswillige Bürger wegen Verhinderungen nicht an der Landsgemeinde teilnehmen kann, die Stimmbeteiligung tiefer als bei Urnenabstimmungen sein mag, wegen der Offenheit der Abstimmungen Beeinflussungen möglich sind und die Mehrheitsverhältnisse nicht immer eindeutig abzuschätzen sind. Diese Umstände aber führen nicht schon für sich alleine zu Abstimmungs- und Wahlergebnissen, die den freien Willen der Stimmbürger nicht zuverlässig wiedergeben würden. Jeder oder fast jeder Stimmbürger hat die Möglichkeit, an der Landsgemeinde tatsächlich teilzunehmen; dies gilt für Befürworter einer Vorlage in gleichem Ausmass wie für Gegner. Es kann abstrakt auch nicht gesagt werden, dass eine freie Willensäusserung trotz denkbarer Beeinflussungen zum vornherein nicht möglich sein sollte; denn es kann nicht bestimmt werden, in welcher Weise, ob zugunsten oder zuungunsten einer bestimmten Vorlage sich solche auswirken würden. Auch der Umfang der Stimmbeteiligung hat nicht klar Einfluss in der einen oder andern Richtung; der Beschwerdeführer tut auf jeden Fall nicht dar, dass eine hohe oder niedrige Stimmbeteiligung die Abstimmung über eine neue Kantonsverfassung bevorzugen oder benachteiligen würde. Gleich verhält es sich mit den Schwierigkeiten der Feststellung des Ergebnisses, welche nur in einem Einzelfall, nicht aber abstrakt Anlass zu Verfälschungen geben könnten.
All diese Rügen und Bedenken sind aus der Sicht der Versammlungsdemokratie gewissermassen systembedingt. Sie haben sich gegenseitig überschneidende und kompensierende Auswirkungen und sind demgemäss in bezug auf die Ergebnisse von Wahlen und Abstimmungen neutral. Es kann nicht abstrakt gesagt werden, dass im Verhältnis zum tatsächlichen Resultat an einer Landsgemeindeabstimmung wesentlich mehr Befürworter als Gegner einer Vorlage krankheits- oder arbeitsbedingt oder aus beliebig andern Gründen der Landsgemeinde fernbleiben und dadurch das Ergebnis klar in der einen oder andern Richtung beeinflusst würde. Das Abschätzen des Resultats, welches, wie das Bundesgericht unterstrichen hat, von den Behörden grosse Sorgfalt verlangt (BGE 100 Ia 362 S. 363), mag im Einzelfall zu Diskussionen Anlass geben. Die Schwierigkeiten vermögen indessen das System nicht grundsätzlich und vollkommen unabhängig von einer konkreten Abstimmung in Frage zu stellen.
Die konkreten Unzulänglichkeiten des Abstimmungssystems an Landsgemeinden führen daher abstrakt gesehen nicht zu Wahl- und Abstimmungsergebnissen, welche den freien Willen der Stimmbürger nicht zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck brächten. Aus diesen Gründen dringt der Beschwerdeführer mit seiner Stimmrechtsbeschwerde nicht durch. | de | Art. 85 lit. a OG, Gewährleistung der Stimm- und Wahlfreiheit an Landsgemeinden. Grundsätze des bundesrechtlich gewährleisteten Stimm- und Wahlrechts (E. 3).
Eigenheiten des direktdemokratischen Systems der Landsgemeinden (E. 4).
Anerkennung der kantonalrechtlichen Institution der Landsgemeinde (E. 5b).
Vorfrageweise Überprüfung der Kantonsverfassung (E. 5c)?
Die Anordnung einer Landsgemeindeabstimmung verletzt die Abstimmungsfreiheit trotz systembedingter Unzulänglichkeiten nicht (E. 5c). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-138%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,597 | 121 I 138 | 121 I 138
Sachverhalt ab Seite 139
Der Kantonsrat von Appenzell A.Rh. beriet am 20. Februar 1995 in zweiter Lesung die Vorlage für eine neue totalrevidierte Kantonsverfassung. Er nahm den bereinigten Entwurf "zuhanden der Landsgemeinde 1995" mit nur wenigen Gegenstimmen an. Am 13. März 1995 genehmigte der Kantonsrat die Geschäftsordnung für die Landsgemeinde vom 30. April 1995 mit einer Gegenstimme; diese sah u.a. die Abstimmung über die neue Kantonsverfassung vor.
Willi Rohner wandte sich vorerst an den Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. und hat am 22. März 1995 direkt beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG erhoben. Er stellt den Antrag, die Beschlüsse des Kantonsrates vom 20. Februar und vom 13. März 1995 seien aufzuheben, soweit mit ihnen die Abstimmung über die neue Kantonsverfassung an der Landsgemeinde 1995 angeordnet werde. Zur Begründung seiner Stimmrechtsbeschwerde macht er im wesentlichen geltend, über ein derart wichtiges Geschäft wie eine neue Kantonsverfassung könne wegen der Unzulänglichkeiten von Landsgemeinden nicht ohne Verletzung der bundesrechtlich garantierten Abstimmungsfreiheit abgestimmt werden.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer verfolgt mit seiner Stimmrechtsbeschwerde das Ziel, dass über die neue Kantonsverfassung, wie sie vom Kantonsrat in zwei Lesungen und nach durchgeführter Volksdiskussion verabschiedet worden ist, nicht an der Landsgemeinde vom 30. April 1995, sondern anlässlich einer Urnenabstimmung Beschluss gefasst wird. Die Beschwerde richtet sich gegen die beiden Beschlüsse des Kantonsrates, mit denen der Verfassungsentwurf zuhanden der Landsgemeinde verabschiedet bzw. die Geschäftsordnung für die Landsgemeinde vom 30. April 1995 beschlossen worden ist. Diese Beschlüsse stellen Vorbereitungshandlungen zur Landsgemeinde dar, welche nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sofort anzufechten sind (BGE 110 Ia 176 E. 1a S. 178, BGE 118 Ia 271 E. d S. 274, BGE 118 Ia 415 E. 2 S. 417). In bezug auf beide Beschlüsse hat der Beschwerdeführer die Frist nach Art. 89 OG eingehalten. Ein kantonales Rechtsmittel ist nicht gegeben, so dass auch der Instanzenzug nach Art. 86 Abs. 1 OG ausgeschöpft ist. Der Beschwerdeführer ist unbestrittenermassen im Kanton Appenzell A.Rh. stimmberechtigt und demnach zur Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG legitimiert (BGE 119 Ia 167 S. 169). Schliesslich sind auch die Anträge - Aufhebung der angefochtenen Beschlüsse und damit Absetzung der Abstimmung über die Kantonsverfassung bzw. Aufhebung der Abstimmung, falls das Geschäft wegen Verweigerung der aufschiebenden Wirkung von der Landsgemeinde behandelt würde - zulässig (BGE 113 Ia 46 E. 1c S. 50, BGE 110 Ia 176 S. 180, mit Hinweisen). Demnach kann auf die vorliegende Stimmrechtsbeschwerde eingetreten werden.
2. Die Verfassung des Kantons Appenzell A.Rh. vom 26. April 1908 (KV/AR; SR 131.224.1) ordnet die Landsgemeinde in den Art. 40 ff. Nach Art. 40 besteht die Landsgemeinde aus allen stimmberechtigten Kantonseinwohnern. Als gesetzgebender Behörde steht ihr gemäss Art. 42 Ziff. 1 u.a. der Entscheid über die Revision der Verfassung zu. Anträge an die Landsgemeinde können nach Art. 44 vom Kantonsrat oder von einer bestimmten Anzahl von Stimmbürgern ausgehen. In bezug auf die Revision der Verfassung bestimmt Art. 83, dass die Verfassung jederzeit abgeändert werden kann und dass Verfassungsänderungen auf dem in den Art. 42 und 44 vorgezeichneten Wege erfolgen; wird eine Gesamtrevision begehrt, spricht sich die Landsgemeinde zuerst über die Grundsatzfrage der Totalrevision aus und beauftragt im bejahenden Fall den Kantonsrat oder einen besonders zu wählenden Revisionsrat damit (vgl. zum Ganzen HANSUELI MÖSLE, Verfassungsgebung und einfache Gesetzgebung im Kanton Appenzell Ausserrhoden, Diss. St. Gallen 1986, S. 166 ff. und 169 ff.).
Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer nicht geltend, mit der Anordnung, dass an der Landsgemeinde vom 30. April 1995 über die vom Kantonsrat ausgearbeitete Totalrevision der Kantonsverfassung abgestimmt werden soll, würden formelle Bestimmungen der noch gültigen Kantonsverfassung oder anderer Erlasse verletzt. Aus den genannten Bestimmungen der Kantonsverfassung ergibt sich klar, dass über Änderungen der Kantonsverfassung die Landsgemeinde Beschluss fasst. Es deutet nichts darauf hin, dass es sich bei einer Totalrevision der Kantonsverfassung anders verhalten sollte. Eine Urnenabstimmung ist für Revisionen der Verfassung nirgends vorgesehen. Es ist daher davon auszugehen, dass die angefochtene Abstimmungsanordnung mit dem kantonalen Verfassungsrecht im Einklang steht.
Der Beschwerdeführer rügt indessen, dass das Abstimmungsprozedere an der Landsgemeinde im Widerspruch zu den Stimmrechtsgarantien stehe, wie sie sich aus der Bundesverfassung und der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 85 lit. a OG ergeben. Die Unzulänglichkeiten der Landsgemeinde erlaubten es nicht, über ein derart wichtiges Geschäft wie eine Verfassungstotalrevision in einer offenen Abstimmung zu befinden. Das geltende Abstimmungsverfahren und die entsprechenden Bestimmungen der Kantonsverfassung seien daher vorfrageweise auf diese Bundesgarantien hin zu überprüfen, und demnach sei für die Beschlussfassung über die neue Kantonsverfassung eine Urnenabstimmung vorzusehen.
3. Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht räumt dem Bürger nach konstanter Rechtsprechung allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 119 Ia 271 E. 3a S. 272, BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 261, BGE 116 Ia 41 E. 5 S. 46, BGE 116 Ia 359 S. 365, BGE 116 Ia 452 E. 3a S. 455, BGE 115 Ia 201 E. 4 S. 206, BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52, mit Hinweisen). Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann (vgl. die zitierte Rechtsprechung).
Auf diese Grundsätze, welche auch als Wahl- und Abstimmungsfreiheit bezeichnet werden, hat das Bundesgericht eine Reihe von Prinzipien abgestützt (vgl. die Übersicht bei TOMAS POLEDNA/STEPHAN WIDMER, Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit - ein verfassungsmässiges Recht des Bundes?, in ZBl 88/1987 S. 282; CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 115 ff.). So werden auf die Wahl- und Abstimmungsfreiheit zurückgeführt etwa die Ansprüche auf richtige Zusammensetzung der Aktivbürgerschaft (BGE 116 Ia 359 S. 365, mit Hinweisen), Wahrung der Einheit der Materie (BGE 113 Ia 46 E. 4 S. 52, mit Hinweisen), korrekte Formulierung der Abstimmungsfragen (BGE 106 Ia 20, mit Hinweisen), rechtmässige Durchführung von Wahlen und Abstimmungen (BGE 104 Ia 236, BGE 104 Ia 360 E. 3 S. 363, BGE 98 Ia 602 E. 9 und 10 S. 610, BGE 97 I 659 E. 4 S. 663, BGE 75 I 234) und korrekte und zurückhaltende behördliche sowie private Informationen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen (BGE 119 Ia 271, BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 261, mit Hinweisen).
Die bundesgerichtliche Anerkennung dieser auf (ungeschriebenes) Bundesverfassungsrecht abgestützten Wahl- und Abstimmungsgrundsätze geht im wesentlichen auf die frühere Praxis von Bundesversammlung und Bundesrat aus den Jahren vor 1912 zurück. Bereits damals war davon die Rede, dass Wahlen dem wahren, gesetzmässigen und unverfälschten Volkswillen entsprechen müssten und der Stimmbürger sein Stimmrecht frei und ungehindert sollte ausüben können, damit der wahre Volkswille zum unverfälschten Ausdruck komme (vgl. die Hinweise bei POLEDNA/WIDMER, a.a.O., S. 285 ff.; L. R. VON SALIS, Schweizerisches Bundesrecht, 2. Auflage, Bern 1903, Band III, Nr. 1175 - 11184 und 1210 - 1234; WALTHER BURCKHARDT, Schweizerisches Bundesrecht, Frauenfeld 1930, Band II, Nr. 402-421). Mit dem Organisationsgesetz von 1911 ist die Kompetenz zur Beurteilung von Stimmrechtsbeschwerden dem Bundesgericht übertragen worden (Art. 180 Ziff. 5; AS 28/1912 S. 45). Dieses hat an die frühere Praxis angeknüpft und ausgeführt, ein Wahlsystem müsse die Voraussetzungen "d'égalité, d'ordre et de sûreté" garantieren und die Wahlresultate müssten wahrhaftiger Ausdruck der Mehrheit der Stimmberechtigten sein (BGE 38 I 466 S. 477 und 40 I 354 S. 364, mit Verweisen auf die Literatur). Formulierungen der Wahl- und Abstimmungsfreiheit, die den heute verwendeten entsprechen, finden sich in der Rechtsprechung des Bundesgerichts seit dem Jahre 1949 (vgl. BGE 75 I 234 S. 240, BGE 75 I 244 S. 245 sowie POLEDNA/WIDMER, a.a.O., S. 281).
Das Bundesgericht hat diese Stimm- und Wahlrechtsgarantien auch auf Verfahren vor der Landsgemeinde angewendet und sich in zwei Entscheiden zu den zu beachtenden Verfahren geäussert (BGE 100 Ia 362, BGE 104 Ia 428 E. 3 S. 431). Wird im kantonalen Recht vorgesehen, dass das Abstimmungsergebnis an der Landsgemeinde lediglich durch Schätzung bestimmt wird, so ist die das Mehr feststellende Behörde zu grosser Sorgfalt verpflichtet; die kantonalen Vorschriften zur Ermittlung des Abstimmungsergebnisses sind im Lichte des bundesrechtlichen Grundsatzes auszulegen und anzuwenden, damit kein Ergebnis zustande kommt, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Unter diesen Gesichtspunkten beurteilte das Bundesgericht Beschwerden in bezug auf die Ermittlung des Stimmenverhältnisses durch Handmehr und Abschätzung (BGE 100 Ia 362) und betreffend die unmittelbare Wiederholung einer Landsgemeinde-Abstimmung (BGE 104 Ia 428).
4. a) Die Einrichtung der Landsgemeinden entspricht einer besondern herkömmlichen Form der direktdemokratischen Beteiligung der Stimmbürger. Mit ihren offen durchgeführten Wahlen und Abstimmungen weist die Landsgemeinde Eigenheiten auf, die in der Literatur sowie anlässlich von Partial- oder Totalrevisionen der Kantonsverfassungen von Landsgemeindekantonen einlässlich diskutiert wurden. Im Sinne einer kurzen Übersicht kann auf die folgenden Punkte hingewiesen werden.
Im Vordergrund stehen die Bedenken in bezug auf das Wahlgeheimnis und (in vermindertem Ausmass) hinsichtlich des Abstimmungsgeheimnisses. Die offene Abstimmung kann unter psychologischen und sozialen Gesichtspunkten Beeinflussungen des Stimmbürgers bewirken, nämlich durch einen gewissen Konformitätsdruck, durch eigentliche unzulässige Druckausübung in allen möglichen Formen und Abstufungen oder durch Falschinformationen (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, Kommentar zum Entwurf für eine Verfassung des Kantons Glarus, Glarus 1981, S. 179; WERNER STAUFFACHER, Die Versammlungsdemokratie im Kanton Glarus, Diss. Zürich 1962, S. 24 f.; MARTIN USTERI, Ausübung des Stimm- und Wahlrechtes nach freiheitsstaatlichen Prinzipien, in: ZSR 78/1959 II S. 424a f.). Einem Teil der Stimmbürgerschaft mag es aus unverschuldeten und nicht beeinflussbaren Gründen nicht möglich sein, an der Landsgemeinde tatsächlich teilzunehmen und das Stimmrecht auszuüben; dies trifft auf betagte und kranke Personen ebenso zu wie auf Angestellte etwa aus dem öffentlichen Dienst oder dem Gastwirtschaftsgewerbe, für welche auch keine Möglichkeit einer Stimmabgabe auf dem Korrespondenzweg oder zu einem andern Zeitpunkt besteht (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 177). Ferner wird angenommen, dass die Beteiligung an der Landsgemeinde aus unterschiedlichen Gründen wesentlich geringer ist als die Stimmbeteiligung bei Urnenabstimmungen und -wahlen und demnach die demokratische Legitimation der Landsgemeindebeschlüsse kleiner ist (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 178; STAUFFACHER, a.a.O., S. 350). Schliesslich ist die Kritik von erheblichem Gewicht, dass das Abstimmungs- oder gar das Wahlresultat nicht leicht und nur mit geringer Genauigkeit festgestellt werden kann (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 180; STAUFFACHER, a.a.O., S. 311 ff.).
Diesen Bedenken werden auch Vorteile der Landsgemeinde gegenübergestellt. Ein Vorteil wird in der Bürgernähe erblickt; der Stimmbürger steht in direktem Kontakt mit den Behörden, erhält in der (mehr oder weniger zugelassenen) Diskussion Informationen aus erster Hand und kann somit den Entscheidungsvorgang unmittelbar selbst miterleben. Die Landsgemeinde kann (je nach der Ausgestaltung des Verfahrens) auf bestimmte Voten, Vorbringen und Vorschläge unmittelbar reagieren und gegenüber den vorberatenen Vorlagen Änderungen beschliessen. Gewissen Gefahren der offenen Abstimmung kann mit Vorkehren betreffend die Verfahrensausgestaltung begegnet werden (vgl. zum Ganzen STAUFFACHER, a.a.O., S. 26 ff.).
Die Vor- und Nachteile der Landsgemeinde gegenüber einem (reinen) System der Urnenwahl und -abstimmung sind im Zusammenhang mit dem rechtlichen, politischen und sozialen Umfeld zu betrachten und lassen sich nicht leicht gegeneinander abwägen (vgl. STAUFFACHER, a.a.O., S. 29). Es wird darauf hingewiesen, dass das System der Landsgemeinde hohe Anforderungen an alle Beteiligten stellt und neben weitern Faktoren vor dem Hintergrund des tatsächlich Gelebten verstanden werden muss (SILVANO MÖCKLI, Die schweizerischen Landsgemeinde-Demokratien, Bern 1987, S. 56 f.). All diese Überlegungen treffen in gleicher Weise auch auf die Versammlungsdemokratie auf kommunaler Stufe, insbesondere auf Gemeindeversammlungen zu.
b) Der Beschwerdeführer nimmt in seiner Stimmrechtsbeschwerde Bezug auf die eben dargelegten Bedenken allgemeiner Art gegenüber Landsgemeindeabstimmungen. Im einzelnen bringt er vor, es fehle bei einer Landsgemeinde bereits an der richtigen Zusammensetzung der Aktivbürgerschaft, weil viele Personen wegen körperlicher Behinderungen (Alter, Krankheit, Gebrechen), aus beruflichen Gründen, wegen der allgemeinen Schulferien oder aus Witterungsgründen nicht teilnähmen bzw. wegen des Fehlens der vorzeitigen oder schriftlichen Stimmabgabe nicht teilnehmen könnten. Die Stimmbeteiligung belaufe sich auf lediglich rund 25%, während bei (eidgenössischen) Urnenabstimmungen rund 50% der Stimmberechtigten ihre Stimme abgäben. Weiter rügt er die Ungenauigkeiten bei der Ermittlung der Stimmenverhältnisse. Und schliesslich macht er darauf aufmerksam, dass beim heutigen Verfahrensablauf der Einfluss unberechtigter Teilnehmer nicht ausgeschlossen werden könne.
Diese Rügen werden im vorliegenden Verfahren gewissermassen abstrakt und ohne Bezug zu konkreten Unregelmässigkeiten, welche sich auf die Abstimmung auswirken könnten, erhoben. Nach der Auffassung des Beschwerdeführers erlauben es die geltend gemachten Unzulänglichkeiten nicht, an der Landsgemeinde über eine neue Kantonsverfassung zu entscheiden; erforderlich sei vielmehr eine Urnenabstimmung. Die vorliegende Beschwerde steht einzig im Zusammenhang mit der Abstimmung über die totalrevidierte Kantonsverfassung. Demgegenüber beanstandet der Beschwerdeführer nicht, dass andere Geschäfte (Staatsrechnung, Wahlen, Gesetzesvorlagen) von der Landsgemeinde behandelt und entschieden werden. Nach der Meinung des Beschwerdeführers ergibt sich zwischen der Totalrevision der Verfassung und den andern Wahl- und Sachgeschäften ein erheblicher Unterschied.
5. a) Der Beschwerdeführer beschränkt seine Stimmrechtsbeschwerde, wie dargelegt, auf die Sachabstimmung über eine neue Kantonsverfassung. Ihre Tragweite geht indessen weit über das konkrete Geschäft hinaus und betrifft die Landsgemeinde als solche. Denn aus der Sicht des Verfassungsgerichts, welches über die Wahrung der Stimmfreiheit zu befinden hat, kann nicht zwischen wichtigen und weniger wichtigen Geschäften, zwischen der Vorlage einer neuen Kantonsverfassung und Gesetzen oder Wahlen unterschieden werden; entsprechende Differenzierungen könnten lediglich durch den Verfassungsgeber selber vorgenommen werden (vgl. etwa Art. 68 und 70 ff. der Kantonsverfassung Glarus in bezug auf Wahlen; Art. 61 und 65 der Kantonsverfassung Obwalden in bezug auf Sachgeschäfte). Aus diesem Grunde wird mit der vorliegenden Beschwerde, obwohl sie sich nur auf ein bestimmtes Sachgeschäft bezieht, die Landsgemeinde als Institution in Frage gestellt.
b) Die Kantone sind im Rahmen von Art. 6 BV grundsätzlich frei, die Natur sowie die Modalitäten der demokratischen Mitwirkung zu bestimmen. Die Bestimmung von Art. 6 BV räumt ihnen einen sehr weiten Spielraum ein. Die Kantone nehmen mit der Ausgestaltung eine bewusste Wahl vor und tragen sowohl für Vor- als auch für Nachteile ihre eigene Verantwortung. Die politische Wahl hierfür ist vom Bund im Rahmen des Gewährleistungsverfahren und ebenso vom Bundesgericht zu respektieren. Dies gilt insbesondere auch für die überkommene Institution der Landsgemeinde mit ihrer direktdemokratischen Beteiligung der Stimmbürgerschaft. Die Landsgemeinden bestehen in mehreren Kantonen seit altersher, und es sind seither keine wesentlichen Neuerungen eingetreten, welche eine grundlegende Überprüfung dieser Institution erforderten. Sie sind - trotz der Diskussion um Vor- und Nachteile bzw. um Aufrechterhaltung oder Abschaffung - aus rechtlicher Sicht nie grundsätzlich in Frage gestellt worden.
Die Anerkennung der Versammlungsdemokratie kommt auch in Entscheidungen des Bundesgesetzgebers aus jüngster Zeit zum Ausdruck. Dieser hat sich zwei Mal zur Einrichtung der Landsgemeinden bekannt. Mit Beschluss vom 13. Dezember 1991 hat die Bundesversammlung den Internationalen Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte (UNO-Pakt II, SR 0.103.2, AS 1993 747 und 750) ratifiziert; in bezug auf Art. 25 lit. b UNO-Pakt II, welcher das Recht und die Möglichkeit zu allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen einräumt, hat die Bundesversammlung die Bestimmungen des kantonalen und kommunalen Rechts, welche nicht geheime Wahlen an Versammlungen vorsehen oder zulassen, vorbehalten (vgl. Claude Rouiller, Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, in: ZSR 111/1992 I S. 126 ff.). Dieser Vorbehalt steht, wie aus der Botschaft des Bundesrates klar zum Ausdruck kommt, in direktem Zusammenhang damit, dass das politische System der Landsgemeindekantone nicht aufs Spiel gesetzt werden sollte (vgl. Botschaft des Bundesrates, BBl 1991 I 1201). Zum andern haben die Eidgenössischen Räte die totalrevidierte Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 gewährleistet (BBl 1989 III 730 und 1723). Diese setzt die Tradition der Landsgemeinde fort und weist ihr Befugnisse wie Wahlen, Sachgeschäfte und Ausgabenbeschlüsse zu (vgl. Art. 68 und 69 KV/GL). Die Glarner Verfassung weist mit derjenigen des Kantons Appenzell A.Rh. unter anderem die Gemeinsamkeit auf, dass die Ermittlung der Mehrheitsverhältnisse ausschliesslich durch Mehren und Mindern erfolgt und - etwa im Gegensatz zu den Kantonen Ob- und Nidwalden - keine Auszählung vorgesehen ist.
Diese beiden Beschlüsse der Bundesversammlung fügen sich in die traditionelle und weitverbreitete Anerkennung der Institution der Landsgemeinde und Versammlungsdemokratie ein. Diese Umstände legen auch dem Bundesgericht gesamthaft eine grosse Zurückhaltung nahe, und es kann daher nicht Aufgabe des Verfassungsgerichts sein, die Institution der Landsgemeinde als solche leichthin in Frage zu stellen oder gar aufzuheben. Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, besteht hierfür im vorliegenden Fall auch kein Anlass.
c) Entscheidendes Gewicht legt der Beschwerdeführer in der Begründung seiner Beschwerde auf die Möglichkeit der vorfrageweisen Überprüfung von Kantonsverfassungen. Er verlangt, dass die Bestimmung von Art. 42 KV/AR, welche die Landsgemeinde für die Revision der Kantonsverfassung für zuständig erklärt, inzident auf die oben dargelegten bundesrechtlichen Grundsätze der Abstimmungsfreiheit hin überprüft werden.
aa) In der früheren Rechtsprechung hat sich das Bundesgericht für unzuständig erklärt, kantonale Verfassungsbestimmungen auf ihre Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht hin zu überprüfen. Es erachtete diese Prüfung als Aufgabe der Bundesversammlung, welche diese im Zusammenhang mit der Gewährleistung kantonaler Verfassungen nach Art. 6 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Art. 85 Ziff. 7 BV erfülle (BGE 104 Ia 215 E. 1 S. 219, BGE 111 Ia 239 E. 3a S. 230). So hat das Bundesgericht in einem den Kanton Obwalden betreffenden Fall ausgeführt, die in der Kantonsverfassung festgelegte Ordnung über die Durchführung der Landsgemeinde und Abschätzung der Stimmen könne nicht auf das Bundesrecht hin überprüft werden (BGE 100 Ia 362 S. 364). Im Jahre 1985 änderte es diese Rechtsprechung und anerkannte die Möglichkeit einer vorfrageweisen Überprüfung kantonaler Verfassungen auf die Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention hin, wenn diese im Zeitpunkt der Gewährleistung der Kantonsverfassung durch die Bundesversammlung noch nicht in Kraft waren und deshalb noch nicht berücksichtigt werden konnten (BGE 111 Ia 239 S. 242). Im Urteil betreffend Frauenstimmrecht im Kanton Appenzell A.Rh. ist diese neue Rechtsprechung auf das gesamte übergeordnete spätere Recht ausgedehnt worden (BGE 116 Ia 359 E. 4b S. 366). Es steht nichts entgegen, die gleichen Grundsätze auch in bezug auf ungeschriebene, sich weiter entwickelnde übergeordnete Verfassungsprinzipien anzuwenden.
bb) Die Kantonsverfassung Appenzell A.Rh. stammt aus dem Jahre 1908 und wurde im gleichen Jahr von der Bundesversammlung gewährleistet (AS 24/1908 683). Wie oben dargelegt, geht die Rechtsprechung, wonach kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt, auf die Praxis des letzten Jahrhunderts zurück. An diese Praxis, welche von Bundesrat und Bundesversammlung gestützt auf die damalige Kompetenzordnung noch vor 1912 entwickelt worden ist, kann auch im Zusammenhang mit der Frage nach der vorfrageweisen Überprüfung von Kantonsverfassungen angeknüpft werden. Trotz dieses Umstandes kann nicht leichthin angenommen werden, die Abstimmungsfreiheit stelle in bezug auf Erlass und Gewährleistung der Kantonsverfassung von Appenzell A.Rh. altes Recht dar, welches von der Bundesversammlung im Jahre 1908 bereits hätte berücksichtigt werden können und eine inzidente Verfassungsüberprüfung durch das Bundesgericht ausschlösse. Denn die Praxis von Bundesrat und Bundesversammlung bezog sich speziell auf die Durchführung von Wahlen, und im einzelnen sind die oben dargestellten Grundsätze des Stimm- und Wahlrechts vom Bundesgericht erst im Laufe seiner Rechtsprechung herausgebildet worden. Demnach ist eine inzidente Verfassungsüberprüfung trotz des Umstandes, dass sich an der Institution der Landsgemeinde als solche nichts geändert hat, nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Eine solche erweist sich indessen, wie sich im folgenden zeigt, nicht als erforderlich.
cc) Der Beschwerdeführer beruft sich zu Recht nicht auf den UNO-Pakt II. Diese Konvention räumt in Art. 25 lit. b grundsätzlich einen Anspruch darauf ein, "de voter et d'être élu". Die Bestimmung bezieht sich nach dem Zusammenhang und der deutschen Übersetzung ausschliesslich auf Wahlen (vgl. MANFRED NOVAK, CCPR-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1989, Rz. 15 ff. zu Art. 25, vgl. aber auch Rz. 2 und 13 bezüglich Art. 25 lit. a UNO-Pakt II). Da im vorliegenden Fall eine Sachabstimmung zur Diskussion steht, fällt eine Berücksichtigung der genannten Bestimmung im Rahmen einer allfälligen inzidenten Prüfung der Kantonsverfassung - ungeachtet des schweizerischen Vorbehalts zu Art. 25 lit. b - zum vornherein ausser Betracht.
d) Das Bundesgericht hatte sich schon im Jahre 1990 mit ähnlichen Bedenken gegenüber der Landsgemeinde wie im vorliegenden Fall zu befassen. Damals war streitig, in welchem Verfahren über den Fortbestand der Landsgemeinde - mittels Abstimmung an der Urne oder an einer Landsgemeinde - zu entscheiden sei. Es wies die Bedenken zurück und führte aus, die Landsgemeinde umfasse grundsätzlich alle Stimmbeteiligten, welche auch an der Urne ihr Votum abgeben könnten. Die Abstimmungsart sei von untergeordnetem Gewicht; insbesondere sei auch nicht einzusehen, weshalb die Gegner der damaligen Vorlage der Landsgemeinde vermehrt fernbleiben sollten als die Befürworter (nicht veröffentlichtes Urteil vom 7. Mai 1990 i.S. Sch.).
Die mit der vorliegenden Beschwerde im Vorfeld der Landsgemeinde vorgebrachten Rügen vermögen ebenfalls nicht zu überzeugen. Es ist zwar durchaus einzuräumen, dass die Institution der Landsgemeinde mit gewissen, bereits erwähnten systembedingten Unzulänglichkeiten verbunden ist. Es leuchtet durchaus ein, dass mancher an sich abstimmungswillige Bürger wegen Verhinderungen nicht an der Landsgemeinde teilnehmen kann, die Stimmbeteiligung tiefer als bei Urnenabstimmungen sein mag, wegen der Offenheit der Abstimmungen Beeinflussungen möglich sind und die Mehrheitsverhältnisse nicht immer eindeutig abzuschätzen sind. Diese Umstände aber führen nicht schon für sich alleine zu Abstimmungs- und Wahlergebnissen, die den freien Willen der Stimmbürger nicht zuverlässig wiedergeben würden. Jeder oder fast jeder Stimmbürger hat die Möglichkeit, an der Landsgemeinde tatsächlich teilzunehmen; dies gilt für Befürworter einer Vorlage in gleichem Ausmass wie für Gegner. Es kann abstrakt auch nicht gesagt werden, dass eine freie Willensäusserung trotz denkbarer Beeinflussungen zum vornherein nicht möglich sein sollte; denn es kann nicht bestimmt werden, in welcher Weise, ob zugunsten oder zuungunsten einer bestimmten Vorlage sich solche auswirken würden. Auch der Umfang der Stimmbeteiligung hat nicht klar Einfluss in der einen oder andern Richtung; der Beschwerdeführer tut auf jeden Fall nicht dar, dass eine hohe oder niedrige Stimmbeteiligung die Abstimmung über eine neue Kantonsverfassung bevorzugen oder benachteiligen würde. Gleich verhält es sich mit den Schwierigkeiten der Feststellung des Ergebnisses, welche nur in einem Einzelfall, nicht aber abstrakt Anlass zu Verfälschungen geben könnten.
All diese Rügen und Bedenken sind aus der Sicht der Versammlungsdemokratie gewissermassen systembedingt. Sie haben sich gegenseitig überschneidende und kompensierende Auswirkungen und sind demgemäss in bezug auf die Ergebnisse von Wahlen und Abstimmungen neutral. Es kann nicht abstrakt gesagt werden, dass im Verhältnis zum tatsächlichen Resultat an einer Landsgemeindeabstimmung wesentlich mehr Befürworter als Gegner einer Vorlage krankheits- oder arbeitsbedingt oder aus beliebig andern Gründen der Landsgemeinde fernbleiben und dadurch das Ergebnis klar in der einen oder andern Richtung beeinflusst würde. Das Abschätzen des Resultats, welches, wie das Bundesgericht unterstrichen hat, von den Behörden grosse Sorgfalt verlangt (BGE 100 Ia 362 S. 363), mag im Einzelfall zu Diskussionen Anlass geben. Die Schwierigkeiten vermögen indessen das System nicht grundsätzlich und vollkommen unabhängig von einer konkreten Abstimmung in Frage zu stellen.
Die konkreten Unzulänglichkeiten des Abstimmungssystems an Landsgemeinden führen daher abstrakt gesehen nicht zu Wahl- und Abstimmungsergebnissen, welche den freien Willen der Stimmbürger nicht zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck brächten. Aus diesen Gründen dringt der Beschwerdeführer mit seiner Stimmrechtsbeschwerde nicht durch. | de | Art. 85 let. a OJ, garantie de la liberté de vote et d'élection dans les Landsgemeinde. Portée des droits de voter et d'élire garantis par le droit fédéral (consid. 3).
Particularités du système de démocratie directe des Landsgemeinde (consid. 4).
Reconnaissance de la Landsgemeinde en tant qu'institution du droit cantonal (consid. 5b).
Contrôle préjudiciel de la constitution cantonale (consid. 5c)?
En dépit de certaines insuffisances inhérentes au système, l'institution d'un vote par Landsgemeinde ne viole pas la liberté de vote (consid. 5c). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-138%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,598 | 121 I 138 | 121 I 138
Sachverhalt ab Seite 139
Der Kantonsrat von Appenzell A.Rh. beriet am 20. Februar 1995 in zweiter Lesung die Vorlage für eine neue totalrevidierte Kantonsverfassung. Er nahm den bereinigten Entwurf "zuhanden der Landsgemeinde 1995" mit nur wenigen Gegenstimmen an. Am 13. März 1995 genehmigte der Kantonsrat die Geschäftsordnung für die Landsgemeinde vom 30. April 1995 mit einer Gegenstimme; diese sah u.a. die Abstimmung über die neue Kantonsverfassung vor.
Willi Rohner wandte sich vorerst an den Regierungsrat des Kantons Appenzell A.Rh. und hat am 22. März 1995 direkt beim Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG erhoben. Er stellt den Antrag, die Beschlüsse des Kantonsrates vom 20. Februar und vom 13. März 1995 seien aufzuheben, soweit mit ihnen die Abstimmung über die neue Kantonsverfassung an der Landsgemeinde 1995 angeordnet werde. Zur Begründung seiner Stimmrechtsbeschwerde macht er im wesentlichen geltend, über ein derart wichtiges Geschäft wie eine neue Kantonsverfassung könne wegen der Unzulänglichkeiten von Landsgemeinden nicht ohne Verletzung der bundesrechtlich garantierten Abstimmungsfreiheit abgestimmt werden.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Erwägungen:
1. Der Beschwerdeführer verfolgt mit seiner Stimmrechtsbeschwerde das Ziel, dass über die neue Kantonsverfassung, wie sie vom Kantonsrat in zwei Lesungen und nach durchgeführter Volksdiskussion verabschiedet worden ist, nicht an der Landsgemeinde vom 30. April 1995, sondern anlässlich einer Urnenabstimmung Beschluss gefasst wird. Die Beschwerde richtet sich gegen die beiden Beschlüsse des Kantonsrates, mit denen der Verfassungsentwurf zuhanden der Landsgemeinde verabschiedet bzw. die Geschäftsordnung für die Landsgemeinde vom 30. April 1995 beschlossen worden ist. Diese Beschlüsse stellen Vorbereitungshandlungen zur Landsgemeinde dar, welche nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sofort anzufechten sind (BGE 110 Ia 176 E. 1a S. 178, BGE 118 Ia 271 E. d S. 274, BGE 118 Ia 415 E. 2 S. 417). In bezug auf beide Beschlüsse hat der Beschwerdeführer die Frist nach Art. 89 OG eingehalten. Ein kantonales Rechtsmittel ist nicht gegeben, so dass auch der Instanzenzug nach Art. 86 Abs. 1 OG ausgeschöpft ist. Der Beschwerdeführer ist unbestrittenermassen im Kanton Appenzell A.Rh. stimmberechtigt und demnach zur Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG legitimiert (BGE 119 Ia 167 S. 169). Schliesslich sind auch die Anträge - Aufhebung der angefochtenen Beschlüsse und damit Absetzung der Abstimmung über die Kantonsverfassung bzw. Aufhebung der Abstimmung, falls das Geschäft wegen Verweigerung der aufschiebenden Wirkung von der Landsgemeinde behandelt würde - zulässig (BGE 113 Ia 46 E. 1c S. 50, BGE 110 Ia 176 S. 180, mit Hinweisen). Demnach kann auf die vorliegende Stimmrechtsbeschwerde eingetreten werden.
2. Die Verfassung des Kantons Appenzell A.Rh. vom 26. April 1908 (KV/AR; SR 131.224.1) ordnet die Landsgemeinde in den Art. 40 ff. Nach Art. 40 besteht die Landsgemeinde aus allen stimmberechtigten Kantonseinwohnern. Als gesetzgebender Behörde steht ihr gemäss Art. 42 Ziff. 1 u.a. der Entscheid über die Revision der Verfassung zu. Anträge an die Landsgemeinde können nach Art. 44 vom Kantonsrat oder von einer bestimmten Anzahl von Stimmbürgern ausgehen. In bezug auf die Revision der Verfassung bestimmt Art. 83, dass die Verfassung jederzeit abgeändert werden kann und dass Verfassungsänderungen auf dem in den Art. 42 und 44 vorgezeichneten Wege erfolgen; wird eine Gesamtrevision begehrt, spricht sich die Landsgemeinde zuerst über die Grundsatzfrage der Totalrevision aus und beauftragt im bejahenden Fall den Kantonsrat oder einen besonders zu wählenden Revisionsrat damit (vgl. zum Ganzen HANSUELI MÖSLE, Verfassungsgebung und einfache Gesetzgebung im Kanton Appenzell Ausserrhoden, Diss. St. Gallen 1986, S. 166 ff. und 169 ff.).
Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer nicht geltend, mit der Anordnung, dass an der Landsgemeinde vom 30. April 1995 über die vom Kantonsrat ausgearbeitete Totalrevision der Kantonsverfassung abgestimmt werden soll, würden formelle Bestimmungen der noch gültigen Kantonsverfassung oder anderer Erlasse verletzt. Aus den genannten Bestimmungen der Kantonsverfassung ergibt sich klar, dass über Änderungen der Kantonsverfassung die Landsgemeinde Beschluss fasst. Es deutet nichts darauf hin, dass es sich bei einer Totalrevision der Kantonsverfassung anders verhalten sollte. Eine Urnenabstimmung ist für Revisionen der Verfassung nirgends vorgesehen. Es ist daher davon auszugehen, dass die angefochtene Abstimmungsanordnung mit dem kantonalen Verfassungsrecht im Einklang steht.
Der Beschwerdeführer rügt indessen, dass das Abstimmungsprozedere an der Landsgemeinde im Widerspruch zu den Stimmrechtsgarantien stehe, wie sie sich aus der Bundesverfassung und der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 85 lit. a OG ergeben. Die Unzulänglichkeiten der Landsgemeinde erlaubten es nicht, über ein derart wichtiges Geschäft wie eine Verfassungstotalrevision in einer offenen Abstimmung zu befinden. Das geltende Abstimmungsverfahren und die entsprechenden Bestimmungen der Kantonsverfassung seien daher vorfrageweise auf diese Bundesgarantien hin zu überprüfen, und demnach sei für die Beschlussfassung über die neue Kantonsverfassung eine Urnenabstimmung vorzusehen.
3. Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm- und Wahlrecht räumt dem Bürger nach konstanter Rechtsprechung allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 119 Ia 271 E. 3a S. 272, BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 261, BGE 116 Ia 41 E. 5 S. 46, BGE 116 Ia 359 S. 365, BGE 116 Ia 452 E. 3a S. 455, BGE 115 Ia 201 E. 4 S. 206, BGE 113 Ia 46 E. 4a S. 52, mit Hinweisen). Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann (vgl. die zitierte Rechtsprechung).
Auf diese Grundsätze, welche auch als Wahl- und Abstimmungsfreiheit bezeichnet werden, hat das Bundesgericht eine Reihe von Prinzipien abgestützt (vgl. die Übersicht bei TOMAS POLEDNA/STEPHAN WIDMER, Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit - ein verfassungsmässiges Recht des Bundes?, in ZBl 88/1987 S. 282; CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 115 ff.). So werden auf die Wahl- und Abstimmungsfreiheit zurückgeführt etwa die Ansprüche auf richtige Zusammensetzung der Aktivbürgerschaft (BGE 116 Ia 359 S. 365, mit Hinweisen), Wahrung der Einheit der Materie (BGE 113 Ia 46 E. 4 S. 52, mit Hinweisen), korrekte Formulierung der Abstimmungsfragen (BGE 106 Ia 20, mit Hinweisen), rechtmässige Durchführung von Wahlen und Abstimmungen (BGE 104 Ia 236, BGE 104 Ia 360 E. 3 S. 363, BGE 98 Ia 602 E. 9 und 10 S. 610, BGE 97 I 659 E. 4 S. 663, BGE 75 I 234) und korrekte und zurückhaltende behördliche sowie private Informationen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen (BGE 119 Ia 271, BGE 118 Ia 259 E. 3 S. 261, mit Hinweisen).
Die bundesgerichtliche Anerkennung dieser auf (ungeschriebenes) Bundesverfassungsrecht abgestützten Wahl- und Abstimmungsgrundsätze geht im wesentlichen auf die frühere Praxis von Bundesversammlung und Bundesrat aus den Jahren vor 1912 zurück. Bereits damals war davon die Rede, dass Wahlen dem wahren, gesetzmässigen und unverfälschten Volkswillen entsprechen müssten und der Stimmbürger sein Stimmrecht frei und ungehindert sollte ausüben können, damit der wahre Volkswille zum unverfälschten Ausdruck komme (vgl. die Hinweise bei POLEDNA/WIDMER, a.a.O., S. 285 ff.; L. R. VON SALIS, Schweizerisches Bundesrecht, 2. Auflage, Bern 1903, Band III, Nr. 1175 - 11184 und 1210 - 1234; WALTHER BURCKHARDT, Schweizerisches Bundesrecht, Frauenfeld 1930, Band II, Nr. 402-421). Mit dem Organisationsgesetz von 1911 ist die Kompetenz zur Beurteilung von Stimmrechtsbeschwerden dem Bundesgericht übertragen worden (Art. 180 Ziff. 5; AS 28/1912 S. 45). Dieses hat an die frühere Praxis angeknüpft und ausgeführt, ein Wahlsystem müsse die Voraussetzungen "d'égalité, d'ordre et de sûreté" garantieren und die Wahlresultate müssten wahrhaftiger Ausdruck der Mehrheit der Stimmberechtigten sein (BGE 38 I 466 S. 477 und 40 I 354 S. 364, mit Verweisen auf die Literatur). Formulierungen der Wahl- und Abstimmungsfreiheit, die den heute verwendeten entsprechen, finden sich in der Rechtsprechung des Bundesgerichts seit dem Jahre 1949 (vgl. BGE 75 I 234 S. 240, BGE 75 I 244 S. 245 sowie POLEDNA/WIDMER, a.a.O., S. 281).
Das Bundesgericht hat diese Stimm- und Wahlrechtsgarantien auch auf Verfahren vor der Landsgemeinde angewendet und sich in zwei Entscheiden zu den zu beachtenden Verfahren geäussert (BGE 100 Ia 362, BGE 104 Ia 428 E. 3 S. 431). Wird im kantonalen Recht vorgesehen, dass das Abstimmungsergebnis an der Landsgemeinde lediglich durch Schätzung bestimmt wird, so ist die das Mehr feststellende Behörde zu grosser Sorgfalt verpflichtet; die kantonalen Vorschriften zur Ermittlung des Abstimmungsergebnisses sind im Lichte des bundesrechtlichen Grundsatzes auszulegen und anzuwenden, damit kein Ergebnis zustande kommt, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Unter diesen Gesichtspunkten beurteilte das Bundesgericht Beschwerden in bezug auf die Ermittlung des Stimmenverhältnisses durch Handmehr und Abschätzung (BGE 100 Ia 362) und betreffend die unmittelbare Wiederholung einer Landsgemeinde-Abstimmung (BGE 104 Ia 428).
4. a) Die Einrichtung der Landsgemeinden entspricht einer besondern herkömmlichen Form der direktdemokratischen Beteiligung der Stimmbürger. Mit ihren offen durchgeführten Wahlen und Abstimmungen weist die Landsgemeinde Eigenheiten auf, die in der Literatur sowie anlässlich von Partial- oder Totalrevisionen der Kantonsverfassungen von Landsgemeindekantonen einlässlich diskutiert wurden. Im Sinne einer kurzen Übersicht kann auf die folgenden Punkte hingewiesen werden.
Im Vordergrund stehen die Bedenken in bezug auf das Wahlgeheimnis und (in vermindertem Ausmass) hinsichtlich des Abstimmungsgeheimnisses. Die offene Abstimmung kann unter psychologischen und sozialen Gesichtspunkten Beeinflussungen des Stimmbürgers bewirken, nämlich durch einen gewissen Konformitätsdruck, durch eigentliche unzulässige Druckausübung in allen möglichen Formen und Abstufungen oder durch Falschinformationen (vgl. RAINER J. SCHWEIZER, Kommentar zum Entwurf für eine Verfassung des Kantons Glarus, Glarus 1981, S. 179; WERNER STAUFFACHER, Die Versammlungsdemokratie im Kanton Glarus, Diss. Zürich 1962, S. 24 f.; MARTIN USTERI, Ausübung des Stimm- und Wahlrechtes nach freiheitsstaatlichen Prinzipien, in: ZSR 78/1959 II S. 424a f.). Einem Teil der Stimmbürgerschaft mag es aus unverschuldeten und nicht beeinflussbaren Gründen nicht möglich sein, an der Landsgemeinde tatsächlich teilzunehmen und das Stimmrecht auszuüben; dies trifft auf betagte und kranke Personen ebenso zu wie auf Angestellte etwa aus dem öffentlichen Dienst oder dem Gastwirtschaftsgewerbe, für welche auch keine Möglichkeit einer Stimmabgabe auf dem Korrespondenzweg oder zu einem andern Zeitpunkt besteht (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 177). Ferner wird angenommen, dass die Beteiligung an der Landsgemeinde aus unterschiedlichen Gründen wesentlich geringer ist als die Stimmbeteiligung bei Urnenabstimmungen und -wahlen und demnach die demokratische Legitimation der Landsgemeindebeschlüsse kleiner ist (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 178; STAUFFACHER, a.a.O., S. 350). Schliesslich ist die Kritik von erheblichem Gewicht, dass das Abstimmungs- oder gar das Wahlresultat nicht leicht und nur mit geringer Genauigkeit festgestellt werden kann (vgl. SCHWEIZER, a.a.O., S. 180; STAUFFACHER, a.a.O., S. 311 ff.).
Diesen Bedenken werden auch Vorteile der Landsgemeinde gegenübergestellt. Ein Vorteil wird in der Bürgernähe erblickt; der Stimmbürger steht in direktem Kontakt mit den Behörden, erhält in der (mehr oder weniger zugelassenen) Diskussion Informationen aus erster Hand und kann somit den Entscheidungsvorgang unmittelbar selbst miterleben. Die Landsgemeinde kann (je nach der Ausgestaltung des Verfahrens) auf bestimmte Voten, Vorbringen und Vorschläge unmittelbar reagieren und gegenüber den vorberatenen Vorlagen Änderungen beschliessen. Gewissen Gefahren der offenen Abstimmung kann mit Vorkehren betreffend die Verfahrensausgestaltung begegnet werden (vgl. zum Ganzen STAUFFACHER, a.a.O., S. 26 ff.).
Die Vor- und Nachteile der Landsgemeinde gegenüber einem (reinen) System der Urnenwahl und -abstimmung sind im Zusammenhang mit dem rechtlichen, politischen und sozialen Umfeld zu betrachten und lassen sich nicht leicht gegeneinander abwägen (vgl. STAUFFACHER, a.a.O., S. 29). Es wird darauf hingewiesen, dass das System der Landsgemeinde hohe Anforderungen an alle Beteiligten stellt und neben weitern Faktoren vor dem Hintergrund des tatsächlich Gelebten verstanden werden muss (SILVANO MÖCKLI, Die schweizerischen Landsgemeinde-Demokratien, Bern 1987, S. 56 f.). All diese Überlegungen treffen in gleicher Weise auch auf die Versammlungsdemokratie auf kommunaler Stufe, insbesondere auf Gemeindeversammlungen zu.
b) Der Beschwerdeführer nimmt in seiner Stimmrechtsbeschwerde Bezug auf die eben dargelegten Bedenken allgemeiner Art gegenüber Landsgemeindeabstimmungen. Im einzelnen bringt er vor, es fehle bei einer Landsgemeinde bereits an der richtigen Zusammensetzung der Aktivbürgerschaft, weil viele Personen wegen körperlicher Behinderungen (Alter, Krankheit, Gebrechen), aus beruflichen Gründen, wegen der allgemeinen Schulferien oder aus Witterungsgründen nicht teilnähmen bzw. wegen des Fehlens der vorzeitigen oder schriftlichen Stimmabgabe nicht teilnehmen könnten. Die Stimmbeteiligung belaufe sich auf lediglich rund 25%, während bei (eidgenössischen) Urnenabstimmungen rund 50% der Stimmberechtigten ihre Stimme abgäben. Weiter rügt er die Ungenauigkeiten bei der Ermittlung der Stimmenverhältnisse. Und schliesslich macht er darauf aufmerksam, dass beim heutigen Verfahrensablauf der Einfluss unberechtigter Teilnehmer nicht ausgeschlossen werden könne.
Diese Rügen werden im vorliegenden Verfahren gewissermassen abstrakt und ohne Bezug zu konkreten Unregelmässigkeiten, welche sich auf die Abstimmung auswirken könnten, erhoben. Nach der Auffassung des Beschwerdeführers erlauben es die geltend gemachten Unzulänglichkeiten nicht, an der Landsgemeinde über eine neue Kantonsverfassung zu entscheiden; erforderlich sei vielmehr eine Urnenabstimmung. Die vorliegende Beschwerde steht einzig im Zusammenhang mit der Abstimmung über die totalrevidierte Kantonsverfassung. Demgegenüber beanstandet der Beschwerdeführer nicht, dass andere Geschäfte (Staatsrechnung, Wahlen, Gesetzesvorlagen) von der Landsgemeinde behandelt und entschieden werden. Nach der Meinung des Beschwerdeführers ergibt sich zwischen der Totalrevision der Verfassung und den andern Wahl- und Sachgeschäften ein erheblicher Unterschied.
5. a) Der Beschwerdeführer beschränkt seine Stimmrechtsbeschwerde, wie dargelegt, auf die Sachabstimmung über eine neue Kantonsverfassung. Ihre Tragweite geht indessen weit über das konkrete Geschäft hinaus und betrifft die Landsgemeinde als solche. Denn aus der Sicht des Verfassungsgerichts, welches über die Wahrung der Stimmfreiheit zu befinden hat, kann nicht zwischen wichtigen und weniger wichtigen Geschäften, zwischen der Vorlage einer neuen Kantonsverfassung und Gesetzen oder Wahlen unterschieden werden; entsprechende Differenzierungen könnten lediglich durch den Verfassungsgeber selber vorgenommen werden (vgl. etwa Art. 68 und 70 ff. der Kantonsverfassung Glarus in bezug auf Wahlen; Art. 61 und 65 der Kantonsverfassung Obwalden in bezug auf Sachgeschäfte). Aus diesem Grunde wird mit der vorliegenden Beschwerde, obwohl sie sich nur auf ein bestimmtes Sachgeschäft bezieht, die Landsgemeinde als Institution in Frage gestellt.
b) Die Kantone sind im Rahmen von Art. 6 BV grundsätzlich frei, die Natur sowie die Modalitäten der demokratischen Mitwirkung zu bestimmen. Die Bestimmung von Art. 6 BV räumt ihnen einen sehr weiten Spielraum ein. Die Kantone nehmen mit der Ausgestaltung eine bewusste Wahl vor und tragen sowohl für Vor- als auch für Nachteile ihre eigene Verantwortung. Die politische Wahl hierfür ist vom Bund im Rahmen des Gewährleistungsverfahren und ebenso vom Bundesgericht zu respektieren. Dies gilt insbesondere auch für die überkommene Institution der Landsgemeinde mit ihrer direktdemokratischen Beteiligung der Stimmbürgerschaft. Die Landsgemeinden bestehen in mehreren Kantonen seit altersher, und es sind seither keine wesentlichen Neuerungen eingetreten, welche eine grundlegende Überprüfung dieser Institution erforderten. Sie sind - trotz der Diskussion um Vor- und Nachteile bzw. um Aufrechterhaltung oder Abschaffung - aus rechtlicher Sicht nie grundsätzlich in Frage gestellt worden.
Die Anerkennung der Versammlungsdemokratie kommt auch in Entscheidungen des Bundesgesetzgebers aus jüngster Zeit zum Ausdruck. Dieser hat sich zwei Mal zur Einrichtung der Landsgemeinden bekannt. Mit Beschluss vom 13. Dezember 1991 hat die Bundesversammlung den Internationalen Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte (UNO-Pakt II, SR 0.103.2, AS 1993 747 und 750) ratifiziert; in bezug auf Art. 25 lit. b UNO-Pakt II, welcher das Recht und die Möglichkeit zu allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen einräumt, hat die Bundesversammlung die Bestimmungen des kantonalen und kommunalen Rechts, welche nicht geheime Wahlen an Versammlungen vorsehen oder zulassen, vorbehalten (vgl. Claude Rouiller, Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, in: ZSR 111/1992 I S. 126 ff.). Dieser Vorbehalt steht, wie aus der Botschaft des Bundesrates klar zum Ausdruck kommt, in direktem Zusammenhang damit, dass das politische System der Landsgemeindekantone nicht aufs Spiel gesetzt werden sollte (vgl. Botschaft des Bundesrates, BBl 1991 I 1201). Zum andern haben die Eidgenössischen Räte die totalrevidierte Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 gewährleistet (BBl 1989 III 730 und 1723). Diese setzt die Tradition der Landsgemeinde fort und weist ihr Befugnisse wie Wahlen, Sachgeschäfte und Ausgabenbeschlüsse zu (vgl. Art. 68 und 69 KV/GL). Die Glarner Verfassung weist mit derjenigen des Kantons Appenzell A.Rh. unter anderem die Gemeinsamkeit auf, dass die Ermittlung der Mehrheitsverhältnisse ausschliesslich durch Mehren und Mindern erfolgt und - etwa im Gegensatz zu den Kantonen Ob- und Nidwalden - keine Auszählung vorgesehen ist.
Diese beiden Beschlüsse der Bundesversammlung fügen sich in die traditionelle und weitverbreitete Anerkennung der Institution der Landsgemeinde und Versammlungsdemokratie ein. Diese Umstände legen auch dem Bundesgericht gesamthaft eine grosse Zurückhaltung nahe, und es kann daher nicht Aufgabe des Verfassungsgerichts sein, die Institution der Landsgemeinde als solche leichthin in Frage zu stellen oder gar aufzuheben. Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, besteht hierfür im vorliegenden Fall auch kein Anlass.
c) Entscheidendes Gewicht legt der Beschwerdeführer in der Begründung seiner Beschwerde auf die Möglichkeit der vorfrageweisen Überprüfung von Kantonsverfassungen. Er verlangt, dass die Bestimmung von Art. 42 KV/AR, welche die Landsgemeinde für die Revision der Kantonsverfassung für zuständig erklärt, inzident auf die oben dargelegten bundesrechtlichen Grundsätze der Abstimmungsfreiheit hin überprüft werden.
aa) In der früheren Rechtsprechung hat sich das Bundesgericht für unzuständig erklärt, kantonale Verfassungsbestimmungen auf ihre Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht hin zu überprüfen. Es erachtete diese Prüfung als Aufgabe der Bundesversammlung, welche diese im Zusammenhang mit der Gewährleistung kantonaler Verfassungen nach Art. 6 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Art. 85 Ziff. 7 BV erfülle (BGE 104 Ia 215 E. 1 S. 219, BGE 111 Ia 239 E. 3a S. 230). So hat das Bundesgericht in einem den Kanton Obwalden betreffenden Fall ausgeführt, die in der Kantonsverfassung festgelegte Ordnung über die Durchführung der Landsgemeinde und Abschätzung der Stimmen könne nicht auf das Bundesrecht hin überprüft werden (BGE 100 Ia 362 S. 364). Im Jahre 1985 änderte es diese Rechtsprechung und anerkannte die Möglichkeit einer vorfrageweisen Überprüfung kantonaler Verfassungen auf die Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention hin, wenn diese im Zeitpunkt der Gewährleistung der Kantonsverfassung durch die Bundesversammlung noch nicht in Kraft waren und deshalb noch nicht berücksichtigt werden konnten (BGE 111 Ia 239 S. 242). Im Urteil betreffend Frauenstimmrecht im Kanton Appenzell A.Rh. ist diese neue Rechtsprechung auf das gesamte übergeordnete spätere Recht ausgedehnt worden (BGE 116 Ia 359 E. 4b S. 366). Es steht nichts entgegen, die gleichen Grundsätze auch in bezug auf ungeschriebene, sich weiter entwickelnde übergeordnete Verfassungsprinzipien anzuwenden.
bb) Die Kantonsverfassung Appenzell A.Rh. stammt aus dem Jahre 1908 und wurde im gleichen Jahr von der Bundesversammlung gewährleistet (AS 24/1908 683). Wie oben dargelegt, geht die Rechtsprechung, wonach kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt, auf die Praxis des letzten Jahrhunderts zurück. An diese Praxis, welche von Bundesrat und Bundesversammlung gestützt auf die damalige Kompetenzordnung noch vor 1912 entwickelt worden ist, kann auch im Zusammenhang mit der Frage nach der vorfrageweisen Überprüfung von Kantonsverfassungen angeknüpft werden. Trotz dieses Umstandes kann nicht leichthin angenommen werden, die Abstimmungsfreiheit stelle in bezug auf Erlass und Gewährleistung der Kantonsverfassung von Appenzell A.Rh. altes Recht dar, welches von der Bundesversammlung im Jahre 1908 bereits hätte berücksichtigt werden können und eine inzidente Verfassungsüberprüfung durch das Bundesgericht ausschlösse. Denn die Praxis von Bundesrat und Bundesversammlung bezog sich speziell auf die Durchführung von Wahlen, und im einzelnen sind die oben dargestellten Grundsätze des Stimm- und Wahlrechts vom Bundesgericht erst im Laufe seiner Rechtsprechung herausgebildet worden. Demnach ist eine inzidente Verfassungsüberprüfung trotz des Umstandes, dass sich an der Institution der Landsgemeinde als solche nichts geändert hat, nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Eine solche erweist sich indessen, wie sich im folgenden zeigt, nicht als erforderlich.
cc) Der Beschwerdeführer beruft sich zu Recht nicht auf den UNO-Pakt II. Diese Konvention räumt in Art. 25 lit. b grundsätzlich einen Anspruch darauf ein, "de voter et d'être élu". Die Bestimmung bezieht sich nach dem Zusammenhang und der deutschen Übersetzung ausschliesslich auf Wahlen (vgl. MANFRED NOVAK, CCPR-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1989, Rz. 15 ff. zu Art. 25, vgl. aber auch Rz. 2 und 13 bezüglich Art. 25 lit. a UNO-Pakt II). Da im vorliegenden Fall eine Sachabstimmung zur Diskussion steht, fällt eine Berücksichtigung der genannten Bestimmung im Rahmen einer allfälligen inzidenten Prüfung der Kantonsverfassung - ungeachtet des schweizerischen Vorbehalts zu Art. 25 lit. b - zum vornherein ausser Betracht.
d) Das Bundesgericht hatte sich schon im Jahre 1990 mit ähnlichen Bedenken gegenüber der Landsgemeinde wie im vorliegenden Fall zu befassen. Damals war streitig, in welchem Verfahren über den Fortbestand der Landsgemeinde - mittels Abstimmung an der Urne oder an einer Landsgemeinde - zu entscheiden sei. Es wies die Bedenken zurück und führte aus, die Landsgemeinde umfasse grundsätzlich alle Stimmbeteiligten, welche auch an der Urne ihr Votum abgeben könnten. Die Abstimmungsart sei von untergeordnetem Gewicht; insbesondere sei auch nicht einzusehen, weshalb die Gegner der damaligen Vorlage der Landsgemeinde vermehrt fernbleiben sollten als die Befürworter (nicht veröffentlichtes Urteil vom 7. Mai 1990 i.S. Sch.).
Die mit der vorliegenden Beschwerde im Vorfeld der Landsgemeinde vorgebrachten Rügen vermögen ebenfalls nicht zu überzeugen. Es ist zwar durchaus einzuräumen, dass die Institution der Landsgemeinde mit gewissen, bereits erwähnten systembedingten Unzulänglichkeiten verbunden ist. Es leuchtet durchaus ein, dass mancher an sich abstimmungswillige Bürger wegen Verhinderungen nicht an der Landsgemeinde teilnehmen kann, die Stimmbeteiligung tiefer als bei Urnenabstimmungen sein mag, wegen der Offenheit der Abstimmungen Beeinflussungen möglich sind und die Mehrheitsverhältnisse nicht immer eindeutig abzuschätzen sind. Diese Umstände aber führen nicht schon für sich alleine zu Abstimmungs- und Wahlergebnissen, die den freien Willen der Stimmbürger nicht zuverlässig wiedergeben würden. Jeder oder fast jeder Stimmbürger hat die Möglichkeit, an der Landsgemeinde tatsächlich teilzunehmen; dies gilt für Befürworter einer Vorlage in gleichem Ausmass wie für Gegner. Es kann abstrakt auch nicht gesagt werden, dass eine freie Willensäusserung trotz denkbarer Beeinflussungen zum vornherein nicht möglich sein sollte; denn es kann nicht bestimmt werden, in welcher Weise, ob zugunsten oder zuungunsten einer bestimmten Vorlage sich solche auswirken würden. Auch der Umfang der Stimmbeteiligung hat nicht klar Einfluss in der einen oder andern Richtung; der Beschwerdeführer tut auf jeden Fall nicht dar, dass eine hohe oder niedrige Stimmbeteiligung die Abstimmung über eine neue Kantonsverfassung bevorzugen oder benachteiligen würde. Gleich verhält es sich mit den Schwierigkeiten der Feststellung des Ergebnisses, welche nur in einem Einzelfall, nicht aber abstrakt Anlass zu Verfälschungen geben könnten.
All diese Rügen und Bedenken sind aus der Sicht der Versammlungsdemokratie gewissermassen systembedingt. Sie haben sich gegenseitig überschneidende und kompensierende Auswirkungen und sind demgemäss in bezug auf die Ergebnisse von Wahlen und Abstimmungen neutral. Es kann nicht abstrakt gesagt werden, dass im Verhältnis zum tatsächlichen Resultat an einer Landsgemeindeabstimmung wesentlich mehr Befürworter als Gegner einer Vorlage krankheits- oder arbeitsbedingt oder aus beliebig andern Gründen der Landsgemeinde fernbleiben und dadurch das Ergebnis klar in der einen oder andern Richtung beeinflusst würde. Das Abschätzen des Resultats, welches, wie das Bundesgericht unterstrichen hat, von den Behörden grosse Sorgfalt verlangt (BGE 100 Ia 362 S. 363), mag im Einzelfall zu Diskussionen Anlass geben. Die Schwierigkeiten vermögen indessen das System nicht grundsätzlich und vollkommen unabhängig von einer konkreten Abstimmung in Frage zu stellen.
Die konkreten Unzulänglichkeiten des Abstimmungssystems an Landsgemeinden führen daher abstrakt gesehen nicht zu Wahl- und Abstimmungsergebnissen, welche den freien Willen der Stimmbürger nicht zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck brächten. Aus diesen Gründen dringt der Beschwerdeführer mit seiner Stimmrechtsbeschwerde nicht durch. | de | Art. 85 lett. a OG, garanzia della libertà di voto e di elezione nelle Landsgemeinde. Principi del diritto di voto ed elettorale garantiti dal diritto federale (consid. 3).
Particolarità del sistema di democrazia diretta delle Landsgemeinde (consid. 4).
Riconoscimento della Landsgemeinde come istituzione del diritto cantonale (consid. 5b).
Controllo a titolo pregiudiziale della costituzione cantonale (consid. 5c)?
Nonostante determinate insufficienze inerenti al sistema, l'indire uno scrutinio per Landsgemeinde non viola la libertà di voto (consid. 5c). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-138%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,599 | 121 I 14 | 121 I 14
Sachverhalt ab Seite 14
X. wohnt seit vielen Jahren in Zürich, wo er eine als Einzelfirma eingetragene Garage betreibt. In L., Kanton Tessin, besitzt er Grundeigentum.
Seit 1986 ist X. in zweiter Ehe mit X.-Y. verheiratet, die schon vor der Heirat ihren Wohnsitz in L. hatte. Die Ehegatten leben in dem Sinne räumlich getrennt, dass der Ehemann sich zur Hauptsache in Zürich aufhält, wo er sein Geschäft führt, während die nicht erwerbstätige Ehefrau in L. in einer vom Ehemann gemieteten Wohnung lebt.
Die Ehegatten wurden bis und mit dem Steuerjahr 1989 von den beiden Kantonen in der Weise getrennt veranlagt, dass der Kanton Tessin die Ehefrau für die ihr gehörenden Wertschriften und den Wertschriftenertrag selbständig besteuerte, während der Kanton Zürich den Ehemann für das Geschäftseinkommen und das entsprechende Geschäftsvermögen sowie die ihm gehörenden Wertschriften und deren Ertrag einschätzte. Die Liegenschaften im Kanton Tessin und der Liegenschaftenertrag wurden von diesem Kanton besteuert.
Ab dem Steuerjahr 1990 forderte die Steuerverwaltung des Kantons Tessin eine gemeinsame Veranlagung der Ehegatten. Der Tessiner Steuerbeamte unterbreitete zu diesem Zweck dem zürcherischen Steuerkommissär am 26. Juli 1990 einen Vorschlag zur Teilung der Steuerfaktoren. In der Folge besteuerte der Kanton Zürich die Ehegatten für die Steuerjahre 1990 und 1991 gemeinsam in der Weise, dass er das Gesamteinkommen und Gesamtvermögen - einschliesslich der Liegenschaften im Kanton Tessin und den daraus fliessenden Liegenschaftenertrag - zur Hälfte erfasste.
Der Kanton Tessin seinerseits erfasste bei der Veranlagung 1990 und 1991/92 das hälftige Geschäftseinkommen sowie das halbe Geschäftsvermögen des Ehemannes. Gleich verfuhr er hinsichtlich des Privatvermögens (Wertschriften) der beiden Ehegatten und des entsprechenden Vermögensertrags. Die im Kanton gelegenen Liegenschaften nahm er von der Steuerteilung aus und besteuerte sie wie auch den Liegenschaftenertrag voll.
Gegen die beiden Veranlagungsverfügungen des Kantons Tessin vom 25. Oktober und 22. November 1993 für die Steuerjahre 1990 und 1991/92 erhoben die Ehegatten X. gemeinschaftlich je eine staatsrechtliche Beschwerde. Die Einschätzungen des Kantons Zürich betreffend die Steuerjahre 1990 und 1991 wurden in die Beschwerden einbezogen. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Doppelbesteuerungsverbots (Art. 46 Abs. 2 BV) und beantragen dem Bundesgericht, die im vorliegenden Fall massgebenden Ausscheidungsgrundsätze verbindlich festzulegen.
Die Steuerverwaltung des Kantons Tessin schliesst in ihrer Stellungnahme auf Abweisung der Beschwerden, soweit sie sich gegen den Kanton Tessin richten. Die Kantonale Finanzdirektion Zürich schlägt eine neue Steuerausscheidung vor für den Fall, dass sich die Beschwerden gegenüber dem Kanton Zürich als begründet erweisen. Das Bundesgericht hebt die Veranlagungen beider Kantone auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 46 Abs. 2 BV steht die Besteuerung des Einkommens und Vermögens natürlicher Personen dem Kanton zu, in dem sich ihr Steuerdomizil befindet. Darunter ist in der Regel der zivilrechtliche Wohnsitz (Art. 23 Abs. 1 ZGB), d.h. der Ort zu verstehen, wo sich die betreffende Person mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (BGE 111 Ia 41 S. 42, BGE 108 Ia 252 S. 254).
Das Bundesgericht stellt allerdings in seiner Praxis zur interkantonalen Doppelbesteuerung auf den Wohnsitz nicht im Sinne einer starren Regelung ab, sondern misst den wirtschaftlichen Gegebenheiten ein etwas grösseres Gewicht bei, als sie es bei der Bestimmung des zivilrechtlichen Wohnsitzes hätten. So haben Personen, die einer Erwerbstätigkeit nachgehen, in der Regel ihr Steuerdomizil am Arbeitsort (Urteil vom 9. Dezember 1992, ASA 62 S. 445 E. 3, mit Hinweisen; weitere Nachweise bei LOCHER, Doppelbesteuerung, § 3, I B, 1a). Hält sich eine Person abwechslungsweise an verschiedenen Orten auf, so gilt als Steuerdomizil derjenige Ort, zu dem die Person die stärkeren Beziehungen hat. Dabei werden die sich aus den familiären Banden ergebenden persönlichen und familiären Beziehungen im allgemeinen als stärker erachtet als diejenigen, die sich aus der beruflichen Tätigkeit ergeben (LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 2a und 2b). Der Steuerpflichtige, der täglich oder an den Wochenenden und in der freien Zeit regelmässig zu seiner Familie zurückkehrt, ist daher ausschliesslich an dem vom Arbeitsort verschiedenen Aufenthaltsort seiner Familie zu besteuern. Wenn jedoch der Steuerpflichtige im Beruf im Sinne der Rechtsprechung eine leitende Stellung bekleidet, können die zum Arbeitsort bestehenden Beziehungen an Stärke diejenigen zum Familienort überwiegen (BGE 104 Ia 264 S. 270; LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 1b). Anders verhält es sich jedoch gewöhnlich dann, wenn der in leitender Stellung erwerbstätige Steuerpflichtige täglich an den vom Arbeitsort verschiedenen Wohnort zurückkehrt (HÖHN, Interkantonales Steuerrecht, 3. Aufl., § 7 Ziff. 35 S. 122).
b) Abweichend vom Grundsatz, dass der Steuerpflichtige nur ein einziges aufgrund persönlicher Zugehörigkeit begründetes Steuerdomizil hat, wird eine Teilung der Steuerhoheit namentlich dann als zulässig erachtet, wenn eine auf Dauer berechnete, vom Wohnsitz des Steuerpflichtigen getrennte Familienniederlassung besteht. Das Bundesgericht hat diese Regel für den Fall entwickelt, dass der Steuerpflichtige dauernd von der Familie getrennt lebt und seinen zivilen Wohnsitz am Arbeitsort begründet hat (BGE 40 I 221 S. 227/28; 47 I 64 S. 66 E. 3; weitere Nachweise bei LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 3). Unter dieser Voraussetzung rechtfertigt sich die Aufteilung der Steuerhoheit zwischen dem Arbeitsort als primärem und dem Familienort als sekundärem Steuerdomizil. Diese Praxis beruht auf der Überlegung, dass sich die ökonomische Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen in zwei Kantonen manifestiere und jeder Kanton sich diese Leistungsfähigkeit in dem Umfange zunutze machen dürfe, welcher der auf seinem Gebiet entfallenden Wirtschaftstätigkeit entspreche (BGE 101 Ia 557 S. 561 mit Hinweis auf BGE 40 I 221 S. 229). Sodann hat das Bundesgericht eine Teilung der Steuerhoheit auch dann befürwortet, wenn der verheiratete Steuerpflichtige im Hinblick auf seine leitende Stellung den Wohnsitz am Arbeitsort begründet hat, jedoch von seiner Familie nicht dauernd getrennt lebt, sondern sich regelmässig an den Wochenenden und freien Tagen zu ihr begibt (vgl. die bei LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 1b, Nr. 12 und § 3, I B, 3 Nr. 15-17, zitierten Entscheide).
c) Die dargestellten Grundsätze wurden vom Bundesgericht vor allem im Hinblick auf die Steuerpflicht von unselbständig erwerbenden Personen aufgestellt. Sie können aber weitgehend auch bei der Bestimmung des Steuerdomizils Selbständigerwerbender angewendet werden (Urteil vom 20. Dezember 1972, ASA 42 S. 489 E. 2; ferner LOCHER, a.a.O., § 3, I C, 1 Nr. 1). Wie beim unselbständig Erwerbstätigen befindet sich auch beim Selbständigerwerbenden das Hauptsteuerdomizil am Aufenthaltsort der Familie, zu der er täglich oder an den Wochenenden und in der freien Zeit zurückkehrt. Begibt sich der Selbständigerwerbende nicht in diesem Sinn regelmässig zu seiner Familie zurück, so fällt sein Hauptsteuerdomizil wie beim Unselbständigerwerbenden mit dem Arbeitsort zusammen. In diesem Fall stellt der Ort der Familienniederlassung ein sekundäres Steuerdomizil dar.
5. a) Nach diesen Grundsätzen ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer das Hauptsteuerdomizil in Zürich hat. Gemäss seiner Darstellung, die nicht bestritten ist, wohnt er seit über 40 Jahren in der Stadt Zürich, was sich auch nach seiner Heirat im Jahre 1986 mit der Beschwerdeführerin nicht änderte. Seit seiner Wohnsitznahme in der Stadt Zürich war er dort erwerbstätig, vorerst als Unselbständigerwerbender, seit 1963 als Selbständigerwerbender und Inhaber der im Handelsregister als Einzelfirma eingetragenen Garage. Seine Ehefrau in L. besucht er nicht regelmässig. Auch wenn sich der Beschwerdeführer gegenüber früher im Hinblick auf seine Gesundheit und sein Alter vermehrt im Kanton Tessin aufhält, wird von den Tessiner Behörden nicht behauptet, die Beziehungen zum Kanton Tessin hätten sich derart verdichtet, dass von einem Wohnsitzwechsel gesprochen werden müsste. Die Stellung des Beschwerdeführers ist derjenigen eines unselbständig Erwerbstätigen, der nicht regelmässig zu seiner Familie zurückkehrt und der sein Hauptsteuerdomizil am Arbeitsort besitzt (vgl. E. 4a), vergleichbar. Die Auffassung der beteiligten Steuerverwaltungen, dass sich das Hauptsteuerdomizil des Beschwerdeführers in Zürich befinde, entspricht den tatsächlichen Gegebenheiten.
b) Die Beschwerdeführerin begründete im Jahre 1981 zivilrechtlichen Wohnsitz in L. und hielt sich auch nach ihrer Heirat mit dem Beschwerdeführer im Jahre 1986 überwiegend in L. auf. Da sie keiner Erwerbstätigkeit nachgeht, findet sie die nötige Zeit, die Arbeiten für die Liegenschaften im Kanton Tessin, die der Beschwerdeführer geerbt hat, zu besorgen.
In der Regel haben Ehegatten ein gemeinsames Steuerdomizil. Nach altem Recht hatte die Ehefrau nur in Ausnahmefällen einen selbständigen, im Normalfall jedoch einen vom Wohnsitz des Ehemannes abgeleiteten Wohnsitz (Art. 25 Abs. 1 aZGB). Nachdem jedoch mit dem Inkrafttreten des neuen Eherechts auf den 1. Januar 1988 diese Einschränkung entfallen ist und sich der Wohnsitz für jeden Ehegatten selbständig nach Art. 23 ff. ZGB bestimmt (BGE 115 II 120 S. 121), besteht in doppelbesteuerungsrechtlicher Hinsicht kein Grund, den selbständigen Wohnsitz der Beschwerdeführerin nicht als Steuerdomizil zu anerkennen.
Die Praxis zur interkantonalen Doppelbesteuerung kannte schon unter dem alten Recht die Anknüpfung am Ort der Familienniederlassung. Damit konnten die Unzulänglichkeiten, die sich im interkantonalen Verhältnis aufgrund des abgeleiteten Wohnsitzes der Ehefrau ergaben, vermieden werden. Wie dargestellt (vorn E. 4b), galt schon früher der Ort der Familienniederlassung als sekundäres Steuerdomizil, sofern am Arbeitsort des Ehemannes das primäre Steuerdomizil begründet war. In dieser Hinsicht hat das neue Eherecht im interkantonalen Steuerrecht keine grundlegende Änderung bewirkt. Immerhin stellt nun der selbständige Wohnsitz für die Ehefrau ein Hauptsteuerdomizil dar (so auch D. YERSIN, Le domicile des époux et la double imposition intercantonale, Steuer Revue 43/1988 S. 346).
c) Der Umstand, dass die Beschwerdeführer je über ein eigenes Hauptsteuerdomizil verfügen, bedeutet im übrigen nicht, dass eine getrennte Ehe vorliegt, die zu einer getrennten Besteuerung der Ehegatten führen müsste. Im Hinblick auf die zwischen den Beschwerdeführern bestehende Gemeinschaftlichkeit der Mittel für Wohnung und Lebensunterhalt sind die Grundsätze der Familienbesteuerung zu beachten, d.h. ihre Faktoren sind zusammenzurechnen. Im interkantonalen Verhältnis sind Mann und Frau nicht bereits dann als getrennte Steuersubjekte zu behandeln, wenn die Ehegatten getrennt leben, sondern nur dann, wenn überdies keine Gemeinschaftlichkeit der Mittel für Wohnung und Unterhalt besteht, d.h. die Unterstützung des einen an den andern Ehegatten sich in ziffernmässig bestimmten Beiträgen erschöpft (YERSIN, a.a.O., S. 344 f.; P. LOCHER, Neues Eherecht und Ehegattenbesteuerung, ASA 56 S. 18). So verhielt es sich bereits in der bisherigen Praxis zur interkantonalen Doppelbesteuerung (LOCHER, Doppelbesteuerung, § 3, III C, 3), und auch die sich aus dem neuen Eherecht ergebenden Änderungen rechtfertigen kein Abweichen von dieser Praxis. Das den Beschwerdeführern zufliessende Gesamteinkommen und das ihnen zustehende Gesamtvermögen müssen deshalb zwischen den Kantonen Tessin und Zürich ausgeschieden werden.
6. Der Kanton Zürich nahm die Steuerausscheidung in der Weise vor, dass er das Erwerbseinkommen des Ehemannes aus selbständiger Erwerbstätigkeit sowie das bewegliche und unbewegliche Geschäfts- und Privatvermögen (einschliesslich der Liegenschaften im Tessin) und den Ertrag daraus je zur Hälfte besteuerte. Demgegenüber erfasste der Kanton Tessin das hälftige Geschäftseinkommen sowie das halbe Geschäftsvermögen. Gleich verfuhr er hinsichtlich des Privatvermögens beider Ehegatten. Die im Kanton Tessin gelegenen Liegenschaften und den Liegenschaftenertrag nahm er von der Steuerteilung aus und besteuerte sie voll. Wie es sich damit nach den doppelbesteuerungsrechtlichen Ausscheidungsregeln verhält, ist im folgenden zu prüfen.
a) Nach der Praxis des Bundesgerichts begründet ein Steuerpflichtiger, der ausserhalb seines Wohnsitzkantons in ständigen Einrichtungen eine selbständige Erwerbstätigkeit ausübt, ein Spezialdomizil für das im Geschäft investierte Vermögen und das daraus fliessende Einkommen. Das bedeutet, dass Vermögen und Einkommen aus dem Geschäft vom Kanton des Geschäftsortes und nur von diesem besteuert werden können, soweit die Unternehmung nicht in anderen Kantonen Betriebsstätten unterhält (Urteil vom 22. Juli 1987, ASA 57 S. 586 mit Hinweisen).
Vorliegend fallen allerdings der Wohnsitz des Beschwerdeführers und der Geschäftsort zusammen; zudem begründet der Wohnsitz der Ehefrau im Kanton Tessin für den Beschwerdeführer ein Nebensteuerdomizil, vergleichbar der Familienniederlassung. Das bedeutet indessen nicht, dass das Einkommen des Beschwerdeführers aus selbständiger Erwerbstätigkeit und das in der Unternehmung investierte Geschäftsvermögen zwischen den beiden Kantonen aufzuteilen wäre. Der Geschäftsort begründet unabhängig davon, ob daneben ein sekundäres Domizil der Familienniederlassung besteht, ein Spezialdomizil für das im Geschäft investierte Vermögen und das daraus fliessende Einkommen. Aus diesem Grund darf der Kanton Tessin das Einkommen des Beschwerdeführers aus selbständiger Erwerbstätigkeit und das Geschäftsvermögen nicht besteuern. Die Veranlagungen des Kantons Tessin verletzen in dieser Hinsicht das Doppelbesteuerungsverbot und sind aufzuheben.
b) Bei den dem Beschwerdeführer gehörenden Liegenschaften im Kanton Tessin handelt es sich um solche des Privatvermögens. Solche Liegenschaften wie auch ihr Ertrag sind doppelbesteuerungsrechtlich ausschliesslich am Ort der gelegenen Sache steuerbar (BGE 119 Ia 46 S. 48; LOCHER, a.a.O., § 7, I A, 1 und 2). Kein Kanton darf deshalb Liegenschaften ausserhalb seines Gebiets besteuern. Gegen diese Regel hat der Kanton Zürich verstossen, indem er die Tessiner Liegenschaften zur Hälfte besteuert. Die Doppelbesteuerungsbeschwerde ist somit auch gegenüber dem Kanton Zürich begründet.
c) Was im übrigen das private Wertschriftenvermögen der beiden Ehegatten und den Ertrag daraus betrifft, so rechtfertigt sich eine hälftige Teilung, wie sie auch von den beiden Kantonen in ihren Steuerausscheidungen vorgenommen wurde. Diese Lösung entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wenn Arbeitsort und Familienniederlassung dauernd getrennt sind und eine Teilung der Steuerhoheit eintritt (LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 3 Nr. 1, 2, 7, 13, 14; vgl. vorn E. 4b). Dass die Beschwerdeführerin seit dem Inkrafttreten des neuen Eherechts über einen selbständigen Wohnsitz verfügt, der für sie ein Hauptsteuerdomizil darstellt, rechtfertigt es nicht, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
In der Praxis zum interkantonalen Doppelbesteuerungsrecht wird zwar die Steuerteilung mitunter auch so vorgenommen, dass der Wohnsitzkanton jedes Ehegatten das bewegliche Vermögen des auf seinem Gebiet wohnenden Ehegatten besteuern kann. Diese Art der Besteuerung findet jedoch nur dann Anwendung, wenn jeder Ehegatte den Unterhalt aus seinem Einkommen bestreitet. In diesem Fall darf überdies jeder Kanton das Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit des auf seinem Gebiet lebenden Ehegatten besteuern (vgl. LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 3 Nr. 3, 5). Die Verhältnisse liegen hier insofern anders, als die Beschwerdeführerin über kein Erwerbseinkommen verfügt. Im Sinne der bisherigen Rechtsprechung ist daher das bewegliche Vermögen beider Ehegatten und der daraus fliessende Ertrag dem Kanton Tessin und dem Kanton Zürich je zur Hälfte zuzuteilen.
d) Was schliesslich die Schulden und Schuldzinsen betrifft, so sind sie im Verhältnis der den beiden Kantonen zur Besteuerung zustehenden Aktiven zu verlegen, wobei nicht zwischen privaten und geschäftlichen Schulden bzw. Schuldzinsen zu unterscheiden ist (vgl. HÖHN, a.a.O., § 19 Ziff. 11 S. 254 f.). | de | Art. 46 Abs. 2 BV; Interkantonale Doppelbesteuerung; Teilung der Steuerhoheit. Steuerdomizil, wenn Familienort und Arbeitsort nicht zusammenfallen. Teilung der Steuerhoheit (E. 4).
Bestimmung des Steuerdomizils bei getrenntem Wohnsitz der Ehegatten. Auswirkungen des neuen Eherechts (E. 5).
Grundsätze für die Steuerausscheidung bei geteilter Steuerhoheit (E. 6). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-14%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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