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37,600 | 121 I 14 | 121 I 14
Sachverhalt ab Seite 14
X. wohnt seit vielen Jahren in Zürich, wo er eine als Einzelfirma eingetragene Garage betreibt. In L., Kanton Tessin, besitzt er Grundeigentum.
Seit 1986 ist X. in zweiter Ehe mit X.-Y. verheiratet, die schon vor der Heirat ihren Wohnsitz in L. hatte. Die Ehegatten leben in dem Sinne räumlich getrennt, dass der Ehemann sich zur Hauptsache in Zürich aufhält, wo er sein Geschäft führt, während die nicht erwerbstätige Ehefrau in L. in einer vom Ehemann gemieteten Wohnung lebt.
Die Ehegatten wurden bis und mit dem Steuerjahr 1989 von den beiden Kantonen in der Weise getrennt veranlagt, dass der Kanton Tessin die Ehefrau für die ihr gehörenden Wertschriften und den Wertschriftenertrag selbständig besteuerte, während der Kanton Zürich den Ehemann für das Geschäftseinkommen und das entsprechende Geschäftsvermögen sowie die ihm gehörenden Wertschriften und deren Ertrag einschätzte. Die Liegenschaften im Kanton Tessin und der Liegenschaftenertrag wurden von diesem Kanton besteuert.
Ab dem Steuerjahr 1990 forderte die Steuerverwaltung des Kantons Tessin eine gemeinsame Veranlagung der Ehegatten. Der Tessiner Steuerbeamte unterbreitete zu diesem Zweck dem zürcherischen Steuerkommissär am 26. Juli 1990 einen Vorschlag zur Teilung der Steuerfaktoren. In der Folge besteuerte der Kanton Zürich die Ehegatten für die Steuerjahre 1990 und 1991 gemeinsam in der Weise, dass er das Gesamteinkommen und Gesamtvermögen - einschliesslich der Liegenschaften im Kanton Tessin und den daraus fliessenden Liegenschaftenertrag - zur Hälfte erfasste.
Der Kanton Tessin seinerseits erfasste bei der Veranlagung 1990 und 1991/92 das hälftige Geschäftseinkommen sowie das halbe Geschäftsvermögen des Ehemannes. Gleich verfuhr er hinsichtlich des Privatvermögens (Wertschriften) der beiden Ehegatten und des entsprechenden Vermögensertrags. Die im Kanton gelegenen Liegenschaften nahm er von der Steuerteilung aus und besteuerte sie wie auch den Liegenschaftenertrag voll.
Gegen die beiden Veranlagungsverfügungen des Kantons Tessin vom 25. Oktober und 22. November 1993 für die Steuerjahre 1990 und 1991/92 erhoben die Ehegatten X. gemeinschaftlich je eine staatsrechtliche Beschwerde. Die Einschätzungen des Kantons Zürich betreffend die Steuerjahre 1990 und 1991 wurden in die Beschwerden einbezogen. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Doppelbesteuerungsverbots (Art. 46 Abs. 2 BV) und beantragen dem Bundesgericht, die im vorliegenden Fall massgebenden Ausscheidungsgrundsätze verbindlich festzulegen.
Die Steuerverwaltung des Kantons Tessin schliesst in ihrer Stellungnahme auf Abweisung der Beschwerden, soweit sie sich gegen den Kanton Tessin richten. Die Kantonale Finanzdirektion Zürich schlägt eine neue Steuerausscheidung vor für den Fall, dass sich die Beschwerden gegenüber dem Kanton Zürich als begründet erweisen. Das Bundesgericht hebt die Veranlagungen beider Kantone auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 46 Abs. 2 BV steht die Besteuerung des Einkommens und Vermögens natürlicher Personen dem Kanton zu, in dem sich ihr Steuerdomizil befindet. Darunter ist in der Regel der zivilrechtliche Wohnsitz (Art. 23 Abs. 1 ZGB), d.h. der Ort zu verstehen, wo sich die betreffende Person mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (BGE 111 Ia 41 S. 42, BGE 108 Ia 252 S. 254).
Das Bundesgericht stellt allerdings in seiner Praxis zur interkantonalen Doppelbesteuerung auf den Wohnsitz nicht im Sinne einer starren Regelung ab, sondern misst den wirtschaftlichen Gegebenheiten ein etwas grösseres Gewicht bei, als sie es bei der Bestimmung des zivilrechtlichen Wohnsitzes hätten. So haben Personen, die einer Erwerbstätigkeit nachgehen, in der Regel ihr Steuerdomizil am Arbeitsort (Urteil vom 9. Dezember 1992, ASA 62 S. 445 E. 3, mit Hinweisen; weitere Nachweise bei LOCHER, Doppelbesteuerung, § 3, I B, 1a). Hält sich eine Person abwechslungsweise an verschiedenen Orten auf, so gilt als Steuerdomizil derjenige Ort, zu dem die Person die stärkeren Beziehungen hat. Dabei werden die sich aus den familiären Banden ergebenden persönlichen und familiären Beziehungen im allgemeinen als stärker erachtet als diejenigen, die sich aus der beruflichen Tätigkeit ergeben (LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 2a und 2b). Der Steuerpflichtige, der täglich oder an den Wochenenden und in der freien Zeit regelmässig zu seiner Familie zurückkehrt, ist daher ausschliesslich an dem vom Arbeitsort verschiedenen Aufenthaltsort seiner Familie zu besteuern. Wenn jedoch der Steuerpflichtige im Beruf im Sinne der Rechtsprechung eine leitende Stellung bekleidet, können die zum Arbeitsort bestehenden Beziehungen an Stärke diejenigen zum Familienort überwiegen (BGE 104 Ia 264 S. 270; LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 1b). Anders verhält es sich jedoch gewöhnlich dann, wenn der in leitender Stellung erwerbstätige Steuerpflichtige täglich an den vom Arbeitsort verschiedenen Wohnort zurückkehrt (HÖHN, Interkantonales Steuerrecht, 3. Aufl., § 7 Ziff. 35 S. 122).
b) Abweichend vom Grundsatz, dass der Steuerpflichtige nur ein einziges aufgrund persönlicher Zugehörigkeit begründetes Steuerdomizil hat, wird eine Teilung der Steuerhoheit namentlich dann als zulässig erachtet, wenn eine auf Dauer berechnete, vom Wohnsitz des Steuerpflichtigen getrennte Familienniederlassung besteht. Das Bundesgericht hat diese Regel für den Fall entwickelt, dass der Steuerpflichtige dauernd von der Familie getrennt lebt und seinen zivilen Wohnsitz am Arbeitsort begründet hat (BGE 40 I 221 S. 227/28; 47 I 64 S. 66 E. 3; weitere Nachweise bei LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 3). Unter dieser Voraussetzung rechtfertigt sich die Aufteilung der Steuerhoheit zwischen dem Arbeitsort als primärem und dem Familienort als sekundärem Steuerdomizil. Diese Praxis beruht auf der Überlegung, dass sich die ökonomische Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen in zwei Kantonen manifestiere und jeder Kanton sich diese Leistungsfähigkeit in dem Umfange zunutze machen dürfe, welcher der auf seinem Gebiet entfallenden Wirtschaftstätigkeit entspreche (BGE 101 Ia 557 S. 561 mit Hinweis auf BGE 40 I 221 S. 229). Sodann hat das Bundesgericht eine Teilung der Steuerhoheit auch dann befürwortet, wenn der verheiratete Steuerpflichtige im Hinblick auf seine leitende Stellung den Wohnsitz am Arbeitsort begründet hat, jedoch von seiner Familie nicht dauernd getrennt lebt, sondern sich regelmässig an den Wochenenden und freien Tagen zu ihr begibt (vgl. die bei LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 1b, Nr. 12 und § 3, I B, 3 Nr. 15-17, zitierten Entscheide).
c) Die dargestellten Grundsätze wurden vom Bundesgericht vor allem im Hinblick auf die Steuerpflicht von unselbständig erwerbenden Personen aufgestellt. Sie können aber weitgehend auch bei der Bestimmung des Steuerdomizils Selbständigerwerbender angewendet werden (Urteil vom 20. Dezember 1972, ASA 42 S. 489 E. 2; ferner LOCHER, a.a.O., § 3, I C, 1 Nr. 1). Wie beim unselbständig Erwerbstätigen befindet sich auch beim Selbständigerwerbenden das Hauptsteuerdomizil am Aufenthaltsort der Familie, zu der er täglich oder an den Wochenenden und in der freien Zeit zurückkehrt. Begibt sich der Selbständigerwerbende nicht in diesem Sinn regelmässig zu seiner Familie zurück, so fällt sein Hauptsteuerdomizil wie beim Unselbständigerwerbenden mit dem Arbeitsort zusammen. In diesem Fall stellt der Ort der Familienniederlassung ein sekundäres Steuerdomizil dar.
5. a) Nach diesen Grundsätzen ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer das Hauptsteuerdomizil in Zürich hat. Gemäss seiner Darstellung, die nicht bestritten ist, wohnt er seit über 40 Jahren in der Stadt Zürich, was sich auch nach seiner Heirat im Jahre 1986 mit der Beschwerdeführerin nicht änderte. Seit seiner Wohnsitznahme in der Stadt Zürich war er dort erwerbstätig, vorerst als Unselbständigerwerbender, seit 1963 als Selbständigerwerbender und Inhaber der im Handelsregister als Einzelfirma eingetragenen Garage. Seine Ehefrau in L. besucht er nicht regelmässig. Auch wenn sich der Beschwerdeführer gegenüber früher im Hinblick auf seine Gesundheit und sein Alter vermehrt im Kanton Tessin aufhält, wird von den Tessiner Behörden nicht behauptet, die Beziehungen zum Kanton Tessin hätten sich derart verdichtet, dass von einem Wohnsitzwechsel gesprochen werden müsste. Die Stellung des Beschwerdeführers ist derjenigen eines unselbständig Erwerbstätigen, der nicht regelmässig zu seiner Familie zurückkehrt und der sein Hauptsteuerdomizil am Arbeitsort besitzt (vgl. E. 4a), vergleichbar. Die Auffassung der beteiligten Steuerverwaltungen, dass sich das Hauptsteuerdomizil des Beschwerdeführers in Zürich befinde, entspricht den tatsächlichen Gegebenheiten.
b) Die Beschwerdeführerin begründete im Jahre 1981 zivilrechtlichen Wohnsitz in L. und hielt sich auch nach ihrer Heirat mit dem Beschwerdeführer im Jahre 1986 überwiegend in L. auf. Da sie keiner Erwerbstätigkeit nachgeht, findet sie die nötige Zeit, die Arbeiten für die Liegenschaften im Kanton Tessin, die der Beschwerdeführer geerbt hat, zu besorgen.
In der Regel haben Ehegatten ein gemeinsames Steuerdomizil. Nach altem Recht hatte die Ehefrau nur in Ausnahmefällen einen selbständigen, im Normalfall jedoch einen vom Wohnsitz des Ehemannes abgeleiteten Wohnsitz (Art. 25 Abs. 1 aZGB). Nachdem jedoch mit dem Inkrafttreten des neuen Eherechts auf den 1. Januar 1988 diese Einschränkung entfallen ist und sich der Wohnsitz für jeden Ehegatten selbständig nach Art. 23 ff. ZGB bestimmt (BGE 115 II 120 S. 121), besteht in doppelbesteuerungsrechtlicher Hinsicht kein Grund, den selbständigen Wohnsitz der Beschwerdeführerin nicht als Steuerdomizil zu anerkennen.
Die Praxis zur interkantonalen Doppelbesteuerung kannte schon unter dem alten Recht die Anknüpfung am Ort der Familienniederlassung. Damit konnten die Unzulänglichkeiten, die sich im interkantonalen Verhältnis aufgrund des abgeleiteten Wohnsitzes der Ehefrau ergaben, vermieden werden. Wie dargestellt (vorn E. 4b), galt schon früher der Ort der Familienniederlassung als sekundäres Steuerdomizil, sofern am Arbeitsort des Ehemannes das primäre Steuerdomizil begründet war. In dieser Hinsicht hat das neue Eherecht im interkantonalen Steuerrecht keine grundlegende Änderung bewirkt. Immerhin stellt nun der selbständige Wohnsitz für die Ehefrau ein Hauptsteuerdomizil dar (so auch D. YERSIN, Le domicile des époux et la double imposition intercantonale, Steuer Revue 43/1988 S. 346).
c) Der Umstand, dass die Beschwerdeführer je über ein eigenes Hauptsteuerdomizil verfügen, bedeutet im übrigen nicht, dass eine getrennte Ehe vorliegt, die zu einer getrennten Besteuerung der Ehegatten führen müsste. Im Hinblick auf die zwischen den Beschwerdeführern bestehende Gemeinschaftlichkeit der Mittel für Wohnung und Lebensunterhalt sind die Grundsätze der Familienbesteuerung zu beachten, d.h. ihre Faktoren sind zusammenzurechnen. Im interkantonalen Verhältnis sind Mann und Frau nicht bereits dann als getrennte Steuersubjekte zu behandeln, wenn die Ehegatten getrennt leben, sondern nur dann, wenn überdies keine Gemeinschaftlichkeit der Mittel für Wohnung und Unterhalt besteht, d.h. die Unterstützung des einen an den andern Ehegatten sich in ziffernmässig bestimmten Beiträgen erschöpft (YERSIN, a.a.O., S. 344 f.; P. LOCHER, Neues Eherecht und Ehegattenbesteuerung, ASA 56 S. 18). So verhielt es sich bereits in der bisherigen Praxis zur interkantonalen Doppelbesteuerung (LOCHER, Doppelbesteuerung, § 3, III C, 3), und auch die sich aus dem neuen Eherecht ergebenden Änderungen rechtfertigen kein Abweichen von dieser Praxis. Das den Beschwerdeführern zufliessende Gesamteinkommen und das ihnen zustehende Gesamtvermögen müssen deshalb zwischen den Kantonen Tessin und Zürich ausgeschieden werden.
6. Der Kanton Zürich nahm die Steuerausscheidung in der Weise vor, dass er das Erwerbseinkommen des Ehemannes aus selbständiger Erwerbstätigkeit sowie das bewegliche und unbewegliche Geschäfts- und Privatvermögen (einschliesslich der Liegenschaften im Tessin) und den Ertrag daraus je zur Hälfte besteuerte. Demgegenüber erfasste der Kanton Tessin das hälftige Geschäftseinkommen sowie das halbe Geschäftsvermögen. Gleich verfuhr er hinsichtlich des Privatvermögens beider Ehegatten. Die im Kanton Tessin gelegenen Liegenschaften und den Liegenschaftenertrag nahm er von der Steuerteilung aus und besteuerte sie voll. Wie es sich damit nach den doppelbesteuerungsrechtlichen Ausscheidungsregeln verhält, ist im folgenden zu prüfen.
a) Nach der Praxis des Bundesgerichts begründet ein Steuerpflichtiger, der ausserhalb seines Wohnsitzkantons in ständigen Einrichtungen eine selbständige Erwerbstätigkeit ausübt, ein Spezialdomizil für das im Geschäft investierte Vermögen und das daraus fliessende Einkommen. Das bedeutet, dass Vermögen und Einkommen aus dem Geschäft vom Kanton des Geschäftsortes und nur von diesem besteuert werden können, soweit die Unternehmung nicht in anderen Kantonen Betriebsstätten unterhält (Urteil vom 22. Juli 1987, ASA 57 S. 586 mit Hinweisen).
Vorliegend fallen allerdings der Wohnsitz des Beschwerdeführers und der Geschäftsort zusammen; zudem begründet der Wohnsitz der Ehefrau im Kanton Tessin für den Beschwerdeführer ein Nebensteuerdomizil, vergleichbar der Familienniederlassung. Das bedeutet indessen nicht, dass das Einkommen des Beschwerdeführers aus selbständiger Erwerbstätigkeit und das in der Unternehmung investierte Geschäftsvermögen zwischen den beiden Kantonen aufzuteilen wäre. Der Geschäftsort begründet unabhängig davon, ob daneben ein sekundäres Domizil der Familienniederlassung besteht, ein Spezialdomizil für das im Geschäft investierte Vermögen und das daraus fliessende Einkommen. Aus diesem Grund darf der Kanton Tessin das Einkommen des Beschwerdeführers aus selbständiger Erwerbstätigkeit und das Geschäftsvermögen nicht besteuern. Die Veranlagungen des Kantons Tessin verletzen in dieser Hinsicht das Doppelbesteuerungsverbot und sind aufzuheben.
b) Bei den dem Beschwerdeführer gehörenden Liegenschaften im Kanton Tessin handelt es sich um solche des Privatvermögens. Solche Liegenschaften wie auch ihr Ertrag sind doppelbesteuerungsrechtlich ausschliesslich am Ort der gelegenen Sache steuerbar (BGE 119 Ia 46 S. 48; LOCHER, a.a.O., § 7, I A, 1 und 2). Kein Kanton darf deshalb Liegenschaften ausserhalb seines Gebiets besteuern. Gegen diese Regel hat der Kanton Zürich verstossen, indem er die Tessiner Liegenschaften zur Hälfte besteuert. Die Doppelbesteuerungsbeschwerde ist somit auch gegenüber dem Kanton Zürich begründet.
c) Was im übrigen das private Wertschriftenvermögen der beiden Ehegatten und den Ertrag daraus betrifft, so rechtfertigt sich eine hälftige Teilung, wie sie auch von den beiden Kantonen in ihren Steuerausscheidungen vorgenommen wurde. Diese Lösung entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wenn Arbeitsort und Familienniederlassung dauernd getrennt sind und eine Teilung der Steuerhoheit eintritt (LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 3 Nr. 1, 2, 7, 13, 14; vgl. vorn E. 4b). Dass die Beschwerdeführerin seit dem Inkrafttreten des neuen Eherechts über einen selbständigen Wohnsitz verfügt, der für sie ein Hauptsteuerdomizil darstellt, rechtfertigt es nicht, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
In der Praxis zum interkantonalen Doppelbesteuerungsrecht wird zwar die Steuerteilung mitunter auch so vorgenommen, dass der Wohnsitzkanton jedes Ehegatten das bewegliche Vermögen des auf seinem Gebiet wohnenden Ehegatten besteuern kann. Diese Art der Besteuerung findet jedoch nur dann Anwendung, wenn jeder Ehegatte den Unterhalt aus seinem Einkommen bestreitet. In diesem Fall darf überdies jeder Kanton das Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit des auf seinem Gebiet lebenden Ehegatten besteuern (vgl. LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 3 Nr. 3, 5). Die Verhältnisse liegen hier insofern anders, als die Beschwerdeführerin über kein Erwerbseinkommen verfügt. Im Sinne der bisherigen Rechtsprechung ist daher das bewegliche Vermögen beider Ehegatten und der daraus fliessende Ertrag dem Kanton Tessin und dem Kanton Zürich je zur Hälfte zuzuteilen.
d) Was schliesslich die Schulden und Schuldzinsen betrifft, so sind sie im Verhältnis der den beiden Kantonen zur Besteuerung zustehenden Aktiven zu verlegen, wobei nicht zwischen privaten und geschäftlichen Schulden bzw. Schuldzinsen zu unterscheiden ist (vgl. HÖHN, a.a.O., § 19 Ziff. 11 S. 254 f.). | de | Art. 46 al. 2 Cst.; double imposition intercantonale; partage des compétences fiscales. Domicile fiscal, lorsque le lieu de résidence de la famille et le lieu de travail ne coïncident pas. Partage de la souveraineté fiscale (consid. 4).
Détermination du domicile fiscal lorsque les époux ont des domiciles séparés. Incidence du nouveau droit matrimonial (consid. 5).
Principes pour la répartition de l'impôt en cas de partage des compétences fiscales (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-14%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,601 | 121 I 14 | 121 I 14
Sachverhalt ab Seite 14
X. wohnt seit vielen Jahren in Zürich, wo er eine als Einzelfirma eingetragene Garage betreibt. In L., Kanton Tessin, besitzt er Grundeigentum.
Seit 1986 ist X. in zweiter Ehe mit X.-Y. verheiratet, die schon vor der Heirat ihren Wohnsitz in L. hatte. Die Ehegatten leben in dem Sinne räumlich getrennt, dass der Ehemann sich zur Hauptsache in Zürich aufhält, wo er sein Geschäft führt, während die nicht erwerbstätige Ehefrau in L. in einer vom Ehemann gemieteten Wohnung lebt.
Die Ehegatten wurden bis und mit dem Steuerjahr 1989 von den beiden Kantonen in der Weise getrennt veranlagt, dass der Kanton Tessin die Ehefrau für die ihr gehörenden Wertschriften und den Wertschriftenertrag selbständig besteuerte, während der Kanton Zürich den Ehemann für das Geschäftseinkommen und das entsprechende Geschäftsvermögen sowie die ihm gehörenden Wertschriften und deren Ertrag einschätzte. Die Liegenschaften im Kanton Tessin und der Liegenschaftenertrag wurden von diesem Kanton besteuert.
Ab dem Steuerjahr 1990 forderte die Steuerverwaltung des Kantons Tessin eine gemeinsame Veranlagung der Ehegatten. Der Tessiner Steuerbeamte unterbreitete zu diesem Zweck dem zürcherischen Steuerkommissär am 26. Juli 1990 einen Vorschlag zur Teilung der Steuerfaktoren. In der Folge besteuerte der Kanton Zürich die Ehegatten für die Steuerjahre 1990 und 1991 gemeinsam in der Weise, dass er das Gesamteinkommen und Gesamtvermögen - einschliesslich der Liegenschaften im Kanton Tessin und den daraus fliessenden Liegenschaftenertrag - zur Hälfte erfasste.
Der Kanton Tessin seinerseits erfasste bei der Veranlagung 1990 und 1991/92 das hälftige Geschäftseinkommen sowie das halbe Geschäftsvermögen des Ehemannes. Gleich verfuhr er hinsichtlich des Privatvermögens (Wertschriften) der beiden Ehegatten und des entsprechenden Vermögensertrags. Die im Kanton gelegenen Liegenschaften nahm er von der Steuerteilung aus und besteuerte sie wie auch den Liegenschaftenertrag voll.
Gegen die beiden Veranlagungsverfügungen des Kantons Tessin vom 25. Oktober und 22. November 1993 für die Steuerjahre 1990 und 1991/92 erhoben die Ehegatten X. gemeinschaftlich je eine staatsrechtliche Beschwerde. Die Einschätzungen des Kantons Zürich betreffend die Steuerjahre 1990 und 1991 wurden in die Beschwerden einbezogen. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Doppelbesteuerungsverbots (Art. 46 Abs. 2 BV) und beantragen dem Bundesgericht, die im vorliegenden Fall massgebenden Ausscheidungsgrundsätze verbindlich festzulegen.
Die Steuerverwaltung des Kantons Tessin schliesst in ihrer Stellungnahme auf Abweisung der Beschwerden, soweit sie sich gegen den Kanton Tessin richten. Die Kantonale Finanzdirektion Zürich schlägt eine neue Steuerausscheidung vor für den Fall, dass sich die Beschwerden gegenüber dem Kanton Zürich als begründet erweisen. Das Bundesgericht hebt die Veranlagungen beider Kantone auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 46 Abs. 2 BV steht die Besteuerung des Einkommens und Vermögens natürlicher Personen dem Kanton zu, in dem sich ihr Steuerdomizil befindet. Darunter ist in der Regel der zivilrechtliche Wohnsitz (Art. 23 Abs. 1 ZGB), d.h. der Ort zu verstehen, wo sich die betreffende Person mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält (BGE 111 Ia 41 S. 42, BGE 108 Ia 252 S. 254).
Das Bundesgericht stellt allerdings in seiner Praxis zur interkantonalen Doppelbesteuerung auf den Wohnsitz nicht im Sinne einer starren Regelung ab, sondern misst den wirtschaftlichen Gegebenheiten ein etwas grösseres Gewicht bei, als sie es bei der Bestimmung des zivilrechtlichen Wohnsitzes hätten. So haben Personen, die einer Erwerbstätigkeit nachgehen, in der Regel ihr Steuerdomizil am Arbeitsort (Urteil vom 9. Dezember 1992, ASA 62 S. 445 E. 3, mit Hinweisen; weitere Nachweise bei LOCHER, Doppelbesteuerung, § 3, I B, 1a). Hält sich eine Person abwechslungsweise an verschiedenen Orten auf, so gilt als Steuerdomizil derjenige Ort, zu dem die Person die stärkeren Beziehungen hat. Dabei werden die sich aus den familiären Banden ergebenden persönlichen und familiären Beziehungen im allgemeinen als stärker erachtet als diejenigen, die sich aus der beruflichen Tätigkeit ergeben (LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 2a und 2b). Der Steuerpflichtige, der täglich oder an den Wochenenden und in der freien Zeit regelmässig zu seiner Familie zurückkehrt, ist daher ausschliesslich an dem vom Arbeitsort verschiedenen Aufenthaltsort seiner Familie zu besteuern. Wenn jedoch der Steuerpflichtige im Beruf im Sinne der Rechtsprechung eine leitende Stellung bekleidet, können die zum Arbeitsort bestehenden Beziehungen an Stärke diejenigen zum Familienort überwiegen (BGE 104 Ia 264 S. 270; LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 1b). Anders verhält es sich jedoch gewöhnlich dann, wenn der in leitender Stellung erwerbstätige Steuerpflichtige täglich an den vom Arbeitsort verschiedenen Wohnort zurückkehrt (HÖHN, Interkantonales Steuerrecht, 3. Aufl., § 7 Ziff. 35 S. 122).
b) Abweichend vom Grundsatz, dass der Steuerpflichtige nur ein einziges aufgrund persönlicher Zugehörigkeit begründetes Steuerdomizil hat, wird eine Teilung der Steuerhoheit namentlich dann als zulässig erachtet, wenn eine auf Dauer berechnete, vom Wohnsitz des Steuerpflichtigen getrennte Familienniederlassung besteht. Das Bundesgericht hat diese Regel für den Fall entwickelt, dass der Steuerpflichtige dauernd von der Familie getrennt lebt und seinen zivilen Wohnsitz am Arbeitsort begründet hat (BGE 40 I 221 S. 227/28; 47 I 64 S. 66 E. 3; weitere Nachweise bei LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 3). Unter dieser Voraussetzung rechtfertigt sich die Aufteilung der Steuerhoheit zwischen dem Arbeitsort als primärem und dem Familienort als sekundärem Steuerdomizil. Diese Praxis beruht auf der Überlegung, dass sich die ökonomische Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen in zwei Kantonen manifestiere und jeder Kanton sich diese Leistungsfähigkeit in dem Umfange zunutze machen dürfe, welcher der auf seinem Gebiet entfallenden Wirtschaftstätigkeit entspreche (BGE 101 Ia 557 S. 561 mit Hinweis auf BGE 40 I 221 S. 229). Sodann hat das Bundesgericht eine Teilung der Steuerhoheit auch dann befürwortet, wenn der verheiratete Steuerpflichtige im Hinblick auf seine leitende Stellung den Wohnsitz am Arbeitsort begründet hat, jedoch von seiner Familie nicht dauernd getrennt lebt, sondern sich regelmässig an den Wochenenden und freien Tagen zu ihr begibt (vgl. die bei LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 1b, Nr. 12 und § 3, I B, 3 Nr. 15-17, zitierten Entscheide).
c) Die dargestellten Grundsätze wurden vom Bundesgericht vor allem im Hinblick auf die Steuerpflicht von unselbständig erwerbenden Personen aufgestellt. Sie können aber weitgehend auch bei der Bestimmung des Steuerdomizils Selbständigerwerbender angewendet werden (Urteil vom 20. Dezember 1972, ASA 42 S. 489 E. 2; ferner LOCHER, a.a.O., § 3, I C, 1 Nr. 1). Wie beim unselbständig Erwerbstätigen befindet sich auch beim Selbständigerwerbenden das Hauptsteuerdomizil am Aufenthaltsort der Familie, zu der er täglich oder an den Wochenenden und in der freien Zeit zurückkehrt. Begibt sich der Selbständigerwerbende nicht in diesem Sinn regelmässig zu seiner Familie zurück, so fällt sein Hauptsteuerdomizil wie beim Unselbständigerwerbenden mit dem Arbeitsort zusammen. In diesem Fall stellt der Ort der Familienniederlassung ein sekundäres Steuerdomizil dar.
5. a) Nach diesen Grundsätzen ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer das Hauptsteuerdomizil in Zürich hat. Gemäss seiner Darstellung, die nicht bestritten ist, wohnt er seit über 40 Jahren in der Stadt Zürich, was sich auch nach seiner Heirat im Jahre 1986 mit der Beschwerdeführerin nicht änderte. Seit seiner Wohnsitznahme in der Stadt Zürich war er dort erwerbstätig, vorerst als Unselbständigerwerbender, seit 1963 als Selbständigerwerbender und Inhaber der im Handelsregister als Einzelfirma eingetragenen Garage. Seine Ehefrau in L. besucht er nicht regelmässig. Auch wenn sich der Beschwerdeführer gegenüber früher im Hinblick auf seine Gesundheit und sein Alter vermehrt im Kanton Tessin aufhält, wird von den Tessiner Behörden nicht behauptet, die Beziehungen zum Kanton Tessin hätten sich derart verdichtet, dass von einem Wohnsitzwechsel gesprochen werden müsste. Die Stellung des Beschwerdeführers ist derjenigen eines unselbständig Erwerbstätigen, der nicht regelmässig zu seiner Familie zurückkehrt und der sein Hauptsteuerdomizil am Arbeitsort besitzt (vgl. E. 4a), vergleichbar. Die Auffassung der beteiligten Steuerverwaltungen, dass sich das Hauptsteuerdomizil des Beschwerdeführers in Zürich befinde, entspricht den tatsächlichen Gegebenheiten.
b) Die Beschwerdeführerin begründete im Jahre 1981 zivilrechtlichen Wohnsitz in L. und hielt sich auch nach ihrer Heirat mit dem Beschwerdeführer im Jahre 1986 überwiegend in L. auf. Da sie keiner Erwerbstätigkeit nachgeht, findet sie die nötige Zeit, die Arbeiten für die Liegenschaften im Kanton Tessin, die der Beschwerdeführer geerbt hat, zu besorgen.
In der Regel haben Ehegatten ein gemeinsames Steuerdomizil. Nach altem Recht hatte die Ehefrau nur in Ausnahmefällen einen selbständigen, im Normalfall jedoch einen vom Wohnsitz des Ehemannes abgeleiteten Wohnsitz (Art. 25 Abs. 1 aZGB). Nachdem jedoch mit dem Inkrafttreten des neuen Eherechts auf den 1. Januar 1988 diese Einschränkung entfallen ist und sich der Wohnsitz für jeden Ehegatten selbständig nach Art. 23 ff. ZGB bestimmt (BGE 115 II 120 S. 121), besteht in doppelbesteuerungsrechtlicher Hinsicht kein Grund, den selbständigen Wohnsitz der Beschwerdeführerin nicht als Steuerdomizil zu anerkennen.
Die Praxis zur interkantonalen Doppelbesteuerung kannte schon unter dem alten Recht die Anknüpfung am Ort der Familienniederlassung. Damit konnten die Unzulänglichkeiten, die sich im interkantonalen Verhältnis aufgrund des abgeleiteten Wohnsitzes der Ehefrau ergaben, vermieden werden. Wie dargestellt (vorn E. 4b), galt schon früher der Ort der Familienniederlassung als sekundäres Steuerdomizil, sofern am Arbeitsort des Ehemannes das primäre Steuerdomizil begründet war. In dieser Hinsicht hat das neue Eherecht im interkantonalen Steuerrecht keine grundlegende Änderung bewirkt. Immerhin stellt nun der selbständige Wohnsitz für die Ehefrau ein Hauptsteuerdomizil dar (so auch D. YERSIN, Le domicile des époux et la double imposition intercantonale, Steuer Revue 43/1988 S. 346).
c) Der Umstand, dass die Beschwerdeführer je über ein eigenes Hauptsteuerdomizil verfügen, bedeutet im übrigen nicht, dass eine getrennte Ehe vorliegt, die zu einer getrennten Besteuerung der Ehegatten führen müsste. Im Hinblick auf die zwischen den Beschwerdeführern bestehende Gemeinschaftlichkeit der Mittel für Wohnung und Lebensunterhalt sind die Grundsätze der Familienbesteuerung zu beachten, d.h. ihre Faktoren sind zusammenzurechnen. Im interkantonalen Verhältnis sind Mann und Frau nicht bereits dann als getrennte Steuersubjekte zu behandeln, wenn die Ehegatten getrennt leben, sondern nur dann, wenn überdies keine Gemeinschaftlichkeit der Mittel für Wohnung und Unterhalt besteht, d.h. die Unterstützung des einen an den andern Ehegatten sich in ziffernmässig bestimmten Beiträgen erschöpft (YERSIN, a.a.O., S. 344 f.; P. LOCHER, Neues Eherecht und Ehegattenbesteuerung, ASA 56 S. 18). So verhielt es sich bereits in der bisherigen Praxis zur interkantonalen Doppelbesteuerung (LOCHER, Doppelbesteuerung, § 3, III C, 3), und auch die sich aus dem neuen Eherecht ergebenden Änderungen rechtfertigen kein Abweichen von dieser Praxis. Das den Beschwerdeführern zufliessende Gesamteinkommen und das ihnen zustehende Gesamtvermögen müssen deshalb zwischen den Kantonen Tessin und Zürich ausgeschieden werden.
6. Der Kanton Zürich nahm die Steuerausscheidung in der Weise vor, dass er das Erwerbseinkommen des Ehemannes aus selbständiger Erwerbstätigkeit sowie das bewegliche und unbewegliche Geschäfts- und Privatvermögen (einschliesslich der Liegenschaften im Tessin) und den Ertrag daraus je zur Hälfte besteuerte. Demgegenüber erfasste der Kanton Tessin das hälftige Geschäftseinkommen sowie das halbe Geschäftsvermögen. Gleich verfuhr er hinsichtlich des Privatvermögens beider Ehegatten. Die im Kanton Tessin gelegenen Liegenschaften und den Liegenschaftenertrag nahm er von der Steuerteilung aus und besteuerte sie voll. Wie es sich damit nach den doppelbesteuerungsrechtlichen Ausscheidungsregeln verhält, ist im folgenden zu prüfen.
a) Nach der Praxis des Bundesgerichts begründet ein Steuerpflichtiger, der ausserhalb seines Wohnsitzkantons in ständigen Einrichtungen eine selbständige Erwerbstätigkeit ausübt, ein Spezialdomizil für das im Geschäft investierte Vermögen und das daraus fliessende Einkommen. Das bedeutet, dass Vermögen und Einkommen aus dem Geschäft vom Kanton des Geschäftsortes und nur von diesem besteuert werden können, soweit die Unternehmung nicht in anderen Kantonen Betriebsstätten unterhält (Urteil vom 22. Juli 1987, ASA 57 S. 586 mit Hinweisen).
Vorliegend fallen allerdings der Wohnsitz des Beschwerdeführers und der Geschäftsort zusammen; zudem begründet der Wohnsitz der Ehefrau im Kanton Tessin für den Beschwerdeführer ein Nebensteuerdomizil, vergleichbar der Familienniederlassung. Das bedeutet indessen nicht, dass das Einkommen des Beschwerdeführers aus selbständiger Erwerbstätigkeit und das in der Unternehmung investierte Geschäftsvermögen zwischen den beiden Kantonen aufzuteilen wäre. Der Geschäftsort begründet unabhängig davon, ob daneben ein sekundäres Domizil der Familienniederlassung besteht, ein Spezialdomizil für das im Geschäft investierte Vermögen und das daraus fliessende Einkommen. Aus diesem Grund darf der Kanton Tessin das Einkommen des Beschwerdeführers aus selbständiger Erwerbstätigkeit und das Geschäftsvermögen nicht besteuern. Die Veranlagungen des Kantons Tessin verletzen in dieser Hinsicht das Doppelbesteuerungsverbot und sind aufzuheben.
b) Bei den dem Beschwerdeführer gehörenden Liegenschaften im Kanton Tessin handelt es sich um solche des Privatvermögens. Solche Liegenschaften wie auch ihr Ertrag sind doppelbesteuerungsrechtlich ausschliesslich am Ort der gelegenen Sache steuerbar (BGE 119 Ia 46 S. 48; LOCHER, a.a.O., § 7, I A, 1 und 2). Kein Kanton darf deshalb Liegenschaften ausserhalb seines Gebiets besteuern. Gegen diese Regel hat der Kanton Zürich verstossen, indem er die Tessiner Liegenschaften zur Hälfte besteuert. Die Doppelbesteuerungsbeschwerde ist somit auch gegenüber dem Kanton Zürich begründet.
c) Was im übrigen das private Wertschriftenvermögen der beiden Ehegatten und den Ertrag daraus betrifft, so rechtfertigt sich eine hälftige Teilung, wie sie auch von den beiden Kantonen in ihren Steuerausscheidungen vorgenommen wurde. Diese Lösung entspricht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wenn Arbeitsort und Familienniederlassung dauernd getrennt sind und eine Teilung der Steuerhoheit eintritt (LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 3 Nr. 1, 2, 7, 13, 14; vgl. vorn E. 4b). Dass die Beschwerdeführerin seit dem Inkrafttreten des neuen Eherechts über einen selbständigen Wohnsitz verfügt, der für sie ein Hauptsteuerdomizil darstellt, rechtfertigt es nicht, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
In der Praxis zum interkantonalen Doppelbesteuerungsrecht wird zwar die Steuerteilung mitunter auch so vorgenommen, dass der Wohnsitzkanton jedes Ehegatten das bewegliche Vermögen des auf seinem Gebiet wohnenden Ehegatten besteuern kann. Diese Art der Besteuerung findet jedoch nur dann Anwendung, wenn jeder Ehegatte den Unterhalt aus seinem Einkommen bestreitet. In diesem Fall darf überdies jeder Kanton das Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit des auf seinem Gebiet lebenden Ehegatten besteuern (vgl. LOCHER, a.a.O., § 3, I B, 3 Nr. 3, 5). Die Verhältnisse liegen hier insofern anders, als die Beschwerdeführerin über kein Erwerbseinkommen verfügt. Im Sinne der bisherigen Rechtsprechung ist daher das bewegliche Vermögen beider Ehegatten und der daraus fliessende Ertrag dem Kanton Tessin und dem Kanton Zürich je zur Hälfte zuzuteilen.
d) Was schliesslich die Schulden und Schuldzinsen betrifft, so sind sie im Verhältnis der den beiden Kantonen zur Besteuerung zustehenden Aktiven zu verlegen, wobei nicht zwischen privaten und geschäftlichen Schulden bzw. Schuldzinsen zu unterscheiden ist (vgl. HÖHN, a.a.O., § 19 Ziff. 11 S. 254 f.). | de | Art. 46 cpv. 2 Cost.; doppia imposizione intercantonale; ripartizione della sovranità fiscale. Domicilio fiscale, quando il luogo di domicilio della famiglia e il luogo di lavoro non coincidono. Ripartizione della sovranità fiscale (consid. 4).
Determinazione del domicilio fiscale quando i coniugi hanno domicili separati. Ripercussioni del nuovo diritto matrimoniale (consid. 5).
Principi per il riparto dell'imposta in caso di ripartizione della sovranità fiscale (consid. 6). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-14%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,602 | 121 I 150 | 121 I 150
Sachverhalt ab Seite 151
S. wurde im Rahmen von vorsorglichen Massnahmen vom Bezirksgericht Zürich verpflichtet, seiner im Kanton Zürich wohnhaften Ehefrau während des Ehescheidungsverfahrens monatliche Unterhaltsbeiträge von Fr. -.-- zu zahlen.
Die Steuerkommission X. (Kanton Thurgau), wo S. damals Wohnsitz hatte, setzte sein steuerbares Einkommen für das Veranlagungsjahr 1991 (ab 1. Juni 1991) unter Aufrechnung der abgezogenen Unterhaltszahlungen auf Fr. -.-- fest. Der Steuerpflichtige erhob dagegen erfolglos Einsprache und Rekurs.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau wies das Begehren von S., die seiner im Kanton Zürich wohnhaften Ehefrau bezahlten Unterhaltsbeiträge zum Abzug zuzulassen, mit Urteil vom 17. August 1994 ab.
Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde von S. gut und hebt den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 17. August 1994 auf,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Gemäss § 19 lit. c des Steuergesetzes des Kantons Thurgau in der hier noch anwendbaren Fassung vom 9. Juli 1964 (StG) können dauernde periodische Beiträge an den geschiedenen oder gerichtlich getrennten Ehegatten vom steuerbaren Einkommen des Schuldners abgezogen werden. Hingegen werden Unterhaltsbeiträge, die nach Aufhebung des gemeinsamen Haushalts vom Massnahmerichter gestützt auf Art. 145 ZGB für die Dauer des Scheidungsverfahrens zugesprochen werden, nicht zum Abzug zugelassen. In § 34 Abs. 1 Ziff. 5 des neuen thurgauischen Steuergesetzes vom 14. September 1992 (nStG) ist der Abzug periodischer Unterhaltsbeiträge umfassender vorgesehen: nebst den Unterhaltsbeiträgen an den geschiedenen oder gerichtlich getrennten können auch Unterhaltsbeiträge an den tatsächlich getrennten Ehegatten abgezogen werden.
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Ehefrau sei im fraglichen Zeitraum im Kanton Zürich wohnhaft gewesen und habe die Alimente dort gestützt auf § 19 lit. h des Zürcher Gesetzes vom 8. Juli 1951 über die direkten Steuern versteuern müssen. Wenn er die Alimente nicht abziehen könne, entstehe eine unzulässige Doppelbesteuerung. Nach Art. 46 Abs. 2 BV sei es nicht zulässig, das gleiche Einkommen beim Ehemann und bei der Ehefrau zu besteuern. Auch bei nach Art. 145 Abs. 1 ZGB getrenntlebenden Ehegatten bestehe - wie dies das Bundesgericht für Alimentenzahlungen an die Kinder angenommen habe (BGE 118 Ia 277 ff.) - eine enge wirtschaftliche und rechtliche Beziehung fort, so dass es sich rechtfertige, das Doppelbesteuerungsverbot auf den Fall der Ehegattenalimente anzuwenden.
c) Das Doppelbesteuerungsverbot von Art. 46 Abs. 2 BV schliesst eine Besteuerung der gleichen Person durch zwei oder mehrere Kantone für das gleiche Steuerobjekt und die gleiche Zeit aus. Unzulässig ist sowohl die aktuelle als auch die virtuelle Doppelbesteuerung (vgl. BGE 117 Ia 516 E. 2 S. 518; 116 Ia 127 E. 2a S. 130, mit Hinweisen). Vom Erfordernis, dass sich die Steueransprüche gegen das gleiche Steuersubjekt richten (Steuersubjektidentität), kann abgesehen werden, wenn zwei Steuersubjekte mit Bezug auf einen bestimmten Sachverhalt rechtlich und wirtschaftlich in besonderem Masse verbunden sind (Steuersubjektverbundenheit, vgl. ERNST HÖHN, Interkantonales Steuerrecht, 3. Aufl. 1993, N. 12 zu § 4 S. 71 und BGE 118 Ia 277 E. 2 S. 279/280, mit Beispielen und Hinweisen). Eine solche Verbundenheit, die zur Anwendung des Doppelbesteuerungsverbots führt, hat das Bundesgericht angenommen für Kinderunterhaltsbeiträge zwischen dem Leistenden und dem Empfänger der Unterhaltsbeiträge (BGE 118 Ia 277 ff.), bei der Nutzniessung zwischen Nutzniesser und Eigentümer, bei der Kollektiv- und Kommanditgesellschaft zwischen der Gesellschaft und dem Gesellschafter, zwischen der Stiftung und dem Stifter sowie dem Schenkenden und dem Beschenkten (vgl. THOMAS KOLLER, Die Besteuerung von Unterhaltsleistungen an Kinder im Lichte von BGE 118 Ia 277 ff. [= ASA 61 S. 741 ff.] und deren Auswirkungen auf das Zivilrecht, ASA 62 S. 289 ff., S. 296 ff.; HÖHN, a.a.O., N. 13 zu § 4 S. 71, und Kommentar BV, N. 41 zu Art. 46 Abs. 2 BV, mit Hinweisen).
aa) Bei Ehegatten hat das Bundesgericht eine Doppelbesteuerung zufolge Identität des Steuersubjekts angenommen, wenn Ehemann und Ehefrau, die zusammenleben und demzufolge gemeinsam besteuert werden, je von einem Kanton für das gleiche Objekt zu Steuern herangezogen werden (HÖHN, a.a.O., N. 13 zu § 4 S. 71 f.). Es hat das Vorliegen einer Doppelbesteuerung in bezug auf Ehegattenalimente bisher verneint (BGE 90 I 293 E. 2 S. 297); massgebend hiefür war die Erwägung, dass bei Scheidung oder Trennung der gemeinsame Haushalt aufgelöst ist, keine Gemeinschaftlichkeit der Mittel mehr besteht und beide Ehegatten demzufolge als eigenständige Steuersubjekte behandelt werden. Im folgenden ist zu prüfen, ob daran festgehalten werden kann.
bb) Getrennt lebende Ehegatten sind nach dem Gesagten im interkantonalen Verhältnis eigenständige Steuersubjekte, wenn keine Gemeinschaftlichkeit der Mittel für Wohnung und Lebensunterhalt besteht, d.h. wenn sich die Unterstützung des einen an den anderen Ehegatten - wie im vorliegenden Fall - in der Leistung von ziffernmässig bestimmten Unterhaltsbeiträgen erschöpft (vgl. BGE 121 I 14 E. 5c S. 19; BGE 118 Ia 277 E. 2 S. 279 unten). Tatsächlich bleiben sie jedoch in bezug auf den Unterhalt auch nach der Trennung oder Scheidung rechtlich und wirtschaftlich in besonderem Masse verbunden: So gilt die Unterhaltspflicht der Ehegatten (Art. 163 Abs. 1 ZGB) für die ganze Dauer des rechtlichen Bestands der Ehe und somit auch für die Dauer des Getrenntlebens nach Art. 175 f. ZGB (vgl. Art. 176 Abs. 1 Ziff. 1 ZGB) oder des Scheidungsprozesses (vgl. BÜHLER/SPÜHLER, Berner Kommentar, N. 111 zu Art. 145 ZGB; SPÜHLER/FREI-MAURER, Berner Kommentar, Ergänzungsband 1991, N. 111 zu Art. 145 ZGB). In der Bedürftigkeitsrente nach Art. 152 ZGB lebt aus dem Gedanken der nachehelichen Solidarität die Beistandspflicht der Ehegatten (Art. 159 Abs. 3 ZGB) auch nach der Scheidung fort (SPÜHLER/FREI-MAURER, a.a.O., N. 4 zu Art. 152 ZGB). Die Unterhaltsersatzrente nach Art. 151 Abs. 1 ZGB ist zwar nicht eine Forderung aus der ehelichen Gemeinschaft, sondern Schadenersatz; doch beruht auch dieser auf dem Verlust von Ansprüchen, die sich aus der Ehe ergeben (SPÜHLER/FREI-MAURER, a.a.O., N. 9 zu Art. 151 ZGB, mit Hinweisen).
Unabhängig davon, ob die Ehegatten noch verheiratet oder bereits geschieden sind, besteht demnach in bezug auf den Unterhalt eine besondere rechtliche und wirtschaftliche Verbundenheit der Ehegatten, in der die Ehe bzw. die frühere Ehe nach der Trennung noch Folgen zeitigt. Eine solche Verbundenheit zwischen den betroffenen Steuersubjekten rechtfertigt es, auf das formale Erfordernis der Steuersubjektidentität zu verzichten (vgl. KOLLER, a.a.O., S. 296 ff. und 301). In bezug auf die Unterhaltsbeiträge, die ein Ehegatte vom anderen nach der Trennung oder Scheidung für sich erhält, ist daher im interkantonalen Verhältnis das Doppelbesteuerungsverbot zu beachten. An der bisherigen Praxis, die der nach wie vor bestehenden besonderen rechtlichen und wirtschaftlichen Verbindung der Ehegatten zuwenig Rechnung trägt, kann nicht festgehalten werden. Das Doppelbesteuerungsverbot schliesst aus, dass der Wohnsitzkanton des Ehegatten, der die Unterhaltsbeiträge zahlt, dessen Einkommen voll (ohne Abzug der Unterhaltsbeiträge) erfasst und der Wohnsitzkanton des Empfängers die Beiträge gleichzeitig ebenfalls als Einkommen besteuert; dadurch würden getrenntlebende gegenüber zusammenlebenden Ehegatten in nicht zu rechtfertigender Weise schlechter gestellt (vgl. KOLLER, a.a.O., S. 301).
cc) Mit dieser Praxisänderung wird zudem der Rechtsentwicklung in den Kantonen und im Bund Rechnung getragen. Innerkantonal sind alle Kantone dazu übergegangen, Unterhaltsleistungen an den geschiedenen oder getrennten Ehegatten und an die Kinder nur einmal steuerlich zu belasten (vgl. KOLLER, a.a.O., S. 294). Nur noch einige wenige Kantone lassen den Abzug von Ehegattenalimenten beim leistenden Ehegatten nicht bereits mit der tatsächlichen Trennung, sondern erst mit der Scheidung oder gerichtlichen Trennung zum Abzug zu. Art. 7 Abs. 4 lit. g des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (Steuerharmonisierungsgesetz; StHG, SR 642.14) verpflichtet die Kantone einerseits, die vom geschiedenen oder gerichtlich oder tatsächlich getrenntlebenden Ehegatten erhaltenen Unterhaltsbeiträge beim Empfänger zu besteuern, Art. 9 Abs. 2 lit. c StHG verpflichtet sie andererseits, die entsprechenden Unterhaltsbeiträge beim Leistenden zum Abzug zuzulassen; dieselbe Besteuerung sehen auch die Art. 23 lit. f und 24 lit. e des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11) vor.
Wie dies in BGE 118 Ia 277 (E. 3 S. 281) bereits für die Unterhaltsbeiträge an die Kinder entschieden wurde, rechtfertigt sich auch für die Unterhaltsbeiträge der Ehegatten doppelbesteuerungsrechtlich keine Zuteilungsnorm, die von den in den Steuergesetzen getroffenen Regelungen abweicht. In Anlehnung an die Lösung, die bei der Steuerharmonisierung gewählt und bereits von den meisten Kantonen übernommen wurde, sind daher Alimente, die an den geschiedenen oder (gerichtlich oder tatsächlich) getrenntlebenden Ehegatten bezahlt werden, im interkantonalen Verhältnis zur Vermeidung einer Doppelbesteuerung dem Wohnsitzkanton des Empfängers zur ausschliesslichen Besteuerung zuzuweisen und beim Verpflichteten zum Abzug zuzulassen (vgl. KOLLER, a.a.O., S. 305 ff.).
d) Der Kanton Thurgau hat somit seine Steuerhoheit überschritten, indem er den Beschwerdeführer einschliesslich der an seine Ehefrau im Kanton Zürich bezahlten Alimente besteuert hat. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Das Verwaltungsgericht hat einen neuen Entscheid zu fällen und dabei die vom Beschwerdeführer geleisteten Unterhaltsbeiträge zum Abzug zuzulassen. | de | Art. 46 Abs. 2 BV; Ehegattenalimente. Getrennte oder geschiedene Ehegatten sind mit Bezug auf die Unterhaltszahlungen in besonderer Weise rechtlich und wirtschaftlich verbunden. Im interkantonalen Verhältnis ist daher das Doppelbesteuerungsverbot zu beachten (Änderung der Rechtsprechung).
Die Unterhaltszahlungen stehen im interkantonalen Verhältnis dem Wohnsitzkanton des Empfängers zur ausschliesslichen Besteuerung zu; der Wohnsitzkanton des Verpflichteten muss sie zum Abzug von dessen steuerbarem Einkommen zulassen. | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-150%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 151
S. wurde im Rahmen von vorsorglichen Massnahmen vom Bezirksgericht Zürich verpflichtet, seiner im Kanton Zürich wohnhaften Ehefrau während des Ehescheidungsverfahrens monatliche Unterhaltsbeiträge von Fr. -.-- zu zahlen.
Die Steuerkommission X. (Kanton Thurgau), wo S. damals Wohnsitz hatte, setzte sein steuerbares Einkommen für das Veranlagungsjahr 1991 (ab 1. Juni 1991) unter Aufrechnung der abgezogenen Unterhaltszahlungen auf Fr. -.-- fest. Der Steuerpflichtige erhob dagegen erfolglos Einsprache und Rekurs.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau wies das Begehren von S., die seiner im Kanton Zürich wohnhaften Ehefrau bezahlten Unterhaltsbeiträge zum Abzug zuzulassen, mit Urteil vom 17. August 1994 ab.
Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde von S. gut und hebt den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 17. August 1994 auf,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Gemäss § 19 lit. c des Steuergesetzes des Kantons Thurgau in der hier noch anwendbaren Fassung vom 9. Juli 1964 (StG) können dauernde periodische Beiträge an den geschiedenen oder gerichtlich getrennten Ehegatten vom steuerbaren Einkommen des Schuldners abgezogen werden. Hingegen werden Unterhaltsbeiträge, die nach Aufhebung des gemeinsamen Haushalts vom Massnahmerichter gestützt auf Art. 145 ZGB für die Dauer des Scheidungsverfahrens zugesprochen werden, nicht zum Abzug zugelassen. In § 34 Abs. 1 Ziff. 5 des neuen thurgauischen Steuergesetzes vom 14. September 1992 (nStG) ist der Abzug periodischer Unterhaltsbeiträge umfassender vorgesehen: nebst den Unterhaltsbeiträgen an den geschiedenen oder gerichtlich getrennten können auch Unterhaltsbeiträge an den tatsächlich getrennten Ehegatten abgezogen werden.
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Ehefrau sei im fraglichen Zeitraum im Kanton Zürich wohnhaft gewesen und habe die Alimente dort gestützt auf § 19 lit. h des Zürcher Gesetzes vom 8. Juli 1951 über die direkten Steuern versteuern müssen. Wenn er die Alimente nicht abziehen könne, entstehe eine unzulässige Doppelbesteuerung. Nach Art. 46 Abs. 2 BV sei es nicht zulässig, das gleiche Einkommen beim Ehemann und bei der Ehefrau zu besteuern. Auch bei nach Art. 145 Abs. 1 ZGB getrenntlebenden Ehegatten bestehe - wie dies das Bundesgericht für Alimentenzahlungen an die Kinder angenommen habe (BGE 118 Ia 277 ff.) - eine enge wirtschaftliche und rechtliche Beziehung fort, so dass es sich rechtfertige, das Doppelbesteuerungsverbot auf den Fall der Ehegattenalimente anzuwenden.
c) Das Doppelbesteuerungsverbot von Art. 46 Abs. 2 BV schliesst eine Besteuerung der gleichen Person durch zwei oder mehrere Kantone für das gleiche Steuerobjekt und die gleiche Zeit aus. Unzulässig ist sowohl die aktuelle als auch die virtuelle Doppelbesteuerung (vgl. BGE 117 Ia 516 E. 2 S. 518; 116 Ia 127 E. 2a S. 130, mit Hinweisen). Vom Erfordernis, dass sich die Steueransprüche gegen das gleiche Steuersubjekt richten (Steuersubjektidentität), kann abgesehen werden, wenn zwei Steuersubjekte mit Bezug auf einen bestimmten Sachverhalt rechtlich und wirtschaftlich in besonderem Masse verbunden sind (Steuersubjektverbundenheit, vgl. ERNST HÖHN, Interkantonales Steuerrecht, 3. Aufl. 1993, N. 12 zu § 4 S. 71 und BGE 118 Ia 277 E. 2 S. 279/280, mit Beispielen und Hinweisen). Eine solche Verbundenheit, die zur Anwendung des Doppelbesteuerungsverbots führt, hat das Bundesgericht angenommen für Kinderunterhaltsbeiträge zwischen dem Leistenden und dem Empfänger der Unterhaltsbeiträge (BGE 118 Ia 277 ff.), bei der Nutzniessung zwischen Nutzniesser und Eigentümer, bei der Kollektiv- und Kommanditgesellschaft zwischen der Gesellschaft und dem Gesellschafter, zwischen der Stiftung und dem Stifter sowie dem Schenkenden und dem Beschenkten (vgl. THOMAS KOLLER, Die Besteuerung von Unterhaltsleistungen an Kinder im Lichte von BGE 118 Ia 277 ff. [= ASA 61 S. 741 ff.] und deren Auswirkungen auf das Zivilrecht, ASA 62 S. 289 ff., S. 296 ff.; HÖHN, a.a.O., N. 13 zu § 4 S. 71, und Kommentar BV, N. 41 zu Art. 46 Abs. 2 BV, mit Hinweisen).
aa) Bei Ehegatten hat das Bundesgericht eine Doppelbesteuerung zufolge Identität des Steuersubjekts angenommen, wenn Ehemann und Ehefrau, die zusammenleben und demzufolge gemeinsam besteuert werden, je von einem Kanton für das gleiche Objekt zu Steuern herangezogen werden (HÖHN, a.a.O., N. 13 zu § 4 S. 71 f.). Es hat das Vorliegen einer Doppelbesteuerung in bezug auf Ehegattenalimente bisher verneint (BGE 90 I 293 E. 2 S. 297); massgebend hiefür war die Erwägung, dass bei Scheidung oder Trennung der gemeinsame Haushalt aufgelöst ist, keine Gemeinschaftlichkeit der Mittel mehr besteht und beide Ehegatten demzufolge als eigenständige Steuersubjekte behandelt werden. Im folgenden ist zu prüfen, ob daran festgehalten werden kann.
bb) Getrennt lebende Ehegatten sind nach dem Gesagten im interkantonalen Verhältnis eigenständige Steuersubjekte, wenn keine Gemeinschaftlichkeit der Mittel für Wohnung und Lebensunterhalt besteht, d.h. wenn sich die Unterstützung des einen an den anderen Ehegatten - wie im vorliegenden Fall - in der Leistung von ziffernmässig bestimmten Unterhaltsbeiträgen erschöpft (vgl. BGE 121 I 14 E. 5c S. 19; BGE 118 Ia 277 E. 2 S. 279 unten). Tatsächlich bleiben sie jedoch in bezug auf den Unterhalt auch nach der Trennung oder Scheidung rechtlich und wirtschaftlich in besonderem Masse verbunden: So gilt die Unterhaltspflicht der Ehegatten (Art. 163 Abs. 1 ZGB) für die ganze Dauer des rechtlichen Bestands der Ehe und somit auch für die Dauer des Getrenntlebens nach Art. 175 f. ZGB (vgl. Art. 176 Abs. 1 Ziff. 1 ZGB) oder des Scheidungsprozesses (vgl. BÜHLER/SPÜHLER, Berner Kommentar, N. 111 zu Art. 145 ZGB; SPÜHLER/FREI-MAURER, Berner Kommentar, Ergänzungsband 1991, N. 111 zu Art. 145 ZGB). In der Bedürftigkeitsrente nach Art. 152 ZGB lebt aus dem Gedanken der nachehelichen Solidarität die Beistandspflicht der Ehegatten (Art. 159 Abs. 3 ZGB) auch nach der Scheidung fort (SPÜHLER/FREI-MAURER, a.a.O., N. 4 zu Art. 152 ZGB). Die Unterhaltsersatzrente nach Art. 151 Abs. 1 ZGB ist zwar nicht eine Forderung aus der ehelichen Gemeinschaft, sondern Schadenersatz; doch beruht auch dieser auf dem Verlust von Ansprüchen, die sich aus der Ehe ergeben (SPÜHLER/FREI-MAURER, a.a.O., N. 9 zu Art. 151 ZGB, mit Hinweisen).
Unabhängig davon, ob die Ehegatten noch verheiratet oder bereits geschieden sind, besteht demnach in bezug auf den Unterhalt eine besondere rechtliche und wirtschaftliche Verbundenheit der Ehegatten, in der die Ehe bzw. die frühere Ehe nach der Trennung noch Folgen zeitigt. Eine solche Verbundenheit zwischen den betroffenen Steuersubjekten rechtfertigt es, auf das formale Erfordernis der Steuersubjektidentität zu verzichten (vgl. KOLLER, a.a.O., S. 296 ff. und 301). In bezug auf die Unterhaltsbeiträge, die ein Ehegatte vom anderen nach der Trennung oder Scheidung für sich erhält, ist daher im interkantonalen Verhältnis das Doppelbesteuerungsverbot zu beachten. An der bisherigen Praxis, die der nach wie vor bestehenden besonderen rechtlichen und wirtschaftlichen Verbindung der Ehegatten zuwenig Rechnung trägt, kann nicht festgehalten werden. Das Doppelbesteuerungsverbot schliesst aus, dass der Wohnsitzkanton des Ehegatten, der die Unterhaltsbeiträge zahlt, dessen Einkommen voll (ohne Abzug der Unterhaltsbeiträge) erfasst und der Wohnsitzkanton des Empfängers die Beiträge gleichzeitig ebenfalls als Einkommen besteuert; dadurch würden getrenntlebende gegenüber zusammenlebenden Ehegatten in nicht zu rechtfertigender Weise schlechter gestellt (vgl. KOLLER, a.a.O., S. 301).
cc) Mit dieser Praxisänderung wird zudem der Rechtsentwicklung in den Kantonen und im Bund Rechnung getragen. Innerkantonal sind alle Kantone dazu übergegangen, Unterhaltsleistungen an den geschiedenen oder getrennten Ehegatten und an die Kinder nur einmal steuerlich zu belasten (vgl. KOLLER, a.a.O., S. 294). Nur noch einige wenige Kantone lassen den Abzug von Ehegattenalimenten beim leistenden Ehegatten nicht bereits mit der tatsächlichen Trennung, sondern erst mit der Scheidung oder gerichtlichen Trennung zum Abzug zu. Art. 7 Abs. 4 lit. g des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (Steuerharmonisierungsgesetz; StHG, SR 642.14) verpflichtet die Kantone einerseits, die vom geschiedenen oder gerichtlich oder tatsächlich getrenntlebenden Ehegatten erhaltenen Unterhaltsbeiträge beim Empfänger zu besteuern, Art. 9 Abs. 2 lit. c StHG verpflichtet sie andererseits, die entsprechenden Unterhaltsbeiträge beim Leistenden zum Abzug zuzulassen; dieselbe Besteuerung sehen auch die Art. 23 lit. f und 24 lit. e des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11) vor.
Wie dies in BGE 118 Ia 277 (E. 3 S. 281) bereits für die Unterhaltsbeiträge an die Kinder entschieden wurde, rechtfertigt sich auch für die Unterhaltsbeiträge der Ehegatten doppelbesteuerungsrechtlich keine Zuteilungsnorm, die von den in den Steuergesetzen getroffenen Regelungen abweicht. In Anlehnung an die Lösung, die bei der Steuerharmonisierung gewählt und bereits von den meisten Kantonen übernommen wurde, sind daher Alimente, die an den geschiedenen oder (gerichtlich oder tatsächlich) getrenntlebenden Ehegatten bezahlt werden, im interkantonalen Verhältnis zur Vermeidung einer Doppelbesteuerung dem Wohnsitzkanton des Empfängers zur ausschliesslichen Besteuerung zuzuweisen und beim Verpflichteten zum Abzug zuzulassen (vgl. KOLLER, a.a.O., S. 305 ff.).
d) Der Kanton Thurgau hat somit seine Steuerhoheit überschritten, indem er den Beschwerdeführer einschliesslich der an seine Ehefrau im Kanton Zürich bezahlten Alimente besteuert hat. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Das Verwaltungsgericht hat einen neuen Entscheid zu fällen und dabei die vom Beschwerdeführer geleisteten Unterhaltsbeiträge zum Abzug zuzulassen. | de | Art. 46 al. 2 Cst.; pensions alimentaires entre époux. Des époux séparés ou divorcés se trouvent, juridiquement et économiquement, dans un rapport particulier en ce qui concerne les pensions alimentaires. Sur le plan intercantonal, il faut par conséquent respecter l'interdiction de la double imposition (changement de jurisprudence).
Dans les rapports intercantonaux, la pension alimentaire est imposable exclusivement par le canton de domicile du bénéficiaire; le canton de domicile du débiteur doit en admettre la déduction du revenu imposable de celui-là. | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-150%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,604 | 121 I 150 | 121 I 150
Sachverhalt ab Seite 151
S. wurde im Rahmen von vorsorglichen Massnahmen vom Bezirksgericht Zürich verpflichtet, seiner im Kanton Zürich wohnhaften Ehefrau während des Ehescheidungsverfahrens monatliche Unterhaltsbeiträge von Fr. -.-- zu zahlen.
Die Steuerkommission X. (Kanton Thurgau), wo S. damals Wohnsitz hatte, setzte sein steuerbares Einkommen für das Veranlagungsjahr 1991 (ab 1. Juni 1991) unter Aufrechnung der abgezogenen Unterhaltszahlungen auf Fr. -.-- fest. Der Steuerpflichtige erhob dagegen erfolglos Einsprache und Rekurs.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau wies das Begehren von S., die seiner im Kanton Zürich wohnhaften Ehefrau bezahlten Unterhaltsbeiträge zum Abzug zuzulassen, mit Urteil vom 17. August 1994 ab.
Das Bundesgericht heisst die staatsrechtliche Beschwerde von S. gut und hebt den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 17. August 1994 auf,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Gemäss § 19 lit. c des Steuergesetzes des Kantons Thurgau in der hier noch anwendbaren Fassung vom 9. Juli 1964 (StG) können dauernde periodische Beiträge an den geschiedenen oder gerichtlich getrennten Ehegatten vom steuerbaren Einkommen des Schuldners abgezogen werden. Hingegen werden Unterhaltsbeiträge, die nach Aufhebung des gemeinsamen Haushalts vom Massnahmerichter gestützt auf Art. 145 ZGB für die Dauer des Scheidungsverfahrens zugesprochen werden, nicht zum Abzug zugelassen. In § 34 Abs. 1 Ziff. 5 des neuen thurgauischen Steuergesetzes vom 14. September 1992 (nStG) ist der Abzug periodischer Unterhaltsbeiträge umfassender vorgesehen: nebst den Unterhaltsbeiträgen an den geschiedenen oder gerichtlich getrennten können auch Unterhaltsbeiträge an den tatsächlich getrennten Ehegatten abgezogen werden.
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Ehefrau sei im fraglichen Zeitraum im Kanton Zürich wohnhaft gewesen und habe die Alimente dort gestützt auf § 19 lit. h des Zürcher Gesetzes vom 8. Juli 1951 über die direkten Steuern versteuern müssen. Wenn er die Alimente nicht abziehen könne, entstehe eine unzulässige Doppelbesteuerung. Nach Art. 46 Abs. 2 BV sei es nicht zulässig, das gleiche Einkommen beim Ehemann und bei der Ehefrau zu besteuern. Auch bei nach Art. 145 Abs. 1 ZGB getrenntlebenden Ehegatten bestehe - wie dies das Bundesgericht für Alimentenzahlungen an die Kinder angenommen habe (BGE 118 Ia 277 ff.) - eine enge wirtschaftliche und rechtliche Beziehung fort, so dass es sich rechtfertige, das Doppelbesteuerungsverbot auf den Fall der Ehegattenalimente anzuwenden.
c) Das Doppelbesteuerungsverbot von Art. 46 Abs. 2 BV schliesst eine Besteuerung der gleichen Person durch zwei oder mehrere Kantone für das gleiche Steuerobjekt und die gleiche Zeit aus. Unzulässig ist sowohl die aktuelle als auch die virtuelle Doppelbesteuerung (vgl. BGE 117 Ia 516 E. 2 S. 518; 116 Ia 127 E. 2a S. 130, mit Hinweisen). Vom Erfordernis, dass sich die Steueransprüche gegen das gleiche Steuersubjekt richten (Steuersubjektidentität), kann abgesehen werden, wenn zwei Steuersubjekte mit Bezug auf einen bestimmten Sachverhalt rechtlich und wirtschaftlich in besonderem Masse verbunden sind (Steuersubjektverbundenheit, vgl. ERNST HÖHN, Interkantonales Steuerrecht, 3. Aufl. 1993, N. 12 zu § 4 S. 71 und BGE 118 Ia 277 E. 2 S. 279/280, mit Beispielen und Hinweisen). Eine solche Verbundenheit, die zur Anwendung des Doppelbesteuerungsverbots führt, hat das Bundesgericht angenommen für Kinderunterhaltsbeiträge zwischen dem Leistenden und dem Empfänger der Unterhaltsbeiträge (BGE 118 Ia 277 ff.), bei der Nutzniessung zwischen Nutzniesser und Eigentümer, bei der Kollektiv- und Kommanditgesellschaft zwischen der Gesellschaft und dem Gesellschafter, zwischen der Stiftung und dem Stifter sowie dem Schenkenden und dem Beschenkten (vgl. THOMAS KOLLER, Die Besteuerung von Unterhaltsleistungen an Kinder im Lichte von BGE 118 Ia 277 ff. [= ASA 61 S. 741 ff.] und deren Auswirkungen auf das Zivilrecht, ASA 62 S. 289 ff., S. 296 ff.; HÖHN, a.a.O., N. 13 zu § 4 S. 71, und Kommentar BV, N. 41 zu Art. 46 Abs. 2 BV, mit Hinweisen).
aa) Bei Ehegatten hat das Bundesgericht eine Doppelbesteuerung zufolge Identität des Steuersubjekts angenommen, wenn Ehemann und Ehefrau, die zusammenleben und demzufolge gemeinsam besteuert werden, je von einem Kanton für das gleiche Objekt zu Steuern herangezogen werden (HÖHN, a.a.O., N. 13 zu § 4 S. 71 f.). Es hat das Vorliegen einer Doppelbesteuerung in bezug auf Ehegattenalimente bisher verneint (BGE 90 I 293 E. 2 S. 297); massgebend hiefür war die Erwägung, dass bei Scheidung oder Trennung der gemeinsame Haushalt aufgelöst ist, keine Gemeinschaftlichkeit der Mittel mehr besteht und beide Ehegatten demzufolge als eigenständige Steuersubjekte behandelt werden. Im folgenden ist zu prüfen, ob daran festgehalten werden kann.
bb) Getrennt lebende Ehegatten sind nach dem Gesagten im interkantonalen Verhältnis eigenständige Steuersubjekte, wenn keine Gemeinschaftlichkeit der Mittel für Wohnung und Lebensunterhalt besteht, d.h. wenn sich die Unterstützung des einen an den anderen Ehegatten - wie im vorliegenden Fall - in der Leistung von ziffernmässig bestimmten Unterhaltsbeiträgen erschöpft (vgl. BGE 121 I 14 E. 5c S. 19; BGE 118 Ia 277 E. 2 S. 279 unten). Tatsächlich bleiben sie jedoch in bezug auf den Unterhalt auch nach der Trennung oder Scheidung rechtlich und wirtschaftlich in besonderem Masse verbunden: So gilt die Unterhaltspflicht der Ehegatten (Art. 163 Abs. 1 ZGB) für die ganze Dauer des rechtlichen Bestands der Ehe und somit auch für die Dauer des Getrenntlebens nach Art. 175 f. ZGB (vgl. Art. 176 Abs. 1 Ziff. 1 ZGB) oder des Scheidungsprozesses (vgl. BÜHLER/SPÜHLER, Berner Kommentar, N. 111 zu Art. 145 ZGB; SPÜHLER/FREI-MAURER, Berner Kommentar, Ergänzungsband 1991, N. 111 zu Art. 145 ZGB). In der Bedürftigkeitsrente nach Art. 152 ZGB lebt aus dem Gedanken der nachehelichen Solidarität die Beistandspflicht der Ehegatten (Art. 159 Abs. 3 ZGB) auch nach der Scheidung fort (SPÜHLER/FREI-MAURER, a.a.O., N. 4 zu Art. 152 ZGB). Die Unterhaltsersatzrente nach Art. 151 Abs. 1 ZGB ist zwar nicht eine Forderung aus der ehelichen Gemeinschaft, sondern Schadenersatz; doch beruht auch dieser auf dem Verlust von Ansprüchen, die sich aus der Ehe ergeben (SPÜHLER/FREI-MAURER, a.a.O., N. 9 zu Art. 151 ZGB, mit Hinweisen).
Unabhängig davon, ob die Ehegatten noch verheiratet oder bereits geschieden sind, besteht demnach in bezug auf den Unterhalt eine besondere rechtliche und wirtschaftliche Verbundenheit der Ehegatten, in der die Ehe bzw. die frühere Ehe nach der Trennung noch Folgen zeitigt. Eine solche Verbundenheit zwischen den betroffenen Steuersubjekten rechtfertigt es, auf das formale Erfordernis der Steuersubjektidentität zu verzichten (vgl. KOLLER, a.a.O., S. 296 ff. und 301). In bezug auf die Unterhaltsbeiträge, die ein Ehegatte vom anderen nach der Trennung oder Scheidung für sich erhält, ist daher im interkantonalen Verhältnis das Doppelbesteuerungsverbot zu beachten. An der bisherigen Praxis, die der nach wie vor bestehenden besonderen rechtlichen und wirtschaftlichen Verbindung der Ehegatten zuwenig Rechnung trägt, kann nicht festgehalten werden. Das Doppelbesteuerungsverbot schliesst aus, dass der Wohnsitzkanton des Ehegatten, der die Unterhaltsbeiträge zahlt, dessen Einkommen voll (ohne Abzug der Unterhaltsbeiträge) erfasst und der Wohnsitzkanton des Empfängers die Beiträge gleichzeitig ebenfalls als Einkommen besteuert; dadurch würden getrenntlebende gegenüber zusammenlebenden Ehegatten in nicht zu rechtfertigender Weise schlechter gestellt (vgl. KOLLER, a.a.O., S. 301).
cc) Mit dieser Praxisänderung wird zudem der Rechtsentwicklung in den Kantonen und im Bund Rechnung getragen. Innerkantonal sind alle Kantone dazu übergegangen, Unterhaltsleistungen an den geschiedenen oder getrennten Ehegatten und an die Kinder nur einmal steuerlich zu belasten (vgl. KOLLER, a.a.O., S. 294). Nur noch einige wenige Kantone lassen den Abzug von Ehegattenalimenten beim leistenden Ehegatten nicht bereits mit der tatsächlichen Trennung, sondern erst mit der Scheidung oder gerichtlichen Trennung zum Abzug zu. Art. 7 Abs. 4 lit. g des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (Steuerharmonisierungsgesetz; StHG, SR 642.14) verpflichtet die Kantone einerseits, die vom geschiedenen oder gerichtlich oder tatsächlich getrenntlebenden Ehegatten erhaltenen Unterhaltsbeiträge beim Empfänger zu besteuern, Art. 9 Abs. 2 lit. c StHG verpflichtet sie andererseits, die entsprechenden Unterhaltsbeiträge beim Leistenden zum Abzug zuzulassen; dieselbe Besteuerung sehen auch die Art. 23 lit. f und 24 lit. e des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11) vor.
Wie dies in BGE 118 Ia 277 (E. 3 S. 281) bereits für die Unterhaltsbeiträge an die Kinder entschieden wurde, rechtfertigt sich auch für die Unterhaltsbeiträge der Ehegatten doppelbesteuerungsrechtlich keine Zuteilungsnorm, die von den in den Steuergesetzen getroffenen Regelungen abweicht. In Anlehnung an die Lösung, die bei der Steuerharmonisierung gewählt und bereits von den meisten Kantonen übernommen wurde, sind daher Alimente, die an den geschiedenen oder (gerichtlich oder tatsächlich) getrenntlebenden Ehegatten bezahlt werden, im interkantonalen Verhältnis zur Vermeidung einer Doppelbesteuerung dem Wohnsitzkanton des Empfängers zur ausschliesslichen Besteuerung zuzuweisen und beim Verpflichteten zum Abzug zuzulassen (vgl. KOLLER, a.a.O., S. 305 ff.).
d) Der Kanton Thurgau hat somit seine Steuerhoheit überschritten, indem er den Beschwerdeführer einschliesslich der an seine Ehefrau im Kanton Zürich bezahlten Alimente besteuert hat. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Das Verwaltungsgericht hat einen neuen Entscheid zu fällen und dabei die vom Beschwerdeführer geleisteten Unterhaltsbeiträge zum Abzug zuzulassen. | de | Art. 46 cpv. 2 Cost.; pensione alimentare al coniuge. Tra coniugi separati o divorziati sussiste un particolare rapporto economico e giuridico per quanto concerne le pensioni alimentari. Nei rapporti intercantonali, deve di conseguenza essere evitata una doppia imposizione (cambiamento della giurisprudenza).
Nei rapporti intercantonali, le pensioni alimentari devono essere tassate esclusivamente nel cantone di domicilio di chi le riceve; il cantone di domicilio di colui che è obbligato a versarle deve ammettere che vengano dedotte dal reddito imponibile. | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-150%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,605 | 121 I 155 | 121 I 155
Sachverhalt ab Seite 156
Die Stimmberechtigten der Stadt Zürich haben am 17. Mai 1992 eine neue Bau- und Zonenordnung angenommen. Zur Abstimmungsvorlage gehörte auch der nachstehende Teil über die Ergreifung von Rechtsmitteln:
"3. Der Stadtrat wird verpflichtet, Rechtsmittelentscheide und Genehmigungsbeschlüsse, welche zu einer ganzen oder teilweisen Aufhebung dieser Bauordnung oder der zugehörigen Pläne führen, anzufechten, soweit es sich um eine erhebliche Änderung handelt und soweit eine Anfechtung nicht als aussichtslos erscheint. Vorbehalten bleibt ein anderslautender Entscheid des Gemeinderates im Einzelfall."
Gegen die neue Bau- und Zonenordnung wurden über 400 Rekurse eingereicht. Die Baurekurskommission I des Kantons Zürich hiess in der Zwischenzeit zahlreiche von ihnen gut und hob verschiedene Festsetzungen der vom Volk am 17. Mai 1992 angenommenen Bau- und Zonenordnung auf. Die Stadt Zürich focht mehrere Entscheide der Baurekurskommission mit Rekurs beim Regierungsrat an und berief sich dabei auf die oben angeführte Ziffer 3 des Gemeindebeschlusses vom 17. Mai 1992.
Der Regierungsrat gab am 14. Dezember 1994 den zwei von B. und W. eingereichten Aufsichtsbeschwerden gegen Ziffer 3 des Gemeindebeschlusses vom 17. Mai 1992 im wesentlichen Folge. Er erklärte, dass dieser Bestimmung zwar eine rechtskonforme Auslegung gegeben werden könne und deshalb von ihrer Aufhebung abzusehen sei. Es sei jedoch klarzustellen, dass der Stadtrat vom Gemeinderat in einem geeigneten Verfahren die Zustimmung zu den bereits erhobenen und zu den künftigen Rekursen einzuholen habe.
Der Stadtrat von Zürich hat namens der Stadt Zürich gegen den aufsichtsrechtlichen Entscheid des Regierungsrats vom 14. Dezember 1994 eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie eingereicht. S. hat gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 14. Dezember 1994 ebenfalls eine staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Er rügt eine Verletzung seiner politischen Rechte und hilfsweise auch des Willkürverbots und der Gemeindeautonomie.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde der Stadt Zürich ab und tritt auf jene von S. nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer S. macht geltend, der angefochtene Aufsichtsentscheid des Regierungsrats missachte den Volksentscheid vom 17. Mai 1992 und verletze daher die politischen Rechte der Stimmbürger. Die damals vom Volk beschlossene Regelung, welche den Stadtrat verpflichte, die die Bau- und Zonenordnung ganz oder teilweise aufhebenden Rechtsmittelentscheide anzufechten, werde durch die regierungsrätlichen Anordnungen ihres Gehalts völlig entleert und faktisch ausser Kraft gesetzt.
a) Mit dem angefochtenen Entscheid wird die fragliche Ziffer 3 der vom Volk am 17. Mai 1992 angenommenen Vorlage über die Bau- und Zonenordnung nicht aufgehoben. Der Regierungsrat hat vielmehr erklärt, diese lasse sich so auslegen, dass sie mit den Vorgaben des übergeordneten Rechts von § 155 GemG in Einklang stehe. Dementsprechend hat er den Stadtrat von Zürich zu einer bestimmten Handhabung von Ziffer 3 des Beschlusses vom 17. Mai 1992 angehalten.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers greift die regierungsrätliche Anordnung nicht in die politischen Rechte der Stimmbürger ein. Wie erwähnt hebt sie Ziffer 3 des Beschlusses vom 17. Mai 1992 nicht auf. Zudem ergibt sich aus dem Stimmrecht kein Anspruch darauf, dass eine vom Volk erlassene Regelung von den rechtsanwendenden Behörden nur in einem ganz bestimmten Sinne verstanden und ausgelegt werde.
Selbst wenn im vorliegenden Fall die umstrittene Ziffer 3 aufgehoben worden wäre, stünde dagegen die Stimmrechtsbeschwerde als Rechtsmittel nicht zur Verfügung. Die staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG ist nur zulässig, soweit die Rechtmässigkeit des Abstimmungsverfahrens oder die Ermittlung des Abstimmungsergebnisses in Frage steht, jedoch nicht, wenn - wie hier - lediglich die mit den politischen Rechten nicht im Zusammenhang stehende Zulässigkeit eines Gemeindebeschlusses streitig ist (BGE 117 Ia 66 E. 1d/cc S. 68; BGE 111 Ia 134 E. 3 S. 137; Urteil des Bundesgerichts vom 12. Oktober 1988 in ZBl 90/1989 275 E. 2a). Soweit sich aus dem vom Beschwerdeführer genannten Entscheid des Bundesgerichts vom 14. Dezember 1988 (nicht veröffentlichte E. 1b von BGE 114 Ia 413 ff.) auf die gegenteilige Auffassung schliessen lässt, kann daran nicht festgehalten werden.
Auf die geltend gemachte Verletzung der politischen Rechte ist somit nicht einzutreten.
b) Die ebenfalls gerügten Verletzungen von Art. 4 BV und der Gemeindeautonomie erhebt der Beschwerdeführer bloss hilfsweise. Es kommt ihnen daher neben der geltend gemachten Stimmrechtsverletzung keine selbständige Bedeutung zu, und es sind diese Rügen daher ebensowenig zulässig wie die behauptete Verletzung der politischen Rechte.
c) Aus diesen Gründen ist auf die Beschwerde von S. nicht einzutreten.
3. Der Stadtrat von Zürich, das städtische Exekutivorgan, erhebt namens der Stadt Zürich eine staatsrechtliche Beschwerde. Er wirft dem Regierungsrat vor, in krasser Überschreitung seiner Aufsichtsbefugnisse und in willkürlicher Auslegung und Anwendung von § 155 GemG die Gemeindeautonomie verletzt zu haben.
W. und der Regierungsrat sind der Auffassung, dass auf die Beschwerde der Stadt Zürich nur eingetreten werden könne, wenn ein Beschluss des Gemeinderats von Zürich, dem städtischen Legislativorgan, im Sinne von § 155 Abs. 2 GemG nachgereicht werde.
Die Tragweite von § 155 GemG ist umstritten und bildet gerade Gegenstand des angefochtenen Entscheids des Regierungsrats. Die Stadt Zürich wehrt sich mit der vorliegenden Beschwerde dagegen, dass der Regierungsrat die Befugnis des Stadtrats, namens der Stadt Rechtsmittelentscheide anzufechten, einschränkend auslege. Um den Rechtsschutz nicht zu verkürzen, ist bei dieser Sachlage auf die Beschwerde einzutreten, ohne dass das umstrittene Erfordernis, das Hauptgegenstand des Rechtsmittels bildet, erfüllt sein müsste (vgl. BGE 116 Ia 359 E. 3b S. 364; BGE 114 Ia 263 E. 1b S. 264 f.). Es bedarf somit im vorliegenden Fall keines Beschlusses des Gemeinderats der Stadt Zürich.
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde der Stadt Zürich einzutreten.
4. Nach Art. 48 der Verfassung des Kantons Zürich vom 18. April 1869 (KV/ZH, SR 131.211) ordnen die Zürcher Gemeinden innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze ihre Angelegenheiten selbständig. Die Organisation der Gemeinde und die Aufgaben der einzelnen Organe werden im Rahmen der kantonalen Vorgaben in einer Gemeindeordnung geregelt (vgl. für die Städte Zürich und Winterthur § 88 Abs. 2 GemG).
Die Führung von Prozessen zur Wahrung der Interessen der Gemeinde fällt gemäss § 64 Ziff. 2 in Verbindung mit § 110 GemG grundsätzlich in den Aufgabenbereich des kommunalen Exekutivorgans. In der Gemeindeordnung können jedoch besondere, vom allgemeinen Grundsatz abweichende Regelungen getroffen werden (HANS RUDOLF THALMANN, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. Aufl. 1991, § 61 N. 4.6.6.1 ff.). Die Zürcher Gemeinden verfügen somit bezüglich der Prozessführung über eine erhebliche Entscheidungsfreiheit und damit über Autonomie. Diese wird durch § 155 GemG für die Anfechtung von Rechtsmittelentscheiden über Gemeindebeschlüsse zwar eingeschränkt, aber - wie auch der Regierungsrat einräumt - nicht völlig aufgehoben.
Die Beschwerdeführerin kann somit unter Berufung auf ihre Gemeindeautonomie geltend machen, der Regierungsrat habe im angefochtenen Aufsichtsentscheid seine Prüfungsbefugnis überschritten und das massgebliche kantonale Recht willkürlich ausgelegt und angewendet (vgl. BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204).
5. Die Stadt Zürich wirft dem Regierungsrat zunächst vor, er habe die umstrittene aufsichtsrechtliche Massnahme erlassen, ohne dass die Voraussetzungen dafür erfüllt gewesen seien. Ferner habe er die ihm dabei zustehenden Befugnisse unter anderem dadurch überschritten, dass er die Anforderungen an die Rekurserhebung durch die Gemeinde gegenüber der bisherigen Praxis verschärft habe.
a) Die Frage, welche Tragweite Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung zukomme, wurde erst aktuell, als die Baurekurskommission in mehreren Entscheiden einzelne Teile dieses Planungswerks aufgehoben und die Stadt Zürich dagegen beim Regierungsrat Rekurs eingelegt hatte. Es trifft zwar zu, dass der Regierungsrat im Rahmen dieser Rechtsmittelverfahren ohnehin hätte prüfen müssen, ob die Rekurserhebung durch die Stadt Zürich vom zuständigen Organ beschlossen worden sei, und dass er somit in diesem Zusammenhang zur fraglichen Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung hätte Stellung nehmen müssen. Der Regierungsrat durfte jedoch die beiden Aufsichtsbeschwerden von W. und B. zum Anlass nehmen, um der Stadt Zürich zur umstrittenen Zuständigkeitsfrage in allgemeiner Form aufsichtsrechtliche Weisungen zu erteilen (vgl. zum Oberaufsichtsrecht des Regierungsrats über die Gemeinden § 149 GemG und dazu THALMANN, a.a.O., § 149 N. 1). Dieses Vorgehen erschien vor allem deshalb gerechtfertigt, weil die Stadt Zürich beim Regierungsrat zahlreiche Rekurse erhoben hatte und über die Zuständigkeit zur Rekurserhebung Meinungsverschiedenheiten entstanden waren. Der angefochtene Aufsichtsentscheid diente damit der Beseitigung einer bedeutenden Rechtsunsicherheit im Zusammenhang mit der Weiterbehandlung der Bau- und Zonenordnung. Er stützte sich daher auf ein erhebliches öffentliches Interesse und griff keineswegs grundlos in die Autonomie der Stadt Zürich ein.
b) Der Stadtrat von Zürich hält das aufsichtsrechtliche Eingreifen auch deshalb für unzulässig, weil der Regierungsrat bisher mit Bezug auf die umstrittene Zuständigkeitsfrage eine weniger strenge Praxis verfolgt habe. Diese sei auch vom Bundesgericht für das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren gebilligt worden.
Es ist erwiesen, dass die Zuständigkeitsregelung von § 155 GemG bisher weder vom Regierungsrat noch vom Bundesgericht im Rahmen des staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens völlig konsequent gehandhabt wurde. Teilweise hängt dies damit zusammen, dass die Bestimmung mit der Revision des Gemeindegesetzes gegenüber früher eine etwas veränderte Tragweite erhalten hatte, über die sich die rechtsanwendenden Organe nicht immer ganz im klaren waren. Die Kontroverse über die Bau- und Zonenordnung in der Stadt Zürich hat - insbesondere seit den veränderten politischen Mehrheiten im Stadt- und Gemeinderat - die praktische Bedeutung von § 155 GemG erstmals in voller Schärfe hervortreten lassen. In dieser Situation war es dem Regierungsrat entgegen der Meinung des Stadtrats von Zürich nicht verwehrt, für eine gesetzestreue und konsequentere Anwendung von § 155 GemG als bisher zu sorgen. Dies gehörte vielmehr gerade zu seinen Aufgaben als Oberaufsichtsbehörde über die Gemeinden.
6. Die im angefochtenen Aufsichtsentscheid vertretene Auslegung und Anwendung von § 155 GemG kritisiert die Stadt Zürich als krass willkürlich. So sei es unhaltbar, diese Norm auch bei Erlassen und insbesondere bei Bau- und Zonenordnungen für anwendbar zu erklären. Ausserdem gehe die erteilte aufsichtsrechtliche Anweisung weit über das von § 155 GemG Gebotene hinaus.
a) Gemäss § 155 Abs. 1 und 2 GemG bedarf in Gemeinden mit einem sog. Grossen Gemeinderat die Anfechtung eines Rechtsmittelentscheids, mit dem ein Gemeindebeschluss aufgehoben wird, eines Beschlusses eben dieses Grossen Gemeinderats (in der Stadt Zürich lediglich Gemeinderat genannt). § 155 Abs. 4 GemG erklärt es ausdrücklich als zulässig, dass das Exekutivorgan der Gemeinde ein Rechtsmittel vorsorglich zwecks Wahrung der Frist erhebt und den Beschluss des Grossen Gemeinderats erst nachträglich beibringt.
Der Wortlaut von § 155 GemG enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass die in dieser Bestimmung aufgestellte Zuständigkeitsordnung nicht für alle Arten von Rechtsmittelentscheiden gelten solle (vgl. auch THALMANN, a.a.O., § 155 N. 4.1). Eine Differenzierung nach der Rechtsnatur des in Frage stehenden Gemeindebeschlusses oder nach dem Umfang der erfolgten Aufhebung wäre auch sachlich kaum zu rechtfertigen. Jedenfalls erscheint es gerade bei Bau- und Zonenordnungen angebracht, die Befugnis, Rechtsmittel zu ergreifen, dem kommunalen Legislativorgan zuzuweisen, da das Ermessen bei Planungsakten gross und dieser Entscheid für eine Gemeinde unter Umständen mit erheblichen Konsequenzen verbunden ist. Wie der Regierungsrat mit Recht erklärt, lassen sich dabei auftretende verfahrensmässige Probleme ohne weiteres lösen. § 155 Abs. 4 GemG erlaubt es dem kommunalen Parlament, bei einer Vielzahl von Rechtsmittelentscheiden die Beschlussfassung über deren Anfechtung verfahrensökonomisch und koordiniert vorzunehmen.
Die Auffassung des Regierungsrats, die Zuständigkeit zur Anfechtung von Rechtsmittelentscheiden über Bau- und Zonenordnungen richte sich nach § 155 GemG, kann deshalb keineswegs als willkürlich bezeichnet werden.
b) Der Regierungsrat verlangt im angefochtenen Entscheid, dass in jedem Fall der Gemeinderat, also das Legislativorgan, über den Weiterzug eines Rechtsmittelentscheids befinden müsse. Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung müsse in diesem Sinne rechtskonform ausgelegt werden.
Wie der Stadtrat von Zürich im einzelnen darlegt, entspricht diese Deutung nicht dem Willen der Organe, welche die Vorlage über die Bau- und Zonenordnung ausgearbeitet haben. Danach sollte der Entscheid über die Anfechtung von Rechtsmittelentscheiden grundsätzlich als an den Stadtrat delegiert gelten; einzig für den Verzicht auf den Weiterzug sollte die Zustimmung des Gemeinderats erforderlich sein.
Nach Ansicht des Regierungsrats ist eine solche Delegation mit § 155 GemG nicht vereinbar. Aus dem Wortlaut von § 155 GemG, der gegenüber dem früheren - vor dem 1. Januar 1985 - geltenden Recht weiter und klarer gefasst worden ist, gehe eindeutig hervor, dass stets das kommunale Legislativorgan entscheiden müsse, ob ein Rechtsmittelentscheid angefochten oder hingenommen werden solle. Weder generell noch im Einzelfall könne die Entscheidkompetenz des Legislativorgans an das Exekutivorgan delegiert werden.
Diese Auslegung von § 155 GemG ist nicht willkürlich und wird auch in der Literatur vertreten (vgl. THALMANN, a.a.O., § 155 N. 5.1). Sie trägt dem Gedanken Rechnung, dass dasselbe Organ, welches den durch eine Rechtsmittelinstanz ganz oder teilweise aufgehobenen Akt erlassen hat, auch darüber befinden soll, ob die Aufhebung hingenommen werden könne oder ob dagegen ein Rechtsmittel einzulegen sei.
Gegen die Interpretation des Stadtrats von Zürich spricht ebenfalls, dass er danach zur Erhebung von Rechtsmitteln nicht bloss ermächtigt, sondern - von gewissen Ausnahmen abgesehen - sogar verpflichtet wäre. Solche Weisungen verunmöglichen es den staatlichen Organen, erst nach Kenntnisnahme des Rechtsmittelentscheids über die Prozessführung zu entscheiden. Sie sind daher als unzulässig zu betrachten (ALFRED KUTTLER, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Giurisdizione costituzionale e Giurisdizione amministrativa, 1992, S. 58 f.; THALMANN, a.a.O., § 155 N. 5.2).
Der Regierungsrat handelte somit nicht willkürlich, wenn er den Stadtrat von Zürich anwies, sämtliche seines Erachtens anzufechtenden Rechtsmittelentscheide über die Bau- und Zonenordnung dem Gemeinderat zum Entscheid vorzulegen, ob dagegen ein Rechtsmittel ergriffen werden solle. Ob es zweckmässig war, Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung in diesem Sinne rechtskonform auszulegen, oder ob diese Bestimmung nicht besser aufgehoben worden wäre, kann dahingestellt bleiben. Die Stadt Zürich wird durch das gewählte Vorgehen in ihrer Autonomie nicht stärker eingeschränkt als bei einer Aufhebung.
c) Beizufügen ist schliesslich, dass den obigen Erwägungen inskünftig auch im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren Rechnung zu tragen ist. Das Bundesgericht wird an seiner früheren, noch unter dem alten Recht entwickelten Praxis nicht mehr festhalten können, nach der es zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde eines Beschlusses des kommunalen Legislativorgans nicht bedurfte (vgl. BGE 100 Ia 89 E. 1c S. 91 f.). Vielmehr lässt der neue, weiter gefasste Wortlaut von § 155 Abs. 1-3 GemG keinen Zweifel mehr offen, dass auch der Entscheid über die Einreichung einer staatsrechtlichen Beschwerde in den Zürcher Gemeinden dem Legislativorgan zu unterbreiten ist (THALMANN, a.a.O., § 155 N. 4.1). | de | Art. 85 lit. a OG; Stimmrechtsbeschwerde gegen die Auslegung einer vom Volk beschlossenen Regelung. Aus dem Stimmrecht ergibt sich kein Anspruch darauf, dass eine vom Volk erlassene Regelung von den rechtsanwendenden Behörden nur in einem ganz bestimmten Sinne ausgelegt werde (E. 2a).
Art. 48 der Zürcher Kantonsverfassung; Gemeindeautonomie.
Die Zürcher Gemeinden besitzen im Bereich der Prozessführung Autonomie (E. 4).
Aufsicht über die Gemeinden im Kanton Zürich.
Der Regierungsrat kann die Gemeinden mit einer aufsichtsrechtlichen Weisung dazu anhalten, eine Gesetzesbestimmung strenger anzuwenden als bisher (E. 5b).
§ 155 des Zürcher Gemeindegesetzes; Zuständigkeit zum Entscheid über die Ergreifung von Rechtsmitteln in den Zürcher Gemeinden.
Die Auslegung von § 155 des Zürcher Gemeindegesetzes, nach der über die Anfechtung eines Rechtsmittelentscheids stets das kommunale Legislativorgan entscheiden muss und eine Delegation dieser Kompetenz an das Exekutivorgan unzulässig ist, erscheint nicht als willkürlich (E. 6). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-155%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 156
Die Stimmberechtigten der Stadt Zürich haben am 17. Mai 1992 eine neue Bau- und Zonenordnung angenommen. Zur Abstimmungsvorlage gehörte auch der nachstehende Teil über die Ergreifung von Rechtsmitteln:
"3. Der Stadtrat wird verpflichtet, Rechtsmittelentscheide und Genehmigungsbeschlüsse, welche zu einer ganzen oder teilweisen Aufhebung dieser Bauordnung oder der zugehörigen Pläne führen, anzufechten, soweit es sich um eine erhebliche Änderung handelt und soweit eine Anfechtung nicht als aussichtslos erscheint. Vorbehalten bleibt ein anderslautender Entscheid des Gemeinderates im Einzelfall."
Gegen die neue Bau- und Zonenordnung wurden über 400 Rekurse eingereicht. Die Baurekurskommission I des Kantons Zürich hiess in der Zwischenzeit zahlreiche von ihnen gut und hob verschiedene Festsetzungen der vom Volk am 17. Mai 1992 angenommenen Bau- und Zonenordnung auf. Die Stadt Zürich focht mehrere Entscheide der Baurekurskommission mit Rekurs beim Regierungsrat an und berief sich dabei auf die oben angeführte Ziffer 3 des Gemeindebeschlusses vom 17. Mai 1992.
Der Regierungsrat gab am 14. Dezember 1994 den zwei von B. und W. eingereichten Aufsichtsbeschwerden gegen Ziffer 3 des Gemeindebeschlusses vom 17. Mai 1992 im wesentlichen Folge. Er erklärte, dass dieser Bestimmung zwar eine rechtskonforme Auslegung gegeben werden könne und deshalb von ihrer Aufhebung abzusehen sei. Es sei jedoch klarzustellen, dass der Stadtrat vom Gemeinderat in einem geeigneten Verfahren die Zustimmung zu den bereits erhobenen und zu den künftigen Rekursen einzuholen habe.
Der Stadtrat von Zürich hat namens der Stadt Zürich gegen den aufsichtsrechtlichen Entscheid des Regierungsrats vom 14. Dezember 1994 eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie eingereicht. S. hat gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 14. Dezember 1994 ebenfalls eine staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Er rügt eine Verletzung seiner politischen Rechte und hilfsweise auch des Willkürverbots und der Gemeindeautonomie.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde der Stadt Zürich ab und tritt auf jene von S. nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer S. macht geltend, der angefochtene Aufsichtsentscheid des Regierungsrats missachte den Volksentscheid vom 17. Mai 1992 und verletze daher die politischen Rechte der Stimmbürger. Die damals vom Volk beschlossene Regelung, welche den Stadtrat verpflichte, die die Bau- und Zonenordnung ganz oder teilweise aufhebenden Rechtsmittelentscheide anzufechten, werde durch die regierungsrätlichen Anordnungen ihres Gehalts völlig entleert und faktisch ausser Kraft gesetzt.
a) Mit dem angefochtenen Entscheid wird die fragliche Ziffer 3 der vom Volk am 17. Mai 1992 angenommenen Vorlage über die Bau- und Zonenordnung nicht aufgehoben. Der Regierungsrat hat vielmehr erklärt, diese lasse sich so auslegen, dass sie mit den Vorgaben des übergeordneten Rechts von § 155 GemG in Einklang stehe. Dementsprechend hat er den Stadtrat von Zürich zu einer bestimmten Handhabung von Ziffer 3 des Beschlusses vom 17. Mai 1992 angehalten.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers greift die regierungsrätliche Anordnung nicht in die politischen Rechte der Stimmbürger ein. Wie erwähnt hebt sie Ziffer 3 des Beschlusses vom 17. Mai 1992 nicht auf. Zudem ergibt sich aus dem Stimmrecht kein Anspruch darauf, dass eine vom Volk erlassene Regelung von den rechtsanwendenden Behörden nur in einem ganz bestimmten Sinne verstanden und ausgelegt werde.
Selbst wenn im vorliegenden Fall die umstrittene Ziffer 3 aufgehoben worden wäre, stünde dagegen die Stimmrechtsbeschwerde als Rechtsmittel nicht zur Verfügung. Die staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG ist nur zulässig, soweit die Rechtmässigkeit des Abstimmungsverfahrens oder die Ermittlung des Abstimmungsergebnisses in Frage steht, jedoch nicht, wenn - wie hier - lediglich die mit den politischen Rechten nicht im Zusammenhang stehende Zulässigkeit eines Gemeindebeschlusses streitig ist (BGE 117 Ia 66 E. 1d/cc S. 68; BGE 111 Ia 134 E. 3 S. 137; Urteil des Bundesgerichts vom 12. Oktober 1988 in ZBl 90/1989 275 E. 2a). Soweit sich aus dem vom Beschwerdeführer genannten Entscheid des Bundesgerichts vom 14. Dezember 1988 (nicht veröffentlichte E. 1b von BGE 114 Ia 413 ff.) auf die gegenteilige Auffassung schliessen lässt, kann daran nicht festgehalten werden.
Auf die geltend gemachte Verletzung der politischen Rechte ist somit nicht einzutreten.
b) Die ebenfalls gerügten Verletzungen von Art. 4 BV und der Gemeindeautonomie erhebt der Beschwerdeführer bloss hilfsweise. Es kommt ihnen daher neben der geltend gemachten Stimmrechtsverletzung keine selbständige Bedeutung zu, und es sind diese Rügen daher ebensowenig zulässig wie die behauptete Verletzung der politischen Rechte.
c) Aus diesen Gründen ist auf die Beschwerde von S. nicht einzutreten.
3. Der Stadtrat von Zürich, das städtische Exekutivorgan, erhebt namens der Stadt Zürich eine staatsrechtliche Beschwerde. Er wirft dem Regierungsrat vor, in krasser Überschreitung seiner Aufsichtsbefugnisse und in willkürlicher Auslegung und Anwendung von § 155 GemG die Gemeindeautonomie verletzt zu haben.
W. und der Regierungsrat sind der Auffassung, dass auf die Beschwerde der Stadt Zürich nur eingetreten werden könne, wenn ein Beschluss des Gemeinderats von Zürich, dem städtischen Legislativorgan, im Sinne von § 155 Abs. 2 GemG nachgereicht werde.
Die Tragweite von § 155 GemG ist umstritten und bildet gerade Gegenstand des angefochtenen Entscheids des Regierungsrats. Die Stadt Zürich wehrt sich mit der vorliegenden Beschwerde dagegen, dass der Regierungsrat die Befugnis des Stadtrats, namens der Stadt Rechtsmittelentscheide anzufechten, einschränkend auslege. Um den Rechtsschutz nicht zu verkürzen, ist bei dieser Sachlage auf die Beschwerde einzutreten, ohne dass das umstrittene Erfordernis, das Hauptgegenstand des Rechtsmittels bildet, erfüllt sein müsste (vgl. BGE 116 Ia 359 E. 3b S. 364; BGE 114 Ia 263 E. 1b S. 264 f.). Es bedarf somit im vorliegenden Fall keines Beschlusses des Gemeinderats der Stadt Zürich.
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde der Stadt Zürich einzutreten.
4. Nach Art. 48 der Verfassung des Kantons Zürich vom 18. April 1869 (KV/ZH, SR 131.211) ordnen die Zürcher Gemeinden innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze ihre Angelegenheiten selbständig. Die Organisation der Gemeinde und die Aufgaben der einzelnen Organe werden im Rahmen der kantonalen Vorgaben in einer Gemeindeordnung geregelt (vgl. für die Städte Zürich und Winterthur § 88 Abs. 2 GemG).
Die Führung von Prozessen zur Wahrung der Interessen der Gemeinde fällt gemäss § 64 Ziff. 2 in Verbindung mit § 110 GemG grundsätzlich in den Aufgabenbereich des kommunalen Exekutivorgans. In der Gemeindeordnung können jedoch besondere, vom allgemeinen Grundsatz abweichende Regelungen getroffen werden (HANS RUDOLF THALMANN, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. Aufl. 1991, § 61 N. 4.6.6.1 ff.). Die Zürcher Gemeinden verfügen somit bezüglich der Prozessführung über eine erhebliche Entscheidungsfreiheit und damit über Autonomie. Diese wird durch § 155 GemG für die Anfechtung von Rechtsmittelentscheiden über Gemeindebeschlüsse zwar eingeschränkt, aber - wie auch der Regierungsrat einräumt - nicht völlig aufgehoben.
Die Beschwerdeführerin kann somit unter Berufung auf ihre Gemeindeautonomie geltend machen, der Regierungsrat habe im angefochtenen Aufsichtsentscheid seine Prüfungsbefugnis überschritten und das massgebliche kantonale Recht willkürlich ausgelegt und angewendet (vgl. BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204).
5. Die Stadt Zürich wirft dem Regierungsrat zunächst vor, er habe die umstrittene aufsichtsrechtliche Massnahme erlassen, ohne dass die Voraussetzungen dafür erfüllt gewesen seien. Ferner habe er die ihm dabei zustehenden Befugnisse unter anderem dadurch überschritten, dass er die Anforderungen an die Rekurserhebung durch die Gemeinde gegenüber der bisherigen Praxis verschärft habe.
a) Die Frage, welche Tragweite Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung zukomme, wurde erst aktuell, als die Baurekurskommission in mehreren Entscheiden einzelne Teile dieses Planungswerks aufgehoben und die Stadt Zürich dagegen beim Regierungsrat Rekurs eingelegt hatte. Es trifft zwar zu, dass der Regierungsrat im Rahmen dieser Rechtsmittelverfahren ohnehin hätte prüfen müssen, ob die Rekurserhebung durch die Stadt Zürich vom zuständigen Organ beschlossen worden sei, und dass er somit in diesem Zusammenhang zur fraglichen Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung hätte Stellung nehmen müssen. Der Regierungsrat durfte jedoch die beiden Aufsichtsbeschwerden von W. und B. zum Anlass nehmen, um der Stadt Zürich zur umstrittenen Zuständigkeitsfrage in allgemeiner Form aufsichtsrechtliche Weisungen zu erteilen (vgl. zum Oberaufsichtsrecht des Regierungsrats über die Gemeinden § 149 GemG und dazu THALMANN, a.a.O., § 149 N. 1). Dieses Vorgehen erschien vor allem deshalb gerechtfertigt, weil die Stadt Zürich beim Regierungsrat zahlreiche Rekurse erhoben hatte und über die Zuständigkeit zur Rekurserhebung Meinungsverschiedenheiten entstanden waren. Der angefochtene Aufsichtsentscheid diente damit der Beseitigung einer bedeutenden Rechtsunsicherheit im Zusammenhang mit der Weiterbehandlung der Bau- und Zonenordnung. Er stützte sich daher auf ein erhebliches öffentliches Interesse und griff keineswegs grundlos in die Autonomie der Stadt Zürich ein.
b) Der Stadtrat von Zürich hält das aufsichtsrechtliche Eingreifen auch deshalb für unzulässig, weil der Regierungsrat bisher mit Bezug auf die umstrittene Zuständigkeitsfrage eine weniger strenge Praxis verfolgt habe. Diese sei auch vom Bundesgericht für das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren gebilligt worden.
Es ist erwiesen, dass die Zuständigkeitsregelung von § 155 GemG bisher weder vom Regierungsrat noch vom Bundesgericht im Rahmen des staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens völlig konsequent gehandhabt wurde. Teilweise hängt dies damit zusammen, dass die Bestimmung mit der Revision des Gemeindegesetzes gegenüber früher eine etwas veränderte Tragweite erhalten hatte, über die sich die rechtsanwendenden Organe nicht immer ganz im klaren waren. Die Kontroverse über die Bau- und Zonenordnung in der Stadt Zürich hat - insbesondere seit den veränderten politischen Mehrheiten im Stadt- und Gemeinderat - die praktische Bedeutung von § 155 GemG erstmals in voller Schärfe hervortreten lassen. In dieser Situation war es dem Regierungsrat entgegen der Meinung des Stadtrats von Zürich nicht verwehrt, für eine gesetzestreue und konsequentere Anwendung von § 155 GemG als bisher zu sorgen. Dies gehörte vielmehr gerade zu seinen Aufgaben als Oberaufsichtsbehörde über die Gemeinden.
6. Die im angefochtenen Aufsichtsentscheid vertretene Auslegung und Anwendung von § 155 GemG kritisiert die Stadt Zürich als krass willkürlich. So sei es unhaltbar, diese Norm auch bei Erlassen und insbesondere bei Bau- und Zonenordnungen für anwendbar zu erklären. Ausserdem gehe die erteilte aufsichtsrechtliche Anweisung weit über das von § 155 GemG Gebotene hinaus.
a) Gemäss § 155 Abs. 1 und 2 GemG bedarf in Gemeinden mit einem sog. Grossen Gemeinderat die Anfechtung eines Rechtsmittelentscheids, mit dem ein Gemeindebeschluss aufgehoben wird, eines Beschlusses eben dieses Grossen Gemeinderats (in der Stadt Zürich lediglich Gemeinderat genannt). § 155 Abs. 4 GemG erklärt es ausdrücklich als zulässig, dass das Exekutivorgan der Gemeinde ein Rechtsmittel vorsorglich zwecks Wahrung der Frist erhebt und den Beschluss des Grossen Gemeinderats erst nachträglich beibringt.
Der Wortlaut von § 155 GemG enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass die in dieser Bestimmung aufgestellte Zuständigkeitsordnung nicht für alle Arten von Rechtsmittelentscheiden gelten solle (vgl. auch THALMANN, a.a.O., § 155 N. 4.1). Eine Differenzierung nach der Rechtsnatur des in Frage stehenden Gemeindebeschlusses oder nach dem Umfang der erfolgten Aufhebung wäre auch sachlich kaum zu rechtfertigen. Jedenfalls erscheint es gerade bei Bau- und Zonenordnungen angebracht, die Befugnis, Rechtsmittel zu ergreifen, dem kommunalen Legislativorgan zuzuweisen, da das Ermessen bei Planungsakten gross und dieser Entscheid für eine Gemeinde unter Umständen mit erheblichen Konsequenzen verbunden ist. Wie der Regierungsrat mit Recht erklärt, lassen sich dabei auftretende verfahrensmässige Probleme ohne weiteres lösen. § 155 Abs. 4 GemG erlaubt es dem kommunalen Parlament, bei einer Vielzahl von Rechtsmittelentscheiden die Beschlussfassung über deren Anfechtung verfahrensökonomisch und koordiniert vorzunehmen.
Die Auffassung des Regierungsrats, die Zuständigkeit zur Anfechtung von Rechtsmittelentscheiden über Bau- und Zonenordnungen richte sich nach § 155 GemG, kann deshalb keineswegs als willkürlich bezeichnet werden.
b) Der Regierungsrat verlangt im angefochtenen Entscheid, dass in jedem Fall der Gemeinderat, also das Legislativorgan, über den Weiterzug eines Rechtsmittelentscheids befinden müsse. Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung müsse in diesem Sinne rechtskonform ausgelegt werden.
Wie der Stadtrat von Zürich im einzelnen darlegt, entspricht diese Deutung nicht dem Willen der Organe, welche die Vorlage über die Bau- und Zonenordnung ausgearbeitet haben. Danach sollte der Entscheid über die Anfechtung von Rechtsmittelentscheiden grundsätzlich als an den Stadtrat delegiert gelten; einzig für den Verzicht auf den Weiterzug sollte die Zustimmung des Gemeinderats erforderlich sein.
Nach Ansicht des Regierungsrats ist eine solche Delegation mit § 155 GemG nicht vereinbar. Aus dem Wortlaut von § 155 GemG, der gegenüber dem früheren - vor dem 1. Januar 1985 - geltenden Recht weiter und klarer gefasst worden ist, gehe eindeutig hervor, dass stets das kommunale Legislativorgan entscheiden müsse, ob ein Rechtsmittelentscheid angefochten oder hingenommen werden solle. Weder generell noch im Einzelfall könne die Entscheidkompetenz des Legislativorgans an das Exekutivorgan delegiert werden.
Diese Auslegung von § 155 GemG ist nicht willkürlich und wird auch in der Literatur vertreten (vgl. THALMANN, a.a.O., § 155 N. 5.1). Sie trägt dem Gedanken Rechnung, dass dasselbe Organ, welches den durch eine Rechtsmittelinstanz ganz oder teilweise aufgehobenen Akt erlassen hat, auch darüber befinden soll, ob die Aufhebung hingenommen werden könne oder ob dagegen ein Rechtsmittel einzulegen sei.
Gegen die Interpretation des Stadtrats von Zürich spricht ebenfalls, dass er danach zur Erhebung von Rechtsmitteln nicht bloss ermächtigt, sondern - von gewissen Ausnahmen abgesehen - sogar verpflichtet wäre. Solche Weisungen verunmöglichen es den staatlichen Organen, erst nach Kenntnisnahme des Rechtsmittelentscheids über die Prozessführung zu entscheiden. Sie sind daher als unzulässig zu betrachten (ALFRED KUTTLER, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Giurisdizione costituzionale e Giurisdizione amministrativa, 1992, S. 58 f.; THALMANN, a.a.O., § 155 N. 5.2).
Der Regierungsrat handelte somit nicht willkürlich, wenn er den Stadtrat von Zürich anwies, sämtliche seines Erachtens anzufechtenden Rechtsmittelentscheide über die Bau- und Zonenordnung dem Gemeinderat zum Entscheid vorzulegen, ob dagegen ein Rechtsmittel ergriffen werden solle. Ob es zweckmässig war, Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung in diesem Sinne rechtskonform auszulegen, oder ob diese Bestimmung nicht besser aufgehoben worden wäre, kann dahingestellt bleiben. Die Stadt Zürich wird durch das gewählte Vorgehen in ihrer Autonomie nicht stärker eingeschränkt als bei einer Aufhebung.
c) Beizufügen ist schliesslich, dass den obigen Erwägungen inskünftig auch im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren Rechnung zu tragen ist. Das Bundesgericht wird an seiner früheren, noch unter dem alten Recht entwickelten Praxis nicht mehr festhalten können, nach der es zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde eines Beschlusses des kommunalen Legislativorgans nicht bedurfte (vgl. BGE 100 Ia 89 E. 1c S. 91 f.). Vielmehr lässt der neue, weiter gefasste Wortlaut von § 155 Abs. 1-3 GemG keinen Zweifel mehr offen, dass auch der Entscheid über die Einreichung einer staatsrechtlichen Beschwerde in den Zürcher Gemeinden dem Legislativorgan zu unterbreiten ist (THALMANN, a.a.O., § 155 N. 4.1). | de | Art. 85 let. a OJ; recours pour violation des droits politiques contre l'interprétation d'une réglementation adoptée par le peuple. Le droit de vote ne permet pas d'exiger qu'une réglementation adoptée par le peuple soit interprétée dans un sens déterminé par l'autorité d'application (consid. 2a).
Art. 48 de la constitution zurichoise; autonomie communale.
Les communes zurichoises sont autonomes pour mener un procès (consid. 4).
Droit de surveillance sur les communes dans le canton de Zurich.
Le Conseil d'Etat peut user de son droit de surveillance pour enjoindre aux communes d'appliquer une disposition légale plus strictement qu'auparavant (consid. 5).
§ 155 de la loi zurichoise sur les communes; compétence au sein des communes zurichoises pour décider d'interjeter un recours.
N'est pas arbitraire l'interprétation du § 155 de la loi zurichoise sur les communes, selon laquelle c'est dans tous les cas à l'organe législatif communal qu'il appartient de décider - sans pouvoir déléguer cette compétence à l'organe exécutif - d'attaquer une décision rendue sur recours (consid. 6). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-155%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,607 | 121 I 155 | 121 I 155
Sachverhalt ab Seite 156
Die Stimmberechtigten der Stadt Zürich haben am 17. Mai 1992 eine neue Bau- und Zonenordnung angenommen. Zur Abstimmungsvorlage gehörte auch der nachstehende Teil über die Ergreifung von Rechtsmitteln:
"3. Der Stadtrat wird verpflichtet, Rechtsmittelentscheide und Genehmigungsbeschlüsse, welche zu einer ganzen oder teilweisen Aufhebung dieser Bauordnung oder der zugehörigen Pläne führen, anzufechten, soweit es sich um eine erhebliche Änderung handelt und soweit eine Anfechtung nicht als aussichtslos erscheint. Vorbehalten bleibt ein anderslautender Entscheid des Gemeinderates im Einzelfall."
Gegen die neue Bau- und Zonenordnung wurden über 400 Rekurse eingereicht. Die Baurekurskommission I des Kantons Zürich hiess in der Zwischenzeit zahlreiche von ihnen gut und hob verschiedene Festsetzungen der vom Volk am 17. Mai 1992 angenommenen Bau- und Zonenordnung auf. Die Stadt Zürich focht mehrere Entscheide der Baurekurskommission mit Rekurs beim Regierungsrat an und berief sich dabei auf die oben angeführte Ziffer 3 des Gemeindebeschlusses vom 17. Mai 1992.
Der Regierungsrat gab am 14. Dezember 1994 den zwei von B. und W. eingereichten Aufsichtsbeschwerden gegen Ziffer 3 des Gemeindebeschlusses vom 17. Mai 1992 im wesentlichen Folge. Er erklärte, dass dieser Bestimmung zwar eine rechtskonforme Auslegung gegeben werden könne und deshalb von ihrer Aufhebung abzusehen sei. Es sei jedoch klarzustellen, dass der Stadtrat vom Gemeinderat in einem geeigneten Verfahren die Zustimmung zu den bereits erhobenen und zu den künftigen Rekursen einzuholen habe.
Der Stadtrat von Zürich hat namens der Stadt Zürich gegen den aufsichtsrechtlichen Entscheid des Regierungsrats vom 14. Dezember 1994 eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie eingereicht. S. hat gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 14. Dezember 1994 ebenfalls eine staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Er rügt eine Verletzung seiner politischen Rechte und hilfsweise auch des Willkürverbots und der Gemeindeautonomie.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde der Stadt Zürich ab und tritt auf jene von S. nicht ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer S. macht geltend, der angefochtene Aufsichtsentscheid des Regierungsrats missachte den Volksentscheid vom 17. Mai 1992 und verletze daher die politischen Rechte der Stimmbürger. Die damals vom Volk beschlossene Regelung, welche den Stadtrat verpflichte, die die Bau- und Zonenordnung ganz oder teilweise aufhebenden Rechtsmittelentscheide anzufechten, werde durch die regierungsrätlichen Anordnungen ihres Gehalts völlig entleert und faktisch ausser Kraft gesetzt.
a) Mit dem angefochtenen Entscheid wird die fragliche Ziffer 3 der vom Volk am 17. Mai 1992 angenommenen Vorlage über die Bau- und Zonenordnung nicht aufgehoben. Der Regierungsrat hat vielmehr erklärt, diese lasse sich so auslegen, dass sie mit den Vorgaben des übergeordneten Rechts von § 155 GemG in Einklang stehe. Dementsprechend hat er den Stadtrat von Zürich zu einer bestimmten Handhabung von Ziffer 3 des Beschlusses vom 17. Mai 1992 angehalten.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers greift die regierungsrätliche Anordnung nicht in die politischen Rechte der Stimmbürger ein. Wie erwähnt hebt sie Ziffer 3 des Beschlusses vom 17. Mai 1992 nicht auf. Zudem ergibt sich aus dem Stimmrecht kein Anspruch darauf, dass eine vom Volk erlassene Regelung von den rechtsanwendenden Behörden nur in einem ganz bestimmten Sinne verstanden und ausgelegt werde.
Selbst wenn im vorliegenden Fall die umstrittene Ziffer 3 aufgehoben worden wäre, stünde dagegen die Stimmrechtsbeschwerde als Rechtsmittel nicht zur Verfügung. Die staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG ist nur zulässig, soweit die Rechtmässigkeit des Abstimmungsverfahrens oder die Ermittlung des Abstimmungsergebnisses in Frage steht, jedoch nicht, wenn - wie hier - lediglich die mit den politischen Rechten nicht im Zusammenhang stehende Zulässigkeit eines Gemeindebeschlusses streitig ist (BGE 117 Ia 66 E. 1d/cc S. 68; BGE 111 Ia 134 E. 3 S. 137; Urteil des Bundesgerichts vom 12. Oktober 1988 in ZBl 90/1989 275 E. 2a). Soweit sich aus dem vom Beschwerdeführer genannten Entscheid des Bundesgerichts vom 14. Dezember 1988 (nicht veröffentlichte E. 1b von BGE 114 Ia 413 ff.) auf die gegenteilige Auffassung schliessen lässt, kann daran nicht festgehalten werden.
Auf die geltend gemachte Verletzung der politischen Rechte ist somit nicht einzutreten.
b) Die ebenfalls gerügten Verletzungen von Art. 4 BV und der Gemeindeautonomie erhebt der Beschwerdeführer bloss hilfsweise. Es kommt ihnen daher neben der geltend gemachten Stimmrechtsverletzung keine selbständige Bedeutung zu, und es sind diese Rügen daher ebensowenig zulässig wie die behauptete Verletzung der politischen Rechte.
c) Aus diesen Gründen ist auf die Beschwerde von S. nicht einzutreten.
3. Der Stadtrat von Zürich, das städtische Exekutivorgan, erhebt namens der Stadt Zürich eine staatsrechtliche Beschwerde. Er wirft dem Regierungsrat vor, in krasser Überschreitung seiner Aufsichtsbefugnisse und in willkürlicher Auslegung und Anwendung von § 155 GemG die Gemeindeautonomie verletzt zu haben.
W. und der Regierungsrat sind der Auffassung, dass auf die Beschwerde der Stadt Zürich nur eingetreten werden könne, wenn ein Beschluss des Gemeinderats von Zürich, dem städtischen Legislativorgan, im Sinne von § 155 Abs. 2 GemG nachgereicht werde.
Die Tragweite von § 155 GemG ist umstritten und bildet gerade Gegenstand des angefochtenen Entscheids des Regierungsrats. Die Stadt Zürich wehrt sich mit der vorliegenden Beschwerde dagegen, dass der Regierungsrat die Befugnis des Stadtrats, namens der Stadt Rechtsmittelentscheide anzufechten, einschränkend auslege. Um den Rechtsschutz nicht zu verkürzen, ist bei dieser Sachlage auf die Beschwerde einzutreten, ohne dass das umstrittene Erfordernis, das Hauptgegenstand des Rechtsmittels bildet, erfüllt sein müsste (vgl. BGE 116 Ia 359 E. 3b S. 364; BGE 114 Ia 263 E. 1b S. 264 f.). Es bedarf somit im vorliegenden Fall keines Beschlusses des Gemeinderats der Stadt Zürich.
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde der Stadt Zürich einzutreten.
4. Nach Art. 48 der Verfassung des Kantons Zürich vom 18. April 1869 (KV/ZH, SR 131.211) ordnen die Zürcher Gemeinden innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze ihre Angelegenheiten selbständig. Die Organisation der Gemeinde und die Aufgaben der einzelnen Organe werden im Rahmen der kantonalen Vorgaben in einer Gemeindeordnung geregelt (vgl. für die Städte Zürich und Winterthur § 88 Abs. 2 GemG).
Die Führung von Prozessen zur Wahrung der Interessen der Gemeinde fällt gemäss § 64 Ziff. 2 in Verbindung mit § 110 GemG grundsätzlich in den Aufgabenbereich des kommunalen Exekutivorgans. In der Gemeindeordnung können jedoch besondere, vom allgemeinen Grundsatz abweichende Regelungen getroffen werden (HANS RUDOLF THALMANN, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. Aufl. 1991, § 61 N. 4.6.6.1 ff.). Die Zürcher Gemeinden verfügen somit bezüglich der Prozessführung über eine erhebliche Entscheidungsfreiheit und damit über Autonomie. Diese wird durch § 155 GemG für die Anfechtung von Rechtsmittelentscheiden über Gemeindebeschlüsse zwar eingeschränkt, aber - wie auch der Regierungsrat einräumt - nicht völlig aufgehoben.
Die Beschwerdeführerin kann somit unter Berufung auf ihre Gemeindeautonomie geltend machen, der Regierungsrat habe im angefochtenen Aufsichtsentscheid seine Prüfungsbefugnis überschritten und das massgebliche kantonale Recht willkürlich ausgelegt und angewendet (vgl. BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204).
5. Die Stadt Zürich wirft dem Regierungsrat zunächst vor, er habe die umstrittene aufsichtsrechtliche Massnahme erlassen, ohne dass die Voraussetzungen dafür erfüllt gewesen seien. Ferner habe er die ihm dabei zustehenden Befugnisse unter anderem dadurch überschritten, dass er die Anforderungen an die Rekurserhebung durch die Gemeinde gegenüber der bisherigen Praxis verschärft habe.
a) Die Frage, welche Tragweite Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung zukomme, wurde erst aktuell, als die Baurekurskommission in mehreren Entscheiden einzelne Teile dieses Planungswerks aufgehoben und die Stadt Zürich dagegen beim Regierungsrat Rekurs eingelegt hatte. Es trifft zwar zu, dass der Regierungsrat im Rahmen dieser Rechtsmittelverfahren ohnehin hätte prüfen müssen, ob die Rekurserhebung durch die Stadt Zürich vom zuständigen Organ beschlossen worden sei, und dass er somit in diesem Zusammenhang zur fraglichen Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung hätte Stellung nehmen müssen. Der Regierungsrat durfte jedoch die beiden Aufsichtsbeschwerden von W. und B. zum Anlass nehmen, um der Stadt Zürich zur umstrittenen Zuständigkeitsfrage in allgemeiner Form aufsichtsrechtliche Weisungen zu erteilen (vgl. zum Oberaufsichtsrecht des Regierungsrats über die Gemeinden § 149 GemG und dazu THALMANN, a.a.O., § 149 N. 1). Dieses Vorgehen erschien vor allem deshalb gerechtfertigt, weil die Stadt Zürich beim Regierungsrat zahlreiche Rekurse erhoben hatte und über die Zuständigkeit zur Rekurserhebung Meinungsverschiedenheiten entstanden waren. Der angefochtene Aufsichtsentscheid diente damit der Beseitigung einer bedeutenden Rechtsunsicherheit im Zusammenhang mit der Weiterbehandlung der Bau- und Zonenordnung. Er stützte sich daher auf ein erhebliches öffentliches Interesse und griff keineswegs grundlos in die Autonomie der Stadt Zürich ein.
b) Der Stadtrat von Zürich hält das aufsichtsrechtliche Eingreifen auch deshalb für unzulässig, weil der Regierungsrat bisher mit Bezug auf die umstrittene Zuständigkeitsfrage eine weniger strenge Praxis verfolgt habe. Diese sei auch vom Bundesgericht für das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren gebilligt worden.
Es ist erwiesen, dass die Zuständigkeitsregelung von § 155 GemG bisher weder vom Regierungsrat noch vom Bundesgericht im Rahmen des staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens völlig konsequent gehandhabt wurde. Teilweise hängt dies damit zusammen, dass die Bestimmung mit der Revision des Gemeindegesetzes gegenüber früher eine etwas veränderte Tragweite erhalten hatte, über die sich die rechtsanwendenden Organe nicht immer ganz im klaren waren. Die Kontroverse über die Bau- und Zonenordnung in der Stadt Zürich hat - insbesondere seit den veränderten politischen Mehrheiten im Stadt- und Gemeinderat - die praktische Bedeutung von § 155 GemG erstmals in voller Schärfe hervortreten lassen. In dieser Situation war es dem Regierungsrat entgegen der Meinung des Stadtrats von Zürich nicht verwehrt, für eine gesetzestreue und konsequentere Anwendung von § 155 GemG als bisher zu sorgen. Dies gehörte vielmehr gerade zu seinen Aufgaben als Oberaufsichtsbehörde über die Gemeinden.
6. Die im angefochtenen Aufsichtsentscheid vertretene Auslegung und Anwendung von § 155 GemG kritisiert die Stadt Zürich als krass willkürlich. So sei es unhaltbar, diese Norm auch bei Erlassen und insbesondere bei Bau- und Zonenordnungen für anwendbar zu erklären. Ausserdem gehe die erteilte aufsichtsrechtliche Anweisung weit über das von § 155 GemG Gebotene hinaus.
a) Gemäss § 155 Abs. 1 und 2 GemG bedarf in Gemeinden mit einem sog. Grossen Gemeinderat die Anfechtung eines Rechtsmittelentscheids, mit dem ein Gemeindebeschluss aufgehoben wird, eines Beschlusses eben dieses Grossen Gemeinderats (in der Stadt Zürich lediglich Gemeinderat genannt). § 155 Abs. 4 GemG erklärt es ausdrücklich als zulässig, dass das Exekutivorgan der Gemeinde ein Rechtsmittel vorsorglich zwecks Wahrung der Frist erhebt und den Beschluss des Grossen Gemeinderats erst nachträglich beibringt.
Der Wortlaut von § 155 GemG enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass die in dieser Bestimmung aufgestellte Zuständigkeitsordnung nicht für alle Arten von Rechtsmittelentscheiden gelten solle (vgl. auch THALMANN, a.a.O., § 155 N. 4.1). Eine Differenzierung nach der Rechtsnatur des in Frage stehenden Gemeindebeschlusses oder nach dem Umfang der erfolgten Aufhebung wäre auch sachlich kaum zu rechtfertigen. Jedenfalls erscheint es gerade bei Bau- und Zonenordnungen angebracht, die Befugnis, Rechtsmittel zu ergreifen, dem kommunalen Legislativorgan zuzuweisen, da das Ermessen bei Planungsakten gross und dieser Entscheid für eine Gemeinde unter Umständen mit erheblichen Konsequenzen verbunden ist. Wie der Regierungsrat mit Recht erklärt, lassen sich dabei auftretende verfahrensmässige Probleme ohne weiteres lösen. § 155 Abs. 4 GemG erlaubt es dem kommunalen Parlament, bei einer Vielzahl von Rechtsmittelentscheiden die Beschlussfassung über deren Anfechtung verfahrensökonomisch und koordiniert vorzunehmen.
Die Auffassung des Regierungsrats, die Zuständigkeit zur Anfechtung von Rechtsmittelentscheiden über Bau- und Zonenordnungen richte sich nach § 155 GemG, kann deshalb keineswegs als willkürlich bezeichnet werden.
b) Der Regierungsrat verlangt im angefochtenen Entscheid, dass in jedem Fall der Gemeinderat, also das Legislativorgan, über den Weiterzug eines Rechtsmittelentscheids befinden müsse. Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung müsse in diesem Sinne rechtskonform ausgelegt werden.
Wie der Stadtrat von Zürich im einzelnen darlegt, entspricht diese Deutung nicht dem Willen der Organe, welche die Vorlage über die Bau- und Zonenordnung ausgearbeitet haben. Danach sollte der Entscheid über die Anfechtung von Rechtsmittelentscheiden grundsätzlich als an den Stadtrat delegiert gelten; einzig für den Verzicht auf den Weiterzug sollte die Zustimmung des Gemeinderats erforderlich sein.
Nach Ansicht des Regierungsrats ist eine solche Delegation mit § 155 GemG nicht vereinbar. Aus dem Wortlaut von § 155 GemG, der gegenüber dem früheren - vor dem 1. Januar 1985 - geltenden Recht weiter und klarer gefasst worden ist, gehe eindeutig hervor, dass stets das kommunale Legislativorgan entscheiden müsse, ob ein Rechtsmittelentscheid angefochten oder hingenommen werden solle. Weder generell noch im Einzelfall könne die Entscheidkompetenz des Legislativorgans an das Exekutivorgan delegiert werden.
Diese Auslegung von § 155 GemG ist nicht willkürlich und wird auch in der Literatur vertreten (vgl. THALMANN, a.a.O., § 155 N. 5.1). Sie trägt dem Gedanken Rechnung, dass dasselbe Organ, welches den durch eine Rechtsmittelinstanz ganz oder teilweise aufgehobenen Akt erlassen hat, auch darüber befinden soll, ob die Aufhebung hingenommen werden könne oder ob dagegen ein Rechtsmittel einzulegen sei.
Gegen die Interpretation des Stadtrats von Zürich spricht ebenfalls, dass er danach zur Erhebung von Rechtsmitteln nicht bloss ermächtigt, sondern - von gewissen Ausnahmen abgesehen - sogar verpflichtet wäre. Solche Weisungen verunmöglichen es den staatlichen Organen, erst nach Kenntnisnahme des Rechtsmittelentscheids über die Prozessführung zu entscheiden. Sie sind daher als unzulässig zu betrachten (ALFRED KUTTLER, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Giurisdizione costituzionale e Giurisdizione amministrativa, 1992, S. 58 f.; THALMANN, a.a.O., § 155 N. 5.2).
Der Regierungsrat handelte somit nicht willkürlich, wenn er den Stadtrat von Zürich anwies, sämtliche seines Erachtens anzufechtenden Rechtsmittelentscheide über die Bau- und Zonenordnung dem Gemeinderat zum Entscheid vorzulegen, ob dagegen ein Rechtsmittel ergriffen werden solle. Ob es zweckmässig war, Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung in diesem Sinne rechtskonform auszulegen, oder ob diese Bestimmung nicht besser aufgehoben worden wäre, kann dahingestellt bleiben. Die Stadt Zürich wird durch das gewählte Vorgehen in ihrer Autonomie nicht stärker eingeschränkt als bei einer Aufhebung.
c) Beizufügen ist schliesslich, dass den obigen Erwägungen inskünftig auch im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren Rechnung zu tragen ist. Das Bundesgericht wird an seiner früheren, noch unter dem alten Recht entwickelten Praxis nicht mehr festhalten können, nach der es zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde eines Beschlusses des kommunalen Legislativorgans nicht bedurfte (vgl. BGE 100 Ia 89 E. 1c S. 91 f.). Vielmehr lässt der neue, weiter gefasste Wortlaut von § 155 Abs. 1-3 GemG keinen Zweifel mehr offen, dass auch der Entscheid über die Einreichung einer staatsrechtlichen Beschwerde in den Zürcher Gemeinden dem Legislativorgan zu unterbreiten ist (THALMANN, a.a.O., § 155 N. 4.1). | de | Art. 85 lett. a OG; ricorso per violazione dei diritti politici contro l'interpretazione di una regolamentazione adottata dal popolo. Il diritto di voto non permette di esigere che una regolamentazione adottata dal popolo sia interpretata dall'autorità di applicazione unicamente in un determinato senso (consid. 2a).
Art. 48 della costituzione zurighese; autonomia comunale.
I comuni zurighesi hanno autonomia per agire in giudizio (consid. 4).
Diritto di vigilanza sui comuni nel canton Zurigo.
Il Consiglio di Stato può usare il suo diritto di vigilanza per ordinare ai comuni di applicare una norma legale in modo più severo che in passato (consid. 5).
§ 155 della legge zurighese sui comuni; competenza all'interno dei comuni zurighesi per decidere d'interporre ricorsi.
L'interpretazione del § 155 della legge zurighese sui comuni, secondo cui la decisione circa l'impugnazione di decisioni rese su ricorso spetta sempre all'organo legislativo comunale e una delega di questa competenza all'organo esecutivo è esclusa, non appare arbitraria (consid. 6). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-155%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 164
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt führt gegen die deutsche Staatsangehörige Damara Bertges eine Strafuntersuchung wegen Verdachts des gewerbsmässigen Betrugs. Frau Bertges wird zur Last gelegt, sie habe als Präsidentin des European Kings Club (EKC), eines Vereins mit Sitz in Basel, und als zeichnungsberechtigtes Organ von diversen, dem EKC angegliederten Kapitalgesellschaften ein betrügerisches Anlagesystem betrieben. Damara Bertges befindet sich seit dem 7. Februar 1995 in Basel in Untersuchungshaft. Ihr Ehemann Harald Bertges (Vizepräsident des EKC) und zwei weitere Personen sind Mitangeschuldigte in dem im Kanton Basel-Stadt hängigen Strafverfahren. Diese drei Personen befinden sich in Frankfurt am Main (Deutschland) in Untersuchungshaft. Die Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main führt gegen Damara und Harald Bertges sowie gegen weitere Personen ein Strafverfahren wegen Kapitalanlage-Betrugs, soweit er im Raume Deutschland über den EKC begangen worden sein soll.
Damara Bertges wird im baselstädtischen Strafverfahren durch Rechtsanwalt W., im deutschen Strafverfahren durch die deutsche Rechtsanwältin S. vertreten. Deren Ehemann ist Verteidiger von Harald Bertges im deutschen Strafverfahren. Rechtsanwältin S. ersuchte den zuständigen Staatsanwalt des Kantons Basel-Stadt wiederholt, ihr die Bewilligung für unbeaufsichtigte Besuche bei Frau Bertges zu erteilen. Der Staatsanwalt lehnte die Gesuche ab, weil Rechtsanwältin S. im Kanton Basel-Stadt nicht als Anwältin zugelassen sei und da wegen des Umstands, dass ihr Ehemann im deutschen Strafverfahren Harald Bertges verteidige, die Gefahr des Austausches von Informationen über die Strafuntersuchungen zwischen den angeschuldigten Eheleuten Bertges bestehe. Am 30. März 1995 verfügte der Staatsanwalt, Rechtsanwältin S. werde der unbeaufsichtigte Verkehr mit der Angeschuldigten Damara Bertges nicht bewilligt. Eine gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wies der Erste Staatsanwalt des Kantons Basel-Stadt mit Entscheid vom 22. Mai 1995 ab.
Gegen diesen Entscheid und gegen die Verfügung vom 30. März 1995 reichte Damara Bertges staatsrechtliche Beschwerde ein. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin beruft sich in erster Linie auf Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK. Sie macht geltend, es bedeute eine Verletzung des aus dieser Vorschrift folgenden Anspruchs auf gehörige Verteidigung, wenn ihr nicht gestattet werde, mit Rechtsanwältin S., ihrer Verteidigerin im deutschen Strafverfahren, unbeaufsichtigte Gespräche zu führen.
a) Der Erste Staatsanwalt hielt im angefochtenen Entscheid fest, nach Ansicht des Haftrichters bestehe bei der Beschwerdeführerin eine akute Kollusionsgefahr. Rechtsanwältin S., welche die Beschwerdeführerin im deutschen Strafverfahren vertrete, sei im Kanton Basel-Stadt nicht als Anwältin zugelassen. Sie vermöge demzufolge mangels Unterstellung unter die kantonale Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte keine hinreichende Gewähr zu bieten, dass es bei unbeaufsichtigten Besuchen nicht zu Kollusionen kommen würde. Im weiteren führte der Erste Staatsanwalt aus, die Verteidigungsrechte der Beschwerdeführerin seien auch ohne unbeaufsichtigte Besuche der ausländischen Anwältin vollumfänglich gewahrt. Die Beschwerdeführerin sei im deutschen Verfahren durch ihre deutsche Verteidigerin, im baselstädtischen Verfahren durch Rechtsanwalt W. gehörig verbeiständet. Beiden Rechtsanwälten stehe die Möglichkeit offen, zur Erörterung hängiger Probleme, die sich im deutschen Verfahren stellen würden, miteinander Rücksprache zu nehmen. Dadurch sei unter dem Gesichtspunkt der EMRK hinreichend gewährleistet, dass die sich im deutschen Verfahren stellenden Verteidigungsfragen über Rechtsanwalt W. mit der Beschwerdeführerin besprochen werden könnten. Im übrigen stehe es Rechtsanwältin S. wie bisher offen, die Beschwerdeführerin "beaufsichtigt zu besuchen". Aus diesen Gründen bestätigte der Erste Staatsanwalt den Entscheid, mit dem der deutschen Anwältin die Bewilligung für unbeaufsichtigte Besuche bei der Beschwerdeführerin verweigert worden war.
b) Die Beschwerdeführerin wendet ein, sowohl die Schweiz als auch Deutschland hätten die EMRK unterzeichnet. Die Schweiz sei daher völkerrechtlich verpflichtet, ihr zu gestatten, mit ihrer Verteidigerin im deutschen Strafverfahren frei verkehren zu können. Die Berufung des Staatsanwalts auf die Vorschriften über die Zulassung als Anwalt im Kanton Basel-Stadt sei unzulässig. Die Bestimmungen der EMRK hätten gegenüber den kantonalen Vorschriften über die Zulassung der Anwälte den Vorrang. Aufgrund von Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK habe sie - die Beschwerdeführerin - im schweizerischen wie im deutschen Strafverfahren einen Anspruch auf gehörige Verteidigung. Dieser Anspruch setze voraus, dass sie sich mit ihren Verteidigern unbeaufsichtigt besprechen könne. Sie habe im deutschen Strafverfahren Rechtsanwältin S. zu ihrer Verteidigerin bestimmt, und diese Anwältin sei im deutschen Verfahren von den zuständigen Instanzen ohne weiteres zugelassen worden. Die baselstädtischen Behörden hätten ihr somit für das deutsche Verfahren den freien Verkehr mit ihrer deutschen Anwältin zu gestatten. Im weiteren bringt die Beschwerdeführerin vor, nicht stichhaltig sei das Argument, es bestehe Kollusionsgefahr wegen des Umstands, dass im deutschen Verfahren ihr Ehemann durch Rechtsanwalt S., den Ehemann ihrer deutschen Anwältin, verteidigt werde. Gegen diese Konstellation sei im deutschen Strafverfahren kein Einwand erhoben worden. Die Möglichkeit von Absprachen zwischen Verteidigern bestehe immer und sei sogar manchmal wünschenswert. Wenn im Entscheid des Basler Haftrichters von Kollusionsgefahr die Rede sei, und zwar "ohne Konkretisierung irgendwelcher Art", so beziehe sich das höchstens auf die Beschuldigten und nicht auf deren Anwälte. Rechtsanwältin S. verwahre sich ausdrücklich dagegen, dass sie mangels Unterstellung unter die baselstädtische Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte keine hinreichende Gewähr für ein korrektes Verhalten bei unbeaufsichtigten Gesprächen mit ihrer Mandantin biete. Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, die vom Ersten Staatsanwalt vorgeschlagene Lösung, Rechtsanwalt W. könne mit ihr die sich im deutschen Strafverfahren stellenden Verteidigungsfragen besprechen, genüge den Anforderungen der EMRK nicht.
c) Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK räumt dem Angeschuldigten das Recht auf den Beistand eines Verteidigers ein. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat in einem die Schweiz betreffenden Urteil vom 28. November 1991 erklärt, das Recht auf freien (nicht akustisch überwachten) Kontakt zwischen dem Verteidiger und dem verhafteten Angeschuldigten sei zwar in der EMRK nicht ausdrücklich erwähnt. Es gehöre jedoch in einem demokratischen Staat zu den elementaren Voraussetzungen eines fairen Prozesses und sei aus Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK abzuleiten, denn das in dieser Vorschrift gewährleistete Recht auf einen Verteidiger würde wesentlich an Gehalt verlieren, wenn kein freier Kontakt und damit keine vertraulichen Absprachen möglich wären (Urteil des EGMR vom 28. November 1991 i.S. S., Serie A, Band 220, Ziff. 48 = VPB 1991 Nr. 51 = EuGRZ 1992, S. 298 f. = RUDH 1991, S. 571). Der Gerichtshof stützte sich bei der Auslegung des Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK unter anderem auf Art. 93 der Mindestgrundsätze für die Behandlung der Gefangenen gemäss der Resolution (73) 5 des Ministerkomitees des Europarates vom 19. Januar 1973. Danach dürfen die Unterredungen zwischen dem Untersuchungsgefangenen und seinem Verteidiger zwar optisch, nicht aber akustisch überwacht werden ("Les entrevues entre le prévenu et son avocat peuvent être à la portée de la vue, mais ne peuvent pas être à la portée d'ouïe directe ou indirecte d'un fonctionnaire de la police ou de l'établissement"). Der Anspruch des inhaftierten Angeschuldigten auf freien Verkehr mit seinem Verteidiger ergibt sich nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe übrigens auch aus Art. 6 Ziff. 3 lit. b EMRK. Nach dieser Bestimmung muss der Angeschuldigte über ausreichende Zeit und Gelegenheit verfügen, um seine Verteidigung vorzubereiten, und das setzt voraus, dass er mit seinem Anwalt frei verkehren kann (Berichte der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 12. Juli 1984 i.S. Can, Serie A, Band 96, S. 17, Ziff. 52 = EuGRZ 1986, S. 278, und vom 12. Juli 1990 i.S. S., Serie A, Band 220, S. 23, Ziff. 80 = EuGRZ 1992, S. 325).
Das Recht auf freien Kontakt zwischen dem verhafteten Angeschuldigten und seinem Verteidiger gilt indessen nicht absolut. Ausnahmsweise kann es unter ausserordentlichen Umständen zeitweise eingeschränkt werden (ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 180; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, N. 132 zu Art. 6 EMRK). Die Europäische Kommission für Menschenrechte hielt es zum Beispiel in dem die Schweiz betreffenden Fall Kröcher und Möller (unter dem Gesichtspunkt von Art. 6 Ziff. 3 lit. b EMRK) für zulässig, dass der Verkehr mit dem Verteidiger während vier Wochen stark eingeschränkt wurde. Den Angeschuldigten waren Tötungsdelikte im Zusammenhang mit terroristischen Anschlägen zur Last gelegt worden, weshalb sie als ausserordentlich gefährlich eingeschätzt werden konnten (DR 26, S. 37 f.). Der EGMR erachtete hingegen im oben erwähnten Urteil vom 28. November 1991 in der Sache S. die beanstandete Einschränkung als mit Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK unvereinbar. In jenem Fall hatten die Schweizer Behörden den Verkehr eines als besonders gefährlich eingeschätzten Angeschuldigten mit seinem Verteidiger während mehr als sieben Monaten optisch und akustisch überwacht. Die Massnahme war einerseits mit der besonderen Gefährlichkeit des Angeschuldigten und der Schwere der ihm vorgeworfenen Straftaten (zahlreiche terroristische Sprengstoff- und Brandanschläge) begründet worden, anderseits damit, dass Indizien vorgelegen hätten, wonach der betroffene Anwalt seine Verteidigungsstrategie mit den Rechtsvertretern der Mitangeschuldigten zu koordinieren versucht habe. Der Europäische Gerichtshof gelangte im Gegensatz zum Bundesgericht (BGE 111 Ia 341 E. 3f-g S. 350 ff.) zur Ansicht, im konkreten Fall rechtfertige weder die Schwere der dem Angeschuldigten zur Last gelegten Straftaten noch die Möglichkeit einer Absprache der Verteidigungsstrategie unter den Anwälten die angeordnete Beschränkung der Verteidigungsrechte. Die Koordination der Verteidigungsstrategie sei nichts Aussergewöhnliches, sodann seien weder das standesgemässe Verhalten des betroffenen Anwalts noch die Rechtmässigkeit seines Verhaltens im konkreten Fall in Zweifel gezogen worden, und im übrigen habe die Überwachung der anwaltlichen Gespräche mehr als sieben Monate gedauert (Urteil vom 28. November 1991 i.S. S., Serie A, Band 220, Ziff. 49 = EuGRZ 1992, S. 299).
Im hier zu beurteilenden Fall ist der Erste Staatsanwalt der Meinung, die Einschränkung des Rechts der Beschwerdeführerin auf unbeaufsichtigten Verkehr mit ihrer deutschen Anwältin sei vor allem deshalb zulässig, weil Rechtsanwältin S. im Kanton Basel-Stadt nicht als Anwältin zugelassen sei, demzufolge nicht der Aufsicht über die Advokaten gemäss § 13 des baselstädtischen Advokaturgesetzes unterstehe und daher keine hinreichende Gewähr dafür biete, dass es bei unbeaufsichtigten Besuchen nicht zu Kollusionen kommen würde. Er führt in seiner Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde aus, das Bundesgericht habe in einem Urteil vom 22. August 1994 (BGE 120 Ia 247 ff.) erklärt, dass die Nichtzulassung eines ausländischen Verteidigers in einem schweizerischen Verfahren keine Verletzung von Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK darstelle. Die Berufung auf dieses Urteil ist jedoch unbehelflich, denn es geht im vorliegenden Fall nicht um die Zulassung einer ausländischen Anwältin in einem schweizerischen Verfahren. Rechtsanwältin S. verteidigt die Beschwerdeführerin nicht im baselstädtischen, sondern im deutschen Strafverfahren. Sie wurde von den deutschen Behörden als Verteidigerin der Beschwerdeführerin zugelassen und ersuchte die Basler Behörde um die Bewilligung für unbeaufsichtigte Besuche bei ihrer in Basel inhaftierten Mandantin im Interesse der Verteidigung im deutschen Strafverfahren. Da Deutschland die EMRK ebenfalls unterzeichnet hat, ist die Beschwerdeführerin aufgrund von Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK auch im deutschen Strafverfahren berechtigt, mit ihrer Verteidigerin frei verkehren zu können. Wie dargelegt, darf dieses Recht nach der Praxis der Strassburger Organe nur eingeschränkt werden, wenn die Massnahme durch ausserordentliche Umstände gerechtfertigt ist. Ein solcher Umstand kann im vorliegenden Fall nicht darin erblickt werden, dass Rechtsanwältin S. im Kanton Basel-Stadt nicht als Anwältin zugelassen ist. Würde dieser Umstand genügen, so könnte praktisch kein ausländischer Verteidiger in einem ausländischen Strafverfahren mit seinem in der Schweiz inhaftierten Mandanten frei verkehren. Das kann nicht der Sinn der kantonalen Bestimmungen über die Zulassung der Anwälte sein und wäre mit Art. 6 Ziff. 3 lit. b und c EMRK nicht vereinbar. Das Bundesgericht führte in einem unveröffentlichten Urteil vom 16. März 1995 i.S. B. (E. 3b/bb) aus, aufgrund dieser Vorschriften sei der Angeschuldigte mit Rücksicht auf die Vorbereitung seiner Verteidigung grundsätzlich berechtigt, mit seinem Anwalt Kontakt zu haben, und zwar sobald das Untersuchungsverfahren angehoben sei. Dieses Recht müsse dem Angeschuldigten gewährt werden, unabhängig davon, an welchem Ort er wohne oder inhaftiert sei, mithin auch dann, wenn er sich im Hinblick auf den Entscheid über seine Auslieferung in einem anderen Staat in Haft befinde. In dem vom Bundesgericht im erwähnten Urteil behandelten Fall hatte sich ein Genfer Anwalt im Namen seines Mandanten, der sich in einem Genfer Gefängnis in Auslieferungshaft zugunsten der Republik Bulgarien befand, darüber beklagt, dass seinem Mandanten nicht gestattet worden war, im Gefängnis einen bulgarischen Anwalt zu empfangen, um sich mit diesem zwecks Vorbereitung der Verteidigung im ausländischen Strafverfahren zu besprechen. Das Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) hatte dem bulgarischen Anwalt die Besuchsbewilligung deshalb verweigert, weil in früheren Fällen ausländische Verteidiger anlässlich von Besuchen bei ihren in Auslieferungshaft befindlichen Mandanten wiederholt ihre Vertrauensstellung missbraucht hätten. Das Bundesgericht vertrat die Ansicht, mit dieser Begründung lasse sich der ablehnende Entscheid des BAP nicht rechtfertigen, hob diesen auf und wies die Sache zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das BAP zurück. Es hielt fest, das BAP kenne den bulgarischen Anwalt nicht und könne ohne entsprechende Nachfrage beim ersuchenden Staat nicht beurteilen, ob im betreffenden Fall bei objektiver Betrachtung eine konkrete Gefahr bestehe, dass der ausländische Anwalt seine Vertrauensstellung missbrauchen und zu Kollusionen beitragen könnte. Da das BAP keine Gründe für das Bestehen einer solchen Gefahr angeführt habe, sei sein Entscheid aufzuheben und über die Frage der Besuchsbewilligung, nötigenfalls nach Rücksprache mit den zuständigen Behörden des ersuchenden Staates, erneut zu befinden. Aus diesem Urteil des Bundesgerichts lässt sich schliessen, dass einem ausländischen Verteidiger in einem ausländischen Strafverfahren der freie Verkehr mit seinem in der Schweiz inhaftierten Mandanten nur verweigert werden darf, wenn beim betreffenden Verteidiger eine konkrete Gefahr besteht, dass er seine Vertrauensstellung als Anwalt missbrauchen und zu Kollusionen beitragen könnte. Im hier zu beurteilenden Fall wird im Entscheid des Ersten Staatsanwalts nicht dargetan, dass bei Rechtsanwältin S. eine solche Gefahr gegeben sei. Das Argument, es bestehe nach Ansicht des Haftrichters bei der Beschwerdeführerin eine akute Kollusionsgefahr, vermag die beanstandete Massnahme nicht zu rechtfertigen. Nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe genügt der Umstand, dass beim verhafteten Angeschuldigten Verdunkelungsgefahr besteht, nicht, um die Kontakte des Angeschuldigten mit seinem Verteidiger vorübergehend nur unter Aufsicht zuzulassen. Es müssen zur Rechtfertigung einer solchen Massnahme Anhaltspunkte dafür gegeben sein, dass gerade diese Kontakte vom Verteidiger missbraucht werden könnten (FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., N. 132 zu Art. 6 EMRK; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 12. Juli 1984 i.S. Can, Serie A, Band 96, S. 19, Ziff. 59 = EuGRZ 1986, S. 279). Im angefochtenen Entscheid werden keine Tatsachen genannt, aus denen sich Anhaltspunkte für die Annahme ergäben, dass die deutsche Anwältin bei freien Kontakten mit der Beschwerdeführerin ihre Vertrauensstellung missbrauchen könnte. Allein aus dem Umstand, dass ihr Ehemann im deutschen Strafverfahren den Ehemann der Beschwerdeführerin verteidigt, kann kein Anhaltspunkt für einen solchen Missbrauch erblickt werden. Dass bei mehreren Angeschuldigten mehrere Anwälte ihre Verteidigung aufeinander abstimmen können, ist nicht aussergewöhnlich und nicht unzulässig. Die von der Basler Behörde verfügte Einschränkung des freien Kontakts zwischen der Beschwerdeführerin und ihrer deutschen Anwältin hätte wohl dann nicht beanstandet werden können, wenn sie damit begründet worden wäre, dass die Massnahme im deutschen Strafverfahren nach Ansicht der zuständigen deutschen Behörde notwendig sei. Im Lichte des bundesgerichtlichen Urteils vom 16. März 1995 und der zitierten Rechtsprechung der Strassburger Organe reichen im vorliegenden Fall die von der kantonalen Behörde angeführten Gründe nicht aus, um Rechtsanwältin S. im deutschen Strafverfahren die Bewilligung für unbeaufsichtigte Besuche bei der in der Schweiz inhaftierten Beschwerdeführerin zu verweigern. Der angefochtene Entscheid des Ersten Staatsanwalts ist daher mit Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK nicht vereinbar. Da er schon aus diesem Grunde aufzuheben ist, erübrigt sich die Behandlung der Rüge, es liege auch eine Verletzung von Art. 4 BV vor. Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde gutzuheissen, soweit auf sie eingetreten werden kann, und der Entscheid des Ersten Staatsanwalts vom 22. Mai 1995 ist aufzuheben. | de | Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK; Einschränkung des Rechts des Angeschuldigten auf freien Verkehr mit dem Verteidiger. Einem ausländischen Verteidiger darf in einem ausländischen Strafverfahren die Bewilligung für unbeaufsichtigte Besuche bei seinem in der Schweiz inhaftierten Mandanten nur verweigert werden, wenn eine konkrete Gefahr besteht, dass er seine Vertrauensstellung missbrauchen könnte. | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-164%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 164
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt führt gegen die deutsche Staatsangehörige Damara Bertges eine Strafuntersuchung wegen Verdachts des gewerbsmässigen Betrugs. Frau Bertges wird zur Last gelegt, sie habe als Präsidentin des European Kings Club (EKC), eines Vereins mit Sitz in Basel, und als zeichnungsberechtigtes Organ von diversen, dem EKC angegliederten Kapitalgesellschaften ein betrügerisches Anlagesystem betrieben. Damara Bertges befindet sich seit dem 7. Februar 1995 in Basel in Untersuchungshaft. Ihr Ehemann Harald Bertges (Vizepräsident des EKC) und zwei weitere Personen sind Mitangeschuldigte in dem im Kanton Basel-Stadt hängigen Strafverfahren. Diese drei Personen befinden sich in Frankfurt am Main (Deutschland) in Untersuchungshaft. Die Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main führt gegen Damara und Harald Bertges sowie gegen weitere Personen ein Strafverfahren wegen Kapitalanlage-Betrugs, soweit er im Raume Deutschland über den EKC begangen worden sein soll.
Damara Bertges wird im baselstädtischen Strafverfahren durch Rechtsanwalt W., im deutschen Strafverfahren durch die deutsche Rechtsanwältin S. vertreten. Deren Ehemann ist Verteidiger von Harald Bertges im deutschen Strafverfahren. Rechtsanwältin S. ersuchte den zuständigen Staatsanwalt des Kantons Basel-Stadt wiederholt, ihr die Bewilligung für unbeaufsichtigte Besuche bei Frau Bertges zu erteilen. Der Staatsanwalt lehnte die Gesuche ab, weil Rechtsanwältin S. im Kanton Basel-Stadt nicht als Anwältin zugelassen sei und da wegen des Umstands, dass ihr Ehemann im deutschen Strafverfahren Harald Bertges verteidige, die Gefahr des Austausches von Informationen über die Strafuntersuchungen zwischen den angeschuldigten Eheleuten Bertges bestehe. Am 30. März 1995 verfügte der Staatsanwalt, Rechtsanwältin S. werde der unbeaufsichtigte Verkehr mit der Angeschuldigten Damara Bertges nicht bewilligt. Eine gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wies der Erste Staatsanwalt des Kantons Basel-Stadt mit Entscheid vom 22. Mai 1995 ab.
Gegen diesen Entscheid und gegen die Verfügung vom 30. März 1995 reichte Damara Bertges staatsrechtliche Beschwerde ein. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin beruft sich in erster Linie auf Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK. Sie macht geltend, es bedeute eine Verletzung des aus dieser Vorschrift folgenden Anspruchs auf gehörige Verteidigung, wenn ihr nicht gestattet werde, mit Rechtsanwältin S., ihrer Verteidigerin im deutschen Strafverfahren, unbeaufsichtigte Gespräche zu führen.
a) Der Erste Staatsanwalt hielt im angefochtenen Entscheid fest, nach Ansicht des Haftrichters bestehe bei der Beschwerdeführerin eine akute Kollusionsgefahr. Rechtsanwältin S., welche die Beschwerdeführerin im deutschen Strafverfahren vertrete, sei im Kanton Basel-Stadt nicht als Anwältin zugelassen. Sie vermöge demzufolge mangels Unterstellung unter die kantonale Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte keine hinreichende Gewähr zu bieten, dass es bei unbeaufsichtigten Besuchen nicht zu Kollusionen kommen würde. Im weiteren führte der Erste Staatsanwalt aus, die Verteidigungsrechte der Beschwerdeführerin seien auch ohne unbeaufsichtigte Besuche der ausländischen Anwältin vollumfänglich gewahrt. Die Beschwerdeführerin sei im deutschen Verfahren durch ihre deutsche Verteidigerin, im baselstädtischen Verfahren durch Rechtsanwalt W. gehörig verbeiständet. Beiden Rechtsanwälten stehe die Möglichkeit offen, zur Erörterung hängiger Probleme, die sich im deutschen Verfahren stellen würden, miteinander Rücksprache zu nehmen. Dadurch sei unter dem Gesichtspunkt der EMRK hinreichend gewährleistet, dass die sich im deutschen Verfahren stellenden Verteidigungsfragen über Rechtsanwalt W. mit der Beschwerdeführerin besprochen werden könnten. Im übrigen stehe es Rechtsanwältin S. wie bisher offen, die Beschwerdeführerin "beaufsichtigt zu besuchen". Aus diesen Gründen bestätigte der Erste Staatsanwalt den Entscheid, mit dem der deutschen Anwältin die Bewilligung für unbeaufsichtigte Besuche bei der Beschwerdeführerin verweigert worden war.
b) Die Beschwerdeführerin wendet ein, sowohl die Schweiz als auch Deutschland hätten die EMRK unterzeichnet. Die Schweiz sei daher völkerrechtlich verpflichtet, ihr zu gestatten, mit ihrer Verteidigerin im deutschen Strafverfahren frei verkehren zu können. Die Berufung des Staatsanwalts auf die Vorschriften über die Zulassung als Anwalt im Kanton Basel-Stadt sei unzulässig. Die Bestimmungen der EMRK hätten gegenüber den kantonalen Vorschriften über die Zulassung der Anwälte den Vorrang. Aufgrund von Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK habe sie - die Beschwerdeführerin - im schweizerischen wie im deutschen Strafverfahren einen Anspruch auf gehörige Verteidigung. Dieser Anspruch setze voraus, dass sie sich mit ihren Verteidigern unbeaufsichtigt besprechen könne. Sie habe im deutschen Strafverfahren Rechtsanwältin S. zu ihrer Verteidigerin bestimmt, und diese Anwältin sei im deutschen Verfahren von den zuständigen Instanzen ohne weiteres zugelassen worden. Die baselstädtischen Behörden hätten ihr somit für das deutsche Verfahren den freien Verkehr mit ihrer deutschen Anwältin zu gestatten. Im weiteren bringt die Beschwerdeführerin vor, nicht stichhaltig sei das Argument, es bestehe Kollusionsgefahr wegen des Umstands, dass im deutschen Verfahren ihr Ehemann durch Rechtsanwalt S., den Ehemann ihrer deutschen Anwältin, verteidigt werde. Gegen diese Konstellation sei im deutschen Strafverfahren kein Einwand erhoben worden. Die Möglichkeit von Absprachen zwischen Verteidigern bestehe immer und sei sogar manchmal wünschenswert. Wenn im Entscheid des Basler Haftrichters von Kollusionsgefahr die Rede sei, und zwar "ohne Konkretisierung irgendwelcher Art", so beziehe sich das höchstens auf die Beschuldigten und nicht auf deren Anwälte. Rechtsanwältin S. verwahre sich ausdrücklich dagegen, dass sie mangels Unterstellung unter die baselstädtische Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte keine hinreichende Gewähr für ein korrektes Verhalten bei unbeaufsichtigten Gesprächen mit ihrer Mandantin biete. Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, die vom Ersten Staatsanwalt vorgeschlagene Lösung, Rechtsanwalt W. könne mit ihr die sich im deutschen Strafverfahren stellenden Verteidigungsfragen besprechen, genüge den Anforderungen der EMRK nicht.
c) Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK räumt dem Angeschuldigten das Recht auf den Beistand eines Verteidigers ein. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat in einem die Schweiz betreffenden Urteil vom 28. November 1991 erklärt, das Recht auf freien (nicht akustisch überwachten) Kontakt zwischen dem Verteidiger und dem verhafteten Angeschuldigten sei zwar in der EMRK nicht ausdrücklich erwähnt. Es gehöre jedoch in einem demokratischen Staat zu den elementaren Voraussetzungen eines fairen Prozesses und sei aus Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK abzuleiten, denn das in dieser Vorschrift gewährleistete Recht auf einen Verteidiger würde wesentlich an Gehalt verlieren, wenn kein freier Kontakt und damit keine vertraulichen Absprachen möglich wären (Urteil des EGMR vom 28. November 1991 i.S. S., Serie A, Band 220, Ziff. 48 = VPB 1991 Nr. 51 = EuGRZ 1992, S. 298 f. = RUDH 1991, S. 571). Der Gerichtshof stützte sich bei der Auslegung des Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK unter anderem auf Art. 93 der Mindestgrundsätze für die Behandlung der Gefangenen gemäss der Resolution (73) 5 des Ministerkomitees des Europarates vom 19. Januar 1973. Danach dürfen die Unterredungen zwischen dem Untersuchungsgefangenen und seinem Verteidiger zwar optisch, nicht aber akustisch überwacht werden ("Les entrevues entre le prévenu et son avocat peuvent être à la portée de la vue, mais ne peuvent pas être à la portée d'ouïe directe ou indirecte d'un fonctionnaire de la police ou de l'établissement"). Der Anspruch des inhaftierten Angeschuldigten auf freien Verkehr mit seinem Verteidiger ergibt sich nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe übrigens auch aus Art. 6 Ziff. 3 lit. b EMRK. Nach dieser Bestimmung muss der Angeschuldigte über ausreichende Zeit und Gelegenheit verfügen, um seine Verteidigung vorzubereiten, und das setzt voraus, dass er mit seinem Anwalt frei verkehren kann (Berichte der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 12. Juli 1984 i.S. Can, Serie A, Band 96, S. 17, Ziff. 52 = EuGRZ 1986, S. 278, und vom 12. Juli 1990 i.S. S., Serie A, Band 220, S. 23, Ziff. 80 = EuGRZ 1992, S. 325).
Das Recht auf freien Kontakt zwischen dem verhafteten Angeschuldigten und seinem Verteidiger gilt indessen nicht absolut. Ausnahmsweise kann es unter ausserordentlichen Umständen zeitweise eingeschränkt werden (ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 180; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, N. 132 zu Art. 6 EMRK). Die Europäische Kommission für Menschenrechte hielt es zum Beispiel in dem die Schweiz betreffenden Fall Kröcher und Möller (unter dem Gesichtspunkt von Art. 6 Ziff. 3 lit. b EMRK) für zulässig, dass der Verkehr mit dem Verteidiger während vier Wochen stark eingeschränkt wurde. Den Angeschuldigten waren Tötungsdelikte im Zusammenhang mit terroristischen Anschlägen zur Last gelegt worden, weshalb sie als ausserordentlich gefährlich eingeschätzt werden konnten (DR 26, S. 37 f.). Der EGMR erachtete hingegen im oben erwähnten Urteil vom 28. November 1991 in der Sache S. die beanstandete Einschränkung als mit Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK unvereinbar. In jenem Fall hatten die Schweizer Behörden den Verkehr eines als besonders gefährlich eingeschätzten Angeschuldigten mit seinem Verteidiger während mehr als sieben Monaten optisch und akustisch überwacht. Die Massnahme war einerseits mit der besonderen Gefährlichkeit des Angeschuldigten und der Schwere der ihm vorgeworfenen Straftaten (zahlreiche terroristische Sprengstoff- und Brandanschläge) begründet worden, anderseits damit, dass Indizien vorgelegen hätten, wonach der betroffene Anwalt seine Verteidigungsstrategie mit den Rechtsvertretern der Mitangeschuldigten zu koordinieren versucht habe. Der Europäische Gerichtshof gelangte im Gegensatz zum Bundesgericht (BGE 111 Ia 341 E. 3f-g S. 350 ff.) zur Ansicht, im konkreten Fall rechtfertige weder die Schwere der dem Angeschuldigten zur Last gelegten Straftaten noch die Möglichkeit einer Absprache der Verteidigungsstrategie unter den Anwälten die angeordnete Beschränkung der Verteidigungsrechte. Die Koordination der Verteidigungsstrategie sei nichts Aussergewöhnliches, sodann seien weder das standesgemässe Verhalten des betroffenen Anwalts noch die Rechtmässigkeit seines Verhaltens im konkreten Fall in Zweifel gezogen worden, und im übrigen habe die Überwachung der anwaltlichen Gespräche mehr als sieben Monate gedauert (Urteil vom 28. November 1991 i.S. S., Serie A, Band 220, Ziff. 49 = EuGRZ 1992, S. 299).
Im hier zu beurteilenden Fall ist der Erste Staatsanwalt der Meinung, die Einschränkung des Rechts der Beschwerdeführerin auf unbeaufsichtigten Verkehr mit ihrer deutschen Anwältin sei vor allem deshalb zulässig, weil Rechtsanwältin S. im Kanton Basel-Stadt nicht als Anwältin zugelassen sei, demzufolge nicht der Aufsicht über die Advokaten gemäss § 13 des baselstädtischen Advokaturgesetzes unterstehe und daher keine hinreichende Gewähr dafür biete, dass es bei unbeaufsichtigten Besuchen nicht zu Kollusionen kommen würde. Er führt in seiner Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde aus, das Bundesgericht habe in einem Urteil vom 22. August 1994 (BGE 120 Ia 247 ff.) erklärt, dass die Nichtzulassung eines ausländischen Verteidigers in einem schweizerischen Verfahren keine Verletzung von Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK darstelle. Die Berufung auf dieses Urteil ist jedoch unbehelflich, denn es geht im vorliegenden Fall nicht um die Zulassung einer ausländischen Anwältin in einem schweizerischen Verfahren. Rechtsanwältin S. verteidigt die Beschwerdeführerin nicht im baselstädtischen, sondern im deutschen Strafverfahren. Sie wurde von den deutschen Behörden als Verteidigerin der Beschwerdeführerin zugelassen und ersuchte die Basler Behörde um die Bewilligung für unbeaufsichtigte Besuche bei ihrer in Basel inhaftierten Mandantin im Interesse der Verteidigung im deutschen Strafverfahren. Da Deutschland die EMRK ebenfalls unterzeichnet hat, ist die Beschwerdeführerin aufgrund von Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK auch im deutschen Strafverfahren berechtigt, mit ihrer Verteidigerin frei verkehren zu können. Wie dargelegt, darf dieses Recht nach der Praxis der Strassburger Organe nur eingeschränkt werden, wenn die Massnahme durch ausserordentliche Umstände gerechtfertigt ist. Ein solcher Umstand kann im vorliegenden Fall nicht darin erblickt werden, dass Rechtsanwältin S. im Kanton Basel-Stadt nicht als Anwältin zugelassen ist. Würde dieser Umstand genügen, so könnte praktisch kein ausländischer Verteidiger in einem ausländischen Strafverfahren mit seinem in der Schweiz inhaftierten Mandanten frei verkehren. Das kann nicht der Sinn der kantonalen Bestimmungen über die Zulassung der Anwälte sein und wäre mit Art. 6 Ziff. 3 lit. b und c EMRK nicht vereinbar. Das Bundesgericht führte in einem unveröffentlichten Urteil vom 16. März 1995 i.S. B. (E. 3b/bb) aus, aufgrund dieser Vorschriften sei der Angeschuldigte mit Rücksicht auf die Vorbereitung seiner Verteidigung grundsätzlich berechtigt, mit seinem Anwalt Kontakt zu haben, und zwar sobald das Untersuchungsverfahren angehoben sei. Dieses Recht müsse dem Angeschuldigten gewährt werden, unabhängig davon, an welchem Ort er wohne oder inhaftiert sei, mithin auch dann, wenn er sich im Hinblick auf den Entscheid über seine Auslieferung in einem anderen Staat in Haft befinde. In dem vom Bundesgericht im erwähnten Urteil behandelten Fall hatte sich ein Genfer Anwalt im Namen seines Mandanten, der sich in einem Genfer Gefängnis in Auslieferungshaft zugunsten der Republik Bulgarien befand, darüber beklagt, dass seinem Mandanten nicht gestattet worden war, im Gefängnis einen bulgarischen Anwalt zu empfangen, um sich mit diesem zwecks Vorbereitung der Verteidigung im ausländischen Strafverfahren zu besprechen. Das Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) hatte dem bulgarischen Anwalt die Besuchsbewilligung deshalb verweigert, weil in früheren Fällen ausländische Verteidiger anlässlich von Besuchen bei ihren in Auslieferungshaft befindlichen Mandanten wiederholt ihre Vertrauensstellung missbraucht hätten. Das Bundesgericht vertrat die Ansicht, mit dieser Begründung lasse sich der ablehnende Entscheid des BAP nicht rechtfertigen, hob diesen auf und wies die Sache zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das BAP zurück. Es hielt fest, das BAP kenne den bulgarischen Anwalt nicht und könne ohne entsprechende Nachfrage beim ersuchenden Staat nicht beurteilen, ob im betreffenden Fall bei objektiver Betrachtung eine konkrete Gefahr bestehe, dass der ausländische Anwalt seine Vertrauensstellung missbrauchen und zu Kollusionen beitragen könnte. Da das BAP keine Gründe für das Bestehen einer solchen Gefahr angeführt habe, sei sein Entscheid aufzuheben und über die Frage der Besuchsbewilligung, nötigenfalls nach Rücksprache mit den zuständigen Behörden des ersuchenden Staates, erneut zu befinden. Aus diesem Urteil des Bundesgerichts lässt sich schliessen, dass einem ausländischen Verteidiger in einem ausländischen Strafverfahren der freie Verkehr mit seinem in der Schweiz inhaftierten Mandanten nur verweigert werden darf, wenn beim betreffenden Verteidiger eine konkrete Gefahr besteht, dass er seine Vertrauensstellung als Anwalt missbrauchen und zu Kollusionen beitragen könnte. Im hier zu beurteilenden Fall wird im Entscheid des Ersten Staatsanwalts nicht dargetan, dass bei Rechtsanwältin S. eine solche Gefahr gegeben sei. Das Argument, es bestehe nach Ansicht des Haftrichters bei der Beschwerdeführerin eine akute Kollusionsgefahr, vermag die beanstandete Massnahme nicht zu rechtfertigen. Nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe genügt der Umstand, dass beim verhafteten Angeschuldigten Verdunkelungsgefahr besteht, nicht, um die Kontakte des Angeschuldigten mit seinem Verteidiger vorübergehend nur unter Aufsicht zuzulassen. Es müssen zur Rechtfertigung einer solchen Massnahme Anhaltspunkte dafür gegeben sein, dass gerade diese Kontakte vom Verteidiger missbraucht werden könnten (FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., N. 132 zu Art. 6 EMRK; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 12. Juli 1984 i.S. Can, Serie A, Band 96, S. 19, Ziff. 59 = EuGRZ 1986, S. 279). Im angefochtenen Entscheid werden keine Tatsachen genannt, aus denen sich Anhaltspunkte für die Annahme ergäben, dass die deutsche Anwältin bei freien Kontakten mit der Beschwerdeführerin ihre Vertrauensstellung missbrauchen könnte. Allein aus dem Umstand, dass ihr Ehemann im deutschen Strafverfahren den Ehemann der Beschwerdeführerin verteidigt, kann kein Anhaltspunkt für einen solchen Missbrauch erblickt werden. Dass bei mehreren Angeschuldigten mehrere Anwälte ihre Verteidigung aufeinander abstimmen können, ist nicht aussergewöhnlich und nicht unzulässig. Die von der Basler Behörde verfügte Einschränkung des freien Kontakts zwischen der Beschwerdeführerin und ihrer deutschen Anwältin hätte wohl dann nicht beanstandet werden können, wenn sie damit begründet worden wäre, dass die Massnahme im deutschen Strafverfahren nach Ansicht der zuständigen deutschen Behörde notwendig sei. Im Lichte des bundesgerichtlichen Urteils vom 16. März 1995 und der zitierten Rechtsprechung der Strassburger Organe reichen im vorliegenden Fall die von der kantonalen Behörde angeführten Gründe nicht aus, um Rechtsanwältin S. im deutschen Strafverfahren die Bewilligung für unbeaufsichtigte Besuche bei der in der Schweiz inhaftierten Beschwerdeführerin zu verweigern. Der angefochtene Entscheid des Ersten Staatsanwalts ist daher mit Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK nicht vereinbar. Da er schon aus diesem Grunde aufzuheben ist, erübrigt sich die Behandlung der Rüge, es liege auch eine Verletzung von Art. 4 BV vor. Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde gutzuheissen, soweit auf sie eingetreten werden kann, und der Entscheid des Ersten Staatsanwalts vom 22. Mai 1995 ist aufzuheben. | de | Art. 6 par. 3 let. c CEDH; restriction du droit du prévenu d'avoir des contacts non surveillés avec son défenseur. Le prévenu incarcéré en Suisse doit être autorisé à recevoir des visites non surveillées de son défenseur étranger mandaté dans une procédure pénale à l'étranger. Un refus est admissible seulement s'il existe un risque concret que le défenseur abuse de son statut de confiance. | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-164%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,610 | 121 I 164 | 121 I 164
Sachverhalt ab Seite 164
Die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt führt gegen die deutsche Staatsangehörige Damara Bertges eine Strafuntersuchung wegen Verdachts des gewerbsmässigen Betrugs. Frau Bertges wird zur Last gelegt, sie habe als Präsidentin des European Kings Club (EKC), eines Vereins mit Sitz in Basel, und als zeichnungsberechtigtes Organ von diversen, dem EKC angegliederten Kapitalgesellschaften ein betrügerisches Anlagesystem betrieben. Damara Bertges befindet sich seit dem 7. Februar 1995 in Basel in Untersuchungshaft. Ihr Ehemann Harald Bertges (Vizepräsident des EKC) und zwei weitere Personen sind Mitangeschuldigte in dem im Kanton Basel-Stadt hängigen Strafverfahren. Diese drei Personen befinden sich in Frankfurt am Main (Deutschland) in Untersuchungshaft. Die Staatsanwaltschaft Frankfurt am Main führt gegen Damara und Harald Bertges sowie gegen weitere Personen ein Strafverfahren wegen Kapitalanlage-Betrugs, soweit er im Raume Deutschland über den EKC begangen worden sein soll.
Damara Bertges wird im baselstädtischen Strafverfahren durch Rechtsanwalt W., im deutschen Strafverfahren durch die deutsche Rechtsanwältin S. vertreten. Deren Ehemann ist Verteidiger von Harald Bertges im deutschen Strafverfahren. Rechtsanwältin S. ersuchte den zuständigen Staatsanwalt des Kantons Basel-Stadt wiederholt, ihr die Bewilligung für unbeaufsichtigte Besuche bei Frau Bertges zu erteilen. Der Staatsanwalt lehnte die Gesuche ab, weil Rechtsanwältin S. im Kanton Basel-Stadt nicht als Anwältin zugelassen sei und da wegen des Umstands, dass ihr Ehemann im deutschen Strafverfahren Harald Bertges verteidige, die Gefahr des Austausches von Informationen über die Strafuntersuchungen zwischen den angeschuldigten Eheleuten Bertges bestehe. Am 30. März 1995 verfügte der Staatsanwalt, Rechtsanwältin S. werde der unbeaufsichtigte Verkehr mit der Angeschuldigten Damara Bertges nicht bewilligt. Eine gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde wies der Erste Staatsanwalt des Kantons Basel-Stadt mit Entscheid vom 22. Mai 1995 ab.
Gegen diesen Entscheid und gegen die Verfügung vom 30. März 1995 reichte Damara Bertges staatsrechtliche Beschwerde ein. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es auf sie eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführerin beruft sich in erster Linie auf Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK. Sie macht geltend, es bedeute eine Verletzung des aus dieser Vorschrift folgenden Anspruchs auf gehörige Verteidigung, wenn ihr nicht gestattet werde, mit Rechtsanwältin S., ihrer Verteidigerin im deutschen Strafverfahren, unbeaufsichtigte Gespräche zu führen.
a) Der Erste Staatsanwalt hielt im angefochtenen Entscheid fest, nach Ansicht des Haftrichters bestehe bei der Beschwerdeführerin eine akute Kollusionsgefahr. Rechtsanwältin S., welche die Beschwerdeführerin im deutschen Strafverfahren vertrete, sei im Kanton Basel-Stadt nicht als Anwältin zugelassen. Sie vermöge demzufolge mangels Unterstellung unter die kantonale Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte keine hinreichende Gewähr zu bieten, dass es bei unbeaufsichtigten Besuchen nicht zu Kollusionen kommen würde. Im weiteren führte der Erste Staatsanwalt aus, die Verteidigungsrechte der Beschwerdeführerin seien auch ohne unbeaufsichtigte Besuche der ausländischen Anwältin vollumfänglich gewahrt. Die Beschwerdeführerin sei im deutschen Verfahren durch ihre deutsche Verteidigerin, im baselstädtischen Verfahren durch Rechtsanwalt W. gehörig verbeiständet. Beiden Rechtsanwälten stehe die Möglichkeit offen, zur Erörterung hängiger Probleme, die sich im deutschen Verfahren stellen würden, miteinander Rücksprache zu nehmen. Dadurch sei unter dem Gesichtspunkt der EMRK hinreichend gewährleistet, dass die sich im deutschen Verfahren stellenden Verteidigungsfragen über Rechtsanwalt W. mit der Beschwerdeführerin besprochen werden könnten. Im übrigen stehe es Rechtsanwältin S. wie bisher offen, die Beschwerdeführerin "beaufsichtigt zu besuchen". Aus diesen Gründen bestätigte der Erste Staatsanwalt den Entscheid, mit dem der deutschen Anwältin die Bewilligung für unbeaufsichtigte Besuche bei der Beschwerdeführerin verweigert worden war.
b) Die Beschwerdeführerin wendet ein, sowohl die Schweiz als auch Deutschland hätten die EMRK unterzeichnet. Die Schweiz sei daher völkerrechtlich verpflichtet, ihr zu gestatten, mit ihrer Verteidigerin im deutschen Strafverfahren frei verkehren zu können. Die Berufung des Staatsanwalts auf die Vorschriften über die Zulassung als Anwalt im Kanton Basel-Stadt sei unzulässig. Die Bestimmungen der EMRK hätten gegenüber den kantonalen Vorschriften über die Zulassung der Anwälte den Vorrang. Aufgrund von Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK habe sie - die Beschwerdeführerin - im schweizerischen wie im deutschen Strafverfahren einen Anspruch auf gehörige Verteidigung. Dieser Anspruch setze voraus, dass sie sich mit ihren Verteidigern unbeaufsichtigt besprechen könne. Sie habe im deutschen Strafverfahren Rechtsanwältin S. zu ihrer Verteidigerin bestimmt, und diese Anwältin sei im deutschen Verfahren von den zuständigen Instanzen ohne weiteres zugelassen worden. Die baselstädtischen Behörden hätten ihr somit für das deutsche Verfahren den freien Verkehr mit ihrer deutschen Anwältin zu gestatten. Im weiteren bringt die Beschwerdeführerin vor, nicht stichhaltig sei das Argument, es bestehe Kollusionsgefahr wegen des Umstands, dass im deutschen Verfahren ihr Ehemann durch Rechtsanwalt S., den Ehemann ihrer deutschen Anwältin, verteidigt werde. Gegen diese Konstellation sei im deutschen Strafverfahren kein Einwand erhoben worden. Die Möglichkeit von Absprachen zwischen Verteidigern bestehe immer und sei sogar manchmal wünschenswert. Wenn im Entscheid des Basler Haftrichters von Kollusionsgefahr die Rede sei, und zwar "ohne Konkretisierung irgendwelcher Art", so beziehe sich das höchstens auf die Beschuldigten und nicht auf deren Anwälte. Rechtsanwältin S. verwahre sich ausdrücklich dagegen, dass sie mangels Unterstellung unter die baselstädtische Aufsichtsbehörde über die Rechtsanwälte keine hinreichende Gewähr für ein korrektes Verhalten bei unbeaufsichtigten Gesprächen mit ihrer Mandantin biete. Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, die vom Ersten Staatsanwalt vorgeschlagene Lösung, Rechtsanwalt W. könne mit ihr die sich im deutschen Strafverfahren stellenden Verteidigungsfragen besprechen, genüge den Anforderungen der EMRK nicht.
c) Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK räumt dem Angeschuldigten das Recht auf den Beistand eines Verteidigers ein. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat in einem die Schweiz betreffenden Urteil vom 28. November 1991 erklärt, das Recht auf freien (nicht akustisch überwachten) Kontakt zwischen dem Verteidiger und dem verhafteten Angeschuldigten sei zwar in der EMRK nicht ausdrücklich erwähnt. Es gehöre jedoch in einem demokratischen Staat zu den elementaren Voraussetzungen eines fairen Prozesses und sei aus Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK abzuleiten, denn das in dieser Vorschrift gewährleistete Recht auf einen Verteidiger würde wesentlich an Gehalt verlieren, wenn kein freier Kontakt und damit keine vertraulichen Absprachen möglich wären (Urteil des EGMR vom 28. November 1991 i.S. S., Serie A, Band 220, Ziff. 48 = VPB 1991 Nr. 51 = EuGRZ 1992, S. 298 f. = RUDH 1991, S. 571). Der Gerichtshof stützte sich bei der Auslegung des Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK unter anderem auf Art. 93 der Mindestgrundsätze für die Behandlung der Gefangenen gemäss der Resolution (73) 5 des Ministerkomitees des Europarates vom 19. Januar 1973. Danach dürfen die Unterredungen zwischen dem Untersuchungsgefangenen und seinem Verteidiger zwar optisch, nicht aber akustisch überwacht werden ("Les entrevues entre le prévenu et son avocat peuvent être à la portée de la vue, mais ne peuvent pas être à la portée d'ouïe directe ou indirecte d'un fonctionnaire de la police ou de l'établissement"). Der Anspruch des inhaftierten Angeschuldigten auf freien Verkehr mit seinem Verteidiger ergibt sich nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe übrigens auch aus Art. 6 Ziff. 3 lit. b EMRK. Nach dieser Bestimmung muss der Angeschuldigte über ausreichende Zeit und Gelegenheit verfügen, um seine Verteidigung vorzubereiten, und das setzt voraus, dass er mit seinem Anwalt frei verkehren kann (Berichte der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 12. Juli 1984 i.S. Can, Serie A, Band 96, S. 17, Ziff. 52 = EuGRZ 1986, S. 278, und vom 12. Juli 1990 i.S. S., Serie A, Band 220, S. 23, Ziff. 80 = EuGRZ 1992, S. 325).
Das Recht auf freien Kontakt zwischen dem verhafteten Angeschuldigten und seinem Verteidiger gilt indessen nicht absolut. Ausnahmsweise kann es unter ausserordentlichen Umständen zeitweise eingeschränkt werden (ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 180; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, N. 132 zu Art. 6 EMRK). Die Europäische Kommission für Menschenrechte hielt es zum Beispiel in dem die Schweiz betreffenden Fall Kröcher und Möller (unter dem Gesichtspunkt von Art. 6 Ziff. 3 lit. b EMRK) für zulässig, dass der Verkehr mit dem Verteidiger während vier Wochen stark eingeschränkt wurde. Den Angeschuldigten waren Tötungsdelikte im Zusammenhang mit terroristischen Anschlägen zur Last gelegt worden, weshalb sie als ausserordentlich gefährlich eingeschätzt werden konnten (DR 26, S. 37 f.). Der EGMR erachtete hingegen im oben erwähnten Urteil vom 28. November 1991 in der Sache S. die beanstandete Einschränkung als mit Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK unvereinbar. In jenem Fall hatten die Schweizer Behörden den Verkehr eines als besonders gefährlich eingeschätzten Angeschuldigten mit seinem Verteidiger während mehr als sieben Monaten optisch und akustisch überwacht. Die Massnahme war einerseits mit der besonderen Gefährlichkeit des Angeschuldigten und der Schwere der ihm vorgeworfenen Straftaten (zahlreiche terroristische Sprengstoff- und Brandanschläge) begründet worden, anderseits damit, dass Indizien vorgelegen hätten, wonach der betroffene Anwalt seine Verteidigungsstrategie mit den Rechtsvertretern der Mitangeschuldigten zu koordinieren versucht habe. Der Europäische Gerichtshof gelangte im Gegensatz zum Bundesgericht (BGE 111 Ia 341 E. 3f-g S. 350 ff.) zur Ansicht, im konkreten Fall rechtfertige weder die Schwere der dem Angeschuldigten zur Last gelegten Straftaten noch die Möglichkeit einer Absprache der Verteidigungsstrategie unter den Anwälten die angeordnete Beschränkung der Verteidigungsrechte. Die Koordination der Verteidigungsstrategie sei nichts Aussergewöhnliches, sodann seien weder das standesgemässe Verhalten des betroffenen Anwalts noch die Rechtmässigkeit seines Verhaltens im konkreten Fall in Zweifel gezogen worden, und im übrigen habe die Überwachung der anwaltlichen Gespräche mehr als sieben Monate gedauert (Urteil vom 28. November 1991 i.S. S., Serie A, Band 220, Ziff. 49 = EuGRZ 1992, S. 299).
Im hier zu beurteilenden Fall ist der Erste Staatsanwalt der Meinung, die Einschränkung des Rechts der Beschwerdeführerin auf unbeaufsichtigten Verkehr mit ihrer deutschen Anwältin sei vor allem deshalb zulässig, weil Rechtsanwältin S. im Kanton Basel-Stadt nicht als Anwältin zugelassen sei, demzufolge nicht der Aufsicht über die Advokaten gemäss § 13 des baselstädtischen Advokaturgesetzes unterstehe und daher keine hinreichende Gewähr dafür biete, dass es bei unbeaufsichtigten Besuchen nicht zu Kollusionen kommen würde. Er führt in seiner Vernehmlassung zur staatsrechtlichen Beschwerde aus, das Bundesgericht habe in einem Urteil vom 22. August 1994 (BGE 120 Ia 247 ff.) erklärt, dass die Nichtzulassung eines ausländischen Verteidigers in einem schweizerischen Verfahren keine Verletzung von Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK darstelle. Die Berufung auf dieses Urteil ist jedoch unbehelflich, denn es geht im vorliegenden Fall nicht um die Zulassung einer ausländischen Anwältin in einem schweizerischen Verfahren. Rechtsanwältin S. verteidigt die Beschwerdeführerin nicht im baselstädtischen, sondern im deutschen Strafverfahren. Sie wurde von den deutschen Behörden als Verteidigerin der Beschwerdeführerin zugelassen und ersuchte die Basler Behörde um die Bewilligung für unbeaufsichtigte Besuche bei ihrer in Basel inhaftierten Mandantin im Interesse der Verteidigung im deutschen Strafverfahren. Da Deutschland die EMRK ebenfalls unterzeichnet hat, ist die Beschwerdeführerin aufgrund von Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK auch im deutschen Strafverfahren berechtigt, mit ihrer Verteidigerin frei verkehren zu können. Wie dargelegt, darf dieses Recht nach der Praxis der Strassburger Organe nur eingeschränkt werden, wenn die Massnahme durch ausserordentliche Umstände gerechtfertigt ist. Ein solcher Umstand kann im vorliegenden Fall nicht darin erblickt werden, dass Rechtsanwältin S. im Kanton Basel-Stadt nicht als Anwältin zugelassen ist. Würde dieser Umstand genügen, so könnte praktisch kein ausländischer Verteidiger in einem ausländischen Strafverfahren mit seinem in der Schweiz inhaftierten Mandanten frei verkehren. Das kann nicht der Sinn der kantonalen Bestimmungen über die Zulassung der Anwälte sein und wäre mit Art. 6 Ziff. 3 lit. b und c EMRK nicht vereinbar. Das Bundesgericht führte in einem unveröffentlichten Urteil vom 16. März 1995 i.S. B. (E. 3b/bb) aus, aufgrund dieser Vorschriften sei der Angeschuldigte mit Rücksicht auf die Vorbereitung seiner Verteidigung grundsätzlich berechtigt, mit seinem Anwalt Kontakt zu haben, und zwar sobald das Untersuchungsverfahren angehoben sei. Dieses Recht müsse dem Angeschuldigten gewährt werden, unabhängig davon, an welchem Ort er wohne oder inhaftiert sei, mithin auch dann, wenn er sich im Hinblick auf den Entscheid über seine Auslieferung in einem anderen Staat in Haft befinde. In dem vom Bundesgericht im erwähnten Urteil behandelten Fall hatte sich ein Genfer Anwalt im Namen seines Mandanten, der sich in einem Genfer Gefängnis in Auslieferungshaft zugunsten der Republik Bulgarien befand, darüber beklagt, dass seinem Mandanten nicht gestattet worden war, im Gefängnis einen bulgarischen Anwalt zu empfangen, um sich mit diesem zwecks Vorbereitung der Verteidigung im ausländischen Strafverfahren zu besprechen. Das Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) hatte dem bulgarischen Anwalt die Besuchsbewilligung deshalb verweigert, weil in früheren Fällen ausländische Verteidiger anlässlich von Besuchen bei ihren in Auslieferungshaft befindlichen Mandanten wiederholt ihre Vertrauensstellung missbraucht hätten. Das Bundesgericht vertrat die Ansicht, mit dieser Begründung lasse sich der ablehnende Entscheid des BAP nicht rechtfertigen, hob diesen auf und wies die Sache zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das BAP zurück. Es hielt fest, das BAP kenne den bulgarischen Anwalt nicht und könne ohne entsprechende Nachfrage beim ersuchenden Staat nicht beurteilen, ob im betreffenden Fall bei objektiver Betrachtung eine konkrete Gefahr bestehe, dass der ausländische Anwalt seine Vertrauensstellung missbrauchen und zu Kollusionen beitragen könnte. Da das BAP keine Gründe für das Bestehen einer solchen Gefahr angeführt habe, sei sein Entscheid aufzuheben und über die Frage der Besuchsbewilligung, nötigenfalls nach Rücksprache mit den zuständigen Behörden des ersuchenden Staates, erneut zu befinden. Aus diesem Urteil des Bundesgerichts lässt sich schliessen, dass einem ausländischen Verteidiger in einem ausländischen Strafverfahren der freie Verkehr mit seinem in der Schweiz inhaftierten Mandanten nur verweigert werden darf, wenn beim betreffenden Verteidiger eine konkrete Gefahr besteht, dass er seine Vertrauensstellung als Anwalt missbrauchen und zu Kollusionen beitragen könnte. Im hier zu beurteilenden Fall wird im Entscheid des Ersten Staatsanwalts nicht dargetan, dass bei Rechtsanwältin S. eine solche Gefahr gegeben sei. Das Argument, es bestehe nach Ansicht des Haftrichters bei der Beschwerdeführerin eine akute Kollusionsgefahr, vermag die beanstandete Massnahme nicht zu rechtfertigen. Nach der Rechtsprechung der Strassburger Organe genügt der Umstand, dass beim verhafteten Angeschuldigten Verdunkelungsgefahr besteht, nicht, um die Kontakte des Angeschuldigten mit seinem Verteidiger vorübergehend nur unter Aufsicht zuzulassen. Es müssen zur Rechtfertigung einer solchen Massnahme Anhaltspunkte dafür gegeben sein, dass gerade diese Kontakte vom Verteidiger missbraucht werden könnten (FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., N. 132 zu Art. 6 EMRK; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 12. Juli 1984 i.S. Can, Serie A, Band 96, S. 19, Ziff. 59 = EuGRZ 1986, S. 279). Im angefochtenen Entscheid werden keine Tatsachen genannt, aus denen sich Anhaltspunkte für die Annahme ergäben, dass die deutsche Anwältin bei freien Kontakten mit der Beschwerdeführerin ihre Vertrauensstellung missbrauchen könnte. Allein aus dem Umstand, dass ihr Ehemann im deutschen Strafverfahren den Ehemann der Beschwerdeführerin verteidigt, kann kein Anhaltspunkt für einen solchen Missbrauch erblickt werden. Dass bei mehreren Angeschuldigten mehrere Anwälte ihre Verteidigung aufeinander abstimmen können, ist nicht aussergewöhnlich und nicht unzulässig. Die von der Basler Behörde verfügte Einschränkung des freien Kontakts zwischen der Beschwerdeführerin und ihrer deutschen Anwältin hätte wohl dann nicht beanstandet werden können, wenn sie damit begründet worden wäre, dass die Massnahme im deutschen Strafverfahren nach Ansicht der zuständigen deutschen Behörde notwendig sei. Im Lichte des bundesgerichtlichen Urteils vom 16. März 1995 und der zitierten Rechtsprechung der Strassburger Organe reichen im vorliegenden Fall die von der kantonalen Behörde angeführten Gründe nicht aus, um Rechtsanwältin S. im deutschen Strafverfahren die Bewilligung für unbeaufsichtigte Besuche bei der in der Schweiz inhaftierten Beschwerdeführerin zu verweigern. Der angefochtene Entscheid des Ersten Staatsanwalts ist daher mit Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK nicht vereinbar. Da er schon aus diesem Grunde aufzuheben ist, erübrigt sich die Behandlung der Rüge, es liege auch eine Verletzung von Art. 4 BV vor. Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde gutzuheissen, soweit auf sie eingetreten werden kann, und der Entscheid des Ersten Staatsanwalts vom 22. Mai 1995 ist aufzuheben. | de | Art. 6 n. 3 lett. c CEDU; restrizione del diritto dell'imputato a comunicare liberamente con il proprio difensore. Nell'ambito di un procedimento penale estero, a un difensore estero può essere negata l'autorizzazione per visitare senza sorveglianza il suo mandante incarcerato in Svizzera soltanto quando sussiste un pericolo concreto ch'egli possa abusare della sua posizione di fiducia. | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-164%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,611 | 121 I 173 | 121 I 173
Sachverhalt ab Seite 173
Walter Stürm, alors détenu aux prisons de Porrentruy en attente de son jugement par la Cour criminelle du canton du Jura, a adressé quatre requêtes au Président de cette juridiction, relatives à la restitution de photographies et d'un agenda, à l'utilisation du téléphone, à des promenades journalières en plein air et aux frais de transport des effets du prévenu de Brigue à Porrentruy.
Par quatre décisions séparées, le magistrat a rejeté les requêtes.
Contre ces décisions, Stürm a adressé quatre mémoires intitulés "recours ou prise à partie" à la Chambre d'accusation du Tribunal cantonal du canton du Jura (ci-après: la Chambre d'accusation). Il a adressé un cinquième mémoire à cette autorité, dans lequel il reprochait au Président de la Cour criminelle d'avoir ouvert pour contrôle deux lettres qui lui avaient été adressées par des autorités cantonales. Dans chacun de ces mémoires, Stürm en demande la transmission à l'autorité compétente pour en connaître, au cas où la Chambre d'accusation se tiendrait pour incompétente.
Dans cinq décisions séparées du 23 février 1995, la Chambre d'accusation a déclaré les recours irrecevables, le droit jurassien ne connaissant pas de recours à la Chambre d'accusation contre les décisions de la Cour criminelle - une autre section du Tribunal cantonal - ou de son Président. Elle a examiné s'il y avait lieu de transmettre les recours au Tribunal fédéral comme objets de sa compétence en application de l'art. 32 al. 5 OJ; elle a estimé que ce n'était pas le cas, les actes de recours n'ayant pas été adressés à l'autorité cantonale qui avait statué (la Cour criminelle) mais à une autre autorité cantonale.
Contre ces décisions, Stürm forme cinq recours de droit public dans lesquels il déclare attaquer non pas le prononcé d'irrecevabilité, mais le refus de transmettre au Tribunal fédéral les recours adressés à la Chambre d'accusation. Il demande par ailleurs au Tribunal fédéral de traiter ces mémoires directement comme recours de droit public. Le Tribunal fédéral a déclaré irrecevables les recours en tant qu'ils étaient dirigés contre les décisions de la cour cantonale; il a décidé de traiter les cinq mémoires cantonaux comme recours de droit public, sur lesquels il serait statué ultérieurement.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Les différents recours posent les problèmes communs de la recevabilité des recours dirigés contre les prononcés de la Chambre d'accusation d'une part, et du respect du délai par la remise des actes de recours à une autorité cantonale d'autre part. Il y a lieu de statuer à ce sujet par un arrêt commun limité à ces questions.
2. Le recourant déclare en premier lieu vouloir attaquer les décisions de la Chambre d'accusation de ne pas transmettre ses écritures au Tribunal fédéral, pour y être traitées comme recours de droit public. En revanche, il ne remet pas en cause les prononcés par lesquels cette dernière s'est déclarée incompétente.
a) Lorsqu'il n'est pas dirigé contre un acte législatif, le recours de droit public ne peut être formé que contre une décision cantonale (art. 84 al. 1 OJ). Ne constitue une décision qu'un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 120 Ia 325 consid. 3a, 22 consid. 2a et les arrêts cités, spécialement ATF 113 Ia 234 consid. 1). Or, le fait de ne pas transmettre un mémoire à l'autorité de recours destinataire n'a pas d'effet sur la situation juridique de son auteur, du moins lorsque la recevabilité de ce mémoire n'en dépend pas (par exemple parce que sa recevabilité dépendrait de sa remise à la poste dans un certain délai, par les soins de l'autorité saisie; cf. aussi ATF ATF 109 Ia 225 consid. 2a). Tel est le cas en l'occurrence, où il s'agit exclusivement de savoir si le recours a été remis à l'autorité cantonale qui a statué, au sens de l'art. 32 al. 4 let. a OJ (cf. ci-dessous consid. 3). De plus, il n'appartient pas non plus à l'autorité cantonale, mais au Tribunal fédéral seul de statuer sur la recevabilité des recours qui lui sont destinés.
b) Au demeurant, le rejet d'une requête tendant à un acte matériel - soit un comportement de l'autorité non constitutif de décision -, ne peut lui non plus être tenu pour une décision susceptible de recours (cf. art. 5 al. 1 let. c PA a contrario).
Les recours se révèlent donc irrecevables en tant qu'ils sont dirigés contre le prononcé de la Chambre d'accusation refusant de transmettre les mémoires de Stürm au Tribunal fédéral.
3. Le recourant demande aussi au Tribunal fédéral de traiter directement comme recours de droit public les recours qu'il avait adressés à la Chambre d'accusation; il avait déjà envisagé dans ces derniers une telle qualification pour l'hypothèse où les recours cantonaux seraient déclarés irrecevables.
Selon l'art. 32 al. 4 let. a OJ, qui s'applique tout particulièrement au recours de droit public (BGE 121 I 93, consid. 1), le délai de recours est considéré comme observé lorsqu'un mémoire qui devait être adressé au Tribunal fédéral l'a été en temps utile à l'autorité cantonale qui a statué.
Il est à juste titre incontesté que les recours qui ont été adressés à la cour cantonale à l'encontre des décisions du Président de la Cour criminelle, l'ont été dans le délai de trente jours prévu à l'art. 89 al. 1 OJ. Il y a donc lieu d'examiner d'une part si ces écrits doivent être considérés comme des "mémoires qui doivent être adressés au tribunal [fédéral]" et d'autre part, le cas échéant, s'ils ont été remis "à l'autorité cantonale qui a statué".
a) D'après la jurisprudence constante, le Tribunal fédéral qualifie d'office les recours qui lui sont destinés, sans s'en tenir aux expressions inexactes dont auraient pu se servir leurs auteurs (ATF 120 Ib 381 consid. 1a et les arrêts cités), même lorsque ces écrits ont été adressés à une autorité incompétente (cf. en particulier les art. 32 et 107 OJ). Le "mémoire qui devait être adressé au tribunal" s'entend donc aussi de celui pour le traitement duquel le Tribunal fédéral est compétent en vertu de la loi (à côté de celui que son auteur voulait expressément adresser au Tribunal fédéral).
En l'occurrence, les mémoires de Stürm doivent être donc traités selon l'art. 32 al. 4 let. a OJ, dès lors qu'on peut envisager de les considérer comme des recours de droit public, selon l'appréciation pertinente de la cour cantonale, et à la demande du recourant.
b) Lorsque l'autorité cantonale qui a statué est un tribunal comportant plusieurs sections (lato sensu), il y a lieu de déterminer si la remise de l'acte à une autre section que celle qui a statué suffit à sauvegarder le délai de recours en application de l'art. 32 al. 4 let. a OJ.
D'une manière générale, la jurisprudence du Tribunal fédéral considère qu'une autorité cantonale abuse du formalisme en considérant qu'un délai cantonal n'est pas respecté par la remise de l'acte à une autre section d'un même tribunal, les deux sections n'étant que des subdivisions d'une seule autorité (ATF 113 Ia 96 consid. 2 et les arrêts cités, notamment ATF 101 Ia 323; cf. aussi EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992 p. 235 et l'arrêt non publié qui y est cité - note 58). Il ne saurait en aller autrement pour le respect du délai de droit fédéral, prévu pour le dépôt d'un recours de droit public (art. 89 et 32 al. 4 OJ). Cette solution répond aussi au but de l'art. 32 al. 4 let. a OJ - introduit lors de la révision de cette loi - qui tend à empêcher un excès de formalisme, tout en parant aux risques qui seraient liés à une réglementation selon laquelle le délai serait respecté par la remise de l'acte auprès de n'importe quelle autorité en Suisse; en effet, dans la situation prévue par la loi, la constatation du dépôt de l'acte et son acheminement au Tribunal fédéral ne présentent pas de difficultés particulières.
En l'espèce, la Chambre d'accusation et la Cour criminelle constituent deux sections d'un même tribunal (cf. art. 9 de la loi jurassienne sur l'organisation judiciaire, du 26 octobre 1978). Il en résulte qu'en tant que recours de droit public, les mémoires de Stürm adressés à la Chambre d'accusation du Tribunal cantonal jurassien ont été déposés à temps. Il conviendra de statuer ultérieurement à leur sujet. | fr | Art. 32 Abs. 4 lit. a und Abs. 5 OG. Die Weigerung, eine Eingabe an die angerufene oder zuständige Rechtsmittelbehörde zu überweisen, stellt unter den gegebenen Umständen keine Verfügung dar (E. 2).
Die Rechtsmittelfrist ist gewahrt, wenn die Eingabe rechtzeitig einer anderen Abteilung des Gerichtes zugeht, welches den Entscheid gefällt hat (E. 3). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-173%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,612 | 121 I 173 | 121 I 173
Sachverhalt ab Seite 173
Walter Stürm, alors détenu aux prisons de Porrentruy en attente de son jugement par la Cour criminelle du canton du Jura, a adressé quatre requêtes au Président de cette juridiction, relatives à la restitution de photographies et d'un agenda, à l'utilisation du téléphone, à des promenades journalières en plein air et aux frais de transport des effets du prévenu de Brigue à Porrentruy.
Par quatre décisions séparées, le magistrat a rejeté les requêtes.
Contre ces décisions, Stürm a adressé quatre mémoires intitulés "recours ou prise à partie" à la Chambre d'accusation du Tribunal cantonal du canton du Jura (ci-après: la Chambre d'accusation). Il a adressé un cinquième mémoire à cette autorité, dans lequel il reprochait au Président de la Cour criminelle d'avoir ouvert pour contrôle deux lettres qui lui avaient été adressées par des autorités cantonales. Dans chacun de ces mémoires, Stürm en demande la transmission à l'autorité compétente pour en connaître, au cas où la Chambre d'accusation se tiendrait pour incompétente.
Dans cinq décisions séparées du 23 février 1995, la Chambre d'accusation a déclaré les recours irrecevables, le droit jurassien ne connaissant pas de recours à la Chambre d'accusation contre les décisions de la Cour criminelle - une autre section du Tribunal cantonal - ou de son Président. Elle a examiné s'il y avait lieu de transmettre les recours au Tribunal fédéral comme objets de sa compétence en application de l'art. 32 al. 5 OJ; elle a estimé que ce n'était pas le cas, les actes de recours n'ayant pas été adressés à l'autorité cantonale qui avait statué (la Cour criminelle) mais à une autre autorité cantonale.
Contre ces décisions, Stürm forme cinq recours de droit public dans lesquels il déclare attaquer non pas le prononcé d'irrecevabilité, mais le refus de transmettre au Tribunal fédéral les recours adressés à la Chambre d'accusation. Il demande par ailleurs au Tribunal fédéral de traiter ces mémoires directement comme recours de droit public. Le Tribunal fédéral a déclaré irrecevables les recours en tant qu'ils étaient dirigés contre les décisions de la cour cantonale; il a décidé de traiter les cinq mémoires cantonaux comme recours de droit public, sur lesquels il serait statué ultérieurement.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Les différents recours posent les problèmes communs de la recevabilité des recours dirigés contre les prononcés de la Chambre d'accusation d'une part, et du respect du délai par la remise des actes de recours à une autorité cantonale d'autre part. Il y a lieu de statuer à ce sujet par un arrêt commun limité à ces questions.
2. Le recourant déclare en premier lieu vouloir attaquer les décisions de la Chambre d'accusation de ne pas transmettre ses écritures au Tribunal fédéral, pour y être traitées comme recours de droit public. En revanche, il ne remet pas en cause les prononcés par lesquels cette dernière s'est déclarée incompétente.
a) Lorsqu'il n'est pas dirigé contre un acte législatif, le recours de droit public ne peut être formé que contre une décision cantonale (art. 84 al. 1 OJ). Ne constitue une décision qu'un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 120 Ia 325 consid. 3a, 22 consid. 2a et les arrêts cités, spécialement ATF 113 Ia 234 consid. 1). Or, le fait de ne pas transmettre un mémoire à l'autorité de recours destinataire n'a pas d'effet sur la situation juridique de son auteur, du moins lorsque la recevabilité de ce mémoire n'en dépend pas (par exemple parce que sa recevabilité dépendrait de sa remise à la poste dans un certain délai, par les soins de l'autorité saisie; cf. aussi ATF ATF 109 Ia 225 consid. 2a). Tel est le cas en l'occurrence, où il s'agit exclusivement de savoir si le recours a été remis à l'autorité cantonale qui a statué, au sens de l'art. 32 al. 4 let. a OJ (cf. ci-dessous consid. 3). De plus, il n'appartient pas non plus à l'autorité cantonale, mais au Tribunal fédéral seul de statuer sur la recevabilité des recours qui lui sont destinés.
b) Au demeurant, le rejet d'une requête tendant à un acte matériel - soit un comportement de l'autorité non constitutif de décision -, ne peut lui non plus être tenu pour une décision susceptible de recours (cf. art. 5 al. 1 let. c PA a contrario).
Les recours se révèlent donc irrecevables en tant qu'ils sont dirigés contre le prononcé de la Chambre d'accusation refusant de transmettre les mémoires de Stürm au Tribunal fédéral.
3. Le recourant demande aussi au Tribunal fédéral de traiter directement comme recours de droit public les recours qu'il avait adressés à la Chambre d'accusation; il avait déjà envisagé dans ces derniers une telle qualification pour l'hypothèse où les recours cantonaux seraient déclarés irrecevables.
Selon l'art. 32 al. 4 let. a OJ, qui s'applique tout particulièrement au recours de droit public (BGE 121 I 93, consid. 1), le délai de recours est considéré comme observé lorsqu'un mémoire qui devait être adressé au Tribunal fédéral l'a été en temps utile à l'autorité cantonale qui a statué.
Il est à juste titre incontesté que les recours qui ont été adressés à la cour cantonale à l'encontre des décisions du Président de la Cour criminelle, l'ont été dans le délai de trente jours prévu à l'art. 89 al. 1 OJ. Il y a donc lieu d'examiner d'une part si ces écrits doivent être considérés comme des "mémoires qui doivent être adressés au tribunal [fédéral]" et d'autre part, le cas échéant, s'ils ont été remis "à l'autorité cantonale qui a statué".
a) D'après la jurisprudence constante, le Tribunal fédéral qualifie d'office les recours qui lui sont destinés, sans s'en tenir aux expressions inexactes dont auraient pu se servir leurs auteurs (ATF 120 Ib 381 consid. 1a et les arrêts cités), même lorsque ces écrits ont été adressés à une autorité incompétente (cf. en particulier les art. 32 et 107 OJ). Le "mémoire qui devait être adressé au tribunal" s'entend donc aussi de celui pour le traitement duquel le Tribunal fédéral est compétent en vertu de la loi (à côté de celui que son auteur voulait expressément adresser au Tribunal fédéral).
En l'occurrence, les mémoires de Stürm doivent être donc traités selon l'art. 32 al. 4 let. a OJ, dès lors qu'on peut envisager de les considérer comme des recours de droit public, selon l'appréciation pertinente de la cour cantonale, et à la demande du recourant.
b) Lorsque l'autorité cantonale qui a statué est un tribunal comportant plusieurs sections (lato sensu), il y a lieu de déterminer si la remise de l'acte à une autre section que celle qui a statué suffit à sauvegarder le délai de recours en application de l'art. 32 al. 4 let. a OJ.
D'une manière générale, la jurisprudence du Tribunal fédéral considère qu'une autorité cantonale abuse du formalisme en considérant qu'un délai cantonal n'est pas respecté par la remise de l'acte à une autre section d'un même tribunal, les deux sections n'étant que des subdivisions d'une seule autorité (ATF 113 Ia 96 consid. 2 et les arrêts cités, notamment ATF 101 Ia 323; cf. aussi EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992 p. 235 et l'arrêt non publié qui y est cité - note 58). Il ne saurait en aller autrement pour le respect du délai de droit fédéral, prévu pour le dépôt d'un recours de droit public (art. 89 et 32 al. 4 OJ). Cette solution répond aussi au but de l'art. 32 al. 4 let. a OJ - introduit lors de la révision de cette loi - qui tend à empêcher un excès de formalisme, tout en parant aux risques qui seraient liés à une réglementation selon laquelle le délai serait respecté par la remise de l'acte auprès de n'importe quelle autorité en Suisse; en effet, dans la situation prévue par la loi, la constatation du dépôt de l'acte et son acheminement au Tribunal fédéral ne présentent pas de difficultés particulières.
En l'espèce, la Chambre d'accusation et la Cour criminelle constituent deux sections d'un même tribunal (cf. art. 9 de la loi jurassienne sur l'organisation judiciaire, du 26 octobre 1978). Il en résulte qu'en tant que recours de droit public, les mémoires de Stürm adressés à la Chambre d'accusation du Tribunal cantonal jurassien ont été déposés à temps. Il conviendra de statuer ultérieurement à leur sujet. | fr | Art. 32 al. 4 let. a et al. 5 OJ. Le refus de transmettre un mémoire à l'autorité de recours destinataire ou compétente ne constitue pas en l'espèce une décision (consid. 2).
Le délai de recours est respecté lorsque le mémoire est remis en temps utile à une autre section du tribunal qui a statué (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-173%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,613 | 121 I 173 | 121 I 173
Sachverhalt ab Seite 173
Walter Stürm, alors détenu aux prisons de Porrentruy en attente de son jugement par la Cour criminelle du canton du Jura, a adressé quatre requêtes au Président de cette juridiction, relatives à la restitution de photographies et d'un agenda, à l'utilisation du téléphone, à des promenades journalières en plein air et aux frais de transport des effets du prévenu de Brigue à Porrentruy.
Par quatre décisions séparées, le magistrat a rejeté les requêtes.
Contre ces décisions, Stürm a adressé quatre mémoires intitulés "recours ou prise à partie" à la Chambre d'accusation du Tribunal cantonal du canton du Jura (ci-après: la Chambre d'accusation). Il a adressé un cinquième mémoire à cette autorité, dans lequel il reprochait au Président de la Cour criminelle d'avoir ouvert pour contrôle deux lettres qui lui avaient été adressées par des autorités cantonales. Dans chacun de ces mémoires, Stürm en demande la transmission à l'autorité compétente pour en connaître, au cas où la Chambre d'accusation se tiendrait pour incompétente.
Dans cinq décisions séparées du 23 février 1995, la Chambre d'accusation a déclaré les recours irrecevables, le droit jurassien ne connaissant pas de recours à la Chambre d'accusation contre les décisions de la Cour criminelle - une autre section du Tribunal cantonal - ou de son Président. Elle a examiné s'il y avait lieu de transmettre les recours au Tribunal fédéral comme objets de sa compétence en application de l'art. 32 al. 5 OJ; elle a estimé que ce n'était pas le cas, les actes de recours n'ayant pas été adressés à l'autorité cantonale qui avait statué (la Cour criminelle) mais à une autre autorité cantonale.
Contre ces décisions, Stürm forme cinq recours de droit public dans lesquels il déclare attaquer non pas le prononcé d'irrecevabilité, mais le refus de transmettre au Tribunal fédéral les recours adressés à la Chambre d'accusation. Il demande par ailleurs au Tribunal fédéral de traiter ces mémoires directement comme recours de droit public. Le Tribunal fédéral a déclaré irrecevables les recours en tant qu'ils étaient dirigés contre les décisions de la cour cantonale; il a décidé de traiter les cinq mémoires cantonaux comme recours de droit public, sur lesquels il serait statué ultérieurement.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Les différents recours posent les problèmes communs de la recevabilité des recours dirigés contre les prononcés de la Chambre d'accusation d'une part, et du respect du délai par la remise des actes de recours à une autorité cantonale d'autre part. Il y a lieu de statuer à ce sujet par un arrêt commun limité à ces questions.
2. Le recourant déclare en premier lieu vouloir attaquer les décisions de la Chambre d'accusation de ne pas transmettre ses écritures au Tribunal fédéral, pour y être traitées comme recours de droit public. En revanche, il ne remet pas en cause les prononcés par lesquels cette dernière s'est déclarée incompétente.
a) Lorsqu'il n'est pas dirigé contre un acte législatif, le recours de droit public ne peut être formé que contre une décision cantonale (art. 84 al. 1 OJ). Ne constitue une décision qu'un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 120 Ia 325 consid. 3a, 22 consid. 2a et les arrêts cités, spécialement ATF 113 Ia 234 consid. 1). Or, le fait de ne pas transmettre un mémoire à l'autorité de recours destinataire n'a pas d'effet sur la situation juridique de son auteur, du moins lorsque la recevabilité de ce mémoire n'en dépend pas (par exemple parce que sa recevabilité dépendrait de sa remise à la poste dans un certain délai, par les soins de l'autorité saisie; cf. aussi ATF ATF 109 Ia 225 consid. 2a). Tel est le cas en l'occurrence, où il s'agit exclusivement de savoir si le recours a été remis à l'autorité cantonale qui a statué, au sens de l'art. 32 al. 4 let. a OJ (cf. ci-dessous consid. 3). De plus, il n'appartient pas non plus à l'autorité cantonale, mais au Tribunal fédéral seul de statuer sur la recevabilité des recours qui lui sont destinés.
b) Au demeurant, le rejet d'une requête tendant à un acte matériel - soit un comportement de l'autorité non constitutif de décision -, ne peut lui non plus être tenu pour une décision susceptible de recours (cf. art. 5 al. 1 let. c PA a contrario).
Les recours se révèlent donc irrecevables en tant qu'ils sont dirigés contre le prononcé de la Chambre d'accusation refusant de transmettre les mémoires de Stürm au Tribunal fédéral.
3. Le recourant demande aussi au Tribunal fédéral de traiter directement comme recours de droit public les recours qu'il avait adressés à la Chambre d'accusation; il avait déjà envisagé dans ces derniers une telle qualification pour l'hypothèse où les recours cantonaux seraient déclarés irrecevables.
Selon l'art. 32 al. 4 let. a OJ, qui s'applique tout particulièrement au recours de droit public (BGE 121 I 93, consid. 1), le délai de recours est considéré comme observé lorsqu'un mémoire qui devait être adressé au Tribunal fédéral l'a été en temps utile à l'autorité cantonale qui a statué.
Il est à juste titre incontesté que les recours qui ont été adressés à la cour cantonale à l'encontre des décisions du Président de la Cour criminelle, l'ont été dans le délai de trente jours prévu à l'art. 89 al. 1 OJ. Il y a donc lieu d'examiner d'une part si ces écrits doivent être considérés comme des "mémoires qui doivent être adressés au tribunal [fédéral]" et d'autre part, le cas échéant, s'ils ont été remis "à l'autorité cantonale qui a statué".
a) D'après la jurisprudence constante, le Tribunal fédéral qualifie d'office les recours qui lui sont destinés, sans s'en tenir aux expressions inexactes dont auraient pu se servir leurs auteurs (ATF 120 Ib 381 consid. 1a et les arrêts cités), même lorsque ces écrits ont été adressés à une autorité incompétente (cf. en particulier les art. 32 et 107 OJ). Le "mémoire qui devait être adressé au tribunal" s'entend donc aussi de celui pour le traitement duquel le Tribunal fédéral est compétent en vertu de la loi (à côté de celui que son auteur voulait expressément adresser au Tribunal fédéral).
En l'occurrence, les mémoires de Stürm doivent être donc traités selon l'art. 32 al. 4 let. a OJ, dès lors qu'on peut envisager de les considérer comme des recours de droit public, selon l'appréciation pertinente de la cour cantonale, et à la demande du recourant.
b) Lorsque l'autorité cantonale qui a statué est un tribunal comportant plusieurs sections (lato sensu), il y a lieu de déterminer si la remise de l'acte à une autre section que celle qui a statué suffit à sauvegarder le délai de recours en application de l'art. 32 al. 4 let. a OJ.
D'une manière générale, la jurisprudence du Tribunal fédéral considère qu'une autorité cantonale abuse du formalisme en considérant qu'un délai cantonal n'est pas respecté par la remise de l'acte à une autre section d'un même tribunal, les deux sections n'étant que des subdivisions d'une seule autorité (ATF 113 Ia 96 consid. 2 et les arrêts cités, notamment ATF 101 Ia 323; cf. aussi EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992 p. 235 et l'arrêt non publié qui y est cité - note 58). Il ne saurait en aller autrement pour le respect du délai de droit fédéral, prévu pour le dépôt d'un recours de droit public (art. 89 et 32 al. 4 OJ). Cette solution répond aussi au but de l'art. 32 al. 4 let. a OJ - introduit lors de la révision de cette loi - qui tend à empêcher un excès de formalisme, tout en parant aux risques qui seraient liés à une réglementation selon laquelle le délai serait respecté par la remise de l'acte auprès de n'importe quelle autorité en Suisse; en effet, dans la situation prévue par la loi, la constatation du dépôt de l'acte et son acheminement au Tribunal fédéral ne présentent pas de difficultés particulières.
En l'espèce, la Chambre d'accusation et la Cour criminelle constituent deux sections d'un même tribunal (cf. art. 9 de la loi jurassienne sur l'organisation judiciaire, du 26 octobre 1978). Il en résulte qu'en tant que recours de droit public, les mémoires de Stürm adressés à la Chambre d'accusation du Tribunal cantonal jurassien ont été déposés à temps. Il conviendra de statuer ultérieurement à leur sujet. | fr | Art. 32 cpv. 4 lett. a e cpv. 5 OG. Il rifiuto di trasmettere un atto ricorsuale all'autorità di ricorso adita o competente non costituisce, in concreto, una decisione (consid. 2).
Il termine di ricorso è rispettato quando un atto è inoltrato tempestivamente a un'altra sezione del tribunale che ha statuito (consid. 3). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-173%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,614 | 121 I 177 | 121 I 177
Sachverhalt ab Seite 178
La Commune de Salins est propriétaire de la parcelle no 328a du cadastre communal, au lieu dit "La Toulaz". Par avis paru dans le Bulletin officiel du 18 septembre 1992, elle a soumis à l'enquête publique le "plan de quartier de Toulaz, sur la parcelle no 328a, folio 5". L'Assemblée primaire de Salins a adopté ce plan sans modification et l'avis d'acceptation a paru dans le Bulletin officiel du 31 décembre 1992. La Commune de Salins a déposé le 28 avril 1993 auprès du Conseil d'Etat du canton du Valais une requête tendant à l'homologation du plan de quartier de "La Toulaz".
Ayant appris incidemment l'existence de la procédure d'homologation en cours, R. et consorts sont intervenus le 15 mai 1993 auprès de la Commune de Salins pour exiger la suspension de la procédure d'homologation du plan de quartier de "La Toulaz" en raison des vices de forme qui entacheraient son adoption. Ils évoquaient en particulier le fait que le plan de quartier avait été établi sans leur accord écrit et qu'ils n'avaient pas été avisés par lettre chargée de la mise à l'enquête de ce plan contrairement aux exigences de l'art. 51 let. c et e du règlement communal des constructions et des zones de Salins du 4 mai 1983 (RCC). Ils estimaient en outre avoir été induits en erreur par les différents avis d'enquête parus au Bulletin officiel relatifs à cet objet, qui ne mentionnaient pas leurs parcelles alors même qu'elles étaient comprises dans le périmètre du plan de quartier.
Considérant la lettre de R. et consorts du 15 mai 1993 comme un recours contre la décision prise le 18 septembre 1992 par l'Assemblée primaire de Salins d'accepter le plan de quartier de "La Toulaz", le Conseil d'Etat du canton du Valais a admis la qualité pour agir des propriétaires concernés, malgré l'absence d'opposition, compte tenu de la publication incomplète de l'objet du plan de quartier; il a rejeté le recours au fond. Il a aussi homologué le plan de quartier de "La Toulaz".
Contre ces décisions, R. et consorts ont déposé un recours de droit administratif que la Cour de droit public du Tribunal cantonal a rejeté par arrêt du 14 décembre 1994. Cette autorité a considéré en substance que le Conseil d'Etat avait, à tort, reconnu la qualité pour agir des trois propriétaires intervenants et rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la décision confirmant la décision d'adoption du plan de quartier de "La Toulaz". Les conclusions prises contre la décision d'homologation rendue le même jour ont aussi été écartées.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit public formé par R. et consorts, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. b) Les recourants admettent ne pas avoir fait opposition au plan de quartier de "La Toulaz" dans le délai prévu par l'art. 34 al. 3 de la loi du 23 janvier 1987 concernant l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LcAT). Ils reprochent à l'autorité intimée d'avoir fait preuve d'un formalisme excessif en refusant de considérer leur lettre du 15 mai 1993 comme une demande de restitution du délai d'opposition et d'avoir commis un déni de justice en refusant d'entrer en matière sur leur recours pour ce motif.
aa) Il y a formalisme excessif constitutif d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 4 Cst. lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 120 II 425 consid. 2a, ATF 119 Ia 4 consid. 2a, ATF 119 III 28 consid. 3b, ATF 118 Ia 14 consid. 2a, 241 consid. 4 et les arrêts cités; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Berne 1985, p. 122; GEORG MÜLLER, Commentaire de la Constitution, n. 96 ad art. 4). L'excès de formalisme peut résider soit dans la règle de comportement imposée au justiciable par le droit cantonal, soit dans la sanction qui lui est attachée. Le Tribunal fédéral examine librement ce grief (ATF 119 Ia 4 consid. 2a et les arrêts cités). En tant qu'il sanctionne un comportement répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le justiciable, l'interdiction du formalisme excessif poursuit le même but que le principe de la bonne foi déduit de l'art. 4 Cst. (JEAN-FRANÇOIS EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in: Juridiction constitutionnelle et Juridiction administrative, Recueil de travaux publiés sous l'égide de la Ie Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse, Zurich 1992, pp. 225 ss, 226). Le devoir des autorités de se comporter avec bonne foi à l'égard des administrés et de les protéger, à certaines conditions, contre les conséquences dommageables pour eux que son attitude a pu provoquer vaut aussi dans la procédure d'adoption des plans (ATF 116 Ib 185 consid. 3c). Cette obligation suppose toutefois que l'administré est lui-même de bonne foi (ATF 119 Ib 64 consid. 3 et les arrêts cités).
bb) Dans le cas particulier, la Commune de Salins n'a pas recueilli l'accord écrit des propriétaires compris dans le périmètre du plan de quartier de "La Toulaz" préalablement à son établissement, ni avisé personnellement ces derniers de la mise à l'enquête publique du plan contrairement aux exigences de l'art. 51 let. c et e RCC. De même, les avis d'enquête parus au Bulletin officiel concernant cet objet ne mentionnaient que la parcelle communale no 328a à l'exclusion des autres parcelles comprises dans le périmètre du plan, dont celles des recourants en particulier. A ce stade, la commune n'a donc pas respecté le droit d'être entendu des propriétaires fonciers touchés par le plan de quartier en omettant de procéder à sa publication dans les formes exigées. Il lui appartenait - à elle et aux autorités de recours - de prendre les mesures nécessaires pour que cette omission soit réparée de manière adéquate, sans que les administrés aient à pâtir des conséquences de l'informalité commise. Si elle ne voulait pas reprendre la procédure au stade où elle fut viciée, elle se devait à tout le moins de permettre aux propriétaires concernés de se faire entendre sans formalités excessives dans la suite de la procédure. Cette attitude s'imposait d'autant plus qu'on ne pouvait reprocher aux recourants d'avoir omis de faire opposition, ces derniers pouvant, de bonne foi, déduire des termes de la publication que le plan de quartier de "La Toulaz" ne les concernait pas.
cc) Par la suite, les recourants ont réagi avec la diligence requise par les règles de la bonne foi en demandant des explications détaillées à l'autorité municipale, respectivement en sollicitant la suspension de la procédure d'homologation du plan de quartier de "La Toulaz", sitôt après avoir pris connaissance des vices ayant entaché la procédure d'adoption du plan (ATF 116 Ia 215 consid. 2c). Ils n'étaient alors pas non plus représentés par un homme de loi. Aussi, appartenait-il à l'autorité, à ce stade-là, d'accorder aux recourants un droit de s'exprimer équivalant à celui dont ils auraient disposé si la procédure d'adoption du plan avait été régulière. A cette fin, l'autorité n'aurait pu, sans arbitraire, considérer que, faute d'opposition, les propriétaires étaient déchus du droit de recourir contre la décision de l'Assemblée primaire en application de l'art. 37 al. 2 LcAT, que si elle leur reconnaissait un droit suffisant d'obtenir la restitution du délai d'opposition, selon l'art. 12 al. 3 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), en raison des vices de procédure ayant entaché l'adoption du plan de quartier.
La lettre du 15 mai 1993 que les recourants ont adressée à l'administration communale de Salins, avec copie au Conseil d'Etat valaisan, n'est, certes, pas présentée formellement comme une demande de restitution de délai. Cette erreur ne saurait porter à conséquence. Si l'autorité intimée pouvait, à la rigueur, attendre d'un homme de loi qu'il choisisse cette voie de droit plutôt que celle du recours au Conseil d'Etat, il n'en allait pas de même pour les recourants qui ne disposent pas d'une formation juridique particulière. Les règles de la bonne foi faisaient un devoir à l'autorité (communale) de permettre aux recourants de réparer les conséquences des propres omissions de la commune, par exemple en leur restituant le délai d'opposition, voire en considérant comme une telle demande de restitution de délai leur requête de suspension de la procédure d'homologation. La décision du Conseil d'Etat valaisan, qui va dans ce sens, en entrant en matière sur le recours, échappe à la critique. En revanche, en refusant de considérer en l'occurrence la lettre du 15 mai 1993 comme une demande de restitution de délai et en refusant pour ce motif d'entrer en matière sur le fond du recours, l'arrêt attaqué fait supporter aux recourants les conséquences des erreurs successives commises par la commune de Salins en les privant de tout moyen de faire examiner le bien-fondé d'un plan de quartier qui les touche directement dans leur droit de propriété. Ce faisant, l'autorité cantonale a fait preuve d'un formalisme excessif prohibé par l'art. 4 Cst. et qui heurte de surcroît les règles de la bonne foi. La décision attaquée doit dès lors être annulée pour ce motif. | fr | Art. 4 BV; überspitzter Formalismus und Grundsatz von Treu und Glauben. Die Behörde, welche einen Quartierplan nicht in vorgeschriebener Weise bekanntgemacht und damit den Anspruch auf rechtliches Gehör der davon betroffenen Grundeigentümer missachtet hat, und gegebenenfalls auch die Rechtsmittelbehörden müssen dafür sorgen, dass der Mangel im weiteren Verfahren behoben werden kann, beispielsweise durch Wiederherstellung der Einsprachefrist (E. 2b/bb).
Die Weigerung, das von den betroffenen Grundeigentümern gestellte Gesuch um Aussetzung des Plangenehmigungsverfahrens als Gesuch um Wiederherstellung der Einsprachefrist entgegenzunehmen, verstösst unter den vorliegenden Umständen gegen das Verbot des überspitzten Formalismus und verletzt das Prinzip von Treu und Glauben (E. 2b/cc). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-177%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 178
La Commune de Salins est propriétaire de la parcelle no 328a du cadastre communal, au lieu dit "La Toulaz". Par avis paru dans le Bulletin officiel du 18 septembre 1992, elle a soumis à l'enquête publique le "plan de quartier de Toulaz, sur la parcelle no 328a, folio 5". L'Assemblée primaire de Salins a adopté ce plan sans modification et l'avis d'acceptation a paru dans le Bulletin officiel du 31 décembre 1992. La Commune de Salins a déposé le 28 avril 1993 auprès du Conseil d'Etat du canton du Valais une requête tendant à l'homologation du plan de quartier de "La Toulaz".
Ayant appris incidemment l'existence de la procédure d'homologation en cours, R. et consorts sont intervenus le 15 mai 1993 auprès de la Commune de Salins pour exiger la suspension de la procédure d'homologation du plan de quartier de "La Toulaz" en raison des vices de forme qui entacheraient son adoption. Ils évoquaient en particulier le fait que le plan de quartier avait été établi sans leur accord écrit et qu'ils n'avaient pas été avisés par lettre chargée de la mise à l'enquête de ce plan contrairement aux exigences de l'art. 51 let. c et e du règlement communal des constructions et des zones de Salins du 4 mai 1983 (RCC). Ils estimaient en outre avoir été induits en erreur par les différents avis d'enquête parus au Bulletin officiel relatifs à cet objet, qui ne mentionnaient pas leurs parcelles alors même qu'elles étaient comprises dans le périmètre du plan de quartier.
Considérant la lettre de R. et consorts du 15 mai 1993 comme un recours contre la décision prise le 18 septembre 1992 par l'Assemblée primaire de Salins d'accepter le plan de quartier de "La Toulaz", le Conseil d'Etat du canton du Valais a admis la qualité pour agir des propriétaires concernés, malgré l'absence d'opposition, compte tenu de la publication incomplète de l'objet du plan de quartier; il a rejeté le recours au fond. Il a aussi homologué le plan de quartier de "La Toulaz".
Contre ces décisions, R. et consorts ont déposé un recours de droit administratif que la Cour de droit public du Tribunal cantonal a rejeté par arrêt du 14 décembre 1994. Cette autorité a considéré en substance que le Conseil d'Etat avait, à tort, reconnu la qualité pour agir des trois propriétaires intervenants et rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la décision confirmant la décision d'adoption du plan de quartier de "La Toulaz". Les conclusions prises contre la décision d'homologation rendue le même jour ont aussi été écartées.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit public formé par R. et consorts, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. b) Les recourants admettent ne pas avoir fait opposition au plan de quartier de "La Toulaz" dans le délai prévu par l'art. 34 al. 3 de la loi du 23 janvier 1987 concernant l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LcAT). Ils reprochent à l'autorité intimée d'avoir fait preuve d'un formalisme excessif en refusant de considérer leur lettre du 15 mai 1993 comme une demande de restitution du délai d'opposition et d'avoir commis un déni de justice en refusant d'entrer en matière sur leur recours pour ce motif.
aa) Il y a formalisme excessif constitutif d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 4 Cst. lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 120 II 425 consid. 2a, ATF 119 Ia 4 consid. 2a, ATF 119 III 28 consid. 3b, ATF 118 Ia 14 consid. 2a, 241 consid. 4 et les arrêts cités; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Berne 1985, p. 122; GEORG MÜLLER, Commentaire de la Constitution, n. 96 ad art. 4). L'excès de formalisme peut résider soit dans la règle de comportement imposée au justiciable par le droit cantonal, soit dans la sanction qui lui est attachée. Le Tribunal fédéral examine librement ce grief (ATF 119 Ia 4 consid. 2a et les arrêts cités). En tant qu'il sanctionne un comportement répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le justiciable, l'interdiction du formalisme excessif poursuit le même but que le principe de la bonne foi déduit de l'art. 4 Cst. (JEAN-FRANÇOIS EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in: Juridiction constitutionnelle et Juridiction administrative, Recueil de travaux publiés sous l'égide de la Ie Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse, Zurich 1992, pp. 225 ss, 226). Le devoir des autorités de se comporter avec bonne foi à l'égard des administrés et de les protéger, à certaines conditions, contre les conséquences dommageables pour eux que son attitude a pu provoquer vaut aussi dans la procédure d'adoption des plans (ATF 116 Ib 185 consid. 3c). Cette obligation suppose toutefois que l'administré est lui-même de bonne foi (ATF 119 Ib 64 consid. 3 et les arrêts cités).
bb) Dans le cas particulier, la Commune de Salins n'a pas recueilli l'accord écrit des propriétaires compris dans le périmètre du plan de quartier de "La Toulaz" préalablement à son établissement, ni avisé personnellement ces derniers de la mise à l'enquête publique du plan contrairement aux exigences de l'art. 51 let. c et e RCC. De même, les avis d'enquête parus au Bulletin officiel concernant cet objet ne mentionnaient que la parcelle communale no 328a à l'exclusion des autres parcelles comprises dans le périmètre du plan, dont celles des recourants en particulier. A ce stade, la commune n'a donc pas respecté le droit d'être entendu des propriétaires fonciers touchés par le plan de quartier en omettant de procéder à sa publication dans les formes exigées. Il lui appartenait - à elle et aux autorités de recours - de prendre les mesures nécessaires pour que cette omission soit réparée de manière adéquate, sans que les administrés aient à pâtir des conséquences de l'informalité commise. Si elle ne voulait pas reprendre la procédure au stade où elle fut viciée, elle se devait à tout le moins de permettre aux propriétaires concernés de se faire entendre sans formalités excessives dans la suite de la procédure. Cette attitude s'imposait d'autant plus qu'on ne pouvait reprocher aux recourants d'avoir omis de faire opposition, ces derniers pouvant, de bonne foi, déduire des termes de la publication que le plan de quartier de "La Toulaz" ne les concernait pas.
cc) Par la suite, les recourants ont réagi avec la diligence requise par les règles de la bonne foi en demandant des explications détaillées à l'autorité municipale, respectivement en sollicitant la suspension de la procédure d'homologation du plan de quartier de "La Toulaz", sitôt après avoir pris connaissance des vices ayant entaché la procédure d'adoption du plan (ATF 116 Ia 215 consid. 2c). Ils n'étaient alors pas non plus représentés par un homme de loi. Aussi, appartenait-il à l'autorité, à ce stade-là, d'accorder aux recourants un droit de s'exprimer équivalant à celui dont ils auraient disposé si la procédure d'adoption du plan avait été régulière. A cette fin, l'autorité n'aurait pu, sans arbitraire, considérer que, faute d'opposition, les propriétaires étaient déchus du droit de recourir contre la décision de l'Assemblée primaire en application de l'art. 37 al. 2 LcAT, que si elle leur reconnaissait un droit suffisant d'obtenir la restitution du délai d'opposition, selon l'art. 12 al. 3 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), en raison des vices de procédure ayant entaché l'adoption du plan de quartier.
La lettre du 15 mai 1993 que les recourants ont adressée à l'administration communale de Salins, avec copie au Conseil d'Etat valaisan, n'est, certes, pas présentée formellement comme une demande de restitution de délai. Cette erreur ne saurait porter à conséquence. Si l'autorité intimée pouvait, à la rigueur, attendre d'un homme de loi qu'il choisisse cette voie de droit plutôt que celle du recours au Conseil d'Etat, il n'en allait pas de même pour les recourants qui ne disposent pas d'une formation juridique particulière. Les règles de la bonne foi faisaient un devoir à l'autorité (communale) de permettre aux recourants de réparer les conséquences des propres omissions de la commune, par exemple en leur restituant le délai d'opposition, voire en considérant comme une telle demande de restitution de délai leur requête de suspension de la procédure d'homologation. La décision du Conseil d'Etat valaisan, qui va dans ce sens, en entrant en matière sur le recours, échappe à la critique. En revanche, en refusant de considérer en l'occurrence la lettre du 15 mai 1993 comme une demande de restitution de délai et en refusant pour ce motif d'entrer en matière sur le fond du recours, l'arrêt attaqué fait supporter aux recourants les conséquences des erreurs successives commises par la commune de Salins en les privant de tout moyen de faire examiner le bien-fondé d'un plan de quartier qui les touche directement dans leur droit de propriété. Ce faisant, l'autorité cantonale a fait preuve d'un formalisme excessif prohibé par l'art. 4 Cst. et qui heurte de surcroît les règles de la bonne foi. La décision attaquée doit dès lors être annulée pour ce motif. | fr | Art. 4 Cst.; formalisme excessif et principe de la bonne foi. L'autorité qui ne respecte pas le droit d'être entendu des propriétaires fonciers touchés par un plan de quartier en omettant de procéder à sa publication dans les formes exigées et, à son défaut, les autorités de recours doivent faire en sorte que cette omission puisse être réparée dans la suite de la procédure, par exemple en leur restituant le délai d'opposition (consid. 2b/bb).
Le refus de considérer la demande de suspension de la procédure d'homologation du plan présentée par les propriétaires fonciers concernés comme une demande de restitution du délai d'opposition constitue, dans les circonstances de l'espèce, un formalisme excessif et viole le principe de la bonne foi (consid. 2b/cc). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-177%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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La Commune de Salins est propriétaire de la parcelle no 328a du cadastre communal, au lieu dit "La Toulaz". Par avis paru dans le Bulletin officiel du 18 septembre 1992, elle a soumis à l'enquête publique le "plan de quartier de Toulaz, sur la parcelle no 328a, folio 5". L'Assemblée primaire de Salins a adopté ce plan sans modification et l'avis d'acceptation a paru dans le Bulletin officiel du 31 décembre 1992. La Commune de Salins a déposé le 28 avril 1993 auprès du Conseil d'Etat du canton du Valais une requête tendant à l'homologation du plan de quartier de "La Toulaz".
Ayant appris incidemment l'existence de la procédure d'homologation en cours, R. et consorts sont intervenus le 15 mai 1993 auprès de la Commune de Salins pour exiger la suspension de la procédure d'homologation du plan de quartier de "La Toulaz" en raison des vices de forme qui entacheraient son adoption. Ils évoquaient en particulier le fait que le plan de quartier avait été établi sans leur accord écrit et qu'ils n'avaient pas été avisés par lettre chargée de la mise à l'enquête de ce plan contrairement aux exigences de l'art. 51 let. c et e du règlement communal des constructions et des zones de Salins du 4 mai 1983 (RCC). Ils estimaient en outre avoir été induits en erreur par les différents avis d'enquête parus au Bulletin officiel relatifs à cet objet, qui ne mentionnaient pas leurs parcelles alors même qu'elles étaient comprises dans le périmètre du plan de quartier.
Considérant la lettre de R. et consorts du 15 mai 1993 comme un recours contre la décision prise le 18 septembre 1992 par l'Assemblée primaire de Salins d'accepter le plan de quartier de "La Toulaz", le Conseil d'Etat du canton du Valais a admis la qualité pour agir des propriétaires concernés, malgré l'absence d'opposition, compte tenu de la publication incomplète de l'objet du plan de quartier; il a rejeté le recours au fond. Il a aussi homologué le plan de quartier de "La Toulaz".
Contre ces décisions, R. et consorts ont déposé un recours de droit administratif que la Cour de droit public du Tribunal cantonal a rejeté par arrêt du 14 décembre 1994. Cette autorité a considéré en substance que le Conseil d'Etat avait, à tort, reconnu la qualité pour agir des trois propriétaires intervenants et rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la décision confirmant la décision d'adoption du plan de quartier de "La Toulaz". Les conclusions prises contre la décision d'homologation rendue le même jour ont aussi été écartées.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit public formé par R. et consorts, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. b) Les recourants admettent ne pas avoir fait opposition au plan de quartier de "La Toulaz" dans le délai prévu par l'art. 34 al. 3 de la loi du 23 janvier 1987 concernant l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LcAT). Ils reprochent à l'autorité intimée d'avoir fait preuve d'un formalisme excessif en refusant de considérer leur lettre du 15 mai 1993 comme une demande de restitution du délai d'opposition et d'avoir commis un déni de justice en refusant d'entrer en matière sur leur recours pour ce motif.
aa) Il y a formalisme excessif constitutif d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 4 Cst. lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 120 II 425 consid. 2a, ATF 119 Ia 4 consid. 2a, ATF 119 III 28 consid. 3b, ATF 118 Ia 14 consid. 2a, 241 consid. 4 et les arrêts cités; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Berne 1985, p. 122; GEORG MÜLLER, Commentaire de la Constitution, n. 96 ad art. 4). L'excès de formalisme peut résider soit dans la règle de comportement imposée au justiciable par le droit cantonal, soit dans la sanction qui lui est attachée. Le Tribunal fédéral examine librement ce grief (ATF 119 Ia 4 consid. 2a et les arrêts cités). En tant qu'il sanctionne un comportement répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le justiciable, l'interdiction du formalisme excessif poursuit le même but que le principe de la bonne foi déduit de l'art. 4 Cst. (JEAN-FRANÇOIS EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in: Juridiction constitutionnelle et Juridiction administrative, Recueil de travaux publiés sous l'égide de la Ie Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse, Zurich 1992, pp. 225 ss, 226). Le devoir des autorités de se comporter avec bonne foi à l'égard des administrés et de les protéger, à certaines conditions, contre les conséquences dommageables pour eux que son attitude a pu provoquer vaut aussi dans la procédure d'adoption des plans (ATF 116 Ib 185 consid. 3c). Cette obligation suppose toutefois que l'administré est lui-même de bonne foi (ATF 119 Ib 64 consid. 3 et les arrêts cités).
bb) Dans le cas particulier, la Commune de Salins n'a pas recueilli l'accord écrit des propriétaires compris dans le périmètre du plan de quartier de "La Toulaz" préalablement à son établissement, ni avisé personnellement ces derniers de la mise à l'enquête publique du plan contrairement aux exigences de l'art. 51 let. c et e RCC. De même, les avis d'enquête parus au Bulletin officiel concernant cet objet ne mentionnaient que la parcelle communale no 328a à l'exclusion des autres parcelles comprises dans le périmètre du plan, dont celles des recourants en particulier. A ce stade, la commune n'a donc pas respecté le droit d'être entendu des propriétaires fonciers touchés par le plan de quartier en omettant de procéder à sa publication dans les formes exigées. Il lui appartenait - à elle et aux autorités de recours - de prendre les mesures nécessaires pour que cette omission soit réparée de manière adéquate, sans que les administrés aient à pâtir des conséquences de l'informalité commise. Si elle ne voulait pas reprendre la procédure au stade où elle fut viciée, elle se devait à tout le moins de permettre aux propriétaires concernés de se faire entendre sans formalités excessives dans la suite de la procédure. Cette attitude s'imposait d'autant plus qu'on ne pouvait reprocher aux recourants d'avoir omis de faire opposition, ces derniers pouvant, de bonne foi, déduire des termes de la publication que le plan de quartier de "La Toulaz" ne les concernait pas.
cc) Par la suite, les recourants ont réagi avec la diligence requise par les règles de la bonne foi en demandant des explications détaillées à l'autorité municipale, respectivement en sollicitant la suspension de la procédure d'homologation du plan de quartier de "La Toulaz", sitôt après avoir pris connaissance des vices ayant entaché la procédure d'adoption du plan (ATF 116 Ia 215 consid. 2c). Ils n'étaient alors pas non plus représentés par un homme de loi. Aussi, appartenait-il à l'autorité, à ce stade-là, d'accorder aux recourants un droit de s'exprimer équivalant à celui dont ils auraient disposé si la procédure d'adoption du plan avait été régulière. A cette fin, l'autorité n'aurait pu, sans arbitraire, considérer que, faute d'opposition, les propriétaires étaient déchus du droit de recourir contre la décision de l'Assemblée primaire en application de l'art. 37 al. 2 LcAT, que si elle leur reconnaissait un droit suffisant d'obtenir la restitution du délai d'opposition, selon l'art. 12 al. 3 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), en raison des vices de procédure ayant entaché l'adoption du plan de quartier.
La lettre du 15 mai 1993 que les recourants ont adressée à l'administration communale de Salins, avec copie au Conseil d'Etat valaisan, n'est, certes, pas présentée formellement comme une demande de restitution de délai. Cette erreur ne saurait porter à conséquence. Si l'autorité intimée pouvait, à la rigueur, attendre d'un homme de loi qu'il choisisse cette voie de droit plutôt que celle du recours au Conseil d'Etat, il n'en allait pas de même pour les recourants qui ne disposent pas d'une formation juridique particulière. Les règles de la bonne foi faisaient un devoir à l'autorité (communale) de permettre aux recourants de réparer les conséquences des propres omissions de la commune, par exemple en leur restituant le délai d'opposition, voire en considérant comme une telle demande de restitution de délai leur requête de suspension de la procédure d'homologation. La décision du Conseil d'Etat valaisan, qui va dans ce sens, en entrant en matière sur le recours, échappe à la critique. En revanche, en refusant de considérer en l'occurrence la lettre du 15 mai 1993 comme une demande de restitution de délai et en refusant pour ce motif d'entrer en matière sur le fond du recours, l'arrêt attaqué fait supporter aux recourants les conséquences des erreurs successives commises par la commune de Salins en les privant de tout moyen de faire examiner le bien-fondé d'un plan de quartier qui les touche directement dans leur droit de propriété. Ce faisant, l'autorité cantonale a fait preuve d'un formalisme excessif prohibé par l'art. 4 Cst. et qui heurte de surcroît les règles de la bonne foi. La décision attaquée doit dès lors être annulée pour ce motif. | fr | Art. 4 Cost.; formalismo eccessivo e principio della buona fede. L'autorità che, omettendo di procedere alla pubblicazione di un piano di quartiere nelle forme richieste, disattende il diritto di essere sentito dei proprietari fondiari toccati da tale misura e, eventualmente, anche le autorità di ricorso, devono far sì che questa omissione possa essere sanata nel prosieguo della procedura, per esempio restituendo loro il termine di opposizione (consid. 2b/bb).
Il diniego di considerare la domanda di sospensione della procedura di omologazione del piano presentata dai proprietari fondiari interessati come una domanda di restituzione del termine di opposizione costituisce, nelle circostanze concrete, un formalismo eccessivo e viola il principio della buona fede (consid. 2b/cc). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-177%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,617 | 121 I 181 | 121 I 181
Sachverhalt ab Seite 182
Ressortissant allemand, E. est en détention préventive depuis le 21 mars 1995, sous l'inculpation d'escroquerie par métier. Il lui est reproché d'avoir escroqué des investisseurs en Allemagne, pour plusieurs dizaines de millions de Deutschmark; aux termes d'un contrat de participation avec une société vaudoise, les investisseurs mettaient à disposition une certaine somme destinée à l'achat d'objets d'art et d'antiquités, et à leur revente avec bénéfice après restauration. En réalité, les fonds des nouveaux clients étaient utilisés pour rembourser les premiers investisseurs. Au sein de cette organisation, E. aurait fonctionné comme distributeur exclusif en Allemagne. Les commissions touchées à ce titre auraient constitué son unique revenu depuis le 19 juin 1991.
A l'issue d'une audience du 10 mai 1995, le Juge informateur de l'arrondissement de Lausanne s'est déclaré prêt à libérer E. provisoirement moyennant le dépôt d'une caution de 100'000 fr. conformément aux art. 69 ss du Code de procédure pénale vaudois (CPP vaud.). Les sûretés exigées ont été versées le 18 mai 1995 sur le compte bancaire de son conseil. Saisi de l'enquête le même jour, le substitut du Juge d'instruction du canton de Vaud s'est opposé à la libération sous caution du prévenu. Considérant que les fonds destinés à servir de caution provenaient de l'activité délictueuse déployée par E., il en a ordonné le séquestre. En outre, il a rejeté le 27 mai 1995 la demande de mise en liberté provisoire formée par le prévenu, en raison du risque de collusion que cette mesure présenterait.
Sur recours du prévenu, le Tribunal d'accusation du Tribunal cantonal du canton de Vaud a confirmé ces décisions par deux arrêts rendus les 20 et 23 juin 1995.
Agissant par la voie du recours de droit public, E. demande au Tribunal fédéral d'annuler ces arrêts et d'ordonner sa mise en liberté provisoire. Il se plaint notamment d'une interprétation arbitraire des art. 59 et 70 CPP vaud., et se prévaut du comportement contradictoire de l'autorité.
Statuant par deux arrêts séparés, le Tribunal fédéral a rejeté le recours en tant qu'il portait sur la mise en liberté du recourant, mais il l'a admis partiellement au sens des motifs en tant qu'il concernait la saisie de la somme versée à titre de caution.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Dans son arrêt du 20 juin 1995, la cour cantonale considère que le nouveau magistrat saisi de la cause n'a pas commis d'abus de droit en saisissant la somme de 100'000 fr. en mains de l'avocat du recourant, car il y avait des indices sérieux que cette somme versée par l'épouse du recourant provienne du produit d'infractions, de sorte qu'il se justifiait de les saisir provisoirement.
Le recourant se prévaut en bref d'une violation des règles de la bonne foi (art. 4 Cst.). La somme litigieuse aurait été transmise d'Allemagne en Suisse sur la base de la seule assurance du magistrat instructeur que le montant en serait reçu comme caution et permettrait la mise en liberté du recourant; or le nouveau magistrat non seulement aurait refusé la mise en liberté, mais il aurait de plus saisi la somme transférée en Suisse à d'autres fins. La République fédérale d'Allemagne, dont le recourant aurait demandé la protection, aurait aussi été trompée par ce comportement des autorités suisses, soit du canton de Vaud.
a) Le principe de la bonne foi entre administration et administré exige que l'une et l'autre se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 117 Ia 124 consid. 3, ATF 114 Ia 106 consid. 2a et les arrêts cités; cf. aussi les art. 107 al. 3 OJ et 23 PA, qui ne sont qu'une expression d'un principe général). Pour sa part, l'administré ne saurait non plus tirer d'une erreur de l'administration un profit propre à nuire à autrui. Il convient par ailleurs de juger du respect des règles de la bonne foi par l'administration selon des critères objectifs, indépendamment de la personne des agents en cause; aussi l'administration peut-elle être rendue responsable d'un comportement contradictoire, même si celui-ci est dû à des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et des autres (ATF 114 Ia 23 /24, 119 Ia 9 et 19).
b) Il résulte de ce qui précède que, face au recourant, le comportement des deux magistrats successifs ayant conduit l'enquête est à attribuer à l'Etat comme s'il avait été accompli par le même magistrat. Il n'en résulte pas toutefois que le principe de la bonne foi ait été violé, dans le cas particulier, à l'égard du recourant.
Contrairement à ce que soutient ce dernier, on ne saurait assimiler l'évocation, par le Juge informateur, d'une libération sous caution, à un "accord de procédure" liant le magistrat. Le recourant ne pouvait en particulier ignorer qu'une telle mesure devait encore faire l'objet d'une décision formelle (cf. arrêt non publié du 10 août 1995 relatif à la mise en liberté, consid. 3b). L'avis du juge informateur ne pouvait en tout cas constituer une assurance quant à l'affectation définitive de la somme qui pourrait être versée à titre de caution, de sorte que le recourant ne pouvait, à la seule évocation d'une libération contre caution, se croire à l'abri de l'application, prévisible, des règles relatives à la confiscation du produit de l'infraction et aux mesures provisoires à cet effet. Certes, lorsqu'il a laissé entrevoir la possibilité d'une libération contre caution, le magistrat ne pouvait pas ignorer que le recourant vivait uniquement, depuis 1991, des commissions perçues dans le cadre des faits qui lui sont reprochés; il pouvait toutefois raisonnablement compter avec la possibilité que l'argent destiné à servir de caution provienne d'une autre source ou d'autres personnes, comme c'est fréquemment le cas. L'appréciation juridique de la situation s'est fondamentalement modifiée lorsque l'autorité allemande a fait savoir que l'épouse du recourant avait vidé le contenu d'un safe détenu par le recourant. En effet, il devenait alors évident qu'on pouvait d'emblée suspecter que l'argent mis à disposition pour le paiement de la caution provenait d'une activité pouvant être tenue pour délictueuse.
Compte tenu de ces circonstances, l'attitude des autorités d'instruction ne peut être considérée ni comme un piège tendu au recourant, ni même comme la violation d'une assurance donnée; elle ne viole pas le principe de la bonne foi à l'égard du prévenu.
c) aa) La bonne foi doit également être respectée par les Etats dans l'accomplissement de leurs devoirs internationaux. Tel est en particulier le cas dans le respect des règles internationales régissant l'entraide judiciaire (ATF 119 Ib 71). C'est ainsi que la jurisprudence a sévèrement condamné des pratiques déloyales destinées à éluder les règles normales de l'entraide judiciaire (cf. l'arrêt non publié du Tribunal fédéral du 20 mars 1981, en la cause C., où, pour éluder l'impossibilité d'obtenir l'extradition d'un ressortissant de l'Etat de résidence, un Etat étranger avait tendu un piège à ce ressortissant pour le faire venir en Suisse, à laquelle l'extradition fut demandée, et qui la refusa; ASDI 1983 p. 228, cité in ATF 117 Ib 340; à ce sujet, cf. l'étude de SCHULTZ, Male captus, bene deditus in ASDI 1984 p. 93 ss., ainsi que les références citées dans l'ATF susmentionné). A cet égard, les Etats se doivent de respecter réciproquement leur souveraineté; ils méconnaîtraient cette règle s'ils se procuraient, par des moyens jugés objectivement déloyaux, des moyens de preuve ou des biens frappés de mesures conservatoires, en violation des règles régissant l'entraide internationale en matière pénale.
bb) En l'espèce, l'Etat de Vaud est responsable d'un comportement qui a conduit le recourant et son épouse à transférer en Suisse une somme de 100'000 fr. sur la base de renseignements donnés par un magistrat, qui se sont révélés par la suite inexacts et ont permis la saisie de cette somme, contrairement à ce qui avait été envisagé et annoncé. Ce comportement a eu objectivement pour effet d'éluder les règles internationales relatives à l'entraide judiciaire, soit à soustraire à la souveraineté de la République fédérale d'Allemagne une somme d'argent de 100'000 fr. alors que des traités fixent les conditions auxquelles l'entraide judiciaire, notamment une saisie provisoire, est accordée. En effet, les relations entre les deux Etats sont régies à ce sujet par la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (RS 0.351.1) et par l'accord complémentaire à cette convention conclu entre les deux Etats le 13 novembre 1969 (RS 0.351.913.61), notamment en son art. II, avec les observations communes formulées par les deux Etats à cet égard.
Même si le recourant n'a pas expressément invoqué cet argument sous cette forme, il s'en est prévalu implicitement en prétendant qu'il y avait violation des règles de la bonne foi et d'un engagement suisse à l'égard de l'Allemagne, qui fautivement n'aurait pas été tenu, de sorte que le Tribunal fédéral doit entrer en matière à ce sujet. La décision attaquée ne saurait être maintenue telle quelle en tant qu'elle permet d'éluder, par des moyens fallacieux, les engagements suisses à l'égard de l'Etat étranger - moyen que le particulier touché est aussi recevable à invoquer selon la jurisprudence (ATF 117 Ib 340 et la jurisprudence citée).
cc) Il sied de rétablir une situation conforme au droit international, ce qui n'empêche point de prévoir des mesures conservatoires. Il convient donc de rechercher si la saisie litigieuse pourrait être obtenue dans le respect des engagements internationaux de la Suisse. Le droit suisse autorise une saisie provisoire, destinée à assurer une confiscation éventuelle ultérieure (ATF 117 Ia 427 consid. 20a); de son côté, l'art. II de l'accord complémentaire germano-suisse prévoit aussi une entraide en cette matière. Aussi conviendra-t-il de rechercher si l'autorité allemande compétente est disposée à saisir les avoirs des époux E. provenant des ressources tirées de l'activité reprochée dans le cadre de la présente procédure, et si elle consent à la saisie de la somme de 100'000 fr. Si tel était le cas, rien ne s'opposerait au maintien de la saisie. A défaut, celle-ci devrait être levée; d'ordinaire, la levée d'une saisie pénale doit ménager les intérêts des lésés en leur permettant de solliciter du juge civil des mesures conservatoires (cf. ATF 120 Ia 122 consid. 2, 119 Ib 73/74); dans la présente hypothèse, un tel objectif ne saurait être recherché que dans le respect de la souveraineté de l'Etat étranger. | fr | Art. 4 BV; Beschlagnahme eines als Kaution aus dem Ausland überwiesenen Betrags. Die Beschlagnahme eines als Kaution aus Deutschland überwiesenen Betrags, von dem vermutet wird, dass er deliktisch erworben wurde, verletzt im vorliegenden Fall den Grundsatz von Treu und Glauben nicht (E. 2b). Mit einer derartigen Beschlagnahme dürfen indessen die Bestimmungen betreffend die internationale Rechtshilfe nicht umgangen werden (E. 2c). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-181%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,618 | 121 I 181 | 121 I 181
Sachverhalt ab Seite 182
Ressortissant allemand, E. est en détention préventive depuis le 21 mars 1995, sous l'inculpation d'escroquerie par métier. Il lui est reproché d'avoir escroqué des investisseurs en Allemagne, pour plusieurs dizaines de millions de Deutschmark; aux termes d'un contrat de participation avec une société vaudoise, les investisseurs mettaient à disposition une certaine somme destinée à l'achat d'objets d'art et d'antiquités, et à leur revente avec bénéfice après restauration. En réalité, les fonds des nouveaux clients étaient utilisés pour rembourser les premiers investisseurs. Au sein de cette organisation, E. aurait fonctionné comme distributeur exclusif en Allemagne. Les commissions touchées à ce titre auraient constitué son unique revenu depuis le 19 juin 1991.
A l'issue d'une audience du 10 mai 1995, le Juge informateur de l'arrondissement de Lausanne s'est déclaré prêt à libérer E. provisoirement moyennant le dépôt d'une caution de 100'000 fr. conformément aux art. 69 ss du Code de procédure pénale vaudois (CPP vaud.). Les sûretés exigées ont été versées le 18 mai 1995 sur le compte bancaire de son conseil. Saisi de l'enquête le même jour, le substitut du Juge d'instruction du canton de Vaud s'est opposé à la libération sous caution du prévenu. Considérant que les fonds destinés à servir de caution provenaient de l'activité délictueuse déployée par E., il en a ordonné le séquestre. En outre, il a rejeté le 27 mai 1995 la demande de mise en liberté provisoire formée par le prévenu, en raison du risque de collusion que cette mesure présenterait.
Sur recours du prévenu, le Tribunal d'accusation du Tribunal cantonal du canton de Vaud a confirmé ces décisions par deux arrêts rendus les 20 et 23 juin 1995.
Agissant par la voie du recours de droit public, E. demande au Tribunal fédéral d'annuler ces arrêts et d'ordonner sa mise en liberté provisoire. Il se plaint notamment d'une interprétation arbitraire des art. 59 et 70 CPP vaud., et se prévaut du comportement contradictoire de l'autorité.
Statuant par deux arrêts séparés, le Tribunal fédéral a rejeté le recours en tant qu'il portait sur la mise en liberté du recourant, mais il l'a admis partiellement au sens des motifs en tant qu'il concernait la saisie de la somme versée à titre de caution.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Dans son arrêt du 20 juin 1995, la cour cantonale considère que le nouveau magistrat saisi de la cause n'a pas commis d'abus de droit en saisissant la somme de 100'000 fr. en mains de l'avocat du recourant, car il y avait des indices sérieux que cette somme versée par l'épouse du recourant provienne du produit d'infractions, de sorte qu'il se justifiait de les saisir provisoirement.
Le recourant se prévaut en bref d'une violation des règles de la bonne foi (art. 4 Cst.). La somme litigieuse aurait été transmise d'Allemagne en Suisse sur la base de la seule assurance du magistrat instructeur que le montant en serait reçu comme caution et permettrait la mise en liberté du recourant; or le nouveau magistrat non seulement aurait refusé la mise en liberté, mais il aurait de plus saisi la somme transférée en Suisse à d'autres fins. La République fédérale d'Allemagne, dont le recourant aurait demandé la protection, aurait aussi été trompée par ce comportement des autorités suisses, soit du canton de Vaud.
a) Le principe de la bonne foi entre administration et administré exige que l'une et l'autre se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 117 Ia 124 consid. 3, ATF 114 Ia 106 consid. 2a et les arrêts cités; cf. aussi les art. 107 al. 3 OJ et 23 PA, qui ne sont qu'une expression d'un principe général). Pour sa part, l'administré ne saurait non plus tirer d'une erreur de l'administration un profit propre à nuire à autrui. Il convient par ailleurs de juger du respect des règles de la bonne foi par l'administration selon des critères objectifs, indépendamment de la personne des agents en cause; aussi l'administration peut-elle être rendue responsable d'un comportement contradictoire, même si celui-ci est dû à des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et des autres (ATF 114 Ia 23 /24, 119 Ia 9 et 19).
b) Il résulte de ce qui précède que, face au recourant, le comportement des deux magistrats successifs ayant conduit l'enquête est à attribuer à l'Etat comme s'il avait été accompli par le même magistrat. Il n'en résulte pas toutefois que le principe de la bonne foi ait été violé, dans le cas particulier, à l'égard du recourant.
Contrairement à ce que soutient ce dernier, on ne saurait assimiler l'évocation, par le Juge informateur, d'une libération sous caution, à un "accord de procédure" liant le magistrat. Le recourant ne pouvait en particulier ignorer qu'une telle mesure devait encore faire l'objet d'une décision formelle (cf. arrêt non publié du 10 août 1995 relatif à la mise en liberté, consid. 3b). L'avis du juge informateur ne pouvait en tout cas constituer une assurance quant à l'affectation définitive de la somme qui pourrait être versée à titre de caution, de sorte que le recourant ne pouvait, à la seule évocation d'une libération contre caution, se croire à l'abri de l'application, prévisible, des règles relatives à la confiscation du produit de l'infraction et aux mesures provisoires à cet effet. Certes, lorsqu'il a laissé entrevoir la possibilité d'une libération contre caution, le magistrat ne pouvait pas ignorer que le recourant vivait uniquement, depuis 1991, des commissions perçues dans le cadre des faits qui lui sont reprochés; il pouvait toutefois raisonnablement compter avec la possibilité que l'argent destiné à servir de caution provienne d'une autre source ou d'autres personnes, comme c'est fréquemment le cas. L'appréciation juridique de la situation s'est fondamentalement modifiée lorsque l'autorité allemande a fait savoir que l'épouse du recourant avait vidé le contenu d'un safe détenu par le recourant. En effet, il devenait alors évident qu'on pouvait d'emblée suspecter que l'argent mis à disposition pour le paiement de la caution provenait d'une activité pouvant être tenue pour délictueuse.
Compte tenu de ces circonstances, l'attitude des autorités d'instruction ne peut être considérée ni comme un piège tendu au recourant, ni même comme la violation d'une assurance donnée; elle ne viole pas le principe de la bonne foi à l'égard du prévenu.
c) aa) La bonne foi doit également être respectée par les Etats dans l'accomplissement de leurs devoirs internationaux. Tel est en particulier le cas dans le respect des règles internationales régissant l'entraide judiciaire (ATF 119 Ib 71). C'est ainsi que la jurisprudence a sévèrement condamné des pratiques déloyales destinées à éluder les règles normales de l'entraide judiciaire (cf. l'arrêt non publié du Tribunal fédéral du 20 mars 1981, en la cause C., où, pour éluder l'impossibilité d'obtenir l'extradition d'un ressortissant de l'Etat de résidence, un Etat étranger avait tendu un piège à ce ressortissant pour le faire venir en Suisse, à laquelle l'extradition fut demandée, et qui la refusa; ASDI 1983 p. 228, cité in ATF 117 Ib 340; à ce sujet, cf. l'étude de SCHULTZ, Male captus, bene deditus in ASDI 1984 p. 93 ss., ainsi que les références citées dans l'ATF susmentionné). A cet égard, les Etats se doivent de respecter réciproquement leur souveraineté; ils méconnaîtraient cette règle s'ils se procuraient, par des moyens jugés objectivement déloyaux, des moyens de preuve ou des biens frappés de mesures conservatoires, en violation des règles régissant l'entraide internationale en matière pénale.
bb) En l'espèce, l'Etat de Vaud est responsable d'un comportement qui a conduit le recourant et son épouse à transférer en Suisse une somme de 100'000 fr. sur la base de renseignements donnés par un magistrat, qui se sont révélés par la suite inexacts et ont permis la saisie de cette somme, contrairement à ce qui avait été envisagé et annoncé. Ce comportement a eu objectivement pour effet d'éluder les règles internationales relatives à l'entraide judiciaire, soit à soustraire à la souveraineté de la République fédérale d'Allemagne une somme d'argent de 100'000 fr. alors que des traités fixent les conditions auxquelles l'entraide judiciaire, notamment une saisie provisoire, est accordée. En effet, les relations entre les deux Etats sont régies à ce sujet par la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (RS 0.351.1) et par l'accord complémentaire à cette convention conclu entre les deux Etats le 13 novembre 1969 (RS 0.351.913.61), notamment en son art. II, avec les observations communes formulées par les deux Etats à cet égard.
Même si le recourant n'a pas expressément invoqué cet argument sous cette forme, il s'en est prévalu implicitement en prétendant qu'il y avait violation des règles de la bonne foi et d'un engagement suisse à l'égard de l'Allemagne, qui fautivement n'aurait pas été tenu, de sorte que le Tribunal fédéral doit entrer en matière à ce sujet. La décision attaquée ne saurait être maintenue telle quelle en tant qu'elle permet d'éluder, par des moyens fallacieux, les engagements suisses à l'égard de l'Etat étranger - moyen que le particulier touché est aussi recevable à invoquer selon la jurisprudence (ATF 117 Ib 340 et la jurisprudence citée).
cc) Il sied de rétablir une situation conforme au droit international, ce qui n'empêche point de prévoir des mesures conservatoires. Il convient donc de rechercher si la saisie litigieuse pourrait être obtenue dans le respect des engagements internationaux de la Suisse. Le droit suisse autorise une saisie provisoire, destinée à assurer une confiscation éventuelle ultérieure (ATF 117 Ia 427 consid. 20a); de son côté, l'art. II de l'accord complémentaire germano-suisse prévoit aussi une entraide en cette matière. Aussi conviendra-t-il de rechercher si l'autorité allemande compétente est disposée à saisir les avoirs des époux E. provenant des ressources tirées de l'activité reprochée dans le cadre de la présente procédure, et si elle consent à la saisie de la somme de 100'000 fr. Si tel était le cas, rien ne s'opposerait au maintien de la saisie. A défaut, celle-ci devrait être levée; d'ordinaire, la levée d'une saisie pénale doit ménager les intérêts des lésés en leur permettant de solliciter du juge civil des mesures conservatoires (cf. ATF 120 Ia 122 consid. 2, 119 Ib 73/74); dans la présente hypothèse, un tel objectif ne saurait être recherché que dans le respect de la souveraineté de l'Etat étranger. | fr | Art. 4 Cst.; Saisie d'une somme versée depuis l'étranger à titre de caution. La saisie, comme produit présumé de l'infraction, d'une somme versée depuis l'Allemagne à titre de caution, ne viole pas en l'espèce le principe de la bonne foi (consid. 2b). Une telle saisie ne saurait toutefois permettre d'éluder les règles relatives à l'entraide judiciaire (consid. 2c). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-181%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 182
Ressortissant allemand, E. est en détention préventive depuis le 21 mars 1995, sous l'inculpation d'escroquerie par métier. Il lui est reproché d'avoir escroqué des investisseurs en Allemagne, pour plusieurs dizaines de millions de Deutschmark; aux termes d'un contrat de participation avec une société vaudoise, les investisseurs mettaient à disposition une certaine somme destinée à l'achat d'objets d'art et d'antiquités, et à leur revente avec bénéfice après restauration. En réalité, les fonds des nouveaux clients étaient utilisés pour rembourser les premiers investisseurs. Au sein de cette organisation, E. aurait fonctionné comme distributeur exclusif en Allemagne. Les commissions touchées à ce titre auraient constitué son unique revenu depuis le 19 juin 1991.
A l'issue d'une audience du 10 mai 1995, le Juge informateur de l'arrondissement de Lausanne s'est déclaré prêt à libérer E. provisoirement moyennant le dépôt d'une caution de 100'000 fr. conformément aux art. 69 ss du Code de procédure pénale vaudois (CPP vaud.). Les sûretés exigées ont été versées le 18 mai 1995 sur le compte bancaire de son conseil. Saisi de l'enquête le même jour, le substitut du Juge d'instruction du canton de Vaud s'est opposé à la libération sous caution du prévenu. Considérant que les fonds destinés à servir de caution provenaient de l'activité délictueuse déployée par E., il en a ordonné le séquestre. En outre, il a rejeté le 27 mai 1995 la demande de mise en liberté provisoire formée par le prévenu, en raison du risque de collusion que cette mesure présenterait.
Sur recours du prévenu, le Tribunal d'accusation du Tribunal cantonal du canton de Vaud a confirmé ces décisions par deux arrêts rendus les 20 et 23 juin 1995.
Agissant par la voie du recours de droit public, E. demande au Tribunal fédéral d'annuler ces arrêts et d'ordonner sa mise en liberté provisoire. Il se plaint notamment d'une interprétation arbitraire des art. 59 et 70 CPP vaud., et se prévaut du comportement contradictoire de l'autorité.
Statuant par deux arrêts séparés, le Tribunal fédéral a rejeté le recours en tant qu'il portait sur la mise en liberté du recourant, mais il l'a admis partiellement au sens des motifs en tant qu'il concernait la saisie de la somme versée à titre de caution.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Dans son arrêt du 20 juin 1995, la cour cantonale considère que le nouveau magistrat saisi de la cause n'a pas commis d'abus de droit en saisissant la somme de 100'000 fr. en mains de l'avocat du recourant, car il y avait des indices sérieux que cette somme versée par l'épouse du recourant provienne du produit d'infractions, de sorte qu'il se justifiait de les saisir provisoirement.
Le recourant se prévaut en bref d'une violation des règles de la bonne foi (art. 4 Cst.). La somme litigieuse aurait été transmise d'Allemagne en Suisse sur la base de la seule assurance du magistrat instructeur que le montant en serait reçu comme caution et permettrait la mise en liberté du recourant; or le nouveau magistrat non seulement aurait refusé la mise en liberté, mais il aurait de plus saisi la somme transférée en Suisse à d'autres fins. La République fédérale d'Allemagne, dont le recourant aurait demandé la protection, aurait aussi été trompée par ce comportement des autorités suisses, soit du canton de Vaud.
a) Le principe de la bonne foi entre administration et administré exige que l'une et l'autre se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 117 Ia 124 consid. 3, ATF 114 Ia 106 consid. 2a et les arrêts cités; cf. aussi les art. 107 al. 3 OJ et 23 PA, qui ne sont qu'une expression d'un principe général). Pour sa part, l'administré ne saurait non plus tirer d'une erreur de l'administration un profit propre à nuire à autrui. Il convient par ailleurs de juger du respect des règles de la bonne foi par l'administration selon des critères objectifs, indépendamment de la personne des agents en cause; aussi l'administration peut-elle être rendue responsable d'un comportement contradictoire, même si celui-ci est dû à des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et des autres (ATF 114 Ia 23 /24, 119 Ia 9 et 19).
b) Il résulte de ce qui précède que, face au recourant, le comportement des deux magistrats successifs ayant conduit l'enquête est à attribuer à l'Etat comme s'il avait été accompli par le même magistrat. Il n'en résulte pas toutefois que le principe de la bonne foi ait été violé, dans le cas particulier, à l'égard du recourant.
Contrairement à ce que soutient ce dernier, on ne saurait assimiler l'évocation, par le Juge informateur, d'une libération sous caution, à un "accord de procédure" liant le magistrat. Le recourant ne pouvait en particulier ignorer qu'une telle mesure devait encore faire l'objet d'une décision formelle (cf. arrêt non publié du 10 août 1995 relatif à la mise en liberté, consid. 3b). L'avis du juge informateur ne pouvait en tout cas constituer une assurance quant à l'affectation définitive de la somme qui pourrait être versée à titre de caution, de sorte que le recourant ne pouvait, à la seule évocation d'une libération contre caution, se croire à l'abri de l'application, prévisible, des règles relatives à la confiscation du produit de l'infraction et aux mesures provisoires à cet effet. Certes, lorsqu'il a laissé entrevoir la possibilité d'une libération contre caution, le magistrat ne pouvait pas ignorer que le recourant vivait uniquement, depuis 1991, des commissions perçues dans le cadre des faits qui lui sont reprochés; il pouvait toutefois raisonnablement compter avec la possibilité que l'argent destiné à servir de caution provienne d'une autre source ou d'autres personnes, comme c'est fréquemment le cas. L'appréciation juridique de la situation s'est fondamentalement modifiée lorsque l'autorité allemande a fait savoir que l'épouse du recourant avait vidé le contenu d'un safe détenu par le recourant. En effet, il devenait alors évident qu'on pouvait d'emblée suspecter que l'argent mis à disposition pour le paiement de la caution provenait d'une activité pouvant être tenue pour délictueuse.
Compte tenu de ces circonstances, l'attitude des autorités d'instruction ne peut être considérée ni comme un piège tendu au recourant, ni même comme la violation d'une assurance donnée; elle ne viole pas le principe de la bonne foi à l'égard du prévenu.
c) aa) La bonne foi doit également être respectée par les Etats dans l'accomplissement de leurs devoirs internationaux. Tel est en particulier le cas dans le respect des règles internationales régissant l'entraide judiciaire (ATF 119 Ib 71). C'est ainsi que la jurisprudence a sévèrement condamné des pratiques déloyales destinées à éluder les règles normales de l'entraide judiciaire (cf. l'arrêt non publié du Tribunal fédéral du 20 mars 1981, en la cause C., où, pour éluder l'impossibilité d'obtenir l'extradition d'un ressortissant de l'Etat de résidence, un Etat étranger avait tendu un piège à ce ressortissant pour le faire venir en Suisse, à laquelle l'extradition fut demandée, et qui la refusa; ASDI 1983 p. 228, cité in ATF 117 Ib 340; à ce sujet, cf. l'étude de SCHULTZ, Male captus, bene deditus in ASDI 1984 p. 93 ss., ainsi que les références citées dans l'ATF susmentionné). A cet égard, les Etats se doivent de respecter réciproquement leur souveraineté; ils méconnaîtraient cette règle s'ils se procuraient, par des moyens jugés objectivement déloyaux, des moyens de preuve ou des biens frappés de mesures conservatoires, en violation des règles régissant l'entraide internationale en matière pénale.
bb) En l'espèce, l'Etat de Vaud est responsable d'un comportement qui a conduit le recourant et son épouse à transférer en Suisse une somme de 100'000 fr. sur la base de renseignements donnés par un magistrat, qui se sont révélés par la suite inexacts et ont permis la saisie de cette somme, contrairement à ce qui avait été envisagé et annoncé. Ce comportement a eu objectivement pour effet d'éluder les règles internationales relatives à l'entraide judiciaire, soit à soustraire à la souveraineté de la République fédérale d'Allemagne une somme d'argent de 100'000 fr. alors que des traités fixent les conditions auxquelles l'entraide judiciaire, notamment une saisie provisoire, est accordée. En effet, les relations entre les deux Etats sont régies à ce sujet par la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale (RS 0.351.1) et par l'accord complémentaire à cette convention conclu entre les deux Etats le 13 novembre 1969 (RS 0.351.913.61), notamment en son art. II, avec les observations communes formulées par les deux Etats à cet égard.
Même si le recourant n'a pas expressément invoqué cet argument sous cette forme, il s'en est prévalu implicitement en prétendant qu'il y avait violation des règles de la bonne foi et d'un engagement suisse à l'égard de l'Allemagne, qui fautivement n'aurait pas été tenu, de sorte que le Tribunal fédéral doit entrer en matière à ce sujet. La décision attaquée ne saurait être maintenue telle quelle en tant qu'elle permet d'éluder, par des moyens fallacieux, les engagements suisses à l'égard de l'Etat étranger - moyen que le particulier touché est aussi recevable à invoquer selon la jurisprudence (ATF 117 Ib 340 et la jurisprudence citée).
cc) Il sied de rétablir une situation conforme au droit international, ce qui n'empêche point de prévoir des mesures conservatoires. Il convient donc de rechercher si la saisie litigieuse pourrait être obtenue dans le respect des engagements internationaux de la Suisse. Le droit suisse autorise une saisie provisoire, destinée à assurer une confiscation éventuelle ultérieure (ATF 117 Ia 427 consid. 20a); de son côté, l'art. II de l'accord complémentaire germano-suisse prévoit aussi une entraide en cette matière. Aussi conviendra-t-il de rechercher si l'autorité allemande compétente est disposée à saisir les avoirs des époux E. provenant des ressources tirées de l'activité reprochée dans le cadre de la présente procédure, et si elle consent à la saisie de la somme de 100'000 fr. Si tel était le cas, rien ne s'opposerait au maintien de la saisie. A défaut, celle-ci devrait être levée; d'ordinaire, la levée d'une saisie pénale doit ménager les intérêts des lésés en leur permettant de solliciter du juge civil des mesures conservatoires (cf. ATF 120 Ia 122 consid. 2, 119 Ib 73/74); dans la présente hypothèse, un tel objectif ne saurait être recherché que dans le respect de la souveraineté de l'Etat étranger. | fr | Art. 4 Cost.; Sequestro di una somma versata dall'estero a titolo di cauzione. Il sequestro, in quanto presunto prodotto dell'infrazione, di una somma versata dalla Germania a titolo di cauzione non viola, nel caso concreto, il principio della buona fede (consid. 2b). Tale sequestro non può tuttavia permettere di eludere i disposti di legge relativi all'assistenza giudiziaria (consid. 2c). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-181%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,620 | 121 I 187 | 121 I 187
Sachverhalt ab Seite 188
Im Kanton Basel-Stadt wird die briefliche Stimmabgabe in der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 3. Januar 1995 wie folgt geregelt:
"§ 8. Bei brieflicher Stimmabgabe sind die ausgefüllten Wahl- und
Stimmzettel in den Stimmrechtsausweis zu legen. Nach Schliessung ist das
Adressfeld entlang der Perforatur zu entfernen. Danach kann der
Stimmrechtsausweis der Post übergeben werden.
2...
§ 10. ...
2 Zur Wahrung des Stimmgeheimnisses werden die Stimmrechtsausweise bei
Eingang auf die Entfernung des Adressfeldes geprüft. Von den
Stimmberechtigten nicht abgetrennte Adressfelder werden von Amtes wegen
unverzüglich entfernt und vernichtet."
In der Volksabstimmung vom 12. März 1995 gelangten diese Bestimmungen erstmals zur Anwendung. 78% der Stimmen wurden brieflich abgegeben.
Stefan Wehrle beantragt mit staatsrechtlicher Beschwerde die Aufhebung der oben wiedergegebenen §§ 8 Abs. 1 und 10 Abs. 2. Er rügt eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, da die beiden angefochtenen Bestimmungen Art. 8 Abs. 1 Satz 2 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (BPR; SR 161.1) verletzten. Ausserdem macht er eine Verletzung der politischen Rechte geltend.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Regierungsrat stellt sich auf den Standpunkt, die Beschwerde von Stefan Wehrle sei verspätet.
a) Staatsrechtliche Beschwerden gegen Erlasse sind gemäss Art. 89 Abs. 1 OG innert 30 Tagen seit der nach kantonalem Recht massgebenden Eröffnung beim Bundesgericht einzureichen. Als Eröffnung gilt die Publikation des Erlasses und der Feststellung, dass derselbe zustandegekommen ist und damit in Kraft treten kann (BGE 119 Ia 321 E. 3a S. 325; BGE 114 Ia 221 E. 1a S. 222; BGE 108 Ia 140 E. 1 S. 142). Die Beschwerdefrist beginnt somit noch nicht mit der Veröffentlichung des Textes eines Erlasses allein zu laufen. Es muss vielmehr zugleich auch klargestellt sein, dass der Erlass - z.B. infolge einer nicht benützten Referendumsfrist oder der Annahme desselben in einer Volksabstimmung - zustandegekommen ist und damit - auf einen zugleich bestimmten oder erst später zu bestimmenden Termin - in Kraft treten kann.
b) Die vom Beschwerdeführer angefochtenen §§ 8 Abs. 1 und 10 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen wurden am 7. Januar 1995 im Kantonsblatt Basel-Stadt veröffentlicht. Die gemäss Art. 91 Abs. 2 BPR erforderliche Genehmigung durch den Bund erfolgte am 16. Januar 1995. Diese ist nach dem Wortlaut von Art. 91 Abs. 2 BPR Gültigkeitsvoraussetzung (vgl. auch Art. 7a VwOG).
Im Zeitpunkt der Publikation der Verordnung im Kantonsblatt war somit noch nicht sicher, ob diese auch die bundesrechtliche Genehmigung erhalten werde und damit in Kraft treten könne. Die Veröffentlichung von Erlassen vor Einholung der konstitutiven Genehmigung des Bundes löst den Lauf der Frist gemäss Art. 89 Abs. 1 OG nicht aus, da das definitive Zustandekommen der neuen Regelung noch nicht feststeht (vgl. BGE 119 Ia 123 E. 1a S. 127; BGE 103 Ia 577 E. 2b S. 580; ROLAND VETTERLI, Kantonale Erlasse als Anfechtungsobjekte der staatsrechtlichen Beschwerde, Diss. St. Gallen, 1989, S. 232). Entgegen der Auffassung des Regierungsrats vermag daran die Tatsache nichts zu ändern, dass im vorliegenden Fall nach der Genehmigung durch den Bund keine zweite Publikation vorgesehen war und eine solche auch nicht erfolgt ist.
c) Der Beschwerdeführer ist im Schreiben des Kontrollbüros "Wahlen und Abstimmungen" vom 17. Februar 1995 über die Erteilung der Genehmigung durch die Bundeskanzlei orientiert worden. Eine Veröffentlichung derselben fand wie erwähnt nicht statt. Für den Beschwerdeführer begann daher die Frist gemäss Art. 89 Abs. 1 OG mit der Zustellung dieses Schreibens zu laufen, zumal auch nicht gesagt werden kann, er habe den Beginn des Fristenlaufs in einer gegen Treu und Glauben verstossenden Weise hinausgezögert (vgl. BGE 114 Ia 452 E. 1b S. 455 f.). Geht man davon aus, so ist die Beschwerdefrist eingehalten.
2. Die Schweizerische Bundeskanzlei stellte am 16. Januar 1995 fest, dass die baselstädtische Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vollumfänglich mit dem Bundesrecht im Einklang stehe, und sie erteilte daher die nach Art. 91 Abs. 2 BPR erforderliche Genehmigung. Diese schliesst nach der ständigen Rechtsprechung eine nochmalige Überprüfung der Verfassungsmässigkeit der Verordnung durch das Bundesgericht nicht aus (BGE 109 Ia 116 E. 6a S. 127; BGE 103 Ia 130 E. 3a S. 133 f.).
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten.
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, der in den §§ 8 Abs. 1 und 10 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vorgesehene Modus der brieflichen Abstimmung sehe weder eine Kontrolle der Stimmberechtigung noch Massnahmen zur Verhinderung von Missbräuchen vor. Da bei der Stimmabgabe keine Prüfung der Stimmberechtigung erfolge, sei es ohne Schwierigkeiten möglich, das Stimmaterial abwesender oder desinteressierter Personen zu behändigen und davon in unbefugter Weise Gebrauch zu machen. Die genannten Bestimmungen verletzten daher Art. 8 Abs. 1 BPR und den durch das Verfassungsrecht des Bundes gewährleisteten Anspruch auf eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe der Stimmbürger.
a) Nach Art. 8 Abs. 1 BPR haben die Kantone für die briefliche Stimmabgabe ein einfaches Verfahren vorzusehen. Zugleich müssen sie dafür sorgen, dass die Kontrolle der Stimmberechtigung, das Stimmgeheimnis und die Erfassung aller Stimmen gewährleistet sind und Missbräuche verhindert werden. Diese Anforderungen stellen den vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleisteten Anspruch des Stimmbürgers sicher, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (vgl. BGE 121 I 1 E. 5b/aa S. 12).
Der Bundesgesetzgeber geht davon aus, dass die Zuverlässigkeit der Willenskundgabe der Stimmbürger auf verschiedene Weise gewährleistet werden kann. Daher sieht er davon ab, nähere Vorschriften zum Abstimmungsverfahren aufzustellen und überlässt dessen Ordnung ganz den Kantonen (vgl. die Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9. April 1975, BBl 1975 I 1332). Diese können damit eine Regelung treffen, die auf die örtlichen Gegebenheiten und Traditionen Rücksicht nimmt (vgl. MARIE-LOUISE BAUMANN-BRUCKNER, Stimmrecht und Volksabstimmungen, in: Das Bundesgesetz über die politischen Rechte, in: Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Band 13, 1978, S. 53).
Die Ausgestaltung des Abstimmungsverfahrens muss insgesamt eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe ermöglichen. Die verschiedenen Aspekte des gewählten Abstimmungsmodus sind deshalb in ihrem Zusammenwirken zu beurteilen. Werden in einzelnen Punkten Vereinfachungen eingeführt, kann dies eine Kompensation durch zusätzliche Schutzvorkehrungen in anderen Punkten erfordern. So bedarf die Erleichterung des Abstimmungsmodus auf der einen Seite - etwa die Zulassung der brieflichen Abstimmung in einem ausgedehnteren Umfang - im allgemeinen erhöhter Schutzmassnahmen gegen Missbräuche auf der anderen Seite (vgl. die zitierte Botschaft des Bundesrates, BBl 1975 I 1332). Die briefliche Abstimmung ist daher so zu regeln, dass den teilweise gegenläufigen Anforderungen von Art. 8 Abs. 1 BPR insgesamt in optimaler Weise entsprochen wird (vgl. auch CLAUDIA BOLLA-VINCENZ, Die Erleichterung der Stimmabgabe, Diss. Freiburg, 1978, S. 143 f., 156).
b) Nach der angefochtenen Regelung ist im Kanton Basel-Stadt bei der brieflichen Stimmabgabe das an den Stimmbürger gesandte Stimmcouvert zu verwenden, das zugleich als Stimmrechtsausweis ausgestaltet ist (§ 3 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 3. Januar 1995). Zur Wahrung des Stimmgeheimnisses ist bei der Rücksendung das Adressfeld zu entfernen. Die Stimmcouverts gehen somit bei der Gemeindekanzlei in anonymer Form ein. Nichtstimmberechtigte werden von der Wahl oder Abstimmung allein dadurch ausgeschlossen, dass zur brieflichen Stimmabgabe das an die Stimmberechtigten persönlich zugestellt Stimm-couvert verwendet werden muss. Eine weitere Kontrolle der Stimmberechtigung findet nicht statt.
Vorliegend ist umstritten, ob dieses System, bei dem die briefliche Stimmabgabe anonym erfolgt, geeignet ist, eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe zu gewährleisten. Es fragt sich also, ob die gewählte Ausgestaltung der brieflichen Abstimmung bereits von vornherein verfassungswidrig sei und daher im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle aufgehoben werden müsse.
c) Bei der persönlichen Stimmabgabe an der Urne erfolgt im Kanton Basel-Stadt wie in anderen Kantonen eine Überprüfung der Stimmberechtigung durch das Wahlbüro. Der Stimmende hat sich durch den Stimmrechtsausweis zu legitimieren. Das Adressfeld des Stimmrechtsausweises darf bei der Stimmabgabe an der Urne nicht abgetrennt sein. Fehlt es, so ist die Stimmabgabe nur durch die Vorlage eines persönlichen Ausweises möglich (§ 7 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 3. Januar 1995; vgl. für die ähnlichen Regelungen in anderen Kantonen die Hinweise bei STEPHAN WIDMER, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Diss. Zürich, 1989, S. 160).
Bei der brieflichen Stimmabgabe wird dagegen wie erwähnt auf eine Kontrolle der Stimmberechtigung bei der Ausübung des Stimmrechts verzichtet. Der Stimmrechtsausweis ist der Post ohne das Adressfeld zu übergeben (§ 8 Abs. 1 der zitierten Verordnung). Der Regierungsrat rechtfertigt die getroffene Lösung damit, dass nur sie sowohl für die Stimmberechtigten als auch für die Verwaltung einfach zu handhaben sei. Das als Stimmrechtsausweis konzipierte Couvert könne sowohl für die persönliche Abstimmung an der Urne als auch für die briefliche Abstimmung verwendet werden (sog. Zweiweg-Couvert).
d) Die briefliche Stimmabgabe ist bei eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen seit dem Inkrafttreten der revidierten Bestimmungen des Bundesgesetzes über die politischen Rechte am 15. Dezember 1994 (AS 1994 III 2414, 2422) voraussetzungslos zulässig, während sie zuvor nur bestimmten Personengruppen (Kranken und Gebrechlichen; Stimmberechtigten, die aus anderen zwingenden Gründen am Gang zur Urne verhindert sind; Stimmberechtigten, die ausserhalb ihres Wohnsitzes weilen; Stimmberechtigten, die im Ausland weilen; vgl. Art. 5 Abs. 4 BPR alte Fassung) vorbehalten war. Die voraussetzungslose Zulassung der brieflichen Stimmabgabe soll dazu dienen, der in der letzten Zeit zunehmenden Stimmabstinenz entgegenzuwirken (vgl. die ihr zugrundeliegenden Motionen von Nationalrätin EVA SEGMÜLLER [Amtl.Bull. NR 1987 993 f.; Amtl.Bull. StR 1988 6] und Ständerat RENÉ RHINOW [Amtl.Bull. StR 1988 940 f.; Amtl.Bull. NR 1990 284]). Im Blick auf diese Zielsetzung ist es verständlich, wenn der Regierungsrat die briefliche Stimmabgabe möglichst einfach und bürgerfreundlich ausgestaltet hat. Er durfte dabei auch die besonderen Bedürfnisse der Stimmbürger eines Stadtkantons berücksichtigen. Der gewählten Lösung ist ebenfalls zuzubilligen, dass sie jegliche Gefahr einer Verletzung des Stimmgeheimnisses beseitigt, weil die mit der Auszählung betrauten Personen gar nicht feststellen können, von wem die eingesandten Stimmzettel stammen.
Die angefochtene Regelung weist damit zwar den Vorzug der Einfachheit und des optimalen Schutzes vor Verletzungen des Stimmgeheimnisses auf. Im Blick auf das Ziel, Missbräuche des Stimmrechts möglichst zu verhindern, erscheint sie jedoch als problematisch. So ist es fragwürdig, die briefliche Stimmabgabe anonym zuzulassen, bei der Stimmabgabe an der Urne dagegen einen persönlichen Nachweis der Stimmberechtigung zu verlangen. Denn die Gefahr von Missbräuchen wird bei der brieflichen Stimmabgabe im allgemeinen höher eingeschätzt als bei der Stimmabgabe an der Urne. Frühere Vorstösse zur Einführung der voraussetzungslosen brieflichen Stimmabgabe im Bund und in den Kantonen sind gerade aus solchen Bedenken mehrfach gescheitert (vgl. BBl 1975 I 1331; BOLLA-VINCENZ, a.a.O., S. 144 ff.; JEAN CASTELLA, L'exercice du droit de vote, ZSR 1959 598a ff.). Um so mehr hätte es nahegelegen, mit der allgemeinen Zulassung der brieflichen Stimmabgabe die individualisierte Kontrolle der Stimmberechtigung beizubehalten und sie allenfalls sogar durch zusätzliche Schutzmassnahmen zu verstärken.
Von diesen Erwägungen ausgehend ist denn auch in den meisten Kantonen vorgesehen, dass sich der brieflich Stimmende doppelt ausweist, einerseits durch die Einsendung seines - nicht anonymisierten - Stimmrechtsausweises und anderseits durch seine Unterschrift auf dem Stimmrechtsausweis (vgl. für den Kanton Basel-Landschaft § 7 der Verordnung zum Gesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1991; für den Kanton Bern Art. 25 der Verordnung über die politischen Rechte vom 10. Dezember 1980 in der revidierten Fassung vom 12. Oktober 1994; für den Kanton Zürich §§ 21 ff. des Gesetzes über die Wahlen und Abstimmungen vom 4. September 1983 in der revidierten Fassung vom 28. November 1993). Die Unterschrift tritt im Sinne einer zusätzlichen Schutzmassnahme gewissermassen an die Stelle des persönlichen Erscheinens bei der Stimmabgabe an der Urne. Im Kanton Waadt wird zwar bei der brieflichen Abstimmung keine Unterschrift des Stimmberechtigten verlangt, doch erfolgt hier eine besondere Kontrolle dadurch, dass zunächst bei der Gemeindekanzlei ein Gesuch um briefliche Abstimmung gestellt werden muss (Art. 20 der Loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques) und dass mit dem Stimmcouvert auch die die Personalien enthaltende "carte d'électeur" einzusenden ist (Art. 24 des Règlement du 1er novembre 1989 d'application de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques).
e) Die anonyme Stimmabgabe, wie ihn die angefochtenen Bestimmungen vorsehen, erhöht - jedenfalls im Vergleich zu den erwähnten Regelungen in anderen Kantonen - die Missbrauchsgefahr erheblich. Wie der Beschwerdeführer zu Recht hervorhebt, gibt es manche Gelegenheit, in den Besitz von Stimmcouverts von Bürgern zu gelangen, die von ihrem Stimmrecht, sei es aus Desinteresse, sei es wegen Abwesenheit, Krankheit oder aus anderen Gründen, keinen Gebrauch machen. Wird bei der brieflichen Stimmabgabe nicht verlangt, dass sich der Stimmende mit seinem Namen zu erkennen gibt, so ist es ohne weiteres möglich, dass sich ein Bürger dieser ungenutzten Stimmcouverts bedient und mehrfach abstimmt oder wählt. Ja, es mag durch die Zulassung der anonymen Stimmabgabe sogar der Eindruck entstehen, dass solche Machenschaften statthaft seien. Es wird aber auch Versuchen, die Stimmabgabe unbeholfener oder abhängiger Personen in der Familie, in Altersheimen, Spitälern etc. zu beeinflussen, Vorschub geleistet. Der Regierungsrat verweist zwar auf die positiven Erfahrungen, die bisher im Kanton Basel-Stadt mit der brieflichen Stimmabgabe gemacht wurden. Diesen kommt jedoch schon deshalb keine entscheidende Bedeutung zu, weil nach dem alten Recht die briefliche Stimmabgabe nicht voraussetzungslos, sondern nur in bestimmten Fällen und nur auf schriftliches Gesuch hin möglich war (vgl. René A. Rhinow, Volksrechte, in: Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, hrsg. Kurt Eichenberger et al., 1984, S. 114 Nr. 71).
Schliesslich werden entgegen der Auffassung des Regierungsrats die mit der anonymen Stimmabgabe verbundenen Missbrauchsgefahren durch die wörtliche Wiedergabe von Art. 282bis StGB auf dem Stimmcouvert nicht entscheidend verkleinert. Die Kantone können sich nicht mit einem Verweis auf die präventive Wirkung der massgeblichen Strafbestimmungen begnügen, sondern sie haben das Verfahren der brieflichen Abstimmung so auszugestalten, dass eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe gewährleistet ist. Dies setzt voraus, dass Missbrauchsgefahren mit geeigneten Massnahmen begegnet wird.
f) Die Identifizierbarkeit des Stimmenden bei der Stimmabgabe erscheint somit als unentbehrlich zur Gewährleistung einer zuverlässigen und unverfälschten Willenskundgabe. Freilich vermag dieses Erfordernis Missbräuche des Stimmrechts auch nicht ganz auszuschliessen; doch werden sie im Vergleich zur anonymen Stimmabgabe deutlich erschwert. Es rechtfertigt sich nicht, im Interesse der Einfachheit der brieflichen Abstimmung und des optimalen Schutzes des Stimmgeheimnisses auf eine geeignete Massnahme zum Schutz vor Missbräuchen des Stimmrechts zu verzichten, da gerade bei der brieflichen Stimmabgabe - wie erwähnt - ausgedehnte Möglichkeiten unzulässiger Machenschaften bestehen und den angeführten übrigen Zielsetzungen des brieflichen Abstimmungsverfahrens auch sonst in genügendem Mass entsprochen werden kann.
Ausserdem ermöglicht einzig eine Stimmabgabe, die unter Angabe des Namens des Stimmenden erfolgt, eine wirksame Kontrolle der Stimmberechtigung, wie sie Art. 8 Abs. 1 BPR verlangt. Eine Überprüfung der Namen der Stimmenden kann insbesondere dann erforderlich sein, wenn Zweifel an der Richtigkeit eines Ergebnisses auftreten oder Unregelmässigkeiten geltend gemacht werden. Im übrigen ist sie unter Umständen aber auch nötig, um die gültigen Stimmen korrekt zu ermitteln. Verlieren Personen nach dem Versand der Unterlagen, der mindestens drei Wochen vor dem Abstimmungstag erfolgt (Art. 11 Abs. 3 BPR), aber noch vor dem Abstimmungstag ihre Stimmberechtigung, so dürfen ihre Stimmen nicht gezählt werden (vgl. Art. 2 der Verordnung über die politischen Rechte vom 24. Mai 1978 [SR 161.11]).
Hingegen steht den Kantonen bei der Wahl der Form, in der sich der Stimmende bei der Stimmabgabe gegenüber den Behörden auszuweisen hat, ein grosses Ermessen zu. Sie sind entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers von Bundesrechts wegen nicht gehalten, vom Stimmberechtigten bei der brieflichen Stimmabgabe eine Unterschrift zu verlangen. Eine zuverlässige Identifizierung der Stimmenden kann auch in anderer Weise gewährleistet werden.
g) Die Zulassung der anonymen Stimmabgabe in den §§ 8 Abs. 1 und 10 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 3. Januar 1995 verletzt den verfassungsrechtlichen Anspruch auf eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen, und es sind die angefochtenen Bestimmungen aufzuheben. | de | Art. 89 OG; Beginn des Fristenlaufs bei der Anfechtung eines genehmigungspflichtigen Erlasses. Die Publikation einer Verordnung vor der Einholung der konstitutiven Genehmigung des Bundes löst den Lauf der Beschwerdefrist gemäss Art. 89 Abs. 1 OG nicht aus (E. 1a und b).
Bestimmung der Frist, wenn nach der Genehmigung der Verordnung durch den Bund keine zweite Publikation erfolgt (E. 1c).
Art. 85 lit. a OG; Ausgestaltung des Verfahrens der brieflichen Stimmabgabe.
Das Bundesrecht schreibt den Kantonen die nähere Ausgestaltung des Verfahrens der brieflichen Abstimmung nicht vor. Diese muss aber den in Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte erwähnten Grundsätzen Rechnung tragen und eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe der Bürger ermöglichen (E. 3a). Die im Kanton Basel-Stadt vorgesehene anonyme briefliche Stimmabgabe genügt diesen Anforderungen nicht (E. 3b-g). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-187%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,621 | 121 I 187 | 121 I 187
Sachverhalt ab Seite 188
Im Kanton Basel-Stadt wird die briefliche Stimmabgabe in der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 3. Januar 1995 wie folgt geregelt:
"§ 8. Bei brieflicher Stimmabgabe sind die ausgefüllten Wahl- und
Stimmzettel in den Stimmrechtsausweis zu legen. Nach Schliessung ist das
Adressfeld entlang der Perforatur zu entfernen. Danach kann der
Stimmrechtsausweis der Post übergeben werden.
2...
§ 10. ...
2 Zur Wahrung des Stimmgeheimnisses werden die Stimmrechtsausweise bei
Eingang auf die Entfernung des Adressfeldes geprüft. Von den
Stimmberechtigten nicht abgetrennte Adressfelder werden von Amtes wegen
unverzüglich entfernt und vernichtet."
In der Volksabstimmung vom 12. März 1995 gelangten diese Bestimmungen erstmals zur Anwendung. 78% der Stimmen wurden brieflich abgegeben.
Stefan Wehrle beantragt mit staatsrechtlicher Beschwerde die Aufhebung der oben wiedergegebenen §§ 8 Abs. 1 und 10 Abs. 2. Er rügt eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, da die beiden angefochtenen Bestimmungen Art. 8 Abs. 1 Satz 2 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (BPR; SR 161.1) verletzten. Ausserdem macht er eine Verletzung der politischen Rechte geltend.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Regierungsrat stellt sich auf den Standpunkt, die Beschwerde von Stefan Wehrle sei verspätet.
a) Staatsrechtliche Beschwerden gegen Erlasse sind gemäss Art. 89 Abs. 1 OG innert 30 Tagen seit der nach kantonalem Recht massgebenden Eröffnung beim Bundesgericht einzureichen. Als Eröffnung gilt die Publikation des Erlasses und der Feststellung, dass derselbe zustandegekommen ist und damit in Kraft treten kann (BGE 119 Ia 321 E. 3a S. 325; BGE 114 Ia 221 E. 1a S. 222; BGE 108 Ia 140 E. 1 S. 142). Die Beschwerdefrist beginnt somit noch nicht mit der Veröffentlichung des Textes eines Erlasses allein zu laufen. Es muss vielmehr zugleich auch klargestellt sein, dass der Erlass - z.B. infolge einer nicht benützten Referendumsfrist oder der Annahme desselben in einer Volksabstimmung - zustandegekommen ist und damit - auf einen zugleich bestimmten oder erst später zu bestimmenden Termin - in Kraft treten kann.
b) Die vom Beschwerdeführer angefochtenen §§ 8 Abs. 1 und 10 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen wurden am 7. Januar 1995 im Kantonsblatt Basel-Stadt veröffentlicht. Die gemäss Art. 91 Abs. 2 BPR erforderliche Genehmigung durch den Bund erfolgte am 16. Januar 1995. Diese ist nach dem Wortlaut von Art. 91 Abs. 2 BPR Gültigkeitsvoraussetzung (vgl. auch Art. 7a VwOG).
Im Zeitpunkt der Publikation der Verordnung im Kantonsblatt war somit noch nicht sicher, ob diese auch die bundesrechtliche Genehmigung erhalten werde und damit in Kraft treten könne. Die Veröffentlichung von Erlassen vor Einholung der konstitutiven Genehmigung des Bundes löst den Lauf der Frist gemäss Art. 89 Abs. 1 OG nicht aus, da das definitive Zustandekommen der neuen Regelung noch nicht feststeht (vgl. BGE 119 Ia 123 E. 1a S. 127; BGE 103 Ia 577 E. 2b S. 580; ROLAND VETTERLI, Kantonale Erlasse als Anfechtungsobjekte der staatsrechtlichen Beschwerde, Diss. St. Gallen, 1989, S. 232). Entgegen der Auffassung des Regierungsrats vermag daran die Tatsache nichts zu ändern, dass im vorliegenden Fall nach der Genehmigung durch den Bund keine zweite Publikation vorgesehen war und eine solche auch nicht erfolgt ist.
c) Der Beschwerdeführer ist im Schreiben des Kontrollbüros "Wahlen und Abstimmungen" vom 17. Februar 1995 über die Erteilung der Genehmigung durch die Bundeskanzlei orientiert worden. Eine Veröffentlichung derselben fand wie erwähnt nicht statt. Für den Beschwerdeführer begann daher die Frist gemäss Art. 89 Abs. 1 OG mit der Zustellung dieses Schreibens zu laufen, zumal auch nicht gesagt werden kann, er habe den Beginn des Fristenlaufs in einer gegen Treu und Glauben verstossenden Weise hinausgezögert (vgl. BGE 114 Ia 452 E. 1b S. 455 f.). Geht man davon aus, so ist die Beschwerdefrist eingehalten.
2. Die Schweizerische Bundeskanzlei stellte am 16. Januar 1995 fest, dass die baselstädtische Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vollumfänglich mit dem Bundesrecht im Einklang stehe, und sie erteilte daher die nach Art. 91 Abs. 2 BPR erforderliche Genehmigung. Diese schliesst nach der ständigen Rechtsprechung eine nochmalige Überprüfung der Verfassungsmässigkeit der Verordnung durch das Bundesgericht nicht aus (BGE 109 Ia 116 E. 6a S. 127; BGE 103 Ia 130 E. 3a S. 133 f.).
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten.
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, der in den §§ 8 Abs. 1 und 10 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vorgesehene Modus der brieflichen Abstimmung sehe weder eine Kontrolle der Stimmberechtigung noch Massnahmen zur Verhinderung von Missbräuchen vor. Da bei der Stimmabgabe keine Prüfung der Stimmberechtigung erfolge, sei es ohne Schwierigkeiten möglich, das Stimmaterial abwesender oder desinteressierter Personen zu behändigen und davon in unbefugter Weise Gebrauch zu machen. Die genannten Bestimmungen verletzten daher Art. 8 Abs. 1 BPR und den durch das Verfassungsrecht des Bundes gewährleisteten Anspruch auf eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe der Stimmbürger.
a) Nach Art. 8 Abs. 1 BPR haben die Kantone für die briefliche Stimmabgabe ein einfaches Verfahren vorzusehen. Zugleich müssen sie dafür sorgen, dass die Kontrolle der Stimmberechtigung, das Stimmgeheimnis und die Erfassung aller Stimmen gewährleistet sind und Missbräuche verhindert werden. Diese Anforderungen stellen den vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleisteten Anspruch des Stimmbürgers sicher, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (vgl. BGE 121 I 1 E. 5b/aa S. 12).
Der Bundesgesetzgeber geht davon aus, dass die Zuverlässigkeit der Willenskundgabe der Stimmbürger auf verschiedene Weise gewährleistet werden kann. Daher sieht er davon ab, nähere Vorschriften zum Abstimmungsverfahren aufzustellen und überlässt dessen Ordnung ganz den Kantonen (vgl. die Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9. April 1975, BBl 1975 I 1332). Diese können damit eine Regelung treffen, die auf die örtlichen Gegebenheiten und Traditionen Rücksicht nimmt (vgl. MARIE-LOUISE BAUMANN-BRUCKNER, Stimmrecht und Volksabstimmungen, in: Das Bundesgesetz über die politischen Rechte, in: Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Band 13, 1978, S. 53).
Die Ausgestaltung des Abstimmungsverfahrens muss insgesamt eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe ermöglichen. Die verschiedenen Aspekte des gewählten Abstimmungsmodus sind deshalb in ihrem Zusammenwirken zu beurteilen. Werden in einzelnen Punkten Vereinfachungen eingeführt, kann dies eine Kompensation durch zusätzliche Schutzvorkehrungen in anderen Punkten erfordern. So bedarf die Erleichterung des Abstimmungsmodus auf der einen Seite - etwa die Zulassung der brieflichen Abstimmung in einem ausgedehnteren Umfang - im allgemeinen erhöhter Schutzmassnahmen gegen Missbräuche auf der anderen Seite (vgl. die zitierte Botschaft des Bundesrates, BBl 1975 I 1332). Die briefliche Abstimmung ist daher so zu regeln, dass den teilweise gegenläufigen Anforderungen von Art. 8 Abs. 1 BPR insgesamt in optimaler Weise entsprochen wird (vgl. auch CLAUDIA BOLLA-VINCENZ, Die Erleichterung der Stimmabgabe, Diss. Freiburg, 1978, S. 143 f., 156).
b) Nach der angefochtenen Regelung ist im Kanton Basel-Stadt bei der brieflichen Stimmabgabe das an den Stimmbürger gesandte Stimmcouvert zu verwenden, das zugleich als Stimmrechtsausweis ausgestaltet ist (§ 3 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 3. Januar 1995). Zur Wahrung des Stimmgeheimnisses ist bei der Rücksendung das Adressfeld zu entfernen. Die Stimmcouverts gehen somit bei der Gemeindekanzlei in anonymer Form ein. Nichtstimmberechtigte werden von der Wahl oder Abstimmung allein dadurch ausgeschlossen, dass zur brieflichen Stimmabgabe das an die Stimmberechtigten persönlich zugestellt Stimm-couvert verwendet werden muss. Eine weitere Kontrolle der Stimmberechtigung findet nicht statt.
Vorliegend ist umstritten, ob dieses System, bei dem die briefliche Stimmabgabe anonym erfolgt, geeignet ist, eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe zu gewährleisten. Es fragt sich also, ob die gewählte Ausgestaltung der brieflichen Abstimmung bereits von vornherein verfassungswidrig sei und daher im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle aufgehoben werden müsse.
c) Bei der persönlichen Stimmabgabe an der Urne erfolgt im Kanton Basel-Stadt wie in anderen Kantonen eine Überprüfung der Stimmberechtigung durch das Wahlbüro. Der Stimmende hat sich durch den Stimmrechtsausweis zu legitimieren. Das Adressfeld des Stimmrechtsausweises darf bei der Stimmabgabe an der Urne nicht abgetrennt sein. Fehlt es, so ist die Stimmabgabe nur durch die Vorlage eines persönlichen Ausweises möglich (§ 7 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 3. Januar 1995; vgl. für die ähnlichen Regelungen in anderen Kantonen die Hinweise bei STEPHAN WIDMER, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Diss. Zürich, 1989, S. 160).
Bei der brieflichen Stimmabgabe wird dagegen wie erwähnt auf eine Kontrolle der Stimmberechtigung bei der Ausübung des Stimmrechts verzichtet. Der Stimmrechtsausweis ist der Post ohne das Adressfeld zu übergeben (§ 8 Abs. 1 der zitierten Verordnung). Der Regierungsrat rechtfertigt die getroffene Lösung damit, dass nur sie sowohl für die Stimmberechtigten als auch für die Verwaltung einfach zu handhaben sei. Das als Stimmrechtsausweis konzipierte Couvert könne sowohl für die persönliche Abstimmung an der Urne als auch für die briefliche Abstimmung verwendet werden (sog. Zweiweg-Couvert).
d) Die briefliche Stimmabgabe ist bei eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen seit dem Inkrafttreten der revidierten Bestimmungen des Bundesgesetzes über die politischen Rechte am 15. Dezember 1994 (AS 1994 III 2414, 2422) voraussetzungslos zulässig, während sie zuvor nur bestimmten Personengruppen (Kranken und Gebrechlichen; Stimmberechtigten, die aus anderen zwingenden Gründen am Gang zur Urne verhindert sind; Stimmberechtigten, die ausserhalb ihres Wohnsitzes weilen; Stimmberechtigten, die im Ausland weilen; vgl. Art. 5 Abs. 4 BPR alte Fassung) vorbehalten war. Die voraussetzungslose Zulassung der brieflichen Stimmabgabe soll dazu dienen, der in der letzten Zeit zunehmenden Stimmabstinenz entgegenzuwirken (vgl. die ihr zugrundeliegenden Motionen von Nationalrätin EVA SEGMÜLLER [Amtl.Bull. NR 1987 993 f.; Amtl.Bull. StR 1988 6] und Ständerat RENÉ RHINOW [Amtl.Bull. StR 1988 940 f.; Amtl.Bull. NR 1990 284]). Im Blick auf diese Zielsetzung ist es verständlich, wenn der Regierungsrat die briefliche Stimmabgabe möglichst einfach und bürgerfreundlich ausgestaltet hat. Er durfte dabei auch die besonderen Bedürfnisse der Stimmbürger eines Stadtkantons berücksichtigen. Der gewählten Lösung ist ebenfalls zuzubilligen, dass sie jegliche Gefahr einer Verletzung des Stimmgeheimnisses beseitigt, weil die mit der Auszählung betrauten Personen gar nicht feststellen können, von wem die eingesandten Stimmzettel stammen.
Die angefochtene Regelung weist damit zwar den Vorzug der Einfachheit und des optimalen Schutzes vor Verletzungen des Stimmgeheimnisses auf. Im Blick auf das Ziel, Missbräuche des Stimmrechts möglichst zu verhindern, erscheint sie jedoch als problematisch. So ist es fragwürdig, die briefliche Stimmabgabe anonym zuzulassen, bei der Stimmabgabe an der Urne dagegen einen persönlichen Nachweis der Stimmberechtigung zu verlangen. Denn die Gefahr von Missbräuchen wird bei der brieflichen Stimmabgabe im allgemeinen höher eingeschätzt als bei der Stimmabgabe an der Urne. Frühere Vorstösse zur Einführung der voraussetzungslosen brieflichen Stimmabgabe im Bund und in den Kantonen sind gerade aus solchen Bedenken mehrfach gescheitert (vgl. BBl 1975 I 1331; BOLLA-VINCENZ, a.a.O., S. 144 ff.; JEAN CASTELLA, L'exercice du droit de vote, ZSR 1959 598a ff.). Um so mehr hätte es nahegelegen, mit der allgemeinen Zulassung der brieflichen Stimmabgabe die individualisierte Kontrolle der Stimmberechtigung beizubehalten und sie allenfalls sogar durch zusätzliche Schutzmassnahmen zu verstärken.
Von diesen Erwägungen ausgehend ist denn auch in den meisten Kantonen vorgesehen, dass sich der brieflich Stimmende doppelt ausweist, einerseits durch die Einsendung seines - nicht anonymisierten - Stimmrechtsausweises und anderseits durch seine Unterschrift auf dem Stimmrechtsausweis (vgl. für den Kanton Basel-Landschaft § 7 der Verordnung zum Gesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1991; für den Kanton Bern Art. 25 der Verordnung über die politischen Rechte vom 10. Dezember 1980 in der revidierten Fassung vom 12. Oktober 1994; für den Kanton Zürich §§ 21 ff. des Gesetzes über die Wahlen und Abstimmungen vom 4. September 1983 in der revidierten Fassung vom 28. November 1993). Die Unterschrift tritt im Sinne einer zusätzlichen Schutzmassnahme gewissermassen an die Stelle des persönlichen Erscheinens bei der Stimmabgabe an der Urne. Im Kanton Waadt wird zwar bei der brieflichen Abstimmung keine Unterschrift des Stimmberechtigten verlangt, doch erfolgt hier eine besondere Kontrolle dadurch, dass zunächst bei der Gemeindekanzlei ein Gesuch um briefliche Abstimmung gestellt werden muss (Art. 20 der Loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques) und dass mit dem Stimmcouvert auch die die Personalien enthaltende "carte d'électeur" einzusenden ist (Art. 24 des Règlement du 1er novembre 1989 d'application de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques).
e) Die anonyme Stimmabgabe, wie ihn die angefochtenen Bestimmungen vorsehen, erhöht - jedenfalls im Vergleich zu den erwähnten Regelungen in anderen Kantonen - die Missbrauchsgefahr erheblich. Wie der Beschwerdeführer zu Recht hervorhebt, gibt es manche Gelegenheit, in den Besitz von Stimmcouverts von Bürgern zu gelangen, die von ihrem Stimmrecht, sei es aus Desinteresse, sei es wegen Abwesenheit, Krankheit oder aus anderen Gründen, keinen Gebrauch machen. Wird bei der brieflichen Stimmabgabe nicht verlangt, dass sich der Stimmende mit seinem Namen zu erkennen gibt, so ist es ohne weiteres möglich, dass sich ein Bürger dieser ungenutzten Stimmcouverts bedient und mehrfach abstimmt oder wählt. Ja, es mag durch die Zulassung der anonymen Stimmabgabe sogar der Eindruck entstehen, dass solche Machenschaften statthaft seien. Es wird aber auch Versuchen, die Stimmabgabe unbeholfener oder abhängiger Personen in der Familie, in Altersheimen, Spitälern etc. zu beeinflussen, Vorschub geleistet. Der Regierungsrat verweist zwar auf die positiven Erfahrungen, die bisher im Kanton Basel-Stadt mit der brieflichen Stimmabgabe gemacht wurden. Diesen kommt jedoch schon deshalb keine entscheidende Bedeutung zu, weil nach dem alten Recht die briefliche Stimmabgabe nicht voraussetzungslos, sondern nur in bestimmten Fällen und nur auf schriftliches Gesuch hin möglich war (vgl. René A. Rhinow, Volksrechte, in: Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, hrsg. Kurt Eichenberger et al., 1984, S. 114 Nr. 71).
Schliesslich werden entgegen der Auffassung des Regierungsrats die mit der anonymen Stimmabgabe verbundenen Missbrauchsgefahren durch die wörtliche Wiedergabe von Art. 282bis StGB auf dem Stimmcouvert nicht entscheidend verkleinert. Die Kantone können sich nicht mit einem Verweis auf die präventive Wirkung der massgeblichen Strafbestimmungen begnügen, sondern sie haben das Verfahren der brieflichen Abstimmung so auszugestalten, dass eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe gewährleistet ist. Dies setzt voraus, dass Missbrauchsgefahren mit geeigneten Massnahmen begegnet wird.
f) Die Identifizierbarkeit des Stimmenden bei der Stimmabgabe erscheint somit als unentbehrlich zur Gewährleistung einer zuverlässigen und unverfälschten Willenskundgabe. Freilich vermag dieses Erfordernis Missbräuche des Stimmrechts auch nicht ganz auszuschliessen; doch werden sie im Vergleich zur anonymen Stimmabgabe deutlich erschwert. Es rechtfertigt sich nicht, im Interesse der Einfachheit der brieflichen Abstimmung und des optimalen Schutzes des Stimmgeheimnisses auf eine geeignete Massnahme zum Schutz vor Missbräuchen des Stimmrechts zu verzichten, da gerade bei der brieflichen Stimmabgabe - wie erwähnt - ausgedehnte Möglichkeiten unzulässiger Machenschaften bestehen und den angeführten übrigen Zielsetzungen des brieflichen Abstimmungsverfahrens auch sonst in genügendem Mass entsprochen werden kann.
Ausserdem ermöglicht einzig eine Stimmabgabe, die unter Angabe des Namens des Stimmenden erfolgt, eine wirksame Kontrolle der Stimmberechtigung, wie sie Art. 8 Abs. 1 BPR verlangt. Eine Überprüfung der Namen der Stimmenden kann insbesondere dann erforderlich sein, wenn Zweifel an der Richtigkeit eines Ergebnisses auftreten oder Unregelmässigkeiten geltend gemacht werden. Im übrigen ist sie unter Umständen aber auch nötig, um die gültigen Stimmen korrekt zu ermitteln. Verlieren Personen nach dem Versand der Unterlagen, der mindestens drei Wochen vor dem Abstimmungstag erfolgt (Art. 11 Abs. 3 BPR), aber noch vor dem Abstimmungstag ihre Stimmberechtigung, so dürfen ihre Stimmen nicht gezählt werden (vgl. Art. 2 der Verordnung über die politischen Rechte vom 24. Mai 1978 [SR 161.11]).
Hingegen steht den Kantonen bei der Wahl der Form, in der sich der Stimmende bei der Stimmabgabe gegenüber den Behörden auszuweisen hat, ein grosses Ermessen zu. Sie sind entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers von Bundesrechts wegen nicht gehalten, vom Stimmberechtigten bei der brieflichen Stimmabgabe eine Unterschrift zu verlangen. Eine zuverlässige Identifizierung der Stimmenden kann auch in anderer Weise gewährleistet werden.
g) Die Zulassung der anonymen Stimmabgabe in den §§ 8 Abs. 1 und 10 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 3. Januar 1995 verletzt den verfassungsrechtlichen Anspruch auf eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen, und es sind die angefochtenen Bestimmungen aufzuheben. | de | Art. 89 OJ; commencement du délai en cas de contestation d'un arrêté soumis à approbation. Le délai prévu par l'art. 89 al. 1 OJ ne commence pas à courir au moment où une ordonnance est publiée si l'approbation constitutive de la Confédération n'a pas encore été obtenue (consid. 1a et b).
Point de départ du délai lorsque l'approbation fédérale n'est pas suivie d'une nouvelle publication (consid. 1c).
Art. 85 let. a OJ; procédure du vote par correspondance.
Le droit fédéral n'impose pas aux cantons une réglementation détaillée de la procédure du vote par correspondance; ceux-ci doivent toutefois tenir compte des principes consacrés par l'art. 8 al. 1 de la loi fédérale sur les droits politiques et garantir une expression fidèle et sûre de la volonté des citoyens (consid. 3a). Le vote par correspondance anonyme prévu dans le canton de Bâle-Ville ne satisfait pas à cette exigence (consid. 3b-g). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-187%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,622 | 121 I 187 | 121 I 187
Sachverhalt ab Seite 188
Im Kanton Basel-Stadt wird die briefliche Stimmabgabe in der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 3. Januar 1995 wie folgt geregelt:
"§ 8. Bei brieflicher Stimmabgabe sind die ausgefüllten Wahl- und
Stimmzettel in den Stimmrechtsausweis zu legen. Nach Schliessung ist das
Adressfeld entlang der Perforatur zu entfernen. Danach kann der
Stimmrechtsausweis der Post übergeben werden.
2...
§ 10. ...
2 Zur Wahrung des Stimmgeheimnisses werden die Stimmrechtsausweise bei
Eingang auf die Entfernung des Adressfeldes geprüft. Von den
Stimmberechtigten nicht abgetrennte Adressfelder werden von Amtes wegen
unverzüglich entfernt und vernichtet."
In der Volksabstimmung vom 12. März 1995 gelangten diese Bestimmungen erstmals zur Anwendung. 78% der Stimmen wurden brieflich abgegeben.
Stefan Wehrle beantragt mit staatsrechtlicher Beschwerde die Aufhebung der oben wiedergegebenen §§ 8 Abs. 1 und 10 Abs. 2. Er rügt eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts, da die beiden angefochtenen Bestimmungen Art. 8 Abs. 1 Satz 2 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (BPR; SR 161.1) verletzten. Ausserdem macht er eine Verletzung der politischen Rechte geltend.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Der Regierungsrat stellt sich auf den Standpunkt, die Beschwerde von Stefan Wehrle sei verspätet.
a) Staatsrechtliche Beschwerden gegen Erlasse sind gemäss Art. 89 Abs. 1 OG innert 30 Tagen seit der nach kantonalem Recht massgebenden Eröffnung beim Bundesgericht einzureichen. Als Eröffnung gilt die Publikation des Erlasses und der Feststellung, dass derselbe zustandegekommen ist und damit in Kraft treten kann (BGE 119 Ia 321 E. 3a S. 325; BGE 114 Ia 221 E. 1a S. 222; BGE 108 Ia 140 E. 1 S. 142). Die Beschwerdefrist beginnt somit noch nicht mit der Veröffentlichung des Textes eines Erlasses allein zu laufen. Es muss vielmehr zugleich auch klargestellt sein, dass der Erlass - z.B. infolge einer nicht benützten Referendumsfrist oder der Annahme desselben in einer Volksabstimmung - zustandegekommen ist und damit - auf einen zugleich bestimmten oder erst später zu bestimmenden Termin - in Kraft treten kann.
b) Die vom Beschwerdeführer angefochtenen §§ 8 Abs. 1 und 10 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen wurden am 7. Januar 1995 im Kantonsblatt Basel-Stadt veröffentlicht. Die gemäss Art. 91 Abs. 2 BPR erforderliche Genehmigung durch den Bund erfolgte am 16. Januar 1995. Diese ist nach dem Wortlaut von Art. 91 Abs. 2 BPR Gültigkeitsvoraussetzung (vgl. auch Art. 7a VwOG).
Im Zeitpunkt der Publikation der Verordnung im Kantonsblatt war somit noch nicht sicher, ob diese auch die bundesrechtliche Genehmigung erhalten werde und damit in Kraft treten könne. Die Veröffentlichung von Erlassen vor Einholung der konstitutiven Genehmigung des Bundes löst den Lauf der Frist gemäss Art. 89 Abs. 1 OG nicht aus, da das definitive Zustandekommen der neuen Regelung noch nicht feststeht (vgl. BGE 119 Ia 123 E. 1a S. 127; BGE 103 Ia 577 E. 2b S. 580; ROLAND VETTERLI, Kantonale Erlasse als Anfechtungsobjekte der staatsrechtlichen Beschwerde, Diss. St. Gallen, 1989, S. 232). Entgegen der Auffassung des Regierungsrats vermag daran die Tatsache nichts zu ändern, dass im vorliegenden Fall nach der Genehmigung durch den Bund keine zweite Publikation vorgesehen war und eine solche auch nicht erfolgt ist.
c) Der Beschwerdeführer ist im Schreiben des Kontrollbüros "Wahlen und Abstimmungen" vom 17. Februar 1995 über die Erteilung der Genehmigung durch die Bundeskanzlei orientiert worden. Eine Veröffentlichung derselben fand wie erwähnt nicht statt. Für den Beschwerdeführer begann daher die Frist gemäss Art. 89 Abs. 1 OG mit der Zustellung dieses Schreibens zu laufen, zumal auch nicht gesagt werden kann, er habe den Beginn des Fristenlaufs in einer gegen Treu und Glauben verstossenden Weise hinausgezögert (vgl. BGE 114 Ia 452 E. 1b S. 455 f.). Geht man davon aus, so ist die Beschwerdefrist eingehalten.
2. Die Schweizerische Bundeskanzlei stellte am 16. Januar 1995 fest, dass die baselstädtische Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vollumfänglich mit dem Bundesrecht im Einklang stehe, und sie erteilte daher die nach Art. 91 Abs. 2 BPR erforderliche Genehmigung. Diese schliesst nach der ständigen Rechtsprechung eine nochmalige Überprüfung der Verfassungsmässigkeit der Verordnung durch das Bundesgericht nicht aus (BGE 109 Ia 116 E. 6a S. 127; BGE 103 Ia 130 E. 3a S. 133 f.).
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten.
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, der in den §§ 8 Abs. 1 und 10 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vorgesehene Modus der brieflichen Abstimmung sehe weder eine Kontrolle der Stimmberechtigung noch Massnahmen zur Verhinderung von Missbräuchen vor. Da bei der Stimmabgabe keine Prüfung der Stimmberechtigung erfolge, sei es ohne Schwierigkeiten möglich, das Stimmaterial abwesender oder desinteressierter Personen zu behändigen und davon in unbefugter Weise Gebrauch zu machen. Die genannten Bestimmungen verletzten daher Art. 8 Abs. 1 BPR und den durch das Verfassungsrecht des Bundes gewährleisteten Anspruch auf eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe der Stimmbürger.
a) Nach Art. 8 Abs. 1 BPR haben die Kantone für die briefliche Stimmabgabe ein einfaches Verfahren vorzusehen. Zugleich müssen sie dafür sorgen, dass die Kontrolle der Stimmberechtigung, das Stimmgeheimnis und die Erfassung aller Stimmen gewährleistet sind und Missbräuche verhindert werden. Diese Anforderungen stellen den vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleisteten Anspruch des Stimmbürgers sicher, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (vgl. BGE 121 I 1 E. 5b/aa S. 12).
Der Bundesgesetzgeber geht davon aus, dass die Zuverlässigkeit der Willenskundgabe der Stimmbürger auf verschiedene Weise gewährleistet werden kann. Daher sieht er davon ab, nähere Vorschriften zum Abstimmungsverfahren aufzustellen und überlässt dessen Ordnung ganz den Kantonen (vgl. die Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9. April 1975, BBl 1975 I 1332). Diese können damit eine Regelung treffen, die auf die örtlichen Gegebenheiten und Traditionen Rücksicht nimmt (vgl. MARIE-LOUISE BAUMANN-BRUCKNER, Stimmrecht und Volksabstimmungen, in: Das Bundesgesetz über die politischen Rechte, in: Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Band 13, 1978, S. 53).
Die Ausgestaltung des Abstimmungsverfahrens muss insgesamt eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe ermöglichen. Die verschiedenen Aspekte des gewählten Abstimmungsmodus sind deshalb in ihrem Zusammenwirken zu beurteilen. Werden in einzelnen Punkten Vereinfachungen eingeführt, kann dies eine Kompensation durch zusätzliche Schutzvorkehrungen in anderen Punkten erfordern. So bedarf die Erleichterung des Abstimmungsmodus auf der einen Seite - etwa die Zulassung der brieflichen Abstimmung in einem ausgedehnteren Umfang - im allgemeinen erhöhter Schutzmassnahmen gegen Missbräuche auf der anderen Seite (vgl. die zitierte Botschaft des Bundesrates, BBl 1975 I 1332). Die briefliche Abstimmung ist daher so zu regeln, dass den teilweise gegenläufigen Anforderungen von Art. 8 Abs. 1 BPR insgesamt in optimaler Weise entsprochen wird (vgl. auch CLAUDIA BOLLA-VINCENZ, Die Erleichterung der Stimmabgabe, Diss. Freiburg, 1978, S. 143 f., 156).
b) Nach der angefochtenen Regelung ist im Kanton Basel-Stadt bei der brieflichen Stimmabgabe das an den Stimmbürger gesandte Stimmcouvert zu verwenden, das zugleich als Stimmrechtsausweis ausgestaltet ist (§ 3 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 3. Januar 1995). Zur Wahrung des Stimmgeheimnisses ist bei der Rücksendung das Adressfeld zu entfernen. Die Stimmcouverts gehen somit bei der Gemeindekanzlei in anonymer Form ein. Nichtstimmberechtigte werden von der Wahl oder Abstimmung allein dadurch ausgeschlossen, dass zur brieflichen Stimmabgabe das an die Stimmberechtigten persönlich zugestellt Stimm-couvert verwendet werden muss. Eine weitere Kontrolle der Stimmberechtigung findet nicht statt.
Vorliegend ist umstritten, ob dieses System, bei dem die briefliche Stimmabgabe anonym erfolgt, geeignet ist, eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe zu gewährleisten. Es fragt sich also, ob die gewählte Ausgestaltung der brieflichen Abstimmung bereits von vornherein verfassungswidrig sei und daher im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle aufgehoben werden müsse.
c) Bei der persönlichen Stimmabgabe an der Urne erfolgt im Kanton Basel-Stadt wie in anderen Kantonen eine Überprüfung der Stimmberechtigung durch das Wahlbüro. Der Stimmende hat sich durch den Stimmrechtsausweis zu legitimieren. Das Adressfeld des Stimmrechtsausweises darf bei der Stimmabgabe an der Urne nicht abgetrennt sein. Fehlt es, so ist die Stimmabgabe nur durch die Vorlage eines persönlichen Ausweises möglich (§ 7 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 3. Januar 1995; vgl. für die ähnlichen Regelungen in anderen Kantonen die Hinweise bei STEPHAN WIDMER, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Diss. Zürich, 1989, S. 160).
Bei der brieflichen Stimmabgabe wird dagegen wie erwähnt auf eine Kontrolle der Stimmberechtigung bei der Ausübung des Stimmrechts verzichtet. Der Stimmrechtsausweis ist der Post ohne das Adressfeld zu übergeben (§ 8 Abs. 1 der zitierten Verordnung). Der Regierungsrat rechtfertigt die getroffene Lösung damit, dass nur sie sowohl für die Stimmberechtigten als auch für die Verwaltung einfach zu handhaben sei. Das als Stimmrechtsausweis konzipierte Couvert könne sowohl für die persönliche Abstimmung an der Urne als auch für die briefliche Abstimmung verwendet werden (sog. Zweiweg-Couvert).
d) Die briefliche Stimmabgabe ist bei eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen seit dem Inkrafttreten der revidierten Bestimmungen des Bundesgesetzes über die politischen Rechte am 15. Dezember 1994 (AS 1994 III 2414, 2422) voraussetzungslos zulässig, während sie zuvor nur bestimmten Personengruppen (Kranken und Gebrechlichen; Stimmberechtigten, die aus anderen zwingenden Gründen am Gang zur Urne verhindert sind; Stimmberechtigten, die ausserhalb ihres Wohnsitzes weilen; Stimmberechtigten, die im Ausland weilen; vgl. Art. 5 Abs. 4 BPR alte Fassung) vorbehalten war. Die voraussetzungslose Zulassung der brieflichen Stimmabgabe soll dazu dienen, der in der letzten Zeit zunehmenden Stimmabstinenz entgegenzuwirken (vgl. die ihr zugrundeliegenden Motionen von Nationalrätin EVA SEGMÜLLER [Amtl.Bull. NR 1987 993 f.; Amtl.Bull. StR 1988 6] und Ständerat RENÉ RHINOW [Amtl.Bull. StR 1988 940 f.; Amtl.Bull. NR 1990 284]). Im Blick auf diese Zielsetzung ist es verständlich, wenn der Regierungsrat die briefliche Stimmabgabe möglichst einfach und bürgerfreundlich ausgestaltet hat. Er durfte dabei auch die besonderen Bedürfnisse der Stimmbürger eines Stadtkantons berücksichtigen. Der gewählten Lösung ist ebenfalls zuzubilligen, dass sie jegliche Gefahr einer Verletzung des Stimmgeheimnisses beseitigt, weil die mit der Auszählung betrauten Personen gar nicht feststellen können, von wem die eingesandten Stimmzettel stammen.
Die angefochtene Regelung weist damit zwar den Vorzug der Einfachheit und des optimalen Schutzes vor Verletzungen des Stimmgeheimnisses auf. Im Blick auf das Ziel, Missbräuche des Stimmrechts möglichst zu verhindern, erscheint sie jedoch als problematisch. So ist es fragwürdig, die briefliche Stimmabgabe anonym zuzulassen, bei der Stimmabgabe an der Urne dagegen einen persönlichen Nachweis der Stimmberechtigung zu verlangen. Denn die Gefahr von Missbräuchen wird bei der brieflichen Stimmabgabe im allgemeinen höher eingeschätzt als bei der Stimmabgabe an der Urne. Frühere Vorstösse zur Einführung der voraussetzungslosen brieflichen Stimmabgabe im Bund und in den Kantonen sind gerade aus solchen Bedenken mehrfach gescheitert (vgl. BBl 1975 I 1331; BOLLA-VINCENZ, a.a.O., S. 144 ff.; JEAN CASTELLA, L'exercice du droit de vote, ZSR 1959 598a ff.). Um so mehr hätte es nahegelegen, mit der allgemeinen Zulassung der brieflichen Stimmabgabe die individualisierte Kontrolle der Stimmberechtigung beizubehalten und sie allenfalls sogar durch zusätzliche Schutzmassnahmen zu verstärken.
Von diesen Erwägungen ausgehend ist denn auch in den meisten Kantonen vorgesehen, dass sich der brieflich Stimmende doppelt ausweist, einerseits durch die Einsendung seines - nicht anonymisierten - Stimmrechtsausweises und anderseits durch seine Unterschrift auf dem Stimmrechtsausweis (vgl. für den Kanton Basel-Landschaft § 7 der Verordnung zum Gesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1991; für den Kanton Bern Art. 25 der Verordnung über die politischen Rechte vom 10. Dezember 1980 in der revidierten Fassung vom 12. Oktober 1994; für den Kanton Zürich §§ 21 ff. des Gesetzes über die Wahlen und Abstimmungen vom 4. September 1983 in der revidierten Fassung vom 28. November 1993). Die Unterschrift tritt im Sinne einer zusätzlichen Schutzmassnahme gewissermassen an die Stelle des persönlichen Erscheinens bei der Stimmabgabe an der Urne. Im Kanton Waadt wird zwar bei der brieflichen Abstimmung keine Unterschrift des Stimmberechtigten verlangt, doch erfolgt hier eine besondere Kontrolle dadurch, dass zunächst bei der Gemeindekanzlei ein Gesuch um briefliche Abstimmung gestellt werden muss (Art. 20 der Loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques) und dass mit dem Stimmcouvert auch die die Personalien enthaltende "carte d'électeur" einzusenden ist (Art. 24 des Règlement du 1er novembre 1989 d'application de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques).
e) Die anonyme Stimmabgabe, wie ihn die angefochtenen Bestimmungen vorsehen, erhöht - jedenfalls im Vergleich zu den erwähnten Regelungen in anderen Kantonen - die Missbrauchsgefahr erheblich. Wie der Beschwerdeführer zu Recht hervorhebt, gibt es manche Gelegenheit, in den Besitz von Stimmcouverts von Bürgern zu gelangen, die von ihrem Stimmrecht, sei es aus Desinteresse, sei es wegen Abwesenheit, Krankheit oder aus anderen Gründen, keinen Gebrauch machen. Wird bei der brieflichen Stimmabgabe nicht verlangt, dass sich der Stimmende mit seinem Namen zu erkennen gibt, so ist es ohne weiteres möglich, dass sich ein Bürger dieser ungenutzten Stimmcouverts bedient und mehrfach abstimmt oder wählt. Ja, es mag durch die Zulassung der anonymen Stimmabgabe sogar der Eindruck entstehen, dass solche Machenschaften statthaft seien. Es wird aber auch Versuchen, die Stimmabgabe unbeholfener oder abhängiger Personen in der Familie, in Altersheimen, Spitälern etc. zu beeinflussen, Vorschub geleistet. Der Regierungsrat verweist zwar auf die positiven Erfahrungen, die bisher im Kanton Basel-Stadt mit der brieflichen Stimmabgabe gemacht wurden. Diesen kommt jedoch schon deshalb keine entscheidende Bedeutung zu, weil nach dem alten Recht die briefliche Stimmabgabe nicht voraussetzungslos, sondern nur in bestimmten Fällen und nur auf schriftliches Gesuch hin möglich war (vgl. René A. Rhinow, Volksrechte, in: Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, hrsg. Kurt Eichenberger et al., 1984, S. 114 Nr. 71).
Schliesslich werden entgegen der Auffassung des Regierungsrats die mit der anonymen Stimmabgabe verbundenen Missbrauchsgefahren durch die wörtliche Wiedergabe von Art. 282bis StGB auf dem Stimmcouvert nicht entscheidend verkleinert. Die Kantone können sich nicht mit einem Verweis auf die präventive Wirkung der massgeblichen Strafbestimmungen begnügen, sondern sie haben das Verfahren der brieflichen Abstimmung so auszugestalten, dass eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe gewährleistet ist. Dies setzt voraus, dass Missbrauchsgefahren mit geeigneten Massnahmen begegnet wird.
f) Die Identifizierbarkeit des Stimmenden bei der Stimmabgabe erscheint somit als unentbehrlich zur Gewährleistung einer zuverlässigen und unverfälschten Willenskundgabe. Freilich vermag dieses Erfordernis Missbräuche des Stimmrechts auch nicht ganz auszuschliessen; doch werden sie im Vergleich zur anonymen Stimmabgabe deutlich erschwert. Es rechtfertigt sich nicht, im Interesse der Einfachheit der brieflichen Abstimmung und des optimalen Schutzes des Stimmgeheimnisses auf eine geeignete Massnahme zum Schutz vor Missbräuchen des Stimmrechts zu verzichten, da gerade bei der brieflichen Stimmabgabe - wie erwähnt - ausgedehnte Möglichkeiten unzulässiger Machenschaften bestehen und den angeführten übrigen Zielsetzungen des brieflichen Abstimmungsverfahrens auch sonst in genügendem Mass entsprochen werden kann.
Ausserdem ermöglicht einzig eine Stimmabgabe, die unter Angabe des Namens des Stimmenden erfolgt, eine wirksame Kontrolle der Stimmberechtigung, wie sie Art. 8 Abs. 1 BPR verlangt. Eine Überprüfung der Namen der Stimmenden kann insbesondere dann erforderlich sein, wenn Zweifel an der Richtigkeit eines Ergebnisses auftreten oder Unregelmässigkeiten geltend gemacht werden. Im übrigen ist sie unter Umständen aber auch nötig, um die gültigen Stimmen korrekt zu ermitteln. Verlieren Personen nach dem Versand der Unterlagen, der mindestens drei Wochen vor dem Abstimmungstag erfolgt (Art. 11 Abs. 3 BPR), aber noch vor dem Abstimmungstag ihre Stimmberechtigung, so dürfen ihre Stimmen nicht gezählt werden (vgl. Art. 2 der Verordnung über die politischen Rechte vom 24. Mai 1978 [SR 161.11]).
Hingegen steht den Kantonen bei der Wahl der Form, in der sich der Stimmende bei der Stimmabgabe gegenüber den Behörden auszuweisen hat, ein grosses Ermessen zu. Sie sind entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers von Bundesrechts wegen nicht gehalten, vom Stimmberechtigten bei der brieflichen Stimmabgabe eine Unterschrift zu verlangen. Eine zuverlässige Identifizierung der Stimmenden kann auch in anderer Weise gewährleistet werden.
g) Die Zulassung der anonymen Stimmabgabe in den §§ 8 Abs. 1 und 10 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 3. Januar 1995 verletzt den verfassungsrechtlichen Anspruch auf eine zuverlässige und unverfälschte Willenskundgabe. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen, und es sind die angefochtenen Bestimmungen aufzuheben. | de | Art. 89 OG; inizio del termine in caso di contestazione nel caso di decreto soggetto ad approvazione. Il termine previsto dall'art. 89 cpv. 1 OG non comincia a decorrere al momento in cui un'ordinanza è pubblicata allorché l'approvazione costitutiva della Confederazione non è ancora stata data (consid. 1a e b).
Inizio del termine allorché l'approvazione federale non è seguita da una nuova pubblicazione (consid. 1c).
Art. 85 lett. a OG; procedura di voto per corrispondenza.
Il diritto federale non impone ai cantoni una regolamentazione dettagliata della procedura di voto per corrispondenza; questi devono tuttavia tener conto dei principi sanciti dall'art. 8 cpv. 1 della legge federale sui diritti politici e garantire una fedele e sicura espressione della volontà popolare (consid. 3a). Il voto per corrispondenza anonimo, previsto nel cantone di Basilea-Città, non soddisfa questa esigenza (consid. 3b-g). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-187%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,623 | 121 I 196 | 121 I 196
Sachverhalt ab Seite 197
René Noth verursachte mit seinem Personenwagen auf dem Verkehrskreisel "Grand Pont" in der Stadt Freiburg einen Verkehrsunfall, fuhr auf den Wagen von Anne Colliard Arnaud auf und löste damit zusätzlich eine Beschädigung des vordern Fahrzeuges eines weitern Fahrzeuglenkers aus. Die Schäden sind gering. In der Folge wurde gegen René Noth eine Strafuntersuchung wegen Verstosses gegen das Strassenverkehrsgesetz eröffnet und auf Strafklage von Anne Colliard Arnaud hin wegen fahrlässiger Körperverletzung. Die Untersuchung wurde vorerst in französischer Sprache geführt und beschränkte sich bisher auf den Polizeirapport an die Kantonspolizei mit Fotodossier, den Auszug aus dem Strafregister und die Eingaben von Anne Colliard Arnaud.
René Noth ersuchte den Untersuchungsrichter darum, das Strafverfahren in deutscher Sprache zu führen, da er deutscher Muttersprache sei und nicht Französisch spreche. Dieses Ersuchen wurde der Anklagekammer des Kantonsgerichts des Kantons Freiburg zum Entscheid überwiesen. Die Strafklägerin Anne Colliard Arnaud beantragte die Abweisung des Gesuches.
Die Anklagekammer wies das Gesuch um Durchführung des Untersuchungsverfahrens in deutscher Sprache ab. Sie führte im wesentlichen aus, dass im Saanebezirk das Französische alleinige Amtssprache sei und demnach entsprechend den Richtlinien der Anklagekammer und in Anbetracht der französischsprachigen Strafklägerin auch die Untersuchung in französischer Sprache zu führen sei.
Diesen Entscheid der Anklagekammer hat René Noth beim Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten und dessen Aufhebung beantragt. Er macht hierfür eine Verletzung von Art. 116 BV und der Sprachenfreiheit geltend und bezieht sich auf Art. 21 der freiburgischen Kantonsverfassung.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer beruft sich auf Art. 116 Abs. 1 BV, die Sprachenfreiheit und das Territorialitätsprinzip.
a) Nach Lehre und Rechtsprechung gehört die Sprachenfreiheit, d.h. die Befugnis zum Gebrauch der Muttersprache, zu den ungeschriebenen Freiheitsrechten der Bundesverfassung. Soweit die Muttersprache gleichzeitig eine Nationalsprache des Bundes ist, steht deren Gebrauch zudem unter dem Schutz von Art. 116 Abs. 1 BV, der vier Nationalsprachen anerkennt. Diese Bestimmung verbietet es den Kantonen insbesondere, Gruppen, die eine Nationalsprache sprechen, aber im Kanton eine Minderheit darstellen, zu unterdrücken und in ihrem Fortbestand zu gefährden. Die Anerkennung von Nationalsprachen in Art. 116 Abs. 1 BV setzt der Sprachenfreiheit jedoch auch Grenzen, denn diese Verfassungsbestimmung gewährleistet nach der Rechtsprechung die überkommene sprachliche Zusammensetzung des Landes (Territorialitätsprinzip). Art. 116 Abs. 1 BV anerkennt die kulturelle Gleichberechtigung der Landessprachen. Die Kantone sind daher aufgrund dieser Bestimmung befugt, Massnahmen zu ergreifen, um die überlieferten Grenzen der Sprachgebiete und deren Homogenität zu erhalten, selbst wenn dadurch die Freiheit des einzelnen, seine Muttersprache zu gebrauchen, beschränkt wird. Solche Massnahmen müssen aber verhältnismässig sein, d.h. sie haben ihr Ziel unter möglichster Schonung der Würde und Freiheit des einzelnen zu erreichen (BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 302, BGE 100 Ia 462 S. 465, BGE 91 I 480 S. 485 und 487; Arthur Haefliger, Die Sprachenfreiheit in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Mélanges Henri Zwahlen, 1977, S. 78; GIORGIO MALINVERNI, Sprachenfreiheit, in: Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 1 ff. und Rz. 23 ff.; JOSEPH VOYAME, Avis de droit au sujet du nouvel article constitutionnel sur les langues officielles et au sujet de son application dans la législation et la pratique, in: Amtliches Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rates des Kantons Freiburg, TGR 1992 S. 2813 ff., insbes. S. 2819 ff.).
b) Das Territorialitätsprinzip steht mit der Sprachenfreiheit in einem vielseitigen, sowohl gleich- als auch gegenläufigen Spannungsverhältnis (JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 84). Die Sprachenfreiheit schützt einerseits den einzelnen persönlichkeitsbezogen im Gebrauch seiner eigenen Sprache und ermöglicht andererseits sprachlichen Minderheiten die Verwendung ihrer Sprache (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 12; CHARLES-ALBERT MORAND, La liberté de langue, in: Mélanges André Grisel, S. 170). Damit steht das gebietsbezogene Prinzip der Amtssprache in einem gewissen Gegensatz (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 16). Das Territorialitätsprinzip garantiert demgegenüber die überkommene sprachliche Zusammensetzung und erlaubt Massnahmen, um die überlieferten Grenzen der Sprachgebiete und deren Homogenität zu erhalten; unzulässig ist aber das bewusste Verrücken der Sprachgrenzen (vgl. MALINVERNI, a.a.O. Rz. 28). Es gehört zur Sprachenfreiheit und zum Territorialitätsprinzip, Sprachminderheiten zu schützen, sie nicht zu unterdrücken und ihnen gegenüber jegliche Repression zu verhindern (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 27). In dieser Ausgestaltung dienen Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip der Wahrung des Sprachfriedens.
In der Literatur wird teilweise kritisch vermerkt, dass die Sprachenfreiheit und das Territorialitätsprinzip als Grundrechtsausgestaltungen nicht überdehnt werden dürften und nicht in allen Konstellationen hinreichende Leitlinien abzugeben vermöchten (vgl. J. P. MÜLLER, a.a.O. S. 84 ff.). Zum einen gelte es insbesondere, bereichspezifisch auch andere Grundrechte zur Problemlösung heranzuziehen (J. P. MÜLLER, a.a.O. S. 85; MORAND, a.a.O., S. 169). Zum andern wird darauf hingewiesen, dass aus dem Territorialitätsprinzip keine im einzelnen determinierte Politik abgeleitet werden könne; die Kantone verfügten bei der Umsetzung der bundesrechtlichen Garantien über einen sehr weiten Handlungsspielraum (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 40; VOYAME, a.a.O., S. 2825 und 2838). Teilweise werden Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip auch relativiert: Es wird darauf hingewiesen, dass nicht nur auf einsprachige Gebiete hinzuwirken ist und dass Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip als Auftrag zu einer vermehrten Politik der Mehrsprachigkeit verstanden werden sollen (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 40 f.; J. P. MÜLLER, a.a.O., S. 85; VOYAME, a.a.O., S. 2820 und 2841; MICHEL ROSSINELLI, Protection des minorités linguistiques, in: Gesetzgebung heute 1991/1 S. 54 f.). Schliesslich wird vermerkt, dass das Zusammenleben verschiedener Sprachen ein ständiges Bemühen darstellt, die eigene Sprache ebenso zu pflegen wie einer andern Sprache Verständnis und Offenheit entgegenzubringen (vgl. J. P. MÜLLER, a.a.O., S. 86).
c) Es obliegt in erster Linie den Kantonen, in ihren Grenzen über die Ausdehnung und Homogenität der gegebenen Sprachgebiete zu wachen und entsprechende Regelungen zu treffen (BGE 91 I 480 S. 486 f., BGE 100 Ia 462 E. 2 S. 465, BGE 106 Ia 297 S. 303). In Ergänzung der bundesrechtlichen Ordnung enthält die Verfassung des Kantons Freiburg (KV) in Art. 21 folgende, im Jahre 1990 eingefügte Sprachregelung:
1 Französisch und Deutsch sind die Amtssprachen. Ihr Gebrauch wird in Achtung des Territorialitätsprinzips geregelt.
2 Der Staat fördert das Verständnis zwischen den beiden Sprachgemeinschaften.
Wie auf Bundesebene werden damit für den kantonalen Bereich die Amtssprachen bezeichnet. Die Kantonsverfassung gewährt damit zwar nicht die bereits nach ungeschriebenem Bundesverfassungsrecht geltende Sprachenfreiheit, erwähnt hingegen das Territorialitätsprinzip ausdrücklich und verleiht ihm dadurch ein gewisses Gewicht (VOYAME, a.a.O., S. 2833). Diese Ordnung wird ergänzt durch die Verpflichtung, das Verständnis zwischen den beiden Sprachgemeinschaften zu fördern.
Die Bedeutung des Territorialitätsprinzips nach der kantonalen Verfassung ist grundsätzlich im Sinne der obenstehenden Erwägungen zu verstehen. Der Gutachter VOYAME unterstreicht aber zusätzlich die Bedeutung der Vorarbeiten, in denen immer wieder davon die Rede ist, dass das Territorialitätsprinzip mit einer gewissen Zurückhaltung, unter Beachtung der Verhältnismässigkeit und im Hinblick auf die Wahrung des Sprachfriedens zu handhaben sei (VOYAME, a.a.O., S. 2829 ff.). Von besonderer Bedeutung für den Kanton Freiburg ist, dass trotz der Untergliederung der Sprachenregelung in zwei Absätze das Territorialitätsprinzip mit dem Auftrag, das Verständnis zwischen den beiden Sprachgemeinschaften zu fördern, in eigenständiger Weise in Verbindung und eine gegenseitige Beziehung gebracht wird und insofern eine Relativierung erfährt.
d) Nach der Rechtsprechung kommt einer kantonalrechtlichen Verfassungsgarantie nur dann eine eigene Tragweite zu, wenn sie einen ausgedehnteren Schutzbereich aufweist als die entsprechende Norm im Bundesverfassungsrecht (BGE 119 Ia 53 E. 2 S. 55, BGE 118 Ia 427 E. 4a S. 433, mit Hinweisen). Obwohl das kantonale Verfassungsrecht mit der Erwähnung des Territorialitätsprinzips wiederholt, was nach der Rechtsprechung auch von Bundesrechts wegen gilt, ist immerhin den speziellen kantonalrechtlichen Umständen und insbesondere der Verbindung des Territorialitätsprinzips mit dem Auftrag, das Verständnis zwischen den Sprachgemeinschaften zu fördern, Rechnung zu tragen. Insofern kommt den kantonalrechtlichen Verfassungsgarantien eine eigenständige Bedeutung zu.
3. Bevor auf den konkreten Fall eingegangen wird, gilt es, die sprachenrechtlichen Grundlagen darzulegen, wie sie für das Strafverfahren einerseits und für den Zivilprozess und das Verwaltungsverfahren andererseits gelten.
a) Die Strafprozessordnung des Kantons Freiburg (StPO) enthält in Art. 7 eine Bestimmung über den Gerichtsstand und weist den Entscheid im Falle von Zweifeln oder Streitigkeiten darüber der Anklagekammer zu. Diese kann die Untersuchung überdies einem andern als dem ursprünglich zuständigen Untersuchungsrichter übertragen oder einen besondern Untersuchungsrichter bezeichnen (Art. 7 Abs. 3 StPO); eine solche abweichende Zuweisung soll auch aus Sprachgründen möglich sein (Botschaft des Staatsrates zum Entwurf einer neuen Strafprozessordnung vom 17. August 1994, S. 25 f.). - Das Gesetz über die Änderung der Organisation der Strafrechtspflege (Übergangsregelung) teilt den Kanton in fünf Untersuchungskreise ein (Art. 3). Der 4. Kreis umfasst u.a. den Saanebezirk mit der Stadt Freiburg, den Broyebezirk sowie - für die in französischer Sprache geführten Strafuntersuchungen - den Seebezirk. Einer der beiden Untersuchungsrichter in diesem 4. Kreis muss befähigt sein, Fälle in deutscher Sprache untersuchen zu können.
Nach Art. 4 der Übergangsregelung bestimmt das Kantonsgericht durch Reglement die Organisation der Strafuntersuchung, und gemäss Art. 25 Abs. 1 StPO übt die Anklagekammer die Aufsicht über die Strafuntersuchungen aus. Gestützt auf diese Zuständigkeiten hat die Anklagekammer am 29. Juli 1993 Richtlinien über die Sprache des Untersuchungsverfahrens (Richtlinien) erlassen. Danach richtet sich die Sprache der Untersuchung grundsätzlich nach der Amtssprache des Gerichtsbezirkes. Befindet sich der massgebliche Begehungsort auf dem Gebiete der Gemeinde Freiburg, so kann der Beschuldigte beantragen, von einem Untersuchungsrichter deutscher Sprache einvernommen zu werden.
Gestützt auf diese Ordnung hat die Anklagekammer in ihrer Praxis entschieden, dass von dem in der Kantonsverfassung verankerten Prinzip der Territorialität auszugehen sei. Der Saanebezirk und die Stadt Freiburg seien grundsätzlich als französischsprachig mit (ausschliesslich) französischer Amtssprache zu bezeichnen. Eine deutsche Untersuchungsführung könne daher nur bewilligt werden, wenn der massgebliche Begehungsort Freiburg ist und alle Verfahrensbeteiligten Deutsch sprechen. Im Einzelfall sei immerhin eine Abwägung der Interessen vorzunehmen. Diese seien beim Angeschuldigten stärker zu gewichten als bei einer geschädigten Firma; anderseits seien auch die Interessen von andern Beteiligten und von Opfern im Sinne des Opferhilfegesetzes entsprechend zu berücksichtigen (Entscheid der Anklagekammer vom 21. März 1994, in: FZR 1994 S. 324).
Daraus ergibt sich zusammenfassend, dass grundsätzlich die Amtssprache für die Untersuchung ausschlaggebend ist und dass davon für die Stadt Freiburg unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen im Sinne einer deutschen Untersuchungsführung gewährt werden können.
b) Für den Bereich des Zivilverfahrens bestimmt Art. 10 der Zivilprozessordnung des Kantons Freiburg (ZPO) die Verfahrenssprache. In den Bezirken und Kreisen des französischen Kantonsteils werden die Verhandlungen in französischer Sprache, in den Bezirken und Kreisen des deutschen Kantonsteils in deutscher Sprache und in den gemischten Bezirken und Kreisen - vorbehältlich einer andern Vereinbarung - in der Sprache des Beklagten geführt. - Nach der Praxis gelten der Saanebezirk und die Stadt Freiburg als französischsprachig. Demnach werden die (erstinstanzlichen) Zivilverfahren in diesem Gebiet grundsätzlich auf Französisch geführt (Entscheid des Kassationshofes vom 15. Juni 1992, in: FZR 1992 S. 258; vgl. auch BGE 106 Ia 299 E. bb S. 304).
Vom Territorialitätsprinzip wird auch für den Bereich des Verwaltungsverfahrens ausgegangen. Das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) bestimmt in Art. 36 allerdings, dass das erstinstanzliche Verfahren auf Französisch oder auf Deutsch durchgeführt wird, je nach der oder den Amtssprachen der Gemeinde des Kantons, in der die Partei ihren Wohnsitz, Aufenthalt oder Sitz hat; davon kann nach Art. 38 VRG ganz oder teilweise abgewichen werden, wenn es die Umstände rechtfertigen. - Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist das Territorialitätsprinzip für gemischtsprachige Gebiete angesichts der Regelung im Verwaltungsverfahrensgesetz zu relativieren und sind die Interessen zum Schutz der Sprachminderheiten und zur Erhaltung des Sprachfriedens mitzuberücksichtigen. Solange der Gesetzgeber die zweisprachigen Gebiete nicht bezeichnet hat, ist im Einzelfall über die Sprache zu befinden. Dabei können die Zusammensetzung der Bevölkerung, die Grösse, Geschichte und Stabilität der Sprachgruppen, die geographische Lage und Einheitlichkeit der Sprachgebiete berücksichtigt werden. Die Stadt Freiburg könne in diesem Sinne als zweisprachig bezeichnet werden (Entscheid des Verwaltungsgerichtshofes vom 8. Juli 1993, in: FZR 1993 S. 208).
c) Aus dem Vergleich von Straf-, Zivil- und Verwaltungsverfahren ergibt sich, dass für den Straf- und Zivilprozess in bezug auf einen bestimmten Bezirk oder Kreis - vorbehältlich des Seebezirkes - und insbesondere auch für die Stadt Freiburg von einer einzigen Amtssprache ausgegangen wird; für die Stadt Freiburg ist das Französische grundsätzlich ausschliessliche Amtssprache. Demgegenüber werden im Verwaltungsverfahren für gemischte Gebiete zwei Amtssprachen anerkannt bzw. vom Verwaltungsverfahrensgesetz vorausgesetzt. Das führt in der Praxis beim Zivil- und Strafprozess einerseits und im Verwaltungsverfahren andererseits zu unterschiedlichen Sprachordnungen.
Im vorliegenden Fall steht einzig das Strafverfahren zur Diskussion und ist zu entscheiden, ob der angefochtene Entscheid vor dem Verfassungsrecht des Bundes und des Kantons standhalte. Über die Regelungen und die Praxis im Zivil- und Verwaltungsverfahren ist demgegenüber nicht zu entscheiden. Auf diese kann der Ausgang des vorliegenden Verfahrens im übrigen ebensowenig übertragen werden wie auf andere Bereiche wie beispielsweise die Sprache des Schulunterrichts, der Registereinträge oder der Abstimmungserläuterungen (vgl. VOYAME, a.a.O., S. 2839 und 2853 ff.). Denn die Sprachenfreiheit und das Territorialitätsprinzip lassen unter Beachtung der zugrundeliegenden Umstände meist nicht nur eine einzige, sondern grundsätzlich unterschiedliche, sich nicht gegenseitig ausschliessende Lösungen und Verfahrensausgestaltungen zu (vgl. BGE 106 Ia 299 S. 306).
5. Die Anklagekammer hat im angefochtenen Entscheid gestützt auf die oben dargelegte Ordnung das Französische als die massgebliche Verfahrenssprache bezeichnet. Für den Beschwerdeführer, der der französischen Sprache nicht mächtig, sondern deutscher Muttersprache ist, bedeutet diese Anordnung einen Eingriff in die Sprachenfreiheit. Ein solcher ist - ebenso wie die Bezeichnung und Verwendung einer Amtssprache im allgemeinen - gestützt auf das Territorialitätsprinzip nach dem Verfassungsrecht des Bundes und des Kantons grundsätzlich zulässig (vgl. BGE 102 Ia 35 S. 36). Der Beschwerdeführer zieht die gesetzliche Grundlage nicht in Frage, sodass weder die oben dargestellte kantonalrechtliche Sprachregelung noch deren Anwendung als solche zu prüfen sind. Es ist im folgenden lediglich zu beurteilen, ob der konkret angefochtene Entscheid vor dem Verfassungsrecht des Bundes und des Kantons standzuhalten vermag.
Der Beschwerdeführer macht zur Hauptsache geltend, er werde durch den angefochtenen Entscheid der Anklagekammer in seiner Sprachenfreiheit verletzt. Die Anklagekammer hat im wesentlichen auf die verfahrensrechtliche Situation abgestellt. Für die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit sind die konkreten Umstände des Falles und als erstes zu berücksichtigen, dass sich die streitige Sprachenfrage in einem Strafverfahren stellt.
a) Soweit in einem Verfahren lediglich eine private Partei den Behörden gegenübersteht, kann in einem zweisprachigen Kanton relativ leicht von der einschlägigen Amtssprache abgewichen und die (Mutter-)Sprache des Betroffenen berücksichtigt werden. In diesem Sinne sehen die Richtlinien der Anklagekammer denn auch vor, dass anstelle einer französischen eine deutsche Untersuchungsführung beantragt werden kann, wenn der massgebliche Begehungsort Freiburg ist. Zudem steht hier ein Untersuchungsrichter zur Verfügung, der die Untersuchung tatsächlich in deutscher Sprache führen kann. Handelt es sich um ein Verfahren mit mehreren Parteien unterschiedlicher Sprache, so muss in Berücksichtigung aller Umstände und Interessen eine sachgerechte Lösung gefunden werden. Im Strafverfahren darf auf die Interessen des Beschuldigten ebenso wie auf diejenigen der Geschädigten und weiterer Beteiligter wie Anzeiger oder Opfer im Sinne des Opferhilfegesetzes abgestellt werden. Die Konstellation im Strafverfahren erlaubt es nicht allgemein, hinsichtlich der Sprache eindeutig der einen oder andern Partei den Vorzug zu geben; der Beschuldigte kann sich nicht zum vornherein in stärkerem Ausmass auf seine Sprachenfreiheit berufen als Geschädigter und Opfer, die ihre Rechte (etwa im Sinne des Opferhilfegesetzes) wahrnehmen und den Prozess möglicherweise auf dem Zivilweg noch weiterführen. Ebensowenig kann rein arithmetisch darauf abgestellt werden, ob von mehreren Verfahrensbeteiligten eine Mehrheit die eine oder andere Sprache spricht.
Für den Bereich des Strafverfahrens ergeben sich unabhängig von der kantonalen Sprachregelung aus der Sicht der Verteidigungsrechte Besonderheiten in verfassungsrechtlicher Hinsicht. Der in einem Strafverfahren Beschuldigte verfügt über Minimalgarantien, die direkt aus der Bundesverfassung sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention und dem internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte fliessen (insbesondere Art. 4 BV sowie Art. 6 Ziff. 3 lit. a und lit. e EMRK und Art. 14 Ziff. 1 und Ziff. 3 lit. a und lit. f UNO-Pakt II [SR 0.103.2]).
Der Angeschuldigte, der der verwendeten Sprache nicht mächtig ist, hat im Sinne des rechtlichen Gehörs und zur Wahrung eines fairen Prozesses Anspruch darauf, in allen Einzelheiten über die Art und den Grund der gegen ihn erhobenen Beschuldigungen und die wesentlichen Verfahrensschritte in einer ihm verständlichen Sprache informiert zu werden, Übersetzungen zu bekommen und allenfalls einen amtlichen Übersetzer beigeordnet zu erhalten. Ebenso ist er persönlich anzuhören und hat er Anspruch darauf, Fragen an Belastungszeugen zu stellen, was nur in einer ihm verständlichen Sprache bzw. unter Beizug von Übersetzungshilfen erfolgen kann. Ferner kann einem Angeschuldigten unter Umständen auch aus sprachlichen Gründen ein amtlicher Verteidiger beigegeben werden. Diese verfassungsrechtlichen Minimalgarantien sollen sicherstellen, dass der Angeschuldigte über hinreichende Möglichkeiten verfügt, sich wirksam zu verteidigen. Welche Beihilfen und Übersetzungen im einzelnen erforderlich sind, ergibt sich aufgrund der konkreten Umstände (vgl. etwa BGE 118 Ia 462 E. 3 S. 467, BGE 115 Ia 64 S. 65). - Diese Garantien eines fairen Strafprozesses gelten unabhängig von der im Kanton Freiburg geltenden Sprachregelung für jeden Angeschuldigten, spreche er eine der beiden freiburgischen Amtssprachen oder andere Sprachen. Sie gelten für den spezifischen Bereich des Strafverfahrens und dürfen im Zusammenhang mit der sprachenrechtlichen Problematik mitberücksichtigt werden (vgl. J. P. MÜLLER, a.a.O., S. 85). Immerhin kann umgekehrt nicht gesagt werden, dass in die Sprachgarantien des Angeschuldigten allein schon deshalb eingegriffen werden dürfe, weil ihm spezifische Verfahrensrechte und Übersetzungshilfen zustehen.
Diese Überlegungen zeigen, dass die Eigenheiten des Strafverfahrens keinen allgemeinen Massstab zur Lösung der streitigen Sprachenfrage abzugeben vermögen.
b) Es fällt schwer, im vorliegenden Fall aus den Grundsätzen der Sprachenfreiheit und des Territorialitätsprinzips Antworten abzuleiten. Das Territorialitätsprinzip lässt die Bezeichnung einer Amtssprache sowie Massnahmen zur Aufrechterhaltung der bestehenden Sprachgebiete und deren Homogenität zu. Diesem wird im kantonalen Strafverfahren schon dadurch Rechnung getragen, dass die Strafuntersuchungen in der Stadt Freiburg grundsätzlich auf Französisch geführt werden. Dieser Grundsatz würde indessen nicht gefährdet, wenn ausnahmsweise entsprechend den Richtlinien der Anklagekammer im vorliegenden Fall das Deutsche zur Anwendung gelangt. Umgekehrt verbietet die Sprachenfreiheit eine eigentliche Unterdrückung von Sprachminderheiten. Eine solche aber kann kaum im Umstand erblickt werden, dass ein Strafverfahren mit mehreren Parteien unterschiedlicher Sprache trotz deutscher Muttersprache des Beschuldigten auf Französisch geführt wird. Auch der verfassungsmässige Auftrag, das Verständnis zwischen den Sprachgemeinschaften zu fördern bzw. den Sprachfrieden durch zurückhaltende Anwendung des Territorialitätsprinzips zu bewahren, gibt für den vorliegenden Einzelfall keinen direkten Beurteilungsmassstab ab. Eine vermehrte Förderung der Zweisprachigkeit schliesslich vermag in einem Verfahren mit mehreren Parteien wenig weiterzuhelfen.
c) In bezug auf die konkreten Umstände ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer tatsächlich deutscher Muttersprache und der französischen Sprache nicht mächtig ist. Es wird ihm daher schwer fallen, einem auf französisch geführten mündlichen Verfahren zu folgen. Soweit sein Rechtsvertreter den Prozess nicht in französischer Sprache führen kann, hat der angefochtene Entscheid für ihn zudem einen Verteidigerwechsel zur Folge. Auf der andern Seite steht die Beschwerdegegnerin, die französischer Muttersprache ist und ihrerseits Anspruch auf Gebrauch dieser Sprache hat. Aufgrund ihres Amtes als Staatsanwältin eines zweisprachigen Kantons verfügt sie allerdings über gute Kenntnisse des Deutschen. Es kann daher kaum gesagt werden, dass sie einem deutsch geführten Verfahren nicht folgen könnte. Schliesslich darf berücksichtigt werden, dass die Untersuchungsbehörden auf deutsche Verfahren eingerichtet sind und der Beschwerdeführer nicht die Verwendung einer beliebigen andern Sprache, sondern der zweiten Amtssprache verlangt. - Vor diesem Hintergrund betrachtet zeugt der Entscheid der Anklagekammer von wenig Entgegenkommen und erscheint wenig tolerant.
d) Eine umfassende Wertung der Interessen fällt im vorliegenden Fall nicht leicht. Im einzelnen stehen sich die Sprach-Interessen des Beschwerdeführers und der Beschwerdegegnerin gegenüber, welche sich beide auf die Sprachenfreiheit und damit den Gebrauch ihrer eigenen Sprache berufen können. Der dritte Fahrzeuglenker, der vom Unfallgeschehen betroffen und deutscher Muttersprache ist, scheint sich am Verfahren kaum zu beteiligen, sodass auf seine Interessen kaum abgestellt werden kann. Das Verfahren betrifft eine Angelegenheit, welche für keine der beiden Seiten von grosser Tragweite ist; denn es ist nur mit einer Untersuchung bescheidenen Ausmasses, mit einer geringfügigen Anschuldigung gegenüber dem Beschwerdeführer und einer kleineren Forderung von seiten der Beschwerdegegnerin zu rechnen. Eine Gewichtung der Interessen von Beschwerdeführer und Beschwerdegegnerin kann kaum vorgenommen werden. Es kann insbesondere nicht gesagt werden, dass die eine Partei vom konkret zu erwartenden Verfahren in bezug auf Intensität und Umfang sowie Tragweite und Persönlichkeitsbezug wesentlich stärker berührt würde als die andere.
Gesamthaft gesehen wird der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid in seiner individualrechtlich verstandenen Sprachenfreiheit ebensowenig zentral betroffen wie die Beschwerdegegnerin im Falle eines deutsch geführten Verfahrens. Es sind keine Anzeichen dafür ersichtlich, dass bei der Anwendung des Französischen das Verfahren nicht sachgerecht durchgeführt werden oder der Beschwerdeführer sich nicht hinreichend wirksam verteidigen könnte. Bei dieser Sachlage hält es bei umfassender Betrachtung vor der Sprachenfreiheit stand, dass der Kanton in Wahrnehmung seiner Verantwortung für die Regelung des Sprachgebrauchs in seinem Gebiet nicht so sehr auf die Sprachenfreiheit des Beschwerdeführers, sondern vermehrt auf das Territorialitätsprinzip abstellte und der für die Stadt Freiburg geltenden französischen Amtssprache den Vorrang einräumte. Der mit dem angefochtenen Entscheid verbundene Eingriff in die Sprachenfreiheit des Beschwerdeführers erweist sich daher als verhältnismässig und verfassungsgemäss.
Die vorliegende Beschwerde wegen Verletzung der Sprachenfreiheit ist daher als unbegründet abzuweisen. | de | Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip, Verfahrenssprache in einem Strafverfahren, Art. 116 BV und Art. 21 KV/FR. Grundlagen und Tragweite der Sprachenfreiheit und des Territorialitätsprinzips nach dem Verfassungsrecht des Bundes und des Kantons Freiburg (E. 2).
Sprachregelung in den kantonalen Verfahrensgesetzen (E. 3).
Sprachenrechtliche Besonderheiten im Strafverfahren (E. 5a).
Abwägung von Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip und der sich entgegenstehenden Interessen der beteiligten Parteien unterschiedlicher Sprache gestützt auf die konkreten Umstände (E. 5b-5d). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-196%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,624 | 121 I 196 | 121 I 196
Sachverhalt ab Seite 197
René Noth verursachte mit seinem Personenwagen auf dem Verkehrskreisel "Grand Pont" in der Stadt Freiburg einen Verkehrsunfall, fuhr auf den Wagen von Anne Colliard Arnaud auf und löste damit zusätzlich eine Beschädigung des vordern Fahrzeuges eines weitern Fahrzeuglenkers aus. Die Schäden sind gering. In der Folge wurde gegen René Noth eine Strafuntersuchung wegen Verstosses gegen das Strassenverkehrsgesetz eröffnet und auf Strafklage von Anne Colliard Arnaud hin wegen fahrlässiger Körperverletzung. Die Untersuchung wurde vorerst in französischer Sprache geführt und beschränkte sich bisher auf den Polizeirapport an die Kantonspolizei mit Fotodossier, den Auszug aus dem Strafregister und die Eingaben von Anne Colliard Arnaud.
René Noth ersuchte den Untersuchungsrichter darum, das Strafverfahren in deutscher Sprache zu führen, da er deutscher Muttersprache sei und nicht Französisch spreche. Dieses Ersuchen wurde der Anklagekammer des Kantonsgerichts des Kantons Freiburg zum Entscheid überwiesen. Die Strafklägerin Anne Colliard Arnaud beantragte die Abweisung des Gesuches.
Die Anklagekammer wies das Gesuch um Durchführung des Untersuchungsverfahrens in deutscher Sprache ab. Sie führte im wesentlichen aus, dass im Saanebezirk das Französische alleinige Amtssprache sei und demnach entsprechend den Richtlinien der Anklagekammer und in Anbetracht der französischsprachigen Strafklägerin auch die Untersuchung in französischer Sprache zu führen sei.
Diesen Entscheid der Anklagekammer hat René Noth beim Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten und dessen Aufhebung beantragt. Er macht hierfür eine Verletzung von Art. 116 BV und der Sprachenfreiheit geltend und bezieht sich auf Art. 21 der freiburgischen Kantonsverfassung.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer beruft sich auf Art. 116 Abs. 1 BV, die Sprachenfreiheit und das Territorialitätsprinzip.
a) Nach Lehre und Rechtsprechung gehört die Sprachenfreiheit, d.h. die Befugnis zum Gebrauch der Muttersprache, zu den ungeschriebenen Freiheitsrechten der Bundesverfassung. Soweit die Muttersprache gleichzeitig eine Nationalsprache des Bundes ist, steht deren Gebrauch zudem unter dem Schutz von Art. 116 Abs. 1 BV, der vier Nationalsprachen anerkennt. Diese Bestimmung verbietet es den Kantonen insbesondere, Gruppen, die eine Nationalsprache sprechen, aber im Kanton eine Minderheit darstellen, zu unterdrücken und in ihrem Fortbestand zu gefährden. Die Anerkennung von Nationalsprachen in Art. 116 Abs. 1 BV setzt der Sprachenfreiheit jedoch auch Grenzen, denn diese Verfassungsbestimmung gewährleistet nach der Rechtsprechung die überkommene sprachliche Zusammensetzung des Landes (Territorialitätsprinzip). Art. 116 Abs. 1 BV anerkennt die kulturelle Gleichberechtigung der Landessprachen. Die Kantone sind daher aufgrund dieser Bestimmung befugt, Massnahmen zu ergreifen, um die überlieferten Grenzen der Sprachgebiete und deren Homogenität zu erhalten, selbst wenn dadurch die Freiheit des einzelnen, seine Muttersprache zu gebrauchen, beschränkt wird. Solche Massnahmen müssen aber verhältnismässig sein, d.h. sie haben ihr Ziel unter möglichster Schonung der Würde und Freiheit des einzelnen zu erreichen (BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 302, BGE 100 Ia 462 S. 465, BGE 91 I 480 S. 485 und 487; Arthur Haefliger, Die Sprachenfreiheit in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Mélanges Henri Zwahlen, 1977, S. 78; GIORGIO MALINVERNI, Sprachenfreiheit, in: Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 1 ff. und Rz. 23 ff.; JOSEPH VOYAME, Avis de droit au sujet du nouvel article constitutionnel sur les langues officielles et au sujet de son application dans la législation et la pratique, in: Amtliches Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rates des Kantons Freiburg, TGR 1992 S. 2813 ff., insbes. S. 2819 ff.).
b) Das Territorialitätsprinzip steht mit der Sprachenfreiheit in einem vielseitigen, sowohl gleich- als auch gegenläufigen Spannungsverhältnis (JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 84). Die Sprachenfreiheit schützt einerseits den einzelnen persönlichkeitsbezogen im Gebrauch seiner eigenen Sprache und ermöglicht andererseits sprachlichen Minderheiten die Verwendung ihrer Sprache (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 12; CHARLES-ALBERT MORAND, La liberté de langue, in: Mélanges André Grisel, S. 170). Damit steht das gebietsbezogene Prinzip der Amtssprache in einem gewissen Gegensatz (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 16). Das Territorialitätsprinzip garantiert demgegenüber die überkommene sprachliche Zusammensetzung und erlaubt Massnahmen, um die überlieferten Grenzen der Sprachgebiete und deren Homogenität zu erhalten; unzulässig ist aber das bewusste Verrücken der Sprachgrenzen (vgl. MALINVERNI, a.a.O. Rz. 28). Es gehört zur Sprachenfreiheit und zum Territorialitätsprinzip, Sprachminderheiten zu schützen, sie nicht zu unterdrücken und ihnen gegenüber jegliche Repression zu verhindern (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 27). In dieser Ausgestaltung dienen Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip der Wahrung des Sprachfriedens.
In der Literatur wird teilweise kritisch vermerkt, dass die Sprachenfreiheit und das Territorialitätsprinzip als Grundrechtsausgestaltungen nicht überdehnt werden dürften und nicht in allen Konstellationen hinreichende Leitlinien abzugeben vermöchten (vgl. J. P. MÜLLER, a.a.O. S. 84 ff.). Zum einen gelte es insbesondere, bereichspezifisch auch andere Grundrechte zur Problemlösung heranzuziehen (J. P. MÜLLER, a.a.O. S. 85; MORAND, a.a.O., S. 169). Zum andern wird darauf hingewiesen, dass aus dem Territorialitätsprinzip keine im einzelnen determinierte Politik abgeleitet werden könne; die Kantone verfügten bei der Umsetzung der bundesrechtlichen Garantien über einen sehr weiten Handlungsspielraum (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 40; VOYAME, a.a.O., S. 2825 und 2838). Teilweise werden Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip auch relativiert: Es wird darauf hingewiesen, dass nicht nur auf einsprachige Gebiete hinzuwirken ist und dass Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip als Auftrag zu einer vermehrten Politik der Mehrsprachigkeit verstanden werden sollen (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 40 f.; J. P. MÜLLER, a.a.O., S. 85; VOYAME, a.a.O., S. 2820 und 2841; MICHEL ROSSINELLI, Protection des minorités linguistiques, in: Gesetzgebung heute 1991/1 S. 54 f.). Schliesslich wird vermerkt, dass das Zusammenleben verschiedener Sprachen ein ständiges Bemühen darstellt, die eigene Sprache ebenso zu pflegen wie einer andern Sprache Verständnis und Offenheit entgegenzubringen (vgl. J. P. MÜLLER, a.a.O., S. 86).
c) Es obliegt in erster Linie den Kantonen, in ihren Grenzen über die Ausdehnung und Homogenität der gegebenen Sprachgebiete zu wachen und entsprechende Regelungen zu treffen (BGE 91 I 480 S. 486 f., BGE 100 Ia 462 E. 2 S. 465, BGE 106 Ia 297 S. 303). In Ergänzung der bundesrechtlichen Ordnung enthält die Verfassung des Kantons Freiburg (KV) in Art. 21 folgende, im Jahre 1990 eingefügte Sprachregelung:
1 Französisch und Deutsch sind die Amtssprachen. Ihr Gebrauch wird in Achtung des Territorialitätsprinzips geregelt.
2 Der Staat fördert das Verständnis zwischen den beiden Sprachgemeinschaften.
Wie auf Bundesebene werden damit für den kantonalen Bereich die Amtssprachen bezeichnet. Die Kantonsverfassung gewährt damit zwar nicht die bereits nach ungeschriebenem Bundesverfassungsrecht geltende Sprachenfreiheit, erwähnt hingegen das Territorialitätsprinzip ausdrücklich und verleiht ihm dadurch ein gewisses Gewicht (VOYAME, a.a.O., S. 2833). Diese Ordnung wird ergänzt durch die Verpflichtung, das Verständnis zwischen den beiden Sprachgemeinschaften zu fördern.
Die Bedeutung des Territorialitätsprinzips nach der kantonalen Verfassung ist grundsätzlich im Sinne der obenstehenden Erwägungen zu verstehen. Der Gutachter VOYAME unterstreicht aber zusätzlich die Bedeutung der Vorarbeiten, in denen immer wieder davon die Rede ist, dass das Territorialitätsprinzip mit einer gewissen Zurückhaltung, unter Beachtung der Verhältnismässigkeit und im Hinblick auf die Wahrung des Sprachfriedens zu handhaben sei (VOYAME, a.a.O., S. 2829 ff.). Von besonderer Bedeutung für den Kanton Freiburg ist, dass trotz der Untergliederung der Sprachenregelung in zwei Absätze das Territorialitätsprinzip mit dem Auftrag, das Verständnis zwischen den beiden Sprachgemeinschaften zu fördern, in eigenständiger Weise in Verbindung und eine gegenseitige Beziehung gebracht wird und insofern eine Relativierung erfährt.
d) Nach der Rechtsprechung kommt einer kantonalrechtlichen Verfassungsgarantie nur dann eine eigene Tragweite zu, wenn sie einen ausgedehnteren Schutzbereich aufweist als die entsprechende Norm im Bundesverfassungsrecht (BGE 119 Ia 53 E. 2 S. 55, BGE 118 Ia 427 E. 4a S. 433, mit Hinweisen). Obwohl das kantonale Verfassungsrecht mit der Erwähnung des Territorialitätsprinzips wiederholt, was nach der Rechtsprechung auch von Bundesrechts wegen gilt, ist immerhin den speziellen kantonalrechtlichen Umständen und insbesondere der Verbindung des Territorialitätsprinzips mit dem Auftrag, das Verständnis zwischen den Sprachgemeinschaften zu fördern, Rechnung zu tragen. Insofern kommt den kantonalrechtlichen Verfassungsgarantien eine eigenständige Bedeutung zu.
3. Bevor auf den konkreten Fall eingegangen wird, gilt es, die sprachenrechtlichen Grundlagen darzulegen, wie sie für das Strafverfahren einerseits und für den Zivilprozess und das Verwaltungsverfahren andererseits gelten.
a) Die Strafprozessordnung des Kantons Freiburg (StPO) enthält in Art. 7 eine Bestimmung über den Gerichtsstand und weist den Entscheid im Falle von Zweifeln oder Streitigkeiten darüber der Anklagekammer zu. Diese kann die Untersuchung überdies einem andern als dem ursprünglich zuständigen Untersuchungsrichter übertragen oder einen besondern Untersuchungsrichter bezeichnen (Art. 7 Abs. 3 StPO); eine solche abweichende Zuweisung soll auch aus Sprachgründen möglich sein (Botschaft des Staatsrates zum Entwurf einer neuen Strafprozessordnung vom 17. August 1994, S. 25 f.). - Das Gesetz über die Änderung der Organisation der Strafrechtspflege (Übergangsregelung) teilt den Kanton in fünf Untersuchungskreise ein (Art. 3). Der 4. Kreis umfasst u.a. den Saanebezirk mit der Stadt Freiburg, den Broyebezirk sowie - für die in französischer Sprache geführten Strafuntersuchungen - den Seebezirk. Einer der beiden Untersuchungsrichter in diesem 4. Kreis muss befähigt sein, Fälle in deutscher Sprache untersuchen zu können.
Nach Art. 4 der Übergangsregelung bestimmt das Kantonsgericht durch Reglement die Organisation der Strafuntersuchung, und gemäss Art. 25 Abs. 1 StPO übt die Anklagekammer die Aufsicht über die Strafuntersuchungen aus. Gestützt auf diese Zuständigkeiten hat die Anklagekammer am 29. Juli 1993 Richtlinien über die Sprache des Untersuchungsverfahrens (Richtlinien) erlassen. Danach richtet sich die Sprache der Untersuchung grundsätzlich nach der Amtssprache des Gerichtsbezirkes. Befindet sich der massgebliche Begehungsort auf dem Gebiete der Gemeinde Freiburg, so kann der Beschuldigte beantragen, von einem Untersuchungsrichter deutscher Sprache einvernommen zu werden.
Gestützt auf diese Ordnung hat die Anklagekammer in ihrer Praxis entschieden, dass von dem in der Kantonsverfassung verankerten Prinzip der Territorialität auszugehen sei. Der Saanebezirk und die Stadt Freiburg seien grundsätzlich als französischsprachig mit (ausschliesslich) französischer Amtssprache zu bezeichnen. Eine deutsche Untersuchungsführung könne daher nur bewilligt werden, wenn der massgebliche Begehungsort Freiburg ist und alle Verfahrensbeteiligten Deutsch sprechen. Im Einzelfall sei immerhin eine Abwägung der Interessen vorzunehmen. Diese seien beim Angeschuldigten stärker zu gewichten als bei einer geschädigten Firma; anderseits seien auch die Interessen von andern Beteiligten und von Opfern im Sinne des Opferhilfegesetzes entsprechend zu berücksichtigen (Entscheid der Anklagekammer vom 21. März 1994, in: FZR 1994 S. 324).
Daraus ergibt sich zusammenfassend, dass grundsätzlich die Amtssprache für die Untersuchung ausschlaggebend ist und dass davon für die Stadt Freiburg unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen im Sinne einer deutschen Untersuchungsführung gewährt werden können.
b) Für den Bereich des Zivilverfahrens bestimmt Art. 10 der Zivilprozessordnung des Kantons Freiburg (ZPO) die Verfahrenssprache. In den Bezirken und Kreisen des französischen Kantonsteils werden die Verhandlungen in französischer Sprache, in den Bezirken und Kreisen des deutschen Kantonsteils in deutscher Sprache und in den gemischten Bezirken und Kreisen - vorbehältlich einer andern Vereinbarung - in der Sprache des Beklagten geführt. - Nach der Praxis gelten der Saanebezirk und die Stadt Freiburg als französischsprachig. Demnach werden die (erstinstanzlichen) Zivilverfahren in diesem Gebiet grundsätzlich auf Französisch geführt (Entscheid des Kassationshofes vom 15. Juni 1992, in: FZR 1992 S. 258; vgl. auch BGE 106 Ia 299 E. bb S. 304).
Vom Territorialitätsprinzip wird auch für den Bereich des Verwaltungsverfahrens ausgegangen. Das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) bestimmt in Art. 36 allerdings, dass das erstinstanzliche Verfahren auf Französisch oder auf Deutsch durchgeführt wird, je nach der oder den Amtssprachen der Gemeinde des Kantons, in der die Partei ihren Wohnsitz, Aufenthalt oder Sitz hat; davon kann nach Art. 38 VRG ganz oder teilweise abgewichen werden, wenn es die Umstände rechtfertigen. - Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist das Territorialitätsprinzip für gemischtsprachige Gebiete angesichts der Regelung im Verwaltungsverfahrensgesetz zu relativieren und sind die Interessen zum Schutz der Sprachminderheiten und zur Erhaltung des Sprachfriedens mitzuberücksichtigen. Solange der Gesetzgeber die zweisprachigen Gebiete nicht bezeichnet hat, ist im Einzelfall über die Sprache zu befinden. Dabei können die Zusammensetzung der Bevölkerung, die Grösse, Geschichte und Stabilität der Sprachgruppen, die geographische Lage und Einheitlichkeit der Sprachgebiete berücksichtigt werden. Die Stadt Freiburg könne in diesem Sinne als zweisprachig bezeichnet werden (Entscheid des Verwaltungsgerichtshofes vom 8. Juli 1993, in: FZR 1993 S. 208).
c) Aus dem Vergleich von Straf-, Zivil- und Verwaltungsverfahren ergibt sich, dass für den Straf- und Zivilprozess in bezug auf einen bestimmten Bezirk oder Kreis - vorbehältlich des Seebezirkes - und insbesondere auch für die Stadt Freiburg von einer einzigen Amtssprache ausgegangen wird; für die Stadt Freiburg ist das Französische grundsätzlich ausschliessliche Amtssprache. Demgegenüber werden im Verwaltungsverfahren für gemischte Gebiete zwei Amtssprachen anerkannt bzw. vom Verwaltungsverfahrensgesetz vorausgesetzt. Das führt in der Praxis beim Zivil- und Strafprozess einerseits und im Verwaltungsverfahren andererseits zu unterschiedlichen Sprachordnungen.
Im vorliegenden Fall steht einzig das Strafverfahren zur Diskussion und ist zu entscheiden, ob der angefochtene Entscheid vor dem Verfassungsrecht des Bundes und des Kantons standhalte. Über die Regelungen und die Praxis im Zivil- und Verwaltungsverfahren ist demgegenüber nicht zu entscheiden. Auf diese kann der Ausgang des vorliegenden Verfahrens im übrigen ebensowenig übertragen werden wie auf andere Bereiche wie beispielsweise die Sprache des Schulunterrichts, der Registereinträge oder der Abstimmungserläuterungen (vgl. VOYAME, a.a.O., S. 2839 und 2853 ff.). Denn die Sprachenfreiheit und das Territorialitätsprinzip lassen unter Beachtung der zugrundeliegenden Umstände meist nicht nur eine einzige, sondern grundsätzlich unterschiedliche, sich nicht gegenseitig ausschliessende Lösungen und Verfahrensausgestaltungen zu (vgl. BGE 106 Ia 299 S. 306).
5. Die Anklagekammer hat im angefochtenen Entscheid gestützt auf die oben dargelegte Ordnung das Französische als die massgebliche Verfahrenssprache bezeichnet. Für den Beschwerdeführer, der der französischen Sprache nicht mächtig, sondern deutscher Muttersprache ist, bedeutet diese Anordnung einen Eingriff in die Sprachenfreiheit. Ein solcher ist - ebenso wie die Bezeichnung und Verwendung einer Amtssprache im allgemeinen - gestützt auf das Territorialitätsprinzip nach dem Verfassungsrecht des Bundes und des Kantons grundsätzlich zulässig (vgl. BGE 102 Ia 35 S. 36). Der Beschwerdeführer zieht die gesetzliche Grundlage nicht in Frage, sodass weder die oben dargestellte kantonalrechtliche Sprachregelung noch deren Anwendung als solche zu prüfen sind. Es ist im folgenden lediglich zu beurteilen, ob der konkret angefochtene Entscheid vor dem Verfassungsrecht des Bundes und des Kantons standzuhalten vermag.
Der Beschwerdeführer macht zur Hauptsache geltend, er werde durch den angefochtenen Entscheid der Anklagekammer in seiner Sprachenfreiheit verletzt. Die Anklagekammer hat im wesentlichen auf die verfahrensrechtliche Situation abgestellt. Für die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit sind die konkreten Umstände des Falles und als erstes zu berücksichtigen, dass sich die streitige Sprachenfrage in einem Strafverfahren stellt.
a) Soweit in einem Verfahren lediglich eine private Partei den Behörden gegenübersteht, kann in einem zweisprachigen Kanton relativ leicht von der einschlägigen Amtssprache abgewichen und die (Mutter-)Sprache des Betroffenen berücksichtigt werden. In diesem Sinne sehen die Richtlinien der Anklagekammer denn auch vor, dass anstelle einer französischen eine deutsche Untersuchungsführung beantragt werden kann, wenn der massgebliche Begehungsort Freiburg ist. Zudem steht hier ein Untersuchungsrichter zur Verfügung, der die Untersuchung tatsächlich in deutscher Sprache führen kann. Handelt es sich um ein Verfahren mit mehreren Parteien unterschiedlicher Sprache, so muss in Berücksichtigung aller Umstände und Interessen eine sachgerechte Lösung gefunden werden. Im Strafverfahren darf auf die Interessen des Beschuldigten ebenso wie auf diejenigen der Geschädigten und weiterer Beteiligter wie Anzeiger oder Opfer im Sinne des Opferhilfegesetzes abgestellt werden. Die Konstellation im Strafverfahren erlaubt es nicht allgemein, hinsichtlich der Sprache eindeutig der einen oder andern Partei den Vorzug zu geben; der Beschuldigte kann sich nicht zum vornherein in stärkerem Ausmass auf seine Sprachenfreiheit berufen als Geschädigter und Opfer, die ihre Rechte (etwa im Sinne des Opferhilfegesetzes) wahrnehmen und den Prozess möglicherweise auf dem Zivilweg noch weiterführen. Ebensowenig kann rein arithmetisch darauf abgestellt werden, ob von mehreren Verfahrensbeteiligten eine Mehrheit die eine oder andere Sprache spricht.
Für den Bereich des Strafverfahrens ergeben sich unabhängig von der kantonalen Sprachregelung aus der Sicht der Verteidigungsrechte Besonderheiten in verfassungsrechtlicher Hinsicht. Der in einem Strafverfahren Beschuldigte verfügt über Minimalgarantien, die direkt aus der Bundesverfassung sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention und dem internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte fliessen (insbesondere Art. 4 BV sowie Art. 6 Ziff. 3 lit. a und lit. e EMRK und Art. 14 Ziff. 1 und Ziff. 3 lit. a und lit. f UNO-Pakt II [SR 0.103.2]).
Der Angeschuldigte, der der verwendeten Sprache nicht mächtig ist, hat im Sinne des rechtlichen Gehörs und zur Wahrung eines fairen Prozesses Anspruch darauf, in allen Einzelheiten über die Art und den Grund der gegen ihn erhobenen Beschuldigungen und die wesentlichen Verfahrensschritte in einer ihm verständlichen Sprache informiert zu werden, Übersetzungen zu bekommen und allenfalls einen amtlichen Übersetzer beigeordnet zu erhalten. Ebenso ist er persönlich anzuhören und hat er Anspruch darauf, Fragen an Belastungszeugen zu stellen, was nur in einer ihm verständlichen Sprache bzw. unter Beizug von Übersetzungshilfen erfolgen kann. Ferner kann einem Angeschuldigten unter Umständen auch aus sprachlichen Gründen ein amtlicher Verteidiger beigegeben werden. Diese verfassungsrechtlichen Minimalgarantien sollen sicherstellen, dass der Angeschuldigte über hinreichende Möglichkeiten verfügt, sich wirksam zu verteidigen. Welche Beihilfen und Übersetzungen im einzelnen erforderlich sind, ergibt sich aufgrund der konkreten Umstände (vgl. etwa BGE 118 Ia 462 E. 3 S. 467, BGE 115 Ia 64 S. 65). - Diese Garantien eines fairen Strafprozesses gelten unabhängig von der im Kanton Freiburg geltenden Sprachregelung für jeden Angeschuldigten, spreche er eine der beiden freiburgischen Amtssprachen oder andere Sprachen. Sie gelten für den spezifischen Bereich des Strafverfahrens und dürfen im Zusammenhang mit der sprachenrechtlichen Problematik mitberücksichtigt werden (vgl. J. P. MÜLLER, a.a.O., S. 85). Immerhin kann umgekehrt nicht gesagt werden, dass in die Sprachgarantien des Angeschuldigten allein schon deshalb eingegriffen werden dürfe, weil ihm spezifische Verfahrensrechte und Übersetzungshilfen zustehen.
Diese Überlegungen zeigen, dass die Eigenheiten des Strafverfahrens keinen allgemeinen Massstab zur Lösung der streitigen Sprachenfrage abzugeben vermögen.
b) Es fällt schwer, im vorliegenden Fall aus den Grundsätzen der Sprachenfreiheit und des Territorialitätsprinzips Antworten abzuleiten. Das Territorialitätsprinzip lässt die Bezeichnung einer Amtssprache sowie Massnahmen zur Aufrechterhaltung der bestehenden Sprachgebiete und deren Homogenität zu. Diesem wird im kantonalen Strafverfahren schon dadurch Rechnung getragen, dass die Strafuntersuchungen in der Stadt Freiburg grundsätzlich auf Französisch geführt werden. Dieser Grundsatz würde indessen nicht gefährdet, wenn ausnahmsweise entsprechend den Richtlinien der Anklagekammer im vorliegenden Fall das Deutsche zur Anwendung gelangt. Umgekehrt verbietet die Sprachenfreiheit eine eigentliche Unterdrückung von Sprachminderheiten. Eine solche aber kann kaum im Umstand erblickt werden, dass ein Strafverfahren mit mehreren Parteien unterschiedlicher Sprache trotz deutscher Muttersprache des Beschuldigten auf Französisch geführt wird. Auch der verfassungsmässige Auftrag, das Verständnis zwischen den Sprachgemeinschaften zu fördern bzw. den Sprachfrieden durch zurückhaltende Anwendung des Territorialitätsprinzips zu bewahren, gibt für den vorliegenden Einzelfall keinen direkten Beurteilungsmassstab ab. Eine vermehrte Förderung der Zweisprachigkeit schliesslich vermag in einem Verfahren mit mehreren Parteien wenig weiterzuhelfen.
c) In bezug auf die konkreten Umstände ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer tatsächlich deutscher Muttersprache und der französischen Sprache nicht mächtig ist. Es wird ihm daher schwer fallen, einem auf französisch geführten mündlichen Verfahren zu folgen. Soweit sein Rechtsvertreter den Prozess nicht in französischer Sprache führen kann, hat der angefochtene Entscheid für ihn zudem einen Verteidigerwechsel zur Folge. Auf der andern Seite steht die Beschwerdegegnerin, die französischer Muttersprache ist und ihrerseits Anspruch auf Gebrauch dieser Sprache hat. Aufgrund ihres Amtes als Staatsanwältin eines zweisprachigen Kantons verfügt sie allerdings über gute Kenntnisse des Deutschen. Es kann daher kaum gesagt werden, dass sie einem deutsch geführten Verfahren nicht folgen könnte. Schliesslich darf berücksichtigt werden, dass die Untersuchungsbehörden auf deutsche Verfahren eingerichtet sind und der Beschwerdeführer nicht die Verwendung einer beliebigen andern Sprache, sondern der zweiten Amtssprache verlangt. - Vor diesem Hintergrund betrachtet zeugt der Entscheid der Anklagekammer von wenig Entgegenkommen und erscheint wenig tolerant.
d) Eine umfassende Wertung der Interessen fällt im vorliegenden Fall nicht leicht. Im einzelnen stehen sich die Sprach-Interessen des Beschwerdeführers und der Beschwerdegegnerin gegenüber, welche sich beide auf die Sprachenfreiheit und damit den Gebrauch ihrer eigenen Sprache berufen können. Der dritte Fahrzeuglenker, der vom Unfallgeschehen betroffen und deutscher Muttersprache ist, scheint sich am Verfahren kaum zu beteiligen, sodass auf seine Interessen kaum abgestellt werden kann. Das Verfahren betrifft eine Angelegenheit, welche für keine der beiden Seiten von grosser Tragweite ist; denn es ist nur mit einer Untersuchung bescheidenen Ausmasses, mit einer geringfügigen Anschuldigung gegenüber dem Beschwerdeführer und einer kleineren Forderung von seiten der Beschwerdegegnerin zu rechnen. Eine Gewichtung der Interessen von Beschwerdeführer und Beschwerdegegnerin kann kaum vorgenommen werden. Es kann insbesondere nicht gesagt werden, dass die eine Partei vom konkret zu erwartenden Verfahren in bezug auf Intensität und Umfang sowie Tragweite und Persönlichkeitsbezug wesentlich stärker berührt würde als die andere.
Gesamthaft gesehen wird der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid in seiner individualrechtlich verstandenen Sprachenfreiheit ebensowenig zentral betroffen wie die Beschwerdegegnerin im Falle eines deutsch geführten Verfahrens. Es sind keine Anzeichen dafür ersichtlich, dass bei der Anwendung des Französischen das Verfahren nicht sachgerecht durchgeführt werden oder der Beschwerdeführer sich nicht hinreichend wirksam verteidigen könnte. Bei dieser Sachlage hält es bei umfassender Betrachtung vor der Sprachenfreiheit stand, dass der Kanton in Wahrnehmung seiner Verantwortung für die Regelung des Sprachgebrauchs in seinem Gebiet nicht so sehr auf die Sprachenfreiheit des Beschwerdeführers, sondern vermehrt auf das Territorialitätsprinzip abstellte und der für die Stadt Freiburg geltenden französischen Amtssprache den Vorrang einräumte. Der mit dem angefochtenen Entscheid verbundene Eingriff in die Sprachenfreiheit des Beschwerdeführers erweist sich daher als verhältnismässig und verfassungsgemäss.
Die vorliegende Beschwerde wegen Verletzung der Sprachenfreiheit ist daher als unbegründet abzuweisen. | de | Liberté de langue et principe de la territorialité, langue à employer dans une procédure pénale, art. 116 Cst. et art. 21 Cst./FR. Fondements et portée de la liberté de langue ainsi que du principe de la territorialité en droit constitutionnel fédéral et cantonal fribourgeois (consid. 2).
Prescriptions relatives à l'emploi d'une langue dans les lois cantonales de procédure (consid. 3).
Particularités de la procédure pénale quant aux exigences en matière de langue (consid. 5a).
Appréciation, dans le cas particulier, des portées respectives de la liberté de langue et du principe de la territorialité, compte tenu des intérêts opposés des parties à la procédure, qui sont de langues différentes (consid. 5b-5d). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-196%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,625 | 121 I 196 | 121 I 196
Sachverhalt ab Seite 197
René Noth verursachte mit seinem Personenwagen auf dem Verkehrskreisel "Grand Pont" in der Stadt Freiburg einen Verkehrsunfall, fuhr auf den Wagen von Anne Colliard Arnaud auf und löste damit zusätzlich eine Beschädigung des vordern Fahrzeuges eines weitern Fahrzeuglenkers aus. Die Schäden sind gering. In der Folge wurde gegen René Noth eine Strafuntersuchung wegen Verstosses gegen das Strassenverkehrsgesetz eröffnet und auf Strafklage von Anne Colliard Arnaud hin wegen fahrlässiger Körperverletzung. Die Untersuchung wurde vorerst in französischer Sprache geführt und beschränkte sich bisher auf den Polizeirapport an die Kantonspolizei mit Fotodossier, den Auszug aus dem Strafregister und die Eingaben von Anne Colliard Arnaud.
René Noth ersuchte den Untersuchungsrichter darum, das Strafverfahren in deutscher Sprache zu führen, da er deutscher Muttersprache sei und nicht Französisch spreche. Dieses Ersuchen wurde der Anklagekammer des Kantonsgerichts des Kantons Freiburg zum Entscheid überwiesen. Die Strafklägerin Anne Colliard Arnaud beantragte die Abweisung des Gesuches.
Die Anklagekammer wies das Gesuch um Durchführung des Untersuchungsverfahrens in deutscher Sprache ab. Sie führte im wesentlichen aus, dass im Saanebezirk das Französische alleinige Amtssprache sei und demnach entsprechend den Richtlinien der Anklagekammer und in Anbetracht der französischsprachigen Strafklägerin auch die Untersuchung in französischer Sprache zu führen sei.
Diesen Entscheid der Anklagekammer hat René Noth beim Bundesgericht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten und dessen Aufhebung beantragt. Er macht hierfür eine Verletzung von Art. 116 BV und der Sprachenfreiheit geltend und bezieht sich auf Art. 21 der freiburgischen Kantonsverfassung.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer beruft sich auf Art. 116 Abs. 1 BV, die Sprachenfreiheit und das Territorialitätsprinzip.
a) Nach Lehre und Rechtsprechung gehört die Sprachenfreiheit, d.h. die Befugnis zum Gebrauch der Muttersprache, zu den ungeschriebenen Freiheitsrechten der Bundesverfassung. Soweit die Muttersprache gleichzeitig eine Nationalsprache des Bundes ist, steht deren Gebrauch zudem unter dem Schutz von Art. 116 Abs. 1 BV, der vier Nationalsprachen anerkennt. Diese Bestimmung verbietet es den Kantonen insbesondere, Gruppen, die eine Nationalsprache sprechen, aber im Kanton eine Minderheit darstellen, zu unterdrücken und in ihrem Fortbestand zu gefährden. Die Anerkennung von Nationalsprachen in Art. 116 Abs. 1 BV setzt der Sprachenfreiheit jedoch auch Grenzen, denn diese Verfassungsbestimmung gewährleistet nach der Rechtsprechung die überkommene sprachliche Zusammensetzung des Landes (Territorialitätsprinzip). Art. 116 Abs. 1 BV anerkennt die kulturelle Gleichberechtigung der Landessprachen. Die Kantone sind daher aufgrund dieser Bestimmung befugt, Massnahmen zu ergreifen, um die überlieferten Grenzen der Sprachgebiete und deren Homogenität zu erhalten, selbst wenn dadurch die Freiheit des einzelnen, seine Muttersprache zu gebrauchen, beschränkt wird. Solche Massnahmen müssen aber verhältnismässig sein, d.h. sie haben ihr Ziel unter möglichster Schonung der Würde und Freiheit des einzelnen zu erreichen (BGE 106 Ia 299 E. 2a S. 302, BGE 100 Ia 462 S. 465, BGE 91 I 480 S. 485 und 487; Arthur Haefliger, Die Sprachenfreiheit in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Mélanges Henri Zwahlen, 1977, S. 78; GIORGIO MALINVERNI, Sprachenfreiheit, in: Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 1 ff. und Rz. 23 ff.; JOSEPH VOYAME, Avis de droit au sujet du nouvel article constitutionnel sur les langues officielles et au sujet de son application dans la législation et la pratique, in: Amtliches Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rates des Kantons Freiburg, TGR 1992 S. 2813 ff., insbes. S. 2819 ff.).
b) Das Territorialitätsprinzip steht mit der Sprachenfreiheit in einem vielseitigen, sowohl gleich- als auch gegenläufigen Spannungsverhältnis (JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 84). Die Sprachenfreiheit schützt einerseits den einzelnen persönlichkeitsbezogen im Gebrauch seiner eigenen Sprache und ermöglicht andererseits sprachlichen Minderheiten die Verwendung ihrer Sprache (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 12; CHARLES-ALBERT MORAND, La liberté de langue, in: Mélanges André Grisel, S. 170). Damit steht das gebietsbezogene Prinzip der Amtssprache in einem gewissen Gegensatz (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 16). Das Territorialitätsprinzip garantiert demgegenüber die überkommene sprachliche Zusammensetzung und erlaubt Massnahmen, um die überlieferten Grenzen der Sprachgebiete und deren Homogenität zu erhalten; unzulässig ist aber das bewusste Verrücken der Sprachgrenzen (vgl. MALINVERNI, a.a.O. Rz. 28). Es gehört zur Sprachenfreiheit und zum Territorialitätsprinzip, Sprachminderheiten zu schützen, sie nicht zu unterdrücken und ihnen gegenüber jegliche Repression zu verhindern (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 27). In dieser Ausgestaltung dienen Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip der Wahrung des Sprachfriedens.
In der Literatur wird teilweise kritisch vermerkt, dass die Sprachenfreiheit und das Territorialitätsprinzip als Grundrechtsausgestaltungen nicht überdehnt werden dürften und nicht in allen Konstellationen hinreichende Leitlinien abzugeben vermöchten (vgl. J. P. MÜLLER, a.a.O. S. 84 ff.). Zum einen gelte es insbesondere, bereichspezifisch auch andere Grundrechte zur Problemlösung heranzuziehen (J. P. MÜLLER, a.a.O. S. 85; MORAND, a.a.O., S. 169). Zum andern wird darauf hingewiesen, dass aus dem Territorialitätsprinzip keine im einzelnen determinierte Politik abgeleitet werden könne; die Kantone verfügten bei der Umsetzung der bundesrechtlichen Garantien über einen sehr weiten Handlungsspielraum (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 40; VOYAME, a.a.O., S. 2825 und 2838). Teilweise werden Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip auch relativiert: Es wird darauf hingewiesen, dass nicht nur auf einsprachige Gebiete hinzuwirken ist und dass Sprachenfreiheit und Territorialitätsprinzip als Auftrag zu einer vermehrten Politik der Mehrsprachigkeit verstanden werden sollen (MALINVERNI, a.a.O., Rz. 40 f.; J. P. MÜLLER, a.a.O., S. 85; VOYAME, a.a.O., S. 2820 und 2841; MICHEL ROSSINELLI, Protection des minorités linguistiques, in: Gesetzgebung heute 1991/1 S. 54 f.). Schliesslich wird vermerkt, dass das Zusammenleben verschiedener Sprachen ein ständiges Bemühen darstellt, die eigene Sprache ebenso zu pflegen wie einer andern Sprache Verständnis und Offenheit entgegenzubringen (vgl. J. P. MÜLLER, a.a.O., S. 86).
c) Es obliegt in erster Linie den Kantonen, in ihren Grenzen über die Ausdehnung und Homogenität der gegebenen Sprachgebiete zu wachen und entsprechende Regelungen zu treffen (BGE 91 I 480 S. 486 f., BGE 100 Ia 462 E. 2 S. 465, BGE 106 Ia 297 S. 303). In Ergänzung der bundesrechtlichen Ordnung enthält die Verfassung des Kantons Freiburg (KV) in Art. 21 folgende, im Jahre 1990 eingefügte Sprachregelung:
1 Französisch und Deutsch sind die Amtssprachen. Ihr Gebrauch wird in Achtung des Territorialitätsprinzips geregelt.
2 Der Staat fördert das Verständnis zwischen den beiden Sprachgemeinschaften.
Wie auf Bundesebene werden damit für den kantonalen Bereich die Amtssprachen bezeichnet. Die Kantonsverfassung gewährt damit zwar nicht die bereits nach ungeschriebenem Bundesverfassungsrecht geltende Sprachenfreiheit, erwähnt hingegen das Territorialitätsprinzip ausdrücklich und verleiht ihm dadurch ein gewisses Gewicht (VOYAME, a.a.O., S. 2833). Diese Ordnung wird ergänzt durch die Verpflichtung, das Verständnis zwischen den beiden Sprachgemeinschaften zu fördern.
Die Bedeutung des Territorialitätsprinzips nach der kantonalen Verfassung ist grundsätzlich im Sinne der obenstehenden Erwägungen zu verstehen. Der Gutachter VOYAME unterstreicht aber zusätzlich die Bedeutung der Vorarbeiten, in denen immer wieder davon die Rede ist, dass das Territorialitätsprinzip mit einer gewissen Zurückhaltung, unter Beachtung der Verhältnismässigkeit und im Hinblick auf die Wahrung des Sprachfriedens zu handhaben sei (VOYAME, a.a.O., S. 2829 ff.). Von besonderer Bedeutung für den Kanton Freiburg ist, dass trotz der Untergliederung der Sprachenregelung in zwei Absätze das Territorialitätsprinzip mit dem Auftrag, das Verständnis zwischen den beiden Sprachgemeinschaften zu fördern, in eigenständiger Weise in Verbindung und eine gegenseitige Beziehung gebracht wird und insofern eine Relativierung erfährt.
d) Nach der Rechtsprechung kommt einer kantonalrechtlichen Verfassungsgarantie nur dann eine eigene Tragweite zu, wenn sie einen ausgedehnteren Schutzbereich aufweist als die entsprechende Norm im Bundesverfassungsrecht (BGE 119 Ia 53 E. 2 S. 55, BGE 118 Ia 427 E. 4a S. 433, mit Hinweisen). Obwohl das kantonale Verfassungsrecht mit der Erwähnung des Territorialitätsprinzips wiederholt, was nach der Rechtsprechung auch von Bundesrechts wegen gilt, ist immerhin den speziellen kantonalrechtlichen Umständen und insbesondere der Verbindung des Territorialitätsprinzips mit dem Auftrag, das Verständnis zwischen den Sprachgemeinschaften zu fördern, Rechnung zu tragen. Insofern kommt den kantonalrechtlichen Verfassungsgarantien eine eigenständige Bedeutung zu.
3. Bevor auf den konkreten Fall eingegangen wird, gilt es, die sprachenrechtlichen Grundlagen darzulegen, wie sie für das Strafverfahren einerseits und für den Zivilprozess und das Verwaltungsverfahren andererseits gelten.
a) Die Strafprozessordnung des Kantons Freiburg (StPO) enthält in Art. 7 eine Bestimmung über den Gerichtsstand und weist den Entscheid im Falle von Zweifeln oder Streitigkeiten darüber der Anklagekammer zu. Diese kann die Untersuchung überdies einem andern als dem ursprünglich zuständigen Untersuchungsrichter übertragen oder einen besondern Untersuchungsrichter bezeichnen (Art. 7 Abs. 3 StPO); eine solche abweichende Zuweisung soll auch aus Sprachgründen möglich sein (Botschaft des Staatsrates zum Entwurf einer neuen Strafprozessordnung vom 17. August 1994, S. 25 f.). - Das Gesetz über die Änderung der Organisation der Strafrechtspflege (Übergangsregelung) teilt den Kanton in fünf Untersuchungskreise ein (Art. 3). Der 4. Kreis umfasst u.a. den Saanebezirk mit der Stadt Freiburg, den Broyebezirk sowie - für die in französischer Sprache geführten Strafuntersuchungen - den Seebezirk. Einer der beiden Untersuchungsrichter in diesem 4. Kreis muss befähigt sein, Fälle in deutscher Sprache untersuchen zu können.
Nach Art. 4 der Übergangsregelung bestimmt das Kantonsgericht durch Reglement die Organisation der Strafuntersuchung, und gemäss Art. 25 Abs. 1 StPO übt die Anklagekammer die Aufsicht über die Strafuntersuchungen aus. Gestützt auf diese Zuständigkeiten hat die Anklagekammer am 29. Juli 1993 Richtlinien über die Sprache des Untersuchungsverfahrens (Richtlinien) erlassen. Danach richtet sich die Sprache der Untersuchung grundsätzlich nach der Amtssprache des Gerichtsbezirkes. Befindet sich der massgebliche Begehungsort auf dem Gebiete der Gemeinde Freiburg, so kann der Beschuldigte beantragen, von einem Untersuchungsrichter deutscher Sprache einvernommen zu werden.
Gestützt auf diese Ordnung hat die Anklagekammer in ihrer Praxis entschieden, dass von dem in der Kantonsverfassung verankerten Prinzip der Territorialität auszugehen sei. Der Saanebezirk und die Stadt Freiburg seien grundsätzlich als französischsprachig mit (ausschliesslich) französischer Amtssprache zu bezeichnen. Eine deutsche Untersuchungsführung könne daher nur bewilligt werden, wenn der massgebliche Begehungsort Freiburg ist und alle Verfahrensbeteiligten Deutsch sprechen. Im Einzelfall sei immerhin eine Abwägung der Interessen vorzunehmen. Diese seien beim Angeschuldigten stärker zu gewichten als bei einer geschädigten Firma; anderseits seien auch die Interessen von andern Beteiligten und von Opfern im Sinne des Opferhilfegesetzes entsprechend zu berücksichtigen (Entscheid der Anklagekammer vom 21. März 1994, in: FZR 1994 S. 324).
Daraus ergibt sich zusammenfassend, dass grundsätzlich die Amtssprache für die Untersuchung ausschlaggebend ist und dass davon für die Stadt Freiburg unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen im Sinne einer deutschen Untersuchungsführung gewährt werden können.
b) Für den Bereich des Zivilverfahrens bestimmt Art. 10 der Zivilprozessordnung des Kantons Freiburg (ZPO) die Verfahrenssprache. In den Bezirken und Kreisen des französischen Kantonsteils werden die Verhandlungen in französischer Sprache, in den Bezirken und Kreisen des deutschen Kantonsteils in deutscher Sprache und in den gemischten Bezirken und Kreisen - vorbehältlich einer andern Vereinbarung - in der Sprache des Beklagten geführt. - Nach der Praxis gelten der Saanebezirk und die Stadt Freiburg als französischsprachig. Demnach werden die (erstinstanzlichen) Zivilverfahren in diesem Gebiet grundsätzlich auf Französisch geführt (Entscheid des Kassationshofes vom 15. Juni 1992, in: FZR 1992 S. 258; vgl. auch BGE 106 Ia 299 E. bb S. 304).
Vom Territorialitätsprinzip wird auch für den Bereich des Verwaltungsverfahrens ausgegangen. Das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) bestimmt in Art. 36 allerdings, dass das erstinstanzliche Verfahren auf Französisch oder auf Deutsch durchgeführt wird, je nach der oder den Amtssprachen der Gemeinde des Kantons, in der die Partei ihren Wohnsitz, Aufenthalt oder Sitz hat; davon kann nach Art. 38 VRG ganz oder teilweise abgewichen werden, wenn es die Umstände rechtfertigen. - Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist das Territorialitätsprinzip für gemischtsprachige Gebiete angesichts der Regelung im Verwaltungsverfahrensgesetz zu relativieren und sind die Interessen zum Schutz der Sprachminderheiten und zur Erhaltung des Sprachfriedens mitzuberücksichtigen. Solange der Gesetzgeber die zweisprachigen Gebiete nicht bezeichnet hat, ist im Einzelfall über die Sprache zu befinden. Dabei können die Zusammensetzung der Bevölkerung, die Grösse, Geschichte und Stabilität der Sprachgruppen, die geographische Lage und Einheitlichkeit der Sprachgebiete berücksichtigt werden. Die Stadt Freiburg könne in diesem Sinne als zweisprachig bezeichnet werden (Entscheid des Verwaltungsgerichtshofes vom 8. Juli 1993, in: FZR 1993 S. 208).
c) Aus dem Vergleich von Straf-, Zivil- und Verwaltungsverfahren ergibt sich, dass für den Straf- und Zivilprozess in bezug auf einen bestimmten Bezirk oder Kreis - vorbehältlich des Seebezirkes - und insbesondere auch für die Stadt Freiburg von einer einzigen Amtssprache ausgegangen wird; für die Stadt Freiburg ist das Französische grundsätzlich ausschliessliche Amtssprache. Demgegenüber werden im Verwaltungsverfahren für gemischte Gebiete zwei Amtssprachen anerkannt bzw. vom Verwaltungsverfahrensgesetz vorausgesetzt. Das führt in der Praxis beim Zivil- und Strafprozess einerseits und im Verwaltungsverfahren andererseits zu unterschiedlichen Sprachordnungen.
Im vorliegenden Fall steht einzig das Strafverfahren zur Diskussion und ist zu entscheiden, ob der angefochtene Entscheid vor dem Verfassungsrecht des Bundes und des Kantons standhalte. Über die Regelungen und die Praxis im Zivil- und Verwaltungsverfahren ist demgegenüber nicht zu entscheiden. Auf diese kann der Ausgang des vorliegenden Verfahrens im übrigen ebensowenig übertragen werden wie auf andere Bereiche wie beispielsweise die Sprache des Schulunterrichts, der Registereinträge oder der Abstimmungserläuterungen (vgl. VOYAME, a.a.O., S. 2839 und 2853 ff.). Denn die Sprachenfreiheit und das Territorialitätsprinzip lassen unter Beachtung der zugrundeliegenden Umstände meist nicht nur eine einzige, sondern grundsätzlich unterschiedliche, sich nicht gegenseitig ausschliessende Lösungen und Verfahrensausgestaltungen zu (vgl. BGE 106 Ia 299 S. 306).
5. Die Anklagekammer hat im angefochtenen Entscheid gestützt auf die oben dargelegte Ordnung das Französische als die massgebliche Verfahrenssprache bezeichnet. Für den Beschwerdeführer, der der französischen Sprache nicht mächtig, sondern deutscher Muttersprache ist, bedeutet diese Anordnung einen Eingriff in die Sprachenfreiheit. Ein solcher ist - ebenso wie die Bezeichnung und Verwendung einer Amtssprache im allgemeinen - gestützt auf das Territorialitätsprinzip nach dem Verfassungsrecht des Bundes und des Kantons grundsätzlich zulässig (vgl. BGE 102 Ia 35 S. 36). Der Beschwerdeführer zieht die gesetzliche Grundlage nicht in Frage, sodass weder die oben dargestellte kantonalrechtliche Sprachregelung noch deren Anwendung als solche zu prüfen sind. Es ist im folgenden lediglich zu beurteilen, ob der konkret angefochtene Entscheid vor dem Verfassungsrecht des Bundes und des Kantons standzuhalten vermag.
Der Beschwerdeführer macht zur Hauptsache geltend, er werde durch den angefochtenen Entscheid der Anklagekammer in seiner Sprachenfreiheit verletzt. Die Anklagekammer hat im wesentlichen auf die verfahrensrechtliche Situation abgestellt. Für die Beurteilung der vorliegenden Angelegenheit sind die konkreten Umstände des Falles und als erstes zu berücksichtigen, dass sich die streitige Sprachenfrage in einem Strafverfahren stellt.
a) Soweit in einem Verfahren lediglich eine private Partei den Behörden gegenübersteht, kann in einem zweisprachigen Kanton relativ leicht von der einschlägigen Amtssprache abgewichen und die (Mutter-)Sprache des Betroffenen berücksichtigt werden. In diesem Sinne sehen die Richtlinien der Anklagekammer denn auch vor, dass anstelle einer französischen eine deutsche Untersuchungsführung beantragt werden kann, wenn der massgebliche Begehungsort Freiburg ist. Zudem steht hier ein Untersuchungsrichter zur Verfügung, der die Untersuchung tatsächlich in deutscher Sprache führen kann. Handelt es sich um ein Verfahren mit mehreren Parteien unterschiedlicher Sprache, so muss in Berücksichtigung aller Umstände und Interessen eine sachgerechte Lösung gefunden werden. Im Strafverfahren darf auf die Interessen des Beschuldigten ebenso wie auf diejenigen der Geschädigten und weiterer Beteiligter wie Anzeiger oder Opfer im Sinne des Opferhilfegesetzes abgestellt werden. Die Konstellation im Strafverfahren erlaubt es nicht allgemein, hinsichtlich der Sprache eindeutig der einen oder andern Partei den Vorzug zu geben; der Beschuldigte kann sich nicht zum vornherein in stärkerem Ausmass auf seine Sprachenfreiheit berufen als Geschädigter und Opfer, die ihre Rechte (etwa im Sinne des Opferhilfegesetzes) wahrnehmen und den Prozess möglicherweise auf dem Zivilweg noch weiterführen. Ebensowenig kann rein arithmetisch darauf abgestellt werden, ob von mehreren Verfahrensbeteiligten eine Mehrheit die eine oder andere Sprache spricht.
Für den Bereich des Strafverfahrens ergeben sich unabhängig von der kantonalen Sprachregelung aus der Sicht der Verteidigungsrechte Besonderheiten in verfassungsrechtlicher Hinsicht. Der in einem Strafverfahren Beschuldigte verfügt über Minimalgarantien, die direkt aus der Bundesverfassung sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention und dem internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte fliessen (insbesondere Art. 4 BV sowie Art. 6 Ziff. 3 lit. a und lit. e EMRK und Art. 14 Ziff. 1 und Ziff. 3 lit. a und lit. f UNO-Pakt II [SR 0.103.2]).
Der Angeschuldigte, der der verwendeten Sprache nicht mächtig ist, hat im Sinne des rechtlichen Gehörs und zur Wahrung eines fairen Prozesses Anspruch darauf, in allen Einzelheiten über die Art und den Grund der gegen ihn erhobenen Beschuldigungen und die wesentlichen Verfahrensschritte in einer ihm verständlichen Sprache informiert zu werden, Übersetzungen zu bekommen und allenfalls einen amtlichen Übersetzer beigeordnet zu erhalten. Ebenso ist er persönlich anzuhören und hat er Anspruch darauf, Fragen an Belastungszeugen zu stellen, was nur in einer ihm verständlichen Sprache bzw. unter Beizug von Übersetzungshilfen erfolgen kann. Ferner kann einem Angeschuldigten unter Umständen auch aus sprachlichen Gründen ein amtlicher Verteidiger beigegeben werden. Diese verfassungsrechtlichen Minimalgarantien sollen sicherstellen, dass der Angeschuldigte über hinreichende Möglichkeiten verfügt, sich wirksam zu verteidigen. Welche Beihilfen und Übersetzungen im einzelnen erforderlich sind, ergibt sich aufgrund der konkreten Umstände (vgl. etwa BGE 118 Ia 462 E. 3 S. 467, BGE 115 Ia 64 S. 65). - Diese Garantien eines fairen Strafprozesses gelten unabhängig von der im Kanton Freiburg geltenden Sprachregelung für jeden Angeschuldigten, spreche er eine der beiden freiburgischen Amtssprachen oder andere Sprachen. Sie gelten für den spezifischen Bereich des Strafverfahrens und dürfen im Zusammenhang mit der sprachenrechtlichen Problematik mitberücksichtigt werden (vgl. J. P. MÜLLER, a.a.O., S. 85). Immerhin kann umgekehrt nicht gesagt werden, dass in die Sprachgarantien des Angeschuldigten allein schon deshalb eingegriffen werden dürfe, weil ihm spezifische Verfahrensrechte und Übersetzungshilfen zustehen.
Diese Überlegungen zeigen, dass die Eigenheiten des Strafverfahrens keinen allgemeinen Massstab zur Lösung der streitigen Sprachenfrage abzugeben vermögen.
b) Es fällt schwer, im vorliegenden Fall aus den Grundsätzen der Sprachenfreiheit und des Territorialitätsprinzips Antworten abzuleiten. Das Territorialitätsprinzip lässt die Bezeichnung einer Amtssprache sowie Massnahmen zur Aufrechterhaltung der bestehenden Sprachgebiete und deren Homogenität zu. Diesem wird im kantonalen Strafverfahren schon dadurch Rechnung getragen, dass die Strafuntersuchungen in der Stadt Freiburg grundsätzlich auf Französisch geführt werden. Dieser Grundsatz würde indessen nicht gefährdet, wenn ausnahmsweise entsprechend den Richtlinien der Anklagekammer im vorliegenden Fall das Deutsche zur Anwendung gelangt. Umgekehrt verbietet die Sprachenfreiheit eine eigentliche Unterdrückung von Sprachminderheiten. Eine solche aber kann kaum im Umstand erblickt werden, dass ein Strafverfahren mit mehreren Parteien unterschiedlicher Sprache trotz deutscher Muttersprache des Beschuldigten auf Französisch geführt wird. Auch der verfassungsmässige Auftrag, das Verständnis zwischen den Sprachgemeinschaften zu fördern bzw. den Sprachfrieden durch zurückhaltende Anwendung des Territorialitätsprinzips zu bewahren, gibt für den vorliegenden Einzelfall keinen direkten Beurteilungsmassstab ab. Eine vermehrte Förderung der Zweisprachigkeit schliesslich vermag in einem Verfahren mit mehreren Parteien wenig weiterzuhelfen.
c) In bezug auf die konkreten Umstände ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer tatsächlich deutscher Muttersprache und der französischen Sprache nicht mächtig ist. Es wird ihm daher schwer fallen, einem auf französisch geführten mündlichen Verfahren zu folgen. Soweit sein Rechtsvertreter den Prozess nicht in französischer Sprache führen kann, hat der angefochtene Entscheid für ihn zudem einen Verteidigerwechsel zur Folge. Auf der andern Seite steht die Beschwerdegegnerin, die französischer Muttersprache ist und ihrerseits Anspruch auf Gebrauch dieser Sprache hat. Aufgrund ihres Amtes als Staatsanwältin eines zweisprachigen Kantons verfügt sie allerdings über gute Kenntnisse des Deutschen. Es kann daher kaum gesagt werden, dass sie einem deutsch geführten Verfahren nicht folgen könnte. Schliesslich darf berücksichtigt werden, dass die Untersuchungsbehörden auf deutsche Verfahren eingerichtet sind und der Beschwerdeführer nicht die Verwendung einer beliebigen andern Sprache, sondern der zweiten Amtssprache verlangt. - Vor diesem Hintergrund betrachtet zeugt der Entscheid der Anklagekammer von wenig Entgegenkommen und erscheint wenig tolerant.
d) Eine umfassende Wertung der Interessen fällt im vorliegenden Fall nicht leicht. Im einzelnen stehen sich die Sprach-Interessen des Beschwerdeführers und der Beschwerdegegnerin gegenüber, welche sich beide auf die Sprachenfreiheit und damit den Gebrauch ihrer eigenen Sprache berufen können. Der dritte Fahrzeuglenker, der vom Unfallgeschehen betroffen und deutscher Muttersprache ist, scheint sich am Verfahren kaum zu beteiligen, sodass auf seine Interessen kaum abgestellt werden kann. Das Verfahren betrifft eine Angelegenheit, welche für keine der beiden Seiten von grosser Tragweite ist; denn es ist nur mit einer Untersuchung bescheidenen Ausmasses, mit einer geringfügigen Anschuldigung gegenüber dem Beschwerdeführer und einer kleineren Forderung von seiten der Beschwerdegegnerin zu rechnen. Eine Gewichtung der Interessen von Beschwerdeführer und Beschwerdegegnerin kann kaum vorgenommen werden. Es kann insbesondere nicht gesagt werden, dass die eine Partei vom konkret zu erwartenden Verfahren in bezug auf Intensität und Umfang sowie Tragweite und Persönlichkeitsbezug wesentlich stärker berührt würde als die andere.
Gesamthaft gesehen wird der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid in seiner individualrechtlich verstandenen Sprachenfreiheit ebensowenig zentral betroffen wie die Beschwerdegegnerin im Falle eines deutsch geführten Verfahrens. Es sind keine Anzeichen dafür ersichtlich, dass bei der Anwendung des Französischen das Verfahren nicht sachgerecht durchgeführt werden oder der Beschwerdeführer sich nicht hinreichend wirksam verteidigen könnte. Bei dieser Sachlage hält es bei umfassender Betrachtung vor der Sprachenfreiheit stand, dass der Kanton in Wahrnehmung seiner Verantwortung für die Regelung des Sprachgebrauchs in seinem Gebiet nicht so sehr auf die Sprachenfreiheit des Beschwerdeführers, sondern vermehrt auf das Territorialitätsprinzip abstellte und der für die Stadt Freiburg geltenden französischen Amtssprache den Vorrang einräumte. Der mit dem angefochtenen Entscheid verbundene Eingriff in die Sprachenfreiheit des Beschwerdeführers erweist sich daher als verhältnismässig und verfassungsgemäss.
Die vorliegende Beschwerde wegen Verletzung der Sprachenfreiheit ist daher als unbegründet abzuweisen. | de | Libertà della lingua e principio della territorialità, lingua da utilizzare in una procedura penale, art. 116 Cost. e art. 21 Cost./FR. Fondamento e portata della libertà della lingua e del principio della territorialità nel diritto costituzionale federale e in quello cantonale friborghese (consid. 2).
Prescrizioni concernenti l'uso di una lingua nelle leggi di procedura cantonali (consid. 3).
Particolarità della procedura penale per quanto concerne la lingua da utilizzare (consid. 5a).
Ponderazione, in base alle circostanze concrete, della libertà della lingua e del principio della territorialità nonché degli opposti interessi delle parti in causa, le quali parlano lingue differenti (consid. 5b-5d). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-196%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,626 | 121 I 208 | 121 I 208
Sachverhalt ab Seite 209
Die Jugendanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt befasste sich mit dem 1977 geborenen M'H. Dieser wird verdächtigt, mehrere Jugendliche schwerwiegend tätlich angegangen und zudem versucht zu haben, einzelne Opfer mittels massiver Drohungen von einer Anzeige abzuhalten bzw. zu einem Rückzug der ihn belastenden Aussagen zu bewegen.
Mit einer sogenannten Wegnahmeverfügung der Jugendanwaltschaft Basel-Stadt wurde M'H. wegen Fortsetzungsgefahr sowie zur Abklärung der Massnahmebedürftigkeit für die vorläufige Dauer von vier Wochen in Haft gesetzt.
Gegen diese Wegnahmeverfügung reichte M'H. beim Präsidium der Jugendstrafkammer des Kantons Basel-Stadt Rekurs ein mit dem Antrag auf sofortige Entlassung. Er beanstandete u.a., dass er keinem unabhängigen Haftrichter im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK zugeführt worden sei.
Der Präsident der Jugendstrafkammer wies den Haftrekurs unter Hinweis auf die basel-städtische Gesetzgebung, wonach Jugendliche keinen Anspruch auf Vorführung vor einen Haftrichter hätten, ab.
M'H. hat gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde erhoben und im wesentlichen eine Verletzung von Art. 5 Ziff. 3 EMRK geltend gemacht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Bevor auf die Beschwerde und den angefochtenen Entscheid näher eingegangen wird, gilt es, das auf Jugendliche anwendbare Verfahren kurz darzustellen.
Das Jugendstrafverfahren des Kantons Basel-Stadt wird im Gesetz über die Jugendstrafrechtspflege vom 30. Oktober 1941 (Gesetzessammlung 257.500, JuStG) geregelt. Soweit nichts Abweichendes vorgesehen ist, kommen für das Jugendstrafverfahren die Bestimmungen von § 15 bis § 92 der Strafprozessordnung des Kantons Basel-Stadt (StPO) sinngemäss zur Anwendung (§ 9 JuStG). Als Zwangsmittel gegen Kinder und Jugendliche sieht § 12 JuStG die Festnahme vor, wenn ein gesetzlicher Haftgrund gegeben ist (lit. a), wenn Kinder oder Jugendliche obdachlos oder an ihrem Aufenthaltsort in ihrem leiblichen oder sittlichen Wohl gefährdet sind (lit. b) oder wenn zwecks Abklärung der Massnahmebedürftigkeit eine Einweisung in eine hiezu geeignete Institution notwendig ist (lit. c). Die Festnahme erfolgt nach § 12 Abs. 2 JuStG aufgrund einer Wegnahmeverfügung des Jugendanwaltes. Festgenommene Kinder und Jugendliche sind aufgrund von § 12 Abs. 3 JuStG in Familien oder speziellen Institutionen, Jugendliche nur ausnahmsweise in Haftlokalen unterzubringen.
Der Jugendanwalt führt das Ermittlungsverfahren bis zur Abklärung des Sachverhalts und der persönlichen Verhältnisse des Angeschuldigten (§ 14 JuStG). Erweist sich der Angeschuldigte als nicht strafbar, so stellt der Jugendanwalt das Verfahren ein; ist der Angeklagte fürsorgebedürftig, so überweist der Jugendanwalt die Akten mit seinem Bericht dem Jugendamt (§ 19 JuStG). Erweist sich ein Kind oder ein Jugendlicher als strafbar, so kann der Jugendanwalt bei Kindern eine disziplinarische Massnahme verhängen, bei Jugendlichen Verweis, Busse, Verpflichtung zu einer Arbeitsleistung oder Einschliessung aussprechen oder aber von einer Strafe oder Massnahme absehen (§ 20 Abs. 1 JuStG). In eigener Kompetenz kann der Jugendanwalt Übertretungen mit Strafbefehl ahnden (§ 22 JuStG). Ist der Jugendanwalt zur abschliessenden Beurteilung nicht befugt oder ist sein Entscheid mit Einsprache angefochten worden, so überweist er den Fall mit einem Überweisungsbeschluss entsprechend einer Anklageschrift an die Jugendstrafkammer (§ 23 JuStG).
3. a) Im angefochtenen Entscheid und in den behördlichen Vernehmlassungen wird die ausschliessliche Kompetenz des Jugendanwaltes zur Anordnung von Haft gegenüber Jugendlichen auf § 12 JuStG gestützt. Es wird ausgeführt, dass diese Bestimmung gegenüber der Strafprozessordnung spezielles Recht darstelle und daher § 62 Abs. 1 StPO, wonach jeder Festgenommene Anspruch auf ein Verfahren vor dem Haftrichter hat, nicht anwendbar sei. Dies ergebe sich zum einen aus den Materialien zur Einführung eines Haftrichters in der Strafprozessordnung und sei zum andern wegen des fürsorgerisch-erzieherischen Charakters des Jugendstrafverfahrens gerechtfertigt.
Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, auch als Jugendlicher habe er Anspruch auf ein Verfahren vor einem Haftrichter im Sinne von § 62 StPO. Die Anwendung dieser Bestimmung werde durch das Jugendstrafrecht nicht ausgeschlossen. Es verstosse gegen den Rechtsgleichheitsgrundsatz, Jugendliche anders zu behandeln als Erwachsene. Hierfür bestünden keine sachlichen Gründe. Der Umstand, dass andere Kantone für Jugendliche keinen Haftrichter kennen, könne nicht ausschlaggebend sein. Fehle es aber an einem haftrichterlichen Verfahren, so werde er in den aus Art. 5 Ziff. 3 EMRK fliessenden Rechten verletzt. Denn der Jugendanwalt stelle wegen der Kumulation von Befugnissen im Bereiche der Haftanordnung und der Anklageerhebung keinen unabhängigen Richter bzw. richterlichen Beamten im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK dar.
b) In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob gestützt auf das kantonale Recht angenommen werden konnte, dass für Unmündige kein Haftrichterverfahren bestehe. Diese Prüfung des kantonalen Rechts erfolgt ausschliesslich unter dem Gesichtswinkel von Art. 4 BV.
§ 9 JuStG erklärt die Bestimmungen der Strafprozessordnung als sinngemäss anwendbar, soweit nichts Abweichendes bestimmt wird. Im Jugendstrafrechtspflegegesetz wird das Haftprüfungsverfahren nach § 62 StPO nicht ausdrücklich ausgeschlossen. § 12 JuStG umschreibt indessen im einzelnen, dass der Jugendanwalt die Haft mit einer Wegnahmeverfügung anordnet. Das Verfahren ist nicht derart ausgestaltet, dass ein Haftrichter obligatorisch die Haft überprüfen würde. Aus § 40 JuStG ergibt sich vielmehr, dass gegen Strafverfolgungsmassnahmen der Jugendanwaltschaft und damit auch gegen die Verhaftung beim Präsidenten der Jugendstrafkammer Rekurs erhoben werden kann. Es ist bei dieser Ordnung nicht ersichtlich, in welcher Weise ein Haftrichter im Sinne von § 62 StPO tätig werden könnte und in welchem Verhältnis ein solches Haftrichterverfahren zum Rekurs nach § 40 JuStG stünde. Zudem umschreibt die Strafprozessordnung in § 21 ff. die Zuständigkeit der Behörden und nennt in § 21 ausdrücklich den Haftrichter, während im Jugendstrafrechtspflegegesetz unter dem Kapitel Behördenorganisation in § 2 ff. ein Haftrichter nicht erwähnt wird. Es kann daher in Übereinstimmung mit den Behörden ohne Willkür angenommen werden, dass im Jugendstrafverfahren kein obligatorischer Haftrichter vorgesehen ist.
Diese Auffassung wird bestärkt durch die Materialien, die zur Einführung eines Haftrichters für Erwachsene führten. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt schlug im Anschluss an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Jutta Huber (Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A vol. 188 = EuGRZ 1990 S. 502 = VPB 54/1990 Nr. 54) eine Änderung der Strafprozessordnung und die Einführung eines Haftrichters vor. In seiner Botschaft begründete er ausführlich, dass das Jugendstrafrecht Sonderrecht darstelle und sich ein Haftrichter für die Unmündigen weder rechtfertige noch aufdränge (Ratschlag und Entwurf Nr. 8260 vom 23. April 1991, dem Grossen Rat 5. Juni 1991 zugeteilt). Damit zeigt sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass der Gesetzgeber für die Jugendstrafrechtspflege keinen Haftrichter vorsehen wollte. In der Literatur wird dies denn auch nicht beanstandet (vgl. CHRISTOPH MEIER/GEORG RÜEGG, Der Haftrichter im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 1994 S. 283).
Die Rüge wegen Verletzung von Art. 4 BV erweist sich daher als unbegründet. Soweit der Beschwerdeführer gestützt auf das kantonale Recht geltend macht, er habe Anspruch auf ein Haftrichterverfahren im Sinne von § 62 StPO, ist seine Beschwerde demnach abzuweisen.
4. Im vorliegenden Fall stellt sich damit die weitere Frage, ob die Basler Haftordnung für Unmündige vor der EMRK standhält und inwiefern die Besonderheiten der Jugendstrafrechtspflege ein Abweichen von den für Erwachsene geltenden Garantien rechtfertigen.
a) Nach Art. 5 Ziff. 3 EMRK muss jede Person, welche in Anwendung von Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK festgenommen oder in Haft gehalten wird, unverzüglich einem Richter oder einem zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigten Beamten vorgeführt werden. Mit dieser Vorschrift räumt die Konvention den Untersuchungsgefangenen einen besondern Schutz vor missbräuchlicher Freiheitsentziehung ein. Die Anhörung hat ohne Zutun des Betroffenen unverzüglich zu erfolgen, und der Richter oder der richterliche Beamte muss über die Kompetenz verfügen, eine Entlassung anzuordnen (BGE 119 Ia 221 E. 7a S. 231, mit Hinweisen). Der Richter oder richterliche Beamte genügt den Anforderungen nur, wenn er unabhängig ist. Diesem Erfordernis wird nach der Rechtsprechung nicht entsprochen, wenn der Richter oder richterliche Beamte haftrichterliche und anklagende Funktionen ausübt (Urteil Jutta Huber, a.a.O.; BGE 118 Ia 95, BGE 117 Ia 199, mit Hinweisen).
Aus der obenstehenden Darstellung der Jugendstrafrechtspflege ergibt sich, dass der Jugendanwalt Haft anordnen kann, die Untersuchung führt und schliesslich im Sinne einer Anklage die Überweisung vornimmt bzw. selber in der Sache urteilt. Damit würde er in seiner Funktion als Richter im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK den wiedergegebenen Garantien nicht genügen. Daran vermag auch die neuere Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes nichts zu ändern, wonach die Unvoreingenommenheit des Strafrichters im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK in vermehrtem Mass auch bei der Kumulation verschiedener Funktionen bejaht wurde (vgl. Urteile des Europäischen Gerichtshofes i.S. Nortier, Série A vol. 267, i.S. Padovani, Série A vol. 257-B und i.S. Fey, Série A vol. 255).
b) Sowohl im angefochtenen Entscheid als auch in der Literatur wird auf die Besonderheiten der Jugendstrafrechtspflege hingewiesen, welche Abweichungen von der für Erwachsene geltenden Ordnung rechtfertigen sollen. Im Mittelpunkt des Jugendstrafrechts steht der Gedanke der Erziehung und der Fürsorge. Die Folgen eines rechtswidrigen Verhaltens richten sich nach der Persönlichkeit des Betroffenen und dessen erzieherischen Bedürfnissen. Die Straftat tritt als solche in den Hintergrund und wird als auffälliges Verhalten zum Anlass genommen, fürsorgerisch und erzieherisch einzuwirken. Nach diesen Anliegen richtet sich die Ausgestaltung der Jugendstrafrechtspflege. Neben die Abklärung des Sachverhalts tritt die Erforschung der Persönlichkeit des Jugendlichen oder des Kindes. Hierfür werden besondere Organe eingesetzt, welche neben den juristischen Kenntnissen über psychologische Fähigkeiten verfügen, um eine adäquate Behandlung zu garantieren und ein Vertrauensverhältnis herzustellen. Aus diesen Gründen werden verschiedene Funktionen bei derselben Behörde zusammengefasst, sodass sich der Minderjährige nicht mit einer ganzen Anzahl von richterlichen Behörden konfrontiert sieht. Speziell für die Untersuchungshaft wird auf die nur kurze Haftdauer hingewiesen (vgl. FRITZ LANG, Die Untersuchungshaft im Jugendstrafverfahren, Diss. Zürich 1979, S. 3 ff. und 21 ff.; BRUNO FÄSSLER, Die Anordnung der Untersuchungshaft im Kanton Zürich, Diss. Zürich 1992, S. 111 f.; ROBERT HAUSER, Kurzlehrbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, 2. Auflage 1984, S. 254 ff.; STEFAN TRECHSEL, Die Europäische Menschenrechtskonvention, ihr Schutz der persönlichen Freiheit und die schweizerischen Strafprozessrechte, Bern 1974, S. 325 f.).
Die Besonderheiten des Jugendstrafrechts und der Jugendstrafrechtspflege haben in der Rechtsprechung und der Doktrin zur Frage geführt, inwiefern die Garantie auf einen unabhängigen, unvoreingenommenen und unparteiischen Richter im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bzw. Art. 58 Abs. 1 BV zu relativieren sei. Im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Ausschluss der Personalunion von Untersuchungsrichter und Sachrichter (BGE 112 Ia 290, EuGRZ 1986 S. 670) hat die Cour de cassation des Kantons Genf im gleichen Sinne auch für das Jugendstrafverfahren entschieden (Urteil vom 29. April 1988 i.S. X, in: SJ 1988 S. 465). Dieser Entscheid ist in der Literatur auf Zustimmung und Ablehnung gestossen (MICHEL HOTTELIER, Le droit des mineurs d'être jugés par un tribunal impartial au sens de l'art. 6 par. 1er CEDH, in: SJ 1989 S. 133 sowie GÉRARD PIQUEREZ, Le droit à un juge indépendant et impartial garanti par les articles 58 Cst. et 6 ch. 1 CEDH impose-t-il de manière absolue une séparation des fonctions judiciaires?, in: SJ 1989 S. 114). Das Bundesgericht seinerseits hat entschieden, dass die Personalunion von Untersuchungsrichter und Sachrichter im Bereich des Jugendstrafverfahrens vor Art. 58 Abs. 1 und Art. 6 Ziff. 1 EMRK standhalte (nicht publiziertes Urteil vom 18. März 1994 i.S. M.).
Ähnliche Fragen haben sich in der Strassburger Rechtsprechung gestellt. Im Fall Nortier hat die Europäische Kommission für Menschenrechte unterstrichen, dass die Garantien aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK in gleicher Weise auch für Verfahren gegen Minderjährige gelten und demnach die Personalunion von Untersuchungsrichter und Sachrichter im Grundsatz nicht zulässig sei; im konkreten Fall hat die Kommission eine Konventionsverletzung allerdings verneint. Der Gerichtshof hat die Grundsatzfrage ausdrücklich offengelassen und gestützt auf die konkreten Umstände des Falles eine Konventionsverletzung ebenfalls verneint (Urteil Nortier, a.a.O., Ziff. 34 ff. und 38 sowie Bericht der Kommission vom 9. Juli 1992 mit den Sondervoten von J.-C. Geus und St. Trechsel).
c) Für die Frage der Vereinbarkeit der Basler Verfahrensordnung mit der EMRK ist unabhängig von den Besonderheiten der Jugendstrafrechtspflege auf die Systematik von Art. 5 EMRK zurückzugreifen. Ziff. 1 dieser Bestimmung umschreibt in abschliessender Weise die zulässigen Fälle von Freiheitsbeschränkungen (vgl. Urteil des Gerichtshofes i.S. Bouamar vom 29. Februar 1988, Série A vol. 129, Ziff. 43). Davon betrifft die lit. c die Untersuchungshaft, für welche Art. 5 Ziff. 3 EMRK spezielle Garantien wie den Anspruch auf unverzügliche Vorführung vor einen unabhängigen Richter oder richterlichen Beamten und auf Beurteilung innerhalb einer angemessenen Frist oder Entlassung während des Verfahrens einräumt. Daneben sieht Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK die Haft von Minderjährigen vor, die zum Zweck überwachter Erziehung angeordnet oder zum Zweck der Vorführung vor die zuständigen Behörden verhängt wird. Es ist zu prüfen, ob die vorliegend streitige Haft unter die allgemeine Bestimmung von lit. c fällt oder aber die spezielle Norm von lit. d betrifft.
Die Konvention bestimmt nicht, was unter Minderjährigkeit zu verstehen ist, doch kann es keinem Zweifel unterliegen, dass Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK grundsätzlich auf den 17jährigen Beschwerdeführer anwendbar ist (vgl. Urteil Bouamar betreffend einen Jugendlichen von knapp 17 Jahren, a.a.O., Ziff. 8 ff.; JACQUES VÉLU/RUSEN ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, S. 274 f.; JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, Rz. 68 zu Art. 5). Die Bestimmung bezieht sich auf zwei Alternativen. Auf der einen Seite kann Minderjährigen die Freiheit aus fürsorgerischen Gründen oder zum Zwecke überwachter Erziehung bzw. zur Abklärung der Notwendigkeit einer solchen Massnahme und damit auch aus Gründen des Jugendstrafrechts entzogen werden (Urteil Bouamar, a.a.O., insbes. Ziff. 46 ff.; VELU/ERGEC, a.a.O., S. 274 und 275; vgl. TRECHSEL, a.a.O., S. 208 f.). Zum andern betrifft der Freiheitsentzug die Vorführung vor die zuständigen Behörden und damit die eigentliche Untersuchungshaft (VELU/ERGEC, a.a.O., S. 274; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 70 zu Art. 5; LANG, a.a.O., S. 469; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1993, Rz. 333). In der Literatur wird die Auffassung vertreten, die Freiheitsentziehung zum Zweck der Vorführung vor die zuständigen Behörden unterliege der Voraussetzung, dass auf den Betroffenen auch eine überwachte Erziehung im Sinne der ersten Alternative in Frage käme (FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 70 zu Art. 5; TRECHSEL, a.a.O., S. 210). Weiter wird darauf hingewiesen, dass eine entsprechende Freiheitsentziehung im Sinne von lit. d von einer Verwaltungsbehörde angeordnet werden könne (VELU/ERGEC, a.a.O., S. 274; TRECHSEL, a.a.O., S. 209 und 325).
Demnach umfasst Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK auch die gegenüber Jugendlichen angeordnete Untersuchungshaft und damit die im vorliegenden Fall umstrittene Haftanordnung. Aus der Systematik von Art. 5 Ziff. 1 EMRK geht hervor, dass es sich bei lit. d um eine Spezialnorm für Jugendliche handelt, die der allgemeinen Norm zur Untersuchungshaft von lit. c vorgeht. Diese Auffassung wird in der Literatur, soweit ersichtlich, einhellig vertreten (vgl. TRECHSEL, a.a.O., S. 210 f.; MARTIN SCHUBARTH, Die Artikel 5 und 6 der Konvention, insbesondere im Hinblick auf das schweizerische Strafprozessrecht, in: ZSR 94/1975 I S. 476; LANG, a.a.O., S. 469; VILLIGER, a.a.O., Rz. 333).
Daraus ergibt sich, dass die streitige Haft in den Anwendungsbereich von Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK fällt und nicht von lit. c erfasst wird. Bei dieser Sachlage aber kann sich der Beschwerdeführer nicht auf die Garantien von Art. 5 Ziff. 3 EMRK berufen. Denn nach dem Wortlaut und der Systematik von Art. 5 EMRK und einhelliger Lehre gelten die Garantien von Ziff. 3 ausschliesslich für die Untersuchungshaft im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK (vgl. Arthur Haefliger, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 92; VILLIGER, a.a.O., Rz. 348). Demnach kann der Beschwerdeführer aus Art. 5 Ziff. 1 und 3 EMRK nichts zu seinen Gunsten ableiten.
d) Das Fehlen der haftrichterlichen Garantien im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK für das Jugendstrafrecht wird bisweilen als Mangel empfunden (vgl. LANG, a.a.O., S. 470). Es ist in der Tat nicht selbstverständlich, dass Jugendliche über einen wesentlichen Schutz vor missbräuchlicher Freiheitsentziehung nicht sollen verfügen können. Da sich ein derartiger Schutz - wie dargetan - nicht aus der Menschenrechtskonvention ableiten lässt, müsste er allenfalls auf eine andere Grundlage abgestützt werden. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist denn tatsächlich auch schon die Frage aufgeworfen worden, ob entsprechende formelle Garantien aus dem ungeschriebenen Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit abzuleiten seien; sie ist indessen offengelassen worden (BGE 119 Ia 221 E. b S. 233). Da sich der Beschwerdeführer nicht auf die persönliche Freiheit beruft, braucht diese Frage auch im vorliegenden Fall nicht näher geprüft zu werden. Von einer rechtsungleichen Behandlung oder Diskriminierung von Jugendlichen gegenüber Erwachsenen im Sinne von Art. 4 BV oder Art. 14 EMRK kann ebenfalls nicht gesprochen werden, da für eine differenzierte Behandlung, wie oben dargelegt, gute Gründe sprechen und die EMRK keinen entsprechenden Anspruch einräumt (vgl. TRECHSEL, a.a.O., S. 319). Ferner ist ein Haftrichter im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK auch etwa beim fürsorgerischen Freiheitsentzug, der Parallelen zur Freiheitsentziehung von Minderjährigen aufweist, nicht vorgesehen (vgl. BGE 114 Ia 182). Haben Jugendliche demnach keinen Anspruch auf Vorführung vor einen eigentlichen Haftrichter, so darf immerhin berücksichtigt werden, dass auch im Falle eines Freiheitsentzuges im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK der Rechtsschutz nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK garantiert sein muss. Der Beschwerdeführer konnte denn auch das Präsidium der Jugendstrafkammer anrufen und die streitige Haft innert kürzester Frist von einer richterlichen Instanz überprüfen lassen.
e) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich demnach, dass sich der Beschwerdeführer nicht auf Art. 5 Ziff. 1 lit. c in Verbindung mit Ziff. 3 EMRK berufen kann und daher das Basler Verfahren betreffend Haftanordnung gegenüber Jugendlichen vor der EMRK standhält. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkte als unbegründet. | de | Jugendliche in Untersuchungshaft, Anspruch auf einen Haftrichter? Art. 5 Ziff. 1 und Ziff. 3 EMRK. Jugendstrafverfahren des Kantons Basel-Stadt (E. 2); dieses sieht keinen obligatorischen Haftrichter vor (E. 3).
Anforderungen aus Art. 5 Ziff. 3 EMRK (E. 4a).
Besonderheiten des Jugendstrafverfahrens (E. 4b).
Die Untersuchungshaft fällt unter Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK; Jugendliche haben keinen Anspruch auf ein Verfahren im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK (E. 4c). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-208%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 209
Die Jugendanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt befasste sich mit dem 1977 geborenen M'H. Dieser wird verdächtigt, mehrere Jugendliche schwerwiegend tätlich angegangen und zudem versucht zu haben, einzelne Opfer mittels massiver Drohungen von einer Anzeige abzuhalten bzw. zu einem Rückzug der ihn belastenden Aussagen zu bewegen.
Mit einer sogenannten Wegnahmeverfügung der Jugendanwaltschaft Basel-Stadt wurde M'H. wegen Fortsetzungsgefahr sowie zur Abklärung der Massnahmebedürftigkeit für die vorläufige Dauer von vier Wochen in Haft gesetzt.
Gegen diese Wegnahmeverfügung reichte M'H. beim Präsidium der Jugendstrafkammer des Kantons Basel-Stadt Rekurs ein mit dem Antrag auf sofortige Entlassung. Er beanstandete u.a., dass er keinem unabhängigen Haftrichter im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK zugeführt worden sei.
Der Präsident der Jugendstrafkammer wies den Haftrekurs unter Hinweis auf die basel-städtische Gesetzgebung, wonach Jugendliche keinen Anspruch auf Vorführung vor einen Haftrichter hätten, ab.
M'H. hat gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde erhoben und im wesentlichen eine Verletzung von Art. 5 Ziff. 3 EMRK geltend gemacht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Bevor auf die Beschwerde und den angefochtenen Entscheid näher eingegangen wird, gilt es, das auf Jugendliche anwendbare Verfahren kurz darzustellen.
Das Jugendstrafverfahren des Kantons Basel-Stadt wird im Gesetz über die Jugendstrafrechtspflege vom 30. Oktober 1941 (Gesetzessammlung 257.500, JuStG) geregelt. Soweit nichts Abweichendes vorgesehen ist, kommen für das Jugendstrafverfahren die Bestimmungen von § 15 bis § 92 der Strafprozessordnung des Kantons Basel-Stadt (StPO) sinngemäss zur Anwendung (§ 9 JuStG). Als Zwangsmittel gegen Kinder und Jugendliche sieht § 12 JuStG die Festnahme vor, wenn ein gesetzlicher Haftgrund gegeben ist (lit. a), wenn Kinder oder Jugendliche obdachlos oder an ihrem Aufenthaltsort in ihrem leiblichen oder sittlichen Wohl gefährdet sind (lit. b) oder wenn zwecks Abklärung der Massnahmebedürftigkeit eine Einweisung in eine hiezu geeignete Institution notwendig ist (lit. c). Die Festnahme erfolgt nach § 12 Abs. 2 JuStG aufgrund einer Wegnahmeverfügung des Jugendanwaltes. Festgenommene Kinder und Jugendliche sind aufgrund von § 12 Abs. 3 JuStG in Familien oder speziellen Institutionen, Jugendliche nur ausnahmsweise in Haftlokalen unterzubringen.
Der Jugendanwalt führt das Ermittlungsverfahren bis zur Abklärung des Sachverhalts und der persönlichen Verhältnisse des Angeschuldigten (§ 14 JuStG). Erweist sich der Angeschuldigte als nicht strafbar, so stellt der Jugendanwalt das Verfahren ein; ist der Angeklagte fürsorgebedürftig, so überweist der Jugendanwalt die Akten mit seinem Bericht dem Jugendamt (§ 19 JuStG). Erweist sich ein Kind oder ein Jugendlicher als strafbar, so kann der Jugendanwalt bei Kindern eine disziplinarische Massnahme verhängen, bei Jugendlichen Verweis, Busse, Verpflichtung zu einer Arbeitsleistung oder Einschliessung aussprechen oder aber von einer Strafe oder Massnahme absehen (§ 20 Abs. 1 JuStG). In eigener Kompetenz kann der Jugendanwalt Übertretungen mit Strafbefehl ahnden (§ 22 JuStG). Ist der Jugendanwalt zur abschliessenden Beurteilung nicht befugt oder ist sein Entscheid mit Einsprache angefochten worden, so überweist er den Fall mit einem Überweisungsbeschluss entsprechend einer Anklageschrift an die Jugendstrafkammer (§ 23 JuStG).
3. a) Im angefochtenen Entscheid und in den behördlichen Vernehmlassungen wird die ausschliessliche Kompetenz des Jugendanwaltes zur Anordnung von Haft gegenüber Jugendlichen auf § 12 JuStG gestützt. Es wird ausgeführt, dass diese Bestimmung gegenüber der Strafprozessordnung spezielles Recht darstelle und daher § 62 Abs. 1 StPO, wonach jeder Festgenommene Anspruch auf ein Verfahren vor dem Haftrichter hat, nicht anwendbar sei. Dies ergebe sich zum einen aus den Materialien zur Einführung eines Haftrichters in der Strafprozessordnung und sei zum andern wegen des fürsorgerisch-erzieherischen Charakters des Jugendstrafverfahrens gerechtfertigt.
Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, auch als Jugendlicher habe er Anspruch auf ein Verfahren vor einem Haftrichter im Sinne von § 62 StPO. Die Anwendung dieser Bestimmung werde durch das Jugendstrafrecht nicht ausgeschlossen. Es verstosse gegen den Rechtsgleichheitsgrundsatz, Jugendliche anders zu behandeln als Erwachsene. Hierfür bestünden keine sachlichen Gründe. Der Umstand, dass andere Kantone für Jugendliche keinen Haftrichter kennen, könne nicht ausschlaggebend sein. Fehle es aber an einem haftrichterlichen Verfahren, so werde er in den aus Art. 5 Ziff. 3 EMRK fliessenden Rechten verletzt. Denn der Jugendanwalt stelle wegen der Kumulation von Befugnissen im Bereiche der Haftanordnung und der Anklageerhebung keinen unabhängigen Richter bzw. richterlichen Beamten im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK dar.
b) In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob gestützt auf das kantonale Recht angenommen werden konnte, dass für Unmündige kein Haftrichterverfahren bestehe. Diese Prüfung des kantonalen Rechts erfolgt ausschliesslich unter dem Gesichtswinkel von Art. 4 BV.
§ 9 JuStG erklärt die Bestimmungen der Strafprozessordnung als sinngemäss anwendbar, soweit nichts Abweichendes bestimmt wird. Im Jugendstrafrechtspflegegesetz wird das Haftprüfungsverfahren nach § 62 StPO nicht ausdrücklich ausgeschlossen. § 12 JuStG umschreibt indessen im einzelnen, dass der Jugendanwalt die Haft mit einer Wegnahmeverfügung anordnet. Das Verfahren ist nicht derart ausgestaltet, dass ein Haftrichter obligatorisch die Haft überprüfen würde. Aus § 40 JuStG ergibt sich vielmehr, dass gegen Strafverfolgungsmassnahmen der Jugendanwaltschaft und damit auch gegen die Verhaftung beim Präsidenten der Jugendstrafkammer Rekurs erhoben werden kann. Es ist bei dieser Ordnung nicht ersichtlich, in welcher Weise ein Haftrichter im Sinne von § 62 StPO tätig werden könnte und in welchem Verhältnis ein solches Haftrichterverfahren zum Rekurs nach § 40 JuStG stünde. Zudem umschreibt die Strafprozessordnung in § 21 ff. die Zuständigkeit der Behörden und nennt in § 21 ausdrücklich den Haftrichter, während im Jugendstrafrechtspflegegesetz unter dem Kapitel Behördenorganisation in § 2 ff. ein Haftrichter nicht erwähnt wird. Es kann daher in Übereinstimmung mit den Behörden ohne Willkür angenommen werden, dass im Jugendstrafverfahren kein obligatorischer Haftrichter vorgesehen ist.
Diese Auffassung wird bestärkt durch die Materialien, die zur Einführung eines Haftrichters für Erwachsene führten. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt schlug im Anschluss an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Jutta Huber (Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A vol. 188 = EuGRZ 1990 S. 502 = VPB 54/1990 Nr. 54) eine Änderung der Strafprozessordnung und die Einführung eines Haftrichters vor. In seiner Botschaft begründete er ausführlich, dass das Jugendstrafrecht Sonderrecht darstelle und sich ein Haftrichter für die Unmündigen weder rechtfertige noch aufdränge (Ratschlag und Entwurf Nr. 8260 vom 23. April 1991, dem Grossen Rat 5. Juni 1991 zugeteilt). Damit zeigt sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass der Gesetzgeber für die Jugendstrafrechtspflege keinen Haftrichter vorsehen wollte. In der Literatur wird dies denn auch nicht beanstandet (vgl. CHRISTOPH MEIER/GEORG RÜEGG, Der Haftrichter im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 1994 S. 283).
Die Rüge wegen Verletzung von Art. 4 BV erweist sich daher als unbegründet. Soweit der Beschwerdeführer gestützt auf das kantonale Recht geltend macht, er habe Anspruch auf ein Haftrichterverfahren im Sinne von § 62 StPO, ist seine Beschwerde demnach abzuweisen.
4. Im vorliegenden Fall stellt sich damit die weitere Frage, ob die Basler Haftordnung für Unmündige vor der EMRK standhält und inwiefern die Besonderheiten der Jugendstrafrechtspflege ein Abweichen von den für Erwachsene geltenden Garantien rechtfertigen.
a) Nach Art. 5 Ziff. 3 EMRK muss jede Person, welche in Anwendung von Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK festgenommen oder in Haft gehalten wird, unverzüglich einem Richter oder einem zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigten Beamten vorgeführt werden. Mit dieser Vorschrift räumt die Konvention den Untersuchungsgefangenen einen besondern Schutz vor missbräuchlicher Freiheitsentziehung ein. Die Anhörung hat ohne Zutun des Betroffenen unverzüglich zu erfolgen, und der Richter oder der richterliche Beamte muss über die Kompetenz verfügen, eine Entlassung anzuordnen (BGE 119 Ia 221 E. 7a S. 231, mit Hinweisen). Der Richter oder richterliche Beamte genügt den Anforderungen nur, wenn er unabhängig ist. Diesem Erfordernis wird nach der Rechtsprechung nicht entsprochen, wenn der Richter oder richterliche Beamte haftrichterliche und anklagende Funktionen ausübt (Urteil Jutta Huber, a.a.O.; BGE 118 Ia 95, BGE 117 Ia 199, mit Hinweisen).
Aus der obenstehenden Darstellung der Jugendstrafrechtspflege ergibt sich, dass der Jugendanwalt Haft anordnen kann, die Untersuchung führt und schliesslich im Sinne einer Anklage die Überweisung vornimmt bzw. selber in der Sache urteilt. Damit würde er in seiner Funktion als Richter im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK den wiedergegebenen Garantien nicht genügen. Daran vermag auch die neuere Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes nichts zu ändern, wonach die Unvoreingenommenheit des Strafrichters im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK in vermehrtem Mass auch bei der Kumulation verschiedener Funktionen bejaht wurde (vgl. Urteile des Europäischen Gerichtshofes i.S. Nortier, Série A vol. 267, i.S. Padovani, Série A vol. 257-B und i.S. Fey, Série A vol. 255).
b) Sowohl im angefochtenen Entscheid als auch in der Literatur wird auf die Besonderheiten der Jugendstrafrechtspflege hingewiesen, welche Abweichungen von der für Erwachsene geltenden Ordnung rechtfertigen sollen. Im Mittelpunkt des Jugendstrafrechts steht der Gedanke der Erziehung und der Fürsorge. Die Folgen eines rechtswidrigen Verhaltens richten sich nach der Persönlichkeit des Betroffenen und dessen erzieherischen Bedürfnissen. Die Straftat tritt als solche in den Hintergrund und wird als auffälliges Verhalten zum Anlass genommen, fürsorgerisch und erzieherisch einzuwirken. Nach diesen Anliegen richtet sich die Ausgestaltung der Jugendstrafrechtspflege. Neben die Abklärung des Sachverhalts tritt die Erforschung der Persönlichkeit des Jugendlichen oder des Kindes. Hierfür werden besondere Organe eingesetzt, welche neben den juristischen Kenntnissen über psychologische Fähigkeiten verfügen, um eine adäquate Behandlung zu garantieren und ein Vertrauensverhältnis herzustellen. Aus diesen Gründen werden verschiedene Funktionen bei derselben Behörde zusammengefasst, sodass sich der Minderjährige nicht mit einer ganzen Anzahl von richterlichen Behörden konfrontiert sieht. Speziell für die Untersuchungshaft wird auf die nur kurze Haftdauer hingewiesen (vgl. FRITZ LANG, Die Untersuchungshaft im Jugendstrafverfahren, Diss. Zürich 1979, S. 3 ff. und 21 ff.; BRUNO FÄSSLER, Die Anordnung der Untersuchungshaft im Kanton Zürich, Diss. Zürich 1992, S. 111 f.; ROBERT HAUSER, Kurzlehrbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, 2. Auflage 1984, S. 254 ff.; STEFAN TRECHSEL, Die Europäische Menschenrechtskonvention, ihr Schutz der persönlichen Freiheit und die schweizerischen Strafprozessrechte, Bern 1974, S. 325 f.).
Die Besonderheiten des Jugendstrafrechts und der Jugendstrafrechtspflege haben in der Rechtsprechung und der Doktrin zur Frage geführt, inwiefern die Garantie auf einen unabhängigen, unvoreingenommenen und unparteiischen Richter im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bzw. Art. 58 Abs. 1 BV zu relativieren sei. Im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Ausschluss der Personalunion von Untersuchungsrichter und Sachrichter (BGE 112 Ia 290, EuGRZ 1986 S. 670) hat die Cour de cassation des Kantons Genf im gleichen Sinne auch für das Jugendstrafverfahren entschieden (Urteil vom 29. April 1988 i.S. X, in: SJ 1988 S. 465). Dieser Entscheid ist in der Literatur auf Zustimmung und Ablehnung gestossen (MICHEL HOTTELIER, Le droit des mineurs d'être jugés par un tribunal impartial au sens de l'art. 6 par. 1er CEDH, in: SJ 1989 S. 133 sowie GÉRARD PIQUEREZ, Le droit à un juge indépendant et impartial garanti par les articles 58 Cst. et 6 ch. 1 CEDH impose-t-il de manière absolue une séparation des fonctions judiciaires?, in: SJ 1989 S. 114). Das Bundesgericht seinerseits hat entschieden, dass die Personalunion von Untersuchungsrichter und Sachrichter im Bereich des Jugendstrafverfahrens vor Art. 58 Abs. 1 und Art. 6 Ziff. 1 EMRK standhalte (nicht publiziertes Urteil vom 18. März 1994 i.S. M.).
Ähnliche Fragen haben sich in der Strassburger Rechtsprechung gestellt. Im Fall Nortier hat die Europäische Kommission für Menschenrechte unterstrichen, dass die Garantien aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK in gleicher Weise auch für Verfahren gegen Minderjährige gelten und demnach die Personalunion von Untersuchungsrichter und Sachrichter im Grundsatz nicht zulässig sei; im konkreten Fall hat die Kommission eine Konventionsverletzung allerdings verneint. Der Gerichtshof hat die Grundsatzfrage ausdrücklich offengelassen und gestützt auf die konkreten Umstände des Falles eine Konventionsverletzung ebenfalls verneint (Urteil Nortier, a.a.O., Ziff. 34 ff. und 38 sowie Bericht der Kommission vom 9. Juli 1992 mit den Sondervoten von J.-C. Geus und St. Trechsel).
c) Für die Frage der Vereinbarkeit der Basler Verfahrensordnung mit der EMRK ist unabhängig von den Besonderheiten der Jugendstrafrechtspflege auf die Systematik von Art. 5 EMRK zurückzugreifen. Ziff. 1 dieser Bestimmung umschreibt in abschliessender Weise die zulässigen Fälle von Freiheitsbeschränkungen (vgl. Urteil des Gerichtshofes i.S. Bouamar vom 29. Februar 1988, Série A vol. 129, Ziff. 43). Davon betrifft die lit. c die Untersuchungshaft, für welche Art. 5 Ziff. 3 EMRK spezielle Garantien wie den Anspruch auf unverzügliche Vorführung vor einen unabhängigen Richter oder richterlichen Beamten und auf Beurteilung innerhalb einer angemessenen Frist oder Entlassung während des Verfahrens einräumt. Daneben sieht Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK die Haft von Minderjährigen vor, die zum Zweck überwachter Erziehung angeordnet oder zum Zweck der Vorführung vor die zuständigen Behörden verhängt wird. Es ist zu prüfen, ob die vorliegend streitige Haft unter die allgemeine Bestimmung von lit. c fällt oder aber die spezielle Norm von lit. d betrifft.
Die Konvention bestimmt nicht, was unter Minderjährigkeit zu verstehen ist, doch kann es keinem Zweifel unterliegen, dass Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK grundsätzlich auf den 17jährigen Beschwerdeführer anwendbar ist (vgl. Urteil Bouamar betreffend einen Jugendlichen von knapp 17 Jahren, a.a.O., Ziff. 8 ff.; JACQUES VÉLU/RUSEN ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, S. 274 f.; JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, Rz. 68 zu Art. 5). Die Bestimmung bezieht sich auf zwei Alternativen. Auf der einen Seite kann Minderjährigen die Freiheit aus fürsorgerischen Gründen oder zum Zwecke überwachter Erziehung bzw. zur Abklärung der Notwendigkeit einer solchen Massnahme und damit auch aus Gründen des Jugendstrafrechts entzogen werden (Urteil Bouamar, a.a.O., insbes. Ziff. 46 ff.; VELU/ERGEC, a.a.O., S. 274 und 275; vgl. TRECHSEL, a.a.O., S. 208 f.). Zum andern betrifft der Freiheitsentzug die Vorführung vor die zuständigen Behörden und damit die eigentliche Untersuchungshaft (VELU/ERGEC, a.a.O., S. 274; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 70 zu Art. 5; LANG, a.a.O., S. 469; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1993, Rz. 333). In der Literatur wird die Auffassung vertreten, die Freiheitsentziehung zum Zweck der Vorführung vor die zuständigen Behörden unterliege der Voraussetzung, dass auf den Betroffenen auch eine überwachte Erziehung im Sinne der ersten Alternative in Frage käme (FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 70 zu Art. 5; TRECHSEL, a.a.O., S. 210). Weiter wird darauf hingewiesen, dass eine entsprechende Freiheitsentziehung im Sinne von lit. d von einer Verwaltungsbehörde angeordnet werden könne (VELU/ERGEC, a.a.O., S. 274; TRECHSEL, a.a.O., S. 209 und 325).
Demnach umfasst Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK auch die gegenüber Jugendlichen angeordnete Untersuchungshaft und damit die im vorliegenden Fall umstrittene Haftanordnung. Aus der Systematik von Art. 5 Ziff. 1 EMRK geht hervor, dass es sich bei lit. d um eine Spezialnorm für Jugendliche handelt, die der allgemeinen Norm zur Untersuchungshaft von lit. c vorgeht. Diese Auffassung wird in der Literatur, soweit ersichtlich, einhellig vertreten (vgl. TRECHSEL, a.a.O., S. 210 f.; MARTIN SCHUBARTH, Die Artikel 5 und 6 der Konvention, insbesondere im Hinblick auf das schweizerische Strafprozessrecht, in: ZSR 94/1975 I S. 476; LANG, a.a.O., S. 469; VILLIGER, a.a.O., Rz. 333).
Daraus ergibt sich, dass die streitige Haft in den Anwendungsbereich von Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK fällt und nicht von lit. c erfasst wird. Bei dieser Sachlage aber kann sich der Beschwerdeführer nicht auf die Garantien von Art. 5 Ziff. 3 EMRK berufen. Denn nach dem Wortlaut und der Systematik von Art. 5 EMRK und einhelliger Lehre gelten die Garantien von Ziff. 3 ausschliesslich für die Untersuchungshaft im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK (vgl. Arthur Haefliger, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 92; VILLIGER, a.a.O., Rz. 348). Demnach kann der Beschwerdeführer aus Art. 5 Ziff. 1 und 3 EMRK nichts zu seinen Gunsten ableiten.
d) Das Fehlen der haftrichterlichen Garantien im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK für das Jugendstrafrecht wird bisweilen als Mangel empfunden (vgl. LANG, a.a.O., S. 470). Es ist in der Tat nicht selbstverständlich, dass Jugendliche über einen wesentlichen Schutz vor missbräuchlicher Freiheitsentziehung nicht sollen verfügen können. Da sich ein derartiger Schutz - wie dargetan - nicht aus der Menschenrechtskonvention ableiten lässt, müsste er allenfalls auf eine andere Grundlage abgestützt werden. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist denn tatsächlich auch schon die Frage aufgeworfen worden, ob entsprechende formelle Garantien aus dem ungeschriebenen Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit abzuleiten seien; sie ist indessen offengelassen worden (BGE 119 Ia 221 E. b S. 233). Da sich der Beschwerdeführer nicht auf die persönliche Freiheit beruft, braucht diese Frage auch im vorliegenden Fall nicht näher geprüft zu werden. Von einer rechtsungleichen Behandlung oder Diskriminierung von Jugendlichen gegenüber Erwachsenen im Sinne von Art. 4 BV oder Art. 14 EMRK kann ebenfalls nicht gesprochen werden, da für eine differenzierte Behandlung, wie oben dargelegt, gute Gründe sprechen und die EMRK keinen entsprechenden Anspruch einräumt (vgl. TRECHSEL, a.a.O., S. 319). Ferner ist ein Haftrichter im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK auch etwa beim fürsorgerischen Freiheitsentzug, der Parallelen zur Freiheitsentziehung von Minderjährigen aufweist, nicht vorgesehen (vgl. BGE 114 Ia 182). Haben Jugendliche demnach keinen Anspruch auf Vorführung vor einen eigentlichen Haftrichter, so darf immerhin berücksichtigt werden, dass auch im Falle eines Freiheitsentzuges im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK der Rechtsschutz nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK garantiert sein muss. Der Beschwerdeführer konnte denn auch das Präsidium der Jugendstrafkammer anrufen und die streitige Haft innert kürzester Frist von einer richterlichen Instanz überprüfen lassen.
e) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich demnach, dass sich der Beschwerdeführer nicht auf Art. 5 Ziff. 1 lit. c in Verbindung mit Ziff. 3 EMRK berufen kann und daher das Basler Verfahren betreffend Haftanordnung gegenüber Jugendlichen vor der EMRK standhält. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkte als unbegründet. | de | Mineurs en détention préventive, droit à un contrôle judiciaire de la détention? Art. 5 par. 1 et 3 CEDH. Procédure pénale applicable aux mineurs dans le canton de Bâle-Ville (consid. 2); la détention préventive n'est pas obligatoirement ordonnée par un juge (consid. 3).
Exigences découlant de l'art. 5 par. 3 CEDH (consid. 4a).
Particularités de la procédure pénale applicable aux mineurs (consid. 4b).
La détention préventive tombe sous le coup de l'art. 5 par. 1 let. d CEDH; les mineurs n'ont pas droit à une procédure au sens de l'art. 5 par. 3 CEDH (consid. 4c). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-208%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,628 | 121 I 208 | 121 I 208
Sachverhalt ab Seite 209
Die Jugendanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt befasste sich mit dem 1977 geborenen M'H. Dieser wird verdächtigt, mehrere Jugendliche schwerwiegend tätlich angegangen und zudem versucht zu haben, einzelne Opfer mittels massiver Drohungen von einer Anzeige abzuhalten bzw. zu einem Rückzug der ihn belastenden Aussagen zu bewegen.
Mit einer sogenannten Wegnahmeverfügung der Jugendanwaltschaft Basel-Stadt wurde M'H. wegen Fortsetzungsgefahr sowie zur Abklärung der Massnahmebedürftigkeit für die vorläufige Dauer von vier Wochen in Haft gesetzt.
Gegen diese Wegnahmeverfügung reichte M'H. beim Präsidium der Jugendstrafkammer des Kantons Basel-Stadt Rekurs ein mit dem Antrag auf sofortige Entlassung. Er beanstandete u.a., dass er keinem unabhängigen Haftrichter im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK zugeführt worden sei.
Der Präsident der Jugendstrafkammer wies den Haftrekurs unter Hinweis auf die basel-städtische Gesetzgebung, wonach Jugendliche keinen Anspruch auf Vorführung vor einen Haftrichter hätten, ab.
M'H. hat gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde erhoben und im wesentlichen eine Verletzung von Art. 5 Ziff. 3 EMRK geltend gemacht. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Bevor auf die Beschwerde und den angefochtenen Entscheid näher eingegangen wird, gilt es, das auf Jugendliche anwendbare Verfahren kurz darzustellen.
Das Jugendstrafverfahren des Kantons Basel-Stadt wird im Gesetz über die Jugendstrafrechtspflege vom 30. Oktober 1941 (Gesetzessammlung 257.500, JuStG) geregelt. Soweit nichts Abweichendes vorgesehen ist, kommen für das Jugendstrafverfahren die Bestimmungen von § 15 bis § 92 der Strafprozessordnung des Kantons Basel-Stadt (StPO) sinngemäss zur Anwendung (§ 9 JuStG). Als Zwangsmittel gegen Kinder und Jugendliche sieht § 12 JuStG die Festnahme vor, wenn ein gesetzlicher Haftgrund gegeben ist (lit. a), wenn Kinder oder Jugendliche obdachlos oder an ihrem Aufenthaltsort in ihrem leiblichen oder sittlichen Wohl gefährdet sind (lit. b) oder wenn zwecks Abklärung der Massnahmebedürftigkeit eine Einweisung in eine hiezu geeignete Institution notwendig ist (lit. c). Die Festnahme erfolgt nach § 12 Abs. 2 JuStG aufgrund einer Wegnahmeverfügung des Jugendanwaltes. Festgenommene Kinder und Jugendliche sind aufgrund von § 12 Abs. 3 JuStG in Familien oder speziellen Institutionen, Jugendliche nur ausnahmsweise in Haftlokalen unterzubringen.
Der Jugendanwalt führt das Ermittlungsverfahren bis zur Abklärung des Sachverhalts und der persönlichen Verhältnisse des Angeschuldigten (§ 14 JuStG). Erweist sich der Angeschuldigte als nicht strafbar, so stellt der Jugendanwalt das Verfahren ein; ist der Angeklagte fürsorgebedürftig, so überweist der Jugendanwalt die Akten mit seinem Bericht dem Jugendamt (§ 19 JuStG). Erweist sich ein Kind oder ein Jugendlicher als strafbar, so kann der Jugendanwalt bei Kindern eine disziplinarische Massnahme verhängen, bei Jugendlichen Verweis, Busse, Verpflichtung zu einer Arbeitsleistung oder Einschliessung aussprechen oder aber von einer Strafe oder Massnahme absehen (§ 20 Abs. 1 JuStG). In eigener Kompetenz kann der Jugendanwalt Übertretungen mit Strafbefehl ahnden (§ 22 JuStG). Ist der Jugendanwalt zur abschliessenden Beurteilung nicht befugt oder ist sein Entscheid mit Einsprache angefochten worden, so überweist er den Fall mit einem Überweisungsbeschluss entsprechend einer Anklageschrift an die Jugendstrafkammer (§ 23 JuStG).
3. a) Im angefochtenen Entscheid und in den behördlichen Vernehmlassungen wird die ausschliessliche Kompetenz des Jugendanwaltes zur Anordnung von Haft gegenüber Jugendlichen auf § 12 JuStG gestützt. Es wird ausgeführt, dass diese Bestimmung gegenüber der Strafprozessordnung spezielles Recht darstelle und daher § 62 Abs. 1 StPO, wonach jeder Festgenommene Anspruch auf ein Verfahren vor dem Haftrichter hat, nicht anwendbar sei. Dies ergebe sich zum einen aus den Materialien zur Einführung eines Haftrichters in der Strafprozessordnung und sei zum andern wegen des fürsorgerisch-erzieherischen Charakters des Jugendstrafverfahrens gerechtfertigt.
Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, auch als Jugendlicher habe er Anspruch auf ein Verfahren vor einem Haftrichter im Sinne von § 62 StPO. Die Anwendung dieser Bestimmung werde durch das Jugendstrafrecht nicht ausgeschlossen. Es verstosse gegen den Rechtsgleichheitsgrundsatz, Jugendliche anders zu behandeln als Erwachsene. Hierfür bestünden keine sachlichen Gründe. Der Umstand, dass andere Kantone für Jugendliche keinen Haftrichter kennen, könne nicht ausschlaggebend sein. Fehle es aber an einem haftrichterlichen Verfahren, so werde er in den aus Art. 5 Ziff. 3 EMRK fliessenden Rechten verletzt. Denn der Jugendanwalt stelle wegen der Kumulation von Befugnissen im Bereiche der Haftanordnung und der Anklageerhebung keinen unabhängigen Richter bzw. richterlichen Beamten im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK dar.
b) In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob gestützt auf das kantonale Recht angenommen werden konnte, dass für Unmündige kein Haftrichterverfahren bestehe. Diese Prüfung des kantonalen Rechts erfolgt ausschliesslich unter dem Gesichtswinkel von Art. 4 BV.
§ 9 JuStG erklärt die Bestimmungen der Strafprozessordnung als sinngemäss anwendbar, soweit nichts Abweichendes bestimmt wird. Im Jugendstrafrechtspflegegesetz wird das Haftprüfungsverfahren nach § 62 StPO nicht ausdrücklich ausgeschlossen. § 12 JuStG umschreibt indessen im einzelnen, dass der Jugendanwalt die Haft mit einer Wegnahmeverfügung anordnet. Das Verfahren ist nicht derart ausgestaltet, dass ein Haftrichter obligatorisch die Haft überprüfen würde. Aus § 40 JuStG ergibt sich vielmehr, dass gegen Strafverfolgungsmassnahmen der Jugendanwaltschaft und damit auch gegen die Verhaftung beim Präsidenten der Jugendstrafkammer Rekurs erhoben werden kann. Es ist bei dieser Ordnung nicht ersichtlich, in welcher Weise ein Haftrichter im Sinne von § 62 StPO tätig werden könnte und in welchem Verhältnis ein solches Haftrichterverfahren zum Rekurs nach § 40 JuStG stünde. Zudem umschreibt die Strafprozessordnung in § 21 ff. die Zuständigkeit der Behörden und nennt in § 21 ausdrücklich den Haftrichter, während im Jugendstrafrechtspflegegesetz unter dem Kapitel Behördenorganisation in § 2 ff. ein Haftrichter nicht erwähnt wird. Es kann daher in Übereinstimmung mit den Behörden ohne Willkür angenommen werden, dass im Jugendstrafverfahren kein obligatorischer Haftrichter vorgesehen ist.
Diese Auffassung wird bestärkt durch die Materialien, die zur Einführung eines Haftrichters für Erwachsene führten. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt schlug im Anschluss an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Jutta Huber (Publications de la Cour européenne des droits de l'homme, Série A vol. 188 = EuGRZ 1990 S. 502 = VPB 54/1990 Nr. 54) eine Änderung der Strafprozessordnung und die Einführung eines Haftrichters vor. In seiner Botschaft begründete er ausführlich, dass das Jugendstrafrecht Sonderrecht darstelle und sich ein Haftrichter für die Unmündigen weder rechtfertige noch aufdränge (Ratschlag und Entwurf Nr. 8260 vom 23. April 1991, dem Grossen Rat 5. Juni 1991 zugeteilt). Damit zeigt sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass der Gesetzgeber für die Jugendstrafrechtspflege keinen Haftrichter vorsehen wollte. In der Literatur wird dies denn auch nicht beanstandet (vgl. CHRISTOPH MEIER/GEORG RÜEGG, Der Haftrichter im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 1994 S. 283).
Die Rüge wegen Verletzung von Art. 4 BV erweist sich daher als unbegründet. Soweit der Beschwerdeführer gestützt auf das kantonale Recht geltend macht, er habe Anspruch auf ein Haftrichterverfahren im Sinne von § 62 StPO, ist seine Beschwerde demnach abzuweisen.
4. Im vorliegenden Fall stellt sich damit die weitere Frage, ob die Basler Haftordnung für Unmündige vor der EMRK standhält und inwiefern die Besonderheiten der Jugendstrafrechtspflege ein Abweichen von den für Erwachsene geltenden Garantien rechtfertigen.
a) Nach Art. 5 Ziff. 3 EMRK muss jede Person, welche in Anwendung von Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK festgenommen oder in Haft gehalten wird, unverzüglich einem Richter oder einem zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigten Beamten vorgeführt werden. Mit dieser Vorschrift räumt die Konvention den Untersuchungsgefangenen einen besondern Schutz vor missbräuchlicher Freiheitsentziehung ein. Die Anhörung hat ohne Zutun des Betroffenen unverzüglich zu erfolgen, und der Richter oder der richterliche Beamte muss über die Kompetenz verfügen, eine Entlassung anzuordnen (BGE 119 Ia 221 E. 7a S. 231, mit Hinweisen). Der Richter oder richterliche Beamte genügt den Anforderungen nur, wenn er unabhängig ist. Diesem Erfordernis wird nach der Rechtsprechung nicht entsprochen, wenn der Richter oder richterliche Beamte haftrichterliche und anklagende Funktionen ausübt (Urteil Jutta Huber, a.a.O.; BGE 118 Ia 95, BGE 117 Ia 199, mit Hinweisen).
Aus der obenstehenden Darstellung der Jugendstrafrechtspflege ergibt sich, dass der Jugendanwalt Haft anordnen kann, die Untersuchung führt und schliesslich im Sinne einer Anklage die Überweisung vornimmt bzw. selber in der Sache urteilt. Damit würde er in seiner Funktion als Richter im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK den wiedergegebenen Garantien nicht genügen. Daran vermag auch die neuere Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes nichts zu ändern, wonach die Unvoreingenommenheit des Strafrichters im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK in vermehrtem Mass auch bei der Kumulation verschiedener Funktionen bejaht wurde (vgl. Urteile des Europäischen Gerichtshofes i.S. Nortier, Série A vol. 267, i.S. Padovani, Série A vol. 257-B und i.S. Fey, Série A vol. 255).
b) Sowohl im angefochtenen Entscheid als auch in der Literatur wird auf die Besonderheiten der Jugendstrafrechtspflege hingewiesen, welche Abweichungen von der für Erwachsene geltenden Ordnung rechtfertigen sollen. Im Mittelpunkt des Jugendstrafrechts steht der Gedanke der Erziehung und der Fürsorge. Die Folgen eines rechtswidrigen Verhaltens richten sich nach der Persönlichkeit des Betroffenen und dessen erzieherischen Bedürfnissen. Die Straftat tritt als solche in den Hintergrund und wird als auffälliges Verhalten zum Anlass genommen, fürsorgerisch und erzieherisch einzuwirken. Nach diesen Anliegen richtet sich die Ausgestaltung der Jugendstrafrechtspflege. Neben die Abklärung des Sachverhalts tritt die Erforschung der Persönlichkeit des Jugendlichen oder des Kindes. Hierfür werden besondere Organe eingesetzt, welche neben den juristischen Kenntnissen über psychologische Fähigkeiten verfügen, um eine adäquate Behandlung zu garantieren und ein Vertrauensverhältnis herzustellen. Aus diesen Gründen werden verschiedene Funktionen bei derselben Behörde zusammengefasst, sodass sich der Minderjährige nicht mit einer ganzen Anzahl von richterlichen Behörden konfrontiert sieht. Speziell für die Untersuchungshaft wird auf die nur kurze Haftdauer hingewiesen (vgl. FRITZ LANG, Die Untersuchungshaft im Jugendstrafverfahren, Diss. Zürich 1979, S. 3 ff. und 21 ff.; BRUNO FÄSSLER, Die Anordnung der Untersuchungshaft im Kanton Zürich, Diss. Zürich 1992, S. 111 f.; ROBERT HAUSER, Kurzlehrbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, 2. Auflage 1984, S. 254 ff.; STEFAN TRECHSEL, Die Europäische Menschenrechtskonvention, ihr Schutz der persönlichen Freiheit und die schweizerischen Strafprozessrechte, Bern 1974, S. 325 f.).
Die Besonderheiten des Jugendstrafrechts und der Jugendstrafrechtspflege haben in der Rechtsprechung und der Doktrin zur Frage geführt, inwiefern die Garantie auf einen unabhängigen, unvoreingenommenen und unparteiischen Richter im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bzw. Art. 58 Abs. 1 BV zu relativieren sei. Im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Ausschluss der Personalunion von Untersuchungsrichter und Sachrichter (BGE 112 Ia 290, EuGRZ 1986 S. 670) hat die Cour de cassation des Kantons Genf im gleichen Sinne auch für das Jugendstrafverfahren entschieden (Urteil vom 29. April 1988 i.S. X, in: SJ 1988 S. 465). Dieser Entscheid ist in der Literatur auf Zustimmung und Ablehnung gestossen (MICHEL HOTTELIER, Le droit des mineurs d'être jugés par un tribunal impartial au sens de l'art. 6 par. 1er CEDH, in: SJ 1989 S. 133 sowie GÉRARD PIQUEREZ, Le droit à un juge indépendant et impartial garanti par les articles 58 Cst. et 6 ch. 1 CEDH impose-t-il de manière absolue une séparation des fonctions judiciaires?, in: SJ 1989 S. 114). Das Bundesgericht seinerseits hat entschieden, dass die Personalunion von Untersuchungsrichter und Sachrichter im Bereich des Jugendstrafverfahrens vor Art. 58 Abs. 1 und Art. 6 Ziff. 1 EMRK standhalte (nicht publiziertes Urteil vom 18. März 1994 i.S. M.).
Ähnliche Fragen haben sich in der Strassburger Rechtsprechung gestellt. Im Fall Nortier hat die Europäische Kommission für Menschenrechte unterstrichen, dass die Garantien aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK in gleicher Weise auch für Verfahren gegen Minderjährige gelten und demnach die Personalunion von Untersuchungsrichter und Sachrichter im Grundsatz nicht zulässig sei; im konkreten Fall hat die Kommission eine Konventionsverletzung allerdings verneint. Der Gerichtshof hat die Grundsatzfrage ausdrücklich offengelassen und gestützt auf die konkreten Umstände des Falles eine Konventionsverletzung ebenfalls verneint (Urteil Nortier, a.a.O., Ziff. 34 ff. und 38 sowie Bericht der Kommission vom 9. Juli 1992 mit den Sondervoten von J.-C. Geus und St. Trechsel).
c) Für die Frage der Vereinbarkeit der Basler Verfahrensordnung mit der EMRK ist unabhängig von den Besonderheiten der Jugendstrafrechtspflege auf die Systematik von Art. 5 EMRK zurückzugreifen. Ziff. 1 dieser Bestimmung umschreibt in abschliessender Weise die zulässigen Fälle von Freiheitsbeschränkungen (vgl. Urteil des Gerichtshofes i.S. Bouamar vom 29. Februar 1988, Série A vol. 129, Ziff. 43). Davon betrifft die lit. c die Untersuchungshaft, für welche Art. 5 Ziff. 3 EMRK spezielle Garantien wie den Anspruch auf unverzügliche Vorführung vor einen unabhängigen Richter oder richterlichen Beamten und auf Beurteilung innerhalb einer angemessenen Frist oder Entlassung während des Verfahrens einräumt. Daneben sieht Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK die Haft von Minderjährigen vor, die zum Zweck überwachter Erziehung angeordnet oder zum Zweck der Vorführung vor die zuständigen Behörden verhängt wird. Es ist zu prüfen, ob die vorliegend streitige Haft unter die allgemeine Bestimmung von lit. c fällt oder aber die spezielle Norm von lit. d betrifft.
Die Konvention bestimmt nicht, was unter Minderjährigkeit zu verstehen ist, doch kann es keinem Zweifel unterliegen, dass Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK grundsätzlich auf den 17jährigen Beschwerdeführer anwendbar ist (vgl. Urteil Bouamar betreffend einen Jugendlichen von knapp 17 Jahren, a.a.O., Ziff. 8 ff.; JACQUES VÉLU/RUSEN ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, S. 274 f.; JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, Rz. 68 zu Art. 5). Die Bestimmung bezieht sich auf zwei Alternativen. Auf der einen Seite kann Minderjährigen die Freiheit aus fürsorgerischen Gründen oder zum Zwecke überwachter Erziehung bzw. zur Abklärung der Notwendigkeit einer solchen Massnahme und damit auch aus Gründen des Jugendstrafrechts entzogen werden (Urteil Bouamar, a.a.O., insbes. Ziff. 46 ff.; VELU/ERGEC, a.a.O., S. 274 und 275; vgl. TRECHSEL, a.a.O., S. 208 f.). Zum andern betrifft der Freiheitsentzug die Vorführung vor die zuständigen Behörden und damit die eigentliche Untersuchungshaft (VELU/ERGEC, a.a.O., S. 274; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 70 zu Art. 5; LANG, a.a.O., S. 469; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, Zürich 1993, Rz. 333). In der Literatur wird die Auffassung vertreten, die Freiheitsentziehung zum Zweck der Vorführung vor die zuständigen Behörden unterliege der Voraussetzung, dass auf den Betroffenen auch eine überwachte Erziehung im Sinne der ersten Alternative in Frage käme (FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., Rz. 70 zu Art. 5; TRECHSEL, a.a.O., S. 210). Weiter wird darauf hingewiesen, dass eine entsprechende Freiheitsentziehung im Sinne von lit. d von einer Verwaltungsbehörde angeordnet werden könne (VELU/ERGEC, a.a.O., S. 274; TRECHSEL, a.a.O., S. 209 und 325).
Demnach umfasst Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK auch die gegenüber Jugendlichen angeordnete Untersuchungshaft und damit die im vorliegenden Fall umstrittene Haftanordnung. Aus der Systematik von Art. 5 Ziff. 1 EMRK geht hervor, dass es sich bei lit. d um eine Spezialnorm für Jugendliche handelt, die der allgemeinen Norm zur Untersuchungshaft von lit. c vorgeht. Diese Auffassung wird in der Literatur, soweit ersichtlich, einhellig vertreten (vgl. TRECHSEL, a.a.O., S. 210 f.; MARTIN SCHUBARTH, Die Artikel 5 und 6 der Konvention, insbesondere im Hinblick auf das schweizerische Strafprozessrecht, in: ZSR 94/1975 I S. 476; LANG, a.a.O., S. 469; VILLIGER, a.a.O., Rz. 333).
Daraus ergibt sich, dass die streitige Haft in den Anwendungsbereich von Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK fällt und nicht von lit. c erfasst wird. Bei dieser Sachlage aber kann sich der Beschwerdeführer nicht auf die Garantien von Art. 5 Ziff. 3 EMRK berufen. Denn nach dem Wortlaut und der Systematik von Art. 5 EMRK und einhelliger Lehre gelten die Garantien von Ziff. 3 ausschliesslich für die Untersuchungshaft im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. c EMRK (vgl. Arthur Haefliger, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 92; VILLIGER, a.a.O., Rz. 348). Demnach kann der Beschwerdeführer aus Art. 5 Ziff. 1 und 3 EMRK nichts zu seinen Gunsten ableiten.
d) Das Fehlen der haftrichterlichen Garantien im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK für das Jugendstrafrecht wird bisweilen als Mangel empfunden (vgl. LANG, a.a.O., S. 470). Es ist in der Tat nicht selbstverständlich, dass Jugendliche über einen wesentlichen Schutz vor missbräuchlicher Freiheitsentziehung nicht sollen verfügen können. Da sich ein derartiger Schutz - wie dargetan - nicht aus der Menschenrechtskonvention ableiten lässt, müsste er allenfalls auf eine andere Grundlage abgestützt werden. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist denn tatsächlich auch schon die Frage aufgeworfen worden, ob entsprechende formelle Garantien aus dem ungeschriebenen Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit abzuleiten seien; sie ist indessen offengelassen worden (BGE 119 Ia 221 E. b S. 233). Da sich der Beschwerdeführer nicht auf die persönliche Freiheit beruft, braucht diese Frage auch im vorliegenden Fall nicht näher geprüft zu werden. Von einer rechtsungleichen Behandlung oder Diskriminierung von Jugendlichen gegenüber Erwachsenen im Sinne von Art. 4 BV oder Art. 14 EMRK kann ebenfalls nicht gesprochen werden, da für eine differenzierte Behandlung, wie oben dargelegt, gute Gründe sprechen und die EMRK keinen entsprechenden Anspruch einräumt (vgl. TRECHSEL, a.a.O., S. 319). Ferner ist ein Haftrichter im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK auch etwa beim fürsorgerischen Freiheitsentzug, der Parallelen zur Freiheitsentziehung von Minderjährigen aufweist, nicht vorgesehen (vgl. BGE 114 Ia 182). Haben Jugendliche demnach keinen Anspruch auf Vorführung vor einen eigentlichen Haftrichter, so darf immerhin berücksichtigt werden, dass auch im Falle eines Freiheitsentzuges im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. d EMRK der Rechtsschutz nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK garantiert sein muss. Der Beschwerdeführer konnte denn auch das Präsidium der Jugendstrafkammer anrufen und die streitige Haft innert kürzester Frist von einer richterlichen Instanz überprüfen lassen.
e) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich demnach, dass sich der Beschwerdeführer nicht auf Art. 5 Ziff. 1 lit. c in Verbindung mit Ziff. 3 EMRK berufen kann und daher das Basler Verfahren betreffend Haftanordnung gegenüber Jugendlichen vor der EMRK standhält. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkte als unbegründet. | de | Minorenni in detenzione preventiva, diritto a un giudice dell'arresto? Art. 5 n. 1 e 3 CEDU. Procedura penale applicabile ai minorenni nel Cantone di Basilea-Città (consid. 2); essa non prevede l'obbligo di un giudice dell'arresto (consid. 3).
Esigenze sgorganti dall'art. 5 n. 3 CEDU (consid. 4a).
Particolarità della procedura penale applicabile ai minori (consid. 4b).
La detenzione preventiva rientra nell'ambito di applicazione dell'art. 5 n. 1 lett. d CEDU; i minorenni non hanno diritto a una procedura ai sensi dell'art. 5 n. 3 CEDU (consid. 4c). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-208%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 219
Dans le cadre de la participation financière du canton du Valais aux frais d'investissement et d'exploitation des établissements sanitaires publics, le Conseil d'Etat a décidé, le 24 novembre 1993, que seuls seraient retenus les frais d'investissement et d'exploitation conformes à la répartition suivante: (1) attribution à l'hôpital d'arrondissement de Sierre de l'otoneurologie en complément à l'ORL de base qui peut être pratiquée dans les établissements de Sierre et de Sion; (2) attribution de l'ophtalmologie à l'hôpital régional de Sion-Hérens-Conthey. Il était mentionné que cette décision pouvait faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal, Cour de droit public, dans un délai de trente jours dès la notification, voie de droit qui a été utilisée par l'Association de l'hôpital d'arrondissement de Sierre.
Par arrêt du 28 avril 1994, le Tribunal cantonal (Cour de droit public) a déclaré le recours de l'Association de l'hôpital d'arrondissement de Sierre irrecevable, pour le motif que la décision attaquée n'avait pas pour effet direct d'attribuer l'exclusivité de la pratique ophtalmologique à l'hôpital de Sion, mais se bornait à subordonner le subventionnement cantonal au respect des principes de planification hospitalière qu'elle mentionnait.
L'Association de l'hôpital d'arrondissement de Sierre a formé un recours de droit public pour violation de l'art 4 Cst.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Le recours de droit public est conçu pour la protection des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 lettre a OJ). Il doit permettre à ceux qui en sont titulaires de se défendre contre toute atteinte à leurs droits de la part de la puissance publique. De tels droits ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que détentrices de la puissance publique, ne sont pas titulaires des droits constitutionnels et ne peuvent donc pas attaquer, par la voie du recours de droit public, une décision qui les traite en tant qu'autorités. Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à leurs autorités, qui agissent en tant que titulaires de la puissance publique (ATF 120 Ia 95 consid. 1a p. 96; ATF 119 Ia 214 consid. 1a p. 216; ATF 109 Ia 173 consid. 1 p. 174).
La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception pour les communes et autres corporations de droit public, lorsque la collectivité n'intervient pas en tant que détentrice de la puissance publique, mais qu'elle agit sur le plan du droit privé ou qu'elle est atteinte dans sa sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier, notamment en sa qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsque, par la voie du recours de droit public, elles se plaignent d'une violation de leur autonomie, d'une atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoire garanties par le droit cantonal (ATF 120 Ia 95 consid. 1a p. 96; ATF 119 Ia 214 consid. Ia p. 216; ATF 112 Ia 356 consid. 5a p. 363). Les collectivités concernées ne peuvent invoquer le grief de l'arbitraire que pour autant que leur autonomie soit en cause (ATF 116 Ia 52 consid. 2 p. 54).
b) Pas plus que les corporations de droit public, les corporations organisées conformément au droit privé, qui sont chargées de tâches publiques par le droit cantonal et apparaissent comme détentrices de la puissance publique vis-à-vis des particuliers soumis à leur pouvoir, n'ont qualité pour déposer un recours de droit public pour violation des droits constitutionnels du citoyen contre des décisions d'une autorité administrative ou judiciaire à laquelle elles sont subordonnées dans le domaine en cause (ATF 112 Ia 356 consid. 5a p. 364; arrêt du 10 mai 1994 en la cause Institut Ingenbohl c. Conseil d'Etat du canton des Grisons, publié in ZBl 95/1994 p. 531 ss). Dotées de compétences relevant de la puissance publique, les corporations de droit privé sont mises sur le même pied que les organes de l'Etat; en conséquence, les actes de souveraineté qu'elles accomplissent peuvent également être l'objet d'un recours de droit public (ATF ATF 108 Ia 266; ZBl 1994, 531 ss).
La situation est différente, lorsqu'une corporation de droit privé chargée de tâches publiques entend se plaindre, par la voie du recours de droit public, du fait que de nouvelles tâches publiques lui sont transférées (ATF 112 Ia 356 consid. 5a p. 364). Dans ce cas, la corporation de droit privé n'est pas touchée en tant que détentrice de la puissance publique faisant partie de l'organisation étatique, mais elle est atteinte dans sa sphère privée, au même titre qu'un particulier; c'est pourquoi, elle doit pouvoir se défendre au moyen du recours de droit public en invoquant la garantie des droits individuels dont elle dispose. Il s'ensuit que, dans le cadre de l'exécution du mandat qui lui a été confié, la corporation de droit privé peut se prévaloir des garanties constitutionnelles individuelles lors de conflits "internes" avec l'Etat au sujet de son financement, lorsqu'en relation avec les tâches qui lui sont transférées, elle poursuit également un but lucratif, respectivement une activité économique, ou du moins qu'elle supporte un risque financier qui lui est propre. Il pourrait à la rigueur en aller différemment si, malgré la délégation de tâches, le risque financier demeurait en réalité entièrement à la charge de la collectivité par le jeu de subventions ou de garanties couvrant le déficit et que l'organisme privé (par exemple une association ou une fondation servant d'instrument pour réaliser une certaine autonomie administrative) ne s'interpose que formellement, sans que les membres individuels qui le composent n'aient un intérêt personnel quelconque à faire valoir (ZBl 95/1994 p. 532/533).
La corporation de droit privé chargée d'une tâche publique se trouve, en tant que sujet de droit privé, dans une situation fondamentalement différente de celle d'une corporation de droit public. Comme on l'a vu, celle-ci est par principe exclue du recours de droit public dans la mesure où elle n'agit pas comme un particulier ou qu'elle ne fait pas valoir la garantie de son autonomie ou de son existence. En revanche, les corporations de droit privé ont accès de manière générale au recours de droit public, dans la mesure où elles n'agissent pas en tant qu'organes chargés de tâches publiques et qu'elles ne veulent pas simplement défendre les compétences ou les fonctions publiques qui leur ont été transférées. A cet égard, la jurisprudence concernant les litiges entre collectivités publiques (par exemple, entre canton et commune) au sujet de subventions ou de la péréquation financière n'est pas applicable (ZBl 95/1994 p. 533).
3. a) La recourante est une association de droit privé au sens des art. 60 ss CC. Elle présente la caractéristique que ses membres sont exclusivement les communes de l'arrondissement. Toutefois, ces dernières n'agissent pas en tant que telles, de sorte que la recourante apparaît comme une corporation de droit privé non seulement formellement, mais aussi matériellement. Au demeurant, l'autonomie de ses membres n'entre pas en considération dans un domaine tel que la planification hospitalière qui a pour but de coordonner les besoins des différentes régions et communes et doit nécessairement être opérée par un organe de rang supérieur sur le plan cantonal (ATF 119 Ia 214 consid. 3b p. 219; ATF 114 Ia 83 consid. 3b p. 84) soit, en l'espèce, le Conseil d'Etat (voir art. 1er à 3 et 61 al. 1 lettre a de la loi valaisanne du 18 novembre 1961 sur la santé publique; en abrégé: LSP).
b) Peuvent être reconnus en tant qu'établissements sanitaires publics, les établissements dépendant de corporations de droit public qui respectent la planification sanitaire et hospitalière arrêtée par le Conseil d'Etat (art. 61 al. 2 lettre a LSP et art. 18 du décret valaisan du 15 novembre 1989 sur le subventionnement des hôpitaux; en abrégé: DSH).
La recourante apparaît comme un établissement sanitaire public, reconnu par l'Etat (art. 3 DSH). A ce titre, elle participe aux structures mises en place par le Conseil d'Etat en vue d'assurer à la population l'accès à des soins de qualité à un coût acceptable pour la collectivité (art. 2 lettre a DSH). En exploitant l'hôpital de Sierre, elle remplit sans aucun doute une tâche publique au sens de la jurisprudence, même si ses actes ne sont pas revêtus de l'autorité publique.
c) Il reste à examiner si en contestant une mesure de planification hospitalière qui a pour résultat de la priver de toute participation financière cantonale en matière d'ophtalmologie, la recourante se trouve dans la situation d'une corporation chargée de tâches publiques, analogues à celles d'une corporation publique subordonnée à l'Etat - en conséquence dépourvue de la qualité pour agir contre ce dernier - ou si elle poursuit un but lucratif dont elle supporte le risque et agit ainsi comme un citoyen titulaire des garanties constitutionnelles.
Le canton et les communes concernés prennent en charge (le canton à raison de 80%, les communes à raison de 20%) intégralement les frais retenus de construction, d'équipement et de transformation des hôpitaux (art. 6 DSH et art. 62 LSP). Ils subventionnent à raison de 40% (canton: 33%, commune: 7%) les frais d'exploitation retenus de ces établissements (art. 7 DSH et 63 LSP). Par "frais retenus", le législateur valaisan entend les frais en rapport avec la planification sanitaire et hospitalière et la mission des hôpitaux, telles qu'elles sont définies par le Conseil d'Etat, ainsi que les frais retenus par le Département de la santé publique, dans les budgets d'exploitation et d'investissement des établissements subventionnés (art. 4 DSH).
Il ressort de cette réglementation que la recourante supporte un risque financier propre pour les tâches publiques qu'elle accomplit. Ce risque n'est toutefois pas déterminant en l'espèce, car l'objet du litige ne porte pas sur des tâches ou des charges nouvelles qui seraient imposées à la recourante, mais sur une mesure de planification hospitalière qui retire à la recourante la compétence d'exercer une activité publique, du moins en tant que cet exercice donne droit à des subventions. S'agissant d'une telle mesure, la recourante ne se trouve pas dans la situation d'une personne privée qui défend sa situation économique contre l'emprise de la collectivité publique, mais bien dans celle d'une corporation qui participe aux tâches de l'Etat en étant soumise à sa surveillance. Or, le recours de droit public n'est pas donné à la corporation de droit privé chargée de tâches publiques pour protéger les compétences ou les fonctions qui lui ont été transférées contre un éventuel retrait, total ou partiel, de ces tâches. Au demeurant, comme le relève l'autorité intimée, la mesure litigieuse n'interdit pas directement à la recourante la pratique de l'ophtalmologie, mais subordonne le subventionnement cantonal futur de l'établissement au respect des principes de planification (art. 16 let. a DSH).
En conséquence, la recourante n'a pas qualité pour déposer un recours de droit public au fond.
4. a) Même s'il n'a pas qualité pour agir au fond, un recourant peut se plaindre de la violation d'une garantie de procédure qui équivaut à un déni de justice formel. Dans un tel cas, l'intérêt juridiquement protégé exigé par l'art. 88 OJ découle non pas du droit au fond, mais du droit de participer à la procédure. Lorsque le recourant avait qualité de partie en procédure cantonale, il peut se plaindre de la violation des droits de partie que lui reconnaît la procédure cantonale ou qui découlent directement des dispositions constitutionnelles telles que l'art. 4 Cst. (ATF 119 Ia 424 consid. 3c p. 428; ATF 114 Ia 307 consid. 3c p. 312).
Cette jurisprudence n'est applicable aux corporations de droit public chargées de tâches publiques que si elles invoquent des griefs en étroite relation avec une violation de la garantie de leur autonomie ou de leur existence (ATF 120 Ia 95 consid. 2 p. 100 et les arrêts cités). Le droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst. doit en effet protéger le citoyen contre les actes de puissance publique - dans le cas particulier, portant sur la conduite du procès - et non une autorité agissant dans le cadre de ses compétences de droit public contre d'éventuelles erreurs commises dans la procédure devant une autorité supérieure. Une corporation de droit privé qui agit sur le plan du droit public ne peut pas non plus se plaindre d'une violation du droit d'être entendu dans une procédure cantonale où elle n'est pas intervenue comme simple autorité de première instance, mais comme partie (ATF 112 Ia 356 consid. 6b p. 368).
b) En l'espèce, l'arrêt attaqué est une décision d'irrecevabilité. Les diverses critiques que la recourante adresse à cette décision quant à l'indication erronée des voies de droit et à la violation de règles de procédure cantonale concernent son droit d'être entendue. Comme elle n'a pas ici qualité pour recourir au fond, ses griefs de nature formelle ne sont donc pas davantage recevables. | fr | Art. 88 OG: Beschwerdelegitimation einer privatrechtlichen Vereinigung bei einer spitalplanerischen Massnahme. Beschwerdebefugnis öffentlichrechtlicher Körperschaften bzw. privatrechtlich organisierter Vereinigungen (E. 2).
Als privatrechtliche Vereinigung, die unter staatlicher Aufsicht eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt, kann sich die Beschwerdeführerin nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen eine spitalplanerische Massnahme zur Wehr setzen, durch die ihr eine öffentliche Aufgabe bzw. die sich daraus ergebende Subventionsberechtigung entzogen wird (E. 3); sie ist auch nicht befugt, eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend zu machen (E. 4). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-218%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 219
Dans le cadre de la participation financière du canton du Valais aux frais d'investissement et d'exploitation des établissements sanitaires publics, le Conseil d'Etat a décidé, le 24 novembre 1993, que seuls seraient retenus les frais d'investissement et d'exploitation conformes à la répartition suivante: (1) attribution à l'hôpital d'arrondissement de Sierre de l'otoneurologie en complément à l'ORL de base qui peut être pratiquée dans les établissements de Sierre et de Sion; (2) attribution de l'ophtalmologie à l'hôpital régional de Sion-Hérens-Conthey. Il était mentionné que cette décision pouvait faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal, Cour de droit public, dans un délai de trente jours dès la notification, voie de droit qui a été utilisée par l'Association de l'hôpital d'arrondissement de Sierre.
Par arrêt du 28 avril 1994, le Tribunal cantonal (Cour de droit public) a déclaré le recours de l'Association de l'hôpital d'arrondissement de Sierre irrecevable, pour le motif que la décision attaquée n'avait pas pour effet direct d'attribuer l'exclusivité de la pratique ophtalmologique à l'hôpital de Sion, mais se bornait à subordonner le subventionnement cantonal au respect des principes de planification hospitalière qu'elle mentionnait.
L'Association de l'hôpital d'arrondissement de Sierre a formé un recours de droit public pour violation de l'art 4 Cst.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Le recours de droit public est conçu pour la protection des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 lettre a OJ). Il doit permettre à ceux qui en sont titulaires de se défendre contre toute atteinte à leurs droits de la part de la puissance publique. De tels droits ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que détentrices de la puissance publique, ne sont pas titulaires des droits constitutionnels et ne peuvent donc pas attaquer, par la voie du recours de droit public, une décision qui les traite en tant qu'autorités. Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à leurs autorités, qui agissent en tant que titulaires de la puissance publique (ATF 120 Ia 95 consid. 1a p. 96; ATF 119 Ia 214 consid. 1a p. 216; ATF 109 Ia 173 consid. 1 p. 174).
La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception pour les communes et autres corporations de droit public, lorsque la collectivité n'intervient pas en tant que détentrice de la puissance publique, mais qu'elle agit sur le plan du droit privé ou qu'elle est atteinte dans sa sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier, notamment en sa qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsque, par la voie du recours de droit public, elles se plaignent d'une violation de leur autonomie, d'une atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoire garanties par le droit cantonal (ATF 120 Ia 95 consid. 1a p. 96; ATF 119 Ia 214 consid. Ia p. 216; ATF 112 Ia 356 consid. 5a p. 363). Les collectivités concernées ne peuvent invoquer le grief de l'arbitraire que pour autant que leur autonomie soit en cause (ATF 116 Ia 52 consid. 2 p. 54).
b) Pas plus que les corporations de droit public, les corporations organisées conformément au droit privé, qui sont chargées de tâches publiques par le droit cantonal et apparaissent comme détentrices de la puissance publique vis-à-vis des particuliers soumis à leur pouvoir, n'ont qualité pour déposer un recours de droit public pour violation des droits constitutionnels du citoyen contre des décisions d'une autorité administrative ou judiciaire à laquelle elles sont subordonnées dans le domaine en cause (ATF 112 Ia 356 consid. 5a p. 364; arrêt du 10 mai 1994 en la cause Institut Ingenbohl c. Conseil d'Etat du canton des Grisons, publié in ZBl 95/1994 p. 531 ss). Dotées de compétences relevant de la puissance publique, les corporations de droit privé sont mises sur le même pied que les organes de l'Etat; en conséquence, les actes de souveraineté qu'elles accomplissent peuvent également être l'objet d'un recours de droit public (ATF ATF 108 Ia 266; ZBl 1994, 531 ss).
La situation est différente, lorsqu'une corporation de droit privé chargée de tâches publiques entend se plaindre, par la voie du recours de droit public, du fait que de nouvelles tâches publiques lui sont transférées (ATF 112 Ia 356 consid. 5a p. 364). Dans ce cas, la corporation de droit privé n'est pas touchée en tant que détentrice de la puissance publique faisant partie de l'organisation étatique, mais elle est atteinte dans sa sphère privée, au même titre qu'un particulier; c'est pourquoi, elle doit pouvoir se défendre au moyen du recours de droit public en invoquant la garantie des droits individuels dont elle dispose. Il s'ensuit que, dans le cadre de l'exécution du mandat qui lui a été confié, la corporation de droit privé peut se prévaloir des garanties constitutionnelles individuelles lors de conflits "internes" avec l'Etat au sujet de son financement, lorsqu'en relation avec les tâches qui lui sont transférées, elle poursuit également un but lucratif, respectivement une activité économique, ou du moins qu'elle supporte un risque financier qui lui est propre. Il pourrait à la rigueur en aller différemment si, malgré la délégation de tâches, le risque financier demeurait en réalité entièrement à la charge de la collectivité par le jeu de subventions ou de garanties couvrant le déficit et que l'organisme privé (par exemple une association ou une fondation servant d'instrument pour réaliser une certaine autonomie administrative) ne s'interpose que formellement, sans que les membres individuels qui le composent n'aient un intérêt personnel quelconque à faire valoir (ZBl 95/1994 p. 532/533).
La corporation de droit privé chargée d'une tâche publique se trouve, en tant que sujet de droit privé, dans une situation fondamentalement différente de celle d'une corporation de droit public. Comme on l'a vu, celle-ci est par principe exclue du recours de droit public dans la mesure où elle n'agit pas comme un particulier ou qu'elle ne fait pas valoir la garantie de son autonomie ou de son existence. En revanche, les corporations de droit privé ont accès de manière générale au recours de droit public, dans la mesure où elles n'agissent pas en tant qu'organes chargés de tâches publiques et qu'elles ne veulent pas simplement défendre les compétences ou les fonctions publiques qui leur ont été transférées. A cet égard, la jurisprudence concernant les litiges entre collectivités publiques (par exemple, entre canton et commune) au sujet de subventions ou de la péréquation financière n'est pas applicable (ZBl 95/1994 p. 533).
3. a) La recourante est une association de droit privé au sens des art. 60 ss CC. Elle présente la caractéristique que ses membres sont exclusivement les communes de l'arrondissement. Toutefois, ces dernières n'agissent pas en tant que telles, de sorte que la recourante apparaît comme une corporation de droit privé non seulement formellement, mais aussi matériellement. Au demeurant, l'autonomie de ses membres n'entre pas en considération dans un domaine tel que la planification hospitalière qui a pour but de coordonner les besoins des différentes régions et communes et doit nécessairement être opérée par un organe de rang supérieur sur le plan cantonal (ATF 119 Ia 214 consid. 3b p. 219; ATF 114 Ia 83 consid. 3b p. 84) soit, en l'espèce, le Conseil d'Etat (voir art. 1er à 3 et 61 al. 1 lettre a de la loi valaisanne du 18 novembre 1961 sur la santé publique; en abrégé: LSP).
b) Peuvent être reconnus en tant qu'établissements sanitaires publics, les établissements dépendant de corporations de droit public qui respectent la planification sanitaire et hospitalière arrêtée par le Conseil d'Etat (art. 61 al. 2 lettre a LSP et art. 18 du décret valaisan du 15 novembre 1989 sur le subventionnement des hôpitaux; en abrégé: DSH).
La recourante apparaît comme un établissement sanitaire public, reconnu par l'Etat (art. 3 DSH). A ce titre, elle participe aux structures mises en place par le Conseil d'Etat en vue d'assurer à la population l'accès à des soins de qualité à un coût acceptable pour la collectivité (art. 2 lettre a DSH). En exploitant l'hôpital de Sierre, elle remplit sans aucun doute une tâche publique au sens de la jurisprudence, même si ses actes ne sont pas revêtus de l'autorité publique.
c) Il reste à examiner si en contestant une mesure de planification hospitalière qui a pour résultat de la priver de toute participation financière cantonale en matière d'ophtalmologie, la recourante se trouve dans la situation d'une corporation chargée de tâches publiques, analogues à celles d'une corporation publique subordonnée à l'Etat - en conséquence dépourvue de la qualité pour agir contre ce dernier - ou si elle poursuit un but lucratif dont elle supporte le risque et agit ainsi comme un citoyen titulaire des garanties constitutionnelles.
Le canton et les communes concernés prennent en charge (le canton à raison de 80%, les communes à raison de 20%) intégralement les frais retenus de construction, d'équipement et de transformation des hôpitaux (art. 6 DSH et art. 62 LSP). Ils subventionnent à raison de 40% (canton: 33%, commune: 7%) les frais d'exploitation retenus de ces établissements (art. 7 DSH et 63 LSP). Par "frais retenus", le législateur valaisan entend les frais en rapport avec la planification sanitaire et hospitalière et la mission des hôpitaux, telles qu'elles sont définies par le Conseil d'Etat, ainsi que les frais retenus par le Département de la santé publique, dans les budgets d'exploitation et d'investissement des établissements subventionnés (art. 4 DSH).
Il ressort de cette réglementation que la recourante supporte un risque financier propre pour les tâches publiques qu'elle accomplit. Ce risque n'est toutefois pas déterminant en l'espèce, car l'objet du litige ne porte pas sur des tâches ou des charges nouvelles qui seraient imposées à la recourante, mais sur une mesure de planification hospitalière qui retire à la recourante la compétence d'exercer une activité publique, du moins en tant que cet exercice donne droit à des subventions. S'agissant d'une telle mesure, la recourante ne se trouve pas dans la situation d'une personne privée qui défend sa situation économique contre l'emprise de la collectivité publique, mais bien dans celle d'une corporation qui participe aux tâches de l'Etat en étant soumise à sa surveillance. Or, le recours de droit public n'est pas donné à la corporation de droit privé chargée de tâches publiques pour protéger les compétences ou les fonctions qui lui ont été transférées contre un éventuel retrait, total ou partiel, de ces tâches. Au demeurant, comme le relève l'autorité intimée, la mesure litigieuse n'interdit pas directement à la recourante la pratique de l'ophtalmologie, mais subordonne le subventionnement cantonal futur de l'établissement au respect des principes de planification (art. 16 let. a DSH).
En conséquence, la recourante n'a pas qualité pour déposer un recours de droit public au fond.
4. a) Même s'il n'a pas qualité pour agir au fond, un recourant peut se plaindre de la violation d'une garantie de procédure qui équivaut à un déni de justice formel. Dans un tel cas, l'intérêt juridiquement protégé exigé par l'art. 88 OJ découle non pas du droit au fond, mais du droit de participer à la procédure. Lorsque le recourant avait qualité de partie en procédure cantonale, il peut se plaindre de la violation des droits de partie que lui reconnaît la procédure cantonale ou qui découlent directement des dispositions constitutionnelles telles que l'art. 4 Cst. (ATF 119 Ia 424 consid. 3c p. 428; ATF 114 Ia 307 consid. 3c p. 312).
Cette jurisprudence n'est applicable aux corporations de droit public chargées de tâches publiques que si elles invoquent des griefs en étroite relation avec une violation de la garantie de leur autonomie ou de leur existence (ATF 120 Ia 95 consid. 2 p. 100 et les arrêts cités). Le droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst. doit en effet protéger le citoyen contre les actes de puissance publique - dans le cas particulier, portant sur la conduite du procès - et non une autorité agissant dans le cadre de ses compétences de droit public contre d'éventuelles erreurs commises dans la procédure devant une autorité supérieure. Une corporation de droit privé qui agit sur le plan du droit public ne peut pas non plus se plaindre d'une violation du droit d'être entendu dans une procédure cantonale où elle n'est pas intervenue comme simple autorité de première instance, mais comme partie (ATF 112 Ia 356 consid. 6b p. 368).
b) En l'espèce, l'arrêt attaqué est une décision d'irrecevabilité. Les diverses critiques que la recourante adresse à cette décision quant à l'indication erronée des voies de droit et à la violation de règles de procédure cantonale concernent son droit d'être entendue. Comme elle n'a pas ici qualité pour recourir au fond, ses griefs de nature formelle ne sont donc pas davantage recevables. | fr | Art. 88 OJ: qualité d'une corporation de droit privé pour recourir contre une mesure de planification hospitalière. Conditions auxquelles une corporation de droit public ou de droit privé peut recourir (consid. 2).
En tant que corporation de droit privé qui participe aux tâches de l'Etat en étant soumise à sa surveillance, la recourante n'a pas qualité pour contester une mesure de planification hospitalière qui lui retire la compétence d'exercer une activité publique, du moins en tant que cet exercice donne droit à des subventions (consid. 3); elle n'a pas davantage qualité pour se plaindre d'une violation du droit d'être entendu (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-218%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,631 | 121 I 218 | 121 I 218
Sachverhalt ab Seite 219
Dans le cadre de la participation financière du canton du Valais aux frais d'investissement et d'exploitation des établissements sanitaires publics, le Conseil d'Etat a décidé, le 24 novembre 1993, que seuls seraient retenus les frais d'investissement et d'exploitation conformes à la répartition suivante: (1) attribution à l'hôpital d'arrondissement de Sierre de l'otoneurologie en complément à l'ORL de base qui peut être pratiquée dans les établissements de Sierre et de Sion; (2) attribution de l'ophtalmologie à l'hôpital régional de Sion-Hérens-Conthey. Il était mentionné que cette décision pouvait faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal, Cour de droit public, dans un délai de trente jours dès la notification, voie de droit qui a été utilisée par l'Association de l'hôpital d'arrondissement de Sierre.
Par arrêt du 28 avril 1994, le Tribunal cantonal (Cour de droit public) a déclaré le recours de l'Association de l'hôpital d'arrondissement de Sierre irrecevable, pour le motif que la décision attaquée n'avait pas pour effet direct d'attribuer l'exclusivité de la pratique ophtalmologique à l'hôpital de Sion, mais se bornait à subordonner le subventionnement cantonal au respect des principes de planification hospitalière qu'elle mentionnait.
L'Association de l'hôpital d'arrondissement de Sierre a formé un recours de droit public pour violation de l'art 4 Cst.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) Le recours de droit public est conçu pour la protection des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 lettre a OJ). Il doit permettre à ceux qui en sont titulaires de se défendre contre toute atteinte à leurs droits de la part de la puissance publique. De tels droits ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que détentrices de la puissance publique, ne sont pas titulaires des droits constitutionnels et ne peuvent donc pas attaquer, par la voie du recours de droit public, une décision qui les traite en tant qu'autorités. Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à leurs autorités, qui agissent en tant que titulaires de la puissance publique (ATF 120 Ia 95 consid. 1a p. 96; ATF 119 Ia 214 consid. 1a p. 216; ATF 109 Ia 173 consid. 1 p. 174).
La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception pour les communes et autres corporations de droit public, lorsque la collectivité n'intervient pas en tant que détentrice de la puissance publique, mais qu'elle agit sur le plan du droit privé ou qu'elle est atteinte dans sa sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier, notamment en sa qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsque, par la voie du recours de droit public, elles se plaignent d'une violation de leur autonomie, d'une atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoire garanties par le droit cantonal (ATF 120 Ia 95 consid. 1a p. 96; ATF 119 Ia 214 consid. Ia p. 216; ATF 112 Ia 356 consid. 5a p. 363). Les collectivités concernées ne peuvent invoquer le grief de l'arbitraire que pour autant que leur autonomie soit en cause (ATF 116 Ia 52 consid. 2 p. 54).
b) Pas plus que les corporations de droit public, les corporations organisées conformément au droit privé, qui sont chargées de tâches publiques par le droit cantonal et apparaissent comme détentrices de la puissance publique vis-à-vis des particuliers soumis à leur pouvoir, n'ont qualité pour déposer un recours de droit public pour violation des droits constitutionnels du citoyen contre des décisions d'une autorité administrative ou judiciaire à laquelle elles sont subordonnées dans le domaine en cause (ATF 112 Ia 356 consid. 5a p. 364; arrêt du 10 mai 1994 en la cause Institut Ingenbohl c. Conseil d'Etat du canton des Grisons, publié in ZBl 95/1994 p. 531 ss). Dotées de compétences relevant de la puissance publique, les corporations de droit privé sont mises sur le même pied que les organes de l'Etat; en conséquence, les actes de souveraineté qu'elles accomplissent peuvent également être l'objet d'un recours de droit public (ATF ATF 108 Ia 266; ZBl 1994, 531 ss).
La situation est différente, lorsqu'une corporation de droit privé chargée de tâches publiques entend se plaindre, par la voie du recours de droit public, du fait que de nouvelles tâches publiques lui sont transférées (ATF 112 Ia 356 consid. 5a p. 364). Dans ce cas, la corporation de droit privé n'est pas touchée en tant que détentrice de la puissance publique faisant partie de l'organisation étatique, mais elle est atteinte dans sa sphère privée, au même titre qu'un particulier; c'est pourquoi, elle doit pouvoir se défendre au moyen du recours de droit public en invoquant la garantie des droits individuels dont elle dispose. Il s'ensuit que, dans le cadre de l'exécution du mandat qui lui a été confié, la corporation de droit privé peut se prévaloir des garanties constitutionnelles individuelles lors de conflits "internes" avec l'Etat au sujet de son financement, lorsqu'en relation avec les tâches qui lui sont transférées, elle poursuit également un but lucratif, respectivement une activité économique, ou du moins qu'elle supporte un risque financier qui lui est propre. Il pourrait à la rigueur en aller différemment si, malgré la délégation de tâches, le risque financier demeurait en réalité entièrement à la charge de la collectivité par le jeu de subventions ou de garanties couvrant le déficit et que l'organisme privé (par exemple une association ou une fondation servant d'instrument pour réaliser une certaine autonomie administrative) ne s'interpose que formellement, sans que les membres individuels qui le composent n'aient un intérêt personnel quelconque à faire valoir (ZBl 95/1994 p. 532/533).
La corporation de droit privé chargée d'une tâche publique se trouve, en tant que sujet de droit privé, dans une situation fondamentalement différente de celle d'une corporation de droit public. Comme on l'a vu, celle-ci est par principe exclue du recours de droit public dans la mesure où elle n'agit pas comme un particulier ou qu'elle ne fait pas valoir la garantie de son autonomie ou de son existence. En revanche, les corporations de droit privé ont accès de manière générale au recours de droit public, dans la mesure où elles n'agissent pas en tant qu'organes chargés de tâches publiques et qu'elles ne veulent pas simplement défendre les compétences ou les fonctions publiques qui leur ont été transférées. A cet égard, la jurisprudence concernant les litiges entre collectivités publiques (par exemple, entre canton et commune) au sujet de subventions ou de la péréquation financière n'est pas applicable (ZBl 95/1994 p. 533).
3. a) La recourante est une association de droit privé au sens des art. 60 ss CC. Elle présente la caractéristique que ses membres sont exclusivement les communes de l'arrondissement. Toutefois, ces dernières n'agissent pas en tant que telles, de sorte que la recourante apparaît comme une corporation de droit privé non seulement formellement, mais aussi matériellement. Au demeurant, l'autonomie de ses membres n'entre pas en considération dans un domaine tel que la planification hospitalière qui a pour but de coordonner les besoins des différentes régions et communes et doit nécessairement être opérée par un organe de rang supérieur sur le plan cantonal (ATF 119 Ia 214 consid. 3b p. 219; ATF 114 Ia 83 consid. 3b p. 84) soit, en l'espèce, le Conseil d'Etat (voir art. 1er à 3 et 61 al. 1 lettre a de la loi valaisanne du 18 novembre 1961 sur la santé publique; en abrégé: LSP).
b) Peuvent être reconnus en tant qu'établissements sanitaires publics, les établissements dépendant de corporations de droit public qui respectent la planification sanitaire et hospitalière arrêtée par le Conseil d'Etat (art. 61 al. 2 lettre a LSP et art. 18 du décret valaisan du 15 novembre 1989 sur le subventionnement des hôpitaux; en abrégé: DSH).
La recourante apparaît comme un établissement sanitaire public, reconnu par l'Etat (art. 3 DSH). A ce titre, elle participe aux structures mises en place par le Conseil d'Etat en vue d'assurer à la population l'accès à des soins de qualité à un coût acceptable pour la collectivité (art. 2 lettre a DSH). En exploitant l'hôpital de Sierre, elle remplit sans aucun doute une tâche publique au sens de la jurisprudence, même si ses actes ne sont pas revêtus de l'autorité publique.
c) Il reste à examiner si en contestant une mesure de planification hospitalière qui a pour résultat de la priver de toute participation financière cantonale en matière d'ophtalmologie, la recourante se trouve dans la situation d'une corporation chargée de tâches publiques, analogues à celles d'une corporation publique subordonnée à l'Etat - en conséquence dépourvue de la qualité pour agir contre ce dernier - ou si elle poursuit un but lucratif dont elle supporte le risque et agit ainsi comme un citoyen titulaire des garanties constitutionnelles.
Le canton et les communes concernés prennent en charge (le canton à raison de 80%, les communes à raison de 20%) intégralement les frais retenus de construction, d'équipement et de transformation des hôpitaux (art. 6 DSH et art. 62 LSP). Ils subventionnent à raison de 40% (canton: 33%, commune: 7%) les frais d'exploitation retenus de ces établissements (art. 7 DSH et 63 LSP). Par "frais retenus", le législateur valaisan entend les frais en rapport avec la planification sanitaire et hospitalière et la mission des hôpitaux, telles qu'elles sont définies par le Conseil d'Etat, ainsi que les frais retenus par le Département de la santé publique, dans les budgets d'exploitation et d'investissement des établissements subventionnés (art. 4 DSH).
Il ressort de cette réglementation que la recourante supporte un risque financier propre pour les tâches publiques qu'elle accomplit. Ce risque n'est toutefois pas déterminant en l'espèce, car l'objet du litige ne porte pas sur des tâches ou des charges nouvelles qui seraient imposées à la recourante, mais sur une mesure de planification hospitalière qui retire à la recourante la compétence d'exercer une activité publique, du moins en tant que cet exercice donne droit à des subventions. S'agissant d'une telle mesure, la recourante ne se trouve pas dans la situation d'une personne privée qui défend sa situation économique contre l'emprise de la collectivité publique, mais bien dans celle d'une corporation qui participe aux tâches de l'Etat en étant soumise à sa surveillance. Or, le recours de droit public n'est pas donné à la corporation de droit privé chargée de tâches publiques pour protéger les compétences ou les fonctions qui lui ont été transférées contre un éventuel retrait, total ou partiel, de ces tâches. Au demeurant, comme le relève l'autorité intimée, la mesure litigieuse n'interdit pas directement à la recourante la pratique de l'ophtalmologie, mais subordonne le subventionnement cantonal futur de l'établissement au respect des principes de planification (art. 16 let. a DSH).
En conséquence, la recourante n'a pas qualité pour déposer un recours de droit public au fond.
4. a) Même s'il n'a pas qualité pour agir au fond, un recourant peut se plaindre de la violation d'une garantie de procédure qui équivaut à un déni de justice formel. Dans un tel cas, l'intérêt juridiquement protégé exigé par l'art. 88 OJ découle non pas du droit au fond, mais du droit de participer à la procédure. Lorsque le recourant avait qualité de partie en procédure cantonale, il peut se plaindre de la violation des droits de partie que lui reconnaît la procédure cantonale ou qui découlent directement des dispositions constitutionnelles telles que l'art. 4 Cst. (ATF 119 Ia 424 consid. 3c p. 428; ATF 114 Ia 307 consid. 3c p. 312).
Cette jurisprudence n'est applicable aux corporations de droit public chargées de tâches publiques que si elles invoquent des griefs en étroite relation avec une violation de la garantie de leur autonomie ou de leur existence (ATF 120 Ia 95 consid. 2 p. 100 et les arrêts cités). Le droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst. doit en effet protéger le citoyen contre les actes de puissance publique - dans le cas particulier, portant sur la conduite du procès - et non une autorité agissant dans le cadre de ses compétences de droit public contre d'éventuelles erreurs commises dans la procédure devant une autorité supérieure. Une corporation de droit privé qui agit sur le plan du droit public ne peut pas non plus se plaindre d'une violation du droit d'être entendu dans une procédure cantonale où elle n'est pas intervenue comme simple autorité de première instance, mais comme partie (ATF 112 Ia 356 consid. 6b p. 368).
b) En l'espèce, l'arrêt attaqué est une décision d'irrecevabilité. Les diverses critiques que la recourante adresse à cette décision quant à l'indication erronée des voies de droit et à la violation de règles de procédure cantonale concernent son droit d'être entendue. Comme elle n'a pas ici qualité pour recourir au fond, ses griefs de nature formelle ne sont donc pas davantage recevables. | fr | Art. 88 OG: legittimazione ricorsuale di una corporazione di diritto privato contro una misura di pianificazione ospedaliera. Condizioni alle quali una corporazione di diritto pubblico o di diritto privato può ricorrere (consid. 2).
Nella sua veste di corporazione di diritto privato che svolge compiti pubblici essendo sottoposta alla sorveglianza dello Stato, la ricorrente non può impugnare una misura di pianificazione ospedaliera, che le ritira la competenza di esercitare un'attività pubblica, rispettivamente, la priva dei sussidi che ne derivano (consid. 3); essa non può neppure addurre una violazione del suo diritto di essere sentita (consid. 4). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-218%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 23
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am 10. August 1994 folgende Zulassungsbeschränkung zum Medizinstudium an der Universität Zürich:
"I. An der Universität Zürich werden auf das Wintersemester 1994/95 für
das Studium der Human-, Zahn- und Veterinärmedizin von den definitiv
angemeldeten Studienbewerbern höchstens 400 aufgenommen.
II. Die Selektion erfolgt nach dem Alter der Studienbewerber. Die
älteren Bewerber werden den jüngeren nach der Reihenfolge ihrer
Geburtsdaten vorgezogen. Die Erziehungsdirektion bezeichnet die für die
Durchführung der Auswahl verantwortliche Stelle.
III. Abgewiesene Bewerber werden auf eine Warteliste eingeteilt und
erhalten die Garantie, dass sie auf das Wintersemester 1995/96 zum
Medizinstudium zugelassen werden.
IV. In der Humanmedizin werden von den Studienanfängern 1994 (Kohorte
1994/95) höchstens 220 Studierende ins dritte Studienjahr (Klinikum)
aufgenommen. Darin inbegriffen sind die zu übernehmenden Studierenden aus
Freiburg und Neuenburg, die aus Kapazitätsgründen für das Grundstudium
umgeleitet wurden, sowie allfällige Studierende aus früheren Kohorten.
V. Veröffentlichung im Amtsblatt."
Gegen die Ziffern I. bis III. dieses Beschlusses haben Anouk Hasler, Mélanie Kunz und Madlaina Meili am 16. September 1994 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie machen geltend, der regierungsrätliche Beschluss verletze den Grundsatz der Gewaltentrennung, verstosse gegen das Gebot der Rechtsgleichheit und beeinträchtige die Handels- und Gewerbefreiheit.
Die Erziehungsdirektion beantragt für den Regierungsrat, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Mit Verfügung vom 20. Oktober 1994 legte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung der Eingabe in dem Sinne aufschiebende Wirkung bei, dass alle Studienwilligen der Warteliste für die Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens ihr Medizinstudium auf eigenes Risiko aufnehmen konnten. Am 28. November 1994 lehnte er ein Gesuch ab, diese Verfügung insofern zu präzisieren, dass alle abgewiesenen Studienbewerber bis zum bundesgerichtlichen Urteil ihr Praktikum auch während des Semesters zu absolvieren befugt seien und nicht bloss im Rahmen eines Blockkurses im Anschluss an das erste Semester.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Bundesgericht hat sich in seiner Praxis wiederholt mit der Problematik von Zulassungsbeschränkungen zu staatlichen Bildungseinrichtungen befasst. Die Frage, ob und wann solche Massnahmen den Anwendungsbereich des ungeschriebenen verfassungsmässigen Rechts der persönlichen Freiheit beziehungsweise dessen Kernbereich berühren, liess es dabei jeweils mit Blick auf eine Beurteilung im einzelnen Anwendungsfall offen (vgl. BGE 104 Ia 305 E. 2 S. 308, BGE 103 Ia 369 E. 7d/bb S. 389, 394 E. 2d S. 401; BGE 102 Ia 321 E. 3a S. 324). In einem jüngeren Entscheid schloss es in etwas anderem Zusammenhang nicht zum vornherein aus, dass ein staatlicher Eingriff auf dem Gebiet des Bildungswesens in den Schutzbereich der persönlichen Freiheit fallen könne (BGE 117 Ia 27 E. 5b S. 30). Im Grundsatzentscheid "Wäffler" betreffend den Numerus clausus an der Universität Basel hielt es fest, dass in der Schweiz (über Art. 27 BV hinaus) kein verfassungsmässiges Recht auf Bildung bestehe und auch die Handels- und Gewerbefreiheit keine Teilhaberrechte verschaffe, die einen Zugang zu staatlichen Bildungseinrichtungen garantierten (BGE 103 Ia 369 E. 4a 377 f.). Der Gesetzesvorbehalt und die strengen Anforderungen an eine Delegationsnorm seien indessen auch dort zu beachten, wo - wie im Bildungsbereich - erst eine staatliche Leistung die tatsächlichen Voraussetzungen für die Ausübung und Entfaltung verfassungsmässiger Rechte schaffe; dies gelte besonders dann, wenn dem Staat faktisch Monopolstellung zukomme (BGE 103 Ia 369 E. 6e S. 383; vgl. auch BGE 117 Ib 387 E. 6d S. 395). In BGE 114 Ia 216 E. 5 S. 220 bestätigte das Bundesgericht, dass die persönliche Freiheit in der Regel keinen Anspruch auf staatliche Leistungen verschafft. Ein Recht auf Bildung, und damit auf freien Zugang zu den Universitäten, könne nicht auf dem Umweg der höchstrichterlichen Rechtsprechung zum Grundrecht der persönlichen Freiheit geschaffen werden. Die persönliche Freiheit bilde kein allgemeines Auffanggrundrecht; das Legalitätsprinzip und der daraus abgeleitete Grundsatz der Gesetzmässigkeit zusammen mit dem Willkürverbot und dem Gebot rechtsgleicher Behandlung böten hier hinreichenden Schutz (im gleichen Sinn auch die unveröffentlichte Praxis: Urteile vom 13. September 1994 i.S. R.F.N., E. 3; vom 28. April 1994 i.S. C.E. u. Mitb., E. 3; vom 7. Oktober 1988 i.S. M.A., E. 2b; vom 26. Mai 1983 i.S. E., E. 3a, und vom 4. Dezember 1981 i.S. G., E. 2b).
3. Die Beschwerdeführerinnen machen in erster Linie geltend, der angefochtene Beschluss entbehre der gesetzlichen Grundlage und verstosse deshalb gegen den Grundsatz der Gewaltentrennung.
a) Das Legalitätsprinzip ist an sich kein selbständiges verfassungsmässiges Recht (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 70; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1993, S. 69, Rz. 295; vgl. auch BGE 117 Ia 27 E. 7a S. 32). Das Bundesgericht prüft seine Einhaltung deshalb nur im Zusammenhang mit speziellen Grundrechten frei, ansonsten lediglich unter dem beschränkten Gesichtswinkel von Art. 4 BV, das heisst nach Massgabe der Rechtsgleichheit und des Willkürverbots (BGE 117 Ia 27 E. 7a S. 32). Seit jeher hat das Bundesgericht aber das durch sämtliche Kantonsverfassungen gewährleistete Prinzip der Gewaltentrennung als Individualrecht der Bürger anerkannt (BGE 118 Ia 305 E. 2a S. 309; für den Kanton Zürich: BGE 108 Ia 178 E. 2 S. 180). Sein Inhalt ergibt sich jeweils aus dem kantonalen Recht, wobei das Bundesgericht die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich auf Willkür hin prüft (WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 191); grundsätzlich mit freier Kognition beurteilt es die Frage der bundesverfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 248).
b) Der Regierungsrat anerkennt, dass die Einführung eines allgemeinen Numerus clausus nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einer formellen Grundlage im kantonalen Recht bedürfe; er habe dem Kantonsrat am 2. Juni 1993 und 10. August 1994 denn auch in diesem Sinn Antrag gestellt. Beim angefochtenen Beschluss habe er sich nicht auf das Unterrichtsgesetz gestützt, sondern auf Art. 37 der Verfassung vom 18. April 1869 des eidgenössischen Standes Zürich (KV, SR 131.211), wonach er die oberste kantonale Vollzugs- und Verwaltungsbehörde sei. Er könne aus dieser Bestimmung zwar keine allgemeine Rechtsetzungskompetenz ableiten, doch ergebe sich für ihn daraus das Recht und die Pflicht zu handeln, wenn ein Eingreifen zwingend geboten erscheine. Nach dem Voranmeldungstermin für das Medizinstudium vom 1. Juni 1994 sei bekannt geworden, dass die Zahl der Studienbewerber in Medizin noch einmal erheblich zunehmen und die obersten Kapazitätsgrenzen der Universität mit grösster Wahrscheinlichkeit überschreiten werde. Die im Hinblick auf die Einführung des Numerus clausus für die Gesetzesänderung notwendige Volksabstimmung habe frühestens anfangs 1995 erwartet werden können, das heisst zu einem Zeitpunkt, an dem das Wintersemester 1994/95 schon fast vorbei gewesen wäre. In dieser Situation sei er gezwungen gewesen, geeignete Massnahmen zu treffen, ansonsten an der Universität eine unhaltbare Situation entstanden wäre.
c) Gesetzgebende Gewalt im Kanton Zürich ist gemäss Art. 28 KV das Volk unter Mitwirkung des Kantonsrats. Weder Erlasse, die vom Kantonsrat in eigener Kompetenz verabschiedet werden, noch Verordnungen der Exekutive oder der Justiz sind Gesetze im formellen Sinn (TOBIAS JAAG, Der Gesetzesbegriff im zürcherischen Recht, in: ANDREAS AUER/WALTER KÄLIN, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 364). Ein selbständiges verfassungsmässiges Verordnungsrecht steht dem Regierungsrat nur zum Erlass von Vollzugsverordnungen und Polizeinotrecht zu. Aus Art. 28 KV ergibt sich insbesondere, dass der Regierung kein allgemeines, unmittelbar auf die Verfassung gestütztes Recht zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen zukommt; ein solches lässt sich weder aus der allgemeinen Polizeibefugnis noch aus einer ausdrücklichen Bestimmung der Kantonsverfassung oder aus dem Gewohnheitsrecht ableiten (TOBIAS JAAG, a.a.O., S. 369 f.; Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts vom 12. September 1963, in: ZBl 65/1964 S. 232 ff.). Das Zürcher Verwaltungsgericht hat bereits 1963 ausdrücklich festgehalten, dass sich weder aus Art. 37 noch aus Art. 40 KV eine selbständige Rechtsetzungskompetenz des Regierungsrats ergebe, die eine von der Verfassung selbst vorgesehene Durchbrechung des Grundsatzes der Gewaltentrennung darstellen würde (ZBl 65/1964 S. 235). Der angefochtene Beschluss des Regierungsrats hält demnach vor dem Prinzip der Gewaltentrennung nur stand, wenn es sich dabei um eine Vollzugsbestimmung (vgl. E. 4a) oder eine Polizeinotregelung (vgl. E. 4b) handelt.
4. a) Die Einführung einer Zulassungsbeschränkung, auch wenn diese fachlich und zeitlich limitiert ist, geht über die Wahrnehmung einer blossen Vollzugskompetenz hinaus: Das Gesetz vom 23. Dezember 1859 über das gesamte Unterrichtswesen (LS 410.1) sieht einen Numerus clausus ebensowenig vor (vgl. §§ 140 ff.) wie die einschlägigen Bestimmungen des Reglements vom 17. Januar 1967 für die Studierenden und Auditoren der Universität Zürich (LS 415.31). Zwar handelt es sich bei der Universität um eine öffentlichrechtliche Anstalt, in deren Rahmen der Benützer in ein besonderes Rechtsverhältnis zum Gemeinwesen tritt, doch gilt das Legalitätsprinzip für wichtige Fragen auch hier. Zur Anstaltsordnung, zu deren Normierung die Anstaltsleitung oder die Exekutive allenfalls auch ohne ausdrückliche formellgesetzliche Grundlage befugt ist, soweit sich dies zur Wahrung des Anstaltszwecks als nötig erweist, gehören etwa die Regelung der Disziplin und die Organisation der Kurse beziehungsweise der Examina. Eine Kompetenz der Exekutivorgane, nicht nur die Modalitäten, sondern auch die Zulassung als solche zu regeln, lässt sich aus dem Anstaltszweck dagegen regelmässig nicht ableiten. Die Einführung eines Numerus clausus stellt einen gewichtigen Einbruch in die bisherige Zulassungspraxis nicht nur an der Universität Zürich, sondern an den schweizerischen Universitäten schlechthin dar (vgl. Art. 1 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes vom 22. März 1991 über die Hochschulförderung, HFG; SR 414.20) und greift derart in die Rechtsstellung der künftigen Anstaltsbenützer ein, dass der Entscheid, ob und in welcher Ausgestaltung zu dieser Massnahme gegriffen werden soll, nicht dem Regierungsrat überlassen bleiben kann. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, zumindest die Grundzüge einer entsprechenden Regelung festzulegen (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 27. Februar 1987 i.S. P.H., E. 3c, in: ZBl 88/1987 S. 459 ff.). Das Zürcher Unterrichtsgesetz enthält aber weder eine Delegationsnorm an den Regierungsrat, die Zulassung zur Universität mit Blick auf quantitative Vorgaben zu regeln, noch die hierbei zu beachtenden Richtlinien. Diese ergeben sich auch nicht aus dem einschlägigen Bundesrecht: Die Verordnung des Bundesrats vom 19. November 1980 über die Prüfungen für Ärzte (SR 811.112.2) erstreckt und beschränkt sich wie die Allgemeine Medizinalprüfungsverordnung vom gleichen Datum (AMV; SR 811.112.1) auf das Prüfungswesen. Sie erfasst die Zulassung zu den kantonalen Hochschulen nicht; diese richtet sich ausschliesslich nach dem (kompetenzkonform erlassenen) kantonalen Recht und den allenfalls gestützt hierauf im Rahmen von Art. 13 HFG ergehenden Koordinationsmassnahmen der Schweizerischen Hochschulkonferenz (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 7. Oktober 1988 i.S. M.A., E. 1a).
b) aa) Dem Regierungsrat steht zwar ein selbständiges Notverordnungs- bzw. -verfügungsrecht zu. Die Kompetenz zum Erlass von Polizeinotrecht setzt jedoch eine schwere und unmittelbar drohende Gefahr für die öffentliche Ordnung voraus, der nicht mit anderen gesetzlichen Mitteln beizukommen ist; erforderlich ist, dass ohne sofortiges Handeln der Behörden fundamentale Rechtsgüter in unmittelbarer, direkter und schwerwiegender Weise gefährdet würden (vgl. BGE 111 Ia 246 E. 3a S. 248). Der Anwendungsbereich der polizeilichen Generalklausel ist auf echte und unvorhersehbare Notfälle beschränkt; ihre Anrufung ist grundsätzlich ausgeschlossen, wenn typische und erkennbare Gefährdungslagen trotz Kenntnis der Problematik nicht normiert wurden (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, in: Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 122).
bb) Die dauernde Überbelegung einer Studienrichtung führt unbestrittenermassen zu Beeinträchtigungen des Unterrichts. Von einer eigentlichen Notsituation, die durch keine anderen legalen Mittel zu beseitigen wäre, kann vorliegend indessen nicht die Rede sein. Der Numerus clausus bildet nur eine Möglichkeit, eine Überbelegung von Ausbildungsgängen im Interesse des Anstaltszwecks zu verhindern. Hat es der (formelle) Gesetzgeber unterlassen, diese Möglichkeit in der einschlägigen Gesetzgebung vorzusehen, muss die Exekutive in erster Linie auf organisatorischem Weg, allenfalls auch mit einer vorübergehenden Erhöhung der sachlichen und personellen Mittel, Abhilfe schaffen. Das Bundesgericht verneint zwar ein unbedingtes subjektives Recht auf Zulassung zu staatlichen Bildungsanstalten, verlangt jedoch, dass über einen allfälligen Numerus clausus im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren entschieden wird. Bei dieser Sicht der Dinge darf verfassungsrechtlich nur mit äusserster Zurückhaltung hingenommen werden, dass ein Exekutivakt diesen Fragenbereich der demokratischen Diskussion entzieht; bis zum Vorliegen einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage kann deshalb eine momentane Ausweitung des staatlichen Leistungsangebots geboten sein (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 63). Es geht nicht an, im Hinblick auf die Beschränktheit staatlicher Ressourcen unter Umgehung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung zu Notkompetenzen zu greifen; Legislative und Exekutive haben ihre jeweiligen Verantwortungen wahrzunehmen und - im Rahmen ihrer Zuständigkeiten - nach verfassungsmässigen Lösungen zu suchen. Die Überlastung der medizinischen Studieneinrichtungen ist seit Jahren bekannt und hat immer wieder zu Diskussionen um Zugangsbeschränkungen geführt. Die Erziehungsdirektion weist in ihrer Vernehmlassung selber darauf hin, dass die Zahl von 335 neu in das Grundstudium eintretenden Studenten bereits 1974 "in hohem Masse alarmierend" gewesen sei, was die Schweizerische Hochschulkonferenz schon damals veranlasst habe, sich konkrete Gedanken zur Frage von Zulassungsbeschränkungen zu machen. Zwar beruhigte sich die Entwicklung in der Folge etwas, doch lagen seit 1990 wieder deutliche Anzeichen für eine fortlaufende Zunahme der Studienwilligen in den in bezug auf die Ausbildungskapazitäten besonders heiklen medizinischen Bereichen vor. Verzichtete der Regierungsrat, dem nach Art. 40 Abs. 1 KV das "Vorschlagsrecht für Gesetze und Beschlüsse vor dem Kantonsrate" zusteht, darauf, für die Bewältigung des erkennbaren Problems rechtzeitig die nötigen gesetzlichen Grundlagen zu beantragen, oder wurden ihm diese verweigert, geht es nicht an, wenn er den Fragenbereich heute - wenn auch zeitlich beschränkt bis zum Inkrafttreten einer entsprechenden formellgesetzlichen Grundlage - polizeinotrechtlich zu regeln versucht; dies wäre höchstens in einer Extremsituation denkbar.
Für das medizinische Grundstudium an der Universität Zürich waren für das Wintersemester 1994/95 478 Kandidatinnen und Kandidaten vorangemeldet; im Vorjahr hatten 429 Studienwillige dieses Studium aufgenommen. Trotz der vorauszusehenden Ausfälle hätten somit zwar wohl mehr Kandidatinnen und Kandidaten ihr Studium begonnen als im Vorjahr, doch hätte es sich dabei nicht um eine aussergewöhnliche Zuwachsrate gehandelt, welche die Funktionsfähigkeit der Anstalt geradezu in Frage gestellt hätte; der Regierungsrat ging in der Begründung des angefochtenen Beschlusses selber davon aus, dass aufgrund der von der Schweizerischen Hochschulkonferenz berechneten Zahlen die Universität Zürich "1994 nach Abzug der Umleitungen an andere Universitäten rund 425 Studienbewerber aufnehmen" müsste, wobei die oberste Kapazitätsgrenze um rund 25 überschritten würde. Im Anschluss an die bundesgerichtliche Präsidialverfügung vom 20. Oktober 1994 haben sich insgesamt 439 Personen für das erste Studienjahr immatrikuliert; in dieser Zahl sind allfällige nachträgliche Rückzüge (z.B. wegen frühzeitiger Aufgabe des Studiums) nicht berücksichtigt. Ein Vergleich dieser Zahl mit jener des Vorjahres zeigt, dass von einer Verunmöglichung einer sinnvollen Studienorganisation im ersten Studienjahr kaum mehr die Rede sein kann.
c) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der Beschluss des Regierungsrats vom 10. August 1994 in den Punkten I., II. und III. wegen Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips aufzuheben ist; eine Behandlung der weiteren Rügen erübrigt sich unter diesen Umständen. Punkt IV. des Beschlusses ist nicht angefochten, weshalb das Bundesgericht dazu keine weiteren Ausführungen zu machen hat. | de | Gewaltentrennungsprinzip; Unzulässigkeit einer regierungsrätlichen Zulassungsbeschränkung zum Medizinstudium an der Universität Zürich (Zürcher Numerus clausus). Zusammenfassung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung betreffend Zulassungsbeschränkungen zu öffentlichen Bildungseinrichtungen (E. 2).
Auch eine zeitlich begrenzte Zulassungsbeschränkung zum Medizinstudium an der Universität Zürich bedarf einer Grundlage im formellen Gesetz; sie kann von der Exekutive grundsätzlich weder gestützt auf Vollzugskompetenzen (E. 4a) noch gestützt auf Polizeinotrecht (E. 4b) angeordnet werden. | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-22%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,633 | 121 I 22 | 121 I 22
Sachverhalt ab Seite 23
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am 10. August 1994 folgende Zulassungsbeschränkung zum Medizinstudium an der Universität Zürich:
"I. An der Universität Zürich werden auf das Wintersemester 1994/95 für
das Studium der Human-, Zahn- und Veterinärmedizin von den definitiv
angemeldeten Studienbewerbern höchstens 400 aufgenommen.
II. Die Selektion erfolgt nach dem Alter der Studienbewerber. Die
älteren Bewerber werden den jüngeren nach der Reihenfolge ihrer
Geburtsdaten vorgezogen. Die Erziehungsdirektion bezeichnet die für die
Durchführung der Auswahl verantwortliche Stelle.
III. Abgewiesene Bewerber werden auf eine Warteliste eingeteilt und
erhalten die Garantie, dass sie auf das Wintersemester 1995/96 zum
Medizinstudium zugelassen werden.
IV. In der Humanmedizin werden von den Studienanfängern 1994 (Kohorte
1994/95) höchstens 220 Studierende ins dritte Studienjahr (Klinikum)
aufgenommen. Darin inbegriffen sind die zu übernehmenden Studierenden aus
Freiburg und Neuenburg, die aus Kapazitätsgründen für das Grundstudium
umgeleitet wurden, sowie allfällige Studierende aus früheren Kohorten.
V. Veröffentlichung im Amtsblatt."
Gegen die Ziffern I. bis III. dieses Beschlusses haben Anouk Hasler, Mélanie Kunz und Madlaina Meili am 16. September 1994 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie machen geltend, der regierungsrätliche Beschluss verletze den Grundsatz der Gewaltentrennung, verstosse gegen das Gebot der Rechtsgleichheit und beeinträchtige die Handels- und Gewerbefreiheit.
Die Erziehungsdirektion beantragt für den Regierungsrat, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Mit Verfügung vom 20. Oktober 1994 legte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung der Eingabe in dem Sinne aufschiebende Wirkung bei, dass alle Studienwilligen der Warteliste für die Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens ihr Medizinstudium auf eigenes Risiko aufnehmen konnten. Am 28. November 1994 lehnte er ein Gesuch ab, diese Verfügung insofern zu präzisieren, dass alle abgewiesenen Studienbewerber bis zum bundesgerichtlichen Urteil ihr Praktikum auch während des Semesters zu absolvieren befugt seien und nicht bloss im Rahmen eines Blockkurses im Anschluss an das erste Semester.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Bundesgericht hat sich in seiner Praxis wiederholt mit der Problematik von Zulassungsbeschränkungen zu staatlichen Bildungseinrichtungen befasst. Die Frage, ob und wann solche Massnahmen den Anwendungsbereich des ungeschriebenen verfassungsmässigen Rechts der persönlichen Freiheit beziehungsweise dessen Kernbereich berühren, liess es dabei jeweils mit Blick auf eine Beurteilung im einzelnen Anwendungsfall offen (vgl. BGE 104 Ia 305 E. 2 S. 308, BGE 103 Ia 369 E. 7d/bb S. 389, 394 E. 2d S. 401; BGE 102 Ia 321 E. 3a S. 324). In einem jüngeren Entscheid schloss es in etwas anderem Zusammenhang nicht zum vornherein aus, dass ein staatlicher Eingriff auf dem Gebiet des Bildungswesens in den Schutzbereich der persönlichen Freiheit fallen könne (BGE 117 Ia 27 E. 5b S. 30). Im Grundsatzentscheid "Wäffler" betreffend den Numerus clausus an der Universität Basel hielt es fest, dass in der Schweiz (über Art. 27 BV hinaus) kein verfassungsmässiges Recht auf Bildung bestehe und auch die Handels- und Gewerbefreiheit keine Teilhaberrechte verschaffe, die einen Zugang zu staatlichen Bildungseinrichtungen garantierten (BGE 103 Ia 369 E. 4a 377 f.). Der Gesetzesvorbehalt und die strengen Anforderungen an eine Delegationsnorm seien indessen auch dort zu beachten, wo - wie im Bildungsbereich - erst eine staatliche Leistung die tatsächlichen Voraussetzungen für die Ausübung und Entfaltung verfassungsmässiger Rechte schaffe; dies gelte besonders dann, wenn dem Staat faktisch Monopolstellung zukomme (BGE 103 Ia 369 E. 6e S. 383; vgl. auch BGE 117 Ib 387 E. 6d S. 395). In BGE 114 Ia 216 E. 5 S. 220 bestätigte das Bundesgericht, dass die persönliche Freiheit in der Regel keinen Anspruch auf staatliche Leistungen verschafft. Ein Recht auf Bildung, und damit auf freien Zugang zu den Universitäten, könne nicht auf dem Umweg der höchstrichterlichen Rechtsprechung zum Grundrecht der persönlichen Freiheit geschaffen werden. Die persönliche Freiheit bilde kein allgemeines Auffanggrundrecht; das Legalitätsprinzip und der daraus abgeleitete Grundsatz der Gesetzmässigkeit zusammen mit dem Willkürverbot und dem Gebot rechtsgleicher Behandlung böten hier hinreichenden Schutz (im gleichen Sinn auch die unveröffentlichte Praxis: Urteile vom 13. September 1994 i.S. R.F.N., E. 3; vom 28. April 1994 i.S. C.E. u. Mitb., E. 3; vom 7. Oktober 1988 i.S. M.A., E. 2b; vom 26. Mai 1983 i.S. E., E. 3a, und vom 4. Dezember 1981 i.S. G., E. 2b).
3. Die Beschwerdeführerinnen machen in erster Linie geltend, der angefochtene Beschluss entbehre der gesetzlichen Grundlage und verstosse deshalb gegen den Grundsatz der Gewaltentrennung.
a) Das Legalitätsprinzip ist an sich kein selbständiges verfassungsmässiges Recht (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 70; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1993, S. 69, Rz. 295; vgl. auch BGE 117 Ia 27 E. 7a S. 32). Das Bundesgericht prüft seine Einhaltung deshalb nur im Zusammenhang mit speziellen Grundrechten frei, ansonsten lediglich unter dem beschränkten Gesichtswinkel von Art. 4 BV, das heisst nach Massgabe der Rechtsgleichheit und des Willkürverbots (BGE 117 Ia 27 E. 7a S. 32). Seit jeher hat das Bundesgericht aber das durch sämtliche Kantonsverfassungen gewährleistete Prinzip der Gewaltentrennung als Individualrecht der Bürger anerkannt (BGE 118 Ia 305 E. 2a S. 309; für den Kanton Zürich: BGE 108 Ia 178 E. 2 S. 180). Sein Inhalt ergibt sich jeweils aus dem kantonalen Recht, wobei das Bundesgericht die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich auf Willkür hin prüft (WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 191); grundsätzlich mit freier Kognition beurteilt es die Frage der bundesverfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 248).
b) Der Regierungsrat anerkennt, dass die Einführung eines allgemeinen Numerus clausus nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einer formellen Grundlage im kantonalen Recht bedürfe; er habe dem Kantonsrat am 2. Juni 1993 und 10. August 1994 denn auch in diesem Sinn Antrag gestellt. Beim angefochtenen Beschluss habe er sich nicht auf das Unterrichtsgesetz gestützt, sondern auf Art. 37 der Verfassung vom 18. April 1869 des eidgenössischen Standes Zürich (KV, SR 131.211), wonach er die oberste kantonale Vollzugs- und Verwaltungsbehörde sei. Er könne aus dieser Bestimmung zwar keine allgemeine Rechtsetzungskompetenz ableiten, doch ergebe sich für ihn daraus das Recht und die Pflicht zu handeln, wenn ein Eingreifen zwingend geboten erscheine. Nach dem Voranmeldungstermin für das Medizinstudium vom 1. Juni 1994 sei bekannt geworden, dass die Zahl der Studienbewerber in Medizin noch einmal erheblich zunehmen und die obersten Kapazitätsgrenzen der Universität mit grösster Wahrscheinlichkeit überschreiten werde. Die im Hinblick auf die Einführung des Numerus clausus für die Gesetzesänderung notwendige Volksabstimmung habe frühestens anfangs 1995 erwartet werden können, das heisst zu einem Zeitpunkt, an dem das Wintersemester 1994/95 schon fast vorbei gewesen wäre. In dieser Situation sei er gezwungen gewesen, geeignete Massnahmen zu treffen, ansonsten an der Universität eine unhaltbare Situation entstanden wäre.
c) Gesetzgebende Gewalt im Kanton Zürich ist gemäss Art. 28 KV das Volk unter Mitwirkung des Kantonsrats. Weder Erlasse, die vom Kantonsrat in eigener Kompetenz verabschiedet werden, noch Verordnungen der Exekutive oder der Justiz sind Gesetze im formellen Sinn (TOBIAS JAAG, Der Gesetzesbegriff im zürcherischen Recht, in: ANDREAS AUER/WALTER KÄLIN, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 364). Ein selbständiges verfassungsmässiges Verordnungsrecht steht dem Regierungsrat nur zum Erlass von Vollzugsverordnungen und Polizeinotrecht zu. Aus Art. 28 KV ergibt sich insbesondere, dass der Regierung kein allgemeines, unmittelbar auf die Verfassung gestütztes Recht zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen zukommt; ein solches lässt sich weder aus der allgemeinen Polizeibefugnis noch aus einer ausdrücklichen Bestimmung der Kantonsverfassung oder aus dem Gewohnheitsrecht ableiten (TOBIAS JAAG, a.a.O., S. 369 f.; Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts vom 12. September 1963, in: ZBl 65/1964 S. 232 ff.). Das Zürcher Verwaltungsgericht hat bereits 1963 ausdrücklich festgehalten, dass sich weder aus Art. 37 noch aus Art. 40 KV eine selbständige Rechtsetzungskompetenz des Regierungsrats ergebe, die eine von der Verfassung selbst vorgesehene Durchbrechung des Grundsatzes der Gewaltentrennung darstellen würde (ZBl 65/1964 S. 235). Der angefochtene Beschluss des Regierungsrats hält demnach vor dem Prinzip der Gewaltentrennung nur stand, wenn es sich dabei um eine Vollzugsbestimmung (vgl. E. 4a) oder eine Polizeinotregelung (vgl. E. 4b) handelt.
4. a) Die Einführung einer Zulassungsbeschränkung, auch wenn diese fachlich und zeitlich limitiert ist, geht über die Wahrnehmung einer blossen Vollzugskompetenz hinaus: Das Gesetz vom 23. Dezember 1859 über das gesamte Unterrichtswesen (LS 410.1) sieht einen Numerus clausus ebensowenig vor (vgl. §§ 140 ff.) wie die einschlägigen Bestimmungen des Reglements vom 17. Januar 1967 für die Studierenden und Auditoren der Universität Zürich (LS 415.31). Zwar handelt es sich bei der Universität um eine öffentlichrechtliche Anstalt, in deren Rahmen der Benützer in ein besonderes Rechtsverhältnis zum Gemeinwesen tritt, doch gilt das Legalitätsprinzip für wichtige Fragen auch hier. Zur Anstaltsordnung, zu deren Normierung die Anstaltsleitung oder die Exekutive allenfalls auch ohne ausdrückliche formellgesetzliche Grundlage befugt ist, soweit sich dies zur Wahrung des Anstaltszwecks als nötig erweist, gehören etwa die Regelung der Disziplin und die Organisation der Kurse beziehungsweise der Examina. Eine Kompetenz der Exekutivorgane, nicht nur die Modalitäten, sondern auch die Zulassung als solche zu regeln, lässt sich aus dem Anstaltszweck dagegen regelmässig nicht ableiten. Die Einführung eines Numerus clausus stellt einen gewichtigen Einbruch in die bisherige Zulassungspraxis nicht nur an der Universität Zürich, sondern an den schweizerischen Universitäten schlechthin dar (vgl. Art. 1 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes vom 22. März 1991 über die Hochschulförderung, HFG; SR 414.20) und greift derart in die Rechtsstellung der künftigen Anstaltsbenützer ein, dass der Entscheid, ob und in welcher Ausgestaltung zu dieser Massnahme gegriffen werden soll, nicht dem Regierungsrat überlassen bleiben kann. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, zumindest die Grundzüge einer entsprechenden Regelung festzulegen (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 27. Februar 1987 i.S. P.H., E. 3c, in: ZBl 88/1987 S. 459 ff.). Das Zürcher Unterrichtsgesetz enthält aber weder eine Delegationsnorm an den Regierungsrat, die Zulassung zur Universität mit Blick auf quantitative Vorgaben zu regeln, noch die hierbei zu beachtenden Richtlinien. Diese ergeben sich auch nicht aus dem einschlägigen Bundesrecht: Die Verordnung des Bundesrats vom 19. November 1980 über die Prüfungen für Ärzte (SR 811.112.2) erstreckt und beschränkt sich wie die Allgemeine Medizinalprüfungsverordnung vom gleichen Datum (AMV; SR 811.112.1) auf das Prüfungswesen. Sie erfasst die Zulassung zu den kantonalen Hochschulen nicht; diese richtet sich ausschliesslich nach dem (kompetenzkonform erlassenen) kantonalen Recht und den allenfalls gestützt hierauf im Rahmen von Art. 13 HFG ergehenden Koordinationsmassnahmen der Schweizerischen Hochschulkonferenz (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 7. Oktober 1988 i.S. M.A., E. 1a).
b) aa) Dem Regierungsrat steht zwar ein selbständiges Notverordnungs- bzw. -verfügungsrecht zu. Die Kompetenz zum Erlass von Polizeinotrecht setzt jedoch eine schwere und unmittelbar drohende Gefahr für die öffentliche Ordnung voraus, der nicht mit anderen gesetzlichen Mitteln beizukommen ist; erforderlich ist, dass ohne sofortiges Handeln der Behörden fundamentale Rechtsgüter in unmittelbarer, direkter und schwerwiegender Weise gefährdet würden (vgl. BGE 111 Ia 246 E. 3a S. 248). Der Anwendungsbereich der polizeilichen Generalklausel ist auf echte und unvorhersehbare Notfälle beschränkt; ihre Anrufung ist grundsätzlich ausgeschlossen, wenn typische und erkennbare Gefährdungslagen trotz Kenntnis der Problematik nicht normiert wurden (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, in: Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 122).
bb) Die dauernde Überbelegung einer Studienrichtung führt unbestrittenermassen zu Beeinträchtigungen des Unterrichts. Von einer eigentlichen Notsituation, die durch keine anderen legalen Mittel zu beseitigen wäre, kann vorliegend indessen nicht die Rede sein. Der Numerus clausus bildet nur eine Möglichkeit, eine Überbelegung von Ausbildungsgängen im Interesse des Anstaltszwecks zu verhindern. Hat es der (formelle) Gesetzgeber unterlassen, diese Möglichkeit in der einschlägigen Gesetzgebung vorzusehen, muss die Exekutive in erster Linie auf organisatorischem Weg, allenfalls auch mit einer vorübergehenden Erhöhung der sachlichen und personellen Mittel, Abhilfe schaffen. Das Bundesgericht verneint zwar ein unbedingtes subjektives Recht auf Zulassung zu staatlichen Bildungsanstalten, verlangt jedoch, dass über einen allfälligen Numerus clausus im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren entschieden wird. Bei dieser Sicht der Dinge darf verfassungsrechtlich nur mit äusserster Zurückhaltung hingenommen werden, dass ein Exekutivakt diesen Fragenbereich der demokratischen Diskussion entzieht; bis zum Vorliegen einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage kann deshalb eine momentane Ausweitung des staatlichen Leistungsangebots geboten sein (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 63). Es geht nicht an, im Hinblick auf die Beschränktheit staatlicher Ressourcen unter Umgehung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung zu Notkompetenzen zu greifen; Legislative und Exekutive haben ihre jeweiligen Verantwortungen wahrzunehmen und - im Rahmen ihrer Zuständigkeiten - nach verfassungsmässigen Lösungen zu suchen. Die Überlastung der medizinischen Studieneinrichtungen ist seit Jahren bekannt und hat immer wieder zu Diskussionen um Zugangsbeschränkungen geführt. Die Erziehungsdirektion weist in ihrer Vernehmlassung selber darauf hin, dass die Zahl von 335 neu in das Grundstudium eintretenden Studenten bereits 1974 "in hohem Masse alarmierend" gewesen sei, was die Schweizerische Hochschulkonferenz schon damals veranlasst habe, sich konkrete Gedanken zur Frage von Zulassungsbeschränkungen zu machen. Zwar beruhigte sich die Entwicklung in der Folge etwas, doch lagen seit 1990 wieder deutliche Anzeichen für eine fortlaufende Zunahme der Studienwilligen in den in bezug auf die Ausbildungskapazitäten besonders heiklen medizinischen Bereichen vor. Verzichtete der Regierungsrat, dem nach Art. 40 Abs. 1 KV das "Vorschlagsrecht für Gesetze und Beschlüsse vor dem Kantonsrate" zusteht, darauf, für die Bewältigung des erkennbaren Problems rechtzeitig die nötigen gesetzlichen Grundlagen zu beantragen, oder wurden ihm diese verweigert, geht es nicht an, wenn er den Fragenbereich heute - wenn auch zeitlich beschränkt bis zum Inkrafttreten einer entsprechenden formellgesetzlichen Grundlage - polizeinotrechtlich zu regeln versucht; dies wäre höchstens in einer Extremsituation denkbar.
Für das medizinische Grundstudium an der Universität Zürich waren für das Wintersemester 1994/95 478 Kandidatinnen und Kandidaten vorangemeldet; im Vorjahr hatten 429 Studienwillige dieses Studium aufgenommen. Trotz der vorauszusehenden Ausfälle hätten somit zwar wohl mehr Kandidatinnen und Kandidaten ihr Studium begonnen als im Vorjahr, doch hätte es sich dabei nicht um eine aussergewöhnliche Zuwachsrate gehandelt, welche die Funktionsfähigkeit der Anstalt geradezu in Frage gestellt hätte; der Regierungsrat ging in der Begründung des angefochtenen Beschlusses selber davon aus, dass aufgrund der von der Schweizerischen Hochschulkonferenz berechneten Zahlen die Universität Zürich "1994 nach Abzug der Umleitungen an andere Universitäten rund 425 Studienbewerber aufnehmen" müsste, wobei die oberste Kapazitätsgrenze um rund 25 überschritten würde. Im Anschluss an die bundesgerichtliche Präsidialverfügung vom 20. Oktober 1994 haben sich insgesamt 439 Personen für das erste Studienjahr immatrikuliert; in dieser Zahl sind allfällige nachträgliche Rückzüge (z.B. wegen frühzeitiger Aufgabe des Studiums) nicht berücksichtigt. Ein Vergleich dieser Zahl mit jener des Vorjahres zeigt, dass von einer Verunmöglichung einer sinnvollen Studienorganisation im ersten Studienjahr kaum mehr die Rede sein kann.
c) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der Beschluss des Regierungsrats vom 10. August 1994 in den Punkten I., II. und III. wegen Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips aufzuheben ist; eine Behandlung der weiteren Rügen erübrigt sich unter diesen Umständen. Punkt IV. des Beschlusses ist nicht angefochten, weshalb das Bundesgericht dazu keine weiteren Ausführungen zu machen hat. | de | Principe de la séparation des pouvoirs; inadmissibilité d'une mesure du Conseil d'Etat zurichois limitant l'admission aux études de médecine (numerus clausus). Résumé de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant les restrictions à l'admission aux établissements publics de formation (consid. 2).
Même si elle est limitée dans le temps, une restriction apportée à l'admission aux études de médecine à l'Université de Zurich doit reposer sur une base légale formelle; elle ne peut en principe être ordonnée par l'autorité exécutive, ni sur la base de compétences d'exécution (consid. 4a), ni sur la base des mesures de police qui peuvent être prises en cas d'urgence (consid. 4b). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-22%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,634 | 121 I 22 | 121 I 22
Sachverhalt ab Seite 23
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am 10. August 1994 folgende Zulassungsbeschränkung zum Medizinstudium an der Universität Zürich:
"I. An der Universität Zürich werden auf das Wintersemester 1994/95 für
das Studium der Human-, Zahn- und Veterinärmedizin von den definitiv
angemeldeten Studienbewerbern höchstens 400 aufgenommen.
II. Die Selektion erfolgt nach dem Alter der Studienbewerber. Die
älteren Bewerber werden den jüngeren nach der Reihenfolge ihrer
Geburtsdaten vorgezogen. Die Erziehungsdirektion bezeichnet die für die
Durchführung der Auswahl verantwortliche Stelle.
III. Abgewiesene Bewerber werden auf eine Warteliste eingeteilt und
erhalten die Garantie, dass sie auf das Wintersemester 1995/96 zum
Medizinstudium zugelassen werden.
IV. In der Humanmedizin werden von den Studienanfängern 1994 (Kohorte
1994/95) höchstens 220 Studierende ins dritte Studienjahr (Klinikum)
aufgenommen. Darin inbegriffen sind die zu übernehmenden Studierenden aus
Freiburg und Neuenburg, die aus Kapazitätsgründen für das Grundstudium
umgeleitet wurden, sowie allfällige Studierende aus früheren Kohorten.
V. Veröffentlichung im Amtsblatt."
Gegen die Ziffern I. bis III. dieses Beschlusses haben Anouk Hasler, Mélanie Kunz und Madlaina Meili am 16. September 1994 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie machen geltend, der regierungsrätliche Beschluss verletze den Grundsatz der Gewaltentrennung, verstosse gegen das Gebot der Rechtsgleichheit und beeinträchtige die Handels- und Gewerbefreiheit.
Die Erziehungsdirektion beantragt für den Regierungsrat, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Mit Verfügung vom 20. Oktober 1994 legte der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung der Eingabe in dem Sinne aufschiebende Wirkung bei, dass alle Studienwilligen der Warteliste für die Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens ihr Medizinstudium auf eigenes Risiko aufnehmen konnten. Am 28. November 1994 lehnte er ein Gesuch ab, diese Verfügung insofern zu präzisieren, dass alle abgewiesenen Studienbewerber bis zum bundesgerichtlichen Urteil ihr Praktikum auch während des Semesters zu absolvieren befugt seien und nicht bloss im Rahmen eines Blockkurses im Anschluss an das erste Semester.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Bundesgericht hat sich in seiner Praxis wiederholt mit der Problematik von Zulassungsbeschränkungen zu staatlichen Bildungseinrichtungen befasst. Die Frage, ob und wann solche Massnahmen den Anwendungsbereich des ungeschriebenen verfassungsmässigen Rechts der persönlichen Freiheit beziehungsweise dessen Kernbereich berühren, liess es dabei jeweils mit Blick auf eine Beurteilung im einzelnen Anwendungsfall offen (vgl. BGE 104 Ia 305 E. 2 S. 308, BGE 103 Ia 369 E. 7d/bb S. 389, 394 E. 2d S. 401; BGE 102 Ia 321 E. 3a S. 324). In einem jüngeren Entscheid schloss es in etwas anderem Zusammenhang nicht zum vornherein aus, dass ein staatlicher Eingriff auf dem Gebiet des Bildungswesens in den Schutzbereich der persönlichen Freiheit fallen könne (BGE 117 Ia 27 E. 5b S. 30). Im Grundsatzentscheid "Wäffler" betreffend den Numerus clausus an der Universität Basel hielt es fest, dass in der Schweiz (über Art. 27 BV hinaus) kein verfassungsmässiges Recht auf Bildung bestehe und auch die Handels- und Gewerbefreiheit keine Teilhaberrechte verschaffe, die einen Zugang zu staatlichen Bildungseinrichtungen garantierten (BGE 103 Ia 369 E. 4a 377 f.). Der Gesetzesvorbehalt und die strengen Anforderungen an eine Delegationsnorm seien indessen auch dort zu beachten, wo - wie im Bildungsbereich - erst eine staatliche Leistung die tatsächlichen Voraussetzungen für die Ausübung und Entfaltung verfassungsmässiger Rechte schaffe; dies gelte besonders dann, wenn dem Staat faktisch Monopolstellung zukomme (BGE 103 Ia 369 E. 6e S. 383; vgl. auch BGE 117 Ib 387 E. 6d S. 395). In BGE 114 Ia 216 E. 5 S. 220 bestätigte das Bundesgericht, dass die persönliche Freiheit in der Regel keinen Anspruch auf staatliche Leistungen verschafft. Ein Recht auf Bildung, und damit auf freien Zugang zu den Universitäten, könne nicht auf dem Umweg der höchstrichterlichen Rechtsprechung zum Grundrecht der persönlichen Freiheit geschaffen werden. Die persönliche Freiheit bilde kein allgemeines Auffanggrundrecht; das Legalitätsprinzip und der daraus abgeleitete Grundsatz der Gesetzmässigkeit zusammen mit dem Willkürverbot und dem Gebot rechtsgleicher Behandlung böten hier hinreichenden Schutz (im gleichen Sinn auch die unveröffentlichte Praxis: Urteile vom 13. September 1994 i.S. R.F.N., E. 3; vom 28. April 1994 i.S. C.E. u. Mitb., E. 3; vom 7. Oktober 1988 i.S. M.A., E. 2b; vom 26. Mai 1983 i.S. E., E. 3a, und vom 4. Dezember 1981 i.S. G., E. 2b).
3. Die Beschwerdeführerinnen machen in erster Linie geltend, der angefochtene Beschluss entbehre der gesetzlichen Grundlage und verstosse deshalb gegen den Grundsatz der Gewaltentrennung.
a) Das Legalitätsprinzip ist an sich kein selbständiges verfassungsmässiges Recht (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 70; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1993, S. 69, Rz. 295; vgl. auch BGE 117 Ia 27 E. 7a S. 32). Das Bundesgericht prüft seine Einhaltung deshalb nur im Zusammenhang mit speziellen Grundrechten frei, ansonsten lediglich unter dem beschränkten Gesichtswinkel von Art. 4 BV, das heisst nach Massgabe der Rechtsgleichheit und des Willkürverbots (BGE 117 Ia 27 E. 7a S. 32). Seit jeher hat das Bundesgericht aber das durch sämtliche Kantonsverfassungen gewährleistete Prinzip der Gewaltentrennung als Individualrecht der Bürger anerkannt (BGE 118 Ia 305 E. 2a S. 309; für den Kanton Zürich: BGE 108 Ia 178 E. 2 S. 180). Sein Inhalt ergibt sich jeweils aus dem kantonalen Recht, wobei das Bundesgericht die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich auf Willkür hin prüft (WALTER KÄLIN, a.a.O., S. 191); grundsätzlich mit freier Kognition beurteilt es die Frage der bundesverfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 248).
b) Der Regierungsrat anerkennt, dass die Einführung eines allgemeinen Numerus clausus nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einer formellen Grundlage im kantonalen Recht bedürfe; er habe dem Kantonsrat am 2. Juni 1993 und 10. August 1994 denn auch in diesem Sinn Antrag gestellt. Beim angefochtenen Beschluss habe er sich nicht auf das Unterrichtsgesetz gestützt, sondern auf Art. 37 der Verfassung vom 18. April 1869 des eidgenössischen Standes Zürich (KV, SR 131.211), wonach er die oberste kantonale Vollzugs- und Verwaltungsbehörde sei. Er könne aus dieser Bestimmung zwar keine allgemeine Rechtsetzungskompetenz ableiten, doch ergebe sich für ihn daraus das Recht und die Pflicht zu handeln, wenn ein Eingreifen zwingend geboten erscheine. Nach dem Voranmeldungstermin für das Medizinstudium vom 1. Juni 1994 sei bekannt geworden, dass die Zahl der Studienbewerber in Medizin noch einmal erheblich zunehmen und die obersten Kapazitätsgrenzen der Universität mit grösster Wahrscheinlichkeit überschreiten werde. Die im Hinblick auf die Einführung des Numerus clausus für die Gesetzesänderung notwendige Volksabstimmung habe frühestens anfangs 1995 erwartet werden können, das heisst zu einem Zeitpunkt, an dem das Wintersemester 1994/95 schon fast vorbei gewesen wäre. In dieser Situation sei er gezwungen gewesen, geeignete Massnahmen zu treffen, ansonsten an der Universität eine unhaltbare Situation entstanden wäre.
c) Gesetzgebende Gewalt im Kanton Zürich ist gemäss Art. 28 KV das Volk unter Mitwirkung des Kantonsrats. Weder Erlasse, die vom Kantonsrat in eigener Kompetenz verabschiedet werden, noch Verordnungen der Exekutive oder der Justiz sind Gesetze im formellen Sinn (TOBIAS JAAG, Der Gesetzesbegriff im zürcherischen Recht, in: ANDREAS AUER/WALTER KÄLIN, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 364). Ein selbständiges verfassungsmässiges Verordnungsrecht steht dem Regierungsrat nur zum Erlass von Vollzugsverordnungen und Polizeinotrecht zu. Aus Art. 28 KV ergibt sich insbesondere, dass der Regierung kein allgemeines, unmittelbar auf die Verfassung gestütztes Recht zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen zukommt; ein solches lässt sich weder aus der allgemeinen Polizeibefugnis noch aus einer ausdrücklichen Bestimmung der Kantonsverfassung oder aus dem Gewohnheitsrecht ableiten (TOBIAS JAAG, a.a.O., S. 369 f.; Urteil des Zürcher Verwaltungsgerichts vom 12. September 1963, in: ZBl 65/1964 S. 232 ff.). Das Zürcher Verwaltungsgericht hat bereits 1963 ausdrücklich festgehalten, dass sich weder aus Art. 37 noch aus Art. 40 KV eine selbständige Rechtsetzungskompetenz des Regierungsrats ergebe, die eine von der Verfassung selbst vorgesehene Durchbrechung des Grundsatzes der Gewaltentrennung darstellen würde (ZBl 65/1964 S. 235). Der angefochtene Beschluss des Regierungsrats hält demnach vor dem Prinzip der Gewaltentrennung nur stand, wenn es sich dabei um eine Vollzugsbestimmung (vgl. E. 4a) oder eine Polizeinotregelung (vgl. E. 4b) handelt.
4. a) Die Einführung einer Zulassungsbeschränkung, auch wenn diese fachlich und zeitlich limitiert ist, geht über die Wahrnehmung einer blossen Vollzugskompetenz hinaus: Das Gesetz vom 23. Dezember 1859 über das gesamte Unterrichtswesen (LS 410.1) sieht einen Numerus clausus ebensowenig vor (vgl. §§ 140 ff.) wie die einschlägigen Bestimmungen des Reglements vom 17. Januar 1967 für die Studierenden und Auditoren der Universität Zürich (LS 415.31). Zwar handelt es sich bei der Universität um eine öffentlichrechtliche Anstalt, in deren Rahmen der Benützer in ein besonderes Rechtsverhältnis zum Gemeinwesen tritt, doch gilt das Legalitätsprinzip für wichtige Fragen auch hier. Zur Anstaltsordnung, zu deren Normierung die Anstaltsleitung oder die Exekutive allenfalls auch ohne ausdrückliche formellgesetzliche Grundlage befugt ist, soweit sich dies zur Wahrung des Anstaltszwecks als nötig erweist, gehören etwa die Regelung der Disziplin und die Organisation der Kurse beziehungsweise der Examina. Eine Kompetenz der Exekutivorgane, nicht nur die Modalitäten, sondern auch die Zulassung als solche zu regeln, lässt sich aus dem Anstaltszweck dagegen regelmässig nicht ableiten. Die Einführung eines Numerus clausus stellt einen gewichtigen Einbruch in die bisherige Zulassungspraxis nicht nur an der Universität Zürich, sondern an den schweizerischen Universitäten schlechthin dar (vgl. Art. 1 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes vom 22. März 1991 über die Hochschulförderung, HFG; SR 414.20) und greift derart in die Rechtsstellung der künftigen Anstaltsbenützer ein, dass der Entscheid, ob und in welcher Ausgestaltung zu dieser Massnahme gegriffen werden soll, nicht dem Regierungsrat überlassen bleiben kann. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, zumindest die Grundzüge einer entsprechenden Regelung festzulegen (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 27. Februar 1987 i.S. P.H., E. 3c, in: ZBl 88/1987 S. 459 ff.). Das Zürcher Unterrichtsgesetz enthält aber weder eine Delegationsnorm an den Regierungsrat, die Zulassung zur Universität mit Blick auf quantitative Vorgaben zu regeln, noch die hierbei zu beachtenden Richtlinien. Diese ergeben sich auch nicht aus dem einschlägigen Bundesrecht: Die Verordnung des Bundesrats vom 19. November 1980 über die Prüfungen für Ärzte (SR 811.112.2) erstreckt und beschränkt sich wie die Allgemeine Medizinalprüfungsverordnung vom gleichen Datum (AMV; SR 811.112.1) auf das Prüfungswesen. Sie erfasst die Zulassung zu den kantonalen Hochschulen nicht; diese richtet sich ausschliesslich nach dem (kompetenzkonform erlassenen) kantonalen Recht und den allenfalls gestützt hierauf im Rahmen von Art. 13 HFG ergehenden Koordinationsmassnahmen der Schweizerischen Hochschulkonferenz (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 7. Oktober 1988 i.S. M.A., E. 1a).
b) aa) Dem Regierungsrat steht zwar ein selbständiges Notverordnungs- bzw. -verfügungsrecht zu. Die Kompetenz zum Erlass von Polizeinotrecht setzt jedoch eine schwere und unmittelbar drohende Gefahr für die öffentliche Ordnung voraus, der nicht mit anderen gesetzlichen Mitteln beizukommen ist; erforderlich ist, dass ohne sofortiges Handeln der Behörden fundamentale Rechtsgüter in unmittelbarer, direkter und schwerwiegender Weise gefährdet würden (vgl. BGE 111 Ia 246 E. 3a S. 248). Der Anwendungsbereich der polizeilichen Generalklausel ist auf echte und unvorhersehbare Notfälle beschränkt; ihre Anrufung ist grundsätzlich ausgeschlossen, wenn typische und erkennbare Gefährdungslagen trotz Kenntnis der Problematik nicht normiert wurden (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, in: Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 122).
bb) Die dauernde Überbelegung einer Studienrichtung führt unbestrittenermassen zu Beeinträchtigungen des Unterrichts. Von einer eigentlichen Notsituation, die durch keine anderen legalen Mittel zu beseitigen wäre, kann vorliegend indessen nicht die Rede sein. Der Numerus clausus bildet nur eine Möglichkeit, eine Überbelegung von Ausbildungsgängen im Interesse des Anstaltszwecks zu verhindern. Hat es der (formelle) Gesetzgeber unterlassen, diese Möglichkeit in der einschlägigen Gesetzgebung vorzusehen, muss die Exekutive in erster Linie auf organisatorischem Weg, allenfalls auch mit einer vorübergehenden Erhöhung der sachlichen und personellen Mittel, Abhilfe schaffen. Das Bundesgericht verneint zwar ein unbedingtes subjektives Recht auf Zulassung zu staatlichen Bildungsanstalten, verlangt jedoch, dass über einen allfälligen Numerus clausus im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren entschieden wird. Bei dieser Sicht der Dinge darf verfassungsrechtlich nur mit äusserster Zurückhaltung hingenommen werden, dass ein Exekutivakt diesen Fragenbereich der demokratischen Diskussion entzieht; bis zum Vorliegen einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage kann deshalb eine momentane Ausweitung des staatlichen Leistungsangebots geboten sein (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 63). Es geht nicht an, im Hinblick auf die Beschränktheit staatlicher Ressourcen unter Umgehung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung zu Notkompetenzen zu greifen; Legislative und Exekutive haben ihre jeweiligen Verantwortungen wahrzunehmen und - im Rahmen ihrer Zuständigkeiten - nach verfassungsmässigen Lösungen zu suchen. Die Überlastung der medizinischen Studieneinrichtungen ist seit Jahren bekannt und hat immer wieder zu Diskussionen um Zugangsbeschränkungen geführt. Die Erziehungsdirektion weist in ihrer Vernehmlassung selber darauf hin, dass die Zahl von 335 neu in das Grundstudium eintretenden Studenten bereits 1974 "in hohem Masse alarmierend" gewesen sei, was die Schweizerische Hochschulkonferenz schon damals veranlasst habe, sich konkrete Gedanken zur Frage von Zulassungsbeschränkungen zu machen. Zwar beruhigte sich die Entwicklung in der Folge etwas, doch lagen seit 1990 wieder deutliche Anzeichen für eine fortlaufende Zunahme der Studienwilligen in den in bezug auf die Ausbildungskapazitäten besonders heiklen medizinischen Bereichen vor. Verzichtete der Regierungsrat, dem nach Art. 40 Abs. 1 KV das "Vorschlagsrecht für Gesetze und Beschlüsse vor dem Kantonsrate" zusteht, darauf, für die Bewältigung des erkennbaren Problems rechtzeitig die nötigen gesetzlichen Grundlagen zu beantragen, oder wurden ihm diese verweigert, geht es nicht an, wenn er den Fragenbereich heute - wenn auch zeitlich beschränkt bis zum Inkrafttreten einer entsprechenden formellgesetzlichen Grundlage - polizeinotrechtlich zu regeln versucht; dies wäre höchstens in einer Extremsituation denkbar.
Für das medizinische Grundstudium an der Universität Zürich waren für das Wintersemester 1994/95 478 Kandidatinnen und Kandidaten vorangemeldet; im Vorjahr hatten 429 Studienwillige dieses Studium aufgenommen. Trotz der vorauszusehenden Ausfälle hätten somit zwar wohl mehr Kandidatinnen und Kandidaten ihr Studium begonnen als im Vorjahr, doch hätte es sich dabei nicht um eine aussergewöhnliche Zuwachsrate gehandelt, welche die Funktionsfähigkeit der Anstalt geradezu in Frage gestellt hätte; der Regierungsrat ging in der Begründung des angefochtenen Beschlusses selber davon aus, dass aufgrund der von der Schweizerischen Hochschulkonferenz berechneten Zahlen die Universität Zürich "1994 nach Abzug der Umleitungen an andere Universitäten rund 425 Studienbewerber aufnehmen" müsste, wobei die oberste Kapazitätsgrenze um rund 25 überschritten würde. Im Anschluss an die bundesgerichtliche Präsidialverfügung vom 20. Oktober 1994 haben sich insgesamt 439 Personen für das erste Studienjahr immatrikuliert; in dieser Zahl sind allfällige nachträgliche Rückzüge (z.B. wegen frühzeitiger Aufgabe des Studiums) nicht berücksichtigt. Ein Vergleich dieser Zahl mit jener des Vorjahres zeigt, dass von einer Verunmöglichung einer sinnvollen Studienorganisation im ersten Studienjahr kaum mehr die Rede sein kann.
c) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der Beschluss des Regierungsrats vom 10. August 1994 in den Punkten I., II. und III. wegen Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips aufzuheben ist; eine Behandlung der weiteren Rügen erübrigt sich unter diesen Umständen. Punkt IV. des Beschlusses ist nicht angefochten, weshalb das Bundesgericht dazu keine weiteren Ausführungen zu machen hat. | de | Principio della separazione dei poteri; illiceità di una misura del Consiglio di Stato zurighese che limita l'ammissione agli studi di medicina dell'università (numerus clausus). Riassunto della giurisprudenza del Tribunale federale concernente le restrizioni all'ammissione agli istituti pubblici d'istruzione (consid. 2).
Anche se è limitata nel tempo, una restrizione del regime di ammissione agli studi di medicina dell'università di Zurigo deve poggiare su di una base legale formale; essa non può essere ordinata dall'autorità esecutiva, né in base a competenze d'esecuzione (consid. 4a), né in base alla clausola di polizia (consid. 4b). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-22%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,635 | 121 I 225 | 121 I 225
Sachverhalt ab Seite 226
A.- X. hatte im Frühling und im Sommer 1994 zweimal die schriftliche Anwaltsprüfung im Kanton Luzern jeweils wegen einer ungenügenden Arbeit im Staats-/Verwaltungsrecht nicht bestanden. Vom 3.-6. Oktober 1994 legte sie zum dritten und letzten Mal die schriftliche Prüfung ab. Mit Bescheid vom 2. November 1994 teilte ihr die Anwaltsprüfungskommission mit, die Prüfung sei nicht bestanden, wobei wiederum eine ungenügende Arbeit im Staats-/Verwaltungsrecht ausschlaggebend war.
B.- Nachdem X. ihre Prüfungsunterlagen der Herbstprüfung hatte einsehen können, verlangte sie mit Eingabe an die Anwaltsprüfungskommission vom 29. November 1994 Einsicht in ihre Prüfungsarbeit der Frühlingssession im Fach Staats-/Verwaltungsrecht sowie in die Prüfungsarbeiten der anderen Kandidaten aus der Frühlings- und Herbstsession im Fach Staats-/Verwaltungsrecht. Mit Schreiben vom 1. Dezember 1994 überliess ihr die Anwaltsprüfungskommission die Unterlagen ihrer eigenen Prüfung der Frühlingssession, wies jedoch den Antrag auf Einsicht in die Arbeiten der anderen Kandidaten ab.
C.- Am 2. Dezember 1994 reichte X. staatsrechtliche Beschwerde ein mit dem Antrag, es sei ihr Akteneinsicht in die Prüfungsunterlagen der anderen Kandidaten zu gewähren und der Entscheid der Anwaltsprüfungskommission vom 2. November 1994 sei aufzuheben. Die Anwaltsprüfungskommission beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 11. Januar 1995 Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. b) Mit der staatsrechtlichen Beschwerde kann grundsätzlich nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides verlangt werden (BGE 119 Ia 167 E. 1f S. 173, mit Hinweisen). Diese Einschränkung gilt nicht für Verfahrensanträge (betreffend vorsorgliche Massnahmen, Sistierung, Abnahme von Beweisen usw.). Die Beschwerdeführerin stellt nicht nur das Begehren, den Entscheid der Anwaltsprüfungskommission vom 2. November 1994 aufzuheben, sondern sie ersucht das Bundesgericht zugleich um Gewährung der Einsicht in die Prüfungsunterlagen der andern Kandidaten. Ein entsprechendes Begehren hatte die Beschwerdeführerin bereits erfolglos bei der Anwaltsprüfungskommission gestellt. Es fragt sich, ob sie dieses von der kantonalen Behörde abgelehnte Begehren in Form eines Verfahrensantrages vor Bundesgericht wiederholen und ihre Beschwerdeschrift (im Sinne der Rechtsprechung von BGE 107 Ia 1) gegebenenfalls nach Erhalt der Einsicht noch ergänzen kann oder ob sie zur Geltendmachung des beanspruchten Einsichtsrechtes nicht den betreffenden Entscheid der Anwaltsprüfungskommission (Schreiben vom 1. Dezember 1994) hätte gesondert mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten müssen. Eine vertiefte Abklärung dieser Frage ist hier nicht notwendig, da die Beschwerdeführerin mit ihrer Forderung nach Einsicht in die Prüfungsunterlagen der andern Kandidaten, wie sich zeigen wird, so oder so nicht durchzudringen vermag.
2. a) Der Umfang des Anspruchs auf Akteneinsicht bemisst sich primär nach kantonalem Recht, subsidiär nach den aus Art. 4 BV abgeleiteten Mindestgarantien (BGE 119 Ia 136 E. 2c S. 138, mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass das kantonale Recht einen weiter als Art. 4 BV gehenden Anspruch auf Akteneinsicht gewähre. Die Akteneinsicht nach Art. 4 BV erstreckt sich auf alle für den Entscheid wesentlichen Akten, d.h. auf jene Akten, die Grundlage einer Entscheidung bilden (BGE 119 Ib 12 E. 6b S. 20; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 144 f.; WILLY HUBER, Das Recht des Bürgers auf Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren, Diss. St. Gallen, Wil 1980, S. 70 f.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 86 f.; GEORG MÜLLER in BV-Kommentar Rz. 108 zu Art. 4). Das Akteneinsichtsrecht findet seine Grenzen an öffentlichen Interessen des Staates und berechtigten Geheimhaltungsinteressen Dritter (ZBl 93/1992 362 E. 3 S. 364; BGE 119 Ib 12 E. 6b S. 20; BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4 f.). Es fragt sich somit, ob für die Beurteilung der Prüfung der Beschwerdeführerin die Prüfungsunterlagen der übrigen Kandidaten wesentlich sind, und bejahendenfalls, ob entgegenstehende Interessen ausnahmsweise eine Verweigerung der Akteneinsicht rechtfertigen.
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts bedeutet der Anspruch auf rechtliches Gehör nicht, dass einem Prüfungskandidaten vor Erlass eines negativen Examensentscheides die Möglichkeit gegeben wird, sich zu seinen Prüfungsleistungen zu äussern oder die Akten einzusehen (Urteil des Bundesgerichts i.S. G. vom 8. September 1993, veröffentlicht in SJ 1994 161, E. 1a S. 163; Urteil des Bundesgerichts i.S. B. vom 16. Dezember 1988, veröffentlicht in ZBl 90/1989 310 E. 3 S. 313; BGE 113 Ia 286 E. 2c/d S. 288 f.). Die Einsicht in die Akten kann daher dem Kandidaten nur dazu dienen, nachträglich die Beurteilung seiner Prüfungsarbeit nachzuvollziehen und allenfalls ein Rechtsmittel gegen den Prüfungsentscheid zu begründen (vgl. BGE 118 Ia 488 E. 2c S. 493). Zu diesem Zweck hat der Kandidat selbstverständlich einen Anspruch auf Einsicht in seine eigenen Prüfungsunterlagen, die der Beschwerdeführerin vorliegend unbestritten gewährt wurde. Fraglich ist demgegenüber, ob ein Anspruch darauf besteht, die Prüfungsunterlagen der übrigen Kandidaten einzusehen.
c) Ein Examen hat zum Zweck, die fachliche Eignung der jeweiligen Kandidaten für einen bestimmten Beruf zu beurteilen. Massgebend dafür ist, ob der einzelne Kandidat die entsprechende Eignung besitzt. Anders als bei Wettbewerben, bei denen es darum geht, aus einer Anzahl von Bewerbern die geeignetsten herauszusuchen, ist bei Eignungsprüfungen nicht Gegenstand der Beurteilung, ob andere Kandidaten die Examensaufgabe besser oder schlechter erledigen. Unvermeidlicherweise fliesst in eine Prüfungsbewertung zwar auch eine vergleichende Beurteilung aller Kandidaten ein. Daraus kann aber nicht gefolgert werden, dass ein solcher Quervergleich die Grundlage sei für den Entscheid über die einzelnen Arbeiten. Im allgemeinen gehören die Arbeiten anderer Kandidaten somit nicht zu den Akten, in die der Kandidat Einsicht hat. Anders zu entscheiden, würde sowohl die öffentlichen Interessen an einer praktikablen Durchführung von Prüfungsbeurteilungen als auch die privaten Interessen der übrigen Kandidaten erheblich tangieren. Freilich ist nicht zu übersehen, dass ein Rechtsmittel, mit welchem eine allfällige rechtsungleiche Behandlung der Kandidaten beanstandet werden soll, praktisch nur substantiiert werden kann, wenn die Akten der anderen Kandidaten bekannt sind. Das kann aber nicht zur Folge haben, dass alle Kandidaten, die eine Prüfung nicht bestanden haben und gegen den Prüfungsentscheid ein Rechtsmittel ergreifen wollen, automatisch Einblick in die Prüfungsakten aller anderen Kandidaten beanspruchen können. Vielmehr muss verlangt werden, dass konkrete Anhalts- oder Verdachtspunkte vorgebracht werden, die auf eine rechtsungleiche Behandlung schliessen lassen. Vorliegend weist die Beschwerdeführerin bloss vage darauf hin, dass sie sich nach den Gesprächen, die sie mit anderen Kandidaten geführt habe, nicht vorstellen könne, wesentlich abgefallen zu sein. Dies genügt den Anforderungen nicht, die an eine Substantiierung zu stellen sind.
d) Der Anspruch auf Einsicht in die Akten der anderen Kandidaten ist umso weniger zu bejahen, je besser die Akten des betreffenden Kandidaten eine absolute Beurteilung erlauben und je klarer diese Beurteilung ausfällt.
Vorliegend umfassen die Akten, in welche die Beschwerdeführerin Einblick hatte:
- die schriftlich gestellte Prüfungsaufgabe,
- ihre eigene schriftliche Prüfungsarbeit,
- ein von der Expertin ausgearbeitetes Lösungsschema,
- eine 2 1/2seitige schriftliche Beurteilung der Arbeit der Beschwerdeführerin durch die Expertin, wobei für jede einzelne Teilfrage eine Kurzbeurteilung erfolgt.
Aufgrund dieser Unterlagen ist es möglich, die Prüfungsbewertung nachzuvollziehen. Es ist Punkt für Punkt ersichtlich, wie die Prüfungsarbeit aufgrund des Lösungsschemas beurteilt wurde. Dieser Vergleich zwischen Prüfungsarbeit und Lösungsschema ist die wesentliche Grundlage der Bewertung. Die bloss theoretische Vermutung der Beschwerdeführerin, sie könnte rechtsungleich beurteilt worden sein, vermag daher einen Anspruch auf Einsicht in die Akten der übrigen Kandidaten nicht zu begründen. Das vor Bundesgericht gestellte Einsichtsbegehren ist daher, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann (E. 1b), abzuweisen.
3. Die Beschwerdeführerin rügt Befangenheit der Expertin Y., die bereits ihre erste Prüfungsarbeit im Frühling 1994 als ungenügend bewertet habe. Art. 4 BV gibt auch einen Mindestanspruch auf Unbefangenheit von Prüfungsexperten (BGE 113 Ia 286 E. 3a S. 289). Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben muss jedoch eine Ablehnung unverzüglich geltend gemacht werden, sobald der Ausstandsgrund bekannt ist, andernfalls der Anspruch auf Ablehnung verwirkt ist (BGE 120 Ia 19 E. 2c aa S. 24; BGE 118 Ia 282 E. 3a S. 284, je mit Hinweisen); dieser Grundsatz gilt auch gegenüber Prüfungsexperten (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. Ch. vom 14. Oktober 1994, E. 3b). Für ihre Behauptung, die Expertin sei befangen gewesen, beruft sich die Beschwerdeführerin auf Umstände, die sich im Zusammenhang mit der ersten Prüfung vom Frühling 1994 ereignet haben sollen, die ihr also vor der dritten Prüfung bereits bekannt waren. Dass Frau Y. wiederum Mitglied der Prüfungskommission in der Herbstsession war, wurde mit dem Prüfungsprogramm vom 20. September 1994 mitgeteilt. Die Beschwerdeführerin hätte also genügend Zeit gehabt, die angebliche Befangenheit der Expertin vor der Prüfung vom 6. Oktober 1994 zu beanstanden, was sie jedoch unterliess. Das Ausstandsbegehren ist demnach verwirkt. Im übrigen wäre es auch unbegründet: der Umstand, dass die gleiche Expertin die erste Prüfung bereits als ungenügend bewertete, und der vage Verdacht der Beschwerdeführerin, dass sie der Expertin aufgrund dieser ersten Prüfung unsympathisch sein könnte, begründen noch keine verfassungsrechtliche Ausstandspflicht.
4. a) Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine willkürliche Bewertung ihrer Arbeit. Da nur der Prüfungsentscheid der Herbstprüfung zur Diskussion steht, ist auf die Ausführungen in der Beschwerdeschrift über die Bewertung der Frühlingsprüfung nicht einzugehen.
b) Bei der Überprüfung von Entscheiden über Examensleistungen auferlegt sich das Bundesgericht besondere Zurückhaltung. Es untersucht nur, ob sich die Prüfungsbehörde von sachfremden oder sonstwie ganz offensichtlich unhaltbaren Erwägungen hat leiten lassen; diese Zurückhaltung auferlegt sich das Bundesgericht auch dann, wenn es aufgrund seiner Fachkenntnisse sachlich zu einer weitergehenden Überprüfung befähigt wäre (BGE 118 Ia 488 E. 4c S. 495).
c) Die staatsrechtliche Beschwerde muss eine kurz gefasste Darlegung enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte und inwiefern sie durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Die Beschwerdeführerin beschränkt sich in ihren Ausführungen zur Prüfungsbeurteilung auf eine rein appellatorische Kritik, so dass darauf nicht eingetreten werden kann. Inwiefern die Beurteilung der Prüfungsarbeit durch die Expertin sachfremd oder offensichtlich unhaltbar sein soll, ist nicht ersichtlich. | de | Anwaltsprüfung; Akteneinsicht, Befangenheit der Prüfungsexpertin, Bewertung der Prüfungsarbeit (Art. 4 BV). Art. 4 BV gibt grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass bei Eignungsprüfungen ein Kandidat Einsicht in die Prüfungsunterlagen der anderen Kandidaten erhält, solange keine konkreten Anhalts- oder Verdachtspunkte vorgebracht werden, die auf eine rechtsungleiche Behandlung schliessen lassen (E. 2).
Ein Ablehnungsbegehren gegen einen Prüfungsexperten muss unverzüglich geltend gemacht werden, sobald der Ausstandsgrund bekannt ist (E. 3).
Zurückhaltung des Bundesgerichts bei der Überprüfung von Examensleistungen (E. 4). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-225%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,636 | 121 I 225 | 121 I 225
Sachverhalt ab Seite 226
A.- X. hatte im Frühling und im Sommer 1994 zweimal die schriftliche Anwaltsprüfung im Kanton Luzern jeweils wegen einer ungenügenden Arbeit im Staats-/Verwaltungsrecht nicht bestanden. Vom 3.-6. Oktober 1994 legte sie zum dritten und letzten Mal die schriftliche Prüfung ab. Mit Bescheid vom 2. November 1994 teilte ihr die Anwaltsprüfungskommission mit, die Prüfung sei nicht bestanden, wobei wiederum eine ungenügende Arbeit im Staats-/Verwaltungsrecht ausschlaggebend war.
B.- Nachdem X. ihre Prüfungsunterlagen der Herbstprüfung hatte einsehen können, verlangte sie mit Eingabe an die Anwaltsprüfungskommission vom 29. November 1994 Einsicht in ihre Prüfungsarbeit der Frühlingssession im Fach Staats-/Verwaltungsrecht sowie in die Prüfungsarbeiten der anderen Kandidaten aus der Frühlings- und Herbstsession im Fach Staats-/Verwaltungsrecht. Mit Schreiben vom 1. Dezember 1994 überliess ihr die Anwaltsprüfungskommission die Unterlagen ihrer eigenen Prüfung der Frühlingssession, wies jedoch den Antrag auf Einsicht in die Arbeiten der anderen Kandidaten ab.
C.- Am 2. Dezember 1994 reichte X. staatsrechtliche Beschwerde ein mit dem Antrag, es sei ihr Akteneinsicht in die Prüfungsunterlagen der anderen Kandidaten zu gewähren und der Entscheid der Anwaltsprüfungskommission vom 2. November 1994 sei aufzuheben. Die Anwaltsprüfungskommission beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 11. Januar 1995 Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. b) Mit der staatsrechtlichen Beschwerde kann grundsätzlich nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides verlangt werden (BGE 119 Ia 167 E. 1f S. 173, mit Hinweisen). Diese Einschränkung gilt nicht für Verfahrensanträge (betreffend vorsorgliche Massnahmen, Sistierung, Abnahme von Beweisen usw.). Die Beschwerdeführerin stellt nicht nur das Begehren, den Entscheid der Anwaltsprüfungskommission vom 2. November 1994 aufzuheben, sondern sie ersucht das Bundesgericht zugleich um Gewährung der Einsicht in die Prüfungsunterlagen der andern Kandidaten. Ein entsprechendes Begehren hatte die Beschwerdeführerin bereits erfolglos bei der Anwaltsprüfungskommission gestellt. Es fragt sich, ob sie dieses von der kantonalen Behörde abgelehnte Begehren in Form eines Verfahrensantrages vor Bundesgericht wiederholen und ihre Beschwerdeschrift (im Sinne der Rechtsprechung von BGE 107 Ia 1) gegebenenfalls nach Erhalt der Einsicht noch ergänzen kann oder ob sie zur Geltendmachung des beanspruchten Einsichtsrechtes nicht den betreffenden Entscheid der Anwaltsprüfungskommission (Schreiben vom 1. Dezember 1994) hätte gesondert mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten müssen. Eine vertiefte Abklärung dieser Frage ist hier nicht notwendig, da die Beschwerdeführerin mit ihrer Forderung nach Einsicht in die Prüfungsunterlagen der andern Kandidaten, wie sich zeigen wird, so oder so nicht durchzudringen vermag.
2. a) Der Umfang des Anspruchs auf Akteneinsicht bemisst sich primär nach kantonalem Recht, subsidiär nach den aus Art. 4 BV abgeleiteten Mindestgarantien (BGE 119 Ia 136 E. 2c S. 138, mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass das kantonale Recht einen weiter als Art. 4 BV gehenden Anspruch auf Akteneinsicht gewähre. Die Akteneinsicht nach Art. 4 BV erstreckt sich auf alle für den Entscheid wesentlichen Akten, d.h. auf jene Akten, die Grundlage einer Entscheidung bilden (BGE 119 Ib 12 E. 6b S. 20; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 144 f.; WILLY HUBER, Das Recht des Bürgers auf Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren, Diss. St. Gallen, Wil 1980, S. 70 f.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 86 f.; GEORG MÜLLER in BV-Kommentar Rz. 108 zu Art. 4). Das Akteneinsichtsrecht findet seine Grenzen an öffentlichen Interessen des Staates und berechtigten Geheimhaltungsinteressen Dritter (ZBl 93/1992 362 E. 3 S. 364; BGE 119 Ib 12 E. 6b S. 20; BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4 f.). Es fragt sich somit, ob für die Beurteilung der Prüfung der Beschwerdeführerin die Prüfungsunterlagen der übrigen Kandidaten wesentlich sind, und bejahendenfalls, ob entgegenstehende Interessen ausnahmsweise eine Verweigerung der Akteneinsicht rechtfertigen.
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts bedeutet der Anspruch auf rechtliches Gehör nicht, dass einem Prüfungskandidaten vor Erlass eines negativen Examensentscheides die Möglichkeit gegeben wird, sich zu seinen Prüfungsleistungen zu äussern oder die Akten einzusehen (Urteil des Bundesgerichts i.S. G. vom 8. September 1993, veröffentlicht in SJ 1994 161, E. 1a S. 163; Urteil des Bundesgerichts i.S. B. vom 16. Dezember 1988, veröffentlicht in ZBl 90/1989 310 E. 3 S. 313; BGE 113 Ia 286 E. 2c/d S. 288 f.). Die Einsicht in die Akten kann daher dem Kandidaten nur dazu dienen, nachträglich die Beurteilung seiner Prüfungsarbeit nachzuvollziehen und allenfalls ein Rechtsmittel gegen den Prüfungsentscheid zu begründen (vgl. BGE 118 Ia 488 E. 2c S. 493). Zu diesem Zweck hat der Kandidat selbstverständlich einen Anspruch auf Einsicht in seine eigenen Prüfungsunterlagen, die der Beschwerdeführerin vorliegend unbestritten gewährt wurde. Fraglich ist demgegenüber, ob ein Anspruch darauf besteht, die Prüfungsunterlagen der übrigen Kandidaten einzusehen.
c) Ein Examen hat zum Zweck, die fachliche Eignung der jeweiligen Kandidaten für einen bestimmten Beruf zu beurteilen. Massgebend dafür ist, ob der einzelne Kandidat die entsprechende Eignung besitzt. Anders als bei Wettbewerben, bei denen es darum geht, aus einer Anzahl von Bewerbern die geeignetsten herauszusuchen, ist bei Eignungsprüfungen nicht Gegenstand der Beurteilung, ob andere Kandidaten die Examensaufgabe besser oder schlechter erledigen. Unvermeidlicherweise fliesst in eine Prüfungsbewertung zwar auch eine vergleichende Beurteilung aller Kandidaten ein. Daraus kann aber nicht gefolgert werden, dass ein solcher Quervergleich die Grundlage sei für den Entscheid über die einzelnen Arbeiten. Im allgemeinen gehören die Arbeiten anderer Kandidaten somit nicht zu den Akten, in die der Kandidat Einsicht hat. Anders zu entscheiden, würde sowohl die öffentlichen Interessen an einer praktikablen Durchführung von Prüfungsbeurteilungen als auch die privaten Interessen der übrigen Kandidaten erheblich tangieren. Freilich ist nicht zu übersehen, dass ein Rechtsmittel, mit welchem eine allfällige rechtsungleiche Behandlung der Kandidaten beanstandet werden soll, praktisch nur substantiiert werden kann, wenn die Akten der anderen Kandidaten bekannt sind. Das kann aber nicht zur Folge haben, dass alle Kandidaten, die eine Prüfung nicht bestanden haben und gegen den Prüfungsentscheid ein Rechtsmittel ergreifen wollen, automatisch Einblick in die Prüfungsakten aller anderen Kandidaten beanspruchen können. Vielmehr muss verlangt werden, dass konkrete Anhalts- oder Verdachtspunkte vorgebracht werden, die auf eine rechtsungleiche Behandlung schliessen lassen. Vorliegend weist die Beschwerdeführerin bloss vage darauf hin, dass sie sich nach den Gesprächen, die sie mit anderen Kandidaten geführt habe, nicht vorstellen könne, wesentlich abgefallen zu sein. Dies genügt den Anforderungen nicht, die an eine Substantiierung zu stellen sind.
d) Der Anspruch auf Einsicht in die Akten der anderen Kandidaten ist umso weniger zu bejahen, je besser die Akten des betreffenden Kandidaten eine absolute Beurteilung erlauben und je klarer diese Beurteilung ausfällt.
Vorliegend umfassen die Akten, in welche die Beschwerdeführerin Einblick hatte:
- die schriftlich gestellte Prüfungsaufgabe,
- ihre eigene schriftliche Prüfungsarbeit,
- ein von der Expertin ausgearbeitetes Lösungsschema,
- eine 2 1/2seitige schriftliche Beurteilung der Arbeit der Beschwerdeführerin durch die Expertin, wobei für jede einzelne Teilfrage eine Kurzbeurteilung erfolgt.
Aufgrund dieser Unterlagen ist es möglich, die Prüfungsbewertung nachzuvollziehen. Es ist Punkt für Punkt ersichtlich, wie die Prüfungsarbeit aufgrund des Lösungsschemas beurteilt wurde. Dieser Vergleich zwischen Prüfungsarbeit und Lösungsschema ist die wesentliche Grundlage der Bewertung. Die bloss theoretische Vermutung der Beschwerdeführerin, sie könnte rechtsungleich beurteilt worden sein, vermag daher einen Anspruch auf Einsicht in die Akten der übrigen Kandidaten nicht zu begründen. Das vor Bundesgericht gestellte Einsichtsbegehren ist daher, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann (E. 1b), abzuweisen.
3. Die Beschwerdeführerin rügt Befangenheit der Expertin Y., die bereits ihre erste Prüfungsarbeit im Frühling 1994 als ungenügend bewertet habe. Art. 4 BV gibt auch einen Mindestanspruch auf Unbefangenheit von Prüfungsexperten (BGE 113 Ia 286 E. 3a S. 289). Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben muss jedoch eine Ablehnung unverzüglich geltend gemacht werden, sobald der Ausstandsgrund bekannt ist, andernfalls der Anspruch auf Ablehnung verwirkt ist (BGE 120 Ia 19 E. 2c aa S. 24; BGE 118 Ia 282 E. 3a S. 284, je mit Hinweisen); dieser Grundsatz gilt auch gegenüber Prüfungsexperten (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. Ch. vom 14. Oktober 1994, E. 3b). Für ihre Behauptung, die Expertin sei befangen gewesen, beruft sich die Beschwerdeführerin auf Umstände, die sich im Zusammenhang mit der ersten Prüfung vom Frühling 1994 ereignet haben sollen, die ihr also vor der dritten Prüfung bereits bekannt waren. Dass Frau Y. wiederum Mitglied der Prüfungskommission in der Herbstsession war, wurde mit dem Prüfungsprogramm vom 20. September 1994 mitgeteilt. Die Beschwerdeführerin hätte also genügend Zeit gehabt, die angebliche Befangenheit der Expertin vor der Prüfung vom 6. Oktober 1994 zu beanstanden, was sie jedoch unterliess. Das Ausstandsbegehren ist demnach verwirkt. Im übrigen wäre es auch unbegründet: der Umstand, dass die gleiche Expertin die erste Prüfung bereits als ungenügend bewertete, und der vage Verdacht der Beschwerdeführerin, dass sie der Expertin aufgrund dieser ersten Prüfung unsympathisch sein könnte, begründen noch keine verfassungsrechtliche Ausstandspflicht.
4. a) Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine willkürliche Bewertung ihrer Arbeit. Da nur der Prüfungsentscheid der Herbstprüfung zur Diskussion steht, ist auf die Ausführungen in der Beschwerdeschrift über die Bewertung der Frühlingsprüfung nicht einzugehen.
b) Bei der Überprüfung von Entscheiden über Examensleistungen auferlegt sich das Bundesgericht besondere Zurückhaltung. Es untersucht nur, ob sich die Prüfungsbehörde von sachfremden oder sonstwie ganz offensichtlich unhaltbaren Erwägungen hat leiten lassen; diese Zurückhaltung auferlegt sich das Bundesgericht auch dann, wenn es aufgrund seiner Fachkenntnisse sachlich zu einer weitergehenden Überprüfung befähigt wäre (BGE 118 Ia 488 E. 4c S. 495).
c) Die staatsrechtliche Beschwerde muss eine kurz gefasste Darlegung enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte und inwiefern sie durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Die Beschwerdeführerin beschränkt sich in ihren Ausführungen zur Prüfungsbeurteilung auf eine rein appellatorische Kritik, so dass darauf nicht eingetreten werden kann. Inwiefern die Beurteilung der Prüfungsarbeit durch die Expertin sachfremd oder offensichtlich unhaltbar sein soll, ist nicht ersichtlich. | de | Examens d'avocat; droit de consulter le dossier, prévention de l'examinatrice, évaluation des épreuves d'examen (art. 4 Cst.). L'art. 4 Cst. ne confère en principe au candidat à un examen aucun droit d'accès aux épreuves des autres candidats, à moins qu'il n'existe des soupçons ou des indices concrets laissant supposer une inégalité de traitement (consid. 2).
Une demande de récusation à l'encontre d'un expert doit être présentée sans délai, aussitôt que le motif de récusation est connu (consid. 3).
Retenue du Tribunal fédéral lors de l'évaluation des prestations d'examen (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-225%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,637 | 121 I 225 | 121 I 225
Sachverhalt ab Seite 226
A.- X. hatte im Frühling und im Sommer 1994 zweimal die schriftliche Anwaltsprüfung im Kanton Luzern jeweils wegen einer ungenügenden Arbeit im Staats-/Verwaltungsrecht nicht bestanden. Vom 3.-6. Oktober 1994 legte sie zum dritten und letzten Mal die schriftliche Prüfung ab. Mit Bescheid vom 2. November 1994 teilte ihr die Anwaltsprüfungskommission mit, die Prüfung sei nicht bestanden, wobei wiederum eine ungenügende Arbeit im Staats-/Verwaltungsrecht ausschlaggebend war.
B.- Nachdem X. ihre Prüfungsunterlagen der Herbstprüfung hatte einsehen können, verlangte sie mit Eingabe an die Anwaltsprüfungskommission vom 29. November 1994 Einsicht in ihre Prüfungsarbeit der Frühlingssession im Fach Staats-/Verwaltungsrecht sowie in die Prüfungsarbeiten der anderen Kandidaten aus der Frühlings- und Herbstsession im Fach Staats-/Verwaltungsrecht. Mit Schreiben vom 1. Dezember 1994 überliess ihr die Anwaltsprüfungskommission die Unterlagen ihrer eigenen Prüfung der Frühlingssession, wies jedoch den Antrag auf Einsicht in die Arbeiten der anderen Kandidaten ab.
C.- Am 2. Dezember 1994 reichte X. staatsrechtliche Beschwerde ein mit dem Antrag, es sei ihr Akteneinsicht in die Prüfungsunterlagen der anderen Kandidaten zu gewähren und der Entscheid der Anwaltsprüfungskommission vom 2. November 1994 sei aufzuheben. Die Anwaltsprüfungskommission beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 11. Januar 1995 Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. b) Mit der staatsrechtlichen Beschwerde kann grundsätzlich nur die Aufhebung des angefochtenen Entscheides verlangt werden (BGE 119 Ia 167 E. 1f S. 173, mit Hinweisen). Diese Einschränkung gilt nicht für Verfahrensanträge (betreffend vorsorgliche Massnahmen, Sistierung, Abnahme von Beweisen usw.). Die Beschwerdeführerin stellt nicht nur das Begehren, den Entscheid der Anwaltsprüfungskommission vom 2. November 1994 aufzuheben, sondern sie ersucht das Bundesgericht zugleich um Gewährung der Einsicht in die Prüfungsunterlagen der andern Kandidaten. Ein entsprechendes Begehren hatte die Beschwerdeführerin bereits erfolglos bei der Anwaltsprüfungskommission gestellt. Es fragt sich, ob sie dieses von der kantonalen Behörde abgelehnte Begehren in Form eines Verfahrensantrages vor Bundesgericht wiederholen und ihre Beschwerdeschrift (im Sinne der Rechtsprechung von BGE 107 Ia 1) gegebenenfalls nach Erhalt der Einsicht noch ergänzen kann oder ob sie zur Geltendmachung des beanspruchten Einsichtsrechtes nicht den betreffenden Entscheid der Anwaltsprüfungskommission (Schreiben vom 1. Dezember 1994) hätte gesondert mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten müssen. Eine vertiefte Abklärung dieser Frage ist hier nicht notwendig, da die Beschwerdeführerin mit ihrer Forderung nach Einsicht in die Prüfungsunterlagen der andern Kandidaten, wie sich zeigen wird, so oder so nicht durchzudringen vermag.
2. a) Der Umfang des Anspruchs auf Akteneinsicht bemisst sich primär nach kantonalem Recht, subsidiär nach den aus Art. 4 BV abgeleiteten Mindestgarantien (BGE 119 Ia 136 E. 2c S. 138, mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass das kantonale Recht einen weiter als Art. 4 BV gehenden Anspruch auf Akteneinsicht gewähre. Die Akteneinsicht nach Art. 4 BV erstreckt sich auf alle für den Entscheid wesentlichen Akten, d.h. auf jene Akten, die Grundlage einer Entscheidung bilden (BGE 119 Ib 12 E. 6b S. 20; ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 144 f.; WILLY HUBER, Das Recht des Bürgers auf Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren, Diss. St. Gallen, Wil 1980, S. 70 f.; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 86 f.; GEORG MÜLLER in BV-Kommentar Rz. 108 zu Art. 4). Das Akteneinsichtsrecht findet seine Grenzen an öffentlichen Interessen des Staates und berechtigten Geheimhaltungsinteressen Dritter (ZBl 93/1992 362 E. 3 S. 364; BGE 119 Ib 12 E. 6b S. 20; BGE 113 Ia 1 E. 4a S. 4 f.). Es fragt sich somit, ob für die Beurteilung der Prüfung der Beschwerdeführerin die Prüfungsunterlagen der übrigen Kandidaten wesentlich sind, und bejahendenfalls, ob entgegenstehende Interessen ausnahmsweise eine Verweigerung der Akteneinsicht rechtfertigen.
b) Nach der Praxis des Bundesgerichts bedeutet der Anspruch auf rechtliches Gehör nicht, dass einem Prüfungskandidaten vor Erlass eines negativen Examensentscheides die Möglichkeit gegeben wird, sich zu seinen Prüfungsleistungen zu äussern oder die Akten einzusehen (Urteil des Bundesgerichts i.S. G. vom 8. September 1993, veröffentlicht in SJ 1994 161, E. 1a S. 163; Urteil des Bundesgerichts i.S. B. vom 16. Dezember 1988, veröffentlicht in ZBl 90/1989 310 E. 3 S. 313; BGE 113 Ia 286 E. 2c/d S. 288 f.). Die Einsicht in die Akten kann daher dem Kandidaten nur dazu dienen, nachträglich die Beurteilung seiner Prüfungsarbeit nachzuvollziehen und allenfalls ein Rechtsmittel gegen den Prüfungsentscheid zu begründen (vgl. BGE 118 Ia 488 E. 2c S. 493). Zu diesem Zweck hat der Kandidat selbstverständlich einen Anspruch auf Einsicht in seine eigenen Prüfungsunterlagen, die der Beschwerdeführerin vorliegend unbestritten gewährt wurde. Fraglich ist demgegenüber, ob ein Anspruch darauf besteht, die Prüfungsunterlagen der übrigen Kandidaten einzusehen.
c) Ein Examen hat zum Zweck, die fachliche Eignung der jeweiligen Kandidaten für einen bestimmten Beruf zu beurteilen. Massgebend dafür ist, ob der einzelne Kandidat die entsprechende Eignung besitzt. Anders als bei Wettbewerben, bei denen es darum geht, aus einer Anzahl von Bewerbern die geeignetsten herauszusuchen, ist bei Eignungsprüfungen nicht Gegenstand der Beurteilung, ob andere Kandidaten die Examensaufgabe besser oder schlechter erledigen. Unvermeidlicherweise fliesst in eine Prüfungsbewertung zwar auch eine vergleichende Beurteilung aller Kandidaten ein. Daraus kann aber nicht gefolgert werden, dass ein solcher Quervergleich die Grundlage sei für den Entscheid über die einzelnen Arbeiten. Im allgemeinen gehören die Arbeiten anderer Kandidaten somit nicht zu den Akten, in die der Kandidat Einsicht hat. Anders zu entscheiden, würde sowohl die öffentlichen Interessen an einer praktikablen Durchführung von Prüfungsbeurteilungen als auch die privaten Interessen der übrigen Kandidaten erheblich tangieren. Freilich ist nicht zu übersehen, dass ein Rechtsmittel, mit welchem eine allfällige rechtsungleiche Behandlung der Kandidaten beanstandet werden soll, praktisch nur substantiiert werden kann, wenn die Akten der anderen Kandidaten bekannt sind. Das kann aber nicht zur Folge haben, dass alle Kandidaten, die eine Prüfung nicht bestanden haben und gegen den Prüfungsentscheid ein Rechtsmittel ergreifen wollen, automatisch Einblick in die Prüfungsakten aller anderen Kandidaten beanspruchen können. Vielmehr muss verlangt werden, dass konkrete Anhalts- oder Verdachtspunkte vorgebracht werden, die auf eine rechtsungleiche Behandlung schliessen lassen. Vorliegend weist die Beschwerdeführerin bloss vage darauf hin, dass sie sich nach den Gesprächen, die sie mit anderen Kandidaten geführt habe, nicht vorstellen könne, wesentlich abgefallen zu sein. Dies genügt den Anforderungen nicht, die an eine Substantiierung zu stellen sind.
d) Der Anspruch auf Einsicht in die Akten der anderen Kandidaten ist umso weniger zu bejahen, je besser die Akten des betreffenden Kandidaten eine absolute Beurteilung erlauben und je klarer diese Beurteilung ausfällt.
Vorliegend umfassen die Akten, in welche die Beschwerdeführerin Einblick hatte:
- die schriftlich gestellte Prüfungsaufgabe,
- ihre eigene schriftliche Prüfungsarbeit,
- ein von der Expertin ausgearbeitetes Lösungsschema,
- eine 2 1/2seitige schriftliche Beurteilung der Arbeit der Beschwerdeführerin durch die Expertin, wobei für jede einzelne Teilfrage eine Kurzbeurteilung erfolgt.
Aufgrund dieser Unterlagen ist es möglich, die Prüfungsbewertung nachzuvollziehen. Es ist Punkt für Punkt ersichtlich, wie die Prüfungsarbeit aufgrund des Lösungsschemas beurteilt wurde. Dieser Vergleich zwischen Prüfungsarbeit und Lösungsschema ist die wesentliche Grundlage der Bewertung. Die bloss theoretische Vermutung der Beschwerdeführerin, sie könnte rechtsungleich beurteilt worden sein, vermag daher einen Anspruch auf Einsicht in die Akten der übrigen Kandidaten nicht zu begründen. Das vor Bundesgericht gestellte Einsichtsbegehren ist daher, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann (E. 1b), abzuweisen.
3. Die Beschwerdeführerin rügt Befangenheit der Expertin Y., die bereits ihre erste Prüfungsarbeit im Frühling 1994 als ungenügend bewertet habe. Art. 4 BV gibt auch einen Mindestanspruch auf Unbefangenheit von Prüfungsexperten (BGE 113 Ia 286 E. 3a S. 289). Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben muss jedoch eine Ablehnung unverzüglich geltend gemacht werden, sobald der Ausstandsgrund bekannt ist, andernfalls der Anspruch auf Ablehnung verwirkt ist (BGE 120 Ia 19 E. 2c aa S. 24; BGE 118 Ia 282 E. 3a S. 284, je mit Hinweisen); dieser Grundsatz gilt auch gegenüber Prüfungsexperten (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. Ch. vom 14. Oktober 1994, E. 3b). Für ihre Behauptung, die Expertin sei befangen gewesen, beruft sich die Beschwerdeführerin auf Umstände, die sich im Zusammenhang mit der ersten Prüfung vom Frühling 1994 ereignet haben sollen, die ihr also vor der dritten Prüfung bereits bekannt waren. Dass Frau Y. wiederum Mitglied der Prüfungskommission in der Herbstsession war, wurde mit dem Prüfungsprogramm vom 20. September 1994 mitgeteilt. Die Beschwerdeführerin hätte also genügend Zeit gehabt, die angebliche Befangenheit der Expertin vor der Prüfung vom 6. Oktober 1994 zu beanstanden, was sie jedoch unterliess. Das Ausstandsbegehren ist demnach verwirkt. Im übrigen wäre es auch unbegründet: der Umstand, dass die gleiche Expertin die erste Prüfung bereits als ungenügend bewertete, und der vage Verdacht der Beschwerdeführerin, dass sie der Expertin aufgrund dieser ersten Prüfung unsympathisch sein könnte, begründen noch keine verfassungsrechtliche Ausstandspflicht.
4. a) Die Beschwerdeführerin rügt schliesslich eine willkürliche Bewertung ihrer Arbeit. Da nur der Prüfungsentscheid der Herbstprüfung zur Diskussion steht, ist auf die Ausführungen in der Beschwerdeschrift über die Bewertung der Frühlingsprüfung nicht einzugehen.
b) Bei der Überprüfung von Entscheiden über Examensleistungen auferlegt sich das Bundesgericht besondere Zurückhaltung. Es untersucht nur, ob sich die Prüfungsbehörde von sachfremden oder sonstwie ganz offensichtlich unhaltbaren Erwägungen hat leiten lassen; diese Zurückhaltung auferlegt sich das Bundesgericht auch dann, wenn es aufgrund seiner Fachkenntnisse sachlich zu einer weitergehenden Überprüfung befähigt wäre (BGE 118 Ia 488 E. 4c S. 495).
c) Die staatsrechtliche Beschwerde muss eine kurz gefasste Darlegung enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte und inwiefern sie durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Die Beschwerdeführerin beschränkt sich in ihren Ausführungen zur Prüfungsbeurteilung auf eine rein appellatorische Kritik, so dass darauf nicht eingetreten werden kann. Inwiefern die Beurteilung der Prüfungsarbeit durch die Expertin sachfremd oder offensichtlich unhaltbar sein soll, ist nicht ersichtlich. | de | Esami d'avvocatura; diritto di consultare l'incarto; prevenzione dell'esaminatrice, valutazione delle prove d'esame (art. 4 Cost.). L'art. 4 Cost., di principio, non conferisce a un candidato all'esame il diritto di consultare le prove d'esame di altri candidati, salvo se esistano sospetti o indizi concreti di una disparità di trattamento (consid. 2).
Una domanda di ricusa contro un esperto deve essere presentata immediatamente, non appena è noto il motivo di ricusa (consid. 3).
Riserbo del Tribunale federale nella valutazione di prove d'esame (consid. 4). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-225%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 231
Das zugerische Gesetz über das Spitalwesen vom 20. Februar 1975 (Spitalgesetz, SpG) legt in seinem 2. Abschnitt (§§ 4-15) Subventionsbedingungen für die Spitäler fest. Gemäss § 8 des Gesetzes haben die Ärzte für die Ausübung einer privaten Tätigkeit in den subventionierten Krankenanstalten und die Benützung der Infrastruktur einen Teil der dabei erzielten Honorare abzuliefern. Die Höhe der Abgabe wird vom Regierungsrat linear festgelegt und darf 40% nicht übersteigen. Mit Beschluss vom 6. Dezember 1993 setzte der Regierungsrat die Abgabe neu auf 35% (vorher 30%) fest. Gegen diesen Beschluss erhoben das Ärztekollegium der Klinik Liebfrauenhof sowie drei an Zuger Spitälern wirkende Belegärzte staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Beschluss des Regierungsrates sei aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Dieser Anspruch ist nach ständiger Praxis formeller Natur; ist die Rüge begründet, so ist der angefochtene Entscheid aufzuheben (BGE 119 Ia 136 E. 2b S. 138 mit Hinweisen), und eine Prüfung der weiteren Vorbringen erübrigt sich. Die Rüge ist daher vorweg zu beurteilen.
b) Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Unabhängig davon greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz, die dem Bürger in allen Streitsachen ein bestimmtes Mindestmass an Verteidigungsrechten gewährleisten. Der Beschwerdeführer macht keine Verletzung kantonaler Verfahrensvorschriften geltend. Daher ist einzig, und zwar mit freier Kognition, zu prüfen, ob die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Regeln missachtet wurden (BGE 120 Ia 220 E. 3a S. 223; BGE 119 Ia 136 E. 2c S. 138; BGE 118 Ia 17 E. 1b S. 18 mit Hinweisen).
c) Nach der Praxis zu Art. 4 BV besteht im Verfahren der Rechtsetzung kein Anspruch auf rechtliches Gehör (BGE 119 Ia 141 E. 5c/aa S. 149 f; BGE 113 Ia 97 E. 2a S. 99; BGE 110 Ia 99 E. 4b S. 101 f.; BGE 106 Ia 76 E. 2b S. 79; BGE 104 Ia 65 E. 2b S. 67). Das wird damit begründet, generell-abstrakte Regelungen berührten in der Regel den einzelnen nicht derart unmittelbar, dass sich individuelle Anhörungen rechtfertigen würden, und bei der Rechtsetzung ersetze die Möglichkeit einer demokratischen Mitwirkung den individuellen Gehörsanspruch (BGE 119 Ia 141 E. 5c/aa S. 149 f.). Es ist allerdings nicht zu verkennen, dass dem Argument der demokratischen Mitwirkung bei Erlassen der Verordnungsstufe nur eine eingeschränkte Bedeutung zukommen kann, und dass - wie gerade das vorliegende Beispiel zeigt - es durchaus generell-abstrakte Erlasse geben kann, die eine bestimmte Kategorie von Personen ganz spezifisch und anders als die Allgemeinheit berühren. Das Bundesgericht hat sodann bei Raumplänen, die eine Mittelstellung zwischen Erlassen und Verfügungen einnehmen, einen differenzierten Anspruch auf rechtliches Gehör je nach Massgabe der Betroffenheit der Adressaten angenommen (BGE 119 Ia 141 E. 5c/bb S. 150; BGE 114 Ia 233 E. 2c S. 237 ff.; BGE 107 Ia 271 E. 2b S. 275 f.; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4.A. Basel 1991, S. 304 f.; WALTER HALLER, Das rechtliche Gehör bei der Festsetzung von Raumplänen, in: Festschrift O.K. Kaufmann, Bern 1989, S. 367 ff.; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, S. 26 f.). Ferner hat das Bundesgericht bei Allgemeinverfügungen einen Anspruch auf rechtliches Gehör unabhängig von der Form des Hoheitsakts in Betracht gezogen, wenn einzelne Personen wesentlich schwerwiegender als die übrige Vielzahl der Normadressaten betroffen werden (BGE 119 Ia 141 E. 5c/d S. 149 ff.). In der Lehre wird die Beschränkung des Anspruchs auf rechtliches Gehör auf Verfügungen kritisiert und postuliert, ungeachtet der formalen Unterscheidung zwischen Rechtssatz und Einzelakt nach Massgabe der Betroffenheit rechtliches Gehör zu gewähren (THOMAS COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 4 BV), recht 1984 S. 1-13/122-128, 6 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. A. Bern 1991, S. 271 f.; HANSJÖRG SEILER, Gewaltenteilung - Allgemeine Grundlagen und schweizerische Ausgestaltung, Bern 1994, S. 352 ff., 626).
d) Selbst wenn ein Anspruch auf rechtliches Gehör für Fälle der vorliegenden Art auch im Rahmen der Rechtsetzung anzuerkennen wäre, so könnten dafür nicht unbesehen die Grundsätze übernommen werden, die beim Erlass von Verfügungen gelten. Aus der generell-abstrakten Natur der Rechtssätze folgt, dass eine individuelle Anhörung aller spezifisch Betroffenen von vornherein unmöglich ist. Eine Gewährung des rechtlichen Gehörs müsste sich darin erschöpfen, die betroffenen Kreise in allgemeiner Form anzusprechen, wie das im Rahmen von Vernehmlassungsverfahren im Vorfeld von rechtsetzenden Erlassen im Bund wie in den Kantonen ja auch allgemein praktiziert wird. Im übrigen wäre es den einzelnen Betroffenen anheimgestellt, sich über Interessenorganisationen oder mit Einzelstellungnahmen direkt an die erlassende Behörde zu wenden.
e) Die Sanitätsdirektion hat vor dem Erlass des angefochtenen Beschlusses die Spitalverwaltungen zur Äusserung eingeladen. In die von diesen eingereichten Stellungnahmen sind, wie die Sanitätsdirektion zutreffend ausführt, offensichtlich auch die Argumente und Sichtweisen der Ärzte eingeflossen. Der Beschwerdeführer 4 hat zudem eine persönliche Eingabe an den Präsidenten des Spitals Ennetsee-Cham gerichtet, welche dieser der Stellungnahme des Spitals an die Sanitätsdirektion beilegte. Dem Regierungsrat waren somit bei seinem Entscheid die wesentlichen Argumente, welche aus der Sicht der Belegärzte gegen die vorgesehene Regelung sprechen, bekannt. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs könnte daher selbst dann nicht gesprochen werden, wenn die Gewährung einer Äusserungsmöglichkeit verfassungsrechtlich garantiert wäre, was nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht zutrifft.
3. Die Beschwerdeführer rügen, die gesetzliche Grundlage für die Abgabenerhöhung sei ungenügend, die Abgabeerhöhung beruhe auf unsachlichen, willkürlichen Motiven und verletze die Handels- und Gewerbefreiheit.
a) § 8 SpG regelt den Kreis der Abgabepflichtigen (Ärzte), den Gegenstand der Abgabe (Honorare für private Tätigkeit in subventionierten Spitälern), die Bemessungsgrundlagen (Entgelt für die Ausübung einer privaten Tätigkeit in den subventionierten Krankenanstalten und für die Benützung der Infrastruktur derselben), die Bemessungsmethode (Linearität) sowie die maximale Abgabenhöhe (40%). An den Regierungsrat ist einzig die Festlegung der Abgabenhöhe innerhalb des Rahmens von 40% delegiert. Diese Delegation an den Regierungsrat halten die Beschwerdeführer für unzulässig. Sie anerkennen zwar die Zulässigkeit der Delegation, soweit die Abgabe mit der Benützung der Spitalinfrastruktur begründet werde; in diesem Fall müsse aber der Regierungsrat nachweisen, dass die Infrastrukturkosten entsprechend gestiegen seien, um die Erhöhung rechtfertigen zu können, was er nicht getan habe. Für eine nichttechnische Gebühr im Sinne einer Einkommensabschöpfung sei hingegen die gesetzliche Grundlage zu unbestimmt.
b) Das Bundesgericht hatte sich im Zusammenhang mit einer ähnlichen Regelung im Kanton Zürich wiederholt mit Abgaben von Ärzten auf Honoraren aus privater Tätigkeit an öffentlichen Spitälern zu befassen. In BGE 100 Ia 312 entschied es, dass eine Abgabe von 25 bzw. 30% nicht zu beanstanden sei (a.a.O. E. 6b S. 319 ff.). In ZBl 87/1986 265 erwog es demgegenüber, dass eine progressiv ausgestaltete Abgabe, welche eine Einkommensbegrenzung der Ärzte zum Ziel habe, als Steuer zu qualifizieren sei und daher eine formell-gesetzliche Grundlage erfordere (a.a.O. E. 5d S. 270 f.). Nachdem der Regierungsrat des Kantons Zürich in der Folge die Abgabe linear (in einer Höhe von 40%) ausgestaltet hatte, wurde in BGE 113 Ia 97 eine staatsrechtliche Beschwerde, welche das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage beanstandete, wiederum abgewiesen, wobei mangels einer entsprechenden Rüge die Zulässigkeit der Abgabenhöhe nicht geprüft wurde (a.a.O. E. 5 S. 103 f.).
c) Die genannten Fälle unterscheiden sich vom vorliegenden in verschiedener Hinsicht: einerseits handelte es sich im Kanton Zürich um staatlich angestellte Klinikdirektoren, so dass die Abgabe als Korrelat der ausnahmsweisen Bewilligung, überhaupt eine private nebenamtliche Tätigkeit ausüben zu dürfen, betrachtet werden konnte (BGE 113 Ia 97 E. 5c S. 103 f.; 100 Ia 312 E. 5/6 S. 318 ff.), während es hier nicht um angestellte Ärzte, sondern um Belegärzte geht, die nicht in einem Dienstverhältnis zum Staate stehen. Andererseits fehlte in Zürich eine formell-gesetzliche Grundlage für die Abgabe, während im Kanton Zug mit § 8 SpG eine solche besteht. Zudem geht es vorliegend nicht um eine direkt von den Ärzten erhobene Abgabe, sondern um eine Subventionsvoraussetzung für die Spitäler; allerdings wird im Ergebnis die Abgabe trotzdem von den Ärzten bezahlt.
d) Die Abgabe auf den Einkommen aus privatärztlicher Tätigkeit kann verschiedene Komponenten aufweisen (vgl. ZBl 87/1986 265 E. 5 S. 268 ff.): sie kann Entgelt für die Inanspruchnahme der Spitalinfrastruktur für eine private Tätigkeit sein und insoweit als Benützungsgebühr betrachtet werden. Sie kann zweitens eine Abgeltung sein für die Erlaubnis, überhaupt im Spital arbeiten und ein privates Einkommen erzielen zu dürfen; in diesem Sinne ist die Abgabe als Vorzugslast zu betrachten, nämlich als Ausgleich dafür, dass dem Belegarzt ein wirtschaftlicher Sondervorteil erwächst. Schliesslich kann die Abgabe Steuercharakter aufweisen.
e) Nach der Rechtsprechung zum Abgaberecht muss das formelle Gesetz mindestens den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage der Abgabe selber festlegen; eine Lockerung dieser Grundsätze ist zulässig, wenn dem Bürger die Überprüfung der Abgabe anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) offensteht (BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3, 265 E. 2a S. 266, je mit Hinweisen).
Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip haben somit gewissermassen die Funktion eines Surrogats für eine ungenügende gesetzliche Grundlage (PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. III, Bern 1992, S. 366; LUKAS WIDMER, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Diss. Zürich 1988, S. 56 f., 105). Ist die Einhaltung dieser Prinzipien überprüfbar, so genügt auch eine formell-gesetzliche Grundlage, die die sonst geltenden Mindestanforderungen nicht erfüllt. Umgekehrt ist demnach die Überprüfung einer durch Verordnung festgelegten Abgabe auf Einhaltung des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips entbehrlich, soweit die formell-gesetzliche Grundlage hinreichend bestimmt ist und sofern der Gesetzgeber im Rahmen seiner Zuständigkeit handelt und das Gesetz nicht seinerseits verfassungswidrig ist.
Das Kostendeckungsprinzip gilt nach der Praxis des Bundesgerichts nicht für (vgl. auch WIDMER, a.a.O., S. 59 f.):
- Regal- oder Monopolgebühren (BGE 121 II 183 E. 4 S. 187; BGE 119 Ia 123 E. 3c S. 130; BGE 114 Ia 8 E. 2b S. 12; BGE 109 Ia 308 E. 5b S. 314);
- Lenkungsabgaben (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. S. vom 21. März 1986, E. 3c);
- raumplanungsrechtliche Mehrwertabgaben (BGE 121 II 138 E. 3c, S. 143).
Fraglich ist seine Geltung für Benützungsgebühren (BGE 118 Ia 320 E. 4b S. 324 f.; HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. A. 1993, S. 490 f.).
Generell lassen sich kostenabhängige und kostenunabhängige Kausalabgaben unterscheiden (ANDREAS AUER, Sonderabgaben, Diss. Bern 1980, S. 162; ERNST HÖHN, in Geleitwort zu KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Bern 1976, S. 10 f.; WIDMER, a.a.O., S. 49 ff.). Das Kostendeckungsprinzip gilt für kostenabhängige Kausalabgaben (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174), und zwar dort, wo entweder keine (genügend bestimmte) formell-gesetzliche Grundlage besteht oder wo der Gesetzgeber ausdrücklich oder sinngemäss zum Ausdruck gebracht hat, dass die von ihm festgelegte Abgabe kostenabhängig sein soll. Legt der Gesetzgeber aber eine Abgabe fest, die ihrer Natur nach nicht kostenabhängig ist oder gewolltermassen zu einem Mehrertrag führt, so findet das Kostendeckungsprinzip keine Anwendung (WIDMER a.a.O., S. 58 f.); dafür müssen die genannten Mindestanforderungen an eine formell-gesetzliche Grundlage erfüllt sein (BGE 120 Ia 171 E. 5 S. 179; BGE 105 Ia 134 E. 5b S. 146; MOOR, a.a.O., Bd. I 2. A. 1994, S. 355 f., Bd. III S. 366 f., 369; WIDMER, a.a.O., S. 50 f., 111 f.). Die Freiheit des Gesetzgebers, bei Kausalabgaben mehr als kostendeckende Beträge festzusetzen, findet zudem ihre Schranken am Äquivalenzprinzip und an verfassungsmässigen Rechten wie dem Rechtsgleichheitsgebot.
Es ist somit zu prüfen, ob die Abgabe kostenabhängig ist und verneinendenfalls, ob die gesetzliche Grundlage genügend bestimmt ist.
f) Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteingänge an Kausalabgaben den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht oder höchstens geringfügig überschreiten (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174 mit Hinweisen; GEORG MÜLLER in Kommentar BV, Rz. 82 zu Art. 4).
aa) Das setzt voraus, dass ein bestimmter Aufwand einer Personengruppe zugerechnet werden kann, die die Tätigkeit des betreffenden Verwaltungszweigs verursacht. Daran gebricht es vorliegend. Der Zweck öffentlicher Spitäler besteht nicht primär darin, den Ärzten eine Arbeitsmöglichkeit zu bieten, sondern darin, Patienten zu betreuen. Die durch die öffentliche Hand (mit-)finanzierte Infrastruktur, die der Belegarzt benützt, um seine Patienten zu betreuen, kommt sowohl dem Arzt als auch dem Patienten zugute. Der Aufwand, der dem Spital (und indirekt dem Kanton) aus der Betreuung der Patienten der Belegärzte erwächst, kann zwar berechnet werden, doch ist es eine Frage der Wertung, wieweit dieser Aufwand den Patienten oder den Ärzten anzulasten ist. Demzufolge kann nicht festgestellt werden, wie hoch die Kosten sind, die durch die Belegärzte verursacht werden. Das Kostendeckungsprinzip kann insofern keine Anwendung finden und vermag somit eine gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen.
bb) Nach dem klaren Wortlaut von § 8 SpG wird die Abgabe nicht nur für die Benützung der Infrastruktur, sondern auch für die Ausübung einer privaten Tätigkeit in den subventionierten Krankenanstalten erhoben. Die Ansicht der Sanitätsdirektion, wonach die Abgabe auch Elemente einer Vorzugslast enthalte und eine gemischte Abgabe sei, trifft somit zu. Die Spitäler werden notorisch zu einem erheblichen Teil durch staatliche Subventionen finanziert. Indem der Belegarzt die Spitalinfrastruktur benützen darf, um eine private Erwerbstätigkeit auszuüben, wird ihm ein wirtschaftlicher Sondervorteil ermöglicht, den er nicht oder zumindest nicht in diesem Umfang erzielen könnte, wenn er nicht von der staatlich subventionierten Spitalinfrastruktur profitieren könnte. Das Einkommen der Belegärzte ist damit teilweise indirekt subventioniert. Das rechtfertigt es, einen bestimmten Teil davon abzuschöpfen. Insoweit hat die Abgabe den Charakter einer Vorzugslast, doch ist sie nicht auf die (gänzliche oder teilweise) Abgeltung eines bestimmten, zurechenbaren staatlichen Kostenaufwandes ausgerichtet.
cc) Die Abgabe ist somit als Ganzes ihrer Natur nach und auch nach der Meinung des Gesetzgebers nicht kostenabhängig. Es ist deshalb unerheblich, ob der staatliche Aufwand für die Spitäler zugenommen hat. Hingegen ist zu prüfen, ob die gesetzliche Grundlage die Mindestanforderungen an die Bestimmtheit erfüllt.
g) Das formelle Gesetz legt Objekt (Honorare für private Tätigkeit in subventionierten Spitälern) und Subjekt (Ärzte) der Abgabe fest. Fraglich ist, ob die Bemessungsgrundlagen genügend bestimmt festgelegt sind oder ob - wie die Beschwerdeführer geltend machen - das Gesetz dem Regierungsrat einen zu grossen Ermessensspielraum gibt.
aa) Die Anforderungen, die an die gesetzliche Grundlage gestellt werden, sind nach der Natur der in Frage stehenden Leistung zu differenzieren (BGE 112 Ia 39 E. 2a S. 44). So muss bei Steuern grundsätzlich die Höhe der Abgabe im formellen Gesetz enthalten sein (BGE 100 Ia 60 E. 2a/b S. 66 ff.). Bei Kausalabgaben, auch bei kostenunabhängigen, kann aber dem Legalitätsprinzip Genüge getan sein, wenn das formelle Gesetz die maximale Höhe der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt (BGE 106 Ia 249 E. 1 S. 250; ADRIANO MARANTELLI, Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts. Diss. Bern 1991, S. 127; VALLENDER, a.a.O., S. 153; WIDMER, a.a.O., S. 99). Auf die Festlegung der Höhe darf der Gesetzgeber sodann verzichten, wenn die vom Staat erbrachte Leistung einen Handelswert aufweist, so dass die Bemessung der Abgabe nach dem Äquivalenzprinzip überprüft werden kann (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. B. vom 21. November 1994, E. 3c; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. M. vom 13. September 1994, E. 6e; BGE 118 Ia 320 E. 4c S. 326; MARC OLIVIER BUFFAT, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, Thèse Lausanne, 1989, S. 89; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 501 Rz. 2102).
bb) Das Äquivalenzprinzip bedeutet, dass die Abgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174; 118 Ib 349 E. 5 S. 352; BGE 109 Ia 308 E. 5b S. 314). Dabei besteht ein Zusammenhang zwischen der erforderlichen Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage und dem Äquivalenzprinzip: je schlechter die Abgabe auf ihre Übereinstimmung mit dem Äquivalenzprinzip überprüft werden kann, um so strenger sind die Anforderungen an die Bestimmtheit der formell-gesetzlichen Grundlage (vgl. HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 491 Rz. 2055). An einem valablen Begrenzungskriterium fehlt es namentlich dort, wo mangels eines Marktwertes der staatlichen Leistung das Äquivalenzprinzip nicht wirksam greifen kann (BGE 118 Ia 320 E. 4c S. 326).
cc) Die dem Belegarzt zustehende Möglichkeit, unter Benützung der Spitalinfrastruktur ein privates Einkommen zu erzielen, hat einen wirtschaftlichen Wert. Müsste der Arzt eine vergleichbare Infrastruktur selber aufbauen und unterhalten, so wäre das für ihn ebenfalls mit Kosten verbunden. Zwar kann dieser Wert nicht genau beziffert werden. Nach allgemeiner Lebenserfahrung ist aber ein Infrastrukturanteil von 35% des Umsatzes nicht offensichtlich unvernünftig hoch. Die Beschwerdeführer machen denn auch nicht geltend, dass die Abgabe in einem Missverhältnis zum Wert der Infrastruktur stehe.
dd) Hinzu kommt, dass der Belegarzt nicht wie zum Beispiel ein Grundeigentümer, von dem eine Mehrwertabgabe erhoben wird (vgl. dazu z.B. BGE 105 Ia 134 E. 5c S. 146 f., wo das Bundesgericht entschieden hat, dass ein gesetzlicher Spielraum von 40-60% für eine raumplanungsrechtliche Mehrwertabgabe zu weit sei), einseitig hoheitlich verpflichtet wird, die Abgabe zu bezahlen. Vielmehr ist er freiwillig als Belegarzt tätig. Rechtlich erhebt der Staat nicht eine hoheitliche Abgabe, sondern er bietet (indirekt, über die Subventionierung der Spitäler) den Ärzten an, zu bestimmten Konditionen im öffentlichen Spital private Patienten betreuen zu dürfen. Findet der Arzt die offerierten Konditionen wirtschaftlich nicht mehr interessant, so steht es ihm frei, nicht mehr im Spital tätig zu sein. Sollte die Abgabe so hoch sein, dass die Belegtätigkeit für die Ärzte generell nicht mehr lohnend ist und deshalb so viele Ärzte darauf verzichten, dass der Spitalbetrieb nicht mehr sichergestellt werden kann, wird sich der Kanton automatisch veranlasst sehen, die Abgaben wieder zu senken, wenn er nicht auf andere Art (zum Beispiel mit angestellten Ärzten) das Spital kostengünstiger betreiben kann. Soweit besteht in einem gewissen Sinne ein Marktmechanismus, der die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Prinzipien reguliert. Das macht es zulässig, im Gesetz einen gewissen Ermessensspielraum festzulegen, damit der Regierungsrat auf Änderungen in der Marktsituation reagieren kann. Zwar können Erhöhungen des Abgabesatzes die beruflichen Dispositionen der einzelnen Belegärzte beeinträchtigen, doch steht der Arzt damit nicht anders da als viele andere selbständige Unternehmer, die auf Änderungen der Marktverhältnisse ebenfalls mit entsprechenden unternehmerischen Umdispositionen reagieren müssen.
ee) Insgesamt erscheint daher die dem Regierungsrat eingeräumte Ermessensspanne nicht als unzulässig. Die Beschwerdeführer behaupten selber nicht, die im Gesetz genannte Maximalhöhe von 40% oder die vom Regierungsrat festgelegte Höhe von 35% verstosse als solche gegen das Äquivalenzprinzip. Solange der Regierungsrat in dem ihm vom Gesetz zulässigerweise eingeräumten Rahmen verbleibt, ist die Erhöhung der Abgabe deshalb auch dann nicht unzulässig, wenn sie mit dem Ziel der Einkommensbegrenzung motiviert sein sollte. Daher bleibt unerheblich, ob überhaupt das Einkommen der Ärzte gestiegen ist und ob ein allfälliger Anstieg mit oder ohne Zutun des Staates erfolgt ist. Ebenso ist unerheblich, ob in anderen Kantonen die Abgaben höher oder niedriger sind, da die Kantone in dieser Frage autonom sind.
h) Die Tätigkeit des Arztes untersteht grundsätzlich der Handels- und Gewerbefreiheit. Diese gibt jedoch keinen Anspruch auf staatliche Subventionen und auch nicht darauf, an staatlich subventionierten Spitälern eine private Erwerbstätigkeit ausüben zu dürfen. Wenn der Staat seine Subventionen an die Spitäler an die Voraussetzung knüpft, dass diese ihrerseits Belegärzte nur unter gewissen Voraussetzungen zulassen, verletzt er daher nicht die Handels- und Gewerbefreiheit, abgesehen davon, dass mit § 8 SpG die für eine Einschränkung derselben erforderliche formell-gesetzliche Grundlage vorhanden wäre.
i) Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Legalitätsprinzip. Abgabe eines Honoraranteils aus privatärztlicher Tätigkeit von Belegärzten. Nach der Praxis zu Art. 4 BV besteht im Verfahren der Rechtsetzung kein Anspruch auf rechtliches Gehör; selbst wenn ein solcher Anspruch anzuerkennen wäre, könnten dafür nicht unbesehen die Grundsätze übernommen werden, die beim Erlass von Verfügungen gelten (E. 2).
Die Honorarabgabe nach § 8 des zugerischen Spitalgesetzes ist eine kostenunabhängige Abgabe, die nicht dem Kostendeckungsprinzip unterliegt. Die formell-gesetzliche Grundlage, welche die Festsetzung der Höhe innerhalb des Maximums von 40% an den Regierungsrat delegiert, ist genügend bestimmt (E. 3). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-230%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,639 | 121 I 230 | 121 I 230
Sachverhalt ab Seite 231
Das zugerische Gesetz über das Spitalwesen vom 20. Februar 1975 (Spitalgesetz, SpG) legt in seinem 2. Abschnitt (§§ 4-15) Subventionsbedingungen für die Spitäler fest. Gemäss § 8 des Gesetzes haben die Ärzte für die Ausübung einer privaten Tätigkeit in den subventionierten Krankenanstalten und die Benützung der Infrastruktur einen Teil der dabei erzielten Honorare abzuliefern. Die Höhe der Abgabe wird vom Regierungsrat linear festgelegt und darf 40% nicht übersteigen. Mit Beschluss vom 6. Dezember 1993 setzte der Regierungsrat die Abgabe neu auf 35% (vorher 30%) fest. Gegen diesen Beschluss erhoben das Ärztekollegium der Klinik Liebfrauenhof sowie drei an Zuger Spitälern wirkende Belegärzte staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Beschluss des Regierungsrates sei aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Dieser Anspruch ist nach ständiger Praxis formeller Natur; ist die Rüge begründet, so ist der angefochtene Entscheid aufzuheben (BGE 119 Ia 136 E. 2b S. 138 mit Hinweisen), und eine Prüfung der weiteren Vorbringen erübrigt sich. Die Rüge ist daher vorweg zu beurteilen.
b) Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Unabhängig davon greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz, die dem Bürger in allen Streitsachen ein bestimmtes Mindestmass an Verteidigungsrechten gewährleisten. Der Beschwerdeführer macht keine Verletzung kantonaler Verfahrensvorschriften geltend. Daher ist einzig, und zwar mit freier Kognition, zu prüfen, ob die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Regeln missachtet wurden (BGE 120 Ia 220 E. 3a S. 223; BGE 119 Ia 136 E. 2c S. 138; BGE 118 Ia 17 E. 1b S. 18 mit Hinweisen).
c) Nach der Praxis zu Art. 4 BV besteht im Verfahren der Rechtsetzung kein Anspruch auf rechtliches Gehör (BGE 119 Ia 141 E. 5c/aa S. 149 f; BGE 113 Ia 97 E. 2a S. 99; BGE 110 Ia 99 E. 4b S. 101 f.; BGE 106 Ia 76 E. 2b S. 79; BGE 104 Ia 65 E. 2b S. 67). Das wird damit begründet, generell-abstrakte Regelungen berührten in der Regel den einzelnen nicht derart unmittelbar, dass sich individuelle Anhörungen rechtfertigen würden, und bei der Rechtsetzung ersetze die Möglichkeit einer demokratischen Mitwirkung den individuellen Gehörsanspruch (BGE 119 Ia 141 E. 5c/aa S. 149 f.). Es ist allerdings nicht zu verkennen, dass dem Argument der demokratischen Mitwirkung bei Erlassen der Verordnungsstufe nur eine eingeschränkte Bedeutung zukommen kann, und dass - wie gerade das vorliegende Beispiel zeigt - es durchaus generell-abstrakte Erlasse geben kann, die eine bestimmte Kategorie von Personen ganz spezifisch und anders als die Allgemeinheit berühren. Das Bundesgericht hat sodann bei Raumplänen, die eine Mittelstellung zwischen Erlassen und Verfügungen einnehmen, einen differenzierten Anspruch auf rechtliches Gehör je nach Massgabe der Betroffenheit der Adressaten angenommen (BGE 119 Ia 141 E. 5c/bb S. 150; BGE 114 Ia 233 E. 2c S. 237 ff.; BGE 107 Ia 271 E. 2b S. 275 f.; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4.A. Basel 1991, S. 304 f.; WALTER HALLER, Das rechtliche Gehör bei der Festsetzung von Raumplänen, in: Festschrift O.K. Kaufmann, Bern 1989, S. 367 ff.; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, S. 26 f.). Ferner hat das Bundesgericht bei Allgemeinverfügungen einen Anspruch auf rechtliches Gehör unabhängig von der Form des Hoheitsakts in Betracht gezogen, wenn einzelne Personen wesentlich schwerwiegender als die übrige Vielzahl der Normadressaten betroffen werden (BGE 119 Ia 141 E. 5c/d S. 149 ff.). In der Lehre wird die Beschränkung des Anspruchs auf rechtliches Gehör auf Verfügungen kritisiert und postuliert, ungeachtet der formalen Unterscheidung zwischen Rechtssatz und Einzelakt nach Massgabe der Betroffenheit rechtliches Gehör zu gewähren (THOMAS COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 4 BV), recht 1984 S. 1-13/122-128, 6 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. A. Bern 1991, S. 271 f.; HANSJÖRG SEILER, Gewaltenteilung - Allgemeine Grundlagen und schweizerische Ausgestaltung, Bern 1994, S. 352 ff., 626).
d) Selbst wenn ein Anspruch auf rechtliches Gehör für Fälle der vorliegenden Art auch im Rahmen der Rechtsetzung anzuerkennen wäre, so könnten dafür nicht unbesehen die Grundsätze übernommen werden, die beim Erlass von Verfügungen gelten. Aus der generell-abstrakten Natur der Rechtssätze folgt, dass eine individuelle Anhörung aller spezifisch Betroffenen von vornherein unmöglich ist. Eine Gewährung des rechtlichen Gehörs müsste sich darin erschöpfen, die betroffenen Kreise in allgemeiner Form anzusprechen, wie das im Rahmen von Vernehmlassungsverfahren im Vorfeld von rechtsetzenden Erlassen im Bund wie in den Kantonen ja auch allgemein praktiziert wird. Im übrigen wäre es den einzelnen Betroffenen anheimgestellt, sich über Interessenorganisationen oder mit Einzelstellungnahmen direkt an die erlassende Behörde zu wenden.
e) Die Sanitätsdirektion hat vor dem Erlass des angefochtenen Beschlusses die Spitalverwaltungen zur Äusserung eingeladen. In die von diesen eingereichten Stellungnahmen sind, wie die Sanitätsdirektion zutreffend ausführt, offensichtlich auch die Argumente und Sichtweisen der Ärzte eingeflossen. Der Beschwerdeführer 4 hat zudem eine persönliche Eingabe an den Präsidenten des Spitals Ennetsee-Cham gerichtet, welche dieser der Stellungnahme des Spitals an die Sanitätsdirektion beilegte. Dem Regierungsrat waren somit bei seinem Entscheid die wesentlichen Argumente, welche aus der Sicht der Belegärzte gegen die vorgesehene Regelung sprechen, bekannt. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs könnte daher selbst dann nicht gesprochen werden, wenn die Gewährung einer Äusserungsmöglichkeit verfassungsrechtlich garantiert wäre, was nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht zutrifft.
3. Die Beschwerdeführer rügen, die gesetzliche Grundlage für die Abgabenerhöhung sei ungenügend, die Abgabeerhöhung beruhe auf unsachlichen, willkürlichen Motiven und verletze die Handels- und Gewerbefreiheit.
a) § 8 SpG regelt den Kreis der Abgabepflichtigen (Ärzte), den Gegenstand der Abgabe (Honorare für private Tätigkeit in subventionierten Spitälern), die Bemessungsgrundlagen (Entgelt für die Ausübung einer privaten Tätigkeit in den subventionierten Krankenanstalten und für die Benützung der Infrastruktur derselben), die Bemessungsmethode (Linearität) sowie die maximale Abgabenhöhe (40%). An den Regierungsrat ist einzig die Festlegung der Abgabenhöhe innerhalb des Rahmens von 40% delegiert. Diese Delegation an den Regierungsrat halten die Beschwerdeführer für unzulässig. Sie anerkennen zwar die Zulässigkeit der Delegation, soweit die Abgabe mit der Benützung der Spitalinfrastruktur begründet werde; in diesem Fall müsse aber der Regierungsrat nachweisen, dass die Infrastrukturkosten entsprechend gestiegen seien, um die Erhöhung rechtfertigen zu können, was er nicht getan habe. Für eine nichttechnische Gebühr im Sinne einer Einkommensabschöpfung sei hingegen die gesetzliche Grundlage zu unbestimmt.
b) Das Bundesgericht hatte sich im Zusammenhang mit einer ähnlichen Regelung im Kanton Zürich wiederholt mit Abgaben von Ärzten auf Honoraren aus privater Tätigkeit an öffentlichen Spitälern zu befassen. In BGE 100 Ia 312 entschied es, dass eine Abgabe von 25 bzw. 30% nicht zu beanstanden sei (a.a.O. E. 6b S. 319 ff.). In ZBl 87/1986 265 erwog es demgegenüber, dass eine progressiv ausgestaltete Abgabe, welche eine Einkommensbegrenzung der Ärzte zum Ziel habe, als Steuer zu qualifizieren sei und daher eine formell-gesetzliche Grundlage erfordere (a.a.O. E. 5d S. 270 f.). Nachdem der Regierungsrat des Kantons Zürich in der Folge die Abgabe linear (in einer Höhe von 40%) ausgestaltet hatte, wurde in BGE 113 Ia 97 eine staatsrechtliche Beschwerde, welche das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage beanstandete, wiederum abgewiesen, wobei mangels einer entsprechenden Rüge die Zulässigkeit der Abgabenhöhe nicht geprüft wurde (a.a.O. E. 5 S. 103 f.).
c) Die genannten Fälle unterscheiden sich vom vorliegenden in verschiedener Hinsicht: einerseits handelte es sich im Kanton Zürich um staatlich angestellte Klinikdirektoren, so dass die Abgabe als Korrelat der ausnahmsweisen Bewilligung, überhaupt eine private nebenamtliche Tätigkeit ausüben zu dürfen, betrachtet werden konnte (BGE 113 Ia 97 E. 5c S. 103 f.; 100 Ia 312 E. 5/6 S. 318 ff.), während es hier nicht um angestellte Ärzte, sondern um Belegärzte geht, die nicht in einem Dienstverhältnis zum Staate stehen. Andererseits fehlte in Zürich eine formell-gesetzliche Grundlage für die Abgabe, während im Kanton Zug mit § 8 SpG eine solche besteht. Zudem geht es vorliegend nicht um eine direkt von den Ärzten erhobene Abgabe, sondern um eine Subventionsvoraussetzung für die Spitäler; allerdings wird im Ergebnis die Abgabe trotzdem von den Ärzten bezahlt.
d) Die Abgabe auf den Einkommen aus privatärztlicher Tätigkeit kann verschiedene Komponenten aufweisen (vgl. ZBl 87/1986 265 E. 5 S. 268 ff.): sie kann Entgelt für die Inanspruchnahme der Spitalinfrastruktur für eine private Tätigkeit sein und insoweit als Benützungsgebühr betrachtet werden. Sie kann zweitens eine Abgeltung sein für die Erlaubnis, überhaupt im Spital arbeiten und ein privates Einkommen erzielen zu dürfen; in diesem Sinne ist die Abgabe als Vorzugslast zu betrachten, nämlich als Ausgleich dafür, dass dem Belegarzt ein wirtschaftlicher Sondervorteil erwächst. Schliesslich kann die Abgabe Steuercharakter aufweisen.
e) Nach der Rechtsprechung zum Abgaberecht muss das formelle Gesetz mindestens den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage der Abgabe selber festlegen; eine Lockerung dieser Grundsätze ist zulässig, wenn dem Bürger die Überprüfung der Abgabe anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) offensteht (BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3, 265 E. 2a S. 266, je mit Hinweisen).
Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip haben somit gewissermassen die Funktion eines Surrogats für eine ungenügende gesetzliche Grundlage (PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. III, Bern 1992, S. 366; LUKAS WIDMER, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Diss. Zürich 1988, S. 56 f., 105). Ist die Einhaltung dieser Prinzipien überprüfbar, so genügt auch eine formell-gesetzliche Grundlage, die die sonst geltenden Mindestanforderungen nicht erfüllt. Umgekehrt ist demnach die Überprüfung einer durch Verordnung festgelegten Abgabe auf Einhaltung des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips entbehrlich, soweit die formell-gesetzliche Grundlage hinreichend bestimmt ist und sofern der Gesetzgeber im Rahmen seiner Zuständigkeit handelt und das Gesetz nicht seinerseits verfassungswidrig ist.
Das Kostendeckungsprinzip gilt nach der Praxis des Bundesgerichts nicht für (vgl. auch WIDMER, a.a.O., S. 59 f.):
- Regal- oder Monopolgebühren (BGE 121 II 183 E. 4 S. 187; BGE 119 Ia 123 E. 3c S. 130; BGE 114 Ia 8 E. 2b S. 12; BGE 109 Ia 308 E. 5b S. 314);
- Lenkungsabgaben (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. S. vom 21. März 1986, E. 3c);
- raumplanungsrechtliche Mehrwertabgaben (BGE 121 II 138 E. 3c, S. 143).
Fraglich ist seine Geltung für Benützungsgebühren (BGE 118 Ia 320 E. 4b S. 324 f.; HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. A. 1993, S. 490 f.).
Generell lassen sich kostenabhängige und kostenunabhängige Kausalabgaben unterscheiden (ANDREAS AUER, Sonderabgaben, Diss. Bern 1980, S. 162; ERNST HÖHN, in Geleitwort zu KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Bern 1976, S. 10 f.; WIDMER, a.a.O., S. 49 ff.). Das Kostendeckungsprinzip gilt für kostenabhängige Kausalabgaben (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174), und zwar dort, wo entweder keine (genügend bestimmte) formell-gesetzliche Grundlage besteht oder wo der Gesetzgeber ausdrücklich oder sinngemäss zum Ausdruck gebracht hat, dass die von ihm festgelegte Abgabe kostenabhängig sein soll. Legt der Gesetzgeber aber eine Abgabe fest, die ihrer Natur nach nicht kostenabhängig ist oder gewolltermassen zu einem Mehrertrag führt, so findet das Kostendeckungsprinzip keine Anwendung (WIDMER a.a.O., S. 58 f.); dafür müssen die genannten Mindestanforderungen an eine formell-gesetzliche Grundlage erfüllt sein (BGE 120 Ia 171 E. 5 S. 179; BGE 105 Ia 134 E. 5b S. 146; MOOR, a.a.O., Bd. I 2. A. 1994, S. 355 f., Bd. III S. 366 f., 369; WIDMER, a.a.O., S. 50 f., 111 f.). Die Freiheit des Gesetzgebers, bei Kausalabgaben mehr als kostendeckende Beträge festzusetzen, findet zudem ihre Schranken am Äquivalenzprinzip und an verfassungsmässigen Rechten wie dem Rechtsgleichheitsgebot.
Es ist somit zu prüfen, ob die Abgabe kostenabhängig ist und verneinendenfalls, ob die gesetzliche Grundlage genügend bestimmt ist.
f) Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteingänge an Kausalabgaben den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht oder höchstens geringfügig überschreiten (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174 mit Hinweisen; GEORG MÜLLER in Kommentar BV, Rz. 82 zu Art. 4).
aa) Das setzt voraus, dass ein bestimmter Aufwand einer Personengruppe zugerechnet werden kann, die die Tätigkeit des betreffenden Verwaltungszweigs verursacht. Daran gebricht es vorliegend. Der Zweck öffentlicher Spitäler besteht nicht primär darin, den Ärzten eine Arbeitsmöglichkeit zu bieten, sondern darin, Patienten zu betreuen. Die durch die öffentliche Hand (mit-)finanzierte Infrastruktur, die der Belegarzt benützt, um seine Patienten zu betreuen, kommt sowohl dem Arzt als auch dem Patienten zugute. Der Aufwand, der dem Spital (und indirekt dem Kanton) aus der Betreuung der Patienten der Belegärzte erwächst, kann zwar berechnet werden, doch ist es eine Frage der Wertung, wieweit dieser Aufwand den Patienten oder den Ärzten anzulasten ist. Demzufolge kann nicht festgestellt werden, wie hoch die Kosten sind, die durch die Belegärzte verursacht werden. Das Kostendeckungsprinzip kann insofern keine Anwendung finden und vermag somit eine gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen.
bb) Nach dem klaren Wortlaut von § 8 SpG wird die Abgabe nicht nur für die Benützung der Infrastruktur, sondern auch für die Ausübung einer privaten Tätigkeit in den subventionierten Krankenanstalten erhoben. Die Ansicht der Sanitätsdirektion, wonach die Abgabe auch Elemente einer Vorzugslast enthalte und eine gemischte Abgabe sei, trifft somit zu. Die Spitäler werden notorisch zu einem erheblichen Teil durch staatliche Subventionen finanziert. Indem der Belegarzt die Spitalinfrastruktur benützen darf, um eine private Erwerbstätigkeit auszuüben, wird ihm ein wirtschaftlicher Sondervorteil ermöglicht, den er nicht oder zumindest nicht in diesem Umfang erzielen könnte, wenn er nicht von der staatlich subventionierten Spitalinfrastruktur profitieren könnte. Das Einkommen der Belegärzte ist damit teilweise indirekt subventioniert. Das rechtfertigt es, einen bestimmten Teil davon abzuschöpfen. Insoweit hat die Abgabe den Charakter einer Vorzugslast, doch ist sie nicht auf die (gänzliche oder teilweise) Abgeltung eines bestimmten, zurechenbaren staatlichen Kostenaufwandes ausgerichtet.
cc) Die Abgabe ist somit als Ganzes ihrer Natur nach und auch nach der Meinung des Gesetzgebers nicht kostenabhängig. Es ist deshalb unerheblich, ob der staatliche Aufwand für die Spitäler zugenommen hat. Hingegen ist zu prüfen, ob die gesetzliche Grundlage die Mindestanforderungen an die Bestimmtheit erfüllt.
g) Das formelle Gesetz legt Objekt (Honorare für private Tätigkeit in subventionierten Spitälern) und Subjekt (Ärzte) der Abgabe fest. Fraglich ist, ob die Bemessungsgrundlagen genügend bestimmt festgelegt sind oder ob - wie die Beschwerdeführer geltend machen - das Gesetz dem Regierungsrat einen zu grossen Ermessensspielraum gibt.
aa) Die Anforderungen, die an die gesetzliche Grundlage gestellt werden, sind nach der Natur der in Frage stehenden Leistung zu differenzieren (BGE 112 Ia 39 E. 2a S. 44). So muss bei Steuern grundsätzlich die Höhe der Abgabe im formellen Gesetz enthalten sein (BGE 100 Ia 60 E. 2a/b S. 66 ff.). Bei Kausalabgaben, auch bei kostenunabhängigen, kann aber dem Legalitätsprinzip Genüge getan sein, wenn das formelle Gesetz die maximale Höhe der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt (BGE 106 Ia 249 E. 1 S. 250; ADRIANO MARANTELLI, Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts. Diss. Bern 1991, S. 127; VALLENDER, a.a.O., S. 153; WIDMER, a.a.O., S. 99). Auf die Festlegung der Höhe darf der Gesetzgeber sodann verzichten, wenn die vom Staat erbrachte Leistung einen Handelswert aufweist, so dass die Bemessung der Abgabe nach dem Äquivalenzprinzip überprüft werden kann (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. B. vom 21. November 1994, E. 3c; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. M. vom 13. September 1994, E. 6e; BGE 118 Ia 320 E. 4c S. 326; MARC OLIVIER BUFFAT, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, Thèse Lausanne, 1989, S. 89; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 501 Rz. 2102).
bb) Das Äquivalenzprinzip bedeutet, dass die Abgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174; 118 Ib 349 E. 5 S. 352; BGE 109 Ia 308 E. 5b S. 314). Dabei besteht ein Zusammenhang zwischen der erforderlichen Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage und dem Äquivalenzprinzip: je schlechter die Abgabe auf ihre Übereinstimmung mit dem Äquivalenzprinzip überprüft werden kann, um so strenger sind die Anforderungen an die Bestimmtheit der formell-gesetzlichen Grundlage (vgl. HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 491 Rz. 2055). An einem valablen Begrenzungskriterium fehlt es namentlich dort, wo mangels eines Marktwertes der staatlichen Leistung das Äquivalenzprinzip nicht wirksam greifen kann (BGE 118 Ia 320 E. 4c S. 326).
cc) Die dem Belegarzt zustehende Möglichkeit, unter Benützung der Spitalinfrastruktur ein privates Einkommen zu erzielen, hat einen wirtschaftlichen Wert. Müsste der Arzt eine vergleichbare Infrastruktur selber aufbauen und unterhalten, so wäre das für ihn ebenfalls mit Kosten verbunden. Zwar kann dieser Wert nicht genau beziffert werden. Nach allgemeiner Lebenserfahrung ist aber ein Infrastrukturanteil von 35% des Umsatzes nicht offensichtlich unvernünftig hoch. Die Beschwerdeführer machen denn auch nicht geltend, dass die Abgabe in einem Missverhältnis zum Wert der Infrastruktur stehe.
dd) Hinzu kommt, dass der Belegarzt nicht wie zum Beispiel ein Grundeigentümer, von dem eine Mehrwertabgabe erhoben wird (vgl. dazu z.B. BGE 105 Ia 134 E. 5c S. 146 f., wo das Bundesgericht entschieden hat, dass ein gesetzlicher Spielraum von 40-60% für eine raumplanungsrechtliche Mehrwertabgabe zu weit sei), einseitig hoheitlich verpflichtet wird, die Abgabe zu bezahlen. Vielmehr ist er freiwillig als Belegarzt tätig. Rechtlich erhebt der Staat nicht eine hoheitliche Abgabe, sondern er bietet (indirekt, über die Subventionierung der Spitäler) den Ärzten an, zu bestimmten Konditionen im öffentlichen Spital private Patienten betreuen zu dürfen. Findet der Arzt die offerierten Konditionen wirtschaftlich nicht mehr interessant, so steht es ihm frei, nicht mehr im Spital tätig zu sein. Sollte die Abgabe so hoch sein, dass die Belegtätigkeit für die Ärzte generell nicht mehr lohnend ist und deshalb so viele Ärzte darauf verzichten, dass der Spitalbetrieb nicht mehr sichergestellt werden kann, wird sich der Kanton automatisch veranlasst sehen, die Abgaben wieder zu senken, wenn er nicht auf andere Art (zum Beispiel mit angestellten Ärzten) das Spital kostengünstiger betreiben kann. Soweit besteht in einem gewissen Sinne ein Marktmechanismus, der die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Prinzipien reguliert. Das macht es zulässig, im Gesetz einen gewissen Ermessensspielraum festzulegen, damit der Regierungsrat auf Änderungen in der Marktsituation reagieren kann. Zwar können Erhöhungen des Abgabesatzes die beruflichen Dispositionen der einzelnen Belegärzte beeinträchtigen, doch steht der Arzt damit nicht anders da als viele andere selbständige Unternehmer, die auf Änderungen der Marktverhältnisse ebenfalls mit entsprechenden unternehmerischen Umdispositionen reagieren müssen.
ee) Insgesamt erscheint daher die dem Regierungsrat eingeräumte Ermessensspanne nicht als unzulässig. Die Beschwerdeführer behaupten selber nicht, die im Gesetz genannte Maximalhöhe von 40% oder die vom Regierungsrat festgelegte Höhe von 35% verstosse als solche gegen das Äquivalenzprinzip. Solange der Regierungsrat in dem ihm vom Gesetz zulässigerweise eingeräumten Rahmen verbleibt, ist die Erhöhung der Abgabe deshalb auch dann nicht unzulässig, wenn sie mit dem Ziel der Einkommensbegrenzung motiviert sein sollte. Daher bleibt unerheblich, ob überhaupt das Einkommen der Ärzte gestiegen ist und ob ein allfälliger Anstieg mit oder ohne Zutun des Staates erfolgt ist. Ebenso ist unerheblich, ob in anderen Kantonen die Abgaben höher oder niedriger sind, da die Kantone in dieser Frage autonom sind.
h) Die Tätigkeit des Arztes untersteht grundsätzlich der Handels- und Gewerbefreiheit. Diese gibt jedoch keinen Anspruch auf staatliche Subventionen und auch nicht darauf, an staatlich subventionierten Spitälern eine private Erwerbstätigkeit ausüben zu dürfen. Wenn der Staat seine Subventionen an die Spitäler an die Voraussetzung knüpft, dass diese ihrerseits Belegärzte nur unter gewissen Voraussetzungen zulassen, verletzt er daher nicht die Handels- und Gewerbefreiheit, abgesehen davon, dass mit § 8 SpG die für eine Einschränkung derselben erforderliche formell-gesetzliche Grundlage vorhanden wäre.
i) Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Principe de la légalité. Remise à l'Etat d'une partie des honoraires provenant de l'activité médicale privée exercée par des médecins indépendants dans des hôpitaux subventionnés. Selon la jurisprudence relative à l'art. 4 Cst., il n'existe aucun droit d'être entendu dans la procédure législative; même si un tel droit devait être reconnu, les principes développés à propos des décisions ne pourraient pas être repris tels quels (consid. 2).
La remise d'honoraires prévue au § 8 de la loi zougoise sur les hôpitaux constitue une taxe indépendante des frais, qui n'est pas soumise au principe de la couverture des coûts. La base légale formelle, qui délègue au Conseil d'Etat la compétence d'en fixer le montant à 40% au maximum des honoraires perçus, est suffisamment précise (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-230%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,640 | 121 I 230 | 121 I 230
Sachverhalt ab Seite 231
Das zugerische Gesetz über das Spitalwesen vom 20. Februar 1975 (Spitalgesetz, SpG) legt in seinem 2. Abschnitt (§§ 4-15) Subventionsbedingungen für die Spitäler fest. Gemäss § 8 des Gesetzes haben die Ärzte für die Ausübung einer privaten Tätigkeit in den subventionierten Krankenanstalten und die Benützung der Infrastruktur einen Teil der dabei erzielten Honorare abzuliefern. Die Höhe der Abgabe wird vom Regierungsrat linear festgelegt und darf 40% nicht übersteigen. Mit Beschluss vom 6. Dezember 1993 setzte der Regierungsrat die Abgabe neu auf 35% (vorher 30%) fest. Gegen diesen Beschluss erhoben das Ärztekollegium der Klinik Liebfrauenhof sowie drei an Zuger Spitälern wirkende Belegärzte staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, der Beschluss des Regierungsrates sei aufzuheben.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Dieser Anspruch ist nach ständiger Praxis formeller Natur; ist die Rüge begründet, so ist der angefochtene Entscheid aufzuheben (BGE 119 Ia 136 E. 2b S. 138 mit Hinweisen), und eine Prüfung der weiteren Vorbringen erübrigt sich. Die Rüge ist daher vorweg zu beurteilen.
b) Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Unabhängig davon greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz, die dem Bürger in allen Streitsachen ein bestimmtes Mindestmass an Verteidigungsrechten gewährleisten. Der Beschwerdeführer macht keine Verletzung kantonaler Verfahrensvorschriften geltend. Daher ist einzig, und zwar mit freier Kognition, zu prüfen, ob die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden Regeln missachtet wurden (BGE 120 Ia 220 E. 3a S. 223; BGE 119 Ia 136 E. 2c S. 138; BGE 118 Ia 17 E. 1b S. 18 mit Hinweisen).
c) Nach der Praxis zu Art. 4 BV besteht im Verfahren der Rechtsetzung kein Anspruch auf rechtliches Gehör (BGE 119 Ia 141 E. 5c/aa S. 149 f; BGE 113 Ia 97 E. 2a S. 99; BGE 110 Ia 99 E. 4b S. 101 f.; BGE 106 Ia 76 E. 2b S. 79; BGE 104 Ia 65 E. 2b S. 67). Das wird damit begründet, generell-abstrakte Regelungen berührten in der Regel den einzelnen nicht derart unmittelbar, dass sich individuelle Anhörungen rechtfertigen würden, und bei der Rechtsetzung ersetze die Möglichkeit einer demokratischen Mitwirkung den individuellen Gehörsanspruch (BGE 119 Ia 141 E. 5c/aa S. 149 f.). Es ist allerdings nicht zu verkennen, dass dem Argument der demokratischen Mitwirkung bei Erlassen der Verordnungsstufe nur eine eingeschränkte Bedeutung zukommen kann, und dass - wie gerade das vorliegende Beispiel zeigt - es durchaus generell-abstrakte Erlasse geben kann, die eine bestimmte Kategorie von Personen ganz spezifisch und anders als die Allgemeinheit berühren. Das Bundesgericht hat sodann bei Raumplänen, die eine Mittelstellung zwischen Erlassen und Verfügungen einnehmen, einen differenzierten Anspruch auf rechtliches Gehör je nach Massgabe der Betroffenheit der Adressaten angenommen (BGE 119 Ia 141 E. 5c/bb S. 150; BGE 114 Ia 233 E. 2c S. 237 ff.; BGE 107 Ia 271 E. 2b S. 275 f.; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4.A. Basel 1991, S. 304 f.; WALTER HALLER, Das rechtliche Gehör bei der Festsetzung von Raumplänen, in: Festschrift O.K. Kaufmann, Bern 1989, S. 367 ff.; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, S. 26 f.). Ferner hat das Bundesgericht bei Allgemeinverfügungen einen Anspruch auf rechtliches Gehör unabhängig von der Form des Hoheitsakts in Betracht gezogen, wenn einzelne Personen wesentlich schwerwiegender als die übrige Vielzahl der Normadressaten betroffen werden (BGE 119 Ia 141 E. 5c/d S. 149 ff.). In der Lehre wird die Beschränkung des Anspruchs auf rechtliches Gehör auf Verfügungen kritisiert und postuliert, ungeachtet der formalen Unterscheidung zwischen Rechtssatz und Einzelakt nach Massgabe der Betroffenheit rechtliches Gehör zu gewähren (THOMAS COTTIER, Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 4 BV), recht 1984 S. 1-13/122-128, 6 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. A. Bern 1991, S. 271 f.; HANSJÖRG SEILER, Gewaltenteilung - Allgemeine Grundlagen und schweizerische Ausgestaltung, Bern 1994, S. 352 ff., 626).
d) Selbst wenn ein Anspruch auf rechtliches Gehör für Fälle der vorliegenden Art auch im Rahmen der Rechtsetzung anzuerkennen wäre, so könnten dafür nicht unbesehen die Grundsätze übernommen werden, die beim Erlass von Verfügungen gelten. Aus der generell-abstrakten Natur der Rechtssätze folgt, dass eine individuelle Anhörung aller spezifisch Betroffenen von vornherein unmöglich ist. Eine Gewährung des rechtlichen Gehörs müsste sich darin erschöpfen, die betroffenen Kreise in allgemeiner Form anzusprechen, wie das im Rahmen von Vernehmlassungsverfahren im Vorfeld von rechtsetzenden Erlassen im Bund wie in den Kantonen ja auch allgemein praktiziert wird. Im übrigen wäre es den einzelnen Betroffenen anheimgestellt, sich über Interessenorganisationen oder mit Einzelstellungnahmen direkt an die erlassende Behörde zu wenden.
e) Die Sanitätsdirektion hat vor dem Erlass des angefochtenen Beschlusses die Spitalverwaltungen zur Äusserung eingeladen. In die von diesen eingereichten Stellungnahmen sind, wie die Sanitätsdirektion zutreffend ausführt, offensichtlich auch die Argumente und Sichtweisen der Ärzte eingeflossen. Der Beschwerdeführer 4 hat zudem eine persönliche Eingabe an den Präsidenten des Spitals Ennetsee-Cham gerichtet, welche dieser der Stellungnahme des Spitals an die Sanitätsdirektion beilegte. Dem Regierungsrat waren somit bei seinem Entscheid die wesentlichen Argumente, welche aus der Sicht der Belegärzte gegen die vorgesehene Regelung sprechen, bekannt. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs könnte daher selbst dann nicht gesprochen werden, wenn die Gewährung einer Äusserungsmöglichkeit verfassungsrechtlich garantiert wäre, was nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht zutrifft.
3. Die Beschwerdeführer rügen, die gesetzliche Grundlage für die Abgabenerhöhung sei ungenügend, die Abgabeerhöhung beruhe auf unsachlichen, willkürlichen Motiven und verletze die Handels- und Gewerbefreiheit.
a) § 8 SpG regelt den Kreis der Abgabepflichtigen (Ärzte), den Gegenstand der Abgabe (Honorare für private Tätigkeit in subventionierten Spitälern), die Bemessungsgrundlagen (Entgelt für die Ausübung einer privaten Tätigkeit in den subventionierten Krankenanstalten und für die Benützung der Infrastruktur derselben), die Bemessungsmethode (Linearität) sowie die maximale Abgabenhöhe (40%). An den Regierungsrat ist einzig die Festlegung der Abgabenhöhe innerhalb des Rahmens von 40% delegiert. Diese Delegation an den Regierungsrat halten die Beschwerdeführer für unzulässig. Sie anerkennen zwar die Zulässigkeit der Delegation, soweit die Abgabe mit der Benützung der Spitalinfrastruktur begründet werde; in diesem Fall müsse aber der Regierungsrat nachweisen, dass die Infrastrukturkosten entsprechend gestiegen seien, um die Erhöhung rechtfertigen zu können, was er nicht getan habe. Für eine nichttechnische Gebühr im Sinne einer Einkommensabschöpfung sei hingegen die gesetzliche Grundlage zu unbestimmt.
b) Das Bundesgericht hatte sich im Zusammenhang mit einer ähnlichen Regelung im Kanton Zürich wiederholt mit Abgaben von Ärzten auf Honoraren aus privater Tätigkeit an öffentlichen Spitälern zu befassen. In BGE 100 Ia 312 entschied es, dass eine Abgabe von 25 bzw. 30% nicht zu beanstanden sei (a.a.O. E. 6b S. 319 ff.). In ZBl 87/1986 265 erwog es demgegenüber, dass eine progressiv ausgestaltete Abgabe, welche eine Einkommensbegrenzung der Ärzte zum Ziel habe, als Steuer zu qualifizieren sei und daher eine formell-gesetzliche Grundlage erfordere (a.a.O. E. 5d S. 270 f.). Nachdem der Regierungsrat des Kantons Zürich in der Folge die Abgabe linear (in einer Höhe von 40%) ausgestaltet hatte, wurde in BGE 113 Ia 97 eine staatsrechtliche Beschwerde, welche das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage beanstandete, wiederum abgewiesen, wobei mangels einer entsprechenden Rüge die Zulässigkeit der Abgabenhöhe nicht geprüft wurde (a.a.O. E. 5 S. 103 f.).
c) Die genannten Fälle unterscheiden sich vom vorliegenden in verschiedener Hinsicht: einerseits handelte es sich im Kanton Zürich um staatlich angestellte Klinikdirektoren, so dass die Abgabe als Korrelat der ausnahmsweisen Bewilligung, überhaupt eine private nebenamtliche Tätigkeit ausüben zu dürfen, betrachtet werden konnte (BGE 113 Ia 97 E. 5c S. 103 f.; 100 Ia 312 E. 5/6 S. 318 ff.), während es hier nicht um angestellte Ärzte, sondern um Belegärzte geht, die nicht in einem Dienstverhältnis zum Staate stehen. Andererseits fehlte in Zürich eine formell-gesetzliche Grundlage für die Abgabe, während im Kanton Zug mit § 8 SpG eine solche besteht. Zudem geht es vorliegend nicht um eine direkt von den Ärzten erhobene Abgabe, sondern um eine Subventionsvoraussetzung für die Spitäler; allerdings wird im Ergebnis die Abgabe trotzdem von den Ärzten bezahlt.
d) Die Abgabe auf den Einkommen aus privatärztlicher Tätigkeit kann verschiedene Komponenten aufweisen (vgl. ZBl 87/1986 265 E. 5 S. 268 ff.): sie kann Entgelt für die Inanspruchnahme der Spitalinfrastruktur für eine private Tätigkeit sein und insoweit als Benützungsgebühr betrachtet werden. Sie kann zweitens eine Abgeltung sein für die Erlaubnis, überhaupt im Spital arbeiten und ein privates Einkommen erzielen zu dürfen; in diesem Sinne ist die Abgabe als Vorzugslast zu betrachten, nämlich als Ausgleich dafür, dass dem Belegarzt ein wirtschaftlicher Sondervorteil erwächst. Schliesslich kann die Abgabe Steuercharakter aufweisen.
e) Nach der Rechtsprechung zum Abgaberecht muss das formelle Gesetz mindestens den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage der Abgabe selber festlegen; eine Lockerung dieser Grundsätze ist zulässig, wenn dem Bürger die Überprüfung der Abgabe anhand von verfassungsrechtlichen Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) offensteht (BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3, 265 E. 2a S. 266, je mit Hinweisen).
Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip haben somit gewissermassen die Funktion eines Surrogats für eine ungenügende gesetzliche Grundlage (PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. III, Bern 1992, S. 366; LUKAS WIDMER, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Diss. Zürich 1988, S. 56 f., 105). Ist die Einhaltung dieser Prinzipien überprüfbar, so genügt auch eine formell-gesetzliche Grundlage, die die sonst geltenden Mindestanforderungen nicht erfüllt. Umgekehrt ist demnach die Überprüfung einer durch Verordnung festgelegten Abgabe auf Einhaltung des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips entbehrlich, soweit die formell-gesetzliche Grundlage hinreichend bestimmt ist und sofern der Gesetzgeber im Rahmen seiner Zuständigkeit handelt und das Gesetz nicht seinerseits verfassungswidrig ist.
Das Kostendeckungsprinzip gilt nach der Praxis des Bundesgerichts nicht für (vgl. auch WIDMER, a.a.O., S. 59 f.):
- Regal- oder Monopolgebühren (BGE 121 II 183 E. 4 S. 187; BGE 119 Ia 123 E. 3c S. 130; BGE 114 Ia 8 E. 2b S. 12; BGE 109 Ia 308 E. 5b S. 314);
- Lenkungsabgaben (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. S. vom 21. März 1986, E. 3c);
- raumplanungsrechtliche Mehrwertabgaben (BGE 121 II 138 E. 3c, S. 143).
Fraglich ist seine Geltung für Benützungsgebühren (BGE 118 Ia 320 E. 4b S. 324 f.; HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. A. 1993, S. 490 f.).
Generell lassen sich kostenabhängige und kostenunabhängige Kausalabgaben unterscheiden (ANDREAS AUER, Sonderabgaben, Diss. Bern 1980, S. 162; ERNST HÖHN, in Geleitwort zu KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Bern 1976, S. 10 f.; WIDMER, a.a.O., S. 49 ff.). Das Kostendeckungsprinzip gilt für kostenabhängige Kausalabgaben (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174), und zwar dort, wo entweder keine (genügend bestimmte) formell-gesetzliche Grundlage besteht oder wo der Gesetzgeber ausdrücklich oder sinngemäss zum Ausdruck gebracht hat, dass die von ihm festgelegte Abgabe kostenabhängig sein soll. Legt der Gesetzgeber aber eine Abgabe fest, die ihrer Natur nach nicht kostenabhängig ist oder gewolltermassen zu einem Mehrertrag führt, so findet das Kostendeckungsprinzip keine Anwendung (WIDMER a.a.O., S. 58 f.); dafür müssen die genannten Mindestanforderungen an eine formell-gesetzliche Grundlage erfüllt sein (BGE 120 Ia 171 E. 5 S. 179; BGE 105 Ia 134 E. 5b S. 146; MOOR, a.a.O., Bd. I 2. A. 1994, S. 355 f., Bd. III S. 366 f., 369; WIDMER, a.a.O., S. 50 f., 111 f.). Die Freiheit des Gesetzgebers, bei Kausalabgaben mehr als kostendeckende Beträge festzusetzen, findet zudem ihre Schranken am Äquivalenzprinzip und an verfassungsmässigen Rechten wie dem Rechtsgleichheitsgebot.
Es ist somit zu prüfen, ob die Abgabe kostenabhängig ist und verneinendenfalls, ob die gesetzliche Grundlage genügend bestimmt ist.
f) Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteingänge an Kausalabgaben den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht oder höchstens geringfügig überschreiten (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174 mit Hinweisen; GEORG MÜLLER in Kommentar BV, Rz. 82 zu Art. 4).
aa) Das setzt voraus, dass ein bestimmter Aufwand einer Personengruppe zugerechnet werden kann, die die Tätigkeit des betreffenden Verwaltungszweigs verursacht. Daran gebricht es vorliegend. Der Zweck öffentlicher Spitäler besteht nicht primär darin, den Ärzten eine Arbeitsmöglichkeit zu bieten, sondern darin, Patienten zu betreuen. Die durch die öffentliche Hand (mit-)finanzierte Infrastruktur, die der Belegarzt benützt, um seine Patienten zu betreuen, kommt sowohl dem Arzt als auch dem Patienten zugute. Der Aufwand, der dem Spital (und indirekt dem Kanton) aus der Betreuung der Patienten der Belegärzte erwächst, kann zwar berechnet werden, doch ist es eine Frage der Wertung, wieweit dieser Aufwand den Patienten oder den Ärzten anzulasten ist. Demzufolge kann nicht festgestellt werden, wie hoch die Kosten sind, die durch die Belegärzte verursacht werden. Das Kostendeckungsprinzip kann insofern keine Anwendung finden und vermag somit eine gesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen.
bb) Nach dem klaren Wortlaut von § 8 SpG wird die Abgabe nicht nur für die Benützung der Infrastruktur, sondern auch für die Ausübung einer privaten Tätigkeit in den subventionierten Krankenanstalten erhoben. Die Ansicht der Sanitätsdirektion, wonach die Abgabe auch Elemente einer Vorzugslast enthalte und eine gemischte Abgabe sei, trifft somit zu. Die Spitäler werden notorisch zu einem erheblichen Teil durch staatliche Subventionen finanziert. Indem der Belegarzt die Spitalinfrastruktur benützen darf, um eine private Erwerbstätigkeit auszuüben, wird ihm ein wirtschaftlicher Sondervorteil ermöglicht, den er nicht oder zumindest nicht in diesem Umfang erzielen könnte, wenn er nicht von der staatlich subventionierten Spitalinfrastruktur profitieren könnte. Das Einkommen der Belegärzte ist damit teilweise indirekt subventioniert. Das rechtfertigt es, einen bestimmten Teil davon abzuschöpfen. Insoweit hat die Abgabe den Charakter einer Vorzugslast, doch ist sie nicht auf die (gänzliche oder teilweise) Abgeltung eines bestimmten, zurechenbaren staatlichen Kostenaufwandes ausgerichtet.
cc) Die Abgabe ist somit als Ganzes ihrer Natur nach und auch nach der Meinung des Gesetzgebers nicht kostenabhängig. Es ist deshalb unerheblich, ob der staatliche Aufwand für die Spitäler zugenommen hat. Hingegen ist zu prüfen, ob die gesetzliche Grundlage die Mindestanforderungen an die Bestimmtheit erfüllt.
g) Das formelle Gesetz legt Objekt (Honorare für private Tätigkeit in subventionierten Spitälern) und Subjekt (Ärzte) der Abgabe fest. Fraglich ist, ob die Bemessungsgrundlagen genügend bestimmt festgelegt sind oder ob - wie die Beschwerdeführer geltend machen - das Gesetz dem Regierungsrat einen zu grossen Ermessensspielraum gibt.
aa) Die Anforderungen, die an die gesetzliche Grundlage gestellt werden, sind nach der Natur der in Frage stehenden Leistung zu differenzieren (BGE 112 Ia 39 E. 2a S. 44). So muss bei Steuern grundsätzlich die Höhe der Abgabe im formellen Gesetz enthalten sein (BGE 100 Ia 60 E. 2a/b S. 66 ff.). Bei Kausalabgaben, auch bei kostenunabhängigen, kann aber dem Legalitätsprinzip Genüge getan sein, wenn das formelle Gesetz die maximale Höhe der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt (BGE 106 Ia 249 E. 1 S. 250; ADRIANO MARANTELLI, Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts. Diss. Bern 1991, S. 127; VALLENDER, a.a.O., S. 153; WIDMER, a.a.O., S. 99). Auf die Festlegung der Höhe darf der Gesetzgeber sodann verzichten, wenn die vom Staat erbrachte Leistung einen Handelswert aufweist, so dass die Bemessung der Abgabe nach dem Äquivalenzprinzip überprüft werden kann (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. B. vom 21. November 1994, E. 3c; nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. M. vom 13. September 1994, E. 6e; BGE 118 Ia 320 E. 4c S. 326; MARC OLIVIER BUFFAT, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, Thèse Lausanne, 1989, S. 89; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 501 Rz. 2102).
bb) Das Äquivalenzprinzip bedeutet, dass die Abgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174; 118 Ib 349 E. 5 S. 352; BGE 109 Ia 308 E. 5b S. 314). Dabei besteht ein Zusammenhang zwischen der erforderlichen Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage und dem Äquivalenzprinzip: je schlechter die Abgabe auf ihre Übereinstimmung mit dem Äquivalenzprinzip überprüft werden kann, um so strenger sind die Anforderungen an die Bestimmtheit der formell-gesetzlichen Grundlage (vgl. HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 491 Rz. 2055). An einem valablen Begrenzungskriterium fehlt es namentlich dort, wo mangels eines Marktwertes der staatlichen Leistung das Äquivalenzprinzip nicht wirksam greifen kann (BGE 118 Ia 320 E. 4c S. 326).
cc) Die dem Belegarzt zustehende Möglichkeit, unter Benützung der Spitalinfrastruktur ein privates Einkommen zu erzielen, hat einen wirtschaftlichen Wert. Müsste der Arzt eine vergleichbare Infrastruktur selber aufbauen und unterhalten, so wäre das für ihn ebenfalls mit Kosten verbunden. Zwar kann dieser Wert nicht genau beziffert werden. Nach allgemeiner Lebenserfahrung ist aber ein Infrastrukturanteil von 35% des Umsatzes nicht offensichtlich unvernünftig hoch. Die Beschwerdeführer machen denn auch nicht geltend, dass die Abgabe in einem Missverhältnis zum Wert der Infrastruktur stehe.
dd) Hinzu kommt, dass der Belegarzt nicht wie zum Beispiel ein Grundeigentümer, von dem eine Mehrwertabgabe erhoben wird (vgl. dazu z.B. BGE 105 Ia 134 E. 5c S. 146 f., wo das Bundesgericht entschieden hat, dass ein gesetzlicher Spielraum von 40-60% für eine raumplanungsrechtliche Mehrwertabgabe zu weit sei), einseitig hoheitlich verpflichtet wird, die Abgabe zu bezahlen. Vielmehr ist er freiwillig als Belegarzt tätig. Rechtlich erhebt der Staat nicht eine hoheitliche Abgabe, sondern er bietet (indirekt, über die Subventionierung der Spitäler) den Ärzten an, zu bestimmten Konditionen im öffentlichen Spital private Patienten betreuen zu dürfen. Findet der Arzt die offerierten Konditionen wirtschaftlich nicht mehr interessant, so steht es ihm frei, nicht mehr im Spital tätig zu sein. Sollte die Abgabe so hoch sein, dass die Belegtätigkeit für die Ärzte generell nicht mehr lohnend ist und deshalb so viele Ärzte darauf verzichten, dass der Spitalbetrieb nicht mehr sichergestellt werden kann, wird sich der Kanton automatisch veranlasst sehen, die Abgaben wieder zu senken, wenn er nicht auf andere Art (zum Beispiel mit angestellten Ärzten) das Spital kostengünstiger betreiben kann. Soweit besteht in einem gewissen Sinne ein Marktmechanismus, der die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Prinzipien reguliert. Das macht es zulässig, im Gesetz einen gewissen Ermessensspielraum festzulegen, damit der Regierungsrat auf Änderungen in der Marktsituation reagieren kann. Zwar können Erhöhungen des Abgabesatzes die beruflichen Dispositionen der einzelnen Belegärzte beeinträchtigen, doch steht der Arzt damit nicht anders da als viele andere selbständige Unternehmer, die auf Änderungen der Marktverhältnisse ebenfalls mit entsprechenden unternehmerischen Umdispositionen reagieren müssen.
ee) Insgesamt erscheint daher die dem Regierungsrat eingeräumte Ermessensspanne nicht als unzulässig. Die Beschwerdeführer behaupten selber nicht, die im Gesetz genannte Maximalhöhe von 40% oder die vom Regierungsrat festgelegte Höhe von 35% verstosse als solche gegen das Äquivalenzprinzip. Solange der Regierungsrat in dem ihm vom Gesetz zulässigerweise eingeräumten Rahmen verbleibt, ist die Erhöhung der Abgabe deshalb auch dann nicht unzulässig, wenn sie mit dem Ziel der Einkommensbegrenzung motiviert sein sollte. Daher bleibt unerheblich, ob überhaupt das Einkommen der Ärzte gestiegen ist und ob ein allfälliger Anstieg mit oder ohne Zutun des Staates erfolgt ist. Ebenso ist unerheblich, ob in anderen Kantonen die Abgaben höher oder niedriger sind, da die Kantone in dieser Frage autonom sind.
h) Die Tätigkeit des Arztes untersteht grundsätzlich der Handels- und Gewerbefreiheit. Diese gibt jedoch keinen Anspruch auf staatliche Subventionen und auch nicht darauf, an staatlich subventionierten Spitälern eine private Erwerbstätigkeit ausüben zu dürfen. Wenn der Staat seine Subventionen an die Spitäler an die Voraussetzung knüpft, dass diese ihrerseits Belegärzte nur unter gewissen Voraussetzungen zulassen, verletzt er daher nicht die Handels- und Gewerbefreiheit, abgesehen davon, dass mit § 8 SpG die für eine Einschränkung derselben erforderliche formell-gesetzliche Grundlage vorhanden wäre.
i) Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen. | de | Principio della legalità. Versamento allo Stato di una parte degli onorari provenienti dall'attività medica privata esercitata da medici indipendenti in ospedali sovvenzionati. Secondo la giurisprudenza concernente l'art. 4 Cost., non esiste alcun diritto di essere sentito nella procedura legislativa; anche qualora un simile diritto dovesse venire riconosciuto, non sarebbe possibile riprendere tali e quali i principi sviluppati in merito alle decisioni (consid. 2).
Il versamento degli onorari previsto al § 8 della legge zughese sugli ospedali costituisce un tributo indipendente dalle spese, che non soggiace al principio della copertura dei costi. È sufficientemente precisa la base legale formale che delega al Consiglio di Stato la competenza di fissare l'importo a non oltre il 40% degli onorari percepiti (consid. 3). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-230%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 241
Die Bezirksanwaltschaft II für den Kanton Zürich führt gegen Rechtsanwalt X. eine Strafuntersuchung wegen des Verdachts auf Betrug. Am 11. Juli 1995 wurde in seiner Anwaltskanzlei eine Hausdurchsuchung durchgeführt, wobei umfangreiche Unterlagen sichergestellt wurden. X. verlangte, die Unterlagen seien zu siegeln. Die Bezirksanwaltschaft II für den Kanton Zürich wies das Gesuch mit Verfügung vom 18. Juli 1995 ab. Ein von X. eingereichter Rekurs wurde von der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich am 16. August 1995 abgewiesen. Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 19. September 1995 stellt X. den Antrag, der Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 16. August 1995 sei aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt den Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der Beschwerdeführer rügt zunächst, das massgebliche kantonale Recht sei willkürlich ausgelegt und angewendet worden. Das kantonale Gesetz vom 4. Mai 1919 betreffend den Strafprozess (Strafprozessordnung; StPO) enthält unter anderem folgende Bestimmungen:
§ 99. Papiere, welche sich auf das Verbrechen oder Vergehen beziehen, und Bücher oder Abschriften von Bucheinträgen, welche streitige Rechnungsverhältnisse betreffen, sind zu den Akten zu erheben.
§ 100. Eine Durchsuchung der im Besitz des Angeschuldigten befindlichen Papiere ist nur gestattet, wenn zu vermuten ist, dass Schriften sich darunter befinden, welche nach der Vorschrift des § 99 zu den Akten zu erheben sind.
Im Besitz eines Dritten befindliche Papiere dürfen nur dann durchsucht werden, wenn auch nach Einvernahme des Besitzers noch die Vermutung besteht, dass sie für den Zweck der Untersuchung von Bedeutung sind.
§ 101. Widersetzt sich der Inhaber der Papiere der Durchsuchung, so soll die Untersuchungsbehörde sie versiegelt aufbewahren und den Entscheid des Bezirksgerichts oder der Anklagekammer darüber einholen, ob die Untersuchung stattfinden darf.
Der Inhaber der Papiere ist berechtigt, sein Siegel ebenfalls beizudrücken; macht er von diesem Recht Gebrauch, so ist ihm Gelegenheit zu geben, der Entsiegelung beizuwohnen.
b) Das Bundesgericht erkannte im nichtveröffentlichten, aber sowohl der Staatsanwaltschaft als auch dem Beschwerdeführer bekannten Urteil vom 4. April 1995 i.S. X. AG und Y. AG E. 4, mit dem Ausdruck "Inhaber" in § 101 StPO sei sowohl der Eigentümer als auch der (selbständige oder unselbständige bzw. mittelbare oder unmittelbare) Besitzer der Papiere gemeint. Die Staatsanwaltschaft wendet sich nicht gegen diese Begriffsbestimmung; sie hält aber dafür, das in § 101 StPO geregelte Versiegelungs- und Entsiegelungsverfahren sei ausschliesslich auf den Fall zugeschnitten, dass sich die Papiere im Besitze eines Dritten befinden. Bei einer Beschlagnahme beim Angeschuldigten selbst kenne das zürcherische Recht keine Versiegelung und demgemäss auch keine Entsiegelung. Der Beschwerdeführer, der selbst im Verfahren Angeschuldigter sei, habe daher keinen Anspruch auf Siegelung der bei ihm beschlagnahmten Unterlagen. Zur Begründung beruft sich die Staatsanwaltschaft auf die in ZR 78 Nr. 57 publizierten Urteile des Obergerichts des Kantons Zürich und des Bundesgerichts.
c) Der Wortlaut von § 101 StPO lässt für sich allein in keiner Weise den Schluss zu, der Begriff "Inhaber" beziehe sich nur insoweit auf den Besitzer der beschlagnahmten Papiere, als dieser nicht selbst Angeschuldigter sei. § 101 StPO regelt die Siegelung der Papiere, welche ein Hindernis für deren Durchsuchung bildet. Die Durchsuchung ist Gegenstand des § 100 StPO, welcher systematisch § 101 StPO unmittelbar vorangeht. § 100 Abs. 1 StPO betrifft die Durchsuchung der Papiere, die sich im Besitz des Angeschuldigten befinden, während sich § 100 Abs. 2 StPO auf die Durchsuchung der Papiere im Besitz eines Dritten bezieht. Da § 101 StPO keinen Unterschied macht, ob die Papiere beim Angeschuldigten oder bei einem Dritten beschlagnahmt worden sind, lässt sich aus dem systematischen Zusammenhang schliessen, dass die Papiere in beiden Fällen versiegelt werden können. Aus der Systematik des Gesetzes lässt sich somit nicht ableiten, der Angeschuldigte selbst habe keinen Anspruch auf Siegelung der bei ihm beschlagnahmten Papiere.
d) Die Staatsanwaltschaft legt § 101 StPO somit gegen seinen Wortlaut aus. Die Auslegung einer Gesetzesbestimmung gegen ihren Wortlaut ist aber nur dann willkürlich, wenn das Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft, oder wenn das Ergebnis der Auslegung an einem inneren Widerspruch leidet (vgl. BGE 118 Ia 130 E. 2, BGE 117 Ia 139 E. c, BGE 109 Ia 29 E. 5f, mit Hinweisen). Eine Auslegung gegen den Wortlaut der Bestimmung ist somit vor allem dann willkürlich, wenn sie sich auf keinen sachlichen Grund stützen kann.
e) Die Staatsanwaltschaft stützte ihre Auslegung des § 101 StPO auf die Rechtsprechung des Obergerichts und des Bundesgerichts. Im allgemeinen genügt die Berufung auf Urteile eines kantonalen Obergerichts und des Bundesgerichts, um auch die vom Wortlaut abweichende Auslegung einer Bestimmung als sachlich begründet und damit als nicht willkürlich erscheinen zu lassen. Vorausgesetzt wird dabei allerdings, dass sich die in den früheren Urteilen entwickelten individuell-konkreten Normen per analogiam auf den vorliegenden Fall übertragen lassen.
f) aa) Im Fall, welchen das Obergericht des Kantons Zürich am 19. Oktober 1978 entschied (Urteil in ZR 78 Nr. 57 publiziert), wurden in einem Rechtshilfeverfahren die Papiere bei einer Bank in Zürich, deren Mitarbeiter nicht angeschuldigt waren, beschlagnahmt; die Angeschuldigten, welche in Deutschland wohnten, verlangten, als Partei im Entsiegelungsverfahren zugelassen zu werden. Das Obergericht führte aus, soweit durch behördliche Anordnungen zunächst unmittelbar allein die Rechte oder Interessen Dritter berührt würden, seien nur diese legitimiert, gegen die konkrete Anordnung Rechtsmittel zu ergreifen. Im Siegelungs- bzw. Entsiegelungsverfahren gehe es allein um die Wahrung der geschützten Persönlichkeitsrechte des Inhabers der Papiere. Im Urteil des Obergerichts findet sich aber kein Hinweis darauf, der Angeschuldigte habe auch dann keinen Anspruch auf Siegelung der beschlagnahmten Papiere, wenn er selbst deren Inhaber ist und sie bei ihm selbst beschlagnahmt worden sind.
bb) Im vorliegenden Fall ist ein im entscheidenden Punkt vom Fall in ZR 78 Nr. 57 abweichender Sachverhalt zu beurteilen: Während dort die Angeschuldigten verlangten, als Parteien bei der Entsiegelung von Papieren zugelassen zu werden, deren Inhaber eine Drittperson (die Bank) war, verlangt hier der Angeschuldigte die Siegelung von Papieren, deren Inhaber er selbst ist. Die im Urteil des Obergerichts vom 19. Oktober 1978 aufgestellten individuell-konkreten Normen lassen sich deshalb nicht auf den heute zu beurteilenden Fall übertragen. Somit bleibt es dabei, dass gemäss § 101 StPO auch dem Angeschuldigten ein Anspruch auf die Siegelung beschlagnahmter Papiere zusteht, sofern der Angeschuldigte selbst deren Inhaber ist. Die Auslegung der Staatsanwaltschaft, wonach der Angeschuldigte in keinem Fall einen Anspruch auf Siegelung beschlagnahmter Unterlagen hat, selbst dann nicht, wenn er selbst deren Inhaber ist, widerspricht dem Wortlaut von § 101 StPO und der dazugehörigen Rechtsprechung des Obergerichts.
cc) Der Staatsanwaltschaft ist allerdings zugute zu halten, dass das Bundesgericht in seinem Urteil vom 12. Februar 1979 (ebenfalls in ZR 78 Nr. 57 publiziert) die Erwägungen des Obergerichts nicht nur bestätigte, sondern über das angefochtene Urteil hinaus den Satz aufstellte, bei einer Beschlagnahmung beim Angeschuldigten selbst kenne das "zürcherische Gericht" keine Siegelung. Das Siegelungs- und Entsiegelungsverfahren nach § 101 StPO sei ausschliesslich auf den Fall zugeschnitten, dass sich Papiere im Besitze eines Dritten befänden (E. 3a). Das Bundesgericht gab für seine Auffassung keine Begründung, und - wie sich ergeben hat - lässt sich im kantonalen Gesetz und im Urteil des Obergerichts auch gar keine Stütze dafür finden. Trotzdem hat das Bundesgericht seine Erwägung in den nichtveröffentlichten Urteilen vom 5. März 1991 i.S. X. AG, S. AG, T. und T. E. 4 und vom 4. April 1995 i.S. X. AG und Y. AG E. 3c wiederholt. Heute ist daran nicht mehr festzuhalten.
dd) Die Auslegung, welche die Staatsanwaltschaft der Bestimmung von § 101 StPO geben will, entspricht somit zwar der früheren bundesgerichtlichen Praxis, doch erweist sie sich aufgrund des Gesetzestexts und des Urteils des Obergerichts vom 19. Oktober 1978 als willkürlich. Unter diesen Umständen müssen die weiteren Rügen des Beschwerdeführers, welche die persönliche Freiheit und den Schutz der Geheimsphäre betreffen, nicht mehr geprüft werden. Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft wird aufgehoben. | de | Siegelung beschlagnahmter Papiere. § 101 des zürcherischen Gesetzes vom 4. Mai 1919 betreffend den Strafprozess (Strafprozessordnung). Nach zürcherischem Strafprozessrecht steht der Anspruch auf Siegelung beschlagnahmter Papiere auch dem Angeschuldigten zu, sofern er selbst Inhaber der Papiere ist (Änderung der Rechtsprechung; E. 1). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-240%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 241
Die Bezirksanwaltschaft II für den Kanton Zürich führt gegen Rechtsanwalt X. eine Strafuntersuchung wegen des Verdachts auf Betrug. Am 11. Juli 1995 wurde in seiner Anwaltskanzlei eine Hausdurchsuchung durchgeführt, wobei umfangreiche Unterlagen sichergestellt wurden. X. verlangte, die Unterlagen seien zu siegeln. Die Bezirksanwaltschaft II für den Kanton Zürich wies das Gesuch mit Verfügung vom 18. Juli 1995 ab. Ein von X. eingereichter Rekurs wurde von der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich am 16. August 1995 abgewiesen. Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 19. September 1995 stellt X. den Antrag, der Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 16. August 1995 sei aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt den Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der Beschwerdeführer rügt zunächst, das massgebliche kantonale Recht sei willkürlich ausgelegt und angewendet worden. Das kantonale Gesetz vom 4. Mai 1919 betreffend den Strafprozess (Strafprozessordnung; StPO) enthält unter anderem folgende Bestimmungen:
§ 99. Papiere, welche sich auf das Verbrechen oder Vergehen beziehen, und Bücher oder Abschriften von Bucheinträgen, welche streitige Rechnungsverhältnisse betreffen, sind zu den Akten zu erheben.
§ 100. Eine Durchsuchung der im Besitz des Angeschuldigten befindlichen Papiere ist nur gestattet, wenn zu vermuten ist, dass Schriften sich darunter befinden, welche nach der Vorschrift des § 99 zu den Akten zu erheben sind.
Im Besitz eines Dritten befindliche Papiere dürfen nur dann durchsucht werden, wenn auch nach Einvernahme des Besitzers noch die Vermutung besteht, dass sie für den Zweck der Untersuchung von Bedeutung sind.
§ 101. Widersetzt sich der Inhaber der Papiere der Durchsuchung, so soll die Untersuchungsbehörde sie versiegelt aufbewahren und den Entscheid des Bezirksgerichts oder der Anklagekammer darüber einholen, ob die Untersuchung stattfinden darf.
Der Inhaber der Papiere ist berechtigt, sein Siegel ebenfalls beizudrücken; macht er von diesem Recht Gebrauch, so ist ihm Gelegenheit zu geben, der Entsiegelung beizuwohnen.
b) Das Bundesgericht erkannte im nichtveröffentlichten, aber sowohl der Staatsanwaltschaft als auch dem Beschwerdeführer bekannten Urteil vom 4. April 1995 i.S. X. AG und Y. AG E. 4, mit dem Ausdruck "Inhaber" in § 101 StPO sei sowohl der Eigentümer als auch der (selbständige oder unselbständige bzw. mittelbare oder unmittelbare) Besitzer der Papiere gemeint. Die Staatsanwaltschaft wendet sich nicht gegen diese Begriffsbestimmung; sie hält aber dafür, das in § 101 StPO geregelte Versiegelungs- und Entsiegelungsverfahren sei ausschliesslich auf den Fall zugeschnitten, dass sich die Papiere im Besitze eines Dritten befinden. Bei einer Beschlagnahme beim Angeschuldigten selbst kenne das zürcherische Recht keine Versiegelung und demgemäss auch keine Entsiegelung. Der Beschwerdeführer, der selbst im Verfahren Angeschuldigter sei, habe daher keinen Anspruch auf Siegelung der bei ihm beschlagnahmten Unterlagen. Zur Begründung beruft sich die Staatsanwaltschaft auf die in ZR 78 Nr. 57 publizierten Urteile des Obergerichts des Kantons Zürich und des Bundesgerichts.
c) Der Wortlaut von § 101 StPO lässt für sich allein in keiner Weise den Schluss zu, der Begriff "Inhaber" beziehe sich nur insoweit auf den Besitzer der beschlagnahmten Papiere, als dieser nicht selbst Angeschuldigter sei. § 101 StPO regelt die Siegelung der Papiere, welche ein Hindernis für deren Durchsuchung bildet. Die Durchsuchung ist Gegenstand des § 100 StPO, welcher systematisch § 101 StPO unmittelbar vorangeht. § 100 Abs. 1 StPO betrifft die Durchsuchung der Papiere, die sich im Besitz des Angeschuldigten befinden, während sich § 100 Abs. 2 StPO auf die Durchsuchung der Papiere im Besitz eines Dritten bezieht. Da § 101 StPO keinen Unterschied macht, ob die Papiere beim Angeschuldigten oder bei einem Dritten beschlagnahmt worden sind, lässt sich aus dem systematischen Zusammenhang schliessen, dass die Papiere in beiden Fällen versiegelt werden können. Aus der Systematik des Gesetzes lässt sich somit nicht ableiten, der Angeschuldigte selbst habe keinen Anspruch auf Siegelung der bei ihm beschlagnahmten Papiere.
d) Die Staatsanwaltschaft legt § 101 StPO somit gegen seinen Wortlaut aus. Die Auslegung einer Gesetzesbestimmung gegen ihren Wortlaut ist aber nur dann willkürlich, wenn das Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft, oder wenn das Ergebnis der Auslegung an einem inneren Widerspruch leidet (vgl. BGE 118 Ia 130 E. 2, BGE 117 Ia 139 E. c, BGE 109 Ia 29 E. 5f, mit Hinweisen). Eine Auslegung gegen den Wortlaut der Bestimmung ist somit vor allem dann willkürlich, wenn sie sich auf keinen sachlichen Grund stützen kann.
e) Die Staatsanwaltschaft stützte ihre Auslegung des § 101 StPO auf die Rechtsprechung des Obergerichts und des Bundesgerichts. Im allgemeinen genügt die Berufung auf Urteile eines kantonalen Obergerichts und des Bundesgerichts, um auch die vom Wortlaut abweichende Auslegung einer Bestimmung als sachlich begründet und damit als nicht willkürlich erscheinen zu lassen. Vorausgesetzt wird dabei allerdings, dass sich die in den früheren Urteilen entwickelten individuell-konkreten Normen per analogiam auf den vorliegenden Fall übertragen lassen.
f) aa) Im Fall, welchen das Obergericht des Kantons Zürich am 19. Oktober 1978 entschied (Urteil in ZR 78 Nr. 57 publiziert), wurden in einem Rechtshilfeverfahren die Papiere bei einer Bank in Zürich, deren Mitarbeiter nicht angeschuldigt waren, beschlagnahmt; die Angeschuldigten, welche in Deutschland wohnten, verlangten, als Partei im Entsiegelungsverfahren zugelassen zu werden. Das Obergericht führte aus, soweit durch behördliche Anordnungen zunächst unmittelbar allein die Rechte oder Interessen Dritter berührt würden, seien nur diese legitimiert, gegen die konkrete Anordnung Rechtsmittel zu ergreifen. Im Siegelungs- bzw. Entsiegelungsverfahren gehe es allein um die Wahrung der geschützten Persönlichkeitsrechte des Inhabers der Papiere. Im Urteil des Obergerichts findet sich aber kein Hinweis darauf, der Angeschuldigte habe auch dann keinen Anspruch auf Siegelung der beschlagnahmten Papiere, wenn er selbst deren Inhaber ist und sie bei ihm selbst beschlagnahmt worden sind.
bb) Im vorliegenden Fall ist ein im entscheidenden Punkt vom Fall in ZR 78 Nr. 57 abweichender Sachverhalt zu beurteilen: Während dort die Angeschuldigten verlangten, als Parteien bei der Entsiegelung von Papieren zugelassen zu werden, deren Inhaber eine Drittperson (die Bank) war, verlangt hier der Angeschuldigte die Siegelung von Papieren, deren Inhaber er selbst ist. Die im Urteil des Obergerichts vom 19. Oktober 1978 aufgestellten individuell-konkreten Normen lassen sich deshalb nicht auf den heute zu beurteilenden Fall übertragen. Somit bleibt es dabei, dass gemäss § 101 StPO auch dem Angeschuldigten ein Anspruch auf die Siegelung beschlagnahmter Papiere zusteht, sofern der Angeschuldigte selbst deren Inhaber ist. Die Auslegung der Staatsanwaltschaft, wonach der Angeschuldigte in keinem Fall einen Anspruch auf Siegelung beschlagnahmter Unterlagen hat, selbst dann nicht, wenn er selbst deren Inhaber ist, widerspricht dem Wortlaut von § 101 StPO und der dazugehörigen Rechtsprechung des Obergerichts.
cc) Der Staatsanwaltschaft ist allerdings zugute zu halten, dass das Bundesgericht in seinem Urteil vom 12. Februar 1979 (ebenfalls in ZR 78 Nr. 57 publiziert) die Erwägungen des Obergerichts nicht nur bestätigte, sondern über das angefochtene Urteil hinaus den Satz aufstellte, bei einer Beschlagnahmung beim Angeschuldigten selbst kenne das "zürcherische Gericht" keine Siegelung. Das Siegelungs- und Entsiegelungsverfahren nach § 101 StPO sei ausschliesslich auf den Fall zugeschnitten, dass sich Papiere im Besitze eines Dritten befänden (E. 3a). Das Bundesgericht gab für seine Auffassung keine Begründung, und - wie sich ergeben hat - lässt sich im kantonalen Gesetz und im Urteil des Obergerichts auch gar keine Stütze dafür finden. Trotzdem hat das Bundesgericht seine Erwägung in den nichtveröffentlichten Urteilen vom 5. März 1991 i.S. X. AG, S. AG, T. und T. E. 4 und vom 4. April 1995 i.S. X. AG und Y. AG E. 3c wiederholt. Heute ist daran nicht mehr festzuhalten.
dd) Die Auslegung, welche die Staatsanwaltschaft der Bestimmung von § 101 StPO geben will, entspricht somit zwar der früheren bundesgerichtlichen Praxis, doch erweist sie sich aufgrund des Gesetzestexts und des Urteils des Obergerichts vom 19. Oktober 1978 als willkürlich. Unter diesen Umständen müssen die weiteren Rügen des Beschwerdeführers, welche die persönliche Freiheit und den Schutz der Geheimsphäre betreffen, nicht mehr geprüft werden. Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft wird aufgehoben. | de | Mise sous scellés de documents saisis. § 101 du code de procédure pénale zurichois du 4 mai 1919. Selon le code de procédure pénale zurichois, le droit de requérir la mise sous scellés des documents saisis appartient également à l'inculpé, dans la mesure où il est lui-même détenteur de ces documents (changement de jurisprudence; consid. 1). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-240%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,643 | 121 I 240 | 121 I 240
Sachverhalt ab Seite 241
Die Bezirksanwaltschaft II für den Kanton Zürich führt gegen Rechtsanwalt X. eine Strafuntersuchung wegen des Verdachts auf Betrug. Am 11. Juli 1995 wurde in seiner Anwaltskanzlei eine Hausdurchsuchung durchgeführt, wobei umfangreiche Unterlagen sichergestellt wurden. X. verlangte, die Unterlagen seien zu siegeln. Die Bezirksanwaltschaft II für den Kanton Zürich wies das Gesuch mit Verfügung vom 18. Juli 1995 ab. Ein von X. eingereichter Rekurs wurde von der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich am 16. August 1995 abgewiesen. Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 19. September 1995 stellt X. den Antrag, der Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 16. August 1995 sei aufzuheben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt den Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Der Beschwerdeführer rügt zunächst, das massgebliche kantonale Recht sei willkürlich ausgelegt und angewendet worden. Das kantonale Gesetz vom 4. Mai 1919 betreffend den Strafprozess (Strafprozessordnung; StPO) enthält unter anderem folgende Bestimmungen:
§ 99. Papiere, welche sich auf das Verbrechen oder Vergehen beziehen, und Bücher oder Abschriften von Bucheinträgen, welche streitige Rechnungsverhältnisse betreffen, sind zu den Akten zu erheben.
§ 100. Eine Durchsuchung der im Besitz des Angeschuldigten befindlichen Papiere ist nur gestattet, wenn zu vermuten ist, dass Schriften sich darunter befinden, welche nach der Vorschrift des § 99 zu den Akten zu erheben sind.
Im Besitz eines Dritten befindliche Papiere dürfen nur dann durchsucht werden, wenn auch nach Einvernahme des Besitzers noch die Vermutung besteht, dass sie für den Zweck der Untersuchung von Bedeutung sind.
§ 101. Widersetzt sich der Inhaber der Papiere der Durchsuchung, so soll die Untersuchungsbehörde sie versiegelt aufbewahren und den Entscheid des Bezirksgerichts oder der Anklagekammer darüber einholen, ob die Untersuchung stattfinden darf.
Der Inhaber der Papiere ist berechtigt, sein Siegel ebenfalls beizudrücken; macht er von diesem Recht Gebrauch, so ist ihm Gelegenheit zu geben, der Entsiegelung beizuwohnen.
b) Das Bundesgericht erkannte im nichtveröffentlichten, aber sowohl der Staatsanwaltschaft als auch dem Beschwerdeführer bekannten Urteil vom 4. April 1995 i.S. X. AG und Y. AG E. 4, mit dem Ausdruck "Inhaber" in § 101 StPO sei sowohl der Eigentümer als auch der (selbständige oder unselbständige bzw. mittelbare oder unmittelbare) Besitzer der Papiere gemeint. Die Staatsanwaltschaft wendet sich nicht gegen diese Begriffsbestimmung; sie hält aber dafür, das in § 101 StPO geregelte Versiegelungs- und Entsiegelungsverfahren sei ausschliesslich auf den Fall zugeschnitten, dass sich die Papiere im Besitze eines Dritten befinden. Bei einer Beschlagnahme beim Angeschuldigten selbst kenne das zürcherische Recht keine Versiegelung und demgemäss auch keine Entsiegelung. Der Beschwerdeführer, der selbst im Verfahren Angeschuldigter sei, habe daher keinen Anspruch auf Siegelung der bei ihm beschlagnahmten Unterlagen. Zur Begründung beruft sich die Staatsanwaltschaft auf die in ZR 78 Nr. 57 publizierten Urteile des Obergerichts des Kantons Zürich und des Bundesgerichts.
c) Der Wortlaut von § 101 StPO lässt für sich allein in keiner Weise den Schluss zu, der Begriff "Inhaber" beziehe sich nur insoweit auf den Besitzer der beschlagnahmten Papiere, als dieser nicht selbst Angeschuldigter sei. § 101 StPO regelt die Siegelung der Papiere, welche ein Hindernis für deren Durchsuchung bildet. Die Durchsuchung ist Gegenstand des § 100 StPO, welcher systematisch § 101 StPO unmittelbar vorangeht. § 100 Abs. 1 StPO betrifft die Durchsuchung der Papiere, die sich im Besitz des Angeschuldigten befinden, während sich § 100 Abs. 2 StPO auf die Durchsuchung der Papiere im Besitz eines Dritten bezieht. Da § 101 StPO keinen Unterschied macht, ob die Papiere beim Angeschuldigten oder bei einem Dritten beschlagnahmt worden sind, lässt sich aus dem systematischen Zusammenhang schliessen, dass die Papiere in beiden Fällen versiegelt werden können. Aus der Systematik des Gesetzes lässt sich somit nicht ableiten, der Angeschuldigte selbst habe keinen Anspruch auf Siegelung der bei ihm beschlagnahmten Papiere.
d) Die Staatsanwaltschaft legt § 101 StPO somit gegen seinen Wortlaut aus. Die Auslegung einer Gesetzesbestimmung gegen ihren Wortlaut ist aber nur dann willkürlich, wenn das Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft, oder wenn das Ergebnis der Auslegung an einem inneren Widerspruch leidet (vgl. BGE 118 Ia 130 E. 2, BGE 117 Ia 139 E. c, BGE 109 Ia 29 E. 5f, mit Hinweisen). Eine Auslegung gegen den Wortlaut der Bestimmung ist somit vor allem dann willkürlich, wenn sie sich auf keinen sachlichen Grund stützen kann.
e) Die Staatsanwaltschaft stützte ihre Auslegung des § 101 StPO auf die Rechtsprechung des Obergerichts und des Bundesgerichts. Im allgemeinen genügt die Berufung auf Urteile eines kantonalen Obergerichts und des Bundesgerichts, um auch die vom Wortlaut abweichende Auslegung einer Bestimmung als sachlich begründet und damit als nicht willkürlich erscheinen zu lassen. Vorausgesetzt wird dabei allerdings, dass sich die in den früheren Urteilen entwickelten individuell-konkreten Normen per analogiam auf den vorliegenden Fall übertragen lassen.
f) aa) Im Fall, welchen das Obergericht des Kantons Zürich am 19. Oktober 1978 entschied (Urteil in ZR 78 Nr. 57 publiziert), wurden in einem Rechtshilfeverfahren die Papiere bei einer Bank in Zürich, deren Mitarbeiter nicht angeschuldigt waren, beschlagnahmt; die Angeschuldigten, welche in Deutschland wohnten, verlangten, als Partei im Entsiegelungsverfahren zugelassen zu werden. Das Obergericht führte aus, soweit durch behördliche Anordnungen zunächst unmittelbar allein die Rechte oder Interessen Dritter berührt würden, seien nur diese legitimiert, gegen die konkrete Anordnung Rechtsmittel zu ergreifen. Im Siegelungs- bzw. Entsiegelungsverfahren gehe es allein um die Wahrung der geschützten Persönlichkeitsrechte des Inhabers der Papiere. Im Urteil des Obergerichts findet sich aber kein Hinweis darauf, der Angeschuldigte habe auch dann keinen Anspruch auf Siegelung der beschlagnahmten Papiere, wenn er selbst deren Inhaber ist und sie bei ihm selbst beschlagnahmt worden sind.
bb) Im vorliegenden Fall ist ein im entscheidenden Punkt vom Fall in ZR 78 Nr. 57 abweichender Sachverhalt zu beurteilen: Während dort die Angeschuldigten verlangten, als Parteien bei der Entsiegelung von Papieren zugelassen zu werden, deren Inhaber eine Drittperson (die Bank) war, verlangt hier der Angeschuldigte die Siegelung von Papieren, deren Inhaber er selbst ist. Die im Urteil des Obergerichts vom 19. Oktober 1978 aufgestellten individuell-konkreten Normen lassen sich deshalb nicht auf den heute zu beurteilenden Fall übertragen. Somit bleibt es dabei, dass gemäss § 101 StPO auch dem Angeschuldigten ein Anspruch auf die Siegelung beschlagnahmter Papiere zusteht, sofern der Angeschuldigte selbst deren Inhaber ist. Die Auslegung der Staatsanwaltschaft, wonach der Angeschuldigte in keinem Fall einen Anspruch auf Siegelung beschlagnahmter Unterlagen hat, selbst dann nicht, wenn er selbst deren Inhaber ist, widerspricht dem Wortlaut von § 101 StPO und der dazugehörigen Rechtsprechung des Obergerichts.
cc) Der Staatsanwaltschaft ist allerdings zugute zu halten, dass das Bundesgericht in seinem Urteil vom 12. Februar 1979 (ebenfalls in ZR 78 Nr. 57 publiziert) die Erwägungen des Obergerichts nicht nur bestätigte, sondern über das angefochtene Urteil hinaus den Satz aufstellte, bei einer Beschlagnahmung beim Angeschuldigten selbst kenne das "zürcherische Gericht" keine Siegelung. Das Siegelungs- und Entsiegelungsverfahren nach § 101 StPO sei ausschliesslich auf den Fall zugeschnitten, dass sich Papiere im Besitze eines Dritten befänden (E. 3a). Das Bundesgericht gab für seine Auffassung keine Begründung, und - wie sich ergeben hat - lässt sich im kantonalen Gesetz und im Urteil des Obergerichts auch gar keine Stütze dafür finden. Trotzdem hat das Bundesgericht seine Erwägung in den nichtveröffentlichten Urteilen vom 5. März 1991 i.S. X. AG, S. AG, T. und T. E. 4 und vom 4. April 1995 i.S. X. AG und Y. AG E. 3c wiederholt. Heute ist daran nicht mehr festzuhalten.
dd) Die Auslegung, welche die Staatsanwaltschaft der Bestimmung von § 101 StPO geben will, entspricht somit zwar der früheren bundesgerichtlichen Praxis, doch erweist sie sich aufgrund des Gesetzestexts und des Urteils des Obergerichts vom 19. Oktober 1978 als willkürlich. Unter diesen Umständen müssen die weiteren Rügen des Beschwerdeführers, welche die persönliche Freiheit und den Schutz der Geheimsphäre betreffen, nicht mehr geprüft werden. Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft wird aufgehoben. | de | Suggellamento di documenti sequestrati. § 101 del codice di procedura penale zurighese del 4 maggio 1919. Secondo il codice di procedura penale zurighese, il diritto di esigere il suggellamento di documenti sequestrati spetta anche all'incolpato, nella misura in cui egli medesimo è detentore dei documenti (cambiamento di giurisprudenza; consid. 1). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-240%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,644 | 121 I 245 | 121 I 245
Sachverhalt ab Seite 246
B. und den Erben H. gehören drei Grundstücke, welche ein zusammenhängendes Ganzes bilden. Die Parzellen liegen entlang der Halden-Strasse in der Gemeinde Wangen-Brüttisellen im Gebiet "Förliwiesen". Die Halden-Strasse verbindet die Dorfteile Wangen und Brüttisellen.
Der Gemeinderat von Wangen bewilligte B. unter anderem 1956 die Vornahme von Auffüllungen zur Errichtung eines Lagerplatzes. Im Jahre 1969 erteilte der Gemeinderat den Erben H. die Bewilligung für die Nutzung ihrer Parzelle als Lagerplatz für Maschinen; der Gemeinderat behielt sich vor, jederzeit auf die Bewilligung zurückzukommen. Am 15. September 1986 wurde die Beibehaltung der bestehenden, befristet bewilligten Bauten und Anlagen bis zum 31. Dezember 1993 erlaubt und überdies die Bewilligung für den Anschluss der Liegenschaften an das Wasser- und Kanalisationsnetz erteilt.
Das Gebiet, in welchem sich die genannten Parzellen befinden, wurde im kantonalen Gesamtplan vom 10. Juli 1978 dem Bauentwicklungsgebiet zugeteilt. In der Folge wurde das Areal mit dem Zonenplan der Gemeinde vom 26. Juni 1984 der Reservezone zugewiesen. Veranlasst durch die am 1. September 1991 beschlossene Teilrevision des kantonalen Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (Planungs- und Baugesetz, PBG) änderte die Gemeinde Wangen-Brüttisellen am 26. Oktober 1993 unter anderem den Zonenplan. Dabei wurde das Gebiet "Förliwiesen" einschliesslich der drei erwähnten Parzellen der Gewerbezone G4 zugeteilt; eine Bautiefe entlang der Halden-Strasse wurde der Wohnzone 3-geschossig mit Gewerbeerleichterung zugewiesen. Dieser Einzonung verweigerte der Regierungsrat des Kantons Zürich am 6. Juli 1994 die Genehmigung. Eine Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht blieb ohne Erfolg.
B. und die Erben H. stellen mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht den Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichtes aufzuheben. Während des bundesgerichtlichen Verfahrens setzte der Kantonsrat von Zürich einen neuen Richtplan fest. Danach verbleibt das Gebiet "Förliwiesen" im Bauentwicklungsgebiet.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
6. a) Die Nichtgenehmigung der Einzonung stellt in den Augen der Beschwerdeführer einen Planungsfehler dar (vgl. zum Planungsfehler die in BGE 106 Ia 329 nicht publizierte E. 4, sowie die nicht veröffentlichten Urteile des Bundesgerichtes vom 1. September 1994 i.S. Gemeinde Attelwil, E. 3b, und vom 20. Dezember 1993 i.S. Gemeinde Sagogn, E. 7b). Nach ihren nicht zu bezweifelnden Angaben ist es auszuschliessen, dass ihre Parzellen in absehbarer Zeit anders als zu gewerblichen Zwecken genutzt werden. Daraus leiten sie ab, eine Einzonung sei zur Wahrung ihrer verfassungsrechtlich geschützten Eigentumsrechte (Art. 22ter BV) geboten.
b) Die Rechtsprechung anerkennt, dass Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung zu bringen und aus diesem Grunde Nutzungspläne zu ändern bzw. anzupassen sind (BGE 114 Ia 32 E. 6 S. 33). Eine Einzonung kann aber auch in solchen Fällen nur in Frage kommen, wenn sie im Einklang mit den Planungszielen und -grundsätzen erfolgt (in diesem Sinne der zitierte BGE 114 Ia 32 E. 6 S. 33, wo im Falle der Reduktion einer überdimensionierten Bauzone auf die in Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700] zum Ausdruck kommenden Grundsätze für die Bemessung des Baugebietes hingewiesen wird; vgl. BGE 113 Ia 444 E. 5b S. 455). Der Umstand, dass die fraglichen Grundstücke seit langem gewerblich genutzt werden und sich dies in absehbarer Zeit nicht ändern wird, zieht daher nicht ohne weiteres die Pflicht zu deren Einzonung nach sich.
c) Die Nichtgenehmigung der Einzonung kann vorab mit Blick auf die Richtplanung nicht als Planungsfehler betrachtet werden. Nach dem hier massgebenden Gesamtplan von 1978 liegen die drei Parzellen entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer nicht im "Anordnungsspielraum", sondern im Bauentwicklungsgebiet. Mit dem neuen Richtplan hat sich daran nichts geändert. Bei dieser Sachlage kann auch von einem unzulässigen Eingriff in das der Gemeinde zustehende Ermessen, im Rahmen des Richtplanes die Grenzen des Baugebietes selbst zu bestimmen (Art. 2 Abs. 3 RPG; BGE 112 Ia 281 E. 7a S. 285 f.), keine Rede sein.
d) Soweit die Beschwerdeführer eine Einzonungspflicht aus der "Weilerregel" des Gesamtplanes von 1978 (BGE 113 Ia 192 E. 2c/cc S. 193 f.) ableiten, ist ihnen ebenfalls nicht zu folgen. Bei ihren Grundstücken handelt es sich um gewerblich genutztes Areal und nicht um eine Kleinsiedlung; von einem abgelegenen Ortsteil kann schon gar nicht gesprochen werden.
e) Ebenfalls nicht stichhaltig ist das Argument, eine Einzonung sei zulässig, weil es sich dabei nur um eine untergeordnete Abweichung vom Richtplan handeln würde (§ 16 Abs. 2 PBG). Rein flächenmässig mag dies für die drei Grundstücke wohl zutreffen. Das Bundesgericht hat jedoch wiederholt festgestellt, Kleinbauzonen seien nicht nur unzweckmässig, sondern grundsätzlich gesetzwidrig (BGE 119 Ia 300 E. 3b S. 303; BGE 116 Ia 339 E. 4 S. 343). Das Verwaltungsgericht hat daher mit Recht darauf hingewiesen, die von der Gemeinde beschlossene Einzonung führe zu einer nicht sachgerechten Abgrenzung des Baugebietes.
aa) Die Liegenschaften der Beschwerdeführer liegen planerisch an einer heiklen Lage. Sie befinden sich ungefähr in der Mitte des zwar nicht mehr unberührten, aber doch noch weitgehend unüberbauten Geländes zwischen den beiden Ortsteilen Wangen und Brüttisellen. Eine Einzonung, wie sie die Gemeinde beschloss, hat eine nicht zu unterschätzende präjudizielle Wirkung für ein künftiges Zusammenwachsen der beiden Ortsteile. Die Richtplanung, welche das Gelände als Bauentwicklungsgebiet bezeichnet, schliesst einen solchen Zusammenschluss nicht aus, doch soll er weder im heutigen Zeitpunkt realisiert noch durch eine verfrühte Einzonung von Areal zwischen der Halden-Strasse und der Autobahn gefördert werden.
bb) Dass die Gemeinde das Gewerbegebiet zwischen der Halden-Strasse und der Autobahnkreuzung (Areal "Neuwiesen") im Zuge der "kleinen" Zonenplanrevision geringfügig in Richtung "Förliwiesen" ausgedehnt hat, hat nicht zur Folge, dass die Liegenschaften der Beschwerdeführer eingezont werden müssten. Der Grundsatz rechtsgleicher Behandlung hat im Planungsrecht nur eine abgeschwächte Bedeutung. Parzellen ähnlicher Lage und Art können daher unter Vorbehalt des Willkürverbotes völlig verschieden behandelt werden (BGE 117 Ia 302 E. 4b S. 307; BGE 116 Ia 193 E. 3b S. 195). Die geringfügige Erweiterung des Gewerbegebietes beim Autobahnkreuz lehnt sich an eine bereits bestehende Gewerbezone an und ist daher planerisch anders zu beurteilen als eine Einzonung in den "Förliwiesen". Die Ausdehnung des Gewerbegebietes bei der Autobahn und die bereits in einem früheren Zonenplan festgesetzte Wohnzone mit Gewerbeerleichterung oberhalb der Halden-Strasse bestätigen im übrigen, dass eine Ausdehnung des Baugebietes im Raum zwischen den beiden Ortsteilen auch nach den Vorstellungen der Gemeinde primär nur schrittweise und angelehnt an bereits bestehendes Baugebiet erfolgen soll, was sachgerecht ist. Eine weitgehend isolierte Einzonung in den "Förliwiesen" widerspricht bei dieser Sachlage den eingangs erwähnten Planungsgrundsätzen (E. 6e).
7. (Die Nichtgenehmigung der Einzonung stellt keine Verletzung des aus Art. 4 BV fliessenden Grundsatzes von Treu und Glauben dar).
8. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Einwendungen der Beschwerdeführer unbegründet sind. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
a) Trotz dieses Verfahrensausganges ist nicht in Abrede zu stellen, dass die gegebene planungsrechtliche Situation - Zuteilung der fraglichen Parzelle in die Reservezone - nicht in allen Teilen zu befriedigen vermag. Es ist wie gesagt davon auszugehen, dass sich die bestehende gewerbliche Nutzung in absehbarer Zeit nicht ändern wird. Die vor Jahrzehnten bewilligten und in der Folge ausgeführten Terrainveränderungen schliessen eine Rückkehr zu einer landwirtschaftlichen Nutzung nach menschlichem Ermessen aus. Auch führt die geltende Sach- und Rechtslage seit Jahren zu Unsicherheiten, welche sich in jeweils nur befristet erteilten Baubewilligungen manifestieren. Diese Bewilligungspraxis dauert bereits über zwanzig Jahre; die letzten befristeten Bewilligungen sind Ende 1993 abgelaufen. Seither besteht, wie aufgrund der Akten anzunehmen ist, für die von diesen Bewilligungen erfassten Bauten und Anlagen ein Schwebezustand. Eine solche Situation ist planungsrechtlich unerwünscht und liegt weder im Interesse der Eigentümer noch der Gemeinde. Der Regierungsrat hat dies erkannt und vorgeschlagen, für die Grundstücke einen Gestaltungsplan gemäss den §§ 83 ff. PBG zu erlassen.
b) Im nicht publizierten Urteil vom 2. Februar 1995 i.S. Gemeinde Wädenswil (E. 6b) liess das Bundesgericht die Frage offen, ob die zeitgemässe Erneuerung und massvolle Erweiterung von seit Jahrzehnten bestehenden Gewerbebauten in der Landwirtschaftszone (nach dem Richtplan: im Landwirtschaftsgebiet) mit einem Gestaltungsplan realisiert werden könne, wenn die Grundnutzungsordnung nicht geändert werde. Ein Gestaltungsplan war im betreffenden Fall (noch) nicht erlassen worden. In der Folge hielt das Bundesgericht in zwei ebenfalls nicht veröffentlichten Entscheiden vom 24. März 1995 i.S. Gemeinde Oberembrach und i.S. Gemeinde Stallikon fest, der Erlass eines Gestaltungsplanes für die Realisierung neuer oder die Erweiterung bestehender Bauten (im betreffenden Fall um 128% der Betriebsfläche) käme der Festsetzung einer unzulässigen Kleinstbauzone gleich. Die fraglichen Grundstücke waren der Landwirtschaftszone zugeteilt und lagen nach den Festlegungen des kantonalen Richtplanes auch nicht im Anordnungsspielraum (so ausdrücklich das Urteil Stallikon, E. 4b). Die geplanten bzw. bestehenden Bauten und Anlagen waren nicht landwirtschaftlicher Natur; sie wiesen keinen Zusammenhang mit dem Produktionsfaktor Boden auf. Zudem waren, soweit dies aufgrund der von den kantonalen Behörden getroffenen Sachverhaltsfeststellungen beurteilt werden konnte, die Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung nach Art. 24 Abs. 1 oder 2 RPG nicht gegeben.
c) Im vorliegenden Fall kann die Frage, ob für die Grundstücke ein Gestaltungsplan erlassen werden kann, um den Interessen der Beschwerdeführer entgegenzukommen, ebenfalls nicht abschliessend beurteilt werden, weil ein solcher Plan nicht festgesetzt wurde. Immerhin besteht Anlass, auf Unterschiede zu den vorstehend genannten drei Fällen hinzuweisen.
aa) Die Grundstücke der Beschwerdeführer sind im Gegensatz zu den zitierten Fällen nicht einer Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) zugeteilt. Sie befinden sich in der Reservezone (§ 65 PBG; BGE 116 Ia 328 E. 3 S. 330 f.). Dieser Zone werden unter anderem Gebiete zugeteilt, deren Nutzung erst später zugelassen wird (Art. 18 Abs. 2 RPG). Die "Förliwiesen" werden im kantonalen Richtplan als Bauentwicklungsgebiet bezeichnet, was bedeutet, dass sie in 20-25 Jahren grundsätzlich für eine bauliche Nutzung in Frage kommen und erschlossen werden sollen (§ 21 Abs. 2 und 3 PBG). Wird beachtet, dass der Richtplan in den Grundzügen bestimmt, wie sich ein Gebiet räumlich entwickeln soll (Art. 6 Abs. 1 RPG), kann - aus der verlangten planerischen Gesamtschau heraus betrachtet (Art. 4 Abs. 3 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 [RPV; SR 700.1]) - nicht gesagt werden, eine nutzungsplanerische Ordnung der (bestehenden) Überbauung laufe zum vorneherein der anzustrebenden Siedlungsentwicklung entgegen (vgl. Art. 6 Abs. 3 lit. a RPG).
bb) Die geltenden Festlegungen in der Zonenplanung haben wie erwähnt in der Praxis zu Unsicherheiten namentlich bei der Erteilung von Bewilligungen geführt, was nicht nur für alle Beteiligten unbefriedigend ist. Bei tatsächlichen Verhältnissen, wie sie hier vorliegen, und bei der gegebenen planerischen Ausgangslage ist nicht auszuschliessen, dass ein auf die Grundstücke der Beschwerdeführer beschränkter Gestaltungsplan ein sachgerechtes Mittel darstellt, die bereits seit Jahrzehnten bestehende Gewerbenutzung in geordnete Bahnen zu lenken. Ein solcher Gestaltungsplan müsste, soll er keine unzulässige Kleinbauzone darstellen, in erster Linie Sanierungszwecken dienen. Wie STEPHAN ESCHMANN (Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1984, S. 65 f.) darlegt, lässt das Zürcher Planungs- und Baugesetz einen Gestaltungsplan mit diesem Zweck zu, sofern - wie hier - die Neugestaltung einer bereits bestehenden Überbauung (auch) im öffentlichen Interesse liegt.
cc) Die Beschwerdeführer lehnen zwar aus Kostengründen einen Gestaltungsplan ab. Sie werden jedoch in ihrem eigenen Interesse ihren Standpunkt überprüfen müssen. Für eine planerisch sachgerechte Lösung müssen auch die Gemeinde und der Kanton Hand bieten. Nur so kann sichergestellt werden, dass für die drei Grundstücke eine planerische Festsetzung gefunden wird, welche eine zweckmässige Bodennutzung sowie eine auch im Lichte des Grundsatzes der Rechtssicherheit geordnete Überbauung gewährleistet (Art. 22quater Abs. 1 BV, Art. 1 Abs. 1 RPG). | de | Art. 22ter BV; Zonenplanung. Planungsfehler; Nichtgenehmigung einer Einzonung von aufgefülltem Land, welches in absehbarer Zeit nicht anders als zu gewerblichen Zwecken genutzt werden wird. Planung und Wirklichkeit sind bei Bedarf in Übereinstimmung zu bringen; eine Einzonung kann aber auch in solchen Fällen nur in Frage kommen, wenn sie im Einklang mit den Planungszielen und -grundsätzen erfolgt (E. 6b).
Ob ein Planungsfehler vorliegt, ist primär im Lichte der Richtplanung zu beurteilen (E. 6c-e/aa).
Grundsätze für die Erweiterung des Baugebietes in einem nahezu unüberbauten Gebiet zwischen zwei Ortsteilen (E. 6e/bb).
Möglichkeit der Festsetzung eines Gestaltungsplanes im Nichtbaugebiet?
Entwicklung der Rechtsprechung zu dieser Frage; Bedeutung der Festlegungen in der Richtplanung; Voraussetzungen, unter welchen ein Gestaltungsplan im Nichtbaugebiet zum Zwecke der baulichen Sanierung festgesetzt werden könnte (E. 8). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-245%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,645 | 121 I 245 | 121 I 245
Sachverhalt ab Seite 246
B. und den Erben H. gehören drei Grundstücke, welche ein zusammenhängendes Ganzes bilden. Die Parzellen liegen entlang der Halden-Strasse in der Gemeinde Wangen-Brüttisellen im Gebiet "Förliwiesen". Die Halden-Strasse verbindet die Dorfteile Wangen und Brüttisellen.
Der Gemeinderat von Wangen bewilligte B. unter anderem 1956 die Vornahme von Auffüllungen zur Errichtung eines Lagerplatzes. Im Jahre 1969 erteilte der Gemeinderat den Erben H. die Bewilligung für die Nutzung ihrer Parzelle als Lagerplatz für Maschinen; der Gemeinderat behielt sich vor, jederzeit auf die Bewilligung zurückzukommen. Am 15. September 1986 wurde die Beibehaltung der bestehenden, befristet bewilligten Bauten und Anlagen bis zum 31. Dezember 1993 erlaubt und überdies die Bewilligung für den Anschluss der Liegenschaften an das Wasser- und Kanalisationsnetz erteilt.
Das Gebiet, in welchem sich die genannten Parzellen befinden, wurde im kantonalen Gesamtplan vom 10. Juli 1978 dem Bauentwicklungsgebiet zugeteilt. In der Folge wurde das Areal mit dem Zonenplan der Gemeinde vom 26. Juni 1984 der Reservezone zugewiesen. Veranlasst durch die am 1. September 1991 beschlossene Teilrevision des kantonalen Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (Planungs- und Baugesetz, PBG) änderte die Gemeinde Wangen-Brüttisellen am 26. Oktober 1993 unter anderem den Zonenplan. Dabei wurde das Gebiet "Förliwiesen" einschliesslich der drei erwähnten Parzellen der Gewerbezone G4 zugeteilt; eine Bautiefe entlang der Halden-Strasse wurde der Wohnzone 3-geschossig mit Gewerbeerleichterung zugewiesen. Dieser Einzonung verweigerte der Regierungsrat des Kantons Zürich am 6. Juli 1994 die Genehmigung. Eine Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht blieb ohne Erfolg.
B. und die Erben H. stellen mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht den Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichtes aufzuheben. Während des bundesgerichtlichen Verfahrens setzte der Kantonsrat von Zürich einen neuen Richtplan fest. Danach verbleibt das Gebiet "Förliwiesen" im Bauentwicklungsgebiet.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
6. a) Die Nichtgenehmigung der Einzonung stellt in den Augen der Beschwerdeführer einen Planungsfehler dar (vgl. zum Planungsfehler die in BGE 106 Ia 329 nicht publizierte E. 4, sowie die nicht veröffentlichten Urteile des Bundesgerichtes vom 1. September 1994 i.S. Gemeinde Attelwil, E. 3b, und vom 20. Dezember 1993 i.S. Gemeinde Sagogn, E. 7b). Nach ihren nicht zu bezweifelnden Angaben ist es auszuschliessen, dass ihre Parzellen in absehbarer Zeit anders als zu gewerblichen Zwecken genutzt werden. Daraus leiten sie ab, eine Einzonung sei zur Wahrung ihrer verfassungsrechtlich geschützten Eigentumsrechte (Art. 22ter BV) geboten.
b) Die Rechtsprechung anerkennt, dass Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung zu bringen und aus diesem Grunde Nutzungspläne zu ändern bzw. anzupassen sind (BGE 114 Ia 32 E. 6 S. 33). Eine Einzonung kann aber auch in solchen Fällen nur in Frage kommen, wenn sie im Einklang mit den Planungszielen und -grundsätzen erfolgt (in diesem Sinne der zitierte BGE 114 Ia 32 E. 6 S. 33, wo im Falle der Reduktion einer überdimensionierten Bauzone auf die in Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700] zum Ausdruck kommenden Grundsätze für die Bemessung des Baugebietes hingewiesen wird; vgl. BGE 113 Ia 444 E. 5b S. 455). Der Umstand, dass die fraglichen Grundstücke seit langem gewerblich genutzt werden und sich dies in absehbarer Zeit nicht ändern wird, zieht daher nicht ohne weiteres die Pflicht zu deren Einzonung nach sich.
c) Die Nichtgenehmigung der Einzonung kann vorab mit Blick auf die Richtplanung nicht als Planungsfehler betrachtet werden. Nach dem hier massgebenden Gesamtplan von 1978 liegen die drei Parzellen entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer nicht im "Anordnungsspielraum", sondern im Bauentwicklungsgebiet. Mit dem neuen Richtplan hat sich daran nichts geändert. Bei dieser Sachlage kann auch von einem unzulässigen Eingriff in das der Gemeinde zustehende Ermessen, im Rahmen des Richtplanes die Grenzen des Baugebietes selbst zu bestimmen (Art. 2 Abs. 3 RPG; BGE 112 Ia 281 E. 7a S. 285 f.), keine Rede sein.
d) Soweit die Beschwerdeführer eine Einzonungspflicht aus der "Weilerregel" des Gesamtplanes von 1978 (BGE 113 Ia 192 E. 2c/cc S. 193 f.) ableiten, ist ihnen ebenfalls nicht zu folgen. Bei ihren Grundstücken handelt es sich um gewerblich genutztes Areal und nicht um eine Kleinsiedlung; von einem abgelegenen Ortsteil kann schon gar nicht gesprochen werden.
e) Ebenfalls nicht stichhaltig ist das Argument, eine Einzonung sei zulässig, weil es sich dabei nur um eine untergeordnete Abweichung vom Richtplan handeln würde (§ 16 Abs. 2 PBG). Rein flächenmässig mag dies für die drei Grundstücke wohl zutreffen. Das Bundesgericht hat jedoch wiederholt festgestellt, Kleinbauzonen seien nicht nur unzweckmässig, sondern grundsätzlich gesetzwidrig (BGE 119 Ia 300 E. 3b S. 303; BGE 116 Ia 339 E. 4 S. 343). Das Verwaltungsgericht hat daher mit Recht darauf hingewiesen, die von der Gemeinde beschlossene Einzonung führe zu einer nicht sachgerechten Abgrenzung des Baugebietes.
aa) Die Liegenschaften der Beschwerdeführer liegen planerisch an einer heiklen Lage. Sie befinden sich ungefähr in der Mitte des zwar nicht mehr unberührten, aber doch noch weitgehend unüberbauten Geländes zwischen den beiden Ortsteilen Wangen und Brüttisellen. Eine Einzonung, wie sie die Gemeinde beschloss, hat eine nicht zu unterschätzende präjudizielle Wirkung für ein künftiges Zusammenwachsen der beiden Ortsteile. Die Richtplanung, welche das Gelände als Bauentwicklungsgebiet bezeichnet, schliesst einen solchen Zusammenschluss nicht aus, doch soll er weder im heutigen Zeitpunkt realisiert noch durch eine verfrühte Einzonung von Areal zwischen der Halden-Strasse und der Autobahn gefördert werden.
bb) Dass die Gemeinde das Gewerbegebiet zwischen der Halden-Strasse und der Autobahnkreuzung (Areal "Neuwiesen") im Zuge der "kleinen" Zonenplanrevision geringfügig in Richtung "Förliwiesen" ausgedehnt hat, hat nicht zur Folge, dass die Liegenschaften der Beschwerdeführer eingezont werden müssten. Der Grundsatz rechtsgleicher Behandlung hat im Planungsrecht nur eine abgeschwächte Bedeutung. Parzellen ähnlicher Lage und Art können daher unter Vorbehalt des Willkürverbotes völlig verschieden behandelt werden (BGE 117 Ia 302 E. 4b S. 307; BGE 116 Ia 193 E. 3b S. 195). Die geringfügige Erweiterung des Gewerbegebietes beim Autobahnkreuz lehnt sich an eine bereits bestehende Gewerbezone an und ist daher planerisch anders zu beurteilen als eine Einzonung in den "Förliwiesen". Die Ausdehnung des Gewerbegebietes bei der Autobahn und die bereits in einem früheren Zonenplan festgesetzte Wohnzone mit Gewerbeerleichterung oberhalb der Halden-Strasse bestätigen im übrigen, dass eine Ausdehnung des Baugebietes im Raum zwischen den beiden Ortsteilen auch nach den Vorstellungen der Gemeinde primär nur schrittweise und angelehnt an bereits bestehendes Baugebiet erfolgen soll, was sachgerecht ist. Eine weitgehend isolierte Einzonung in den "Förliwiesen" widerspricht bei dieser Sachlage den eingangs erwähnten Planungsgrundsätzen (E. 6e).
7. (Die Nichtgenehmigung der Einzonung stellt keine Verletzung des aus Art. 4 BV fliessenden Grundsatzes von Treu und Glauben dar).
8. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Einwendungen der Beschwerdeführer unbegründet sind. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
a) Trotz dieses Verfahrensausganges ist nicht in Abrede zu stellen, dass die gegebene planungsrechtliche Situation - Zuteilung der fraglichen Parzelle in die Reservezone - nicht in allen Teilen zu befriedigen vermag. Es ist wie gesagt davon auszugehen, dass sich die bestehende gewerbliche Nutzung in absehbarer Zeit nicht ändern wird. Die vor Jahrzehnten bewilligten und in der Folge ausgeführten Terrainveränderungen schliessen eine Rückkehr zu einer landwirtschaftlichen Nutzung nach menschlichem Ermessen aus. Auch führt die geltende Sach- und Rechtslage seit Jahren zu Unsicherheiten, welche sich in jeweils nur befristet erteilten Baubewilligungen manifestieren. Diese Bewilligungspraxis dauert bereits über zwanzig Jahre; die letzten befristeten Bewilligungen sind Ende 1993 abgelaufen. Seither besteht, wie aufgrund der Akten anzunehmen ist, für die von diesen Bewilligungen erfassten Bauten und Anlagen ein Schwebezustand. Eine solche Situation ist planungsrechtlich unerwünscht und liegt weder im Interesse der Eigentümer noch der Gemeinde. Der Regierungsrat hat dies erkannt und vorgeschlagen, für die Grundstücke einen Gestaltungsplan gemäss den §§ 83 ff. PBG zu erlassen.
b) Im nicht publizierten Urteil vom 2. Februar 1995 i.S. Gemeinde Wädenswil (E. 6b) liess das Bundesgericht die Frage offen, ob die zeitgemässe Erneuerung und massvolle Erweiterung von seit Jahrzehnten bestehenden Gewerbebauten in der Landwirtschaftszone (nach dem Richtplan: im Landwirtschaftsgebiet) mit einem Gestaltungsplan realisiert werden könne, wenn die Grundnutzungsordnung nicht geändert werde. Ein Gestaltungsplan war im betreffenden Fall (noch) nicht erlassen worden. In der Folge hielt das Bundesgericht in zwei ebenfalls nicht veröffentlichten Entscheiden vom 24. März 1995 i.S. Gemeinde Oberembrach und i.S. Gemeinde Stallikon fest, der Erlass eines Gestaltungsplanes für die Realisierung neuer oder die Erweiterung bestehender Bauten (im betreffenden Fall um 128% der Betriebsfläche) käme der Festsetzung einer unzulässigen Kleinstbauzone gleich. Die fraglichen Grundstücke waren der Landwirtschaftszone zugeteilt und lagen nach den Festlegungen des kantonalen Richtplanes auch nicht im Anordnungsspielraum (so ausdrücklich das Urteil Stallikon, E. 4b). Die geplanten bzw. bestehenden Bauten und Anlagen waren nicht landwirtschaftlicher Natur; sie wiesen keinen Zusammenhang mit dem Produktionsfaktor Boden auf. Zudem waren, soweit dies aufgrund der von den kantonalen Behörden getroffenen Sachverhaltsfeststellungen beurteilt werden konnte, die Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung nach Art. 24 Abs. 1 oder 2 RPG nicht gegeben.
c) Im vorliegenden Fall kann die Frage, ob für die Grundstücke ein Gestaltungsplan erlassen werden kann, um den Interessen der Beschwerdeführer entgegenzukommen, ebenfalls nicht abschliessend beurteilt werden, weil ein solcher Plan nicht festgesetzt wurde. Immerhin besteht Anlass, auf Unterschiede zu den vorstehend genannten drei Fällen hinzuweisen.
aa) Die Grundstücke der Beschwerdeführer sind im Gegensatz zu den zitierten Fällen nicht einer Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) zugeteilt. Sie befinden sich in der Reservezone (§ 65 PBG; BGE 116 Ia 328 E. 3 S. 330 f.). Dieser Zone werden unter anderem Gebiete zugeteilt, deren Nutzung erst später zugelassen wird (Art. 18 Abs. 2 RPG). Die "Förliwiesen" werden im kantonalen Richtplan als Bauentwicklungsgebiet bezeichnet, was bedeutet, dass sie in 20-25 Jahren grundsätzlich für eine bauliche Nutzung in Frage kommen und erschlossen werden sollen (§ 21 Abs. 2 und 3 PBG). Wird beachtet, dass der Richtplan in den Grundzügen bestimmt, wie sich ein Gebiet räumlich entwickeln soll (Art. 6 Abs. 1 RPG), kann - aus der verlangten planerischen Gesamtschau heraus betrachtet (Art. 4 Abs. 3 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 [RPV; SR 700.1]) - nicht gesagt werden, eine nutzungsplanerische Ordnung der (bestehenden) Überbauung laufe zum vorneherein der anzustrebenden Siedlungsentwicklung entgegen (vgl. Art. 6 Abs. 3 lit. a RPG).
bb) Die geltenden Festlegungen in der Zonenplanung haben wie erwähnt in der Praxis zu Unsicherheiten namentlich bei der Erteilung von Bewilligungen geführt, was nicht nur für alle Beteiligten unbefriedigend ist. Bei tatsächlichen Verhältnissen, wie sie hier vorliegen, und bei der gegebenen planerischen Ausgangslage ist nicht auszuschliessen, dass ein auf die Grundstücke der Beschwerdeführer beschränkter Gestaltungsplan ein sachgerechtes Mittel darstellt, die bereits seit Jahrzehnten bestehende Gewerbenutzung in geordnete Bahnen zu lenken. Ein solcher Gestaltungsplan müsste, soll er keine unzulässige Kleinbauzone darstellen, in erster Linie Sanierungszwecken dienen. Wie STEPHAN ESCHMANN (Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1984, S. 65 f.) darlegt, lässt das Zürcher Planungs- und Baugesetz einen Gestaltungsplan mit diesem Zweck zu, sofern - wie hier - die Neugestaltung einer bereits bestehenden Überbauung (auch) im öffentlichen Interesse liegt.
cc) Die Beschwerdeführer lehnen zwar aus Kostengründen einen Gestaltungsplan ab. Sie werden jedoch in ihrem eigenen Interesse ihren Standpunkt überprüfen müssen. Für eine planerisch sachgerechte Lösung müssen auch die Gemeinde und der Kanton Hand bieten. Nur so kann sichergestellt werden, dass für die drei Grundstücke eine planerische Festsetzung gefunden wird, welche eine zweckmässige Bodennutzung sowie eine auch im Lichte des Grundsatzes der Rechtssicherheit geordnete Überbauung gewährleistet (Art. 22quater Abs. 1 BV, Art. 1 Abs. 1 RPG). | de | Art. 22ter Cst.; planification locale. Erreur de planification; refus de classer en zone à bâtir un terrain remblayé qui ne sera pas, dans un avenir prévisible, utilisé autrement qu'à des fins professionnelles ou commerciales. La planification doit, au besoin, être adaptée à la situation effective; un classement en zone à bâtir n'entre toutefois en considération que si cette mesure correspond aux principes et aux objectifs de l'aménagement local (consid. 6b).
L'existence d'une éventuelle erreur de planification doit être examinée principalement sur la base du plan directeur (consid. 6c-e/aa).
Principes applicables à l'extension de la zone à bâtir entre deux localités, dans un secteur presque libre de constructions (consid. 6e/bb).
Un plan d'aménagement de détail peut-il être adopté pour un périmètre situé hors de la zone à bâtir?
État de la jurisprudence sur ce point; portée des mesures prévues par le plan directeur; conditions dans lesquelles un plan d'aménagement de détail pourrait être adopté afin d'assainir les constructions présentes dans un secteur extérieur à la zone à bâtir (consid. 8). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-245%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 246
B. und den Erben H. gehören drei Grundstücke, welche ein zusammenhängendes Ganzes bilden. Die Parzellen liegen entlang der Halden-Strasse in der Gemeinde Wangen-Brüttisellen im Gebiet "Förliwiesen". Die Halden-Strasse verbindet die Dorfteile Wangen und Brüttisellen.
Der Gemeinderat von Wangen bewilligte B. unter anderem 1956 die Vornahme von Auffüllungen zur Errichtung eines Lagerplatzes. Im Jahre 1969 erteilte der Gemeinderat den Erben H. die Bewilligung für die Nutzung ihrer Parzelle als Lagerplatz für Maschinen; der Gemeinderat behielt sich vor, jederzeit auf die Bewilligung zurückzukommen. Am 15. September 1986 wurde die Beibehaltung der bestehenden, befristet bewilligten Bauten und Anlagen bis zum 31. Dezember 1993 erlaubt und überdies die Bewilligung für den Anschluss der Liegenschaften an das Wasser- und Kanalisationsnetz erteilt.
Das Gebiet, in welchem sich die genannten Parzellen befinden, wurde im kantonalen Gesamtplan vom 10. Juli 1978 dem Bauentwicklungsgebiet zugeteilt. In der Folge wurde das Areal mit dem Zonenplan der Gemeinde vom 26. Juni 1984 der Reservezone zugewiesen. Veranlasst durch die am 1. September 1991 beschlossene Teilrevision des kantonalen Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (Planungs- und Baugesetz, PBG) änderte die Gemeinde Wangen-Brüttisellen am 26. Oktober 1993 unter anderem den Zonenplan. Dabei wurde das Gebiet "Förliwiesen" einschliesslich der drei erwähnten Parzellen der Gewerbezone G4 zugeteilt; eine Bautiefe entlang der Halden-Strasse wurde der Wohnzone 3-geschossig mit Gewerbeerleichterung zugewiesen. Dieser Einzonung verweigerte der Regierungsrat des Kantons Zürich am 6. Juli 1994 die Genehmigung. Eine Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht blieb ohne Erfolg.
B. und die Erben H. stellen mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht den Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichtes aufzuheben. Während des bundesgerichtlichen Verfahrens setzte der Kantonsrat von Zürich einen neuen Richtplan fest. Danach verbleibt das Gebiet "Förliwiesen" im Bauentwicklungsgebiet.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
6. a) Die Nichtgenehmigung der Einzonung stellt in den Augen der Beschwerdeführer einen Planungsfehler dar (vgl. zum Planungsfehler die in BGE 106 Ia 329 nicht publizierte E. 4, sowie die nicht veröffentlichten Urteile des Bundesgerichtes vom 1. September 1994 i.S. Gemeinde Attelwil, E. 3b, und vom 20. Dezember 1993 i.S. Gemeinde Sagogn, E. 7b). Nach ihren nicht zu bezweifelnden Angaben ist es auszuschliessen, dass ihre Parzellen in absehbarer Zeit anders als zu gewerblichen Zwecken genutzt werden. Daraus leiten sie ab, eine Einzonung sei zur Wahrung ihrer verfassungsrechtlich geschützten Eigentumsrechte (Art. 22ter BV) geboten.
b) Die Rechtsprechung anerkennt, dass Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung zu bringen und aus diesem Grunde Nutzungspläne zu ändern bzw. anzupassen sind (BGE 114 Ia 32 E. 6 S. 33). Eine Einzonung kann aber auch in solchen Fällen nur in Frage kommen, wenn sie im Einklang mit den Planungszielen und -grundsätzen erfolgt (in diesem Sinne der zitierte BGE 114 Ia 32 E. 6 S. 33, wo im Falle der Reduktion einer überdimensionierten Bauzone auf die in Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700] zum Ausdruck kommenden Grundsätze für die Bemessung des Baugebietes hingewiesen wird; vgl. BGE 113 Ia 444 E. 5b S. 455). Der Umstand, dass die fraglichen Grundstücke seit langem gewerblich genutzt werden und sich dies in absehbarer Zeit nicht ändern wird, zieht daher nicht ohne weiteres die Pflicht zu deren Einzonung nach sich.
c) Die Nichtgenehmigung der Einzonung kann vorab mit Blick auf die Richtplanung nicht als Planungsfehler betrachtet werden. Nach dem hier massgebenden Gesamtplan von 1978 liegen die drei Parzellen entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer nicht im "Anordnungsspielraum", sondern im Bauentwicklungsgebiet. Mit dem neuen Richtplan hat sich daran nichts geändert. Bei dieser Sachlage kann auch von einem unzulässigen Eingriff in das der Gemeinde zustehende Ermessen, im Rahmen des Richtplanes die Grenzen des Baugebietes selbst zu bestimmen (Art. 2 Abs. 3 RPG; BGE 112 Ia 281 E. 7a S. 285 f.), keine Rede sein.
d) Soweit die Beschwerdeführer eine Einzonungspflicht aus der "Weilerregel" des Gesamtplanes von 1978 (BGE 113 Ia 192 E. 2c/cc S. 193 f.) ableiten, ist ihnen ebenfalls nicht zu folgen. Bei ihren Grundstücken handelt es sich um gewerblich genutztes Areal und nicht um eine Kleinsiedlung; von einem abgelegenen Ortsteil kann schon gar nicht gesprochen werden.
e) Ebenfalls nicht stichhaltig ist das Argument, eine Einzonung sei zulässig, weil es sich dabei nur um eine untergeordnete Abweichung vom Richtplan handeln würde (§ 16 Abs. 2 PBG). Rein flächenmässig mag dies für die drei Grundstücke wohl zutreffen. Das Bundesgericht hat jedoch wiederholt festgestellt, Kleinbauzonen seien nicht nur unzweckmässig, sondern grundsätzlich gesetzwidrig (BGE 119 Ia 300 E. 3b S. 303; BGE 116 Ia 339 E. 4 S. 343). Das Verwaltungsgericht hat daher mit Recht darauf hingewiesen, die von der Gemeinde beschlossene Einzonung führe zu einer nicht sachgerechten Abgrenzung des Baugebietes.
aa) Die Liegenschaften der Beschwerdeführer liegen planerisch an einer heiklen Lage. Sie befinden sich ungefähr in der Mitte des zwar nicht mehr unberührten, aber doch noch weitgehend unüberbauten Geländes zwischen den beiden Ortsteilen Wangen und Brüttisellen. Eine Einzonung, wie sie die Gemeinde beschloss, hat eine nicht zu unterschätzende präjudizielle Wirkung für ein künftiges Zusammenwachsen der beiden Ortsteile. Die Richtplanung, welche das Gelände als Bauentwicklungsgebiet bezeichnet, schliesst einen solchen Zusammenschluss nicht aus, doch soll er weder im heutigen Zeitpunkt realisiert noch durch eine verfrühte Einzonung von Areal zwischen der Halden-Strasse und der Autobahn gefördert werden.
bb) Dass die Gemeinde das Gewerbegebiet zwischen der Halden-Strasse und der Autobahnkreuzung (Areal "Neuwiesen") im Zuge der "kleinen" Zonenplanrevision geringfügig in Richtung "Förliwiesen" ausgedehnt hat, hat nicht zur Folge, dass die Liegenschaften der Beschwerdeführer eingezont werden müssten. Der Grundsatz rechtsgleicher Behandlung hat im Planungsrecht nur eine abgeschwächte Bedeutung. Parzellen ähnlicher Lage und Art können daher unter Vorbehalt des Willkürverbotes völlig verschieden behandelt werden (BGE 117 Ia 302 E. 4b S. 307; BGE 116 Ia 193 E. 3b S. 195). Die geringfügige Erweiterung des Gewerbegebietes beim Autobahnkreuz lehnt sich an eine bereits bestehende Gewerbezone an und ist daher planerisch anders zu beurteilen als eine Einzonung in den "Förliwiesen". Die Ausdehnung des Gewerbegebietes bei der Autobahn und die bereits in einem früheren Zonenplan festgesetzte Wohnzone mit Gewerbeerleichterung oberhalb der Halden-Strasse bestätigen im übrigen, dass eine Ausdehnung des Baugebietes im Raum zwischen den beiden Ortsteilen auch nach den Vorstellungen der Gemeinde primär nur schrittweise und angelehnt an bereits bestehendes Baugebiet erfolgen soll, was sachgerecht ist. Eine weitgehend isolierte Einzonung in den "Förliwiesen" widerspricht bei dieser Sachlage den eingangs erwähnten Planungsgrundsätzen (E. 6e).
7. (Die Nichtgenehmigung der Einzonung stellt keine Verletzung des aus Art. 4 BV fliessenden Grundsatzes von Treu und Glauben dar).
8. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Einwendungen der Beschwerdeführer unbegründet sind. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
a) Trotz dieses Verfahrensausganges ist nicht in Abrede zu stellen, dass die gegebene planungsrechtliche Situation - Zuteilung der fraglichen Parzelle in die Reservezone - nicht in allen Teilen zu befriedigen vermag. Es ist wie gesagt davon auszugehen, dass sich die bestehende gewerbliche Nutzung in absehbarer Zeit nicht ändern wird. Die vor Jahrzehnten bewilligten und in der Folge ausgeführten Terrainveränderungen schliessen eine Rückkehr zu einer landwirtschaftlichen Nutzung nach menschlichem Ermessen aus. Auch führt die geltende Sach- und Rechtslage seit Jahren zu Unsicherheiten, welche sich in jeweils nur befristet erteilten Baubewilligungen manifestieren. Diese Bewilligungspraxis dauert bereits über zwanzig Jahre; die letzten befristeten Bewilligungen sind Ende 1993 abgelaufen. Seither besteht, wie aufgrund der Akten anzunehmen ist, für die von diesen Bewilligungen erfassten Bauten und Anlagen ein Schwebezustand. Eine solche Situation ist planungsrechtlich unerwünscht und liegt weder im Interesse der Eigentümer noch der Gemeinde. Der Regierungsrat hat dies erkannt und vorgeschlagen, für die Grundstücke einen Gestaltungsplan gemäss den §§ 83 ff. PBG zu erlassen.
b) Im nicht publizierten Urteil vom 2. Februar 1995 i.S. Gemeinde Wädenswil (E. 6b) liess das Bundesgericht die Frage offen, ob die zeitgemässe Erneuerung und massvolle Erweiterung von seit Jahrzehnten bestehenden Gewerbebauten in der Landwirtschaftszone (nach dem Richtplan: im Landwirtschaftsgebiet) mit einem Gestaltungsplan realisiert werden könne, wenn die Grundnutzungsordnung nicht geändert werde. Ein Gestaltungsplan war im betreffenden Fall (noch) nicht erlassen worden. In der Folge hielt das Bundesgericht in zwei ebenfalls nicht veröffentlichten Entscheiden vom 24. März 1995 i.S. Gemeinde Oberembrach und i.S. Gemeinde Stallikon fest, der Erlass eines Gestaltungsplanes für die Realisierung neuer oder die Erweiterung bestehender Bauten (im betreffenden Fall um 128% der Betriebsfläche) käme der Festsetzung einer unzulässigen Kleinstbauzone gleich. Die fraglichen Grundstücke waren der Landwirtschaftszone zugeteilt und lagen nach den Festlegungen des kantonalen Richtplanes auch nicht im Anordnungsspielraum (so ausdrücklich das Urteil Stallikon, E. 4b). Die geplanten bzw. bestehenden Bauten und Anlagen waren nicht landwirtschaftlicher Natur; sie wiesen keinen Zusammenhang mit dem Produktionsfaktor Boden auf. Zudem waren, soweit dies aufgrund der von den kantonalen Behörden getroffenen Sachverhaltsfeststellungen beurteilt werden konnte, die Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung nach Art. 24 Abs. 1 oder 2 RPG nicht gegeben.
c) Im vorliegenden Fall kann die Frage, ob für die Grundstücke ein Gestaltungsplan erlassen werden kann, um den Interessen der Beschwerdeführer entgegenzukommen, ebenfalls nicht abschliessend beurteilt werden, weil ein solcher Plan nicht festgesetzt wurde. Immerhin besteht Anlass, auf Unterschiede zu den vorstehend genannten drei Fällen hinzuweisen.
aa) Die Grundstücke der Beschwerdeführer sind im Gegensatz zu den zitierten Fällen nicht einer Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) zugeteilt. Sie befinden sich in der Reservezone (§ 65 PBG; BGE 116 Ia 328 E. 3 S. 330 f.). Dieser Zone werden unter anderem Gebiete zugeteilt, deren Nutzung erst später zugelassen wird (Art. 18 Abs. 2 RPG). Die "Förliwiesen" werden im kantonalen Richtplan als Bauentwicklungsgebiet bezeichnet, was bedeutet, dass sie in 20-25 Jahren grundsätzlich für eine bauliche Nutzung in Frage kommen und erschlossen werden sollen (§ 21 Abs. 2 und 3 PBG). Wird beachtet, dass der Richtplan in den Grundzügen bestimmt, wie sich ein Gebiet räumlich entwickeln soll (Art. 6 Abs. 1 RPG), kann - aus der verlangten planerischen Gesamtschau heraus betrachtet (Art. 4 Abs. 3 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 [RPV; SR 700.1]) - nicht gesagt werden, eine nutzungsplanerische Ordnung der (bestehenden) Überbauung laufe zum vorneherein der anzustrebenden Siedlungsentwicklung entgegen (vgl. Art. 6 Abs. 3 lit. a RPG).
bb) Die geltenden Festlegungen in der Zonenplanung haben wie erwähnt in der Praxis zu Unsicherheiten namentlich bei der Erteilung von Bewilligungen geführt, was nicht nur für alle Beteiligten unbefriedigend ist. Bei tatsächlichen Verhältnissen, wie sie hier vorliegen, und bei der gegebenen planerischen Ausgangslage ist nicht auszuschliessen, dass ein auf die Grundstücke der Beschwerdeführer beschränkter Gestaltungsplan ein sachgerechtes Mittel darstellt, die bereits seit Jahrzehnten bestehende Gewerbenutzung in geordnete Bahnen zu lenken. Ein solcher Gestaltungsplan müsste, soll er keine unzulässige Kleinbauzone darstellen, in erster Linie Sanierungszwecken dienen. Wie STEPHAN ESCHMANN (Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1984, S. 65 f.) darlegt, lässt das Zürcher Planungs- und Baugesetz einen Gestaltungsplan mit diesem Zweck zu, sofern - wie hier - die Neugestaltung einer bereits bestehenden Überbauung (auch) im öffentlichen Interesse liegt.
cc) Die Beschwerdeführer lehnen zwar aus Kostengründen einen Gestaltungsplan ab. Sie werden jedoch in ihrem eigenen Interesse ihren Standpunkt überprüfen müssen. Für eine planerisch sachgerechte Lösung müssen auch die Gemeinde und der Kanton Hand bieten. Nur so kann sichergestellt werden, dass für die drei Grundstücke eine planerische Festsetzung gefunden wird, welche eine zweckmässige Bodennutzung sowie eine auch im Lichte des Grundsatzes der Rechtssicherheit geordnete Überbauung gewährleistet (Art. 22quater Abs. 1 BV, Art. 1 Abs. 1 RPG). | de | Art. 22ter Cost.; pianificazione locale. Errore di pianificazione; rifiuto di inserire in zona edificabile un terreno di ripiena che non sarà, in un futuro prevedibile, utilizzato altrimenti che a fini aziendali o commerciali. La pianificazione deve, se necessario, essere adattata alla situazione effettiva; un inserimento in zona edificabile entra in considerazione unicamente se questa misura corrisponde ai principi e agli obbiettivi della pianificazione locale (consid. 6b).
La sussistenza di un eventuale errore di pianificazione deve essere esaminato principalmente sulla base del piano direttore (consid. 6c-e/aa).
Principi applicabili all'estensione della zona edificabile fra due località, in un settore quasi libero da costruzioni (consid. 6e/bb).
Un piano di utilizzazione particolareggiato può essere adottato per un settore situato fuori dalla zona edificabile?
Evoluzione della giurisprudenza su questo punto; portata delle misure previste dal piano direttore; condizioni alle quali un piano di utilizzazione particolareggiato potrebbe essere adottato alfine di sanare le costruzioni presenti in un'area esterna alla zona edificabile (consid. 8). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-245%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,647 | 121 I 252 | 121 I 252
Sachverhalt ab Seite 253
Le 9 janvier 1986, une initiative populaire cantonale non formulée dite "pour une traversée de la rade" a été déposée auprès de la Chancellerie d'Etat du canton de Genève. L'initiative demandait au Grand Conseil d'adopter une loi ouvrant un crédit pour la réalisation d'une liaison routière nouvelle dans la ville de Genève, entre les rives du lac, propre à décharger les quais d'une part importante de leur trafic.
Le Grand Conseil a refusé d'entrer en matière sur cette initiative et a décidé de la soumettre au corps électoral. Celui-ci l'a acceptée lors de la votation populaire du 12 juin 1988. Par une loi du 15 mai 1992, le Grand Conseil a ouvert au Conseil d'Etat un crédit de huit millions de francs pour l'étude de deux avant-projets de l'ouvrage demandé par l'initiative, correspondant chacun à une implantation déterminée.
Dans les éditions du 12 septembre 1994 de la Tribune de Genève et du Journal de Genève, le Département cantonal des travaux publics et de l'énergie a fait insérer une page de publicité sous le titre "Info RADE Pour mieux vivre Genève", portant le numéro un. Un symbole graphique (stylisation d'un tunnel, d'un pont et du jet d'eau de Genève) y caractérise l'objet de l'information. Un éditorial du chef du Département est consacré à l'importance de la future liaison pour la population genevoise et à la nécessité d'une information régulière et détaillée, afin que chacun puisse suivre l'évolution de l'entreprise et choisir, le moment venu, entre un pont ou un tunnel. La publication de nouveaux articles est prévue. On apprend que de nombreux plans ont déjà été réalisés et qu'un jury d'experts devra sélectionner les deux meilleures propositions; ce choix sera suivi d'un rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil puis, au printemps 1995, d'une votation populaire. On prend connaissance de commentaires recueillis lors d'une exposition publique des avant-projets en mai 1994; les lecteurs qui désirent eux aussi s'exprimer sur le sujet sont invités à écrire au Département en prévision d'une édition spéciale d'"Info rade" consacrée à leurs réactions. Un livre sur les projets et les discussions des décennies précédentes est offert en souscription, et un autocollant "La rade pour mieux vivre Genève" peut aussi être commandé.
Cette page publicitaire a paru encore le 15 septembre 1994 dans "Genève home information" et dans le Nouveau quotidien, et le 16 septembre dans le Courrier.
L'Alliance de gauche, association politique de Genève, et dix électeurs du canton de Genève ont adressé un recours de droit public au Tribunal fédéral, pour violation des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ) et pour violation du droit de vote (art. 85 let. a OJ). Le recours tendait à l'interruption de cette campagne de presse, dénoncée comme un moyen antidémocratique d'influencer les citoyens avant le scrutin prévu pour le printemps de 1995.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Les recourants considèrent la dépense de fonds publics engagée pour la campagne "Info rade" comme contraire à leurs droits constitutionnels. Or, selon la jurisprudence relative à l'art. 88 OJ, le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels des citoyens est ouvert seulement à celui qui est atteint dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés; le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général, ou visant à préserver de simples intérêts de fait, est en revanche irrecevable. Un intérêt est juridiquement protégé s'il est sanctionné par une garantie constitutionnelle spécifique ou si une règle de droit fédéral ou cantonal tend au moins accessoirement à sa protection; à elle seule, l'interdiction générale de l'arbitraire consacrée par l'art. 4 Cst. n'est pas une protection qui suffise à conférer la qualité pour agir (ATF 118 Ia 46 p. 51 consid. 3; ATF 117 Ia 90 p. 93 consid. 2).
La dépense litigieuse ne porte aucune atteinte à la situation juridique de l'Alliance de gauche ou de l'une ou l'autre des personnes physiques qui procèdent avec elle; c'est en vain que quelques-unes de ces personnes invoquent leur qualité de député au Grand Conseil et leur droit de décider à ce titre des dépenses publiques (ATF 112 Ia 174 p. 177 consid. a; ATF 107 Ia 266 p. 267). Le recours tendant à faire respecter les dispositions cantonales sur les finances publiques vise un objectif d'intérêt tout à fait général, de sorte qu'il est irrecevable au regard de l'art. 88 OJ; les griefs soulevés à ce sujet ne peuvent être examinés que dans la mesure où ils influencent l'issue du recours de droit public pour violation du droit de vote.
b) Ce dernier moyen de droit permet de contester les mesures préalables à une votation populaire, telles que les informations officielles adressées aux électeurs (cf. ATF 105 Ia 149; ATF 101 Ia 238 p. 240 consid. 3), ainsi que le résultat des opérations électorales. Il est ouvert à tout électeur de la collectivité concernée, de même qu'aux partis politiques et aux autres organisations politiques qui y exercent leur activité (ATF 115 Ia 148 p. 152 consid. b; ATF 114 Ia 267 p. 270 consid. b; ATF 113 Ia 46 p. 49 consid. 1a).
2. Le droit de vote garanti conformément à l'art. 5 Cst. autorise tout électeur à exiger que le résultat d'une votation ou d'une élection ne soit reconnu que s'il est l'expression fidèle et sûre d'une volonté librement exprimée par le corps électoral. La validité du scrutin suppose en outre la libre formation de cette volonté; cela implique que chaque électeur puisse se déterminer dans le cadre d'un processus d'élaboration de l'opinion publique comportant une discussion et une confrontation des points de vue les plus libres et les plus ouvertes possibles. Le résultat peut donc être faussé par une influence inadmissible exercée sur l'opinion publique (ATF 119 Ia 271 p. 272 consid. 3a; ATF 118 Ia 259 p. 261 consid. 3; ATF 117 Ia 452 p. 455/456).
En matière de votations, il est admis que l'autorité compétente recommande au peuple d'accepter le projet qu'elle lui soumet et qu'elle lui adresse un message explicatif, tandis qu'une intervention plus importante dans le débat ne se justifie qu'exceptionnellement et doit répondre à des motifs pertinents. L'autorité doit se borner à une information objective - mais elle n'est pas tenue à la neutralité (ATF 117 Ia 41 p. 46) - et s'abstenir de toute assertion fallacieuse sur le but et la portée du projet. Elle attente au droit de vote si elle s'écarte de ses devoirs de retenue et d'objectivité, si elle intervient en violation de prescriptions destinées à garantir la liberté des électeurs ou si elle influence l'opinion par d'autres procédés condamnables (mêmes arrêts). En particulier, son intervention est contraire au droit de vote lorsqu'elle s'accomplit de façon occulte ou que les fonds dépensés pour elle sont disproportionnés ou engagés irrégulièrement (ATF 114 Ia 427 p. 444 consid. b et c).
Le Conseil d'Etat soutient que ces principes ne sont pas déterminants dans la présente affaire parce que, à son avis, la campagne électorale précédant la votation populaire n'est pas encore commencée.
Les arrêts du Tribunal fédéral se rapportent en effet à la "campagne précédant une votation" ([ATF 116 Ia 466 p. 468 consid. 4; en allemand: "in den Abstimmungskampf" ou "im Vorfeld der Urnengänge" [arrêts précités]). Ils portent sur des votations dont l'objet était exactement connu lors de l'intervention de l'autorité dans le débat politique; en outre, dans presque tous les cas, la date de la votation était aussi déjà fixée lors de cette intervention.
Il incombe au gouvernement d'un canton, de même qu'à l'organe exécutif d'une commune, de diriger la collectivité. Le gouvernement ne peut accomplir cette mission qu'en soutenant activement ses propres projets et objectifs, et en indiquant sans équivoque ce qu'il considère comme nécessaire ou favorable à l'intérêt général. Le dialogue entre le gouvernement et l'opinion publique, qui se produit par exemple dans le cadre des débats parlementaires, par le biais des communiqués du gouvernement ou à l'occasion de prises de position publiques des magistrats, est au surplus un élément indispensable de la démocratie. On doit donc reconnaître au gouvernement le droit - et même le devoir - d'intervenir dans le débat politique en dehors des périodes précédant les votations (GION-ANDRI DECURTINS, Die rechtliche Stellung der Behörde im Abstimmungskampf, Fribourg 1992, p. 135 et ss; JEANNE RAMSEYER, Zur Problematik der behördlichen Information im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen, Bâle 1992, p. 8/9).
C'est seulement à l'approche d'une décision populaire que l'autorité politique est en principe tenue de s'abstenir de toute influence sur le corps électoral, afin que celui-ci puisse se déterminer de façon indépendante. Selon certains auteurs, ce devoir d'abstention commence dès le moment où le projet destiné à être soumis à la votation est définitivement adopté ou reçu par l'organe compétent (DECURTINS, op.cit. p. 113; RAMSEYER, op.cit. p. 22), c'est-à-dire, en particulier, lorsqu'une loi sujette au référendum facultatif ou obligatoire est adoptée par le parlement, ou lorsque le dépôt d'une initiative populaire est officiellement constaté. Selon ETIENNE GRISEL (Initiative et référendum populaire, p. 92 ch. 3), ce devoir ne débute qu'après la convocation officielle des électeurs, avec l'envoi du message explicatif qui leur est destiné. Dans son arrêt du 20 décembre 1988 concernant l'initiative pour le rattachement du district de Laufon à un canton voisin de celui de Berne, le Tribunal fédéral a pris spécialement en considération l'influence exercée par le gouvernement bernois après l'aboutissement des pourparlers avec le canton de Bâle-Campagne, quand l'enjeu de l'initiative était dès lors connu (ATF 114 Ia 427 p. 446 consid. c).
3. A Genève, les dispositions actuelles sur l'initiative populaire ont été introduites par une loi constitutionnelle datée du 25 septembre 1992, adoptée en votation populaire le 7 mars 1993. Aux termes de son art. 2, cette loi ne s'applique pas aux initiatives déposées avant son entrée en vigueur. L'initiative "pour une traversée de la rade" demeure donc régie par les art. 64 et ss aCst. gen., dans leur teneur adoptée en votations populaires du 7 février 1960 et du 18 décembre 1966.
Cette initiative non formulée a été approuvée par le corps électoral le 12 juin 1988. En vertu de l'art. 67 al. 2 aCst. gen., le Grand Conseil est tenu d'élaborer un projet de loi sur l'objet de l'initiative et de le soumettre à une nouvelle votation populaire.
A première vue, la campagne de presse "Info rade" se rapporte à cette votation qui, selon le libellé de l'initiative, devrait porter sur l'ouverture du crédit nécessaire à la réalisation de l'ouvrage. Le texte fait certes allusion à une consultation qui permettra aux électeurs de choisir entre un pont ou un tunnel, mais on ne discerne pas si le corps électoral sera appelé à se prononcer simultanément ou successivement sur ce choix entre deux variantes et sur le crédit autorisant la réalisation de l'une d'elles. De toutes manières, la campagne révèle sans équivoque que le gouvernement cantonal prend position en faveur d'une liaison routière nouvelle au travers de la rade de Genève, et qu'il a pour objectif d'obtenir l'adhésion de la population à ce projet. Elle a pour but explicite d'influencer une décision populaire future, et elle est effectivement apte à développer, dans l'opinion publique, l'idée que la réalisation d'une traversée routière de la rade serait souhaitable pour la collectivité. Elle est neutre seulement en ce qui concerne le type et l'implantation de l'ouvrage.
La volonté d'influencer l'opinion est ainsi évidente. Cependant, aucune solution concrétisant l'initiative non formulée "pour une traversée de la rade" n'est encore ébauchée à l'intention du corps électoral, et les votations qui auront lieu dans l'avenir en rapport avec cette initiative, alors même que l'ordre constitutionnel cantonal exige au moins une nouvelle consultation populaire, n'apparaissent que comme une issue encore lointaine des travaux d'étude actuellement en cours. Les citoyens qui s'opposent à toute nouvelle traversée routière de la rade pourront critiquer ces travaux et faire valoir leur point de vue au fur et à mesure de leur avancement; en fait, le débat politique et démocratique se poursuit dans une affaire qui n'est pas encore mûre pour une décision populaire. De toute évidence, le gouvernement cantonal devra encore s'exprimer à plusieurs reprises dans ce débat, en particulier devant le Grand Conseil qui délibérera vraisemblablement d'abord sur des avant-projets, puis sur un projet prêt à l'exécution, destiné à être présenté au corps électoral.
Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de déterminer d'ores et déjà l'étape de la procédure qui constituera le début de la campagne précédant la votation populaire, pendant laquelle le Conseil d'Etat devra en principe s'abstenir de toute intervention. En effet, dans l'état actuel du projet, il ne fait aucun doute que cette campagne n'est pas encore commencée et que la publication d'"Info rade" n'exerce donc aucune influence directe sur la future décision populaire. Partant, cette publication ne saurait porter atteinte au droit de vote, et les critiques que les recourants dirigent contre elle, concernant notamment son contenu, son financement et son caractère inspiré de la publicité commerciale, sont à cet égard dépourvues de portée. | fr | Art. 85 lit. a OG; Pressekampagne des Regierungsrates für eine neue Strassenüberquerung des Genfer Seebeckens. Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte der Bürger und der Beschwerde betreffend die politische Stimmberechtigung (E. 1a und b).
Die Regierung eines Kantons ist berechtigt, sich in der Phase der Ausarbeitung einer Vorlage, ausserhalb des Vorfeldes eines Urnenganges in die politische Diskussion einzuschalten; erst wenn sich der Zeitpunkt eines Volksentscheides nähert, muss sich die Regierung grundsätzlich jeder Einflussnahme auf die Stimmbürgerschaft enthalten (E. 2).
Nach einer nicht ausformulierten Volksinitiative wird das Projekt für eine neue Strassenüberquerung oder -unterquerung des Seebeckens endgültig erarbeitet und der Volksabstimmung unterbreitet werden müssen. Die Projektstudien sind zur Zeit im Gang und der Regierungsrat wird sich zweifellos noch wiederholt zu diesem Thema äussern müssen, insbesondere vor dem Grossen Rat. Die Abstimmung folgt diesen Studien nicht unmittelbar und liegt noch in weiter Ferne. Unter diesen Umständen hat die Pressekampagne keinerlei direkten Einfluss auf den Abstimmungsausgang und verletzt das politische Stimmrecht nicht (E. 3). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-252%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,648 | 121 I 252 | 121 I 252
Sachverhalt ab Seite 253
Le 9 janvier 1986, une initiative populaire cantonale non formulée dite "pour une traversée de la rade" a été déposée auprès de la Chancellerie d'Etat du canton de Genève. L'initiative demandait au Grand Conseil d'adopter une loi ouvrant un crédit pour la réalisation d'une liaison routière nouvelle dans la ville de Genève, entre les rives du lac, propre à décharger les quais d'une part importante de leur trafic.
Le Grand Conseil a refusé d'entrer en matière sur cette initiative et a décidé de la soumettre au corps électoral. Celui-ci l'a acceptée lors de la votation populaire du 12 juin 1988. Par une loi du 15 mai 1992, le Grand Conseil a ouvert au Conseil d'Etat un crédit de huit millions de francs pour l'étude de deux avant-projets de l'ouvrage demandé par l'initiative, correspondant chacun à une implantation déterminée.
Dans les éditions du 12 septembre 1994 de la Tribune de Genève et du Journal de Genève, le Département cantonal des travaux publics et de l'énergie a fait insérer une page de publicité sous le titre "Info RADE Pour mieux vivre Genève", portant le numéro un. Un symbole graphique (stylisation d'un tunnel, d'un pont et du jet d'eau de Genève) y caractérise l'objet de l'information. Un éditorial du chef du Département est consacré à l'importance de la future liaison pour la population genevoise et à la nécessité d'une information régulière et détaillée, afin que chacun puisse suivre l'évolution de l'entreprise et choisir, le moment venu, entre un pont ou un tunnel. La publication de nouveaux articles est prévue. On apprend que de nombreux plans ont déjà été réalisés et qu'un jury d'experts devra sélectionner les deux meilleures propositions; ce choix sera suivi d'un rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil puis, au printemps 1995, d'une votation populaire. On prend connaissance de commentaires recueillis lors d'une exposition publique des avant-projets en mai 1994; les lecteurs qui désirent eux aussi s'exprimer sur le sujet sont invités à écrire au Département en prévision d'une édition spéciale d'"Info rade" consacrée à leurs réactions. Un livre sur les projets et les discussions des décennies précédentes est offert en souscription, et un autocollant "La rade pour mieux vivre Genève" peut aussi être commandé.
Cette page publicitaire a paru encore le 15 septembre 1994 dans "Genève home information" et dans le Nouveau quotidien, et le 16 septembre dans le Courrier.
L'Alliance de gauche, association politique de Genève, et dix électeurs du canton de Genève ont adressé un recours de droit public au Tribunal fédéral, pour violation des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ) et pour violation du droit de vote (art. 85 let. a OJ). Le recours tendait à l'interruption de cette campagne de presse, dénoncée comme un moyen antidémocratique d'influencer les citoyens avant le scrutin prévu pour le printemps de 1995.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Les recourants considèrent la dépense de fonds publics engagée pour la campagne "Info rade" comme contraire à leurs droits constitutionnels. Or, selon la jurisprudence relative à l'art. 88 OJ, le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels des citoyens est ouvert seulement à celui qui est atteint dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés; le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général, ou visant à préserver de simples intérêts de fait, est en revanche irrecevable. Un intérêt est juridiquement protégé s'il est sanctionné par une garantie constitutionnelle spécifique ou si une règle de droit fédéral ou cantonal tend au moins accessoirement à sa protection; à elle seule, l'interdiction générale de l'arbitraire consacrée par l'art. 4 Cst. n'est pas une protection qui suffise à conférer la qualité pour agir (ATF 118 Ia 46 p. 51 consid. 3; ATF 117 Ia 90 p. 93 consid. 2).
La dépense litigieuse ne porte aucune atteinte à la situation juridique de l'Alliance de gauche ou de l'une ou l'autre des personnes physiques qui procèdent avec elle; c'est en vain que quelques-unes de ces personnes invoquent leur qualité de député au Grand Conseil et leur droit de décider à ce titre des dépenses publiques (ATF 112 Ia 174 p. 177 consid. a; ATF 107 Ia 266 p. 267). Le recours tendant à faire respecter les dispositions cantonales sur les finances publiques vise un objectif d'intérêt tout à fait général, de sorte qu'il est irrecevable au regard de l'art. 88 OJ; les griefs soulevés à ce sujet ne peuvent être examinés que dans la mesure où ils influencent l'issue du recours de droit public pour violation du droit de vote.
b) Ce dernier moyen de droit permet de contester les mesures préalables à une votation populaire, telles que les informations officielles adressées aux électeurs (cf. ATF 105 Ia 149; ATF 101 Ia 238 p. 240 consid. 3), ainsi que le résultat des opérations électorales. Il est ouvert à tout électeur de la collectivité concernée, de même qu'aux partis politiques et aux autres organisations politiques qui y exercent leur activité (ATF 115 Ia 148 p. 152 consid. b; ATF 114 Ia 267 p. 270 consid. b; ATF 113 Ia 46 p. 49 consid. 1a).
2. Le droit de vote garanti conformément à l'art. 5 Cst. autorise tout électeur à exiger que le résultat d'une votation ou d'une élection ne soit reconnu que s'il est l'expression fidèle et sûre d'une volonté librement exprimée par le corps électoral. La validité du scrutin suppose en outre la libre formation de cette volonté; cela implique que chaque électeur puisse se déterminer dans le cadre d'un processus d'élaboration de l'opinion publique comportant une discussion et une confrontation des points de vue les plus libres et les plus ouvertes possibles. Le résultat peut donc être faussé par une influence inadmissible exercée sur l'opinion publique (ATF 119 Ia 271 p. 272 consid. 3a; ATF 118 Ia 259 p. 261 consid. 3; ATF 117 Ia 452 p. 455/456).
En matière de votations, il est admis que l'autorité compétente recommande au peuple d'accepter le projet qu'elle lui soumet et qu'elle lui adresse un message explicatif, tandis qu'une intervention plus importante dans le débat ne se justifie qu'exceptionnellement et doit répondre à des motifs pertinents. L'autorité doit se borner à une information objective - mais elle n'est pas tenue à la neutralité (ATF 117 Ia 41 p. 46) - et s'abstenir de toute assertion fallacieuse sur le but et la portée du projet. Elle attente au droit de vote si elle s'écarte de ses devoirs de retenue et d'objectivité, si elle intervient en violation de prescriptions destinées à garantir la liberté des électeurs ou si elle influence l'opinion par d'autres procédés condamnables (mêmes arrêts). En particulier, son intervention est contraire au droit de vote lorsqu'elle s'accomplit de façon occulte ou que les fonds dépensés pour elle sont disproportionnés ou engagés irrégulièrement (ATF 114 Ia 427 p. 444 consid. b et c).
Le Conseil d'Etat soutient que ces principes ne sont pas déterminants dans la présente affaire parce que, à son avis, la campagne électorale précédant la votation populaire n'est pas encore commencée.
Les arrêts du Tribunal fédéral se rapportent en effet à la "campagne précédant une votation" ([ATF 116 Ia 466 p. 468 consid. 4; en allemand: "in den Abstimmungskampf" ou "im Vorfeld der Urnengänge" [arrêts précités]). Ils portent sur des votations dont l'objet était exactement connu lors de l'intervention de l'autorité dans le débat politique; en outre, dans presque tous les cas, la date de la votation était aussi déjà fixée lors de cette intervention.
Il incombe au gouvernement d'un canton, de même qu'à l'organe exécutif d'une commune, de diriger la collectivité. Le gouvernement ne peut accomplir cette mission qu'en soutenant activement ses propres projets et objectifs, et en indiquant sans équivoque ce qu'il considère comme nécessaire ou favorable à l'intérêt général. Le dialogue entre le gouvernement et l'opinion publique, qui se produit par exemple dans le cadre des débats parlementaires, par le biais des communiqués du gouvernement ou à l'occasion de prises de position publiques des magistrats, est au surplus un élément indispensable de la démocratie. On doit donc reconnaître au gouvernement le droit - et même le devoir - d'intervenir dans le débat politique en dehors des périodes précédant les votations (GION-ANDRI DECURTINS, Die rechtliche Stellung der Behörde im Abstimmungskampf, Fribourg 1992, p. 135 et ss; JEANNE RAMSEYER, Zur Problematik der behördlichen Information im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen, Bâle 1992, p. 8/9).
C'est seulement à l'approche d'une décision populaire que l'autorité politique est en principe tenue de s'abstenir de toute influence sur le corps électoral, afin que celui-ci puisse se déterminer de façon indépendante. Selon certains auteurs, ce devoir d'abstention commence dès le moment où le projet destiné à être soumis à la votation est définitivement adopté ou reçu par l'organe compétent (DECURTINS, op.cit. p. 113; RAMSEYER, op.cit. p. 22), c'est-à-dire, en particulier, lorsqu'une loi sujette au référendum facultatif ou obligatoire est adoptée par le parlement, ou lorsque le dépôt d'une initiative populaire est officiellement constaté. Selon ETIENNE GRISEL (Initiative et référendum populaire, p. 92 ch. 3), ce devoir ne débute qu'après la convocation officielle des électeurs, avec l'envoi du message explicatif qui leur est destiné. Dans son arrêt du 20 décembre 1988 concernant l'initiative pour le rattachement du district de Laufon à un canton voisin de celui de Berne, le Tribunal fédéral a pris spécialement en considération l'influence exercée par le gouvernement bernois après l'aboutissement des pourparlers avec le canton de Bâle-Campagne, quand l'enjeu de l'initiative était dès lors connu (ATF 114 Ia 427 p. 446 consid. c).
3. A Genève, les dispositions actuelles sur l'initiative populaire ont été introduites par une loi constitutionnelle datée du 25 septembre 1992, adoptée en votation populaire le 7 mars 1993. Aux termes de son art. 2, cette loi ne s'applique pas aux initiatives déposées avant son entrée en vigueur. L'initiative "pour une traversée de la rade" demeure donc régie par les art. 64 et ss aCst. gen., dans leur teneur adoptée en votations populaires du 7 février 1960 et du 18 décembre 1966.
Cette initiative non formulée a été approuvée par le corps électoral le 12 juin 1988. En vertu de l'art. 67 al. 2 aCst. gen., le Grand Conseil est tenu d'élaborer un projet de loi sur l'objet de l'initiative et de le soumettre à une nouvelle votation populaire.
A première vue, la campagne de presse "Info rade" se rapporte à cette votation qui, selon le libellé de l'initiative, devrait porter sur l'ouverture du crédit nécessaire à la réalisation de l'ouvrage. Le texte fait certes allusion à une consultation qui permettra aux électeurs de choisir entre un pont ou un tunnel, mais on ne discerne pas si le corps électoral sera appelé à se prononcer simultanément ou successivement sur ce choix entre deux variantes et sur le crédit autorisant la réalisation de l'une d'elles. De toutes manières, la campagne révèle sans équivoque que le gouvernement cantonal prend position en faveur d'une liaison routière nouvelle au travers de la rade de Genève, et qu'il a pour objectif d'obtenir l'adhésion de la population à ce projet. Elle a pour but explicite d'influencer une décision populaire future, et elle est effectivement apte à développer, dans l'opinion publique, l'idée que la réalisation d'une traversée routière de la rade serait souhaitable pour la collectivité. Elle est neutre seulement en ce qui concerne le type et l'implantation de l'ouvrage.
La volonté d'influencer l'opinion est ainsi évidente. Cependant, aucune solution concrétisant l'initiative non formulée "pour une traversée de la rade" n'est encore ébauchée à l'intention du corps électoral, et les votations qui auront lieu dans l'avenir en rapport avec cette initiative, alors même que l'ordre constitutionnel cantonal exige au moins une nouvelle consultation populaire, n'apparaissent que comme une issue encore lointaine des travaux d'étude actuellement en cours. Les citoyens qui s'opposent à toute nouvelle traversée routière de la rade pourront critiquer ces travaux et faire valoir leur point de vue au fur et à mesure de leur avancement; en fait, le débat politique et démocratique se poursuit dans une affaire qui n'est pas encore mûre pour une décision populaire. De toute évidence, le gouvernement cantonal devra encore s'exprimer à plusieurs reprises dans ce débat, en particulier devant le Grand Conseil qui délibérera vraisemblablement d'abord sur des avant-projets, puis sur un projet prêt à l'exécution, destiné à être présenté au corps électoral.
Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de déterminer d'ores et déjà l'étape de la procédure qui constituera le début de la campagne précédant la votation populaire, pendant laquelle le Conseil d'Etat devra en principe s'abstenir de toute intervention. En effet, dans l'état actuel du projet, il ne fait aucun doute que cette campagne n'est pas encore commencée et que la publication d'"Info rade" n'exerce donc aucune influence directe sur la future décision populaire. Partant, cette publication ne saurait porter atteinte au droit de vote, et les critiques que les recourants dirigent contre elle, concernant notamment son contenu, son financement et son caractère inspiré de la publicité commerciale, sont à cet égard dépourvues de portée. | fr | Art. 85 let. a OJ; campagne de presse du Conseil d'Etat en faveur d'une nouvelle traversée routière de la rade de Genève. Recevabilité du recours pour violation des droits constitutionnels des citoyens et du recours pour violation du droit de vote (consid. 1a et b).
Le gouvernement d'un canton a le droit d'intervenir dans le débat politique en dehors des périodes précédant les votations cantonales; c'est seulement à l'approche d'une décision populaire qu'il doit en principe s'abstenir de toute influence sur le corps électoral (consid. 2).
A la suite d'une initiative populaire non formulée, le projet d'une nouvelle traversée routière de la rade devra être définitivement établi et soumis à la votation populaire. Des travaux d'études sont en cours et le Conseil d'Etat devra sans doute s'exprimer à plusieurs reprises à ce sujet, en particulier devant le Grand Conseil. La votation se présente comme une issue encore lointaine de ces études; dans ces conditions, la campagne de presse n'exerce aucune influence directe sur le résultat et elle ne porte donc pas atteinte au droit de vote (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-252%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 253
Le 9 janvier 1986, une initiative populaire cantonale non formulée dite "pour une traversée de la rade" a été déposée auprès de la Chancellerie d'Etat du canton de Genève. L'initiative demandait au Grand Conseil d'adopter une loi ouvrant un crédit pour la réalisation d'une liaison routière nouvelle dans la ville de Genève, entre les rives du lac, propre à décharger les quais d'une part importante de leur trafic.
Le Grand Conseil a refusé d'entrer en matière sur cette initiative et a décidé de la soumettre au corps électoral. Celui-ci l'a acceptée lors de la votation populaire du 12 juin 1988. Par une loi du 15 mai 1992, le Grand Conseil a ouvert au Conseil d'Etat un crédit de huit millions de francs pour l'étude de deux avant-projets de l'ouvrage demandé par l'initiative, correspondant chacun à une implantation déterminée.
Dans les éditions du 12 septembre 1994 de la Tribune de Genève et du Journal de Genève, le Département cantonal des travaux publics et de l'énergie a fait insérer une page de publicité sous le titre "Info RADE Pour mieux vivre Genève", portant le numéro un. Un symbole graphique (stylisation d'un tunnel, d'un pont et du jet d'eau de Genève) y caractérise l'objet de l'information. Un éditorial du chef du Département est consacré à l'importance de la future liaison pour la population genevoise et à la nécessité d'une information régulière et détaillée, afin que chacun puisse suivre l'évolution de l'entreprise et choisir, le moment venu, entre un pont ou un tunnel. La publication de nouveaux articles est prévue. On apprend que de nombreux plans ont déjà été réalisés et qu'un jury d'experts devra sélectionner les deux meilleures propositions; ce choix sera suivi d'un rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil puis, au printemps 1995, d'une votation populaire. On prend connaissance de commentaires recueillis lors d'une exposition publique des avant-projets en mai 1994; les lecteurs qui désirent eux aussi s'exprimer sur le sujet sont invités à écrire au Département en prévision d'une édition spéciale d'"Info rade" consacrée à leurs réactions. Un livre sur les projets et les discussions des décennies précédentes est offert en souscription, et un autocollant "La rade pour mieux vivre Genève" peut aussi être commandé.
Cette page publicitaire a paru encore le 15 septembre 1994 dans "Genève home information" et dans le Nouveau quotidien, et le 16 septembre dans le Courrier.
L'Alliance de gauche, association politique de Genève, et dix électeurs du canton de Genève ont adressé un recours de droit public au Tribunal fédéral, pour violation des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ) et pour violation du droit de vote (art. 85 let. a OJ). Le recours tendait à l'interruption de cette campagne de presse, dénoncée comme un moyen antidémocratique d'influencer les citoyens avant le scrutin prévu pour le printemps de 1995.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Les recourants considèrent la dépense de fonds publics engagée pour la campagne "Info rade" comme contraire à leurs droits constitutionnels. Or, selon la jurisprudence relative à l'art. 88 OJ, le recours de droit public pour violation des droits constitutionnels des citoyens est ouvert seulement à celui qui est atteint dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés; le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général, ou visant à préserver de simples intérêts de fait, est en revanche irrecevable. Un intérêt est juridiquement protégé s'il est sanctionné par une garantie constitutionnelle spécifique ou si une règle de droit fédéral ou cantonal tend au moins accessoirement à sa protection; à elle seule, l'interdiction générale de l'arbitraire consacrée par l'art. 4 Cst. n'est pas une protection qui suffise à conférer la qualité pour agir (ATF 118 Ia 46 p. 51 consid. 3; ATF 117 Ia 90 p. 93 consid. 2).
La dépense litigieuse ne porte aucune atteinte à la situation juridique de l'Alliance de gauche ou de l'une ou l'autre des personnes physiques qui procèdent avec elle; c'est en vain que quelques-unes de ces personnes invoquent leur qualité de député au Grand Conseil et leur droit de décider à ce titre des dépenses publiques (ATF 112 Ia 174 p. 177 consid. a; ATF 107 Ia 266 p. 267). Le recours tendant à faire respecter les dispositions cantonales sur les finances publiques vise un objectif d'intérêt tout à fait général, de sorte qu'il est irrecevable au regard de l'art. 88 OJ; les griefs soulevés à ce sujet ne peuvent être examinés que dans la mesure où ils influencent l'issue du recours de droit public pour violation du droit de vote.
b) Ce dernier moyen de droit permet de contester les mesures préalables à une votation populaire, telles que les informations officielles adressées aux électeurs (cf. ATF 105 Ia 149; ATF 101 Ia 238 p. 240 consid. 3), ainsi que le résultat des opérations électorales. Il est ouvert à tout électeur de la collectivité concernée, de même qu'aux partis politiques et aux autres organisations politiques qui y exercent leur activité (ATF 115 Ia 148 p. 152 consid. b; ATF 114 Ia 267 p. 270 consid. b; ATF 113 Ia 46 p. 49 consid. 1a).
2. Le droit de vote garanti conformément à l'art. 5 Cst. autorise tout électeur à exiger que le résultat d'une votation ou d'une élection ne soit reconnu que s'il est l'expression fidèle et sûre d'une volonté librement exprimée par le corps électoral. La validité du scrutin suppose en outre la libre formation de cette volonté; cela implique que chaque électeur puisse se déterminer dans le cadre d'un processus d'élaboration de l'opinion publique comportant une discussion et une confrontation des points de vue les plus libres et les plus ouvertes possibles. Le résultat peut donc être faussé par une influence inadmissible exercée sur l'opinion publique (ATF 119 Ia 271 p. 272 consid. 3a; ATF 118 Ia 259 p. 261 consid. 3; ATF 117 Ia 452 p. 455/456).
En matière de votations, il est admis que l'autorité compétente recommande au peuple d'accepter le projet qu'elle lui soumet et qu'elle lui adresse un message explicatif, tandis qu'une intervention plus importante dans le débat ne se justifie qu'exceptionnellement et doit répondre à des motifs pertinents. L'autorité doit se borner à une information objective - mais elle n'est pas tenue à la neutralité (ATF 117 Ia 41 p. 46) - et s'abstenir de toute assertion fallacieuse sur le but et la portée du projet. Elle attente au droit de vote si elle s'écarte de ses devoirs de retenue et d'objectivité, si elle intervient en violation de prescriptions destinées à garantir la liberté des électeurs ou si elle influence l'opinion par d'autres procédés condamnables (mêmes arrêts). En particulier, son intervention est contraire au droit de vote lorsqu'elle s'accomplit de façon occulte ou que les fonds dépensés pour elle sont disproportionnés ou engagés irrégulièrement (ATF 114 Ia 427 p. 444 consid. b et c).
Le Conseil d'Etat soutient que ces principes ne sont pas déterminants dans la présente affaire parce que, à son avis, la campagne électorale précédant la votation populaire n'est pas encore commencée.
Les arrêts du Tribunal fédéral se rapportent en effet à la "campagne précédant une votation" ([ATF 116 Ia 466 p. 468 consid. 4; en allemand: "in den Abstimmungskampf" ou "im Vorfeld der Urnengänge" [arrêts précités]). Ils portent sur des votations dont l'objet était exactement connu lors de l'intervention de l'autorité dans le débat politique; en outre, dans presque tous les cas, la date de la votation était aussi déjà fixée lors de cette intervention.
Il incombe au gouvernement d'un canton, de même qu'à l'organe exécutif d'une commune, de diriger la collectivité. Le gouvernement ne peut accomplir cette mission qu'en soutenant activement ses propres projets et objectifs, et en indiquant sans équivoque ce qu'il considère comme nécessaire ou favorable à l'intérêt général. Le dialogue entre le gouvernement et l'opinion publique, qui se produit par exemple dans le cadre des débats parlementaires, par le biais des communiqués du gouvernement ou à l'occasion de prises de position publiques des magistrats, est au surplus un élément indispensable de la démocratie. On doit donc reconnaître au gouvernement le droit - et même le devoir - d'intervenir dans le débat politique en dehors des périodes précédant les votations (GION-ANDRI DECURTINS, Die rechtliche Stellung der Behörde im Abstimmungskampf, Fribourg 1992, p. 135 et ss; JEANNE RAMSEYER, Zur Problematik der behördlichen Information im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen, Bâle 1992, p. 8/9).
C'est seulement à l'approche d'une décision populaire que l'autorité politique est en principe tenue de s'abstenir de toute influence sur le corps électoral, afin que celui-ci puisse se déterminer de façon indépendante. Selon certains auteurs, ce devoir d'abstention commence dès le moment où le projet destiné à être soumis à la votation est définitivement adopté ou reçu par l'organe compétent (DECURTINS, op.cit. p. 113; RAMSEYER, op.cit. p. 22), c'est-à-dire, en particulier, lorsqu'une loi sujette au référendum facultatif ou obligatoire est adoptée par le parlement, ou lorsque le dépôt d'une initiative populaire est officiellement constaté. Selon ETIENNE GRISEL (Initiative et référendum populaire, p. 92 ch. 3), ce devoir ne débute qu'après la convocation officielle des électeurs, avec l'envoi du message explicatif qui leur est destiné. Dans son arrêt du 20 décembre 1988 concernant l'initiative pour le rattachement du district de Laufon à un canton voisin de celui de Berne, le Tribunal fédéral a pris spécialement en considération l'influence exercée par le gouvernement bernois après l'aboutissement des pourparlers avec le canton de Bâle-Campagne, quand l'enjeu de l'initiative était dès lors connu (ATF 114 Ia 427 p. 446 consid. c).
3. A Genève, les dispositions actuelles sur l'initiative populaire ont été introduites par une loi constitutionnelle datée du 25 septembre 1992, adoptée en votation populaire le 7 mars 1993. Aux termes de son art. 2, cette loi ne s'applique pas aux initiatives déposées avant son entrée en vigueur. L'initiative "pour une traversée de la rade" demeure donc régie par les art. 64 et ss aCst. gen., dans leur teneur adoptée en votations populaires du 7 février 1960 et du 18 décembre 1966.
Cette initiative non formulée a été approuvée par le corps électoral le 12 juin 1988. En vertu de l'art. 67 al. 2 aCst. gen., le Grand Conseil est tenu d'élaborer un projet de loi sur l'objet de l'initiative et de le soumettre à une nouvelle votation populaire.
A première vue, la campagne de presse "Info rade" se rapporte à cette votation qui, selon le libellé de l'initiative, devrait porter sur l'ouverture du crédit nécessaire à la réalisation de l'ouvrage. Le texte fait certes allusion à une consultation qui permettra aux électeurs de choisir entre un pont ou un tunnel, mais on ne discerne pas si le corps électoral sera appelé à se prononcer simultanément ou successivement sur ce choix entre deux variantes et sur le crédit autorisant la réalisation de l'une d'elles. De toutes manières, la campagne révèle sans équivoque que le gouvernement cantonal prend position en faveur d'une liaison routière nouvelle au travers de la rade de Genève, et qu'il a pour objectif d'obtenir l'adhésion de la population à ce projet. Elle a pour but explicite d'influencer une décision populaire future, et elle est effectivement apte à développer, dans l'opinion publique, l'idée que la réalisation d'une traversée routière de la rade serait souhaitable pour la collectivité. Elle est neutre seulement en ce qui concerne le type et l'implantation de l'ouvrage.
La volonté d'influencer l'opinion est ainsi évidente. Cependant, aucune solution concrétisant l'initiative non formulée "pour une traversée de la rade" n'est encore ébauchée à l'intention du corps électoral, et les votations qui auront lieu dans l'avenir en rapport avec cette initiative, alors même que l'ordre constitutionnel cantonal exige au moins une nouvelle consultation populaire, n'apparaissent que comme une issue encore lointaine des travaux d'étude actuellement en cours. Les citoyens qui s'opposent à toute nouvelle traversée routière de la rade pourront critiquer ces travaux et faire valoir leur point de vue au fur et à mesure de leur avancement; en fait, le débat politique et démocratique se poursuit dans une affaire qui n'est pas encore mûre pour une décision populaire. De toute évidence, le gouvernement cantonal devra encore s'exprimer à plusieurs reprises dans ce débat, en particulier devant le Grand Conseil qui délibérera vraisemblablement d'abord sur des avant-projets, puis sur un projet prêt à l'exécution, destiné à être présenté au corps électoral.
Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de déterminer d'ores et déjà l'étape de la procédure qui constituera le début de la campagne précédant la votation populaire, pendant laquelle le Conseil d'Etat devra en principe s'abstenir de toute intervention. En effet, dans l'état actuel du projet, il ne fait aucun doute que cette campagne n'est pas encore commencée et que la publication d'"Info rade" n'exerce donc aucune influence directe sur la future décision populaire. Partant, cette publication ne saurait porter atteinte au droit de vote, et les critiques que les recourants dirigent contre elle, concernant notamment son contenu, son financement et son caractère inspiré de la publicité commerciale, sont à cet égard dépourvues de portée. | fr | Art. 85 lett. a OG; campagna di stampa del Consiglio di Stato in favore di un nuovo attraversamento stradale della rada di Ginevra. Ammissibilità del ricorso per violazione dei diritti costituzionali dei cittadini e del ricorso per violazione del diritto di voto (consid. 1a e b).
Il Governo di un cantone ha il diritto d'intervenire nel dibattito politico al di fuori dei periodi che precedono le votazioni cantonali; è soltanto all'approssimarsi di una decisione popolare ch'esso deve astenersi di massima da ogni influenza sul corpo elettorale (consid. 2).
In seguito a un'iniziativa popolare non formulata, il progetto di un nuovo attraversamento stradale della rada dovrà essere elaborato definitivamente e sottomesso a votazione popolare. Sono in corso lavori di studio e il Consiglio di Stato dovrà senza dubbio esprimersi a più riprese a questo proposito, in particolare dinanzi al Gran Consiglio. La votazione appare come un esito ancora lontano di questi studi; in siffatte circostanze, la campagna stampa non esercita alcuna influenza diretta sull'esito e non lede il diritto di voto (consid. 3). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-252%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 260
Domicilié à X. (VD), J. exerce une activité d'expert-comptable à Genève. Il exploite, à Genève également, un commerce d'horlogerie-souvenirs qui est tenu par un gérant-vendeur. Par ailleurs, il est administrateur de plusieurs sociétés qui ont leur siège dans différents cantons.
Pour l'année fiscale 1990, l'Administration fiscale cantonale du canton de Genève a taxé J., le 18 octobre 1990. En dérogation à la pratique suivie jusqu'alors, l'autorité de taxation a englobé, en particulier, dans le revenu imposé à Genève un montant représentant des honoraires d'administrateur de sociétés.
Les 11 et 18 décembre 1990, à la suite de la réclamation de J., l'Administration fiscale cantonale genevoise a fixé le revenu imposable à Genève en limitant l'imposition des honoraires d'administrateur à ceux versés par les sociétés dont le siège était à Genève.
J. a recouru contre ces décisions. Le 5 novembre 1992, la Commission cantonale de recours en matière d'impôts du canton de Genève a rejeté le recours.
J. a porté sa cause devant le Tribunal administratif du canton de Genève qui l'a débouté par arrêt du 20 avril 1993. Cette autorité a retenu en particulier que, comme un avocat, un expert-comptable qui exerce sa profession de manière indépendante et facture ses prestations aux sociétés dont il est administrateur doit être considéré comme lié à elles par un contrat de mandat, et non de travail; il est libre d'organiser son activité comme il l'entend, de sorte qu'elle doit également être considérée comme exercée de façon indépendante.
Agissant par la voie du recours de droit public, J. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 20 avril 1993 par le Tribunal administratif du canton de Genève, de confirmer le droit du canton de Vaud d'imposer les honoraires qu'il reçoit à titre d'administrateur de sociétés quel que soit le canton de leur siège et de revenir aux règles de répartition intercantonale appliquées jusqu'en 1989. Il invoque l'art. 46 al. 2 Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) L'interdiction de la double imposition s'oppose à ce qu'un contribuable soit soumis par deux ou plusieurs cantons sur le même objet pendant la même période à des impôts analogues (double imposition effective) ou à ce qu'un canton excède les limites de sa souveraineté fiscale et, violant des règles de conflits jurisprudentielles, prélève un impôt dont la perception est de la seule compétence d'un autre canton (double imposition virtuelle). La jurisprudence a, en outre, déduit de l'art. 46 al. 2 Cst. le principe selon lequel un canton ne peut imposer plus lourdement un contribuable du fait qu'il n'est pas soumis entièrement à sa souveraineté fiscale, mais qu'il est aussi assujetti aux impôts dans un autre canton (ATF 115 Ia 157 consid. 3 p. 163; 111 Ia 44 consid. 3 p. 47).
b) De jurisprudence constante, la fortune investie et le produit d'une activité lucrative indépendante, tel que celui d'une profession libérale exercée au moyen d'installations fixes et permanentes, sont imposables au for de l'établissement stable (Archives 58 p. 538 consid. 2a p. 541; 57 p. 582 consid. 4a p. 586; 42 p. 481 consid. 2a p. 483/484; LOCHER, Die Praxis der Bundessteuern - III. Teil: Doppelbesteuerung, Bâle 1994, § 5 II A nos 1 à 6). En revanche, les revenus provenant d'une activité lucrative dépendante sont imposables dans le canton de domicile du contribuable indépendamment du lieu où s'exerce cette activité (LOCHER, op.cit., § 5 I A).
En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant exerce à titre indépendant la profession d'expert-comptable à Genève où il dispose d'installations fixes et permanentes. Le produit de cette activité est donc imposable à Genève. Seule est litigieuse la question de savoir si l'activité qu'il déploie comme administrateur de diverses sociétés est également indépendante de sorte que les honoraires qu'il touche seraient imposables à Genève, avec ses revenus d'expert-comptable, ou s'il s'agit du produit d'une activité dépendante assujettie à la souveraineté fiscale vaudoise. La distinction qu'entend faire l'autorité fiscale genevoise entre les honoraires provenant de sociétés dont le siège est situé dans le canton de Genève et celles dont le siège se trouve dans un autre canton est dépourvue de tout fondement sur le plan intercantonal (cf. a contrario art. 4 al. 2 lettre b et 35 al. 1 lettre c de la loi fédérale du 19 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes - LHID; RS 642.14) et se révèle d'emblée erronée.
3. a) La condition des personnes qui exercent une activité dépendante est réglée dans la plupart des cas, sur le plan du droit privé, par les dispositions sur le contrat de travail (art. 319 ss CO), tandis que c'est généralement le contrat d'entreprise (art. 363 ss CO) ou de mandat (art. 394 ss CO) qui régit les relations entre les personnes exerçant une profession libérale indépendante et leurs clients (cf. RIVIER, Droit fiscal suisse - L'imposition du revenu et de la fortune, Neuchâtel 1980, p. 95 et 99; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, Zurich 1992, 4e éd., p. 145/146; HÖHN, Steuerrecht, Berne 1993, 7e éd., p. 199; KÄNZIG, Wehrsteuer, Bâle 1982, 2e éd., vol. I, n. 16 ad art. 21 al. 1 lettre a).
La question de savoir si le membre d'un conseil d'administration d'une société anonyme est lié à elle par un contrat de travail ou par un contrat de mandat est controversée. La doctrine récente considère que l'activité d'administrateur est plutôt soumise aux règles du mandat (STAEHELIN, Kommentar zum schweizerischen Zivilgesetzbuch - Das Obligationenrecht, Zurich 1984, n. 42 ad art. 319 CO; VISCHER, Le contrat de travail, in Traité de droit privé suisse, vol. VII/I, 2, Fribourg 1982, p. 38; STREIFF/VON KAENEL, Arbeitsvertrag, Zurich 1992, 5e éd., n. 6 ad art. 319 CO; REHBINDER, Berner Kommentar, Berne 1985, n. 52 ad art. 319 CO). L'élément caractéristique du contrat de travail, qui permet de le différencier en particulier du contrat de mandat, est le rapport de subordination juridique qui place le travailleur dans la dépendance de l'employeur sous l'angle "personnel, organisationnel et temporel" (cf. notamment BRUNNER/BÜHLER/WAEBER, Commentaire du contrat de travail, Berne 1989, n. 3 ad art. 319 CO). Or selon REHBINDER, on ne saurait parler de rapport de subordination à propos d'une personne qui siège au conseil d'administration, soit l'organe qui représente la société anonyme; seul le mandat entrerait donc en ligne de compte (REHBINDER, op.cit., n. 52 ad art. 319 CO).
b) Les autorités compétentes en matière d'assurance-veillesse et survivants (AVS) qualifient en règle générale les honoraires touchés par les membres de l'administration ou d'organes dirigeants de sociétés de revenus provenant d'une activité dépendante (art. 5 al. 2 de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'AVS - LAVS; RS 831.10 - et 7 lettre h du règlement du 31 octobre 1947 sur l'AVS - RAVS; RS 831.101). La jurisprudence a précisé que de tels honoraires sont présumés accordés en raison de la qualité d'organe de la société et réputés provenir d'une activité salariée même si les indemnités sont proportionnelles à l'activité et à l'état des affaires (RCC 1983 p. 22 consid. 2 et la jurisprudence citée). En revanche, de tels honoraires ne font pas partie du salaire déterminant s'il s'agit d'indemnités pour un avocat qui n'ont aucune relation directe avec son activité de membre du conseil d'administration, mais qui ont été payées pour la liquidation d'affaires juridiques que cet avocat aurait traitées même sans être membre dudit conseil (ATF 105 V 113 consid. 3 p. 115/116).
c) La nature juridique des rapports civils (contrat de travail ou de mandat) ou la qualification des revenus qui en découlent pour les assurances sociales ne sont pas à vrai dire déterminantes sous l'angle du droit fiscal. Elles constituent néanmoins des indices. Pour savoir si une activité doit être considérée comme dépendante ou indépendante du point de vue fiscal, l'élément décisif est la mesure de l'indépendance personnelle et économique de l'intéressé dans l'accomplissement de sa tâche (ATF 95 I 21 consid. 5b p. 24; LOCHER, op.cit., § 5 II A no 6 et B no 5; KÄNZIG, op.cit., n. 16 ad art. 21 al. 1 lettre a). Exerce une activité dépendante celui qui s'engage pour une durée déterminée ou indéterminée à fournir des prestations contre rémunération en se soumettant aux instructions de son employeur. Est indépendant celui qui exerce son activité selon sa propre organisation librement choisie - reconnaissable de l'extérieur - et à ses propres risques et profits (HÖHN, Steuerrecht précité, p. 199 et 219; HÖHN, Interkantonales Steuerrecht, Berne 1989, 2e éd., p. 187, 194/195; BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 145/146).
En règle générale, les indemnités, tantièmes et autres rémunérations touchés en qualité de membre de l'administration ou de la direction d'une personne morale sont qualifiés de produit provenant d'une activité dépendante (cf. art. 21 al. 1 lettre a de l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 sur la perception d'un impôt fédéral direct - AIFD, RS 642.11 ancien - et art. 17 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct - LIFD, RS 642.11 nouveau; HÖHN, Interkantonales Steuerrecht précité, p. 187; KÄNZIG, op.cit., n. 21 et 22 ad art. 3 ch. 3 lettres f et g; ZUPPINGER/SCHÄRRER/FESSLER/REICH, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz - Ergänzungsband, Berne 1983, 2e éd., n. 52 ad § 19 lettre a). Sans être expressément assimilés à des salaires, ils sont dorénavant soumis à l'impôt fédéral direct à la source (art. 5 al. 1 lettre b et 93 LIFD; AGNER/JUNG/STEINMANN, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, Zurich 1995, n. 3 ad art. 5 et art. 93) et aux impôts directs cantonaux à la source (art. 4 al. 2 lettre b et 35 al. 1 lettre c LHID), même si les modalités d'imposition ne sont pas entièrement identiques. Il est vrai que dans deux affaires, le Tribunal fédéral a considéré des honoraires d'administrateur touchés par des avocats comme provenant d'une activité indépendante. Cela s'explique par les particularités de ces causes: dans la première (ATF 95 I 21), il s'agissait d'une indemnité liée à la rupture anticipée d'un contrat de conseil et non d'honoraires d'administrateur à proprement parler; dans la seconde (arrêt non publié du 24 mai 1994 en la cause L. contre cantons de Genève et de Vaud), les honoraires - qui n'étaient, semble-t-il, pas soumis à une retenue AVS - étaient répartis entre tous les associés de l'étude dont faisait partie l'avocat administrateur. Enfin, en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), l'Administration fédérale des contributions semble assimiler à des prestations de service soumises à la taxe l'exercice d'un mandat dans un conseil d'administration (Instructions à l'usage des assujettis TVA, publiées en automne 1994 par l'Administration fédérale des contributions, ch. 202; Taxe sur la valeur ajoutée - Brochure s'adressant en particulier aux avocats et notaires, publiée en octobre 1994 par l'Administration fédérale des contributions, p. 5).
d) Il n'y a pas lieu de s'écarter de l'opinion dominante de la doctrine en matière d'impôts directs. Il est vrai que les membres de conseils d'administration et d'organes de sociétés jouissent d'une grande liberté personnelle quant à l'organisation de leur travail dans le cadre de leur mandat; leur liberté est néanmoins délimitée par une réglementation légale et statutaire stricte (art. 698 ss CO), ainsi que par le pouvoir de décision des autres membres, car les décisions sont en général collectives (art. 707 CO). En outre, leur indépendance économique est limitée; ils sont souvent rémunérés par des indemnités forfaitaires. Même s'ils obtiennent des rémunérations liées à l'importance de leur travail ou qui dépendent des résultats de l'entreprise (tantièmes), ils n'exercent pas à proprement parler leur activité à leurs risques et profits. Ainsi, quand bien même leur activité reposerait sur un mandat, elle n'apparaît pas comme indépendante sur le plan fiscal. Dans la mesure où l'arrêt susmentionné du 24 mai 1994 aurait été interprété comme une modification de la pratique, il n'y a pas lieu de la confirmer.
Il faut évidemment réserver l'activité que pourrait avoir le contribuable en sus de sa participation aux organes sociaux et qui n'apparaîtrait pas du tout liée à son mandat dans un conseil d'administration de la société, telle que le conseil juridique ou la révision comptable. La cause de l'activité étant différente, celle-ci doit être qualifiée pour elle-même compte tenu des circonstances de l'espèce.
4. a) L'autorité intimée a considéré que le recourant, qui est expert-comptable indépendant et membre du conseil d'administration d'une vingtaine de sociétés, était lié à ces dernières par des contrats de mandat - comme le serait un avocat (ATF 95 I 21 consid. 5b p. 25) -, qu'il était libre d'organiser son travail comme il l'entendait et que rien ne permettait d'imaginer un rapport de dépendance économique de l'intéressé envers ces sociétés, de sorte que son activité comme membre de conseils d'administration serait indépendante. Ce point de vue ne saurait être suivi.
b) Il est vrai que, comme toute personne hautement qualifiée professionnellement, le recourant jouit sans doute d'une grande liberté dans l'organisation de son travail. Lui-même l'admet puisqu'il a exposé pouvoir accomplir son activité de membre de conseils d'administration aussi bien à son domicile de X. qu'à son bureau de Genève. En outre, il est également exact qu'une relation existe entre son activité d'expert-comptable et ses mandats d'administrateur; certaines sociétés sont domiciliées à son bureau, selon les dires de l'Administration fiscale cantonale genevoise; il a également effectué divers travaux comptables pour quelques sociétés. Ces éléments sont toutefois insuffisants pour conférer un caractère indépendant à son activité d'administrateur. En effet, en tant que membre d'un conseil d'administration, le recourant appartient à un organe en règle générale collectif (art. 707 al. 1 CO) dont l'activité et les décisions sont soumises aux dispositions légales (art. 707 ss CO) et aux statuts sociaux. En outre, il est nommé et peut être révoqué par l'assemblée générale des actionnaires à laquelle il doit rendre des comptes (art. 698 al. 2 ch. 2 et 5 ainsi que 705 CO). Dès lors, son activité, même si elle relève du mandat, n'a pas la liberté de celle d'un indépendant, qu'il s'agisse d'un avocat ou d'un autre conseiller professionnel, qui fournit ses prestations sous sa seule responsabilité.
Sur le plan économique également, le recourant ne jouit pas de la liberté de facturer les honoraires qu'il veut pour sa participation aux conseils d'administration. Il est rémunéré, semble-t-il, sous forme de sommes forfaitaires qui, d'après les documents produits à titre d'exemples (pour certains dans la procédure cantonale déjà), sont soumis à la retenue des cotisations AVS par la société en cause. En outre, lorsque l'intéressé a effectué des travaux supplémentaires pour le compte de certaines sociétés, il a distingué les honoraires qu'il a touchés en tant qu'administrateur de ceux qu'il a facturés comme expert-comptable. Il a regroupé les premiers dans une rubrique séparée de sa comptabilité, alors que les seconds entraient dans les produits de son activité d'expert-comptable. A cet égard, le recourant se trouve dans une situation différente de la cause citée par l'autorité intimée (ATF 95 I 21), qui concernait une indemnité de rupture d'un contrat de conseil.
Il est vrai que le contribuable fait partie de nombreux conseils d'administration; on pourrait se demander s'il ne devrait pas être considéré comme un administrateur professionnel de sociétés, c'est-à-dire si son activité d'administrateur, prise globalement, ne serait pas indépendante. Cette activité demeure toutefois modeste au regard de l'ensemble de ses travaux professionnels, de sorte qu'il n'est pas nécessaire de résoudre la question en l'espèce. Au surplus, les différentes sociétés ne sauraient connaître l'ensemble des activités de leur administrateur et demeurent soumises à l'obligation de retenir les cotisations AVS. Dès lors, même si la question se posait, on pourrait douter qu'il y ait intérêt à qualifier une telle activité d'indépendante en matière d'impôts directs et à créer des divergences importantes avec d'autres domaines juridiques.
c) En conséquence, l'activité exercée par le recourant dans les conseils d'administration de sociétés doit être qualifiée de dépendante. Les revenus qui en découlent sont donc imposables à son domicile dans le canton de Vaud. | fr | Art. 46 Abs. 2 BV; Doppelbesteuerung; Verwaltungsratshonorare. Inhalt des Doppelbesteuerungsverbots. Kollisionsnormen für Einkünfte aus unselbständiger und selbständiger Erwerbstätigkeit (E. 2).
Steuerrechtliche, insbesondere einkommensteuerrechtliche, Qualifikation der Tätigkeit als Verwaltungsratsmitglied einer Aktiengesellschaft (E. 3).
Die vom Beschwerdeführer - einem Bücherexperten - ausgeübte Tätigkeit als Verwaltungsratsmitglied verschiedener Aktiengesellschaften ist als unselbständig zu qualifizieren (E. 4). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-259%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Domicilié à X. (VD), J. exerce une activité d'expert-comptable à Genève. Il exploite, à Genève également, un commerce d'horlogerie-souvenirs qui est tenu par un gérant-vendeur. Par ailleurs, il est administrateur de plusieurs sociétés qui ont leur siège dans différents cantons.
Pour l'année fiscale 1990, l'Administration fiscale cantonale du canton de Genève a taxé J., le 18 octobre 1990. En dérogation à la pratique suivie jusqu'alors, l'autorité de taxation a englobé, en particulier, dans le revenu imposé à Genève un montant représentant des honoraires d'administrateur de sociétés.
Les 11 et 18 décembre 1990, à la suite de la réclamation de J., l'Administration fiscale cantonale genevoise a fixé le revenu imposable à Genève en limitant l'imposition des honoraires d'administrateur à ceux versés par les sociétés dont le siège était à Genève.
J. a recouru contre ces décisions. Le 5 novembre 1992, la Commission cantonale de recours en matière d'impôts du canton de Genève a rejeté le recours.
J. a porté sa cause devant le Tribunal administratif du canton de Genève qui l'a débouté par arrêt du 20 avril 1993. Cette autorité a retenu en particulier que, comme un avocat, un expert-comptable qui exerce sa profession de manière indépendante et facture ses prestations aux sociétés dont il est administrateur doit être considéré comme lié à elles par un contrat de mandat, et non de travail; il est libre d'organiser son activité comme il l'entend, de sorte qu'elle doit également être considérée comme exercée de façon indépendante.
Agissant par la voie du recours de droit public, J. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 20 avril 1993 par le Tribunal administratif du canton de Genève, de confirmer le droit du canton de Vaud d'imposer les honoraires qu'il reçoit à titre d'administrateur de sociétés quel que soit le canton de leur siège et de revenir aux règles de répartition intercantonale appliquées jusqu'en 1989. Il invoque l'art. 46 al. 2 Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) L'interdiction de la double imposition s'oppose à ce qu'un contribuable soit soumis par deux ou plusieurs cantons sur le même objet pendant la même période à des impôts analogues (double imposition effective) ou à ce qu'un canton excède les limites de sa souveraineté fiscale et, violant des règles de conflits jurisprudentielles, prélève un impôt dont la perception est de la seule compétence d'un autre canton (double imposition virtuelle). La jurisprudence a, en outre, déduit de l'art. 46 al. 2 Cst. le principe selon lequel un canton ne peut imposer plus lourdement un contribuable du fait qu'il n'est pas soumis entièrement à sa souveraineté fiscale, mais qu'il est aussi assujetti aux impôts dans un autre canton (ATF 115 Ia 157 consid. 3 p. 163; 111 Ia 44 consid. 3 p. 47).
b) De jurisprudence constante, la fortune investie et le produit d'une activité lucrative indépendante, tel que celui d'une profession libérale exercée au moyen d'installations fixes et permanentes, sont imposables au for de l'établissement stable (Archives 58 p. 538 consid. 2a p. 541; 57 p. 582 consid. 4a p. 586; 42 p. 481 consid. 2a p. 483/484; LOCHER, Die Praxis der Bundessteuern - III. Teil: Doppelbesteuerung, Bâle 1994, § 5 II A nos 1 à 6). En revanche, les revenus provenant d'une activité lucrative dépendante sont imposables dans le canton de domicile du contribuable indépendamment du lieu où s'exerce cette activité (LOCHER, op.cit., § 5 I A).
En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant exerce à titre indépendant la profession d'expert-comptable à Genève où il dispose d'installations fixes et permanentes. Le produit de cette activité est donc imposable à Genève. Seule est litigieuse la question de savoir si l'activité qu'il déploie comme administrateur de diverses sociétés est également indépendante de sorte que les honoraires qu'il touche seraient imposables à Genève, avec ses revenus d'expert-comptable, ou s'il s'agit du produit d'une activité dépendante assujettie à la souveraineté fiscale vaudoise. La distinction qu'entend faire l'autorité fiscale genevoise entre les honoraires provenant de sociétés dont le siège est situé dans le canton de Genève et celles dont le siège se trouve dans un autre canton est dépourvue de tout fondement sur le plan intercantonal (cf. a contrario art. 4 al. 2 lettre b et 35 al. 1 lettre c de la loi fédérale du 19 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes - LHID; RS 642.14) et se révèle d'emblée erronée.
3. a) La condition des personnes qui exercent une activité dépendante est réglée dans la plupart des cas, sur le plan du droit privé, par les dispositions sur le contrat de travail (art. 319 ss CO), tandis que c'est généralement le contrat d'entreprise (art. 363 ss CO) ou de mandat (art. 394 ss CO) qui régit les relations entre les personnes exerçant une profession libérale indépendante et leurs clients (cf. RIVIER, Droit fiscal suisse - L'imposition du revenu et de la fortune, Neuchâtel 1980, p. 95 et 99; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, Zurich 1992, 4e éd., p. 145/146; HÖHN, Steuerrecht, Berne 1993, 7e éd., p. 199; KÄNZIG, Wehrsteuer, Bâle 1982, 2e éd., vol. I, n. 16 ad art. 21 al. 1 lettre a).
La question de savoir si le membre d'un conseil d'administration d'une société anonyme est lié à elle par un contrat de travail ou par un contrat de mandat est controversée. La doctrine récente considère que l'activité d'administrateur est plutôt soumise aux règles du mandat (STAEHELIN, Kommentar zum schweizerischen Zivilgesetzbuch - Das Obligationenrecht, Zurich 1984, n. 42 ad art. 319 CO; VISCHER, Le contrat de travail, in Traité de droit privé suisse, vol. VII/I, 2, Fribourg 1982, p. 38; STREIFF/VON KAENEL, Arbeitsvertrag, Zurich 1992, 5e éd., n. 6 ad art. 319 CO; REHBINDER, Berner Kommentar, Berne 1985, n. 52 ad art. 319 CO). L'élément caractéristique du contrat de travail, qui permet de le différencier en particulier du contrat de mandat, est le rapport de subordination juridique qui place le travailleur dans la dépendance de l'employeur sous l'angle "personnel, organisationnel et temporel" (cf. notamment BRUNNER/BÜHLER/WAEBER, Commentaire du contrat de travail, Berne 1989, n. 3 ad art. 319 CO). Or selon REHBINDER, on ne saurait parler de rapport de subordination à propos d'une personne qui siège au conseil d'administration, soit l'organe qui représente la société anonyme; seul le mandat entrerait donc en ligne de compte (REHBINDER, op.cit., n. 52 ad art. 319 CO).
b) Les autorités compétentes en matière d'assurance-veillesse et survivants (AVS) qualifient en règle générale les honoraires touchés par les membres de l'administration ou d'organes dirigeants de sociétés de revenus provenant d'une activité dépendante (art. 5 al. 2 de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'AVS - LAVS; RS 831.10 - et 7 lettre h du règlement du 31 octobre 1947 sur l'AVS - RAVS; RS 831.101). La jurisprudence a précisé que de tels honoraires sont présumés accordés en raison de la qualité d'organe de la société et réputés provenir d'une activité salariée même si les indemnités sont proportionnelles à l'activité et à l'état des affaires (RCC 1983 p. 22 consid. 2 et la jurisprudence citée). En revanche, de tels honoraires ne font pas partie du salaire déterminant s'il s'agit d'indemnités pour un avocat qui n'ont aucune relation directe avec son activité de membre du conseil d'administration, mais qui ont été payées pour la liquidation d'affaires juridiques que cet avocat aurait traitées même sans être membre dudit conseil (ATF 105 V 113 consid. 3 p. 115/116).
c) La nature juridique des rapports civils (contrat de travail ou de mandat) ou la qualification des revenus qui en découlent pour les assurances sociales ne sont pas à vrai dire déterminantes sous l'angle du droit fiscal. Elles constituent néanmoins des indices. Pour savoir si une activité doit être considérée comme dépendante ou indépendante du point de vue fiscal, l'élément décisif est la mesure de l'indépendance personnelle et économique de l'intéressé dans l'accomplissement de sa tâche (ATF 95 I 21 consid. 5b p. 24; LOCHER, op.cit., § 5 II A no 6 et B no 5; KÄNZIG, op.cit., n. 16 ad art. 21 al. 1 lettre a). Exerce une activité dépendante celui qui s'engage pour une durée déterminée ou indéterminée à fournir des prestations contre rémunération en se soumettant aux instructions de son employeur. Est indépendant celui qui exerce son activité selon sa propre organisation librement choisie - reconnaissable de l'extérieur - et à ses propres risques et profits (HÖHN, Steuerrecht précité, p. 199 et 219; HÖHN, Interkantonales Steuerrecht, Berne 1989, 2e éd., p. 187, 194/195; BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 145/146).
En règle générale, les indemnités, tantièmes et autres rémunérations touchés en qualité de membre de l'administration ou de la direction d'une personne morale sont qualifiés de produit provenant d'une activité dépendante (cf. art. 21 al. 1 lettre a de l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 sur la perception d'un impôt fédéral direct - AIFD, RS 642.11 ancien - et art. 17 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct - LIFD, RS 642.11 nouveau; HÖHN, Interkantonales Steuerrecht précité, p. 187; KÄNZIG, op.cit., n. 21 et 22 ad art. 3 ch. 3 lettres f et g; ZUPPINGER/SCHÄRRER/FESSLER/REICH, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz - Ergänzungsband, Berne 1983, 2e éd., n. 52 ad § 19 lettre a). Sans être expressément assimilés à des salaires, ils sont dorénavant soumis à l'impôt fédéral direct à la source (art. 5 al. 1 lettre b et 93 LIFD; AGNER/JUNG/STEINMANN, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, Zurich 1995, n. 3 ad art. 5 et art. 93) et aux impôts directs cantonaux à la source (art. 4 al. 2 lettre b et 35 al. 1 lettre c LHID), même si les modalités d'imposition ne sont pas entièrement identiques. Il est vrai que dans deux affaires, le Tribunal fédéral a considéré des honoraires d'administrateur touchés par des avocats comme provenant d'une activité indépendante. Cela s'explique par les particularités de ces causes: dans la première (ATF 95 I 21), il s'agissait d'une indemnité liée à la rupture anticipée d'un contrat de conseil et non d'honoraires d'administrateur à proprement parler; dans la seconde (arrêt non publié du 24 mai 1994 en la cause L. contre cantons de Genève et de Vaud), les honoraires - qui n'étaient, semble-t-il, pas soumis à une retenue AVS - étaient répartis entre tous les associés de l'étude dont faisait partie l'avocat administrateur. Enfin, en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), l'Administration fédérale des contributions semble assimiler à des prestations de service soumises à la taxe l'exercice d'un mandat dans un conseil d'administration (Instructions à l'usage des assujettis TVA, publiées en automne 1994 par l'Administration fédérale des contributions, ch. 202; Taxe sur la valeur ajoutée - Brochure s'adressant en particulier aux avocats et notaires, publiée en octobre 1994 par l'Administration fédérale des contributions, p. 5).
d) Il n'y a pas lieu de s'écarter de l'opinion dominante de la doctrine en matière d'impôts directs. Il est vrai que les membres de conseils d'administration et d'organes de sociétés jouissent d'une grande liberté personnelle quant à l'organisation de leur travail dans le cadre de leur mandat; leur liberté est néanmoins délimitée par une réglementation légale et statutaire stricte (art. 698 ss CO), ainsi que par le pouvoir de décision des autres membres, car les décisions sont en général collectives (art. 707 CO). En outre, leur indépendance économique est limitée; ils sont souvent rémunérés par des indemnités forfaitaires. Même s'ils obtiennent des rémunérations liées à l'importance de leur travail ou qui dépendent des résultats de l'entreprise (tantièmes), ils n'exercent pas à proprement parler leur activité à leurs risques et profits. Ainsi, quand bien même leur activité reposerait sur un mandat, elle n'apparaît pas comme indépendante sur le plan fiscal. Dans la mesure où l'arrêt susmentionné du 24 mai 1994 aurait été interprété comme une modification de la pratique, il n'y a pas lieu de la confirmer.
Il faut évidemment réserver l'activité que pourrait avoir le contribuable en sus de sa participation aux organes sociaux et qui n'apparaîtrait pas du tout liée à son mandat dans un conseil d'administration de la société, telle que le conseil juridique ou la révision comptable. La cause de l'activité étant différente, celle-ci doit être qualifiée pour elle-même compte tenu des circonstances de l'espèce.
4. a) L'autorité intimée a considéré que le recourant, qui est expert-comptable indépendant et membre du conseil d'administration d'une vingtaine de sociétés, était lié à ces dernières par des contrats de mandat - comme le serait un avocat (ATF 95 I 21 consid. 5b p. 25) -, qu'il était libre d'organiser son travail comme il l'entendait et que rien ne permettait d'imaginer un rapport de dépendance économique de l'intéressé envers ces sociétés, de sorte que son activité comme membre de conseils d'administration serait indépendante. Ce point de vue ne saurait être suivi.
b) Il est vrai que, comme toute personne hautement qualifiée professionnellement, le recourant jouit sans doute d'une grande liberté dans l'organisation de son travail. Lui-même l'admet puisqu'il a exposé pouvoir accomplir son activité de membre de conseils d'administration aussi bien à son domicile de X. qu'à son bureau de Genève. En outre, il est également exact qu'une relation existe entre son activité d'expert-comptable et ses mandats d'administrateur; certaines sociétés sont domiciliées à son bureau, selon les dires de l'Administration fiscale cantonale genevoise; il a également effectué divers travaux comptables pour quelques sociétés. Ces éléments sont toutefois insuffisants pour conférer un caractère indépendant à son activité d'administrateur. En effet, en tant que membre d'un conseil d'administration, le recourant appartient à un organe en règle générale collectif (art. 707 al. 1 CO) dont l'activité et les décisions sont soumises aux dispositions légales (art. 707 ss CO) et aux statuts sociaux. En outre, il est nommé et peut être révoqué par l'assemblée générale des actionnaires à laquelle il doit rendre des comptes (art. 698 al. 2 ch. 2 et 5 ainsi que 705 CO). Dès lors, son activité, même si elle relève du mandat, n'a pas la liberté de celle d'un indépendant, qu'il s'agisse d'un avocat ou d'un autre conseiller professionnel, qui fournit ses prestations sous sa seule responsabilité.
Sur le plan économique également, le recourant ne jouit pas de la liberté de facturer les honoraires qu'il veut pour sa participation aux conseils d'administration. Il est rémunéré, semble-t-il, sous forme de sommes forfaitaires qui, d'après les documents produits à titre d'exemples (pour certains dans la procédure cantonale déjà), sont soumis à la retenue des cotisations AVS par la société en cause. En outre, lorsque l'intéressé a effectué des travaux supplémentaires pour le compte de certaines sociétés, il a distingué les honoraires qu'il a touchés en tant qu'administrateur de ceux qu'il a facturés comme expert-comptable. Il a regroupé les premiers dans une rubrique séparée de sa comptabilité, alors que les seconds entraient dans les produits de son activité d'expert-comptable. A cet égard, le recourant se trouve dans une situation différente de la cause citée par l'autorité intimée (ATF 95 I 21), qui concernait une indemnité de rupture d'un contrat de conseil.
Il est vrai que le contribuable fait partie de nombreux conseils d'administration; on pourrait se demander s'il ne devrait pas être considéré comme un administrateur professionnel de sociétés, c'est-à-dire si son activité d'administrateur, prise globalement, ne serait pas indépendante. Cette activité demeure toutefois modeste au regard de l'ensemble de ses travaux professionnels, de sorte qu'il n'est pas nécessaire de résoudre la question en l'espèce. Au surplus, les différentes sociétés ne sauraient connaître l'ensemble des activités de leur administrateur et demeurent soumises à l'obligation de retenir les cotisations AVS. Dès lors, même si la question se posait, on pourrait douter qu'il y ait intérêt à qualifier une telle activité d'indépendante en matière d'impôts directs et à créer des divergences importantes avec d'autres domaines juridiques.
c) En conséquence, l'activité exercée par le recourant dans les conseils d'administration de sociétés doit être qualifiée de dépendante. Les revenus qui en découlent sont donc imposables à son domicile dans le canton de Vaud. | fr | Art. 46 al. 2 Cst.; double imposition d'honoraires d'administrateur. Contenu de l'interdiction de la double imposition. Règles de conflit s'agissant des produits d'une activité lucrative dépendante et de ceux d'une activité lucrative indépendante (consid. 2).
Nature de l'activité d'un membre du conseil d'administration d'une société, du point de vue fiscal, en particulier des impôts directs (consid. 3).
L'activité exercée par le recourant, qui est expert-comptable, dans des conseils d'administration de sociétés doit être qualifiée de dépendante (consid. 4). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-259%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,652 | 121 I 259 | 121 I 259
Sachverhalt ab Seite 260
Domicilié à X. (VD), J. exerce une activité d'expert-comptable à Genève. Il exploite, à Genève également, un commerce d'horlogerie-souvenirs qui est tenu par un gérant-vendeur. Par ailleurs, il est administrateur de plusieurs sociétés qui ont leur siège dans différents cantons.
Pour l'année fiscale 1990, l'Administration fiscale cantonale du canton de Genève a taxé J., le 18 octobre 1990. En dérogation à la pratique suivie jusqu'alors, l'autorité de taxation a englobé, en particulier, dans le revenu imposé à Genève un montant représentant des honoraires d'administrateur de sociétés.
Les 11 et 18 décembre 1990, à la suite de la réclamation de J., l'Administration fiscale cantonale genevoise a fixé le revenu imposable à Genève en limitant l'imposition des honoraires d'administrateur à ceux versés par les sociétés dont le siège était à Genève.
J. a recouru contre ces décisions. Le 5 novembre 1992, la Commission cantonale de recours en matière d'impôts du canton de Genève a rejeté le recours.
J. a porté sa cause devant le Tribunal administratif du canton de Genève qui l'a débouté par arrêt du 20 avril 1993. Cette autorité a retenu en particulier que, comme un avocat, un expert-comptable qui exerce sa profession de manière indépendante et facture ses prestations aux sociétés dont il est administrateur doit être considéré comme lié à elles par un contrat de mandat, et non de travail; il est libre d'organiser son activité comme il l'entend, de sorte qu'elle doit également être considérée comme exercée de façon indépendante.
Agissant par la voie du recours de droit public, J. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 20 avril 1993 par le Tribunal administratif du canton de Genève, de confirmer le droit du canton de Vaud d'imposer les honoraires qu'il reçoit à titre d'administrateur de sociétés quel que soit le canton de leur siège et de revenir aux règles de répartition intercantonale appliquées jusqu'en 1989. Il invoque l'art. 46 al. 2 Cst.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. a) L'interdiction de la double imposition s'oppose à ce qu'un contribuable soit soumis par deux ou plusieurs cantons sur le même objet pendant la même période à des impôts analogues (double imposition effective) ou à ce qu'un canton excède les limites de sa souveraineté fiscale et, violant des règles de conflits jurisprudentielles, prélève un impôt dont la perception est de la seule compétence d'un autre canton (double imposition virtuelle). La jurisprudence a, en outre, déduit de l'art. 46 al. 2 Cst. le principe selon lequel un canton ne peut imposer plus lourdement un contribuable du fait qu'il n'est pas soumis entièrement à sa souveraineté fiscale, mais qu'il est aussi assujetti aux impôts dans un autre canton (ATF 115 Ia 157 consid. 3 p. 163; 111 Ia 44 consid. 3 p. 47).
b) De jurisprudence constante, la fortune investie et le produit d'une activité lucrative indépendante, tel que celui d'une profession libérale exercée au moyen d'installations fixes et permanentes, sont imposables au for de l'établissement stable (Archives 58 p. 538 consid. 2a p. 541; 57 p. 582 consid. 4a p. 586; 42 p. 481 consid. 2a p. 483/484; LOCHER, Die Praxis der Bundessteuern - III. Teil: Doppelbesteuerung, Bâle 1994, § 5 II A nos 1 à 6). En revanche, les revenus provenant d'une activité lucrative dépendante sont imposables dans le canton de domicile du contribuable indépendamment du lieu où s'exerce cette activité (LOCHER, op.cit., § 5 I A).
En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant exerce à titre indépendant la profession d'expert-comptable à Genève où il dispose d'installations fixes et permanentes. Le produit de cette activité est donc imposable à Genève. Seule est litigieuse la question de savoir si l'activité qu'il déploie comme administrateur de diverses sociétés est également indépendante de sorte que les honoraires qu'il touche seraient imposables à Genève, avec ses revenus d'expert-comptable, ou s'il s'agit du produit d'une activité dépendante assujettie à la souveraineté fiscale vaudoise. La distinction qu'entend faire l'autorité fiscale genevoise entre les honoraires provenant de sociétés dont le siège est situé dans le canton de Genève et celles dont le siège se trouve dans un autre canton est dépourvue de tout fondement sur le plan intercantonal (cf. a contrario art. 4 al. 2 lettre b et 35 al. 1 lettre c de la loi fédérale du 19 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes - LHID; RS 642.14) et se révèle d'emblée erronée.
3. a) La condition des personnes qui exercent une activité dépendante est réglée dans la plupart des cas, sur le plan du droit privé, par les dispositions sur le contrat de travail (art. 319 ss CO), tandis que c'est généralement le contrat d'entreprise (art. 363 ss CO) ou de mandat (art. 394 ss CO) qui régit les relations entre les personnes exerçant une profession libérale indépendante et leurs clients (cf. RIVIER, Droit fiscal suisse - L'imposition du revenu et de la fortune, Neuchâtel 1980, p. 95 et 99; BLUMENSTEIN/LOCHER, System des Steuerrechts, Zurich 1992, 4e éd., p. 145/146; HÖHN, Steuerrecht, Berne 1993, 7e éd., p. 199; KÄNZIG, Wehrsteuer, Bâle 1982, 2e éd., vol. I, n. 16 ad art. 21 al. 1 lettre a).
La question de savoir si le membre d'un conseil d'administration d'une société anonyme est lié à elle par un contrat de travail ou par un contrat de mandat est controversée. La doctrine récente considère que l'activité d'administrateur est plutôt soumise aux règles du mandat (STAEHELIN, Kommentar zum schweizerischen Zivilgesetzbuch - Das Obligationenrecht, Zurich 1984, n. 42 ad art. 319 CO; VISCHER, Le contrat de travail, in Traité de droit privé suisse, vol. VII/I, 2, Fribourg 1982, p. 38; STREIFF/VON KAENEL, Arbeitsvertrag, Zurich 1992, 5e éd., n. 6 ad art. 319 CO; REHBINDER, Berner Kommentar, Berne 1985, n. 52 ad art. 319 CO). L'élément caractéristique du contrat de travail, qui permet de le différencier en particulier du contrat de mandat, est le rapport de subordination juridique qui place le travailleur dans la dépendance de l'employeur sous l'angle "personnel, organisationnel et temporel" (cf. notamment BRUNNER/BÜHLER/WAEBER, Commentaire du contrat de travail, Berne 1989, n. 3 ad art. 319 CO). Or selon REHBINDER, on ne saurait parler de rapport de subordination à propos d'une personne qui siège au conseil d'administration, soit l'organe qui représente la société anonyme; seul le mandat entrerait donc en ligne de compte (REHBINDER, op.cit., n. 52 ad art. 319 CO).
b) Les autorités compétentes en matière d'assurance-veillesse et survivants (AVS) qualifient en règle générale les honoraires touchés par les membres de l'administration ou d'organes dirigeants de sociétés de revenus provenant d'une activité dépendante (art. 5 al. 2 de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'AVS - LAVS; RS 831.10 - et 7 lettre h du règlement du 31 octobre 1947 sur l'AVS - RAVS; RS 831.101). La jurisprudence a précisé que de tels honoraires sont présumés accordés en raison de la qualité d'organe de la société et réputés provenir d'une activité salariée même si les indemnités sont proportionnelles à l'activité et à l'état des affaires (RCC 1983 p. 22 consid. 2 et la jurisprudence citée). En revanche, de tels honoraires ne font pas partie du salaire déterminant s'il s'agit d'indemnités pour un avocat qui n'ont aucune relation directe avec son activité de membre du conseil d'administration, mais qui ont été payées pour la liquidation d'affaires juridiques que cet avocat aurait traitées même sans être membre dudit conseil (ATF 105 V 113 consid. 3 p. 115/116).
c) La nature juridique des rapports civils (contrat de travail ou de mandat) ou la qualification des revenus qui en découlent pour les assurances sociales ne sont pas à vrai dire déterminantes sous l'angle du droit fiscal. Elles constituent néanmoins des indices. Pour savoir si une activité doit être considérée comme dépendante ou indépendante du point de vue fiscal, l'élément décisif est la mesure de l'indépendance personnelle et économique de l'intéressé dans l'accomplissement de sa tâche (ATF 95 I 21 consid. 5b p. 24; LOCHER, op.cit., § 5 II A no 6 et B no 5; KÄNZIG, op.cit., n. 16 ad art. 21 al. 1 lettre a). Exerce une activité dépendante celui qui s'engage pour une durée déterminée ou indéterminée à fournir des prestations contre rémunération en se soumettant aux instructions de son employeur. Est indépendant celui qui exerce son activité selon sa propre organisation librement choisie - reconnaissable de l'extérieur - et à ses propres risques et profits (HÖHN, Steuerrecht précité, p. 199 et 219; HÖHN, Interkantonales Steuerrecht, Berne 1989, 2e éd., p. 187, 194/195; BLUMENSTEIN/LOCHER, op.cit., p. 145/146).
En règle générale, les indemnités, tantièmes et autres rémunérations touchés en qualité de membre de l'administration ou de la direction d'une personne morale sont qualifiés de produit provenant d'une activité dépendante (cf. art. 21 al. 1 lettre a de l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 sur la perception d'un impôt fédéral direct - AIFD, RS 642.11 ancien - et art. 17 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct - LIFD, RS 642.11 nouveau; HÖHN, Interkantonales Steuerrecht précité, p. 187; KÄNZIG, op.cit., n. 21 et 22 ad art. 3 ch. 3 lettres f et g; ZUPPINGER/SCHÄRRER/FESSLER/REICH, Kommentar zum Zürcher Steuergesetz - Ergänzungsband, Berne 1983, 2e éd., n. 52 ad § 19 lettre a). Sans être expressément assimilés à des salaires, ils sont dorénavant soumis à l'impôt fédéral direct à la source (art. 5 al. 1 lettre b et 93 LIFD; AGNER/JUNG/STEINMANN, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, Zurich 1995, n. 3 ad art. 5 et art. 93) et aux impôts directs cantonaux à la source (art. 4 al. 2 lettre b et 35 al. 1 lettre c LHID), même si les modalités d'imposition ne sont pas entièrement identiques. Il est vrai que dans deux affaires, le Tribunal fédéral a considéré des honoraires d'administrateur touchés par des avocats comme provenant d'une activité indépendante. Cela s'explique par les particularités de ces causes: dans la première (ATF 95 I 21), il s'agissait d'une indemnité liée à la rupture anticipée d'un contrat de conseil et non d'honoraires d'administrateur à proprement parler; dans la seconde (arrêt non publié du 24 mai 1994 en la cause L. contre cantons de Genève et de Vaud), les honoraires - qui n'étaient, semble-t-il, pas soumis à une retenue AVS - étaient répartis entre tous les associés de l'étude dont faisait partie l'avocat administrateur. Enfin, en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), l'Administration fédérale des contributions semble assimiler à des prestations de service soumises à la taxe l'exercice d'un mandat dans un conseil d'administration (Instructions à l'usage des assujettis TVA, publiées en automne 1994 par l'Administration fédérale des contributions, ch. 202; Taxe sur la valeur ajoutée - Brochure s'adressant en particulier aux avocats et notaires, publiée en octobre 1994 par l'Administration fédérale des contributions, p. 5).
d) Il n'y a pas lieu de s'écarter de l'opinion dominante de la doctrine en matière d'impôts directs. Il est vrai que les membres de conseils d'administration et d'organes de sociétés jouissent d'une grande liberté personnelle quant à l'organisation de leur travail dans le cadre de leur mandat; leur liberté est néanmoins délimitée par une réglementation légale et statutaire stricte (art. 698 ss CO), ainsi que par le pouvoir de décision des autres membres, car les décisions sont en général collectives (art. 707 CO). En outre, leur indépendance économique est limitée; ils sont souvent rémunérés par des indemnités forfaitaires. Même s'ils obtiennent des rémunérations liées à l'importance de leur travail ou qui dépendent des résultats de l'entreprise (tantièmes), ils n'exercent pas à proprement parler leur activité à leurs risques et profits. Ainsi, quand bien même leur activité reposerait sur un mandat, elle n'apparaît pas comme indépendante sur le plan fiscal. Dans la mesure où l'arrêt susmentionné du 24 mai 1994 aurait été interprété comme une modification de la pratique, il n'y a pas lieu de la confirmer.
Il faut évidemment réserver l'activité que pourrait avoir le contribuable en sus de sa participation aux organes sociaux et qui n'apparaîtrait pas du tout liée à son mandat dans un conseil d'administration de la société, telle que le conseil juridique ou la révision comptable. La cause de l'activité étant différente, celle-ci doit être qualifiée pour elle-même compte tenu des circonstances de l'espèce.
4. a) L'autorité intimée a considéré que le recourant, qui est expert-comptable indépendant et membre du conseil d'administration d'une vingtaine de sociétés, était lié à ces dernières par des contrats de mandat - comme le serait un avocat (ATF 95 I 21 consid. 5b p. 25) -, qu'il était libre d'organiser son travail comme il l'entendait et que rien ne permettait d'imaginer un rapport de dépendance économique de l'intéressé envers ces sociétés, de sorte que son activité comme membre de conseils d'administration serait indépendante. Ce point de vue ne saurait être suivi.
b) Il est vrai que, comme toute personne hautement qualifiée professionnellement, le recourant jouit sans doute d'une grande liberté dans l'organisation de son travail. Lui-même l'admet puisqu'il a exposé pouvoir accomplir son activité de membre de conseils d'administration aussi bien à son domicile de X. qu'à son bureau de Genève. En outre, il est également exact qu'une relation existe entre son activité d'expert-comptable et ses mandats d'administrateur; certaines sociétés sont domiciliées à son bureau, selon les dires de l'Administration fiscale cantonale genevoise; il a également effectué divers travaux comptables pour quelques sociétés. Ces éléments sont toutefois insuffisants pour conférer un caractère indépendant à son activité d'administrateur. En effet, en tant que membre d'un conseil d'administration, le recourant appartient à un organe en règle générale collectif (art. 707 al. 1 CO) dont l'activité et les décisions sont soumises aux dispositions légales (art. 707 ss CO) et aux statuts sociaux. En outre, il est nommé et peut être révoqué par l'assemblée générale des actionnaires à laquelle il doit rendre des comptes (art. 698 al. 2 ch. 2 et 5 ainsi que 705 CO). Dès lors, son activité, même si elle relève du mandat, n'a pas la liberté de celle d'un indépendant, qu'il s'agisse d'un avocat ou d'un autre conseiller professionnel, qui fournit ses prestations sous sa seule responsabilité.
Sur le plan économique également, le recourant ne jouit pas de la liberté de facturer les honoraires qu'il veut pour sa participation aux conseils d'administration. Il est rémunéré, semble-t-il, sous forme de sommes forfaitaires qui, d'après les documents produits à titre d'exemples (pour certains dans la procédure cantonale déjà), sont soumis à la retenue des cotisations AVS par la société en cause. En outre, lorsque l'intéressé a effectué des travaux supplémentaires pour le compte de certaines sociétés, il a distingué les honoraires qu'il a touchés en tant qu'administrateur de ceux qu'il a facturés comme expert-comptable. Il a regroupé les premiers dans une rubrique séparée de sa comptabilité, alors que les seconds entraient dans les produits de son activité d'expert-comptable. A cet égard, le recourant se trouve dans une situation différente de la cause citée par l'autorité intimée (ATF 95 I 21), qui concernait une indemnité de rupture d'un contrat de conseil.
Il est vrai que le contribuable fait partie de nombreux conseils d'administration; on pourrait se demander s'il ne devrait pas être considéré comme un administrateur professionnel de sociétés, c'est-à-dire si son activité d'administrateur, prise globalement, ne serait pas indépendante. Cette activité demeure toutefois modeste au regard de l'ensemble de ses travaux professionnels, de sorte qu'il n'est pas nécessaire de résoudre la question en l'espèce. Au surplus, les différentes sociétés ne sauraient connaître l'ensemble des activités de leur administrateur et demeurent soumises à l'obligation de retenir les cotisations AVS. Dès lors, même si la question se posait, on pourrait douter qu'il y ait intérêt à qualifier une telle activité d'indépendante en matière d'impôts directs et à créer des divergences importantes avec d'autres domaines juridiques.
c) En conséquence, l'activité exercée par le recourant dans les conseils d'administration de sociétés doit être qualifiée de dépendante. Les revenus qui en découlent sont donc imposables à son domicile dans le canton de Vaud. | fr | Art. 46 cpv. 2 Cost.; doppia imposizione degli onorari dell'amministratore. Contenuto del divieto della doppia imposizione. Norme di collisione in materia di redditi provenienti da un'attività lucrativa dipendente, rispettivamente, indipendente (consid. 2).
Natura dell'attività di un membro del consiglio di amministrazione di una società, dal punto di vista fiscale, in particolare per quanto concerne le imposte dirette (consid. 3).
L'attività esercitata dal ricorrente, perito contabile, presso consigli di amministrazione di società va considerata attività dipendente (consid. 4). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-259%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,653 | 121 I 267 | 121 I 267
Sachverhalt ab Seite 267
Die Fremdenpolizei der Stadt Bern verweigerte den Eheleuten M. sowie ihren drei Kindern am 25. Mai 1994 die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung und setzte ihnen Frist zur Ausreise bis zum 15. Juli 1994. Sie begründete diesen Schritt damit, dass das Ehepaar den ihm in einem früheren Verfahren gemachten Auflagen betreffend Schuldensanierung nicht nachgekommen sei.
Die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern bestätigte am 5. April 1995 auf Beschwerde hin diesen Entscheid. Das Bundesgericht tritt auf eine dagegen gerichtete staatsrechtliche Beschwerde seinerseits nicht ein
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer andern Bundesbehörde gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG). Auf dem Gebiet der Fremdenpolizei ist nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen ausgeschlossen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt. Über Aufenthaltsbewilligungen entscheiden die zuständigen Behörden im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach freiem Ermessen (Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20). Der Ausländer hat somit grundsätzlich keinen Anspruch auf Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung, weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen ist, soweit der Betroffene sich nicht auf eine Norm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags berufen kann, die ihm einen solchen Anspruch einräumt (BGE 120 Ib 16 E. 1 S. 17/18). Eine derartige Bestimmung besteht hier nicht: Auf Art. 8 EMRK können sich die Beschwerdeführer nicht berufen, da die Aufenthaltsbewilligung für die ganze Familie nicht erneuert worden ist (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 7. November 1994 i.S. M., E. 1a). Art. 11 KV/BE vermag seinerseits schon deshalb keinen Anspruch im Sinne von Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG zu begründen, weil es sich dabei um eine kantonalrechtliche Bestimmung handelt. Der Entscheid der Polizei- und Militärdirektion kann demnach nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde, sondern allenfalls bloss mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden.
2. Nach Art. 88 OG steht das Recht, staatsrechtliche Beschwerde zu führen, Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemeinverbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Dabei kann nur eine Verletzung in rechtlich geschützten eigenen Interessen gerügt werden; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Vorteile oder zur Geltendmachung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben. Die eigenen rechtlichen Interessen, auf die sich der Beschwerdeführer berufen muss, können entweder durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein, sofern sie auf dem Gebiet liegen, das die betreffende Verfassungsbestimmung beschlägt. Das in Art. 4 BV enthaltene allgemeine Willkürverbot verschafft, soweit Mängel in der Rechtsanwendung geltend gemacht werden, für sich allein noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG; die Legitimation zur Willkürrüge ist nur gegeben, wenn das Gesetzesrecht, dessen willkürliche Anwendung gerügt wird, dem Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch einräumt oder den Schutz seiner Interessen bezweckt (BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 111, BGE 119 Ia 445 E. 1a/aa S. 447, BGE 117 Ia 90 E. 2 S. 93, je mit Hinweisen; vgl. auch WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 237 ff.). Die Beschwerdeführer haben - wie dargelegt - keinen Anspruch auf Verlängerung ihrer Aufenthaltsbewilligung; sie verfügen folglich auch nicht über ein rechtlich geschütztes Interesse, das es ihnen erlauben würde, den Entscheid der Polizei- und Militärdirektion wegen Verletzung von Art. 4 BV mit Willkürbeschwerde anzufechten (BGE 118 Ib 145 E. 6 S. 153).
3. Die Beschwerdeführer berufen sich nun allerdings auf Art. 11 Abs. 1 der neuen bernischen Kantonsverfassung (in Kraft seit 1. Januar 1995, Art. 130 Abs. 1 KV/BE), wonach "jede Person [...] ein Recht auf Schutz vor staatlicher Willkür [hat]".
a) Zu den verfassungsmässigen Rechten im Sinne von Art. 113 Abs. 1 Ziff. 3 BV und Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, deren Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden kann, gehören auch durch die Kantonsverfassung gewährleistete Rechte, soweit ihnen der Charakter von Freiheitsrechten, d.h. von individualrechtlichen Garantien zum Schutz des Bürgers zukommt (WALTER HALLER in Kommentar BV, Art. 113, Rz. 89 ff.; KÄLIN, a.a.O., S. 44 ff.; BGE 104 Ia 284 ff.). Solche kantonale Grundrechtsgarantien haben dort selbständige Bedeutung, wo sie über die entsprechenden Rechte der Bundesverfassung (oder der EMRK) hinausgehen oder ein Recht gewährleisten, das die Bundesverfassung nicht garantiert (KÄLIN, a.a.O., S. 44 ff.).
b) Das in Art. 11 Abs. 1 KV/BE enthaltene Willkürverbot ergibt sich bereits aus Art. 4 BV. Die Beschwerdeführer messen dieser kantonalrechtlichen Garantie aber insofern eine weitergehende, selbständige Bedeutung bei, als die bernische Kantonsverfassung - anders als dies nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für das Willkürverbot von Art. 4 BV der Fall sei - auch dort Schutz vor willkürlicher Behandlung gewähre, wo sich der Betroffene nicht auf positive Rechtsnormen berufen könne, die seinem Schutze dienten. Sie stützen sich dafür auf entsprechende Ausführungen von Jörg Paul Müller und Urs Bolz (in WALTER KÄLIN/URS BOLZ [Hrsg.], Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, S. 37 f. bzw. S. 261 f.). Im gleichen Sinne wurde Art. 11 Abs. 1 KV/BE in der bundesrätlichen Botschaft zur Gewährleistung der neuen Verfassung durch die Bundesversammlung interpretiert (BBl 1994 I 407; ebenso KÄLIN, a.a.O., S. 239 f., FN 95).
c) Die Beschwerdeführer übersehen, dass die Regelung der Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde in der Kompetenz des Bundesgesetzgebers und nicht in jener der Kantone liegt (HALLER, a.a.O., Art. 113, Rzn 52 u. 54). Ob ein Beschwerdeführer durch eine behauptete Verfassungsverletzung hinreichend betroffen ist, um mittels staatsrechtlicher Beschwerde den Schutz des eidgenössischen Verfassungsrichters anrufen zu können, bestimmt sich allein nach Art. 88 OG. Bei speziellen Freiheitsrechten ergibt sich die Legitimation in der Regel ohne weiteres aus der Grundrechtsträgerschaft bzw. aus dem Inhalt des jeweiligen Grundrechts. Anders liegen die Dinge beim Willkürverbot, das, obwohl ebenfalls ein Grundrecht, kein spezielles Schutzobjekt besitzt, das an einen bestimmten menschlichen Lebensbereich oder an ein bestimmtes Institut anknüpft, sondern, ebenso wie das verwandte Gebot der Rechtsgleichheit, als allgemeines Prinzip für sämtliche Bereiche staatlicher Tätigkeit gilt. Wem die Befugnis zustehen soll, Verletzungen des Willkürverbots dem Verfassungsrichter zu unterbreiten, ergibt sich nicht ohne weiteres bereits aus dem Inhalt dieser Garantie; die Legitimation zur Geltendmachung dieses Beschwerdegrundes bestimmt sich vielmehr, ähnlich wie bei gewöhnlichen Rechtsmitteln der Verwaltungsrechtspflege, nach Massgabe der Anforderungen, die das jeweilige Prozessgesetz an Art und Mass der Betroffenheit stellt (vgl. BGE 104 Ia 148 E. 2a S. 152/153; JAKOB HINDEN, Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde [Art. 88 OG], Diss. ZH 1961, S. 86 ff.).
d) Auch wenn das bernische Verfassungsrecht das Willkürverbot ausdrücklich als selbständiges Grundrecht anerkennt und dessen Schutz "jeder Person" zukommen lassen will, stellt sich doch die durch den Bundesgesetzgeber bzw. nach der Praxis zu Art. 88 OG zu beantwortende Frage, wann ein hinreichendes individuelles Rechtsschutzbedürfnis vorliegt, um eine Beschwerdebefugnis zu begründen. Das Recht zur prozessualen Durchsetzung des Willkürverbots bedarf notwendigerweise der Normierung durch das einschlägige Verfahrensrecht; mit der Umschreibung, wonach "jede Person" Anspruch auf Schutz vor staatlicher Willkür habe, ist die Frage der Legitimation zur prozessualen Geltendmachung dieses Rechts nicht beantwortet. Selbst wenn der Kreis der zur Anrufung des kantonalrechtlichen Willkürverbots Berechtigten (im Sinne der Auffassung der Beschwerdeführer) weiter zu ziehen wäre, als dies nach der heutigen Praxis zu Art. 88 OG der Fall ist, so müsste doch, und zwar nach Massgabe des Bundesrechts, zwangsläufig eine Grenze gezogen werden, da keinesfalls jeder bloss entfernt oder indirekt Betroffene Entscheide dem Verfassungsrichter zur Prüfung unterbreiten kann. In diesem Sinne wird denn auch in den Erläuterungen zum Entwurf des Bundesrats von 1995 für eine Reform der Bundesverfassung, der in Art. 8 ("Jede Person hat Anspruch auf Schutz vor willkürlicher Behandlung durch staatliche Organe...") eine ähnlich lautende Bestimmung enthält wie Art. 11 KV/BE, zutreffend ausgeführt, dass die Anerkennung des Willkürverbots als selbständiges Grundrecht über die Frage des Beschwerderechts nichts aussagt und die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 88 OG nicht berührt (Erläuterungen zum Verfassungsentwurf, S. 37).
e) Die langjährige, gefestigte Praxis zu Art. 88 OG, welche die Geltendmachung einer Verletzung des Willkürverbots in der Rechtsanwendung nur dort zulässt, wo die betreffenden Vorschriften (auch) dem Schutz des Betroffenen dienen oder Ansprüche desselben begründen, hat den Wortlaut von Art. 88 OG ("Rechtsverletzungen") für sich. Zudem liegt ihr die Überlegung zugrunde, dass in Bereichen, wo diese Voraussetzung nicht erfüllt ist und das Ermessen der entscheidenden Behörde nicht durch positivrechtliche Bestimmungen (oder spezielle Grundrechtsgarantien) zugunsten des beteiligten Bürgers eingegrenzt wird, die Wahrscheinlichkeit eines Willkürakts zum vornherein derart gering erscheint, dass sich ein grundsätzlicher Ausschluss der Beschwerdebefugnis rechtfertigt. Aus der Sicht des einzelnen Rechtsuchenden mag diese restriktive Legitimationspraxis, durch welche die Willkürbeschwerde in gewissen, durch das Fehlen von gesetzlichen Rechtsansprüchen und durch weitgehende staatliche Ermessensfreiheit gekennzeichneten Bereichen (z.B. Wahlen und Wiederwahlen von Beamten, fakultative Staatsbeiträge, Aufenthaltsbewilligungen, Einbürgerungen, Steuererlasse, Begnadigungen usw.) ausgeschlossen wird, allenfalls unbefriedigend erscheinen; sie wird in der Doktrin denn auch kritisiert (stellvertretend für viele: DANIEL THÜRER, Das Willkürverbot nach Art. 4 BV, ZSR 1987 II 466f.). Die Praxis erfährt aber immerhin insofern eine Milderung, als der Betroffene bei fehlender Legitimation in der Sache selber mittels staatsrechtlicher Beschwerde doch die Verletzung von Verfahrensvorschriften rügen kann, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 120 Ia 220 E. 2a S. 222, 227 E. 1 229/230, mit Hinweisen); ein minimaler Rechtsschutz ist damit auch in diesen Bereichen gewährleistet. Die beanstandete Rechtsprechung zu Art. 88 OG beruht im übrigen auf Überlegungen der Prozessökonomie und dient der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Bundesgerichts, indem dieses von zahlreichen, naturgemäss wenig aussichtsreichen Beschwerden entlastet bleibt (vgl. CLAUDE ROUILLER, La protection de l'individu contre l'arbitraire de l'Etat, ZSR 1987 II 372). Eine Überprüfung der geltenden Legitimationsregelung scheint deshalb nur im Zuge einer Gesamtreform der Bundesrechtspflege sinnvoll.
f) Die Verwirklichung kantonaler Grundrechte obliegt schliesslich in erster Linie dem betreffenden Kanton (YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. II: Grundrechte, Zürich 1982, S. 55). Es ist dem Kanton Bern freigestellt, eine eigene Verfassungsgerichtsbarkeit einzurichten, deren Inanspruchnahme nicht an die für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Schranken gebunden ist. Für die Anrufung des Bundesgerichts gelten jedoch, auch was das in Art. 11 Abs. 1 KV/BE statuierte Willkürverbot betrifft, die Schranken von Art. 88 OG. Insofern ergibt sich aus dieser kantonalen Verfassungsbestimmung im Ergebnis somit kein weitergehender Schutz, als ihn bereits Art. 4 BV gewährt. | de | Art. 88 OG, Art. 11 Abs. 1 KV/BE; Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung. Aus Art. 11 Abs. 1 der Verfassung vom 6. Juni 1993 des Kantons Bern, wonach jede Person ein Recht auf Schutz vor staatlicher Willkür hat, ergibt sich für sich allein kein rechtlich geschütztes Interesse im Sinne von Art. 88 OG und damit insofern auch kein weitergehender Schutz als aus Art. 4 BV (E. 2 u. 3). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-267%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 267
Die Fremdenpolizei der Stadt Bern verweigerte den Eheleuten M. sowie ihren drei Kindern am 25. Mai 1994 die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung und setzte ihnen Frist zur Ausreise bis zum 15. Juli 1994. Sie begründete diesen Schritt damit, dass das Ehepaar den ihm in einem früheren Verfahren gemachten Auflagen betreffend Schuldensanierung nicht nachgekommen sei.
Die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern bestätigte am 5. April 1995 auf Beschwerde hin diesen Entscheid. Das Bundesgericht tritt auf eine dagegen gerichtete staatsrechtliche Beschwerde seinerseits nicht ein
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer andern Bundesbehörde gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG). Auf dem Gebiet der Fremdenpolizei ist nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen ausgeschlossen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt. Über Aufenthaltsbewilligungen entscheiden die zuständigen Behörden im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach freiem Ermessen (Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20). Der Ausländer hat somit grundsätzlich keinen Anspruch auf Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung, weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen ist, soweit der Betroffene sich nicht auf eine Norm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags berufen kann, die ihm einen solchen Anspruch einräumt (BGE 120 Ib 16 E. 1 S. 17/18). Eine derartige Bestimmung besteht hier nicht: Auf Art. 8 EMRK können sich die Beschwerdeführer nicht berufen, da die Aufenthaltsbewilligung für die ganze Familie nicht erneuert worden ist (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 7. November 1994 i.S. M., E. 1a). Art. 11 KV/BE vermag seinerseits schon deshalb keinen Anspruch im Sinne von Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG zu begründen, weil es sich dabei um eine kantonalrechtliche Bestimmung handelt. Der Entscheid der Polizei- und Militärdirektion kann demnach nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde, sondern allenfalls bloss mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden.
2. Nach Art. 88 OG steht das Recht, staatsrechtliche Beschwerde zu führen, Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemeinverbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Dabei kann nur eine Verletzung in rechtlich geschützten eigenen Interessen gerügt werden; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Vorteile oder zur Geltendmachung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben. Die eigenen rechtlichen Interessen, auf die sich der Beschwerdeführer berufen muss, können entweder durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein, sofern sie auf dem Gebiet liegen, das die betreffende Verfassungsbestimmung beschlägt. Das in Art. 4 BV enthaltene allgemeine Willkürverbot verschafft, soweit Mängel in der Rechtsanwendung geltend gemacht werden, für sich allein noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG; die Legitimation zur Willkürrüge ist nur gegeben, wenn das Gesetzesrecht, dessen willkürliche Anwendung gerügt wird, dem Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch einräumt oder den Schutz seiner Interessen bezweckt (BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 111, BGE 119 Ia 445 E. 1a/aa S. 447, BGE 117 Ia 90 E. 2 S. 93, je mit Hinweisen; vgl. auch WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 237 ff.). Die Beschwerdeführer haben - wie dargelegt - keinen Anspruch auf Verlängerung ihrer Aufenthaltsbewilligung; sie verfügen folglich auch nicht über ein rechtlich geschütztes Interesse, das es ihnen erlauben würde, den Entscheid der Polizei- und Militärdirektion wegen Verletzung von Art. 4 BV mit Willkürbeschwerde anzufechten (BGE 118 Ib 145 E. 6 S. 153).
3. Die Beschwerdeführer berufen sich nun allerdings auf Art. 11 Abs. 1 der neuen bernischen Kantonsverfassung (in Kraft seit 1. Januar 1995, Art. 130 Abs. 1 KV/BE), wonach "jede Person [...] ein Recht auf Schutz vor staatlicher Willkür [hat]".
a) Zu den verfassungsmässigen Rechten im Sinne von Art. 113 Abs. 1 Ziff. 3 BV und Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, deren Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden kann, gehören auch durch die Kantonsverfassung gewährleistete Rechte, soweit ihnen der Charakter von Freiheitsrechten, d.h. von individualrechtlichen Garantien zum Schutz des Bürgers zukommt (WALTER HALLER in Kommentar BV, Art. 113, Rz. 89 ff.; KÄLIN, a.a.O., S. 44 ff.; BGE 104 Ia 284 ff.). Solche kantonale Grundrechtsgarantien haben dort selbständige Bedeutung, wo sie über die entsprechenden Rechte der Bundesverfassung (oder der EMRK) hinausgehen oder ein Recht gewährleisten, das die Bundesverfassung nicht garantiert (KÄLIN, a.a.O., S. 44 ff.).
b) Das in Art. 11 Abs. 1 KV/BE enthaltene Willkürverbot ergibt sich bereits aus Art. 4 BV. Die Beschwerdeführer messen dieser kantonalrechtlichen Garantie aber insofern eine weitergehende, selbständige Bedeutung bei, als die bernische Kantonsverfassung - anders als dies nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für das Willkürverbot von Art. 4 BV der Fall sei - auch dort Schutz vor willkürlicher Behandlung gewähre, wo sich der Betroffene nicht auf positive Rechtsnormen berufen könne, die seinem Schutze dienten. Sie stützen sich dafür auf entsprechende Ausführungen von Jörg Paul Müller und Urs Bolz (in WALTER KÄLIN/URS BOLZ [Hrsg.], Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, S. 37 f. bzw. S. 261 f.). Im gleichen Sinne wurde Art. 11 Abs. 1 KV/BE in der bundesrätlichen Botschaft zur Gewährleistung der neuen Verfassung durch die Bundesversammlung interpretiert (BBl 1994 I 407; ebenso KÄLIN, a.a.O., S. 239 f., FN 95).
c) Die Beschwerdeführer übersehen, dass die Regelung der Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde in der Kompetenz des Bundesgesetzgebers und nicht in jener der Kantone liegt (HALLER, a.a.O., Art. 113, Rzn 52 u. 54). Ob ein Beschwerdeführer durch eine behauptete Verfassungsverletzung hinreichend betroffen ist, um mittels staatsrechtlicher Beschwerde den Schutz des eidgenössischen Verfassungsrichters anrufen zu können, bestimmt sich allein nach Art. 88 OG. Bei speziellen Freiheitsrechten ergibt sich die Legitimation in der Regel ohne weiteres aus der Grundrechtsträgerschaft bzw. aus dem Inhalt des jeweiligen Grundrechts. Anders liegen die Dinge beim Willkürverbot, das, obwohl ebenfalls ein Grundrecht, kein spezielles Schutzobjekt besitzt, das an einen bestimmten menschlichen Lebensbereich oder an ein bestimmtes Institut anknüpft, sondern, ebenso wie das verwandte Gebot der Rechtsgleichheit, als allgemeines Prinzip für sämtliche Bereiche staatlicher Tätigkeit gilt. Wem die Befugnis zustehen soll, Verletzungen des Willkürverbots dem Verfassungsrichter zu unterbreiten, ergibt sich nicht ohne weiteres bereits aus dem Inhalt dieser Garantie; die Legitimation zur Geltendmachung dieses Beschwerdegrundes bestimmt sich vielmehr, ähnlich wie bei gewöhnlichen Rechtsmitteln der Verwaltungsrechtspflege, nach Massgabe der Anforderungen, die das jeweilige Prozessgesetz an Art und Mass der Betroffenheit stellt (vgl. BGE 104 Ia 148 E. 2a S. 152/153; JAKOB HINDEN, Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde [Art. 88 OG], Diss. ZH 1961, S. 86 ff.).
d) Auch wenn das bernische Verfassungsrecht das Willkürverbot ausdrücklich als selbständiges Grundrecht anerkennt und dessen Schutz "jeder Person" zukommen lassen will, stellt sich doch die durch den Bundesgesetzgeber bzw. nach der Praxis zu Art. 88 OG zu beantwortende Frage, wann ein hinreichendes individuelles Rechtsschutzbedürfnis vorliegt, um eine Beschwerdebefugnis zu begründen. Das Recht zur prozessualen Durchsetzung des Willkürverbots bedarf notwendigerweise der Normierung durch das einschlägige Verfahrensrecht; mit der Umschreibung, wonach "jede Person" Anspruch auf Schutz vor staatlicher Willkür habe, ist die Frage der Legitimation zur prozessualen Geltendmachung dieses Rechts nicht beantwortet. Selbst wenn der Kreis der zur Anrufung des kantonalrechtlichen Willkürverbots Berechtigten (im Sinne der Auffassung der Beschwerdeführer) weiter zu ziehen wäre, als dies nach der heutigen Praxis zu Art. 88 OG der Fall ist, so müsste doch, und zwar nach Massgabe des Bundesrechts, zwangsläufig eine Grenze gezogen werden, da keinesfalls jeder bloss entfernt oder indirekt Betroffene Entscheide dem Verfassungsrichter zur Prüfung unterbreiten kann. In diesem Sinne wird denn auch in den Erläuterungen zum Entwurf des Bundesrats von 1995 für eine Reform der Bundesverfassung, der in Art. 8 ("Jede Person hat Anspruch auf Schutz vor willkürlicher Behandlung durch staatliche Organe...") eine ähnlich lautende Bestimmung enthält wie Art. 11 KV/BE, zutreffend ausgeführt, dass die Anerkennung des Willkürverbots als selbständiges Grundrecht über die Frage des Beschwerderechts nichts aussagt und die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 88 OG nicht berührt (Erläuterungen zum Verfassungsentwurf, S. 37).
e) Die langjährige, gefestigte Praxis zu Art. 88 OG, welche die Geltendmachung einer Verletzung des Willkürverbots in der Rechtsanwendung nur dort zulässt, wo die betreffenden Vorschriften (auch) dem Schutz des Betroffenen dienen oder Ansprüche desselben begründen, hat den Wortlaut von Art. 88 OG ("Rechtsverletzungen") für sich. Zudem liegt ihr die Überlegung zugrunde, dass in Bereichen, wo diese Voraussetzung nicht erfüllt ist und das Ermessen der entscheidenden Behörde nicht durch positivrechtliche Bestimmungen (oder spezielle Grundrechtsgarantien) zugunsten des beteiligten Bürgers eingegrenzt wird, die Wahrscheinlichkeit eines Willkürakts zum vornherein derart gering erscheint, dass sich ein grundsätzlicher Ausschluss der Beschwerdebefugnis rechtfertigt. Aus der Sicht des einzelnen Rechtsuchenden mag diese restriktive Legitimationspraxis, durch welche die Willkürbeschwerde in gewissen, durch das Fehlen von gesetzlichen Rechtsansprüchen und durch weitgehende staatliche Ermessensfreiheit gekennzeichneten Bereichen (z.B. Wahlen und Wiederwahlen von Beamten, fakultative Staatsbeiträge, Aufenthaltsbewilligungen, Einbürgerungen, Steuererlasse, Begnadigungen usw.) ausgeschlossen wird, allenfalls unbefriedigend erscheinen; sie wird in der Doktrin denn auch kritisiert (stellvertretend für viele: DANIEL THÜRER, Das Willkürverbot nach Art. 4 BV, ZSR 1987 II 466f.). Die Praxis erfährt aber immerhin insofern eine Milderung, als der Betroffene bei fehlender Legitimation in der Sache selber mittels staatsrechtlicher Beschwerde doch die Verletzung von Verfahrensvorschriften rügen kann, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 120 Ia 220 E. 2a S. 222, 227 E. 1 229/230, mit Hinweisen); ein minimaler Rechtsschutz ist damit auch in diesen Bereichen gewährleistet. Die beanstandete Rechtsprechung zu Art. 88 OG beruht im übrigen auf Überlegungen der Prozessökonomie und dient der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Bundesgerichts, indem dieses von zahlreichen, naturgemäss wenig aussichtsreichen Beschwerden entlastet bleibt (vgl. CLAUDE ROUILLER, La protection de l'individu contre l'arbitraire de l'Etat, ZSR 1987 II 372). Eine Überprüfung der geltenden Legitimationsregelung scheint deshalb nur im Zuge einer Gesamtreform der Bundesrechtspflege sinnvoll.
f) Die Verwirklichung kantonaler Grundrechte obliegt schliesslich in erster Linie dem betreffenden Kanton (YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. II: Grundrechte, Zürich 1982, S. 55). Es ist dem Kanton Bern freigestellt, eine eigene Verfassungsgerichtsbarkeit einzurichten, deren Inanspruchnahme nicht an die für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Schranken gebunden ist. Für die Anrufung des Bundesgerichts gelten jedoch, auch was das in Art. 11 Abs. 1 KV/BE statuierte Willkürverbot betrifft, die Schranken von Art. 88 OG. Insofern ergibt sich aus dieser kantonalen Verfassungsbestimmung im Ergebnis somit kein weitergehender Schutz, als ihn bereits Art. 4 BV gewährt. | de | Art. 88 OJ, art. 11 al. 1 Cst./BE: non-renouvellement d'une autorisation de séjour. En soi, l'art. 11 al. 1 de la Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993, selon lequel toute personne a un droit à être protégée contre l'arbitraire de l'État, ne confère pas au recourant un droit juridiquement protégé au sens de l'art. 88 OJ et n'accorde donc pas non plus une protection plus grande que celle découlant de l'art. 4 Cst. (consid. 2 et 3). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-267%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,655 | 121 I 267 | 121 I 267
Sachverhalt ab Seite 267
Die Fremdenpolizei der Stadt Bern verweigerte den Eheleuten M. sowie ihren drei Kindern am 25. Mai 1994 die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung und setzte ihnen Frist zur Ausreise bis zum 15. Juli 1994. Sie begründete diesen Schritt damit, dass das Ehepaar den ihm in einem früheren Verfahren gemachten Auflagen betreffend Schuldensanierung nicht nachgekommen sei.
Die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern bestätigte am 5. April 1995 auf Beschwerde hin diesen Entscheid. Das Bundesgericht tritt auf eine dagegen gerichtete staatsrechtliche Beschwerde seinerseits nicht ein
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer andern Bundesbehörde gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG). Auf dem Gebiet der Fremdenpolizei ist nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen ausgeschlossen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einräumt. Über Aufenthaltsbewilligungen entscheiden die zuständigen Behörden im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach freiem Ermessen (Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, ANAG; SR 142.20). Der Ausländer hat somit grundsätzlich keinen Anspruch auf Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung, weshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen ist, soweit der Betroffene sich nicht auf eine Norm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags berufen kann, die ihm einen solchen Anspruch einräumt (BGE 120 Ib 16 E. 1 S. 17/18). Eine derartige Bestimmung besteht hier nicht: Auf Art. 8 EMRK können sich die Beschwerdeführer nicht berufen, da die Aufenthaltsbewilligung für die ganze Familie nicht erneuert worden ist (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 7. November 1994 i.S. M., E. 1a). Art. 11 KV/BE vermag seinerseits schon deshalb keinen Anspruch im Sinne von Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG zu begründen, weil es sich dabei um eine kantonalrechtliche Bestimmung handelt. Der Entscheid der Polizei- und Militärdirektion kann demnach nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde, sondern allenfalls bloss mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden.
2. Nach Art. 88 OG steht das Recht, staatsrechtliche Beschwerde zu führen, Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemeinverbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Dabei kann nur eine Verletzung in rechtlich geschützten eigenen Interessen gerügt werden; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Vorteile oder zur Geltendmachung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben. Die eigenen rechtlichen Interessen, auf die sich der Beschwerdeführer berufen muss, können entweder durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein, sofern sie auf dem Gebiet liegen, das die betreffende Verfassungsbestimmung beschlägt. Das in Art. 4 BV enthaltene allgemeine Willkürverbot verschafft, soweit Mängel in der Rechtsanwendung geltend gemacht werden, für sich allein noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG; die Legitimation zur Willkürrüge ist nur gegeben, wenn das Gesetzesrecht, dessen willkürliche Anwendung gerügt wird, dem Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch einräumt oder den Schutz seiner Interessen bezweckt (BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 111, BGE 119 Ia 445 E. 1a/aa S. 447, BGE 117 Ia 90 E. 2 S. 93, je mit Hinweisen; vgl. auch WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 237 ff.). Die Beschwerdeführer haben - wie dargelegt - keinen Anspruch auf Verlängerung ihrer Aufenthaltsbewilligung; sie verfügen folglich auch nicht über ein rechtlich geschütztes Interesse, das es ihnen erlauben würde, den Entscheid der Polizei- und Militärdirektion wegen Verletzung von Art. 4 BV mit Willkürbeschwerde anzufechten (BGE 118 Ib 145 E. 6 S. 153).
3. Die Beschwerdeführer berufen sich nun allerdings auf Art. 11 Abs. 1 der neuen bernischen Kantonsverfassung (in Kraft seit 1. Januar 1995, Art. 130 Abs. 1 KV/BE), wonach "jede Person [...] ein Recht auf Schutz vor staatlicher Willkür [hat]".
a) Zu den verfassungsmässigen Rechten im Sinne von Art. 113 Abs. 1 Ziff. 3 BV und Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, deren Verletzung mit staatsrechtlicher Beschwerde gerügt werden kann, gehören auch durch die Kantonsverfassung gewährleistete Rechte, soweit ihnen der Charakter von Freiheitsrechten, d.h. von individualrechtlichen Garantien zum Schutz des Bürgers zukommt (WALTER HALLER in Kommentar BV, Art. 113, Rz. 89 ff.; KÄLIN, a.a.O., S. 44 ff.; BGE 104 Ia 284 ff.). Solche kantonale Grundrechtsgarantien haben dort selbständige Bedeutung, wo sie über die entsprechenden Rechte der Bundesverfassung (oder der EMRK) hinausgehen oder ein Recht gewährleisten, das die Bundesverfassung nicht garantiert (KÄLIN, a.a.O., S. 44 ff.).
b) Das in Art. 11 Abs. 1 KV/BE enthaltene Willkürverbot ergibt sich bereits aus Art. 4 BV. Die Beschwerdeführer messen dieser kantonalrechtlichen Garantie aber insofern eine weitergehende, selbständige Bedeutung bei, als die bernische Kantonsverfassung - anders als dies nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung für das Willkürverbot von Art. 4 BV der Fall sei - auch dort Schutz vor willkürlicher Behandlung gewähre, wo sich der Betroffene nicht auf positive Rechtsnormen berufen könne, die seinem Schutze dienten. Sie stützen sich dafür auf entsprechende Ausführungen von Jörg Paul Müller und Urs Bolz (in WALTER KÄLIN/URS BOLZ [Hrsg.], Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, S. 37 f. bzw. S. 261 f.). Im gleichen Sinne wurde Art. 11 Abs. 1 KV/BE in der bundesrätlichen Botschaft zur Gewährleistung der neuen Verfassung durch die Bundesversammlung interpretiert (BBl 1994 I 407; ebenso KÄLIN, a.a.O., S. 239 f., FN 95).
c) Die Beschwerdeführer übersehen, dass die Regelung der Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde in der Kompetenz des Bundesgesetzgebers und nicht in jener der Kantone liegt (HALLER, a.a.O., Art. 113, Rzn 52 u. 54). Ob ein Beschwerdeführer durch eine behauptete Verfassungsverletzung hinreichend betroffen ist, um mittels staatsrechtlicher Beschwerde den Schutz des eidgenössischen Verfassungsrichters anrufen zu können, bestimmt sich allein nach Art. 88 OG. Bei speziellen Freiheitsrechten ergibt sich die Legitimation in der Regel ohne weiteres aus der Grundrechtsträgerschaft bzw. aus dem Inhalt des jeweiligen Grundrechts. Anders liegen die Dinge beim Willkürverbot, das, obwohl ebenfalls ein Grundrecht, kein spezielles Schutzobjekt besitzt, das an einen bestimmten menschlichen Lebensbereich oder an ein bestimmtes Institut anknüpft, sondern, ebenso wie das verwandte Gebot der Rechtsgleichheit, als allgemeines Prinzip für sämtliche Bereiche staatlicher Tätigkeit gilt. Wem die Befugnis zustehen soll, Verletzungen des Willkürverbots dem Verfassungsrichter zu unterbreiten, ergibt sich nicht ohne weiteres bereits aus dem Inhalt dieser Garantie; die Legitimation zur Geltendmachung dieses Beschwerdegrundes bestimmt sich vielmehr, ähnlich wie bei gewöhnlichen Rechtsmitteln der Verwaltungsrechtspflege, nach Massgabe der Anforderungen, die das jeweilige Prozessgesetz an Art und Mass der Betroffenheit stellt (vgl. BGE 104 Ia 148 E. 2a S. 152/153; JAKOB HINDEN, Die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde [Art. 88 OG], Diss. ZH 1961, S. 86 ff.).
d) Auch wenn das bernische Verfassungsrecht das Willkürverbot ausdrücklich als selbständiges Grundrecht anerkennt und dessen Schutz "jeder Person" zukommen lassen will, stellt sich doch die durch den Bundesgesetzgeber bzw. nach der Praxis zu Art. 88 OG zu beantwortende Frage, wann ein hinreichendes individuelles Rechtsschutzbedürfnis vorliegt, um eine Beschwerdebefugnis zu begründen. Das Recht zur prozessualen Durchsetzung des Willkürverbots bedarf notwendigerweise der Normierung durch das einschlägige Verfahrensrecht; mit der Umschreibung, wonach "jede Person" Anspruch auf Schutz vor staatlicher Willkür habe, ist die Frage der Legitimation zur prozessualen Geltendmachung dieses Rechts nicht beantwortet. Selbst wenn der Kreis der zur Anrufung des kantonalrechtlichen Willkürverbots Berechtigten (im Sinne der Auffassung der Beschwerdeführer) weiter zu ziehen wäre, als dies nach der heutigen Praxis zu Art. 88 OG der Fall ist, so müsste doch, und zwar nach Massgabe des Bundesrechts, zwangsläufig eine Grenze gezogen werden, da keinesfalls jeder bloss entfernt oder indirekt Betroffene Entscheide dem Verfassungsrichter zur Prüfung unterbreiten kann. In diesem Sinne wird denn auch in den Erläuterungen zum Entwurf des Bundesrats von 1995 für eine Reform der Bundesverfassung, der in Art. 8 ("Jede Person hat Anspruch auf Schutz vor willkürlicher Behandlung durch staatliche Organe...") eine ähnlich lautende Bestimmung enthält wie Art. 11 KV/BE, zutreffend ausgeführt, dass die Anerkennung des Willkürverbots als selbständiges Grundrecht über die Frage des Beschwerderechts nichts aussagt und die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 88 OG nicht berührt (Erläuterungen zum Verfassungsentwurf, S. 37).
e) Die langjährige, gefestigte Praxis zu Art. 88 OG, welche die Geltendmachung einer Verletzung des Willkürverbots in der Rechtsanwendung nur dort zulässt, wo die betreffenden Vorschriften (auch) dem Schutz des Betroffenen dienen oder Ansprüche desselben begründen, hat den Wortlaut von Art. 88 OG ("Rechtsverletzungen") für sich. Zudem liegt ihr die Überlegung zugrunde, dass in Bereichen, wo diese Voraussetzung nicht erfüllt ist und das Ermessen der entscheidenden Behörde nicht durch positivrechtliche Bestimmungen (oder spezielle Grundrechtsgarantien) zugunsten des beteiligten Bürgers eingegrenzt wird, die Wahrscheinlichkeit eines Willkürakts zum vornherein derart gering erscheint, dass sich ein grundsätzlicher Ausschluss der Beschwerdebefugnis rechtfertigt. Aus der Sicht des einzelnen Rechtsuchenden mag diese restriktive Legitimationspraxis, durch welche die Willkürbeschwerde in gewissen, durch das Fehlen von gesetzlichen Rechtsansprüchen und durch weitgehende staatliche Ermessensfreiheit gekennzeichneten Bereichen (z.B. Wahlen und Wiederwahlen von Beamten, fakultative Staatsbeiträge, Aufenthaltsbewilligungen, Einbürgerungen, Steuererlasse, Begnadigungen usw.) ausgeschlossen wird, allenfalls unbefriedigend erscheinen; sie wird in der Doktrin denn auch kritisiert (stellvertretend für viele: DANIEL THÜRER, Das Willkürverbot nach Art. 4 BV, ZSR 1987 II 466f.). Die Praxis erfährt aber immerhin insofern eine Milderung, als der Betroffene bei fehlender Legitimation in der Sache selber mittels staatsrechtlicher Beschwerde doch die Verletzung von Verfahrensvorschriften rügen kann, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt (BGE 120 Ia 220 E. 2a S. 222, 227 E. 1 229/230, mit Hinweisen); ein minimaler Rechtsschutz ist damit auch in diesen Bereichen gewährleistet. Die beanstandete Rechtsprechung zu Art. 88 OG beruht im übrigen auf Überlegungen der Prozessökonomie und dient der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Bundesgerichts, indem dieses von zahlreichen, naturgemäss wenig aussichtsreichen Beschwerden entlastet bleibt (vgl. CLAUDE ROUILLER, La protection de l'individu contre l'arbitraire de l'Etat, ZSR 1987 II 372). Eine Überprüfung der geltenden Legitimationsregelung scheint deshalb nur im Zuge einer Gesamtreform der Bundesrechtspflege sinnvoll.
f) Die Verwirklichung kantonaler Grundrechte obliegt schliesslich in erster Linie dem betreffenden Kanton (YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. II: Grundrechte, Zürich 1982, S. 55). Es ist dem Kanton Bern freigestellt, eine eigene Verfassungsgerichtsbarkeit einzurichten, deren Inanspruchnahme nicht an die für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden Schranken gebunden ist. Für die Anrufung des Bundesgerichts gelten jedoch, auch was das in Art. 11 Abs. 1 KV/BE statuierte Willkürverbot betrifft, die Schranken von Art. 88 OG. Insofern ergibt sich aus dieser kantonalen Verfassungsbestimmung im Ergebnis somit kein weitergehender Schutz, als ihn bereits Art. 4 BV gewährt. | de | Art. 88 OG, art. 11 cpv. 1 Cost./BE; rifiuto di prorogare un permesso di dimora. L'art. 11 cpv. 1 della Costituzione del Cantone di Berna del 6 giugno 1993, secondo cui ogni persona possiede un diritto ad essere protetto contro l'arbitrio dello Stato, non conferisce al ricorrente un diritto giuridicamente protetto ai sensi dell'art. 88 OG e non concede pertanto una protezione più ampia di quella garantita dall'art. 4 Cost. (consid. 2 e 3). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-267%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,656 | 121 I 273 | 121 I 273
Sachverhalt ab Seite 273
Der Regierungsrat des Kantons Bern änderte am 1. Juni 1994 die Art. 2-5 der Verordnung vom 31. August 1982 über die Kollegiengelder und Gebühren an der Universität Bern (KGVO; BSG 436.41) ab, wodurch folgende Gebühren neu festgesetzt wurden:
bisher neu
Kollegiengeldpauschale 280.-- 450.--
Semestergebühren 70.-- 80.--
Immatrikulationsgebühren 50.- 100.--
Gegen diese Änderung der Verordnung erhoben Franziska Friederich, Eveline Gugger, Bernadette Häfliger, Dieter Kramer und Sarah Suter am 23. September 1994 staatsrechtliche Beschwerde mit dem Rechtsbegehren, der angefochtene Erlass sei aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Art. 12 Abs. 1 des bernischen Gesetzes vom 7. Februar 1954 über die Universität (UG; BSG 436.11) lautet in seiner Fassung vom 22. November 1988 wie folgt:
"Der Regierungsrat bestimmt die Kollegiengelder und Gebühren, die für
den Besuch der Universität zu entrichten sind."
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass diese Gesetzesbestimmung eine genügende gesetzliche Grundlage für die vom Regierungsrat beschlossene Gebührenerhöhung darstelle. Soweit sich die Rüge nicht gegen die Verordnung, sondern gegen das Gesetz selber richtet und geltend gemacht wird, dieses verletze die verfassungsmässigen Anforderungen an die Delegation von Regelungskompetenzen, kann im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle darauf nicht eingetreten werden, da die Frist zur Anfechtung des Universitätsgesetzes längst abgelaufen ist. Indessen ist zu prüfen, ob sich die angefochtene Verordnung auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen kann; ist das nicht der Fall, so ist die Verordnung aufzuheben (vgl. BGE 118 Ia 305 E. 2a S. 310).
3. a) Die Beschwerdeführer berufen sich auf das Legalitätsprinzip als Ausfluss von Art. 4 BV. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben der Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage der Abgabe selber festlegen (BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3 mit Hinweisen). Diese Anforderungen wurden in der Rechtsprechung für gewisse Arten von Kausalabgaben allerdings gelockert; sie dürfen, was die Vorgaben über die Abgabenbemessung anbelangt, namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Das Legalitätsprinzip darf dabei weder seines Gehalts entleert, noch auf der anderen Seite in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in Widerspruch gerät (BGE 120 Ia 1 E. 3a).
b) Art. 12 UG nennt als zu entrichtende Abgaben die Kollegiengelder und Gebühren, legt aber keine Bemessungsgrundlagen dafür fest. Es fragt sich, ob dies den Anforderungen an die gesetzliche Grundlage entspricht.
Das Bundesgericht hatte sich mit dieser Frage im Zusammenhang mit Universitätsgebühren bereits verschiedentlich zu befassen. In einem Entscheid aus dem Jahre 1978 betreffend die Universität Basel erachtete es eine Delegationsnorm des basel-städtischen Universitätsgesetzes, welche praktisch gleich lautete wie die hier in Frage stehende, als verfassungsrechtlich zulässig; ausschlaggebend war dabei, dass sich der Regierungsrat bei der Festlegung der Gebühr als durch die bisherige Übung gebunden betrachtete, die Kollegiengelder seit anfangs des 19. Jahrhunderts real annähernd unverändert geblieben waren und dass an den anderen Universitäten der deutschen Schweiz Gebühren in ähnlichem Umfang erhoben wurden (BGE 104 Ia 113 E. 4c/e S. 118 f.). In einem Fall betreffend den Kanton Zürich, in welchem eine gleichermassen unbestimmte gesetzliche Ermächtigung zur Diskussion stand, entschied das Bundesgericht 1994, dass eine Gebührenerhöhung, die über eine blosse Anpassung an die Teuerung hinausgehe und auch finanzpolitische Anliegen verfolge, zulässig sei. Ausschlaggebend war dabei, dass sich die erhöhten Gebühren immer noch in der Grössenordnung bewegten, die an anderen schweizerischen Hochschulen üblich ist; es könne mit hinreichender Sicherheit angenommen werden, dass die Gebührenregelung sich innerhalb des Rahmens halte, den der Gesetzgeber festgelegt hätte, wenn er die Delegationsnorm mit der an sich erforderlichen quantitativen Begrenzung versehen hätte (BGE 120 Ia 1 E. 3g S. 6 f.).
4. a) Die Beschwerdeführer stellen den Zürcher Entscheid in Frage. Angesichts des grossen Adressatenkreises und der bildungspolitischen Tragweite müsse die Höhe der Gebühren vom Gesetzgeber festgelegt werden, zumal weder das Kostendeckungs- noch das Äquivalenzprinzip herangezogen werden könnten. Fragwürdig sei insbesondere, dem Verordnungsgeber einen Spielraum für allgemeine finanzpolitische Überlegungen einzuräumen. Eine fiskalisch motivierte Gebührenerhöhung könne nicht mit dem Hinweis, dass andere Universitäten ihre Abgaben in gleichem Umfang erhöhten, gerechtfertigt werden. Sie verstosse zudem gegen die Rechtsgleichheit, weil dadurch die finanziell schwachen Studierenden diskriminiert würden. Da die Ausbildungsbeiträge nicht erhöht würden, führe die Erhöhung der Kollegiengelder zu einer Verringerung des Betrages, der den stipendienberechtigten Studierenden noch zur Verfügung bleibe, und stelle somit einen kalten Stipendienabbau dar.
b) Es ist unbestritten, dass das Kostendeckungsprinzip im vorliegenden Fall eine gesetzliche Festlegung der Bemessungsgrundlage nicht zu ersetzen vermag; da notorisch die Einkünfte aus den Kollegiengeldern nur einen geringen Bruchteil der staatlichen Ausgaben für die Universität decken, würde das Abstellen auf das Kostendeckungsprinzip dem Verordnungsgeber einen mit dem Legalitätsprinzip nicht zu vereinbarenden übermässigen Spielraum belassen (BGE 120 Ia 1 E. 3f S. 6). Der Regierungsrat ist jedoch der Ansicht, dass der Schutz der Studierenden vor zu hohen Gebühren auch durch andere verfassungsmässige Grundsätze gewahrt werde, namentlich durch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, wonach auf die Zumutbarkeit der Gesamtbelastung der Studierenden durch die Gebühren abzustellen sei, ferner durch den Grundsatz der Rechtsgleichheit, wonach sowohl im Vergleich mit anderen Ausbildungsanstalten (Ingenieurschulen, Höhere Wirtschafts- und Verwaltungsschulen usw.) als auch mit anderen schweizerischen Hochschulen die Gebühren nicht grosse Unterschiede aufweisen sollten, schliesslich durch den Grundsatz der Mässigkeit; diesbezüglich sei beachtlich, dass die Kollegiengeldentwicklung im Rahmen der seit 1970 aufgelaufenen Teuerung liege.
c) Auch das Verhältnismässigkeitsprinzip, als dessen gebührenrechtliche Konkretisierung das Äquivalenzprinzip erscheint, belässt im vorliegenden Fall immer noch einen zu grossen Spielraum: es gibt keinen Hinweis darauf, ein wie grosser Anteil des einem Studierenden im Durchschnitt zur Verfügung stehenden Geldbetrages zumutbarerweise für Studiengebühren beansprucht werden kann oder ob diese gar nach dem wirtschaftlichen Wert bemessen werden dürfen, den eine Universitätsausbildung darstellt.
Es liegt auf der Hand, dass eine erhebliche Erhöhung der Kollegiengelder, das heisst eine weitergehende Beteiligung der Studierenden an den Kosten ihrer Ausbildung, auch wenn sie mit dem Verhältnismässigkeits- beziehungsweise Äquivalenzprinzip noch vereinbar wäre, ohne gleichzeitige Erhöhung der Ausbildungsbeiträge für finanziell schlechter Gestellte eine wesentliche Erschwerung des Zugangs zu einer universitären Ausbildung darstellen würde. Ob, wie die Beschwerdeführer annehmen, darin eine Rechtsungleichheit läge, kann offenbleiben; jedenfalls handelt es sich dabei um eine wesentliche bildungspolitische Wertungsfrage, die angesichts ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber beantwortet werden muss.
d) Der Regierungsrat macht geltend, die Verwaltung habe bereits 1981 im Rahmen einer (später in der Volksabstimmung gescheiterten) Vorlage für eine Gesetzesrevision vorgeschlagen, eine Maximalhöhe von Fr. 500.-- für die Kollegiengeldpauschale im Gesetz festzulegen, doch sei in der grossrätlichen Kommission dieser Höchstbetrag gestrichen worden. Die jetzt angefochtene Höhe der Kollegiengelder würde sich damit noch im Rahmen dieser damals diskutierten Maximalhöhe bewegen.
Aus den damaligen Vorarbeiten kann allerdings nicht ohne weiteres auf einen mutmasslichen Willen des Gesetzgebers geschlossen werden. Laut Protokoll der Sitzung der grossrätlichen Kommission vom 14./15. August 1981 wurde in der Kommission der Antrag gestellt, den Höchstbetrag der Kollegiengeldpauschale auf Fr. 150.-- oder 130.-- festzulegen. Schliesslich beschloss die Kommission, überhaupt keinen Höchstbetrag festzulegen. Dies geschah offensichtlich in der Absicht, dem Regierungsrat einen Handlungsspielraum zu gewähren. Ob dies, namentlich angesichts des Umstandes, dass der damalige Gesetzesentwurf in der Volksabstimmung abgelehnt wurde, als eine dem Legalitätsprinzip genügende Äusserung des hypothetischen gesetzgeberischen Willens zu betrachten ist, kann offenbleiben.
5. a) In der bisherigen Praxis des Bundesgerichts zu den Studiengebühren waren letztlich zwei Überlegungen für die Zulässigkeit der Delegation ausschlaggebend: erstens die Bindung an das bisher Übliche, zweitens die Vergleichbarkeit der Gebühren an verschiedenen schweizerischen Hochschulen. Nur im Rahmen der zweiten Überlegung wurde es im Zürcher Entscheid denn auch als zulässig erachtet, dass mit finanzpolitischer Zielsetzung eine über die Teuerung hinausgehende Erhöhung vorgenommen wurde (BGE 120 Ia 1 E. 3g S. 6 f.). Dies ist allerdings nicht in dem Sinne zu verstehen, dass nun den Universitätskantonen zugestanden würde, im Gleichschritt auf dem Verordnungsweg ihre Universitätsgebühren beliebig zu erhöhen.
Wie weit finanzpolitisch motivierte Erhöhungen zulässig sind, braucht indessen vorliegend nicht abschliessend beantwortet zu werden, weil sich die angefochtene bernische Regelung unter Berücksichtigung der Teuerung gesamthaft gesehen im Rahmen des bisher Üblichen bewegt. Zwar begründete die Erziehungsdirektion in ihrem Vortrag an den Regierungsrat die vorgeschlagene Erhöhung auch mit dem Bestreben, zum Ausgleich des kantonalen Finanzhaushalts beizutragen, und mit dem Hinweis, dass dank den erhöhten Gebühren mit Mehreinnahmen von rund zwei Millionen Franken pro Jahr gerechnet werden könne. Aus den von der Erziehungsdirektion vorgelegten statistischen Unterlagen zur Entwicklung der Studiengebühren geht jedoch hervor, dass sich die Erhöhung im Rahmen der seit 1970 aufgelaufenen Teuerung bewegt. Das betrifft einerseits die Belastung der einzelnen Studierenden: bei vollem Teuerungsausgleich würde die Kollegiengeldpauschale, die 1970 Fr. 190.-- betrug, im Jahre 1993 Fr. 491.-- betragen, also mehr als in der angefochtenen Regelung festgelegt wird. Es gilt aber auch bei einer gesamthaften Betrachtung: deckten 1970 die von den Studierenden bezahlten Kollegiengeldpauschalen rund 1,5 % der Kosten für die Universität, so beträgt dieser Anteil auch nach der angefochtenen Erhöhung nur noch rund 1,2 %. Wird als Vergleichsbasis das Jahr 1990 genommen, so ändert sich zwar das Bild wesentlich, da die Kollegiengelder von 1970 bis 1990 unverändert blieben. Das ändert aber nichts daran, dass sich die erhöhten Gebühren immer noch im Rahmen dessen bewegen, was über längere Zeit üblich war.
b) Dass, wie die Beschwerdeführer vorbringen, die Stipendien in den letzten Jahren der Teuerung nicht angepasst worden seien und daher infolge der Gebührenerhöhung die den einzelnen Studierenden zur Verfügung stehenden Einkünfte netto reduziert würden, bedeutet unter diesen Umständen keine Verletzung von Art. 4 BV: die Gebührenregelung betrifft alle Studierenden, auch diejenigen, die nicht stipendienberechtigt sind; sollte im Umstand, dass die Stipendien nicht der Teuerung angepasst werden, eine Verfassungs- oder eine sonstige Rechtsverletzung liegen, so wäre dies in einem gesonderten, stipendienrechtlichen Verfahren geltend zu machen. | de | Festsetzung von Universitätsgebühren durch Verordnung. Delegation der Rechtsetzungsbefugnis für die Festsetzung der Höhe von Universitätsgebühren an den Regierungsrat. Anforderungen an die gesetzliche Grundlage (E. 3).
Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip belassen im vorliegenden Fall dem Regierungsrat einen zu grossen Spielraum (E. 4).
Zulässigkeit einer Erhöhung im Rahmen des gesamthaft über längere Zeit Üblichen und der Teuerung (E. 5). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-273%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 273
Der Regierungsrat des Kantons Bern änderte am 1. Juni 1994 die Art. 2-5 der Verordnung vom 31. August 1982 über die Kollegiengelder und Gebühren an der Universität Bern (KGVO; BSG 436.41) ab, wodurch folgende Gebühren neu festgesetzt wurden:
bisher neu
Kollegiengeldpauschale 280.-- 450.--
Semestergebühren 70.-- 80.--
Immatrikulationsgebühren 50.- 100.--
Gegen diese Änderung der Verordnung erhoben Franziska Friederich, Eveline Gugger, Bernadette Häfliger, Dieter Kramer und Sarah Suter am 23. September 1994 staatsrechtliche Beschwerde mit dem Rechtsbegehren, der angefochtene Erlass sei aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Art. 12 Abs. 1 des bernischen Gesetzes vom 7. Februar 1954 über die Universität (UG; BSG 436.11) lautet in seiner Fassung vom 22. November 1988 wie folgt:
"Der Regierungsrat bestimmt die Kollegiengelder und Gebühren, die für
den Besuch der Universität zu entrichten sind."
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass diese Gesetzesbestimmung eine genügende gesetzliche Grundlage für die vom Regierungsrat beschlossene Gebührenerhöhung darstelle. Soweit sich die Rüge nicht gegen die Verordnung, sondern gegen das Gesetz selber richtet und geltend gemacht wird, dieses verletze die verfassungsmässigen Anforderungen an die Delegation von Regelungskompetenzen, kann im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle darauf nicht eingetreten werden, da die Frist zur Anfechtung des Universitätsgesetzes längst abgelaufen ist. Indessen ist zu prüfen, ob sich die angefochtene Verordnung auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen kann; ist das nicht der Fall, so ist die Verordnung aufzuheben (vgl. BGE 118 Ia 305 E. 2a S. 310).
3. a) Die Beschwerdeführer berufen sich auf das Legalitätsprinzip als Ausfluss von Art. 4 BV. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben der Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage der Abgabe selber festlegen (BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3 mit Hinweisen). Diese Anforderungen wurden in der Rechtsprechung für gewisse Arten von Kausalabgaben allerdings gelockert; sie dürfen, was die Vorgaben über die Abgabenbemessung anbelangt, namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Das Legalitätsprinzip darf dabei weder seines Gehalts entleert, noch auf der anderen Seite in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in Widerspruch gerät (BGE 120 Ia 1 E. 3a).
b) Art. 12 UG nennt als zu entrichtende Abgaben die Kollegiengelder und Gebühren, legt aber keine Bemessungsgrundlagen dafür fest. Es fragt sich, ob dies den Anforderungen an die gesetzliche Grundlage entspricht.
Das Bundesgericht hatte sich mit dieser Frage im Zusammenhang mit Universitätsgebühren bereits verschiedentlich zu befassen. In einem Entscheid aus dem Jahre 1978 betreffend die Universität Basel erachtete es eine Delegationsnorm des basel-städtischen Universitätsgesetzes, welche praktisch gleich lautete wie die hier in Frage stehende, als verfassungsrechtlich zulässig; ausschlaggebend war dabei, dass sich der Regierungsrat bei der Festlegung der Gebühr als durch die bisherige Übung gebunden betrachtete, die Kollegiengelder seit anfangs des 19. Jahrhunderts real annähernd unverändert geblieben waren und dass an den anderen Universitäten der deutschen Schweiz Gebühren in ähnlichem Umfang erhoben wurden (BGE 104 Ia 113 E. 4c/e S. 118 f.). In einem Fall betreffend den Kanton Zürich, in welchem eine gleichermassen unbestimmte gesetzliche Ermächtigung zur Diskussion stand, entschied das Bundesgericht 1994, dass eine Gebührenerhöhung, die über eine blosse Anpassung an die Teuerung hinausgehe und auch finanzpolitische Anliegen verfolge, zulässig sei. Ausschlaggebend war dabei, dass sich die erhöhten Gebühren immer noch in der Grössenordnung bewegten, die an anderen schweizerischen Hochschulen üblich ist; es könne mit hinreichender Sicherheit angenommen werden, dass die Gebührenregelung sich innerhalb des Rahmens halte, den der Gesetzgeber festgelegt hätte, wenn er die Delegationsnorm mit der an sich erforderlichen quantitativen Begrenzung versehen hätte (BGE 120 Ia 1 E. 3g S. 6 f.).
4. a) Die Beschwerdeführer stellen den Zürcher Entscheid in Frage. Angesichts des grossen Adressatenkreises und der bildungspolitischen Tragweite müsse die Höhe der Gebühren vom Gesetzgeber festgelegt werden, zumal weder das Kostendeckungs- noch das Äquivalenzprinzip herangezogen werden könnten. Fragwürdig sei insbesondere, dem Verordnungsgeber einen Spielraum für allgemeine finanzpolitische Überlegungen einzuräumen. Eine fiskalisch motivierte Gebührenerhöhung könne nicht mit dem Hinweis, dass andere Universitäten ihre Abgaben in gleichem Umfang erhöhten, gerechtfertigt werden. Sie verstosse zudem gegen die Rechtsgleichheit, weil dadurch die finanziell schwachen Studierenden diskriminiert würden. Da die Ausbildungsbeiträge nicht erhöht würden, führe die Erhöhung der Kollegiengelder zu einer Verringerung des Betrages, der den stipendienberechtigten Studierenden noch zur Verfügung bleibe, und stelle somit einen kalten Stipendienabbau dar.
b) Es ist unbestritten, dass das Kostendeckungsprinzip im vorliegenden Fall eine gesetzliche Festlegung der Bemessungsgrundlage nicht zu ersetzen vermag; da notorisch die Einkünfte aus den Kollegiengeldern nur einen geringen Bruchteil der staatlichen Ausgaben für die Universität decken, würde das Abstellen auf das Kostendeckungsprinzip dem Verordnungsgeber einen mit dem Legalitätsprinzip nicht zu vereinbarenden übermässigen Spielraum belassen (BGE 120 Ia 1 E. 3f S. 6). Der Regierungsrat ist jedoch der Ansicht, dass der Schutz der Studierenden vor zu hohen Gebühren auch durch andere verfassungsmässige Grundsätze gewahrt werde, namentlich durch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, wonach auf die Zumutbarkeit der Gesamtbelastung der Studierenden durch die Gebühren abzustellen sei, ferner durch den Grundsatz der Rechtsgleichheit, wonach sowohl im Vergleich mit anderen Ausbildungsanstalten (Ingenieurschulen, Höhere Wirtschafts- und Verwaltungsschulen usw.) als auch mit anderen schweizerischen Hochschulen die Gebühren nicht grosse Unterschiede aufweisen sollten, schliesslich durch den Grundsatz der Mässigkeit; diesbezüglich sei beachtlich, dass die Kollegiengeldentwicklung im Rahmen der seit 1970 aufgelaufenen Teuerung liege.
c) Auch das Verhältnismässigkeitsprinzip, als dessen gebührenrechtliche Konkretisierung das Äquivalenzprinzip erscheint, belässt im vorliegenden Fall immer noch einen zu grossen Spielraum: es gibt keinen Hinweis darauf, ein wie grosser Anteil des einem Studierenden im Durchschnitt zur Verfügung stehenden Geldbetrages zumutbarerweise für Studiengebühren beansprucht werden kann oder ob diese gar nach dem wirtschaftlichen Wert bemessen werden dürfen, den eine Universitätsausbildung darstellt.
Es liegt auf der Hand, dass eine erhebliche Erhöhung der Kollegiengelder, das heisst eine weitergehende Beteiligung der Studierenden an den Kosten ihrer Ausbildung, auch wenn sie mit dem Verhältnismässigkeits- beziehungsweise Äquivalenzprinzip noch vereinbar wäre, ohne gleichzeitige Erhöhung der Ausbildungsbeiträge für finanziell schlechter Gestellte eine wesentliche Erschwerung des Zugangs zu einer universitären Ausbildung darstellen würde. Ob, wie die Beschwerdeführer annehmen, darin eine Rechtsungleichheit läge, kann offenbleiben; jedenfalls handelt es sich dabei um eine wesentliche bildungspolitische Wertungsfrage, die angesichts ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber beantwortet werden muss.
d) Der Regierungsrat macht geltend, die Verwaltung habe bereits 1981 im Rahmen einer (später in der Volksabstimmung gescheiterten) Vorlage für eine Gesetzesrevision vorgeschlagen, eine Maximalhöhe von Fr. 500.-- für die Kollegiengeldpauschale im Gesetz festzulegen, doch sei in der grossrätlichen Kommission dieser Höchstbetrag gestrichen worden. Die jetzt angefochtene Höhe der Kollegiengelder würde sich damit noch im Rahmen dieser damals diskutierten Maximalhöhe bewegen.
Aus den damaligen Vorarbeiten kann allerdings nicht ohne weiteres auf einen mutmasslichen Willen des Gesetzgebers geschlossen werden. Laut Protokoll der Sitzung der grossrätlichen Kommission vom 14./15. August 1981 wurde in der Kommission der Antrag gestellt, den Höchstbetrag der Kollegiengeldpauschale auf Fr. 150.-- oder 130.-- festzulegen. Schliesslich beschloss die Kommission, überhaupt keinen Höchstbetrag festzulegen. Dies geschah offensichtlich in der Absicht, dem Regierungsrat einen Handlungsspielraum zu gewähren. Ob dies, namentlich angesichts des Umstandes, dass der damalige Gesetzesentwurf in der Volksabstimmung abgelehnt wurde, als eine dem Legalitätsprinzip genügende Äusserung des hypothetischen gesetzgeberischen Willens zu betrachten ist, kann offenbleiben.
5. a) In der bisherigen Praxis des Bundesgerichts zu den Studiengebühren waren letztlich zwei Überlegungen für die Zulässigkeit der Delegation ausschlaggebend: erstens die Bindung an das bisher Übliche, zweitens die Vergleichbarkeit der Gebühren an verschiedenen schweizerischen Hochschulen. Nur im Rahmen der zweiten Überlegung wurde es im Zürcher Entscheid denn auch als zulässig erachtet, dass mit finanzpolitischer Zielsetzung eine über die Teuerung hinausgehende Erhöhung vorgenommen wurde (BGE 120 Ia 1 E. 3g S. 6 f.). Dies ist allerdings nicht in dem Sinne zu verstehen, dass nun den Universitätskantonen zugestanden würde, im Gleichschritt auf dem Verordnungsweg ihre Universitätsgebühren beliebig zu erhöhen.
Wie weit finanzpolitisch motivierte Erhöhungen zulässig sind, braucht indessen vorliegend nicht abschliessend beantwortet zu werden, weil sich die angefochtene bernische Regelung unter Berücksichtigung der Teuerung gesamthaft gesehen im Rahmen des bisher Üblichen bewegt. Zwar begründete die Erziehungsdirektion in ihrem Vortrag an den Regierungsrat die vorgeschlagene Erhöhung auch mit dem Bestreben, zum Ausgleich des kantonalen Finanzhaushalts beizutragen, und mit dem Hinweis, dass dank den erhöhten Gebühren mit Mehreinnahmen von rund zwei Millionen Franken pro Jahr gerechnet werden könne. Aus den von der Erziehungsdirektion vorgelegten statistischen Unterlagen zur Entwicklung der Studiengebühren geht jedoch hervor, dass sich die Erhöhung im Rahmen der seit 1970 aufgelaufenen Teuerung bewegt. Das betrifft einerseits die Belastung der einzelnen Studierenden: bei vollem Teuerungsausgleich würde die Kollegiengeldpauschale, die 1970 Fr. 190.-- betrug, im Jahre 1993 Fr. 491.-- betragen, also mehr als in der angefochtenen Regelung festgelegt wird. Es gilt aber auch bei einer gesamthaften Betrachtung: deckten 1970 die von den Studierenden bezahlten Kollegiengeldpauschalen rund 1,5 % der Kosten für die Universität, so beträgt dieser Anteil auch nach der angefochtenen Erhöhung nur noch rund 1,2 %. Wird als Vergleichsbasis das Jahr 1990 genommen, so ändert sich zwar das Bild wesentlich, da die Kollegiengelder von 1970 bis 1990 unverändert blieben. Das ändert aber nichts daran, dass sich die erhöhten Gebühren immer noch im Rahmen dessen bewegen, was über längere Zeit üblich war.
b) Dass, wie die Beschwerdeführer vorbringen, die Stipendien in den letzten Jahren der Teuerung nicht angepasst worden seien und daher infolge der Gebührenerhöhung die den einzelnen Studierenden zur Verfügung stehenden Einkünfte netto reduziert würden, bedeutet unter diesen Umständen keine Verletzung von Art. 4 BV: die Gebührenregelung betrifft alle Studierenden, auch diejenigen, die nicht stipendienberechtigt sind; sollte im Umstand, dass die Stipendien nicht der Teuerung angepasst werden, eine Verfassungs- oder eine sonstige Rechtsverletzung liegen, so wäre dies in einem gesonderten, stipendienrechtlichen Verfahren geltend zu machen. | de | Fixation des taxes d'inscription à l'Université par voie d'ordonnance. Délégation au Conseil d'Etat du pouvoir de réglementer le montant des taxes d'inscription à l'Université. Exigences concernant la base légale (consid. 3).
Les principes de la couverture des frais et de l'équivalence laissent en l'espèce au Conseil d'Etat une trop grande marge d'appréciation (consid. 4).
Admissibilité d'une augmentation dans le cadre du renchérissement et de ce qui est depuis longtemps considéré comme usuel (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-273%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,658 | 121 I 273 | 121 I 273
Sachverhalt ab Seite 273
Der Regierungsrat des Kantons Bern änderte am 1. Juni 1994 die Art. 2-5 der Verordnung vom 31. August 1982 über die Kollegiengelder und Gebühren an der Universität Bern (KGVO; BSG 436.41) ab, wodurch folgende Gebühren neu festgesetzt wurden:
bisher neu
Kollegiengeldpauschale 280.-- 450.--
Semestergebühren 70.-- 80.--
Immatrikulationsgebühren 50.- 100.--
Gegen diese Änderung der Verordnung erhoben Franziska Friederich, Eveline Gugger, Bernadette Häfliger, Dieter Kramer und Sarah Suter am 23. September 1994 staatsrechtliche Beschwerde mit dem Rechtsbegehren, der angefochtene Erlass sei aufzuheben.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Art. 12 Abs. 1 des bernischen Gesetzes vom 7. Februar 1954 über die Universität (UG; BSG 436.11) lautet in seiner Fassung vom 22. November 1988 wie folgt:
"Der Regierungsrat bestimmt die Kollegiengelder und Gebühren, die für
den Besuch der Universität zu entrichten sind."
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass diese Gesetzesbestimmung eine genügende gesetzliche Grundlage für die vom Regierungsrat beschlossene Gebührenerhöhung darstelle. Soweit sich die Rüge nicht gegen die Verordnung, sondern gegen das Gesetz selber richtet und geltend gemacht wird, dieses verletze die verfassungsmässigen Anforderungen an die Delegation von Regelungskompetenzen, kann im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle darauf nicht eingetreten werden, da die Frist zur Anfechtung des Universitätsgesetzes längst abgelaufen ist. Indessen ist zu prüfen, ob sich die angefochtene Verordnung auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen kann; ist das nicht der Fall, so ist die Verordnung aufzuheben (vgl. BGE 118 Ia 305 E. 2a S. 310).
3. a) Die Beschwerdeführer berufen sich auf das Legalitätsprinzip als Ausfluss von Art. 4 BV. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben der Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage der Abgabe selber festlegen (BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3 mit Hinweisen). Diese Anforderungen wurden in der Rechtsprechung für gewisse Arten von Kausalabgaben allerdings gelockert; sie dürfen, was die Vorgaben über die Abgabenbemessung anbelangt, namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Das Legalitätsprinzip darf dabei weder seines Gehalts entleert, noch auf der anderen Seite in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in Widerspruch gerät (BGE 120 Ia 1 E. 3a).
b) Art. 12 UG nennt als zu entrichtende Abgaben die Kollegiengelder und Gebühren, legt aber keine Bemessungsgrundlagen dafür fest. Es fragt sich, ob dies den Anforderungen an die gesetzliche Grundlage entspricht.
Das Bundesgericht hatte sich mit dieser Frage im Zusammenhang mit Universitätsgebühren bereits verschiedentlich zu befassen. In einem Entscheid aus dem Jahre 1978 betreffend die Universität Basel erachtete es eine Delegationsnorm des basel-städtischen Universitätsgesetzes, welche praktisch gleich lautete wie die hier in Frage stehende, als verfassungsrechtlich zulässig; ausschlaggebend war dabei, dass sich der Regierungsrat bei der Festlegung der Gebühr als durch die bisherige Übung gebunden betrachtete, die Kollegiengelder seit anfangs des 19. Jahrhunderts real annähernd unverändert geblieben waren und dass an den anderen Universitäten der deutschen Schweiz Gebühren in ähnlichem Umfang erhoben wurden (BGE 104 Ia 113 E. 4c/e S. 118 f.). In einem Fall betreffend den Kanton Zürich, in welchem eine gleichermassen unbestimmte gesetzliche Ermächtigung zur Diskussion stand, entschied das Bundesgericht 1994, dass eine Gebührenerhöhung, die über eine blosse Anpassung an die Teuerung hinausgehe und auch finanzpolitische Anliegen verfolge, zulässig sei. Ausschlaggebend war dabei, dass sich die erhöhten Gebühren immer noch in der Grössenordnung bewegten, die an anderen schweizerischen Hochschulen üblich ist; es könne mit hinreichender Sicherheit angenommen werden, dass die Gebührenregelung sich innerhalb des Rahmens halte, den der Gesetzgeber festgelegt hätte, wenn er die Delegationsnorm mit der an sich erforderlichen quantitativen Begrenzung versehen hätte (BGE 120 Ia 1 E. 3g S. 6 f.).
4. a) Die Beschwerdeführer stellen den Zürcher Entscheid in Frage. Angesichts des grossen Adressatenkreises und der bildungspolitischen Tragweite müsse die Höhe der Gebühren vom Gesetzgeber festgelegt werden, zumal weder das Kostendeckungs- noch das Äquivalenzprinzip herangezogen werden könnten. Fragwürdig sei insbesondere, dem Verordnungsgeber einen Spielraum für allgemeine finanzpolitische Überlegungen einzuräumen. Eine fiskalisch motivierte Gebührenerhöhung könne nicht mit dem Hinweis, dass andere Universitäten ihre Abgaben in gleichem Umfang erhöhten, gerechtfertigt werden. Sie verstosse zudem gegen die Rechtsgleichheit, weil dadurch die finanziell schwachen Studierenden diskriminiert würden. Da die Ausbildungsbeiträge nicht erhöht würden, führe die Erhöhung der Kollegiengelder zu einer Verringerung des Betrages, der den stipendienberechtigten Studierenden noch zur Verfügung bleibe, und stelle somit einen kalten Stipendienabbau dar.
b) Es ist unbestritten, dass das Kostendeckungsprinzip im vorliegenden Fall eine gesetzliche Festlegung der Bemessungsgrundlage nicht zu ersetzen vermag; da notorisch die Einkünfte aus den Kollegiengeldern nur einen geringen Bruchteil der staatlichen Ausgaben für die Universität decken, würde das Abstellen auf das Kostendeckungsprinzip dem Verordnungsgeber einen mit dem Legalitätsprinzip nicht zu vereinbarenden übermässigen Spielraum belassen (BGE 120 Ia 1 E. 3f S. 6). Der Regierungsrat ist jedoch der Ansicht, dass der Schutz der Studierenden vor zu hohen Gebühren auch durch andere verfassungsmässige Grundsätze gewahrt werde, namentlich durch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, wonach auf die Zumutbarkeit der Gesamtbelastung der Studierenden durch die Gebühren abzustellen sei, ferner durch den Grundsatz der Rechtsgleichheit, wonach sowohl im Vergleich mit anderen Ausbildungsanstalten (Ingenieurschulen, Höhere Wirtschafts- und Verwaltungsschulen usw.) als auch mit anderen schweizerischen Hochschulen die Gebühren nicht grosse Unterschiede aufweisen sollten, schliesslich durch den Grundsatz der Mässigkeit; diesbezüglich sei beachtlich, dass die Kollegiengeldentwicklung im Rahmen der seit 1970 aufgelaufenen Teuerung liege.
c) Auch das Verhältnismässigkeitsprinzip, als dessen gebührenrechtliche Konkretisierung das Äquivalenzprinzip erscheint, belässt im vorliegenden Fall immer noch einen zu grossen Spielraum: es gibt keinen Hinweis darauf, ein wie grosser Anteil des einem Studierenden im Durchschnitt zur Verfügung stehenden Geldbetrages zumutbarerweise für Studiengebühren beansprucht werden kann oder ob diese gar nach dem wirtschaftlichen Wert bemessen werden dürfen, den eine Universitätsausbildung darstellt.
Es liegt auf der Hand, dass eine erhebliche Erhöhung der Kollegiengelder, das heisst eine weitergehende Beteiligung der Studierenden an den Kosten ihrer Ausbildung, auch wenn sie mit dem Verhältnismässigkeits- beziehungsweise Äquivalenzprinzip noch vereinbar wäre, ohne gleichzeitige Erhöhung der Ausbildungsbeiträge für finanziell schlechter Gestellte eine wesentliche Erschwerung des Zugangs zu einer universitären Ausbildung darstellen würde. Ob, wie die Beschwerdeführer annehmen, darin eine Rechtsungleichheit läge, kann offenbleiben; jedenfalls handelt es sich dabei um eine wesentliche bildungspolitische Wertungsfrage, die angesichts ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber beantwortet werden muss.
d) Der Regierungsrat macht geltend, die Verwaltung habe bereits 1981 im Rahmen einer (später in der Volksabstimmung gescheiterten) Vorlage für eine Gesetzesrevision vorgeschlagen, eine Maximalhöhe von Fr. 500.-- für die Kollegiengeldpauschale im Gesetz festzulegen, doch sei in der grossrätlichen Kommission dieser Höchstbetrag gestrichen worden. Die jetzt angefochtene Höhe der Kollegiengelder würde sich damit noch im Rahmen dieser damals diskutierten Maximalhöhe bewegen.
Aus den damaligen Vorarbeiten kann allerdings nicht ohne weiteres auf einen mutmasslichen Willen des Gesetzgebers geschlossen werden. Laut Protokoll der Sitzung der grossrätlichen Kommission vom 14./15. August 1981 wurde in der Kommission der Antrag gestellt, den Höchstbetrag der Kollegiengeldpauschale auf Fr. 150.-- oder 130.-- festzulegen. Schliesslich beschloss die Kommission, überhaupt keinen Höchstbetrag festzulegen. Dies geschah offensichtlich in der Absicht, dem Regierungsrat einen Handlungsspielraum zu gewähren. Ob dies, namentlich angesichts des Umstandes, dass der damalige Gesetzesentwurf in der Volksabstimmung abgelehnt wurde, als eine dem Legalitätsprinzip genügende Äusserung des hypothetischen gesetzgeberischen Willens zu betrachten ist, kann offenbleiben.
5. a) In der bisherigen Praxis des Bundesgerichts zu den Studiengebühren waren letztlich zwei Überlegungen für die Zulässigkeit der Delegation ausschlaggebend: erstens die Bindung an das bisher Übliche, zweitens die Vergleichbarkeit der Gebühren an verschiedenen schweizerischen Hochschulen. Nur im Rahmen der zweiten Überlegung wurde es im Zürcher Entscheid denn auch als zulässig erachtet, dass mit finanzpolitischer Zielsetzung eine über die Teuerung hinausgehende Erhöhung vorgenommen wurde (BGE 120 Ia 1 E. 3g S. 6 f.). Dies ist allerdings nicht in dem Sinne zu verstehen, dass nun den Universitätskantonen zugestanden würde, im Gleichschritt auf dem Verordnungsweg ihre Universitätsgebühren beliebig zu erhöhen.
Wie weit finanzpolitisch motivierte Erhöhungen zulässig sind, braucht indessen vorliegend nicht abschliessend beantwortet zu werden, weil sich die angefochtene bernische Regelung unter Berücksichtigung der Teuerung gesamthaft gesehen im Rahmen des bisher Üblichen bewegt. Zwar begründete die Erziehungsdirektion in ihrem Vortrag an den Regierungsrat die vorgeschlagene Erhöhung auch mit dem Bestreben, zum Ausgleich des kantonalen Finanzhaushalts beizutragen, und mit dem Hinweis, dass dank den erhöhten Gebühren mit Mehreinnahmen von rund zwei Millionen Franken pro Jahr gerechnet werden könne. Aus den von der Erziehungsdirektion vorgelegten statistischen Unterlagen zur Entwicklung der Studiengebühren geht jedoch hervor, dass sich die Erhöhung im Rahmen der seit 1970 aufgelaufenen Teuerung bewegt. Das betrifft einerseits die Belastung der einzelnen Studierenden: bei vollem Teuerungsausgleich würde die Kollegiengeldpauschale, die 1970 Fr. 190.-- betrug, im Jahre 1993 Fr. 491.-- betragen, also mehr als in der angefochtenen Regelung festgelegt wird. Es gilt aber auch bei einer gesamthaften Betrachtung: deckten 1970 die von den Studierenden bezahlten Kollegiengeldpauschalen rund 1,5 % der Kosten für die Universität, so beträgt dieser Anteil auch nach der angefochtenen Erhöhung nur noch rund 1,2 %. Wird als Vergleichsbasis das Jahr 1990 genommen, so ändert sich zwar das Bild wesentlich, da die Kollegiengelder von 1970 bis 1990 unverändert blieben. Das ändert aber nichts daran, dass sich die erhöhten Gebühren immer noch im Rahmen dessen bewegen, was über längere Zeit üblich war.
b) Dass, wie die Beschwerdeführer vorbringen, die Stipendien in den letzten Jahren der Teuerung nicht angepasst worden seien und daher infolge der Gebührenerhöhung die den einzelnen Studierenden zur Verfügung stehenden Einkünfte netto reduziert würden, bedeutet unter diesen Umständen keine Verletzung von Art. 4 BV: die Gebührenregelung betrifft alle Studierenden, auch diejenigen, die nicht stipendienberechtigt sind; sollte im Umstand, dass die Stipendien nicht der Teuerung angepasst werden, eine Verfassungs- oder eine sonstige Rechtsverletzung liegen, so wäre dies in einem gesonderten, stipendienrechtlichen Verfahren geltend zu machen. | de | Fissazione delle tasse di iscrizione all'università per via di ordinanza. Delega al Consiglio di Stato del potere di disciplinare l'importo delle tasse di iscrizione all'università. Esigenze in merito alla base legale (consid. 3).
I principi della copertura delle spese e dell'equivalenza, in concreto, lasciano al Consiglio di Stato un margine d'apprezzamento eccessivo (consid. 4).
Ammissibilità di un aumento nei limiti dell'inflazione e di ciò che da tempo è considerato come usuale (consid. 5). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-273%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,659 | 121 I 279 | 121 I 279
Sachverhalt ab Seite 281
A.- Mit Schreiben vom 15. Oktober 1992 an die Administrativen Dienste des Polizei- und Militärdepartements des Kantons Basel-Stadt ersuchte die Circus Gasser-Olympia AG um Erteilung einer Spielbewilligung für das Jahr 1994. Mit Verfügung vom 31. August 1993 lehnte der Gewerbepolizeiliche Dienst der Administrativen Dienste das Gesuch ab. Den gegen diesen Bescheid geführten Rekurs wies das Polizei- und Militärdepartement mit Entscheid vom 24. September 1993 ab. Gegen den Entscheid des Departements erhob die Circus Gasser-Olympia AG am 6. Oktober 1993 Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, welcher den Rekurs an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht überwies. Mit Urteil vom 26. Mai 1994 wies das Appellationsgericht den Rekurs ab.
B.- Die Circus Gasser-Olympia AG beantragt mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 7. Juli 1994, das Urteil des Appellationsgerichts sei wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV aufzuheben. Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt und das Polizei- und Militärdepartement namens des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
C.- Mit Noveneingabe vom 13. September 1995 wies die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die Verwaltung inzwischen die Bewilligungspraxis zu ihrem Nachteil verändert habe. Das Polizei- und Militärdepartement bestritt diese Behauptung mit Stellungnahme vom 19./20. September 1995.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 120 Ia 101 E. 1 S. 102).
Nach ständiger Rechtsprechung setzt die staatsrechtliche Beschwerde in der Regel ein aktuelles Rechtsschutzinteresse voraus, doch wird von diesem Erfordernis abgesehen, wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre (BGE 120 Ia 165 E. 1a S. 166 f.; BGE 118 Ia 46 E. 3c S. 53 f., 488 E. 3a S. 493 f.). Streitig ist eine Bewilligung für das Jahr 1994, womit ein aktuelles Rechtsschutzinteresse nicht mehr besteht; doch ist die aufgeworfene Frage von grundsätzlicher Bedeutung und kann sich jedes Jahr wieder auf ähnliche Weise stellen. Die kantonalen Behörden pflegen jeweils im August eines Jahres die Aufführungsbewilligungen für Zirkusse für das folgende Jahr zu erteilen. In Anbetracht der Verfahrensdauer vom erstinstanzlichen kantonalen Entscheid bis zum Urteil des Bundesgerichts besteht kaum je die Möglichkeit, eine Verweigerung zeitgerecht verfassungsgerichtlich zu überprüfen, zumal ein Zirkusunternehmen seine Saisonplanung eine gewisse Zeit vor Saisonbeginn abschliessen muss. Auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses ist daher vorliegend zu verzichten und auf die Beschwerde einzutreten.
2. a) Die Beschwerdeführerin beruft sich gegenüber der beanstandeten Bewilligungspraxis auf die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV). Nach der Rechtsprechung kann, wer zur Ausübung eines Gewerbes öffentlichen Grund beansprucht, sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen; es besteht insoweit ein "bedingter Anspruch" auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs (BGE 119 Ia 445 E. 1a bb S. 447 und E. 2a S. 449; BGE 108 Ia 135 E. 3 S. 136 f.; BGE 101 Ia 473 E. 5 S. 479 ff.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. A. Zürich 1993, S. 447 Rz. 1394; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992 S. 145-168, 159; RENÉ RHINOW, Kommentar BV, Rz. 112 zu Art. 31). Die Verweigerung einer entsprechenden Bewilligung erscheint damit als Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit (BGE 119 Ia 445 E. 2a S. 449) und unterliegt bestimmten Schranken: sie muss im öffentlichen Interesse notwendig sein, wobei freilich nicht nur polizeilich motivierte Einschränkungen zulässig sind, auf sachlich vertretbaren Kriterien beruhen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren; die Bewilligungspraxis darf zudem die Freiheitsrechte weder allgemein noch zu Lasten einzelner Bürger aus den Angeln heben (BGE 108 Ia 135 E. 3 S. 137, mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführerin rügt das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage für die beschränkte Erteilung von Bewilligungen für Zirkusdarbietungen. Gemäss § 23 des baselstädtischen Gesetzes vom 7. Dezember 1933 über das Hausierwesen, die Wanderlager, den zeitweiligen Gewerbebetrieb, die öffentlichen Aufführungen und Schaustellungen sowie das Trödel- und Pfandleihgewerbe (Hausiergesetz) bedürfen öffentliche Aufführungen, Vorstellungen, Konzerte, sportliche Veranstaltungen und dergleichen einer "polizeilichen Bewilligung". Das Gesetz enthält keine Kriterien für die Erteilung oder Verweigerung der Bewilligungen. Nach ständiger Rechtsprechung kann jedoch auch ohne besondere gesetzliche Grundlage die über den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzung öffentlicher Sachen von einer Bewilligung abhängig gemacht werden (BGE 119 Ia 445 E. 2a S. 449, mit Hinweisen). Um so mehr kann die zuständige Behörde auch ohne formellgesetzliche Grundlage die Kriterien festlegen, die sie zur Konkretisierung einer formellgesetzlich festgelegten Bewilligungspflicht anwendet. Im Interesse einer rechtsgleichen und vorhersehbaren Verwaltungspraxis ist zwar eine rechtssatzmässige Normierung der Bewilligungsvoraussetzungen wünschbar, doch macht das Fehlen einer solchen die Verweigerung einer Bewilligung noch nicht verfassungswidrig. Die Rüge der fehlenden gesetzlichen Grundlage erweist sich daher als unbegründet.
3. a) Nach der Bewilligungspraxis des Kantons Basel-Stadt werden jährlich vier Bewilligungen für Zirkusvorstellungen auf der Rosental-Anlage erteilt. Nach Ansicht der kantonalen Behörden handelt es sich dabei um die einzige Anlage, die für Zirkusvorstellungen im traditionellen Stil in Frage kommt; einzig für reine Personen-Zirkusse ohne Tiere werden bisweilen Bewilligungen für die Kasernenanlage erteilt. Die vier Bewilligungen für die Rosental-Anlage wurden nach der bisherigen Praxis so aufgeteilt, dass die drei Zirkusse Basilisk, Knie und Nock jedes Jahr eine Bewilligung erhielten, während die vierte Bewilligung auf die zehn übrigen interessierten Zirkusse im Turnus verteilt wurde. Das hatte zur Folge, dass die übrigen Zirkusse nur alle zehn Jahre einmal in Basel gastieren konnten. Im Jahre 1993 änderte die Verwaltung die Bewilligungspraxis dahingehend, dass der Zirkus Nock von der Liste der jährlich Anspruchsberechtigten gestrichen wurde und demzufolge jährlich zwei Bewilligungen für die übrigen Zirkusse erteilt werden; das hat zur Folge, dass diese nun je alle 5-6 Jahre einmal in Basel gastieren dürfen.
Massgebend für die bundesgerichtliche Beurteilung sind die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse, wie sie im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides gegeben waren (BGE 120 Ia 126 E. 3b S. 130 f.). Dem Urteil des Appellationsgerichts lag eine (neue) Bewilligungspraxis zugrunde, wonach die Beschwerdeführerin alle 5-6 Jahre in Basel gastieren kann. Die (bestrittene) Noveneingabe der Beschwerdeführerin, wonach diese Praxis im Sinne einer Verschlechterung nachträglich wieder geändert worden sei, ist im vorliegenden Verfahren unbeachtlich.
b) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist die Beschränkung auf vier jährliche Bewilligungen zu restriktiv, zumal neben der Rosental-Anlage auch das Kasernenareal zur Verfügung stünde und nur wegen der wirtschaftslenkenden Bewilligungspraxis der Behörden dort keine Bewilligungen erteilt würden.
c) Die kantonalen Behörden machen geltend, dass die Rosental-Anlage nicht nur für Zirkus-Gastspiele diene, sondern auch für Messen und als Naherholungsraum benutzt werde. Zudem seien die Interessen der Anwohner sowie der Schutz des Baumbestandes zu beachten. Das Kasernenareal sei für traditionelle Zirkusse mit Tierhaltung ungeeignet und komme höchstens für Personen-Zirkusse in Betracht. Für den Jugend-Zirkus Basilisk, für den das Kasernenareal rein technisch in Frage käme, sei dieses jedoch aus Gründen des Jugendschutzes ungeeignet, weil es im Zentrum des Basler Nachtlebens liege.
d) Nach ständiger Praxis übt das Bundesgericht Zurückhaltung, wenn besondere örtliche Umstände zu würdigen sind, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken (BGE 119 Ia 378 E. 6a S. 383). Die von den kantonalen Behörden geltend gemachten Gründe für eine beschränkte Erteilung von Zirkusbewilligungen sind jedenfalls nicht unhaltbar. Dass in städtischen Gebieten mit einer beschränkten Anzahl von öffentlichen Plätzen eine Vielzahl von Bewerbern mit unterschiedlichsten Bedürfnissen diese Plätze benützen möchte, macht eine Auswahl unter diesen Bedürfnissen und eine Beschränkung in der Zulassung unvermeidlich. Ebenso ist es gerechtfertigt, ausser auf die Interessen von Veranstaltern auch auf die Interessen und das Ruhebedürfnis der Anwohner Rücksicht zu nehmen. Die Praxis, jährlich nur vier Bewilligungen für Zirkusse zu erteilen, kann deshalb nicht als verfassungswidrig betrachtet werden.
4. Die Beschwerdeführerin rügt insbesondere die Praxis, zwei der Bewilligungen fix an die Zirkusunternehmen Basilisk und Knie zu vergeben, als Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen.
a) Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind (BGE 121 I 129 E. 3b S. 132; BGE 120 Ia 236 E. 1a S. 237 f.; BGE 119 Ia 59 E. 6a S. 68, je mit Hinweisen; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., S. 458 Rz. 1435; JAAG, a.a.O., S. 159; TOBIAS JAAG, Wettbewerbsneutralität bei der Gewährung von Privilegien im Wirtschaftsverwaltungsrecht, in: Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1994, Zürich 1994, S. 477-496, 478; RHINOW, a.a.O., Rz. 178 ff.; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 3. A., Bern 1995, S. 69). Als direkte Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit den gleichen Angeboten an das gleiche Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE 121 I 129 E. 3b S. 132; BGE 120 Ia 236 E. 1b S. 238; BGE 119 Ia 445 E. 1a/cc S. 448, mit weiteren Hinweisen). In der Lehre ist umstritten, ob der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen einen besonderen, nicht schon aus Art. 4 BV fliessenden Anspruch auf Gleichbehandlung gewähre. Das Bundesgericht hat diese Frage kürzlich nunmehr bejaht (BGE 121 I 129 E. 3d S. 134 f., mit Darstellung der unterschiedlichen Lehrmeinungen): Art. 31 Abs. 2 BV verbietet staatliche Massnahmen, die dem Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit zuwiderlaufen. Gegen diesen Grundsatz können auch Differenzierungen verstossen, die an sich auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen und damit vor Art. 4 BV standhalten, gleichzeitig aber einzelne Konkurrenten begünstigen oder benachteiligen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ergibt sich insoweit nicht aus Art. 4 BV, sondern leitet sich aus Art. 31 BV ab und ergänzt das allgemeine Gleichbehandlungsgebot, indem er einen darüber hinausreichenden Schutz bietet gegen staatliche Ungleichbehandlungen.
b) Unbestrittenermassen wird die Beschwerdeführerin nicht gleich behandelt wie die beiden Zirkusse Basilisk und Knie. Es ist zu prüfen, ob durch diese Ungleichbehandlung die Handels- und Gewerbefreiheit verletzt wird.
5. a) Der in Basel ansässige Jugend-Zirkus Basilisk ist gemäss seinen Statuten ein Verein, welcher "die Führung eines nicht wirtschaftlichen Circusbetriebes mit Kindern und Jugendlichen im schulpflichtigen Alter als Darsteller" bezweckt. Er will damit den beteiligten Kindern und Jugendlichen eine sinnvolle Freizeitbeschäftigung bieten. Die Darbietungen erfolgen unter Mitwirkung von Kindern und Jugendlichen und unterscheiden sich somit von denjenigen eines herkömmlichen Zirkusbetriebes. Es ist anzunehmen, dass die Zuschauer des Zirkus Basilisk diesen nicht nur besuchen, um herkömmliche Zirkus-Kunst zu geniessen, sondern zumindest auch, um die Jugendarbeit des Vereins zu unterstützen. Daher fehlt es an einem direkten Konkurrenzverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und dem Zirkus Basilisk. Die Rüge der Ungleichbehandlung der beiden Unternehmen ist daher nicht nach Art. 31 BV, sondern nur nach dem in dieser Beziehung weniger weit gehenden Art. 4 BV zu beurteilen.
b) Die kantonalen Behörden betrachten den Betrieb des Jugend-Zirkusses Basilisk als sinnvolle Jugendarbeit. Auch wenn seine Tätigkeit in gewisser Hinsicht Ähnlichkeiten aufweist mit derjenigen eines traditionellen Zirkusses, so lässt es sich doch im Lichte des allgemeinen Gleichbehandlungsgebots mit sachlichen Überlegungen rechtfertigen, ihn als besondere Kategorie neben den traditionellen Unternehmen zu behandeln.
c) Nach der Praxis des Bundesgerichts ist es mit Art. 4 BV vereinbar, die in einem Gemeinwesen Niedergelassenen hinsichtlich der Benützung öffentlicher Anstalten oder öffentlicher Sachen dieses Gemeinwesens besser zu stellen als Auswärtige (BGE 119 Ia 123 E. 2b S. 128; BGE 114 Ia 8 E. 3b S. 13; BGE 103 Ia 369 E. I 2 S. 374; BGE 100 Ia 287 E. 3b S. 292; BGE 99 Ia 394 E. 2b S. 399 ff.). Das lässt sich nicht nur mit der vom Appellationsgericht hervorgehobenen Steuerpflicht der einheimischen Unternehmen begründen, sondern generell mit der Überlegung, dass die öffentlichen Anlagen, die ein Gemeinwesen mit seinen eigenen Mitteln erstellt, zulässigerweise in erster Linie für die Einwohner dieses Gemeinwesens gedacht sind. Wieweit diese Betrachtungsweise aufgrund des Gebots der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen allenfalls Einschränkungen erfahren kann, braucht vorliegend nicht weiter untersucht zu werden, nachdem das Verhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und dem Zirkus Basilisk nur nach Art. 4 BV zu beurteilen ist.
d) Gesamthaft lässt sich folglich die Bevorzugung des Jugend-Zirkusses Basilisk gegenüber den anderen Zirkusunternehmen verfassungsrechtlich nicht beanstanden.
6. a) Der Zirkus Knie ist demgegenüber, wie das Bundesgericht schon 1993 entschieden hat, ein direkter Konkurrent der Beschwerdeführerin (BGE 119 Ia 445 E. 1a cc S. 448). Deren Benachteiligung gegenüber jenem ist daher aufgrund von Art. 31 BV zu beurteilen. Insbesondere hat der Zirkus Knie ungeachtet der Bezeichnung "Schweizerischer National-Circus", die er als Firmenbestandteil führt, keine rechtlich privilegierte Stellung, die es rechtfertigen würde, ihn anders als die übrigen privaten Zirkusse zu behandeln.
b) Art. 31 BV garantiert keine durchgehende, absolute Gleichbehandlung der Gewerbegenossen. Systembedingte oder sonstwie sachlich unumgängliche Ungleichheiten sind zulässig, müssen jedoch minimiert werden. Geht es, wie hier, um die Zuteilung öffentlichen Grundes, bei der wegen des Überhanges der Nachfrage von vornherein nur ein kleiner Teil der interessierten Konkurrenten berücksichtigt werden kann, kommt dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen nicht die gleiche Tragweite zu wie in Bereichen, wo die Regelung der Zulassungsvoraussetzungen nicht durch Kapazitätsschranken beeinflusst wird. Das beschränkte Platzangebot macht von vornherein eine Auswahl unter den Interessenten erforderlich (vgl. BGE 117 Ia 387 E. 6d S. 395). Es liegt in der Natur der Sache, dass nicht alle Bewerber zugleich berücksichtigt werden können. Einen "freien Wettbewerb" kann es somit auf dem Sektor des Zirkuswesens nicht geben, weil die Platzzuteilung sachbedingt regelmässig einer staatlichen (bzw. kommunalen) Behörde obliegt, welche (in der Regel) eine Auswahl unter den Konkurrenten bzw. Interessenten vornehmen muss. Der wirtschaftliche Erfolg eines Zirkusunternehmens hängt insofern naturgemäss weitgehend auch von der Zuteilungspraxis der Gemeinden ab. Nicht in der Natur der Sache liegt hingegen, dass bestimmte Unternehmen in der Platzzuteilung gegenüber andern regelmässig bevorzugt werden. Gerade der Umstand, dass es naturgemäss keinen freien Wettbewerb gibt, verpflichtet die Behörden dazu, dem institutionellen Gehalt der Handels- und Gewerbefreiheit Rechnung zu tragen und ihre Bewilligungspraxis so auszugestalten, dass möglichst faire Wettbewerbsverhältnisse geschaffen werden. Der Staat darf nicht bei der Benutzung öffentlichen Grundes einzelnen Gewerbetreibenden gegenüber ihren direkten Konkurrenten ungerechtfertigte wirtschaftliche Vorteile verschaffen (BGE 121 I 129 E. 3d S. 135, mit Hinweisen).
c) Das bedingt allerdings nicht eine völlige Gleichbehandlung aller Bewerber in der Platzzuteilung.
aa) Einerseits verlangt der Grundsatz der Behandlung der Gewerbegenossen selber, dass objektiven Unterschieden zwischen den Bewerbern Rechnung getragen wird, würde doch sonst Ungleiches gleich behandelt. Hätte jeder Zirkus ungeachtet seiner Grösse gleichen Anspruch auf Platzzuteilung, so wäre das ebenfalls kein freier Wettbewerb. Es ist daher zulässig, sachliche Unterschiede, die in der Struktur der konkurrierenden Unternehmen begründet sind, mitzuberücksichtigen. So darf namentlich dem Umstand Rechnung getragen werden, dass kleinere Zirkusse eher auch in kleinen Ortschaften auftreten können, in denen ein Grosszirkus keinen Platz findet. Diese Überlegung rechtfertigt bis zu einem gewissen Masse, die Grosszirkusse in Grossstädten bevorzugt zu behandeln. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass es auch für einen kleinen Zirkus einträglicher ist, in grösseren Städten zu gastieren. Diese Chance darf ihm nicht allein wegen seiner Kleinheit verbaut werden, würden doch sonst mit Hilfe der staatlichen Bewilligungspraxis die bestehenden Grössenunterschiede zementiert. Die Ungleichbehandlung muss sich daher in Grenzen halten und durch objektivierbare Überlegungen rechtfertigen lassen.
bb) Andererseits können haltbare öffentliche Interessen und Anliegen eine Abweichung vom Gebot der Gleichbehandlung in gewissen Grenzen rechtfertigen. Dem Gemeinwesen steht ein grosses Ermessen zu in der Frage, wie es seine öffentlichen Anlagen nutzen will; es kann deshalb bei der Bewilligungserteilung auch andere als rein polizeiliche Interessen zugrunde legen, wie zum Beispiel kulturpolitische Anliegen (BGE 119 Ia 445 E. 3c und 4a, S. 451 f.; BGE 113 Ib 97 E. 2 S. 101). In diesem Rahmen erscheint es daher zulässig, Unterschiede im Programm der verschiedenen Bewerber zu berücksichtigen. So ist es ein haltbares Anliegen, dem Publikum den Besuch eines Grosszirkusses mit seinem umfangreicheren Angebot zu ermöglichen (BGE 119 Ia 445 E. 4b S. 452). Allerdings muss eine solcherart begründete Ungleichbehandlung verhältnismässig sein und darf das Gleichbehandlungsgebot nicht seiner Substanz berauben. Geht es darum, die Gesuche direkter Konkurrenten zu beurteilen, die sich auf das aus Art. 31 BV abgeleitete Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen berufen können, ist das Ermessen des Gemeinwesens kleiner als bei der Beurteilung verschiedenartiger Nutzungsbegehren, bei der nur das diesbezüglich weniger weit gehende allgemeine Gleichbehandlungsgebot (Art. 4 BV) zur Anwendung kommt.
cc) Mit Art. 31 BV unvereinbar und daher unzulässig sind Ungleichbehandlungen, die mit gewerbe- oder wirtschaftspolitischen Überlegungen begründet sind, namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um einzelne Konkurrenten gegenüber anderen zu bevorzugen oder zu benachteiligen (BGE 121 I 129 E. 3d S. 135; BGE 119 Ia 35 E. 3b S. 39, 378 E. 4b S. 381 f.; RHINOW, a.a.O., Rz. 24 und 166, mit weiteren Hinweisen). Unzulässig ist namentlich, privilegierende Bewilligungen in einer Hand zu häufen (BGE 102 Ia 438 E. 4 S. 444) oder allein aufgrund des Herkommens einzelne Bewerber unbesehen weiterhin zu bevorteilen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verlangt, dass bisher Berechtigte nicht allein aufgrund ihrer bisherigen Bevorzugung weiterhin privilegiert werden, sondern dass im Gegenteil auch neue Interessenten zum Zuge kommen können (JAAG, a.a.O. [1992], S. 166); zumindest muss die Zuteilungspraxis regelmässig überprüft werden, um eine Zementierung einmal geschaffener Privilegien zu vermeiden.
dd) Die zum Teil gegenläufigen Interessen rufen nach einer sorgfältigen Abwägung, welche den Interessen der einzelnen konkurrierenden Unternehmen, den Interessen an einer zweckmässigen Nutzung öffentlicher Plätze wie auch dem Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen angemessen Rechnung trägt (BGE 108 Ia 135 E. 4 S. 138).
d) aa) Das Bundesgericht hat vor kurzem bereits eine staatsrechtliche Beschwerde der gleichen Beschwerdeführerin gegen die Gemeinde Schaffhausen beurteilt (BGE 119 Ia 445) und dabei entschieden, dass eine Regelung, wonach der Zirkus Knie jährlich, die anderen interessierten Zirkusse nur alle zwei Jahre eine Spielbewilligung erhalten, nicht verfassungswidrig sei (a.a.O. E. 4 S. 451 f.). Das bedeutet allerdings nicht, dass nun jede beliebige Ungleichbehandlung zulässig wäre. Die Bevorzugung muss sich mit sachlich haltbaren Überlegungen begründen lassen und verhältnismässig sein. Je gravierender die Ungleichbehandlung ist, desto gewichtiger müssen die dafür geltend gemachten Gründe sein und desto sorgfältiger muss die Interessenabwägung erfolgen.
bb) Der vorliegende Fall ist mit dem Schaffhauser Fall sachverhaltsmässig nicht vergleichbar. Dort ging es darum, dass der Zirkus Knie jährlich, die andern Zirkusse alle zwei Jahre in Schaffhausen gastieren durften, mithin um eine Ungleichbehandlung im Verhältnis von 1 : 2. Im vorliegenden Fall können hingegen der Zirkus Knie jährlich, alle andern Zirkusse, namentlich auch die Beschwerdeführerin, nur alle 5-6 Jahre in Basel gastieren. Diese bedeutend weitergehende Ungleichbehandlung erweckt unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit Bedenken; zumindest bedürfte sie einer besonders überzeugenden Begründung, um verfassungsrechtlich haltbar zu sein. Angesichts dieser erheblichen absoluten Ungleichbehandlung erscheint zudem die Bewilligungspraxis der Basler Behörden auch in sich zu wenig differenziert: soweit die unterschiedliche Grösse der Bewerber ein zulässiges Differenzierungskriterium ist (vorne E. 6c aa), erscheint eine Regelung als zu starr, die in die eine Kategorie einzig den Zirkus Knie, in die zweite, um den Faktor 5-6 benachteiligte Kategorie alle anderen Unternehmen einreiht, finden sich doch auch zwischen diesen erhebliche Unterschiede.
cc) Das Appellationsgericht führt zur Begründung seines Entscheides einzig aus, dass es nach dem erwähnten Urteil des Bundesgerichts zulässig sei, dem Zirkus Knie jährlich eine Bewilligung zu erteilen, während die anderen Bewerber nur in einem bestimmten Turnus zum Zuge kommen. Damit trägt es der erheblichen Unterschiedlichkeit der beiden Fälle nicht Rechnung und verletzt es seine Pflicht zur sorgfältigen und begründeten Interessenabwägung: weshalb und inwiefern eine so deutliche Privilegierung eines einzelnen Unternehmens zulässig sein soll, lässt sich dem angefochtenen Entscheid nicht entnehmen.
dd) Das Polizei- und Militärdepartement begründete in seinem Rekursentscheid die Bewilligungspraxis damit, dass ein Überangebot in der Branche bestehe, welches eine zurückhaltende Bewilligungspraxis rechtfertige, um den gastierenden Zirkusunternehmen gute Rahmenbedingungen zu schaffen, und dass es sich beim Zirkus Knie um einen seit vielen Jahren erprobten und bewährten Zirkus handle. Diese Argumentation ist im Lichte der Handels- und Gewerbefreiheit problematisch. Sie kann den Eindruck erwecken, dass der Bewilligungspraxis unzulässigerweise (vorne E. 6c cc) wirtschaftspolitische Überlegungen oder das blosse Herkommen zugrunde liegen. Das Appellationsgericht äussert sich zu dieser Argumentation des Departements nicht, so dass nicht ersichtlich ist, ob es sie teilt oder nicht.
e) Die kantonalen Behörden haben gesamthaft keine hinreichenden Gründe vorgebracht, welche auf verfassungsrechtlich zulässige Weise die beanstandete Ungleichbehandlung rechtfertigen könnten. Sie haben angesichts der Schwere der Ungleichbehandlung die Interessenabwägung nicht in der durch Art. 31 BV gebotenen Weise vorgenommen (vgl. BGE 108 Ia 135 E. 4 S. 138). Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich insoweit als begründet, als sie sich dagegen richtet, dass die Beschwerdeführerin gegenüber dem Zirkus Knie ungleich behandelt wird. Das Urteil des Appellationsgerichts muss daher aufgehoben werden. Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, im heutigen Urteil festzulegen, welche Art der Bewilligungserteilung Art. 31 BV am besten entspricht. Vielmehr wird es Sache der kantonalen Behörden sein, einen Bewilligungsturnus festzulegen, der eine mit Art. 31 BV vereinbare, weniger krasse Ungleichbehandlung der Konkurrenten zur Folge hat. | de | Art. 4 und 31 BV; Gleichbehandlung von Zirkusunternehmen bei der Zurverfügungstellung öffentlichen Grundes. Eintreten auf die staatsrechtliche Beschwerde trotz fehlenden aktuellen Rechtsschutzinteresses (E. 1).
"Bedingter Anspruch" auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs. Einschränkung durch formell-gesetzliche Grundlage, die keine Kriterien für die Bewilligungserteilung enthält (E. 2).
Zulässigkeit einer zurückhaltenden Bewilligungserteilung für Zirkusdarbietungen mit Rücksicht auf örtliche Verhältnisse (E. 3).
Ableitung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen; Art. 31 BV bietet einen über Art. 4 BV hinausreichenden Schutz bei der Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs (Bestätigung der Rechtsprechung) (E. 4).
Direktes Konkurrenzverhältnis; verneint für das Verhältnis zwischen einem herkömmlichen Zirkus und einem Jugendzirkus (E. 5a).
Zulässigkeit der Bevorzugung ortsansässiger Unternehmen hinsichtlich der Benützung öffentlicher Sachen, jedenfalls im Lichte von Art. 4 BV (E. 5c).
Tragweite des Anspruchs auf Gleichbehandlung der Gewerbegenossen: keine absolute Gleichbehandlung, aber Pflicht zur Schaffung fairer Wettbewerbsverhältnisse (E. 6b). Berücksichtigung objektiver Unterschiede zwischen den Bewerbern; Zulässigkeit kulturpolitischer Anliegen; Unzulässigkeit gewerbe- oder wirtschaftspolitischer Überlegungen (E. 6c).
Verhältnismässigkeit und Pflicht zur sachgemässen Interessenabwägung. Diese Pflicht ist verletzt, wenn ohne überzeugende Begründung direkte Konkurrenten im Verhältnis von 1 zu 5-6 ungleich behandelt werden (E. 6d/e). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,660 | 121 I 279 | 121 I 279
Sachverhalt ab Seite 281
A.- Mit Schreiben vom 15. Oktober 1992 an die Administrativen Dienste des Polizei- und Militärdepartements des Kantons Basel-Stadt ersuchte die Circus Gasser-Olympia AG um Erteilung einer Spielbewilligung für das Jahr 1994. Mit Verfügung vom 31. August 1993 lehnte der Gewerbepolizeiliche Dienst der Administrativen Dienste das Gesuch ab. Den gegen diesen Bescheid geführten Rekurs wies das Polizei- und Militärdepartement mit Entscheid vom 24. September 1993 ab. Gegen den Entscheid des Departements erhob die Circus Gasser-Olympia AG am 6. Oktober 1993 Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, welcher den Rekurs an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht überwies. Mit Urteil vom 26. Mai 1994 wies das Appellationsgericht den Rekurs ab.
B.- Die Circus Gasser-Olympia AG beantragt mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 7. Juli 1994, das Urteil des Appellationsgerichts sei wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV aufzuheben. Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt und das Polizei- und Militärdepartement namens des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
C.- Mit Noveneingabe vom 13. September 1995 wies die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die Verwaltung inzwischen die Bewilligungspraxis zu ihrem Nachteil verändert habe. Das Polizei- und Militärdepartement bestritt diese Behauptung mit Stellungnahme vom 19./20. September 1995.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 120 Ia 101 E. 1 S. 102).
Nach ständiger Rechtsprechung setzt die staatsrechtliche Beschwerde in der Regel ein aktuelles Rechtsschutzinteresse voraus, doch wird von diesem Erfordernis abgesehen, wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre (BGE 120 Ia 165 E. 1a S. 166 f.; BGE 118 Ia 46 E. 3c S. 53 f., 488 E. 3a S. 493 f.). Streitig ist eine Bewilligung für das Jahr 1994, womit ein aktuelles Rechtsschutzinteresse nicht mehr besteht; doch ist die aufgeworfene Frage von grundsätzlicher Bedeutung und kann sich jedes Jahr wieder auf ähnliche Weise stellen. Die kantonalen Behörden pflegen jeweils im August eines Jahres die Aufführungsbewilligungen für Zirkusse für das folgende Jahr zu erteilen. In Anbetracht der Verfahrensdauer vom erstinstanzlichen kantonalen Entscheid bis zum Urteil des Bundesgerichts besteht kaum je die Möglichkeit, eine Verweigerung zeitgerecht verfassungsgerichtlich zu überprüfen, zumal ein Zirkusunternehmen seine Saisonplanung eine gewisse Zeit vor Saisonbeginn abschliessen muss. Auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses ist daher vorliegend zu verzichten und auf die Beschwerde einzutreten.
2. a) Die Beschwerdeführerin beruft sich gegenüber der beanstandeten Bewilligungspraxis auf die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV). Nach der Rechtsprechung kann, wer zur Ausübung eines Gewerbes öffentlichen Grund beansprucht, sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen; es besteht insoweit ein "bedingter Anspruch" auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs (BGE 119 Ia 445 E. 1a bb S. 447 und E. 2a S. 449; BGE 108 Ia 135 E. 3 S. 136 f.; BGE 101 Ia 473 E. 5 S. 479 ff.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. A. Zürich 1993, S. 447 Rz. 1394; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992 S. 145-168, 159; RENÉ RHINOW, Kommentar BV, Rz. 112 zu Art. 31). Die Verweigerung einer entsprechenden Bewilligung erscheint damit als Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit (BGE 119 Ia 445 E. 2a S. 449) und unterliegt bestimmten Schranken: sie muss im öffentlichen Interesse notwendig sein, wobei freilich nicht nur polizeilich motivierte Einschränkungen zulässig sind, auf sachlich vertretbaren Kriterien beruhen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren; die Bewilligungspraxis darf zudem die Freiheitsrechte weder allgemein noch zu Lasten einzelner Bürger aus den Angeln heben (BGE 108 Ia 135 E. 3 S. 137, mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführerin rügt das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage für die beschränkte Erteilung von Bewilligungen für Zirkusdarbietungen. Gemäss § 23 des baselstädtischen Gesetzes vom 7. Dezember 1933 über das Hausierwesen, die Wanderlager, den zeitweiligen Gewerbebetrieb, die öffentlichen Aufführungen und Schaustellungen sowie das Trödel- und Pfandleihgewerbe (Hausiergesetz) bedürfen öffentliche Aufführungen, Vorstellungen, Konzerte, sportliche Veranstaltungen und dergleichen einer "polizeilichen Bewilligung". Das Gesetz enthält keine Kriterien für die Erteilung oder Verweigerung der Bewilligungen. Nach ständiger Rechtsprechung kann jedoch auch ohne besondere gesetzliche Grundlage die über den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzung öffentlicher Sachen von einer Bewilligung abhängig gemacht werden (BGE 119 Ia 445 E. 2a S. 449, mit Hinweisen). Um so mehr kann die zuständige Behörde auch ohne formellgesetzliche Grundlage die Kriterien festlegen, die sie zur Konkretisierung einer formellgesetzlich festgelegten Bewilligungspflicht anwendet. Im Interesse einer rechtsgleichen und vorhersehbaren Verwaltungspraxis ist zwar eine rechtssatzmässige Normierung der Bewilligungsvoraussetzungen wünschbar, doch macht das Fehlen einer solchen die Verweigerung einer Bewilligung noch nicht verfassungswidrig. Die Rüge der fehlenden gesetzlichen Grundlage erweist sich daher als unbegründet.
3. a) Nach der Bewilligungspraxis des Kantons Basel-Stadt werden jährlich vier Bewilligungen für Zirkusvorstellungen auf der Rosental-Anlage erteilt. Nach Ansicht der kantonalen Behörden handelt es sich dabei um die einzige Anlage, die für Zirkusvorstellungen im traditionellen Stil in Frage kommt; einzig für reine Personen-Zirkusse ohne Tiere werden bisweilen Bewilligungen für die Kasernenanlage erteilt. Die vier Bewilligungen für die Rosental-Anlage wurden nach der bisherigen Praxis so aufgeteilt, dass die drei Zirkusse Basilisk, Knie und Nock jedes Jahr eine Bewilligung erhielten, während die vierte Bewilligung auf die zehn übrigen interessierten Zirkusse im Turnus verteilt wurde. Das hatte zur Folge, dass die übrigen Zirkusse nur alle zehn Jahre einmal in Basel gastieren konnten. Im Jahre 1993 änderte die Verwaltung die Bewilligungspraxis dahingehend, dass der Zirkus Nock von der Liste der jährlich Anspruchsberechtigten gestrichen wurde und demzufolge jährlich zwei Bewilligungen für die übrigen Zirkusse erteilt werden; das hat zur Folge, dass diese nun je alle 5-6 Jahre einmal in Basel gastieren dürfen.
Massgebend für die bundesgerichtliche Beurteilung sind die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse, wie sie im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides gegeben waren (BGE 120 Ia 126 E. 3b S. 130 f.). Dem Urteil des Appellationsgerichts lag eine (neue) Bewilligungspraxis zugrunde, wonach die Beschwerdeführerin alle 5-6 Jahre in Basel gastieren kann. Die (bestrittene) Noveneingabe der Beschwerdeführerin, wonach diese Praxis im Sinne einer Verschlechterung nachträglich wieder geändert worden sei, ist im vorliegenden Verfahren unbeachtlich.
b) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist die Beschränkung auf vier jährliche Bewilligungen zu restriktiv, zumal neben der Rosental-Anlage auch das Kasernenareal zur Verfügung stünde und nur wegen der wirtschaftslenkenden Bewilligungspraxis der Behörden dort keine Bewilligungen erteilt würden.
c) Die kantonalen Behörden machen geltend, dass die Rosental-Anlage nicht nur für Zirkus-Gastspiele diene, sondern auch für Messen und als Naherholungsraum benutzt werde. Zudem seien die Interessen der Anwohner sowie der Schutz des Baumbestandes zu beachten. Das Kasernenareal sei für traditionelle Zirkusse mit Tierhaltung ungeeignet und komme höchstens für Personen-Zirkusse in Betracht. Für den Jugend-Zirkus Basilisk, für den das Kasernenareal rein technisch in Frage käme, sei dieses jedoch aus Gründen des Jugendschutzes ungeeignet, weil es im Zentrum des Basler Nachtlebens liege.
d) Nach ständiger Praxis übt das Bundesgericht Zurückhaltung, wenn besondere örtliche Umstände zu würdigen sind, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken (BGE 119 Ia 378 E. 6a S. 383). Die von den kantonalen Behörden geltend gemachten Gründe für eine beschränkte Erteilung von Zirkusbewilligungen sind jedenfalls nicht unhaltbar. Dass in städtischen Gebieten mit einer beschränkten Anzahl von öffentlichen Plätzen eine Vielzahl von Bewerbern mit unterschiedlichsten Bedürfnissen diese Plätze benützen möchte, macht eine Auswahl unter diesen Bedürfnissen und eine Beschränkung in der Zulassung unvermeidlich. Ebenso ist es gerechtfertigt, ausser auf die Interessen von Veranstaltern auch auf die Interessen und das Ruhebedürfnis der Anwohner Rücksicht zu nehmen. Die Praxis, jährlich nur vier Bewilligungen für Zirkusse zu erteilen, kann deshalb nicht als verfassungswidrig betrachtet werden.
4. Die Beschwerdeführerin rügt insbesondere die Praxis, zwei der Bewilligungen fix an die Zirkusunternehmen Basilisk und Knie zu vergeben, als Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen.
a) Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind (BGE 121 I 129 E. 3b S. 132; BGE 120 Ia 236 E. 1a S. 237 f.; BGE 119 Ia 59 E. 6a S. 68, je mit Hinweisen; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., S. 458 Rz. 1435; JAAG, a.a.O., S. 159; TOBIAS JAAG, Wettbewerbsneutralität bei der Gewährung von Privilegien im Wirtschaftsverwaltungsrecht, in: Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1994, Zürich 1994, S. 477-496, 478; RHINOW, a.a.O., Rz. 178 ff.; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 3. A., Bern 1995, S. 69). Als direkte Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit den gleichen Angeboten an das gleiche Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE 121 I 129 E. 3b S. 132; BGE 120 Ia 236 E. 1b S. 238; BGE 119 Ia 445 E. 1a/cc S. 448, mit weiteren Hinweisen). In der Lehre ist umstritten, ob der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen einen besonderen, nicht schon aus Art. 4 BV fliessenden Anspruch auf Gleichbehandlung gewähre. Das Bundesgericht hat diese Frage kürzlich nunmehr bejaht (BGE 121 I 129 E. 3d S. 134 f., mit Darstellung der unterschiedlichen Lehrmeinungen): Art. 31 Abs. 2 BV verbietet staatliche Massnahmen, die dem Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit zuwiderlaufen. Gegen diesen Grundsatz können auch Differenzierungen verstossen, die an sich auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen und damit vor Art. 4 BV standhalten, gleichzeitig aber einzelne Konkurrenten begünstigen oder benachteiligen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ergibt sich insoweit nicht aus Art. 4 BV, sondern leitet sich aus Art. 31 BV ab und ergänzt das allgemeine Gleichbehandlungsgebot, indem er einen darüber hinausreichenden Schutz bietet gegen staatliche Ungleichbehandlungen.
b) Unbestrittenermassen wird die Beschwerdeführerin nicht gleich behandelt wie die beiden Zirkusse Basilisk und Knie. Es ist zu prüfen, ob durch diese Ungleichbehandlung die Handels- und Gewerbefreiheit verletzt wird.
5. a) Der in Basel ansässige Jugend-Zirkus Basilisk ist gemäss seinen Statuten ein Verein, welcher "die Führung eines nicht wirtschaftlichen Circusbetriebes mit Kindern und Jugendlichen im schulpflichtigen Alter als Darsteller" bezweckt. Er will damit den beteiligten Kindern und Jugendlichen eine sinnvolle Freizeitbeschäftigung bieten. Die Darbietungen erfolgen unter Mitwirkung von Kindern und Jugendlichen und unterscheiden sich somit von denjenigen eines herkömmlichen Zirkusbetriebes. Es ist anzunehmen, dass die Zuschauer des Zirkus Basilisk diesen nicht nur besuchen, um herkömmliche Zirkus-Kunst zu geniessen, sondern zumindest auch, um die Jugendarbeit des Vereins zu unterstützen. Daher fehlt es an einem direkten Konkurrenzverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und dem Zirkus Basilisk. Die Rüge der Ungleichbehandlung der beiden Unternehmen ist daher nicht nach Art. 31 BV, sondern nur nach dem in dieser Beziehung weniger weit gehenden Art. 4 BV zu beurteilen.
b) Die kantonalen Behörden betrachten den Betrieb des Jugend-Zirkusses Basilisk als sinnvolle Jugendarbeit. Auch wenn seine Tätigkeit in gewisser Hinsicht Ähnlichkeiten aufweist mit derjenigen eines traditionellen Zirkusses, so lässt es sich doch im Lichte des allgemeinen Gleichbehandlungsgebots mit sachlichen Überlegungen rechtfertigen, ihn als besondere Kategorie neben den traditionellen Unternehmen zu behandeln.
c) Nach der Praxis des Bundesgerichts ist es mit Art. 4 BV vereinbar, die in einem Gemeinwesen Niedergelassenen hinsichtlich der Benützung öffentlicher Anstalten oder öffentlicher Sachen dieses Gemeinwesens besser zu stellen als Auswärtige (BGE 119 Ia 123 E. 2b S. 128; BGE 114 Ia 8 E. 3b S. 13; BGE 103 Ia 369 E. I 2 S. 374; BGE 100 Ia 287 E. 3b S. 292; BGE 99 Ia 394 E. 2b S. 399 ff.). Das lässt sich nicht nur mit der vom Appellationsgericht hervorgehobenen Steuerpflicht der einheimischen Unternehmen begründen, sondern generell mit der Überlegung, dass die öffentlichen Anlagen, die ein Gemeinwesen mit seinen eigenen Mitteln erstellt, zulässigerweise in erster Linie für die Einwohner dieses Gemeinwesens gedacht sind. Wieweit diese Betrachtungsweise aufgrund des Gebots der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen allenfalls Einschränkungen erfahren kann, braucht vorliegend nicht weiter untersucht zu werden, nachdem das Verhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und dem Zirkus Basilisk nur nach Art. 4 BV zu beurteilen ist.
d) Gesamthaft lässt sich folglich die Bevorzugung des Jugend-Zirkusses Basilisk gegenüber den anderen Zirkusunternehmen verfassungsrechtlich nicht beanstanden.
6. a) Der Zirkus Knie ist demgegenüber, wie das Bundesgericht schon 1993 entschieden hat, ein direkter Konkurrent der Beschwerdeführerin (BGE 119 Ia 445 E. 1a cc S. 448). Deren Benachteiligung gegenüber jenem ist daher aufgrund von Art. 31 BV zu beurteilen. Insbesondere hat der Zirkus Knie ungeachtet der Bezeichnung "Schweizerischer National-Circus", die er als Firmenbestandteil führt, keine rechtlich privilegierte Stellung, die es rechtfertigen würde, ihn anders als die übrigen privaten Zirkusse zu behandeln.
b) Art. 31 BV garantiert keine durchgehende, absolute Gleichbehandlung der Gewerbegenossen. Systembedingte oder sonstwie sachlich unumgängliche Ungleichheiten sind zulässig, müssen jedoch minimiert werden. Geht es, wie hier, um die Zuteilung öffentlichen Grundes, bei der wegen des Überhanges der Nachfrage von vornherein nur ein kleiner Teil der interessierten Konkurrenten berücksichtigt werden kann, kommt dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen nicht die gleiche Tragweite zu wie in Bereichen, wo die Regelung der Zulassungsvoraussetzungen nicht durch Kapazitätsschranken beeinflusst wird. Das beschränkte Platzangebot macht von vornherein eine Auswahl unter den Interessenten erforderlich (vgl. BGE 117 Ia 387 E. 6d S. 395). Es liegt in der Natur der Sache, dass nicht alle Bewerber zugleich berücksichtigt werden können. Einen "freien Wettbewerb" kann es somit auf dem Sektor des Zirkuswesens nicht geben, weil die Platzzuteilung sachbedingt regelmässig einer staatlichen (bzw. kommunalen) Behörde obliegt, welche (in der Regel) eine Auswahl unter den Konkurrenten bzw. Interessenten vornehmen muss. Der wirtschaftliche Erfolg eines Zirkusunternehmens hängt insofern naturgemäss weitgehend auch von der Zuteilungspraxis der Gemeinden ab. Nicht in der Natur der Sache liegt hingegen, dass bestimmte Unternehmen in der Platzzuteilung gegenüber andern regelmässig bevorzugt werden. Gerade der Umstand, dass es naturgemäss keinen freien Wettbewerb gibt, verpflichtet die Behörden dazu, dem institutionellen Gehalt der Handels- und Gewerbefreiheit Rechnung zu tragen und ihre Bewilligungspraxis so auszugestalten, dass möglichst faire Wettbewerbsverhältnisse geschaffen werden. Der Staat darf nicht bei der Benutzung öffentlichen Grundes einzelnen Gewerbetreibenden gegenüber ihren direkten Konkurrenten ungerechtfertigte wirtschaftliche Vorteile verschaffen (BGE 121 I 129 E. 3d S. 135, mit Hinweisen).
c) Das bedingt allerdings nicht eine völlige Gleichbehandlung aller Bewerber in der Platzzuteilung.
aa) Einerseits verlangt der Grundsatz der Behandlung der Gewerbegenossen selber, dass objektiven Unterschieden zwischen den Bewerbern Rechnung getragen wird, würde doch sonst Ungleiches gleich behandelt. Hätte jeder Zirkus ungeachtet seiner Grösse gleichen Anspruch auf Platzzuteilung, so wäre das ebenfalls kein freier Wettbewerb. Es ist daher zulässig, sachliche Unterschiede, die in der Struktur der konkurrierenden Unternehmen begründet sind, mitzuberücksichtigen. So darf namentlich dem Umstand Rechnung getragen werden, dass kleinere Zirkusse eher auch in kleinen Ortschaften auftreten können, in denen ein Grosszirkus keinen Platz findet. Diese Überlegung rechtfertigt bis zu einem gewissen Masse, die Grosszirkusse in Grossstädten bevorzugt zu behandeln. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass es auch für einen kleinen Zirkus einträglicher ist, in grösseren Städten zu gastieren. Diese Chance darf ihm nicht allein wegen seiner Kleinheit verbaut werden, würden doch sonst mit Hilfe der staatlichen Bewilligungspraxis die bestehenden Grössenunterschiede zementiert. Die Ungleichbehandlung muss sich daher in Grenzen halten und durch objektivierbare Überlegungen rechtfertigen lassen.
bb) Andererseits können haltbare öffentliche Interessen und Anliegen eine Abweichung vom Gebot der Gleichbehandlung in gewissen Grenzen rechtfertigen. Dem Gemeinwesen steht ein grosses Ermessen zu in der Frage, wie es seine öffentlichen Anlagen nutzen will; es kann deshalb bei der Bewilligungserteilung auch andere als rein polizeiliche Interessen zugrunde legen, wie zum Beispiel kulturpolitische Anliegen (BGE 119 Ia 445 E. 3c und 4a, S. 451 f.; BGE 113 Ib 97 E. 2 S. 101). In diesem Rahmen erscheint es daher zulässig, Unterschiede im Programm der verschiedenen Bewerber zu berücksichtigen. So ist es ein haltbares Anliegen, dem Publikum den Besuch eines Grosszirkusses mit seinem umfangreicheren Angebot zu ermöglichen (BGE 119 Ia 445 E. 4b S. 452). Allerdings muss eine solcherart begründete Ungleichbehandlung verhältnismässig sein und darf das Gleichbehandlungsgebot nicht seiner Substanz berauben. Geht es darum, die Gesuche direkter Konkurrenten zu beurteilen, die sich auf das aus Art. 31 BV abgeleitete Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen berufen können, ist das Ermessen des Gemeinwesens kleiner als bei der Beurteilung verschiedenartiger Nutzungsbegehren, bei der nur das diesbezüglich weniger weit gehende allgemeine Gleichbehandlungsgebot (Art. 4 BV) zur Anwendung kommt.
cc) Mit Art. 31 BV unvereinbar und daher unzulässig sind Ungleichbehandlungen, die mit gewerbe- oder wirtschaftspolitischen Überlegungen begründet sind, namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um einzelne Konkurrenten gegenüber anderen zu bevorzugen oder zu benachteiligen (BGE 121 I 129 E. 3d S. 135; BGE 119 Ia 35 E. 3b S. 39, 378 E. 4b S. 381 f.; RHINOW, a.a.O., Rz. 24 und 166, mit weiteren Hinweisen). Unzulässig ist namentlich, privilegierende Bewilligungen in einer Hand zu häufen (BGE 102 Ia 438 E. 4 S. 444) oder allein aufgrund des Herkommens einzelne Bewerber unbesehen weiterhin zu bevorteilen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verlangt, dass bisher Berechtigte nicht allein aufgrund ihrer bisherigen Bevorzugung weiterhin privilegiert werden, sondern dass im Gegenteil auch neue Interessenten zum Zuge kommen können (JAAG, a.a.O. [1992], S. 166); zumindest muss die Zuteilungspraxis regelmässig überprüft werden, um eine Zementierung einmal geschaffener Privilegien zu vermeiden.
dd) Die zum Teil gegenläufigen Interessen rufen nach einer sorgfältigen Abwägung, welche den Interessen der einzelnen konkurrierenden Unternehmen, den Interessen an einer zweckmässigen Nutzung öffentlicher Plätze wie auch dem Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen angemessen Rechnung trägt (BGE 108 Ia 135 E. 4 S. 138).
d) aa) Das Bundesgericht hat vor kurzem bereits eine staatsrechtliche Beschwerde der gleichen Beschwerdeführerin gegen die Gemeinde Schaffhausen beurteilt (BGE 119 Ia 445) und dabei entschieden, dass eine Regelung, wonach der Zirkus Knie jährlich, die anderen interessierten Zirkusse nur alle zwei Jahre eine Spielbewilligung erhalten, nicht verfassungswidrig sei (a.a.O. E. 4 S. 451 f.). Das bedeutet allerdings nicht, dass nun jede beliebige Ungleichbehandlung zulässig wäre. Die Bevorzugung muss sich mit sachlich haltbaren Überlegungen begründen lassen und verhältnismässig sein. Je gravierender die Ungleichbehandlung ist, desto gewichtiger müssen die dafür geltend gemachten Gründe sein und desto sorgfältiger muss die Interessenabwägung erfolgen.
bb) Der vorliegende Fall ist mit dem Schaffhauser Fall sachverhaltsmässig nicht vergleichbar. Dort ging es darum, dass der Zirkus Knie jährlich, die andern Zirkusse alle zwei Jahre in Schaffhausen gastieren durften, mithin um eine Ungleichbehandlung im Verhältnis von 1 : 2. Im vorliegenden Fall können hingegen der Zirkus Knie jährlich, alle andern Zirkusse, namentlich auch die Beschwerdeführerin, nur alle 5-6 Jahre in Basel gastieren. Diese bedeutend weitergehende Ungleichbehandlung erweckt unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit Bedenken; zumindest bedürfte sie einer besonders überzeugenden Begründung, um verfassungsrechtlich haltbar zu sein. Angesichts dieser erheblichen absoluten Ungleichbehandlung erscheint zudem die Bewilligungspraxis der Basler Behörden auch in sich zu wenig differenziert: soweit die unterschiedliche Grösse der Bewerber ein zulässiges Differenzierungskriterium ist (vorne E. 6c aa), erscheint eine Regelung als zu starr, die in die eine Kategorie einzig den Zirkus Knie, in die zweite, um den Faktor 5-6 benachteiligte Kategorie alle anderen Unternehmen einreiht, finden sich doch auch zwischen diesen erhebliche Unterschiede.
cc) Das Appellationsgericht führt zur Begründung seines Entscheides einzig aus, dass es nach dem erwähnten Urteil des Bundesgerichts zulässig sei, dem Zirkus Knie jährlich eine Bewilligung zu erteilen, während die anderen Bewerber nur in einem bestimmten Turnus zum Zuge kommen. Damit trägt es der erheblichen Unterschiedlichkeit der beiden Fälle nicht Rechnung und verletzt es seine Pflicht zur sorgfältigen und begründeten Interessenabwägung: weshalb und inwiefern eine so deutliche Privilegierung eines einzelnen Unternehmens zulässig sein soll, lässt sich dem angefochtenen Entscheid nicht entnehmen.
dd) Das Polizei- und Militärdepartement begründete in seinem Rekursentscheid die Bewilligungspraxis damit, dass ein Überangebot in der Branche bestehe, welches eine zurückhaltende Bewilligungspraxis rechtfertige, um den gastierenden Zirkusunternehmen gute Rahmenbedingungen zu schaffen, und dass es sich beim Zirkus Knie um einen seit vielen Jahren erprobten und bewährten Zirkus handle. Diese Argumentation ist im Lichte der Handels- und Gewerbefreiheit problematisch. Sie kann den Eindruck erwecken, dass der Bewilligungspraxis unzulässigerweise (vorne E. 6c cc) wirtschaftspolitische Überlegungen oder das blosse Herkommen zugrunde liegen. Das Appellationsgericht äussert sich zu dieser Argumentation des Departements nicht, so dass nicht ersichtlich ist, ob es sie teilt oder nicht.
e) Die kantonalen Behörden haben gesamthaft keine hinreichenden Gründe vorgebracht, welche auf verfassungsrechtlich zulässige Weise die beanstandete Ungleichbehandlung rechtfertigen könnten. Sie haben angesichts der Schwere der Ungleichbehandlung die Interessenabwägung nicht in der durch Art. 31 BV gebotenen Weise vorgenommen (vgl. BGE 108 Ia 135 E. 4 S. 138). Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich insoweit als begründet, als sie sich dagegen richtet, dass die Beschwerdeführerin gegenüber dem Zirkus Knie ungleich behandelt wird. Das Urteil des Appellationsgerichts muss daher aufgehoben werden. Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, im heutigen Urteil festzulegen, welche Art der Bewilligungserteilung Art. 31 BV am besten entspricht. Vielmehr wird es Sache der kantonalen Behörden sein, einen Bewilligungsturnus festzulegen, der eine mit Art. 31 BV vereinbare, weniger krasse Ungleichbehandlung der Konkurrenten zur Folge hat. | de | Art. 4 et 31 Cst.; égalité de traitement entre cirques lors de la mise à disposition du domaine public. Recevabilité du recours de droit public malgré le défaut d'intérêt juridique actuel (consid. 1).
"Droit conditionnel" à l'autorisation de l'usage accru du domaine public. Limitation reposant sur une base légale formelle qui ne contient aucun critère pour l'octroi de l'autorisation (consid. 2).
Admissibilité de l'octroi restrictif, en raison des circonstances locales, d'autorisations pour des spectacles de cirque (consid. 3).
Application du principe de l'égalité de traitement des concurrents; l'art. 31 Cst. offre une meilleure protection que l'art. 4 Cst. en ce qui concerne la réglementation de l'usage accru du domaine public (confirmation de jurisprudence) (consid. 4).
Rapport de concurrence direct; nié en ce qui concerne le rapport existant entre un cirque traditionnel et un cirque de jeunes (consid. 5a).
Admissibilité d'un traitement plus favorable des entreprises locales pour l'utilisation de biens publics, en tout cas à la lumière de l'art. 4 Cst. (consid. 5c).
Portée du droit à l'égalité de traitement entre concurrents: pas d'égalité de traitement absolue mais obligation de créer des rapports de concurrence loyaux (consid. 6b). Prise en compte de différences objectives entre les concurrents; admissibilité de préoccupations de politique culturelle mais non de considérations de politique concurrentielle ou économique (consid. 6c).
Proportionnalité et obligation de procéder à une pesée adéquate des intérêts. Cette obligation est violée lorsque, sans motifs convaincants, des concurrents directs sont traités différemment dans une proportion de 1 à 5-6 (consid. 6d/e). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,661 | 121 I 279 | 121 I 279
Sachverhalt ab Seite 281
A.- Mit Schreiben vom 15. Oktober 1992 an die Administrativen Dienste des Polizei- und Militärdepartements des Kantons Basel-Stadt ersuchte die Circus Gasser-Olympia AG um Erteilung einer Spielbewilligung für das Jahr 1994. Mit Verfügung vom 31. August 1993 lehnte der Gewerbepolizeiliche Dienst der Administrativen Dienste das Gesuch ab. Den gegen diesen Bescheid geführten Rekurs wies das Polizei- und Militärdepartement mit Entscheid vom 24. September 1993 ab. Gegen den Entscheid des Departements erhob die Circus Gasser-Olympia AG am 6. Oktober 1993 Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, welcher den Rekurs an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht überwies. Mit Urteil vom 26. Mai 1994 wies das Appellationsgericht den Rekurs ab.
B.- Die Circus Gasser-Olympia AG beantragt mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 7. Juli 1994, das Urteil des Appellationsgerichts sei wegen Verletzung von Art. 4 und 31 BV aufzuheben. Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt und das Polizei- und Militärdepartement namens des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
C.- Mit Noveneingabe vom 13. September 1995 wies die Beschwerdeführerin darauf hin, dass die Verwaltung inzwischen die Bewilligungspraxis zu ihrem Nachteil verändert habe. Das Polizei- und Militärdepartement bestritt diese Behauptung mit Stellungnahme vom 19./20. September 1995.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit einer staatsrechtlichen Beschwerde von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 120 Ia 101 E. 1 S. 102).
Nach ständiger Rechtsprechung setzt die staatsrechtliche Beschwerde in der Regel ein aktuelles Rechtsschutzinteresse voraus, doch wird von diesem Erfordernis abgesehen, wenn sich die aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre (BGE 120 Ia 165 E. 1a S. 166 f.; BGE 118 Ia 46 E. 3c S. 53 f., 488 E. 3a S. 493 f.). Streitig ist eine Bewilligung für das Jahr 1994, womit ein aktuelles Rechtsschutzinteresse nicht mehr besteht; doch ist die aufgeworfene Frage von grundsätzlicher Bedeutung und kann sich jedes Jahr wieder auf ähnliche Weise stellen. Die kantonalen Behörden pflegen jeweils im August eines Jahres die Aufführungsbewilligungen für Zirkusse für das folgende Jahr zu erteilen. In Anbetracht der Verfahrensdauer vom erstinstanzlichen kantonalen Entscheid bis zum Urteil des Bundesgerichts besteht kaum je die Möglichkeit, eine Verweigerung zeitgerecht verfassungsgerichtlich zu überprüfen, zumal ein Zirkusunternehmen seine Saisonplanung eine gewisse Zeit vor Saisonbeginn abschliessen muss. Auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses ist daher vorliegend zu verzichten und auf die Beschwerde einzutreten.
2. a) Die Beschwerdeführerin beruft sich gegenüber der beanstandeten Bewilligungspraxis auf die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV). Nach der Rechtsprechung kann, wer zur Ausübung eines Gewerbes öffentlichen Grund beansprucht, sich auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen; es besteht insoweit ein "bedingter Anspruch" auf Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs (BGE 119 Ia 445 E. 1a bb S. 447 und E. 2a S. 449; BGE 108 Ia 135 E. 3 S. 136 f.; BGE 101 Ia 473 E. 5 S. 479 ff.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. A. Zürich 1993, S. 447 Rz. 1394; TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992 S. 145-168, 159; RENÉ RHINOW, Kommentar BV, Rz. 112 zu Art. 31). Die Verweigerung einer entsprechenden Bewilligung erscheint damit als Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit (BGE 119 Ia 445 E. 2a S. 449) und unterliegt bestimmten Schranken: sie muss im öffentlichen Interesse notwendig sein, wobei freilich nicht nur polizeilich motivierte Einschränkungen zulässig sind, auf sachlich vertretbaren Kriterien beruhen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren; die Bewilligungspraxis darf zudem die Freiheitsrechte weder allgemein noch zu Lasten einzelner Bürger aus den Angeln heben (BGE 108 Ia 135 E. 3 S. 137, mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführerin rügt das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage für die beschränkte Erteilung von Bewilligungen für Zirkusdarbietungen. Gemäss § 23 des baselstädtischen Gesetzes vom 7. Dezember 1933 über das Hausierwesen, die Wanderlager, den zeitweiligen Gewerbebetrieb, die öffentlichen Aufführungen und Schaustellungen sowie das Trödel- und Pfandleihgewerbe (Hausiergesetz) bedürfen öffentliche Aufführungen, Vorstellungen, Konzerte, sportliche Veranstaltungen und dergleichen einer "polizeilichen Bewilligung". Das Gesetz enthält keine Kriterien für die Erteilung oder Verweigerung der Bewilligungen. Nach ständiger Rechtsprechung kann jedoch auch ohne besondere gesetzliche Grundlage die über den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzung öffentlicher Sachen von einer Bewilligung abhängig gemacht werden (BGE 119 Ia 445 E. 2a S. 449, mit Hinweisen). Um so mehr kann die zuständige Behörde auch ohne formellgesetzliche Grundlage die Kriterien festlegen, die sie zur Konkretisierung einer formellgesetzlich festgelegten Bewilligungspflicht anwendet. Im Interesse einer rechtsgleichen und vorhersehbaren Verwaltungspraxis ist zwar eine rechtssatzmässige Normierung der Bewilligungsvoraussetzungen wünschbar, doch macht das Fehlen einer solchen die Verweigerung einer Bewilligung noch nicht verfassungswidrig. Die Rüge der fehlenden gesetzlichen Grundlage erweist sich daher als unbegründet.
3. a) Nach der Bewilligungspraxis des Kantons Basel-Stadt werden jährlich vier Bewilligungen für Zirkusvorstellungen auf der Rosental-Anlage erteilt. Nach Ansicht der kantonalen Behörden handelt es sich dabei um die einzige Anlage, die für Zirkusvorstellungen im traditionellen Stil in Frage kommt; einzig für reine Personen-Zirkusse ohne Tiere werden bisweilen Bewilligungen für die Kasernenanlage erteilt. Die vier Bewilligungen für die Rosental-Anlage wurden nach der bisherigen Praxis so aufgeteilt, dass die drei Zirkusse Basilisk, Knie und Nock jedes Jahr eine Bewilligung erhielten, während die vierte Bewilligung auf die zehn übrigen interessierten Zirkusse im Turnus verteilt wurde. Das hatte zur Folge, dass die übrigen Zirkusse nur alle zehn Jahre einmal in Basel gastieren konnten. Im Jahre 1993 änderte die Verwaltung die Bewilligungspraxis dahingehend, dass der Zirkus Nock von der Liste der jährlich Anspruchsberechtigten gestrichen wurde und demzufolge jährlich zwei Bewilligungen für die übrigen Zirkusse erteilt werden; das hat zur Folge, dass diese nun je alle 5-6 Jahre einmal in Basel gastieren dürfen.
Massgebend für die bundesgerichtliche Beurteilung sind die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse, wie sie im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides gegeben waren (BGE 120 Ia 126 E. 3b S. 130 f.). Dem Urteil des Appellationsgerichts lag eine (neue) Bewilligungspraxis zugrunde, wonach die Beschwerdeführerin alle 5-6 Jahre in Basel gastieren kann. Die (bestrittene) Noveneingabe der Beschwerdeführerin, wonach diese Praxis im Sinne einer Verschlechterung nachträglich wieder geändert worden sei, ist im vorliegenden Verfahren unbeachtlich.
b) Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist die Beschränkung auf vier jährliche Bewilligungen zu restriktiv, zumal neben der Rosental-Anlage auch das Kasernenareal zur Verfügung stünde und nur wegen der wirtschaftslenkenden Bewilligungspraxis der Behörden dort keine Bewilligungen erteilt würden.
c) Die kantonalen Behörden machen geltend, dass die Rosental-Anlage nicht nur für Zirkus-Gastspiele diene, sondern auch für Messen und als Naherholungsraum benutzt werde. Zudem seien die Interessen der Anwohner sowie der Schutz des Baumbestandes zu beachten. Das Kasernenareal sei für traditionelle Zirkusse mit Tierhaltung ungeeignet und komme höchstens für Personen-Zirkusse in Betracht. Für den Jugend-Zirkus Basilisk, für den das Kasernenareal rein technisch in Frage käme, sei dieses jedoch aus Gründen des Jugendschutzes ungeeignet, weil es im Zentrum des Basler Nachtlebens liege.
d) Nach ständiger Praxis übt das Bundesgericht Zurückhaltung, wenn besondere örtliche Umstände zu würdigen sind, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken (BGE 119 Ia 378 E. 6a S. 383). Die von den kantonalen Behörden geltend gemachten Gründe für eine beschränkte Erteilung von Zirkusbewilligungen sind jedenfalls nicht unhaltbar. Dass in städtischen Gebieten mit einer beschränkten Anzahl von öffentlichen Plätzen eine Vielzahl von Bewerbern mit unterschiedlichsten Bedürfnissen diese Plätze benützen möchte, macht eine Auswahl unter diesen Bedürfnissen und eine Beschränkung in der Zulassung unvermeidlich. Ebenso ist es gerechtfertigt, ausser auf die Interessen von Veranstaltern auch auf die Interessen und das Ruhebedürfnis der Anwohner Rücksicht zu nehmen. Die Praxis, jährlich nur vier Bewilligungen für Zirkusse zu erteilen, kann deshalb nicht als verfassungswidrig betrachtet werden.
4. Die Beschwerdeführerin rügt insbesondere die Praxis, zwei der Bewilligungen fix an die Zirkusunternehmen Basilisk und Knie zu vergeben, als Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen.
a) Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind (BGE 121 I 129 E. 3b S. 132; BGE 120 Ia 236 E. 1a S. 237 f.; BGE 119 Ia 59 E. 6a S. 68, je mit Hinweisen; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., S. 458 Rz. 1435; JAAG, a.a.O., S. 159; TOBIAS JAAG, Wettbewerbsneutralität bei der Gewährung von Privilegien im Wirtschaftsverwaltungsrecht, in: Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1994, Zürich 1994, S. 477-496, 478; RHINOW, a.a.O., Rz. 178 ff.; KLAUS A. VALLENDER, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 3. A., Bern 1995, S. 69). Als direkte Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit den gleichen Angeboten an das gleiche Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE 121 I 129 E. 3b S. 132; BGE 120 Ia 236 E. 1b S. 238; BGE 119 Ia 445 E. 1a/cc S. 448, mit weiteren Hinweisen). In der Lehre ist umstritten, ob der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen einen besonderen, nicht schon aus Art. 4 BV fliessenden Anspruch auf Gleichbehandlung gewähre. Das Bundesgericht hat diese Frage kürzlich nunmehr bejaht (BGE 121 I 129 E. 3d S. 134 f., mit Darstellung der unterschiedlichen Lehrmeinungen): Art. 31 Abs. 2 BV verbietet staatliche Massnahmen, die dem Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit zuwiderlaufen. Gegen diesen Grundsatz können auch Differenzierungen verstossen, die an sich auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen und damit vor Art. 4 BV standhalten, gleichzeitig aber einzelne Konkurrenten begünstigen oder benachteiligen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ergibt sich insoweit nicht aus Art. 4 BV, sondern leitet sich aus Art. 31 BV ab und ergänzt das allgemeine Gleichbehandlungsgebot, indem er einen darüber hinausreichenden Schutz bietet gegen staatliche Ungleichbehandlungen.
b) Unbestrittenermassen wird die Beschwerdeführerin nicht gleich behandelt wie die beiden Zirkusse Basilisk und Knie. Es ist zu prüfen, ob durch diese Ungleichbehandlung die Handels- und Gewerbefreiheit verletzt wird.
5. a) Der in Basel ansässige Jugend-Zirkus Basilisk ist gemäss seinen Statuten ein Verein, welcher "die Führung eines nicht wirtschaftlichen Circusbetriebes mit Kindern und Jugendlichen im schulpflichtigen Alter als Darsteller" bezweckt. Er will damit den beteiligten Kindern und Jugendlichen eine sinnvolle Freizeitbeschäftigung bieten. Die Darbietungen erfolgen unter Mitwirkung von Kindern und Jugendlichen und unterscheiden sich somit von denjenigen eines herkömmlichen Zirkusbetriebes. Es ist anzunehmen, dass die Zuschauer des Zirkus Basilisk diesen nicht nur besuchen, um herkömmliche Zirkus-Kunst zu geniessen, sondern zumindest auch, um die Jugendarbeit des Vereins zu unterstützen. Daher fehlt es an einem direkten Konkurrenzverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und dem Zirkus Basilisk. Die Rüge der Ungleichbehandlung der beiden Unternehmen ist daher nicht nach Art. 31 BV, sondern nur nach dem in dieser Beziehung weniger weit gehenden Art. 4 BV zu beurteilen.
b) Die kantonalen Behörden betrachten den Betrieb des Jugend-Zirkusses Basilisk als sinnvolle Jugendarbeit. Auch wenn seine Tätigkeit in gewisser Hinsicht Ähnlichkeiten aufweist mit derjenigen eines traditionellen Zirkusses, so lässt es sich doch im Lichte des allgemeinen Gleichbehandlungsgebots mit sachlichen Überlegungen rechtfertigen, ihn als besondere Kategorie neben den traditionellen Unternehmen zu behandeln.
c) Nach der Praxis des Bundesgerichts ist es mit Art. 4 BV vereinbar, die in einem Gemeinwesen Niedergelassenen hinsichtlich der Benützung öffentlicher Anstalten oder öffentlicher Sachen dieses Gemeinwesens besser zu stellen als Auswärtige (BGE 119 Ia 123 E. 2b S. 128; BGE 114 Ia 8 E. 3b S. 13; BGE 103 Ia 369 E. I 2 S. 374; BGE 100 Ia 287 E. 3b S. 292; BGE 99 Ia 394 E. 2b S. 399 ff.). Das lässt sich nicht nur mit der vom Appellationsgericht hervorgehobenen Steuerpflicht der einheimischen Unternehmen begründen, sondern generell mit der Überlegung, dass die öffentlichen Anlagen, die ein Gemeinwesen mit seinen eigenen Mitteln erstellt, zulässigerweise in erster Linie für die Einwohner dieses Gemeinwesens gedacht sind. Wieweit diese Betrachtungsweise aufgrund des Gebots der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen allenfalls Einschränkungen erfahren kann, braucht vorliegend nicht weiter untersucht zu werden, nachdem das Verhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und dem Zirkus Basilisk nur nach Art. 4 BV zu beurteilen ist.
d) Gesamthaft lässt sich folglich die Bevorzugung des Jugend-Zirkusses Basilisk gegenüber den anderen Zirkusunternehmen verfassungsrechtlich nicht beanstanden.
6. a) Der Zirkus Knie ist demgegenüber, wie das Bundesgericht schon 1993 entschieden hat, ein direkter Konkurrent der Beschwerdeführerin (BGE 119 Ia 445 E. 1a cc S. 448). Deren Benachteiligung gegenüber jenem ist daher aufgrund von Art. 31 BV zu beurteilen. Insbesondere hat der Zirkus Knie ungeachtet der Bezeichnung "Schweizerischer National-Circus", die er als Firmenbestandteil führt, keine rechtlich privilegierte Stellung, die es rechtfertigen würde, ihn anders als die übrigen privaten Zirkusse zu behandeln.
b) Art. 31 BV garantiert keine durchgehende, absolute Gleichbehandlung der Gewerbegenossen. Systembedingte oder sonstwie sachlich unumgängliche Ungleichheiten sind zulässig, müssen jedoch minimiert werden. Geht es, wie hier, um die Zuteilung öffentlichen Grundes, bei der wegen des Überhanges der Nachfrage von vornherein nur ein kleiner Teil der interessierten Konkurrenten berücksichtigt werden kann, kommt dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen nicht die gleiche Tragweite zu wie in Bereichen, wo die Regelung der Zulassungsvoraussetzungen nicht durch Kapazitätsschranken beeinflusst wird. Das beschränkte Platzangebot macht von vornherein eine Auswahl unter den Interessenten erforderlich (vgl. BGE 117 Ia 387 E. 6d S. 395). Es liegt in der Natur der Sache, dass nicht alle Bewerber zugleich berücksichtigt werden können. Einen "freien Wettbewerb" kann es somit auf dem Sektor des Zirkuswesens nicht geben, weil die Platzzuteilung sachbedingt regelmässig einer staatlichen (bzw. kommunalen) Behörde obliegt, welche (in der Regel) eine Auswahl unter den Konkurrenten bzw. Interessenten vornehmen muss. Der wirtschaftliche Erfolg eines Zirkusunternehmens hängt insofern naturgemäss weitgehend auch von der Zuteilungspraxis der Gemeinden ab. Nicht in der Natur der Sache liegt hingegen, dass bestimmte Unternehmen in der Platzzuteilung gegenüber andern regelmässig bevorzugt werden. Gerade der Umstand, dass es naturgemäss keinen freien Wettbewerb gibt, verpflichtet die Behörden dazu, dem institutionellen Gehalt der Handels- und Gewerbefreiheit Rechnung zu tragen und ihre Bewilligungspraxis so auszugestalten, dass möglichst faire Wettbewerbsverhältnisse geschaffen werden. Der Staat darf nicht bei der Benutzung öffentlichen Grundes einzelnen Gewerbetreibenden gegenüber ihren direkten Konkurrenten ungerechtfertigte wirtschaftliche Vorteile verschaffen (BGE 121 I 129 E. 3d S. 135, mit Hinweisen).
c) Das bedingt allerdings nicht eine völlige Gleichbehandlung aller Bewerber in der Platzzuteilung.
aa) Einerseits verlangt der Grundsatz der Behandlung der Gewerbegenossen selber, dass objektiven Unterschieden zwischen den Bewerbern Rechnung getragen wird, würde doch sonst Ungleiches gleich behandelt. Hätte jeder Zirkus ungeachtet seiner Grösse gleichen Anspruch auf Platzzuteilung, so wäre das ebenfalls kein freier Wettbewerb. Es ist daher zulässig, sachliche Unterschiede, die in der Struktur der konkurrierenden Unternehmen begründet sind, mitzuberücksichtigen. So darf namentlich dem Umstand Rechnung getragen werden, dass kleinere Zirkusse eher auch in kleinen Ortschaften auftreten können, in denen ein Grosszirkus keinen Platz findet. Diese Überlegung rechtfertigt bis zu einem gewissen Masse, die Grosszirkusse in Grossstädten bevorzugt zu behandeln. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass es auch für einen kleinen Zirkus einträglicher ist, in grösseren Städten zu gastieren. Diese Chance darf ihm nicht allein wegen seiner Kleinheit verbaut werden, würden doch sonst mit Hilfe der staatlichen Bewilligungspraxis die bestehenden Grössenunterschiede zementiert. Die Ungleichbehandlung muss sich daher in Grenzen halten und durch objektivierbare Überlegungen rechtfertigen lassen.
bb) Andererseits können haltbare öffentliche Interessen und Anliegen eine Abweichung vom Gebot der Gleichbehandlung in gewissen Grenzen rechtfertigen. Dem Gemeinwesen steht ein grosses Ermessen zu in der Frage, wie es seine öffentlichen Anlagen nutzen will; es kann deshalb bei der Bewilligungserteilung auch andere als rein polizeiliche Interessen zugrunde legen, wie zum Beispiel kulturpolitische Anliegen (BGE 119 Ia 445 E. 3c und 4a, S. 451 f.; BGE 113 Ib 97 E. 2 S. 101). In diesem Rahmen erscheint es daher zulässig, Unterschiede im Programm der verschiedenen Bewerber zu berücksichtigen. So ist es ein haltbares Anliegen, dem Publikum den Besuch eines Grosszirkusses mit seinem umfangreicheren Angebot zu ermöglichen (BGE 119 Ia 445 E. 4b S. 452). Allerdings muss eine solcherart begründete Ungleichbehandlung verhältnismässig sein und darf das Gleichbehandlungsgebot nicht seiner Substanz berauben. Geht es darum, die Gesuche direkter Konkurrenten zu beurteilen, die sich auf das aus Art. 31 BV abgeleitete Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen berufen können, ist das Ermessen des Gemeinwesens kleiner als bei der Beurteilung verschiedenartiger Nutzungsbegehren, bei der nur das diesbezüglich weniger weit gehende allgemeine Gleichbehandlungsgebot (Art. 4 BV) zur Anwendung kommt.
cc) Mit Art. 31 BV unvereinbar und daher unzulässig sind Ungleichbehandlungen, die mit gewerbe- oder wirtschaftspolitischen Überlegungen begründet sind, namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um einzelne Konkurrenten gegenüber anderen zu bevorzugen oder zu benachteiligen (BGE 121 I 129 E. 3d S. 135; BGE 119 Ia 35 E. 3b S. 39, 378 E. 4b S. 381 f.; RHINOW, a.a.O., Rz. 24 und 166, mit weiteren Hinweisen). Unzulässig ist namentlich, privilegierende Bewilligungen in einer Hand zu häufen (BGE 102 Ia 438 E. 4 S. 444) oder allein aufgrund des Herkommens einzelne Bewerber unbesehen weiterhin zu bevorteilen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verlangt, dass bisher Berechtigte nicht allein aufgrund ihrer bisherigen Bevorzugung weiterhin privilegiert werden, sondern dass im Gegenteil auch neue Interessenten zum Zuge kommen können (JAAG, a.a.O. [1992], S. 166); zumindest muss die Zuteilungspraxis regelmässig überprüft werden, um eine Zementierung einmal geschaffener Privilegien zu vermeiden.
dd) Die zum Teil gegenläufigen Interessen rufen nach einer sorgfältigen Abwägung, welche den Interessen der einzelnen konkurrierenden Unternehmen, den Interessen an einer zweckmässigen Nutzung öffentlicher Plätze wie auch dem Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen angemessen Rechnung trägt (BGE 108 Ia 135 E. 4 S. 138).
d) aa) Das Bundesgericht hat vor kurzem bereits eine staatsrechtliche Beschwerde der gleichen Beschwerdeführerin gegen die Gemeinde Schaffhausen beurteilt (BGE 119 Ia 445) und dabei entschieden, dass eine Regelung, wonach der Zirkus Knie jährlich, die anderen interessierten Zirkusse nur alle zwei Jahre eine Spielbewilligung erhalten, nicht verfassungswidrig sei (a.a.O. E. 4 S. 451 f.). Das bedeutet allerdings nicht, dass nun jede beliebige Ungleichbehandlung zulässig wäre. Die Bevorzugung muss sich mit sachlich haltbaren Überlegungen begründen lassen und verhältnismässig sein. Je gravierender die Ungleichbehandlung ist, desto gewichtiger müssen die dafür geltend gemachten Gründe sein und desto sorgfältiger muss die Interessenabwägung erfolgen.
bb) Der vorliegende Fall ist mit dem Schaffhauser Fall sachverhaltsmässig nicht vergleichbar. Dort ging es darum, dass der Zirkus Knie jährlich, die andern Zirkusse alle zwei Jahre in Schaffhausen gastieren durften, mithin um eine Ungleichbehandlung im Verhältnis von 1 : 2. Im vorliegenden Fall können hingegen der Zirkus Knie jährlich, alle andern Zirkusse, namentlich auch die Beschwerdeführerin, nur alle 5-6 Jahre in Basel gastieren. Diese bedeutend weitergehende Ungleichbehandlung erweckt unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit Bedenken; zumindest bedürfte sie einer besonders überzeugenden Begründung, um verfassungsrechtlich haltbar zu sein. Angesichts dieser erheblichen absoluten Ungleichbehandlung erscheint zudem die Bewilligungspraxis der Basler Behörden auch in sich zu wenig differenziert: soweit die unterschiedliche Grösse der Bewerber ein zulässiges Differenzierungskriterium ist (vorne E. 6c aa), erscheint eine Regelung als zu starr, die in die eine Kategorie einzig den Zirkus Knie, in die zweite, um den Faktor 5-6 benachteiligte Kategorie alle anderen Unternehmen einreiht, finden sich doch auch zwischen diesen erhebliche Unterschiede.
cc) Das Appellationsgericht führt zur Begründung seines Entscheides einzig aus, dass es nach dem erwähnten Urteil des Bundesgerichts zulässig sei, dem Zirkus Knie jährlich eine Bewilligung zu erteilen, während die anderen Bewerber nur in einem bestimmten Turnus zum Zuge kommen. Damit trägt es der erheblichen Unterschiedlichkeit der beiden Fälle nicht Rechnung und verletzt es seine Pflicht zur sorgfältigen und begründeten Interessenabwägung: weshalb und inwiefern eine so deutliche Privilegierung eines einzelnen Unternehmens zulässig sein soll, lässt sich dem angefochtenen Entscheid nicht entnehmen.
dd) Das Polizei- und Militärdepartement begründete in seinem Rekursentscheid die Bewilligungspraxis damit, dass ein Überangebot in der Branche bestehe, welches eine zurückhaltende Bewilligungspraxis rechtfertige, um den gastierenden Zirkusunternehmen gute Rahmenbedingungen zu schaffen, und dass es sich beim Zirkus Knie um einen seit vielen Jahren erprobten und bewährten Zirkus handle. Diese Argumentation ist im Lichte der Handels- und Gewerbefreiheit problematisch. Sie kann den Eindruck erwecken, dass der Bewilligungspraxis unzulässigerweise (vorne E. 6c cc) wirtschaftspolitische Überlegungen oder das blosse Herkommen zugrunde liegen. Das Appellationsgericht äussert sich zu dieser Argumentation des Departements nicht, so dass nicht ersichtlich ist, ob es sie teilt oder nicht.
e) Die kantonalen Behörden haben gesamthaft keine hinreichenden Gründe vorgebracht, welche auf verfassungsrechtlich zulässige Weise die beanstandete Ungleichbehandlung rechtfertigen könnten. Sie haben angesichts der Schwere der Ungleichbehandlung die Interessenabwägung nicht in der durch Art. 31 BV gebotenen Weise vorgenommen (vgl. BGE 108 Ia 135 E. 4 S. 138). Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich insoweit als begründet, als sie sich dagegen richtet, dass die Beschwerdeführerin gegenüber dem Zirkus Knie ungleich behandelt wird. Das Urteil des Appellationsgerichts muss daher aufgehoben werden. Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, im heutigen Urteil festzulegen, welche Art der Bewilligungserteilung Art. 31 BV am besten entspricht. Vielmehr wird es Sache der kantonalen Behörden sein, einen Bewilligungsturnus festzulegen, der eine mit Art. 31 BV vereinbare, weniger krasse Ungleichbehandlung der Konkurrenten zur Folge hat. | de | Art. 4 e 31 Cost.; parità di trattamento tra circhi in materia di messa a disposizione di suolo pubblico. Ammissibilità del ricorso di diritto pubblico anche in assenza di un interesse giuridico attuale (consid. 1).
"Diritto condizionale" a ottenere un'autorizzazione per un uso accresciuto del suolo pubblico. Limitazione fondata su di una base legale formale, la quale non prevede alcun criterio per il rilascio dell'autorizzazione (consid. 2).
Viste le circostanze locali, è lecito concedere in modo restrittivo autorizzazioni per spettacoli di un circo (consid. 3).
Applicazione del principio della parità di trattamento tra concorrenti; l'art. 31 Cost. garantisce una migliore protezione di quella sancita dall'art. 4 Cost. per quanto concerne la regolamentazione dell'uso accresciuto del suolo pubblico (conferma della giurisprudenza) (consid. 4).
Rapporto di concorrenza diretta; negato per quanto concerne la relazione esistente tra un circo tradizionale e un circo di giovani (consid. 5a).
È lecito trattare in modo privilegiato imprese locali in materia di utilizzazione di beni pubblici, perlomeno per quanto concerne l'art. 4 Cost. (consid. 5c).
Portata del diritto alla parità di trattamento tra concorrenti: non vi è parità di trattamento assoluta, ma l'obbligo di creare rapporti di concorrenza corretti (consid. 6b). Considerazione delle differenze obiettive tra i concorrenti; è lecito tener conto di esigenze di carattere politico-culturale, non invece di considerazioni di carattere politico-commerciale oppure politico-economico (consid. 6c).
Proporzionalità e obbligo di procedere a una ponderazione adeguata degli interessi. Quest'obbligo è disatteso quando, senza motivi convincenti, concorrenti diretti sono trattati diversamente in un rapporto da 1 a 5-6 (consid. 6d/e). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-279%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 292
L'art. 28bis de la constitution du canton de Fribourg (Cst./FR), dans sa teneur adoptée en votation populaire du 8 juin 1986, est conçu comme suit:
"...
"Toute loi ou décret entraînant une dépense nette nouvelle supérieure à un pour cent du total des dépenses des derniers comptes arrêtés par le Grand Conseil doit être soumis à la votation populaire.
"Toute loi ou décret entraînant une dépense nette nouvelle supérieure à 1/4 pour cent du même total doit être soumis à la votation populaire à la demande de six mille citoyens ou d'un quart des députés.
"Les derniers comptes à prendre en considération sont ceux qui ont été arrêtés par le Grand Conseil avant l'adoption du projet de loi ou de décret par le Conseil d'Etat."
Le 25 novembre 1994, le Grand Conseil du canton de Fribourg a adopté une loi sur les finances de l'Etat (LFE) dont l'art. 25 a la teneur suivante:
"Les dépenses soumises au référendum financier selon l'article 28bis de la Constitution cantonale peuvent être uniques ou périodiques.
"Le montant déterminant d'une dépense périodique correspond au total des dépenses estimées pour les cinq premières années d'application de la loi ou du décret."
Cette loi a été publiée le 9 décembre 1994, puis promulguée le 14 mars 1995.
Par mémoire du 20 janvier 1995, Otto Gehring, électeur dans le canton de Fribourg, a saisi le Tribunal fédéral d'un recours de droit public pour violation du droit de vote dirigé contre l'art. 25 al. 2 LFE, tendant à l'annulation de cette disposition. Le recourant considérait celle-ci comme contraire à l'art. 28bis Cst./FR.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Considérants:
1. a) Le recours de droit public prévu par l'art. 85 let. a OJ est recevable contre des dispositions de portée générale concernant le droit de vote (ATF 114 Ia 395, ATF 106 Ia 389, ATF 102 Ia 50), telle que la règle critiquée en l'espèce relative à l'objet du référendum financier; il est ouvert à tout électeur de la collectivité concernée (ATF 115 Ia 148 p. 152 consid. b, ATF 114 Ia 267 p. 270 consid. b, ATF 113 Ia 46 p. 49 consid. 1a).
b) Le recours de droit public doit être formé dans le délai de trente jours dès la communication, selon le droit cantonal, de l'acte attaqué (art. 89 OJ). Lorsque celui-ci, tel une loi cantonale, est soumis au référendum obligatoire ou facultatif, le délai court dès la publication de l'arrêté de promulgation par lequel le pouvoir exécutif constate que l'acte est définitivement adopté (ATF 119 Ia 123 p. 126 consid. 1a, 321 p. 325 consid. 3a). Le Tribunal fédéral se saisit néanmoins d'un recours déposé avant la promulgation, lorsque celle-ci intervient (ATF 110 Ia 7 p. 12 consid. c).
c) Statuant sur un recours pour violation du droit de vote, le Tribunal fédéral examine librement non seulement l'interprétation des règles du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal, mais aussi celle des dispositions cantonales qui précisent le contenu et l'étendue du droit de vote ou qui ont un lien étroit avec ce droit. Toutefois, lorsque la portée d'une disposition est fortement douteuse, le Tribunal fédéral ne s'écarte pas de la solution adoptée par le parlement ou, de façon expresse ou tacite, par le peuple du canton (ATF 119 Ia 154 p. 157 consid. c, ATF 118 Ia 422 p. 424 consid. 1e).
2. a) L'art. 28bis Cst./FR institue le référendum facultatif pour les dépenses du canton dont le montant dépasse le seuil que cette disposition détermine; il institue le référendum obligatoire pour les dépenses dépassant un autre seuil qui est plus élevé. L'art. 25 al. 2 LFE, contesté par le recourant, introduit une règle d'évaluation destinée à l'application de ces seuils aux dépenses périodiques. Le recourant soutient qu'elle est insuffisamment rigoureuse et qu'elle a donc pour effet, dans une large mesure, de soustraire les dépenses périodiques au référendum financier prévu par la constitution. A son avis, elle permet à l'autorité de recourir à des locations de longue durée, échappant au contrôle populaire par l'effet de l'art. 25 al. 2 LFE, pour éviter des acquisitions ou des constructions de bâtiments qui constitueraient des dépenses uniques excédant le seuil constitutionnel, et qui seraient donc soumises à ce contrôle.
Le recourant ne s'oppose toutefois pas à ce qu'une règle d'évaluation des dépenses périodiques soit introduite par la loi. Il reconnaîtrait comme conforme à la constitution de prendre en considération le total des dix premières années d'une telle dépense, alors que l'art. 25 al. 2 LFE ne se réfère qu'au total des cinq premières années.
b) La plupart des constitutions cantonales, en tant qu'elles instituent un référendum financier et en règlent les modalités, prévoient d'une part un seuil applicable au montant total d'une dépense unique, et d'autre part un seuil plus bas applicable au montant annuel d'une dépense périodique. Ce système se justifie par le fait qu'il est généralement impossible d'évaluer le montant total d'une dépense périodique (PIERRE MOOR, Droit administratif, 2e éd., vol. I p. 288/289; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaire, p. 287 ch. 2). Sa durée est presque toujours indéterminée. Même si une échéance est prévue, par exemple dans le cas d'un bail à loyer, on ne peut pas exclure qu'elle soit par la suite reportée. Par ailleurs, la collectivité publique ne s'oblige qu'exceptionnellement pour une longue durée; le plus souvent, il lui est loisible de renoncer à une dépense qu'elle considère désormais comme inopportune, telle que le versement d'une subvention. La dépense périodique ne se prête dès lors pas à une capitalisation et il n'existe pas non plus d'autre relation d'équivalence entre elle et une dépense unique (WALTHER BURCKHARDT, avis de droit reproduit in Amtsblatt für den Kanton St. Gallen, 1931 p. 1048 et ss; HANS ESCHER, Das Finanzreferendum in den schweizerischen Kantonen, thèse, Aarau 1943, p. 194 et ss).
Cela explique la diversité des systèmes adoptés par les cantons: dans les constitutions de neuf d'entre eux, le seuil fixé pour la charge annuelle d'une dépense périodique est égal au dixième de celui déterminant pour une dépense unique (Zurich: art. 30 ch. 2; Uri: art. 24 let. c et d, 25 al. 2 let. c et d; Zoug: § 34 al. 1; Soleure: art. 35 al. 1 let. e, 36 al. 1 let. a; Bâle-Campagne: § 31 al. 1 let. b; Appenzell Rhodes-Extérieures: art. 42 ch. 4 et 48 ch. 12; Argovie: § 63 al. 1 let. c; Neuchâtel: art. 39 al. 3; Jura: art. 77 let. d, 78 let. b); il est égal au cinquième de ce montant dans six autres constitutions (Berne: art. 62 al. 1 let. c; Schwytz: § 30 al. 2; Unterwald-le-Bas: art. 51 al. 1 ch. 2; Glaris: art. 69 al. 1 let. d; Appenzell Rhodes-Intérieures: art. 7ter al. 1 et 2; Thurgovie: § 23 al. 1 et 2); il est égal au quart de celui-ci dans la constitution du Tessin (art. 60 al. 2) et au tiers dans celle du Valais (art. 31 al. 1 ch. 3). Dans trois constitutions, on constate que ce rapport n'est pas le même dans les seuils fixés respectivement pour le référendum obligatoire et pour le référendum facultatif (Unterwald-le-Haut: 1/6-1/5, art. 61 ch. 3 et 4; Schaffhouse: 1/10-1/6, art. 42 al. 1 ch. 2, 42ter al. 1; Grisons: 1/10 - env. 1/3, art. 6 ch. 2). La constitution du canton de Lucerne contient une règle d'évaluation des dépenses périodiques analogue à celle contestée en l'espèce, prenant toutefois dix annuités en considération (§ 39bis al. 3).
c) Il n'est pas nécessaire de déterminer si, comme le prétend le Grand Conseil dans sa réponse au recours, la constitution fribourgeoise peut être tenue pour lacunaire en tant qu'elle ne prévoit pas de règle d'évaluation des dépenses périodiques. De toute façon, pour autant que certaines conditions soient respectées, la jurisprudence admet que le législateur adopte des dispositions ayant pour effet de préciser ou même de modifier la réglementation constitutionnelle du référendum financier; il peut par exemple déléguer certaines de ses compétences financières et les soustraire ainsi au référendum (ATF 105 Ia 80 p. 82 consid. 5; arrêt du 5 novembre 1993 dans la cause F., ZBl 95/1994 p. 232 consid. 7).
L'intervention du législateur est ainsi valable, en règle générale, à condition qu'elle ne soit pas interdite par la constitution du canton, qu'elle reçoive la forme d'un acte lui-même soumis au référendum, qu'elle respecte les principes essentiels du référendum financier et qu'elle n'aboutisse pas à vider cette institution de son contenu (arrêt du 17 mai 1995 dans la cause P., consid. 3d; arrêt du 2 juin 1976 in ZBl 78/1977 p. 214/215).
3. a) L'élaboration de l'art. 28bis Cst./FR a fait l'objet d'un débat parlementaire portant notamment sur l'application du référendum financier aux lois entraînant des dépenses périodiques. Le commissaire du gouvernement a expliqué que jusqu'alors, ces lois n'avaient jamais été considérées comme assujetties au référendum financier - qui existait déjà avant la révision de l'art. 28bis Cst./FR en 1986 - parce qu'elles étaient de toute façon soumises au référendum facultatif législatif. Le Conseil d'Etat se rendait toutefois compte que ces lois étaient en principe elles aussi visées par les dispositions concernant le référendum financier et qu'à leur sujet, il était nécessaire de régler les modalités de ce référendum; il annonçait l'intention de résoudre ce problème dans le cadre de la révision de la loi sur les finances. Les députés n'ont élevé aucune objection (Bulletin officiel des séances du Grand Conseil 1985 p. 1634/1635).
Ce débat montre qu'il n'existait aucune pratique du Grand Conseil propre à révéler de façon concluante, au sujet des dépenses périodiques, le sens des dispositions constitutionnelles cantonales. Il indique aussi que les auteurs de l'art. 28bis Cst./FR, dans sa version actuelle, n'avaient aucune volonté d'exclure ces dépenses du référendum financier et qu'ils n'avaient non plus aucune intention précise et déterminée quant à la manière de les évaluer. Il en ressort enfin qu'une réglementation de niveau légal a été envisagée d'emblée. Par conséquent, on ne saurait retenir que la constitution fribourgeoise interdise une telle réglementation.
b) La disposition attaquée a elle aussi été discutée au Grand Conseil: cette assemblée a été saisie d'une proposition d'amendement tendant à faire prendre en considération dix annuités d'une dépense périodique, plutôt que cinq comme proposé par le Conseil d'Etat. Le rapporteur de la commission parlementaire a combattu cette proposition tout en faisant état des réglementations adoptées par les autres cantons, et en relevant que plusieurs de celles-ci présentaient certes un rapport de un à dix entre les seuils respectivement applicables aux dépenses périodiques ou uniques, mais qu'il existait aussi des systèmes moins favorables aux droits populaires. Au vote, le Grand Conseil a rejeté la proposition d'amendement et adopté le projet du Conseil d'Etat (Bulletin officiel 1994 p. 3528 et ss).
Le parlement a fait là un choix d'opportunité entre deux solutions qui, au regard des institutions d'autres cantons, paraissent également normales et raisonnables; celle qu'il a retenue, bien que plus restrictive pour les droits du peuple, ne porte donc atteinte ni aux principes ni au contenu essentiels du référendum financier. Par ailleurs, la loi sur les finances de l'Etat a été publiée pour être soumise au référendum facultatif, mais la votation populaire n'a pas été demandée, de sorte que la loi a été tacitement approuvée par le peuple. Dans ces conditions, la disposition que le recourant conteste doit être considérée comme conforme à la constitution cantonale. | fr | Finanzreferendum. Gesetzesbestimmung, gemäss welcher im Hinblick auf die in Art. 28bis StV/FR festgelegte Limite wiederkehrende Ausgaben aufgrund des Gesamtbetrages der fünf letzten Jahre zu bestimmen sind. Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts; Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts (E. 1).
Es ist grundsätzlich unmöglich, den Gesamtbetrag einer wiederkehrenden Ausgabe zu bestimmen; deshalb sehen die Kantonsverfassungen im allgemeinen unterschiedliche Limiten für den Gesamtbetrag einer einmaligen Ausgabe und für den jährlichen Betrag einer wiederkehrenden Ausgabe vor (E. 2b).
Voraussetzungen, unter welchen das Gesetz die verfassungsmässige Ordnung des Finanzreferendums präzisieren oder sogar ändern kann (E. 2c).
Verglichen mit den entsprechenden Institutionen in andern Kantonen läuft die im Kanton Freiburg getroffene Lösung weder den Grundsätzen noch dem wesentlichen Inhalt des Finanzreferendums zuwider; sie wurde vom Volk stillschweigend angenommen (E. 3b). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-291%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 292
L'art. 28bis de la constitution du canton de Fribourg (Cst./FR), dans sa teneur adoptée en votation populaire du 8 juin 1986, est conçu comme suit:
"...
"Toute loi ou décret entraînant une dépense nette nouvelle supérieure à un pour cent du total des dépenses des derniers comptes arrêtés par le Grand Conseil doit être soumis à la votation populaire.
"Toute loi ou décret entraînant une dépense nette nouvelle supérieure à 1/4 pour cent du même total doit être soumis à la votation populaire à la demande de six mille citoyens ou d'un quart des députés.
"Les derniers comptes à prendre en considération sont ceux qui ont été arrêtés par le Grand Conseil avant l'adoption du projet de loi ou de décret par le Conseil d'Etat."
Le 25 novembre 1994, le Grand Conseil du canton de Fribourg a adopté une loi sur les finances de l'Etat (LFE) dont l'art. 25 a la teneur suivante:
"Les dépenses soumises au référendum financier selon l'article 28bis de la Constitution cantonale peuvent être uniques ou périodiques.
"Le montant déterminant d'une dépense périodique correspond au total des dépenses estimées pour les cinq premières années d'application de la loi ou du décret."
Cette loi a été publiée le 9 décembre 1994, puis promulguée le 14 mars 1995.
Par mémoire du 20 janvier 1995, Otto Gehring, électeur dans le canton de Fribourg, a saisi le Tribunal fédéral d'un recours de droit public pour violation du droit de vote dirigé contre l'art. 25 al. 2 LFE, tendant à l'annulation de cette disposition. Le recourant considérait celle-ci comme contraire à l'art. 28bis Cst./FR.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Considérants:
1. a) Le recours de droit public prévu par l'art. 85 let. a OJ est recevable contre des dispositions de portée générale concernant le droit de vote (ATF 114 Ia 395, ATF 106 Ia 389, ATF 102 Ia 50), telle que la règle critiquée en l'espèce relative à l'objet du référendum financier; il est ouvert à tout électeur de la collectivité concernée (ATF 115 Ia 148 p. 152 consid. b, ATF 114 Ia 267 p. 270 consid. b, ATF 113 Ia 46 p. 49 consid. 1a).
b) Le recours de droit public doit être formé dans le délai de trente jours dès la communication, selon le droit cantonal, de l'acte attaqué (art. 89 OJ). Lorsque celui-ci, tel une loi cantonale, est soumis au référendum obligatoire ou facultatif, le délai court dès la publication de l'arrêté de promulgation par lequel le pouvoir exécutif constate que l'acte est définitivement adopté (ATF 119 Ia 123 p. 126 consid. 1a, 321 p. 325 consid. 3a). Le Tribunal fédéral se saisit néanmoins d'un recours déposé avant la promulgation, lorsque celle-ci intervient (ATF 110 Ia 7 p. 12 consid. c).
c) Statuant sur un recours pour violation du droit de vote, le Tribunal fédéral examine librement non seulement l'interprétation des règles du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal, mais aussi celle des dispositions cantonales qui précisent le contenu et l'étendue du droit de vote ou qui ont un lien étroit avec ce droit. Toutefois, lorsque la portée d'une disposition est fortement douteuse, le Tribunal fédéral ne s'écarte pas de la solution adoptée par le parlement ou, de façon expresse ou tacite, par le peuple du canton (ATF 119 Ia 154 p. 157 consid. c, ATF 118 Ia 422 p. 424 consid. 1e).
2. a) L'art. 28bis Cst./FR institue le référendum facultatif pour les dépenses du canton dont le montant dépasse le seuil que cette disposition détermine; il institue le référendum obligatoire pour les dépenses dépassant un autre seuil qui est plus élevé. L'art. 25 al. 2 LFE, contesté par le recourant, introduit une règle d'évaluation destinée à l'application de ces seuils aux dépenses périodiques. Le recourant soutient qu'elle est insuffisamment rigoureuse et qu'elle a donc pour effet, dans une large mesure, de soustraire les dépenses périodiques au référendum financier prévu par la constitution. A son avis, elle permet à l'autorité de recourir à des locations de longue durée, échappant au contrôle populaire par l'effet de l'art. 25 al. 2 LFE, pour éviter des acquisitions ou des constructions de bâtiments qui constitueraient des dépenses uniques excédant le seuil constitutionnel, et qui seraient donc soumises à ce contrôle.
Le recourant ne s'oppose toutefois pas à ce qu'une règle d'évaluation des dépenses périodiques soit introduite par la loi. Il reconnaîtrait comme conforme à la constitution de prendre en considération le total des dix premières années d'une telle dépense, alors que l'art. 25 al. 2 LFE ne se réfère qu'au total des cinq premières années.
b) La plupart des constitutions cantonales, en tant qu'elles instituent un référendum financier et en règlent les modalités, prévoient d'une part un seuil applicable au montant total d'une dépense unique, et d'autre part un seuil plus bas applicable au montant annuel d'une dépense périodique. Ce système se justifie par le fait qu'il est généralement impossible d'évaluer le montant total d'une dépense périodique (PIERRE MOOR, Droit administratif, 2e éd., vol. I p. 288/289; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaire, p. 287 ch. 2). Sa durée est presque toujours indéterminée. Même si une échéance est prévue, par exemple dans le cas d'un bail à loyer, on ne peut pas exclure qu'elle soit par la suite reportée. Par ailleurs, la collectivité publique ne s'oblige qu'exceptionnellement pour une longue durée; le plus souvent, il lui est loisible de renoncer à une dépense qu'elle considère désormais comme inopportune, telle que le versement d'une subvention. La dépense périodique ne se prête dès lors pas à une capitalisation et il n'existe pas non plus d'autre relation d'équivalence entre elle et une dépense unique (WALTHER BURCKHARDT, avis de droit reproduit in Amtsblatt für den Kanton St. Gallen, 1931 p. 1048 et ss; HANS ESCHER, Das Finanzreferendum in den schweizerischen Kantonen, thèse, Aarau 1943, p. 194 et ss).
Cela explique la diversité des systèmes adoptés par les cantons: dans les constitutions de neuf d'entre eux, le seuil fixé pour la charge annuelle d'une dépense périodique est égal au dixième de celui déterminant pour une dépense unique (Zurich: art. 30 ch. 2; Uri: art. 24 let. c et d, 25 al. 2 let. c et d; Zoug: § 34 al. 1; Soleure: art. 35 al. 1 let. e, 36 al. 1 let. a; Bâle-Campagne: § 31 al. 1 let. b; Appenzell Rhodes-Extérieures: art. 42 ch. 4 et 48 ch. 12; Argovie: § 63 al. 1 let. c; Neuchâtel: art. 39 al. 3; Jura: art. 77 let. d, 78 let. b); il est égal au cinquième de ce montant dans six autres constitutions (Berne: art. 62 al. 1 let. c; Schwytz: § 30 al. 2; Unterwald-le-Bas: art. 51 al. 1 ch. 2; Glaris: art. 69 al. 1 let. d; Appenzell Rhodes-Intérieures: art. 7ter al. 1 et 2; Thurgovie: § 23 al. 1 et 2); il est égal au quart de celui-ci dans la constitution du Tessin (art. 60 al. 2) et au tiers dans celle du Valais (art. 31 al. 1 ch. 3). Dans trois constitutions, on constate que ce rapport n'est pas le même dans les seuils fixés respectivement pour le référendum obligatoire et pour le référendum facultatif (Unterwald-le-Haut: 1/6-1/5, art. 61 ch. 3 et 4; Schaffhouse: 1/10-1/6, art. 42 al. 1 ch. 2, 42ter al. 1; Grisons: 1/10 - env. 1/3, art. 6 ch. 2). La constitution du canton de Lucerne contient une règle d'évaluation des dépenses périodiques analogue à celle contestée en l'espèce, prenant toutefois dix annuités en considération (§ 39bis al. 3).
c) Il n'est pas nécessaire de déterminer si, comme le prétend le Grand Conseil dans sa réponse au recours, la constitution fribourgeoise peut être tenue pour lacunaire en tant qu'elle ne prévoit pas de règle d'évaluation des dépenses périodiques. De toute façon, pour autant que certaines conditions soient respectées, la jurisprudence admet que le législateur adopte des dispositions ayant pour effet de préciser ou même de modifier la réglementation constitutionnelle du référendum financier; il peut par exemple déléguer certaines de ses compétences financières et les soustraire ainsi au référendum (ATF 105 Ia 80 p. 82 consid. 5; arrêt du 5 novembre 1993 dans la cause F., ZBl 95/1994 p. 232 consid. 7).
L'intervention du législateur est ainsi valable, en règle générale, à condition qu'elle ne soit pas interdite par la constitution du canton, qu'elle reçoive la forme d'un acte lui-même soumis au référendum, qu'elle respecte les principes essentiels du référendum financier et qu'elle n'aboutisse pas à vider cette institution de son contenu (arrêt du 17 mai 1995 dans la cause P., consid. 3d; arrêt du 2 juin 1976 in ZBl 78/1977 p. 214/215).
3. a) L'élaboration de l'art. 28bis Cst./FR a fait l'objet d'un débat parlementaire portant notamment sur l'application du référendum financier aux lois entraînant des dépenses périodiques. Le commissaire du gouvernement a expliqué que jusqu'alors, ces lois n'avaient jamais été considérées comme assujetties au référendum financier - qui existait déjà avant la révision de l'art. 28bis Cst./FR en 1986 - parce qu'elles étaient de toute façon soumises au référendum facultatif législatif. Le Conseil d'Etat se rendait toutefois compte que ces lois étaient en principe elles aussi visées par les dispositions concernant le référendum financier et qu'à leur sujet, il était nécessaire de régler les modalités de ce référendum; il annonçait l'intention de résoudre ce problème dans le cadre de la révision de la loi sur les finances. Les députés n'ont élevé aucune objection (Bulletin officiel des séances du Grand Conseil 1985 p. 1634/1635).
Ce débat montre qu'il n'existait aucune pratique du Grand Conseil propre à révéler de façon concluante, au sujet des dépenses périodiques, le sens des dispositions constitutionnelles cantonales. Il indique aussi que les auteurs de l'art. 28bis Cst./FR, dans sa version actuelle, n'avaient aucune volonté d'exclure ces dépenses du référendum financier et qu'ils n'avaient non plus aucune intention précise et déterminée quant à la manière de les évaluer. Il en ressort enfin qu'une réglementation de niveau légal a été envisagée d'emblée. Par conséquent, on ne saurait retenir que la constitution fribourgeoise interdise une telle réglementation.
b) La disposition attaquée a elle aussi été discutée au Grand Conseil: cette assemblée a été saisie d'une proposition d'amendement tendant à faire prendre en considération dix annuités d'une dépense périodique, plutôt que cinq comme proposé par le Conseil d'Etat. Le rapporteur de la commission parlementaire a combattu cette proposition tout en faisant état des réglementations adoptées par les autres cantons, et en relevant que plusieurs de celles-ci présentaient certes un rapport de un à dix entre les seuils respectivement applicables aux dépenses périodiques ou uniques, mais qu'il existait aussi des systèmes moins favorables aux droits populaires. Au vote, le Grand Conseil a rejeté la proposition d'amendement et adopté le projet du Conseil d'Etat (Bulletin officiel 1994 p. 3528 et ss).
Le parlement a fait là un choix d'opportunité entre deux solutions qui, au regard des institutions d'autres cantons, paraissent également normales et raisonnables; celle qu'il a retenue, bien que plus restrictive pour les droits du peuple, ne porte donc atteinte ni aux principes ni au contenu essentiels du référendum financier. Par ailleurs, la loi sur les finances de l'Etat a été publiée pour être soumise au référendum facultatif, mais la votation populaire n'a pas été demandée, de sorte que la loi a été tacitement approuvée par le peuple. Dans ces conditions, la disposition que le recourant conteste doit être considérée comme conforme à la constitution cantonale. | fr | Référendum financier. Loi prévoyant l'évaluation des dépenses périodiques, pour l'application des seuils déterminés par l'art. 28bis Cst./FR, sur la base du total des cinq premières années. Recevabilité du recours de droit public pour violation du droit de vote; pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 1).
Il est généralement impossible d'évaluer le montant total d'une dépense périodique; c'est pourquoi les constitutions cantonales prévoient généralement des seuils distincts pour le total d'une dépense unique et pour l'annuité d'une dépense périodique (consid. 2b).
Conditions dans lesquelles la loi peut préciser ou même modifier la réglementation constitutionnelle du référendum financier (consid. 2c).
Comparée aux institutions d'autres cantons, la solution adoptée en l'espèce ne porte atteinte ni aux principes ni au contenu essentiels du référendum financier; elle a été tacitement approuvée par le peuple (consid. 3b). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-291%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,664 | 121 I 291 | 121 I 291
Sachverhalt ab Seite 292
L'art. 28bis de la constitution du canton de Fribourg (Cst./FR), dans sa teneur adoptée en votation populaire du 8 juin 1986, est conçu comme suit:
"...
"Toute loi ou décret entraînant une dépense nette nouvelle supérieure à un pour cent du total des dépenses des derniers comptes arrêtés par le Grand Conseil doit être soumis à la votation populaire.
"Toute loi ou décret entraînant une dépense nette nouvelle supérieure à 1/4 pour cent du même total doit être soumis à la votation populaire à la demande de six mille citoyens ou d'un quart des députés.
"Les derniers comptes à prendre en considération sont ceux qui ont été arrêtés par le Grand Conseil avant l'adoption du projet de loi ou de décret par le Conseil d'Etat."
Le 25 novembre 1994, le Grand Conseil du canton de Fribourg a adopté une loi sur les finances de l'Etat (LFE) dont l'art. 25 a la teneur suivante:
"Les dépenses soumises au référendum financier selon l'article 28bis de la Constitution cantonale peuvent être uniques ou périodiques.
"Le montant déterminant d'une dépense périodique correspond au total des dépenses estimées pour les cinq premières années d'application de la loi ou du décret."
Cette loi a été publiée le 9 décembre 1994, puis promulguée le 14 mars 1995.
Par mémoire du 20 janvier 1995, Otto Gehring, électeur dans le canton de Fribourg, a saisi le Tribunal fédéral d'un recours de droit public pour violation du droit de vote dirigé contre l'art. 25 al. 2 LFE, tendant à l'annulation de cette disposition. Le recourant considérait celle-ci comme contraire à l'art. 28bis Cst./FR.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Considérants:
1. a) Le recours de droit public prévu par l'art. 85 let. a OJ est recevable contre des dispositions de portée générale concernant le droit de vote (ATF 114 Ia 395, ATF 106 Ia 389, ATF 102 Ia 50), telle que la règle critiquée en l'espèce relative à l'objet du référendum financier; il est ouvert à tout électeur de la collectivité concernée (ATF 115 Ia 148 p. 152 consid. b, ATF 114 Ia 267 p. 270 consid. b, ATF 113 Ia 46 p. 49 consid. 1a).
b) Le recours de droit public doit être formé dans le délai de trente jours dès la communication, selon le droit cantonal, de l'acte attaqué (art. 89 OJ). Lorsque celui-ci, tel une loi cantonale, est soumis au référendum obligatoire ou facultatif, le délai court dès la publication de l'arrêté de promulgation par lequel le pouvoir exécutif constate que l'acte est définitivement adopté (ATF 119 Ia 123 p. 126 consid. 1a, 321 p. 325 consid. 3a). Le Tribunal fédéral se saisit néanmoins d'un recours déposé avant la promulgation, lorsque celle-ci intervient (ATF 110 Ia 7 p. 12 consid. c).
c) Statuant sur un recours pour violation du droit de vote, le Tribunal fédéral examine librement non seulement l'interprétation des règles du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal, mais aussi celle des dispositions cantonales qui précisent le contenu et l'étendue du droit de vote ou qui ont un lien étroit avec ce droit. Toutefois, lorsque la portée d'une disposition est fortement douteuse, le Tribunal fédéral ne s'écarte pas de la solution adoptée par le parlement ou, de façon expresse ou tacite, par le peuple du canton (ATF 119 Ia 154 p. 157 consid. c, ATF 118 Ia 422 p. 424 consid. 1e).
2. a) L'art. 28bis Cst./FR institue le référendum facultatif pour les dépenses du canton dont le montant dépasse le seuil que cette disposition détermine; il institue le référendum obligatoire pour les dépenses dépassant un autre seuil qui est plus élevé. L'art. 25 al. 2 LFE, contesté par le recourant, introduit une règle d'évaluation destinée à l'application de ces seuils aux dépenses périodiques. Le recourant soutient qu'elle est insuffisamment rigoureuse et qu'elle a donc pour effet, dans une large mesure, de soustraire les dépenses périodiques au référendum financier prévu par la constitution. A son avis, elle permet à l'autorité de recourir à des locations de longue durée, échappant au contrôle populaire par l'effet de l'art. 25 al. 2 LFE, pour éviter des acquisitions ou des constructions de bâtiments qui constitueraient des dépenses uniques excédant le seuil constitutionnel, et qui seraient donc soumises à ce contrôle.
Le recourant ne s'oppose toutefois pas à ce qu'une règle d'évaluation des dépenses périodiques soit introduite par la loi. Il reconnaîtrait comme conforme à la constitution de prendre en considération le total des dix premières années d'une telle dépense, alors que l'art. 25 al. 2 LFE ne se réfère qu'au total des cinq premières années.
b) La plupart des constitutions cantonales, en tant qu'elles instituent un référendum financier et en règlent les modalités, prévoient d'une part un seuil applicable au montant total d'une dépense unique, et d'autre part un seuil plus bas applicable au montant annuel d'une dépense périodique. Ce système se justifie par le fait qu'il est généralement impossible d'évaluer le montant total d'une dépense périodique (PIERRE MOOR, Droit administratif, 2e éd., vol. I p. 288/289; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaire, p. 287 ch. 2). Sa durée est presque toujours indéterminée. Même si une échéance est prévue, par exemple dans le cas d'un bail à loyer, on ne peut pas exclure qu'elle soit par la suite reportée. Par ailleurs, la collectivité publique ne s'oblige qu'exceptionnellement pour une longue durée; le plus souvent, il lui est loisible de renoncer à une dépense qu'elle considère désormais comme inopportune, telle que le versement d'une subvention. La dépense périodique ne se prête dès lors pas à une capitalisation et il n'existe pas non plus d'autre relation d'équivalence entre elle et une dépense unique (WALTHER BURCKHARDT, avis de droit reproduit in Amtsblatt für den Kanton St. Gallen, 1931 p. 1048 et ss; HANS ESCHER, Das Finanzreferendum in den schweizerischen Kantonen, thèse, Aarau 1943, p. 194 et ss).
Cela explique la diversité des systèmes adoptés par les cantons: dans les constitutions de neuf d'entre eux, le seuil fixé pour la charge annuelle d'une dépense périodique est égal au dixième de celui déterminant pour une dépense unique (Zurich: art. 30 ch. 2; Uri: art. 24 let. c et d, 25 al. 2 let. c et d; Zoug: § 34 al. 1; Soleure: art. 35 al. 1 let. e, 36 al. 1 let. a; Bâle-Campagne: § 31 al. 1 let. b; Appenzell Rhodes-Extérieures: art. 42 ch. 4 et 48 ch. 12; Argovie: § 63 al. 1 let. c; Neuchâtel: art. 39 al. 3; Jura: art. 77 let. d, 78 let. b); il est égal au cinquième de ce montant dans six autres constitutions (Berne: art. 62 al. 1 let. c; Schwytz: § 30 al. 2; Unterwald-le-Bas: art. 51 al. 1 ch. 2; Glaris: art. 69 al. 1 let. d; Appenzell Rhodes-Intérieures: art. 7ter al. 1 et 2; Thurgovie: § 23 al. 1 et 2); il est égal au quart de celui-ci dans la constitution du Tessin (art. 60 al. 2) et au tiers dans celle du Valais (art. 31 al. 1 ch. 3). Dans trois constitutions, on constate que ce rapport n'est pas le même dans les seuils fixés respectivement pour le référendum obligatoire et pour le référendum facultatif (Unterwald-le-Haut: 1/6-1/5, art. 61 ch. 3 et 4; Schaffhouse: 1/10-1/6, art. 42 al. 1 ch. 2, 42ter al. 1; Grisons: 1/10 - env. 1/3, art. 6 ch. 2). La constitution du canton de Lucerne contient une règle d'évaluation des dépenses périodiques analogue à celle contestée en l'espèce, prenant toutefois dix annuités en considération (§ 39bis al. 3).
c) Il n'est pas nécessaire de déterminer si, comme le prétend le Grand Conseil dans sa réponse au recours, la constitution fribourgeoise peut être tenue pour lacunaire en tant qu'elle ne prévoit pas de règle d'évaluation des dépenses périodiques. De toute façon, pour autant que certaines conditions soient respectées, la jurisprudence admet que le législateur adopte des dispositions ayant pour effet de préciser ou même de modifier la réglementation constitutionnelle du référendum financier; il peut par exemple déléguer certaines de ses compétences financières et les soustraire ainsi au référendum (ATF 105 Ia 80 p. 82 consid. 5; arrêt du 5 novembre 1993 dans la cause F., ZBl 95/1994 p. 232 consid. 7).
L'intervention du législateur est ainsi valable, en règle générale, à condition qu'elle ne soit pas interdite par la constitution du canton, qu'elle reçoive la forme d'un acte lui-même soumis au référendum, qu'elle respecte les principes essentiels du référendum financier et qu'elle n'aboutisse pas à vider cette institution de son contenu (arrêt du 17 mai 1995 dans la cause P., consid. 3d; arrêt du 2 juin 1976 in ZBl 78/1977 p. 214/215).
3. a) L'élaboration de l'art. 28bis Cst./FR a fait l'objet d'un débat parlementaire portant notamment sur l'application du référendum financier aux lois entraînant des dépenses périodiques. Le commissaire du gouvernement a expliqué que jusqu'alors, ces lois n'avaient jamais été considérées comme assujetties au référendum financier - qui existait déjà avant la révision de l'art. 28bis Cst./FR en 1986 - parce qu'elles étaient de toute façon soumises au référendum facultatif législatif. Le Conseil d'Etat se rendait toutefois compte que ces lois étaient en principe elles aussi visées par les dispositions concernant le référendum financier et qu'à leur sujet, il était nécessaire de régler les modalités de ce référendum; il annonçait l'intention de résoudre ce problème dans le cadre de la révision de la loi sur les finances. Les députés n'ont élevé aucune objection (Bulletin officiel des séances du Grand Conseil 1985 p. 1634/1635).
Ce débat montre qu'il n'existait aucune pratique du Grand Conseil propre à révéler de façon concluante, au sujet des dépenses périodiques, le sens des dispositions constitutionnelles cantonales. Il indique aussi que les auteurs de l'art. 28bis Cst./FR, dans sa version actuelle, n'avaient aucune volonté d'exclure ces dépenses du référendum financier et qu'ils n'avaient non plus aucune intention précise et déterminée quant à la manière de les évaluer. Il en ressort enfin qu'une réglementation de niveau légal a été envisagée d'emblée. Par conséquent, on ne saurait retenir que la constitution fribourgeoise interdise une telle réglementation.
b) La disposition attaquée a elle aussi été discutée au Grand Conseil: cette assemblée a été saisie d'une proposition d'amendement tendant à faire prendre en considération dix annuités d'une dépense périodique, plutôt que cinq comme proposé par le Conseil d'Etat. Le rapporteur de la commission parlementaire a combattu cette proposition tout en faisant état des réglementations adoptées par les autres cantons, et en relevant que plusieurs de celles-ci présentaient certes un rapport de un à dix entre les seuils respectivement applicables aux dépenses périodiques ou uniques, mais qu'il existait aussi des systèmes moins favorables aux droits populaires. Au vote, le Grand Conseil a rejeté la proposition d'amendement et adopté le projet du Conseil d'Etat (Bulletin officiel 1994 p. 3528 et ss).
Le parlement a fait là un choix d'opportunité entre deux solutions qui, au regard des institutions d'autres cantons, paraissent également normales et raisonnables; celle qu'il a retenue, bien que plus restrictive pour les droits du peuple, ne porte donc atteinte ni aux principes ni au contenu essentiels du référendum financier. Par ailleurs, la loi sur les finances de l'Etat a été publiée pour être soumise au référendum facultatif, mais la votation populaire n'a pas été demandée, de sorte que la loi a été tacitement approuvée par le peuple. Dans ces conditions, la disposition que le recourant conteste doit être considérée comme conforme à la constitution cantonale. | fr | Referendum finanziario. Legge che prevede la valutazione delle spese periodiche, per l'applicazione della quota determinata dall'art. 28bis Cost./FR, sulla base del totale dei primi cinque anni. Ammissibilità del ricorso di diritto pubblico per violazione del diritto di voto; potere d'esame del Tribunale federale (consid. 1).
È generalmente impossibile valutare il montante totale di una spesa periodica; motivo per cui le costituzioni cantonali prevedono generalmente quote distinte per il totale di una spesa unica e per l'annualità di una spesa periodica (consid. 2b).
Condizioni alle quali la legge può precisare o persino modificare la regolamentazione costituzionale del referendum finanziario (consid. 2c).
Paragonata a istituzioni di altri cantoni, la soluzione adottata nel caso concreto non viola né i principi né i contenuti essenziali del referendum finanziario; essa è stata tacitamente approvata dal popolo (consid. 3b). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-291%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,665 | 121 I 297 | 121 I 297
Sachverhalt ab Seite 298
Der israelische Staatsangehörige Z. wurde am 27. November 1987 vom Obergericht des Kantons Zürich wegen Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz zu 16 Jahren Zuchthaus, abzüglich 519 Tage Untersuchungshaft, verurteilt. Er hatte die Strafe am 4. Mai 1987 vorzeitig angetreten. Nach mehrmaligem Anstaltswechsel trat er am 8. Dezember 1988 in die Strafanstalt Regensdorf ein. Am 9. August 1991 verfügte der stellvertretende Generalsekretär der Direktion der Justiz des Kantons Zürich, Z. werde zur Fortsetzung des Vollzugs der gegen ihn vom Obergericht des Kantons Zürich ausgesprochenen Strafe am 14. August 1991 in Tel Aviv den Behörden des Staates Israel übergeben. Z. wurde am 14. August 1991 nach Israel überführt. Da er gegenüber den beiden Polizeibeamten, die ihn im Flugzeug nach Israel begleiteten, erklärt hatte, diese Freilassung habe ihn eine bestimmte Geldsumme gekostet, und da er in Israel das Flughafengebäude als freier Mann hatte verlassen können, wurde im November 1991 gegen den Beamten der Justizdirektion, welcher die Verfügung vom 9. August 1991 erlassen hatte, ein Strafverfahren eingeleitet. Das Obergericht des Kantons Zürich verurteilte den Beamten am 29. November 1993 wegen Amtsmissbrauchs und Begünstigung zu drei Monaten Gefängnis, unter Gewährung des bedingten Strafvollzugs. Am 18. Februar 1994 wurde Z. international zur Verhaftung ausgeschrieben. Er wurde am 15. März 1994 in Rom verhaftet und am 29. Juli 1994 an die Schweiz ausgeliefert. Das Amt für Straf- und Massnahmenvollzug des Kantons Zürich (ASMV) widerrief am 30. August 1994 die Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991 und ordnete die Fortsetzung des Vollzugs der Freiheitsstrafe in der Schweiz mit Wirkung ab 29. Juli 1994 an. Den dagegen eingelegten Rekurs wies die Justizdirektion am 18. April 1995 ab. Das Obergericht trat am 30. Mai 1995 auf den Rekurs, den Z. gegen diesen Entscheid der Justizdirektion erhoben hatte, nicht ein.
Die staatsrechtliche Beschwerde, welche Z. am 20. Juni 1995 gegen den Entscheid des Obergerichts vom 30. Mai 1995 einreichte, heisst das Bundesgericht teilweise gut und hebt den angefochtenen Entscheid mit Bezug auf die Kostenregelung auf. Im übrigen weist es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. Die Rüge, das Obergericht habe mit dem Nichteintretensentscheid den Anspruch auf eine gerichtliche Haftprüfung verletzt, hält das Bundesgericht für unbegründet,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. a) Die Justizdirektion hatte am 9. August 1991 verfügt, der Beschwerdeführer werde zur Fortsetzung des Vollzugs der gegen ihn vom Obergericht am 27. November 1987 ausgesprochenen Zuchthausstrafe am 14. August 1991 den Behörden des Staates Israel übergeben. Das ASMV widerrief diese Verfügung am 30. August 1994 und ordnete die Fortsetzung des Vollzugs der Freiheitsstrafe in der Schweiz mit Wirkung ab 29. Juli 1994 an. Der Beschwerdeführer erhob dagegen Rekurs, den die Justizdirektion mit Verfügung vom 18. April 1995 abwies. Obgleich ihm die Justizdirektion mündlich mitgeteilt hatte, dass ihr Rekursentscheid kantonal letztinstanzlich sei, focht der Beschwerdeführer diesen Entscheid mit einem Rekurs beim Obergericht an. Er vertrat die Ansicht, die Zuständigkeit des Obergerichts ergebe sich direkt aus Art. 5 Ziff. 4 EMRK. Der Beschwerdeführer machte geltend, mit dem Entscheid der Justizdirektion sei im Sinne dieser Vorschrift in seine Freiheitsrechte eingegriffen worden. Da die Rechtmässigkeit des Eingriffs von tatsächlichen und rechtlichen Umständen abhänge, die erst nach der Verurteilung im Jahre 1987 eingetreten seien, sei die gerichtliche Kontrolle des Entscheids der Justizdirektion "zwingendes Gebot". Dabei gehe es nicht darum, das Urteil des Obergerichts vom 27. November 1987 zu überprüfen, sondern einzig um die Frage, ob es zulässig sei, ihn nach seiner Entlassung aus dem schweizerischen Strafvollzug erneut in Haft zu nehmen. Mit Beschluss vom 30. Mai 1995 trat das Obergericht auf den Rekurs nicht ein, da im vorliegenden Fall kein Anspruch auf eine richterliche Haftprüfung im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK bestehe.
b) Der Beschwerdeführer wirft dem Obergericht vor, es habe mit seinem Nichteintretensentscheid den in Art. 5 Ziff. 4 EMRK gewährleisteten Anspruch auf gerichtliche Haftprüfung, das verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit und Art. 4 BV (Verbot formeller Rechtsverweigerung; Grundsatz von Treu und Glauben) verletzt.
aa) Nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht so rasch als möglich über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird. Das Obergericht hielt im angefochtenen Beschluss fest, nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) sei die von Art. 5 Ziff. 4 EMRK verlangte Haftprüfung in der gerichtlichen Entscheidung enthalten, mit der jemandem nach Abschluss des Strafverfahrens die Freiheit entzogen werde. Soweit lediglich eine ausgefällte Strafe weiterverbüsst werde, bedürfe es daher in der Regel keines weiteren Verfahrens, um die Überprüfung der Rechtmässigkeit der Haft zu ermöglichen. Ein Recht auf anschliessende Prüfung der Rechtmässigkeit der Haft (in vernünftigen zeitlichen Abständen) könne jedoch dann gegeben sein, "wenn diese von persönlichen Eigenschaften oder sonstigen veränderlichen Umständen" abhängig sei. Das Obergericht ging in der Folge näher auf zwei solche Ausnahmefälle ein, in welchen der EGMR von der erwähnten Regel abgewichen sei (Urteile vom 24. Juni 1982 i.S. Van Droogenbroeck, Serie A, Band 50 = EuGRZ 1984, S. 6 ff., und vom 2. März 1987 i.S. Weeks, Serie A, Band 114 = EuGRZ 1988, S. 316 ff.). Es betonte, dass in diesen Fällen die Dauer der Vollstreckung der Strafhaft in das Ermessen der Strafvollstreckungsbehörde bzw. einer Verwaltungsbehörde gestellt worden sei und deren Entscheid nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK einer gerichtlichen Überprüfung habe zugänglich sein müssen. Im weiteren führte das Obergericht aus, der Beschwerdeführer verweise auf MARK E. VILLIGEr (Handbuch der EMRK, Zürich 1993, S. 216, N. 364), der die Rechtsprechung des EGMR zusammenfasse und festhalte, ein Anspruch auf Haftprüfung entstehe bei Fortdauer der Haft immer dann und dann immer wieder (selbst wenn eine gerichtliche Kontrolle vorangegangen sei), wenn neue Umstände die Rechtmässigkeit der Haft nachträglich in Frage zu stellen vermöchten. Dabei könne es auch aufgrund der von VILLIGER angeführten Beispiele "keinem Zweifel unterliegen", dass der EGMR die "neuen Umstände" in seiner bisherigen Rechtsprechung eng begrenzt habe und darunter jedenfalls nicht beliebige neue Umstände verstanden werden könnten. Das Obergericht legte sodann dar, weshalb nach der erwähnten Rechtsprechung des EGMR im vorliegenden Fall kein Anspruch auf eine richterliche Haftprüfung im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK bestehe. Es führte aus, der Beschwerdeführer sei vom Obergericht am 27. November 1987 zu 16 Jahren Zuchthaus verurteilt worden. Die Inhaftnahme des Beschwerdeführers sei somit am Ende eines gerichtlichen Verfahrens erfolgt, d.h. als Ergebnis einer strafrechtlichen Verurteilung gemäss Art. 5 Ziff. 1 lit. a EMRK, weshalb die in Art. 5 Ziff. 4 EMRK vorgesehene Kontrolle für die gesamte Dauer der 16jährigen Zuchthausstrafe im gerichtlichen Urteil vom 27. November 1987 enthalten sei. In diesem Urteil sei die Dauer der Strafe weder von persönlichen Eigenschaften des Beschwerdeführers noch von sonstigen veränderlichen Umständen abhängig gemacht worden. Den Strafvollzugsbehörden sei kein Ermessen eingeräumt worden, das über die vom Bundesgesetzgeber in Art. 38 Ziff. 1 StGB vorgesehene Möglichkeit der bedingten Entlassung nach Verbüssung von zwei Dritteln der Strafe hinausgehe. Mit Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991 sei der Beschwerdeführer zur Fortsetzung des Vollzugs der gegen ihn ausgesprochenen Strafe den Behörden des Staates Israel übergeben worden. Das ASMV habe diese Verfügung am 30. August 1994 widerrufen und die Fortsetzung des Vollzugs der Freiheitsstrafe in der Schweiz mit Wirkung ab 29. Juli 1994 angeordnet. Die Justizdirektion habe einen dagegen erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 18. April 1995 abgewiesen. Sowohl der Rekursentscheid als auch die Verfügung vom 30. August 1994 hätten Fragen der Zulässigkeit des Widerrufs der Verfügung vom 9. August 1991 betroffen, mithin ausschliesslich verwaltungsrechtliche Fragen, die in keinem Zusammenhang zu persönlichen Eigenschaften des Beschwerdeführers oder zu "sich mit dem Zeitablauf per se ändernden Umständen" gestanden seien. Zwar sei nicht zu verkennen, dass auch der Rekursentscheid der Justizdirektion vom 18. April 1995 ein Ermessensentscheid sei, zumal verschiedene Interessen hätten gegeneinander abgewogen werden müssen. Es sei jedoch zu betonen, dass es dabei einzig um die Frage des Widerrufs der Verfügung vom 9. August 1991 gegangen sei. Zu keinem Zeitpunkt sei es im Ermessen der Vollzugsbehörden gestanden, über die Dauer der Strafe schlechthin zu entscheiden, und es sei bisher auch nicht über eine (bedingte) Entlassung entschieden worden. Nach dem Gesagten bestehe im vorliegenden Fall kein Anspruch auf eine richterliche Haftprüfung im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK, weshalb auf den Rekurs nicht einzutreten sei.
bb) Der Beschwerdeführer wendet dagegen im wesentlichen ein, in der Literatur werde für die Frage des Anspruchs auf eine gerichtliche Haftkontrolle darauf abgestellt, ob seit der letzten Haftüberprüfung neue Umstände hinzugekommen seien, die für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der Haft von Belang seien. Nach der Auffassung des Obergerichts unterliege es "keinem Zweifel", dass der EGMR die "neuen Umstände" in seiner bisherigen Rechtsprechung eng begrenzt habe und darunter jedenfalls nicht beliebige neue Umstände verstanden werden könnten. Dem sei insofern zuzustimmen, als tatsächlich nicht jeder beliebige, sondern nur ein erheblicher neuer Umstand eine Haftprüfung gebiete. Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Überführung aus dem geschlossenen Strafvollzug in der Schweiz in ein offenes Rehabilitationsprogramm in Israel (gestützt auf die Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991) sei ein "neuer Umstand", welcher bei der Beurteilung der Rechtmässigkeit des Entscheids über die Fortsetzung des Strafvollzugs in der Schweiz "erheblich" sei. Das Obergericht vertrete allerdings die Meinung, dieser neue Umstand berühre die Anwendbarkeit von Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht, da er in keinem Zusammenhang zu persönlichen Eigenschaften des Rekurrenten oder zu "sich mit dem Zeitablauf per se ändernden Umständen" stehe. Eine solche Eingrenzung der neuen Umstände sei mit der ratio legis von Art. 5 Ziff. 4 EMRK unvereinbar, stehe in Widerspruch zur herrschenden Lehre und lasse sich nicht auf die Rechtsprechung der Strassburger Organe abstützen. Hinzu komme, dass sehr wohl ein Umstand vorliege, der sich "mit dem Zeitablauf per se" ändere, denn die Frage des Widerrufs der Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991 hänge u.a. auch davon ab, wieviel Zeit seither verstrichen sei.
cc) Nach der Rechtsprechung des EGMR besteht aufgrund von Art. 5 Ziff. 4 EMRK ein Anspruch auf Überprüfung der Rechtmässigkeit der Haft durch ein Gericht immer dann, wenn diese durch eine Verwaltungsbehörde verfügt wurde. Hat dagegen ein Gericht den Freiheitsentzug durch Strafurteil angeordnet, ist die von Art. 5 Ziff. 4 EMRK verlangte Kontrolle in der gerichtlichen Entscheidung mit enthalten (Urteile vom 18. Juni 1971 i.S. De Wilde, Ooms und Versyp, Serie A, Band 12, S. 40, Ziff. 76, und vom 8. Juni 1976 i.S. Engel u.a., Serie A, Band 22, S. 32, Ziff. 77 = EuGRZ 1976, S. 230).
Diese Regel, wonach der ursprüngliche richterliche Entscheid über einen Freiheitsentzug die in Art. 5 Ziff. 4 EMRK vorgesehene Kontrolle mit einschliesst, gilt jedoch nicht in den Fällen, in denen sich eine Person aufgrund von Art. 5 Ziff. 1 lit. e EMRK (z.B. wegen Geisteskrankheit, Alkoholismus oder Drogensucht) in Haft befindet. Da die Gründe, welche die Internierung erforderlich machten, wegfallen können, wäre es, wie der EGMR festhielt, mit dem Sinn und Zweck von Art. 5 EMRK unvereinbar, wenn Ziff. 4 der Vorschrift dahin ausgelegt würde, dass eine nachträgliche Überprüfung der Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs nicht verlangt werden könne, weil dieser von einem Gericht angeordnet worden sei. Der Gerichtshof betonte, es sei in solchen Fällen angesichts der Natur des in Frage stehenden Freiheitsentzugs notwendig, dass die Rechtmässigkeit in vernünftigen Abständen überprüft werden könne (Urteile vom 24. Oktober 1979 i.S. Winterwerp, Serie A, Band 33, S. 23, Ziff. 55 = EuGRZ 1979, S. 656, vom 5. November 1981 i.S. X, Serie A, Band 46, S. 22 f., Ziff. 52 = EuGRZ 1982, S. 104 f., und vom 23. Februar 1984 i.S. Luberti, Serie A, Band 75, S. 15, Ziff. 31 = EuGRZ 1985, S. 645). Ein Recht auf periodische gerichtliche Prüfung besteht sodann, was hier nur beiläufig erwähnt sei, bei Fortdauer der Untersuchungshaft, denn auch hier können aufgrund veränderter Umstände die Gründe, welche die Anordnung der Haft rechtfertigten (Tatverdacht, Flucht-, Kollusions- oder Fortsetzungsgefahr), nachträglich wegfallen (VILLIGER, a.a.O., S. 216 f., N. 364; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, S. 98, N. 119; Urteil des EGMR vom 25. Oktober 1989 i.S. Bezicheri, Serie A, Band 164, S. 10, Ziff. 20). Erfolgt der Freiheitsentzug am Ende eines gerichtlichen Verfahrens, d.h. als Ergebnis einer strafrechtlichen Verurteilung im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. a EMRK, wird die von Art. 5 Ziff. 4 EMRK geforderte Kontrolle grundsätzlich für die gesamte Dauer der Strafhaft von der gerichtlichen Verurteilung mit erfasst (VILLIGER, a.a.O., S. 217, N. 364; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., S. 97 f., N. 117 und 118; Urteil des EGMR i.S. De Wilde, Ooms und Versyp, a.a.O.; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 17. Juli 1980 i.S. Caprino, DR 22, S. 5 ff., Ziff. 66 = EuGRZ 1982, S. 534). Ausnahmsweise entsteht selbst nach einer strafrechtlichen Verurteilung ein Anspruch auf gerichtliche Haftprüfung, und zwar dann, wenn nach einer bedingten Entlassung des Strafgefangenen die Verwaltungsbehörde beim Entscheid über die Rückversetzung in den Strafvollzug über einen weiten Ermessensspielraum verfügte oder wenn vom Gericht unbegrenzte Strafhaft verhängt und die Dauer der Vollstreckung in das Ermessen der Strafvollstreckungsbehörden gestellt wurde (Urteil des EGMR vom 24. Juni 1982 i.S. Van Droogenbroeck, a.a.O., Ziff. 44 ff., betreffend die belgische Bestimmung der "mise à disposition du Gouvernement des récidivistes et des délinquants d'habitude, avec possibilité d'internement", sowie die Urteile vom 2. März 1987 i.S. Weeks, a.a.O., Ziff. 46 ff., und vom 25. Oktober 1990 i.S. Thynne, Wilson und Gunnell, Serie A, Band 190-A, Ziff. 65 ff. = RUDH 1990, S. 455 ff., betreffend die "peines perpétuelles discrétionnaires" bzw. "discretionary life sentences" des englischen Rechts; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., S. 98, N. 118 und 119; VILLIGER, a.a.O., S. 217, N. 364; ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 80). In der Literatur wird zur Frage der Abweichung von der erwähnten Regel ausgeführt, ein Anspruch auf gerichtliche Haftprüfung bestehe (auch wenn eine Kontrolle durch ein Gericht vorangegangen sei) immer dann, wenn der Freiheitsentzug von persönlichen Eigenschaften (z.B. Geisteskrankheit) oder sonstigen veränderlichen Umständen abhängig sei oder wenn neue Umstände die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs nachträglich in Frage zu stellen vermöchten bzw. wenn sich nach dem gerichtlichen Entscheid neue, die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs betreffende Fragen stellen würden (FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., S. 97, N. 117; VILLIGER, a.a.O., S. 216 f., N. 364; HAEFLIGER, a.a.O., S. 84; GIORGIO MALINVERNI, Die Europäische Menschenrechtskonvention, SJK Nr. 1373, S. 22 f.; VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, S. 300 ff.).
Im vorliegenden Fall war der Beschwerdeführer vom Obergericht am 27. November 1987 zu 16 Jahren Zuchthaus verurteilt worden. Er verbüsste diese Strafe bis zum 13. August 1991 in der Schweiz. Am 14. August 1991 wurde er gestützt auf die Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991 zur Fortsetzung des Vollzugs der Freiheitsstrafe nach Israel überführt. Das ASMV widerrief diese Verfügung am 30. August 1994 und ordnete die Fortsetzung des Vollzugs der Strafe in der Schweiz mit Wirkung ab 29. Juli 1994 an. Zur Begründung führte es aus, die vom Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) erforderliche Zustimmung zur Übertragung des Strafvollzugs von der Schweiz nach Israel sei nicht erteilt worden und auch der Staat Israel habe die Übernahme des Strafvollzugs nicht in rechtsgenügender Weise bestätigt. Da somit keine rechtsgültige Übertragung des Strafvollzugs an die Behörden des Staates Israel erfolgt sei, seien nach wie vor die schweizerischen Behörden für den Vollzug der gegen den Beschwerdeführer ausgefällten Strafe zuständig. Die Justizdirektion wies am 18. April 1995 den gegen den Entscheid des ASMV erhobenen Rekurs des Beschwerdeführers ab. Wird jemandem nach einer gerichtlichen Verurteilung im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. a EMRK die Freiheit entzogen, so ist, wie ausgeführt, die von Art. 5 Ziff. 4 EMRK verlangte Kontrolle in der Regel für die gesamte Dauer des Freiheitsentzugs im Strafurteil des Gerichts mit enthalten, sofern nicht ein Ausnahmefall vorliegt. Das Obergericht nahm an, im hier zu beurteilenden Fall seien die Voraussetzungen für eine Abweichung von der Regel nicht erfüllt. Diese Auffassung ist entgegen der Meinung des Beschwerdeführers mit dem Sinn und Zweck von Art. 5 Ziff. 4 EMRK durchaus vereinbar und steht auch nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung der Strassburger Organe und zur herrschenden Lehre. Im Urteil vom 27. November 1987 ist, wie das Obergericht mit Recht festhielt, die Dauer der Strafe weder von persönlichen Eigenschaften des Beschwerdeführers noch von sonstigen veränderlichen Umständen abhängig gemacht worden, und den Strafvollzugsbehörden wurde kein Ermessen eingeräumt, das über die in Art. 38 Ziff. 1 StGB vorgesehene Möglichkeit der bedingten Entlassung nach Verbüssung von zwei Dritteln der Strafe hinausging. Zu keinem Zeitpunkt stand es im Ermessen der Vollzugsbehörden, über die Dauer der Strafe schlechthin zu entscheiden, und das Obergericht führte mit Recht aus, soweit der Justizdirektion Ermessen zugestanden habe, habe es sich einzig auf den Widerruf der früheren Verfügung, nicht aber auf Strafe und Strafdauer bezogen. Es ging bei der umstrittenen Entscheidung der Verwaltungsbehörde auch nicht um eine Rückversetzung des Verurteilten nach einer bedingten Entlassung. Der Beschwerdeführer verlangte die gerichtliche Überprüfung eines Entscheids, mit dem die Justizdirektion einzig darüber zu befinden hatte, ob das ASMV zu Recht angenommen habe, die am 9. August 1991 verfügte Übertragung des Strafvollzugs an die Behörden des Staates Israel sei nicht rechtsgültig erfolgt, weshalb die betreffende Verfügung zu widerrufen und die Fortsetzung des Vollzugs der Strafe in der Schweiz anzuordnen sei. Wohl trifft es zu, dass diese Fragen durch Tatsachen ausgelöst wurden, die erst nach der strafrechtlichen Verurteilung vom 27. November 1987 eingetreten sind. Es handelte sich jedoch bei den neuen Umständen nicht um solche, welche die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs in Frage zu stellen vermochten oder auf dessen Dauer Bezug gehabt hätten. Die Fragen, welche sich im Rekursentscheid vom 18. April 1995 stellten, waren ausschliesslich verwaltungsrechtlicher Natur und betrafen die Rechtmässigkeit des auf dem Strafurteil des Obergerichts vom 27. November 1987 beruhenden Freiheitsentzugs oder dessen Dauer nicht. Das Obergericht hat daher Art. 5 Ziff. 4 EMRK richtig ausgelegt, wenn es zum Schluss gelangte, es bestehe im vorliegenden Fall kein Anspruch auf eine gerichtliche Haftprüfung. Es verstiess demzufolge nicht gegen diese Konventionsbestimmung, wenn es auf den vom Beschwerdeführer gegen den Entscheid der Justizdirektion vom 18. April 1995 erhobenen Rekurs nicht eintrat.
dd) Auch eine Verletzung des verfassungsmässigen Rechts der persönlichen Freiheit und des Art. 4 BV liegt nicht vor. Der Anspruch auf eine gerichtliche Haftprüfung, auf den sich der Beschwerdeführer in seinem Rekurs stützte, wird durch Art. 5 Ziff. 4 EMRK und nicht durch das Grundrecht der persönlichen Freiheit und schon gar nicht durch das aus Art. 4 BV hergeleitete Prinzip von Treu und Glauben gewährleistet. Es kann deshalb keine Rede davon sein, dass dieser Grundsatz und die persönliche Freiheit durch den Nichteintretensentscheid verletzt worden wären. Die Rüge der formellen Rechtsverweigerung ist ebenfalls unbegründet. Da das Obergericht im vorliegenden Fall einen Anspruch auf gerichtliche Haftprüfung ohne Verstoss gegen die Konvention verneinen durfte, bedeutete es keine formelle Rechtsverweigerung, wenn es auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht eintrat. | de | Art. 5 Ziff. 4 EMRK; Anspruch auf gerichtliche Überprüfung der Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs. Erfolgt der Freiheitsentzug am Ende eines gerichtlichen Verfahrens, d.h. als Ergebnis einer strafrechtlichen Verurteilung im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. a EMRK, so ist die von Art. 5 Ziff. 4 EMRK verlangte Kontrolle in der Regel für die gesamte Dauer des Freiheitsentzugs im Strafurteil des Gerichts mit enthalten. Keine Abweichung von dieser Regel in einem Fall, in welchem die Verwaltungsbehörde eine Verfügung betreffend die Übertragung des Vollzugs eines schweizerischen Strafurteils an die Behörden eines ausländischen Staates widerrufen und die Fortsetzung des Strafvollzugs in der Schweiz angeordnet hatte. | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-297%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,666 | 121 I 297 | 121 I 297
Sachverhalt ab Seite 298
Der israelische Staatsangehörige Z. wurde am 27. November 1987 vom Obergericht des Kantons Zürich wegen Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz zu 16 Jahren Zuchthaus, abzüglich 519 Tage Untersuchungshaft, verurteilt. Er hatte die Strafe am 4. Mai 1987 vorzeitig angetreten. Nach mehrmaligem Anstaltswechsel trat er am 8. Dezember 1988 in die Strafanstalt Regensdorf ein. Am 9. August 1991 verfügte der stellvertretende Generalsekretär der Direktion der Justiz des Kantons Zürich, Z. werde zur Fortsetzung des Vollzugs der gegen ihn vom Obergericht des Kantons Zürich ausgesprochenen Strafe am 14. August 1991 in Tel Aviv den Behörden des Staates Israel übergeben. Z. wurde am 14. August 1991 nach Israel überführt. Da er gegenüber den beiden Polizeibeamten, die ihn im Flugzeug nach Israel begleiteten, erklärt hatte, diese Freilassung habe ihn eine bestimmte Geldsumme gekostet, und da er in Israel das Flughafengebäude als freier Mann hatte verlassen können, wurde im November 1991 gegen den Beamten der Justizdirektion, welcher die Verfügung vom 9. August 1991 erlassen hatte, ein Strafverfahren eingeleitet. Das Obergericht des Kantons Zürich verurteilte den Beamten am 29. November 1993 wegen Amtsmissbrauchs und Begünstigung zu drei Monaten Gefängnis, unter Gewährung des bedingten Strafvollzugs. Am 18. Februar 1994 wurde Z. international zur Verhaftung ausgeschrieben. Er wurde am 15. März 1994 in Rom verhaftet und am 29. Juli 1994 an die Schweiz ausgeliefert. Das Amt für Straf- und Massnahmenvollzug des Kantons Zürich (ASMV) widerrief am 30. August 1994 die Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991 und ordnete die Fortsetzung des Vollzugs der Freiheitsstrafe in der Schweiz mit Wirkung ab 29. Juli 1994 an. Den dagegen eingelegten Rekurs wies die Justizdirektion am 18. April 1995 ab. Das Obergericht trat am 30. Mai 1995 auf den Rekurs, den Z. gegen diesen Entscheid der Justizdirektion erhoben hatte, nicht ein.
Die staatsrechtliche Beschwerde, welche Z. am 20. Juni 1995 gegen den Entscheid des Obergerichts vom 30. Mai 1995 einreichte, heisst das Bundesgericht teilweise gut und hebt den angefochtenen Entscheid mit Bezug auf die Kostenregelung auf. Im übrigen weist es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. Die Rüge, das Obergericht habe mit dem Nichteintretensentscheid den Anspruch auf eine gerichtliche Haftprüfung verletzt, hält das Bundesgericht für unbegründet,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. a) Die Justizdirektion hatte am 9. August 1991 verfügt, der Beschwerdeführer werde zur Fortsetzung des Vollzugs der gegen ihn vom Obergericht am 27. November 1987 ausgesprochenen Zuchthausstrafe am 14. August 1991 den Behörden des Staates Israel übergeben. Das ASMV widerrief diese Verfügung am 30. August 1994 und ordnete die Fortsetzung des Vollzugs der Freiheitsstrafe in der Schweiz mit Wirkung ab 29. Juli 1994 an. Der Beschwerdeführer erhob dagegen Rekurs, den die Justizdirektion mit Verfügung vom 18. April 1995 abwies. Obgleich ihm die Justizdirektion mündlich mitgeteilt hatte, dass ihr Rekursentscheid kantonal letztinstanzlich sei, focht der Beschwerdeführer diesen Entscheid mit einem Rekurs beim Obergericht an. Er vertrat die Ansicht, die Zuständigkeit des Obergerichts ergebe sich direkt aus Art. 5 Ziff. 4 EMRK. Der Beschwerdeführer machte geltend, mit dem Entscheid der Justizdirektion sei im Sinne dieser Vorschrift in seine Freiheitsrechte eingegriffen worden. Da die Rechtmässigkeit des Eingriffs von tatsächlichen und rechtlichen Umständen abhänge, die erst nach der Verurteilung im Jahre 1987 eingetreten seien, sei die gerichtliche Kontrolle des Entscheids der Justizdirektion "zwingendes Gebot". Dabei gehe es nicht darum, das Urteil des Obergerichts vom 27. November 1987 zu überprüfen, sondern einzig um die Frage, ob es zulässig sei, ihn nach seiner Entlassung aus dem schweizerischen Strafvollzug erneut in Haft zu nehmen. Mit Beschluss vom 30. Mai 1995 trat das Obergericht auf den Rekurs nicht ein, da im vorliegenden Fall kein Anspruch auf eine richterliche Haftprüfung im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK bestehe.
b) Der Beschwerdeführer wirft dem Obergericht vor, es habe mit seinem Nichteintretensentscheid den in Art. 5 Ziff. 4 EMRK gewährleisteten Anspruch auf gerichtliche Haftprüfung, das verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit und Art. 4 BV (Verbot formeller Rechtsverweigerung; Grundsatz von Treu und Glauben) verletzt.
aa) Nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht so rasch als möglich über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird. Das Obergericht hielt im angefochtenen Beschluss fest, nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) sei die von Art. 5 Ziff. 4 EMRK verlangte Haftprüfung in der gerichtlichen Entscheidung enthalten, mit der jemandem nach Abschluss des Strafverfahrens die Freiheit entzogen werde. Soweit lediglich eine ausgefällte Strafe weiterverbüsst werde, bedürfe es daher in der Regel keines weiteren Verfahrens, um die Überprüfung der Rechtmässigkeit der Haft zu ermöglichen. Ein Recht auf anschliessende Prüfung der Rechtmässigkeit der Haft (in vernünftigen zeitlichen Abständen) könne jedoch dann gegeben sein, "wenn diese von persönlichen Eigenschaften oder sonstigen veränderlichen Umständen" abhängig sei. Das Obergericht ging in der Folge näher auf zwei solche Ausnahmefälle ein, in welchen der EGMR von der erwähnten Regel abgewichen sei (Urteile vom 24. Juni 1982 i.S. Van Droogenbroeck, Serie A, Band 50 = EuGRZ 1984, S. 6 ff., und vom 2. März 1987 i.S. Weeks, Serie A, Band 114 = EuGRZ 1988, S. 316 ff.). Es betonte, dass in diesen Fällen die Dauer der Vollstreckung der Strafhaft in das Ermessen der Strafvollstreckungsbehörde bzw. einer Verwaltungsbehörde gestellt worden sei und deren Entscheid nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK einer gerichtlichen Überprüfung habe zugänglich sein müssen. Im weiteren führte das Obergericht aus, der Beschwerdeführer verweise auf MARK E. VILLIGEr (Handbuch der EMRK, Zürich 1993, S. 216, N. 364), der die Rechtsprechung des EGMR zusammenfasse und festhalte, ein Anspruch auf Haftprüfung entstehe bei Fortdauer der Haft immer dann und dann immer wieder (selbst wenn eine gerichtliche Kontrolle vorangegangen sei), wenn neue Umstände die Rechtmässigkeit der Haft nachträglich in Frage zu stellen vermöchten. Dabei könne es auch aufgrund der von VILLIGER angeführten Beispiele "keinem Zweifel unterliegen", dass der EGMR die "neuen Umstände" in seiner bisherigen Rechtsprechung eng begrenzt habe und darunter jedenfalls nicht beliebige neue Umstände verstanden werden könnten. Das Obergericht legte sodann dar, weshalb nach der erwähnten Rechtsprechung des EGMR im vorliegenden Fall kein Anspruch auf eine richterliche Haftprüfung im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK bestehe. Es führte aus, der Beschwerdeführer sei vom Obergericht am 27. November 1987 zu 16 Jahren Zuchthaus verurteilt worden. Die Inhaftnahme des Beschwerdeführers sei somit am Ende eines gerichtlichen Verfahrens erfolgt, d.h. als Ergebnis einer strafrechtlichen Verurteilung gemäss Art. 5 Ziff. 1 lit. a EMRK, weshalb die in Art. 5 Ziff. 4 EMRK vorgesehene Kontrolle für die gesamte Dauer der 16jährigen Zuchthausstrafe im gerichtlichen Urteil vom 27. November 1987 enthalten sei. In diesem Urteil sei die Dauer der Strafe weder von persönlichen Eigenschaften des Beschwerdeführers noch von sonstigen veränderlichen Umständen abhängig gemacht worden. Den Strafvollzugsbehörden sei kein Ermessen eingeräumt worden, das über die vom Bundesgesetzgeber in Art. 38 Ziff. 1 StGB vorgesehene Möglichkeit der bedingten Entlassung nach Verbüssung von zwei Dritteln der Strafe hinausgehe. Mit Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991 sei der Beschwerdeführer zur Fortsetzung des Vollzugs der gegen ihn ausgesprochenen Strafe den Behörden des Staates Israel übergeben worden. Das ASMV habe diese Verfügung am 30. August 1994 widerrufen und die Fortsetzung des Vollzugs der Freiheitsstrafe in der Schweiz mit Wirkung ab 29. Juli 1994 angeordnet. Die Justizdirektion habe einen dagegen erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 18. April 1995 abgewiesen. Sowohl der Rekursentscheid als auch die Verfügung vom 30. August 1994 hätten Fragen der Zulässigkeit des Widerrufs der Verfügung vom 9. August 1991 betroffen, mithin ausschliesslich verwaltungsrechtliche Fragen, die in keinem Zusammenhang zu persönlichen Eigenschaften des Beschwerdeführers oder zu "sich mit dem Zeitablauf per se ändernden Umständen" gestanden seien. Zwar sei nicht zu verkennen, dass auch der Rekursentscheid der Justizdirektion vom 18. April 1995 ein Ermessensentscheid sei, zumal verschiedene Interessen hätten gegeneinander abgewogen werden müssen. Es sei jedoch zu betonen, dass es dabei einzig um die Frage des Widerrufs der Verfügung vom 9. August 1991 gegangen sei. Zu keinem Zeitpunkt sei es im Ermessen der Vollzugsbehörden gestanden, über die Dauer der Strafe schlechthin zu entscheiden, und es sei bisher auch nicht über eine (bedingte) Entlassung entschieden worden. Nach dem Gesagten bestehe im vorliegenden Fall kein Anspruch auf eine richterliche Haftprüfung im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK, weshalb auf den Rekurs nicht einzutreten sei.
bb) Der Beschwerdeführer wendet dagegen im wesentlichen ein, in der Literatur werde für die Frage des Anspruchs auf eine gerichtliche Haftkontrolle darauf abgestellt, ob seit der letzten Haftüberprüfung neue Umstände hinzugekommen seien, die für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der Haft von Belang seien. Nach der Auffassung des Obergerichts unterliege es "keinem Zweifel", dass der EGMR die "neuen Umstände" in seiner bisherigen Rechtsprechung eng begrenzt habe und darunter jedenfalls nicht beliebige neue Umstände verstanden werden könnten. Dem sei insofern zuzustimmen, als tatsächlich nicht jeder beliebige, sondern nur ein erheblicher neuer Umstand eine Haftprüfung gebiete. Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Überführung aus dem geschlossenen Strafvollzug in der Schweiz in ein offenes Rehabilitationsprogramm in Israel (gestützt auf die Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991) sei ein "neuer Umstand", welcher bei der Beurteilung der Rechtmässigkeit des Entscheids über die Fortsetzung des Strafvollzugs in der Schweiz "erheblich" sei. Das Obergericht vertrete allerdings die Meinung, dieser neue Umstand berühre die Anwendbarkeit von Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht, da er in keinem Zusammenhang zu persönlichen Eigenschaften des Rekurrenten oder zu "sich mit dem Zeitablauf per se ändernden Umständen" stehe. Eine solche Eingrenzung der neuen Umstände sei mit der ratio legis von Art. 5 Ziff. 4 EMRK unvereinbar, stehe in Widerspruch zur herrschenden Lehre und lasse sich nicht auf die Rechtsprechung der Strassburger Organe abstützen. Hinzu komme, dass sehr wohl ein Umstand vorliege, der sich "mit dem Zeitablauf per se" ändere, denn die Frage des Widerrufs der Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991 hänge u.a. auch davon ab, wieviel Zeit seither verstrichen sei.
cc) Nach der Rechtsprechung des EGMR besteht aufgrund von Art. 5 Ziff. 4 EMRK ein Anspruch auf Überprüfung der Rechtmässigkeit der Haft durch ein Gericht immer dann, wenn diese durch eine Verwaltungsbehörde verfügt wurde. Hat dagegen ein Gericht den Freiheitsentzug durch Strafurteil angeordnet, ist die von Art. 5 Ziff. 4 EMRK verlangte Kontrolle in der gerichtlichen Entscheidung mit enthalten (Urteile vom 18. Juni 1971 i.S. De Wilde, Ooms und Versyp, Serie A, Band 12, S. 40, Ziff. 76, und vom 8. Juni 1976 i.S. Engel u.a., Serie A, Band 22, S. 32, Ziff. 77 = EuGRZ 1976, S. 230).
Diese Regel, wonach der ursprüngliche richterliche Entscheid über einen Freiheitsentzug die in Art. 5 Ziff. 4 EMRK vorgesehene Kontrolle mit einschliesst, gilt jedoch nicht in den Fällen, in denen sich eine Person aufgrund von Art. 5 Ziff. 1 lit. e EMRK (z.B. wegen Geisteskrankheit, Alkoholismus oder Drogensucht) in Haft befindet. Da die Gründe, welche die Internierung erforderlich machten, wegfallen können, wäre es, wie der EGMR festhielt, mit dem Sinn und Zweck von Art. 5 EMRK unvereinbar, wenn Ziff. 4 der Vorschrift dahin ausgelegt würde, dass eine nachträgliche Überprüfung der Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs nicht verlangt werden könne, weil dieser von einem Gericht angeordnet worden sei. Der Gerichtshof betonte, es sei in solchen Fällen angesichts der Natur des in Frage stehenden Freiheitsentzugs notwendig, dass die Rechtmässigkeit in vernünftigen Abständen überprüft werden könne (Urteile vom 24. Oktober 1979 i.S. Winterwerp, Serie A, Band 33, S. 23, Ziff. 55 = EuGRZ 1979, S. 656, vom 5. November 1981 i.S. X, Serie A, Band 46, S. 22 f., Ziff. 52 = EuGRZ 1982, S. 104 f., und vom 23. Februar 1984 i.S. Luberti, Serie A, Band 75, S. 15, Ziff. 31 = EuGRZ 1985, S. 645). Ein Recht auf periodische gerichtliche Prüfung besteht sodann, was hier nur beiläufig erwähnt sei, bei Fortdauer der Untersuchungshaft, denn auch hier können aufgrund veränderter Umstände die Gründe, welche die Anordnung der Haft rechtfertigten (Tatverdacht, Flucht-, Kollusions- oder Fortsetzungsgefahr), nachträglich wegfallen (VILLIGER, a.a.O., S. 216 f., N. 364; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, S. 98, N. 119; Urteil des EGMR vom 25. Oktober 1989 i.S. Bezicheri, Serie A, Band 164, S. 10, Ziff. 20). Erfolgt der Freiheitsentzug am Ende eines gerichtlichen Verfahrens, d.h. als Ergebnis einer strafrechtlichen Verurteilung im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. a EMRK, wird die von Art. 5 Ziff. 4 EMRK geforderte Kontrolle grundsätzlich für die gesamte Dauer der Strafhaft von der gerichtlichen Verurteilung mit erfasst (VILLIGER, a.a.O., S. 217, N. 364; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., S. 97 f., N. 117 und 118; Urteil des EGMR i.S. De Wilde, Ooms und Versyp, a.a.O.; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 17. Juli 1980 i.S. Caprino, DR 22, S. 5 ff., Ziff. 66 = EuGRZ 1982, S. 534). Ausnahmsweise entsteht selbst nach einer strafrechtlichen Verurteilung ein Anspruch auf gerichtliche Haftprüfung, und zwar dann, wenn nach einer bedingten Entlassung des Strafgefangenen die Verwaltungsbehörde beim Entscheid über die Rückversetzung in den Strafvollzug über einen weiten Ermessensspielraum verfügte oder wenn vom Gericht unbegrenzte Strafhaft verhängt und die Dauer der Vollstreckung in das Ermessen der Strafvollstreckungsbehörden gestellt wurde (Urteil des EGMR vom 24. Juni 1982 i.S. Van Droogenbroeck, a.a.O., Ziff. 44 ff., betreffend die belgische Bestimmung der "mise à disposition du Gouvernement des récidivistes et des délinquants d'habitude, avec possibilité d'internement", sowie die Urteile vom 2. März 1987 i.S. Weeks, a.a.O., Ziff. 46 ff., und vom 25. Oktober 1990 i.S. Thynne, Wilson und Gunnell, Serie A, Band 190-A, Ziff. 65 ff. = RUDH 1990, S. 455 ff., betreffend die "peines perpétuelles discrétionnaires" bzw. "discretionary life sentences" des englischen Rechts; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., S. 98, N. 118 und 119; VILLIGER, a.a.O., S. 217, N. 364; ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 80). In der Literatur wird zur Frage der Abweichung von der erwähnten Regel ausgeführt, ein Anspruch auf gerichtliche Haftprüfung bestehe (auch wenn eine Kontrolle durch ein Gericht vorangegangen sei) immer dann, wenn der Freiheitsentzug von persönlichen Eigenschaften (z.B. Geisteskrankheit) oder sonstigen veränderlichen Umständen abhängig sei oder wenn neue Umstände die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs nachträglich in Frage zu stellen vermöchten bzw. wenn sich nach dem gerichtlichen Entscheid neue, die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs betreffende Fragen stellen würden (FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., S. 97, N. 117; VILLIGER, a.a.O., S. 216 f., N. 364; HAEFLIGER, a.a.O., S. 84; GIORGIO MALINVERNI, Die Europäische Menschenrechtskonvention, SJK Nr. 1373, S. 22 f.; VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, S. 300 ff.).
Im vorliegenden Fall war der Beschwerdeführer vom Obergericht am 27. November 1987 zu 16 Jahren Zuchthaus verurteilt worden. Er verbüsste diese Strafe bis zum 13. August 1991 in der Schweiz. Am 14. August 1991 wurde er gestützt auf die Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991 zur Fortsetzung des Vollzugs der Freiheitsstrafe nach Israel überführt. Das ASMV widerrief diese Verfügung am 30. August 1994 und ordnete die Fortsetzung des Vollzugs der Strafe in der Schweiz mit Wirkung ab 29. Juli 1994 an. Zur Begründung führte es aus, die vom Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) erforderliche Zustimmung zur Übertragung des Strafvollzugs von der Schweiz nach Israel sei nicht erteilt worden und auch der Staat Israel habe die Übernahme des Strafvollzugs nicht in rechtsgenügender Weise bestätigt. Da somit keine rechtsgültige Übertragung des Strafvollzugs an die Behörden des Staates Israel erfolgt sei, seien nach wie vor die schweizerischen Behörden für den Vollzug der gegen den Beschwerdeführer ausgefällten Strafe zuständig. Die Justizdirektion wies am 18. April 1995 den gegen den Entscheid des ASMV erhobenen Rekurs des Beschwerdeführers ab. Wird jemandem nach einer gerichtlichen Verurteilung im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. a EMRK die Freiheit entzogen, so ist, wie ausgeführt, die von Art. 5 Ziff. 4 EMRK verlangte Kontrolle in der Regel für die gesamte Dauer des Freiheitsentzugs im Strafurteil des Gerichts mit enthalten, sofern nicht ein Ausnahmefall vorliegt. Das Obergericht nahm an, im hier zu beurteilenden Fall seien die Voraussetzungen für eine Abweichung von der Regel nicht erfüllt. Diese Auffassung ist entgegen der Meinung des Beschwerdeführers mit dem Sinn und Zweck von Art. 5 Ziff. 4 EMRK durchaus vereinbar und steht auch nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung der Strassburger Organe und zur herrschenden Lehre. Im Urteil vom 27. November 1987 ist, wie das Obergericht mit Recht festhielt, die Dauer der Strafe weder von persönlichen Eigenschaften des Beschwerdeführers noch von sonstigen veränderlichen Umständen abhängig gemacht worden, und den Strafvollzugsbehörden wurde kein Ermessen eingeräumt, das über die in Art. 38 Ziff. 1 StGB vorgesehene Möglichkeit der bedingten Entlassung nach Verbüssung von zwei Dritteln der Strafe hinausging. Zu keinem Zeitpunkt stand es im Ermessen der Vollzugsbehörden, über die Dauer der Strafe schlechthin zu entscheiden, und das Obergericht führte mit Recht aus, soweit der Justizdirektion Ermessen zugestanden habe, habe es sich einzig auf den Widerruf der früheren Verfügung, nicht aber auf Strafe und Strafdauer bezogen. Es ging bei der umstrittenen Entscheidung der Verwaltungsbehörde auch nicht um eine Rückversetzung des Verurteilten nach einer bedingten Entlassung. Der Beschwerdeführer verlangte die gerichtliche Überprüfung eines Entscheids, mit dem die Justizdirektion einzig darüber zu befinden hatte, ob das ASMV zu Recht angenommen habe, die am 9. August 1991 verfügte Übertragung des Strafvollzugs an die Behörden des Staates Israel sei nicht rechtsgültig erfolgt, weshalb die betreffende Verfügung zu widerrufen und die Fortsetzung des Vollzugs der Strafe in der Schweiz anzuordnen sei. Wohl trifft es zu, dass diese Fragen durch Tatsachen ausgelöst wurden, die erst nach der strafrechtlichen Verurteilung vom 27. November 1987 eingetreten sind. Es handelte sich jedoch bei den neuen Umständen nicht um solche, welche die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs in Frage zu stellen vermochten oder auf dessen Dauer Bezug gehabt hätten. Die Fragen, welche sich im Rekursentscheid vom 18. April 1995 stellten, waren ausschliesslich verwaltungsrechtlicher Natur und betrafen die Rechtmässigkeit des auf dem Strafurteil des Obergerichts vom 27. November 1987 beruhenden Freiheitsentzugs oder dessen Dauer nicht. Das Obergericht hat daher Art. 5 Ziff. 4 EMRK richtig ausgelegt, wenn es zum Schluss gelangte, es bestehe im vorliegenden Fall kein Anspruch auf eine gerichtliche Haftprüfung. Es verstiess demzufolge nicht gegen diese Konventionsbestimmung, wenn es auf den vom Beschwerdeführer gegen den Entscheid der Justizdirektion vom 18. April 1995 erhobenen Rekurs nicht eintrat.
dd) Auch eine Verletzung des verfassungsmässigen Rechts der persönlichen Freiheit und des Art. 4 BV liegt nicht vor. Der Anspruch auf eine gerichtliche Haftprüfung, auf den sich der Beschwerdeführer in seinem Rekurs stützte, wird durch Art. 5 Ziff. 4 EMRK und nicht durch das Grundrecht der persönlichen Freiheit und schon gar nicht durch das aus Art. 4 BV hergeleitete Prinzip von Treu und Glauben gewährleistet. Es kann deshalb keine Rede davon sein, dass dieser Grundsatz und die persönliche Freiheit durch den Nichteintretensentscheid verletzt worden wären. Die Rüge der formellen Rechtsverweigerung ist ebenfalls unbegründet. Da das Obergericht im vorliegenden Fall einen Anspruch auf gerichtliche Haftprüfung ohne Verstoss gegen die Konvention verneinen durfte, bedeutete es keine formelle Rechtsverweigerung, wenn es auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht eintrat. | de | Art. 5 par. 4 CEDH; contrôle judiciaire de la proportionnalité d'une privation de liberté. Lorsque la privation de liberté fait suite à une procédure judiciaire ayant abouti à une condamnation pénale au sens de l'art. 5 par. 1 let. a CEDH, le contrôle exigé par l'art. 5 par. 4 CEDH est en général incorporé dans la décision judiciaire, pour toute la durée de la détention. Il n'y a pas lieu de faire exception à cette règle lorsque l'autorité administrative révoque une décision concernant la délégation à l'étranger de l'exécution d'un jugement pénal suisse, et ordonne la suite de l'exécution en Suisse. | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-297%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,667 | 121 I 297 | 121 I 297
Sachverhalt ab Seite 298
Der israelische Staatsangehörige Z. wurde am 27. November 1987 vom Obergericht des Kantons Zürich wegen Widerhandlung gegen das Betäubungsmittelgesetz zu 16 Jahren Zuchthaus, abzüglich 519 Tage Untersuchungshaft, verurteilt. Er hatte die Strafe am 4. Mai 1987 vorzeitig angetreten. Nach mehrmaligem Anstaltswechsel trat er am 8. Dezember 1988 in die Strafanstalt Regensdorf ein. Am 9. August 1991 verfügte der stellvertretende Generalsekretär der Direktion der Justiz des Kantons Zürich, Z. werde zur Fortsetzung des Vollzugs der gegen ihn vom Obergericht des Kantons Zürich ausgesprochenen Strafe am 14. August 1991 in Tel Aviv den Behörden des Staates Israel übergeben. Z. wurde am 14. August 1991 nach Israel überführt. Da er gegenüber den beiden Polizeibeamten, die ihn im Flugzeug nach Israel begleiteten, erklärt hatte, diese Freilassung habe ihn eine bestimmte Geldsumme gekostet, und da er in Israel das Flughafengebäude als freier Mann hatte verlassen können, wurde im November 1991 gegen den Beamten der Justizdirektion, welcher die Verfügung vom 9. August 1991 erlassen hatte, ein Strafverfahren eingeleitet. Das Obergericht des Kantons Zürich verurteilte den Beamten am 29. November 1993 wegen Amtsmissbrauchs und Begünstigung zu drei Monaten Gefängnis, unter Gewährung des bedingten Strafvollzugs. Am 18. Februar 1994 wurde Z. international zur Verhaftung ausgeschrieben. Er wurde am 15. März 1994 in Rom verhaftet und am 29. Juli 1994 an die Schweiz ausgeliefert. Das Amt für Straf- und Massnahmenvollzug des Kantons Zürich (ASMV) widerrief am 30. August 1994 die Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991 und ordnete die Fortsetzung des Vollzugs der Freiheitsstrafe in der Schweiz mit Wirkung ab 29. Juli 1994 an. Den dagegen eingelegten Rekurs wies die Justizdirektion am 18. April 1995 ab. Das Obergericht trat am 30. Mai 1995 auf den Rekurs, den Z. gegen diesen Entscheid der Justizdirektion erhoben hatte, nicht ein.
Die staatsrechtliche Beschwerde, welche Z. am 20. Juni 1995 gegen den Entscheid des Obergerichts vom 30. Mai 1995 einreichte, heisst das Bundesgericht teilweise gut und hebt den angefochtenen Entscheid mit Bezug auf die Kostenregelung auf. Im übrigen weist es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. Die Rüge, das Obergericht habe mit dem Nichteintretensentscheid den Anspruch auf eine gerichtliche Haftprüfung verletzt, hält das Bundesgericht für unbegründet,
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
3. a) Die Justizdirektion hatte am 9. August 1991 verfügt, der Beschwerdeführer werde zur Fortsetzung des Vollzugs der gegen ihn vom Obergericht am 27. November 1987 ausgesprochenen Zuchthausstrafe am 14. August 1991 den Behörden des Staates Israel übergeben. Das ASMV widerrief diese Verfügung am 30. August 1994 und ordnete die Fortsetzung des Vollzugs der Freiheitsstrafe in der Schweiz mit Wirkung ab 29. Juli 1994 an. Der Beschwerdeführer erhob dagegen Rekurs, den die Justizdirektion mit Verfügung vom 18. April 1995 abwies. Obgleich ihm die Justizdirektion mündlich mitgeteilt hatte, dass ihr Rekursentscheid kantonal letztinstanzlich sei, focht der Beschwerdeführer diesen Entscheid mit einem Rekurs beim Obergericht an. Er vertrat die Ansicht, die Zuständigkeit des Obergerichts ergebe sich direkt aus Art. 5 Ziff. 4 EMRK. Der Beschwerdeführer machte geltend, mit dem Entscheid der Justizdirektion sei im Sinne dieser Vorschrift in seine Freiheitsrechte eingegriffen worden. Da die Rechtmässigkeit des Eingriffs von tatsächlichen und rechtlichen Umständen abhänge, die erst nach der Verurteilung im Jahre 1987 eingetreten seien, sei die gerichtliche Kontrolle des Entscheids der Justizdirektion "zwingendes Gebot". Dabei gehe es nicht darum, das Urteil des Obergerichts vom 27. November 1987 zu überprüfen, sondern einzig um die Frage, ob es zulässig sei, ihn nach seiner Entlassung aus dem schweizerischen Strafvollzug erneut in Haft zu nehmen. Mit Beschluss vom 30. Mai 1995 trat das Obergericht auf den Rekurs nicht ein, da im vorliegenden Fall kein Anspruch auf eine richterliche Haftprüfung im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK bestehe.
b) Der Beschwerdeführer wirft dem Obergericht vor, es habe mit seinem Nichteintretensentscheid den in Art. 5 Ziff. 4 EMRK gewährleisteten Anspruch auf gerichtliche Haftprüfung, das verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit und Art. 4 BV (Verbot formeller Rechtsverweigerung; Grundsatz von Treu und Glauben) verletzt.
aa) Nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK hat jedermann, dem seine Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen wird, das Recht, ein Verfahren zu beantragen, in dem von einem Gericht so rasch als möglich über die Rechtmässigkeit der Haft entschieden und im Falle der Widerrechtlichkeit seine Entlassung angeordnet wird. Das Obergericht hielt im angefochtenen Beschluss fest, nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) sei die von Art. 5 Ziff. 4 EMRK verlangte Haftprüfung in der gerichtlichen Entscheidung enthalten, mit der jemandem nach Abschluss des Strafverfahrens die Freiheit entzogen werde. Soweit lediglich eine ausgefällte Strafe weiterverbüsst werde, bedürfe es daher in der Regel keines weiteren Verfahrens, um die Überprüfung der Rechtmässigkeit der Haft zu ermöglichen. Ein Recht auf anschliessende Prüfung der Rechtmässigkeit der Haft (in vernünftigen zeitlichen Abständen) könne jedoch dann gegeben sein, "wenn diese von persönlichen Eigenschaften oder sonstigen veränderlichen Umständen" abhängig sei. Das Obergericht ging in der Folge näher auf zwei solche Ausnahmefälle ein, in welchen der EGMR von der erwähnten Regel abgewichen sei (Urteile vom 24. Juni 1982 i.S. Van Droogenbroeck, Serie A, Band 50 = EuGRZ 1984, S. 6 ff., und vom 2. März 1987 i.S. Weeks, Serie A, Band 114 = EuGRZ 1988, S. 316 ff.). Es betonte, dass in diesen Fällen die Dauer der Vollstreckung der Strafhaft in das Ermessen der Strafvollstreckungsbehörde bzw. einer Verwaltungsbehörde gestellt worden sei und deren Entscheid nach Art. 5 Ziff. 4 EMRK einer gerichtlichen Überprüfung habe zugänglich sein müssen. Im weiteren führte das Obergericht aus, der Beschwerdeführer verweise auf MARK E. VILLIGEr (Handbuch der EMRK, Zürich 1993, S. 216, N. 364), der die Rechtsprechung des EGMR zusammenfasse und festhalte, ein Anspruch auf Haftprüfung entstehe bei Fortdauer der Haft immer dann und dann immer wieder (selbst wenn eine gerichtliche Kontrolle vorangegangen sei), wenn neue Umstände die Rechtmässigkeit der Haft nachträglich in Frage zu stellen vermöchten. Dabei könne es auch aufgrund der von VILLIGER angeführten Beispiele "keinem Zweifel unterliegen", dass der EGMR die "neuen Umstände" in seiner bisherigen Rechtsprechung eng begrenzt habe und darunter jedenfalls nicht beliebige neue Umstände verstanden werden könnten. Das Obergericht legte sodann dar, weshalb nach der erwähnten Rechtsprechung des EGMR im vorliegenden Fall kein Anspruch auf eine richterliche Haftprüfung im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK bestehe. Es führte aus, der Beschwerdeführer sei vom Obergericht am 27. November 1987 zu 16 Jahren Zuchthaus verurteilt worden. Die Inhaftnahme des Beschwerdeführers sei somit am Ende eines gerichtlichen Verfahrens erfolgt, d.h. als Ergebnis einer strafrechtlichen Verurteilung gemäss Art. 5 Ziff. 1 lit. a EMRK, weshalb die in Art. 5 Ziff. 4 EMRK vorgesehene Kontrolle für die gesamte Dauer der 16jährigen Zuchthausstrafe im gerichtlichen Urteil vom 27. November 1987 enthalten sei. In diesem Urteil sei die Dauer der Strafe weder von persönlichen Eigenschaften des Beschwerdeführers noch von sonstigen veränderlichen Umständen abhängig gemacht worden. Den Strafvollzugsbehörden sei kein Ermessen eingeräumt worden, das über die vom Bundesgesetzgeber in Art. 38 Ziff. 1 StGB vorgesehene Möglichkeit der bedingten Entlassung nach Verbüssung von zwei Dritteln der Strafe hinausgehe. Mit Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991 sei der Beschwerdeführer zur Fortsetzung des Vollzugs der gegen ihn ausgesprochenen Strafe den Behörden des Staates Israel übergeben worden. Das ASMV habe diese Verfügung am 30. August 1994 widerrufen und die Fortsetzung des Vollzugs der Freiheitsstrafe in der Schweiz mit Wirkung ab 29. Juli 1994 angeordnet. Die Justizdirektion habe einen dagegen erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 18. April 1995 abgewiesen. Sowohl der Rekursentscheid als auch die Verfügung vom 30. August 1994 hätten Fragen der Zulässigkeit des Widerrufs der Verfügung vom 9. August 1991 betroffen, mithin ausschliesslich verwaltungsrechtliche Fragen, die in keinem Zusammenhang zu persönlichen Eigenschaften des Beschwerdeführers oder zu "sich mit dem Zeitablauf per se ändernden Umständen" gestanden seien. Zwar sei nicht zu verkennen, dass auch der Rekursentscheid der Justizdirektion vom 18. April 1995 ein Ermessensentscheid sei, zumal verschiedene Interessen hätten gegeneinander abgewogen werden müssen. Es sei jedoch zu betonen, dass es dabei einzig um die Frage des Widerrufs der Verfügung vom 9. August 1991 gegangen sei. Zu keinem Zeitpunkt sei es im Ermessen der Vollzugsbehörden gestanden, über die Dauer der Strafe schlechthin zu entscheiden, und es sei bisher auch nicht über eine (bedingte) Entlassung entschieden worden. Nach dem Gesagten bestehe im vorliegenden Fall kein Anspruch auf eine richterliche Haftprüfung im Sinne von Art. 5 Ziff. 4 EMRK, weshalb auf den Rekurs nicht einzutreten sei.
bb) Der Beschwerdeführer wendet dagegen im wesentlichen ein, in der Literatur werde für die Frage des Anspruchs auf eine gerichtliche Haftkontrolle darauf abgestellt, ob seit der letzten Haftüberprüfung neue Umstände hinzugekommen seien, die für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der Haft von Belang seien. Nach der Auffassung des Obergerichts unterliege es "keinem Zweifel", dass der EGMR die "neuen Umstände" in seiner bisherigen Rechtsprechung eng begrenzt habe und darunter jedenfalls nicht beliebige neue Umstände verstanden werden könnten. Dem sei insofern zuzustimmen, als tatsächlich nicht jeder beliebige, sondern nur ein erheblicher neuer Umstand eine Haftprüfung gebiete. Der Beschwerdeführer macht geltend, seine Überführung aus dem geschlossenen Strafvollzug in der Schweiz in ein offenes Rehabilitationsprogramm in Israel (gestützt auf die Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991) sei ein "neuer Umstand", welcher bei der Beurteilung der Rechtmässigkeit des Entscheids über die Fortsetzung des Strafvollzugs in der Schweiz "erheblich" sei. Das Obergericht vertrete allerdings die Meinung, dieser neue Umstand berühre die Anwendbarkeit von Art. 5 Ziff. 4 EMRK nicht, da er in keinem Zusammenhang zu persönlichen Eigenschaften des Rekurrenten oder zu "sich mit dem Zeitablauf per se ändernden Umständen" stehe. Eine solche Eingrenzung der neuen Umstände sei mit der ratio legis von Art. 5 Ziff. 4 EMRK unvereinbar, stehe in Widerspruch zur herrschenden Lehre und lasse sich nicht auf die Rechtsprechung der Strassburger Organe abstützen. Hinzu komme, dass sehr wohl ein Umstand vorliege, der sich "mit dem Zeitablauf per se" ändere, denn die Frage des Widerrufs der Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991 hänge u.a. auch davon ab, wieviel Zeit seither verstrichen sei.
cc) Nach der Rechtsprechung des EGMR besteht aufgrund von Art. 5 Ziff. 4 EMRK ein Anspruch auf Überprüfung der Rechtmässigkeit der Haft durch ein Gericht immer dann, wenn diese durch eine Verwaltungsbehörde verfügt wurde. Hat dagegen ein Gericht den Freiheitsentzug durch Strafurteil angeordnet, ist die von Art. 5 Ziff. 4 EMRK verlangte Kontrolle in der gerichtlichen Entscheidung mit enthalten (Urteile vom 18. Juni 1971 i.S. De Wilde, Ooms und Versyp, Serie A, Band 12, S. 40, Ziff. 76, und vom 8. Juni 1976 i.S. Engel u.a., Serie A, Band 22, S. 32, Ziff. 77 = EuGRZ 1976, S. 230).
Diese Regel, wonach der ursprüngliche richterliche Entscheid über einen Freiheitsentzug die in Art. 5 Ziff. 4 EMRK vorgesehene Kontrolle mit einschliesst, gilt jedoch nicht in den Fällen, in denen sich eine Person aufgrund von Art. 5 Ziff. 1 lit. e EMRK (z.B. wegen Geisteskrankheit, Alkoholismus oder Drogensucht) in Haft befindet. Da die Gründe, welche die Internierung erforderlich machten, wegfallen können, wäre es, wie der EGMR festhielt, mit dem Sinn und Zweck von Art. 5 EMRK unvereinbar, wenn Ziff. 4 der Vorschrift dahin ausgelegt würde, dass eine nachträgliche Überprüfung der Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs nicht verlangt werden könne, weil dieser von einem Gericht angeordnet worden sei. Der Gerichtshof betonte, es sei in solchen Fällen angesichts der Natur des in Frage stehenden Freiheitsentzugs notwendig, dass die Rechtmässigkeit in vernünftigen Abständen überprüft werden könne (Urteile vom 24. Oktober 1979 i.S. Winterwerp, Serie A, Band 33, S. 23, Ziff. 55 = EuGRZ 1979, S. 656, vom 5. November 1981 i.S. X, Serie A, Band 46, S. 22 f., Ziff. 52 = EuGRZ 1982, S. 104 f., und vom 23. Februar 1984 i.S. Luberti, Serie A, Band 75, S. 15, Ziff. 31 = EuGRZ 1985, S. 645). Ein Recht auf periodische gerichtliche Prüfung besteht sodann, was hier nur beiläufig erwähnt sei, bei Fortdauer der Untersuchungshaft, denn auch hier können aufgrund veränderter Umstände die Gründe, welche die Anordnung der Haft rechtfertigten (Tatverdacht, Flucht-, Kollusions- oder Fortsetzungsgefahr), nachträglich wegfallen (VILLIGER, a.a.O., S. 216 f., N. 364; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, S. 98, N. 119; Urteil des EGMR vom 25. Oktober 1989 i.S. Bezicheri, Serie A, Band 164, S. 10, Ziff. 20). Erfolgt der Freiheitsentzug am Ende eines gerichtlichen Verfahrens, d.h. als Ergebnis einer strafrechtlichen Verurteilung im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. a EMRK, wird die von Art. 5 Ziff. 4 EMRK geforderte Kontrolle grundsätzlich für die gesamte Dauer der Strafhaft von der gerichtlichen Verurteilung mit erfasst (VILLIGER, a.a.O., S. 217, N. 364; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., S. 97 f., N. 117 und 118; Urteil des EGMR i.S. De Wilde, Ooms und Versyp, a.a.O.; Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 17. Juli 1980 i.S. Caprino, DR 22, S. 5 ff., Ziff. 66 = EuGRZ 1982, S. 534). Ausnahmsweise entsteht selbst nach einer strafrechtlichen Verurteilung ein Anspruch auf gerichtliche Haftprüfung, und zwar dann, wenn nach einer bedingten Entlassung des Strafgefangenen die Verwaltungsbehörde beim Entscheid über die Rückversetzung in den Strafvollzug über einen weiten Ermessensspielraum verfügte oder wenn vom Gericht unbegrenzte Strafhaft verhängt und die Dauer der Vollstreckung in das Ermessen der Strafvollstreckungsbehörden gestellt wurde (Urteil des EGMR vom 24. Juni 1982 i.S. Van Droogenbroeck, a.a.O., Ziff. 44 ff., betreffend die belgische Bestimmung der "mise à disposition du Gouvernement des récidivistes et des délinquants d'habitude, avec possibilité d'internement", sowie die Urteile vom 2. März 1987 i.S. Weeks, a.a.O., Ziff. 46 ff., und vom 25. Oktober 1990 i.S. Thynne, Wilson und Gunnell, Serie A, Band 190-A, Ziff. 65 ff. = RUDH 1990, S. 455 ff., betreffend die "peines perpétuelles discrétionnaires" bzw. "discretionary life sentences" des englischen Rechts; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., S. 98, N. 118 und 119; VILLIGER, a.a.O., S. 217, N. 364; ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 80). In der Literatur wird zur Frage der Abweichung von der erwähnten Regel ausgeführt, ein Anspruch auf gerichtliche Haftprüfung bestehe (auch wenn eine Kontrolle durch ein Gericht vorangegangen sei) immer dann, wenn der Freiheitsentzug von persönlichen Eigenschaften (z.B. Geisteskrankheit) oder sonstigen veränderlichen Umständen abhängig sei oder wenn neue Umstände die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs nachträglich in Frage zu stellen vermöchten bzw. wenn sich nach dem gerichtlichen Entscheid neue, die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs betreffende Fragen stellen würden (FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., S. 97, N. 117; VILLIGER, a.a.O., S. 216 f., N. 364; HAEFLIGER, a.a.O., S. 84; GIORGIO MALINVERNI, Die Europäische Menschenrechtskonvention, SJK Nr. 1373, S. 22 f.; VELU/ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, S. 300 ff.).
Im vorliegenden Fall war der Beschwerdeführer vom Obergericht am 27. November 1987 zu 16 Jahren Zuchthaus verurteilt worden. Er verbüsste diese Strafe bis zum 13. August 1991 in der Schweiz. Am 14. August 1991 wurde er gestützt auf die Verfügung der Justizdirektion vom 9. August 1991 zur Fortsetzung des Vollzugs der Freiheitsstrafe nach Israel überführt. Das ASMV widerrief diese Verfügung am 30. August 1994 und ordnete die Fortsetzung des Vollzugs der Strafe in der Schweiz mit Wirkung ab 29. Juli 1994 an. Zur Begründung führte es aus, die vom Bundesamt für Polizeiwesen (BAP) erforderliche Zustimmung zur Übertragung des Strafvollzugs von der Schweiz nach Israel sei nicht erteilt worden und auch der Staat Israel habe die Übernahme des Strafvollzugs nicht in rechtsgenügender Weise bestätigt. Da somit keine rechtsgültige Übertragung des Strafvollzugs an die Behörden des Staates Israel erfolgt sei, seien nach wie vor die schweizerischen Behörden für den Vollzug der gegen den Beschwerdeführer ausgefällten Strafe zuständig. Die Justizdirektion wies am 18. April 1995 den gegen den Entscheid des ASMV erhobenen Rekurs des Beschwerdeführers ab. Wird jemandem nach einer gerichtlichen Verurteilung im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. a EMRK die Freiheit entzogen, so ist, wie ausgeführt, die von Art. 5 Ziff. 4 EMRK verlangte Kontrolle in der Regel für die gesamte Dauer des Freiheitsentzugs im Strafurteil des Gerichts mit enthalten, sofern nicht ein Ausnahmefall vorliegt. Das Obergericht nahm an, im hier zu beurteilenden Fall seien die Voraussetzungen für eine Abweichung von der Regel nicht erfüllt. Diese Auffassung ist entgegen der Meinung des Beschwerdeführers mit dem Sinn und Zweck von Art. 5 Ziff. 4 EMRK durchaus vereinbar und steht auch nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung der Strassburger Organe und zur herrschenden Lehre. Im Urteil vom 27. November 1987 ist, wie das Obergericht mit Recht festhielt, die Dauer der Strafe weder von persönlichen Eigenschaften des Beschwerdeführers noch von sonstigen veränderlichen Umständen abhängig gemacht worden, und den Strafvollzugsbehörden wurde kein Ermessen eingeräumt, das über die in Art. 38 Ziff. 1 StGB vorgesehene Möglichkeit der bedingten Entlassung nach Verbüssung von zwei Dritteln der Strafe hinausging. Zu keinem Zeitpunkt stand es im Ermessen der Vollzugsbehörden, über die Dauer der Strafe schlechthin zu entscheiden, und das Obergericht führte mit Recht aus, soweit der Justizdirektion Ermessen zugestanden habe, habe es sich einzig auf den Widerruf der früheren Verfügung, nicht aber auf Strafe und Strafdauer bezogen. Es ging bei der umstrittenen Entscheidung der Verwaltungsbehörde auch nicht um eine Rückversetzung des Verurteilten nach einer bedingten Entlassung. Der Beschwerdeführer verlangte die gerichtliche Überprüfung eines Entscheids, mit dem die Justizdirektion einzig darüber zu befinden hatte, ob das ASMV zu Recht angenommen habe, die am 9. August 1991 verfügte Übertragung des Strafvollzugs an die Behörden des Staates Israel sei nicht rechtsgültig erfolgt, weshalb die betreffende Verfügung zu widerrufen und die Fortsetzung des Vollzugs der Strafe in der Schweiz anzuordnen sei. Wohl trifft es zu, dass diese Fragen durch Tatsachen ausgelöst wurden, die erst nach der strafrechtlichen Verurteilung vom 27. November 1987 eingetreten sind. Es handelte sich jedoch bei den neuen Umständen nicht um solche, welche die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs in Frage zu stellen vermochten oder auf dessen Dauer Bezug gehabt hätten. Die Fragen, welche sich im Rekursentscheid vom 18. April 1995 stellten, waren ausschliesslich verwaltungsrechtlicher Natur und betrafen die Rechtmässigkeit des auf dem Strafurteil des Obergerichts vom 27. November 1987 beruhenden Freiheitsentzugs oder dessen Dauer nicht. Das Obergericht hat daher Art. 5 Ziff. 4 EMRK richtig ausgelegt, wenn es zum Schluss gelangte, es bestehe im vorliegenden Fall kein Anspruch auf eine gerichtliche Haftprüfung. Es verstiess demzufolge nicht gegen diese Konventionsbestimmung, wenn es auf den vom Beschwerdeführer gegen den Entscheid der Justizdirektion vom 18. April 1995 erhobenen Rekurs nicht eintrat.
dd) Auch eine Verletzung des verfassungsmässigen Rechts der persönlichen Freiheit und des Art. 4 BV liegt nicht vor. Der Anspruch auf eine gerichtliche Haftprüfung, auf den sich der Beschwerdeführer in seinem Rekurs stützte, wird durch Art. 5 Ziff. 4 EMRK und nicht durch das Grundrecht der persönlichen Freiheit und schon gar nicht durch das aus Art. 4 BV hergeleitete Prinzip von Treu und Glauben gewährleistet. Es kann deshalb keine Rede davon sein, dass dieser Grundsatz und die persönliche Freiheit durch den Nichteintretensentscheid verletzt worden wären. Die Rüge der formellen Rechtsverweigerung ist ebenfalls unbegründet. Da das Obergericht im vorliegenden Fall einen Anspruch auf gerichtliche Haftprüfung ohne Verstoss gegen die Konvention verneinen durfte, bedeutete es keine formelle Rechtsverweigerung, wenn es auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht eintrat. | de | Art. 5 n. 4 CEDU; controllo giudiziario della proporzionalità di una privazione della libertà. Quando la privazione della libertà è decisa in seguito ad una procedura giudiziaria che ha dato luogo ad una condanna penale ai sensi dell'art. 5 n. 1 lett. a CEDU, il controllo richiesto dall'art. 5 n. 4 CEDU è, in linea di principio, incluso nella decisione giudiziaria, per tutta la durata della detenzione. Non fa eccezione a questa regola il caso in cui l'autorità amministrativa revoca una decisione concernente la delega dell'esecuzione di un giudizio penale svizzero ad uno Stato estero e ordina il proseguimento dell'esecuzione in Svizzera. | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-297%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 31
Die Schweizerische Nationalbank (SNB) ist Eigentümerin von Liegenschaften am Stadthausquai und an der Börsenstrasse in Zürich sowie Inhaberin der AG Hotel Bellerive au Lac, der die gleichnamige ehemalige Hotelliegenschaft am Utoquai in Zürich gehört. In diesen Liegenschaften möchte die SNB im Rahmen des Projekts "SNB 2000" zahlreiche Bauarbeiten ausführen. Im ehemaligen Hotel Bellerive au Lac sollen die wirtschaftswissenschaftliche Bibliothek und die Büros der geld-, währungs- und bankwirtschaftlichen Studienabteilungen untergebracht werden.
Am 2. März 1990 verweigerte die damalige Bausektion II des Stadtrates von Zürich die für den Umbau und die Umnutzung des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac erforderliche Baubewilligung. Die gegen diesen Entscheid ergriffenen kantonalen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg.
Der Stadtrat von Zürich stellte am 28. März 1990 das Gebäude des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac unter Denkmalschutz. Von der Schutzmassnahme wurden nebst dem Gebäudeäusseren auch Teile des Gebäudeinnern erfasst. Sämtliche dagegen erhobenen kantonalen Rechtsmittel blieben erfolglos.
Gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, die hinsichtlich des ehemaligen Hotelgebäudes Bellerive au Lac den Bauabschlag und die Unterschutzstellung bestätigten, sowie gegen die Entscheide, die das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang als Revisionsinstanz fällte, erhoben die SNB und die AG Hotel Bellerive au Lac beim Bundesgericht je eine staatsrechtliche Beschwerde. Sie rügen die Verletzung von Art. 4, 22ter und 58 BV sowie von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. In seinem Urteil vom 28. Januar 1994 verneint das Verwaltungsgericht die Anwendbarkeit der Europäischen Menschenrechtskonvention mit der Begründung, bei der SNB handle es sich um eine öffentliche Anstalt des Bundes, die keine nichtstaatliche Organisation im Sinne von Art. 25 EMRK sei und die sich daher nicht auf Art. 6 EMRK berufen könne. Dies gelte auch für die von der SNB beherrschte AG Hotel Bellerive au Lac.
a) Die EMRK enthält keine ausdrückliche Regelung des persönlichen Geltungsbereichs der in ihr garantierten Rechte und Freiheiten. Art. 1 EMRK statuiert die Verpflichtung der vertragschliessenden Staaten, allen ihrer Jurisdiktion unterstehenden Personen die in Abschnitt I der Konvention niedergelegten Rechte und Freiheiten zuzusichern. Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist angehört wird. Präzisere Hinweise über den persönlichen Anwendungsbereich der Konvention fehlen.
Allerdings bestimmt Art. 25 EMRK, dass neben natürlichen Personen auch nichtstaatliche Organisationen oder Personenvereinigungen berechtigt sind, eine Individualbeschwerde bei der Europäischen Kommission für Menschenrechte einzureichen. Aus dieser Norm, die nur die Berechtigung zur Individualbeschwerde regelt, wird zum Teil abgeleitet, dass sich staatliche Organisationen generell nicht auf die Konventionsrechte berufen können (JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, Kommentar, 1985, Art. 6 N. 6; Art. 25 N. 14; HEINZ GURADZE, Die Europäische Menschenrechtskonvention, 1968, Art. 6 N. 4). Nach anderen Auffassungen reicht der persönliche Anwendungsbereich der Konvention über Art. 25 EMRK hinaus (vgl. JACQUES VELU, La Convention européenne des droits de l'homme et les personnes morales, Miscellanea W.J. Ganshof van der Meersch, 1972, Band I, S. 591 ff.). Dabei wird zum Teil zwischen dem Staat und ihm unterstellten Personen des öffentlichen Rechts unterschieden sowie nach der Art des angerufenen Rechts differenziert (vgl. HERIBERT GOLSONG, La Convention européenne des droits de l'homme et les personnes morales, in: Université catholique de Louvain (Hrsg.), Les droits de l'homme et les personnes morales, 1970, S. 23, 31; HUBERT SCHORN, Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 1965, Art. 6 N. 3). JACQUES VELU (a.a.O., S. 596 ff.) vertritt eine weitgehende Gleichstellung von juristischen Personen des öffentlichen und des privaten Rechts, allerdings nur in deren speziellem Zuständigkeitsbereich und soweit dies nicht mit den Grundsätzen des öffentlichen Dienstes unvereinbar sei.
Die Europäische Kommission für Menschenrechte hat bisher Beschwerden von Trägern öffentlicher Gewalt, insbesondere von Gemeinden, grundsätzlich für unzulässig erklärt (Entscheid vom 14. Dezember 1988, Nr. 13252/87, i.S. Gemeinde Rothenthurm, DR 59/1989, S. 251 ff.; Entscheid vom 31. Mai 1974 betr. 16 österreichische Gemeinden, Nr. 5767/72 u.a., CD 46/1974, S. 118 ff., 125 f.). Soweit aus diesen Entscheiden erkennbar, wurde die Beschwerdeberechtigung juristischer Personen des öffentlichen Rechts allgemein abgelehnt, ohne nach der hoheitlichen oder privatrechtlichen Rechtsnatur ihres Handelns oder dem angerufenen Recht zu unterscheiden.
b) Die SNB ist eine spezialgesetzliche Aktiengesellschaft des Bundesrechts, deren Rechtsnatur umstritten ist. Sie wird als öffentlichrechtliche Anstalt, aber auch als Körperschaft oder überhaupt als juristische Person sui generis betrachtet (vgl. BGE 105 Ib 348 E. 4c S. 357). Formell ist sie als Aktiengesellschaft konzipiert, allerdings mit einer spezifischen, vom sonstigen Gesellschaftsrecht abweichenden Ausgestaltung (SCHWEIZERISCHE NATIONALBANK [Hrsg.], Aufgaben, Instrumente, Organisation, 1989).
Die SNB regelt gemäss Art. 39 BV den Geldumlauf des Landes, erleichtert den Zahlungsverkehr und führt eine den Gesamtinteressen des Landes dienende Kredit- und Währungspolitik. Sie erfüllt somit öffentliche Aufgaben. Hierzu stehen ihr aufgrund des Nationalbankgesetzes vom 23. Dezember 1953 (NBG; SR 951.11) hoheitliche Befugnisse zu. Trotz ihrer formal privatrechtlichen Organisationsform trägt sie daher ein stark öffentlichrechtliches Gepräge (LEO SCHÜRMANN, Nationalbankgesetz und Ausführungserlasse, 1980, Art. 1 N. 3).
Ob ihr eine Berufung auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK aus diesem Grund verwehrt ist, kann jedoch im vorliegenden Fall offenbleiben, da dieses Recht - wie sich nachstehend ergibt - jedenfalls der zweiten Beschwerdeführerin zusteht.
Die AG Hotel Bellerive au Lac ist eine privatrechtliche Aktiengesellschaft, deren Anteile sich zu 100% im Eigentum der Nationalbank befinden. Dieser Aktienbesitz ändert aber nichts an der privatrechtlichen Natur der AG Hotel Bellerive au Lac, die rechtlich von der SNB zu unterscheiden ist und selbst keine öffentlichen Aufgaben erfüllt. Sie kann sich daher wie jede juristische Person des Privatrechts auf die EMRK berufen. Unter dem Vorbehalt des Rechtsmissbrauchs, der vorliegend ausser Frage steht, gibt es keinen Grund, der privaten Grundeigentümerin die Berufung auf die EMRK unter Durchgriff auf den öffentlichrechtlichen Status ihrer Alleinaktionärin zu versagen.
c) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Begriff der zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK entsprechend der Praxis der Strassburger Organe auszulegen. Er umfasst nicht nur zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinne, sondern auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern diese massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen (BGE 119 Ia 88 E. 3b S. 92). Im angeführten Entscheid ging es um die Unterschutzstellung eines Kino- und Theatersaals einschliesslich seiner Nebenräume und des Foyers. Das Bundesgericht hielt eine Massnahme, die zur Erhaltung der Räume in ihrem gegenwärtigen Zustand verpflichtet, für eine sehr weitgehende Beschränkung des Eigentums ("un caractère quasi expropriatif"), die in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK falle.
Im vorliegenden Fall betrifft die Unterschutzstellung ebenfalls wesentliche Teile des ehemaligen Hotelgebäudes Bellerive au Lac: Neben dem Gebäudeäussern mit allen Fassaden und Dachflächen samt An- und Aufbauten sind auch die konstruktiven Gebäudestrukturen - umfassend die Geschossdecken sowie die tragenden Wände und Stützen - sowie, in den vier Obergeschossen und im Dachgeschoss, zahlreiche Innenräume mit ihrer architektonischen Ausstattung unter Schutz gestellt. An den geschützten Teilen dürfen keine Änderungen vorgenommen werden, die ihren kunst- oder kulturhistorischen Charakter beeinträchtigen. Die Schutzobjekte müssen ordnungsgemäss im Original erhalten und dürfen auch durch Unterhaltsarbeiten nicht beeinträchtigt werden. Die Erstellung weiterer Gebäude auf der Liegenschaft sowie die Volumenvergrösserung des bestehenden Gebäudes sind untersagt. Dies hat zur Folge, dass die Grundeigentümerin das bestehende Gebäude weitgehend erhalten muss und Änderungen nur noch beschränkt möglich sind.
Unter diesen Umständen stellt die umstrittene Schutzverfügung eine wesentliche Eigentumsbeschränkung dar, die in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fällt. Daraus ergibt sich, dass die von der Schutzmassnahme betroffene Grundeigentümerin grundsätzlich einen Anspruch hat, dass ihre Sache in billiger Weise öffentlich gehört wird.
d) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt die Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung ein fundamentales Prinzip dar, das nicht nur für den Einzelnen wichtig ist, sondern ebensosehr als Voraussetzung für das Vertrauen in das Funktionieren der Justiz erscheint (BGE 119 Ia 99 E. 4a S. 104; 119 Ib 311 E. 6b S. 328 f.). Die Rechtsprechung steht mit derjenigen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im Einklang (vgl. Urteil i.S. Håkansson und Sturesson vom 21. Februar 1990, Série A, Vol. 171-A, Ziff. 66; Urteil i.S. Sutter vom 22. Februar 1984, Série A, Vol. 74, Ziff. 26; Urteil i.S. Pretto vom 8. Dezember 1983, Série A, Vol. 71, Ziff. 21; Urteil i.S. Axen vom 8. Dezember 1983, Série A, Vol. 72, Ziff. 25).
Art. 6 Ziff. 1 EMRK verleiht dem Einzelnen einen Anspruch, seine Argumente mündlich in einer öffentlichen Sitzung dem Gericht vorzutragen (vgl. den Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte i.S. Fredin vom 9. Februar 1993, Série A, Vol. 283, Ziff. 42, sowie i.S. Adler c. Schweiz, Nr. 9486/81, VPB 1985 Nr. 74 § 51). Zwar erwähnt Art. 6 Ziff. 1 EMRK die Mündlichkeit nicht ausdrücklich. Diese ist jedoch unentbehrliche Voraussetzung für die Teilnahme der Allgemeinheit an einem Verfahren (MIEHSLER/VOGLER, IntKommMRK Art. 6 N. 332; JEAN-MAURICE FRÉSARD, L'applicabilité de l'art. 6 § 1 CEDH au contentieux de l'assurance sociale et ses conséquences sous l'angle du principe de la publicité des débats, SVZ 62/1994 193, 195; vgl. auch BGE 120 V 1 E. 3d S. 8).
e) Art. 6 Ziff. 1 Satz 2 EMRK sieht selber Ausnahmen von der Öffentlichkeit vor im Interesse der Sittlichkeit, der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit oder wenn die Interessen von Jugendlichen, der Schutz des Privatlebens von Prozessparteien oder die Gefahr der Beeinträchtigung der Rechtspflege es gebieten (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Verhandlung, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, 1992, S. 247 f.; MIEHSLER/VOGLER, IntKommMRK, Art. 6 N. 334 ff.).
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte erachtet überdies gewisse Einschränkungen des Öffentlichkeitsprinzips im Rechtsmittelverfahren als konventionskonform. So entschied er, dass eine Rechtsmittelinstanz, die auf eine reine Rechtskontrolle beschränkt sei, im schriftlichen Verfahren entscheiden bzw. unter Ausschluss der Öffentlichkeit verhandeln könne, sofern in erster Instanz eine öffentliche Verhandlung stattgefunden habe (Urteil i.S. Ekbatani vom 26. Mai 1988, Série A, Vol. 134, Ziff. 31; Urteil i.S. Sutter vom 22. Februar 1984, Série A, Vol. 74, Ziff. 30; Urteil i.S. Axen vom 8. Dezember 1983, Série A, Vol. 72, Ziff. 28).
In anderen Fällen (Urteil i.S. Helmers vom 29. Oktober 1991, Série A, Vol. 211-A, Ziff. 36; Urteil i.S. Andersson vom 29. Oktober 1991, Série A, Vol. 212-B, Ziff. 27; Urteil i.S. Fejde vom 29. Oktober 1991, Série A, Vol. 212-C, Ziff. 31) ging der Gerichtshof noch einen Schritt weiter: Danach räumt Art. 6 Ziff. 1 EMRK auch bei einem Berufungsgericht, das einen Fall hinsichtlich der Tatsachenfeststellungen und der Rechtsausführungen überprüfen kann, nicht immer, unabhängig von der Art der zu entscheidenden Fragen, ein Recht auf eine öffentliche Verhandlung ein. Das Erfordernis der Öffentlichkeit sei sicherlich eines der Mittel, durch welches das Vertrauen in die Gerichte aufrechterhalten werde. Es gebe jedoch noch andere Gesichtspunkte, die bei der Beurteilung der Notwendigkeit einer öffentlichen Verhandlung in Verfahrensstadien nach der Durchführung der erstinstanzlichen Hauptverhandlung berücksichtigt werden müssten, wie das Recht auf ein Verfahren innerhalb angemessener Frist und das damit zusammenhängende Erfordernis einer raschen Erledigung der dem Gericht unterbreiteten Fälle. Wenn in erster Instanz eine öffentliche Verhandlung stattgefunden habe, könne daher das Fehlen einer solchen Verhandlung in zweiter oder dritter Instanz durch besondere Merkmale der betreffenden Verfahren gerechtfertigt sein. Dabei komme es insbesondere auf die Natur der konkret streitigen, von der Rechtsmittelinstanz zu beurteilenden Fragen an (vgl. dazu auch BGE 119 Ia 316 E. 2b S. 318 sowie HAEFLIGER, a.a.O., S. 245 f.; FRANZ MATSCHER, Heilung von konventionswidrigen Mängeln unterinstanzlicher Verfahren durch Rechtsmittel; konventionswidrige Rechtsmittelverfahren bei konventionskonformen unterinstanzlichen Verfahren, in: Festschrift Adamovich, 1992, S. 420).
In jüngsten Entscheiden hat der Europäische Gerichtshof angedeutet, dass die Durchführung eines schriftlichen und damit nicht öffentlichen Verfahrens ausnahmsweise selbst dann konventionskonform sein könnte, wenn der Rechtsuchende bei der Vorinstanz keine Gelegenheit hatte, seine Sache öffentlich vor Gericht vorzutragen. Im Fall Fredin entschied der oberste Verwaltungsgerichtshof Schwedens als einzige gerichtliche Instanz über den Widerruf einer Schotterabbaugenehmigung. Die Europäische Kommission für Menschenrechte leitete den Verstoss gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK bereits daraus ab, dass der Verwaltungsgerichtshof als einzige gerichtliche Instanz entschieden habe. Unter solchen Umständen habe der Betroffene immer das Recht auf eine öffentliche Verhandlung (Entscheid vom 9. Februar 1993, Série A, Vol. 283-A, Ziff. 42 f.). Der Europäische Gerichtshof bestätigte den Kommissionsentscheid, führte aber in seiner Begründung an, dies gelte jedenfalls, wenn die gerichtliche Instanz Rechts- und Tatsachenfragen überprüfen und die Beschwerde Fragen in beiden Bereichen aufwerfen könne, zumal zumindest zwei der fünf schwedischen Verwaltungsrichter eine mündliche Anhörung für erforderlich gehalten hätten (Urteil vom 23. Februar 1994, Série A, Vol. 283-A, Ziff. 22). Ferner ist zu beachten, dass das Eidgenössische Versicherungsgericht aufgrund des Urteils des Europäischen Gerichtshofs i.S. Schuler-Zgraggen vom 24. Juni 1993 (Série A, Vol. 263, Ziff. 58) es für zulässig erachtet, in gewissen Fällen trotz Vorliegens eines entsprechenden Antrags von der Durchführung einer öffentlichen Verhandlung abzusehen. Dabei würden namentlich die Gesichtspunkte der besseren Eignung des schriftlichen Verfahrens bei hochtechnischen Fragen und die im Sozialversicherungsprozess gebotene Einfachheit und Raschheit des Verfahrens ins Gewicht fallen (BGE 120 V 1 E. 3d S. 8; 119 V 375 E. 4b/dd S. 381; vgl. auch FRÉSARD, a.a.O., S. 196).
f) Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist schliesslich auch ein Verzicht auf die Öffentlichkeit der Verhandlung möglich. Er kann ausdrücklich oder stillschweigend erfolgen (Urteil i.S. Zumtobel vom 21. September 1993, Série A, Vol. 268-A, Ziff. 80 f.; Urteil i.S. Schuler-Zgraggen gegen die Schweiz vom 24. Juni 1993, Série A, Vol. 263, Ziff. 58; Urteil i.S. Håkansson und Sturesson vom 21. Februar 1990, Série A, Vol. 263, Ziff. 58; Urteil i.S. Albert und Le Compte vom 10. Februar 1983, Série A, Vol. 58, Ziff. 35; Urteil i.S. Le Compte, Van Leuven und De Meyere vom 23. Juni 1981, Série A, Vol. 43, Ziff. 59). In den beiden erwähnten Fällen Håkansson und Sturesson und Schuler-Zgraggen nahm der Gerichtshof einen unzweideutigen Verzicht an, weil der Beschwerdeführer keinen Antrag auf öffentliche Verhandlung gestellt hatte, obwohl die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen diese Möglichkeit vorsahen und er wusste, dass in der Regel im schriftlichen Verfahren entschieden werde (vgl. auch BGE 119 Ib 311 E. 6d und e S. 330 f.).
Zum gleichen Ergebnis kommt die Rechtsprechung des Bundesgerichts gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben und das Verbot des Rechtsmissbrauchs, welche auch im Verfahrensrecht Geltung haben (vgl. BGE 107 Ia 206 E. 3a S. 211; vgl. auch Jean-François Egli, La protection de la bonne foi dans le procès, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, 1992, S. 238 ff.). Danach ist es nicht zulässig, formelle Rügen, welche in einem frühen Stadium hätten geltend gemacht werden können, bei ungünstigem Ausgang noch später vorzubringen (BGE 111 Ia 161 E. 1a S. 162 f.). In bezug auf die Garantie auf einen unvoreingenommenen Richter hat das Bundesgericht erkannt, dass Ablehnungs- oder Ausstandsgründe so früh wie möglich geltend zu machen sind und ein verspätetes Vorbringen gegen Treu und Glauben verstossen und daher die Verwirkung mit sich bringen kann (BGE 118 Ia 282 E. 3a S. 284 und 209 E. 2d S. 215). Diese Rechtsprechung findet auch auf die Garantie eines öffentlichen Verfahrens gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK Anwendung (BGE 119 Ia 221 E. 5a und b S. 228 ff.).
g) Die Beschwerdeführerinnen rügen, dass im Hauptverfahren vor dem Verwaltungsgericht keine mündliche Verhandlung stattfand. Ob im erstinstanzlichen Rekursverfahren öffentlich hätte verhandelt werden müssen, ist dagegen nicht Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde. Einer der in der Konvention aufgezählten Ausnahmegründe, welcher ein Absehen von der Öffentlichkeit rechtfertigen würde, ist nicht gegeben. Namentlich sind auch keine besonderen Umstände ersichtlich, die im Interesse der Rechtspflege eine nichtöffentliche Verhandlung erfordern würden. Im Gegensatz zum Sachverhalt, der den erwähnten Urteilen i.S. Ekbatani, Helmers, Andersson und Fejde zugrunde lag, wurde im vorliegenden Fall auch das vorinstanzliche Verfahren vor der Baurekurskommission schriftlich, also ohne öffentliche Verhandlung, durchgeführt. Der Augenschein vom 13. März 1991, an dem nur die Parteien teilnehmen konnten, war nicht öffentlich und genügte in dieser Hinsicht den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht (vgl. dazu das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 27. Mai 1994 in ZBl 95/1994 568 f. E. 5c).
Es stellt sich jedoch die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen allenfalls auf die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung verzichtet haben oder ob nach der angeführten jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs Umstände vorliegen, welche es rechtfertigen, von einer öffentlichen Verhandlung abzusehen.
h) Im Verfahren betreffend die Unterschutzstellung des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac beantragten die Beschwerdeführerinnen mit Schreiben vom 29. Juli 1993 die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung. Im Rekursverfahren hatten sie dagegen die Öffentlichkeit nicht verlangt. Es geht nicht an, darin einen für das Verwaltungsgerichtsverfahren wirksamen Verzicht zu erblicken. Dies ergibt sich namentlich aus den folgenden Umständen.
Zur Abklärung der Schutzwürdigkeit des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac und des erforderlichen Schutzumfangs holte das Verwaltungsgericht eine Expertise ein. Die Beschwerdeführerinnen waren mit der Wahl des Gutachters durch das Verwaltungsgericht nicht einverstanden. Sie bezeichneten sein Gutachten als nicht schlüssig und reichten dem Verwaltungsgericht eine Stellungnahme der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege ein. Für den Fall, dass eine Einigung nicht möglich sein sollte, stellten sie den erwähnten Antrag, es sei das Verfahren mit einer öffentlichen Verhandlung abzuschliessen.
Da das Verwaltungsgericht somit den Sachverhalt mit einer Expertise einer gründlichen Überprüfung unterzog, konnte ein allfälliger Verzicht auf eine öffentliche Verhandlung vor der Baurekurskommission von vornherein keine Wirksamkeit für das verwaltungsgerichtliche Verfahren haben. Vielmehr zeigen die weitreichenden und umstrittenen Beweismassnahmen des Verwaltungsgerichts, dass die Beschwerdeführerinnen durchaus ein berechtigtes Interesse an der Durchführung einer öffentlichen Verhandlung haben konnten.
i) Die Voraussetzungen, um trotz eines Antrags auf eine öffentliche Verhandlung zu verzichten, sind im vorliegenden Fall ebenfalls nicht gegeben. Das Verwaltungsgericht hat als Beschwerdeinstanz entschieden. Hebt es eine angefochtene Anordnung auf, entscheidet es gemäss § 63 Abs. 1 VRG grundsätzlich selbst. Dabei darf es über die gestellten Rechtsbegehren nicht hinausgehen und die aufgehobene Anordnung nicht zum Nachteil des Beschwerdeführers abändern (§ 63 Abs. 2 VRG). Das Verwaltungsgericht ist nicht auf eine Rechtskontrolle beschränkt, sondern es überprüft auch die Feststellung des Sachverhalts (vgl. § 51 Abs. 2 VRG). Im vorliegenden Fall hat es wie erwähnt von dieser Befugnis Gebrauch gemacht und die Schutzwürdigkeit und den allenfalls erforderlichen Schutzumfang mit einer Expertise abklären lassen. Angesichts der erfolgten umfassenden Prüfung konnte nicht von einer öffentlichen Verhandlung abgesehen werden, soll das Öffentlichkeitsprinzip gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht seiner Substanz entleert werden.
j) Es ergibt sich somit, dass das Verwaltungsgericht im Verfahren betreffend die Unterschutzstellung des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac zu Unrecht eine öffentliche, mündliche Verhandlung abgelehnt und dadurch Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt hat. Da der verletzte Anspruch formeller Natur ist, führt die Gutheissung der Rüge zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids, unbekümmert darum, ob dieser anders ausgefallen wäre, wenn eine öffentliche Verhandlung stattgefunden hätte, oder ob er in der Sache vor der Verfassung standhält. Der Mangel lässt sich im vorliegenden Verfahren nicht beheben. Es ist daher der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. Januar 1994 aufzuheben, ohne die weiteren, dagegen erhobenen Rügen zu prüfen.
6. Im Verfahren betreffend die Verweigerung der Baubewilligung hielt das Verwaltungsgericht Art. 6 Ziff. 1 EMRK für sachlich nicht anwendbar. Es argumentierte im Revisionsentscheid vom 4. März 1993, es werde weder ein Bauverbot noch eine neue Nutzungsbeschränkung ausgesprochen, sondern es gehe lediglich um die Einhaltung der bestehenden Vorschriften über den vorgeschriebenen Wohnanteil, und dies stelle keine Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche oder Verpflichtungen dar.
a) Im Baubewilligungsverfahren stellten die Beschwerdeführerinnen weder vor der Baurekurskommission noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren einen Antrag auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Sie verlangten die Ansetzung einer öffentlichen Verhandlung erstmals im Revisionsgesuch.
Aufgrund der gesamten Umstände hätten die Beschwerdeführerinnen aber in verschiedener Hinsicht Anlass gehabt, ein öffentliches Verfahren zu verlangen: Die §§ 57 ff. VRG gehen grundsätzlich von einem schriftlichen Verfahren auf der Grundlage der Akten und der schriftlichen Vernehmlassungen der Parteien aus (ALFRED KÖLZ, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 1978, § 59 N. 2 f. und § 67 N. 1). Das Verwaltungsgericht oder dessen Vorsitzender kann allerdings gemäss § 59 Abs. 1 VRG eine mündliche Verhandlung anordnen. Diese ist gemäss § 62 Abs. 1 Satz 1 VRG öffentlich. Öffentliche Verhandlungen vor dem Verwaltungsgericht sind also grundsätzlich möglich. Streitsachen über Baubewilligungen werden jedoch üblicherweise im schriftlichen Verfahren durchgeführt. In dieser Situation wusste der mit der Zürcher Rechtslage und Praxis vertraute Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen, dass eine öffentliche Verhandlung nur auf ausdrücklichen Antrag hin stattfinden werde. Das Verwaltungsgericht war angesichts der klaren Rechtslage und Praxis auch nicht verpflichtet, die Beschwerdeführerinnen darauf hinzuweisen, dass sie ausdrücklich um ein öffentliches Verfahren ersuchen müssten, wenn sie ein solches wünschten (BGE 119 Ia 221 E. 5b S. 229).
In Anbetracht all dieser Umstände wäre es geboten gewesen, eine mündliche Verhandlung ausdrücklich schon im kantonalen Verfahren zu verlangen, und zwar spätestens im Hauptverfahren vor dem Verwaltungsgericht. Das Revisionsverfahren diente nur noch der Berichtigung prozessualer Versehen, nicht aber der Stellung neuer, im Hauptverfahren versäumter Verfahrensanträge. Es verstösst daher gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, wenn sich die Beschwerdeführerinnen erst nachträglich - im Revisionsgesuch bzw. in ihrer staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht - auf das Öffentlichkeitsprinzip nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen. Sie haben damit ihren Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung verwirkt und können ihn nicht mehr geltend machen. Demnach muss auf die Rüge nicht weiter eingegangen werden. | de | Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung bei Erlass von Denkmalschutzmassnahmen und im Baubewilligungsverfahren. Stehen die in der EMRK gewährleisteten Rechte und Freiheiten auch juristischen Personen des öffentlichen Rechts zu? Frage mit Bezug auf die Schweizerische Nationalbank offengelassen, da sich jedenfalls die in ihrem Eigentum stehende private Aktiengesellschaft auf die Rechte der EMRK berufen kann (E. 5a und b).
Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf die Unterschutzstellung eines ehemaligen Hotelgebäudes bejaht (E. 5c).
Inhalt und Einschränkungen des Öffentlichkeitsgrundsatzes gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 5d und e). Voraussetzungen des Verzichts auf die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung (E. 5f).
Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes im Verfahren um Unterschutzstellung des Hotelgebäudes (E. 5f-j).
Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf das konkrete Baubewilligungsverfahren offengelassen, da unter den gegebenen Umständen Verwirkung des Anspruchs auf eine öffentliche Verhandlung angenommen (E. 6a). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-30%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,669 | 121 I 30 | 121 I 30
Sachverhalt ab Seite 31
Die Schweizerische Nationalbank (SNB) ist Eigentümerin von Liegenschaften am Stadthausquai und an der Börsenstrasse in Zürich sowie Inhaberin der AG Hotel Bellerive au Lac, der die gleichnamige ehemalige Hotelliegenschaft am Utoquai in Zürich gehört. In diesen Liegenschaften möchte die SNB im Rahmen des Projekts "SNB 2000" zahlreiche Bauarbeiten ausführen. Im ehemaligen Hotel Bellerive au Lac sollen die wirtschaftswissenschaftliche Bibliothek und die Büros der geld-, währungs- und bankwirtschaftlichen Studienabteilungen untergebracht werden.
Am 2. März 1990 verweigerte die damalige Bausektion II des Stadtrates von Zürich die für den Umbau und die Umnutzung des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac erforderliche Baubewilligung. Die gegen diesen Entscheid ergriffenen kantonalen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg.
Der Stadtrat von Zürich stellte am 28. März 1990 das Gebäude des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac unter Denkmalschutz. Von der Schutzmassnahme wurden nebst dem Gebäudeäusseren auch Teile des Gebäudeinnern erfasst. Sämtliche dagegen erhobenen kantonalen Rechtsmittel blieben erfolglos.
Gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, die hinsichtlich des ehemaligen Hotelgebäudes Bellerive au Lac den Bauabschlag und die Unterschutzstellung bestätigten, sowie gegen die Entscheide, die das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang als Revisionsinstanz fällte, erhoben die SNB und die AG Hotel Bellerive au Lac beim Bundesgericht je eine staatsrechtliche Beschwerde. Sie rügen die Verletzung von Art. 4, 22ter und 58 BV sowie von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. In seinem Urteil vom 28. Januar 1994 verneint das Verwaltungsgericht die Anwendbarkeit der Europäischen Menschenrechtskonvention mit der Begründung, bei der SNB handle es sich um eine öffentliche Anstalt des Bundes, die keine nichtstaatliche Organisation im Sinne von Art. 25 EMRK sei und die sich daher nicht auf Art. 6 EMRK berufen könne. Dies gelte auch für die von der SNB beherrschte AG Hotel Bellerive au Lac.
a) Die EMRK enthält keine ausdrückliche Regelung des persönlichen Geltungsbereichs der in ihr garantierten Rechte und Freiheiten. Art. 1 EMRK statuiert die Verpflichtung der vertragschliessenden Staaten, allen ihrer Jurisdiktion unterstehenden Personen die in Abschnitt I der Konvention niedergelegten Rechte und Freiheiten zuzusichern. Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist angehört wird. Präzisere Hinweise über den persönlichen Anwendungsbereich der Konvention fehlen.
Allerdings bestimmt Art. 25 EMRK, dass neben natürlichen Personen auch nichtstaatliche Organisationen oder Personenvereinigungen berechtigt sind, eine Individualbeschwerde bei der Europäischen Kommission für Menschenrechte einzureichen. Aus dieser Norm, die nur die Berechtigung zur Individualbeschwerde regelt, wird zum Teil abgeleitet, dass sich staatliche Organisationen generell nicht auf die Konventionsrechte berufen können (JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, Kommentar, 1985, Art. 6 N. 6; Art. 25 N. 14; HEINZ GURADZE, Die Europäische Menschenrechtskonvention, 1968, Art. 6 N. 4). Nach anderen Auffassungen reicht der persönliche Anwendungsbereich der Konvention über Art. 25 EMRK hinaus (vgl. JACQUES VELU, La Convention européenne des droits de l'homme et les personnes morales, Miscellanea W.J. Ganshof van der Meersch, 1972, Band I, S. 591 ff.). Dabei wird zum Teil zwischen dem Staat und ihm unterstellten Personen des öffentlichen Rechts unterschieden sowie nach der Art des angerufenen Rechts differenziert (vgl. HERIBERT GOLSONG, La Convention européenne des droits de l'homme et les personnes morales, in: Université catholique de Louvain (Hrsg.), Les droits de l'homme et les personnes morales, 1970, S. 23, 31; HUBERT SCHORN, Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 1965, Art. 6 N. 3). JACQUES VELU (a.a.O., S. 596 ff.) vertritt eine weitgehende Gleichstellung von juristischen Personen des öffentlichen und des privaten Rechts, allerdings nur in deren speziellem Zuständigkeitsbereich und soweit dies nicht mit den Grundsätzen des öffentlichen Dienstes unvereinbar sei.
Die Europäische Kommission für Menschenrechte hat bisher Beschwerden von Trägern öffentlicher Gewalt, insbesondere von Gemeinden, grundsätzlich für unzulässig erklärt (Entscheid vom 14. Dezember 1988, Nr. 13252/87, i.S. Gemeinde Rothenthurm, DR 59/1989, S. 251 ff.; Entscheid vom 31. Mai 1974 betr. 16 österreichische Gemeinden, Nr. 5767/72 u.a., CD 46/1974, S. 118 ff., 125 f.). Soweit aus diesen Entscheiden erkennbar, wurde die Beschwerdeberechtigung juristischer Personen des öffentlichen Rechts allgemein abgelehnt, ohne nach der hoheitlichen oder privatrechtlichen Rechtsnatur ihres Handelns oder dem angerufenen Recht zu unterscheiden.
b) Die SNB ist eine spezialgesetzliche Aktiengesellschaft des Bundesrechts, deren Rechtsnatur umstritten ist. Sie wird als öffentlichrechtliche Anstalt, aber auch als Körperschaft oder überhaupt als juristische Person sui generis betrachtet (vgl. BGE 105 Ib 348 E. 4c S. 357). Formell ist sie als Aktiengesellschaft konzipiert, allerdings mit einer spezifischen, vom sonstigen Gesellschaftsrecht abweichenden Ausgestaltung (SCHWEIZERISCHE NATIONALBANK [Hrsg.], Aufgaben, Instrumente, Organisation, 1989).
Die SNB regelt gemäss Art. 39 BV den Geldumlauf des Landes, erleichtert den Zahlungsverkehr und führt eine den Gesamtinteressen des Landes dienende Kredit- und Währungspolitik. Sie erfüllt somit öffentliche Aufgaben. Hierzu stehen ihr aufgrund des Nationalbankgesetzes vom 23. Dezember 1953 (NBG; SR 951.11) hoheitliche Befugnisse zu. Trotz ihrer formal privatrechtlichen Organisationsform trägt sie daher ein stark öffentlichrechtliches Gepräge (LEO SCHÜRMANN, Nationalbankgesetz und Ausführungserlasse, 1980, Art. 1 N. 3).
Ob ihr eine Berufung auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK aus diesem Grund verwehrt ist, kann jedoch im vorliegenden Fall offenbleiben, da dieses Recht - wie sich nachstehend ergibt - jedenfalls der zweiten Beschwerdeführerin zusteht.
Die AG Hotel Bellerive au Lac ist eine privatrechtliche Aktiengesellschaft, deren Anteile sich zu 100% im Eigentum der Nationalbank befinden. Dieser Aktienbesitz ändert aber nichts an der privatrechtlichen Natur der AG Hotel Bellerive au Lac, die rechtlich von der SNB zu unterscheiden ist und selbst keine öffentlichen Aufgaben erfüllt. Sie kann sich daher wie jede juristische Person des Privatrechts auf die EMRK berufen. Unter dem Vorbehalt des Rechtsmissbrauchs, der vorliegend ausser Frage steht, gibt es keinen Grund, der privaten Grundeigentümerin die Berufung auf die EMRK unter Durchgriff auf den öffentlichrechtlichen Status ihrer Alleinaktionärin zu versagen.
c) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Begriff der zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK entsprechend der Praxis der Strassburger Organe auszulegen. Er umfasst nicht nur zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinne, sondern auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern diese massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen (BGE 119 Ia 88 E. 3b S. 92). Im angeführten Entscheid ging es um die Unterschutzstellung eines Kino- und Theatersaals einschliesslich seiner Nebenräume und des Foyers. Das Bundesgericht hielt eine Massnahme, die zur Erhaltung der Räume in ihrem gegenwärtigen Zustand verpflichtet, für eine sehr weitgehende Beschränkung des Eigentums ("un caractère quasi expropriatif"), die in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK falle.
Im vorliegenden Fall betrifft die Unterschutzstellung ebenfalls wesentliche Teile des ehemaligen Hotelgebäudes Bellerive au Lac: Neben dem Gebäudeäussern mit allen Fassaden und Dachflächen samt An- und Aufbauten sind auch die konstruktiven Gebäudestrukturen - umfassend die Geschossdecken sowie die tragenden Wände und Stützen - sowie, in den vier Obergeschossen und im Dachgeschoss, zahlreiche Innenräume mit ihrer architektonischen Ausstattung unter Schutz gestellt. An den geschützten Teilen dürfen keine Änderungen vorgenommen werden, die ihren kunst- oder kulturhistorischen Charakter beeinträchtigen. Die Schutzobjekte müssen ordnungsgemäss im Original erhalten und dürfen auch durch Unterhaltsarbeiten nicht beeinträchtigt werden. Die Erstellung weiterer Gebäude auf der Liegenschaft sowie die Volumenvergrösserung des bestehenden Gebäudes sind untersagt. Dies hat zur Folge, dass die Grundeigentümerin das bestehende Gebäude weitgehend erhalten muss und Änderungen nur noch beschränkt möglich sind.
Unter diesen Umständen stellt die umstrittene Schutzverfügung eine wesentliche Eigentumsbeschränkung dar, die in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fällt. Daraus ergibt sich, dass die von der Schutzmassnahme betroffene Grundeigentümerin grundsätzlich einen Anspruch hat, dass ihre Sache in billiger Weise öffentlich gehört wird.
d) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt die Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung ein fundamentales Prinzip dar, das nicht nur für den Einzelnen wichtig ist, sondern ebensosehr als Voraussetzung für das Vertrauen in das Funktionieren der Justiz erscheint (BGE 119 Ia 99 E. 4a S. 104; 119 Ib 311 E. 6b S. 328 f.). Die Rechtsprechung steht mit derjenigen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im Einklang (vgl. Urteil i.S. Håkansson und Sturesson vom 21. Februar 1990, Série A, Vol. 171-A, Ziff. 66; Urteil i.S. Sutter vom 22. Februar 1984, Série A, Vol. 74, Ziff. 26; Urteil i.S. Pretto vom 8. Dezember 1983, Série A, Vol. 71, Ziff. 21; Urteil i.S. Axen vom 8. Dezember 1983, Série A, Vol. 72, Ziff. 25).
Art. 6 Ziff. 1 EMRK verleiht dem Einzelnen einen Anspruch, seine Argumente mündlich in einer öffentlichen Sitzung dem Gericht vorzutragen (vgl. den Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte i.S. Fredin vom 9. Februar 1993, Série A, Vol. 283, Ziff. 42, sowie i.S. Adler c. Schweiz, Nr. 9486/81, VPB 1985 Nr. 74 § 51). Zwar erwähnt Art. 6 Ziff. 1 EMRK die Mündlichkeit nicht ausdrücklich. Diese ist jedoch unentbehrliche Voraussetzung für die Teilnahme der Allgemeinheit an einem Verfahren (MIEHSLER/VOGLER, IntKommMRK Art. 6 N. 332; JEAN-MAURICE FRÉSARD, L'applicabilité de l'art. 6 § 1 CEDH au contentieux de l'assurance sociale et ses conséquences sous l'angle du principe de la publicité des débats, SVZ 62/1994 193, 195; vgl. auch BGE 120 V 1 E. 3d S. 8).
e) Art. 6 Ziff. 1 Satz 2 EMRK sieht selber Ausnahmen von der Öffentlichkeit vor im Interesse der Sittlichkeit, der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit oder wenn die Interessen von Jugendlichen, der Schutz des Privatlebens von Prozessparteien oder die Gefahr der Beeinträchtigung der Rechtspflege es gebieten (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Verhandlung, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, 1992, S. 247 f.; MIEHSLER/VOGLER, IntKommMRK, Art. 6 N. 334 ff.).
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte erachtet überdies gewisse Einschränkungen des Öffentlichkeitsprinzips im Rechtsmittelverfahren als konventionskonform. So entschied er, dass eine Rechtsmittelinstanz, die auf eine reine Rechtskontrolle beschränkt sei, im schriftlichen Verfahren entscheiden bzw. unter Ausschluss der Öffentlichkeit verhandeln könne, sofern in erster Instanz eine öffentliche Verhandlung stattgefunden habe (Urteil i.S. Ekbatani vom 26. Mai 1988, Série A, Vol. 134, Ziff. 31; Urteil i.S. Sutter vom 22. Februar 1984, Série A, Vol. 74, Ziff. 30; Urteil i.S. Axen vom 8. Dezember 1983, Série A, Vol. 72, Ziff. 28).
In anderen Fällen (Urteil i.S. Helmers vom 29. Oktober 1991, Série A, Vol. 211-A, Ziff. 36; Urteil i.S. Andersson vom 29. Oktober 1991, Série A, Vol. 212-B, Ziff. 27; Urteil i.S. Fejde vom 29. Oktober 1991, Série A, Vol. 212-C, Ziff. 31) ging der Gerichtshof noch einen Schritt weiter: Danach räumt Art. 6 Ziff. 1 EMRK auch bei einem Berufungsgericht, das einen Fall hinsichtlich der Tatsachenfeststellungen und der Rechtsausführungen überprüfen kann, nicht immer, unabhängig von der Art der zu entscheidenden Fragen, ein Recht auf eine öffentliche Verhandlung ein. Das Erfordernis der Öffentlichkeit sei sicherlich eines der Mittel, durch welches das Vertrauen in die Gerichte aufrechterhalten werde. Es gebe jedoch noch andere Gesichtspunkte, die bei der Beurteilung der Notwendigkeit einer öffentlichen Verhandlung in Verfahrensstadien nach der Durchführung der erstinstanzlichen Hauptverhandlung berücksichtigt werden müssten, wie das Recht auf ein Verfahren innerhalb angemessener Frist und das damit zusammenhängende Erfordernis einer raschen Erledigung der dem Gericht unterbreiteten Fälle. Wenn in erster Instanz eine öffentliche Verhandlung stattgefunden habe, könne daher das Fehlen einer solchen Verhandlung in zweiter oder dritter Instanz durch besondere Merkmale der betreffenden Verfahren gerechtfertigt sein. Dabei komme es insbesondere auf die Natur der konkret streitigen, von der Rechtsmittelinstanz zu beurteilenden Fragen an (vgl. dazu auch BGE 119 Ia 316 E. 2b S. 318 sowie HAEFLIGER, a.a.O., S. 245 f.; FRANZ MATSCHER, Heilung von konventionswidrigen Mängeln unterinstanzlicher Verfahren durch Rechtsmittel; konventionswidrige Rechtsmittelverfahren bei konventionskonformen unterinstanzlichen Verfahren, in: Festschrift Adamovich, 1992, S. 420).
In jüngsten Entscheiden hat der Europäische Gerichtshof angedeutet, dass die Durchführung eines schriftlichen und damit nicht öffentlichen Verfahrens ausnahmsweise selbst dann konventionskonform sein könnte, wenn der Rechtsuchende bei der Vorinstanz keine Gelegenheit hatte, seine Sache öffentlich vor Gericht vorzutragen. Im Fall Fredin entschied der oberste Verwaltungsgerichtshof Schwedens als einzige gerichtliche Instanz über den Widerruf einer Schotterabbaugenehmigung. Die Europäische Kommission für Menschenrechte leitete den Verstoss gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK bereits daraus ab, dass der Verwaltungsgerichtshof als einzige gerichtliche Instanz entschieden habe. Unter solchen Umständen habe der Betroffene immer das Recht auf eine öffentliche Verhandlung (Entscheid vom 9. Februar 1993, Série A, Vol. 283-A, Ziff. 42 f.). Der Europäische Gerichtshof bestätigte den Kommissionsentscheid, führte aber in seiner Begründung an, dies gelte jedenfalls, wenn die gerichtliche Instanz Rechts- und Tatsachenfragen überprüfen und die Beschwerde Fragen in beiden Bereichen aufwerfen könne, zumal zumindest zwei der fünf schwedischen Verwaltungsrichter eine mündliche Anhörung für erforderlich gehalten hätten (Urteil vom 23. Februar 1994, Série A, Vol. 283-A, Ziff. 22). Ferner ist zu beachten, dass das Eidgenössische Versicherungsgericht aufgrund des Urteils des Europäischen Gerichtshofs i.S. Schuler-Zgraggen vom 24. Juni 1993 (Série A, Vol. 263, Ziff. 58) es für zulässig erachtet, in gewissen Fällen trotz Vorliegens eines entsprechenden Antrags von der Durchführung einer öffentlichen Verhandlung abzusehen. Dabei würden namentlich die Gesichtspunkte der besseren Eignung des schriftlichen Verfahrens bei hochtechnischen Fragen und die im Sozialversicherungsprozess gebotene Einfachheit und Raschheit des Verfahrens ins Gewicht fallen (BGE 120 V 1 E. 3d S. 8; 119 V 375 E. 4b/dd S. 381; vgl. auch FRÉSARD, a.a.O., S. 196).
f) Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist schliesslich auch ein Verzicht auf die Öffentlichkeit der Verhandlung möglich. Er kann ausdrücklich oder stillschweigend erfolgen (Urteil i.S. Zumtobel vom 21. September 1993, Série A, Vol. 268-A, Ziff. 80 f.; Urteil i.S. Schuler-Zgraggen gegen die Schweiz vom 24. Juni 1993, Série A, Vol. 263, Ziff. 58; Urteil i.S. Håkansson und Sturesson vom 21. Februar 1990, Série A, Vol. 263, Ziff. 58; Urteil i.S. Albert und Le Compte vom 10. Februar 1983, Série A, Vol. 58, Ziff. 35; Urteil i.S. Le Compte, Van Leuven und De Meyere vom 23. Juni 1981, Série A, Vol. 43, Ziff. 59). In den beiden erwähnten Fällen Håkansson und Sturesson und Schuler-Zgraggen nahm der Gerichtshof einen unzweideutigen Verzicht an, weil der Beschwerdeführer keinen Antrag auf öffentliche Verhandlung gestellt hatte, obwohl die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen diese Möglichkeit vorsahen und er wusste, dass in der Regel im schriftlichen Verfahren entschieden werde (vgl. auch BGE 119 Ib 311 E. 6d und e S. 330 f.).
Zum gleichen Ergebnis kommt die Rechtsprechung des Bundesgerichts gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben und das Verbot des Rechtsmissbrauchs, welche auch im Verfahrensrecht Geltung haben (vgl. BGE 107 Ia 206 E. 3a S. 211; vgl. auch Jean-François Egli, La protection de la bonne foi dans le procès, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, 1992, S. 238 ff.). Danach ist es nicht zulässig, formelle Rügen, welche in einem frühen Stadium hätten geltend gemacht werden können, bei ungünstigem Ausgang noch später vorzubringen (BGE 111 Ia 161 E. 1a S. 162 f.). In bezug auf die Garantie auf einen unvoreingenommenen Richter hat das Bundesgericht erkannt, dass Ablehnungs- oder Ausstandsgründe so früh wie möglich geltend zu machen sind und ein verspätetes Vorbringen gegen Treu und Glauben verstossen und daher die Verwirkung mit sich bringen kann (BGE 118 Ia 282 E. 3a S. 284 und 209 E. 2d S. 215). Diese Rechtsprechung findet auch auf die Garantie eines öffentlichen Verfahrens gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK Anwendung (BGE 119 Ia 221 E. 5a und b S. 228 ff.).
g) Die Beschwerdeführerinnen rügen, dass im Hauptverfahren vor dem Verwaltungsgericht keine mündliche Verhandlung stattfand. Ob im erstinstanzlichen Rekursverfahren öffentlich hätte verhandelt werden müssen, ist dagegen nicht Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde. Einer der in der Konvention aufgezählten Ausnahmegründe, welcher ein Absehen von der Öffentlichkeit rechtfertigen würde, ist nicht gegeben. Namentlich sind auch keine besonderen Umstände ersichtlich, die im Interesse der Rechtspflege eine nichtöffentliche Verhandlung erfordern würden. Im Gegensatz zum Sachverhalt, der den erwähnten Urteilen i.S. Ekbatani, Helmers, Andersson und Fejde zugrunde lag, wurde im vorliegenden Fall auch das vorinstanzliche Verfahren vor der Baurekurskommission schriftlich, also ohne öffentliche Verhandlung, durchgeführt. Der Augenschein vom 13. März 1991, an dem nur die Parteien teilnehmen konnten, war nicht öffentlich und genügte in dieser Hinsicht den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht (vgl. dazu das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 27. Mai 1994 in ZBl 95/1994 568 f. E. 5c).
Es stellt sich jedoch die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen allenfalls auf die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung verzichtet haben oder ob nach der angeführten jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs Umstände vorliegen, welche es rechtfertigen, von einer öffentlichen Verhandlung abzusehen.
h) Im Verfahren betreffend die Unterschutzstellung des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac beantragten die Beschwerdeführerinnen mit Schreiben vom 29. Juli 1993 die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung. Im Rekursverfahren hatten sie dagegen die Öffentlichkeit nicht verlangt. Es geht nicht an, darin einen für das Verwaltungsgerichtsverfahren wirksamen Verzicht zu erblicken. Dies ergibt sich namentlich aus den folgenden Umständen.
Zur Abklärung der Schutzwürdigkeit des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac und des erforderlichen Schutzumfangs holte das Verwaltungsgericht eine Expertise ein. Die Beschwerdeführerinnen waren mit der Wahl des Gutachters durch das Verwaltungsgericht nicht einverstanden. Sie bezeichneten sein Gutachten als nicht schlüssig und reichten dem Verwaltungsgericht eine Stellungnahme der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege ein. Für den Fall, dass eine Einigung nicht möglich sein sollte, stellten sie den erwähnten Antrag, es sei das Verfahren mit einer öffentlichen Verhandlung abzuschliessen.
Da das Verwaltungsgericht somit den Sachverhalt mit einer Expertise einer gründlichen Überprüfung unterzog, konnte ein allfälliger Verzicht auf eine öffentliche Verhandlung vor der Baurekurskommission von vornherein keine Wirksamkeit für das verwaltungsgerichtliche Verfahren haben. Vielmehr zeigen die weitreichenden und umstrittenen Beweismassnahmen des Verwaltungsgerichts, dass die Beschwerdeführerinnen durchaus ein berechtigtes Interesse an der Durchführung einer öffentlichen Verhandlung haben konnten.
i) Die Voraussetzungen, um trotz eines Antrags auf eine öffentliche Verhandlung zu verzichten, sind im vorliegenden Fall ebenfalls nicht gegeben. Das Verwaltungsgericht hat als Beschwerdeinstanz entschieden. Hebt es eine angefochtene Anordnung auf, entscheidet es gemäss § 63 Abs. 1 VRG grundsätzlich selbst. Dabei darf es über die gestellten Rechtsbegehren nicht hinausgehen und die aufgehobene Anordnung nicht zum Nachteil des Beschwerdeführers abändern (§ 63 Abs. 2 VRG). Das Verwaltungsgericht ist nicht auf eine Rechtskontrolle beschränkt, sondern es überprüft auch die Feststellung des Sachverhalts (vgl. § 51 Abs. 2 VRG). Im vorliegenden Fall hat es wie erwähnt von dieser Befugnis Gebrauch gemacht und die Schutzwürdigkeit und den allenfalls erforderlichen Schutzumfang mit einer Expertise abklären lassen. Angesichts der erfolgten umfassenden Prüfung konnte nicht von einer öffentlichen Verhandlung abgesehen werden, soll das Öffentlichkeitsprinzip gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht seiner Substanz entleert werden.
j) Es ergibt sich somit, dass das Verwaltungsgericht im Verfahren betreffend die Unterschutzstellung des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac zu Unrecht eine öffentliche, mündliche Verhandlung abgelehnt und dadurch Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt hat. Da der verletzte Anspruch formeller Natur ist, führt die Gutheissung der Rüge zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids, unbekümmert darum, ob dieser anders ausgefallen wäre, wenn eine öffentliche Verhandlung stattgefunden hätte, oder ob er in der Sache vor der Verfassung standhält. Der Mangel lässt sich im vorliegenden Verfahren nicht beheben. Es ist daher der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. Januar 1994 aufzuheben, ohne die weiteren, dagegen erhobenen Rügen zu prüfen.
6. Im Verfahren betreffend die Verweigerung der Baubewilligung hielt das Verwaltungsgericht Art. 6 Ziff. 1 EMRK für sachlich nicht anwendbar. Es argumentierte im Revisionsentscheid vom 4. März 1993, es werde weder ein Bauverbot noch eine neue Nutzungsbeschränkung ausgesprochen, sondern es gehe lediglich um die Einhaltung der bestehenden Vorschriften über den vorgeschriebenen Wohnanteil, und dies stelle keine Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche oder Verpflichtungen dar.
a) Im Baubewilligungsverfahren stellten die Beschwerdeführerinnen weder vor der Baurekurskommission noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren einen Antrag auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Sie verlangten die Ansetzung einer öffentlichen Verhandlung erstmals im Revisionsgesuch.
Aufgrund der gesamten Umstände hätten die Beschwerdeführerinnen aber in verschiedener Hinsicht Anlass gehabt, ein öffentliches Verfahren zu verlangen: Die §§ 57 ff. VRG gehen grundsätzlich von einem schriftlichen Verfahren auf der Grundlage der Akten und der schriftlichen Vernehmlassungen der Parteien aus (ALFRED KÖLZ, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 1978, § 59 N. 2 f. und § 67 N. 1). Das Verwaltungsgericht oder dessen Vorsitzender kann allerdings gemäss § 59 Abs. 1 VRG eine mündliche Verhandlung anordnen. Diese ist gemäss § 62 Abs. 1 Satz 1 VRG öffentlich. Öffentliche Verhandlungen vor dem Verwaltungsgericht sind also grundsätzlich möglich. Streitsachen über Baubewilligungen werden jedoch üblicherweise im schriftlichen Verfahren durchgeführt. In dieser Situation wusste der mit der Zürcher Rechtslage und Praxis vertraute Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen, dass eine öffentliche Verhandlung nur auf ausdrücklichen Antrag hin stattfinden werde. Das Verwaltungsgericht war angesichts der klaren Rechtslage und Praxis auch nicht verpflichtet, die Beschwerdeführerinnen darauf hinzuweisen, dass sie ausdrücklich um ein öffentliches Verfahren ersuchen müssten, wenn sie ein solches wünschten (BGE 119 Ia 221 E. 5b S. 229).
In Anbetracht all dieser Umstände wäre es geboten gewesen, eine mündliche Verhandlung ausdrücklich schon im kantonalen Verfahren zu verlangen, und zwar spätestens im Hauptverfahren vor dem Verwaltungsgericht. Das Revisionsverfahren diente nur noch der Berichtigung prozessualer Versehen, nicht aber der Stellung neuer, im Hauptverfahren versäumter Verfahrensanträge. Es verstösst daher gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, wenn sich die Beschwerdeführerinnen erst nachträglich - im Revisionsgesuch bzw. in ihrer staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht - auf das Öffentlichkeitsprinzip nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen. Sie haben damit ihren Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung verwirkt und können ihn nicht mehr geltend machen. Demnach muss auf die Rüge nicht weiter eingegangen werden. | de | Art. 6 par. 1 CEDH; droit à des débats publics lors du prononcé de mesures de protection de monuments et dans la procédure d'autorisation de construire. Les personnes morales de droit public sont-elles admises à se prévaloir des garanties offertes par la CEDH? Question laissée indécise s'agissant de la Banque nationale suisse, dès lors que la société anonyme qu'elle domine est recevable à invoquer les droits garantis par la CEDH (consid. 5a et b).
L'art. 6 par. 1 CEDH est applicable lorsque l'autorité prend, au titre de la protection des monuments, des mesures visant à conserver un bâtiment exploité autrefois comme hôtel (consid. 5c).
Principe de la publicité des débats selon l'art. 6 par. 1 CEDH et restrictions possibles à cette exigence (consid. 5d et e). Conditions dans lesquelles on peut renoncer à la tenue d'une audience publique de débats (consid. 5f).
Violation du principe de la publicité lors de l'adoption des mesures visant à protéger le bâtiment en question (consid. 5f-j).
L'art. 6 par. 1 CEDH est-il applicable à la procédure d'autorisation de construire? Question laissée indécise, car dans les circonstances de l'espèce, le droit à des débats publics était périmé (consid. 6a). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-30%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 31
Die Schweizerische Nationalbank (SNB) ist Eigentümerin von Liegenschaften am Stadthausquai und an der Börsenstrasse in Zürich sowie Inhaberin der AG Hotel Bellerive au Lac, der die gleichnamige ehemalige Hotelliegenschaft am Utoquai in Zürich gehört. In diesen Liegenschaften möchte die SNB im Rahmen des Projekts "SNB 2000" zahlreiche Bauarbeiten ausführen. Im ehemaligen Hotel Bellerive au Lac sollen die wirtschaftswissenschaftliche Bibliothek und die Büros der geld-, währungs- und bankwirtschaftlichen Studienabteilungen untergebracht werden.
Am 2. März 1990 verweigerte die damalige Bausektion II des Stadtrates von Zürich die für den Umbau und die Umnutzung des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac erforderliche Baubewilligung. Die gegen diesen Entscheid ergriffenen kantonalen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg.
Der Stadtrat von Zürich stellte am 28. März 1990 das Gebäude des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac unter Denkmalschutz. Von der Schutzmassnahme wurden nebst dem Gebäudeäusseren auch Teile des Gebäudeinnern erfasst. Sämtliche dagegen erhobenen kantonalen Rechtsmittel blieben erfolglos.
Gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, die hinsichtlich des ehemaligen Hotelgebäudes Bellerive au Lac den Bauabschlag und die Unterschutzstellung bestätigten, sowie gegen die Entscheide, die das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang als Revisionsinstanz fällte, erhoben die SNB und die AG Hotel Bellerive au Lac beim Bundesgericht je eine staatsrechtliche Beschwerde. Sie rügen die Verletzung von Art. 4, 22ter und 58 BV sowie von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. In seinem Urteil vom 28. Januar 1994 verneint das Verwaltungsgericht die Anwendbarkeit der Europäischen Menschenrechtskonvention mit der Begründung, bei der SNB handle es sich um eine öffentliche Anstalt des Bundes, die keine nichtstaatliche Organisation im Sinne von Art. 25 EMRK sei und die sich daher nicht auf Art. 6 EMRK berufen könne. Dies gelte auch für die von der SNB beherrschte AG Hotel Bellerive au Lac.
a) Die EMRK enthält keine ausdrückliche Regelung des persönlichen Geltungsbereichs der in ihr garantierten Rechte und Freiheiten. Art. 1 EMRK statuiert die Verpflichtung der vertragschliessenden Staaten, allen ihrer Jurisdiktion unterstehenden Personen die in Abschnitt I der Konvention niedergelegten Rechte und Freiheiten zuzusichern. Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist angehört wird. Präzisere Hinweise über den persönlichen Anwendungsbereich der Konvention fehlen.
Allerdings bestimmt Art. 25 EMRK, dass neben natürlichen Personen auch nichtstaatliche Organisationen oder Personenvereinigungen berechtigt sind, eine Individualbeschwerde bei der Europäischen Kommission für Menschenrechte einzureichen. Aus dieser Norm, die nur die Berechtigung zur Individualbeschwerde regelt, wird zum Teil abgeleitet, dass sich staatliche Organisationen generell nicht auf die Konventionsrechte berufen können (JOCHEN ABR. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, Kommentar, 1985, Art. 6 N. 6; Art. 25 N. 14; HEINZ GURADZE, Die Europäische Menschenrechtskonvention, 1968, Art. 6 N. 4). Nach anderen Auffassungen reicht der persönliche Anwendungsbereich der Konvention über Art. 25 EMRK hinaus (vgl. JACQUES VELU, La Convention européenne des droits de l'homme et les personnes morales, Miscellanea W.J. Ganshof van der Meersch, 1972, Band I, S. 591 ff.). Dabei wird zum Teil zwischen dem Staat und ihm unterstellten Personen des öffentlichen Rechts unterschieden sowie nach der Art des angerufenen Rechts differenziert (vgl. HERIBERT GOLSONG, La Convention européenne des droits de l'homme et les personnes morales, in: Université catholique de Louvain (Hrsg.), Les droits de l'homme et les personnes morales, 1970, S. 23, 31; HUBERT SCHORN, Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 1965, Art. 6 N. 3). JACQUES VELU (a.a.O., S. 596 ff.) vertritt eine weitgehende Gleichstellung von juristischen Personen des öffentlichen und des privaten Rechts, allerdings nur in deren speziellem Zuständigkeitsbereich und soweit dies nicht mit den Grundsätzen des öffentlichen Dienstes unvereinbar sei.
Die Europäische Kommission für Menschenrechte hat bisher Beschwerden von Trägern öffentlicher Gewalt, insbesondere von Gemeinden, grundsätzlich für unzulässig erklärt (Entscheid vom 14. Dezember 1988, Nr. 13252/87, i.S. Gemeinde Rothenthurm, DR 59/1989, S. 251 ff.; Entscheid vom 31. Mai 1974 betr. 16 österreichische Gemeinden, Nr. 5767/72 u.a., CD 46/1974, S. 118 ff., 125 f.). Soweit aus diesen Entscheiden erkennbar, wurde die Beschwerdeberechtigung juristischer Personen des öffentlichen Rechts allgemein abgelehnt, ohne nach der hoheitlichen oder privatrechtlichen Rechtsnatur ihres Handelns oder dem angerufenen Recht zu unterscheiden.
b) Die SNB ist eine spezialgesetzliche Aktiengesellschaft des Bundesrechts, deren Rechtsnatur umstritten ist. Sie wird als öffentlichrechtliche Anstalt, aber auch als Körperschaft oder überhaupt als juristische Person sui generis betrachtet (vgl. BGE 105 Ib 348 E. 4c S. 357). Formell ist sie als Aktiengesellschaft konzipiert, allerdings mit einer spezifischen, vom sonstigen Gesellschaftsrecht abweichenden Ausgestaltung (SCHWEIZERISCHE NATIONALBANK [Hrsg.], Aufgaben, Instrumente, Organisation, 1989).
Die SNB regelt gemäss Art. 39 BV den Geldumlauf des Landes, erleichtert den Zahlungsverkehr und führt eine den Gesamtinteressen des Landes dienende Kredit- und Währungspolitik. Sie erfüllt somit öffentliche Aufgaben. Hierzu stehen ihr aufgrund des Nationalbankgesetzes vom 23. Dezember 1953 (NBG; SR 951.11) hoheitliche Befugnisse zu. Trotz ihrer formal privatrechtlichen Organisationsform trägt sie daher ein stark öffentlichrechtliches Gepräge (LEO SCHÜRMANN, Nationalbankgesetz und Ausführungserlasse, 1980, Art. 1 N. 3).
Ob ihr eine Berufung auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK aus diesem Grund verwehrt ist, kann jedoch im vorliegenden Fall offenbleiben, da dieses Recht - wie sich nachstehend ergibt - jedenfalls der zweiten Beschwerdeführerin zusteht.
Die AG Hotel Bellerive au Lac ist eine privatrechtliche Aktiengesellschaft, deren Anteile sich zu 100% im Eigentum der Nationalbank befinden. Dieser Aktienbesitz ändert aber nichts an der privatrechtlichen Natur der AG Hotel Bellerive au Lac, die rechtlich von der SNB zu unterscheiden ist und selbst keine öffentlichen Aufgaben erfüllt. Sie kann sich daher wie jede juristische Person des Privatrechts auf die EMRK berufen. Unter dem Vorbehalt des Rechtsmissbrauchs, der vorliegend ausser Frage steht, gibt es keinen Grund, der privaten Grundeigentümerin die Berufung auf die EMRK unter Durchgriff auf den öffentlichrechtlichen Status ihrer Alleinaktionärin zu versagen.
c) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Begriff der zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK entsprechend der Praxis der Strassburger Organe auszulegen. Er umfasst nicht nur zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinne, sondern auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern diese massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen (BGE 119 Ia 88 E. 3b S. 92). Im angeführten Entscheid ging es um die Unterschutzstellung eines Kino- und Theatersaals einschliesslich seiner Nebenräume und des Foyers. Das Bundesgericht hielt eine Massnahme, die zur Erhaltung der Räume in ihrem gegenwärtigen Zustand verpflichtet, für eine sehr weitgehende Beschränkung des Eigentums ("un caractère quasi expropriatif"), die in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK falle.
Im vorliegenden Fall betrifft die Unterschutzstellung ebenfalls wesentliche Teile des ehemaligen Hotelgebäudes Bellerive au Lac: Neben dem Gebäudeäussern mit allen Fassaden und Dachflächen samt An- und Aufbauten sind auch die konstruktiven Gebäudestrukturen - umfassend die Geschossdecken sowie die tragenden Wände und Stützen - sowie, in den vier Obergeschossen und im Dachgeschoss, zahlreiche Innenräume mit ihrer architektonischen Ausstattung unter Schutz gestellt. An den geschützten Teilen dürfen keine Änderungen vorgenommen werden, die ihren kunst- oder kulturhistorischen Charakter beeinträchtigen. Die Schutzobjekte müssen ordnungsgemäss im Original erhalten und dürfen auch durch Unterhaltsarbeiten nicht beeinträchtigt werden. Die Erstellung weiterer Gebäude auf der Liegenschaft sowie die Volumenvergrösserung des bestehenden Gebäudes sind untersagt. Dies hat zur Folge, dass die Grundeigentümerin das bestehende Gebäude weitgehend erhalten muss und Änderungen nur noch beschränkt möglich sind.
Unter diesen Umständen stellt die umstrittene Schutzverfügung eine wesentliche Eigentumsbeschränkung dar, die in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fällt. Daraus ergibt sich, dass die von der Schutzmassnahme betroffene Grundeigentümerin grundsätzlich einen Anspruch hat, dass ihre Sache in billiger Weise öffentlich gehört wird.
d) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt die Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlung ein fundamentales Prinzip dar, das nicht nur für den Einzelnen wichtig ist, sondern ebensosehr als Voraussetzung für das Vertrauen in das Funktionieren der Justiz erscheint (BGE 119 Ia 99 E. 4a S. 104; 119 Ib 311 E. 6b S. 328 f.). Die Rechtsprechung steht mit derjenigen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im Einklang (vgl. Urteil i.S. Håkansson und Sturesson vom 21. Februar 1990, Série A, Vol. 171-A, Ziff. 66; Urteil i.S. Sutter vom 22. Februar 1984, Série A, Vol. 74, Ziff. 26; Urteil i.S. Pretto vom 8. Dezember 1983, Série A, Vol. 71, Ziff. 21; Urteil i.S. Axen vom 8. Dezember 1983, Série A, Vol. 72, Ziff. 25).
Art. 6 Ziff. 1 EMRK verleiht dem Einzelnen einen Anspruch, seine Argumente mündlich in einer öffentlichen Sitzung dem Gericht vorzutragen (vgl. den Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte i.S. Fredin vom 9. Februar 1993, Série A, Vol. 283, Ziff. 42, sowie i.S. Adler c. Schweiz, Nr. 9486/81, VPB 1985 Nr. 74 § 51). Zwar erwähnt Art. 6 Ziff. 1 EMRK die Mündlichkeit nicht ausdrücklich. Diese ist jedoch unentbehrliche Voraussetzung für die Teilnahme der Allgemeinheit an einem Verfahren (MIEHSLER/VOGLER, IntKommMRK Art. 6 N. 332; JEAN-MAURICE FRÉSARD, L'applicabilité de l'art. 6 § 1 CEDH au contentieux de l'assurance sociale et ses conséquences sous l'angle du principe de la publicité des débats, SVZ 62/1994 193, 195; vgl. auch BGE 120 V 1 E. 3d S. 8).
e) Art. 6 Ziff. 1 Satz 2 EMRK sieht selber Ausnahmen von der Öffentlichkeit vor im Interesse der Sittlichkeit, der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit oder wenn die Interessen von Jugendlichen, der Schutz des Privatlebens von Prozessparteien oder die Gefahr der Beeinträchtigung der Rechtspflege es gebieten (vgl. ARTHUR HAEFLIGER, Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Verhandlung, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, 1992, S. 247 f.; MIEHSLER/VOGLER, IntKommMRK, Art. 6 N. 334 ff.).
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte erachtet überdies gewisse Einschränkungen des Öffentlichkeitsprinzips im Rechtsmittelverfahren als konventionskonform. So entschied er, dass eine Rechtsmittelinstanz, die auf eine reine Rechtskontrolle beschränkt sei, im schriftlichen Verfahren entscheiden bzw. unter Ausschluss der Öffentlichkeit verhandeln könne, sofern in erster Instanz eine öffentliche Verhandlung stattgefunden habe (Urteil i.S. Ekbatani vom 26. Mai 1988, Série A, Vol. 134, Ziff. 31; Urteil i.S. Sutter vom 22. Februar 1984, Série A, Vol. 74, Ziff. 30; Urteil i.S. Axen vom 8. Dezember 1983, Série A, Vol. 72, Ziff. 28).
In anderen Fällen (Urteil i.S. Helmers vom 29. Oktober 1991, Série A, Vol. 211-A, Ziff. 36; Urteil i.S. Andersson vom 29. Oktober 1991, Série A, Vol. 212-B, Ziff. 27; Urteil i.S. Fejde vom 29. Oktober 1991, Série A, Vol. 212-C, Ziff. 31) ging der Gerichtshof noch einen Schritt weiter: Danach räumt Art. 6 Ziff. 1 EMRK auch bei einem Berufungsgericht, das einen Fall hinsichtlich der Tatsachenfeststellungen und der Rechtsausführungen überprüfen kann, nicht immer, unabhängig von der Art der zu entscheidenden Fragen, ein Recht auf eine öffentliche Verhandlung ein. Das Erfordernis der Öffentlichkeit sei sicherlich eines der Mittel, durch welches das Vertrauen in die Gerichte aufrechterhalten werde. Es gebe jedoch noch andere Gesichtspunkte, die bei der Beurteilung der Notwendigkeit einer öffentlichen Verhandlung in Verfahrensstadien nach der Durchführung der erstinstanzlichen Hauptverhandlung berücksichtigt werden müssten, wie das Recht auf ein Verfahren innerhalb angemessener Frist und das damit zusammenhängende Erfordernis einer raschen Erledigung der dem Gericht unterbreiteten Fälle. Wenn in erster Instanz eine öffentliche Verhandlung stattgefunden habe, könne daher das Fehlen einer solchen Verhandlung in zweiter oder dritter Instanz durch besondere Merkmale der betreffenden Verfahren gerechtfertigt sein. Dabei komme es insbesondere auf die Natur der konkret streitigen, von der Rechtsmittelinstanz zu beurteilenden Fragen an (vgl. dazu auch BGE 119 Ia 316 E. 2b S. 318 sowie HAEFLIGER, a.a.O., S. 245 f.; FRANZ MATSCHER, Heilung von konventionswidrigen Mängeln unterinstanzlicher Verfahren durch Rechtsmittel; konventionswidrige Rechtsmittelverfahren bei konventionskonformen unterinstanzlichen Verfahren, in: Festschrift Adamovich, 1992, S. 420).
In jüngsten Entscheiden hat der Europäische Gerichtshof angedeutet, dass die Durchführung eines schriftlichen und damit nicht öffentlichen Verfahrens ausnahmsweise selbst dann konventionskonform sein könnte, wenn der Rechtsuchende bei der Vorinstanz keine Gelegenheit hatte, seine Sache öffentlich vor Gericht vorzutragen. Im Fall Fredin entschied der oberste Verwaltungsgerichtshof Schwedens als einzige gerichtliche Instanz über den Widerruf einer Schotterabbaugenehmigung. Die Europäische Kommission für Menschenrechte leitete den Verstoss gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK bereits daraus ab, dass der Verwaltungsgerichtshof als einzige gerichtliche Instanz entschieden habe. Unter solchen Umständen habe der Betroffene immer das Recht auf eine öffentliche Verhandlung (Entscheid vom 9. Februar 1993, Série A, Vol. 283-A, Ziff. 42 f.). Der Europäische Gerichtshof bestätigte den Kommissionsentscheid, führte aber in seiner Begründung an, dies gelte jedenfalls, wenn die gerichtliche Instanz Rechts- und Tatsachenfragen überprüfen und die Beschwerde Fragen in beiden Bereichen aufwerfen könne, zumal zumindest zwei der fünf schwedischen Verwaltungsrichter eine mündliche Anhörung für erforderlich gehalten hätten (Urteil vom 23. Februar 1994, Série A, Vol. 283-A, Ziff. 22). Ferner ist zu beachten, dass das Eidgenössische Versicherungsgericht aufgrund des Urteils des Europäischen Gerichtshofs i.S. Schuler-Zgraggen vom 24. Juni 1993 (Série A, Vol. 263, Ziff. 58) es für zulässig erachtet, in gewissen Fällen trotz Vorliegens eines entsprechenden Antrags von der Durchführung einer öffentlichen Verhandlung abzusehen. Dabei würden namentlich die Gesichtspunkte der besseren Eignung des schriftlichen Verfahrens bei hochtechnischen Fragen und die im Sozialversicherungsprozess gebotene Einfachheit und Raschheit des Verfahrens ins Gewicht fallen (BGE 120 V 1 E. 3d S. 8; 119 V 375 E. 4b/dd S. 381; vgl. auch FRÉSARD, a.a.O., S. 196).
f) Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist schliesslich auch ein Verzicht auf die Öffentlichkeit der Verhandlung möglich. Er kann ausdrücklich oder stillschweigend erfolgen (Urteil i.S. Zumtobel vom 21. September 1993, Série A, Vol. 268-A, Ziff. 80 f.; Urteil i.S. Schuler-Zgraggen gegen die Schweiz vom 24. Juni 1993, Série A, Vol. 263, Ziff. 58; Urteil i.S. Håkansson und Sturesson vom 21. Februar 1990, Série A, Vol. 263, Ziff. 58; Urteil i.S. Albert und Le Compte vom 10. Februar 1983, Série A, Vol. 58, Ziff. 35; Urteil i.S. Le Compte, Van Leuven und De Meyere vom 23. Juni 1981, Série A, Vol. 43, Ziff. 59). In den beiden erwähnten Fällen Håkansson und Sturesson und Schuler-Zgraggen nahm der Gerichtshof einen unzweideutigen Verzicht an, weil der Beschwerdeführer keinen Antrag auf öffentliche Verhandlung gestellt hatte, obwohl die einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen diese Möglichkeit vorsahen und er wusste, dass in der Regel im schriftlichen Verfahren entschieden werde (vgl. auch BGE 119 Ib 311 E. 6d und e S. 330 f.).
Zum gleichen Ergebnis kommt die Rechtsprechung des Bundesgerichts gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben und das Verbot des Rechtsmissbrauchs, welche auch im Verfahrensrecht Geltung haben (vgl. BGE 107 Ia 206 E. 3a S. 211; vgl. auch Jean-François Egli, La protection de la bonne foi dans le procès, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, 1992, S. 238 ff.). Danach ist es nicht zulässig, formelle Rügen, welche in einem frühen Stadium hätten geltend gemacht werden können, bei ungünstigem Ausgang noch später vorzubringen (BGE 111 Ia 161 E. 1a S. 162 f.). In bezug auf die Garantie auf einen unvoreingenommenen Richter hat das Bundesgericht erkannt, dass Ablehnungs- oder Ausstandsgründe so früh wie möglich geltend zu machen sind und ein verspätetes Vorbringen gegen Treu und Glauben verstossen und daher die Verwirkung mit sich bringen kann (BGE 118 Ia 282 E. 3a S. 284 und 209 E. 2d S. 215). Diese Rechtsprechung findet auch auf die Garantie eines öffentlichen Verfahrens gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK Anwendung (BGE 119 Ia 221 E. 5a und b S. 228 ff.).
g) Die Beschwerdeführerinnen rügen, dass im Hauptverfahren vor dem Verwaltungsgericht keine mündliche Verhandlung stattfand. Ob im erstinstanzlichen Rekursverfahren öffentlich hätte verhandelt werden müssen, ist dagegen nicht Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde. Einer der in der Konvention aufgezählten Ausnahmegründe, welcher ein Absehen von der Öffentlichkeit rechtfertigen würde, ist nicht gegeben. Namentlich sind auch keine besonderen Umstände ersichtlich, die im Interesse der Rechtspflege eine nichtöffentliche Verhandlung erfordern würden. Im Gegensatz zum Sachverhalt, der den erwähnten Urteilen i.S. Ekbatani, Helmers, Andersson und Fejde zugrunde lag, wurde im vorliegenden Fall auch das vorinstanzliche Verfahren vor der Baurekurskommission schriftlich, also ohne öffentliche Verhandlung, durchgeführt. Der Augenschein vom 13. März 1991, an dem nur die Parteien teilnehmen konnten, war nicht öffentlich und genügte in dieser Hinsicht den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht (vgl. dazu das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 27. Mai 1994 in ZBl 95/1994 568 f. E. 5c).
Es stellt sich jedoch die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen allenfalls auf die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung verzichtet haben oder ob nach der angeführten jüngsten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs Umstände vorliegen, welche es rechtfertigen, von einer öffentlichen Verhandlung abzusehen.
h) Im Verfahren betreffend die Unterschutzstellung des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac beantragten die Beschwerdeführerinnen mit Schreiben vom 29. Juli 1993 die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung. Im Rekursverfahren hatten sie dagegen die Öffentlichkeit nicht verlangt. Es geht nicht an, darin einen für das Verwaltungsgerichtsverfahren wirksamen Verzicht zu erblicken. Dies ergibt sich namentlich aus den folgenden Umständen.
Zur Abklärung der Schutzwürdigkeit des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac und des erforderlichen Schutzumfangs holte das Verwaltungsgericht eine Expertise ein. Die Beschwerdeführerinnen waren mit der Wahl des Gutachters durch das Verwaltungsgericht nicht einverstanden. Sie bezeichneten sein Gutachten als nicht schlüssig und reichten dem Verwaltungsgericht eine Stellungnahme der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege ein. Für den Fall, dass eine Einigung nicht möglich sein sollte, stellten sie den erwähnten Antrag, es sei das Verfahren mit einer öffentlichen Verhandlung abzuschliessen.
Da das Verwaltungsgericht somit den Sachverhalt mit einer Expertise einer gründlichen Überprüfung unterzog, konnte ein allfälliger Verzicht auf eine öffentliche Verhandlung vor der Baurekurskommission von vornherein keine Wirksamkeit für das verwaltungsgerichtliche Verfahren haben. Vielmehr zeigen die weitreichenden und umstrittenen Beweismassnahmen des Verwaltungsgerichts, dass die Beschwerdeführerinnen durchaus ein berechtigtes Interesse an der Durchführung einer öffentlichen Verhandlung haben konnten.
i) Die Voraussetzungen, um trotz eines Antrags auf eine öffentliche Verhandlung zu verzichten, sind im vorliegenden Fall ebenfalls nicht gegeben. Das Verwaltungsgericht hat als Beschwerdeinstanz entschieden. Hebt es eine angefochtene Anordnung auf, entscheidet es gemäss § 63 Abs. 1 VRG grundsätzlich selbst. Dabei darf es über die gestellten Rechtsbegehren nicht hinausgehen und die aufgehobene Anordnung nicht zum Nachteil des Beschwerdeführers abändern (§ 63 Abs. 2 VRG). Das Verwaltungsgericht ist nicht auf eine Rechtskontrolle beschränkt, sondern es überprüft auch die Feststellung des Sachverhalts (vgl. § 51 Abs. 2 VRG). Im vorliegenden Fall hat es wie erwähnt von dieser Befugnis Gebrauch gemacht und die Schutzwürdigkeit und den allenfalls erforderlichen Schutzumfang mit einer Expertise abklären lassen. Angesichts der erfolgten umfassenden Prüfung konnte nicht von einer öffentlichen Verhandlung abgesehen werden, soll das Öffentlichkeitsprinzip gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht seiner Substanz entleert werden.
j) Es ergibt sich somit, dass das Verwaltungsgericht im Verfahren betreffend die Unterschutzstellung des ehemaligen Hotels Bellerive au Lac zu Unrecht eine öffentliche, mündliche Verhandlung abgelehnt und dadurch Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt hat. Da der verletzte Anspruch formeller Natur ist, führt die Gutheissung der Rüge zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids, unbekümmert darum, ob dieser anders ausgefallen wäre, wenn eine öffentliche Verhandlung stattgefunden hätte, oder ob er in der Sache vor der Verfassung standhält. Der Mangel lässt sich im vorliegenden Verfahren nicht beheben. Es ist daher der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. Januar 1994 aufzuheben, ohne die weiteren, dagegen erhobenen Rügen zu prüfen.
6. Im Verfahren betreffend die Verweigerung der Baubewilligung hielt das Verwaltungsgericht Art. 6 Ziff. 1 EMRK für sachlich nicht anwendbar. Es argumentierte im Revisionsentscheid vom 4. März 1993, es werde weder ein Bauverbot noch eine neue Nutzungsbeschränkung ausgesprochen, sondern es gehe lediglich um die Einhaltung der bestehenden Vorschriften über den vorgeschriebenen Wohnanteil, und dies stelle keine Streitigkeit über zivilrechtliche Ansprüche oder Verpflichtungen dar.
a) Im Baubewilligungsverfahren stellten die Beschwerdeführerinnen weder vor der Baurekurskommission noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren einen Antrag auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Sie verlangten die Ansetzung einer öffentlichen Verhandlung erstmals im Revisionsgesuch.
Aufgrund der gesamten Umstände hätten die Beschwerdeführerinnen aber in verschiedener Hinsicht Anlass gehabt, ein öffentliches Verfahren zu verlangen: Die §§ 57 ff. VRG gehen grundsätzlich von einem schriftlichen Verfahren auf der Grundlage der Akten und der schriftlichen Vernehmlassungen der Parteien aus (ALFRED KÖLZ, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 1978, § 59 N. 2 f. und § 67 N. 1). Das Verwaltungsgericht oder dessen Vorsitzender kann allerdings gemäss § 59 Abs. 1 VRG eine mündliche Verhandlung anordnen. Diese ist gemäss § 62 Abs. 1 Satz 1 VRG öffentlich. Öffentliche Verhandlungen vor dem Verwaltungsgericht sind also grundsätzlich möglich. Streitsachen über Baubewilligungen werden jedoch üblicherweise im schriftlichen Verfahren durchgeführt. In dieser Situation wusste der mit der Zürcher Rechtslage und Praxis vertraute Rechtsvertreter der Beschwerdeführerinnen, dass eine öffentliche Verhandlung nur auf ausdrücklichen Antrag hin stattfinden werde. Das Verwaltungsgericht war angesichts der klaren Rechtslage und Praxis auch nicht verpflichtet, die Beschwerdeführerinnen darauf hinzuweisen, dass sie ausdrücklich um ein öffentliches Verfahren ersuchen müssten, wenn sie ein solches wünschten (BGE 119 Ia 221 E. 5b S. 229).
In Anbetracht all dieser Umstände wäre es geboten gewesen, eine mündliche Verhandlung ausdrücklich schon im kantonalen Verfahren zu verlangen, und zwar spätestens im Hauptverfahren vor dem Verwaltungsgericht. Das Revisionsverfahren diente nur noch der Berichtigung prozessualer Versehen, nicht aber der Stellung neuer, im Hauptverfahren versäumter Verfahrensanträge. Es verstösst daher gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, wenn sich die Beschwerdeführerinnen erst nachträglich - im Revisionsgesuch bzw. in ihrer staatsrechtlichen Beschwerde an das Bundesgericht - auf das Öffentlichkeitsprinzip nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen. Sie haben damit ihren Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung verwirkt und können ihn nicht mehr geltend machen. Demnach muss auf die Rüge nicht weiter eingegangen werden. | de | Art. 6 n. 1 CEDU; diritto a un dibattimento pubblico nell'ambito dell'adozione di misure di protezione di monumenti e nella procedura di rilascio della licenza edilizia. Le persone giuridiche di diritto pubblico sono ammesse a prevalersi delle garanzie offerte dalla CEDU? Questione lasciata aperta trattandosi della Banca nazionale svizzera, dal momento che la società anonima privata che le appartiene può valersi dei diritti garantiti dalla CEDU (consid. 5a e b).
L'art. 6 n. 1 CEDU è applicabile quando l'autorità adotta, a titolo di protezione di monumenti, misure tendenti a conservare un immobile sfruttato, una volta, come hôtel (consid. 5c).
Contenuto e restrizioni del principio della pubblicità ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU (consid. 5d ed e). Presupposti per rinunciare allo svolgimento di un dibattimento pubblico (consid. 5f).
Violazione del principio della pubblicità nell'ambito dell'adozione di misure tendenti a proteggere l'immobile in questione (consid. 5f-j).
L'art. 6 n. 1 CEDU è applicabile alla procedura di rilascio della licenza edilizia? Questione lasciata indecisa, poiché nelle circostanze concrete il diritto a un dibattimento pubblico era perento (consid. 6a). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-30%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,671 | 121 I 306 | 121 I 306
Sachverhalt ab Seite 307
A.- Par jugement du 17 novembre 1994, la Cour d'assises du canton de Neuchâtel a condamné L., pour infraction grave à la loi fédérale sur les stupéfiants, à la peine de 11 ans de réclusion.
Statuant le 2 mai 1995, la Cour de cassation neuchâteloise a rejeté le pourvoi formé par le condamné.
B.- Contre cet arrêt, L. a formé un recours de droit public au Tribunal fédéral. Invoquant une violation du droit à l'interrogatoire des témoins à charge et à décharge garanti par les art. 6 par. 3 let. d CEDH et 4 Cst., ainsi qu'une violation du droit à la publicité des débats garanti par l'art. 6 par. 1 CEDH, il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision attaquée et sollicite par ailleurs l'assistance judiciaire.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Le recourant invoque une violation du droit à l'interrogatoire des témoins à charge et à décharge, qui est garanti aussi bien par l'art. 6 par. 3 let. d CEDH, que par l'art. 4 Cst. Il fait valoir en substance qu'il a été mis en contact avec l'agent infiltré B. par l'entremise d'un prénommé P., qui était lui-même mis en oeuvre par la police. Il allègue que P. l'a incité à agir et que l'interrogatoire de cette personne pourrait être utile afin d'apprécier la gravité de sa faute et, en conséquence, de fixer la peine. Il explique qu'il a constamment demandé cet interrogatoire, mais sans succès.
Il résulte de l'arrêt attaqué que la cour cantonale a estimé que cet interrogatoire ne pouvait rien ajouter au dossier, que le rôle de P. avait été trop limité, qu'aucun élément du jugement attaqué ne permettait de penser que les rapports avec cette personne avaient influencé la condamnation du recourant et qu'il était suffisamment établi que celui-ci était de toute manière prêt à trafiquer des stupéfiants.
b) Selon l'art. 6 par. 3 let. d CEDH, tout accusé a notamment le droit d'interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogatoire des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge. La jurisprudence a admis que le même droit découle de l'art. 4 Cst. (ATF 120 Ia 48 consid. 2b/aa, ATF 118 Ia 457 consid. 2b, 462 consid. 5a, 116 Ia 289 consid. 3, ATF 114 Ia 179 consid. a). Il s'agit d'une règle concrétisant le droit à un procès équitable garanti par l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 116 Ia 289 consid. 3b).
Les éléments de preuve doivent en principe être produits en présence de l'accusé lors d'une audience publique, en vue d'un débat contradictoire (ATF ATF 118 Ia 327 consid. 2b/aa). Cette règle tend à assurer l'égalité des armes entre l'accusateur public et la défense (ATF 104 Ia 314 consid. 4b; ARTHUR HAEFLIGER, Die EMRK und die Schweiz, Berne 1993, p. 194).
L'accusé ne peut en principe exiger qu'une seule fois d'exercer le droit d'interroger ou de faire interroger des témoins (ATF 120 Ia 48 consid. 2b/aa, ATF 118 Ia 457 consid. 2b/aa, ATF 116 Ia 289 consid. 3a, ATF 113 Ia 412 consid. 3c; MARK E. VILLIGER, Handbuch der EMRK, Zürich 1993, p. 279 no 472). Peu importe à quel stade de la procédure cette possibilité lui est offerte (ATF 116 Ia 289 consid. 3a; VILLIGER, op.cit., loc.cit.), de sorte que l'accusé ne peut pas exiger d'exercer son droit déjà au stade de l'instruction.
Pour ce qui est des témoins à décharge cités par la défense, la doctrine admet qu'il suffit que le tribunal entreprenne toutes les démarches adéquates pour assurer leur comparution (THEO VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, Cologne 1992, p. 224 no 570).
L'art. 6 par. 3 let. d CEDH n'exclut pas de refuser l'interrogatoire d'un témoin parce que la déposition sollicitée n'est pas pertinente ou parce que les faits sont déjà établis à la suite d'une appréciation anticipée des preuves (cf. FROWEIN/PEUKERT, EMRK/Kommentar, Kehl 1985, art. 6 no 138). Un interrogatoire ne peut être exigé que s'il doit porter sur des faits pertinents et si le témoignage est un moyen de preuve apte à les établir (cf. HAEFLIGER, op.cit., p. 196 et 150; ATF 115 Ia 8 consid. 2b). L'interrogatoire peut également être refusé par une appréciation anticipée des preuves, c'est-à-dire si le juge parvient sans arbitraire à la constatation, sur la base des éléments déjà recueillis, que l'administration de la preuve sollicitée, même si elle conduit à un résultat favorable au requérant, ne peut plus modifier sa conviction (HAEFLIGER, op.cit., p. 196; ATF 115 Ia 97 consid. 5b).
L'exercice du droit à l'interrogatoire des témoins est soumis aux dispositions de la loi de procédure applicable, qui peut exiger que des demandes soient faites en posant des conditions de forme et de délai; il peut être renoncé, expressément ou tacitement, au droit à l'interrogatoire des témoins; une telle renonciation ne rend pas nulles les dépositions recueillies en cours d'enquête et ne donne aucun droit à ce qu'elles soient répétées (ATF 105 Ia 396 consid. 3b, 104 Ia 314 consid. 4c; cf. VILLIGER, op.cit., p. 279 no 472).
Lorsque l'accusé sollicite l'audition d'un agent infiltré, la Cour européenne des droits de l'homme a estimé que l'interrogatoire de cette personne devait être possible, dans la mesure où il est utile pour établir les faits pertinents, mais qu'il pouvait se dérouler de manière à prendre en compte l'intérêt légitime des autorités de police, dans une affaire de trafic de stupéfiants, à préserver l'anonymat de leur agent pour pouvoir non seulement le protéger mais aussi l'utiliser encore à l'avenir (arrêt Lüdi, vol. 238 no 49). La jurisprudence du Tribunal fédéral a donc admis qu'un agent de police infiltré pouvait être interrogé, après s'être assuré qu'il n'y avait pas de substitution de personne, de manière à n'être ni vu, ni reconnu par sa voix (ATF 118 Ia 331 consid. 2c).
c) En l'espèce, le recourant a constamment sollicité l'audition du prénommé P., mais sans l'obtenir. Il n'est pas prétendu que sa requête n'aurait pas répondu aux exigences de la procédure cantonale. Il a donc régulièrement manifesté la volonté d'exercer son droit et n'y a en aucune façon renoncé.
La jurisprudence admet que le juge doit prendre en compte, dans un sens atténuant, le rôle joué par un agent infiltré dans la mesure où la faute de l'accusé apparaît diminuée parce que l'agent l'a poussé à l'acte ou lui en a facilité la commission (ATF 118 IV 115 consid. 2, ATF 116 IV 294 consid. 2b/aa et bb; CORBOZ, L'agent infiltré, RPS 1993 p. 338 ss). Il était donc pertinent de savoir quel avait été exactement le rôle et l'influence du prénommé P., dont le recourant soutient qu'il était un agent infiltré. Sa déposition était apte à l'établir.
La cour cantonale n'invoque aucun élément qui lui permettrait, par une appréciation anticipée des preuves, d'affirmer d'emblée que la déclaration de P. ne serait pas crédible ou que les faits sur lesquels il doit déposer sont d'ores et déjà établis de manière certaine.
Il est vrai que le rôle du prénommé P. semble avoir été très modeste et l'on peut raisonnablement douter que son audition puisse modifier la décision rendue. Cependant, en l'absence d'éléments de preuve sérieux, on ne peut pas préjuger des déclarations d'un témoin. Rien ne permet d'exclure que l'interrogatoire du témoin révèle qu'il a joué un rôle plus important qu'il n'apparaît en l'état du dossier. Or, l'accusé a précisément le droit d'interroger le témoin direct des faits en vue d'apporter, le cas échéant, une telle preuve. Même s'il est d'ores et déjà suffisamment établi que le recourant était prêt à l'action et que le prénommé P. n'a pas pu jouer le rôle d'agent provocateur, cela ne permet pas de déduire, par une appréciation anticipée des preuves, qu'il n'a pas facilité le passage à l'acte d'une manière telle qu'elle doive être prise en considération au stade de la fixation de la peine. Il est vrai que P. n'est pas un témoin à charge, puisqu'il n'est pas invoqué à l'encontre du recourant, mais il constitue un témoin à décharge dans la mesure où l'accusé entend démontrer qu'il a joué un rôle diminuant sa propre faute.
Quant au souci légitime d'assurer la sécurité d'un agent infiltré, il peut être suffisamment pris en considération en procédant à l'interrogatoire de la même manière que dans le cas de l'agent infiltré B.
Il n'est pas prétendu qu'il serait impossible d'entendre P. pour toute autre raison.
Dans ces circonstances, en refusant toute occasion d'interroger P., l'autorité cantonale a violé le droit constitutionnel invoqué.
2. a) Le recourant invoque également une violation du droit à la publicité des débats, garanti par l'art. 6 par. 1 CEDH. Il fait valoir que le public a été exclu sans raison suffisante de la salle d'audience lors de l'interrogatoire de l'agent infiltré B., qui se trouvait dans une autre pièce et qui était entendu par un moyen technique de communication.
Il résulte de l'arrêt attaqué que le huis clos a été limité à cette seule audition et qu'il était motivé par le fait que cet interrogatoire avait lieu dans les locaux de la police, afin de permettre au témoin de venir et repartir discrètement.
b) L'art. 6 par. 1 CEDH prévoit notamment que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue publiquement par un tribunal qui décidera du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Cette formulation montre clairement qu'il s'agit d'un droit de l'accusé dont il peut se prévaloir, et non pas d'un droit du public ou de la presse ou encore d'une norme d'organisation relevant exclusivement de l'intérêt public.
Le principe de la publicité des débats tend à garantir à l'accusé et aux autres participants au procès un traitement correct et conforme à la loi; les débats sont publics d'une part à l'égard de la population et de la presse qui, sous réserve d'exceptions, peuvent suivre directement le procès et, d'autre part, à l'égard des parties qui peuvent assister à l'ensemble des débats devant le tribunal; ainsi est assurée la transparence de la justice qui constitue un principe fondamental d'un Etat de droit; la publicité des débats n'est pas conçue seulement comme un droit des particuliers, mais aussi comme une condition de la confiance à l'égard de la justice; dans une démocratie, le peuple dispose d'un certain droit de regard sur le fonctionnement des pouvoirs de l'Etat et la publicité des débats, en particulier par l'action de la presse, permet l'exercice de ce droit pour ce qui est de la manière dont la justice est rendue (ATF 119 Ia 99 consid. 4a, ATF 119 Ib 311 consid. 6b).
Selon l'art. 6 par. 1 CEDH, l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exige, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
Selon la jurisprudence, le principe de la publicité ne peut être écarté que si des motifs de sécurité de l'Etat, de moralité, d'ordre public ou de protection d'intérêts privés prépondérants l'exigent absolument (ATF 119 Ia 98 consid. 4a, ATF 117 Ia 387 consid. 3 et les arrêts cités). Suivant la nature du litige et le pouvoir d'examen de l'autorité, la publicité peut être exclue dans une instance de recours (ATF 121 I 30 consid. 5e et les références citées). Suivant les circonstances, il peut être justifié de n'exclure que le public, et non la presse (ATF 117 Ia 387 consid. 3). L'accusé ne peut déduire de l'art. 6 CEDH aucun droit d'échapper à la publicité des débats (ATF 119 Ia 99 consid. 2a, ATF 119 Ib 311 consid. 6b), mais un tel droit peut éventuellement découler de l'art. 8 CEDH ou de la garantie de la liberté personnelle (ATF 119 Ib 311 consid. 6b). L'accusé peut cependant renoncer à la publicité des débats et son droit peut se périmer s'il ne l'invoque pas conformément au principe de la bonne foi (ATF 121 I 30 consid. 5f et les références citées, ainsi que les ATF 119 Ia 99 consid. 4, 221 consid. 5).
Le grief est de nature formel, de sorte que la violation du principe de la publicité entraîne l'annulation de la décision attaquée, sans qu'il y ait lieu de se demander si la publicité aurait modifié l'issue du litige (cf. ATF 117 Ia 491 consid. c).
c) Le recourant ne conteste pas, à juste titre, les mesures qui ont été prises pour que l'agent infiltré soit interrogé, après s'être assuré qu'il n'y avait pas de substitution de personne, de manière à n'être ni vu, ni reconnu par sa voix (cf. ATF 118 Ia 327 consid. 2c).
La seule question soulevée est de savoir s'il y avait des raisons suffisantes, au vu des principes qui viennent d'être rappelés, d'exclure le public de la salle d'audience où se trouvait l'accusé.
Comme on l'a vu, le principe de la publicité des débats peut être écarté pour des motifs impérieux touchant à la sécurité, la moralité, l'ordre public ou la protection d'intérêts privés prépondérants; l'autorité doit alors choisir la solution qui permet de sauvegarder ces intérêts en portant l'atteinte la plus faible au principe de la publicité des débats. Dans ces conditions, il est possible de restreindre ou même d'exclure la publicité des débats sans violer l'art. 6 par. 1 CEDH.
En l'espèce, l'autorité cantonale a justifié le huis clos par le fait que l'audition de l'agent infiltré, qui s'exprimait par le biais d'un système de micros et de haut-parleurs depuis une pièce adjacente à celle dans laquelle se trouvaient la cour, les prévenus, leurs mandataires et le Ministère public, avait lieu dans un autre bâtiment que celui où s'était déroulé le reste du procès; le choix de ce lieu avait été déterminé par la volonté de permettre au témoin d'arriver et de repartir discrètement, de manière à ne pas compromettre son anonymat. Ces motifs ne suffisent pas à justifier l'exclusion de toute publicité pour cette audition. En effet, on ne saisit pas, à la lecture de l'arrêt attaqué, pourquoi la sauvegarde de l'anonymat de l'agent infiltré, qui est en soi manifestement un intérêt digne de protection susceptible de faire admettre une restriction au principe de la publicité, ne pouvait être garantie que par le prononcé du huis clos. Une telle mesure ne serait admissible que s'il n'était pas concevable que le témoin s'exprime depuis un endroit où son arrivée et son départ pouvaient se faire en toute discrétion mais soit auditionné depuis un local permettant d'accueillir la cour, les parties et le public. La cour cantonale n'a pas mentionné que la salle dans laquelle se trouvaient la cour et les parties pour auditionner l'agent infiltré ne permettait pas d'accueillir le public; il n'est pas dit non plus dans l'arrêt attaqué qu'il aurait été excessivement compliqué de concevoir une organisation permettant, par exemple, au témoin de déposer depuis le local dans lequel il l'a fait alors que la cour, les parties et le public l'auditionnaient depuis la salle dans laquelle s'est déroulé le reste du procès.
Dès lors, si les motifs invoqués par l'autorité cantonale sont pertinents, la motivation de l'arrêt attaqué n'est pas suffisante pour que l'on puisse admettre que l'exclusion du public était justifiée car elle apparaissait nécessaire pour garantir l'anonymat de l'agent infiltré. Dans cette mesure, l'arrêt attaqué viole donc le droit à la publicité des débats. Comme ce grief est de nature formel, il n'y a pas à se demander si cette violation est susceptible de modifier l'issue du litige. Le recours doit donc être admis.
3. Frais. | fr | Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK, Art. 4 BV; Recht auf Einvernahme von Be- und Entlastungszeugen. Die Einvernahme eines V-Mannes darf in der Regel nicht verweigert werden, es sei denn, sichere Anhaltspunkte würden ausschliessen, dass er eine wichtigere Rolle gespielt hat, als aus den Akten ersichtlich ist (E. 1).
Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Recht auf öffentliche Verhandlung.
Falls die Geheimhaltung eines V-Mannes nicht mit anderen Mitteln möglich ist, kann dessen Einvernahme unter Ausschluss der Öffentlichkeit erfolgen (E. 2). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-306%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,672 | 121 I 306 | 121 I 306
Sachverhalt ab Seite 307
A.- Par jugement du 17 novembre 1994, la Cour d'assises du canton de Neuchâtel a condamné L., pour infraction grave à la loi fédérale sur les stupéfiants, à la peine de 11 ans de réclusion.
Statuant le 2 mai 1995, la Cour de cassation neuchâteloise a rejeté le pourvoi formé par le condamné.
B.- Contre cet arrêt, L. a formé un recours de droit public au Tribunal fédéral. Invoquant une violation du droit à l'interrogatoire des témoins à charge et à décharge garanti par les art. 6 par. 3 let. d CEDH et 4 Cst., ainsi qu'une violation du droit à la publicité des débats garanti par l'art. 6 par. 1 CEDH, il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision attaquée et sollicite par ailleurs l'assistance judiciaire.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Le recourant invoque une violation du droit à l'interrogatoire des témoins à charge et à décharge, qui est garanti aussi bien par l'art. 6 par. 3 let. d CEDH, que par l'art. 4 Cst. Il fait valoir en substance qu'il a été mis en contact avec l'agent infiltré B. par l'entremise d'un prénommé P., qui était lui-même mis en oeuvre par la police. Il allègue que P. l'a incité à agir et que l'interrogatoire de cette personne pourrait être utile afin d'apprécier la gravité de sa faute et, en conséquence, de fixer la peine. Il explique qu'il a constamment demandé cet interrogatoire, mais sans succès.
Il résulte de l'arrêt attaqué que la cour cantonale a estimé que cet interrogatoire ne pouvait rien ajouter au dossier, que le rôle de P. avait été trop limité, qu'aucun élément du jugement attaqué ne permettait de penser que les rapports avec cette personne avaient influencé la condamnation du recourant et qu'il était suffisamment établi que celui-ci était de toute manière prêt à trafiquer des stupéfiants.
b) Selon l'art. 6 par. 3 let. d CEDH, tout accusé a notamment le droit d'interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogatoire des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge. La jurisprudence a admis que le même droit découle de l'art. 4 Cst. (ATF 120 Ia 48 consid. 2b/aa, ATF 118 Ia 457 consid. 2b, 462 consid. 5a, 116 Ia 289 consid. 3, ATF 114 Ia 179 consid. a). Il s'agit d'une règle concrétisant le droit à un procès équitable garanti par l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 116 Ia 289 consid. 3b).
Les éléments de preuve doivent en principe être produits en présence de l'accusé lors d'une audience publique, en vue d'un débat contradictoire (ATF ATF 118 Ia 327 consid. 2b/aa). Cette règle tend à assurer l'égalité des armes entre l'accusateur public et la défense (ATF 104 Ia 314 consid. 4b; ARTHUR HAEFLIGER, Die EMRK und die Schweiz, Berne 1993, p. 194).
L'accusé ne peut en principe exiger qu'une seule fois d'exercer le droit d'interroger ou de faire interroger des témoins (ATF 120 Ia 48 consid. 2b/aa, ATF 118 Ia 457 consid. 2b/aa, ATF 116 Ia 289 consid. 3a, ATF 113 Ia 412 consid. 3c; MARK E. VILLIGER, Handbuch der EMRK, Zürich 1993, p. 279 no 472). Peu importe à quel stade de la procédure cette possibilité lui est offerte (ATF 116 Ia 289 consid. 3a; VILLIGER, op.cit., loc.cit.), de sorte que l'accusé ne peut pas exiger d'exercer son droit déjà au stade de l'instruction.
Pour ce qui est des témoins à décharge cités par la défense, la doctrine admet qu'il suffit que le tribunal entreprenne toutes les démarches adéquates pour assurer leur comparution (THEO VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, Cologne 1992, p. 224 no 570).
L'art. 6 par. 3 let. d CEDH n'exclut pas de refuser l'interrogatoire d'un témoin parce que la déposition sollicitée n'est pas pertinente ou parce que les faits sont déjà établis à la suite d'une appréciation anticipée des preuves (cf. FROWEIN/PEUKERT, EMRK/Kommentar, Kehl 1985, art. 6 no 138). Un interrogatoire ne peut être exigé que s'il doit porter sur des faits pertinents et si le témoignage est un moyen de preuve apte à les établir (cf. HAEFLIGER, op.cit., p. 196 et 150; ATF 115 Ia 8 consid. 2b). L'interrogatoire peut également être refusé par une appréciation anticipée des preuves, c'est-à-dire si le juge parvient sans arbitraire à la constatation, sur la base des éléments déjà recueillis, que l'administration de la preuve sollicitée, même si elle conduit à un résultat favorable au requérant, ne peut plus modifier sa conviction (HAEFLIGER, op.cit., p. 196; ATF 115 Ia 97 consid. 5b).
L'exercice du droit à l'interrogatoire des témoins est soumis aux dispositions de la loi de procédure applicable, qui peut exiger que des demandes soient faites en posant des conditions de forme et de délai; il peut être renoncé, expressément ou tacitement, au droit à l'interrogatoire des témoins; une telle renonciation ne rend pas nulles les dépositions recueillies en cours d'enquête et ne donne aucun droit à ce qu'elles soient répétées (ATF 105 Ia 396 consid. 3b, 104 Ia 314 consid. 4c; cf. VILLIGER, op.cit., p. 279 no 472).
Lorsque l'accusé sollicite l'audition d'un agent infiltré, la Cour européenne des droits de l'homme a estimé que l'interrogatoire de cette personne devait être possible, dans la mesure où il est utile pour établir les faits pertinents, mais qu'il pouvait se dérouler de manière à prendre en compte l'intérêt légitime des autorités de police, dans une affaire de trafic de stupéfiants, à préserver l'anonymat de leur agent pour pouvoir non seulement le protéger mais aussi l'utiliser encore à l'avenir (arrêt Lüdi, vol. 238 no 49). La jurisprudence du Tribunal fédéral a donc admis qu'un agent de police infiltré pouvait être interrogé, après s'être assuré qu'il n'y avait pas de substitution de personne, de manière à n'être ni vu, ni reconnu par sa voix (ATF 118 Ia 331 consid. 2c).
c) En l'espèce, le recourant a constamment sollicité l'audition du prénommé P., mais sans l'obtenir. Il n'est pas prétendu que sa requête n'aurait pas répondu aux exigences de la procédure cantonale. Il a donc régulièrement manifesté la volonté d'exercer son droit et n'y a en aucune façon renoncé.
La jurisprudence admet que le juge doit prendre en compte, dans un sens atténuant, le rôle joué par un agent infiltré dans la mesure où la faute de l'accusé apparaît diminuée parce que l'agent l'a poussé à l'acte ou lui en a facilité la commission (ATF 118 IV 115 consid. 2, ATF 116 IV 294 consid. 2b/aa et bb; CORBOZ, L'agent infiltré, RPS 1993 p. 338 ss). Il était donc pertinent de savoir quel avait été exactement le rôle et l'influence du prénommé P., dont le recourant soutient qu'il était un agent infiltré. Sa déposition était apte à l'établir.
La cour cantonale n'invoque aucun élément qui lui permettrait, par une appréciation anticipée des preuves, d'affirmer d'emblée que la déclaration de P. ne serait pas crédible ou que les faits sur lesquels il doit déposer sont d'ores et déjà établis de manière certaine.
Il est vrai que le rôle du prénommé P. semble avoir été très modeste et l'on peut raisonnablement douter que son audition puisse modifier la décision rendue. Cependant, en l'absence d'éléments de preuve sérieux, on ne peut pas préjuger des déclarations d'un témoin. Rien ne permet d'exclure que l'interrogatoire du témoin révèle qu'il a joué un rôle plus important qu'il n'apparaît en l'état du dossier. Or, l'accusé a précisément le droit d'interroger le témoin direct des faits en vue d'apporter, le cas échéant, une telle preuve. Même s'il est d'ores et déjà suffisamment établi que le recourant était prêt à l'action et que le prénommé P. n'a pas pu jouer le rôle d'agent provocateur, cela ne permet pas de déduire, par une appréciation anticipée des preuves, qu'il n'a pas facilité le passage à l'acte d'une manière telle qu'elle doive être prise en considération au stade de la fixation de la peine. Il est vrai que P. n'est pas un témoin à charge, puisqu'il n'est pas invoqué à l'encontre du recourant, mais il constitue un témoin à décharge dans la mesure où l'accusé entend démontrer qu'il a joué un rôle diminuant sa propre faute.
Quant au souci légitime d'assurer la sécurité d'un agent infiltré, il peut être suffisamment pris en considération en procédant à l'interrogatoire de la même manière que dans le cas de l'agent infiltré B.
Il n'est pas prétendu qu'il serait impossible d'entendre P. pour toute autre raison.
Dans ces circonstances, en refusant toute occasion d'interroger P., l'autorité cantonale a violé le droit constitutionnel invoqué.
2. a) Le recourant invoque également une violation du droit à la publicité des débats, garanti par l'art. 6 par. 1 CEDH. Il fait valoir que le public a été exclu sans raison suffisante de la salle d'audience lors de l'interrogatoire de l'agent infiltré B., qui se trouvait dans une autre pièce et qui était entendu par un moyen technique de communication.
Il résulte de l'arrêt attaqué que le huis clos a été limité à cette seule audition et qu'il était motivé par le fait que cet interrogatoire avait lieu dans les locaux de la police, afin de permettre au témoin de venir et repartir discrètement.
b) L'art. 6 par. 1 CEDH prévoit notamment que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue publiquement par un tribunal qui décidera du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Cette formulation montre clairement qu'il s'agit d'un droit de l'accusé dont il peut se prévaloir, et non pas d'un droit du public ou de la presse ou encore d'une norme d'organisation relevant exclusivement de l'intérêt public.
Le principe de la publicité des débats tend à garantir à l'accusé et aux autres participants au procès un traitement correct et conforme à la loi; les débats sont publics d'une part à l'égard de la population et de la presse qui, sous réserve d'exceptions, peuvent suivre directement le procès et, d'autre part, à l'égard des parties qui peuvent assister à l'ensemble des débats devant le tribunal; ainsi est assurée la transparence de la justice qui constitue un principe fondamental d'un Etat de droit; la publicité des débats n'est pas conçue seulement comme un droit des particuliers, mais aussi comme une condition de la confiance à l'égard de la justice; dans une démocratie, le peuple dispose d'un certain droit de regard sur le fonctionnement des pouvoirs de l'Etat et la publicité des débats, en particulier par l'action de la presse, permet l'exercice de ce droit pour ce qui est de la manière dont la justice est rendue (ATF 119 Ia 99 consid. 4a, ATF 119 Ib 311 consid. 6b).
Selon l'art. 6 par. 1 CEDH, l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exige, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
Selon la jurisprudence, le principe de la publicité ne peut être écarté que si des motifs de sécurité de l'Etat, de moralité, d'ordre public ou de protection d'intérêts privés prépondérants l'exigent absolument (ATF 119 Ia 98 consid. 4a, ATF 117 Ia 387 consid. 3 et les arrêts cités). Suivant la nature du litige et le pouvoir d'examen de l'autorité, la publicité peut être exclue dans une instance de recours (ATF 121 I 30 consid. 5e et les références citées). Suivant les circonstances, il peut être justifié de n'exclure que le public, et non la presse (ATF 117 Ia 387 consid. 3). L'accusé ne peut déduire de l'art. 6 CEDH aucun droit d'échapper à la publicité des débats (ATF 119 Ia 99 consid. 2a, ATF 119 Ib 311 consid. 6b), mais un tel droit peut éventuellement découler de l'art. 8 CEDH ou de la garantie de la liberté personnelle (ATF 119 Ib 311 consid. 6b). L'accusé peut cependant renoncer à la publicité des débats et son droit peut se périmer s'il ne l'invoque pas conformément au principe de la bonne foi (ATF 121 I 30 consid. 5f et les références citées, ainsi que les ATF 119 Ia 99 consid. 4, 221 consid. 5).
Le grief est de nature formel, de sorte que la violation du principe de la publicité entraîne l'annulation de la décision attaquée, sans qu'il y ait lieu de se demander si la publicité aurait modifié l'issue du litige (cf. ATF 117 Ia 491 consid. c).
c) Le recourant ne conteste pas, à juste titre, les mesures qui ont été prises pour que l'agent infiltré soit interrogé, après s'être assuré qu'il n'y avait pas de substitution de personne, de manière à n'être ni vu, ni reconnu par sa voix (cf. ATF 118 Ia 327 consid. 2c).
La seule question soulevée est de savoir s'il y avait des raisons suffisantes, au vu des principes qui viennent d'être rappelés, d'exclure le public de la salle d'audience où se trouvait l'accusé.
Comme on l'a vu, le principe de la publicité des débats peut être écarté pour des motifs impérieux touchant à la sécurité, la moralité, l'ordre public ou la protection d'intérêts privés prépondérants; l'autorité doit alors choisir la solution qui permet de sauvegarder ces intérêts en portant l'atteinte la plus faible au principe de la publicité des débats. Dans ces conditions, il est possible de restreindre ou même d'exclure la publicité des débats sans violer l'art. 6 par. 1 CEDH.
En l'espèce, l'autorité cantonale a justifié le huis clos par le fait que l'audition de l'agent infiltré, qui s'exprimait par le biais d'un système de micros et de haut-parleurs depuis une pièce adjacente à celle dans laquelle se trouvaient la cour, les prévenus, leurs mandataires et le Ministère public, avait lieu dans un autre bâtiment que celui où s'était déroulé le reste du procès; le choix de ce lieu avait été déterminé par la volonté de permettre au témoin d'arriver et de repartir discrètement, de manière à ne pas compromettre son anonymat. Ces motifs ne suffisent pas à justifier l'exclusion de toute publicité pour cette audition. En effet, on ne saisit pas, à la lecture de l'arrêt attaqué, pourquoi la sauvegarde de l'anonymat de l'agent infiltré, qui est en soi manifestement un intérêt digne de protection susceptible de faire admettre une restriction au principe de la publicité, ne pouvait être garantie que par le prononcé du huis clos. Une telle mesure ne serait admissible que s'il n'était pas concevable que le témoin s'exprime depuis un endroit où son arrivée et son départ pouvaient se faire en toute discrétion mais soit auditionné depuis un local permettant d'accueillir la cour, les parties et le public. La cour cantonale n'a pas mentionné que la salle dans laquelle se trouvaient la cour et les parties pour auditionner l'agent infiltré ne permettait pas d'accueillir le public; il n'est pas dit non plus dans l'arrêt attaqué qu'il aurait été excessivement compliqué de concevoir une organisation permettant, par exemple, au témoin de déposer depuis le local dans lequel il l'a fait alors que la cour, les parties et le public l'auditionnaient depuis la salle dans laquelle s'est déroulé le reste du procès.
Dès lors, si les motifs invoqués par l'autorité cantonale sont pertinents, la motivation de l'arrêt attaqué n'est pas suffisante pour que l'on puisse admettre que l'exclusion du public était justifiée car elle apparaissait nécessaire pour garantir l'anonymat de l'agent infiltré. Dans cette mesure, l'arrêt attaqué viole donc le droit à la publicité des débats. Comme ce grief est de nature formel, il n'y a pas à se demander si cette violation est susceptible de modifier l'issue du litige. Le recours doit donc être admis.
3. Frais. | fr | Art. 6 par. 3 let. d CEDH, art. 4 Cst.; droit à l'interrogatoire des témoins à charge et à décharge. Lorsqu'un agent infiltré est intervenu dans une affaire, son audition ne peut en principe pas être refusée en l'absence d'éléments permettant d'exclure avec certitude qu'il ait joué un rôle plus important qu'il n'apparaît à la lecture du dossier (consid. 1).
Art. 6 par. 1 CEDH, droit à la publicité des débats.
Le huis clos peut être ordonné pour l'audition d'un agent infiltré si son anonymat ne peut pas être sauvegardé par un autre moyen (consid. 2). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-306%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,673 | 121 I 306 | 121 I 306
Sachverhalt ab Seite 307
A.- Par jugement du 17 novembre 1994, la Cour d'assises du canton de Neuchâtel a condamné L., pour infraction grave à la loi fédérale sur les stupéfiants, à la peine de 11 ans de réclusion.
Statuant le 2 mai 1995, la Cour de cassation neuchâteloise a rejeté le pourvoi formé par le condamné.
B.- Contre cet arrêt, L. a formé un recours de droit public au Tribunal fédéral. Invoquant une violation du droit à l'interrogatoire des témoins à charge et à décharge garanti par les art. 6 par. 3 let. d CEDH et 4 Cst., ainsi qu'une violation du droit à la publicité des débats garanti par l'art. 6 par. 1 CEDH, il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision attaquée et sollicite par ailleurs l'assistance judiciaire.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Le recourant invoque une violation du droit à l'interrogatoire des témoins à charge et à décharge, qui est garanti aussi bien par l'art. 6 par. 3 let. d CEDH, que par l'art. 4 Cst. Il fait valoir en substance qu'il a été mis en contact avec l'agent infiltré B. par l'entremise d'un prénommé P., qui était lui-même mis en oeuvre par la police. Il allègue que P. l'a incité à agir et que l'interrogatoire de cette personne pourrait être utile afin d'apprécier la gravité de sa faute et, en conséquence, de fixer la peine. Il explique qu'il a constamment demandé cet interrogatoire, mais sans succès.
Il résulte de l'arrêt attaqué que la cour cantonale a estimé que cet interrogatoire ne pouvait rien ajouter au dossier, que le rôle de P. avait été trop limité, qu'aucun élément du jugement attaqué ne permettait de penser que les rapports avec cette personne avaient influencé la condamnation du recourant et qu'il était suffisamment établi que celui-ci était de toute manière prêt à trafiquer des stupéfiants.
b) Selon l'art. 6 par. 3 let. d CEDH, tout accusé a notamment le droit d'interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogatoire des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge. La jurisprudence a admis que le même droit découle de l'art. 4 Cst. (ATF 120 Ia 48 consid. 2b/aa, ATF 118 Ia 457 consid. 2b, 462 consid. 5a, 116 Ia 289 consid. 3, ATF 114 Ia 179 consid. a). Il s'agit d'une règle concrétisant le droit à un procès équitable garanti par l'art. 6 par. 1 CEDH (ATF 116 Ia 289 consid. 3b).
Les éléments de preuve doivent en principe être produits en présence de l'accusé lors d'une audience publique, en vue d'un débat contradictoire (ATF ATF 118 Ia 327 consid. 2b/aa). Cette règle tend à assurer l'égalité des armes entre l'accusateur public et la défense (ATF 104 Ia 314 consid. 4b; ARTHUR HAEFLIGER, Die EMRK und die Schweiz, Berne 1993, p. 194).
L'accusé ne peut en principe exiger qu'une seule fois d'exercer le droit d'interroger ou de faire interroger des témoins (ATF 120 Ia 48 consid. 2b/aa, ATF 118 Ia 457 consid. 2b/aa, ATF 116 Ia 289 consid. 3a, ATF 113 Ia 412 consid. 3c; MARK E. VILLIGER, Handbuch der EMRK, Zürich 1993, p. 279 no 472). Peu importe à quel stade de la procédure cette possibilité lui est offerte (ATF 116 Ia 289 consid. 3a; VILLIGER, op.cit., loc.cit.), de sorte que l'accusé ne peut pas exiger d'exercer son droit déjà au stade de l'instruction.
Pour ce qui est des témoins à décharge cités par la défense, la doctrine admet qu'il suffit que le tribunal entreprenne toutes les démarches adéquates pour assurer leur comparution (THEO VOGLER, Internationaler Kommentar zur EMRK, Cologne 1992, p. 224 no 570).
L'art. 6 par. 3 let. d CEDH n'exclut pas de refuser l'interrogatoire d'un témoin parce que la déposition sollicitée n'est pas pertinente ou parce que les faits sont déjà établis à la suite d'une appréciation anticipée des preuves (cf. FROWEIN/PEUKERT, EMRK/Kommentar, Kehl 1985, art. 6 no 138). Un interrogatoire ne peut être exigé que s'il doit porter sur des faits pertinents et si le témoignage est un moyen de preuve apte à les établir (cf. HAEFLIGER, op.cit., p. 196 et 150; ATF 115 Ia 8 consid. 2b). L'interrogatoire peut également être refusé par une appréciation anticipée des preuves, c'est-à-dire si le juge parvient sans arbitraire à la constatation, sur la base des éléments déjà recueillis, que l'administration de la preuve sollicitée, même si elle conduit à un résultat favorable au requérant, ne peut plus modifier sa conviction (HAEFLIGER, op.cit., p. 196; ATF 115 Ia 97 consid. 5b).
L'exercice du droit à l'interrogatoire des témoins est soumis aux dispositions de la loi de procédure applicable, qui peut exiger que des demandes soient faites en posant des conditions de forme et de délai; il peut être renoncé, expressément ou tacitement, au droit à l'interrogatoire des témoins; une telle renonciation ne rend pas nulles les dépositions recueillies en cours d'enquête et ne donne aucun droit à ce qu'elles soient répétées (ATF 105 Ia 396 consid. 3b, 104 Ia 314 consid. 4c; cf. VILLIGER, op.cit., p. 279 no 472).
Lorsque l'accusé sollicite l'audition d'un agent infiltré, la Cour européenne des droits de l'homme a estimé que l'interrogatoire de cette personne devait être possible, dans la mesure où il est utile pour établir les faits pertinents, mais qu'il pouvait se dérouler de manière à prendre en compte l'intérêt légitime des autorités de police, dans une affaire de trafic de stupéfiants, à préserver l'anonymat de leur agent pour pouvoir non seulement le protéger mais aussi l'utiliser encore à l'avenir (arrêt Lüdi, vol. 238 no 49). La jurisprudence du Tribunal fédéral a donc admis qu'un agent de police infiltré pouvait être interrogé, après s'être assuré qu'il n'y avait pas de substitution de personne, de manière à n'être ni vu, ni reconnu par sa voix (ATF 118 Ia 331 consid. 2c).
c) En l'espèce, le recourant a constamment sollicité l'audition du prénommé P., mais sans l'obtenir. Il n'est pas prétendu que sa requête n'aurait pas répondu aux exigences de la procédure cantonale. Il a donc régulièrement manifesté la volonté d'exercer son droit et n'y a en aucune façon renoncé.
La jurisprudence admet que le juge doit prendre en compte, dans un sens atténuant, le rôle joué par un agent infiltré dans la mesure où la faute de l'accusé apparaît diminuée parce que l'agent l'a poussé à l'acte ou lui en a facilité la commission (ATF 118 IV 115 consid. 2, ATF 116 IV 294 consid. 2b/aa et bb; CORBOZ, L'agent infiltré, RPS 1993 p. 338 ss). Il était donc pertinent de savoir quel avait été exactement le rôle et l'influence du prénommé P., dont le recourant soutient qu'il était un agent infiltré. Sa déposition était apte à l'établir.
La cour cantonale n'invoque aucun élément qui lui permettrait, par une appréciation anticipée des preuves, d'affirmer d'emblée que la déclaration de P. ne serait pas crédible ou que les faits sur lesquels il doit déposer sont d'ores et déjà établis de manière certaine.
Il est vrai que le rôle du prénommé P. semble avoir été très modeste et l'on peut raisonnablement douter que son audition puisse modifier la décision rendue. Cependant, en l'absence d'éléments de preuve sérieux, on ne peut pas préjuger des déclarations d'un témoin. Rien ne permet d'exclure que l'interrogatoire du témoin révèle qu'il a joué un rôle plus important qu'il n'apparaît en l'état du dossier. Or, l'accusé a précisément le droit d'interroger le témoin direct des faits en vue d'apporter, le cas échéant, une telle preuve. Même s'il est d'ores et déjà suffisamment établi que le recourant était prêt à l'action et que le prénommé P. n'a pas pu jouer le rôle d'agent provocateur, cela ne permet pas de déduire, par une appréciation anticipée des preuves, qu'il n'a pas facilité le passage à l'acte d'une manière telle qu'elle doive être prise en considération au stade de la fixation de la peine. Il est vrai que P. n'est pas un témoin à charge, puisqu'il n'est pas invoqué à l'encontre du recourant, mais il constitue un témoin à décharge dans la mesure où l'accusé entend démontrer qu'il a joué un rôle diminuant sa propre faute.
Quant au souci légitime d'assurer la sécurité d'un agent infiltré, il peut être suffisamment pris en considération en procédant à l'interrogatoire de la même manière que dans le cas de l'agent infiltré B.
Il n'est pas prétendu qu'il serait impossible d'entendre P. pour toute autre raison.
Dans ces circonstances, en refusant toute occasion d'interroger P., l'autorité cantonale a violé le droit constitutionnel invoqué.
2. a) Le recourant invoque également une violation du droit à la publicité des débats, garanti par l'art. 6 par. 1 CEDH. Il fait valoir que le public a été exclu sans raison suffisante de la salle d'audience lors de l'interrogatoire de l'agent infiltré B., qui se trouvait dans une autre pièce et qui était entendu par un moyen technique de communication.
Il résulte de l'arrêt attaqué que le huis clos a été limité à cette seule audition et qu'il était motivé par le fait que cet interrogatoire avait lieu dans les locaux de la police, afin de permettre au témoin de venir et repartir discrètement.
b) L'art. 6 par. 1 CEDH prévoit notamment que toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue publiquement par un tribunal qui décidera du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Cette formulation montre clairement qu'il s'agit d'un droit de l'accusé dont il peut se prévaloir, et non pas d'un droit du public ou de la presse ou encore d'une norme d'organisation relevant exclusivement de l'intérêt public.
Le principe de la publicité des débats tend à garantir à l'accusé et aux autres participants au procès un traitement correct et conforme à la loi; les débats sont publics d'une part à l'égard de la population et de la presse qui, sous réserve d'exceptions, peuvent suivre directement le procès et, d'autre part, à l'égard des parties qui peuvent assister à l'ensemble des débats devant le tribunal; ainsi est assurée la transparence de la justice qui constitue un principe fondamental d'un Etat de droit; la publicité des débats n'est pas conçue seulement comme un droit des particuliers, mais aussi comme une condition de la confiance à l'égard de la justice; dans une démocratie, le peuple dispose d'un certain droit de regard sur le fonctionnement des pouvoirs de l'Etat et la publicité des débats, en particulier par l'action de la presse, permet l'exercice de ce droit pour ce qui est de la manière dont la justice est rendue (ATF 119 Ia 99 consid. 4a, ATF 119 Ib 311 consid. 6b).
Selon l'art. 6 par. 1 CEDH, l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exige, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
Selon la jurisprudence, le principe de la publicité ne peut être écarté que si des motifs de sécurité de l'Etat, de moralité, d'ordre public ou de protection d'intérêts privés prépondérants l'exigent absolument (ATF 119 Ia 98 consid. 4a, ATF 117 Ia 387 consid. 3 et les arrêts cités). Suivant la nature du litige et le pouvoir d'examen de l'autorité, la publicité peut être exclue dans une instance de recours (ATF 121 I 30 consid. 5e et les références citées). Suivant les circonstances, il peut être justifié de n'exclure que le public, et non la presse (ATF 117 Ia 387 consid. 3). L'accusé ne peut déduire de l'art. 6 CEDH aucun droit d'échapper à la publicité des débats (ATF 119 Ia 99 consid. 2a, ATF 119 Ib 311 consid. 6b), mais un tel droit peut éventuellement découler de l'art. 8 CEDH ou de la garantie de la liberté personnelle (ATF 119 Ib 311 consid. 6b). L'accusé peut cependant renoncer à la publicité des débats et son droit peut se périmer s'il ne l'invoque pas conformément au principe de la bonne foi (ATF 121 I 30 consid. 5f et les références citées, ainsi que les ATF 119 Ia 99 consid. 4, 221 consid. 5).
Le grief est de nature formel, de sorte que la violation du principe de la publicité entraîne l'annulation de la décision attaquée, sans qu'il y ait lieu de se demander si la publicité aurait modifié l'issue du litige (cf. ATF 117 Ia 491 consid. c).
c) Le recourant ne conteste pas, à juste titre, les mesures qui ont été prises pour que l'agent infiltré soit interrogé, après s'être assuré qu'il n'y avait pas de substitution de personne, de manière à n'être ni vu, ni reconnu par sa voix (cf. ATF 118 Ia 327 consid. 2c).
La seule question soulevée est de savoir s'il y avait des raisons suffisantes, au vu des principes qui viennent d'être rappelés, d'exclure le public de la salle d'audience où se trouvait l'accusé.
Comme on l'a vu, le principe de la publicité des débats peut être écarté pour des motifs impérieux touchant à la sécurité, la moralité, l'ordre public ou la protection d'intérêts privés prépondérants; l'autorité doit alors choisir la solution qui permet de sauvegarder ces intérêts en portant l'atteinte la plus faible au principe de la publicité des débats. Dans ces conditions, il est possible de restreindre ou même d'exclure la publicité des débats sans violer l'art. 6 par. 1 CEDH.
En l'espèce, l'autorité cantonale a justifié le huis clos par le fait que l'audition de l'agent infiltré, qui s'exprimait par le biais d'un système de micros et de haut-parleurs depuis une pièce adjacente à celle dans laquelle se trouvaient la cour, les prévenus, leurs mandataires et le Ministère public, avait lieu dans un autre bâtiment que celui où s'était déroulé le reste du procès; le choix de ce lieu avait été déterminé par la volonté de permettre au témoin d'arriver et de repartir discrètement, de manière à ne pas compromettre son anonymat. Ces motifs ne suffisent pas à justifier l'exclusion de toute publicité pour cette audition. En effet, on ne saisit pas, à la lecture de l'arrêt attaqué, pourquoi la sauvegarde de l'anonymat de l'agent infiltré, qui est en soi manifestement un intérêt digne de protection susceptible de faire admettre une restriction au principe de la publicité, ne pouvait être garantie que par le prononcé du huis clos. Une telle mesure ne serait admissible que s'il n'était pas concevable que le témoin s'exprime depuis un endroit où son arrivée et son départ pouvaient se faire en toute discrétion mais soit auditionné depuis un local permettant d'accueillir la cour, les parties et le public. La cour cantonale n'a pas mentionné que la salle dans laquelle se trouvaient la cour et les parties pour auditionner l'agent infiltré ne permettait pas d'accueillir le public; il n'est pas dit non plus dans l'arrêt attaqué qu'il aurait été excessivement compliqué de concevoir une organisation permettant, par exemple, au témoin de déposer depuis le local dans lequel il l'a fait alors que la cour, les parties et le public l'auditionnaient depuis la salle dans laquelle s'est déroulé le reste du procès.
Dès lors, si les motifs invoqués par l'autorité cantonale sont pertinents, la motivation de l'arrêt attaqué n'est pas suffisante pour que l'on puisse admettre que l'exclusion du public était justifiée car elle apparaissait nécessaire pour garantir l'anonymat de l'agent infiltré. Dans cette mesure, l'arrêt attaqué viole donc le droit à la publicité des débats. Comme ce grief est de nature formel, il n'y a pas à se demander si cette violation est susceptible de modifier l'issue du litige. Le recours doit donc être admis.
3. Frais. | fr | Art. 6 n. 3 lett. d CEDU, art. 4 Cost.; diritto d'interrogare i testimoni a carico e a discarico. L'interrogatorio di un agente infiltrato non può di regola essere rifiutato, salvo che sussistano elementi tali da escludere con certezza che la parte da lui svolta sia più importante di quanto non risulti dagli atti (consid. 1).
Art. 6 n. 1 CEDU; diritto ad un udienza pubblica.
Ove l'anonimato di un agente infiltrato non possa essere salvaguardato in altro modo, il suo interrogatorio può essere effettuato a porte chiuse (consid. 2). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-306%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,674 | 121 I 314 | 121 I 314
Erwägungen ab Seite 315
Erwägungen:
1. Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am 5. April 1995 die Änderung verschiedener Bestimmungen der Verordnung vom 25. Juni 1975 über die kantonalen Polizeigefängnisse (POV). Im Namen von drei türkischen Staatsangehörigen, nämlich von Cumali Adir, mit einer Schweizerin verheirateter Inhaber der Niederlassungsbewilligung, von Selahattin Kilinc, Inhaber der Jahresaufenthaltsbewilligung, und von Mehmet Sari, Asylbewerber, erhob Rechtsanwalt Peter Frei am 29. Mai 1995 staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats. Mit der Beschwerde wird im wesentlichen hinsichtlich der im Sinne von Art. 13a und 13b ANAG (SR 142.20) Inhaftierten und der übrigen administrativ Verhafteten die Aufhebung verschiedener Paragraphen der Polizeigefängnis-Verordnung beantragt. Für das bundesgerichtliche Verfahren wird um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und der unentgeltlichen Verbeiständung durch Rechtsanwalt Peter Frei ersucht.
2. a) Das Bundesgericht gewährt einer Partei auf Antrag Befreiung von der Bezahlung der Gerichtskosten unter den zwei Voraussetzungen, dass sie bedürftig ist und ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (Art. 152 Abs. 1 OG). "Nötigenfalls" kann ihr zudem ein Rechtsanwalt beigegeben werden, dessen Honorar im Falle des Unterliegens vom Bundesgericht festgesetzt und von der Bundesgerichtskasse ausgerichtet wird (Art. 152 Abs. 2 OG).
b) Art. 152 OG enthält keine Einschränkungen in bezug auf die Art des jeweiligen Verfahrens, und das Armenrecht kann an sich für alle vom Organisationsgesetz vorgesehenen Verfahren beansprucht werden. Demgegenüber anerkannte die Rechtsprechung einen direkt aus Art. 4 BV fliessenden Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege vorerst nur für Zivil- und Strafprozesse und erst nach und nach auch für andere Verfahren. Heute kann ein derartiger Anspruch grundsätzlich unabhängig von der Rechtsnatur der Entscheidungsgrundlagen bzw. des in Frage stehenden Verfahrens geltend gemacht werden (BGE 121 I 60 E. 2 a/bb S. 62; BGE 119 Ia 264 E. 3a S. 265). Das Armenrecht ist daher, gleich wie nach Art. 152 OG, nun auch unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV nicht mehr von vornherein für bestimmte Verfahrensarten generell ausgeschlossen. Das ändert jedoch nichts daran, dass die über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege entscheidende Behörde der Natur und den Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens Rechnung trägt (vgl. BGE 114 V 228 E. 5a S. 234), wenn sie prüft, ob die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege sachlich geboten ist (BGE 119 Ia 264 E. 3b S. 265). So verhält es sich auch für Gesuche nach Art. 152 OG.
c) Die Gesuchsteller fechten nicht eine konkrete, sie persönlich treffende Verfügung an, sondern einzelne Bestimmungen einer regierungsrätlichen Verordnung. Sie beantragen deren Überprüfung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle. Dieses zeichnet sich durch Besonderheiten aus, die für die Beurteilung des Armenrechtsgesuchs von Bedeutung sind.
3. a) Gemäss ständiger Rechtsprechung kann mit staatsrechtlicher Beschwerde lediglich die Verletzung in rechtlich geschützten eigenen Interessen gerügt werden (BGE 117 Ia 90 E. 2a S. 93; BGE 114 Ia 307 E. 3b S. 311 mit Hinweisen). Zur Verfolgung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (ebenda). Dies ergibt sich aus Art. 88 OG, wonach das Recht zur Beschwerdeführung vorerst demjenigen zusteht, der durch ihn persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen eine Rechtsverletzung erlitten hat. Wird hingegen ein allgemeinverbindlicher Erlass angefochten und eine abstrakte Normenkontrolle verlangt, ist die Legitimation in viel grösserem Umfang anerkannt; es genügt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen werden könnte (BGE 118 Ia 427 E. 2a S. 430 f. mit Hinweisen). Das bedeutet, dass ein Beschwerdeführer selbst dann als zur sofortigen staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Erlass legitimiert erachtet wird, wenn davon auszugehen ist, dass er auch später ohne weiteres staatsrechtliche Beschwerde erheben und eine (konkrete) Normenkontrolle erwirken könnte, sollte gestützt auf den fraglichen Erlass eine ihn belastende Verfügung erlassen werden. Es genügt eine bloss virtuelle Betroffenheit. Wer einen Erlass anficht, tut dies in der Regel denn auch nicht (allein) in Verfolgung seiner unmittelbaren eigenen Interessen, jedenfalls aber nicht aus Gründen, die dem unmittelbaren individuellen Rechtsschutz zuzurechnen sind. Bei dieser weit gefassten Beschwerdebefugnis besteht das Risiko, dass eine Person als betroffene Partei nur vorgeschoben wird, um kostenlos ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zu erwirken. Der blosse Umstand, dass das von einer bedürftigen legitimierten Partei gestellte Normenkontrollbegehren nicht aussichtslos ist, kann schon aus diesem Grund nicht ohne weiteres Anspruch auf Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege geben.
b) Auszugehen ist von Sinn und Zweck des Instituts der unentgeltlichen Rechtspflege, welches sich am Rechtsgleichheitsgebot orientiert. Danach soll eine nicht über genügend finanzielle Mittel verfügende Partei in den Stand versetzt werden, zur Durchsetzung ihrer Rechte einen Prozess zu führen, und es soll ihr, gleich wie einer vermögenden Partei, der Zugang zum Gericht möglich sein (vgl. BGE 119 Ia 134 E. 4 S. 135; Andreas KLEY-STRULLER, Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, in AJP 2/95 S. 179). Die Aufgabe des Staates beschränkt sich darauf, den einzelnen dann zu unterstützen, wenn er ohne diese Unterstützung eines Rechtes verlustig ginge oder sich gegen einen als unzulässig erachteten Eingriff nicht wehren könnte. Derartige Nachteile drohen in der Regel nicht bereits dann unmittelbar, wenn ein Gesetz oder eine Verordnung erlassen wird; erst die Anwendung einer Norm im Einzelfall führt zu einem massgeblichen Eingriff in Rechte, und es genügt, wenn einer betroffenen bedürftigen Partei die unentgeltliche Prozessführung in jenem Zeitpunkt bewilligt wird und der erforderliche individuelle Rechtsschutz auf diese Weise garantiert bleibt (nicht veröffentlichter Beschluss des Bundesgerichts i.S. O.D. vom 10. Mai 1988).
Nur ausnahmsweise wird es sich anders verhalten und ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege bereits für die präventive Anfechtung einer generell-abstrakten Norm zu bejahen sein, nämlich dann etwa, wenn aufgrund der Umstände mit einem sofortigen Anwendungsakt zu rechnen ist und der Betroffene sich gegenüber den rechtsanwendenden Behörden, zum Beispiel mangels förmlicher Anfechtungsmöglichkeiten, nicht wirksam wird wehren können.
4. a) Nach dem Gesagten wird die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsanwalts für ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle regelmässig ausgeschlossen sein. Der Staat kann zur Übernahme eines anwaltlichen Honorars nur verpflichtet sein, wenn andernfalls die Rechte der Partei nicht wirksam gewahrt werden können. Art. 152 Abs. 2 OG knüpft diese staatliche Hilfe ausdrücklich an die Voraussetzung der Notwendigkeit ("nötigenfalls"). Notwendig erscheint die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsanwalts von vornherein nur dann, wenn durch das in Frage stehende Verfahren die Interessen einer Partei in schwerwiegender Weise unmittelbar betroffen sind (vgl. BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 44 f.). Der Erlass einer Norm hat in der Regel noch keine derartigen Auswirkungen.
b) Das Gesetz knüpft die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung im engeren Sinne (Befreiung von der Bezahlung von Gerichtskosten und damit Befreiung von der Bezahlung eines Kostenvorschusses) an weniger strenge Bedingungen als die Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt. Art. 152 Abs. 1 OG nennt nur die zwei Voraussetzungen, dass die Partei bedürftig sein muss und ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint; bloss für die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsanwalts wird das Kriterium der Notwendigkeit erwähnt ("nötigenfalls"; Art. 152 Abs. 2 OG).
Die publizierte Rechtsprechung (zu Art. 4 BV) zu diesem Kriterium bezieht sich denn auch allein auf die Frage der Beigabe eines unentgeltlichen Anwalts. In diesem Zusammenhang ist dafür, ob die Hilfe eines Anwalts "notwendig" sei, von Bedeutung, ob die Partei in der Lage ist, ihre Sache angesichts der auf dem Spiele stehenden Interessen selber wirksam zu vertreten (vgl. BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 44 f.). Es geht dabei nicht um die Frage der Notwendigkeit des Verfahrens als solches, liegt diese doch regelmässig auf der Hand, sei es, weil eine Strafuntersuchung und damit ein Verfahren ohnehin im Gang ist, oder weil eine Verfügung angefochten ist, die ihrer Natur nach direkt in Rechte der Partei eingreift. Der Begriff "nötigenfalls", welchen Art. 152 OG nur für die Frage der Verbeiständung ausdrücklich erwähnt, betrifft naheliegenderweise denn auch bloss die Frage, ob zur effizienten Mitwirkung am Verfahren die Hilfe einer rechtskundigen Person erforderlich ist. Damit aber schliesst Art. 152 Abs. 2 (in Verbindung mit Art. 152 Abs. 1) OG nicht aus, dass für die Frage der unentgeltlichen Rechtspflege insbesondere auch hinsichtlich der Kostenbefreiung (Art. 152 Abs. 1 OG) berücksichtigt wird, ob der Prozess als solcher für die Partei "notwendig" sei, wenn sich diese Frage angesichts der Natur des Verfahrens ausnahmsweise stellt.
Dass der Gesetzgeber selber das Kriterium der Notwendigkeit des Prozesses an sich für die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege generell als massgeblich erachtet hat, ergibt sich daraus, dass er die unentgeltliche Rechtspflege für den Fall der Prorogation überhaupt ausschloss (Art. 152 Abs. 1 zweiter Satz OG), d.h. selbst dann kein Armenrecht gewähren wollte, wenn zwar ein individuelles Rechtsschutzinteresse besteht, dem Betroffenen aber noch andere Rechtswege offenstehen und die Anrufung des Bundesgerichts deshalb nicht erforderlich ist.
Auch ein Anspruch auf Kostenbefreiung ist einer Partei nur dann zuzuerkennen, wenn sie anders ihre Rechte nicht wirksam wahrnehmen könnte, der Prozess für sie also notwendig erscheint. Dies ist, wie vorne dargelegt, in der Regel nicht der Fall, wenn eine Norm angefochten wird. Der Staat ist nicht verpflichtet, einer bedürftigen Partei, welche eine sie nicht unmittelbar treffende staatliche Massnahme überprüfen lassen will, die Prozessführung durch finanzielle Hilfe zu ermöglichen. Dies gilt gleichermassen für die Übernahme des Honorars eines Rechtsanwalts wie für das Einräumen der Möglichkeit, den Justizapparat kostenlos zu beanspruchen.
5. a) Die Gesuchsteller sind von den angefochtenen Verordnungsbestimmungen vorerst nicht unmittelbar betroffen. Die Verordnung käme auf sie dann zur Anwendung, wenn gegen sie gestützt auf Art. 13a oder 13b (ANAG) in der Fassung des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (AS 1995 151) Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft angeordnet würde. Dass es dazu kommen könnte, erscheint zumindest im Falle von Cumali Adir, welcher als mit einer Schweizerin verheirateter Ausländer die Niederlassungsbewilligung hat, äusserst wenig wahrscheinlich. Auch für Selahattin Kilinc, welcher wegen Vorliegens eines Härtefalles eine von den Höchstzahlen ausgenommene Aufenthaltsbewilligung hat, werden in absehbarer Zeit die Verordnungsbestimmungen nicht praktische Bedeutung erlangen. Am ehesten könnte die Verordnung wohl im Falle von Mehmet Sari zur Anwendung kommen, welcher Asylbewerber ist. Verschiedene Haftgründe gemäss Art. 13a ANAG (Vorbereitungshaft) fallen für ihn allerdings vermutlich bereits definitiv ausser Betracht, nämlich Art. 13a lit. a, c und d ANAG.
Sollte in Zukunft gegen einen der Gesuchsteller dennoch Haft gemäss Zwangsmassnahmengesetz angeordnet werden, könnten die gegen die angefochtene Verordnung geltend gemachten Rügen allenfalls dem Haftrichter vorgetragen werden, der innert 96 Stunden nach Haftanordnung, ferner nach drei Monaten Haftdauer und zusätzlich auf Haftentlassungsgesuche hin tätig werden müsste und dabei auch die Umstände des Haftvollzugs zu prüfen hätte (Art. 13c Abs. 3 ANAG); zudem stünde gemäss § 49 POV die Möglichkeit des Rekurses offen, und ein diesbezüglicher letztinstanzlicher kantonaler Entscheid wäre mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht anfechtbar, welches die dannzumal strittigen Verordnungsbestimmungen in konkreter Normenkontrolle prüfen würde. Dem Rechtsschutzbedürfnis der Gesuchsteller ist Genüge getan, wenn sie in einem derartigen Verfahren - unter den Bedingungen des Art. 152 OG - die unentgeltliche Rechtspflege beanspruchen können.
Es besteht somit keine Notwendigkeit, den Gesuchstellern für das bundesgerichtliche Verfahren einen unentgeltlichen Rechtsanwalt beizugeben und sie von der Kostenpflicht bzw. der Pflicht zur Bezahlung eines Vorschusses zu befreien.
b) Das Gesuch ist demnach vollumfänglich abzuweisen, ohne dass geprüft werden muss, ob die eingereichten Belege ausreichen, um für jeden einzelnen Gesuchsteller die Bedürftigkeit im Sinne von Art. 152 Abs. 1 OG nachzuweisen. Es ist ihnen vom Abteilungspräsidenten mit separater Verfügung Frist zur Bezahlung eines Kostenvorschusses anzusetzen. | de | Art. 152 OG im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle. Art. 152 OG gilt grundsätzlich für alle vom Organisationsgesetz vorgesehenen Verfahren (E. 2). Wegen der Besonderheiten des Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle (E. 3) sind sowohl die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsanwalts (E. 4a) als auch die Kostenbefreiung (E. 4b) in der Regel ausgeschlossen. Keine Ausnahme im Falle von Ausländern, welche die Änderung der Zürcher Verordnung über die kantonalen Polizeigefängnisse im Hinblick auf die gemäss Zwangsmassnahmengesetz Inhaftierten anfechten (E. 5). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-314%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,675 | 121 I 314 | 121 I 314
Erwägungen ab Seite 315
Erwägungen:
1. Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am 5. April 1995 die Änderung verschiedener Bestimmungen der Verordnung vom 25. Juni 1975 über die kantonalen Polizeigefängnisse (POV). Im Namen von drei türkischen Staatsangehörigen, nämlich von Cumali Adir, mit einer Schweizerin verheirateter Inhaber der Niederlassungsbewilligung, von Selahattin Kilinc, Inhaber der Jahresaufenthaltsbewilligung, und von Mehmet Sari, Asylbewerber, erhob Rechtsanwalt Peter Frei am 29. Mai 1995 staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats. Mit der Beschwerde wird im wesentlichen hinsichtlich der im Sinne von Art. 13a und 13b ANAG (SR 142.20) Inhaftierten und der übrigen administrativ Verhafteten die Aufhebung verschiedener Paragraphen der Polizeigefängnis-Verordnung beantragt. Für das bundesgerichtliche Verfahren wird um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und der unentgeltlichen Verbeiständung durch Rechtsanwalt Peter Frei ersucht.
2. a) Das Bundesgericht gewährt einer Partei auf Antrag Befreiung von der Bezahlung der Gerichtskosten unter den zwei Voraussetzungen, dass sie bedürftig ist und ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (Art. 152 Abs. 1 OG). "Nötigenfalls" kann ihr zudem ein Rechtsanwalt beigegeben werden, dessen Honorar im Falle des Unterliegens vom Bundesgericht festgesetzt und von der Bundesgerichtskasse ausgerichtet wird (Art. 152 Abs. 2 OG).
b) Art. 152 OG enthält keine Einschränkungen in bezug auf die Art des jeweiligen Verfahrens, und das Armenrecht kann an sich für alle vom Organisationsgesetz vorgesehenen Verfahren beansprucht werden. Demgegenüber anerkannte die Rechtsprechung einen direkt aus Art. 4 BV fliessenden Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege vorerst nur für Zivil- und Strafprozesse und erst nach und nach auch für andere Verfahren. Heute kann ein derartiger Anspruch grundsätzlich unabhängig von der Rechtsnatur der Entscheidungsgrundlagen bzw. des in Frage stehenden Verfahrens geltend gemacht werden (BGE 121 I 60 E. 2 a/bb S. 62; BGE 119 Ia 264 E. 3a S. 265). Das Armenrecht ist daher, gleich wie nach Art. 152 OG, nun auch unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV nicht mehr von vornherein für bestimmte Verfahrensarten generell ausgeschlossen. Das ändert jedoch nichts daran, dass die über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege entscheidende Behörde der Natur und den Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens Rechnung trägt (vgl. BGE 114 V 228 E. 5a S. 234), wenn sie prüft, ob die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege sachlich geboten ist (BGE 119 Ia 264 E. 3b S. 265). So verhält es sich auch für Gesuche nach Art. 152 OG.
c) Die Gesuchsteller fechten nicht eine konkrete, sie persönlich treffende Verfügung an, sondern einzelne Bestimmungen einer regierungsrätlichen Verordnung. Sie beantragen deren Überprüfung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle. Dieses zeichnet sich durch Besonderheiten aus, die für die Beurteilung des Armenrechtsgesuchs von Bedeutung sind.
3. a) Gemäss ständiger Rechtsprechung kann mit staatsrechtlicher Beschwerde lediglich die Verletzung in rechtlich geschützten eigenen Interessen gerügt werden (BGE 117 Ia 90 E. 2a S. 93; BGE 114 Ia 307 E. 3b S. 311 mit Hinweisen). Zur Verfolgung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (ebenda). Dies ergibt sich aus Art. 88 OG, wonach das Recht zur Beschwerdeführung vorerst demjenigen zusteht, der durch ihn persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen eine Rechtsverletzung erlitten hat. Wird hingegen ein allgemeinverbindlicher Erlass angefochten und eine abstrakte Normenkontrolle verlangt, ist die Legitimation in viel grösserem Umfang anerkannt; es genügt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen werden könnte (BGE 118 Ia 427 E. 2a S. 430 f. mit Hinweisen). Das bedeutet, dass ein Beschwerdeführer selbst dann als zur sofortigen staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Erlass legitimiert erachtet wird, wenn davon auszugehen ist, dass er auch später ohne weiteres staatsrechtliche Beschwerde erheben und eine (konkrete) Normenkontrolle erwirken könnte, sollte gestützt auf den fraglichen Erlass eine ihn belastende Verfügung erlassen werden. Es genügt eine bloss virtuelle Betroffenheit. Wer einen Erlass anficht, tut dies in der Regel denn auch nicht (allein) in Verfolgung seiner unmittelbaren eigenen Interessen, jedenfalls aber nicht aus Gründen, die dem unmittelbaren individuellen Rechtsschutz zuzurechnen sind. Bei dieser weit gefassten Beschwerdebefugnis besteht das Risiko, dass eine Person als betroffene Partei nur vorgeschoben wird, um kostenlos ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zu erwirken. Der blosse Umstand, dass das von einer bedürftigen legitimierten Partei gestellte Normenkontrollbegehren nicht aussichtslos ist, kann schon aus diesem Grund nicht ohne weiteres Anspruch auf Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege geben.
b) Auszugehen ist von Sinn und Zweck des Instituts der unentgeltlichen Rechtspflege, welches sich am Rechtsgleichheitsgebot orientiert. Danach soll eine nicht über genügend finanzielle Mittel verfügende Partei in den Stand versetzt werden, zur Durchsetzung ihrer Rechte einen Prozess zu führen, und es soll ihr, gleich wie einer vermögenden Partei, der Zugang zum Gericht möglich sein (vgl. BGE 119 Ia 134 E. 4 S. 135; Andreas KLEY-STRULLER, Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, in AJP 2/95 S. 179). Die Aufgabe des Staates beschränkt sich darauf, den einzelnen dann zu unterstützen, wenn er ohne diese Unterstützung eines Rechtes verlustig ginge oder sich gegen einen als unzulässig erachteten Eingriff nicht wehren könnte. Derartige Nachteile drohen in der Regel nicht bereits dann unmittelbar, wenn ein Gesetz oder eine Verordnung erlassen wird; erst die Anwendung einer Norm im Einzelfall führt zu einem massgeblichen Eingriff in Rechte, und es genügt, wenn einer betroffenen bedürftigen Partei die unentgeltliche Prozessführung in jenem Zeitpunkt bewilligt wird und der erforderliche individuelle Rechtsschutz auf diese Weise garantiert bleibt (nicht veröffentlichter Beschluss des Bundesgerichts i.S. O.D. vom 10. Mai 1988).
Nur ausnahmsweise wird es sich anders verhalten und ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege bereits für die präventive Anfechtung einer generell-abstrakten Norm zu bejahen sein, nämlich dann etwa, wenn aufgrund der Umstände mit einem sofortigen Anwendungsakt zu rechnen ist und der Betroffene sich gegenüber den rechtsanwendenden Behörden, zum Beispiel mangels förmlicher Anfechtungsmöglichkeiten, nicht wirksam wird wehren können.
4. a) Nach dem Gesagten wird die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsanwalts für ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle regelmässig ausgeschlossen sein. Der Staat kann zur Übernahme eines anwaltlichen Honorars nur verpflichtet sein, wenn andernfalls die Rechte der Partei nicht wirksam gewahrt werden können. Art. 152 Abs. 2 OG knüpft diese staatliche Hilfe ausdrücklich an die Voraussetzung der Notwendigkeit ("nötigenfalls"). Notwendig erscheint die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsanwalts von vornherein nur dann, wenn durch das in Frage stehende Verfahren die Interessen einer Partei in schwerwiegender Weise unmittelbar betroffen sind (vgl. BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 44 f.). Der Erlass einer Norm hat in der Regel noch keine derartigen Auswirkungen.
b) Das Gesetz knüpft die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung im engeren Sinne (Befreiung von der Bezahlung von Gerichtskosten und damit Befreiung von der Bezahlung eines Kostenvorschusses) an weniger strenge Bedingungen als die Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt. Art. 152 Abs. 1 OG nennt nur die zwei Voraussetzungen, dass die Partei bedürftig sein muss und ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint; bloss für die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsanwalts wird das Kriterium der Notwendigkeit erwähnt ("nötigenfalls"; Art. 152 Abs. 2 OG).
Die publizierte Rechtsprechung (zu Art. 4 BV) zu diesem Kriterium bezieht sich denn auch allein auf die Frage der Beigabe eines unentgeltlichen Anwalts. In diesem Zusammenhang ist dafür, ob die Hilfe eines Anwalts "notwendig" sei, von Bedeutung, ob die Partei in der Lage ist, ihre Sache angesichts der auf dem Spiele stehenden Interessen selber wirksam zu vertreten (vgl. BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 44 f.). Es geht dabei nicht um die Frage der Notwendigkeit des Verfahrens als solches, liegt diese doch regelmässig auf der Hand, sei es, weil eine Strafuntersuchung und damit ein Verfahren ohnehin im Gang ist, oder weil eine Verfügung angefochten ist, die ihrer Natur nach direkt in Rechte der Partei eingreift. Der Begriff "nötigenfalls", welchen Art. 152 OG nur für die Frage der Verbeiständung ausdrücklich erwähnt, betrifft naheliegenderweise denn auch bloss die Frage, ob zur effizienten Mitwirkung am Verfahren die Hilfe einer rechtskundigen Person erforderlich ist. Damit aber schliesst Art. 152 Abs. 2 (in Verbindung mit Art. 152 Abs. 1) OG nicht aus, dass für die Frage der unentgeltlichen Rechtspflege insbesondere auch hinsichtlich der Kostenbefreiung (Art. 152 Abs. 1 OG) berücksichtigt wird, ob der Prozess als solcher für die Partei "notwendig" sei, wenn sich diese Frage angesichts der Natur des Verfahrens ausnahmsweise stellt.
Dass der Gesetzgeber selber das Kriterium der Notwendigkeit des Prozesses an sich für die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege generell als massgeblich erachtet hat, ergibt sich daraus, dass er die unentgeltliche Rechtspflege für den Fall der Prorogation überhaupt ausschloss (Art. 152 Abs. 1 zweiter Satz OG), d.h. selbst dann kein Armenrecht gewähren wollte, wenn zwar ein individuelles Rechtsschutzinteresse besteht, dem Betroffenen aber noch andere Rechtswege offenstehen und die Anrufung des Bundesgerichts deshalb nicht erforderlich ist.
Auch ein Anspruch auf Kostenbefreiung ist einer Partei nur dann zuzuerkennen, wenn sie anders ihre Rechte nicht wirksam wahrnehmen könnte, der Prozess für sie also notwendig erscheint. Dies ist, wie vorne dargelegt, in der Regel nicht der Fall, wenn eine Norm angefochten wird. Der Staat ist nicht verpflichtet, einer bedürftigen Partei, welche eine sie nicht unmittelbar treffende staatliche Massnahme überprüfen lassen will, die Prozessführung durch finanzielle Hilfe zu ermöglichen. Dies gilt gleichermassen für die Übernahme des Honorars eines Rechtsanwalts wie für das Einräumen der Möglichkeit, den Justizapparat kostenlos zu beanspruchen.
5. a) Die Gesuchsteller sind von den angefochtenen Verordnungsbestimmungen vorerst nicht unmittelbar betroffen. Die Verordnung käme auf sie dann zur Anwendung, wenn gegen sie gestützt auf Art. 13a oder 13b (ANAG) in der Fassung des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (AS 1995 151) Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft angeordnet würde. Dass es dazu kommen könnte, erscheint zumindest im Falle von Cumali Adir, welcher als mit einer Schweizerin verheirateter Ausländer die Niederlassungsbewilligung hat, äusserst wenig wahrscheinlich. Auch für Selahattin Kilinc, welcher wegen Vorliegens eines Härtefalles eine von den Höchstzahlen ausgenommene Aufenthaltsbewilligung hat, werden in absehbarer Zeit die Verordnungsbestimmungen nicht praktische Bedeutung erlangen. Am ehesten könnte die Verordnung wohl im Falle von Mehmet Sari zur Anwendung kommen, welcher Asylbewerber ist. Verschiedene Haftgründe gemäss Art. 13a ANAG (Vorbereitungshaft) fallen für ihn allerdings vermutlich bereits definitiv ausser Betracht, nämlich Art. 13a lit. a, c und d ANAG.
Sollte in Zukunft gegen einen der Gesuchsteller dennoch Haft gemäss Zwangsmassnahmengesetz angeordnet werden, könnten die gegen die angefochtene Verordnung geltend gemachten Rügen allenfalls dem Haftrichter vorgetragen werden, der innert 96 Stunden nach Haftanordnung, ferner nach drei Monaten Haftdauer und zusätzlich auf Haftentlassungsgesuche hin tätig werden müsste und dabei auch die Umstände des Haftvollzugs zu prüfen hätte (Art. 13c Abs. 3 ANAG); zudem stünde gemäss § 49 POV die Möglichkeit des Rekurses offen, und ein diesbezüglicher letztinstanzlicher kantonaler Entscheid wäre mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht anfechtbar, welches die dannzumal strittigen Verordnungsbestimmungen in konkreter Normenkontrolle prüfen würde. Dem Rechtsschutzbedürfnis der Gesuchsteller ist Genüge getan, wenn sie in einem derartigen Verfahren - unter den Bedingungen des Art. 152 OG - die unentgeltliche Rechtspflege beanspruchen können.
Es besteht somit keine Notwendigkeit, den Gesuchstellern für das bundesgerichtliche Verfahren einen unentgeltlichen Rechtsanwalt beizugeben und sie von der Kostenpflicht bzw. der Pflicht zur Bezahlung eines Vorschusses zu befreien.
b) Das Gesuch ist demnach vollumfänglich abzuweisen, ohne dass geprüft werden muss, ob die eingereichten Belege ausreichen, um für jeden einzelnen Gesuchsteller die Bedürftigkeit im Sinne von Art. 152 Abs. 1 OG nachzuweisen. Es ist ihnen vom Abteilungspräsidenten mit separater Verfügung Frist zur Bezahlung eines Kostenvorschusses anzusetzen. | de | Art. 152 OJ; application dans une procédure de contrôle abstrait des normes. L'art. 152 OJ est applicable en principe à toutes les procédures prévues par la loi d'organisation judiciaire (consid. 2). En raison des particularités de la procédure de contrôle abstrait des normes (consid. 3), il est généralement exclu d'y accorder l'assistance gratuite d'un avocat (consid. 4a), de même que la dispense des frais judiciaires (consid. 4b). Il n'y a pas lieu de déroger à cette règle dans le cas d'étrangers qui attaquent les modifications de l'ordonnance zurichoise sur les maisons d'arrêts visant à réglementer le régime de détention selon la loi fédérale sur les mesures de contrainte (consid. 5). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-314%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,676 | 121 I 314 | 121 I 314
Erwägungen ab Seite 315
Erwägungen:
1. Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am 5. April 1995 die Änderung verschiedener Bestimmungen der Verordnung vom 25. Juni 1975 über die kantonalen Polizeigefängnisse (POV). Im Namen von drei türkischen Staatsangehörigen, nämlich von Cumali Adir, mit einer Schweizerin verheirateter Inhaber der Niederlassungsbewilligung, von Selahattin Kilinc, Inhaber der Jahresaufenthaltsbewilligung, und von Mehmet Sari, Asylbewerber, erhob Rechtsanwalt Peter Frei am 29. Mai 1995 staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats. Mit der Beschwerde wird im wesentlichen hinsichtlich der im Sinne von Art. 13a und 13b ANAG (SR 142.20) Inhaftierten und der übrigen administrativ Verhafteten die Aufhebung verschiedener Paragraphen der Polizeigefängnis-Verordnung beantragt. Für das bundesgerichtliche Verfahren wird um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und der unentgeltlichen Verbeiständung durch Rechtsanwalt Peter Frei ersucht.
2. a) Das Bundesgericht gewährt einer Partei auf Antrag Befreiung von der Bezahlung der Gerichtskosten unter den zwei Voraussetzungen, dass sie bedürftig ist und ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (Art. 152 Abs. 1 OG). "Nötigenfalls" kann ihr zudem ein Rechtsanwalt beigegeben werden, dessen Honorar im Falle des Unterliegens vom Bundesgericht festgesetzt und von der Bundesgerichtskasse ausgerichtet wird (Art. 152 Abs. 2 OG).
b) Art. 152 OG enthält keine Einschränkungen in bezug auf die Art des jeweiligen Verfahrens, und das Armenrecht kann an sich für alle vom Organisationsgesetz vorgesehenen Verfahren beansprucht werden. Demgegenüber anerkannte die Rechtsprechung einen direkt aus Art. 4 BV fliessenden Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege vorerst nur für Zivil- und Strafprozesse und erst nach und nach auch für andere Verfahren. Heute kann ein derartiger Anspruch grundsätzlich unabhängig von der Rechtsnatur der Entscheidungsgrundlagen bzw. des in Frage stehenden Verfahrens geltend gemacht werden (BGE 121 I 60 E. 2 a/bb S. 62; BGE 119 Ia 264 E. 3a S. 265). Das Armenrecht ist daher, gleich wie nach Art. 152 OG, nun auch unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV nicht mehr von vornherein für bestimmte Verfahrensarten generell ausgeschlossen. Das ändert jedoch nichts daran, dass die über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege entscheidende Behörde der Natur und den Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens Rechnung trägt (vgl. BGE 114 V 228 E. 5a S. 234), wenn sie prüft, ob die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege sachlich geboten ist (BGE 119 Ia 264 E. 3b S. 265). So verhält es sich auch für Gesuche nach Art. 152 OG.
c) Die Gesuchsteller fechten nicht eine konkrete, sie persönlich treffende Verfügung an, sondern einzelne Bestimmungen einer regierungsrätlichen Verordnung. Sie beantragen deren Überprüfung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle. Dieses zeichnet sich durch Besonderheiten aus, die für die Beurteilung des Armenrechtsgesuchs von Bedeutung sind.
3. a) Gemäss ständiger Rechtsprechung kann mit staatsrechtlicher Beschwerde lediglich die Verletzung in rechtlich geschützten eigenen Interessen gerügt werden (BGE 117 Ia 90 E. 2a S. 93; BGE 114 Ia 307 E. 3b S. 311 mit Hinweisen). Zur Verfolgung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die staatsrechtliche Beschwerde nicht gegeben (ebenda). Dies ergibt sich aus Art. 88 OG, wonach das Recht zur Beschwerdeführung vorerst demjenigen zusteht, der durch ihn persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen eine Rechtsverletzung erlitten hat. Wird hingegen ein allgemeinverbindlicher Erlass angefochten und eine abstrakte Normenkontrolle verlangt, ist die Legitimation in viel grösserem Umfang anerkannt; es genügt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen werden könnte (BGE 118 Ia 427 E. 2a S. 430 f. mit Hinweisen). Das bedeutet, dass ein Beschwerdeführer selbst dann als zur sofortigen staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Erlass legitimiert erachtet wird, wenn davon auszugehen ist, dass er auch später ohne weiteres staatsrechtliche Beschwerde erheben und eine (konkrete) Normenkontrolle erwirken könnte, sollte gestützt auf den fraglichen Erlass eine ihn belastende Verfügung erlassen werden. Es genügt eine bloss virtuelle Betroffenheit. Wer einen Erlass anficht, tut dies in der Regel denn auch nicht (allein) in Verfolgung seiner unmittelbaren eigenen Interessen, jedenfalls aber nicht aus Gründen, die dem unmittelbaren individuellen Rechtsschutz zuzurechnen sind. Bei dieser weit gefassten Beschwerdebefugnis besteht das Risiko, dass eine Person als betroffene Partei nur vorgeschoben wird, um kostenlos ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zu erwirken. Der blosse Umstand, dass das von einer bedürftigen legitimierten Partei gestellte Normenkontrollbegehren nicht aussichtslos ist, kann schon aus diesem Grund nicht ohne weiteres Anspruch auf Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege geben.
b) Auszugehen ist von Sinn und Zweck des Instituts der unentgeltlichen Rechtspflege, welches sich am Rechtsgleichheitsgebot orientiert. Danach soll eine nicht über genügend finanzielle Mittel verfügende Partei in den Stand versetzt werden, zur Durchsetzung ihrer Rechte einen Prozess zu führen, und es soll ihr, gleich wie einer vermögenden Partei, der Zugang zum Gericht möglich sein (vgl. BGE 119 Ia 134 E. 4 S. 135; Andreas KLEY-STRULLER, Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, in AJP 2/95 S. 179). Die Aufgabe des Staates beschränkt sich darauf, den einzelnen dann zu unterstützen, wenn er ohne diese Unterstützung eines Rechtes verlustig ginge oder sich gegen einen als unzulässig erachteten Eingriff nicht wehren könnte. Derartige Nachteile drohen in der Regel nicht bereits dann unmittelbar, wenn ein Gesetz oder eine Verordnung erlassen wird; erst die Anwendung einer Norm im Einzelfall führt zu einem massgeblichen Eingriff in Rechte, und es genügt, wenn einer betroffenen bedürftigen Partei die unentgeltliche Prozessführung in jenem Zeitpunkt bewilligt wird und der erforderliche individuelle Rechtsschutz auf diese Weise garantiert bleibt (nicht veröffentlichter Beschluss des Bundesgerichts i.S. O.D. vom 10. Mai 1988).
Nur ausnahmsweise wird es sich anders verhalten und ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege bereits für die präventive Anfechtung einer generell-abstrakten Norm zu bejahen sein, nämlich dann etwa, wenn aufgrund der Umstände mit einem sofortigen Anwendungsakt zu rechnen ist und der Betroffene sich gegenüber den rechtsanwendenden Behörden, zum Beispiel mangels förmlicher Anfechtungsmöglichkeiten, nicht wirksam wird wehren können.
4. a) Nach dem Gesagten wird die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsanwalts für ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle regelmässig ausgeschlossen sein. Der Staat kann zur Übernahme eines anwaltlichen Honorars nur verpflichtet sein, wenn andernfalls die Rechte der Partei nicht wirksam gewahrt werden können. Art. 152 Abs. 2 OG knüpft diese staatliche Hilfe ausdrücklich an die Voraussetzung der Notwendigkeit ("nötigenfalls"). Notwendig erscheint die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsanwalts von vornherein nur dann, wenn durch das in Frage stehende Verfahren die Interessen einer Partei in schwerwiegender Weise unmittelbar betroffen sind (vgl. BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 44 f.). Der Erlass einer Norm hat in der Regel noch keine derartigen Auswirkungen.
b) Das Gesetz knüpft die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung im engeren Sinne (Befreiung von der Bezahlung von Gerichtskosten und damit Befreiung von der Bezahlung eines Kostenvorschusses) an weniger strenge Bedingungen als die Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt. Art. 152 Abs. 1 OG nennt nur die zwei Voraussetzungen, dass die Partei bedürftig sein muss und ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint; bloss für die Beigabe eines unentgeltlichen Rechtsanwalts wird das Kriterium der Notwendigkeit erwähnt ("nötigenfalls"; Art. 152 Abs. 2 OG).
Die publizierte Rechtsprechung (zu Art. 4 BV) zu diesem Kriterium bezieht sich denn auch allein auf die Frage der Beigabe eines unentgeltlichen Anwalts. In diesem Zusammenhang ist dafür, ob die Hilfe eines Anwalts "notwendig" sei, von Bedeutung, ob die Partei in der Lage ist, ihre Sache angesichts der auf dem Spiele stehenden Interessen selber wirksam zu vertreten (vgl. BGE 120 Ia 43 E. 2a S. 44 f.). Es geht dabei nicht um die Frage der Notwendigkeit des Verfahrens als solches, liegt diese doch regelmässig auf der Hand, sei es, weil eine Strafuntersuchung und damit ein Verfahren ohnehin im Gang ist, oder weil eine Verfügung angefochten ist, die ihrer Natur nach direkt in Rechte der Partei eingreift. Der Begriff "nötigenfalls", welchen Art. 152 OG nur für die Frage der Verbeiständung ausdrücklich erwähnt, betrifft naheliegenderweise denn auch bloss die Frage, ob zur effizienten Mitwirkung am Verfahren die Hilfe einer rechtskundigen Person erforderlich ist. Damit aber schliesst Art. 152 Abs. 2 (in Verbindung mit Art. 152 Abs. 1) OG nicht aus, dass für die Frage der unentgeltlichen Rechtspflege insbesondere auch hinsichtlich der Kostenbefreiung (Art. 152 Abs. 1 OG) berücksichtigt wird, ob der Prozess als solcher für die Partei "notwendig" sei, wenn sich diese Frage angesichts der Natur des Verfahrens ausnahmsweise stellt.
Dass der Gesetzgeber selber das Kriterium der Notwendigkeit des Prozesses an sich für die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege generell als massgeblich erachtet hat, ergibt sich daraus, dass er die unentgeltliche Rechtspflege für den Fall der Prorogation überhaupt ausschloss (Art. 152 Abs. 1 zweiter Satz OG), d.h. selbst dann kein Armenrecht gewähren wollte, wenn zwar ein individuelles Rechtsschutzinteresse besteht, dem Betroffenen aber noch andere Rechtswege offenstehen und die Anrufung des Bundesgerichts deshalb nicht erforderlich ist.
Auch ein Anspruch auf Kostenbefreiung ist einer Partei nur dann zuzuerkennen, wenn sie anders ihre Rechte nicht wirksam wahrnehmen könnte, der Prozess für sie also notwendig erscheint. Dies ist, wie vorne dargelegt, in der Regel nicht der Fall, wenn eine Norm angefochten wird. Der Staat ist nicht verpflichtet, einer bedürftigen Partei, welche eine sie nicht unmittelbar treffende staatliche Massnahme überprüfen lassen will, die Prozessführung durch finanzielle Hilfe zu ermöglichen. Dies gilt gleichermassen für die Übernahme des Honorars eines Rechtsanwalts wie für das Einräumen der Möglichkeit, den Justizapparat kostenlos zu beanspruchen.
5. a) Die Gesuchsteller sind von den angefochtenen Verordnungsbestimmungen vorerst nicht unmittelbar betroffen. Die Verordnung käme auf sie dann zur Anwendung, wenn gegen sie gestützt auf Art. 13a oder 13b (ANAG) in der Fassung des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (AS 1995 151) Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft angeordnet würde. Dass es dazu kommen könnte, erscheint zumindest im Falle von Cumali Adir, welcher als mit einer Schweizerin verheirateter Ausländer die Niederlassungsbewilligung hat, äusserst wenig wahrscheinlich. Auch für Selahattin Kilinc, welcher wegen Vorliegens eines Härtefalles eine von den Höchstzahlen ausgenommene Aufenthaltsbewilligung hat, werden in absehbarer Zeit die Verordnungsbestimmungen nicht praktische Bedeutung erlangen. Am ehesten könnte die Verordnung wohl im Falle von Mehmet Sari zur Anwendung kommen, welcher Asylbewerber ist. Verschiedene Haftgründe gemäss Art. 13a ANAG (Vorbereitungshaft) fallen für ihn allerdings vermutlich bereits definitiv ausser Betracht, nämlich Art. 13a lit. a, c und d ANAG.
Sollte in Zukunft gegen einen der Gesuchsteller dennoch Haft gemäss Zwangsmassnahmengesetz angeordnet werden, könnten die gegen die angefochtene Verordnung geltend gemachten Rügen allenfalls dem Haftrichter vorgetragen werden, der innert 96 Stunden nach Haftanordnung, ferner nach drei Monaten Haftdauer und zusätzlich auf Haftentlassungsgesuche hin tätig werden müsste und dabei auch die Umstände des Haftvollzugs zu prüfen hätte (Art. 13c Abs. 3 ANAG); zudem stünde gemäss § 49 POV die Möglichkeit des Rekurses offen, und ein diesbezüglicher letztinstanzlicher kantonaler Entscheid wäre mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht anfechtbar, welches die dannzumal strittigen Verordnungsbestimmungen in konkreter Normenkontrolle prüfen würde. Dem Rechtsschutzbedürfnis der Gesuchsteller ist Genüge getan, wenn sie in einem derartigen Verfahren - unter den Bedingungen des Art. 152 OG - die unentgeltliche Rechtspflege beanspruchen können.
Es besteht somit keine Notwendigkeit, den Gesuchstellern für das bundesgerichtliche Verfahren einen unentgeltlichen Rechtsanwalt beizugeben und sie von der Kostenpflicht bzw. der Pflicht zur Bezahlung eines Vorschusses zu befreien.
b) Das Gesuch ist demnach vollumfänglich abzuweisen, ohne dass geprüft werden muss, ob die eingereichten Belege ausreichen, um für jeden einzelnen Gesuchsteller die Bedürftigkeit im Sinne von Art. 152 Abs. 1 OG nachzuweisen. Es ist ihnen vom Abteilungspräsidenten mit separater Verfügung Frist zur Bezahlung eines Kostenvorschusses anzusetzen. | de | Art. 152 OG; applicazione in una procedura di controllo astratto delle norme. L'art. 152 OG, in linea di principio, è applicabile a tutte le procedure previste dalla legge sull'organizzazione giudiziaria (consid. 2). A causa delle particolarità della procedura di controllo astratto delle norme (consid. 3), sono generalmente escluse la concessione del gratuito patrocinio (consid. 4a) o la dispensa dal versamento delle spese processuali (consid. 4b). Non vi è motivo di derogare a tale regola nel caso di stranieri che impugnano le modifiche dell'ordinanza zurighese sulle carceri di polizia concernenti il regime carcerario secondo la legge federale sulle misure coercitive (consid. 5). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-314%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,677 | 121 I 321 | 121 I 321
Sachverhalt ab Seite 321
A.- Gestützt auf den Leitschein des Vermittleramtes V. hat M.F. mit Eingabe vom 3. März 1994 das Scheidungsverfahren gegen R.F. beim Bezirksgericht Sargans anhängig gemacht. Der Scheidungspunkt und die Zuteilung der beiden Kinder waren von Anfang an unumstritten. Im Anschluss an die Einvernahme der Parteien durch die Instruktionsrichterin am 15. Juni 1994 teilte der Bezirksgerichtspräsident mit Schreiben vom 30. Juni 1994 mit, dass die Parteien nach Auffassung der Instruktionsrichterin möglicherweise wieder zusammenfinden würden und dass das Verfahren daher bis Anfang November 1994 sistiert werde. Am 25. November 1994 ersuchte M.F. das Bezirksgericht Sargans telefonisch, das Scheidungsverfahren fortzuführen.
B.- Mit Schreiben vom 21. Dezember 1994 teilten die Parteien dem Bezirksgericht Sargans mit, dass sie gemeinsam einen Rechtsanwalt beauftragen möchten, der ihnen bei der Ausarbeitung einer Scheidungskonvention im hängigen Prozess behilflich sei. In der Folge ersuchten sie am 14. Januar 1994 formell um Befreiung von den Gerichtskosten und Bestellung eines Rechtsvertreters. Mit Verfügung vom 18. Januar 1995 befreite der Bezirksgerichtspräsident von Sargans M.F. und R.F. zwar von der Leistung der Gerichtskosten, soweit diese nicht bereits durch den Vorschuss gedeckt waren, doch wies er das Begehren um Gewährung eines gemeinsamen unentgeltlichen Rechtsbeistandes ab. Gegen diese Verfügung rekurrierten M.F. und R.F. ans Kantonsgericht St. Gallen. Mit Entscheid vom 27. Februar 1995 wies der Einzelrichter für Rekurse in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen den Rekurs ab.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 31. März 1995 beantragen M.F. und R.F. dem Bundesgericht, den Entscheid des Einzelrichters für Rekurse in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen vom 27. Februar 1995 aufzuheben. Zudem ersuchen sie um die unentgeltliche Prozessführung für das Verfahren vor Bundesgericht.
Der Einzelrichter in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen verzichtete unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid auf eine Stellungnahme.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Beim Entscheid des Einzelrichters in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen vom 27. Februar 1995 handelt es sich um einen Zwischenentscheid. Gemäss Art. 87 OG kann ein letztinstanzlicher Zwischenentscheid wegen Verletzung von Art. 4 BV nur angefochten werden, wenn er für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil wird nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bei Zwischenentscheiden bejaht, welche die unentgeltliche Rechtspflege bzw. die Gewährung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes verweigern (BGE 111 Ia 276 E. 2 S. 277 ff.; SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, Rz. 310 mit Hinweis). Da die Beschwerdeschrift im übrigen den formellen Anforderungen genügt, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten.
2. Der Einzelrichter in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen hat das gemeinsame Begehren der Beschwerdeführer auf Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung im Zusammenhang mit der Ausarbeitung einer Scheidungskonvention im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass weder die Prozessordnung des Kantons St. Gallen noch Art. 4 BV einen Anspruch auf kostenlose Rechtsberatung ausserhalb des Prozesses vorsehe. Die Beschwerdeführer erachten diese Begründung als verfassungswidrig. Sie machen im wesentlichen geltend, dass die Annahme im angefochtenen Entscheid, sie hätten um eine aussergerichtliche Rechtsberatung nachgesucht, ein "formalistisch-juristisches Konstrukt" sei, weil die Beratung faktisch innerhalb des Prozesses stattfinde. Unter diesen Umständen verstosse die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung gegen Art. 4 BV, weil sie dadurch in verfassungswidriger Weise gegenüber vermögenden Parteien benachteiligt würden.
a) Der Umfang des Anspruches auf unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung bestimmt sich zunächst nach den Vorschriften des kantonalen Rechts. Nur wenn dieses der bedürftigen Partei nicht in ausreichendem Mass die Möglichkeit sichert, ihre Rechte zu wahren, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV hergeleiteten Regeln ein, die ein Mindestmass an Rechtsschutz gewährleisten (BGE 120 Ia 14 E. 3a S. 15, BGE 116 Ia 102 E. 4a S. 104, BGE 115 Ia 193 E. 2 S. 194, je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, der auf kantonalem Prozessrecht basierende Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung sei verletzt worden, so dass der angefochtene Entscheid unter diesem Gesichtspunkt nicht zu prüfen ist. Vielmehr berufen sie sich direkt auf das aus Art. 4 BV abgeleitete Recht auf Gewährung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts verschafft Art. 4 BV einer bedürftigen Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Prozess Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und auf Ernennung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, sofern sie eines solchen zur gehörigen Wahrung ihrer Interessen bedarf (BGE 120 Ia 179 E. 3 S. 180 f., BGE 120 Ia 14 E. 3a S. 15, BGE 119 Ia 264 E. 3a S. 265).
b) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist die Annahme des Einzelrichters in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen, sie hätten den Anwalt nicht für den Scheidungsprozess, sondern für ausserprozessuale Beratung beigezogen, keineswegs ein "formalistisch-juristisches Konstrukt". Die Beschwerdeführer haben ihren Scheidungsprozess selbständig eingeleitet und diesen während der ganzen Verfahrensdauer eigenständig geführt. Der von ihnen beauftragte Rechtsanwalt hat sich nie mit einer Prozessvollmacht legitimiert und ist in keinem Stadium des Prozesses als Vertreter der Beschwerdeführer aufgetreten. Im angefochtenen Entscheid wurde deshalb zutreffend davon ausgegangen, dass es sich nicht um eine Rechtsverbeiständung im Prozess, sondern um eine parallel zum Scheidungsverfahren erbrachte Rechtsberatung ausserhalb des hängigen Prozesses handelt.
Unter diesen Umständen ist einzig die Frage zu prüfen, ob direkt aus Art. 4 BV ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für ausserprozessuale Beratungen abgeleitet werden kann. Das Bundesgericht hatte sich zwar bereits verschiedentlich mit der aussergerichtlichen unentgeltlichen Verbeiständung auseinanderzusetzen, doch bezog sich dies immer auf Fälle, in denen das kantonale Prozessrecht einen entsprechenden Anspruch vorsah (BGE 117 Ia 22 E. 4d S. 26, BGE 109 Ia 107 E. 3b S. 110 f.). Demgegenüber wurde ein direkt aus Art. 4 BV abgeleiteter Armenrechtsanspruch für ausserprozessuale Rechtsberatungen bislang stets abgelehnt (BGE 117 Ia 22 E. 4d S. 26; SPÜHLER, a.a.O., Rz. 424, mit Hinweis auf den unveröffentlichten Entscheid des Bundesgerichtes vom 2. Juli 1992 i.S. D.). Während diese Rechtsprechung teilweise gebilligt wird (FAVRE, L'assistance judiciaire gratuite en droit suisse, Diss. Lausanne 1989, S. 114), wird in der Literatur auch die Auffassung vertreten, dass sich der verfassungsrechtliche Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung auch auf ausser- und vorprozessuale Beratung erstrecke, weil Bedürftige andernfalls auf die Dienste von meist auf summarische Rechtsberatung beschränkten Organisationen angewiesen wären und weil sich die aussergerichtliche Rechtsvertretung eigne, oft viel aufwendigere Prozesse zu verhindern (MARTIN, Probleme des Rechtsschutzes, ZSR NF/II 107 [1988], S. 50 f.; JAQUOT, Die Kosten der Rechtsverfolgung, Diss. Zürich 1978, S. 63; SALZMANN, Das besondere Rechtsverhältnis zwischen Anwalt und Rechtsstaat, Diss. Freiburg 1976, S. 81).
Im vorliegenden Fall besteht kein Anlass, von der bisherigen Rechtsprechung abzuweichen, dass sich der verfassungsrechtliche Mindestanspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung ausschliesslich auf die Vertretung im Rahmen eines Prozesses beschränkt. Zunächst ist festzuhalten, dass keineswegs gesichert ist, dass durch die aussergerichtliche Rechtsberatung oft viel aufwendigere Prozesse verhindert werden können. Insbesondere im vorliegenden Fall verfängt das Argument der Verhinderung eines Prozesses nicht, weil der Scheidungsprozess zwischen den Beschwerdeführern bereits rechtshängig ist, so dass ein Gerichtsverfahren durch die in Anspruch genommene aussergerichtliche Rechtsberatung gar nicht mehr verhindert werden könnte. Auch die Begründung, dass Bedürftige ohne Gewährung der unentgeltlichen aussergerichtlichen Rechtsberatung auf die meist summarische Beratung durch Organisationen beschränkt und damit in verfassungswidriger Weise benachteiligt seien, ist nicht stichhaltig. Im Rahmen von gerichtlichen Vergleichsverhandlungen werden den rechtsuchenden Parteien regelmässig Vergleichsvorschläge vorgelegt, und in diesem Zusammenhang wird auch die erforderliche Rechtsberatung gewährt. Insbesondere bei Scheidungsprozessen unterbreiten die über grosse Erfahrung und Sachkunde verfügenden Scheidungsrichter den Parteien im Interesse einer beförderlichen Prozesserledigung häufig eine Scheidungsvereinbarung oder sind ihnen bei der Ausarbeitung einer Konvention behilflich. Umgekehrt ist eine von den Parteien selbst erarbeitete Scheidungskonvention gemäss Art. 158 Ziff. 5 ZGB vom Richter von Amtes auf Zulässigkeit, Vollständigkeit, Klarheit und Angemessenheit zu überprüfen (BGE 102 II 65 E. 2 S. 68, mit Hinweisen). Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer verstösst es schliesslich auch nicht gegen die Verfassung, dass sie im Unterschied zu vermögenden Parteien keine Möglichkeit haben, aussergerichtlich einen Anwalt ihres Vertrauens beizuziehen. Die gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 58 BV verfassungsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der Gerichte gewährleistet einen ausreichenden Schutz, im Rahmen von Konventionsverhandlungen durch einen unparteiischen Richter beraten zu werden.
c) Aus diesen Gründen ist an der bisherigen Rechtsprechung festzuhalten, dass sich der aus Art. 4 BV abgeleitete Mindestanspruch auf die Vertretung im Prozess beschränkt und dass kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf ausserprozessuale Rechtsberatung besteht. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher abzuweisen. | de | Art. 4 BV; kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf unentgeltliche aussergerichtliche Rechtsberatung. Der aus Art. 4 BV abgeleitete Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung beschränkt sich auf die Vertretung im Prozess und beinhaltet keinen Anspruch auf ausserprozessuale Rechtsberatung. | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-321%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,678 | 121 I 321 | 121 I 321
Sachverhalt ab Seite 321
A.- Gestützt auf den Leitschein des Vermittleramtes V. hat M.F. mit Eingabe vom 3. März 1994 das Scheidungsverfahren gegen R.F. beim Bezirksgericht Sargans anhängig gemacht. Der Scheidungspunkt und die Zuteilung der beiden Kinder waren von Anfang an unumstritten. Im Anschluss an die Einvernahme der Parteien durch die Instruktionsrichterin am 15. Juni 1994 teilte der Bezirksgerichtspräsident mit Schreiben vom 30. Juni 1994 mit, dass die Parteien nach Auffassung der Instruktionsrichterin möglicherweise wieder zusammenfinden würden und dass das Verfahren daher bis Anfang November 1994 sistiert werde. Am 25. November 1994 ersuchte M.F. das Bezirksgericht Sargans telefonisch, das Scheidungsverfahren fortzuführen.
B.- Mit Schreiben vom 21. Dezember 1994 teilten die Parteien dem Bezirksgericht Sargans mit, dass sie gemeinsam einen Rechtsanwalt beauftragen möchten, der ihnen bei der Ausarbeitung einer Scheidungskonvention im hängigen Prozess behilflich sei. In der Folge ersuchten sie am 14. Januar 1994 formell um Befreiung von den Gerichtskosten und Bestellung eines Rechtsvertreters. Mit Verfügung vom 18. Januar 1995 befreite der Bezirksgerichtspräsident von Sargans M.F. und R.F. zwar von der Leistung der Gerichtskosten, soweit diese nicht bereits durch den Vorschuss gedeckt waren, doch wies er das Begehren um Gewährung eines gemeinsamen unentgeltlichen Rechtsbeistandes ab. Gegen diese Verfügung rekurrierten M.F. und R.F. ans Kantonsgericht St. Gallen. Mit Entscheid vom 27. Februar 1995 wies der Einzelrichter für Rekurse in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen den Rekurs ab.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 31. März 1995 beantragen M.F. und R.F. dem Bundesgericht, den Entscheid des Einzelrichters für Rekurse in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen vom 27. Februar 1995 aufzuheben. Zudem ersuchen sie um die unentgeltliche Prozessführung für das Verfahren vor Bundesgericht.
Der Einzelrichter in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen verzichtete unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid auf eine Stellungnahme.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Beim Entscheid des Einzelrichters in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen vom 27. Februar 1995 handelt es sich um einen Zwischenentscheid. Gemäss Art. 87 OG kann ein letztinstanzlicher Zwischenentscheid wegen Verletzung von Art. 4 BV nur angefochten werden, wenn er für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil wird nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bei Zwischenentscheiden bejaht, welche die unentgeltliche Rechtspflege bzw. die Gewährung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes verweigern (BGE 111 Ia 276 E. 2 S. 277 ff.; SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, Rz. 310 mit Hinweis). Da die Beschwerdeschrift im übrigen den formellen Anforderungen genügt, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten.
2. Der Einzelrichter in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen hat das gemeinsame Begehren der Beschwerdeführer auf Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung im Zusammenhang mit der Ausarbeitung einer Scheidungskonvention im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass weder die Prozessordnung des Kantons St. Gallen noch Art. 4 BV einen Anspruch auf kostenlose Rechtsberatung ausserhalb des Prozesses vorsehe. Die Beschwerdeführer erachten diese Begründung als verfassungswidrig. Sie machen im wesentlichen geltend, dass die Annahme im angefochtenen Entscheid, sie hätten um eine aussergerichtliche Rechtsberatung nachgesucht, ein "formalistisch-juristisches Konstrukt" sei, weil die Beratung faktisch innerhalb des Prozesses stattfinde. Unter diesen Umständen verstosse die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung gegen Art. 4 BV, weil sie dadurch in verfassungswidriger Weise gegenüber vermögenden Parteien benachteiligt würden.
a) Der Umfang des Anspruches auf unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung bestimmt sich zunächst nach den Vorschriften des kantonalen Rechts. Nur wenn dieses der bedürftigen Partei nicht in ausreichendem Mass die Möglichkeit sichert, ihre Rechte zu wahren, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV hergeleiteten Regeln ein, die ein Mindestmass an Rechtsschutz gewährleisten (BGE 120 Ia 14 E. 3a S. 15, BGE 116 Ia 102 E. 4a S. 104, BGE 115 Ia 193 E. 2 S. 194, je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, der auf kantonalem Prozessrecht basierende Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung sei verletzt worden, so dass der angefochtene Entscheid unter diesem Gesichtspunkt nicht zu prüfen ist. Vielmehr berufen sie sich direkt auf das aus Art. 4 BV abgeleitete Recht auf Gewährung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts verschafft Art. 4 BV einer bedürftigen Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Prozess Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und auf Ernennung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, sofern sie eines solchen zur gehörigen Wahrung ihrer Interessen bedarf (BGE 120 Ia 179 E. 3 S. 180 f., BGE 120 Ia 14 E. 3a S. 15, BGE 119 Ia 264 E. 3a S. 265).
b) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist die Annahme des Einzelrichters in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen, sie hätten den Anwalt nicht für den Scheidungsprozess, sondern für ausserprozessuale Beratung beigezogen, keineswegs ein "formalistisch-juristisches Konstrukt". Die Beschwerdeführer haben ihren Scheidungsprozess selbständig eingeleitet und diesen während der ganzen Verfahrensdauer eigenständig geführt. Der von ihnen beauftragte Rechtsanwalt hat sich nie mit einer Prozessvollmacht legitimiert und ist in keinem Stadium des Prozesses als Vertreter der Beschwerdeführer aufgetreten. Im angefochtenen Entscheid wurde deshalb zutreffend davon ausgegangen, dass es sich nicht um eine Rechtsverbeiständung im Prozess, sondern um eine parallel zum Scheidungsverfahren erbrachte Rechtsberatung ausserhalb des hängigen Prozesses handelt.
Unter diesen Umständen ist einzig die Frage zu prüfen, ob direkt aus Art. 4 BV ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für ausserprozessuale Beratungen abgeleitet werden kann. Das Bundesgericht hatte sich zwar bereits verschiedentlich mit der aussergerichtlichen unentgeltlichen Verbeiständung auseinanderzusetzen, doch bezog sich dies immer auf Fälle, in denen das kantonale Prozessrecht einen entsprechenden Anspruch vorsah (BGE 117 Ia 22 E. 4d S. 26, BGE 109 Ia 107 E. 3b S. 110 f.). Demgegenüber wurde ein direkt aus Art. 4 BV abgeleiteter Armenrechtsanspruch für ausserprozessuale Rechtsberatungen bislang stets abgelehnt (BGE 117 Ia 22 E. 4d S. 26; SPÜHLER, a.a.O., Rz. 424, mit Hinweis auf den unveröffentlichten Entscheid des Bundesgerichtes vom 2. Juli 1992 i.S. D.). Während diese Rechtsprechung teilweise gebilligt wird (FAVRE, L'assistance judiciaire gratuite en droit suisse, Diss. Lausanne 1989, S. 114), wird in der Literatur auch die Auffassung vertreten, dass sich der verfassungsrechtliche Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung auch auf ausser- und vorprozessuale Beratung erstrecke, weil Bedürftige andernfalls auf die Dienste von meist auf summarische Rechtsberatung beschränkten Organisationen angewiesen wären und weil sich die aussergerichtliche Rechtsvertretung eigne, oft viel aufwendigere Prozesse zu verhindern (MARTIN, Probleme des Rechtsschutzes, ZSR NF/II 107 [1988], S. 50 f.; JAQUOT, Die Kosten der Rechtsverfolgung, Diss. Zürich 1978, S. 63; SALZMANN, Das besondere Rechtsverhältnis zwischen Anwalt und Rechtsstaat, Diss. Freiburg 1976, S. 81).
Im vorliegenden Fall besteht kein Anlass, von der bisherigen Rechtsprechung abzuweichen, dass sich der verfassungsrechtliche Mindestanspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung ausschliesslich auf die Vertretung im Rahmen eines Prozesses beschränkt. Zunächst ist festzuhalten, dass keineswegs gesichert ist, dass durch die aussergerichtliche Rechtsberatung oft viel aufwendigere Prozesse verhindert werden können. Insbesondere im vorliegenden Fall verfängt das Argument der Verhinderung eines Prozesses nicht, weil der Scheidungsprozess zwischen den Beschwerdeführern bereits rechtshängig ist, so dass ein Gerichtsverfahren durch die in Anspruch genommene aussergerichtliche Rechtsberatung gar nicht mehr verhindert werden könnte. Auch die Begründung, dass Bedürftige ohne Gewährung der unentgeltlichen aussergerichtlichen Rechtsberatung auf die meist summarische Beratung durch Organisationen beschränkt und damit in verfassungswidriger Weise benachteiligt seien, ist nicht stichhaltig. Im Rahmen von gerichtlichen Vergleichsverhandlungen werden den rechtsuchenden Parteien regelmässig Vergleichsvorschläge vorgelegt, und in diesem Zusammenhang wird auch die erforderliche Rechtsberatung gewährt. Insbesondere bei Scheidungsprozessen unterbreiten die über grosse Erfahrung und Sachkunde verfügenden Scheidungsrichter den Parteien im Interesse einer beförderlichen Prozesserledigung häufig eine Scheidungsvereinbarung oder sind ihnen bei der Ausarbeitung einer Konvention behilflich. Umgekehrt ist eine von den Parteien selbst erarbeitete Scheidungskonvention gemäss Art. 158 Ziff. 5 ZGB vom Richter von Amtes auf Zulässigkeit, Vollständigkeit, Klarheit und Angemessenheit zu überprüfen (BGE 102 II 65 E. 2 S. 68, mit Hinweisen). Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer verstösst es schliesslich auch nicht gegen die Verfassung, dass sie im Unterschied zu vermögenden Parteien keine Möglichkeit haben, aussergerichtlich einen Anwalt ihres Vertrauens beizuziehen. Die gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 58 BV verfassungsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der Gerichte gewährleistet einen ausreichenden Schutz, im Rahmen von Konventionsverhandlungen durch einen unparteiischen Richter beraten zu werden.
c) Aus diesen Gründen ist an der bisherigen Rechtsprechung festzuhalten, dass sich der aus Art. 4 BV abgeleitete Mindestanspruch auf die Vertretung im Prozess beschränkt und dass kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf ausserprozessuale Rechtsberatung besteht. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher abzuweisen. | de | Art. 4 Cst.; négation d'un droit constitutionnel à l'assistance juridique gratuite pour l'activité extrajudiciaire. Le droit à l'assistance judiciaire gratuite découlant de l'art. 4 Cst. se limite à la représentation dans les procédures judiciaires; il ne confère aucune prétention à l'assistance juridique extrajudiciaire. | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-321%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,679 | 121 I 321 | 121 I 321
Sachverhalt ab Seite 321
A.- Gestützt auf den Leitschein des Vermittleramtes V. hat M.F. mit Eingabe vom 3. März 1994 das Scheidungsverfahren gegen R.F. beim Bezirksgericht Sargans anhängig gemacht. Der Scheidungspunkt und die Zuteilung der beiden Kinder waren von Anfang an unumstritten. Im Anschluss an die Einvernahme der Parteien durch die Instruktionsrichterin am 15. Juni 1994 teilte der Bezirksgerichtspräsident mit Schreiben vom 30. Juni 1994 mit, dass die Parteien nach Auffassung der Instruktionsrichterin möglicherweise wieder zusammenfinden würden und dass das Verfahren daher bis Anfang November 1994 sistiert werde. Am 25. November 1994 ersuchte M.F. das Bezirksgericht Sargans telefonisch, das Scheidungsverfahren fortzuführen.
B.- Mit Schreiben vom 21. Dezember 1994 teilten die Parteien dem Bezirksgericht Sargans mit, dass sie gemeinsam einen Rechtsanwalt beauftragen möchten, der ihnen bei der Ausarbeitung einer Scheidungskonvention im hängigen Prozess behilflich sei. In der Folge ersuchten sie am 14. Januar 1994 formell um Befreiung von den Gerichtskosten und Bestellung eines Rechtsvertreters. Mit Verfügung vom 18. Januar 1995 befreite der Bezirksgerichtspräsident von Sargans M.F. und R.F. zwar von der Leistung der Gerichtskosten, soweit diese nicht bereits durch den Vorschuss gedeckt waren, doch wies er das Begehren um Gewährung eines gemeinsamen unentgeltlichen Rechtsbeistandes ab. Gegen diese Verfügung rekurrierten M.F. und R.F. ans Kantonsgericht St. Gallen. Mit Entscheid vom 27. Februar 1995 wies der Einzelrichter für Rekurse in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen den Rekurs ab.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 31. März 1995 beantragen M.F. und R.F. dem Bundesgericht, den Entscheid des Einzelrichters für Rekurse in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen vom 27. Februar 1995 aufzuheben. Zudem ersuchen sie um die unentgeltliche Prozessführung für das Verfahren vor Bundesgericht.
Der Einzelrichter in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen verzichtete unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid auf eine Stellungnahme.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Beim Entscheid des Einzelrichters in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen vom 27. Februar 1995 handelt es sich um einen Zwischenentscheid. Gemäss Art. 87 OG kann ein letztinstanzlicher Zwischenentscheid wegen Verletzung von Art. 4 BV nur angefochten werden, wenn er für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil wird nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bei Zwischenentscheiden bejaht, welche die unentgeltliche Rechtspflege bzw. die Gewährung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes verweigern (BGE 111 Ia 276 E. 2 S. 277 ff.; SPÜHLER, Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, Rz. 310 mit Hinweis). Da die Beschwerdeschrift im übrigen den formellen Anforderungen genügt, ist auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten.
2. Der Einzelrichter in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen hat das gemeinsame Begehren der Beschwerdeführer auf Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung im Zusammenhang mit der Ausarbeitung einer Scheidungskonvention im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass weder die Prozessordnung des Kantons St. Gallen noch Art. 4 BV einen Anspruch auf kostenlose Rechtsberatung ausserhalb des Prozesses vorsehe. Die Beschwerdeführer erachten diese Begründung als verfassungswidrig. Sie machen im wesentlichen geltend, dass die Annahme im angefochtenen Entscheid, sie hätten um eine aussergerichtliche Rechtsberatung nachgesucht, ein "formalistisch-juristisches Konstrukt" sei, weil die Beratung faktisch innerhalb des Prozesses stattfinde. Unter diesen Umständen verstosse die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung gegen Art. 4 BV, weil sie dadurch in verfassungswidriger Weise gegenüber vermögenden Parteien benachteiligt würden.
a) Der Umfang des Anspruches auf unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung bestimmt sich zunächst nach den Vorschriften des kantonalen Rechts. Nur wenn dieses der bedürftigen Partei nicht in ausreichendem Mass die Möglichkeit sichert, ihre Rechte zu wahren, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV hergeleiteten Regeln ein, die ein Mindestmass an Rechtsschutz gewährleisten (BGE 120 Ia 14 E. 3a S. 15, BGE 116 Ia 102 E. 4a S. 104, BGE 115 Ia 193 E. 2 S. 194, je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, der auf kantonalem Prozessrecht basierende Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung sei verletzt worden, so dass der angefochtene Entscheid unter diesem Gesichtspunkt nicht zu prüfen ist. Vielmehr berufen sie sich direkt auf das aus Art. 4 BV abgeleitete Recht auf Gewährung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts verschafft Art. 4 BV einer bedürftigen Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Prozess Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und auf Ernennung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, sofern sie eines solchen zur gehörigen Wahrung ihrer Interessen bedarf (BGE 120 Ia 179 E. 3 S. 180 f., BGE 120 Ia 14 E. 3a S. 15, BGE 119 Ia 264 E. 3a S. 265).
b) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist die Annahme des Einzelrichters in Familiensachen des Kantonsgerichts St. Gallen, sie hätten den Anwalt nicht für den Scheidungsprozess, sondern für ausserprozessuale Beratung beigezogen, keineswegs ein "formalistisch-juristisches Konstrukt". Die Beschwerdeführer haben ihren Scheidungsprozess selbständig eingeleitet und diesen während der ganzen Verfahrensdauer eigenständig geführt. Der von ihnen beauftragte Rechtsanwalt hat sich nie mit einer Prozessvollmacht legitimiert und ist in keinem Stadium des Prozesses als Vertreter der Beschwerdeführer aufgetreten. Im angefochtenen Entscheid wurde deshalb zutreffend davon ausgegangen, dass es sich nicht um eine Rechtsverbeiständung im Prozess, sondern um eine parallel zum Scheidungsverfahren erbrachte Rechtsberatung ausserhalb des hängigen Prozesses handelt.
Unter diesen Umständen ist einzig die Frage zu prüfen, ob direkt aus Art. 4 BV ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung für ausserprozessuale Beratungen abgeleitet werden kann. Das Bundesgericht hatte sich zwar bereits verschiedentlich mit der aussergerichtlichen unentgeltlichen Verbeiständung auseinanderzusetzen, doch bezog sich dies immer auf Fälle, in denen das kantonale Prozessrecht einen entsprechenden Anspruch vorsah (BGE 117 Ia 22 E. 4d S. 26, BGE 109 Ia 107 E. 3b S. 110 f.). Demgegenüber wurde ein direkt aus Art. 4 BV abgeleiteter Armenrechtsanspruch für ausserprozessuale Rechtsberatungen bislang stets abgelehnt (BGE 117 Ia 22 E. 4d S. 26; SPÜHLER, a.a.O., Rz. 424, mit Hinweis auf den unveröffentlichten Entscheid des Bundesgerichtes vom 2. Juli 1992 i.S. D.). Während diese Rechtsprechung teilweise gebilligt wird (FAVRE, L'assistance judiciaire gratuite en droit suisse, Diss. Lausanne 1989, S. 114), wird in der Literatur auch die Auffassung vertreten, dass sich der verfassungsrechtliche Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung auch auf ausser- und vorprozessuale Beratung erstrecke, weil Bedürftige andernfalls auf die Dienste von meist auf summarische Rechtsberatung beschränkten Organisationen angewiesen wären und weil sich die aussergerichtliche Rechtsvertretung eigne, oft viel aufwendigere Prozesse zu verhindern (MARTIN, Probleme des Rechtsschutzes, ZSR NF/II 107 [1988], S. 50 f.; JAQUOT, Die Kosten der Rechtsverfolgung, Diss. Zürich 1978, S. 63; SALZMANN, Das besondere Rechtsverhältnis zwischen Anwalt und Rechtsstaat, Diss. Freiburg 1976, S. 81).
Im vorliegenden Fall besteht kein Anlass, von der bisherigen Rechtsprechung abzuweichen, dass sich der verfassungsrechtliche Mindestanspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung ausschliesslich auf die Vertretung im Rahmen eines Prozesses beschränkt. Zunächst ist festzuhalten, dass keineswegs gesichert ist, dass durch die aussergerichtliche Rechtsberatung oft viel aufwendigere Prozesse verhindert werden können. Insbesondere im vorliegenden Fall verfängt das Argument der Verhinderung eines Prozesses nicht, weil der Scheidungsprozess zwischen den Beschwerdeführern bereits rechtshängig ist, so dass ein Gerichtsverfahren durch die in Anspruch genommene aussergerichtliche Rechtsberatung gar nicht mehr verhindert werden könnte. Auch die Begründung, dass Bedürftige ohne Gewährung der unentgeltlichen aussergerichtlichen Rechtsberatung auf die meist summarische Beratung durch Organisationen beschränkt und damit in verfassungswidriger Weise benachteiligt seien, ist nicht stichhaltig. Im Rahmen von gerichtlichen Vergleichsverhandlungen werden den rechtsuchenden Parteien regelmässig Vergleichsvorschläge vorgelegt, und in diesem Zusammenhang wird auch die erforderliche Rechtsberatung gewährt. Insbesondere bei Scheidungsprozessen unterbreiten die über grosse Erfahrung und Sachkunde verfügenden Scheidungsrichter den Parteien im Interesse einer beförderlichen Prozesserledigung häufig eine Scheidungsvereinbarung oder sind ihnen bei der Ausarbeitung einer Konvention behilflich. Umgekehrt ist eine von den Parteien selbst erarbeitete Scheidungskonvention gemäss Art. 158 Ziff. 5 ZGB vom Richter von Amtes auf Zulässigkeit, Vollständigkeit, Klarheit und Angemessenheit zu überprüfen (BGE 102 II 65 E. 2 S. 68, mit Hinweisen). Entgegen der Meinung der Beschwerdeführer verstösst es schliesslich auch nicht gegen die Verfassung, dass sie im Unterschied zu vermögenden Parteien keine Möglichkeit haben, aussergerichtlich einen Anwalt ihres Vertrauens beizuziehen. Die gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 58 BV verfassungsrechtlich garantierte Unabhängigkeit der Gerichte gewährleistet einen ausreichenden Schutz, im Rahmen von Konventionsverhandlungen durch einen unparteiischen Richter beraten zu werden.
c) Aus diesen Gründen ist an der bisherigen Rechtsprechung festzuhalten, dass sich der aus Art. 4 BV abgeleitete Mindestanspruch auf die Vertretung im Prozess beschränkt und dass kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf ausserprozessuale Rechtsberatung besteht. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher abzuweisen. | de | Art. 4 Cost.; non sussiste un diritto costituzionale alla consulenza giuridica gratuita per l'attività extragiudiziale. Il diritto all'assistenza giudiziaria sgorgante dall'art. 4 Cost. si limita alla rappresentanza nel processo e non include un diritto alla consulenza giuridica extraprocessuale. | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-321%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 327
X. ist ausserordentlicher Bezirksanwalt für Wirtschaftsdelikte bei der Bezirksanwaltschaft für den Kanton Zürich. Mit Eingabe vom 10. Januar 1994 ersuchte er um die Bewilligung, im Nebenamt die Tätigkeit eines Verwaltungsrates bei der Firma F. AG in A. auszuüben. Mit Beschluss vom 1. Juni 1994 wies der Regierungsrat des Kantons Zürich das Gesuch ab.
X. stellte am 11. Juli 1994 ein Wiedererwägungsgesuch an den Regierungsrat. Gleichzeitig erhob er beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich wies das Wiedererwägungsgesuch mit Beschluss vom 14. September 1994 ab, soweit er darauf eintrat.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Der Beschwerdeführer erhob staatsrechtliche Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss vom 1. Juni 1994, nicht jedoch gegen den Wiedererwägungsentscheid vom 14. September 1994, so dass sich die Frage stellt, wieweit auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten ist. Ein Wiedererwägungsgesuch ist kein förmliches Rechtsmittel, da auf seine Behandlung grundsätzlich kein Rechtsanspruch besteht (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A. Bern 1994, S. 332; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 116 ff.); es muss daher grundsätzlich auch nicht zur Erschöpfung des Instanzenzuges vor der staatsrechtlichen Beschwerde gestellt werden (vgl. nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. Sch. vom 26. Mai 1994, E. 2a; BGE 106 Ia 52 E. 1b S. 54 f.). Wird es abgewiesen, so tritt in der Regel der Wiedererwägungsentscheid nicht an die Stelle des angefochtenen Entscheides. Wohl löst er eine neue Beschwerdefrist aus (KÄLIN, a.a.O., S. 155, mit Hinweisen), doch ersetzt er den ersten Entscheid nicht und muss deshalb nicht erneut mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (BGE 119 Ia 374, nicht publizierte E. 1). Auf die staatsrechtliche Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss vom 1. Juni 1994 ist daher einzutreten.
b) Nach ständiger Rechtsprechung ist die staatsrechtliche Beschwerde, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, kassatorischer Natur (BGE 120 Ia 220 E. 2b S. 222 f., mit Hinweisen). Auf das Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers kann somit nicht eingetreten werden, doch ist sein Eventualbegehren auf Rückweisung an den Regierungsrat sinngemäss als Antrag auf Aufhebung des Beschlusses vom 1. Juni 1994 zu betrachten.
2. Der Beschwerdeführer rügt in erster Linie eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit.
a) Zunächst stellt sich die Frage, ob sich Beamte überhaupt auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen können, wenn ihnen eine private Berufsausübung untersagt wird. Das Bundesgericht hat diese Frage in früheren Entscheiden verneint (BGE 113 Ia 97 E. 4b S. 101; BGE 100 Ia 312 E. 4 S. 318). Dabei ging es jedoch um Tätigkeiten, die in engem Zusammenhang mit der öffentlichrechtlichen Aufgabe der Beamten standen. Diese Praxis kann nicht, wie das in der Lehre zum Teil getan wurde (vgl. PETER BELLWALD, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, Diss. Bern 1985, S. 82; PETER HÄNNI, Die Treuepflicht im öffentlichen Dienstrecht, Freiburg 1982, S. 91; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. A. 1991, S. 634 Rz. 3102), dahingehend verstanden werden, dass den Beamten eine Berufung auf die Handels- und Gewerbefreiheit generell verwehrt wäre. Im Gegenteil gelten die Grundrechte prinzipiell auch im Rahmen von sogenannten besonderen Rechtsverhältnissen (BGE BGE 119 Ia 178 E. 6b S. 188; BGE 111 Ia 231 E. 5b S. 236 ff.; BGE 106 Ia 277 E. 3d S. 282, mit Hinweisen), namentlich auch für Beamte (FELIX HAFNER, Öffentlicher Dienst im Wandel, ZBl 93/1992 S. 481-503, 493 f.; PETER HELBLING, Totalrevision des eidgenössischen Beamtengesetzes - eine rechtliche Auslegeordnung, AJP 6/1993 S. 647-665, 653; ELMAR MARIO JUD, Besonderheiten öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse nach schweizerischem Recht, insbesondere bei deren Beendigung aus nichtdisziplinarischen Gründen, St. Gallen 1975, S. 121; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 148.B.II S. 470 ff.), und können nur unter den üblichen Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe beschränkt werden. Der Beamte kann sich somit jedenfalls insoweit auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen, als er - wie das vorliegend der Fall ist - beabsichtigt, in seiner Freizeit eine privatwirtschaftliche, mit seiner amtlichen Funktion in keinem Zusammenhang stehende Tätigkeit auszuüben (PASCAL MAHON, Le statut des fonctionnaires fédéraux entre révision partielle et révision totale, in: JEAN-LOUIS DUC (dir.), Le travail et le droit, Fribourg 1994, S. 29-70, 63 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. III, Bern 1992, S. 213; JÖRG PAUL MÜLLER in der Besprechung von BGE 113 Ia 97, ZBJV 125/1989 S. 448 f.; derselbe, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. A. Bern 1991, S. 60; RENÉ RHINOW in Kommentar BV Rz. 97 zu Art. 31).
b) Ein Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit bedarf einer gesetzlichen Grundlage, muss im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit wahren (BGE 121 I 129 E. 3b S. 131). Die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts prüft das Bundesgericht unter dem Gesichtspunkt der Willkür, wenn - wie vorliegend - kein besonders schwerer Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit in Frage steht; frei prüft das Bundesgericht, ob ein vor dem Willkürverbot standhaltendes Auslegungsergebnis mit dem Grundrecht vereinbar ist (BGE 116 Ia 345 E. 4b/5a S. 348 f., mit Hinweisen).
c) Der Beschwerdeführer rügt das Fehlen einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die Verweigerung der Bewilligung.
aa) Der Regierungsrat stützt seinen Entscheid auf § 15 der Beamtenverordnung vom 15. Mai 1991 (BVO), wonach vollamtlichen Beamten die Ausübung einer bezahlten oder zeitraubenden Nebenbeschäftigung untersagt ist, vorbehältlich von zeitlich begrenzten Ausnahmebewilligungen. Zusätzlich verweist der Regierungsrat auf § 24 der Vollziehungsbestimmungen vom 17. April 1991 zur Beamtenverordnung, wonach Nebenbeschäftigungen bewilligt werden können, sofern sich keine Nachteile für die Amtstätigkeit ergeben (Abs. 1). Die Mitwirkung in der Verwaltung einer juristischen Person mit wirtschaftlichen Interessen bedarf gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung der Bewilligung des Regierungsrates.
Der Beschwerdeführer erachtet § 15 der Beamtenverordnung als gesetzwidrig. § 57 des Gesetzes vom 26. Februar 1899 betreffend die Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen bestimme lediglich, dass Beamte und Angestellte der kantonalen Verwaltung ohne Bewilligung des Regierungsrates weder eine andere besoldete oder zeitraubende Stelle bekleiden noch einen Nebenberuf betreiben dürften. Damit sei ein Verbot auf Gesetzesstufe nicht vorgesehen, und ein solches wäre auch nicht haltbar, weil es einen unverhältnismässig starken Eingriff bedeuten würde. Eine Bewilligung müsse erteilt werden, wenn sich daraus keine Nachteile für die Amtstätigkeit ergeben. Die Argumentation des Regierungsrates, die gestützt auf § 15 der Beamtenverordnung von einem generellen Verbot von Nebenbeschäftigungen ausgehe und daraus auf die Zulässigkeit einer restriktiven Bewilligungspraxis schliesse, sei deshalb verfehlt. Die gesetzlich statuierte Bewilligungspflicht habe primär den Sinn, dass der Kanton von nebenberuflichen Tätigkeiten der Beamten Kenntnis habe. Einschränkungen solcher Tätigkeiten auf Verordnungsstufe könnten nicht weiter gehen, als das bundesrechtliche Arbeitsvertragsrecht solche vorsehe.
bb) Wenn das Gesetz die Ausübung einer Nebenbeschäftigung bewilligungspflichtig erklärt, ist diese verboten, solange eine entsprechende Bewilligung nicht erteilt ist. Die Behauptung des Beschwerdeführers, das Gesetz sehe kein generelles Verbot vor, geht daher fehl, zumal das Gesetz keinen Rechtsanspruch auf Erteilung der Bewilligung einräumt. Daraus, dass das Gesetz selber keine Kriterien für die Bewilligungserteilung enthält, kann nicht abgeleitet werden, die Bewilligungspflicht diene primär dazu, dem Kanton Kenntnis von Nebenbeschäftigungen seiner Beamten zu verschaffen. Wäre das der Zweck, so hätte sich der Gesetzgeber mit einer blossen Meldepflicht begnügen können. Vielmehr obliegt es dem Verordnungsgeber, in Konkretisierung der gesetzlichen Bestimmungen die Kriterien für die Handhabung der Bewilligungspraxis festzulegen, wobei er selbstverständlich an Gesetz und Verfassung gebunden ist. Das bedeutet jedoch entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht, dass nur Verweigerungsgründe, die schon nach Obligationenrecht Nebenbeschäftigungen verbieten, verfassungskonform wären. Aufgrund der spezifischen Stellung, die den Beamten zukommt, und mit Rücksicht auf die Erfordernisse des Dienstbetriebs ist es zulässig, das ausserdienstliche Verhältnis und namentlich die wirtschaftlichen Nebenbeschäftigungen von Beamten strenger zu beurteilen, als es im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis möglich wäre. Die Verweigerung einer ausserdienstlichen Erwerbstätigkeit ist nicht nur zulässig, um sicherzustellen, dass der Beamte seine volle Arbeitskraft dem Staate widmet, und um zu verhindern, dass er diesen konkurrenziert, sondern auch um der Gefahr von Interessenkollisionen vorzubeugen und das Ansehen der Beamten und das öffentliche Vertrauen in ihre Unparteilichkeit sicherzustellen (BELLWALD, a.a.O., S. 82 f.; HÄNNI, a.a.O., S. 91; TOBIAS JAAG, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich - ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994 S. 433-473, 453; O.K. KAUFMANN, Grundzüge des schweizerischen Beamtenrechtes, ZBl 73/1972 S. 379-395, 392; PETER KÖFER, Das Recht des Staatspersonals im Kanton Aargau, Diss. Zürich 1980, S. 41; CHRISTOPH MEILI, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis, insbesondere dessen Beendigung nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1958, S. 50; RHINOW, a.a.O., Rz. 97). Das kann rechtfertigen, eine Nebenbeschäftigung nicht erst dann zu untersagen, wenn sie durch erhebliche zeitliche Belastung den Beamten an einer Erfüllung seiner amtlichen Aufgaben hindert, sondern bereits dann, wenn sie das Ansehen des Amtes oder das Vertrauen in die Unabhängigkeit beeinträchtigen kann. Es ist nicht willkürlich, wenn der Regierungsrat § 15 BVO als genügende gesetzliche Grundlage betrachtet, um die nachgesuchte Bewilligung zu verweigern.
d) Der Beschwerdeführer rügt einen Ermessensmissbrauch und damit sinngemäss eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips.
aa) Der Regierungsrat behauptet nicht, dass durch die Annahme des Verwaltungsratsmandats die Arbeitskraft des Beschwerdeführers beeinträchtigt oder seine Unabhängigkeit konkret gefährdet würde. Er führt jedoch aus, dass infolge der besonderen Funktion, die einem Bezirksanwalt zukomme, nach Möglichkeit auch der Anschein einer Beeinflussbarkeit oder Befangenheit vermieden werden soll und dass allfällige finanzielle Schwierigkeiten oder ein Konkurs des Unternehmens den Beschwerdeführer in seiner Stellung als Untersuchungsbeamten beeinträchtigen würden. Diese Überlegungen vermögen nach dem Gesagten (E. 2c bb) eine Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit zu rechtfertigen. Es braucht vorliegend nicht entschieden zu werden, ob eine solche Verweigerung für Beamte generell zulässig wäre. Jedenfalls dürfen für Personen mit gerichtlichen Funktionen erhöhte Anforderungen an die Unabhängigkeit gestellt werden. So ist zum Beispiel den Mitgliedern des Bundesgerichts die Übernahme von Verwaltungsratsmandaten absolut verboten (Art. 3 Abs. 2 OG). Das Bundesgericht hat es in einem früheren Entscheid auch als zulässig erachtet, einem kantonalen Oberrichter die Übernahme eines Verwaltungsratsmandats nicht zu bewilligen (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. N. vom 13. März 1990, E. 6b). Das Anliegen, die Unabhängigkeit gegenüber wirtschaftlichen Interessen sicherzustellen, wiegt insbesondere schwer bei Beamten, die, wie der Beschwerdeführer, Wirtschaftsdelikte zu untersuchen haben. Auch ohne dass die konkrete Gefahr einer Interessenkollision bestünde, kann in der Öffentlichkeit die Unvoreingenommenheit eines Bezirksanwalts, der selber mit wirtschaftlichen Interessen an der Leitung eines Unternehmens beteiligt ist, in Frage gestellt werden. Es besteht somit ein hinreichendes öffentliches Interesse an einer Verweigerung der Bewilligung.
bb) Dagegen vermögen die privaten Interessen des Beschwerdeführers nicht durchzudringen. Es ist zwar verständlich, dass dieser sich dem von seinen Vorfahren gegründeten Unternehmen, welches nach seiner Darstellung mit Nachfolgeproblemen für den Verwaltungsrat konfrontiert ist, verbunden fühlt. Doch sind nach seinen eigenen Angaben nur noch 21 der 100 Aktien im Familienbesitz; er selber besitzt lediglich deren zwei. Er macht auch sonst nicht geltend, ein spezifisches, schutzwürdiges wirtschaftliches Interesse an der Ausübung des Verwaltungsratsmandats zu haben. Es kann somit nicht gesagt werden, dass der Beschwerdeführer durch die Verweigerung der Bewilligung in einer erheblichen Komponente seiner wirtschaftlichen Existenz beeinträchtigt würde. Die Verweigerung der Bewilligung kann somit nicht als unverhältnismässig betrachtet werden.
3. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Eigentumsgarantie, indem durch den angefochtenen Beschluss in seine Aktionärsrechte eingegriffen werde. Aufgrund der Eigentumsgarantie ist der Beamte befugt, sein privates Vermögen ordnungsgemäss zu verwalten, wozu auch die Wahrnehmung der mit einer Aktie verbundenen Rechte gehört. Indessen geht die Ausübung eines Verwaltungsratsmandats in einer Erwerbsunternehmung über die blosse Vermögensverwaltung und Wahrnehmung von Aktionärsrechten hinaus und stellt eine wirtschaftliche Tätigkeit dar. Die Beeinträchtigung des aus der Aktionärseigenschaft fliessenden Rechts, als Verwaltungsrat gewählt zu werden, hat deshalb neben der Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit vorliegend keine eigenständige Bedeutung. Die übrigen Aktionärsrechte werden durch den angefochtenen Entscheid nicht berührt. | de | Art. 22ter und 31 BV; nebenberufliche Erwerbstätigkeit eines Beamten. Wird gegen einen kantonalen Entscheid ein Wiedererwägungsgesuch und zugleich staatsrechtliche Beschwerde erhoben und wird das Wiedererwägungsgesuch abgelehnt, so muss der Wiedererwägungsentscheid nicht erneut mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (E. 1a).
Der Beamte kann sich für die Ausübung einer nebenberuflichen privatwirtschaftlichen Tätigkeit auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen (Präzisierung der Rechtsprechung). Eine Einschränkung derselben ist zulässig, um das Ansehen der Beamten und das öffentliche Vertrauen in ihre Unparteilichkeit sicherzustellen. Es ist nicht verfassungswidrig, einem Bezirksanwalt für Wirtschaftsdelikte die Übernahme eines Verwaltungsratsmandats zu untersagen (E. 2).
Aufgrund der Eigentumsgarantie darf der Beamte sein Vermögen verwalten. Die Ausübung eines Verwaltungsratsmandats geht über die Vermögensverwaltung hinaus (E. 3). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-326%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 327
X. ist ausserordentlicher Bezirksanwalt für Wirtschaftsdelikte bei der Bezirksanwaltschaft für den Kanton Zürich. Mit Eingabe vom 10. Januar 1994 ersuchte er um die Bewilligung, im Nebenamt die Tätigkeit eines Verwaltungsrates bei der Firma F. AG in A. auszuüben. Mit Beschluss vom 1. Juni 1994 wies der Regierungsrat des Kantons Zürich das Gesuch ab.
X. stellte am 11. Juli 1994 ein Wiedererwägungsgesuch an den Regierungsrat. Gleichzeitig erhob er beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich wies das Wiedererwägungsgesuch mit Beschluss vom 14. September 1994 ab, soweit er darauf eintrat.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Der Beschwerdeführer erhob staatsrechtliche Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss vom 1. Juni 1994, nicht jedoch gegen den Wiedererwägungsentscheid vom 14. September 1994, so dass sich die Frage stellt, wieweit auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten ist. Ein Wiedererwägungsgesuch ist kein förmliches Rechtsmittel, da auf seine Behandlung grundsätzlich kein Rechtsanspruch besteht (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A. Bern 1994, S. 332; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 116 ff.); es muss daher grundsätzlich auch nicht zur Erschöpfung des Instanzenzuges vor der staatsrechtlichen Beschwerde gestellt werden (vgl. nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. Sch. vom 26. Mai 1994, E. 2a; BGE 106 Ia 52 E. 1b S. 54 f.). Wird es abgewiesen, so tritt in der Regel der Wiedererwägungsentscheid nicht an die Stelle des angefochtenen Entscheides. Wohl löst er eine neue Beschwerdefrist aus (KÄLIN, a.a.O., S. 155, mit Hinweisen), doch ersetzt er den ersten Entscheid nicht und muss deshalb nicht erneut mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (BGE 119 Ia 374, nicht publizierte E. 1). Auf die staatsrechtliche Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss vom 1. Juni 1994 ist daher einzutreten.
b) Nach ständiger Rechtsprechung ist die staatsrechtliche Beschwerde, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, kassatorischer Natur (BGE 120 Ia 220 E. 2b S. 222 f., mit Hinweisen). Auf das Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers kann somit nicht eingetreten werden, doch ist sein Eventualbegehren auf Rückweisung an den Regierungsrat sinngemäss als Antrag auf Aufhebung des Beschlusses vom 1. Juni 1994 zu betrachten.
2. Der Beschwerdeführer rügt in erster Linie eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit.
a) Zunächst stellt sich die Frage, ob sich Beamte überhaupt auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen können, wenn ihnen eine private Berufsausübung untersagt wird. Das Bundesgericht hat diese Frage in früheren Entscheiden verneint (BGE 113 Ia 97 E. 4b S. 101; BGE 100 Ia 312 E. 4 S. 318). Dabei ging es jedoch um Tätigkeiten, die in engem Zusammenhang mit der öffentlichrechtlichen Aufgabe der Beamten standen. Diese Praxis kann nicht, wie das in der Lehre zum Teil getan wurde (vgl. PETER BELLWALD, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, Diss. Bern 1985, S. 82; PETER HÄNNI, Die Treuepflicht im öffentlichen Dienstrecht, Freiburg 1982, S. 91; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. A. 1991, S. 634 Rz. 3102), dahingehend verstanden werden, dass den Beamten eine Berufung auf die Handels- und Gewerbefreiheit generell verwehrt wäre. Im Gegenteil gelten die Grundrechte prinzipiell auch im Rahmen von sogenannten besonderen Rechtsverhältnissen (BGE BGE 119 Ia 178 E. 6b S. 188; BGE 111 Ia 231 E. 5b S. 236 ff.; BGE 106 Ia 277 E. 3d S. 282, mit Hinweisen), namentlich auch für Beamte (FELIX HAFNER, Öffentlicher Dienst im Wandel, ZBl 93/1992 S. 481-503, 493 f.; PETER HELBLING, Totalrevision des eidgenössischen Beamtengesetzes - eine rechtliche Auslegeordnung, AJP 6/1993 S. 647-665, 653; ELMAR MARIO JUD, Besonderheiten öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse nach schweizerischem Recht, insbesondere bei deren Beendigung aus nichtdisziplinarischen Gründen, St. Gallen 1975, S. 121; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 148.B.II S. 470 ff.), und können nur unter den üblichen Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe beschränkt werden. Der Beamte kann sich somit jedenfalls insoweit auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen, als er - wie das vorliegend der Fall ist - beabsichtigt, in seiner Freizeit eine privatwirtschaftliche, mit seiner amtlichen Funktion in keinem Zusammenhang stehende Tätigkeit auszuüben (PASCAL MAHON, Le statut des fonctionnaires fédéraux entre révision partielle et révision totale, in: JEAN-LOUIS DUC (dir.), Le travail et le droit, Fribourg 1994, S. 29-70, 63 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. III, Bern 1992, S. 213; JÖRG PAUL MÜLLER in der Besprechung von BGE 113 Ia 97, ZBJV 125/1989 S. 448 f.; derselbe, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. A. Bern 1991, S. 60; RENÉ RHINOW in Kommentar BV Rz. 97 zu Art. 31).
b) Ein Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit bedarf einer gesetzlichen Grundlage, muss im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit wahren (BGE 121 I 129 E. 3b S. 131). Die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts prüft das Bundesgericht unter dem Gesichtspunkt der Willkür, wenn - wie vorliegend - kein besonders schwerer Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit in Frage steht; frei prüft das Bundesgericht, ob ein vor dem Willkürverbot standhaltendes Auslegungsergebnis mit dem Grundrecht vereinbar ist (BGE 116 Ia 345 E. 4b/5a S. 348 f., mit Hinweisen).
c) Der Beschwerdeführer rügt das Fehlen einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die Verweigerung der Bewilligung.
aa) Der Regierungsrat stützt seinen Entscheid auf § 15 der Beamtenverordnung vom 15. Mai 1991 (BVO), wonach vollamtlichen Beamten die Ausübung einer bezahlten oder zeitraubenden Nebenbeschäftigung untersagt ist, vorbehältlich von zeitlich begrenzten Ausnahmebewilligungen. Zusätzlich verweist der Regierungsrat auf § 24 der Vollziehungsbestimmungen vom 17. April 1991 zur Beamtenverordnung, wonach Nebenbeschäftigungen bewilligt werden können, sofern sich keine Nachteile für die Amtstätigkeit ergeben (Abs. 1). Die Mitwirkung in der Verwaltung einer juristischen Person mit wirtschaftlichen Interessen bedarf gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung der Bewilligung des Regierungsrates.
Der Beschwerdeführer erachtet § 15 der Beamtenverordnung als gesetzwidrig. § 57 des Gesetzes vom 26. Februar 1899 betreffend die Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen bestimme lediglich, dass Beamte und Angestellte der kantonalen Verwaltung ohne Bewilligung des Regierungsrates weder eine andere besoldete oder zeitraubende Stelle bekleiden noch einen Nebenberuf betreiben dürften. Damit sei ein Verbot auf Gesetzesstufe nicht vorgesehen, und ein solches wäre auch nicht haltbar, weil es einen unverhältnismässig starken Eingriff bedeuten würde. Eine Bewilligung müsse erteilt werden, wenn sich daraus keine Nachteile für die Amtstätigkeit ergeben. Die Argumentation des Regierungsrates, die gestützt auf § 15 der Beamtenverordnung von einem generellen Verbot von Nebenbeschäftigungen ausgehe und daraus auf die Zulässigkeit einer restriktiven Bewilligungspraxis schliesse, sei deshalb verfehlt. Die gesetzlich statuierte Bewilligungspflicht habe primär den Sinn, dass der Kanton von nebenberuflichen Tätigkeiten der Beamten Kenntnis habe. Einschränkungen solcher Tätigkeiten auf Verordnungsstufe könnten nicht weiter gehen, als das bundesrechtliche Arbeitsvertragsrecht solche vorsehe.
bb) Wenn das Gesetz die Ausübung einer Nebenbeschäftigung bewilligungspflichtig erklärt, ist diese verboten, solange eine entsprechende Bewilligung nicht erteilt ist. Die Behauptung des Beschwerdeführers, das Gesetz sehe kein generelles Verbot vor, geht daher fehl, zumal das Gesetz keinen Rechtsanspruch auf Erteilung der Bewilligung einräumt. Daraus, dass das Gesetz selber keine Kriterien für die Bewilligungserteilung enthält, kann nicht abgeleitet werden, die Bewilligungspflicht diene primär dazu, dem Kanton Kenntnis von Nebenbeschäftigungen seiner Beamten zu verschaffen. Wäre das der Zweck, so hätte sich der Gesetzgeber mit einer blossen Meldepflicht begnügen können. Vielmehr obliegt es dem Verordnungsgeber, in Konkretisierung der gesetzlichen Bestimmungen die Kriterien für die Handhabung der Bewilligungspraxis festzulegen, wobei er selbstverständlich an Gesetz und Verfassung gebunden ist. Das bedeutet jedoch entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht, dass nur Verweigerungsgründe, die schon nach Obligationenrecht Nebenbeschäftigungen verbieten, verfassungskonform wären. Aufgrund der spezifischen Stellung, die den Beamten zukommt, und mit Rücksicht auf die Erfordernisse des Dienstbetriebs ist es zulässig, das ausserdienstliche Verhältnis und namentlich die wirtschaftlichen Nebenbeschäftigungen von Beamten strenger zu beurteilen, als es im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis möglich wäre. Die Verweigerung einer ausserdienstlichen Erwerbstätigkeit ist nicht nur zulässig, um sicherzustellen, dass der Beamte seine volle Arbeitskraft dem Staate widmet, und um zu verhindern, dass er diesen konkurrenziert, sondern auch um der Gefahr von Interessenkollisionen vorzubeugen und das Ansehen der Beamten und das öffentliche Vertrauen in ihre Unparteilichkeit sicherzustellen (BELLWALD, a.a.O., S. 82 f.; HÄNNI, a.a.O., S. 91; TOBIAS JAAG, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich - ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994 S. 433-473, 453; O.K. KAUFMANN, Grundzüge des schweizerischen Beamtenrechtes, ZBl 73/1972 S. 379-395, 392; PETER KÖFER, Das Recht des Staatspersonals im Kanton Aargau, Diss. Zürich 1980, S. 41; CHRISTOPH MEILI, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis, insbesondere dessen Beendigung nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1958, S. 50; RHINOW, a.a.O., Rz. 97). Das kann rechtfertigen, eine Nebenbeschäftigung nicht erst dann zu untersagen, wenn sie durch erhebliche zeitliche Belastung den Beamten an einer Erfüllung seiner amtlichen Aufgaben hindert, sondern bereits dann, wenn sie das Ansehen des Amtes oder das Vertrauen in die Unabhängigkeit beeinträchtigen kann. Es ist nicht willkürlich, wenn der Regierungsrat § 15 BVO als genügende gesetzliche Grundlage betrachtet, um die nachgesuchte Bewilligung zu verweigern.
d) Der Beschwerdeführer rügt einen Ermessensmissbrauch und damit sinngemäss eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips.
aa) Der Regierungsrat behauptet nicht, dass durch die Annahme des Verwaltungsratsmandats die Arbeitskraft des Beschwerdeführers beeinträchtigt oder seine Unabhängigkeit konkret gefährdet würde. Er führt jedoch aus, dass infolge der besonderen Funktion, die einem Bezirksanwalt zukomme, nach Möglichkeit auch der Anschein einer Beeinflussbarkeit oder Befangenheit vermieden werden soll und dass allfällige finanzielle Schwierigkeiten oder ein Konkurs des Unternehmens den Beschwerdeführer in seiner Stellung als Untersuchungsbeamten beeinträchtigen würden. Diese Überlegungen vermögen nach dem Gesagten (E. 2c bb) eine Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit zu rechtfertigen. Es braucht vorliegend nicht entschieden zu werden, ob eine solche Verweigerung für Beamte generell zulässig wäre. Jedenfalls dürfen für Personen mit gerichtlichen Funktionen erhöhte Anforderungen an die Unabhängigkeit gestellt werden. So ist zum Beispiel den Mitgliedern des Bundesgerichts die Übernahme von Verwaltungsratsmandaten absolut verboten (Art. 3 Abs. 2 OG). Das Bundesgericht hat es in einem früheren Entscheid auch als zulässig erachtet, einem kantonalen Oberrichter die Übernahme eines Verwaltungsratsmandats nicht zu bewilligen (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. N. vom 13. März 1990, E. 6b). Das Anliegen, die Unabhängigkeit gegenüber wirtschaftlichen Interessen sicherzustellen, wiegt insbesondere schwer bei Beamten, die, wie der Beschwerdeführer, Wirtschaftsdelikte zu untersuchen haben. Auch ohne dass die konkrete Gefahr einer Interessenkollision bestünde, kann in der Öffentlichkeit die Unvoreingenommenheit eines Bezirksanwalts, der selber mit wirtschaftlichen Interessen an der Leitung eines Unternehmens beteiligt ist, in Frage gestellt werden. Es besteht somit ein hinreichendes öffentliches Interesse an einer Verweigerung der Bewilligung.
bb) Dagegen vermögen die privaten Interessen des Beschwerdeführers nicht durchzudringen. Es ist zwar verständlich, dass dieser sich dem von seinen Vorfahren gegründeten Unternehmen, welches nach seiner Darstellung mit Nachfolgeproblemen für den Verwaltungsrat konfrontiert ist, verbunden fühlt. Doch sind nach seinen eigenen Angaben nur noch 21 der 100 Aktien im Familienbesitz; er selber besitzt lediglich deren zwei. Er macht auch sonst nicht geltend, ein spezifisches, schutzwürdiges wirtschaftliches Interesse an der Ausübung des Verwaltungsratsmandats zu haben. Es kann somit nicht gesagt werden, dass der Beschwerdeführer durch die Verweigerung der Bewilligung in einer erheblichen Komponente seiner wirtschaftlichen Existenz beeinträchtigt würde. Die Verweigerung der Bewilligung kann somit nicht als unverhältnismässig betrachtet werden.
3. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Eigentumsgarantie, indem durch den angefochtenen Beschluss in seine Aktionärsrechte eingegriffen werde. Aufgrund der Eigentumsgarantie ist der Beamte befugt, sein privates Vermögen ordnungsgemäss zu verwalten, wozu auch die Wahrnehmung der mit einer Aktie verbundenen Rechte gehört. Indessen geht die Ausübung eines Verwaltungsratsmandats in einer Erwerbsunternehmung über die blosse Vermögensverwaltung und Wahrnehmung von Aktionärsrechten hinaus und stellt eine wirtschaftliche Tätigkeit dar. Die Beeinträchtigung des aus der Aktionärseigenschaft fliessenden Rechts, als Verwaltungsrat gewählt zu werden, hat deshalb neben der Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit vorliegend keine eigenständige Bedeutung. Die übrigen Aktionärsrechte werden durch den angefochtenen Entscheid nicht berührt. | de | Art. 22ter et 31 Cst.; activité lucrative accessoire d'un fonctionnaire. Lorsqu'une demande de reconsidération et un recours de droit public sont déposés simultanément à l'encontre d'une décision cantonale et que la demande de reconsidération est rejetée, il n'est pas nécessaire d'attaquer également la décision de reconsidération par un recours de droit public (consid. 1a).
Un fonctionnaire peut invoquer la liberté du commerce et de l'industrie lors de l'exercice d'une activité lucrative accessoire dans l'économie privée (précision de la jurisprudence). Cette liberté peut être limitée afin de préserver la réputation du fonctionnaire et la confiance du public dans son impartialité. Il n'est pas contraire à la Constitution fédérale de refuser à un procureur de district compétent en matière de délits économiques le droit d'assumer un mandat dans un conseil d'administration (consid. 2).
En vertu de la garantie de la propriété, un fonctionnaire peut administrer son patrimoine. L'exercice d'un mandat dans un conseil d'administration va au-delà de l'administration du patrimoine (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-326%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,682 | 121 I 326 | 121 I 326
Sachverhalt ab Seite 327
X. ist ausserordentlicher Bezirksanwalt für Wirtschaftsdelikte bei der Bezirksanwaltschaft für den Kanton Zürich. Mit Eingabe vom 10. Januar 1994 ersuchte er um die Bewilligung, im Nebenamt die Tätigkeit eines Verwaltungsrates bei der Firma F. AG in A. auszuüben. Mit Beschluss vom 1. Juni 1994 wies der Regierungsrat des Kantons Zürich das Gesuch ab.
X. stellte am 11. Juli 1994 ein Wiedererwägungsgesuch an den Regierungsrat. Gleichzeitig erhob er beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich wies das Wiedererwägungsgesuch mit Beschluss vom 14. September 1994 ab, soweit er darauf eintrat.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtliche Beschwerde ab
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
1. a) Der Beschwerdeführer erhob staatsrechtliche Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss vom 1. Juni 1994, nicht jedoch gegen den Wiedererwägungsentscheid vom 14. September 1994, so dass sich die Frage stellt, wieweit auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten ist. Ein Wiedererwägungsgesuch ist kein förmliches Rechtsmittel, da auf seine Behandlung grundsätzlich kein Rechtsanspruch besteht (WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A. Bern 1994, S. 332; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 116 ff.); es muss daher grundsätzlich auch nicht zur Erschöpfung des Instanzenzuges vor der staatsrechtlichen Beschwerde gestellt werden (vgl. nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. Sch. vom 26. Mai 1994, E. 2a; BGE 106 Ia 52 E. 1b S. 54 f.). Wird es abgewiesen, so tritt in der Regel der Wiedererwägungsentscheid nicht an die Stelle des angefochtenen Entscheides. Wohl löst er eine neue Beschwerdefrist aus (KÄLIN, a.a.O., S. 155, mit Hinweisen), doch ersetzt er den ersten Entscheid nicht und muss deshalb nicht erneut mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (BGE 119 Ia 374, nicht publizierte E. 1). Auf die staatsrechtliche Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss vom 1. Juni 1994 ist daher einzutreten.
b) Nach ständiger Rechtsprechung ist die staatsrechtliche Beschwerde, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, kassatorischer Natur (BGE 120 Ia 220 E. 2b S. 222 f., mit Hinweisen). Auf das Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers kann somit nicht eingetreten werden, doch ist sein Eventualbegehren auf Rückweisung an den Regierungsrat sinngemäss als Antrag auf Aufhebung des Beschlusses vom 1. Juni 1994 zu betrachten.
2. Der Beschwerdeführer rügt in erster Linie eine Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit.
a) Zunächst stellt sich die Frage, ob sich Beamte überhaupt auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen können, wenn ihnen eine private Berufsausübung untersagt wird. Das Bundesgericht hat diese Frage in früheren Entscheiden verneint (BGE 113 Ia 97 E. 4b S. 101; BGE 100 Ia 312 E. 4 S. 318). Dabei ging es jedoch um Tätigkeiten, die in engem Zusammenhang mit der öffentlichrechtlichen Aufgabe der Beamten standen. Diese Praxis kann nicht, wie das in der Lehre zum Teil getan wurde (vgl. PETER BELLWALD, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten, Diss. Bern 1985, S. 82; PETER HÄNNI, Die Treuepflicht im öffentlichen Dienstrecht, Freiburg 1982, S. 91; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. A. 1991, S. 634 Rz. 3102), dahingehend verstanden werden, dass den Beamten eine Berufung auf die Handels- und Gewerbefreiheit generell verwehrt wäre. Im Gegenteil gelten die Grundrechte prinzipiell auch im Rahmen von sogenannten besonderen Rechtsverhältnissen (BGE BGE 119 Ia 178 E. 6b S. 188; BGE 111 Ia 231 E. 5b S. 236 ff.; BGE 106 Ia 277 E. 3d S. 282, mit Hinweisen), namentlich auch für Beamte (FELIX HAFNER, Öffentlicher Dienst im Wandel, ZBl 93/1992 S. 481-503, 493 f.; PETER HELBLING, Totalrevision des eidgenössischen Beamtengesetzes - eine rechtliche Auslegeordnung, AJP 6/1993 S. 647-665, 653; ELMAR MARIO JUD, Besonderheiten öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse nach schweizerischem Recht, insbesondere bei deren Beendigung aus nichtdisziplinarischen Gründen, St. Gallen 1975, S. 121; RENÉ RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 148.B.II S. 470 ff.), und können nur unter den üblichen Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe beschränkt werden. Der Beamte kann sich somit jedenfalls insoweit auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen, als er - wie das vorliegend der Fall ist - beabsichtigt, in seiner Freizeit eine privatwirtschaftliche, mit seiner amtlichen Funktion in keinem Zusammenhang stehende Tätigkeit auszuüben (PASCAL MAHON, Le statut des fonctionnaires fédéraux entre révision partielle et révision totale, in: JEAN-LOUIS DUC (dir.), Le travail et le droit, Fribourg 1994, S. 29-70, 63 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. III, Bern 1992, S. 213; JÖRG PAUL MÜLLER in der Besprechung von BGE 113 Ia 97, ZBJV 125/1989 S. 448 f.; derselbe, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. A. Bern 1991, S. 60; RENÉ RHINOW in Kommentar BV Rz. 97 zu Art. 31).
b) Ein Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit bedarf einer gesetzlichen Grundlage, muss im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit wahren (BGE 121 I 129 E. 3b S. 131). Die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts prüft das Bundesgericht unter dem Gesichtspunkt der Willkür, wenn - wie vorliegend - kein besonders schwerer Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit in Frage steht; frei prüft das Bundesgericht, ob ein vor dem Willkürverbot standhaltendes Auslegungsergebnis mit dem Grundrecht vereinbar ist (BGE 116 Ia 345 E. 4b/5a S. 348 f., mit Hinweisen).
c) Der Beschwerdeführer rügt das Fehlen einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die Verweigerung der Bewilligung.
aa) Der Regierungsrat stützt seinen Entscheid auf § 15 der Beamtenverordnung vom 15. Mai 1991 (BVO), wonach vollamtlichen Beamten die Ausübung einer bezahlten oder zeitraubenden Nebenbeschäftigung untersagt ist, vorbehältlich von zeitlich begrenzten Ausnahmebewilligungen. Zusätzlich verweist der Regierungsrat auf § 24 der Vollziehungsbestimmungen vom 17. April 1991 zur Beamtenverordnung, wonach Nebenbeschäftigungen bewilligt werden können, sofern sich keine Nachteile für die Amtstätigkeit ergeben (Abs. 1). Die Mitwirkung in der Verwaltung einer juristischen Person mit wirtschaftlichen Interessen bedarf gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung der Bewilligung des Regierungsrates.
Der Beschwerdeführer erachtet § 15 der Beamtenverordnung als gesetzwidrig. § 57 des Gesetzes vom 26. Februar 1899 betreffend die Organisation und Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen bestimme lediglich, dass Beamte und Angestellte der kantonalen Verwaltung ohne Bewilligung des Regierungsrates weder eine andere besoldete oder zeitraubende Stelle bekleiden noch einen Nebenberuf betreiben dürften. Damit sei ein Verbot auf Gesetzesstufe nicht vorgesehen, und ein solches wäre auch nicht haltbar, weil es einen unverhältnismässig starken Eingriff bedeuten würde. Eine Bewilligung müsse erteilt werden, wenn sich daraus keine Nachteile für die Amtstätigkeit ergeben. Die Argumentation des Regierungsrates, die gestützt auf § 15 der Beamtenverordnung von einem generellen Verbot von Nebenbeschäftigungen ausgehe und daraus auf die Zulässigkeit einer restriktiven Bewilligungspraxis schliesse, sei deshalb verfehlt. Die gesetzlich statuierte Bewilligungspflicht habe primär den Sinn, dass der Kanton von nebenberuflichen Tätigkeiten der Beamten Kenntnis habe. Einschränkungen solcher Tätigkeiten auf Verordnungsstufe könnten nicht weiter gehen, als das bundesrechtliche Arbeitsvertragsrecht solche vorsehe.
bb) Wenn das Gesetz die Ausübung einer Nebenbeschäftigung bewilligungspflichtig erklärt, ist diese verboten, solange eine entsprechende Bewilligung nicht erteilt ist. Die Behauptung des Beschwerdeführers, das Gesetz sehe kein generelles Verbot vor, geht daher fehl, zumal das Gesetz keinen Rechtsanspruch auf Erteilung der Bewilligung einräumt. Daraus, dass das Gesetz selber keine Kriterien für die Bewilligungserteilung enthält, kann nicht abgeleitet werden, die Bewilligungspflicht diene primär dazu, dem Kanton Kenntnis von Nebenbeschäftigungen seiner Beamten zu verschaffen. Wäre das der Zweck, so hätte sich der Gesetzgeber mit einer blossen Meldepflicht begnügen können. Vielmehr obliegt es dem Verordnungsgeber, in Konkretisierung der gesetzlichen Bestimmungen die Kriterien für die Handhabung der Bewilligungspraxis festzulegen, wobei er selbstverständlich an Gesetz und Verfassung gebunden ist. Das bedeutet jedoch entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht, dass nur Verweigerungsgründe, die schon nach Obligationenrecht Nebenbeschäftigungen verbieten, verfassungskonform wären. Aufgrund der spezifischen Stellung, die den Beamten zukommt, und mit Rücksicht auf die Erfordernisse des Dienstbetriebs ist es zulässig, das ausserdienstliche Verhältnis und namentlich die wirtschaftlichen Nebenbeschäftigungen von Beamten strenger zu beurteilen, als es im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis möglich wäre. Die Verweigerung einer ausserdienstlichen Erwerbstätigkeit ist nicht nur zulässig, um sicherzustellen, dass der Beamte seine volle Arbeitskraft dem Staate widmet, und um zu verhindern, dass er diesen konkurrenziert, sondern auch um der Gefahr von Interessenkollisionen vorzubeugen und das Ansehen der Beamten und das öffentliche Vertrauen in ihre Unparteilichkeit sicherzustellen (BELLWALD, a.a.O., S. 82 f.; HÄNNI, a.a.O., S. 91; TOBIAS JAAG, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich - ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994 S. 433-473, 453; O.K. KAUFMANN, Grundzüge des schweizerischen Beamtenrechtes, ZBl 73/1972 S. 379-395, 392; PETER KÖFER, Das Recht des Staatspersonals im Kanton Aargau, Diss. Zürich 1980, S. 41; CHRISTOPH MEILI, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis, insbesondere dessen Beendigung nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1958, S. 50; RHINOW, a.a.O., Rz. 97). Das kann rechtfertigen, eine Nebenbeschäftigung nicht erst dann zu untersagen, wenn sie durch erhebliche zeitliche Belastung den Beamten an einer Erfüllung seiner amtlichen Aufgaben hindert, sondern bereits dann, wenn sie das Ansehen des Amtes oder das Vertrauen in die Unabhängigkeit beeinträchtigen kann. Es ist nicht willkürlich, wenn der Regierungsrat § 15 BVO als genügende gesetzliche Grundlage betrachtet, um die nachgesuchte Bewilligung zu verweigern.
d) Der Beschwerdeführer rügt einen Ermessensmissbrauch und damit sinngemäss eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips.
aa) Der Regierungsrat behauptet nicht, dass durch die Annahme des Verwaltungsratsmandats die Arbeitskraft des Beschwerdeführers beeinträchtigt oder seine Unabhängigkeit konkret gefährdet würde. Er führt jedoch aus, dass infolge der besonderen Funktion, die einem Bezirksanwalt zukomme, nach Möglichkeit auch der Anschein einer Beeinflussbarkeit oder Befangenheit vermieden werden soll und dass allfällige finanzielle Schwierigkeiten oder ein Konkurs des Unternehmens den Beschwerdeführer in seiner Stellung als Untersuchungsbeamten beeinträchtigen würden. Diese Überlegungen vermögen nach dem Gesagten (E. 2c bb) eine Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit zu rechtfertigen. Es braucht vorliegend nicht entschieden zu werden, ob eine solche Verweigerung für Beamte generell zulässig wäre. Jedenfalls dürfen für Personen mit gerichtlichen Funktionen erhöhte Anforderungen an die Unabhängigkeit gestellt werden. So ist zum Beispiel den Mitgliedern des Bundesgerichts die Übernahme von Verwaltungsratsmandaten absolut verboten (Art. 3 Abs. 2 OG). Das Bundesgericht hat es in einem früheren Entscheid auch als zulässig erachtet, einem kantonalen Oberrichter die Übernahme eines Verwaltungsratsmandats nicht zu bewilligen (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts i.S. N. vom 13. März 1990, E. 6b). Das Anliegen, die Unabhängigkeit gegenüber wirtschaftlichen Interessen sicherzustellen, wiegt insbesondere schwer bei Beamten, die, wie der Beschwerdeführer, Wirtschaftsdelikte zu untersuchen haben. Auch ohne dass die konkrete Gefahr einer Interessenkollision bestünde, kann in der Öffentlichkeit die Unvoreingenommenheit eines Bezirksanwalts, der selber mit wirtschaftlichen Interessen an der Leitung eines Unternehmens beteiligt ist, in Frage gestellt werden. Es besteht somit ein hinreichendes öffentliches Interesse an einer Verweigerung der Bewilligung.
bb) Dagegen vermögen die privaten Interessen des Beschwerdeführers nicht durchzudringen. Es ist zwar verständlich, dass dieser sich dem von seinen Vorfahren gegründeten Unternehmen, welches nach seiner Darstellung mit Nachfolgeproblemen für den Verwaltungsrat konfrontiert ist, verbunden fühlt. Doch sind nach seinen eigenen Angaben nur noch 21 der 100 Aktien im Familienbesitz; er selber besitzt lediglich deren zwei. Er macht auch sonst nicht geltend, ein spezifisches, schutzwürdiges wirtschaftliches Interesse an der Ausübung des Verwaltungsratsmandats zu haben. Es kann somit nicht gesagt werden, dass der Beschwerdeführer durch die Verweigerung der Bewilligung in einer erheblichen Komponente seiner wirtschaftlichen Existenz beeinträchtigt würde. Die Verweigerung der Bewilligung kann somit nicht als unverhältnismässig betrachtet werden.
3. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Eigentumsgarantie, indem durch den angefochtenen Beschluss in seine Aktionärsrechte eingegriffen werde. Aufgrund der Eigentumsgarantie ist der Beamte befugt, sein privates Vermögen ordnungsgemäss zu verwalten, wozu auch die Wahrnehmung der mit einer Aktie verbundenen Rechte gehört. Indessen geht die Ausübung eines Verwaltungsratsmandats in einer Erwerbsunternehmung über die blosse Vermögensverwaltung und Wahrnehmung von Aktionärsrechten hinaus und stellt eine wirtschaftliche Tätigkeit dar. Die Beeinträchtigung des aus der Aktionärseigenschaft fliessenden Rechts, als Verwaltungsrat gewählt zu werden, hat deshalb neben der Einschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit vorliegend keine eigenständige Bedeutung. Die übrigen Aktionärsrechte werden durch den angefochtenen Entscheid nicht berührt. | de | Art. 22ter e 31 Cost.; attività lucrativa accessoria esercitata da un funzionario. Se una domanda di riconsiderazione e un ricorso di diritto pubblico sono inoltrati contemporaneamente contro una decisione cantonale e la domanda di riconsiderazione viene respinta, non è necessario impugnare nuovamente la domanda di riconsiderazione con ricorso di diritto pubblico (consid. 1a).
Un funzionario può invocare la libertà di commercio e d'industria per quanto concerne l'esercizio di un'attività lucrativa accessoria nel settore dell'economia privata (precisazione della giurisprudenza). Una limitazione di questa libertà è ammissibile, al fine di preservare la reputazione del funzionario e la fiducia del pubblico nella sua imparzialità. Non è contrario alla Costituzione negare a un procuratore distrettuale competente in materia di delitti economici il diritto di assumere un mandato in un consiglio di amministrazione (consid. 2).
In virtù della garanzia della proprietà, un funzionario può amministrare il proprio patrimonio. L'esercizio di un mandato in un consiglio di amministrazione va oltre l'amministrazione del patrimonio (consid. 3). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-326%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,683 | 121 I 334 | 121 I 334
Sachverhalt ab Seite 335
Mit Botschaft vom 9. November 1993 empfahl der Regierungsrat des Kantons Luzern dem Grossen Rat, die vom Grünen Bündnis in der Form der allgemeinen Anregung eingereichte Volksinitiative "Für eine Luft zum Atmen!" als ungültig zu erklären. Das Begehren hat folgenden Wortlaut:
"1) Der Kanton erlässt gesetzliche Bestimmungen, die die Bevölkerung kurzfristig vor übermässigen Luftschadstoffimmissionen schützen. Diese Bestimmungen ergänzen die mittel- und langfristigen Bestrebungen zur Luftreinhaltung.
2) Die Massnahmen gemäss den folgenden Ziff. 3-6 gelten als indestprogramm. Die Behörden sind berechtigt, zusätzliche und weitergehende Massnahmen zu treffen.
3) Massnahmen in den Gebieten, in denen die Primärschadstoffe erzeugt werden, bei Überschreitung der massgeblichen Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalteverordnung bei mindestens zwei Messstationen:
- Aufruf zum sparsamen Umgang mit fossilen Brennstoffen und umweltgefährdenden Stoffen;
- Verfügung, dass keine privaten Motorfahrzeuge ohne Katalysator verkehren dürfen.
4) Weitere Massnahmen in diesen Gebieten bei Überschreitung der massgeblichen Immissionsgrenzwerte um mehr als einen Drittel:
- in der kalten Jahreszeit die Raumtemperaturen in Haushaltungen und öffentlichen Gebäuden auf max. 20oC festsetzen;
- Reduktion des Strassenverkehrs gemäss obiger Ziff. 2 um weitere 50%;
- Industrie und Gewerbe auf einen minimalen Schadstoffausstoss verpflichten (arbeitstechnische Massnahmen);
- die Gasversorgungs-Unternehmungen - soweit technisch möglich - zur Lieferung von Gas an die dortigen Abnehmer mit Zweistoffanlagen verpflichten.
5) Weitere Massnahmen in diesen Gebieten bei Überschreitung der massgeblichen Immissionsgrenzwerte um mehr als die Hälfte:
- in der kalten Jahreszeit die Raumtemperaturen in Haushaltungen und öffentlichen Gebäuden auf max. 18oC festsetzen;
- totales Fahrverbot für private Motorfahrzeuge, Motorräder und Mofas unter Ausschöpfung sämtlicher Kompetenzen (Ausnahmen für unerlässliche Fahrten wie etwa Notfalleinsätze und Transporte Behinderter sowie für Taxis bleiben vorbehalten);
- Verbot, in Anlagen mit einer Feuerungsleistung von mind. 1 MW Heizöl 'schwer', 'mittel' oder Kohle zu verfeuern.
6) Zum Schutze der arbeitenden Bevölkerung sind nach dem gleichen Stufensystem zusätzliche geeignete Massnahmen zu erlassen."
Der Regierungsrat begründete seinen Antrag im wesentlichen damit, dass an die im Bundesrecht definierten Immissionsgrenzwerte keine kurzfristigen, sondern nur lang- oder mittelfristige Massnahmen angeknüpft werden könnten. Andere Grenzwerte dürften von den Kantonen nicht festgelegt werden. Daher sei die Initiative gesamthaft als unrechtmässig zu beurteilen. Zudem seien einzelne Massnahmen, die von der Initiative gefordert würden, auch an sich unrechtmässig. Allerdings könne die Initiative nicht als schlechtweg undurchführbar bezeichnet werden. Am 20. März 1995 erklärte der Grosse Rat des Kantons Luzern die Initiative "Für eine Luft zum Atmen" als ungültig. Der Beschluss wurde im Luzerner Kantonsblatt vom 25. März 1995 veröffentlicht.
Gegen den Beschluss des Grossen Rates erhoben das Grüne Bündnis sowie der im Kanton Luzern stimmberechtigte Louis Schelbert beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG und beantragten die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Sinngemäss machen die Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Stimm- bzw. Initiativrechtes geltend. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Das Grüne Bündnis als politische Partei mit juristischer Persönlichkeit und der private Beschwerdeführer als Stimmbürger im Kanton Luzern sind im Sinne von Art. 85 lit. a OG zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (BGE 118 Ia 184 E. 1b mit Hinweisen). Der angefochtene Beschluss unterliegt keinem kantonalen Rechtsmittel und ist daher letztinstanzlich im Sinne von Art. 86 Abs. 1 OG. In dieser Hinsicht steht dem Eintreten auf die vorliegende Beschwerde nichts entgegen.
b) Die Begründungspflicht für staatsrechtliche Beschwerden nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG gilt auch für Stimmrechtsbeschwerden (BGE 114 Ia 395 E. 4 S. 401). Die Beschwerdeführer müssen daher den wesentlichen Sachverhalt darlegen, die als verletzt behaupteten Verfassungsbestimmungen nennen und überdies dartun, inwiefern diese verletzt sein sollen (BGE 118 Ia 184 E. 2; BGE 117 Ia 393 E. 1c). Soweit die Rügen diesen Anforderungen nicht genügen, kann darauf nicht eingetreten werden.
c) Die Beschwerdeführer beklagen sich, wenn auch eher beiläufig, über eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil sie als Initianten vor der Ungültigerklärung der Initiative (insbesondere zur Frage, ob diese nicht wenigstens als teilweise gültig betrachtet werden könne) nicht angehört worden seien.
Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführer nicht nachweisen, einen entsprechenden Antrag überhaupt gestellt zu haben, behaupten sie nicht, dass der Grosse Rat sie aufgrund einer Bestimmung des kantonalen Rechts vor seiner Entscheidung hätte anhören müssen; und mit der Praxis des Bundesgerichts, wonach Art. 4 BV im Gesetzgebungsverfahren grundsätzlich keine Gehörsansprüche einräumt (BGE 119 Ia 141 E. 5c/aa S. 149 f. mit Hinweisen), setzen sie sich mit keinem Wort auseinander. Das genügt den Anforderungen an die Beschwerdebegründung nicht, weshalb auf die Gehörsverweigerungsrüge nicht einzutreten ist.
2. a) Erweist sich eine Verfassungs- oder Gesetzesinitiative als rechtswidrig oder eindeutig undurchführbar, erklärt der Grosse Rat sie ganz oder teilweise als ungültig (§ 82b Abs. 1 lit. a des Grossratsgesetzes vom 28. Juni 1976). Diese Vorschrift steht im Zusammenhang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebietet, eine Initiative nicht als Ganzes für ungültig zu erklären, wenn nur ein Teil davon rechtswidrig ist und vernünftigerweise anzunehmen ist, die Unterzeichner der Initiative hätten den gültigen Teil auch unterzeichnet, wenn er ihnen allein unterbreitet worden wäre. Dies ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Initiative nicht von untergeordneter Bedeutung ist, sondern noch ein sinnvolles Ganzes im Sinne der ursprünglichen Stossrichtung ergibt, so dass die Initiative nicht ihres wesentlichen Gehaltes beraubt worden ist (BGE 119 Ia 154 E. 9a S. 165 f. mit Hinweisen).
b) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157, BGE 118 Ia 184 E. 3 S. 190, je mit Hinweisen). In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich jedoch der vom obersten kantonalen Organ vertretenen Auffassung an; als solche anerkennt das Bundesgericht Volk und Parlament (Entscheid vom 12. Dezember 1989 in ZBl 92/1991 164 E. 1b; BGE 111 Ia 115 E. 2a). Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes. Umstritten ist die Übereinstimmung der Initiative sowohl mit dem kantonalen Recht wie auch mit dem Bundesrecht. Die Übereinstimmung mit dem Bundesrecht ist frei zu prüfen - gleich wie bei Beschwerden wegen Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (BGE 116 Ia 264 E. 4a S. 272 mit Hinweisen).
c) Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Die beigefügte Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt, und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kantonen vereinbar erscheint. Dabei ist der Spielraum grösser, wenn eine in der Form der allgemeinen Anregung gehaltene Initiative zu beurteilen ist. Kann der Initiative in diesem Rahmen ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 119 Ia 154 E. 2b; BGE 111 Ia 292 E. 2; 303 E. 4).
3. a) Der Kanton Luzern kennt bereits ein Massnahmenkonzept, um zeitweilig auftretende Schadstoff-Spitzen in der Luft zu brechen. Am 13. Dezember 1988 erliess der Regierungsrat, laut Ingress unter anderem gestützt auf Art. 33 Abs. 1 der Luftreinhalteverordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1), die Verordnung zur kurzfristigen Bekämpfung übermässiger Luftschadstoffimmissionen zufolge austauscharmer Wetterlagen (Smog-Verordnung, in Kraft seit dem 1. Januar 1989) als (behördenverbindliche) Verwaltungsverordnung, die einerseits durch sogenannte Warn- bzw. Interventionsstufen den Zeitpunkt behördlichen Einschreitens (§ 6) und anderseits die jeweils zu treffenden Massnahmen umschreibt (§§ 7 und 8), die von der zuständigen Behörde durch Verfügung anzuordnen sind. Die Warnstufe tritt ein, wenn die in Anhang 7 zur LRV als Immissionsgrenzwerte (IGW) festgelegten 24-h-Mittelwerte der Primärschadstoffe Schwefeldioxid (100 Mikrogramm/m3) und Stickstoffdioxid (80 Mikrogramm/m3) mehr als verdoppelt sind ( Faktor 2), die Interventionsstufe, wenn die Werte um mehr als das Dreieinhalbfache überschritten werden ( Faktor 3,5). Die Massnahmen reichen von öffentlichen Aufrufen und Informationen bis zu Raumtemperatur- und Feuerungsvorschriften sowie zeitlich begrenzten Fahrverboten für Fahrzeuge, die nicht der US-Abgasnorm-83 entsprechen (mit gewissen Ausnahmevorbehalten). Die Anlehnung der luzernischen Smog-Verordnung an die bundesrätlichen Empfehlungen für das Vorgehen bei Wintersmog vom 30. November 1987 (BBl 1988 I 213) ist augenfällig.
b) Ein Blick auf die Initiative zeigt folgendes:
aa) Einerseits stimmen die Zielsetzungen der Initiative mit jenen der Smog-Verordnung (bzw. den bundesrätlichen Empfehlungen) in den Grundzügen insoweit überein, als beide kurzfristig übermässige Luftschadstoffimmissionen bekämpfen wollen, dabei mit sogenannten Alarm- bzw. Interventionswerten operieren und als Massnahmen u.a. Vorschriften für Raumtemperaturen und Feuerungen, aber auch (Teil-)Fahrverbote vorsehen. Die Initiative sieht Massnahmen bei Überschreitung der massgebenden IGW der Primärschadstoffe vor. Dazu gehören alle Schadstoffe gemäss Anhang 7 zur LRV mit Ausnahme des Sekundärschadstoffes Ozon. Nicht klar ist allerdings, an welche statistische Definition die Initiative anknüpft. Die luzernische Smog-Verordnung, die auf die Konzentration der beiden Primärschadstoffe Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid abstellt, knüpft an deren 24-h-Mittelwerte an; ebenso die bundesrätlichen Empfehlungen für das Vorgehen bei Wintersmog, wobei allerdings der Bundesrat aus praktischen Gründen empfohlen hat, die Warn- bzw. Interventionssituation nur aufgrund der Schwefeldioxidkonzentration als der charakteristischen Leitsubstanz zu beurteilen (BBl 1988 I 211).
bb) Anderseits strebt die Initiative eine im Verhältnis zur Smog-Verordnung (und den bundesrätlichen Empfehlungen) massive Herabsetzung der Alarm- bzw. Interventionsstufen an, indem bereits bei schlichtem Überschreiten der IGW in den Gebieten, in denen Primärschadstoffe erzeugt werden, nebst Aufrufen an die Bevölkerung ein Fahrverbot für private Motorfahrzeuge ohne Katalysator vorgesehen ist. Einschneidende Massnahmen sind beim Überschreiten der IGW um mehr als einen Drittel ( Faktor 1,3) bzw. um mehr als das Eineinhalbfache ( Faktor 1,5) vorgesehen. Schliesslich soll der Massnahmenkatalog gegenüber jenem der luzernischen Smog-Verordnung erweitert bzw. verschärft werden, indem u.a. beim Überschreiten der IGW über den Faktor 1,3 hinaus der Strassenverkehr halbiert und beim Überschreiten des IGW über den Faktor 1,5 hinaus - unter Vorbehalt von Notfalleinsätzen, Behindertentransporten und Taxifahrten - gänzlich unterbunden werden soll. Den Initianten geht es darum, die zuständigen Organe zu früherem Einschreiten und zu einschneidenderen (wirksameren) Massnahmen zu zwingen, als dies aufgrund der geltenden Smog-Verordnung vorgesehen ist.
c) Dem Grossen Rat lag bei seinem Entscheid über die Gültigkeit des Volksbegehrens die Botschaft des Regierungsrats vom 9. November 1993 vor; inwieweit er sich auf die darin geäusserten Rechtsauffassungen stützte, lässt sich den Akten allerdings nicht entnehmen. Nach der Botschaft und den beiden Vernehmlassungen des Grossen Rats vom 6. Juni und 25. August 1995 sind die von der Initiative geforderten Massnahmen zum grössten Teil mit dem Bundesumweltrecht nicht vereinbar, weil dieses die betreffenden Bereiche entweder selber abschliessend regle oder die kantonale Exekutive mit der Verfügung der entsprechenden Massnahmen betraue und damit den kantonalen Gesetzgeber davon ausschliesse. In Zweifel gezogen wird aber auch die Bundesrechtsmässigkeit einzelner Massnahmen. Ausserdem hält der Grosse Rat die Initiative auch unter dem Gesichtspunkt des kantonalen Verfassungsrechts für unzulässig, weil sie nach seiner Auffassung die verfassungsmässige Gewaltenteilung verletzt, da verschiedene der von ihr verlangten Massnahmen wegen ihres Verfügungscharakters nicht in die Kompetenz des kantonalen Gesetzgebers fielen und folglich nicht Gegenstand einer Gesetzesinitiative sein könnten.
4. Art. 2 ÜbBest. BV untersagt den Kantonen die Rechtssetzung auf Gebieten, die der Bundesgesetzgeber abschliessend zu ordnen beabsichtigte, Bundesrecht zu umgehen oder seinem Sinn und Geist zuwiderlaufende Vorschriften zu erlassen (BGE 119 Ia 378 E. 9; BGE 118 Ia 301 E. 3a). Die Ausübung kantonaler Gesetzgebungskompetenzen darf den Vollzug des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) nicht verhindern (BGE 117 Ia 147 E. 4, 5).
a) Art. 24septies BV erteilt dem Bund die umfassende Zuständigkeit zum Erlass von Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen und lästigen Einwirkungen. Die Bestimmung beauftragt ihn insbesondere, die Luftverunreinigung und den Lärm zu bekämpfen (Abs. 1); der Vollzug des Bundesumweltrechts ist dagegen den Kantonen übertragen, soweit ihn nicht das Gesetz dem Bund vorbehält (Abs. 2). Der Bund hat den Schutz der Bevölkerung vor übermässigen Schadstoffimmissionen in der Atemluft im USG und insbesondere in der LRV geregelt. Luftverunreinigungen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Art. 11 Abs. 1 USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Abs. 2). Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Abs. 3). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch die Vollzugsbehörden legt der Bundesrat durch Verordnung IGW fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Diese sind so festzulegen, dass bei Belastung der Luft mit entsprechenden Schadstoffen unterhalb dieser Werte die Immission unschädlich ist (A. SCHRADE im Kommentar zum USG, N 17 zu Art. 14). Dabei dürfen die Kantone selber keine IGW erlassen (Art. 65 Abs. 2 USG; SCHRADE, a.a.O., N 19 zu Art. 14). Der Bundesrat hat diese im Anhang 7 zur LRV festgelegt.
b) Gemäss Art. 12 USG werden Emissionen u.a. durch den Erlass von Verkehrs- und Betriebsvorschriften eingeschränkt (Abs. 1 lit. c). Verursachen die Benutzer von Verkehrsanlagen übermässige Immissionen, so haben die Kantone ein Massnahmenplanverfahren nach den Art. 31-34 LRV durchzuführen (Art. 19 LRV). Der Massnahmenplan gibt die Quellen von Emissionen an, die für die Entstehung der übermässigen Immissionen verantwortlich sind, und ihre Bedeutung für die Gesamtbelastung (Art. 31 Abs. 2 lit. a LRV); ferner die Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen sowie den Beitrag, welchen die einzelnen Massnahmen dazu zu leisten haben (lit. b). Reichen die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen bei stationären Anlagen nicht aus, um übermässige Immissionen zu verhindern oder zu beseitigen, so verfügt die Behörde weitergehende Massnahmen wie die Verkürzung der Sanierungsfristen und die Ergänzung oder Verschärfung der Emissionsbegrenzungen (Art. 32 Abs. 1 LRV); reichen sie beim Verkehr nicht aus, sind die erforderlichen baulichen, betrieblichen, verkehrslenkenden oder -beschränkenden Massnahmen zu treffen (Art. 33 Abs. 1 LRV). IGW sind wirkungsorientiert. Ziel der Massnahmen ist die langfristige, dauerhafte Sanierung der Luft. Der Bundesrat hielt kurzfristige Sofortmassnahmen für ungeeignet, um das anspruchsvolle Ziel zu erreichen, das der Gesetzgeber mit dem Erlass der IGW setzte (Die Bedeutung der Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalte-Verordnung, Schriftenreihe Umwelt Nr. 180 des BUWAL, Juli 1992, S. 22 ff.). Sofortmassnahmen könnten, wenn sie nicht wirklich wirksam seien, für die Verwirklichung des bundesrätlichen Konzepts der Luftreinhaltung eher nachteilig sein (a.a.O., S. 23 f.). Es ist daher anzunehmen, dass der Bundesrat bewusst davon absah, kurzfristig wirksame Massnahmen in die LRV aufzunehmen. Die in den Plänen angegebenen Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung übermässiger Immissionen sind in der Regel innert fünf Jahren zu verwirklichen (Art. 31 Abs. 3 LRV). Für bereits bestehende übermässige Immissionen waren die Massnahmenpläne nach Art. 31 innert dreier Jahre nach Inkrafttreten der LRV am 1. März 1986 zu erstellen (Art. 42 Abs. 3 LRV) und hätten somit ihre Zielsetzung, die Einhaltung der IGW, Ende Februar 1994 erreicht haben müssen.
c) Indessen will das Bundesumweltrecht nicht verhindern, dass die Kantone mit dem Ziel tätig werden, kurzfristige Immissionsspitzen zu brechen, und beispielsweise ein Instrumentarium für Kriseninterventionen vorbereiten. Im Gegenteil lässt sich aus Art. 11 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 USG zumindest eine stillschweigende Handlungskompetenz der Kantone im Falle einer unmittelbaren, schwerwiegenden Gefahr für die Gesundheit herleiten (SCHRADE, a.a.O., N 42 zu Art. 11; siehe auch Art. 16 Abs. 4 USG). Allerdings umschreibt das Bundesumweltrecht nicht, unter welchen Voraussetzungen auf eine Krisensituation, konkret auf eine Smog-Situation, zu schliessen ist (BBl 1988 I 208). Ebensowenig sieht das USG, abgesehen von der in Art. 16 Abs. 4 vorgesehenen Möglichkeit, eine Anlage vorsorglich sanieren oder stillegen zu lassen, ein Instrumentarium für kurzfristige Sofortmassnahmen vor. Namentlich verfolgen Massnahmenpläne (Art. 31 ff. LRV) nicht diese Zielsetzung. Insoweit stehen den Kantonen hinsichtlich der Konkretisierung und Anordnung von im Bundesumweltrecht nicht vorgesehenen kurzfristigen Sofortmassnahmen zur Krisenbewältigung durchaus eigenständige Kompetenzen zu. Geht es darum, eine schwere und unmittelbar drohende Gefahr für die öffentliche Ordnung, namentlich die Gesundheit, abzuwenden, kommt als Grundlage auch die polizeiliche Generalklausel in Frage (M. IMBODEN/R. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 2. Band, Nr. 134; R. RHINOW/B. KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 134; SCHRADE, a.a.O., N 42 zu Art. 11).
5. Unbestritten ist, dass der von der Initiative als mildeste Massnahme vorgesehene Aufruf zum sparsamen Umgang mit fossilen Brennstoffen und umweltgefährdenden Stoffen, den die Behörden bei einer Überschreitung der IGW zu erlassen haben, mit dem Bundesrecht vereinbar ist. Der Grosse Rat macht auch nicht geltend, dass eine solche Regelung den in der Kantonsverfassung verankerten Grundsatz der Gewaltenteilung verletzt.
6. Die Initiative sieht vor, dass bei Überschreitung der IGW in den Gebieten, in denen die Primärschadstoffe erzeugt werden, der Verkehr von privaten Motorfahrzeugen ohne Katalysator zu verbieten sei, dass bei Überschreitung der IGW um mehr als einen Drittel der Strassenverkehr um weitere 50 Prozent zu reduzieren sei und dass er bei Überschreitung der IGW um mehr als die Hälfte vollständig zu unterbinden sei mit Ausnahme von Notfalleinsätzen, Behindertentransporten sowie Taxifahrten.
a) aa) Bei aus Gründen der Luftreinhaltung erlassenen (Teil-)Fahrverboten, sei es im Sinne der von der Initiative angestrebten Halbierung bzw. der gänzlichen Unterbindung des Privatverkehrs, sei es im Sinne eines Fahrverbotes für Motorfahrzeuge ohne Katalysator, handelt es sich ihrem Charakter nach um sogenannte funktionelle Verkehrsbeschränkungen. Solche können gemäss Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) u.a. ausdrücklich dem Schutze der Bevölkerung vor Luftverschmutzung dienen. Dasselbe gilt für (zeitlich beschränkte) Fahrverbote, wie sie die luzernische Smog-Verordnung vorsieht. Während der Erlass von Fahrverboten im Sinne von Art. 3 Abs. 3 SVG auf Durchgangsstrassen - dazu gehören Autobahnen, Auto- und Hauptstrassen (Art. 110 Abs. 1 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979; SSV; SR 741.21; siehe die Liste in der Durchgangsstrassenverordnung vom 18. Dezember 1991; SR 741.272) - nicht in die Kompetenz der Kantone fällt, können diese funktionelle Verkehrsbeschränkungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG auch für Durchgangsstrassen - ausser für Nationalstrassen 1. und 2. Klasse - anordnen (Art. 110 Abs. 2 SSV). Diente daher Art. 3 Abs. 4 SVG als Grundlage für die umstrittenen funktionellen Verkehrsbeschränkungen, wären solche allein schon wegen deren Anwendung auf Autobahnen, wie dies die Initiative in Ermangelung eines entsprechenden Vorbehaltes vorsieht, mehr als problematisch. Im übrigen handelt es sich bei den funktionellen Verkehrsbeschränkungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG um längerfristige Massnahmen (vgl. Art. 107 Abs. 2 und 2bis SSV; VPB 1993, Nr. 44 E. 1), so dass kurzfristige Sofortmassnahmen ohnehin nicht gestützt darauf erlassen werden könnten.
bb) Kurzfristige Sofortmassnahmen können sich indessen auf Art. 3 Abs. 6 SVG stützen. Insoweit ist auch der Einbezug von Durchgangsstrassen und insbesondere von Autobahnen bundesrechtlich grundsätzlich möglich, da die ausschliessliche Bundeskompetenz gemäss Art. 110 Abs. 2 SSV sich nur auf funktionelle Verkehrsbeschränkungen gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG, nicht aber auch auf jene gemäss Art. 3 Abs. 6 SVG bezieht (T. JAAG, Umweltschutz und Strassenverkehr. Verkehrslenkende und verkehrsbeschränkende Massnahmen aus rechtlicher Sicht, URP 1987, S. 94 ff., S. 113; R. MEIER, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich, Zürich 1989, S. 41 bei Fn. 35). Gründe für die Anordnung solcher kurzfristiger Massnahmen können auch in der Überschreitung von Immissions-Alarmwerten liegen (MEIER, a.a.O.). Das USG kennt zwar für die Luftreinhaltung keinen Alarm- oder besser Interventionsgrenzwert, verbietet den Kantonen aber nicht, im Rahmen ihrer Kompetenzen (vorn E. 4c; hinten E. 10b) solche Werte festzusetzen (hinten E. 12a).
b) Was die verfahrensrechtlichen Anforderungen an solche Massnahmen betrifft, gilt es zu differenzieren: Funktionelle Verkehrsbeschränkungen gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG müssen verfügt und mit Rechtsmittelbelehrung veröffentlicht werden, und Signale dürfen grundsätzlich erst bei Vollstreckbarkeit der Verfügung angebracht werden (Art. 107 Abs. 1 SSV). Demgegenüber können auf Art. 3 Abs. 6 SVG gestützte Massnahmen zwangsläufig nur kurzfristig sein. Sie machen im übrigen auch nur Sinn, wenn sie ohne die aufgezeigten verfahrensrechtlichen Anforderungen angeordnet werden können. Dies ist aufgrund von Art. 3 Abs. 6 SVG möglich. Danach kann die Polizei in besonderen Fällen die erforderlichen Massnahmen treffen, namentlich den Verkehr vorübergehend beschränken oder umleiten. Solche Massnahmen unterliegen zufolge des Vorbehalts in Art. 107 Abs. 1 Satz 3 SSV nicht den üblichen verfahrensrechtlichen Anforderungen. Allerdings dürfen sie nicht länger als 8 Tage dauern, ansonsten ein Genehmigungsverfahren einzuleiten ist (Art. 107 Abs. 4 SSV; VPB 57/1993 Nr. 44 E. 1). In der Literatur (D. BARONI/V. BRUNNER/P. KNOEPFEL/P. MOOR, Strassenverkehrsrecht im Lichte des Umweltrechts, Basel und Frankfurt am Main 1991, S. 111 ff., 195 f.; MEIER, a.a.O., S. 41; JAAG, a.a.O., S. 113) wie auch in der bundesrätlichen Empfehlung (BBl 1988 I 222) wird Art. 3 Abs. 6 SVG als gesetzliche Grundlage für Smog-Fahrverbote genannt, allerdings auch die Frage aufgeworfen, ob in Fällen, da eine Massnahme nicht nur eine bestimmte Strasse betrifft, sondern allgemein gelten soll, nicht viel eher die polizeiliche Generalklausel in Betracht fiele (BARONI/BRUNNER/KNOEPFEL/MOOR, a.a.O., S. 195 f.).
c) Die Realisierung von Teil- und Ganzfahrverboten dürfte mit etlichen praktischen Schwierigkeiten verbunden sein. Soll sodann der Verkehr halbiert werden, wird wohl kein anderes Mittel in Frage kommen, als das im Ausland da und dort praktizierte System, abwechslungsweise Fahrzeuge mit geraden bzw. ungeraden Nummern zirkulieren zu lassen. Aus Gründen der Rechtsgleichheit, aber auch der Verhältnismässigkeit ginge es nicht an, nur den Quellverkehr (Fahrzeuge von im Raume Luzern-Stadt und Agglomeration domizilierten Haltern bzw. Fahrzeugführern) zu beschränken, nicht aber auch den (auswärtigen) Zielverkehr. Adressaten einer solchen Massnahme müssten deshalb alle Fahrzeugführer sein, welche im kritischen Gebiet wohnen oder dahin fahren wollen. Es stellte sich die weitere Frage, wie auswärtige Fahrzeugführer über (flächendeckende) Verkehrsbeschränkungen, wie sie die Initiative anvisiert, angemessen zu informieren wären. In diesem Zusammenhang erklärte der Regierungsrat in seiner Botschaft an den Grossen Rat allerdings, dass Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Verkehrshalbierung nicht die Undurchführbarkeit der Initiative zu begründen vermöchten. Angesichts dessen ist auf das Problem der Durchführbarkeit nicht weiter einzugehen. Eine andere Frage ist, ob der Kanton diesbezüglich auch gesetzgeberisch tätig werden darf (hinten E. 10 b). Zudem gilt es das Verhältnismässigkeitsprinzip zu wahren (hinten E. 11).
7. Die Initiative verlangt, dass bei der Überschreitung der fraglichen Grenzwerte die (maximale) Raumtemperatur in privaten und öffentlichen Gebäuden auf 20o bzw. 18oC festgesetzt wird. Dadurch soll der Schadstoffausstoss der Heizanlagen gesenkt werden.
Der Grosse Rat hält dieses Initiativbegehren für bundesrechtswidrig, da Art. 32 Abs. 1 LRV die kantonalen Behörden ermächtige, Massnahmen gegen übermässige Immissionen stationärer Anlagen, wozu auch die Heizungen privater Haushalte und öffentlicher Gebäude gehörten, unmittelbar zu verfügen. Damit habe der Bundesrat die Form des Emissionsschutzes festgelegt und für diesen Bereich formalgesetzliche kantonale Regelungen ausgeschlossen.
Diesbezüglich kann zunächst auf die unter der E. 4c gemachten Ausführungen verwiesen werden. Das Bundesumweltrecht schreibt die dauernde Einhaltung der IGW vor; dieses Ziel soll durch mittel- und langfristige Massnahmen erreicht werden. Kurzfristig wirksame Massnahmen können dazu kaum etwas beitragen und sind weder im USG noch in der LRV vorgesehen. Kurzfristige Massnahmen zur Entlastung von bestimmten Gebieten bei ausgeprägten Smog-Lagen haben daher ihre Grundlage nicht in erster Linie im Bundesumweltrecht und erschöpfen sich auch nicht in dessen Vollzug, sondern stellen ergänzendes kantonales, auf konkurrierender, wenn nicht eigenständiger Rechtssetzungskompetenz der Kantone beruhendes Umweltpolizeirecht dar. Die Argumentation des Grossen Rats, der diese Massnahmen als reinen Vollzug des Bundesrechts ansieht und demzufolge den kantonalen Gesetzgeber von deren Anordnung ausschliessen will, geht daher fehl. Von dieser (unbegründeten) Kritik ist im übrigen auch die vom Regierungsrat erlassene Smog-Verordnung betroffen (§ 8 Abs. 1 Ziff. 1). Zu prüfen bleibt die Frage der Verhältnismässigkeit der Massnahme (hinten E. 11).
8. a) Der Regierungsrat sieht keine kantonalen Kompetenzen für die Verpflichtung der Industrie auf einen minimalen Schadstoffausstoss, die Verpflichtung der Gasversorgungs-Unternehmen zur Lieferung von Gas an die Abnehmer mit Zweistoffanlagen sowie für das Verbot, in Anlagen von über 1 MW Leistung Heizöl "schwer", "mittel" oder Kohle zu verbrennen. Art. 12 Abs. 1 USG sehe eine abschliessende Liste von Mitteln der Emissionsbegrenzung vor: Emissionsgrenzwerte, Bau- und Ausführungsvorschriften, Verkehrs- und Betriebsvorschriften, Vorschriften über die Wärmeisolation sowie Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe. Diese Massnahmen würden in den Art. 1 Abs. 2 und Art. 7 LRV sowie den Anhängen 1, 2 und 3 konkretisiert.
b) Auch hier kann grundsätzlich auf die in den E. 4c und 7 gemachten Ausführungen verwiesen werden. USG und LRV betreiben auch die Emissionsbegrenzungen vorwiegend mittel- und langfristig: Die ordentliche Sanierungsfrist beträgt 5 Jahre; sie verlängert sich auf 10 Jahre, falls die Emissionen unter dem Anderthalbfachen des Wertes liegen, der für die vorsorgliche Emissionsbegrenzung gilt, sie kann auf 30 Tage verkürzt werden, wenn die Emissionen das Dreifache dieses Wertes übersteigen (Art. 10 LRV). Kurzfristige Massnahmen zur Bekämpfung von vorübergehenden Smog- bzw. Inversions-Lagen sieht das Bundesumweltrecht indessen auch in bezug auf die Emissionsbegrenzung nicht vor. Die Kantone sind daher befugt, Massnahmen zur Begrenzung von Emissionen zu treffen, um vorübergehend überhöhten Schadstoffkonzentrationen, die auf Mensch und Umwelt auch bei nur kurzzeitigem (stunden- oder tageweisem) Auftreten lästige oder schädliche Auswirkungen haben können, die Spitze zu brechen. Das ergibt sich im übrigen auch daraus, dass der Bundesrat den Kantonen solche Massnahmen für Wintersmog-Situationen empfohlen hat (BBl 1988 I 212 f.); sie sind auch in der luzernischen Smog-Verordnung vorgesehen. Insoweit widersprach sich der Regierungsrat selber. Auch diesbezüglich stellt sich indessen die Frage der Verhältnismässigkeit (hinten E. 11), die allerdings in diesem Zusammenhang erst aufgrund konkreter - von der Initiative nicht genannter - Massnahmen endgültig zu beurteilen wäre.
9. a) Die Initiative verlangt, nach dem gleichen Stufensystem wie die anderen Massnahmen, zusätzliche weitere Massnahmen zum Schutz der arbeitenden Bevölkerung. In der staatsrechtlichen Beschwerde bringen die Beschwerdeführer vor, dass sie dieses Begehren nur in dem vom Bundesgericht im Entscheid vom 6. April 1994 (E. 4f des unveröffentlichten Entscheids i.S. Grünes Bündnis gegen St. Gallen) für zulässig erklärten Rahmen aufrechterhalten.
b) Seit dem Inkrafttreten des Arbeitsgesetzes (vom 13. März 1964, SR 822.11; ArG) können die Kantone öffentlichrechtliche Vorschriften zum Schutz der Gesundheit der unterstellten Arbeitnehmer am Arbeitsplatz nicht mehr erlassen (Art. 6 ff. ArG; Verordnung 3 zum ArG vom 18. August 1993, SR 822.113). Rührt die besondere Belastung am Arbeitsplatz von Luftverunreinigungen des Betriebs her, so fällt der Schutz der Arbeitnehmer in den weiteren Anwendungsbereich der obligatorischen Unfallversicherung (Bundesgesetz über die Unfallversicherung vom 20. März 1981, SR 832.20; UVG) und der Verordnung über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten vom 19. Dezember 1983 (SR 832.30; VUV). Die VUV enthält keine besonderen Bestimmungen über kurzfristig wirksame Schutzmassnahmen bei periodisch starker allgemeiner Schadstoffbelastung der Luft. Die kantonalen Behörden haben indessen die VUV unter Aufsicht und nach Richtlinien der SUVA zu vollziehen (Art. 58 UVG, Art. 47 und 50 VUV). Der kantonale Gesetzgeber kann somit für die allermeisten Arbeitnehmer keine ergänzenden Bestimmungen zum kurzfristigen Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz erlassen. Einzig für Selbständigerwerbende und im Privathaushalt Tätige sowie für eine kleine Zahl von Arbeitnehmern, die dem ArG nicht unterstehen, könnte der Kanton kurzfristige Massnahmen zum Schutz vor periodisch übermässig auftretenden Luftschadstoff-Konzentrationen erlassen. Insoweit steht der Initiative kein Bundesrecht entgegen.
10. a) Nach Auffassung des Grossen Rates verbietet Art. 12 Abs. 2 USG, Massnahmenpakete, wie sie hier zur Diskussion stehen, auf gesetzgeberischem Wege zu regeln.
Art. 12 Abs. 2 USG, wonach Emissionsbegrenzungen durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf dieses Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden, kommt nicht die Bedeutung einer Rechtsformenklausel zu, die es den Kantonen verbieten würde, generell-abstrakte Anordnungen in der Form eines formellen Gesetzes zu erlassen (zur Tragweite von Art. 12 Abs. 2 USG: SCHRADE, a.a.O., N 44 ff. zu Art. 12). Das Bundesumweltrecht untersagt den Kantonen nicht, wo Raum besteht, mittels generell-abstrakter Vorschriften in Gesetzesform den materiellen Rahmen für den Inhalt von Verfügungen abzustecken Soweit die Kantone in eigener originärer Kompetenz tätig werden, hätte ihnen Art. 12 USG hinsichtlich der zu wählenden Erlassform ohnehin nichts vorzuschreiben.
b) Indessen gilt es zu beachten, dass verkehrsbeschränkende Massnahmen gemäss Art. 3 Abs. 6 SVG durch Verfügungen der Polizei zu treffen sind und dass den Kantonen keine Kompetenz zusteht, einen unbestimmten Gesetzesbegriff des Bundesrechts wie jenen der besonderen Fälle im Sinne von Art. 3 Abs. 6 SVG mittels generell-abstrakter Normen zu konkretisieren. Den Kantonen steht ebensowenig zu, das in derselben Bestimmung umschriebene Handlungsermessen ("die erforderlichen Massnahmen treffen, namentlich den Verkehr vorübergehend beschränken oder umleiten") auf dem Gesetzgebungsweg zu konkretisieren. Unter diesem Gesichtspunkt ist übrigens auch die luzernische Smog-Verordnung problematisch, handelt es sich doch dabei nicht nur um verwaltungsinterne Richtlinien. Damit erweist sich aber die Initiative, soweit sie die Voraussetzungen des Einschreitens, aber auch das Instrumentarium (funktionelle Verkehrsbeschränkungen) im Geltungsbereich von Art. 3 Abs. 6 SVG durch Erlass generell-abstrakter Normen festsetzen will, als bundesrechtswidrig (Art. 2 ÜbBest. BV).
11. Sinngemäss stellt der Grosse Rat auch die Verhältnismässigkeit der Gegenstand der Initiative bildenden Massnahmen in Frage. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass durch Rechtssatz vorgesehene oder durch Verfügung angeordnete Massnahmen überhaupt dienlich, zwecktauglich sind. Unverhältnismässig ist eine Massnahme aber auch dann, wenn sie dem Zweck unangemessen ist, weil etwa die einzusetzenden Mittel (einschneidende Massnahmen) in keinem vernünftigen Verhältnis zur damit erzielbaren Wirkung stehen (IMBODEN/RHINOW und RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., je Nr. 58 B. IV, mit Hinweisen auf die Praxis). Es fragt sich demnach, ob die Massnahmen im Verhältnis zur Schwere der damit verbundenen Eingriffe Substantielles zur Verbesserung des Luftzustandes zu erbringen vermögen.
a) Während der Bundesrat 1988 in seinen Empfehlungen für das Vorgehen bei Wintersmog kurzfristige Massnahmen empfohlen hat (BBl 1988 I 207 ff., insbesondere S. 212 ff.), qualifizierte er im Rahmen eines am 16. September 1992 gefällten Beschwerdeentscheides kurzfristige Massnahmen (konkret ging es um ein Fahrverbot für Motorfahrzeuge ohne Katalysator) in bezug auf den Sommersmog als kaum wirksam und daher unverhältnismässig. Um die übermässigen Ozonimmissionen grossräumig auf das Niveau des Immissionsgrenzwertes der LRV, der als eigentlicher Zielwert und nicht als Alarmwert zu verstehen ist, zu senken, wäre eine grosse Emissionsverminderung notwendig. Dazu brauche es eine Vielzahl dauerhaft wirksamer Massnahmen, wogegen kurzfristige Sofortmassnahmen ein ungeeignetes Mittel zur Bekämpfung des Sommersmogs seien. Während eine drastische Emissionsverminderung der Stickoxide innerhalb kurzer Zeit mit Verboten (z.B. generelle oder partielle Fahrverbote) theoretisch zu erreichen wäre, sei eine kurzfristige drastische Emissionsverminderung bei den flüchtigen organischen Verbindungen, welche zusammen mit den Stickoxiden für die episodenhafte Ozonbildung hauptverantwortlich sind, nicht einmal theoretisch sichergestellt (VPB 57/1993 Nr. 44; siehe auch BARONI/BRUNNER/KNOEPFEL/MOOR, a.a.O., S. 111). Gemäss der von den Beschwerdeführern zitierten Fachliteratur lässt die "sehr inhomogene regionale Verteilung der Ozonkonzentration" lediglich "vermuten, dass auch regionale Massnahmen (in der Grössenordnung von Grossagglomerationen) eine Wirkung vor allem auf die Ozonspitzenkonzentration haben können" (T. KÜNZLE/U. NEU, Experimentelle Studien zur räumlichen Struktur und Dynamik des Sommersmogs über dem Schweizer Mittelland, Geographisches Institut der Universität Bern 1994, S. 170 f.).
Gemäss dem Initiativtext sollen die Massnahmen - mit Ausnahme der während der kalten Jahreszeit vorgesehenen Plafonierung der höchstzulässigen Raumtemperaturen - zum Zuge kommen, wenn immer die massgebenden IGW überschritten sind, demnach auch bei Sommersmog. Da kurzfristige Sofortmassnahmen nach dem aktuellem Wissensstand zumindest fragwürdig sind, um übermässige Ozonimmissionen wirksam zu bekämpfen, ist die Initiative unter diesem Gesichtspunkt unverhältnismässig und damit zu Recht als ungültig betrachtet worden.
b) aa) Gemäss ihrer gesetzlichen Konzeption sind die IGW aufgrund sorgfältiger Prüfung des Standes der Wissenschaft und der Erfahrung Massstab für die Beurteilung der Schädlichkeit oder Lästigkeit von Einwirkungen (vorn E. 4a). Insoweit sind Belastungen der Umwelt, welche die IGW erreichen bzw. überschreiten, "per definitionem" schädlich oder lästig; bei Überschreitung der IGW besteht mit zunehmender Schadstoffbelastung ein zunehmend erhöhtes Risiko schädlicher Auswirkungen auf Gesundheit und Umwelt. Wenn auch der Umkehrschluss nicht vorbehaltlos zulässig ist, ist aus Gründen der Praktikabilität davon auszugehen, dass Immissionen unter den für sie gültigen IGW nicht als schädlich oder lästig gelten (SCHRADE, a.a.O., N 10 zu Art. 14). Indessen wäre es fragwürdig, bereits bei schlichter Überschreitung der IGW, die sich allein schon aufgrund von Messungenauigkeiten ergeben kann, oder bei deren unbedeutender Überschreitung relativ einschneidende Massnahmen vorzusehen, während solche bei erheblicher Überschreitung der IGW bzw. bei hohen Interventionsgrenzwerten entsprechend eher gerechtfertigt sind. Auf welcher Höhe Interventionsgrenzwerte festgesetzt werden, ist letztlich nicht aufgrund medizinisch-naturwissenschaftlicher Kriterien zu beurteilen, sondern ist ein politischer Ermessensentscheid, bei welchem die Behörden, gegebenenfalls die Stimmbürger und Stimmbürgerinnen, die nicht unbedeutenden Auswirkungen von Massnahmen mit den Gefahren für gesundheitlich empfindlichere Mitmenschen und die Umwelt abwägen müssen. Davon wird aber auch die Frage der Verhältnismässigkeit berührt, wenn die Überschreitung der IGW - wie nach dem Konzept der Initiative - teilweise einschneidende Rechtsfolgen zeitigen soll.
bb) Auch einschneidende Massnahmen können nicht erst dann als verhältnismässig gelten, wenn kritische Belastungen erreicht werden, bei welchen insbesondere Risikogruppen mit ernsthaften Auswirkungen rechnen müssen; verhältnismässig sind sie vielmehr bereits dann, wenn die 24-h-IGW der LRV erheblich überschritten sind und ein weiteres Ansteigen der Belastung aufgrund meteorologischer Prognosen nicht auszuschliessen ist. Nach dem Bericht und den Vorschlägen der Eidgenössischen Kommission für Lufthygiene (EKL) vom Sommer 1987 ist dies dann der Fall, wenn als Folge einer austauscharmen Wetterlage die Luftbelastung bei Schwefeldioxid das Doppelte des 24-h-IGW, nämlich 200 Mikrogramm/m3, und bei Stickstoffdioxid aufgrund der steileren Dosis-Wirkung-Beziehung das Eineinhalbfache des entsprechenden IGW, nämlich 120 Mikrogramm/m3, erreicht wird (SCHRADE, a.a.O., N 48 zu Art. 16; Bericht der EKL, S. 11 f.). Gemäss den Angaben in der Fachliteratur ist bei solchen Belastungen, insbesondere wenn sie länger andauern, kein genügender Sicherheitsabstand zu den bekannten Wirkungen mehr vorhanden, und es ist mit der Verschlechterung des Zustandes von Personen mit erhöhter Empfindlichkeit (z.B. Kinder, Kranke) zu rechnen (Bericht der EKL, a.a.O., mit Hinweisen). Nach den Vorgaben des USG (Art. 13 Abs. 2) ist diesen Risikogruppen besondere Aufmerksamkeit zu schenken.
Einerseits erhellt daraus, dass es unverhältnismässig wäre, bereits bei schlichtem oder unerheblichem Überschreiten der IGW der Primärschadstoffe mit einschneidenden Massnahmen zu intervenieren. Anderseits ist es aufgrund der Erkenntnisse der EKL auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit gerechtfertigt, die Interventionsschwelle für Schwefeldioxid bei Überschreiten des 24-h-IGW um mehr als das Doppelte ( Faktor 2) und für Stickstoffdioxid bei Überschreiten des 24-h-IGW um mehr als das Eineinhalbfache ( Faktor 1,5) anzusetzen. Jedenfalls können bei erheblicher Überschreitung der IGW der Primärschadstoffe, insbesondere beim Stickstoffdioxid um mehr als den Faktor 1,5, auch einschneidende Massnahmen nicht von vornherein als unverhältnismässig beurteilt werden.
cc) Aufgrund des Gesagten wäre es unverhältnismässig, würden Motorfahrzeuge ohne Katalysator bereits bei schlichtem Überschreiten der IGW der Primärschadstoffe aus dem Verkehr gezogen, wie es die Initiative vorsieht. Angesichts dessen, dass die Stickstoffkonzentration die IGW häufig überschreitet, handelte es sich bei diesem Verbot sodann nicht um eine kurzfristige Massnahme; vielmehr liefe sie auf eine Dauermassnahme hinaus und wäre als solche mit den Übergangsbestimmungen der eidgenössischen Abgasgesetzgebung (SR 741.434; 741.435.1; 741.435.2 und 741.435.3) schwerlich vereinbar, dürfen doch Motorfahrzeuge, die im Zeitpunkt ihrer ersten Inverkehrsetzung den damals geltenden Abgasvorschriften entsprachen, im Verkehr bleiben, auch wenn sie den geltenden Vorschriften nicht mehr entsprechen. Unverhältnismässig wäre aufgrund des Gesagten aber auch, wenn bei einer relativ geringen Überschreitung der IGW in der Grössenordnung von mehr als dem Faktor 1,3 (aber unter Faktor 1,5) die Raumtemperaturen plafoniert und der Verkehr (und zwar auch der der US-Abgasnorm 83 entsprechende) halbiert würde. In diesen Zusammenhang gehört auch die Problematik, den Transitverkehr auf Autobahnen zu beschränken. In Ermangelung eines entsprechenden Vorbehaltes der Initiative - dies im Gegensatz zur Smog-Verordnung (§ 8 Abs. 1 Ziff. 3 lit. b) - kämen die Massnahmen auch auf den Autobahnen zum Tragen, was aufgrund von Art. 3 Abs. 6 SVG an sich nicht ausgeschlossen ist (vorn E. 6a bb). Zu bedenken wären dabei die weiträumigen, unter Umständen bis ins benachbarte Ausland reichenden Auswirkungen von Verkehrsbeschränkungen, beispielsweise als Folge eines Fahrverbotes auf der N2. Bereits bei Überschreitung der relevanten IGW um mehr als den Faktor 1,3 dürfte gemäss Initiative die Hälfte, und zwar auch des mit Katalysatoren ausgerüsteten Verkehrs, nicht mehr auf der Autobahn zirkulieren.
Hingegen kann die von der Initiative für den Fall der Überschreitung des IGW der Primärschadstoffe (namentlich des Stickstoffdioxids) um das Eineinhalbfache ( Faktor 1,5) vorgesehene Plafonierung der Raumtemperatur in Haushaltungen und öffentlichen Gebäuden nicht als unverhältnismässig qualifiziert werden; ebensowenig das Verbot, in Anlagen mit einer Feuerungsleistung von mindestens 1 MW Heizöl "schwer", "mittel" oder Kohle zu verfeuern, aber auch die andern Massnahmen, soweit sie ansonsten zulässig sind.
dd) Ähnliche Probleme ergeben sich zudem aus der Anwendung von Art. 3 Abs. 6 SVG. Es stellt sich die Frage, ob für die Anordnung verkehrsbeschränkender Massnahmen bereits unbedeutende oder jedenfalls nicht markante Überschreitungen der IGW genügen. Dies ist zu verneinen. Art. 3 Abs. 6 SVG bietet nämlich nur "in besonderen Fällen" eine Grundlage für vorübergehende Verkehrsbeschränkungen, so - im hier interessierenden Zusammenhang - bei Smog (BARONI/BRUNNER/KNOEPFEL/MOOR, a.a.O., S. 111 f. und 194 ff.; MEIER, a.a.O., S. 41), d.h. bei Notfällen (JAAG, a.a.O., S. 113), wenn auch die bloss vorübergehende Gefährdung des Menschen und seiner Umwelt nicht mehr auszuschliessen ist. Eine solche Krisensituation liegt aber nur bei einer deutlichen, erheblichen Überschreitung der IGW vor, so etwa wenn bereits aufgrund kurzfristiger Smogepisoden Gesundheitsschädigungen nicht auszuschliessen sind. Wie sich dies hinsichtlich der von der Initiative für den Fall, dass das Stickstoffdioxid das Eineinhalbfache des IGW überschreiten sollte, vorgesehenen praktisch völligen Unterbindung des Privatverkehrs verhält, kann hier indessen offenbleiben, da gesetzgeberisches Tätigwerden, wie es die Initiative verlangt, den Kantonen in diesem Bereiche aus andern Gründen verwehrt ist (vorn E. 10a). Die Problematik tiefer Interventionsgrenzwerte stellt sich aber noch unter einem weiteren Gesichtspunkt (hinten E. 12b).
12. Die Initiative operiert mit Interventionsgrenzwerten, die über den IGW liegen. Diese dienen jenen als Referenzwerte. In der Vernehmlassung des Grossen Rates wird die Auffassung vertreten, mit den in der Initiative vorgesehenen Interventionsgrenzwerten würden neue und damit unzulässige IGW festgelegt.
a) Art. 65 Abs. 2 USG verbietet den Kantonen, neue IGW und Alarmwerte festzulegen. Das beschneidet die Kompetenz der Kantone nur insoweit, als der Bund Grenzwerte kennt, die der Bundesrat anordnen kann. Das trifft für Luftschadstoffe nicht zu. Deshalb verstösst die Festsetzung solcher Interventionsgrenzwerte durch die Kantone nicht gegen Art. 65 Abs. 2 USG.
Zudem geht es im vorliegenden Zusammenhang um Werte, die einen ganz anderen Sinn haben als etwa die Alarmwerte für den Lärm in Art. 19 USG und in der LSV. Diese dienen als Grundlage für Sanierungs- und passive Schallschutzmassnahmen, die der Alarmwertüberschreitung dauernd Rechnung tragen. Ebenso müssen die IGW über die kurzfristigen Bedrohungen hinaus auch die möglichen Langzeitschäden und -gefahren berücksichtigen (SCHRADE, a.a.O., N 48 zu Art. 16).
Demgegenüber sind Interventionsgrenzwerte Massstäbe zur Beurteilung, ob bzw. wann bestimmte Massnahmen zur Bekämpfung der Luftverschmutzung zu treffen sind. Dass solche Werte höher als die vom Bundesrat festgesetzten IGW für Luftverunreinigung liegen und dass die für letztere massgeblichen Kriterien in Art. 13 und 14 USG nicht unbesehen als Massstab für kurzfristige Kriseninterventionen dienen können, versteht sich von selbst. Interventionsgrenzwerte liegen - nicht anders als Alarmwerte - in einem alarmierend hohen Belastungsbereich, in welchem bereits mit erheblichen akuten Schädigungen zu rechnen ist. Daraus erhellt, dass IGW und Interventionsgrenzwerte grundsätzlich unterschiedliche Fragen beantworten, unterschiedliche Funktionen haben. Das Verbot, neue IGW festzulegen, beschlägt daher nicht auch die Festsetzung von Interventionsgrenzwerten (ansonsten hätte wohl auch der Bundesrat dieses Vorgehen nicht empfehlen dürfen; BBl 1988 I 207 ff.), ausser das Bundesumweltrecht selber definiere solche Werte, was aber für das Gebiet der Luftreinhaltung nicht zutrifft. Lediglich bei Lärmimmissionen hat der Bundesrat zur Beurteilung der Dringlichkeit von Sanierungen (Art. 16 Abs. 2 und Art. 20) Alarmwerte festgelegt; diese finden sich in den Anhängen 3 ff. zur Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41).
b) Fraglich ist indessen, ob das bundesrechtliche Verbot, neue IGW festzulegen, nicht unterlaufen wird, wenn Interventionsgrenzwerte nur unbedeutend über den IGW festgelegt werden, wie es die Initiative wenigstens teilweise vorsieht, so dass die entsprechenden Massnahmen nicht mehr als Instrumentarium zur Bewältigung von Krisensituationen gelten können. Dagegen könnte man einwenden, dass sich einschneidende Massnahmen heute deshalb bereits bei geringfügiger Überschreitung der IGW rechtfertigten, weil das Ziel der Einhaltung der IGW inzwischen hätte erreicht werden sollen, aber nicht erreicht wurde (vorn E. 4b am Ende). Indessen widerspräche es dem USG und LRV zugrundeliegenden Konzept einer nachhaltigen Sanierung der Luft, langfristig konzipierte Massnahmen, die sich als ungenügend erwiesen haben, durch kurzfristige zu ersetzen, anstatt durch wirksamere, wiederum langfristig konzipierte Massnahmen.
Vor diesem Hintergrund ist es unzulässig, die das erste Massnahmenbündel auslösende Interventionsschwelle beim schlichten Überschreiten der IGW anzusetzen, wie dies die Initiative vorsieht. Auf diese Weise würde der langfristige Massnahmenplan faktisch durch wiederholt anzuordnende Sofortmassnahmen ersetzt. Die Sofortmassnahmen würden damit zumindest zeitweilig faktisch zu Dauermassnahmen, was aber der Konzeption nachhaltiger Massnahmen widerspräche. Dasselbe gilt aber auch für die Definition des Interventionsgrenzwertes mit Überschreitung der IGW um mehr als den Faktor 1,3, nicht aber bei Überschreitung der IGW um mehr als den Faktor 1,5. Bei letzteren Situationen rechtfertigt es sich vielmehr, mit kurzfristigen Sofortmassnahmen zu intervenieren (vorn E. 11b bb), ohne dass deswegen das Verbot, neue IGW festzusetzen, unterlaufen wird.
13. (Vereinbarkeit der Initiative mit dem kantonalen Staatsrecht.)
14. a) Zusammenfassend ergibt sich folgendes: Das Bundesumweltrecht hindert die Kantone nicht daran, für Kriseninterventionen Massnahmenpakete auf dem Wege generell-abstrakter Erlasse vorzusehen und zwar in der Weise, dass die Ergreifung von Massnahmen von Interventionsgrenzwerten abhängig gemacht wird. Indessen sind, abgesehen von den ohne weiteres zulässigen Aufrufen an die Bevölkerung zum sparsamen Umgang mit fossilen Brennstoffen und umweltgefährdenden Stoffen (Ziffer 3), wegen der niedrigen Interventionsschwelle die in der ersten Stufe (bei schlichtem Überschreiten der IGW), aber auch die in der zweiten Stufe (Überschreiten der IGW um mehr als den Faktor 1,3) vorgesehenen Massnahmen sowohl unverhältnismässig als auch mit dem Verbot der Festsetzung neuer IGW unvereinbar. Grundsätzlich befugt ist der Kanton dagegen, im Rahmen seiner Kompetenz und unter dem Vorbehalt des Verhältnismässigkeitsprinzips, bei einer Überschreitung der IGW um mehr als den Faktor 1,5 kurzfristige Massnahmen zur Bekämpfung von Smog-Spitzen zu erlassen.
b) Nicht in der kantonalen Kompetenz liegt es, den Anwendungsbereich verkehrslenkender Massnahmen im Sinne von Art. 3 Abs. 6 SVG mittels generell-abstrakter Normen zu konkretisieren. Insoweit verstossen alle von der Initiative ins Auge gefassten funktionellen Verkehrsbeschränkungen - das Fahrverbot für private Motorfahrzeuge ohne Katalysator (Ziffer 3), die Reduktion des Strassenverkehrs um 50% (Ziffer 4) und das Totalfahrverbot (Ziffer 5) -, da sie sich als Sofortmassnahmen nur auf Art. 3 Abs. 6 SVG zu stützen vermöchten, gegen das Strassenverkehrsrecht des Bundes. Nur teilweise zulässig sind die von der Initiative (Ziffer 6) verlangten, allerdings nicht näher umschriebenen Massnahmen zum Schutz der arbeitenden Bevölkerung; da das ArG den Arbeitnehmerschutz in seinem Geltungsbereich abschliessend regelt, kommen solche Massnahmen nur für Betriebe in Betracht, die ihm nicht unterstellt sind.
Nicht zu beanstanden sind somit im Ergebnis die programmatischen Ziffern 1 und 2 der Initiative und der in Ziffer 3 bei schlichtem Überschreiten des IGW vorgesehene Aufruf an die Bevölkerung. Beim Überschreiten der IGW um mehr als den Faktor 1,5 sind ausserdem folgende, in den Ziffern 4-6 vorgesehene Massnahmen zulässig: die Senkung der Raumtemperaturen auf 20o bzw. 18oC, die Verpflichtung von Industrie und Gewerbe auf einen minimalen Schadstoffausstoss, die Verpflichtung der Gasversorgungs-Unternehmen zur Lieferung von Gas an die Abnehmer mit Zweistoffanlagen, das Verbot, in Anlagen von mindestens 1 MW Leistung Heizöl "schwer", "mittel" oder Kohle zu verfeuern sowie die Massnahmen zum Schutz von Teilen der arbeitenden Bevölkerung.
c) Ist somit ein Teil der Initiative sowohl mit der Staatsverfassung als auch mit dem Bundes(umwelt)recht vereinbar, ist anhand der vom Bundesgericht aufgestellten Kriterien (vorn E. 2a) zu prüfen, ob der Grosse Rat die ganze Initiative für ungültig erklären durfte.
Alle von der Initiative vorgesehenen Massnahmen sind darauf ausgerichtet, beim Auftreten von saisonal bedingten Smog-Spitzen den Schadstoffausstoss kurzfristig zu senken. Wohl hätten die verkehrsbeschränkenden Massnahmen, die zwar nicht inhaltlich rechtswidrig sind, aber die Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen verletzen, einen nicht unerheblichen Teil zur Verminderung des gesamten Schadstoffausstosses beitragen sollen. Indessen setzt die Initiative nicht einseitig auf sie; die verbleibenden Massnahmen, insbesondere die Senkung der Raumtemperatur in Haushalten und öffentlichen Gebäuden, die Verpflichtung von Gewerbe und Industrie auf einen minimalen Schadstoffausstoss und die Feuerungsvorschriften für Anlagen über 1 MW, sind auch für sich allein geeignet, den Schadstoffausstoss kurzfristig beträchtlich zu senken. Der gültige Teil der Initiative vermag somit einen wesentlichen Beitrag an die mit der Initiative angestrebte Brechung von Smog-Spitzen zu leisten. Es kann daher vernünftigerweise angenommen werden, auch der verbleibende Teil der Initiative wäre von einer genügenden Anzahl von Stimmbürgern und Stimmbürgerinnen unterschrieben worden. Unter diesen Umständen ist die Initiative als teilweise gültig zu betrachten. Der Grosse Rat hätte sie in diesem Umfang zur Abstimmung bringen müssen. | de | Art. 85 lit. a OG; Ungültigerklärung der Volksinitiative "Für eine Luft zum Atmen", welche kurzfristige kantonale Massnahmen zur Bekämpfung von zeitweilig auftretenden Schadstoff-Spitzen in der Luft vorsieht. Art. 4 BV räumt im Gesetzgebungsverfahren grundsätzlich keine Gehörsansprüche ein (E. 1c).
Grundsätze für die Beurteilung der Gültigkeit von Initiativen (E. 2).
Problemstellung (E. 3) und Grundlagen kurzfristiger Massnahmen zur Smogbekämpfung (E. 4).
Prüfung der Vereinbarkeit der einzelnen Massnahmen mit dem Bundesrecht: Aufruf an die Bevölkerung (E. 5), Fahrverbote (Fahrverbot für Fahrzeuge ohne Katalysator/Halbierung des Verkehrs/grundsätzliches Fahrverbot; E. 6), Herabsetzung der Raumtemperaturen (E. 7), Verpflichtung der Industrie zur Minimierung des Schadstoffausstosses (E. 8), Schutz der arbeitenden Bevölkerung (E. 9).
Art. 12 Abs. 2 USG verbietet den Kantonen nicht, derartige Massnahmen auf gesetzgeberischem Weg zu lösen. Massnahmen nach Art. 3 Abs. 6 SVG sind dagegen durch Verfügungen zu treffen (E. 10).
Verhältnismässigkeit der Massnahmen (E. 11).
Tragweite des Verbots von Art. 65 Abs. 2 USG, neue Immissionsgrenzwerte festzusetzen (E. 12).
Zusammenfassung (E. 14). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-334%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,684 | 121 I 334 | 121 I 334
Sachverhalt ab Seite 335
Mit Botschaft vom 9. November 1993 empfahl der Regierungsrat des Kantons Luzern dem Grossen Rat, die vom Grünen Bündnis in der Form der allgemeinen Anregung eingereichte Volksinitiative "Für eine Luft zum Atmen!" als ungültig zu erklären. Das Begehren hat folgenden Wortlaut:
"1) Der Kanton erlässt gesetzliche Bestimmungen, die die Bevölkerung kurzfristig vor übermässigen Luftschadstoffimmissionen schützen. Diese Bestimmungen ergänzen die mittel- und langfristigen Bestrebungen zur Luftreinhaltung.
2) Die Massnahmen gemäss den folgenden Ziff. 3-6 gelten als indestprogramm. Die Behörden sind berechtigt, zusätzliche und weitergehende Massnahmen zu treffen.
3) Massnahmen in den Gebieten, in denen die Primärschadstoffe erzeugt werden, bei Überschreitung der massgeblichen Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalteverordnung bei mindestens zwei Messstationen:
- Aufruf zum sparsamen Umgang mit fossilen Brennstoffen und umweltgefährdenden Stoffen;
- Verfügung, dass keine privaten Motorfahrzeuge ohne Katalysator verkehren dürfen.
4) Weitere Massnahmen in diesen Gebieten bei Überschreitung der massgeblichen Immissionsgrenzwerte um mehr als einen Drittel:
- in der kalten Jahreszeit die Raumtemperaturen in Haushaltungen und öffentlichen Gebäuden auf max. 20oC festsetzen;
- Reduktion des Strassenverkehrs gemäss obiger Ziff. 2 um weitere 50%;
- Industrie und Gewerbe auf einen minimalen Schadstoffausstoss verpflichten (arbeitstechnische Massnahmen);
- die Gasversorgungs-Unternehmungen - soweit technisch möglich - zur Lieferung von Gas an die dortigen Abnehmer mit Zweistoffanlagen verpflichten.
5) Weitere Massnahmen in diesen Gebieten bei Überschreitung der massgeblichen Immissionsgrenzwerte um mehr als die Hälfte:
- in der kalten Jahreszeit die Raumtemperaturen in Haushaltungen und öffentlichen Gebäuden auf max. 18oC festsetzen;
- totales Fahrverbot für private Motorfahrzeuge, Motorräder und Mofas unter Ausschöpfung sämtlicher Kompetenzen (Ausnahmen für unerlässliche Fahrten wie etwa Notfalleinsätze und Transporte Behinderter sowie für Taxis bleiben vorbehalten);
- Verbot, in Anlagen mit einer Feuerungsleistung von mind. 1 MW Heizöl 'schwer', 'mittel' oder Kohle zu verfeuern.
6) Zum Schutze der arbeitenden Bevölkerung sind nach dem gleichen Stufensystem zusätzliche geeignete Massnahmen zu erlassen."
Der Regierungsrat begründete seinen Antrag im wesentlichen damit, dass an die im Bundesrecht definierten Immissionsgrenzwerte keine kurzfristigen, sondern nur lang- oder mittelfristige Massnahmen angeknüpft werden könnten. Andere Grenzwerte dürften von den Kantonen nicht festgelegt werden. Daher sei die Initiative gesamthaft als unrechtmässig zu beurteilen. Zudem seien einzelne Massnahmen, die von der Initiative gefordert würden, auch an sich unrechtmässig. Allerdings könne die Initiative nicht als schlechtweg undurchführbar bezeichnet werden. Am 20. März 1995 erklärte der Grosse Rat des Kantons Luzern die Initiative "Für eine Luft zum Atmen" als ungültig. Der Beschluss wurde im Luzerner Kantonsblatt vom 25. März 1995 veröffentlicht.
Gegen den Beschluss des Grossen Rates erhoben das Grüne Bündnis sowie der im Kanton Luzern stimmberechtigte Louis Schelbert beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG und beantragten die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Sinngemäss machen die Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Stimm- bzw. Initiativrechtes geltend. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Das Grüne Bündnis als politische Partei mit juristischer Persönlichkeit und der private Beschwerdeführer als Stimmbürger im Kanton Luzern sind im Sinne von Art. 85 lit. a OG zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (BGE 118 Ia 184 E. 1b mit Hinweisen). Der angefochtene Beschluss unterliegt keinem kantonalen Rechtsmittel und ist daher letztinstanzlich im Sinne von Art. 86 Abs. 1 OG. In dieser Hinsicht steht dem Eintreten auf die vorliegende Beschwerde nichts entgegen.
b) Die Begründungspflicht für staatsrechtliche Beschwerden nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG gilt auch für Stimmrechtsbeschwerden (BGE 114 Ia 395 E. 4 S. 401). Die Beschwerdeführer müssen daher den wesentlichen Sachverhalt darlegen, die als verletzt behaupteten Verfassungsbestimmungen nennen und überdies dartun, inwiefern diese verletzt sein sollen (BGE 118 Ia 184 E. 2; BGE 117 Ia 393 E. 1c). Soweit die Rügen diesen Anforderungen nicht genügen, kann darauf nicht eingetreten werden.
c) Die Beschwerdeführer beklagen sich, wenn auch eher beiläufig, über eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil sie als Initianten vor der Ungültigerklärung der Initiative (insbesondere zur Frage, ob diese nicht wenigstens als teilweise gültig betrachtet werden könne) nicht angehört worden seien.
Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführer nicht nachweisen, einen entsprechenden Antrag überhaupt gestellt zu haben, behaupten sie nicht, dass der Grosse Rat sie aufgrund einer Bestimmung des kantonalen Rechts vor seiner Entscheidung hätte anhören müssen; und mit der Praxis des Bundesgerichts, wonach Art. 4 BV im Gesetzgebungsverfahren grundsätzlich keine Gehörsansprüche einräumt (BGE 119 Ia 141 E. 5c/aa S. 149 f. mit Hinweisen), setzen sie sich mit keinem Wort auseinander. Das genügt den Anforderungen an die Beschwerdebegründung nicht, weshalb auf die Gehörsverweigerungsrüge nicht einzutreten ist.
2. a) Erweist sich eine Verfassungs- oder Gesetzesinitiative als rechtswidrig oder eindeutig undurchführbar, erklärt der Grosse Rat sie ganz oder teilweise als ungültig (§ 82b Abs. 1 lit. a des Grossratsgesetzes vom 28. Juni 1976). Diese Vorschrift steht im Zusammenhang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebietet, eine Initiative nicht als Ganzes für ungültig zu erklären, wenn nur ein Teil davon rechtswidrig ist und vernünftigerweise anzunehmen ist, die Unterzeichner der Initiative hätten den gültigen Teil auch unterzeichnet, wenn er ihnen allein unterbreitet worden wäre. Dies ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Initiative nicht von untergeordneter Bedeutung ist, sondern noch ein sinnvolles Ganzes im Sinne der ursprünglichen Stossrichtung ergibt, so dass die Initiative nicht ihres wesentlichen Gehaltes beraubt worden ist (BGE 119 Ia 154 E. 9a S. 165 f. mit Hinweisen).
b) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157, BGE 118 Ia 184 E. 3 S. 190, je mit Hinweisen). In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich jedoch der vom obersten kantonalen Organ vertretenen Auffassung an; als solche anerkennt das Bundesgericht Volk und Parlament (Entscheid vom 12. Dezember 1989 in ZBl 92/1991 164 E. 1b; BGE 111 Ia 115 E. 2a). Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes. Umstritten ist die Übereinstimmung der Initiative sowohl mit dem kantonalen Recht wie auch mit dem Bundesrecht. Die Übereinstimmung mit dem Bundesrecht ist frei zu prüfen - gleich wie bei Beschwerden wegen Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (BGE 116 Ia 264 E. 4a S. 272 mit Hinweisen).
c) Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Die beigefügte Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt, und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kantonen vereinbar erscheint. Dabei ist der Spielraum grösser, wenn eine in der Form der allgemeinen Anregung gehaltene Initiative zu beurteilen ist. Kann der Initiative in diesem Rahmen ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 119 Ia 154 E. 2b; BGE 111 Ia 292 E. 2; 303 E. 4).
3. a) Der Kanton Luzern kennt bereits ein Massnahmenkonzept, um zeitweilig auftretende Schadstoff-Spitzen in der Luft zu brechen. Am 13. Dezember 1988 erliess der Regierungsrat, laut Ingress unter anderem gestützt auf Art. 33 Abs. 1 der Luftreinhalteverordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1), die Verordnung zur kurzfristigen Bekämpfung übermässiger Luftschadstoffimmissionen zufolge austauscharmer Wetterlagen (Smog-Verordnung, in Kraft seit dem 1. Januar 1989) als (behördenverbindliche) Verwaltungsverordnung, die einerseits durch sogenannte Warn- bzw. Interventionsstufen den Zeitpunkt behördlichen Einschreitens (§ 6) und anderseits die jeweils zu treffenden Massnahmen umschreibt (§§ 7 und 8), die von der zuständigen Behörde durch Verfügung anzuordnen sind. Die Warnstufe tritt ein, wenn die in Anhang 7 zur LRV als Immissionsgrenzwerte (IGW) festgelegten 24-h-Mittelwerte der Primärschadstoffe Schwefeldioxid (100 Mikrogramm/m3) und Stickstoffdioxid (80 Mikrogramm/m3) mehr als verdoppelt sind ( Faktor 2), die Interventionsstufe, wenn die Werte um mehr als das Dreieinhalbfache überschritten werden ( Faktor 3,5). Die Massnahmen reichen von öffentlichen Aufrufen und Informationen bis zu Raumtemperatur- und Feuerungsvorschriften sowie zeitlich begrenzten Fahrverboten für Fahrzeuge, die nicht der US-Abgasnorm-83 entsprechen (mit gewissen Ausnahmevorbehalten). Die Anlehnung der luzernischen Smog-Verordnung an die bundesrätlichen Empfehlungen für das Vorgehen bei Wintersmog vom 30. November 1987 (BBl 1988 I 213) ist augenfällig.
b) Ein Blick auf die Initiative zeigt folgendes:
aa) Einerseits stimmen die Zielsetzungen der Initiative mit jenen der Smog-Verordnung (bzw. den bundesrätlichen Empfehlungen) in den Grundzügen insoweit überein, als beide kurzfristig übermässige Luftschadstoffimmissionen bekämpfen wollen, dabei mit sogenannten Alarm- bzw. Interventionswerten operieren und als Massnahmen u.a. Vorschriften für Raumtemperaturen und Feuerungen, aber auch (Teil-)Fahrverbote vorsehen. Die Initiative sieht Massnahmen bei Überschreitung der massgebenden IGW der Primärschadstoffe vor. Dazu gehören alle Schadstoffe gemäss Anhang 7 zur LRV mit Ausnahme des Sekundärschadstoffes Ozon. Nicht klar ist allerdings, an welche statistische Definition die Initiative anknüpft. Die luzernische Smog-Verordnung, die auf die Konzentration der beiden Primärschadstoffe Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid abstellt, knüpft an deren 24-h-Mittelwerte an; ebenso die bundesrätlichen Empfehlungen für das Vorgehen bei Wintersmog, wobei allerdings der Bundesrat aus praktischen Gründen empfohlen hat, die Warn- bzw. Interventionssituation nur aufgrund der Schwefeldioxidkonzentration als der charakteristischen Leitsubstanz zu beurteilen (BBl 1988 I 211).
bb) Anderseits strebt die Initiative eine im Verhältnis zur Smog-Verordnung (und den bundesrätlichen Empfehlungen) massive Herabsetzung der Alarm- bzw. Interventionsstufen an, indem bereits bei schlichtem Überschreiten der IGW in den Gebieten, in denen Primärschadstoffe erzeugt werden, nebst Aufrufen an die Bevölkerung ein Fahrverbot für private Motorfahrzeuge ohne Katalysator vorgesehen ist. Einschneidende Massnahmen sind beim Überschreiten der IGW um mehr als einen Drittel ( Faktor 1,3) bzw. um mehr als das Eineinhalbfache ( Faktor 1,5) vorgesehen. Schliesslich soll der Massnahmenkatalog gegenüber jenem der luzernischen Smog-Verordnung erweitert bzw. verschärft werden, indem u.a. beim Überschreiten der IGW über den Faktor 1,3 hinaus der Strassenverkehr halbiert und beim Überschreiten des IGW über den Faktor 1,5 hinaus - unter Vorbehalt von Notfalleinsätzen, Behindertentransporten und Taxifahrten - gänzlich unterbunden werden soll. Den Initianten geht es darum, die zuständigen Organe zu früherem Einschreiten und zu einschneidenderen (wirksameren) Massnahmen zu zwingen, als dies aufgrund der geltenden Smog-Verordnung vorgesehen ist.
c) Dem Grossen Rat lag bei seinem Entscheid über die Gültigkeit des Volksbegehrens die Botschaft des Regierungsrats vom 9. November 1993 vor; inwieweit er sich auf die darin geäusserten Rechtsauffassungen stützte, lässt sich den Akten allerdings nicht entnehmen. Nach der Botschaft und den beiden Vernehmlassungen des Grossen Rats vom 6. Juni und 25. August 1995 sind die von der Initiative geforderten Massnahmen zum grössten Teil mit dem Bundesumweltrecht nicht vereinbar, weil dieses die betreffenden Bereiche entweder selber abschliessend regle oder die kantonale Exekutive mit der Verfügung der entsprechenden Massnahmen betraue und damit den kantonalen Gesetzgeber davon ausschliesse. In Zweifel gezogen wird aber auch die Bundesrechtsmässigkeit einzelner Massnahmen. Ausserdem hält der Grosse Rat die Initiative auch unter dem Gesichtspunkt des kantonalen Verfassungsrechts für unzulässig, weil sie nach seiner Auffassung die verfassungsmässige Gewaltenteilung verletzt, da verschiedene der von ihr verlangten Massnahmen wegen ihres Verfügungscharakters nicht in die Kompetenz des kantonalen Gesetzgebers fielen und folglich nicht Gegenstand einer Gesetzesinitiative sein könnten.
4. Art. 2 ÜbBest. BV untersagt den Kantonen die Rechtssetzung auf Gebieten, die der Bundesgesetzgeber abschliessend zu ordnen beabsichtigte, Bundesrecht zu umgehen oder seinem Sinn und Geist zuwiderlaufende Vorschriften zu erlassen (BGE 119 Ia 378 E. 9; BGE 118 Ia 301 E. 3a). Die Ausübung kantonaler Gesetzgebungskompetenzen darf den Vollzug des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) nicht verhindern (BGE 117 Ia 147 E. 4, 5).
a) Art. 24septies BV erteilt dem Bund die umfassende Zuständigkeit zum Erlass von Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen und lästigen Einwirkungen. Die Bestimmung beauftragt ihn insbesondere, die Luftverunreinigung und den Lärm zu bekämpfen (Abs. 1); der Vollzug des Bundesumweltrechts ist dagegen den Kantonen übertragen, soweit ihn nicht das Gesetz dem Bund vorbehält (Abs. 2). Der Bund hat den Schutz der Bevölkerung vor übermässigen Schadstoffimmissionen in der Atemluft im USG und insbesondere in der LRV geregelt. Luftverunreinigungen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Art. 11 Abs. 1 USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Abs. 2). Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Abs. 3). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch die Vollzugsbehörden legt der Bundesrat durch Verordnung IGW fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Diese sind so festzulegen, dass bei Belastung der Luft mit entsprechenden Schadstoffen unterhalb dieser Werte die Immission unschädlich ist (A. SCHRADE im Kommentar zum USG, N 17 zu Art. 14). Dabei dürfen die Kantone selber keine IGW erlassen (Art. 65 Abs. 2 USG; SCHRADE, a.a.O., N 19 zu Art. 14). Der Bundesrat hat diese im Anhang 7 zur LRV festgelegt.
b) Gemäss Art. 12 USG werden Emissionen u.a. durch den Erlass von Verkehrs- und Betriebsvorschriften eingeschränkt (Abs. 1 lit. c). Verursachen die Benutzer von Verkehrsanlagen übermässige Immissionen, so haben die Kantone ein Massnahmenplanverfahren nach den Art. 31-34 LRV durchzuführen (Art. 19 LRV). Der Massnahmenplan gibt die Quellen von Emissionen an, die für die Entstehung der übermässigen Immissionen verantwortlich sind, und ihre Bedeutung für die Gesamtbelastung (Art. 31 Abs. 2 lit. a LRV); ferner die Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen sowie den Beitrag, welchen die einzelnen Massnahmen dazu zu leisten haben (lit. b). Reichen die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen bei stationären Anlagen nicht aus, um übermässige Immissionen zu verhindern oder zu beseitigen, so verfügt die Behörde weitergehende Massnahmen wie die Verkürzung der Sanierungsfristen und die Ergänzung oder Verschärfung der Emissionsbegrenzungen (Art. 32 Abs. 1 LRV); reichen sie beim Verkehr nicht aus, sind die erforderlichen baulichen, betrieblichen, verkehrslenkenden oder -beschränkenden Massnahmen zu treffen (Art. 33 Abs. 1 LRV). IGW sind wirkungsorientiert. Ziel der Massnahmen ist die langfristige, dauerhafte Sanierung der Luft. Der Bundesrat hielt kurzfristige Sofortmassnahmen für ungeeignet, um das anspruchsvolle Ziel zu erreichen, das der Gesetzgeber mit dem Erlass der IGW setzte (Die Bedeutung der Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalte-Verordnung, Schriftenreihe Umwelt Nr. 180 des BUWAL, Juli 1992, S. 22 ff.). Sofortmassnahmen könnten, wenn sie nicht wirklich wirksam seien, für die Verwirklichung des bundesrätlichen Konzepts der Luftreinhaltung eher nachteilig sein (a.a.O., S. 23 f.). Es ist daher anzunehmen, dass der Bundesrat bewusst davon absah, kurzfristig wirksame Massnahmen in die LRV aufzunehmen. Die in den Plänen angegebenen Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung übermässiger Immissionen sind in der Regel innert fünf Jahren zu verwirklichen (Art. 31 Abs. 3 LRV). Für bereits bestehende übermässige Immissionen waren die Massnahmenpläne nach Art. 31 innert dreier Jahre nach Inkrafttreten der LRV am 1. März 1986 zu erstellen (Art. 42 Abs. 3 LRV) und hätten somit ihre Zielsetzung, die Einhaltung der IGW, Ende Februar 1994 erreicht haben müssen.
c) Indessen will das Bundesumweltrecht nicht verhindern, dass die Kantone mit dem Ziel tätig werden, kurzfristige Immissionsspitzen zu brechen, und beispielsweise ein Instrumentarium für Kriseninterventionen vorbereiten. Im Gegenteil lässt sich aus Art. 11 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 USG zumindest eine stillschweigende Handlungskompetenz der Kantone im Falle einer unmittelbaren, schwerwiegenden Gefahr für die Gesundheit herleiten (SCHRADE, a.a.O., N 42 zu Art. 11; siehe auch Art. 16 Abs. 4 USG). Allerdings umschreibt das Bundesumweltrecht nicht, unter welchen Voraussetzungen auf eine Krisensituation, konkret auf eine Smog-Situation, zu schliessen ist (BBl 1988 I 208). Ebensowenig sieht das USG, abgesehen von der in Art. 16 Abs. 4 vorgesehenen Möglichkeit, eine Anlage vorsorglich sanieren oder stillegen zu lassen, ein Instrumentarium für kurzfristige Sofortmassnahmen vor. Namentlich verfolgen Massnahmenpläne (Art. 31 ff. LRV) nicht diese Zielsetzung. Insoweit stehen den Kantonen hinsichtlich der Konkretisierung und Anordnung von im Bundesumweltrecht nicht vorgesehenen kurzfristigen Sofortmassnahmen zur Krisenbewältigung durchaus eigenständige Kompetenzen zu. Geht es darum, eine schwere und unmittelbar drohende Gefahr für die öffentliche Ordnung, namentlich die Gesundheit, abzuwenden, kommt als Grundlage auch die polizeiliche Generalklausel in Frage (M. IMBODEN/R. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 2. Band, Nr. 134; R. RHINOW/B. KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 134; SCHRADE, a.a.O., N 42 zu Art. 11).
5. Unbestritten ist, dass der von der Initiative als mildeste Massnahme vorgesehene Aufruf zum sparsamen Umgang mit fossilen Brennstoffen und umweltgefährdenden Stoffen, den die Behörden bei einer Überschreitung der IGW zu erlassen haben, mit dem Bundesrecht vereinbar ist. Der Grosse Rat macht auch nicht geltend, dass eine solche Regelung den in der Kantonsverfassung verankerten Grundsatz der Gewaltenteilung verletzt.
6. Die Initiative sieht vor, dass bei Überschreitung der IGW in den Gebieten, in denen die Primärschadstoffe erzeugt werden, der Verkehr von privaten Motorfahrzeugen ohne Katalysator zu verbieten sei, dass bei Überschreitung der IGW um mehr als einen Drittel der Strassenverkehr um weitere 50 Prozent zu reduzieren sei und dass er bei Überschreitung der IGW um mehr als die Hälfte vollständig zu unterbinden sei mit Ausnahme von Notfalleinsätzen, Behindertentransporten sowie Taxifahrten.
a) aa) Bei aus Gründen der Luftreinhaltung erlassenen (Teil-)Fahrverboten, sei es im Sinne der von der Initiative angestrebten Halbierung bzw. der gänzlichen Unterbindung des Privatverkehrs, sei es im Sinne eines Fahrverbotes für Motorfahrzeuge ohne Katalysator, handelt es sich ihrem Charakter nach um sogenannte funktionelle Verkehrsbeschränkungen. Solche können gemäss Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) u.a. ausdrücklich dem Schutze der Bevölkerung vor Luftverschmutzung dienen. Dasselbe gilt für (zeitlich beschränkte) Fahrverbote, wie sie die luzernische Smog-Verordnung vorsieht. Während der Erlass von Fahrverboten im Sinne von Art. 3 Abs. 3 SVG auf Durchgangsstrassen - dazu gehören Autobahnen, Auto- und Hauptstrassen (Art. 110 Abs. 1 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979; SSV; SR 741.21; siehe die Liste in der Durchgangsstrassenverordnung vom 18. Dezember 1991; SR 741.272) - nicht in die Kompetenz der Kantone fällt, können diese funktionelle Verkehrsbeschränkungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG auch für Durchgangsstrassen - ausser für Nationalstrassen 1. und 2. Klasse - anordnen (Art. 110 Abs. 2 SSV). Diente daher Art. 3 Abs. 4 SVG als Grundlage für die umstrittenen funktionellen Verkehrsbeschränkungen, wären solche allein schon wegen deren Anwendung auf Autobahnen, wie dies die Initiative in Ermangelung eines entsprechenden Vorbehaltes vorsieht, mehr als problematisch. Im übrigen handelt es sich bei den funktionellen Verkehrsbeschränkungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG um längerfristige Massnahmen (vgl. Art. 107 Abs. 2 und 2bis SSV; VPB 1993, Nr. 44 E. 1), so dass kurzfristige Sofortmassnahmen ohnehin nicht gestützt darauf erlassen werden könnten.
bb) Kurzfristige Sofortmassnahmen können sich indessen auf Art. 3 Abs. 6 SVG stützen. Insoweit ist auch der Einbezug von Durchgangsstrassen und insbesondere von Autobahnen bundesrechtlich grundsätzlich möglich, da die ausschliessliche Bundeskompetenz gemäss Art. 110 Abs. 2 SSV sich nur auf funktionelle Verkehrsbeschränkungen gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG, nicht aber auch auf jene gemäss Art. 3 Abs. 6 SVG bezieht (T. JAAG, Umweltschutz und Strassenverkehr. Verkehrslenkende und verkehrsbeschränkende Massnahmen aus rechtlicher Sicht, URP 1987, S. 94 ff., S. 113; R. MEIER, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich, Zürich 1989, S. 41 bei Fn. 35). Gründe für die Anordnung solcher kurzfristiger Massnahmen können auch in der Überschreitung von Immissions-Alarmwerten liegen (MEIER, a.a.O.). Das USG kennt zwar für die Luftreinhaltung keinen Alarm- oder besser Interventionsgrenzwert, verbietet den Kantonen aber nicht, im Rahmen ihrer Kompetenzen (vorn E. 4c; hinten E. 10b) solche Werte festzusetzen (hinten E. 12a).
b) Was die verfahrensrechtlichen Anforderungen an solche Massnahmen betrifft, gilt es zu differenzieren: Funktionelle Verkehrsbeschränkungen gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG müssen verfügt und mit Rechtsmittelbelehrung veröffentlicht werden, und Signale dürfen grundsätzlich erst bei Vollstreckbarkeit der Verfügung angebracht werden (Art. 107 Abs. 1 SSV). Demgegenüber können auf Art. 3 Abs. 6 SVG gestützte Massnahmen zwangsläufig nur kurzfristig sein. Sie machen im übrigen auch nur Sinn, wenn sie ohne die aufgezeigten verfahrensrechtlichen Anforderungen angeordnet werden können. Dies ist aufgrund von Art. 3 Abs. 6 SVG möglich. Danach kann die Polizei in besonderen Fällen die erforderlichen Massnahmen treffen, namentlich den Verkehr vorübergehend beschränken oder umleiten. Solche Massnahmen unterliegen zufolge des Vorbehalts in Art. 107 Abs. 1 Satz 3 SSV nicht den üblichen verfahrensrechtlichen Anforderungen. Allerdings dürfen sie nicht länger als 8 Tage dauern, ansonsten ein Genehmigungsverfahren einzuleiten ist (Art. 107 Abs. 4 SSV; VPB 57/1993 Nr. 44 E. 1). In der Literatur (D. BARONI/V. BRUNNER/P. KNOEPFEL/P. MOOR, Strassenverkehrsrecht im Lichte des Umweltrechts, Basel und Frankfurt am Main 1991, S. 111 ff., 195 f.; MEIER, a.a.O., S. 41; JAAG, a.a.O., S. 113) wie auch in der bundesrätlichen Empfehlung (BBl 1988 I 222) wird Art. 3 Abs. 6 SVG als gesetzliche Grundlage für Smog-Fahrverbote genannt, allerdings auch die Frage aufgeworfen, ob in Fällen, da eine Massnahme nicht nur eine bestimmte Strasse betrifft, sondern allgemein gelten soll, nicht viel eher die polizeiliche Generalklausel in Betracht fiele (BARONI/BRUNNER/KNOEPFEL/MOOR, a.a.O., S. 195 f.).
c) Die Realisierung von Teil- und Ganzfahrverboten dürfte mit etlichen praktischen Schwierigkeiten verbunden sein. Soll sodann der Verkehr halbiert werden, wird wohl kein anderes Mittel in Frage kommen, als das im Ausland da und dort praktizierte System, abwechslungsweise Fahrzeuge mit geraden bzw. ungeraden Nummern zirkulieren zu lassen. Aus Gründen der Rechtsgleichheit, aber auch der Verhältnismässigkeit ginge es nicht an, nur den Quellverkehr (Fahrzeuge von im Raume Luzern-Stadt und Agglomeration domizilierten Haltern bzw. Fahrzeugführern) zu beschränken, nicht aber auch den (auswärtigen) Zielverkehr. Adressaten einer solchen Massnahme müssten deshalb alle Fahrzeugführer sein, welche im kritischen Gebiet wohnen oder dahin fahren wollen. Es stellte sich die weitere Frage, wie auswärtige Fahrzeugführer über (flächendeckende) Verkehrsbeschränkungen, wie sie die Initiative anvisiert, angemessen zu informieren wären. In diesem Zusammenhang erklärte der Regierungsrat in seiner Botschaft an den Grossen Rat allerdings, dass Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Verkehrshalbierung nicht die Undurchführbarkeit der Initiative zu begründen vermöchten. Angesichts dessen ist auf das Problem der Durchführbarkeit nicht weiter einzugehen. Eine andere Frage ist, ob der Kanton diesbezüglich auch gesetzgeberisch tätig werden darf (hinten E. 10 b). Zudem gilt es das Verhältnismässigkeitsprinzip zu wahren (hinten E. 11).
7. Die Initiative verlangt, dass bei der Überschreitung der fraglichen Grenzwerte die (maximale) Raumtemperatur in privaten und öffentlichen Gebäuden auf 20o bzw. 18oC festgesetzt wird. Dadurch soll der Schadstoffausstoss der Heizanlagen gesenkt werden.
Der Grosse Rat hält dieses Initiativbegehren für bundesrechtswidrig, da Art. 32 Abs. 1 LRV die kantonalen Behörden ermächtige, Massnahmen gegen übermässige Immissionen stationärer Anlagen, wozu auch die Heizungen privater Haushalte und öffentlicher Gebäude gehörten, unmittelbar zu verfügen. Damit habe der Bundesrat die Form des Emissionsschutzes festgelegt und für diesen Bereich formalgesetzliche kantonale Regelungen ausgeschlossen.
Diesbezüglich kann zunächst auf die unter der E. 4c gemachten Ausführungen verwiesen werden. Das Bundesumweltrecht schreibt die dauernde Einhaltung der IGW vor; dieses Ziel soll durch mittel- und langfristige Massnahmen erreicht werden. Kurzfristig wirksame Massnahmen können dazu kaum etwas beitragen und sind weder im USG noch in der LRV vorgesehen. Kurzfristige Massnahmen zur Entlastung von bestimmten Gebieten bei ausgeprägten Smog-Lagen haben daher ihre Grundlage nicht in erster Linie im Bundesumweltrecht und erschöpfen sich auch nicht in dessen Vollzug, sondern stellen ergänzendes kantonales, auf konkurrierender, wenn nicht eigenständiger Rechtssetzungskompetenz der Kantone beruhendes Umweltpolizeirecht dar. Die Argumentation des Grossen Rats, der diese Massnahmen als reinen Vollzug des Bundesrechts ansieht und demzufolge den kantonalen Gesetzgeber von deren Anordnung ausschliessen will, geht daher fehl. Von dieser (unbegründeten) Kritik ist im übrigen auch die vom Regierungsrat erlassene Smog-Verordnung betroffen (§ 8 Abs. 1 Ziff. 1). Zu prüfen bleibt die Frage der Verhältnismässigkeit der Massnahme (hinten E. 11).
8. a) Der Regierungsrat sieht keine kantonalen Kompetenzen für die Verpflichtung der Industrie auf einen minimalen Schadstoffausstoss, die Verpflichtung der Gasversorgungs-Unternehmen zur Lieferung von Gas an die Abnehmer mit Zweistoffanlagen sowie für das Verbot, in Anlagen von über 1 MW Leistung Heizöl "schwer", "mittel" oder Kohle zu verbrennen. Art. 12 Abs. 1 USG sehe eine abschliessende Liste von Mitteln der Emissionsbegrenzung vor: Emissionsgrenzwerte, Bau- und Ausführungsvorschriften, Verkehrs- und Betriebsvorschriften, Vorschriften über die Wärmeisolation sowie Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe. Diese Massnahmen würden in den Art. 1 Abs. 2 und Art. 7 LRV sowie den Anhängen 1, 2 und 3 konkretisiert.
b) Auch hier kann grundsätzlich auf die in den E. 4c und 7 gemachten Ausführungen verwiesen werden. USG und LRV betreiben auch die Emissionsbegrenzungen vorwiegend mittel- und langfristig: Die ordentliche Sanierungsfrist beträgt 5 Jahre; sie verlängert sich auf 10 Jahre, falls die Emissionen unter dem Anderthalbfachen des Wertes liegen, der für die vorsorgliche Emissionsbegrenzung gilt, sie kann auf 30 Tage verkürzt werden, wenn die Emissionen das Dreifache dieses Wertes übersteigen (Art. 10 LRV). Kurzfristige Massnahmen zur Bekämpfung von vorübergehenden Smog- bzw. Inversions-Lagen sieht das Bundesumweltrecht indessen auch in bezug auf die Emissionsbegrenzung nicht vor. Die Kantone sind daher befugt, Massnahmen zur Begrenzung von Emissionen zu treffen, um vorübergehend überhöhten Schadstoffkonzentrationen, die auf Mensch und Umwelt auch bei nur kurzzeitigem (stunden- oder tageweisem) Auftreten lästige oder schädliche Auswirkungen haben können, die Spitze zu brechen. Das ergibt sich im übrigen auch daraus, dass der Bundesrat den Kantonen solche Massnahmen für Wintersmog-Situationen empfohlen hat (BBl 1988 I 212 f.); sie sind auch in der luzernischen Smog-Verordnung vorgesehen. Insoweit widersprach sich der Regierungsrat selber. Auch diesbezüglich stellt sich indessen die Frage der Verhältnismässigkeit (hinten E. 11), die allerdings in diesem Zusammenhang erst aufgrund konkreter - von der Initiative nicht genannter - Massnahmen endgültig zu beurteilen wäre.
9. a) Die Initiative verlangt, nach dem gleichen Stufensystem wie die anderen Massnahmen, zusätzliche weitere Massnahmen zum Schutz der arbeitenden Bevölkerung. In der staatsrechtlichen Beschwerde bringen die Beschwerdeführer vor, dass sie dieses Begehren nur in dem vom Bundesgericht im Entscheid vom 6. April 1994 (E. 4f des unveröffentlichten Entscheids i.S. Grünes Bündnis gegen St. Gallen) für zulässig erklärten Rahmen aufrechterhalten.
b) Seit dem Inkrafttreten des Arbeitsgesetzes (vom 13. März 1964, SR 822.11; ArG) können die Kantone öffentlichrechtliche Vorschriften zum Schutz der Gesundheit der unterstellten Arbeitnehmer am Arbeitsplatz nicht mehr erlassen (Art. 6 ff. ArG; Verordnung 3 zum ArG vom 18. August 1993, SR 822.113). Rührt die besondere Belastung am Arbeitsplatz von Luftverunreinigungen des Betriebs her, so fällt der Schutz der Arbeitnehmer in den weiteren Anwendungsbereich der obligatorischen Unfallversicherung (Bundesgesetz über die Unfallversicherung vom 20. März 1981, SR 832.20; UVG) und der Verordnung über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten vom 19. Dezember 1983 (SR 832.30; VUV). Die VUV enthält keine besonderen Bestimmungen über kurzfristig wirksame Schutzmassnahmen bei periodisch starker allgemeiner Schadstoffbelastung der Luft. Die kantonalen Behörden haben indessen die VUV unter Aufsicht und nach Richtlinien der SUVA zu vollziehen (Art. 58 UVG, Art. 47 und 50 VUV). Der kantonale Gesetzgeber kann somit für die allermeisten Arbeitnehmer keine ergänzenden Bestimmungen zum kurzfristigen Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz erlassen. Einzig für Selbständigerwerbende und im Privathaushalt Tätige sowie für eine kleine Zahl von Arbeitnehmern, die dem ArG nicht unterstehen, könnte der Kanton kurzfristige Massnahmen zum Schutz vor periodisch übermässig auftretenden Luftschadstoff-Konzentrationen erlassen. Insoweit steht der Initiative kein Bundesrecht entgegen.
10. a) Nach Auffassung des Grossen Rates verbietet Art. 12 Abs. 2 USG, Massnahmenpakete, wie sie hier zur Diskussion stehen, auf gesetzgeberischem Wege zu regeln.
Art. 12 Abs. 2 USG, wonach Emissionsbegrenzungen durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf dieses Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden, kommt nicht die Bedeutung einer Rechtsformenklausel zu, die es den Kantonen verbieten würde, generell-abstrakte Anordnungen in der Form eines formellen Gesetzes zu erlassen (zur Tragweite von Art. 12 Abs. 2 USG: SCHRADE, a.a.O., N 44 ff. zu Art. 12). Das Bundesumweltrecht untersagt den Kantonen nicht, wo Raum besteht, mittels generell-abstrakter Vorschriften in Gesetzesform den materiellen Rahmen für den Inhalt von Verfügungen abzustecken Soweit die Kantone in eigener originärer Kompetenz tätig werden, hätte ihnen Art. 12 USG hinsichtlich der zu wählenden Erlassform ohnehin nichts vorzuschreiben.
b) Indessen gilt es zu beachten, dass verkehrsbeschränkende Massnahmen gemäss Art. 3 Abs. 6 SVG durch Verfügungen der Polizei zu treffen sind und dass den Kantonen keine Kompetenz zusteht, einen unbestimmten Gesetzesbegriff des Bundesrechts wie jenen der besonderen Fälle im Sinne von Art. 3 Abs. 6 SVG mittels generell-abstrakter Normen zu konkretisieren. Den Kantonen steht ebensowenig zu, das in derselben Bestimmung umschriebene Handlungsermessen ("die erforderlichen Massnahmen treffen, namentlich den Verkehr vorübergehend beschränken oder umleiten") auf dem Gesetzgebungsweg zu konkretisieren. Unter diesem Gesichtspunkt ist übrigens auch die luzernische Smog-Verordnung problematisch, handelt es sich doch dabei nicht nur um verwaltungsinterne Richtlinien. Damit erweist sich aber die Initiative, soweit sie die Voraussetzungen des Einschreitens, aber auch das Instrumentarium (funktionelle Verkehrsbeschränkungen) im Geltungsbereich von Art. 3 Abs. 6 SVG durch Erlass generell-abstrakter Normen festsetzen will, als bundesrechtswidrig (Art. 2 ÜbBest. BV).
11. Sinngemäss stellt der Grosse Rat auch die Verhältnismässigkeit der Gegenstand der Initiative bildenden Massnahmen in Frage. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass durch Rechtssatz vorgesehene oder durch Verfügung angeordnete Massnahmen überhaupt dienlich, zwecktauglich sind. Unverhältnismässig ist eine Massnahme aber auch dann, wenn sie dem Zweck unangemessen ist, weil etwa die einzusetzenden Mittel (einschneidende Massnahmen) in keinem vernünftigen Verhältnis zur damit erzielbaren Wirkung stehen (IMBODEN/RHINOW und RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., je Nr. 58 B. IV, mit Hinweisen auf die Praxis). Es fragt sich demnach, ob die Massnahmen im Verhältnis zur Schwere der damit verbundenen Eingriffe Substantielles zur Verbesserung des Luftzustandes zu erbringen vermögen.
a) Während der Bundesrat 1988 in seinen Empfehlungen für das Vorgehen bei Wintersmog kurzfristige Massnahmen empfohlen hat (BBl 1988 I 207 ff., insbesondere S. 212 ff.), qualifizierte er im Rahmen eines am 16. September 1992 gefällten Beschwerdeentscheides kurzfristige Massnahmen (konkret ging es um ein Fahrverbot für Motorfahrzeuge ohne Katalysator) in bezug auf den Sommersmog als kaum wirksam und daher unverhältnismässig. Um die übermässigen Ozonimmissionen grossräumig auf das Niveau des Immissionsgrenzwertes der LRV, der als eigentlicher Zielwert und nicht als Alarmwert zu verstehen ist, zu senken, wäre eine grosse Emissionsverminderung notwendig. Dazu brauche es eine Vielzahl dauerhaft wirksamer Massnahmen, wogegen kurzfristige Sofortmassnahmen ein ungeeignetes Mittel zur Bekämpfung des Sommersmogs seien. Während eine drastische Emissionsverminderung der Stickoxide innerhalb kurzer Zeit mit Verboten (z.B. generelle oder partielle Fahrverbote) theoretisch zu erreichen wäre, sei eine kurzfristige drastische Emissionsverminderung bei den flüchtigen organischen Verbindungen, welche zusammen mit den Stickoxiden für die episodenhafte Ozonbildung hauptverantwortlich sind, nicht einmal theoretisch sichergestellt (VPB 57/1993 Nr. 44; siehe auch BARONI/BRUNNER/KNOEPFEL/MOOR, a.a.O., S. 111). Gemäss der von den Beschwerdeführern zitierten Fachliteratur lässt die "sehr inhomogene regionale Verteilung der Ozonkonzentration" lediglich "vermuten, dass auch regionale Massnahmen (in der Grössenordnung von Grossagglomerationen) eine Wirkung vor allem auf die Ozonspitzenkonzentration haben können" (T. KÜNZLE/U. NEU, Experimentelle Studien zur räumlichen Struktur und Dynamik des Sommersmogs über dem Schweizer Mittelland, Geographisches Institut der Universität Bern 1994, S. 170 f.).
Gemäss dem Initiativtext sollen die Massnahmen - mit Ausnahme der während der kalten Jahreszeit vorgesehenen Plafonierung der höchstzulässigen Raumtemperaturen - zum Zuge kommen, wenn immer die massgebenden IGW überschritten sind, demnach auch bei Sommersmog. Da kurzfristige Sofortmassnahmen nach dem aktuellem Wissensstand zumindest fragwürdig sind, um übermässige Ozonimmissionen wirksam zu bekämpfen, ist die Initiative unter diesem Gesichtspunkt unverhältnismässig und damit zu Recht als ungültig betrachtet worden.
b) aa) Gemäss ihrer gesetzlichen Konzeption sind die IGW aufgrund sorgfältiger Prüfung des Standes der Wissenschaft und der Erfahrung Massstab für die Beurteilung der Schädlichkeit oder Lästigkeit von Einwirkungen (vorn E. 4a). Insoweit sind Belastungen der Umwelt, welche die IGW erreichen bzw. überschreiten, "per definitionem" schädlich oder lästig; bei Überschreitung der IGW besteht mit zunehmender Schadstoffbelastung ein zunehmend erhöhtes Risiko schädlicher Auswirkungen auf Gesundheit und Umwelt. Wenn auch der Umkehrschluss nicht vorbehaltlos zulässig ist, ist aus Gründen der Praktikabilität davon auszugehen, dass Immissionen unter den für sie gültigen IGW nicht als schädlich oder lästig gelten (SCHRADE, a.a.O., N 10 zu Art. 14). Indessen wäre es fragwürdig, bereits bei schlichter Überschreitung der IGW, die sich allein schon aufgrund von Messungenauigkeiten ergeben kann, oder bei deren unbedeutender Überschreitung relativ einschneidende Massnahmen vorzusehen, während solche bei erheblicher Überschreitung der IGW bzw. bei hohen Interventionsgrenzwerten entsprechend eher gerechtfertigt sind. Auf welcher Höhe Interventionsgrenzwerte festgesetzt werden, ist letztlich nicht aufgrund medizinisch-naturwissenschaftlicher Kriterien zu beurteilen, sondern ist ein politischer Ermessensentscheid, bei welchem die Behörden, gegebenenfalls die Stimmbürger und Stimmbürgerinnen, die nicht unbedeutenden Auswirkungen von Massnahmen mit den Gefahren für gesundheitlich empfindlichere Mitmenschen und die Umwelt abwägen müssen. Davon wird aber auch die Frage der Verhältnismässigkeit berührt, wenn die Überschreitung der IGW - wie nach dem Konzept der Initiative - teilweise einschneidende Rechtsfolgen zeitigen soll.
bb) Auch einschneidende Massnahmen können nicht erst dann als verhältnismässig gelten, wenn kritische Belastungen erreicht werden, bei welchen insbesondere Risikogruppen mit ernsthaften Auswirkungen rechnen müssen; verhältnismässig sind sie vielmehr bereits dann, wenn die 24-h-IGW der LRV erheblich überschritten sind und ein weiteres Ansteigen der Belastung aufgrund meteorologischer Prognosen nicht auszuschliessen ist. Nach dem Bericht und den Vorschlägen der Eidgenössischen Kommission für Lufthygiene (EKL) vom Sommer 1987 ist dies dann der Fall, wenn als Folge einer austauscharmen Wetterlage die Luftbelastung bei Schwefeldioxid das Doppelte des 24-h-IGW, nämlich 200 Mikrogramm/m3, und bei Stickstoffdioxid aufgrund der steileren Dosis-Wirkung-Beziehung das Eineinhalbfache des entsprechenden IGW, nämlich 120 Mikrogramm/m3, erreicht wird (SCHRADE, a.a.O., N 48 zu Art. 16; Bericht der EKL, S. 11 f.). Gemäss den Angaben in der Fachliteratur ist bei solchen Belastungen, insbesondere wenn sie länger andauern, kein genügender Sicherheitsabstand zu den bekannten Wirkungen mehr vorhanden, und es ist mit der Verschlechterung des Zustandes von Personen mit erhöhter Empfindlichkeit (z.B. Kinder, Kranke) zu rechnen (Bericht der EKL, a.a.O., mit Hinweisen). Nach den Vorgaben des USG (Art. 13 Abs. 2) ist diesen Risikogruppen besondere Aufmerksamkeit zu schenken.
Einerseits erhellt daraus, dass es unverhältnismässig wäre, bereits bei schlichtem oder unerheblichem Überschreiten der IGW der Primärschadstoffe mit einschneidenden Massnahmen zu intervenieren. Anderseits ist es aufgrund der Erkenntnisse der EKL auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit gerechtfertigt, die Interventionsschwelle für Schwefeldioxid bei Überschreiten des 24-h-IGW um mehr als das Doppelte ( Faktor 2) und für Stickstoffdioxid bei Überschreiten des 24-h-IGW um mehr als das Eineinhalbfache ( Faktor 1,5) anzusetzen. Jedenfalls können bei erheblicher Überschreitung der IGW der Primärschadstoffe, insbesondere beim Stickstoffdioxid um mehr als den Faktor 1,5, auch einschneidende Massnahmen nicht von vornherein als unverhältnismässig beurteilt werden.
cc) Aufgrund des Gesagten wäre es unverhältnismässig, würden Motorfahrzeuge ohne Katalysator bereits bei schlichtem Überschreiten der IGW der Primärschadstoffe aus dem Verkehr gezogen, wie es die Initiative vorsieht. Angesichts dessen, dass die Stickstoffkonzentration die IGW häufig überschreitet, handelte es sich bei diesem Verbot sodann nicht um eine kurzfristige Massnahme; vielmehr liefe sie auf eine Dauermassnahme hinaus und wäre als solche mit den Übergangsbestimmungen der eidgenössischen Abgasgesetzgebung (SR 741.434; 741.435.1; 741.435.2 und 741.435.3) schwerlich vereinbar, dürfen doch Motorfahrzeuge, die im Zeitpunkt ihrer ersten Inverkehrsetzung den damals geltenden Abgasvorschriften entsprachen, im Verkehr bleiben, auch wenn sie den geltenden Vorschriften nicht mehr entsprechen. Unverhältnismässig wäre aufgrund des Gesagten aber auch, wenn bei einer relativ geringen Überschreitung der IGW in der Grössenordnung von mehr als dem Faktor 1,3 (aber unter Faktor 1,5) die Raumtemperaturen plafoniert und der Verkehr (und zwar auch der der US-Abgasnorm 83 entsprechende) halbiert würde. In diesen Zusammenhang gehört auch die Problematik, den Transitverkehr auf Autobahnen zu beschränken. In Ermangelung eines entsprechenden Vorbehaltes der Initiative - dies im Gegensatz zur Smog-Verordnung (§ 8 Abs. 1 Ziff. 3 lit. b) - kämen die Massnahmen auch auf den Autobahnen zum Tragen, was aufgrund von Art. 3 Abs. 6 SVG an sich nicht ausgeschlossen ist (vorn E. 6a bb). Zu bedenken wären dabei die weiträumigen, unter Umständen bis ins benachbarte Ausland reichenden Auswirkungen von Verkehrsbeschränkungen, beispielsweise als Folge eines Fahrverbotes auf der N2. Bereits bei Überschreitung der relevanten IGW um mehr als den Faktor 1,3 dürfte gemäss Initiative die Hälfte, und zwar auch des mit Katalysatoren ausgerüsteten Verkehrs, nicht mehr auf der Autobahn zirkulieren.
Hingegen kann die von der Initiative für den Fall der Überschreitung des IGW der Primärschadstoffe (namentlich des Stickstoffdioxids) um das Eineinhalbfache ( Faktor 1,5) vorgesehene Plafonierung der Raumtemperatur in Haushaltungen und öffentlichen Gebäuden nicht als unverhältnismässig qualifiziert werden; ebensowenig das Verbot, in Anlagen mit einer Feuerungsleistung von mindestens 1 MW Heizöl "schwer", "mittel" oder Kohle zu verfeuern, aber auch die andern Massnahmen, soweit sie ansonsten zulässig sind.
dd) Ähnliche Probleme ergeben sich zudem aus der Anwendung von Art. 3 Abs. 6 SVG. Es stellt sich die Frage, ob für die Anordnung verkehrsbeschränkender Massnahmen bereits unbedeutende oder jedenfalls nicht markante Überschreitungen der IGW genügen. Dies ist zu verneinen. Art. 3 Abs. 6 SVG bietet nämlich nur "in besonderen Fällen" eine Grundlage für vorübergehende Verkehrsbeschränkungen, so - im hier interessierenden Zusammenhang - bei Smog (BARONI/BRUNNER/KNOEPFEL/MOOR, a.a.O., S. 111 f. und 194 ff.; MEIER, a.a.O., S. 41), d.h. bei Notfällen (JAAG, a.a.O., S. 113), wenn auch die bloss vorübergehende Gefährdung des Menschen und seiner Umwelt nicht mehr auszuschliessen ist. Eine solche Krisensituation liegt aber nur bei einer deutlichen, erheblichen Überschreitung der IGW vor, so etwa wenn bereits aufgrund kurzfristiger Smogepisoden Gesundheitsschädigungen nicht auszuschliessen sind. Wie sich dies hinsichtlich der von der Initiative für den Fall, dass das Stickstoffdioxid das Eineinhalbfache des IGW überschreiten sollte, vorgesehenen praktisch völligen Unterbindung des Privatverkehrs verhält, kann hier indessen offenbleiben, da gesetzgeberisches Tätigwerden, wie es die Initiative verlangt, den Kantonen in diesem Bereiche aus andern Gründen verwehrt ist (vorn E. 10a). Die Problematik tiefer Interventionsgrenzwerte stellt sich aber noch unter einem weiteren Gesichtspunkt (hinten E. 12b).
12. Die Initiative operiert mit Interventionsgrenzwerten, die über den IGW liegen. Diese dienen jenen als Referenzwerte. In der Vernehmlassung des Grossen Rates wird die Auffassung vertreten, mit den in der Initiative vorgesehenen Interventionsgrenzwerten würden neue und damit unzulässige IGW festgelegt.
a) Art. 65 Abs. 2 USG verbietet den Kantonen, neue IGW und Alarmwerte festzulegen. Das beschneidet die Kompetenz der Kantone nur insoweit, als der Bund Grenzwerte kennt, die der Bundesrat anordnen kann. Das trifft für Luftschadstoffe nicht zu. Deshalb verstösst die Festsetzung solcher Interventionsgrenzwerte durch die Kantone nicht gegen Art. 65 Abs. 2 USG.
Zudem geht es im vorliegenden Zusammenhang um Werte, die einen ganz anderen Sinn haben als etwa die Alarmwerte für den Lärm in Art. 19 USG und in der LSV. Diese dienen als Grundlage für Sanierungs- und passive Schallschutzmassnahmen, die der Alarmwertüberschreitung dauernd Rechnung tragen. Ebenso müssen die IGW über die kurzfristigen Bedrohungen hinaus auch die möglichen Langzeitschäden und -gefahren berücksichtigen (SCHRADE, a.a.O., N 48 zu Art. 16).
Demgegenüber sind Interventionsgrenzwerte Massstäbe zur Beurteilung, ob bzw. wann bestimmte Massnahmen zur Bekämpfung der Luftverschmutzung zu treffen sind. Dass solche Werte höher als die vom Bundesrat festgesetzten IGW für Luftverunreinigung liegen und dass die für letztere massgeblichen Kriterien in Art. 13 und 14 USG nicht unbesehen als Massstab für kurzfristige Kriseninterventionen dienen können, versteht sich von selbst. Interventionsgrenzwerte liegen - nicht anders als Alarmwerte - in einem alarmierend hohen Belastungsbereich, in welchem bereits mit erheblichen akuten Schädigungen zu rechnen ist. Daraus erhellt, dass IGW und Interventionsgrenzwerte grundsätzlich unterschiedliche Fragen beantworten, unterschiedliche Funktionen haben. Das Verbot, neue IGW festzulegen, beschlägt daher nicht auch die Festsetzung von Interventionsgrenzwerten (ansonsten hätte wohl auch der Bundesrat dieses Vorgehen nicht empfehlen dürfen; BBl 1988 I 207 ff.), ausser das Bundesumweltrecht selber definiere solche Werte, was aber für das Gebiet der Luftreinhaltung nicht zutrifft. Lediglich bei Lärmimmissionen hat der Bundesrat zur Beurteilung der Dringlichkeit von Sanierungen (Art. 16 Abs. 2 und Art. 20) Alarmwerte festgelegt; diese finden sich in den Anhängen 3 ff. zur Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41).
b) Fraglich ist indessen, ob das bundesrechtliche Verbot, neue IGW festzulegen, nicht unterlaufen wird, wenn Interventionsgrenzwerte nur unbedeutend über den IGW festgelegt werden, wie es die Initiative wenigstens teilweise vorsieht, so dass die entsprechenden Massnahmen nicht mehr als Instrumentarium zur Bewältigung von Krisensituationen gelten können. Dagegen könnte man einwenden, dass sich einschneidende Massnahmen heute deshalb bereits bei geringfügiger Überschreitung der IGW rechtfertigten, weil das Ziel der Einhaltung der IGW inzwischen hätte erreicht werden sollen, aber nicht erreicht wurde (vorn E. 4b am Ende). Indessen widerspräche es dem USG und LRV zugrundeliegenden Konzept einer nachhaltigen Sanierung der Luft, langfristig konzipierte Massnahmen, die sich als ungenügend erwiesen haben, durch kurzfristige zu ersetzen, anstatt durch wirksamere, wiederum langfristig konzipierte Massnahmen.
Vor diesem Hintergrund ist es unzulässig, die das erste Massnahmenbündel auslösende Interventionsschwelle beim schlichten Überschreiten der IGW anzusetzen, wie dies die Initiative vorsieht. Auf diese Weise würde der langfristige Massnahmenplan faktisch durch wiederholt anzuordnende Sofortmassnahmen ersetzt. Die Sofortmassnahmen würden damit zumindest zeitweilig faktisch zu Dauermassnahmen, was aber der Konzeption nachhaltiger Massnahmen widerspräche. Dasselbe gilt aber auch für die Definition des Interventionsgrenzwertes mit Überschreitung der IGW um mehr als den Faktor 1,3, nicht aber bei Überschreitung der IGW um mehr als den Faktor 1,5. Bei letzteren Situationen rechtfertigt es sich vielmehr, mit kurzfristigen Sofortmassnahmen zu intervenieren (vorn E. 11b bb), ohne dass deswegen das Verbot, neue IGW festzusetzen, unterlaufen wird.
13. (Vereinbarkeit der Initiative mit dem kantonalen Staatsrecht.)
14. a) Zusammenfassend ergibt sich folgendes: Das Bundesumweltrecht hindert die Kantone nicht daran, für Kriseninterventionen Massnahmenpakete auf dem Wege generell-abstrakter Erlasse vorzusehen und zwar in der Weise, dass die Ergreifung von Massnahmen von Interventionsgrenzwerten abhängig gemacht wird. Indessen sind, abgesehen von den ohne weiteres zulässigen Aufrufen an die Bevölkerung zum sparsamen Umgang mit fossilen Brennstoffen und umweltgefährdenden Stoffen (Ziffer 3), wegen der niedrigen Interventionsschwelle die in der ersten Stufe (bei schlichtem Überschreiten der IGW), aber auch die in der zweiten Stufe (Überschreiten der IGW um mehr als den Faktor 1,3) vorgesehenen Massnahmen sowohl unverhältnismässig als auch mit dem Verbot der Festsetzung neuer IGW unvereinbar. Grundsätzlich befugt ist der Kanton dagegen, im Rahmen seiner Kompetenz und unter dem Vorbehalt des Verhältnismässigkeitsprinzips, bei einer Überschreitung der IGW um mehr als den Faktor 1,5 kurzfristige Massnahmen zur Bekämpfung von Smog-Spitzen zu erlassen.
b) Nicht in der kantonalen Kompetenz liegt es, den Anwendungsbereich verkehrslenkender Massnahmen im Sinne von Art. 3 Abs. 6 SVG mittels generell-abstrakter Normen zu konkretisieren. Insoweit verstossen alle von der Initiative ins Auge gefassten funktionellen Verkehrsbeschränkungen - das Fahrverbot für private Motorfahrzeuge ohne Katalysator (Ziffer 3), die Reduktion des Strassenverkehrs um 50% (Ziffer 4) und das Totalfahrverbot (Ziffer 5) -, da sie sich als Sofortmassnahmen nur auf Art. 3 Abs. 6 SVG zu stützen vermöchten, gegen das Strassenverkehrsrecht des Bundes. Nur teilweise zulässig sind die von der Initiative (Ziffer 6) verlangten, allerdings nicht näher umschriebenen Massnahmen zum Schutz der arbeitenden Bevölkerung; da das ArG den Arbeitnehmerschutz in seinem Geltungsbereich abschliessend regelt, kommen solche Massnahmen nur für Betriebe in Betracht, die ihm nicht unterstellt sind.
Nicht zu beanstanden sind somit im Ergebnis die programmatischen Ziffern 1 und 2 der Initiative und der in Ziffer 3 bei schlichtem Überschreiten des IGW vorgesehene Aufruf an die Bevölkerung. Beim Überschreiten der IGW um mehr als den Faktor 1,5 sind ausserdem folgende, in den Ziffern 4-6 vorgesehene Massnahmen zulässig: die Senkung der Raumtemperaturen auf 20o bzw. 18oC, die Verpflichtung von Industrie und Gewerbe auf einen minimalen Schadstoffausstoss, die Verpflichtung der Gasversorgungs-Unternehmen zur Lieferung von Gas an die Abnehmer mit Zweistoffanlagen, das Verbot, in Anlagen von mindestens 1 MW Leistung Heizöl "schwer", "mittel" oder Kohle zu verfeuern sowie die Massnahmen zum Schutz von Teilen der arbeitenden Bevölkerung.
c) Ist somit ein Teil der Initiative sowohl mit der Staatsverfassung als auch mit dem Bundes(umwelt)recht vereinbar, ist anhand der vom Bundesgericht aufgestellten Kriterien (vorn E. 2a) zu prüfen, ob der Grosse Rat die ganze Initiative für ungültig erklären durfte.
Alle von der Initiative vorgesehenen Massnahmen sind darauf ausgerichtet, beim Auftreten von saisonal bedingten Smog-Spitzen den Schadstoffausstoss kurzfristig zu senken. Wohl hätten die verkehrsbeschränkenden Massnahmen, die zwar nicht inhaltlich rechtswidrig sind, aber die Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen verletzen, einen nicht unerheblichen Teil zur Verminderung des gesamten Schadstoffausstosses beitragen sollen. Indessen setzt die Initiative nicht einseitig auf sie; die verbleibenden Massnahmen, insbesondere die Senkung der Raumtemperatur in Haushalten und öffentlichen Gebäuden, die Verpflichtung von Gewerbe und Industrie auf einen minimalen Schadstoffausstoss und die Feuerungsvorschriften für Anlagen über 1 MW, sind auch für sich allein geeignet, den Schadstoffausstoss kurzfristig beträchtlich zu senken. Der gültige Teil der Initiative vermag somit einen wesentlichen Beitrag an die mit der Initiative angestrebte Brechung von Smog-Spitzen zu leisten. Es kann daher vernünftigerweise angenommen werden, auch der verbleibende Teil der Initiative wäre von einer genügenden Anzahl von Stimmbürgern und Stimmbürgerinnen unterschrieben worden. Unter diesen Umständen ist die Initiative als teilweise gültig zu betrachten. Der Grosse Rat hätte sie in diesem Umfang zur Abstimmung bringen müssen. | de | Art. 85 let. a OJ; déclaration de nullité de l'initiative populaire "Pour un air respirable", qui prévoit des mesures cantonales à court terme pour lutter contre les surcharges temporaires de substances polluantes dans l'air. L'art. 4 Cst. ne garantit en principe pas le droit d'être entendu dans une procédure législative (consid. 1c).
Critères pour apprécier la validité des initiatives (consid. 2).
Données du problème (consid. 3) et fondements juridiques des mesures de lutte à court terme contre le smog (consid. 4).
Examen de la compatibilité des mesures préconisées avec le droit fédéral: appel à la population (consid. 5), restrictions à la circulation (interdiction de circuler pour les véhicules sans catalyseurs/réduction de moitié du trafic/interdiction générale de circuler; consid. 6), diminution de la température des pièces (consid. 7), obligation pour l'industrie de réduire les émissions polluantes (consid. 8), protection de la population active (consid. 9).
L'art. 12 al. 2 LPE n'interdit pas aux cantons de prendre de telles mesures par la voie législative. Les mesures fondées sur l'art. 3 al. 6 LCR doivent en revanche revêtir la forme de décisions (consid. 10).
Proportionnalité des mesures (consid. 11).
Portée de l'interdiction de fixer de nouvelles valeurs d'immissions prévue à l'art. 65 al. 2 LPE (consid. 12).
Résumé (consid. 14). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-334%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,685 | 121 I 334 | 121 I 334
Sachverhalt ab Seite 335
Mit Botschaft vom 9. November 1993 empfahl der Regierungsrat des Kantons Luzern dem Grossen Rat, die vom Grünen Bündnis in der Form der allgemeinen Anregung eingereichte Volksinitiative "Für eine Luft zum Atmen!" als ungültig zu erklären. Das Begehren hat folgenden Wortlaut:
"1) Der Kanton erlässt gesetzliche Bestimmungen, die die Bevölkerung kurzfristig vor übermässigen Luftschadstoffimmissionen schützen. Diese Bestimmungen ergänzen die mittel- und langfristigen Bestrebungen zur Luftreinhaltung.
2) Die Massnahmen gemäss den folgenden Ziff. 3-6 gelten als indestprogramm. Die Behörden sind berechtigt, zusätzliche und weitergehende Massnahmen zu treffen.
3) Massnahmen in den Gebieten, in denen die Primärschadstoffe erzeugt werden, bei Überschreitung der massgeblichen Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalteverordnung bei mindestens zwei Messstationen:
- Aufruf zum sparsamen Umgang mit fossilen Brennstoffen und umweltgefährdenden Stoffen;
- Verfügung, dass keine privaten Motorfahrzeuge ohne Katalysator verkehren dürfen.
4) Weitere Massnahmen in diesen Gebieten bei Überschreitung der massgeblichen Immissionsgrenzwerte um mehr als einen Drittel:
- in der kalten Jahreszeit die Raumtemperaturen in Haushaltungen und öffentlichen Gebäuden auf max. 20oC festsetzen;
- Reduktion des Strassenverkehrs gemäss obiger Ziff. 2 um weitere 50%;
- Industrie und Gewerbe auf einen minimalen Schadstoffausstoss verpflichten (arbeitstechnische Massnahmen);
- die Gasversorgungs-Unternehmungen - soweit technisch möglich - zur Lieferung von Gas an die dortigen Abnehmer mit Zweistoffanlagen verpflichten.
5) Weitere Massnahmen in diesen Gebieten bei Überschreitung der massgeblichen Immissionsgrenzwerte um mehr als die Hälfte:
- in der kalten Jahreszeit die Raumtemperaturen in Haushaltungen und öffentlichen Gebäuden auf max. 18oC festsetzen;
- totales Fahrverbot für private Motorfahrzeuge, Motorräder und Mofas unter Ausschöpfung sämtlicher Kompetenzen (Ausnahmen für unerlässliche Fahrten wie etwa Notfalleinsätze und Transporte Behinderter sowie für Taxis bleiben vorbehalten);
- Verbot, in Anlagen mit einer Feuerungsleistung von mind. 1 MW Heizöl 'schwer', 'mittel' oder Kohle zu verfeuern.
6) Zum Schutze der arbeitenden Bevölkerung sind nach dem gleichen Stufensystem zusätzliche geeignete Massnahmen zu erlassen."
Der Regierungsrat begründete seinen Antrag im wesentlichen damit, dass an die im Bundesrecht definierten Immissionsgrenzwerte keine kurzfristigen, sondern nur lang- oder mittelfristige Massnahmen angeknüpft werden könnten. Andere Grenzwerte dürften von den Kantonen nicht festgelegt werden. Daher sei die Initiative gesamthaft als unrechtmässig zu beurteilen. Zudem seien einzelne Massnahmen, die von der Initiative gefordert würden, auch an sich unrechtmässig. Allerdings könne die Initiative nicht als schlechtweg undurchführbar bezeichnet werden. Am 20. März 1995 erklärte der Grosse Rat des Kantons Luzern die Initiative "Für eine Luft zum Atmen" als ungültig. Der Beschluss wurde im Luzerner Kantonsblatt vom 25. März 1995 veröffentlicht.
Gegen den Beschluss des Grossen Rates erhoben das Grüne Bündnis sowie der im Kanton Luzern stimmberechtigte Louis Schelbert beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG und beantragten die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Sinngemäss machen die Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Stimm- bzw. Initiativrechtes geltend. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen teilweise gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Das Grüne Bündnis als politische Partei mit juristischer Persönlichkeit und der private Beschwerdeführer als Stimmbürger im Kanton Luzern sind im Sinne von Art. 85 lit. a OG zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (BGE 118 Ia 184 E. 1b mit Hinweisen). Der angefochtene Beschluss unterliegt keinem kantonalen Rechtsmittel und ist daher letztinstanzlich im Sinne von Art. 86 Abs. 1 OG. In dieser Hinsicht steht dem Eintreten auf die vorliegende Beschwerde nichts entgegen.
b) Die Begründungspflicht für staatsrechtliche Beschwerden nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG gilt auch für Stimmrechtsbeschwerden (BGE 114 Ia 395 E. 4 S. 401). Die Beschwerdeführer müssen daher den wesentlichen Sachverhalt darlegen, die als verletzt behaupteten Verfassungsbestimmungen nennen und überdies dartun, inwiefern diese verletzt sein sollen (BGE 118 Ia 184 E. 2; BGE 117 Ia 393 E. 1c). Soweit die Rügen diesen Anforderungen nicht genügen, kann darauf nicht eingetreten werden.
c) Die Beschwerdeführer beklagen sich, wenn auch eher beiläufig, über eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil sie als Initianten vor der Ungültigerklärung der Initiative (insbesondere zur Frage, ob diese nicht wenigstens als teilweise gültig betrachtet werden könne) nicht angehört worden seien.
Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführer nicht nachweisen, einen entsprechenden Antrag überhaupt gestellt zu haben, behaupten sie nicht, dass der Grosse Rat sie aufgrund einer Bestimmung des kantonalen Rechts vor seiner Entscheidung hätte anhören müssen; und mit der Praxis des Bundesgerichts, wonach Art. 4 BV im Gesetzgebungsverfahren grundsätzlich keine Gehörsansprüche einräumt (BGE 119 Ia 141 E. 5c/aa S. 149 f. mit Hinweisen), setzen sie sich mit keinem Wort auseinander. Das genügt den Anforderungen an die Beschwerdebegründung nicht, weshalb auf die Gehörsverweigerungsrüge nicht einzutreten ist.
2. a) Erweist sich eine Verfassungs- oder Gesetzesinitiative als rechtswidrig oder eindeutig undurchführbar, erklärt der Grosse Rat sie ganz oder teilweise als ungültig (§ 82b Abs. 1 lit. a des Grossratsgesetzes vom 28. Juni 1976). Diese Vorschrift steht im Zusammenhang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebietet, eine Initiative nicht als Ganzes für ungültig zu erklären, wenn nur ein Teil davon rechtswidrig ist und vernünftigerweise anzunehmen ist, die Unterzeichner der Initiative hätten den gültigen Teil auch unterzeichnet, wenn er ihnen allein unterbreitet worden wäre. Dies ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Initiative nicht von untergeordneter Bedeutung ist, sondern noch ein sinnvolles Ganzes im Sinne der ursprünglichen Stossrichtung ergibt, so dass die Initiative nicht ihres wesentlichen Gehaltes beraubt worden ist (BGE 119 Ia 154 E. 9a S. 165 f. mit Hinweisen).
b) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157, BGE 118 Ia 184 E. 3 S. 190, je mit Hinweisen). In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich jedoch der vom obersten kantonalen Organ vertretenen Auffassung an; als solche anerkennt das Bundesgericht Volk und Parlament (Entscheid vom 12. Dezember 1989 in ZBl 92/1991 164 E. 1b; BGE 111 Ia 115 E. 2a). Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes. Umstritten ist die Übereinstimmung der Initiative sowohl mit dem kantonalen Recht wie auch mit dem Bundesrecht. Die Übereinstimmung mit dem Bundesrecht ist frei zu prüfen - gleich wie bei Beschwerden wegen Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts (BGE 116 Ia 264 E. 4a S. 272 mit Hinweisen).
c) Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Die beigefügte Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt, und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kantonen vereinbar erscheint. Dabei ist der Spielraum grösser, wenn eine in der Form der allgemeinen Anregung gehaltene Initiative zu beurteilen ist. Kann der Initiative in diesem Rahmen ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 119 Ia 154 E. 2b; BGE 111 Ia 292 E. 2; 303 E. 4).
3. a) Der Kanton Luzern kennt bereits ein Massnahmenkonzept, um zeitweilig auftretende Schadstoff-Spitzen in der Luft zu brechen. Am 13. Dezember 1988 erliess der Regierungsrat, laut Ingress unter anderem gestützt auf Art. 33 Abs. 1 der Luftreinhalteverordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1), die Verordnung zur kurzfristigen Bekämpfung übermässiger Luftschadstoffimmissionen zufolge austauscharmer Wetterlagen (Smog-Verordnung, in Kraft seit dem 1. Januar 1989) als (behördenverbindliche) Verwaltungsverordnung, die einerseits durch sogenannte Warn- bzw. Interventionsstufen den Zeitpunkt behördlichen Einschreitens (§ 6) und anderseits die jeweils zu treffenden Massnahmen umschreibt (§§ 7 und 8), die von der zuständigen Behörde durch Verfügung anzuordnen sind. Die Warnstufe tritt ein, wenn die in Anhang 7 zur LRV als Immissionsgrenzwerte (IGW) festgelegten 24-h-Mittelwerte der Primärschadstoffe Schwefeldioxid (100 Mikrogramm/m3) und Stickstoffdioxid (80 Mikrogramm/m3) mehr als verdoppelt sind ( Faktor 2), die Interventionsstufe, wenn die Werte um mehr als das Dreieinhalbfache überschritten werden ( Faktor 3,5). Die Massnahmen reichen von öffentlichen Aufrufen und Informationen bis zu Raumtemperatur- und Feuerungsvorschriften sowie zeitlich begrenzten Fahrverboten für Fahrzeuge, die nicht der US-Abgasnorm-83 entsprechen (mit gewissen Ausnahmevorbehalten). Die Anlehnung der luzernischen Smog-Verordnung an die bundesrätlichen Empfehlungen für das Vorgehen bei Wintersmog vom 30. November 1987 (BBl 1988 I 213) ist augenfällig.
b) Ein Blick auf die Initiative zeigt folgendes:
aa) Einerseits stimmen die Zielsetzungen der Initiative mit jenen der Smog-Verordnung (bzw. den bundesrätlichen Empfehlungen) in den Grundzügen insoweit überein, als beide kurzfristig übermässige Luftschadstoffimmissionen bekämpfen wollen, dabei mit sogenannten Alarm- bzw. Interventionswerten operieren und als Massnahmen u.a. Vorschriften für Raumtemperaturen und Feuerungen, aber auch (Teil-)Fahrverbote vorsehen. Die Initiative sieht Massnahmen bei Überschreitung der massgebenden IGW der Primärschadstoffe vor. Dazu gehören alle Schadstoffe gemäss Anhang 7 zur LRV mit Ausnahme des Sekundärschadstoffes Ozon. Nicht klar ist allerdings, an welche statistische Definition die Initiative anknüpft. Die luzernische Smog-Verordnung, die auf die Konzentration der beiden Primärschadstoffe Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid abstellt, knüpft an deren 24-h-Mittelwerte an; ebenso die bundesrätlichen Empfehlungen für das Vorgehen bei Wintersmog, wobei allerdings der Bundesrat aus praktischen Gründen empfohlen hat, die Warn- bzw. Interventionssituation nur aufgrund der Schwefeldioxidkonzentration als der charakteristischen Leitsubstanz zu beurteilen (BBl 1988 I 211).
bb) Anderseits strebt die Initiative eine im Verhältnis zur Smog-Verordnung (und den bundesrätlichen Empfehlungen) massive Herabsetzung der Alarm- bzw. Interventionsstufen an, indem bereits bei schlichtem Überschreiten der IGW in den Gebieten, in denen Primärschadstoffe erzeugt werden, nebst Aufrufen an die Bevölkerung ein Fahrverbot für private Motorfahrzeuge ohne Katalysator vorgesehen ist. Einschneidende Massnahmen sind beim Überschreiten der IGW um mehr als einen Drittel ( Faktor 1,3) bzw. um mehr als das Eineinhalbfache ( Faktor 1,5) vorgesehen. Schliesslich soll der Massnahmenkatalog gegenüber jenem der luzernischen Smog-Verordnung erweitert bzw. verschärft werden, indem u.a. beim Überschreiten der IGW über den Faktor 1,3 hinaus der Strassenverkehr halbiert und beim Überschreiten des IGW über den Faktor 1,5 hinaus - unter Vorbehalt von Notfalleinsätzen, Behindertentransporten und Taxifahrten - gänzlich unterbunden werden soll. Den Initianten geht es darum, die zuständigen Organe zu früherem Einschreiten und zu einschneidenderen (wirksameren) Massnahmen zu zwingen, als dies aufgrund der geltenden Smog-Verordnung vorgesehen ist.
c) Dem Grossen Rat lag bei seinem Entscheid über die Gültigkeit des Volksbegehrens die Botschaft des Regierungsrats vom 9. November 1993 vor; inwieweit er sich auf die darin geäusserten Rechtsauffassungen stützte, lässt sich den Akten allerdings nicht entnehmen. Nach der Botschaft und den beiden Vernehmlassungen des Grossen Rats vom 6. Juni und 25. August 1995 sind die von der Initiative geforderten Massnahmen zum grössten Teil mit dem Bundesumweltrecht nicht vereinbar, weil dieses die betreffenden Bereiche entweder selber abschliessend regle oder die kantonale Exekutive mit der Verfügung der entsprechenden Massnahmen betraue und damit den kantonalen Gesetzgeber davon ausschliesse. In Zweifel gezogen wird aber auch die Bundesrechtsmässigkeit einzelner Massnahmen. Ausserdem hält der Grosse Rat die Initiative auch unter dem Gesichtspunkt des kantonalen Verfassungsrechts für unzulässig, weil sie nach seiner Auffassung die verfassungsmässige Gewaltenteilung verletzt, da verschiedene der von ihr verlangten Massnahmen wegen ihres Verfügungscharakters nicht in die Kompetenz des kantonalen Gesetzgebers fielen und folglich nicht Gegenstand einer Gesetzesinitiative sein könnten.
4. Art. 2 ÜbBest. BV untersagt den Kantonen die Rechtssetzung auf Gebieten, die der Bundesgesetzgeber abschliessend zu ordnen beabsichtigte, Bundesrecht zu umgehen oder seinem Sinn und Geist zuwiderlaufende Vorschriften zu erlassen (BGE 119 Ia 378 E. 9; BGE 118 Ia 301 E. 3a). Die Ausübung kantonaler Gesetzgebungskompetenzen darf den Vollzug des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) nicht verhindern (BGE 117 Ia 147 E. 4, 5).
a) Art. 24septies BV erteilt dem Bund die umfassende Zuständigkeit zum Erlass von Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen und lästigen Einwirkungen. Die Bestimmung beauftragt ihn insbesondere, die Luftverunreinigung und den Lärm zu bekämpfen (Abs. 1); der Vollzug des Bundesumweltrechts ist dagegen den Kantonen übertragen, soweit ihn nicht das Gesetz dem Bund vorbehält (Abs. 2). Der Bund hat den Schutz der Bevölkerung vor übermässigen Schadstoffimmissionen in der Atemluft im USG und insbesondere in der LRV geregelt. Luftverunreinigungen werden durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Art. 11 Abs. 1 USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Abs. 2). Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Abs. 3). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch die Vollzugsbehörden legt der Bundesrat durch Verordnung IGW fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Diese sind so festzulegen, dass bei Belastung der Luft mit entsprechenden Schadstoffen unterhalb dieser Werte die Immission unschädlich ist (A. SCHRADE im Kommentar zum USG, N 17 zu Art. 14). Dabei dürfen die Kantone selber keine IGW erlassen (Art. 65 Abs. 2 USG; SCHRADE, a.a.O., N 19 zu Art. 14). Der Bundesrat hat diese im Anhang 7 zur LRV festgelegt.
b) Gemäss Art. 12 USG werden Emissionen u.a. durch den Erlass von Verkehrs- und Betriebsvorschriften eingeschränkt (Abs. 1 lit. c). Verursachen die Benutzer von Verkehrsanlagen übermässige Immissionen, so haben die Kantone ein Massnahmenplanverfahren nach den Art. 31-34 LRV durchzuführen (Art. 19 LRV). Der Massnahmenplan gibt die Quellen von Emissionen an, die für die Entstehung der übermässigen Immissionen verantwortlich sind, und ihre Bedeutung für die Gesamtbelastung (Art. 31 Abs. 2 lit. a LRV); ferner die Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen sowie den Beitrag, welchen die einzelnen Massnahmen dazu zu leisten haben (lit. b). Reichen die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen bei stationären Anlagen nicht aus, um übermässige Immissionen zu verhindern oder zu beseitigen, so verfügt die Behörde weitergehende Massnahmen wie die Verkürzung der Sanierungsfristen und die Ergänzung oder Verschärfung der Emissionsbegrenzungen (Art. 32 Abs. 1 LRV); reichen sie beim Verkehr nicht aus, sind die erforderlichen baulichen, betrieblichen, verkehrslenkenden oder -beschränkenden Massnahmen zu treffen (Art. 33 Abs. 1 LRV). IGW sind wirkungsorientiert. Ziel der Massnahmen ist die langfristige, dauerhafte Sanierung der Luft. Der Bundesrat hielt kurzfristige Sofortmassnahmen für ungeeignet, um das anspruchsvolle Ziel zu erreichen, das der Gesetzgeber mit dem Erlass der IGW setzte (Die Bedeutung der Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalte-Verordnung, Schriftenreihe Umwelt Nr. 180 des BUWAL, Juli 1992, S. 22 ff.). Sofortmassnahmen könnten, wenn sie nicht wirklich wirksam seien, für die Verwirklichung des bundesrätlichen Konzepts der Luftreinhaltung eher nachteilig sein (a.a.O., S. 23 f.). Es ist daher anzunehmen, dass der Bundesrat bewusst davon absah, kurzfristig wirksame Massnahmen in die LRV aufzunehmen. Die in den Plänen angegebenen Massnahmen zur Verhinderung oder Beseitigung übermässiger Immissionen sind in der Regel innert fünf Jahren zu verwirklichen (Art. 31 Abs. 3 LRV). Für bereits bestehende übermässige Immissionen waren die Massnahmenpläne nach Art. 31 innert dreier Jahre nach Inkrafttreten der LRV am 1. März 1986 zu erstellen (Art. 42 Abs. 3 LRV) und hätten somit ihre Zielsetzung, die Einhaltung der IGW, Ende Februar 1994 erreicht haben müssen.
c) Indessen will das Bundesumweltrecht nicht verhindern, dass die Kantone mit dem Ziel tätig werden, kurzfristige Immissionsspitzen zu brechen, und beispielsweise ein Instrumentarium für Kriseninterventionen vorbereiten. Im Gegenteil lässt sich aus Art. 11 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 USG zumindest eine stillschweigende Handlungskompetenz der Kantone im Falle einer unmittelbaren, schwerwiegenden Gefahr für die Gesundheit herleiten (SCHRADE, a.a.O., N 42 zu Art. 11; siehe auch Art. 16 Abs. 4 USG). Allerdings umschreibt das Bundesumweltrecht nicht, unter welchen Voraussetzungen auf eine Krisensituation, konkret auf eine Smog-Situation, zu schliessen ist (BBl 1988 I 208). Ebensowenig sieht das USG, abgesehen von der in Art. 16 Abs. 4 vorgesehenen Möglichkeit, eine Anlage vorsorglich sanieren oder stillegen zu lassen, ein Instrumentarium für kurzfristige Sofortmassnahmen vor. Namentlich verfolgen Massnahmenpläne (Art. 31 ff. LRV) nicht diese Zielsetzung. Insoweit stehen den Kantonen hinsichtlich der Konkretisierung und Anordnung von im Bundesumweltrecht nicht vorgesehenen kurzfristigen Sofortmassnahmen zur Krisenbewältigung durchaus eigenständige Kompetenzen zu. Geht es darum, eine schwere und unmittelbar drohende Gefahr für die öffentliche Ordnung, namentlich die Gesundheit, abzuwenden, kommt als Grundlage auch die polizeiliche Generalklausel in Frage (M. IMBODEN/R. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 2. Band, Nr. 134; R. RHINOW/B. KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 134; SCHRADE, a.a.O., N 42 zu Art. 11).
5. Unbestritten ist, dass der von der Initiative als mildeste Massnahme vorgesehene Aufruf zum sparsamen Umgang mit fossilen Brennstoffen und umweltgefährdenden Stoffen, den die Behörden bei einer Überschreitung der IGW zu erlassen haben, mit dem Bundesrecht vereinbar ist. Der Grosse Rat macht auch nicht geltend, dass eine solche Regelung den in der Kantonsverfassung verankerten Grundsatz der Gewaltenteilung verletzt.
6. Die Initiative sieht vor, dass bei Überschreitung der IGW in den Gebieten, in denen die Primärschadstoffe erzeugt werden, der Verkehr von privaten Motorfahrzeugen ohne Katalysator zu verbieten sei, dass bei Überschreitung der IGW um mehr als einen Drittel der Strassenverkehr um weitere 50 Prozent zu reduzieren sei und dass er bei Überschreitung der IGW um mehr als die Hälfte vollständig zu unterbinden sei mit Ausnahme von Notfalleinsätzen, Behindertentransporten sowie Taxifahrten.
a) aa) Bei aus Gründen der Luftreinhaltung erlassenen (Teil-)Fahrverboten, sei es im Sinne der von der Initiative angestrebten Halbierung bzw. der gänzlichen Unterbindung des Privatverkehrs, sei es im Sinne eines Fahrverbotes für Motorfahrzeuge ohne Katalysator, handelt es sich ihrem Charakter nach um sogenannte funktionelle Verkehrsbeschränkungen. Solche können gemäss Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) u.a. ausdrücklich dem Schutze der Bevölkerung vor Luftverschmutzung dienen. Dasselbe gilt für (zeitlich beschränkte) Fahrverbote, wie sie die luzernische Smog-Verordnung vorsieht. Während der Erlass von Fahrverboten im Sinne von Art. 3 Abs. 3 SVG auf Durchgangsstrassen - dazu gehören Autobahnen, Auto- und Hauptstrassen (Art. 110 Abs. 1 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979; SSV; SR 741.21; siehe die Liste in der Durchgangsstrassenverordnung vom 18. Dezember 1991; SR 741.272) - nicht in die Kompetenz der Kantone fällt, können diese funktionelle Verkehrsbeschränkungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG auch für Durchgangsstrassen - ausser für Nationalstrassen 1. und 2. Klasse - anordnen (Art. 110 Abs. 2 SSV). Diente daher Art. 3 Abs. 4 SVG als Grundlage für die umstrittenen funktionellen Verkehrsbeschränkungen, wären solche allein schon wegen deren Anwendung auf Autobahnen, wie dies die Initiative in Ermangelung eines entsprechenden Vorbehaltes vorsieht, mehr als problematisch. Im übrigen handelt es sich bei den funktionellen Verkehrsbeschränkungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG um längerfristige Massnahmen (vgl. Art. 107 Abs. 2 und 2bis SSV; VPB 1993, Nr. 44 E. 1), so dass kurzfristige Sofortmassnahmen ohnehin nicht gestützt darauf erlassen werden könnten.
bb) Kurzfristige Sofortmassnahmen können sich indessen auf Art. 3 Abs. 6 SVG stützen. Insoweit ist auch der Einbezug von Durchgangsstrassen und insbesondere von Autobahnen bundesrechtlich grundsätzlich möglich, da die ausschliessliche Bundeskompetenz gemäss Art. 110 Abs. 2 SSV sich nur auf funktionelle Verkehrsbeschränkungen gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG, nicht aber auch auf jene gemäss Art. 3 Abs. 6 SVG bezieht (T. JAAG, Umweltschutz und Strassenverkehr. Verkehrslenkende und verkehrsbeschränkende Massnahmen aus rechtlicher Sicht, URP 1987, S. 94 ff., S. 113; R. MEIER, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich, Zürich 1989, S. 41 bei Fn. 35). Gründe für die Anordnung solcher kurzfristiger Massnahmen können auch in der Überschreitung von Immissions-Alarmwerten liegen (MEIER, a.a.O.). Das USG kennt zwar für die Luftreinhaltung keinen Alarm- oder besser Interventionsgrenzwert, verbietet den Kantonen aber nicht, im Rahmen ihrer Kompetenzen (vorn E. 4c; hinten E. 10b) solche Werte festzusetzen (hinten E. 12a).
b) Was die verfahrensrechtlichen Anforderungen an solche Massnahmen betrifft, gilt es zu differenzieren: Funktionelle Verkehrsbeschränkungen gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG müssen verfügt und mit Rechtsmittelbelehrung veröffentlicht werden, und Signale dürfen grundsätzlich erst bei Vollstreckbarkeit der Verfügung angebracht werden (Art. 107 Abs. 1 SSV). Demgegenüber können auf Art. 3 Abs. 6 SVG gestützte Massnahmen zwangsläufig nur kurzfristig sein. Sie machen im übrigen auch nur Sinn, wenn sie ohne die aufgezeigten verfahrensrechtlichen Anforderungen angeordnet werden können. Dies ist aufgrund von Art. 3 Abs. 6 SVG möglich. Danach kann die Polizei in besonderen Fällen die erforderlichen Massnahmen treffen, namentlich den Verkehr vorübergehend beschränken oder umleiten. Solche Massnahmen unterliegen zufolge des Vorbehalts in Art. 107 Abs. 1 Satz 3 SSV nicht den üblichen verfahrensrechtlichen Anforderungen. Allerdings dürfen sie nicht länger als 8 Tage dauern, ansonsten ein Genehmigungsverfahren einzuleiten ist (Art. 107 Abs. 4 SSV; VPB 57/1993 Nr. 44 E. 1). In der Literatur (D. BARONI/V. BRUNNER/P. KNOEPFEL/P. MOOR, Strassenverkehrsrecht im Lichte des Umweltrechts, Basel und Frankfurt am Main 1991, S. 111 ff., 195 f.; MEIER, a.a.O., S. 41; JAAG, a.a.O., S. 113) wie auch in der bundesrätlichen Empfehlung (BBl 1988 I 222) wird Art. 3 Abs. 6 SVG als gesetzliche Grundlage für Smog-Fahrverbote genannt, allerdings auch die Frage aufgeworfen, ob in Fällen, da eine Massnahme nicht nur eine bestimmte Strasse betrifft, sondern allgemein gelten soll, nicht viel eher die polizeiliche Generalklausel in Betracht fiele (BARONI/BRUNNER/KNOEPFEL/MOOR, a.a.O., S. 195 f.).
c) Die Realisierung von Teil- und Ganzfahrverboten dürfte mit etlichen praktischen Schwierigkeiten verbunden sein. Soll sodann der Verkehr halbiert werden, wird wohl kein anderes Mittel in Frage kommen, als das im Ausland da und dort praktizierte System, abwechslungsweise Fahrzeuge mit geraden bzw. ungeraden Nummern zirkulieren zu lassen. Aus Gründen der Rechtsgleichheit, aber auch der Verhältnismässigkeit ginge es nicht an, nur den Quellverkehr (Fahrzeuge von im Raume Luzern-Stadt und Agglomeration domizilierten Haltern bzw. Fahrzeugführern) zu beschränken, nicht aber auch den (auswärtigen) Zielverkehr. Adressaten einer solchen Massnahme müssten deshalb alle Fahrzeugführer sein, welche im kritischen Gebiet wohnen oder dahin fahren wollen. Es stellte sich die weitere Frage, wie auswärtige Fahrzeugführer über (flächendeckende) Verkehrsbeschränkungen, wie sie die Initiative anvisiert, angemessen zu informieren wären. In diesem Zusammenhang erklärte der Regierungsrat in seiner Botschaft an den Grossen Rat allerdings, dass Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Verkehrshalbierung nicht die Undurchführbarkeit der Initiative zu begründen vermöchten. Angesichts dessen ist auf das Problem der Durchführbarkeit nicht weiter einzugehen. Eine andere Frage ist, ob der Kanton diesbezüglich auch gesetzgeberisch tätig werden darf (hinten E. 10 b). Zudem gilt es das Verhältnismässigkeitsprinzip zu wahren (hinten E. 11).
7. Die Initiative verlangt, dass bei der Überschreitung der fraglichen Grenzwerte die (maximale) Raumtemperatur in privaten und öffentlichen Gebäuden auf 20o bzw. 18oC festgesetzt wird. Dadurch soll der Schadstoffausstoss der Heizanlagen gesenkt werden.
Der Grosse Rat hält dieses Initiativbegehren für bundesrechtswidrig, da Art. 32 Abs. 1 LRV die kantonalen Behörden ermächtige, Massnahmen gegen übermässige Immissionen stationärer Anlagen, wozu auch die Heizungen privater Haushalte und öffentlicher Gebäude gehörten, unmittelbar zu verfügen. Damit habe der Bundesrat die Form des Emissionsschutzes festgelegt und für diesen Bereich formalgesetzliche kantonale Regelungen ausgeschlossen.
Diesbezüglich kann zunächst auf die unter der E. 4c gemachten Ausführungen verwiesen werden. Das Bundesumweltrecht schreibt die dauernde Einhaltung der IGW vor; dieses Ziel soll durch mittel- und langfristige Massnahmen erreicht werden. Kurzfristig wirksame Massnahmen können dazu kaum etwas beitragen und sind weder im USG noch in der LRV vorgesehen. Kurzfristige Massnahmen zur Entlastung von bestimmten Gebieten bei ausgeprägten Smog-Lagen haben daher ihre Grundlage nicht in erster Linie im Bundesumweltrecht und erschöpfen sich auch nicht in dessen Vollzug, sondern stellen ergänzendes kantonales, auf konkurrierender, wenn nicht eigenständiger Rechtssetzungskompetenz der Kantone beruhendes Umweltpolizeirecht dar. Die Argumentation des Grossen Rats, der diese Massnahmen als reinen Vollzug des Bundesrechts ansieht und demzufolge den kantonalen Gesetzgeber von deren Anordnung ausschliessen will, geht daher fehl. Von dieser (unbegründeten) Kritik ist im übrigen auch die vom Regierungsrat erlassene Smog-Verordnung betroffen (§ 8 Abs. 1 Ziff. 1). Zu prüfen bleibt die Frage der Verhältnismässigkeit der Massnahme (hinten E. 11).
8. a) Der Regierungsrat sieht keine kantonalen Kompetenzen für die Verpflichtung der Industrie auf einen minimalen Schadstoffausstoss, die Verpflichtung der Gasversorgungs-Unternehmen zur Lieferung von Gas an die Abnehmer mit Zweistoffanlagen sowie für das Verbot, in Anlagen von über 1 MW Leistung Heizöl "schwer", "mittel" oder Kohle zu verbrennen. Art. 12 Abs. 1 USG sehe eine abschliessende Liste von Mitteln der Emissionsbegrenzung vor: Emissionsgrenzwerte, Bau- und Ausführungsvorschriften, Verkehrs- und Betriebsvorschriften, Vorschriften über die Wärmeisolation sowie Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe. Diese Massnahmen würden in den Art. 1 Abs. 2 und Art. 7 LRV sowie den Anhängen 1, 2 und 3 konkretisiert.
b) Auch hier kann grundsätzlich auf die in den E. 4c und 7 gemachten Ausführungen verwiesen werden. USG und LRV betreiben auch die Emissionsbegrenzungen vorwiegend mittel- und langfristig: Die ordentliche Sanierungsfrist beträgt 5 Jahre; sie verlängert sich auf 10 Jahre, falls die Emissionen unter dem Anderthalbfachen des Wertes liegen, der für die vorsorgliche Emissionsbegrenzung gilt, sie kann auf 30 Tage verkürzt werden, wenn die Emissionen das Dreifache dieses Wertes übersteigen (Art. 10 LRV). Kurzfristige Massnahmen zur Bekämpfung von vorübergehenden Smog- bzw. Inversions-Lagen sieht das Bundesumweltrecht indessen auch in bezug auf die Emissionsbegrenzung nicht vor. Die Kantone sind daher befugt, Massnahmen zur Begrenzung von Emissionen zu treffen, um vorübergehend überhöhten Schadstoffkonzentrationen, die auf Mensch und Umwelt auch bei nur kurzzeitigem (stunden- oder tageweisem) Auftreten lästige oder schädliche Auswirkungen haben können, die Spitze zu brechen. Das ergibt sich im übrigen auch daraus, dass der Bundesrat den Kantonen solche Massnahmen für Wintersmog-Situationen empfohlen hat (BBl 1988 I 212 f.); sie sind auch in der luzernischen Smog-Verordnung vorgesehen. Insoweit widersprach sich der Regierungsrat selber. Auch diesbezüglich stellt sich indessen die Frage der Verhältnismässigkeit (hinten E. 11), die allerdings in diesem Zusammenhang erst aufgrund konkreter - von der Initiative nicht genannter - Massnahmen endgültig zu beurteilen wäre.
9. a) Die Initiative verlangt, nach dem gleichen Stufensystem wie die anderen Massnahmen, zusätzliche weitere Massnahmen zum Schutz der arbeitenden Bevölkerung. In der staatsrechtlichen Beschwerde bringen die Beschwerdeführer vor, dass sie dieses Begehren nur in dem vom Bundesgericht im Entscheid vom 6. April 1994 (E. 4f des unveröffentlichten Entscheids i.S. Grünes Bündnis gegen St. Gallen) für zulässig erklärten Rahmen aufrechterhalten.
b) Seit dem Inkrafttreten des Arbeitsgesetzes (vom 13. März 1964, SR 822.11; ArG) können die Kantone öffentlichrechtliche Vorschriften zum Schutz der Gesundheit der unterstellten Arbeitnehmer am Arbeitsplatz nicht mehr erlassen (Art. 6 ff. ArG; Verordnung 3 zum ArG vom 18. August 1993, SR 822.113). Rührt die besondere Belastung am Arbeitsplatz von Luftverunreinigungen des Betriebs her, so fällt der Schutz der Arbeitnehmer in den weiteren Anwendungsbereich der obligatorischen Unfallversicherung (Bundesgesetz über die Unfallversicherung vom 20. März 1981, SR 832.20; UVG) und der Verordnung über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten vom 19. Dezember 1983 (SR 832.30; VUV). Die VUV enthält keine besonderen Bestimmungen über kurzfristig wirksame Schutzmassnahmen bei periodisch starker allgemeiner Schadstoffbelastung der Luft. Die kantonalen Behörden haben indessen die VUV unter Aufsicht und nach Richtlinien der SUVA zu vollziehen (Art. 58 UVG, Art. 47 und 50 VUV). Der kantonale Gesetzgeber kann somit für die allermeisten Arbeitnehmer keine ergänzenden Bestimmungen zum kurzfristigen Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz erlassen. Einzig für Selbständigerwerbende und im Privathaushalt Tätige sowie für eine kleine Zahl von Arbeitnehmern, die dem ArG nicht unterstehen, könnte der Kanton kurzfristige Massnahmen zum Schutz vor periodisch übermässig auftretenden Luftschadstoff-Konzentrationen erlassen. Insoweit steht der Initiative kein Bundesrecht entgegen.
10. a) Nach Auffassung des Grossen Rates verbietet Art. 12 Abs. 2 USG, Massnahmenpakete, wie sie hier zur Diskussion stehen, auf gesetzgeberischem Wege zu regeln.
Art. 12 Abs. 2 USG, wonach Emissionsbegrenzungen durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf dieses Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden, kommt nicht die Bedeutung einer Rechtsformenklausel zu, die es den Kantonen verbieten würde, generell-abstrakte Anordnungen in der Form eines formellen Gesetzes zu erlassen (zur Tragweite von Art. 12 Abs. 2 USG: SCHRADE, a.a.O., N 44 ff. zu Art. 12). Das Bundesumweltrecht untersagt den Kantonen nicht, wo Raum besteht, mittels generell-abstrakter Vorschriften in Gesetzesform den materiellen Rahmen für den Inhalt von Verfügungen abzustecken Soweit die Kantone in eigener originärer Kompetenz tätig werden, hätte ihnen Art. 12 USG hinsichtlich der zu wählenden Erlassform ohnehin nichts vorzuschreiben.
b) Indessen gilt es zu beachten, dass verkehrsbeschränkende Massnahmen gemäss Art. 3 Abs. 6 SVG durch Verfügungen der Polizei zu treffen sind und dass den Kantonen keine Kompetenz zusteht, einen unbestimmten Gesetzesbegriff des Bundesrechts wie jenen der besonderen Fälle im Sinne von Art. 3 Abs. 6 SVG mittels generell-abstrakter Normen zu konkretisieren. Den Kantonen steht ebensowenig zu, das in derselben Bestimmung umschriebene Handlungsermessen ("die erforderlichen Massnahmen treffen, namentlich den Verkehr vorübergehend beschränken oder umleiten") auf dem Gesetzgebungsweg zu konkretisieren. Unter diesem Gesichtspunkt ist übrigens auch die luzernische Smog-Verordnung problematisch, handelt es sich doch dabei nicht nur um verwaltungsinterne Richtlinien. Damit erweist sich aber die Initiative, soweit sie die Voraussetzungen des Einschreitens, aber auch das Instrumentarium (funktionelle Verkehrsbeschränkungen) im Geltungsbereich von Art. 3 Abs. 6 SVG durch Erlass generell-abstrakter Normen festsetzen will, als bundesrechtswidrig (Art. 2 ÜbBest. BV).
11. Sinngemäss stellt der Grosse Rat auch die Verhältnismässigkeit der Gegenstand der Initiative bildenden Massnahmen in Frage. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass durch Rechtssatz vorgesehene oder durch Verfügung angeordnete Massnahmen überhaupt dienlich, zwecktauglich sind. Unverhältnismässig ist eine Massnahme aber auch dann, wenn sie dem Zweck unangemessen ist, weil etwa die einzusetzenden Mittel (einschneidende Massnahmen) in keinem vernünftigen Verhältnis zur damit erzielbaren Wirkung stehen (IMBODEN/RHINOW und RHINOW/KRÄHENMANN, a.a.O., je Nr. 58 B. IV, mit Hinweisen auf die Praxis). Es fragt sich demnach, ob die Massnahmen im Verhältnis zur Schwere der damit verbundenen Eingriffe Substantielles zur Verbesserung des Luftzustandes zu erbringen vermögen.
a) Während der Bundesrat 1988 in seinen Empfehlungen für das Vorgehen bei Wintersmog kurzfristige Massnahmen empfohlen hat (BBl 1988 I 207 ff., insbesondere S. 212 ff.), qualifizierte er im Rahmen eines am 16. September 1992 gefällten Beschwerdeentscheides kurzfristige Massnahmen (konkret ging es um ein Fahrverbot für Motorfahrzeuge ohne Katalysator) in bezug auf den Sommersmog als kaum wirksam und daher unverhältnismässig. Um die übermässigen Ozonimmissionen grossräumig auf das Niveau des Immissionsgrenzwertes der LRV, der als eigentlicher Zielwert und nicht als Alarmwert zu verstehen ist, zu senken, wäre eine grosse Emissionsverminderung notwendig. Dazu brauche es eine Vielzahl dauerhaft wirksamer Massnahmen, wogegen kurzfristige Sofortmassnahmen ein ungeeignetes Mittel zur Bekämpfung des Sommersmogs seien. Während eine drastische Emissionsverminderung der Stickoxide innerhalb kurzer Zeit mit Verboten (z.B. generelle oder partielle Fahrverbote) theoretisch zu erreichen wäre, sei eine kurzfristige drastische Emissionsverminderung bei den flüchtigen organischen Verbindungen, welche zusammen mit den Stickoxiden für die episodenhafte Ozonbildung hauptverantwortlich sind, nicht einmal theoretisch sichergestellt (VPB 57/1993 Nr. 44; siehe auch BARONI/BRUNNER/KNOEPFEL/MOOR, a.a.O., S. 111). Gemäss der von den Beschwerdeführern zitierten Fachliteratur lässt die "sehr inhomogene regionale Verteilung der Ozonkonzentration" lediglich "vermuten, dass auch regionale Massnahmen (in der Grössenordnung von Grossagglomerationen) eine Wirkung vor allem auf die Ozonspitzenkonzentration haben können" (T. KÜNZLE/U. NEU, Experimentelle Studien zur räumlichen Struktur und Dynamik des Sommersmogs über dem Schweizer Mittelland, Geographisches Institut der Universität Bern 1994, S. 170 f.).
Gemäss dem Initiativtext sollen die Massnahmen - mit Ausnahme der während der kalten Jahreszeit vorgesehenen Plafonierung der höchstzulässigen Raumtemperaturen - zum Zuge kommen, wenn immer die massgebenden IGW überschritten sind, demnach auch bei Sommersmog. Da kurzfristige Sofortmassnahmen nach dem aktuellem Wissensstand zumindest fragwürdig sind, um übermässige Ozonimmissionen wirksam zu bekämpfen, ist die Initiative unter diesem Gesichtspunkt unverhältnismässig und damit zu Recht als ungültig betrachtet worden.
b) aa) Gemäss ihrer gesetzlichen Konzeption sind die IGW aufgrund sorgfältiger Prüfung des Standes der Wissenschaft und der Erfahrung Massstab für die Beurteilung der Schädlichkeit oder Lästigkeit von Einwirkungen (vorn E. 4a). Insoweit sind Belastungen der Umwelt, welche die IGW erreichen bzw. überschreiten, "per definitionem" schädlich oder lästig; bei Überschreitung der IGW besteht mit zunehmender Schadstoffbelastung ein zunehmend erhöhtes Risiko schädlicher Auswirkungen auf Gesundheit und Umwelt. Wenn auch der Umkehrschluss nicht vorbehaltlos zulässig ist, ist aus Gründen der Praktikabilität davon auszugehen, dass Immissionen unter den für sie gültigen IGW nicht als schädlich oder lästig gelten (SCHRADE, a.a.O., N 10 zu Art. 14). Indessen wäre es fragwürdig, bereits bei schlichter Überschreitung der IGW, die sich allein schon aufgrund von Messungenauigkeiten ergeben kann, oder bei deren unbedeutender Überschreitung relativ einschneidende Massnahmen vorzusehen, während solche bei erheblicher Überschreitung der IGW bzw. bei hohen Interventionsgrenzwerten entsprechend eher gerechtfertigt sind. Auf welcher Höhe Interventionsgrenzwerte festgesetzt werden, ist letztlich nicht aufgrund medizinisch-naturwissenschaftlicher Kriterien zu beurteilen, sondern ist ein politischer Ermessensentscheid, bei welchem die Behörden, gegebenenfalls die Stimmbürger und Stimmbürgerinnen, die nicht unbedeutenden Auswirkungen von Massnahmen mit den Gefahren für gesundheitlich empfindlichere Mitmenschen und die Umwelt abwägen müssen. Davon wird aber auch die Frage der Verhältnismässigkeit berührt, wenn die Überschreitung der IGW - wie nach dem Konzept der Initiative - teilweise einschneidende Rechtsfolgen zeitigen soll.
bb) Auch einschneidende Massnahmen können nicht erst dann als verhältnismässig gelten, wenn kritische Belastungen erreicht werden, bei welchen insbesondere Risikogruppen mit ernsthaften Auswirkungen rechnen müssen; verhältnismässig sind sie vielmehr bereits dann, wenn die 24-h-IGW der LRV erheblich überschritten sind und ein weiteres Ansteigen der Belastung aufgrund meteorologischer Prognosen nicht auszuschliessen ist. Nach dem Bericht und den Vorschlägen der Eidgenössischen Kommission für Lufthygiene (EKL) vom Sommer 1987 ist dies dann der Fall, wenn als Folge einer austauscharmen Wetterlage die Luftbelastung bei Schwefeldioxid das Doppelte des 24-h-IGW, nämlich 200 Mikrogramm/m3, und bei Stickstoffdioxid aufgrund der steileren Dosis-Wirkung-Beziehung das Eineinhalbfache des entsprechenden IGW, nämlich 120 Mikrogramm/m3, erreicht wird (SCHRADE, a.a.O., N 48 zu Art. 16; Bericht der EKL, S. 11 f.). Gemäss den Angaben in der Fachliteratur ist bei solchen Belastungen, insbesondere wenn sie länger andauern, kein genügender Sicherheitsabstand zu den bekannten Wirkungen mehr vorhanden, und es ist mit der Verschlechterung des Zustandes von Personen mit erhöhter Empfindlichkeit (z.B. Kinder, Kranke) zu rechnen (Bericht der EKL, a.a.O., mit Hinweisen). Nach den Vorgaben des USG (Art. 13 Abs. 2) ist diesen Risikogruppen besondere Aufmerksamkeit zu schenken.
Einerseits erhellt daraus, dass es unverhältnismässig wäre, bereits bei schlichtem oder unerheblichem Überschreiten der IGW der Primärschadstoffe mit einschneidenden Massnahmen zu intervenieren. Anderseits ist es aufgrund der Erkenntnisse der EKL auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit gerechtfertigt, die Interventionsschwelle für Schwefeldioxid bei Überschreiten des 24-h-IGW um mehr als das Doppelte ( Faktor 2) und für Stickstoffdioxid bei Überschreiten des 24-h-IGW um mehr als das Eineinhalbfache ( Faktor 1,5) anzusetzen. Jedenfalls können bei erheblicher Überschreitung der IGW der Primärschadstoffe, insbesondere beim Stickstoffdioxid um mehr als den Faktor 1,5, auch einschneidende Massnahmen nicht von vornherein als unverhältnismässig beurteilt werden.
cc) Aufgrund des Gesagten wäre es unverhältnismässig, würden Motorfahrzeuge ohne Katalysator bereits bei schlichtem Überschreiten der IGW der Primärschadstoffe aus dem Verkehr gezogen, wie es die Initiative vorsieht. Angesichts dessen, dass die Stickstoffkonzentration die IGW häufig überschreitet, handelte es sich bei diesem Verbot sodann nicht um eine kurzfristige Massnahme; vielmehr liefe sie auf eine Dauermassnahme hinaus und wäre als solche mit den Übergangsbestimmungen der eidgenössischen Abgasgesetzgebung (SR 741.434; 741.435.1; 741.435.2 und 741.435.3) schwerlich vereinbar, dürfen doch Motorfahrzeuge, die im Zeitpunkt ihrer ersten Inverkehrsetzung den damals geltenden Abgasvorschriften entsprachen, im Verkehr bleiben, auch wenn sie den geltenden Vorschriften nicht mehr entsprechen. Unverhältnismässig wäre aufgrund des Gesagten aber auch, wenn bei einer relativ geringen Überschreitung der IGW in der Grössenordnung von mehr als dem Faktor 1,3 (aber unter Faktor 1,5) die Raumtemperaturen plafoniert und der Verkehr (und zwar auch der der US-Abgasnorm 83 entsprechende) halbiert würde. In diesen Zusammenhang gehört auch die Problematik, den Transitverkehr auf Autobahnen zu beschränken. In Ermangelung eines entsprechenden Vorbehaltes der Initiative - dies im Gegensatz zur Smog-Verordnung (§ 8 Abs. 1 Ziff. 3 lit. b) - kämen die Massnahmen auch auf den Autobahnen zum Tragen, was aufgrund von Art. 3 Abs. 6 SVG an sich nicht ausgeschlossen ist (vorn E. 6a bb). Zu bedenken wären dabei die weiträumigen, unter Umständen bis ins benachbarte Ausland reichenden Auswirkungen von Verkehrsbeschränkungen, beispielsweise als Folge eines Fahrverbotes auf der N2. Bereits bei Überschreitung der relevanten IGW um mehr als den Faktor 1,3 dürfte gemäss Initiative die Hälfte, und zwar auch des mit Katalysatoren ausgerüsteten Verkehrs, nicht mehr auf der Autobahn zirkulieren.
Hingegen kann die von der Initiative für den Fall der Überschreitung des IGW der Primärschadstoffe (namentlich des Stickstoffdioxids) um das Eineinhalbfache ( Faktor 1,5) vorgesehene Plafonierung der Raumtemperatur in Haushaltungen und öffentlichen Gebäuden nicht als unverhältnismässig qualifiziert werden; ebensowenig das Verbot, in Anlagen mit einer Feuerungsleistung von mindestens 1 MW Heizöl "schwer", "mittel" oder Kohle zu verfeuern, aber auch die andern Massnahmen, soweit sie ansonsten zulässig sind.
dd) Ähnliche Probleme ergeben sich zudem aus der Anwendung von Art. 3 Abs. 6 SVG. Es stellt sich die Frage, ob für die Anordnung verkehrsbeschränkender Massnahmen bereits unbedeutende oder jedenfalls nicht markante Überschreitungen der IGW genügen. Dies ist zu verneinen. Art. 3 Abs. 6 SVG bietet nämlich nur "in besonderen Fällen" eine Grundlage für vorübergehende Verkehrsbeschränkungen, so - im hier interessierenden Zusammenhang - bei Smog (BARONI/BRUNNER/KNOEPFEL/MOOR, a.a.O., S. 111 f. und 194 ff.; MEIER, a.a.O., S. 41), d.h. bei Notfällen (JAAG, a.a.O., S. 113), wenn auch die bloss vorübergehende Gefährdung des Menschen und seiner Umwelt nicht mehr auszuschliessen ist. Eine solche Krisensituation liegt aber nur bei einer deutlichen, erheblichen Überschreitung der IGW vor, so etwa wenn bereits aufgrund kurzfristiger Smogepisoden Gesundheitsschädigungen nicht auszuschliessen sind. Wie sich dies hinsichtlich der von der Initiative für den Fall, dass das Stickstoffdioxid das Eineinhalbfache des IGW überschreiten sollte, vorgesehenen praktisch völligen Unterbindung des Privatverkehrs verhält, kann hier indessen offenbleiben, da gesetzgeberisches Tätigwerden, wie es die Initiative verlangt, den Kantonen in diesem Bereiche aus andern Gründen verwehrt ist (vorn E. 10a). Die Problematik tiefer Interventionsgrenzwerte stellt sich aber noch unter einem weiteren Gesichtspunkt (hinten E. 12b).
12. Die Initiative operiert mit Interventionsgrenzwerten, die über den IGW liegen. Diese dienen jenen als Referenzwerte. In der Vernehmlassung des Grossen Rates wird die Auffassung vertreten, mit den in der Initiative vorgesehenen Interventionsgrenzwerten würden neue und damit unzulässige IGW festgelegt.
a) Art. 65 Abs. 2 USG verbietet den Kantonen, neue IGW und Alarmwerte festzulegen. Das beschneidet die Kompetenz der Kantone nur insoweit, als der Bund Grenzwerte kennt, die der Bundesrat anordnen kann. Das trifft für Luftschadstoffe nicht zu. Deshalb verstösst die Festsetzung solcher Interventionsgrenzwerte durch die Kantone nicht gegen Art. 65 Abs. 2 USG.
Zudem geht es im vorliegenden Zusammenhang um Werte, die einen ganz anderen Sinn haben als etwa die Alarmwerte für den Lärm in Art. 19 USG und in der LSV. Diese dienen als Grundlage für Sanierungs- und passive Schallschutzmassnahmen, die der Alarmwertüberschreitung dauernd Rechnung tragen. Ebenso müssen die IGW über die kurzfristigen Bedrohungen hinaus auch die möglichen Langzeitschäden und -gefahren berücksichtigen (SCHRADE, a.a.O., N 48 zu Art. 16).
Demgegenüber sind Interventionsgrenzwerte Massstäbe zur Beurteilung, ob bzw. wann bestimmte Massnahmen zur Bekämpfung der Luftverschmutzung zu treffen sind. Dass solche Werte höher als die vom Bundesrat festgesetzten IGW für Luftverunreinigung liegen und dass die für letztere massgeblichen Kriterien in Art. 13 und 14 USG nicht unbesehen als Massstab für kurzfristige Kriseninterventionen dienen können, versteht sich von selbst. Interventionsgrenzwerte liegen - nicht anders als Alarmwerte - in einem alarmierend hohen Belastungsbereich, in welchem bereits mit erheblichen akuten Schädigungen zu rechnen ist. Daraus erhellt, dass IGW und Interventionsgrenzwerte grundsätzlich unterschiedliche Fragen beantworten, unterschiedliche Funktionen haben. Das Verbot, neue IGW festzulegen, beschlägt daher nicht auch die Festsetzung von Interventionsgrenzwerten (ansonsten hätte wohl auch der Bundesrat dieses Vorgehen nicht empfehlen dürfen; BBl 1988 I 207 ff.), ausser das Bundesumweltrecht selber definiere solche Werte, was aber für das Gebiet der Luftreinhaltung nicht zutrifft. Lediglich bei Lärmimmissionen hat der Bundesrat zur Beurteilung der Dringlichkeit von Sanierungen (Art. 16 Abs. 2 und Art. 20) Alarmwerte festgelegt; diese finden sich in den Anhängen 3 ff. zur Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41).
b) Fraglich ist indessen, ob das bundesrechtliche Verbot, neue IGW festzulegen, nicht unterlaufen wird, wenn Interventionsgrenzwerte nur unbedeutend über den IGW festgelegt werden, wie es die Initiative wenigstens teilweise vorsieht, so dass die entsprechenden Massnahmen nicht mehr als Instrumentarium zur Bewältigung von Krisensituationen gelten können. Dagegen könnte man einwenden, dass sich einschneidende Massnahmen heute deshalb bereits bei geringfügiger Überschreitung der IGW rechtfertigten, weil das Ziel der Einhaltung der IGW inzwischen hätte erreicht werden sollen, aber nicht erreicht wurde (vorn E. 4b am Ende). Indessen widerspräche es dem USG und LRV zugrundeliegenden Konzept einer nachhaltigen Sanierung der Luft, langfristig konzipierte Massnahmen, die sich als ungenügend erwiesen haben, durch kurzfristige zu ersetzen, anstatt durch wirksamere, wiederum langfristig konzipierte Massnahmen.
Vor diesem Hintergrund ist es unzulässig, die das erste Massnahmenbündel auslösende Interventionsschwelle beim schlichten Überschreiten der IGW anzusetzen, wie dies die Initiative vorsieht. Auf diese Weise würde der langfristige Massnahmenplan faktisch durch wiederholt anzuordnende Sofortmassnahmen ersetzt. Die Sofortmassnahmen würden damit zumindest zeitweilig faktisch zu Dauermassnahmen, was aber der Konzeption nachhaltiger Massnahmen widerspräche. Dasselbe gilt aber auch für die Definition des Interventionsgrenzwertes mit Überschreitung der IGW um mehr als den Faktor 1,3, nicht aber bei Überschreitung der IGW um mehr als den Faktor 1,5. Bei letzteren Situationen rechtfertigt es sich vielmehr, mit kurzfristigen Sofortmassnahmen zu intervenieren (vorn E. 11b bb), ohne dass deswegen das Verbot, neue IGW festzusetzen, unterlaufen wird.
13. (Vereinbarkeit der Initiative mit dem kantonalen Staatsrecht.)
14. a) Zusammenfassend ergibt sich folgendes: Das Bundesumweltrecht hindert die Kantone nicht daran, für Kriseninterventionen Massnahmenpakete auf dem Wege generell-abstrakter Erlasse vorzusehen und zwar in der Weise, dass die Ergreifung von Massnahmen von Interventionsgrenzwerten abhängig gemacht wird. Indessen sind, abgesehen von den ohne weiteres zulässigen Aufrufen an die Bevölkerung zum sparsamen Umgang mit fossilen Brennstoffen und umweltgefährdenden Stoffen (Ziffer 3), wegen der niedrigen Interventionsschwelle die in der ersten Stufe (bei schlichtem Überschreiten der IGW), aber auch die in der zweiten Stufe (Überschreiten der IGW um mehr als den Faktor 1,3) vorgesehenen Massnahmen sowohl unverhältnismässig als auch mit dem Verbot der Festsetzung neuer IGW unvereinbar. Grundsätzlich befugt ist der Kanton dagegen, im Rahmen seiner Kompetenz und unter dem Vorbehalt des Verhältnismässigkeitsprinzips, bei einer Überschreitung der IGW um mehr als den Faktor 1,5 kurzfristige Massnahmen zur Bekämpfung von Smog-Spitzen zu erlassen.
b) Nicht in der kantonalen Kompetenz liegt es, den Anwendungsbereich verkehrslenkender Massnahmen im Sinne von Art. 3 Abs. 6 SVG mittels generell-abstrakter Normen zu konkretisieren. Insoweit verstossen alle von der Initiative ins Auge gefassten funktionellen Verkehrsbeschränkungen - das Fahrverbot für private Motorfahrzeuge ohne Katalysator (Ziffer 3), die Reduktion des Strassenverkehrs um 50% (Ziffer 4) und das Totalfahrverbot (Ziffer 5) -, da sie sich als Sofortmassnahmen nur auf Art. 3 Abs. 6 SVG zu stützen vermöchten, gegen das Strassenverkehrsrecht des Bundes. Nur teilweise zulässig sind die von der Initiative (Ziffer 6) verlangten, allerdings nicht näher umschriebenen Massnahmen zum Schutz der arbeitenden Bevölkerung; da das ArG den Arbeitnehmerschutz in seinem Geltungsbereich abschliessend regelt, kommen solche Massnahmen nur für Betriebe in Betracht, die ihm nicht unterstellt sind.
Nicht zu beanstanden sind somit im Ergebnis die programmatischen Ziffern 1 und 2 der Initiative und der in Ziffer 3 bei schlichtem Überschreiten des IGW vorgesehene Aufruf an die Bevölkerung. Beim Überschreiten der IGW um mehr als den Faktor 1,5 sind ausserdem folgende, in den Ziffern 4-6 vorgesehene Massnahmen zulässig: die Senkung der Raumtemperaturen auf 20o bzw. 18oC, die Verpflichtung von Industrie und Gewerbe auf einen minimalen Schadstoffausstoss, die Verpflichtung der Gasversorgungs-Unternehmen zur Lieferung von Gas an die Abnehmer mit Zweistoffanlagen, das Verbot, in Anlagen von mindestens 1 MW Leistung Heizöl "schwer", "mittel" oder Kohle zu verfeuern sowie die Massnahmen zum Schutz von Teilen der arbeitenden Bevölkerung.
c) Ist somit ein Teil der Initiative sowohl mit der Staatsverfassung als auch mit dem Bundes(umwelt)recht vereinbar, ist anhand der vom Bundesgericht aufgestellten Kriterien (vorn E. 2a) zu prüfen, ob der Grosse Rat die ganze Initiative für ungültig erklären durfte.
Alle von der Initiative vorgesehenen Massnahmen sind darauf ausgerichtet, beim Auftreten von saisonal bedingten Smog-Spitzen den Schadstoffausstoss kurzfristig zu senken. Wohl hätten die verkehrsbeschränkenden Massnahmen, die zwar nicht inhaltlich rechtswidrig sind, aber die Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen verletzen, einen nicht unerheblichen Teil zur Verminderung des gesamten Schadstoffausstosses beitragen sollen. Indessen setzt die Initiative nicht einseitig auf sie; die verbleibenden Massnahmen, insbesondere die Senkung der Raumtemperatur in Haushalten und öffentlichen Gebäuden, die Verpflichtung von Gewerbe und Industrie auf einen minimalen Schadstoffausstoss und die Feuerungsvorschriften für Anlagen über 1 MW, sind auch für sich allein geeignet, den Schadstoffausstoss kurzfristig beträchtlich zu senken. Der gültige Teil der Initiative vermag somit einen wesentlichen Beitrag an die mit der Initiative angestrebte Brechung von Smog-Spitzen zu leisten. Es kann daher vernünftigerweise angenommen werden, auch der verbleibende Teil der Initiative wäre von einer genügenden Anzahl von Stimmbürgern und Stimmbürgerinnen unterschrieben worden. Unter diesen Umständen ist die Initiative als teilweise gültig zu betrachten. Der Grosse Rat hätte sie in diesem Umfang zur Abstimmung bringen müssen. | de | Art. 85 lett. a OG; dichiarazione di nullità dell'iniziativa popolare "Per un'aria respirabile", che prevede provvedimenti cantonali a breve termine per combattere i sovraccarichi temporanei di sostanze inquinanti nell'atmosfera. L'art. 4 Cost. non garantisce, di massima, il diritto di essere sentito nell'ambito di una procedura legislativa (consid. 1c).
Criteri per valutare la validità di iniziative (consid. 2).
Termini della questione (consid. 3) e basi giuridiche dei provvedimenti a breve termine per lottare contro lo smog (consid. 4).
Esame della compatibilità dei singoli provvedimenti col diritto federale: appello alla popolazione (consid. 5), restrizioni della circolazione (divieto di circolare per veicoli sprovvisti di catalizzatore/riduzione della metà del traffico/divieto generale di circolazione; consid. 6), diminuzione della temperatura dei locali (consid. 7), obbligo per l'industria di ridurre le emissioni di sostanze inquinanti (consid. 8), protezione della popolazione attiva (consid. 9).
L'art. 12 LPAmb non vieta ai cantoni di adottare siffatti provvedimenti in via legislativa. Per contro, provvedimenti fondati sull'art. 3 cpv. 6 LCStr devono essere adottati mediante decisioni (consid. 10).
Proporzionalità dei provvedimenti (consid. 11).
Portata del divieto, previsto all'art. 65 cpv. 2 LPAmb, di fissare nuovi valori limite delle immissioni (consid. 12).
Riassunto (consid. 14). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-334%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,686 | 121 I 357 | 121 I 357
Sachverhalt ab Seite 358
Il 15 febbraio 1993 è stata depositata alla Cancelleria dello Stato del Cantone Ticino una domanda d'iniziativa generica chiedente al Governo una riduzione di 150 milioni di franchi delle spese dell'amministrazione cantonale. Il testo della domanda precisa "che non si tratta di licenziare dipendenti o di smantellare la socialità, ma semplicemente di riorganizzare in modo razionale l'attività statale, eliminando uffici e servizi inutili e risparmiando in tutti i settori". L'iniziativa è stata pubblicata nel Foglio ufficiale (FU) n. 14 del 19 febbraio 1993.
Accertato che durante il termine legale l'iniziativa aveva raccolto 7079 firme valide, il Consiglio di Stato l'ha considerata riuscita (l'art. 3 cpv. 2 della legge sull'iniziativa popolare, sul referendum e sulla revoca del Consiglio di Stato del 22 gennaio 1954 - in seguito LIRR - esige 7000 firme) ed ha trasmesso gli atti al Gran Consiglio per le sue incombenze (FU n. 42 del 28 maggio 1993).
Il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha incaricato la Commissione della gestione di elaborare l'iniziativa. Divisa, questa ha presentato al legislativo un rapporto di maggioranza e due rapporti di minoranza. Nella seduta del 9 marzo 1995 il Gran Consiglio ha adottato (con 54 voti favorevoli, 13 contrari e 6 astensioni) il rapporto di maggioranza ed il disegno di legge annesso allo stesso ("Legge concernente la modifica o l'abrogazione di leggi o decreti legislativi per il contenimento della spesa corrente del Cantone"), sul cui contenuto si tornerà - ove necessario - in seguito.
Il Consiglio di Stato ha ordinato la pubblicazione della decisione del Gran Consiglio nel FU ed ha fissato la votazione popolare per domenica 21 maggio 1995 (FU n. 22 e 23 del 17 e 21 marzo 1995).
Con atto del 21 aprile 1995, la Lega dei ticinesi, partito politico, e Giuliano Bignasca, uno dei cinque promotori dell'iniziativa, hanno presentato al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico fondato sull'art. 85 lett. a OG, con il quale postulano l'annullamento della decisione del Gran Consiglio del 9 marzo 1995 e del progetto di legge concretante l'iniziativa generica.
Erwägungen
Dai considerandi:
1. Giusta l'art. 15 cpv. 3 OG, il Tribunale federale statuisce nella composizione di sette giudici se si tratta di una "decisione sull'ammissibilità di un'iniziativa". Codesta nozione deve essere interpretata in modo ampio, ossia nel senso ch'essa non comprende solo la questione di sapere se una decisione debba essere sottoposta al voto popolare, ma anche quella di sapere in che forma essa debba essergli sottoposta. Questa soluzione deve essere ritenuta per il fatto che, sussistendo contestazione sulla validità di parte dell'iniziativa, vi è pure contestazione sul quesito di sapere se l'iniziativa debba essere sottoposta al popolo. D'altra parte, nel caso d'iniziativa generica, concretata da una decisione del Parlamento, questa costituisce un prolungamento o un complemento legale dell'iniziativa, dimodoché si giustifica di sottoporla al principio valido per l'iniziativa propriamente detta. Da ultimo, tale soluzione s'impone anche perché l'autorità competente deve esaminare la ricevibilità dell'iniziativa o di alcuni suoi elementi.
2. I ricorrenti rimproverano all'atto impugnato di aver snaturato l'iniziativa litigiosa nel progetto di legge destinato a concretarla, violando così il diritto di voto dei cittadini (art. 85 lett. a OG), in particolare quello dei cittadini che hanno firmato l'iniziativa.
a) Giuliano Bignasca, cittadino attivo nel Cantone Ticino giusta gli art. 13 e segg. Cost./TI (v. RDAT I-1993, pag. 47 seg. consid. 4), è legittimato ad insorgere (DTF 120 Ia 197 consid. c e rinvii). La legittimazione deve pure essere riconosciuta alla Lega dei ticinesi, associazione politica, organizzata come tale e dotata di statuti, attiva nel Cantone (DTF 118 Ia 188 e rinvii; DTF 115 Ia 153 consid. 1b).
b) Il diritto ticinese non prevede vie di ricorso contro una decisione come quella del Gran Consiglio. Il corso delle istanze cantonali è quindi stato esaurito (art. 86 OG).
c) Il previsto voto popolare non ha ancora avuto luogo. Tuttavia, la giurisprudenza esige che le decisioni anteriori al voto o gli atti che secondo il ricorrente possono falsare l'esercizio della volontà popolare devono essere impugnati immediatamente (DTF 118 Ia 417 seg. consid. 2a). Pertanto, a giusta ragione i ricorrenti hanno impugnato la decisione del Gran Consiglio già al momento della sua pubblicazione (DTF 115 Ia 153 e le sentenze citate).
Il ricorso rispetta il termine legale (art. 89 cpv. 1 OG).
d) Il ricorso fondato sulla violazione dei diritti politici (art. 85 lett. a OG) soggiace alle stesse esigenze procedurali degli altri ricorsi di diritto pubblico. Il Tribunale federale è vincolato dai motivi invocati nel ricorso. Inoltre, spetta al ricorrente indicare quali diritti costituzionali o principi giuridici sarebbero stati violati e precisare in che consiste la loro violazione (art. 90 cpv. 1 lett. b OG).
Ne risulta che nel caso concreto il Tribunale federale non deve vagliare se l'iniziativa litigiosa sia un'iniziativa amministrativa - ciò che non è stato ritenuto dal Gran Consiglio e non è invocato nella presente procedura - né ricercare d'ufficio motivi non invocati o non sufficientemente sostanziati nel ricorso.
3. Nel quadro dell'art. 85 lett. a OG, il Tribunale federale esamina con piena cognizione non solo le norme del diritto federale e della costituzione cantonale, ma anche quelle del diritto cantonale di rango inferiore, in quanto esse determinino il contenuto del diritto di voto o vi siano strettamente connesse (DTF 119 Ia 157 consid. c, 174 consid. 2, DTF 120 Ia 199 consid. 2). L'esame sotto il profilo dell'arbitrio si applica invece alle ulteriori disposizioni del diritto cantonale ed alle questioni di fatto (sentenze citate). In casi d'interpretazione manifestamente dubbi il Tribunale federale si attiene all'opinione espressa dall'istanza cantonale superiore (DTF 115 Ia 153 consid. 2 con rinvii).
4. L'art. 59 cpv. 1 n. 1 e cpv. 3 della Costituzione ticinese conferisce al popolo il diritto d'iniziativa in materia legislativa, le cui modalità sono stabilite dalla legge.
a) Giusta l'art. 15 cpv. 3 LIRR l'iniziativa legislativa può essere presentata in forma generica o in forma di un progetto completamente elaborato. Nel primo caso, la procedura è retta dall'art. 16 LIRR. Il Gran Consiglio è tenuto ad elaborare l'iniziativa nel senso della domanda (cpv. 1). Esso può raccomandare al popolo l'accettazione o la reiezione dell'iniziativa oppure proporgli di adottare sulla stessa materia un suo controprogetto (cpv. 2). L'eventuale controprogetto deve raccogliere l'adesione del Consiglio di Stato; in caso contrario, esso dev'essere sottoposto ad una seconda lettura a norma della Costituzione (cpv. 3). Il capoverso 4 prevede che il Gran Consiglio deve pronunciarsi sulla domanda di iniziativa entro un anno dalla raccolta delle firme; mentre il capoverso 5 dispone che le decisioni del Gran Consiglio sono pubblicate nel FU a cura del Consiglio di Stato entro otto giorni, con l'indicazione della data di scrutinio.
Per contro, l'art. 56 cpv. 4 Cost./TI - di cui i ricorrenti invocano la violazione - è applicabile esclusivamente alle iniziative costituzionali. In concreto, ciò non ha alcuna incidenza, avendo tale norma contenuto analogo a quello dell'art. 16 cpv. 1 LIRR.
b) Secondo la giurisprudenza, l'autorità legislativa tenuta ad elaborare un progetto concreto conforme ad un'iniziativa generica deve rispettarne l'oggetto; l'iniziativa le traccia una via da cui non può scostarsi né per modificare il senso della proposta, né per disciplinare materie diverse da quelle oggetto della domanda. Essa non agisce liberamente, ma in esecuzione di un mandato assegnatogli dal popolo o dagli elettori firmatari dell'iniziativa. Di certo, essa non fa da tramite fra gli autori dell'iniziativa e il popolo e il testo che è tenuta a sottoporre a quest'ultimo è elaborato in virtù di una competenza propria. Allorquando ne ha il mandato, l'autorità legislativa è tenuta a stabilire un progetto che risponda alle intenzioni degli iniziativisti ed esprima il loro pensiero. Il margine di manovra dell'autorità legislativa è pertanto limitato dall'obbligo di adottare norme di contenuto analogo a quelle propugnate dagli autori dell'iniziativa (DTF 115 Ia 154 /155 consid. 4 e riferimenti).
Per gli autori dell'iniziativa, la scelta della domanda in forma generica implica di per sé la rinuncia a proporre soluzioni concrete atte a realizzarne l'obiettivo. Essi si rimettono alla scelta dell'organo statale competente, il cui margine di manovra deve essere rispettato. Paragonabile a quello dell'organo statale al quale è stato delegato il potere di legiferare, tale margine è maggiore se gli obiettivi dell'iniziativa sono formulati in modo generale oppure complessi e parzialmente contraddittori (v. DTF 111 Ia 119 e riferimenti); in siffatta evenienza le scelte della competente autorità non possono essere contestate adducendo che non convengono agli autori dell'iniziativa se, da un punto di vista oggettivo, esse appaiono come un mezzo ragionevole per realizzarne l'oggetto.
Secondo giurisprudenza invalsa, il testo di un'iniziativa deve essere interpretato in modo oggettivo, ossia come potevano comprenderlo i cittadini ai quali era destinato. Di contro, l'interpretazione personale dei promotori e redattori dell'iniziativa non è determinante, soprattutto se essa è data a posteriori (DTF 105 Ia 154). In casi dubbi l'iniziativa deve essere compresa in un senso che la renda conforme al diritto superiore (DTF 119 Ia 157, DTF 118 Ia 204 e le sentenze citate).
L'obbligo per l'autorità legislativa di concretare la domanda presuppone che l'iniziativa sia ricevibile, ossia ch'essa sia compatibile con le norme del diritto superiore (DTF 119 Ia 157 consid. 2b e riferimenti) ed attuabile (DTF DTF 114 Ia 271 consid. 3, DTF 101 Ia 367, DTF 94 I 126; sentenza inedita del 10 dicembre 1994 nella causa Helvetia Nostra e consorti c. Gran Consiglio del Cantone di Friborgo). Se solo una parte dell'iniziativa è irricevibile, la parte rimanente può sussistere come tale, purché resti un'entità coerente e si possa ragionevolmente supporre che un numero sufficiente di cittadini avrebbero comunque dato la loro adesione (DTF 119 Ia 157 consid. 2b in basso con riferimenti, DTF 117 Ia 156 consid. 5 c e sentenze citate).
5. Secondo le indicazioni incontestate date dal Gran Consiglio nella risposta al ricorso, il progetto di legge elaborato dalla Commissione della gestione ed approvato dal Parlamento permette di realizzare risparmi valutati a 137,55 milioni di franchi.
a) I ricorrenti affermano che tale progetto del Gran Consiglio snaturerebbe gli obiettivi chiari dell'iniziativa, che sono quelli di realizzare risparmi senza licenziare funzionari e senza smantellare "la socialità". In particolare, come si vedrà più oltre, essi adducono che la soppressione di alcune spese sarebbe contraria agli scopi dell'iniziativa, poiché diminuirebbe la protezione sociale e violerebbe i diritti acquisiti dei funzionari e il diritto alla salute.
b) Nella propria risposta, il Gran Consiglio espone le difficoltà al quale è stato confrontato nell'elaborazione dell'iniziativa, che è stata oggetto di ampie discussioni in seno alla Commissione della gestione ed all'assemblea plenaria. Durante i lavori parlamentari è stata vagliata la questione di sapere se, visto il suo oggetto, l'iniziativa non fosse irricevibile. In effetti, il diritto ticinese non conosce l'iniziativa amministrativa. Questa soluzione è poi caduta.
Il Parlamento ha quindi aderito alla proposta della maggioranza della Commissione della gestione. Esso ha invece respinto un primo rapporto di minoranza - sottoscritto da due firmatari dell'iniziativa - che proponeva l'adozione di norme volte a ridurre le spese del personale e quelle per beni e servizi in funzione del gettito dell'imposta cantonale delle persone fisiche e del preventivo. Pure respinta è stata la proposta di una seconda minoranza, che proponeva la reiezione dell'iniziativa e l'accettazione di un controprogetto pure volto a ridurre proporzionalmente le spese annuali, per gruppi, in funzione del gettito dell'imposta cantonale delle persone fisiche. Al momento del voto sulla proposta di sottoporre questo controprogetto al popolo, gli autori dell'iniziativa presenti in Gran Consiglio avevano sostenuto questa proposta.
Il Gran Consiglio afferma poi che i ricorrenti cadono in contraddizione, nella misura in cui censurano misure legislative che erano state formulate dagli stessi proponenti. Esso contesta inoltre i rimproveri dei ricorrenti. A suo avviso, il testo dell'iniziativa lasciava un ampio margine di apprezzamento, che non sarebbe stato oltrepassato. La restrizione figurante nel testo dell'iniziativa volta ad impedire lo smantellamento della socialità sarebbe stata rispettata; lo "smantellamento" presupporrebbe una "demolizione" delle prestazioni sociali. Tale non può essere qualificata la puntuale soppressione di alcune prestazioni sociali.
c) In replica, i ricorrenti spiegano che davanti alla Commissione della gestione i rappresentanti della Lega dei ticinesi avevano effettivamente prospettato la soppressione di alcuni sussidi. Constatato però che tale soppressione era contraria agli scopi dell'iniziativa, essi vi si sono poi opposti.
6. a) Gli scopi dell'iniziativa litigiosa sono - perlomeno in parte - antinomici. Infatti, le restrizioni alle spese dello Stato hanno necessariamente un'incidenza sulle prestazioni sociali accordate, sotto forma di una loro soppressione o riduzione. Di per sé, il testo dell'iniziativa non osta a tali riduzioni delle prestazioni. Se esso indica che i funzionari dello Stato non devono essere licenziati, esso ammette implicitamente che le prestazioni ai funzionari possono subire decurtazioni. Del resto, non tutte le riduzioni o soppressioni delle prestazioni a carattere sociale sono contrarie all'iniziativa, ma solo quelle che conducono ad uno "smantellamento della socialità". Per il lettore oggettivo del testo della domanda e tenuto conto dello scopo dell'iniziativa, il termine "smantellamento" definisce la portata della riserva. Nella sua accezione originaria, lo smantellamento era "l'abbattimento delle mura d'una città, d'una piazzaforte" (v. CORTELAZZO/ZOLLI, Dizionario etimologico della lingua italiana, Bologna 1988); nel suo senso figurato lo smantellamento presuppone pure un'importante aggressione alle strutture protettrici. Pertanto, l'iniziativa osta a che siano intaccate le prestazioni sociali solo se, nel loro insieme, le misure adottate comportano una grave offesa alla struttura sociale. Tuttavia, in concreto, si può divergere d'opinione circa l'importanza dello smantellamento vietato. Infatti, si potrebbe interpretare questa espressione quale impedimento a che si dia inizio ad uno smantellamento delle prestazioni accordate dallo Stato; ciò presupporrebbe comunque un'offesa di una certa rilevanza, altrimenti il termine di smantellamento sarebbe privo di qualsiasi significato.
Sia come sia, per i motivi indicati (v. supra, consid. 2d), spetta ai ricorrenti di dimostrare l'importanza di tale offesa.
Le restrizioni poste dall'iniziativa devono essere intese quali condizioni "sine qua non". Dovesse risultare che esse impediscono di raggiungere l'obiettivo di risparmiare 150 milioni di franchi, l'iniziativa sarebbe parzialmente irrealizzabile e quindi nulla (consid. 4), ciò che dovrebbe essere preso in considerazione nella concretizzazione dell'iniziativa generica.
b) Occorre quindi vagliare se, in tal senso, i ricorrenti hanno dimostrato una profonda offesa alle strutture sociali protettrici del Cantone del Ticino.
Nel succinto atto di ricorso, i ricorrenti sembrano mettere in discussione la soppressione delle seguenti spese (secondo l'ordine per gruppi di spesa adottato nella legge concretante l'iniziativa):
Ammontare del
Gruppo
Natura
risparmio
di spesa
della spesa
4,8 milioni
IA
indennità per economia
domestica ai funzionari
0,2
indennità d'uscita e per
soppressione di posto
5,1
IIA
soppressione degli assegni
di studio, convertiti
in prestiti di studio
0,25
B
soppressione del sussidio
per la lotta contro l'AIDS
4
E
soppressione di prestazioni
previste dalla legge
sull'assistenza sociale
4
F
aumento della quota
minima da pagare a carico
dell'assicurato sussidiato
8,3
H
aiuto ai disoccupati
in fine di diritto
0,8
I
sussidi alle colonie
di vacanza
3,7
L
sussidi dei servizi
autolettiga
0,9
M
sussidi per le bellezze
naturali
0,4
N
sussidi per musei
etnografici
2,5
O
sussidi per la promozione
dell'industria e dell'ar-
tigianato
4,5
IIIA
sussidi per i trasporti
scolastici
2
B
riduzione delle Biblio-
teche cantonali da 4 a 2
0,5
C
risparmi indiretti
2,6
sussidi alla medicina
scolastica
-----
44,55
Tenuto conto dei criteri esposti sopra, queste soppressioni di spese, così come presentate dai ricorrenti, consentono di formulare le seguenti osservazioni. Su diversi punti i ricorrenti non indicano la natura esatta della spesa da sopprimere, dimodoché non si può sapere chi ne sia il beneficiario né determinarne se essa abbia o meno carattere sociale. Ciò vale in particolare per i sussidi ai trasporti scolastici (III A), per la riduzione delle Biblioteche cantonali (III B), per alcune economie indirette ed i sussidi alla medicina scolastica (III C). Queste poste non devono quindi essere prese in considerazione (art. 90 cpv. 1 lett. b OG). Diverso è invece il discorso per la posta II E (soppressione di prestazioni previste dalla legge sull'assistenza sociale). In effetti, pur contenendo il ricorso un riferimento errato alla legge ticinese sull'assistenza sociale dell'8 marzo 1971 (LAS), è sufficiente riferirsi alla legge concretante l'iniziativa e leggere l'art. 19 lett. e LAS per capire che la soppressione concerne l'anticipo degli alimenti alle persone che non ricevono il dovuto dall'obbligato e per determinare il suo carattere sociale.
Le indennità per economia domestica e d'uscita a favore dei funzionari (I A) hanno un carattere sociale relativo, nel senso che trattasi di elementi di rimunerazione traenti origine dal lavoro compiuto dai funzionari per lo Stato. I sussidi alle bellezze naturali, ai musei etnografici e al promuovimento economico (II M, N e O), non hanno invece particolare connotazione sociale.
Pertanto, fra le poste contestate, si può riconoscere spiccato carattere sociale alla formazione professionale (II A, assegni di studio), alla lotta contro la disoccupazione (II H), all'aiuto alla gioventù (II I, colonie di vacanza), all'anticipo degli alimenti (II E) e alla protezione della salute (II B, F e L). Giova qui ancora sottolineare che l'aiuto alla formazione professionale non è totalmente soppresso, ma sostituito dai prestiti di studio. Tuttavia, tenuto conto che questa misura può avere un effetto dissuasivo sul richiedente, essa costituisce un ostacolo alla democratizzazione degli studi, soprattutto in un Cantone periferico - come il Ticino - sprovvisto, per il momento, di un'università propria.
Occorre pertanto chiedersi se, tenuto conto del senso dell'iniziativa, la soppressione delle predette prestazioni costituisce uno smantellamento della socialità, e se, di conseguenza, il Gran Consiglio abbia ecceduto la latitudine di giudizio che gli competeva per concretare l'iniziativa generica. Ora, tenuto conto che il testo adottato sopprime una serie di prestazioni dello Stato con spiccato carattere sociale, vi è uno smantellamento o perlomeno un'inizio di smantellamento nel senso dell'iniziativa. Ne segue che il Gran Consiglio non ha rispettato lo scopo dell'iniziativa e che il ricorso deve essere accolto.
Resta da determinare se la decisione debba essere annullata completamente o solo parzialmente. In concreto, il Tribunale federale non può sostituirsi al Gran Consiglio, imponendogli determinate scelte. Infatti, come dimostrano i lavori parlamentari (v. supra, consid. 5b), il Gran Consiglio può far capo ad altri sistemi per realizzare l'iniziativa generica in discussione. Si giustifica pertanto di non interferire nella latitudine di giudizio di cui fruisce il Gran Consiglio e di lasciargli la facoltà di pronunciarsi nuovamente sulla questione. | it | Art. 15 Abs. 3 und Art. 85 lit. a OG. Politische Rechte; Konkretisierung einer Initiative in Form einer allgemeinen Anregung. Der Begriff des "Entscheids über die Zulässigkeit einer Initiative" gemäss Art. 15 Abs. 3 OG ist umfassend auszulegen, so dass er nicht nur Entscheide über die Frage betrifft, ob eine Angelegenheit der Volksabstimmung unterbreitet werden muss, sondern auch, in welcher Form dies zu geschehen hat (E. 1).
Legitimation eines Bürgers und einer politischen Partei, im Rahmen einer gestützt auf Art. 85 lit. a OG erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde geltend zu machen, der dem Stimmvolk unterbreitete Gesetzesentwurf gäbe die Initiative kaum mehr wieder (E. 2a). Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzuges und Zulässigkeit der Beschwerde (E. 2b-d).
Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts im Rahmen von Art. 85 lit. a OG (E. 3).
Grundsätze des Tessiner Rechts über die Behandlung von Initiativen in Form der allgemeinen Anregung (E. 4a) und Zusammenfassung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (E. 4b).
Im vorliegenden Fall überschritt das kantonale Parlament beim Erlass des angefochtenen Gesetzesentwurfs den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum bei der Konkretisierung der Initiative (E. 5 und 6). Vollumfängliche Aufhebung des angefochtenen Entscheids, damit das kantonale Parlament sich erneut frei über die ganze Sache äussern kann (E. 6b). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-357%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,687 | 121 I 357 | 121 I 357
Sachverhalt ab Seite 358
Il 15 febbraio 1993 è stata depositata alla Cancelleria dello Stato del Cantone Ticino una domanda d'iniziativa generica chiedente al Governo una riduzione di 150 milioni di franchi delle spese dell'amministrazione cantonale. Il testo della domanda precisa "che non si tratta di licenziare dipendenti o di smantellare la socialità, ma semplicemente di riorganizzare in modo razionale l'attività statale, eliminando uffici e servizi inutili e risparmiando in tutti i settori". L'iniziativa è stata pubblicata nel Foglio ufficiale (FU) n. 14 del 19 febbraio 1993.
Accertato che durante il termine legale l'iniziativa aveva raccolto 7079 firme valide, il Consiglio di Stato l'ha considerata riuscita (l'art. 3 cpv. 2 della legge sull'iniziativa popolare, sul referendum e sulla revoca del Consiglio di Stato del 22 gennaio 1954 - in seguito LIRR - esige 7000 firme) ed ha trasmesso gli atti al Gran Consiglio per le sue incombenze (FU n. 42 del 28 maggio 1993).
Il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha incaricato la Commissione della gestione di elaborare l'iniziativa. Divisa, questa ha presentato al legislativo un rapporto di maggioranza e due rapporti di minoranza. Nella seduta del 9 marzo 1995 il Gran Consiglio ha adottato (con 54 voti favorevoli, 13 contrari e 6 astensioni) il rapporto di maggioranza ed il disegno di legge annesso allo stesso ("Legge concernente la modifica o l'abrogazione di leggi o decreti legislativi per il contenimento della spesa corrente del Cantone"), sul cui contenuto si tornerà - ove necessario - in seguito.
Il Consiglio di Stato ha ordinato la pubblicazione della decisione del Gran Consiglio nel FU ed ha fissato la votazione popolare per domenica 21 maggio 1995 (FU n. 22 e 23 del 17 e 21 marzo 1995).
Con atto del 21 aprile 1995, la Lega dei ticinesi, partito politico, e Giuliano Bignasca, uno dei cinque promotori dell'iniziativa, hanno presentato al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico fondato sull'art. 85 lett. a OG, con il quale postulano l'annullamento della decisione del Gran Consiglio del 9 marzo 1995 e del progetto di legge concretante l'iniziativa generica.
Erwägungen
Dai considerandi:
1. Giusta l'art. 15 cpv. 3 OG, il Tribunale federale statuisce nella composizione di sette giudici se si tratta di una "decisione sull'ammissibilità di un'iniziativa". Codesta nozione deve essere interpretata in modo ampio, ossia nel senso ch'essa non comprende solo la questione di sapere se una decisione debba essere sottoposta al voto popolare, ma anche quella di sapere in che forma essa debba essergli sottoposta. Questa soluzione deve essere ritenuta per il fatto che, sussistendo contestazione sulla validità di parte dell'iniziativa, vi è pure contestazione sul quesito di sapere se l'iniziativa debba essere sottoposta al popolo. D'altra parte, nel caso d'iniziativa generica, concretata da una decisione del Parlamento, questa costituisce un prolungamento o un complemento legale dell'iniziativa, dimodoché si giustifica di sottoporla al principio valido per l'iniziativa propriamente detta. Da ultimo, tale soluzione s'impone anche perché l'autorità competente deve esaminare la ricevibilità dell'iniziativa o di alcuni suoi elementi.
2. I ricorrenti rimproverano all'atto impugnato di aver snaturato l'iniziativa litigiosa nel progetto di legge destinato a concretarla, violando così il diritto di voto dei cittadini (art. 85 lett. a OG), in particolare quello dei cittadini che hanno firmato l'iniziativa.
a) Giuliano Bignasca, cittadino attivo nel Cantone Ticino giusta gli art. 13 e segg. Cost./TI (v. RDAT I-1993, pag. 47 seg. consid. 4), è legittimato ad insorgere (DTF 120 Ia 197 consid. c e rinvii). La legittimazione deve pure essere riconosciuta alla Lega dei ticinesi, associazione politica, organizzata come tale e dotata di statuti, attiva nel Cantone (DTF 118 Ia 188 e rinvii; DTF 115 Ia 153 consid. 1b).
b) Il diritto ticinese non prevede vie di ricorso contro una decisione come quella del Gran Consiglio. Il corso delle istanze cantonali è quindi stato esaurito (art. 86 OG).
c) Il previsto voto popolare non ha ancora avuto luogo. Tuttavia, la giurisprudenza esige che le decisioni anteriori al voto o gli atti che secondo il ricorrente possono falsare l'esercizio della volontà popolare devono essere impugnati immediatamente (DTF 118 Ia 417 seg. consid. 2a). Pertanto, a giusta ragione i ricorrenti hanno impugnato la decisione del Gran Consiglio già al momento della sua pubblicazione (DTF 115 Ia 153 e le sentenze citate).
Il ricorso rispetta il termine legale (art. 89 cpv. 1 OG).
d) Il ricorso fondato sulla violazione dei diritti politici (art. 85 lett. a OG) soggiace alle stesse esigenze procedurali degli altri ricorsi di diritto pubblico. Il Tribunale federale è vincolato dai motivi invocati nel ricorso. Inoltre, spetta al ricorrente indicare quali diritti costituzionali o principi giuridici sarebbero stati violati e precisare in che consiste la loro violazione (art. 90 cpv. 1 lett. b OG).
Ne risulta che nel caso concreto il Tribunale federale non deve vagliare se l'iniziativa litigiosa sia un'iniziativa amministrativa - ciò che non è stato ritenuto dal Gran Consiglio e non è invocato nella presente procedura - né ricercare d'ufficio motivi non invocati o non sufficientemente sostanziati nel ricorso.
3. Nel quadro dell'art. 85 lett. a OG, il Tribunale federale esamina con piena cognizione non solo le norme del diritto federale e della costituzione cantonale, ma anche quelle del diritto cantonale di rango inferiore, in quanto esse determinino il contenuto del diritto di voto o vi siano strettamente connesse (DTF 119 Ia 157 consid. c, 174 consid. 2, DTF 120 Ia 199 consid. 2). L'esame sotto il profilo dell'arbitrio si applica invece alle ulteriori disposizioni del diritto cantonale ed alle questioni di fatto (sentenze citate). In casi d'interpretazione manifestamente dubbi il Tribunale federale si attiene all'opinione espressa dall'istanza cantonale superiore (DTF 115 Ia 153 consid. 2 con rinvii).
4. L'art. 59 cpv. 1 n. 1 e cpv. 3 della Costituzione ticinese conferisce al popolo il diritto d'iniziativa in materia legislativa, le cui modalità sono stabilite dalla legge.
a) Giusta l'art. 15 cpv. 3 LIRR l'iniziativa legislativa può essere presentata in forma generica o in forma di un progetto completamente elaborato. Nel primo caso, la procedura è retta dall'art. 16 LIRR. Il Gran Consiglio è tenuto ad elaborare l'iniziativa nel senso della domanda (cpv. 1). Esso può raccomandare al popolo l'accettazione o la reiezione dell'iniziativa oppure proporgli di adottare sulla stessa materia un suo controprogetto (cpv. 2). L'eventuale controprogetto deve raccogliere l'adesione del Consiglio di Stato; in caso contrario, esso dev'essere sottoposto ad una seconda lettura a norma della Costituzione (cpv. 3). Il capoverso 4 prevede che il Gran Consiglio deve pronunciarsi sulla domanda di iniziativa entro un anno dalla raccolta delle firme; mentre il capoverso 5 dispone che le decisioni del Gran Consiglio sono pubblicate nel FU a cura del Consiglio di Stato entro otto giorni, con l'indicazione della data di scrutinio.
Per contro, l'art. 56 cpv. 4 Cost./TI - di cui i ricorrenti invocano la violazione - è applicabile esclusivamente alle iniziative costituzionali. In concreto, ciò non ha alcuna incidenza, avendo tale norma contenuto analogo a quello dell'art. 16 cpv. 1 LIRR.
b) Secondo la giurisprudenza, l'autorità legislativa tenuta ad elaborare un progetto concreto conforme ad un'iniziativa generica deve rispettarne l'oggetto; l'iniziativa le traccia una via da cui non può scostarsi né per modificare il senso della proposta, né per disciplinare materie diverse da quelle oggetto della domanda. Essa non agisce liberamente, ma in esecuzione di un mandato assegnatogli dal popolo o dagli elettori firmatari dell'iniziativa. Di certo, essa non fa da tramite fra gli autori dell'iniziativa e il popolo e il testo che è tenuta a sottoporre a quest'ultimo è elaborato in virtù di una competenza propria. Allorquando ne ha il mandato, l'autorità legislativa è tenuta a stabilire un progetto che risponda alle intenzioni degli iniziativisti ed esprima il loro pensiero. Il margine di manovra dell'autorità legislativa è pertanto limitato dall'obbligo di adottare norme di contenuto analogo a quelle propugnate dagli autori dell'iniziativa (DTF 115 Ia 154 /155 consid. 4 e riferimenti).
Per gli autori dell'iniziativa, la scelta della domanda in forma generica implica di per sé la rinuncia a proporre soluzioni concrete atte a realizzarne l'obiettivo. Essi si rimettono alla scelta dell'organo statale competente, il cui margine di manovra deve essere rispettato. Paragonabile a quello dell'organo statale al quale è stato delegato il potere di legiferare, tale margine è maggiore se gli obiettivi dell'iniziativa sono formulati in modo generale oppure complessi e parzialmente contraddittori (v. DTF 111 Ia 119 e riferimenti); in siffatta evenienza le scelte della competente autorità non possono essere contestate adducendo che non convengono agli autori dell'iniziativa se, da un punto di vista oggettivo, esse appaiono come un mezzo ragionevole per realizzarne l'oggetto.
Secondo giurisprudenza invalsa, il testo di un'iniziativa deve essere interpretato in modo oggettivo, ossia come potevano comprenderlo i cittadini ai quali era destinato. Di contro, l'interpretazione personale dei promotori e redattori dell'iniziativa non è determinante, soprattutto se essa è data a posteriori (DTF 105 Ia 154). In casi dubbi l'iniziativa deve essere compresa in un senso che la renda conforme al diritto superiore (DTF 119 Ia 157, DTF 118 Ia 204 e le sentenze citate).
L'obbligo per l'autorità legislativa di concretare la domanda presuppone che l'iniziativa sia ricevibile, ossia ch'essa sia compatibile con le norme del diritto superiore (DTF 119 Ia 157 consid. 2b e riferimenti) ed attuabile (DTF DTF 114 Ia 271 consid. 3, DTF 101 Ia 367, DTF 94 I 126; sentenza inedita del 10 dicembre 1994 nella causa Helvetia Nostra e consorti c. Gran Consiglio del Cantone di Friborgo). Se solo una parte dell'iniziativa è irricevibile, la parte rimanente può sussistere come tale, purché resti un'entità coerente e si possa ragionevolmente supporre che un numero sufficiente di cittadini avrebbero comunque dato la loro adesione (DTF 119 Ia 157 consid. 2b in basso con riferimenti, DTF 117 Ia 156 consid. 5 c e sentenze citate).
5. Secondo le indicazioni incontestate date dal Gran Consiglio nella risposta al ricorso, il progetto di legge elaborato dalla Commissione della gestione ed approvato dal Parlamento permette di realizzare risparmi valutati a 137,55 milioni di franchi.
a) I ricorrenti affermano che tale progetto del Gran Consiglio snaturerebbe gli obiettivi chiari dell'iniziativa, che sono quelli di realizzare risparmi senza licenziare funzionari e senza smantellare "la socialità". In particolare, come si vedrà più oltre, essi adducono che la soppressione di alcune spese sarebbe contraria agli scopi dell'iniziativa, poiché diminuirebbe la protezione sociale e violerebbe i diritti acquisiti dei funzionari e il diritto alla salute.
b) Nella propria risposta, il Gran Consiglio espone le difficoltà al quale è stato confrontato nell'elaborazione dell'iniziativa, che è stata oggetto di ampie discussioni in seno alla Commissione della gestione ed all'assemblea plenaria. Durante i lavori parlamentari è stata vagliata la questione di sapere se, visto il suo oggetto, l'iniziativa non fosse irricevibile. In effetti, il diritto ticinese non conosce l'iniziativa amministrativa. Questa soluzione è poi caduta.
Il Parlamento ha quindi aderito alla proposta della maggioranza della Commissione della gestione. Esso ha invece respinto un primo rapporto di minoranza - sottoscritto da due firmatari dell'iniziativa - che proponeva l'adozione di norme volte a ridurre le spese del personale e quelle per beni e servizi in funzione del gettito dell'imposta cantonale delle persone fisiche e del preventivo. Pure respinta è stata la proposta di una seconda minoranza, che proponeva la reiezione dell'iniziativa e l'accettazione di un controprogetto pure volto a ridurre proporzionalmente le spese annuali, per gruppi, in funzione del gettito dell'imposta cantonale delle persone fisiche. Al momento del voto sulla proposta di sottoporre questo controprogetto al popolo, gli autori dell'iniziativa presenti in Gran Consiglio avevano sostenuto questa proposta.
Il Gran Consiglio afferma poi che i ricorrenti cadono in contraddizione, nella misura in cui censurano misure legislative che erano state formulate dagli stessi proponenti. Esso contesta inoltre i rimproveri dei ricorrenti. A suo avviso, il testo dell'iniziativa lasciava un ampio margine di apprezzamento, che non sarebbe stato oltrepassato. La restrizione figurante nel testo dell'iniziativa volta ad impedire lo smantellamento della socialità sarebbe stata rispettata; lo "smantellamento" presupporrebbe una "demolizione" delle prestazioni sociali. Tale non può essere qualificata la puntuale soppressione di alcune prestazioni sociali.
c) In replica, i ricorrenti spiegano che davanti alla Commissione della gestione i rappresentanti della Lega dei ticinesi avevano effettivamente prospettato la soppressione di alcuni sussidi. Constatato però che tale soppressione era contraria agli scopi dell'iniziativa, essi vi si sono poi opposti.
6. a) Gli scopi dell'iniziativa litigiosa sono - perlomeno in parte - antinomici. Infatti, le restrizioni alle spese dello Stato hanno necessariamente un'incidenza sulle prestazioni sociali accordate, sotto forma di una loro soppressione o riduzione. Di per sé, il testo dell'iniziativa non osta a tali riduzioni delle prestazioni. Se esso indica che i funzionari dello Stato non devono essere licenziati, esso ammette implicitamente che le prestazioni ai funzionari possono subire decurtazioni. Del resto, non tutte le riduzioni o soppressioni delle prestazioni a carattere sociale sono contrarie all'iniziativa, ma solo quelle che conducono ad uno "smantellamento della socialità". Per il lettore oggettivo del testo della domanda e tenuto conto dello scopo dell'iniziativa, il termine "smantellamento" definisce la portata della riserva. Nella sua accezione originaria, lo smantellamento era "l'abbattimento delle mura d'una città, d'una piazzaforte" (v. CORTELAZZO/ZOLLI, Dizionario etimologico della lingua italiana, Bologna 1988); nel suo senso figurato lo smantellamento presuppone pure un'importante aggressione alle strutture protettrici. Pertanto, l'iniziativa osta a che siano intaccate le prestazioni sociali solo se, nel loro insieme, le misure adottate comportano una grave offesa alla struttura sociale. Tuttavia, in concreto, si può divergere d'opinione circa l'importanza dello smantellamento vietato. Infatti, si potrebbe interpretare questa espressione quale impedimento a che si dia inizio ad uno smantellamento delle prestazioni accordate dallo Stato; ciò presupporrebbe comunque un'offesa di una certa rilevanza, altrimenti il termine di smantellamento sarebbe privo di qualsiasi significato.
Sia come sia, per i motivi indicati (v. supra, consid. 2d), spetta ai ricorrenti di dimostrare l'importanza di tale offesa.
Le restrizioni poste dall'iniziativa devono essere intese quali condizioni "sine qua non". Dovesse risultare che esse impediscono di raggiungere l'obiettivo di risparmiare 150 milioni di franchi, l'iniziativa sarebbe parzialmente irrealizzabile e quindi nulla (consid. 4), ciò che dovrebbe essere preso in considerazione nella concretizzazione dell'iniziativa generica.
b) Occorre quindi vagliare se, in tal senso, i ricorrenti hanno dimostrato una profonda offesa alle strutture sociali protettrici del Cantone del Ticino.
Nel succinto atto di ricorso, i ricorrenti sembrano mettere in discussione la soppressione delle seguenti spese (secondo l'ordine per gruppi di spesa adottato nella legge concretante l'iniziativa):
Ammontare del
Gruppo
Natura
risparmio
di spesa
della spesa
4,8 milioni
IA
indennità per economia
domestica ai funzionari
0,2
indennità d'uscita e per
soppressione di posto
5,1
IIA
soppressione degli assegni
di studio, convertiti
in prestiti di studio
0,25
B
soppressione del sussidio
per la lotta contro l'AIDS
4
E
soppressione di prestazioni
previste dalla legge
sull'assistenza sociale
4
F
aumento della quota
minima da pagare a carico
dell'assicurato sussidiato
8,3
H
aiuto ai disoccupati
in fine di diritto
0,8
I
sussidi alle colonie
di vacanza
3,7
L
sussidi dei servizi
autolettiga
0,9
M
sussidi per le bellezze
naturali
0,4
N
sussidi per musei
etnografici
2,5
O
sussidi per la promozione
dell'industria e dell'ar-
tigianato
4,5
IIIA
sussidi per i trasporti
scolastici
2
B
riduzione delle Biblio-
teche cantonali da 4 a 2
0,5
C
risparmi indiretti
2,6
sussidi alla medicina
scolastica
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44,55
Tenuto conto dei criteri esposti sopra, queste soppressioni di spese, così come presentate dai ricorrenti, consentono di formulare le seguenti osservazioni. Su diversi punti i ricorrenti non indicano la natura esatta della spesa da sopprimere, dimodoché non si può sapere chi ne sia il beneficiario né determinarne se essa abbia o meno carattere sociale. Ciò vale in particolare per i sussidi ai trasporti scolastici (III A), per la riduzione delle Biblioteche cantonali (III B), per alcune economie indirette ed i sussidi alla medicina scolastica (III C). Queste poste non devono quindi essere prese in considerazione (art. 90 cpv. 1 lett. b OG). Diverso è invece il discorso per la posta II E (soppressione di prestazioni previste dalla legge sull'assistenza sociale). In effetti, pur contenendo il ricorso un riferimento errato alla legge ticinese sull'assistenza sociale dell'8 marzo 1971 (LAS), è sufficiente riferirsi alla legge concretante l'iniziativa e leggere l'art. 19 lett. e LAS per capire che la soppressione concerne l'anticipo degli alimenti alle persone che non ricevono il dovuto dall'obbligato e per determinare il suo carattere sociale.
Le indennità per economia domestica e d'uscita a favore dei funzionari (I A) hanno un carattere sociale relativo, nel senso che trattasi di elementi di rimunerazione traenti origine dal lavoro compiuto dai funzionari per lo Stato. I sussidi alle bellezze naturali, ai musei etnografici e al promuovimento economico (II M, N e O), non hanno invece particolare connotazione sociale.
Pertanto, fra le poste contestate, si può riconoscere spiccato carattere sociale alla formazione professionale (II A, assegni di studio), alla lotta contro la disoccupazione (II H), all'aiuto alla gioventù (II I, colonie di vacanza), all'anticipo degli alimenti (II E) e alla protezione della salute (II B, F e L). Giova qui ancora sottolineare che l'aiuto alla formazione professionale non è totalmente soppresso, ma sostituito dai prestiti di studio. Tuttavia, tenuto conto che questa misura può avere un effetto dissuasivo sul richiedente, essa costituisce un ostacolo alla democratizzazione degli studi, soprattutto in un Cantone periferico - come il Ticino - sprovvisto, per il momento, di un'università propria.
Occorre pertanto chiedersi se, tenuto conto del senso dell'iniziativa, la soppressione delle predette prestazioni costituisce uno smantellamento della socialità, e se, di conseguenza, il Gran Consiglio abbia ecceduto la latitudine di giudizio che gli competeva per concretare l'iniziativa generica. Ora, tenuto conto che il testo adottato sopprime una serie di prestazioni dello Stato con spiccato carattere sociale, vi è uno smantellamento o perlomeno un'inizio di smantellamento nel senso dell'iniziativa. Ne segue che il Gran Consiglio non ha rispettato lo scopo dell'iniziativa e che il ricorso deve essere accolto.
Resta da determinare se la decisione debba essere annullata completamente o solo parzialmente. In concreto, il Tribunale federale non può sostituirsi al Gran Consiglio, imponendogli determinate scelte. Infatti, come dimostrano i lavori parlamentari (v. supra, consid. 5b), il Gran Consiglio può far capo ad altri sistemi per realizzare l'iniziativa generica in discussione. Si giustifica pertanto di non interferire nella latitudine di giudizio di cui fruisce il Gran Consiglio e di lasciargli la facoltà di pronunciarsi nuovamente sulla questione. | it | Art. 15 al. 3 et 85 let. a OJ. Droits politiques; concrétisation d'une initiative conçue en termes généraux. La notion de "décision ayant trait à la recevabilité d'une initiative" selon l'art. 15 al. 3 OJ doit être interprétée de manière large, en ce sens qu'elle ne concerne pas seulement la question de savoir si un objet doit être soumis au vote populaire, mais aussi celle de savoir sous quelle forme il doit l'être (consid. 1).
Qualité d'un citoyen et d'un parti politique pour faire valoir, à l'appui d'un recours de droit public fondé sur l'art. 85 let. a OJ, que le projet de loi soumis au vote populaire dénaturerait la portée de l'initiative (consid. 2a). Epuisement des instances cantonales et recevabilité du recours (consid. 2b-d).
Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral dans le cadre de l'art. 85 let. a OJ (consid. 3).
Principes du droit tessinois relatifs au traitement d'une initiative conçue en termes généraux (consid. 4a) et résumé de la jurisprudence du Tribunal fédéral (consid. 4b).
Dans le cas concret, le Parlement cantonal a excédé la latitude de jugement qui lui était reconnue dans la concrétisation de l'initiative en adoptant le projet de loi litigieux (consid. 5 et 6). Annulation totale de la décision attaquée afin de permettre au Parlement cantonal de se prononcer à nouveau librement sur la question (consid. 6b). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-357%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,688 | 121 I 357 | 121 I 357
Sachverhalt ab Seite 358
Il 15 febbraio 1993 è stata depositata alla Cancelleria dello Stato del Cantone Ticino una domanda d'iniziativa generica chiedente al Governo una riduzione di 150 milioni di franchi delle spese dell'amministrazione cantonale. Il testo della domanda precisa "che non si tratta di licenziare dipendenti o di smantellare la socialità, ma semplicemente di riorganizzare in modo razionale l'attività statale, eliminando uffici e servizi inutili e risparmiando in tutti i settori". L'iniziativa è stata pubblicata nel Foglio ufficiale (FU) n. 14 del 19 febbraio 1993.
Accertato che durante il termine legale l'iniziativa aveva raccolto 7079 firme valide, il Consiglio di Stato l'ha considerata riuscita (l'art. 3 cpv. 2 della legge sull'iniziativa popolare, sul referendum e sulla revoca del Consiglio di Stato del 22 gennaio 1954 - in seguito LIRR - esige 7000 firme) ed ha trasmesso gli atti al Gran Consiglio per le sue incombenze (FU n. 42 del 28 maggio 1993).
Il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha incaricato la Commissione della gestione di elaborare l'iniziativa. Divisa, questa ha presentato al legislativo un rapporto di maggioranza e due rapporti di minoranza. Nella seduta del 9 marzo 1995 il Gran Consiglio ha adottato (con 54 voti favorevoli, 13 contrari e 6 astensioni) il rapporto di maggioranza ed il disegno di legge annesso allo stesso ("Legge concernente la modifica o l'abrogazione di leggi o decreti legislativi per il contenimento della spesa corrente del Cantone"), sul cui contenuto si tornerà - ove necessario - in seguito.
Il Consiglio di Stato ha ordinato la pubblicazione della decisione del Gran Consiglio nel FU ed ha fissato la votazione popolare per domenica 21 maggio 1995 (FU n. 22 e 23 del 17 e 21 marzo 1995).
Con atto del 21 aprile 1995, la Lega dei ticinesi, partito politico, e Giuliano Bignasca, uno dei cinque promotori dell'iniziativa, hanno presentato al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico fondato sull'art. 85 lett. a OG, con il quale postulano l'annullamento della decisione del Gran Consiglio del 9 marzo 1995 e del progetto di legge concretante l'iniziativa generica.
Erwägungen
Dai considerandi:
1. Giusta l'art. 15 cpv. 3 OG, il Tribunale federale statuisce nella composizione di sette giudici se si tratta di una "decisione sull'ammissibilità di un'iniziativa". Codesta nozione deve essere interpretata in modo ampio, ossia nel senso ch'essa non comprende solo la questione di sapere se una decisione debba essere sottoposta al voto popolare, ma anche quella di sapere in che forma essa debba essergli sottoposta. Questa soluzione deve essere ritenuta per il fatto che, sussistendo contestazione sulla validità di parte dell'iniziativa, vi è pure contestazione sul quesito di sapere se l'iniziativa debba essere sottoposta al popolo. D'altra parte, nel caso d'iniziativa generica, concretata da una decisione del Parlamento, questa costituisce un prolungamento o un complemento legale dell'iniziativa, dimodoché si giustifica di sottoporla al principio valido per l'iniziativa propriamente detta. Da ultimo, tale soluzione s'impone anche perché l'autorità competente deve esaminare la ricevibilità dell'iniziativa o di alcuni suoi elementi.
2. I ricorrenti rimproverano all'atto impugnato di aver snaturato l'iniziativa litigiosa nel progetto di legge destinato a concretarla, violando così il diritto di voto dei cittadini (art. 85 lett. a OG), in particolare quello dei cittadini che hanno firmato l'iniziativa.
a) Giuliano Bignasca, cittadino attivo nel Cantone Ticino giusta gli art. 13 e segg. Cost./TI (v. RDAT I-1993, pag. 47 seg. consid. 4), è legittimato ad insorgere (DTF 120 Ia 197 consid. c e rinvii). La legittimazione deve pure essere riconosciuta alla Lega dei ticinesi, associazione politica, organizzata come tale e dotata di statuti, attiva nel Cantone (DTF 118 Ia 188 e rinvii; DTF 115 Ia 153 consid. 1b).
b) Il diritto ticinese non prevede vie di ricorso contro una decisione come quella del Gran Consiglio. Il corso delle istanze cantonali è quindi stato esaurito (art. 86 OG).
c) Il previsto voto popolare non ha ancora avuto luogo. Tuttavia, la giurisprudenza esige che le decisioni anteriori al voto o gli atti che secondo il ricorrente possono falsare l'esercizio della volontà popolare devono essere impugnati immediatamente (DTF 118 Ia 417 seg. consid. 2a). Pertanto, a giusta ragione i ricorrenti hanno impugnato la decisione del Gran Consiglio già al momento della sua pubblicazione (DTF 115 Ia 153 e le sentenze citate).
Il ricorso rispetta il termine legale (art. 89 cpv. 1 OG).
d) Il ricorso fondato sulla violazione dei diritti politici (art. 85 lett. a OG) soggiace alle stesse esigenze procedurali degli altri ricorsi di diritto pubblico. Il Tribunale federale è vincolato dai motivi invocati nel ricorso. Inoltre, spetta al ricorrente indicare quali diritti costituzionali o principi giuridici sarebbero stati violati e precisare in che consiste la loro violazione (art. 90 cpv. 1 lett. b OG).
Ne risulta che nel caso concreto il Tribunale federale non deve vagliare se l'iniziativa litigiosa sia un'iniziativa amministrativa - ciò che non è stato ritenuto dal Gran Consiglio e non è invocato nella presente procedura - né ricercare d'ufficio motivi non invocati o non sufficientemente sostanziati nel ricorso.
3. Nel quadro dell'art. 85 lett. a OG, il Tribunale federale esamina con piena cognizione non solo le norme del diritto federale e della costituzione cantonale, ma anche quelle del diritto cantonale di rango inferiore, in quanto esse determinino il contenuto del diritto di voto o vi siano strettamente connesse (DTF 119 Ia 157 consid. c, 174 consid. 2, DTF 120 Ia 199 consid. 2). L'esame sotto il profilo dell'arbitrio si applica invece alle ulteriori disposizioni del diritto cantonale ed alle questioni di fatto (sentenze citate). In casi d'interpretazione manifestamente dubbi il Tribunale federale si attiene all'opinione espressa dall'istanza cantonale superiore (DTF 115 Ia 153 consid. 2 con rinvii).
4. L'art. 59 cpv. 1 n. 1 e cpv. 3 della Costituzione ticinese conferisce al popolo il diritto d'iniziativa in materia legislativa, le cui modalità sono stabilite dalla legge.
a) Giusta l'art. 15 cpv. 3 LIRR l'iniziativa legislativa può essere presentata in forma generica o in forma di un progetto completamente elaborato. Nel primo caso, la procedura è retta dall'art. 16 LIRR. Il Gran Consiglio è tenuto ad elaborare l'iniziativa nel senso della domanda (cpv. 1). Esso può raccomandare al popolo l'accettazione o la reiezione dell'iniziativa oppure proporgli di adottare sulla stessa materia un suo controprogetto (cpv. 2). L'eventuale controprogetto deve raccogliere l'adesione del Consiglio di Stato; in caso contrario, esso dev'essere sottoposto ad una seconda lettura a norma della Costituzione (cpv. 3). Il capoverso 4 prevede che il Gran Consiglio deve pronunciarsi sulla domanda di iniziativa entro un anno dalla raccolta delle firme; mentre il capoverso 5 dispone che le decisioni del Gran Consiglio sono pubblicate nel FU a cura del Consiglio di Stato entro otto giorni, con l'indicazione della data di scrutinio.
Per contro, l'art. 56 cpv. 4 Cost./TI - di cui i ricorrenti invocano la violazione - è applicabile esclusivamente alle iniziative costituzionali. In concreto, ciò non ha alcuna incidenza, avendo tale norma contenuto analogo a quello dell'art. 16 cpv. 1 LIRR.
b) Secondo la giurisprudenza, l'autorità legislativa tenuta ad elaborare un progetto concreto conforme ad un'iniziativa generica deve rispettarne l'oggetto; l'iniziativa le traccia una via da cui non può scostarsi né per modificare il senso della proposta, né per disciplinare materie diverse da quelle oggetto della domanda. Essa non agisce liberamente, ma in esecuzione di un mandato assegnatogli dal popolo o dagli elettori firmatari dell'iniziativa. Di certo, essa non fa da tramite fra gli autori dell'iniziativa e il popolo e il testo che è tenuta a sottoporre a quest'ultimo è elaborato in virtù di una competenza propria. Allorquando ne ha il mandato, l'autorità legislativa è tenuta a stabilire un progetto che risponda alle intenzioni degli iniziativisti ed esprima il loro pensiero. Il margine di manovra dell'autorità legislativa è pertanto limitato dall'obbligo di adottare norme di contenuto analogo a quelle propugnate dagli autori dell'iniziativa (DTF 115 Ia 154 /155 consid. 4 e riferimenti).
Per gli autori dell'iniziativa, la scelta della domanda in forma generica implica di per sé la rinuncia a proporre soluzioni concrete atte a realizzarne l'obiettivo. Essi si rimettono alla scelta dell'organo statale competente, il cui margine di manovra deve essere rispettato. Paragonabile a quello dell'organo statale al quale è stato delegato il potere di legiferare, tale margine è maggiore se gli obiettivi dell'iniziativa sono formulati in modo generale oppure complessi e parzialmente contraddittori (v. DTF 111 Ia 119 e riferimenti); in siffatta evenienza le scelte della competente autorità non possono essere contestate adducendo che non convengono agli autori dell'iniziativa se, da un punto di vista oggettivo, esse appaiono come un mezzo ragionevole per realizzarne l'oggetto.
Secondo giurisprudenza invalsa, il testo di un'iniziativa deve essere interpretato in modo oggettivo, ossia come potevano comprenderlo i cittadini ai quali era destinato. Di contro, l'interpretazione personale dei promotori e redattori dell'iniziativa non è determinante, soprattutto se essa è data a posteriori (DTF 105 Ia 154). In casi dubbi l'iniziativa deve essere compresa in un senso che la renda conforme al diritto superiore (DTF 119 Ia 157, DTF 118 Ia 204 e le sentenze citate).
L'obbligo per l'autorità legislativa di concretare la domanda presuppone che l'iniziativa sia ricevibile, ossia ch'essa sia compatibile con le norme del diritto superiore (DTF 119 Ia 157 consid. 2b e riferimenti) ed attuabile (DTF DTF 114 Ia 271 consid. 3, DTF 101 Ia 367, DTF 94 I 126; sentenza inedita del 10 dicembre 1994 nella causa Helvetia Nostra e consorti c. Gran Consiglio del Cantone di Friborgo). Se solo una parte dell'iniziativa è irricevibile, la parte rimanente può sussistere come tale, purché resti un'entità coerente e si possa ragionevolmente supporre che un numero sufficiente di cittadini avrebbero comunque dato la loro adesione (DTF 119 Ia 157 consid. 2b in basso con riferimenti, DTF 117 Ia 156 consid. 5 c e sentenze citate).
5. Secondo le indicazioni incontestate date dal Gran Consiglio nella risposta al ricorso, il progetto di legge elaborato dalla Commissione della gestione ed approvato dal Parlamento permette di realizzare risparmi valutati a 137,55 milioni di franchi.
a) I ricorrenti affermano che tale progetto del Gran Consiglio snaturerebbe gli obiettivi chiari dell'iniziativa, che sono quelli di realizzare risparmi senza licenziare funzionari e senza smantellare "la socialità". In particolare, come si vedrà più oltre, essi adducono che la soppressione di alcune spese sarebbe contraria agli scopi dell'iniziativa, poiché diminuirebbe la protezione sociale e violerebbe i diritti acquisiti dei funzionari e il diritto alla salute.
b) Nella propria risposta, il Gran Consiglio espone le difficoltà al quale è stato confrontato nell'elaborazione dell'iniziativa, che è stata oggetto di ampie discussioni in seno alla Commissione della gestione ed all'assemblea plenaria. Durante i lavori parlamentari è stata vagliata la questione di sapere se, visto il suo oggetto, l'iniziativa non fosse irricevibile. In effetti, il diritto ticinese non conosce l'iniziativa amministrativa. Questa soluzione è poi caduta.
Il Parlamento ha quindi aderito alla proposta della maggioranza della Commissione della gestione. Esso ha invece respinto un primo rapporto di minoranza - sottoscritto da due firmatari dell'iniziativa - che proponeva l'adozione di norme volte a ridurre le spese del personale e quelle per beni e servizi in funzione del gettito dell'imposta cantonale delle persone fisiche e del preventivo. Pure respinta è stata la proposta di una seconda minoranza, che proponeva la reiezione dell'iniziativa e l'accettazione di un controprogetto pure volto a ridurre proporzionalmente le spese annuali, per gruppi, in funzione del gettito dell'imposta cantonale delle persone fisiche. Al momento del voto sulla proposta di sottoporre questo controprogetto al popolo, gli autori dell'iniziativa presenti in Gran Consiglio avevano sostenuto questa proposta.
Il Gran Consiglio afferma poi che i ricorrenti cadono in contraddizione, nella misura in cui censurano misure legislative che erano state formulate dagli stessi proponenti. Esso contesta inoltre i rimproveri dei ricorrenti. A suo avviso, il testo dell'iniziativa lasciava un ampio margine di apprezzamento, che non sarebbe stato oltrepassato. La restrizione figurante nel testo dell'iniziativa volta ad impedire lo smantellamento della socialità sarebbe stata rispettata; lo "smantellamento" presupporrebbe una "demolizione" delle prestazioni sociali. Tale non può essere qualificata la puntuale soppressione di alcune prestazioni sociali.
c) In replica, i ricorrenti spiegano che davanti alla Commissione della gestione i rappresentanti della Lega dei ticinesi avevano effettivamente prospettato la soppressione di alcuni sussidi. Constatato però che tale soppressione era contraria agli scopi dell'iniziativa, essi vi si sono poi opposti.
6. a) Gli scopi dell'iniziativa litigiosa sono - perlomeno in parte - antinomici. Infatti, le restrizioni alle spese dello Stato hanno necessariamente un'incidenza sulle prestazioni sociali accordate, sotto forma di una loro soppressione o riduzione. Di per sé, il testo dell'iniziativa non osta a tali riduzioni delle prestazioni. Se esso indica che i funzionari dello Stato non devono essere licenziati, esso ammette implicitamente che le prestazioni ai funzionari possono subire decurtazioni. Del resto, non tutte le riduzioni o soppressioni delle prestazioni a carattere sociale sono contrarie all'iniziativa, ma solo quelle che conducono ad uno "smantellamento della socialità". Per il lettore oggettivo del testo della domanda e tenuto conto dello scopo dell'iniziativa, il termine "smantellamento" definisce la portata della riserva. Nella sua accezione originaria, lo smantellamento era "l'abbattimento delle mura d'una città, d'una piazzaforte" (v. CORTELAZZO/ZOLLI, Dizionario etimologico della lingua italiana, Bologna 1988); nel suo senso figurato lo smantellamento presuppone pure un'importante aggressione alle strutture protettrici. Pertanto, l'iniziativa osta a che siano intaccate le prestazioni sociali solo se, nel loro insieme, le misure adottate comportano una grave offesa alla struttura sociale. Tuttavia, in concreto, si può divergere d'opinione circa l'importanza dello smantellamento vietato. Infatti, si potrebbe interpretare questa espressione quale impedimento a che si dia inizio ad uno smantellamento delle prestazioni accordate dallo Stato; ciò presupporrebbe comunque un'offesa di una certa rilevanza, altrimenti il termine di smantellamento sarebbe privo di qualsiasi significato.
Sia come sia, per i motivi indicati (v. supra, consid. 2d), spetta ai ricorrenti di dimostrare l'importanza di tale offesa.
Le restrizioni poste dall'iniziativa devono essere intese quali condizioni "sine qua non". Dovesse risultare che esse impediscono di raggiungere l'obiettivo di risparmiare 150 milioni di franchi, l'iniziativa sarebbe parzialmente irrealizzabile e quindi nulla (consid. 4), ciò che dovrebbe essere preso in considerazione nella concretizzazione dell'iniziativa generica.
b) Occorre quindi vagliare se, in tal senso, i ricorrenti hanno dimostrato una profonda offesa alle strutture sociali protettrici del Cantone del Ticino.
Nel succinto atto di ricorso, i ricorrenti sembrano mettere in discussione la soppressione delle seguenti spese (secondo l'ordine per gruppi di spesa adottato nella legge concretante l'iniziativa):
Ammontare del
Gruppo
Natura
risparmio
di spesa
della spesa
4,8 milioni
IA
indennità per economia
domestica ai funzionari
0,2
indennità d'uscita e per
soppressione di posto
5,1
IIA
soppressione degli assegni
di studio, convertiti
in prestiti di studio
0,25
B
soppressione del sussidio
per la lotta contro l'AIDS
4
E
soppressione di prestazioni
previste dalla legge
sull'assistenza sociale
4
F
aumento della quota
minima da pagare a carico
dell'assicurato sussidiato
8,3
H
aiuto ai disoccupati
in fine di diritto
0,8
I
sussidi alle colonie
di vacanza
3,7
L
sussidi dei servizi
autolettiga
0,9
M
sussidi per le bellezze
naturali
0,4
N
sussidi per musei
etnografici
2,5
O
sussidi per la promozione
dell'industria e dell'ar-
tigianato
4,5
IIIA
sussidi per i trasporti
scolastici
2
B
riduzione delle Biblio-
teche cantonali da 4 a 2
0,5
C
risparmi indiretti
2,6
sussidi alla medicina
scolastica
-----
44,55
Tenuto conto dei criteri esposti sopra, queste soppressioni di spese, così come presentate dai ricorrenti, consentono di formulare le seguenti osservazioni. Su diversi punti i ricorrenti non indicano la natura esatta della spesa da sopprimere, dimodoché non si può sapere chi ne sia il beneficiario né determinarne se essa abbia o meno carattere sociale. Ciò vale in particolare per i sussidi ai trasporti scolastici (III A), per la riduzione delle Biblioteche cantonali (III B), per alcune economie indirette ed i sussidi alla medicina scolastica (III C). Queste poste non devono quindi essere prese in considerazione (art. 90 cpv. 1 lett. b OG). Diverso è invece il discorso per la posta II E (soppressione di prestazioni previste dalla legge sull'assistenza sociale). In effetti, pur contenendo il ricorso un riferimento errato alla legge ticinese sull'assistenza sociale dell'8 marzo 1971 (LAS), è sufficiente riferirsi alla legge concretante l'iniziativa e leggere l'art. 19 lett. e LAS per capire che la soppressione concerne l'anticipo degli alimenti alle persone che non ricevono il dovuto dall'obbligato e per determinare il suo carattere sociale.
Le indennità per economia domestica e d'uscita a favore dei funzionari (I A) hanno un carattere sociale relativo, nel senso che trattasi di elementi di rimunerazione traenti origine dal lavoro compiuto dai funzionari per lo Stato. I sussidi alle bellezze naturali, ai musei etnografici e al promuovimento economico (II M, N e O), non hanno invece particolare connotazione sociale.
Pertanto, fra le poste contestate, si può riconoscere spiccato carattere sociale alla formazione professionale (II A, assegni di studio), alla lotta contro la disoccupazione (II H), all'aiuto alla gioventù (II I, colonie di vacanza), all'anticipo degli alimenti (II E) e alla protezione della salute (II B, F e L). Giova qui ancora sottolineare che l'aiuto alla formazione professionale non è totalmente soppresso, ma sostituito dai prestiti di studio. Tuttavia, tenuto conto che questa misura può avere un effetto dissuasivo sul richiedente, essa costituisce un ostacolo alla democratizzazione degli studi, soprattutto in un Cantone periferico - come il Ticino - sprovvisto, per il momento, di un'università propria.
Occorre pertanto chiedersi se, tenuto conto del senso dell'iniziativa, la soppressione delle predette prestazioni costituisce uno smantellamento della socialità, e se, di conseguenza, il Gran Consiglio abbia ecceduto la latitudine di giudizio che gli competeva per concretare l'iniziativa generica. Ora, tenuto conto che il testo adottato sopprime una serie di prestazioni dello Stato con spiccato carattere sociale, vi è uno smantellamento o perlomeno un'inizio di smantellamento nel senso dell'iniziativa. Ne segue che il Gran Consiglio non ha rispettato lo scopo dell'iniziativa e che il ricorso deve essere accolto.
Resta da determinare se la decisione debba essere annullata completamente o solo parzialmente. In concreto, il Tribunale federale non può sostituirsi al Gran Consiglio, imponendogli determinate scelte. Infatti, come dimostrano i lavori parlamentari (v. supra, consid. 5b), il Gran Consiglio può far capo ad altri sistemi per realizzare l'iniziativa generica in discussione. Si giustifica pertanto di non interferire nella latitudine di giudizio di cui fruisce il Gran Consiglio e di lasciargli la facoltà di pronunciarsi nuovamente sulla questione. | it | Art. 15 cpv. 3 e 85 lett. a OG. Diritti politici; concretizzazione di un'iniziativa generica. La nozione di "decisione sull'ammissibilità di un'iniziativa" dell'art. 15 cpv. 3 OG deve essere interpretata in modo ampio, ossia nel senso ch'essa non comprende solo la questione di sapere se una proposta debba essere sottoposta al voto popolare, ma anche quella di sapere in che forma essa debba essergli sottoposta (consid. 1).
Legittimazione di un cittadino e di un partito politico ad invocare a sostegno di un ricorso di diritto pubblico fondato sull'art. 85 lett. a OG la censura secondo cui il progetto di legge sottoposto al popolo snatura l'iniziativa (consid. 2a). Esaurimento del corso delle istanze cantonali e ricevibilità del ricorso (consid. 2b-d).
Potere d'esame del Tribunale federale nel quadro dell'art. 85 lett. a OG (consid. 3).
Principi del diritto ticinese relativi alla trattazione di un'iniziativa generica (consid. 4a) e riassunto della giurisprudenza del Tribunale federale (consid. 4b).
Nel caso concreto, il Parlamento cantonale, adottando il contestato progetto di legge, ha ecceduto la latitudine di giudizio che gli competeva per concretare l'iniziativa generica (consid. 5 e 6). Annullamento totale della decisione impugnata, alfine di consentire al Parlamento cantonale di pronunciarsi nuovamente e liberamente sulla questione (consid. 6b). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-357%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,689 | 121 I 367 | 121 I 367
Sachverhalt ab Seite 367
Die drei Brüder V. (geb. 1955, 1958 und 1960) lebten seit dem Jahre 1980 zusammen mit ihrer Mutter als anerkannte Flüchtlinge in der Schweiz. Mit Urteil des Richteramtes Bern vom 29. Oktober 1987 wurden sie zu bedingten Freiheitsstrafen verurteilt, und es wurde gegen sie eine dreijährige Landesverweisung ausgesprochen. Die Landesverweisung konnte vorerst nicht vollzogen werden. Aufgrund der veränderten politischen Verhältnisse in der Tschechoslowakei stellte jedoch die Botschaft dieses Landes am 7. November 1990 den Gebrüdern V. Reisepapiere für tschechoslowakische Staatsangehörige aus, worauf sie in die Tschechoslowakei ausgeschafft wurden. Mit dem Vollzug der Landesverweisung erlosch das ihnen gewährte Asyl (Art. 44 Abs. 2 des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979; SR 142.31). Im September 1991 reisten die drei Brüder illegal wieder in die Schweiz ein. Sie wohnen seither bei ihrer Mutter in X., die durch Heirat Schweizer Bürgerin geworden ist. Eine erneute Ausschaffung nach (nunmehr) Tschechien war bisher nicht möglich, da sich die Behörden dieses Landes auf den Standpunkt stellen, den Gebrüdern V. sei seinerzeit die Staatsbürgerschaft entzogen worden; sie könnten sie zwar wiedererlangen, müssten hiefür aber ein Gesuch stellen, was die Gebrüder V. indessen bis heute nicht getan haben.
Nach ihrer Wiedereinreise in die Schweiz ersuchten die Gebrüder V. die Gemeinde X. um soziale Unterstützung, was die Gemeinde ablehnte. Nach Durchführung verschiedener Rechtsmittelverfahren schützte schliesslich der Regierungsrat des Kantons Bern den ablehnenden Entscheid der Gemeinde mit Beschluss vom 26. Oktober 1994.
Zur Begründung führte der Regierungsrat an, der rechtliche Status der Gebrüder V. sei nicht geregelt. Die Bundesbehörden prüften weiterhin ihre Rückübernahme durch Tschechien. Die Gebrüder V. hätten es in der Hand, ein Gesuch um Wiedereinbürgerung zu stellen, was ihnen erlauben würde, nach Tschechien zurückzukehren und dort erwerbstätig zu sein. Mit ihrer Weigerung, ein solches Gesuch zu stellen, hielten sie ihre Notlage absichtlich aufrecht. Das sei rechtsmissbräuchlich, weshalb ihnen die Fürsorgeleistungen vollumfänglich entzogen werden könnten.
Gegen den Beschluss des Regierungsrates haben die Gebrüder V. am 5. Dezember 1994 staatsrechtliche Beschwerde eingereicht.
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 86 Abs. 1 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide zulässig. Es stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführer vorerst an das kantonale Verwaltungsgericht hätten gelangen müssen. Streitgegenstand ist die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen, auf welche nach Art. 68 Abs. 1 des bernischen Gesetzes vom 3. Dezember 1961 über das Fürsorgewesen (FüG) kein klagbarer Anspruch besteht. Da gemäss Art. 77 Abs. 1 lit. k des bernischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 23. Mai 1989 (VRPG) die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht unzulässig ist gegen Verfügungen betreffend finanzielle Leistungen der öffentlichen Hand, auf die kein Rechtsanspruch besteht, erweist sich der angefochtene Entscheid des Regierungsrates als letztinstanzlich im Sinne von Art. 86 Abs. 1 OG. Diese Rechtslage, welche noch zum Zeitpunkt der Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde am 5. Dezember 1994 galt, hat sich in der Zwischenzeit geändert. Anfang 1995 ist die neue Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 in Kraft getreten. Diese sieht in Art. 29 vor, dass jede Person bei Notlagen Anspruch auf Obdach, auf die für ein menschenwürdiges Leben notwendigen Mittel und auf grundlegende medizinische Versorgung hat. Die gesetzliche Regelung, wonach kein klagbarer Anspruch auf Fürsorgeleistungen besteht, ist insoweit obsolet, so dass heute im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. k VRPG ein Anspruch auf diese staatlichen Leistungen gegeben ist und das Verwaltungsgericht zu deren Beurteilung zuständig wäre (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 3. April 1995, in BVR 1995 S. 565 ff.). Für das vorliegende Verfahren ist dies jedoch noch nicht der Fall, weshalb das Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs erfüllt ist.
b) Nach Art. 88 OG steht die Befugnis zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde Bürgern (Privaten) hinsichtlich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist demnach nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen beeinträchtigt wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen wie auch zur Wahrung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die Beschwerde nicht gegeben. Die eigenen rechtlichen Interessen, auf die sich der Beschwerdeführer berufen muss, können entweder durch Gesetzesrecht oder aber auch unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein. Das in Art. 4 BV enthaltene Willkürverbot verschafft für sich allein noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG (BGE 120 Ia 110 E. 1a, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer machen geltend, sie seien in ihrem bundesverfassungsmässigen Recht auf Existenzsicherung verletzt worden. Weiter berufen sie sich darauf, der Regierungsrat sei bei der Anwendung des bernischen Gesetzes über das Fürsorgewesen in Willkür verfallen, und schliesslich berufen sie sich auf den in Art. 29 Abs. 1 der neuen bernischen Kantonsverfassung (in Kraft seit 1. Januar 1995) verankerten Anspruch auf die für ein menschenwürdiges Leben notwendigen Mittel. Diese kantonale Grundrechtsgarantie fällt allerdings für die Beurteilung durch das Bundesgericht ausser Betracht. Massgebend ist im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde die Rechtslage, wie sie bestand, als der angefochtene Entscheid erging (BGE 120 Ia 286 E. 2c/bb S. 291; BGE 119 Ia 460 E. 4d S. 473; BGE 102 Ia 243 E. 2 S. 246). Der Beschluss des Regierungsrates kann daher nicht an einem (im kantonalen Recht verankerten) Grundrecht gemessen werden, welches noch nicht in Kraft war, als der Regierungsrat am 26. Oktober 1994 über die Fürsorgeansprüche entschied. Zu prüfen ist im folgenden, ob sich die Beschwerdeführer auf ein bundesverfassungsmässiges Recht auf Existenzsicherung berufen können.
2. a) Die Bundesverfassung sieht (anders nunmehr der Entwurf 1995 einer neuen Verfassung) ein Grundrecht auf Existenzsicherung nicht ausdrücklich vor. Es sind ihr jedoch auch ungeschriebene verfassungsmässige Rechte zu entnehmen. Eine Gewährleistung von in der Verfassung nicht genannten Freiheitsrechten durch ungeschriebenes Verfassungsrecht wurde vom Bundesgericht in bezug auf solche Befugnisse angenommen, welche Voraussetzung für die Ausübung anderer (in der Verfassung genannter) Freiheitsrechte bilden oder sonst als unentbehrliche Bestandteile der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung des Bundes erscheinen. Um die dem Verfassungsrichter gesetzten Schranken nicht zu überschreiten, hat das Bundesgericht stets auch geprüft, ob die in Frage stehende Gewährleistung bereits einer weitverbreiteten Verfassungswirklichkeit in den Kantonen entspreche und von einem allgemeinen Konsens getragen sei (BGE 115 Ia 234 E. 10 S. 268; BGE 104 Ia 88 E. 5c S. 96 mit Hinweisen). So hat das Bundesgericht die Eigentumsgarantie (ZBl 62/1961, S. 69 ff.), die Meinungsäusserungsfreiheit (BGE 87 I 114 E. 2 S. 117), die persönliche Freiheit (BGE 89 I 92 E. 3 S. 98), die Sprachenfreiheit (BGE 91 I 480) und die Versammlungsfreiheit (BGE 96 I 219) als ungeschriebene verfassungsmässige Rechte des Bundes anerkannt, nicht aber beispielsweise ein Recht auf freie Grabmalgestaltung (BGE 96 I 104 E. 1 S. 107), ein Recht auf Bildung (BGE 103 Ia 369 E. 4a S. 377/378; BGE 103 Ia 394 E. 2 S. 398/399) oder eine über den Gehalt von Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit hinausreichende Demonstrationsfreiheit (BGE 100 Ia 392 E. 4b und c S. 399 ff.).
b) Die Sicherung elementarer menschlicher Bedürfnisse wie Nahrung, Kleidung und Obdach ist die Bedingung menschlicher Existenz und Entfaltung überhaupt. Sie ist zugleich unentbehrlicher Bestandteil eines rechtsstaatlichen und demokratischen Gemeinwesens (JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 40). Insoweit erfüllt die Existenzsicherung die Voraussetzungen, um als ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht gewährleistet zu werden.
Es stellt sich damit die weitere Frage, ob ein solches Grundrecht von einem allgemeinen Konsens getragen ist. Dieser Konsens ist nicht ausschliesslich am geschriebenen Verfassungsrecht der Kantone zu messen, welches seinerseits lückenhaft ist. Er kann sich auch aus der tatsächlich geübten Praxis und der Verfassungsrechtslehre oder aus anderen Quellen ergeben (J.P. MÜLLER, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1978, ZBJV 116/1980, S. 237; ANDRÉ GRISEL, Les droits constitutionnels non écrits, Festschrift Häfelin, Zürich 1989, S. 59; MICHEL ROSSINELLI, Les libertés non écrites, Diss. Genf 1987, S. 217). Was vorerst das geschriebene kantonale Verfassungsrecht betrifft, gewährleisten die Verfassung des Kantons Basel-Landschaft sowie die neue - hier noch nicht anwendbare - Verfassung des Kantons Bern ausdrücklich ein Grundrecht auf Existenzsicherung (§ 16 KV/BL, Art. 29 Abs. 1 KV/BE). Dasselbe gilt für die von der Landsgemeinde des Kantons Appenzell A.Rh. am 30. April 1995 angenommene, von der Bundesversammlung zur Zeit noch nicht gewährleistete neue Verfassung (Art. 24 Abs. 1). Andere Kantonsverfassungen haben die Sozialhilfe in Form von Staatszielbestimmungen oder Gesetzgebungsaufträgen geregelt (PASCAL COULLERY, Das Recht auf Sozialhilfe, Bern 1993, S. 122 f.). Wenn in den neueren Verfassungen der Kantone Aargau (§ 25 Abs. 2 und § 39), Uri (Art. 44), Solothurn (Art. 22), Thurgau (§ 65) und Glarus (Art. 26) bewusst davon abgesehen wurde, einen individualrechtlichen Anspruch auf Existenzsicherung zu verankern (vgl. KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau 1986, Rz. 23 zu § 25), beruht dies kaum auf einem grundsätzlichen Vorbehalt in der Sache, sondern eher auf der Überlegung, dass die staatliche Sozialhilfe wesensgemäss subsidiären Charakter hat und das Zusammenwirken von Bund, Kantonen und Gemeinden auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit notwendigerweise der gesetzlichen Regelung bedarf. Auf der Ebene der Gesetzgebung wird in allen Kantonen, ob als individuelles Recht ausgestaltet oder nicht, davon ausgegangen, dass Bedürftigen Hilfe zu leisten ist, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind (FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern/Stuttgart/Wien 1993, S. 90). Der Grundsatz, dass der in wirtschaftliche Not geratene Bürger (von seiner Heimatgemeinde) unterstützt werden muss, ist dem schweizerischen Recht seit langer Zeit bekannt; er geht bis ins 16. Jahrhundert zurück (FRITZ FLEINER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Tübingen 1923, S. 526). Das Bundesgericht seinerseits hat in älteren Entscheiden (zur interkantonalen Armenpflege) schon erklärt, es sei sowohl Gebot der Menschlichkeit wie auch dem Zweck des modernen Staates inhärente Pflicht, die auf seinem Gebiete befindlichen Personen nötigenfalls vor dem physischen Verderben zu bewahren (BGE 51 I 325 E. 2 S. 328; BGE 40 I 409 E. 2 S. 416).
In der Lehre wird ein Grundrecht auf Existenzsicherung praktisch einhellig anerkannt (grundlegend J.P. MÜLLER, Soziale Grundrechte in der Verfassung?, in ZSR 92/1973 II 896 ff.; derselbe, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, S. 3, 39 ff.; siehe auch GRISEL, a.a.O., S. 76 f.; PETER SALADIN, Persönliche Freiheit als soziales Grundrecht?, in Mélanges Berenstein, Lausanne 1989, S. 104; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Un droit social encadré, ZSR 110/1991 I S. 165; ROSSINELLI, a.a.O., S. 218 ff.; WOLFFERS, a.a.O., S. 78 ff.; COULLERY, a.a.O., S. 109 ff.; UELI KIESER, Gewährleistet die Bundesverfassung ein ungeschriebenes Recht auf Sozialhilfe?, in ZBl 92/1991 S. 189 ff.). Dabei wird in erster Linie die Auffassung vertreten, es handle sich um ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht. Es wird aber auch auf verschiedene weitere verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte Bezug genommen: Das Verfassungsprinzip der Menschenwürde, welches jeder Person garantiert, was sie um ihres Menschseins willen vom Gemeinwesen erwarten darf; das Recht auf Leben als Kerngehalt der persönlichen Freiheit, welches nicht mehr gewahrt wäre, wenn die minimalsten Voraussetzungen des Überlebens nicht gesichert wären; die persönliche Freiheit in ihrer Ausprägung als Garantie aller elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung; der Gleichheitssatz, dem auch die Funktion zukomme, minimale materielle Gerechtigkeit zu garantieren; schliesslich die Verfassungsvorschrift von Art. 48 Abs. 1 BV, wonach Bedürftige von dem Kanton unterstützt werden, in dem sie sich aufhalten, was auch als grundrechtlicher Anspruch verstanden werden könne.
c) Kann demnach angenommen werden, die Gewährleistung eines verfassungsmässigen Rechts auf Existenzsicherung werde von einem weitgehenden Konsens getragen, stellt sich die weitere Frage, ob ein solches Recht hinreichend justiziabel ist. Während grundrechtliche Abwehransprüche diesbezüglich keine Probleme aufwerfen, setzen Leistungsansprüche voraus, dass diese normativ hinreichend bestimmt sind und vom Richter mit den ihm zur Verfügung stehenden Verfahren und Mitteln konkretisiert und durchgesetzt werden können (J.P. MÜLLER, Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 88, 89). Der Richter hat dabei die funktionellen Grenzen seiner Zuständigkeit zu beachten. Er hat, angesichts der Knappheit staatlicher Ressourcen, nicht die Kompetenz, die Prioritäten bei der Mittelaufteilung zu setzen. Unmittelbar grundrechtsgeboten und vom Richter durchsetzbar kann daher immer nur ein Minimum staatlicher Leistung sein (DIETER GRIMM, Rückkehr zum liberalen Grundrechtsverständnis?, recht 1988, S. 49).
Das Grundrecht auf Existenzsicherung erfüllt diese Bedingungen der Justiziabilität. Es ist als solches auf ein grundrechtsgebotenes Minimum (Hilfe in Notlagen) ausgerichtet. Die damit verbundenen Staatsausgaben sind aufgrund der Sozialhilfegesetzgebung in den Kantonen anerkannt; sie bedürfen keiner finanzpolitischen Grundentscheidung mehr. Was unabdingbare Voraussetzung eines menschenwürdigen Lebens darstellt, ist hinreichend klar erkennbar und der Ermittlung in einem gerichtlichen Verfahren zugänglich. In Frage steht dabei allerdings nicht ein garantiertes Mindesteinkommen. Verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag. Es ist in erster Linie Sache des zuständigen Gemeinwesens, auf Grundlage seiner Gesetzgebung über Art und Umfang der im konkreten Fall gebotenen Leistungen zu bestimmen. Dabei kommen sowohl Geldleistungen wie auch Naturalleistungen in Betracht (WOLFFERS, a.a.O., S. 127 ff.). Lediglich dann, wenn das einfache Gesetzesrecht im Ergebnis dem verfassungsrechtlichen Minimalanspruch nicht zu genügen vermag, ist unmittelbar darauf abzustellen. Hier ist es freilich nicht angezeigt, dazu im einzelnen Ausführungen zu machen, da nicht Art und Umfang der Leistungen streitig sind, sondern sich einzig die Frage stellt, ob den Beschwerdeführern die Unterstützung überhaupt verweigert werden durfte.
d) Die Beschwerdeführer sind allerdings nicht schweizerische Staatsangehörige.
Soweit ein Grundrecht menschenrechtlich begründet ist, steht es sowohl Schweizern als auch Ausländern zu (J.P. MÜLLER, Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 99). Das Bundesgericht hat die menschenrechtliche Komponente in den bereits zitierten älteren Entscheiden (BGE 51 I 325; BGE 40 I 409) betont, wenn es ausführte, es sei sowohl Gebot der Menschlichkeit wie auch dem Zweck des modernen Staates inhärente Pflicht, die auf seinem Gebiete befindlichen Personen nötigenfalls vor dem physischen Verderben zu bewahren. Diese Hilfepflicht anerkannte das Bundesgericht unabhängig davon, welche rechtliche Beziehung zum jeweiligen Kanton besteht (BGE 40 I 409 E. 2 S. 416), und es hielt fest, die Fürsorgepflicht gegenüber Ausländern (im konkreten Fall einer nicht aufenthaltsberechtigten, mit gefälschten Papieren eingereisten Russin und ihrem Sohn) bestehe auch dann, wenn kein völkerrechtlicher Vertrag es gebiete, und so lange, als die Repatriierung nicht möglich sei (BGE 51 I 325 E. 2 S. 328/29). Der Geltungsbereich des Grundrechts auf Existenzsicherung ist damit nicht allein auf schweizerische Staatsangehörige beschränkt; er erstreckt sich auch auf Ausländer, unabhängig davon, welcher aufenthaltsrechtliche Status ihnen zukommt. Das schliesst freilich Differenzierungen nicht aus: Wer in der Schweiz (als Schweizer oder Ausländer) niedergelassen ist, hat andere Unterstützungsbedürfnisse als derjenige, der bei einem kurzfristigen Aufenthalt in Not gerät oder bei dem noch nicht feststeht, ob er (z.B. als Asylbewerber) in der Schweiz bleiben kann oder nicht.
e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die Beschwerdeführer auf das verfassungsmässige Recht auf Existenzsicherung berufen können und demnach auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten ist.
3. a) Die Fürsorgekommission der Gemeinde X. hat den Beschwerdeführern jede Unterstützungsleistung mit der Begründung verweigert, ihr aufenthaltsrechtlicher Status sei nicht geregelt. Im angefochtenen Entscheid des Regierungsrates wird dieser Standpunkt zu Recht nicht übernommen. Wie bereits ausgeführt, kommt es für die Pflicht des Staates, Menschen zu helfen, die sich auf seinem Gebiet aufhalten und in Not geraten sind, nicht auf das rechtliche Verhältnis an, das zu ihm besteht. Die Verpflichtung, die erforderliche Hilfe zu leisten, gilt so lange, bis sie ausreisen oder heimgeschafft werden können (siehe auch WERNER THOMET, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, 2. Aufl., Zürich 1994, S. 142, Rz. 229). Wohl sind die Unterstützungsbedürfnisse anderer Art und können die Leistungen auch entsprechend anders bemessen werden, wenn lediglich ein vorübergehender tatsächlicher Aufenthalt vorliegt. Die Verweigerung jeglicher Unterstützung lässt sich aber mit dem verfassungsmässigen Recht auf Existenzsicherung nicht vereinbaren.
b) Im angefochtenen Entscheid wird der Anspruch auf Fürsorgeleistungen mit dem Argument abgelehnt, die Beschwerdeführer handelten rechtsmissbräuchlich. Es ist anerkannt, dass selbst ohne gesetzliche Grundlage ein vollständiger Leistungsentzug zulässig ist, wenn sich die unterstützte Person rechtsmissbräuchlich verhält (WOLFFERS, a.a.O., S. 168). Rechtsmissbrauch liegt insbesondere dann vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will (BGE 121 II 97 E. 4 S. 103; BGE 110 Ib 332 E. 3a S. 336/37; BGE 94 I 659 E. 4 S. 667).
Die Sozialhilfe hat zum Zweck, Notlagen zu verhüten und zu beheben. Sie soll, wie sich das bernische Gesetz über das Fürsorgewesen ausdrückt, den Bedürftigen ein menschenwürdiges Dasein ermöglichen (Art. 53 Abs. 1 FüG). Auf die Ursachen der Bedürftigkeit kommt es hiebei nicht an. Während die Sozialversicherungen bestimmte Risiken abdecken sollen, ist die Sozialhilfe subsidiär, als "Netz unter dem Netz", auf alle Formen von Bedürftigkeit ausgerichtet, gänzlich unabhängig von deren Ursache (WOLFFERS, a.a.O., S. 35; ANNE MÄDER/URSULA NEFF, Vom Bittgang zum Recht, Bern 1988, S. 23). Die Beschwerdeführer können für ihren Unterhalt nicht selber aufkommen, da sie nicht berechtigt sind, in der Schweiz erwerbstätig zu sein. Gemäss Art. 14a Abs. 1 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20) verfügt das Bundesamt für Flüchtlinge zwar die vorläufige Aufnahme, wenn der Vollzug einer Weg- oder Ausweisung nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist, was den kantonalen Behörden erlauben würde, dem Ausländer eine unselbständige Erwerbstätigkeit zu bewilligen (Art. 14c Abs. 3 ANAG). Ein solcher Entscheid ist bis anhin von den Bundesbehörden aber nicht getroffen worden (die kantonale Fremdenpolizeibehörde könnte ihn beantragen, Art. 14b Abs. 1 ANAG), weshalb die Beschwerdeführer nicht in der Lage sind, selber für sich zu sorgen. Wenn sie in dieser Situation um Fürsorgeleistungen ersuchen, nehmen sie dieses Rechtsinstitut nicht für einen ihm fremden Zweck in Anspruch.
c) Das übersieht der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid an sich nicht. Er argumentiert damit, dass es die Beschwerdeführer in der Hand hätten, bei den tschechischen Behörden ein Gesuch um Wiedereinbürgerung zu stellen, was ihnen erlauben würde, in dieses Land zurückzukehren und dort erwerbstätig zu sein.
Die Beschwerdeführer sind im Jahre 1980 in die Schweiz gekommen und lebten hier als anerkannte Flüchtlinge. Ihre Flüchtlingseigenschaft verloren sie zehn Jahre später aufgrund der Regelung von Art. 44 Abs. 2 des Asylgesetzes mit dem Vollzug einer Landesverweisung, welche ihnen gegenüber zusammen mit kurzen bedingten Gefängnisstrafen ausgesprochen worden war. Im Jahre 1989 wurde ihnen die Staatsbürgerschaft der Tschechischen Sozialistischen Republik und damit auch diejenige der Tschechoslowakischen Sozialistischen Republik entzogen. Nach dem Gesetz Nr. 88 vom 28. März 1990 der Tschechoslowakischen Sozialistischen Republik, welches mit Verfassungsgesetz des tschechischen Nationalrates vom 15. Dezember 1992 von der Tschechischen Republik übernommen wurde, hätten die Beschwerdeführer bis zum 31. Dezember 1993 die Möglichkeit gehabt, durch schriftliche Erklärung die Staatsbürgerschaft wieder zu erlangen. Ob dies auch heute noch möglich wäre, erscheint zweifelhaft. Nach dem Gesetz der Tschechischen Republik vom 29. Dezember 1992 über den Erwerb und den Verlust der Staatsangehörigkeit könnten sie von der ordentlichen Einbürgerungsvoraussetzung des fünfjährigen ununterbrochenen Aufenthalts (§ 7 Abs. 1 lit. a) befreit werden, da sie früher die tschechische und tschechoslowakische Staatszugehörigkeit besassen, dies allerdings nur unter der Voraussetzung, dass sie ihren Wohnsitz auf dem Gebiet der Republik haben (§ 11 Abs. 1). Diese Regelung schliesst freilich nicht aus, dass die tschechischen Behörden bereit sein könnten, ihre ehemaligen Staatsbürger zu übernehmen und ihnen anschliessend, nachdem sie dort erneut Wohnsitz begründet haben, die Staatsbürgerschaft wieder zu verleihen. Die entsprechenden diplomatischen Bemühungen des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten scheinen indessen definitiv gescheitert zu sein, wie einem Schreiben des Bundesamtes für Flüchtlinge vom 17. Mai 1995 an die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern entnommen werden kann.
Auch wenn es den schweizerischen Behörden unbenommen bleibt, alles in ihrer Macht Stehende zu tun, um die Behörden der Tschechischen Republik zur Übernahme der Beschwerdeführer zu bewegen, kann kein Rechtsmissbrauch darin erblickt werden, dass diese die tschechische Staatsbürgerschaft nicht wieder erlangen wollen. Zu berücksichtigen ist dabei insbesondere, dass sie als Flüchtlinge anerkannt worden waren, als sie im Jahre 1980 ihre damalige Heimat verlassen hatten. Ist aber davon auszugehen, dass sie seinerzeit in der Tschechoslowakei staatlich verfolgt wurden, kann kaum verlangt werden, dass sie sich durch freiwillige Annahme der Staatsbürgerschaft wieder unter den Schutz des Staates stellen, der sie verfolgt hatte. Daran ändert nichts, dass die politischen Verhältnisse heute andere sind als damals. Überdies fällt in Betracht, dass die Beschwerdeführer lange Jahre in der Schweiz lebten, ihre Mutter Schweizerbürgerin geworden ist und sie als anerkannte Flüchtlinge den Kontakt zu ihrem Heimatstaat nicht aufrechterhalten konnten, zumal bereits eine Besuchsreise zum Widerruf des Asyls hätte führen können (WALTER KÄLIN, Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 162).
d) Selbst wenn den Beschwerdeführern aus ihrem Verhalten ein Vorwurf zu machen wäre, könnte der Standpunkt des Regierungsrates nicht geteilt werden. Er lässt die einschlägige Regelung des bernischen Gesetzes über das Fürsorgewesen ausser acht. Danach kann die unerlässliche Unterstützung einem Bedürftigen auch dann nicht verweigert werden, wenn er seine Bedürftigkeit "in gröblicher Weise selber verschuldet" hat (Art. 65 FüG). Das entspricht dem die Sozialhilfe prägenden Grundsatz, dass die Gründe für die Notlage irrelevant sind (Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern vom 14. Mai 1986, BVR 1988 S. 36; ebenso WOLFFERS, a.a.O., S. 167, der festhält, dass kein Kanton den vollständigen Leistungsentzug wegen selbstverschuldeter Notlage kennt). Rechtsmissbrauch liegt erst dann vor, wenn das Verhalten des Bedürftigen einzig darauf ausgerichtet ist, in den Genuss von Hilfeleistungen zu gelangen, wenn er also beispielsweise bewusst eine Erwerbsmöglichkeit ausschlägt, um sich stattdessen unterstützen zu lassen (WOLFFERS, a.a.O., S. 168). Das lässt sich vorliegend aber nicht sagen. Die Beschwerdeführer weigern sich nicht deshalb, bei den tschechischen Behörden ein Wiedereinbürgerungsgesuch zu stellen, weil sie Unterstützungsleistungen bei der Gemeinde X. beziehen wollen. Sie tun dies allenfalls darum, weil sie in der Schweiz bleiben wollen, dem Land, in dem sie mit kurzem Unterbruch seit 1980 leben und das sie seinerzeit als Flüchtlinge anerkannt hatte. Ihre Bedürftigkeit ist Folge davon, dass sie weder ausgeschafft werden können, noch ihnen erlaubt ist, hier erwerbstätig zu sein. Bei dieser Sachlage nehmen sie aber das Rechtsinstitut der Sozialhilfe nicht zweckwidrig in Anspruch. Ein offenbarer Rechtsmissbrauch liegt nicht vor. Der angefochtene Entscheid verletzt daher das verfassungsmässige Recht auf Existenzsicherung.
4. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als begründet. Der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern ist aufzuheben. | de | Recht auf Existenzsicherung. Das Recht auf Existenzsicherung ist durch ungeschriebenes Verfassungsrecht des Bundes gewährleistet (E. 2a-c).
Auf dieses Recht können sich auch Ausländer berufen, unabhängig davon, welchen aufenthaltsrechtlichen Status sie haben (E. 2d).
Entzug von Fürsorgeleistungen wegen Rechtsmissbrauchs? Fall ehemaliger Flüchtlinge, die sich weigern, in ihrem (früheren) Heimatstaat ein Gesuch um Wiedereinbürgerung zu stellen (E. 3). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-367%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,690 | 121 I 367 | 121 I 367
Sachverhalt ab Seite 367
Die drei Brüder V. (geb. 1955, 1958 und 1960) lebten seit dem Jahre 1980 zusammen mit ihrer Mutter als anerkannte Flüchtlinge in der Schweiz. Mit Urteil des Richteramtes Bern vom 29. Oktober 1987 wurden sie zu bedingten Freiheitsstrafen verurteilt, und es wurde gegen sie eine dreijährige Landesverweisung ausgesprochen. Die Landesverweisung konnte vorerst nicht vollzogen werden. Aufgrund der veränderten politischen Verhältnisse in der Tschechoslowakei stellte jedoch die Botschaft dieses Landes am 7. November 1990 den Gebrüdern V. Reisepapiere für tschechoslowakische Staatsangehörige aus, worauf sie in die Tschechoslowakei ausgeschafft wurden. Mit dem Vollzug der Landesverweisung erlosch das ihnen gewährte Asyl (Art. 44 Abs. 2 des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979; SR 142.31). Im September 1991 reisten die drei Brüder illegal wieder in die Schweiz ein. Sie wohnen seither bei ihrer Mutter in X., die durch Heirat Schweizer Bürgerin geworden ist. Eine erneute Ausschaffung nach (nunmehr) Tschechien war bisher nicht möglich, da sich die Behörden dieses Landes auf den Standpunkt stellen, den Gebrüdern V. sei seinerzeit die Staatsbürgerschaft entzogen worden; sie könnten sie zwar wiedererlangen, müssten hiefür aber ein Gesuch stellen, was die Gebrüder V. indessen bis heute nicht getan haben.
Nach ihrer Wiedereinreise in die Schweiz ersuchten die Gebrüder V. die Gemeinde X. um soziale Unterstützung, was die Gemeinde ablehnte. Nach Durchführung verschiedener Rechtsmittelverfahren schützte schliesslich der Regierungsrat des Kantons Bern den ablehnenden Entscheid der Gemeinde mit Beschluss vom 26. Oktober 1994.
Zur Begründung führte der Regierungsrat an, der rechtliche Status der Gebrüder V. sei nicht geregelt. Die Bundesbehörden prüften weiterhin ihre Rückübernahme durch Tschechien. Die Gebrüder V. hätten es in der Hand, ein Gesuch um Wiedereinbürgerung zu stellen, was ihnen erlauben würde, nach Tschechien zurückzukehren und dort erwerbstätig zu sein. Mit ihrer Weigerung, ein solches Gesuch zu stellen, hielten sie ihre Notlage absichtlich aufrecht. Das sei rechtsmissbräuchlich, weshalb ihnen die Fürsorgeleistungen vollumfänglich entzogen werden könnten.
Gegen den Beschluss des Regierungsrates haben die Gebrüder V. am 5. Dezember 1994 staatsrechtliche Beschwerde eingereicht.
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 86 Abs. 1 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide zulässig. Es stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführer vorerst an das kantonale Verwaltungsgericht hätten gelangen müssen. Streitgegenstand ist die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen, auf welche nach Art. 68 Abs. 1 des bernischen Gesetzes vom 3. Dezember 1961 über das Fürsorgewesen (FüG) kein klagbarer Anspruch besteht. Da gemäss Art. 77 Abs. 1 lit. k des bernischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 23. Mai 1989 (VRPG) die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht unzulässig ist gegen Verfügungen betreffend finanzielle Leistungen der öffentlichen Hand, auf die kein Rechtsanspruch besteht, erweist sich der angefochtene Entscheid des Regierungsrates als letztinstanzlich im Sinne von Art. 86 Abs. 1 OG. Diese Rechtslage, welche noch zum Zeitpunkt der Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde am 5. Dezember 1994 galt, hat sich in der Zwischenzeit geändert. Anfang 1995 ist die neue Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 in Kraft getreten. Diese sieht in Art. 29 vor, dass jede Person bei Notlagen Anspruch auf Obdach, auf die für ein menschenwürdiges Leben notwendigen Mittel und auf grundlegende medizinische Versorgung hat. Die gesetzliche Regelung, wonach kein klagbarer Anspruch auf Fürsorgeleistungen besteht, ist insoweit obsolet, so dass heute im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. k VRPG ein Anspruch auf diese staatlichen Leistungen gegeben ist und das Verwaltungsgericht zu deren Beurteilung zuständig wäre (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 3. April 1995, in BVR 1995 S. 565 ff.). Für das vorliegende Verfahren ist dies jedoch noch nicht der Fall, weshalb das Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs erfüllt ist.
b) Nach Art. 88 OG steht die Befugnis zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde Bürgern (Privaten) hinsichtlich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist demnach nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen beeinträchtigt wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen wie auch zur Wahrung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die Beschwerde nicht gegeben. Die eigenen rechtlichen Interessen, auf die sich der Beschwerdeführer berufen muss, können entweder durch Gesetzesrecht oder aber auch unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein. Das in Art. 4 BV enthaltene Willkürverbot verschafft für sich allein noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG (BGE 120 Ia 110 E. 1a, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer machen geltend, sie seien in ihrem bundesverfassungsmässigen Recht auf Existenzsicherung verletzt worden. Weiter berufen sie sich darauf, der Regierungsrat sei bei der Anwendung des bernischen Gesetzes über das Fürsorgewesen in Willkür verfallen, und schliesslich berufen sie sich auf den in Art. 29 Abs. 1 der neuen bernischen Kantonsverfassung (in Kraft seit 1. Januar 1995) verankerten Anspruch auf die für ein menschenwürdiges Leben notwendigen Mittel. Diese kantonale Grundrechtsgarantie fällt allerdings für die Beurteilung durch das Bundesgericht ausser Betracht. Massgebend ist im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde die Rechtslage, wie sie bestand, als der angefochtene Entscheid erging (BGE 120 Ia 286 E. 2c/bb S. 291; BGE 119 Ia 460 E. 4d S. 473; BGE 102 Ia 243 E. 2 S. 246). Der Beschluss des Regierungsrates kann daher nicht an einem (im kantonalen Recht verankerten) Grundrecht gemessen werden, welches noch nicht in Kraft war, als der Regierungsrat am 26. Oktober 1994 über die Fürsorgeansprüche entschied. Zu prüfen ist im folgenden, ob sich die Beschwerdeführer auf ein bundesverfassungsmässiges Recht auf Existenzsicherung berufen können.
2. a) Die Bundesverfassung sieht (anders nunmehr der Entwurf 1995 einer neuen Verfassung) ein Grundrecht auf Existenzsicherung nicht ausdrücklich vor. Es sind ihr jedoch auch ungeschriebene verfassungsmässige Rechte zu entnehmen. Eine Gewährleistung von in der Verfassung nicht genannten Freiheitsrechten durch ungeschriebenes Verfassungsrecht wurde vom Bundesgericht in bezug auf solche Befugnisse angenommen, welche Voraussetzung für die Ausübung anderer (in der Verfassung genannter) Freiheitsrechte bilden oder sonst als unentbehrliche Bestandteile der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung des Bundes erscheinen. Um die dem Verfassungsrichter gesetzten Schranken nicht zu überschreiten, hat das Bundesgericht stets auch geprüft, ob die in Frage stehende Gewährleistung bereits einer weitverbreiteten Verfassungswirklichkeit in den Kantonen entspreche und von einem allgemeinen Konsens getragen sei (BGE 115 Ia 234 E. 10 S. 268; BGE 104 Ia 88 E. 5c S. 96 mit Hinweisen). So hat das Bundesgericht die Eigentumsgarantie (ZBl 62/1961, S. 69 ff.), die Meinungsäusserungsfreiheit (BGE 87 I 114 E. 2 S. 117), die persönliche Freiheit (BGE 89 I 92 E. 3 S. 98), die Sprachenfreiheit (BGE 91 I 480) und die Versammlungsfreiheit (BGE 96 I 219) als ungeschriebene verfassungsmässige Rechte des Bundes anerkannt, nicht aber beispielsweise ein Recht auf freie Grabmalgestaltung (BGE 96 I 104 E. 1 S. 107), ein Recht auf Bildung (BGE 103 Ia 369 E. 4a S. 377/378; BGE 103 Ia 394 E. 2 S. 398/399) oder eine über den Gehalt von Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit hinausreichende Demonstrationsfreiheit (BGE 100 Ia 392 E. 4b und c S. 399 ff.).
b) Die Sicherung elementarer menschlicher Bedürfnisse wie Nahrung, Kleidung und Obdach ist die Bedingung menschlicher Existenz und Entfaltung überhaupt. Sie ist zugleich unentbehrlicher Bestandteil eines rechtsstaatlichen und demokratischen Gemeinwesens (JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 40). Insoweit erfüllt die Existenzsicherung die Voraussetzungen, um als ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht gewährleistet zu werden.
Es stellt sich damit die weitere Frage, ob ein solches Grundrecht von einem allgemeinen Konsens getragen ist. Dieser Konsens ist nicht ausschliesslich am geschriebenen Verfassungsrecht der Kantone zu messen, welches seinerseits lückenhaft ist. Er kann sich auch aus der tatsächlich geübten Praxis und der Verfassungsrechtslehre oder aus anderen Quellen ergeben (J.P. MÜLLER, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1978, ZBJV 116/1980, S. 237; ANDRÉ GRISEL, Les droits constitutionnels non écrits, Festschrift Häfelin, Zürich 1989, S. 59; MICHEL ROSSINELLI, Les libertés non écrites, Diss. Genf 1987, S. 217). Was vorerst das geschriebene kantonale Verfassungsrecht betrifft, gewährleisten die Verfassung des Kantons Basel-Landschaft sowie die neue - hier noch nicht anwendbare - Verfassung des Kantons Bern ausdrücklich ein Grundrecht auf Existenzsicherung (§ 16 KV/BL, Art. 29 Abs. 1 KV/BE). Dasselbe gilt für die von der Landsgemeinde des Kantons Appenzell A.Rh. am 30. April 1995 angenommene, von der Bundesversammlung zur Zeit noch nicht gewährleistete neue Verfassung (Art. 24 Abs. 1). Andere Kantonsverfassungen haben die Sozialhilfe in Form von Staatszielbestimmungen oder Gesetzgebungsaufträgen geregelt (PASCAL COULLERY, Das Recht auf Sozialhilfe, Bern 1993, S. 122 f.). Wenn in den neueren Verfassungen der Kantone Aargau (§ 25 Abs. 2 und § 39), Uri (Art. 44), Solothurn (Art. 22), Thurgau (§ 65) und Glarus (Art. 26) bewusst davon abgesehen wurde, einen individualrechtlichen Anspruch auf Existenzsicherung zu verankern (vgl. KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau 1986, Rz. 23 zu § 25), beruht dies kaum auf einem grundsätzlichen Vorbehalt in der Sache, sondern eher auf der Überlegung, dass die staatliche Sozialhilfe wesensgemäss subsidiären Charakter hat und das Zusammenwirken von Bund, Kantonen und Gemeinden auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit notwendigerweise der gesetzlichen Regelung bedarf. Auf der Ebene der Gesetzgebung wird in allen Kantonen, ob als individuelles Recht ausgestaltet oder nicht, davon ausgegangen, dass Bedürftigen Hilfe zu leisten ist, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind (FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern/Stuttgart/Wien 1993, S. 90). Der Grundsatz, dass der in wirtschaftliche Not geratene Bürger (von seiner Heimatgemeinde) unterstützt werden muss, ist dem schweizerischen Recht seit langer Zeit bekannt; er geht bis ins 16. Jahrhundert zurück (FRITZ FLEINER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Tübingen 1923, S. 526). Das Bundesgericht seinerseits hat in älteren Entscheiden (zur interkantonalen Armenpflege) schon erklärt, es sei sowohl Gebot der Menschlichkeit wie auch dem Zweck des modernen Staates inhärente Pflicht, die auf seinem Gebiete befindlichen Personen nötigenfalls vor dem physischen Verderben zu bewahren (BGE 51 I 325 E. 2 S. 328; BGE 40 I 409 E. 2 S. 416).
In der Lehre wird ein Grundrecht auf Existenzsicherung praktisch einhellig anerkannt (grundlegend J.P. MÜLLER, Soziale Grundrechte in der Verfassung?, in ZSR 92/1973 II 896 ff.; derselbe, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, S. 3, 39 ff.; siehe auch GRISEL, a.a.O., S. 76 f.; PETER SALADIN, Persönliche Freiheit als soziales Grundrecht?, in Mélanges Berenstein, Lausanne 1989, S. 104; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Un droit social encadré, ZSR 110/1991 I S. 165; ROSSINELLI, a.a.O., S. 218 ff.; WOLFFERS, a.a.O., S. 78 ff.; COULLERY, a.a.O., S. 109 ff.; UELI KIESER, Gewährleistet die Bundesverfassung ein ungeschriebenes Recht auf Sozialhilfe?, in ZBl 92/1991 S. 189 ff.). Dabei wird in erster Linie die Auffassung vertreten, es handle sich um ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht. Es wird aber auch auf verschiedene weitere verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte Bezug genommen: Das Verfassungsprinzip der Menschenwürde, welches jeder Person garantiert, was sie um ihres Menschseins willen vom Gemeinwesen erwarten darf; das Recht auf Leben als Kerngehalt der persönlichen Freiheit, welches nicht mehr gewahrt wäre, wenn die minimalsten Voraussetzungen des Überlebens nicht gesichert wären; die persönliche Freiheit in ihrer Ausprägung als Garantie aller elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung; der Gleichheitssatz, dem auch die Funktion zukomme, minimale materielle Gerechtigkeit zu garantieren; schliesslich die Verfassungsvorschrift von Art. 48 Abs. 1 BV, wonach Bedürftige von dem Kanton unterstützt werden, in dem sie sich aufhalten, was auch als grundrechtlicher Anspruch verstanden werden könne.
c) Kann demnach angenommen werden, die Gewährleistung eines verfassungsmässigen Rechts auf Existenzsicherung werde von einem weitgehenden Konsens getragen, stellt sich die weitere Frage, ob ein solches Recht hinreichend justiziabel ist. Während grundrechtliche Abwehransprüche diesbezüglich keine Probleme aufwerfen, setzen Leistungsansprüche voraus, dass diese normativ hinreichend bestimmt sind und vom Richter mit den ihm zur Verfügung stehenden Verfahren und Mitteln konkretisiert und durchgesetzt werden können (J.P. MÜLLER, Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 88, 89). Der Richter hat dabei die funktionellen Grenzen seiner Zuständigkeit zu beachten. Er hat, angesichts der Knappheit staatlicher Ressourcen, nicht die Kompetenz, die Prioritäten bei der Mittelaufteilung zu setzen. Unmittelbar grundrechtsgeboten und vom Richter durchsetzbar kann daher immer nur ein Minimum staatlicher Leistung sein (DIETER GRIMM, Rückkehr zum liberalen Grundrechtsverständnis?, recht 1988, S. 49).
Das Grundrecht auf Existenzsicherung erfüllt diese Bedingungen der Justiziabilität. Es ist als solches auf ein grundrechtsgebotenes Minimum (Hilfe in Notlagen) ausgerichtet. Die damit verbundenen Staatsausgaben sind aufgrund der Sozialhilfegesetzgebung in den Kantonen anerkannt; sie bedürfen keiner finanzpolitischen Grundentscheidung mehr. Was unabdingbare Voraussetzung eines menschenwürdigen Lebens darstellt, ist hinreichend klar erkennbar und der Ermittlung in einem gerichtlichen Verfahren zugänglich. In Frage steht dabei allerdings nicht ein garantiertes Mindesteinkommen. Verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag. Es ist in erster Linie Sache des zuständigen Gemeinwesens, auf Grundlage seiner Gesetzgebung über Art und Umfang der im konkreten Fall gebotenen Leistungen zu bestimmen. Dabei kommen sowohl Geldleistungen wie auch Naturalleistungen in Betracht (WOLFFERS, a.a.O., S. 127 ff.). Lediglich dann, wenn das einfache Gesetzesrecht im Ergebnis dem verfassungsrechtlichen Minimalanspruch nicht zu genügen vermag, ist unmittelbar darauf abzustellen. Hier ist es freilich nicht angezeigt, dazu im einzelnen Ausführungen zu machen, da nicht Art und Umfang der Leistungen streitig sind, sondern sich einzig die Frage stellt, ob den Beschwerdeführern die Unterstützung überhaupt verweigert werden durfte.
d) Die Beschwerdeführer sind allerdings nicht schweizerische Staatsangehörige.
Soweit ein Grundrecht menschenrechtlich begründet ist, steht es sowohl Schweizern als auch Ausländern zu (J.P. MÜLLER, Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 99). Das Bundesgericht hat die menschenrechtliche Komponente in den bereits zitierten älteren Entscheiden (BGE 51 I 325; BGE 40 I 409) betont, wenn es ausführte, es sei sowohl Gebot der Menschlichkeit wie auch dem Zweck des modernen Staates inhärente Pflicht, die auf seinem Gebiete befindlichen Personen nötigenfalls vor dem physischen Verderben zu bewahren. Diese Hilfepflicht anerkannte das Bundesgericht unabhängig davon, welche rechtliche Beziehung zum jeweiligen Kanton besteht (BGE 40 I 409 E. 2 S. 416), und es hielt fest, die Fürsorgepflicht gegenüber Ausländern (im konkreten Fall einer nicht aufenthaltsberechtigten, mit gefälschten Papieren eingereisten Russin und ihrem Sohn) bestehe auch dann, wenn kein völkerrechtlicher Vertrag es gebiete, und so lange, als die Repatriierung nicht möglich sei (BGE 51 I 325 E. 2 S. 328/29). Der Geltungsbereich des Grundrechts auf Existenzsicherung ist damit nicht allein auf schweizerische Staatsangehörige beschränkt; er erstreckt sich auch auf Ausländer, unabhängig davon, welcher aufenthaltsrechtliche Status ihnen zukommt. Das schliesst freilich Differenzierungen nicht aus: Wer in der Schweiz (als Schweizer oder Ausländer) niedergelassen ist, hat andere Unterstützungsbedürfnisse als derjenige, der bei einem kurzfristigen Aufenthalt in Not gerät oder bei dem noch nicht feststeht, ob er (z.B. als Asylbewerber) in der Schweiz bleiben kann oder nicht.
e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die Beschwerdeführer auf das verfassungsmässige Recht auf Existenzsicherung berufen können und demnach auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten ist.
3. a) Die Fürsorgekommission der Gemeinde X. hat den Beschwerdeführern jede Unterstützungsleistung mit der Begründung verweigert, ihr aufenthaltsrechtlicher Status sei nicht geregelt. Im angefochtenen Entscheid des Regierungsrates wird dieser Standpunkt zu Recht nicht übernommen. Wie bereits ausgeführt, kommt es für die Pflicht des Staates, Menschen zu helfen, die sich auf seinem Gebiet aufhalten und in Not geraten sind, nicht auf das rechtliche Verhältnis an, das zu ihm besteht. Die Verpflichtung, die erforderliche Hilfe zu leisten, gilt so lange, bis sie ausreisen oder heimgeschafft werden können (siehe auch WERNER THOMET, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, 2. Aufl., Zürich 1994, S. 142, Rz. 229). Wohl sind die Unterstützungsbedürfnisse anderer Art und können die Leistungen auch entsprechend anders bemessen werden, wenn lediglich ein vorübergehender tatsächlicher Aufenthalt vorliegt. Die Verweigerung jeglicher Unterstützung lässt sich aber mit dem verfassungsmässigen Recht auf Existenzsicherung nicht vereinbaren.
b) Im angefochtenen Entscheid wird der Anspruch auf Fürsorgeleistungen mit dem Argument abgelehnt, die Beschwerdeführer handelten rechtsmissbräuchlich. Es ist anerkannt, dass selbst ohne gesetzliche Grundlage ein vollständiger Leistungsentzug zulässig ist, wenn sich die unterstützte Person rechtsmissbräuchlich verhält (WOLFFERS, a.a.O., S. 168). Rechtsmissbrauch liegt insbesondere dann vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will (BGE 121 II 97 E. 4 S. 103; BGE 110 Ib 332 E. 3a S. 336/37; BGE 94 I 659 E. 4 S. 667).
Die Sozialhilfe hat zum Zweck, Notlagen zu verhüten und zu beheben. Sie soll, wie sich das bernische Gesetz über das Fürsorgewesen ausdrückt, den Bedürftigen ein menschenwürdiges Dasein ermöglichen (Art. 53 Abs. 1 FüG). Auf die Ursachen der Bedürftigkeit kommt es hiebei nicht an. Während die Sozialversicherungen bestimmte Risiken abdecken sollen, ist die Sozialhilfe subsidiär, als "Netz unter dem Netz", auf alle Formen von Bedürftigkeit ausgerichtet, gänzlich unabhängig von deren Ursache (WOLFFERS, a.a.O., S. 35; ANNE MÄDER/URSULA NEFF, Vom Bittgang zum Recht, Bern 1988, S. 23). Die Beschwerdeführer können für ihren Unterhalt nicht selber aufkommen, da sie nicht berechtigt sind, in der Schweiz erwerbstätig zu sein. Gemäss Art. 14a Abs. 1 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20) verfügt das Bundesamt für Flüchtlinge zwar die vorläufige Aufnahme, wenn der Vollzug einer Weg- oder Ausweisung nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist, was den kantonalen Behörden erlauben würde, dem Ausländer eine unselbständige Erwerbstätigkeit zu bewilligen (Art. 14c Abs. 3 ANAG). Ein solcher Entscheid ist bis anhin von den Bundesbehörden aber nicht getroffen worden (die kantonale Fremdenpolizeibehörde könnte ihn beantragen, Art. 14b Abs. 1 ANAG), weshalb die Beschwerdeführer nicht in der Lage sind, selber für sich zu sorgen. Wenn sie in dieser Situation um Fürsorgeleistungen ersuchen, nehmen sie dieses Rechtsinstitut nicht für einen ihm fremden Zweck in Anspruch.
c) Das übersieht der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid an sich nicht. Er argumentiert damit, dass es die Beschwerdeführer in der Hand hätten, bei den tschechischen Behörden ein Gesuch um Wiedereinbürgerung zu stellen, was ihnen erlauben würde, in dieses Land zurückzukehren und dort erwerbstätig zu sein.
Die Beschwerdeführer sind im Jahre 1980 in die Schweiz gekommen und lebten hier als anerkannte Flüchtlinge. Ihre Flüchtlingseigenschaft verloren sie zehn Jahre später aufgrund der Regelung von Art. 44 Abs. 2 des Asylgesetzes mit dem Vollzug einer Landesverweisung, welche ihnen gegenüber zusammen mit kurzen bedingten Gefängnisstrafen ausgesprochen worden war. Im Jahre 1989 wurde ihnen die Staatsbürgerschaft der Tschechischen Sozialistischen Republik und damit auch diejenige der Tschechoslowakischen Sozialistischen Republik entzogen. Nach dem Gesetz Nr. 88 vom 28. März 1990 der Tschechoslowakischen Sozialistischen Republik, welches mit Verfassungsgesetz des tschechischen Nationalrates vom 15. Dezember 1992 von der Tschechischen Republik übernommen wurde, hätten die Beschwerdeführer bis zum 31. Dezember 1993 die Möglichkeit gehabt, durch schriftliche Erklärung die Staatsbürgerschaft wieder zu erlangen. Ob dies auch heute noch möglich wäre, erscheint zweifelhaft. Nach dem Gesetz der Tschechischen Republik vom 29. Dezember 1992 über den Erwerb und den Verlust der Staatsangehörigkeit könnten sie von der ordentlichen Einbürgerungsvoraussetzung des fünfjährigen ununterbrochenen Aufenthalts (§ 7 Abs. 1 lit. a) befreit werden, da sie früher die tschechische und tschechoslowakische Staatszugehörigkeit besassen, dies allerdings nur unter der Voraussetzung, dass sie ihren Wohnsitz auf dem Gebiet der Republik haben (§ 11 Abs. 1). Diese Regelung schliesst freilich nicht aus, dass die tschechischen Behörden bereit sein könnten, ihre ehemaligen Staatsbürger zu übernehmen und ihnen anschliessend, nachdem sie dort erneut Wohnsitz begründet haben, die Staatsbürgerschaft wieder zu verleihen. Die entsprechenden diplomatischen Bemühungen des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten scheinen indessen definitiv gescheitert zu sein, wie einem Schreiben des Bundesamtes für Flüchtlinge vom 17. Mai 1995 an die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern entnommen werden kann.
Auch wenn es den schweizerischen Behörden unbenommen bleibt, alles in ihrer Macht Stehende zu tun, um die Behörden der Tschechischen Republik zur Übernahme der Beschwerdeführer zu bewegen, kann kein Rechtsmissbrauch darin erblickt werden, dass diese die tschechische Staatsbürgerschaft nicht wieder erlangen wollen. Zu berücksichtigen ist dabei insbesondere, dass sie als Flüchtlinge anerkannt worden waren, als sie im Jahre 1980 ihre damalige Heimat verlassen hatten. Ist aber davon auszugehen, dass sie seinerzeit in der Tschechoslowakei staatlich verfolgt wurden, kann kaum verlangt werden, dass sie sich durch freiwillige Annahme der Staatsbürgerschaft wieder unter den Schutz des Staates stellen, der sie verfolgt hatte. Daran ändert nichts, dass die politischen Verhältnisse heute andere sind als damals. Überdies fällt in Betracht, dass die Beschwerdeführer lange Jahre in der Schweiz lebten, ihre Mutter Schweizerbürgerin geworden ist und sie als anerkannte Flüchtlinge den Kontakt zu ihrem Heimatstaat nicht aufrechterhalten konnten, zumal bereits eine Besuchsreise zum Widerruf des Asyls hätte führen können (WALTER KÄLIN, Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 162).
d) Selbst wenn den Beschwerdeführern aus ihrem Verhalten ein Vorwurf zu machen wäre, könnte der Standpunkt des Regierungsrates nicht geteilt werden. Er lässt die einschlägige Regelung des bernischen Gesetzes über das Fürsorgewesen ausser acht. Danach kann die unerlässliche Unterstützung einem Bedürftigen auch dann nicht verweigert werden, wenn er seine Bedürftigkeit "in gröblicher Weise selber verschuldet" hat (Art. 65 FüG). Das entspricht dem die Sozialhilfe prägenden Grundsatz, dass die Gründe für die Notlage irrelevant sind (Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern vom 14. Mai 1986, BVR 1988 S. 36; ebenso WOLFFERS, a.a.O., S. 167, der festhält, dass kein Kanton den vollständigen Leistungsentzug wegen selbstverschuldeter Notlage kennt). Rechtsmissbrauch liegt erst dann vor, wenn das Verhalten des Bedürftigen einzig darauf ausgerichtet ist, in den Genuss von Hilfeleistungen zu gelangen, wenn er also beispielsweise bewusst eine Erwerbsmöglichkeit ausschlägt, um sich stattdessen unterstützen zu lassen (WOLFFERS, a.a.O., S. 168). Das lässt sich vorliegend aber nicht sagen. Die Beschwerdeführer weigern sich nicht deshalb, bei den tschechischen Behörden ein Wiedereinbürgerungsgesuch zu stellen, weil sie Unterstützungsleistungen bei der Gemeinde X. beziehen wollen. Sie tun dies allenfalls darum, weil sie in der Schweiz bleiben wollen, dem Land, in dem sie mit kurzem Unterbruch seit 1980 leben und das sie seinerzeit als Flüchtlinge anerkannt hatte. Ihre Bedürftigkeit ist Folge davon, dass sie weder ausgeschafft werden können, noch ihnen erlaubt ist, hier erwerbstätig zu sein. Bei dieser Sachlage nehmen sie aber das Rechtsinstitut der Sozialhilfe nicht zweckwidrig in Anspruch. Ein offenbarer Rechtsmissbrauch liegt nicht vor. Der angefochtene Entscheid verletzt daher das verfassungsmässige Recht auf Existenzsicherung.
4. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als begründet. Der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern ist aufzuheben. | de | Droit à des conditions minimales d'existence. Le droit à des conditions minimales d'existence est garanti par le droit constitutionnel fédéral non écrit (consid. 2a-c).
Les étrangers peuvent également invoquer ce droit, indépendamment de leur statut du point de vue de la police des étrangers (consid. 2d).
Refus d'allouer des prestations d'assistance pour cause d'abus de droit? Cas d'anciens réfugiés qui refusent de présenter dans leur (précédent) Etat d'origine une requête en vue d'être réintégrés dans leur nationalité (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-367%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,691 | 121 I 367 | 121 I 367
Sachverhalt ab Seite 367
Die drei Brüder V. (geb. 1955, 1958 und 1960) lebten seit dem Jahre 1980 zusammen mit ihrer Mutter als anerkannte Flüchtlinge in der Schweiz. Mit Urteil des Richteramtes Bern vom 29. Oktober 1987 wurden sie zu bedingten Freiheitsstrafen verurteilt, und es wurde gegen sie eine dreijährige Landesverweisung ausgesprochen. Die Landesverweisung konnte vorerst nicht vollzogen werden. Aufgrund der veränderten politischen Verhältnisse in der Tschechoslowakei stellte jedoch die Botschaft dieses Landes am 7. November 1990 den Gebrüdern V. Reisepapiere für tschechoslowakische Staatsangehörige aus, worauf sie in die Tschechoslowakei ausgeschafft wurden. Mit dem Vollzug der Landesverweisung erlosch das ihnen gewährte Asyl (Art. 44 Abs. 2 des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979; SR 142.31). Im September 1991 reisten die drei Brüder illegal wieder in die Schweiz ein. Sie wohnen seither bei ihrer Mutter in X., die durch Heirat Schweizer Bürgerin geworden ist. Eine erneute Ausschaffung nach (nunmehr) Tschechien war bisher nicht möglich, da sich die Behörden dieses Landes auf den Standpunkt stellen, den Gebrüdern V. sei seinerzeit die Staatsbürgerschaft entzogen worden; sie könnten sie zwar wiedererlangen, müssten hiefür aber ein Gesuch stellen, was die Gebrüder V. indessen bis heute nicht getan haben.
Nach ihrer Wiedereinreise in die Schweiz ersuchten die Gebrüder V. die Gemeinde X. um soziale Unterstützung, was die Gemeinde ablehnte. Nach Durchführung verschiedener Rechtsmittelverfahren schützte schliesslich der Regierungsrat des Kantons Bern den ablehnenden Entscheid der Gemeinde mit Beschluss vom 26. Oktober 1994.
Zur Begründung führte der Regierungsrat an, der rechtliche Status der Gebrüder V. sei nicht geregelt. Die Bundesbehörden prüften weiterhin ihre Rückübernahme durch Tschechien. Die Gebrüder V. hätten es in der Hand, ein Gesuch um Wiedereinbürgerung zu stellen, was ihnen erlauben würde, nach Tschechien zurückzukehren und dort erwerbstätig zu sein. Mit ihrer Weigerung, ein solches Gesuch zu stellen, hielten sie ihre Notlage absichtlich aufrecht. Das sei rechtsmissbräuchlich, weshalb ihnen die Fürsorgeleistungen vollumfänglich entzogen werden könnten.
Gegen den Beschluss des Regierungsrates haben die Gebrüder V. am 5. Dezember 1994 staatsrechtliche Beschwerde eingereicht.
Erwägungen
Erwägungen:
1. a) Gemäss Art. 86 Abs. 1 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide zulässig. Es stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführer vorerst an das kantonale Verwaltungsgericht hätten gelangen müssen. Streitgegenstand ist die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen, auf welche nach Art. 68 Abs. 1 des bernischen Gesetzes vom 3. Dezember 1961 über das Fürsorgewesen (FüG) kein klagbarer Anspruch besteht. Da gemäss Art. 77 Abs. 1 lit. k des bernischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 23. Mai 1989 (VRPG) die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht unzulässig ist gegen Verfügungen betreffend finanzielle Leistungen der öffentlichen Hand, auf die kein Rechtsanspruch besteht, erweist sich der angefochtene Entscheid des Regierungsrates als letztinstanzlich im Sinne von Art. 86 Abs. 1 OG. Diese Rechtslage, welche noch zum Zeitpunkt der Einreichung der staatsrechtlichen Beschwerde am 5. Dezember 1994 galt, hat sich in der Zwischenzeit geändert. Anfang 1995 ist die neue Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 in Kraft getreten. Diese sieht in Art. 29 vor, dass jede Person bei Notlagen Anspruch auf Obdach, auf die für ein menschenwürdiges Leben notwendigen Mittel und auf grundlegende medizinische Versorgung hat. Die gesetzliche Regelung, wonach kein klagbarer Anspruch auf Fürsorgeleistungen besteht, ist insoweit obsolet, so dass heute im Sinne von Art. 77 Abs. 1 lit. k VRPG ein Anspruch auf diese staatlichen Leistungen gegeben ist und das Verwaltungsgericht zu deren Beurteilung zuständig wäre (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 3. April 1995, in BVR 1995 S. 565 ff.). Für das vorliegende Verfahren ist dies jedoch noch nicht der Fall, weshalb das Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs erfüllt ist.
b) Nach Art. 88 OG steht die Befugnis zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde Bürgern (Privaten) hinsichtlich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist demnach nur legitimiert, wer durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen Interessen beeinträchtigt wird; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Interessen wie auch zur Wahrung allgemeiner öffentlicher Interessen ist die Beschwerde nicht gegeben. Die eigenen rechtlichen Interessen, auf die sich der Beschwerdeführer berufen muss, können entweder durch Gesetzesrecht oder aber auch unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein. Das in Art. 4 BV enthaltene Willkürverbot verschafft für sich allein noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG (BGE 120 Ia 110 E. 1a, mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführer machen geltend, sie seien in ihrem bundesverfassungsmässigen Recht auf Existenzsicherung verletzt worden. Weiter berufen sie sich darauf, der Regierungsrat sei bei der Anwendung des bernischen Gesetzes über das Fürsorgewesen in Willkür verfallen, und schliesslich berufen sie sich auf den in Art. 29 Abs. 1 der neuen bernischen Kantonsverfassung (in Kraft seit 1. Januar 1995) verankerten Anspruch auf die für ein menschenwürdiges Leben notwendigen Mittel. Diese kantonale Grundrechtsgarantie fällt allerdings für die Beurteilung durch das Bundesgericht ausser Betracht. Massgebend ist im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde die Rechtslage, wie sie bestand, als der angefochtene Entscheid erging (BGE 120 Ia 286 E. 2c/bb S. 291; BGE 119 Ia 460 E. 4d S. 473; BGE 102 Ia 243 E. 2 S. 246). Der Beschluss des Regierungsrates kann daher nicht an einem (im kantonalen Recht verankerten) Grundrecht gemessen werden, welches noch nicht in Kraft war, als der Regierungsrat am 26. Oktober 1994 über die Fürsorgeansprüche entschied. Zu prüfen ist im folgenden, ob sich die Beschwerdeführer auf ein bundesverfassungsmässiges Recht auf Existenzsicherung berufen können.
2. a) Die Bundesverfassung sieht (anders nunmehr der Entwurf 1995 einer neuen Verfassung) ein Grundrecht auf Existenzsicherung nicht ausdrücklich vor. Es sind ihr jedoch auch ungeschriebene verfassungsmässige Rechte zu entnehmen. Eine Gewährleistung von in der Verfassung nicht genannten Freiheitsrechten durch ungeschriebenes Verfassungsrecht wurde vom Bundesgericht in bezug auf solche Befugnisse angenommen, welche Voraussetzung für die Ausübung anderer (in der Verfassung genannter) Freiheitsrechte bilden oder sonst als unentbehrliche Bestandteile der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung des Bundes erscheinen. Um die dem Verfassungsrichter gesetzten Schranken nicht zu überschreiten, hat das Bundesgericht stets auch geprüft, ob die in Frage stehende Gewährleistung bereits einer weitverbreiteten Verfassungswirklichkeit in den Kantonen entspreche und von einem allgemeinen Konsens getragen sei (BGE 115 Ia 234 E. 10 S. 268; BGE 104 Ia 88 E. 5c S. 96 mit Hinweisen). So hat das Bundesgericht die Eigentumsgarantie (ZBl 62/1961, S. 69 ff.), die Meinungsäusserungsfreiheit (BGE 87 I 114 E. 2 S. 117), die persönliche Freiheit (BGE 89 I 92 E. 3 S. 98), die Sprachenfreiheit (BGE 91 I 480) und die Versammlungsfreiheit (BGE 96 I 219) als ungeschriebene verfassungsmässige Rechte des Bundes anerkannt, nicht aber beispielsweise ein Recht auf freie Grabmalgestaltung (BGE 96 I 104 E. 1 S. 107), ein Recht auf Bildung (BGE 103 Ia 369 E. 4a S. 377/378; BGE 103 Ia 394 E. 2 S. 398/399) oder eine über den Gehalt von Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit hinausreichende Demonstrationsfreiheit (BGE 100 Ia 392 E. 4b und c S. 399 ff.).
b) Die Sicherung elementarer menschlicher Bedürfnisse wie Nahrung, Kleidung und Obdach ist die Bedingung menschlicher Existenz und Entfaltung überhaupt. Sie ist zugleich unentbehrlicher Bestandteil eines rechtsstaatlichen und demokratischen Gemeinwesens (JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 40). Insoweit erfüllt die Existenzsicherung die Voraussetzungen, um als ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht gewährleistet zu werden.
Es stellt sich damit die weitere Frage, ob ein solches Grundrecht von einem allgemeinen Konsens getragen ist. Dieser Konsens ist nicht ausschliesslich am geschriebenen Verfassungsrecht der Kantone zu messen, welches seinerseits lückenhaft ist. Er kann sich auch aus der tatsächlich geübten Praxis und der Verfassungsrechtslehre oder aus anderen Quellen ergeben (J.P. MÜLLER, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 1978, ZBJV 116/1980, S. 237; ANDRÉ GRISEL, Les droits constitutionnels non écrits, Festschrift Häfelin, Zürich 1989, S. 59; MICHEL ROSSINELLI, Les libertés non écrites, Diss. Genf 1987, S. 217). Was vorerst das geschriebene kantonale Verfassungsrecht betrifft, gewährleisten die Verfassung des Kantons Basel-Landschaft sowie die neue - hier noch nicht anwendbare - Verfassung des Kantons Bern ausdrücklich ein Grundrecht auf Existenzsicherung (§ 16 KV/BL, Art. 29 Abs. 1 KV/BE). Dasselbe gilt für die von der Landsgemeinde des Kantons Appenzell A.Rh. am 30. April 1995 angenommene, von der Bundesversammlung zur Zeit noch nicht gewährleistete neue Verfassung (Art. 24 Abs. 1). Andere Kantonsverfassungen haben die Sozialhilfe in Form von Staatszielbestimmungen oder Gesetzgebungsaufträgen geregelt (PASCAL COULLERY, Das Recht auf Sozialhilfe, Bern 1993, S. 122 f.). Wenn in den neueren Verfassungen der Kantone Aargau (§ 25 Abs. 2 und § 39), Uri (Art. 44), Solothurn (Art. 22), Thurgau (§ 65) und Glarus (Art. 26) bewusst davon abgesehen wurde, einen individualrechtlichen Anspruch auf Existenzsicherung zu verankern (vgl. KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau 1986, Rz. 23 zu § 25), beruht dies kaum auf einem grundsätzlichen Vorbehalt in der Sache, sondern eher auf der Überlegung, dass die staatliche Sozialhilfe wesensgemäss subsidiären Charakter hat und das Zusammenwirken von Bund, Kantonen und Gemeinden auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit notwendigerweise der gesetzlichen Regelung bedarf. Auf der Ebene der Gesetzgebung wird in allen Kantonen, ob als individuelles Recht ausgestaltet oder nicht, davon ausgegangen, dass Bedürftigen Hilfe zu leisten ist, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind (FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, Bern/Stuttgart/Wien 1993, S. 90). Der Grundsatz, dass der in wirtschaftliche Not geratene Bürger (von seiner Heimatgemeinde) unterstützt werden muss, ist dem schweizerischen Recht seit langer Zeit bekannt; er geht bis ins 16. Jahrhundert zurück (FRITZ FLEINER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Tübingen 1923, S. 526). Das Bundesgericht seinerseits hat in älteren Entscheiden (zur interkantonalen Armenpflege) schon erklärt, es sei sowohl Gebot der Menschlichkeit wie auch dem Zweck des modernen Staates inhärente Pflicht, die auf seinem Gebiete befindlichen Personen nötigenfalls vor dem physischen Verderben zu bewahren (BGE 51 I 325 E. 2 S. 328; BGE 40 I 409 E. 2 S. 416).
In der Lehre wird ein Grundrecht auf Existenzsicherung praktisch einhellig anerkannt (grundlegend J.P. MÜLLER, Soziale Grundrechte in der Verfassung?, in ZSR 92/1973 II 896 ff.; derselbe, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, S. 3, 39 ff.; siehe auch GRISEL, a.a.O., S. 76 f.; PETER SALADIN, Persönliche Freiheit als soziales Grundrecht?, in Mélanges Berenstein, Lausanne 1989, S. 104; JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Un droit social encadré, ZSR 110/1991 I S. 165; ROSSINELLI, a.a.O., S. 218 ff.; WOLFFERS, a.a.O., S. 78 ff.; COULLERY, a.a.O., S. 109 ff.; UELI KIESER, Gewährleistet die Bundesverfassung ein ungeschriebenes Recht auf Sozialhilfe?, in ZBl 92/1991 S. 189 ff.). Dabei wird in erster Linie die Auffassung vertreten, es handle sich um ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht. Es wird aber auch auf verschiedene weitere verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte Bezug genommen: Das Verfassungsprinzip der Menschenwürde, welches jeder Person garantiert, was sie um ihres Menschseins willen vom Gemeinwesen erwarten darf; das Recht auf Leben als Kerngehalt der persönlichen Freiheit, welches nicht mehr gewahrt wäre, wenn die minimalsten Voraussetzungen des Überlebens nicht gesichert wären; die persönliche Freiheit in ihrer Ausprägung als Garantie aller elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung; der Gleichheitssatz, dem auch die Funktion zukomme, minimale materielle Gerechtigkeit zu garantieren; schliesslich die Verfassungsvorschrift von Art. 48 Abs. 1 BV, wonach Bedürftige von dem Kanton unterstützt werden, in dem sie sich aufhalten, was auch als grundrechtlicher Anspruch verstanden werden könne.
c) Kann demnach angenommen werden, die Gewährleistung eines verfassungsmässigen Rechts auf Existenzsicherung werde von einem weitgehenden Konsens getragen, stellt sich die weitere Frage, ob ein solches Recht hinreichend justiziabel ist. Während grundrechtliche Abwehransprüche diesbezüglich keine Probleme aufwerfen, setzen Leistungsansprüche voraus, dass diese normativ hinreichend bestimmt sind und vom Richter mit den ihm zur Verfügung stehenden Verfahren und Mitteln konkretisiert und durchgesetzt werden können (J.P. MÜLLER, Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 88, 89). Der Richter hat dabei die funktionellen Grenzen seiner Zuständigkeit zu beachten. Er hat, angesichts der Knappheit staatlicher Ressourcen, nicht die Kompetenz, die Prioritäten bei der Mittelaufteilung zu setzen. Unmittelbar grundrechtsgeboten und vom Richter durchsetzbar kann daher immer nur ein Minimum staatlicher Leistung sein (DIETER GRIMM, Rückkehr zum liberalen Grundrechtsverständnis?, recht 1988, S. 49).
Das Grundrecht auf Existenzsicherung erfüllt diese Bedingungen der Justiziabilität. Es ist als solches auf ein grundrechtsgebotenes Minimum (Hilfe in Notlagen) ausgerichtet. Die damit verbundenen Staatsausgaben sind aufgrund der Sozialhilfegesetzgebung in den Kantonen anerkannt; sie bedürfen keiner finanzpolitischen Grundentscheidung mehr. Was unabdingbare Voraussetzung eines menschenwürdigen Lebens darstellt, ist hinreichend klar erkennbar und der Ermittlung in einem gerichtlichen Verfahren zugänglich. In Frage steht dabei allerdings nicht ein garantiertes Mindesteinkommen. Verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag. Es ist in erster Linie Sache des zuständigen Gemeinwesens, auf Grundlage seiner Gesetzgebung über Art und Umfang der im konkreten Fall gebotenen Leistungen zu bestimmen. Dabei kommen sowohl Geldleistungen wie auch Naturalleistungen in Betracht (WOLFFERS, a.a.O., S. 127 ff.). Lediglich dann, wenn das einfache Gesetzesrecht im Ergebnis dem verfassungsrechtlichen Minimalanspruch nicht zu genügen vermag, ist unmittelbar darauf abzustellen. Hier ist es freilich nicht angezeigt, dazu im einzelnen Ausführungen zu machen, da nicht Art und Umfang der Leistungen streitig sind, sondern sich einzig die Frage stellt, ob den Beschwerdeführern die Unterstützung überhaupt verweigert werden durfte.
d) Die Beschwerdeführer sind allerdings nicht schweizerische Staatsangehörige.
Soweit ein Grundrecht menschenrechtlich begründet ist, steht es sowohl Schweizern als auch Ausländern zu (J.P. MÜLLER, Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 99). Das Bundesgericht hat die menschenrechtliche Komponente in den bereits zitierten älteren Entscheiden (BGE 51 I 325; BGE 40 I 409) betont, wenn es ausführte, es sei sowohl Gebot der Menschlichkeit wie auch dem Zweck des modernen Staates inhärente Pflicht, die auf seinem Gebiete befindlichen Personen nötigenfalls vor dem physischen Verderben zu bewahren. Diese Hilfepflicht anerkannte das Bundesgericht unabhängig davon, welche rechtliche Beziehung zum jeweiligen Kanton besteht (BGE 40 I 409 E. 2 S. 416), und es hielt fest, die Fürsorgepflicht gegenüber Ausländern (im konkreten Fall einer nicht aufenthaltsberechtigten, mit gefälschten Papieren eingereisten Russin und ihrem Sohn) bestehe auch dann, wenn kein völkerrechtlicher Vertrag es gebiete, und so lange, als die Repatriierung nicht möglich sei (BGE 51 I 325 E. 2 S. 328/29). Der Geltungsbereich des Grundrechts auf Existenzsicherung ist damit nicht allein auf schweizerische Staatsangehörige beschränkt; er erstreckt sich auch auf Ausländer, unabhängig davon, welcher aufenthaltsrechtliche Status ihnen zukommt. Das schliesst freilich Differenzierungen nicht aus: Wer in der Schweiz (als Schweizer oder Ausländer) niedergelassen ist, hat andere Unterstützungsbedürfnisse als derjenige, der bei einem kurzfristigen Aufenthalt in Not gerät oder bei dem noch nicht feststeht, ob er (z.B. als Asylbewerber) in der Schweiz bleiben kann oder nicht.
e) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die Beschwerdeführer auf das verfassungsmässige Recht auf Existenzsicherung berufen können und demnach auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten ist.
3. a) Die Fürsorgekommission der Gemeinde X. hat den Beschwerdeführern jede Unterstützungsleistung mit der Begründung verweigert, ihr aufenthaltsrechtlicher Status sei nicht geregelt. Im angefochtenen Entscheid des Regierungsrates wird dieser Standpunkt zu Recht nicht übernommen. Wie bereits ausgeführt, kommt es für die Pflicht des Staates, Menschen zu helfen, die sich auf seinem Gebiet aufhalten und in Not geraten sind, nicht auf das rechtliche Verhältnis an, das zu ihm besteht. Die Verpflichtung, die erforderliche Hilfe zu leisten, gilt so lange, bis sie ausreisen oder heimgeschafft werden können (siehe auch WERNER THOMET, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger, 2. Aufl., Zürich 1994, S. 142, Rz. 229). Wohl sind die Unterstützungsbedürfnisse anderer Art und können die Leistungen auch entsprechend anders bemessen werden, wenn lediglich ein vorübergehender tatsächlicher Aufenthalt vorliegt. Die Verweigerung jeglicher Unterstützung lässt sich aber mit dem verfassungsmässigen Recht auf Existenzsicherung nicht vereinbaren.
b) Im angefochtenen Entscheid wird der Anspruch auf Fürsorgeleistungen mit dem Argument abgelehnt, die Beschwerdeführer handelten rechtsmissbräuchlich. Es ist anerkannt, dass selbst ohne gesetzliche Grundlage ein vollständiger Leistungsentzug zulässig ist, wenn sich die unterstützte Person rechtsmissbräuchlich verhält (WOLFFERS, a.a.O., S. 168). Rechtsmissbrauch liegt insbesondere dann vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will (BGE 121 II 97 E. 4 S. 103; BGE 110 Ib 332 E. 3a S. 336/37; BGE 94 I 659 E. 4 S. 667).
Die Sozialhilfe hat zum Zweck, Notlagen zu verhüten und zu beheben. Sie soll, wie sich das bernische Gesetz über das Fürsorgewesen ausdrückt, den Bedürftigen ein menschenwürdiges Dasein ermöglichen (Art. 53 Abs. 1 FüG). Auf die Ursachen der Bedürftigkeit kommt es hiebei nicht an. Während die Sozialversicherungen bestimmte Risiken abdecken sollen, ist die Sozialhilfe subsidiär, als "Netz unter dem Netz", auf alle Formen von Bedürftigkeit ausgerichtet, gänzlich unabhängig von deren Ursache (WOLFFERS, a.a.O., S. 35; ANNE MÄDER/URSULA NEFF, Vom Bittgang zum Recht, Bern 1988, S. 23). Die Beschwerdeführer können für ihren Unterhalt nicht selber aufkommen, da sie nicht berechtigt sind, in der Schweiz erwerbstätig zu sein. Gemäss Art. 14a Abs. 1 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20) verfügt das Bundesamt für Flüchtlinge zwar die vorläufige Aufnahme, wenn der Vollzug einer Weg- oder Ausweisung nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar ist, was den kantonalen Behörden erlauben würde, dem Ausländer eine unselbständige Erwerbstätigkeit zu bewilligen (Art. 14c Abs. 3 ANAG). Ein solcher Entscheid ist bis anhin von den Bundesbehörden aber nicht getroffen worden (die kantonale Fremdenpolizeibehörde könnte ihn beantragen, Art. 14b Abs. 1 ANAG), weshalb die Beschwerdeführer nicht in der Lage sind, selber für sich zu sorgen. Wenn sie in dieser Situation um Fürsorgeleistungen ersuchen, nehmen sie dieses Rechtsinstitut nicht für einen ihm fremden Zweck in Anspruch.
c) Das übersieht der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid an sich nicht. Er argumentiert damit, dass es die Beschwerdeführer in der Hand hätten, bei den tschechischen Behörden ein Gesuch um Wiedereinbürgerung zu stellen, was ihnen erlauben würde, in dieses Land zurückzukehren und dort erwerbstätig zu sein.
Die Beschwerdeführer sind im Jahre 1980 in die Schweiz gekommen und lebten hier als anerkannte Flüchtlinge. Ihre Flüchtlingseigenschaft verloren sie zehn Jahre später aufgrund der Regelung von Art. 44 Abs. 2 des Asylgesetzes mit dem Vollzug einer Landesverweisung, welche ihnen gegenüber zusammen mit kurzen bedingten Gefängnisstrafen ausgesprochen worden war. Im Jahre 1989 wurde ihnen die Staatsbürgerschaft der Tschechischen Sozialistischen Republik und damit auch diejenige der Tschechoslowakischen Sozialistischen Republik entzogen. Nach dem Gesetz Nr. 88 vom 28. März 1990 der Tschechoslowakischen Sozialistischen Republik, welches mit Verfassungsgesetz des tschechischen Nationalrates vom 15. Dezember 1992 von der Tschechischen Republik übernommen wurde, hätten die Beschwerdeführer bis zum 31. Dezember 1993 die Möglichkeit gehabt, durch schriftliche Erklärung die Staatsbürgerschaft wieder zu erlangen. Ob dies auch heute noch möglich wäre, erscheint zweifelhaft. Nach dem Gesetz der Tschechischen Republik vom 29. Dezember 1992 über den Erwerb und den Verlust der Staatsangehörigkeit könnten sie von der ordentlichen Einbürgerungsvoraussetzung des fünfjährigen ununterbrochenen Aufenthalts (§ 7 Abs. 1 lit. a) befreit werden, da sie früher die tschechische und tschechoslowakische Staatszugehörigkeit besassen, dies allerdings nur unter der Voraussetzung, dass sie ihren Wohnsitz auf dem Gebiet der Republik haben (§ 11 Abs. 1). Diese Regelung schliesst freilich nicht aus, dass die tschechischen Behörden bereit sein könnten, ihre ehemaligen Staatsbürger zu übernehmen und ihnen anschliessend, nachdem sie dort erneut Wohnsitz begründet haben, die Staatsbürgerschaft wieder zu verleihen. Die entsprechenden diplomatischen Bemühungen des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten scheinen indessen definitiv gescheitert zu sein, wie einem Schreiben des Bundesamtes für Flüchtlinge vom 17. Mai 1995 an die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern entnommen werden kann.
Auch wenn es den schweizerischen Behörden unbenommen bleibt, alles in ihrer Macht Stehende zu tun, um die Behörden der Tschechischen Republik zur Übernahme der Beschwerdeführer zu bewegen, kann kein Rechtsmissbrauch darin erblickt werden, dass diese die tschechische Staatsbürgerschaft nicht wieder erlangen wollen. Zu berücksichtigen ist dabei insbesondere, dass sie als Flüchtlinge anerkannt worden waren, als sie im Jahre 1980 ihre damalige Heimat verlassen hatten. Ist aber davon auszugehen, dass sie seinerzeit in der Tschechoslowakei staatlich verfolgt wurden, kann kaum verlangt werden, dass sie sich durch freiwillige Annahme der Staatsbürgerschaft wieder unter den Schutz des Staates stellen, der sie verfolgt hatte. Daran ändert nichts, dass die politischen Verhältnisse heute andere sind als damals. Überdies fällt in Betracht, dass die Beschwerdeführer lange Jahre in der Schweiz lebten, ihre Mutter Schweizerbürgerin geworden ist und sie als anerkannte Flüchtlinge den Kontakt zu ihrem Heimatstaat nicht aufrechterhalten konnten, zumal bereits eine Besuchsreise zum Widerruf des Asyls hätte führen können (WALTER KÄLIN, Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 162).
d) Selbst wenn den Beschwerdeführern aus ihrem Verhalten ein Vorwurf zu machen wäre, könnte der Standpunkt des Regierungsrates nicht geteilt werden. Er lässt die einschlägige Regelung des bernischen Gesetzes über das Fürsorgewesen ausser acht. Danach kann die unerlässliche Unterstützung einem Bedürftigen auch dann nicht verweigert werden, wenn er seine Bedürftigkeit "in gröblicher Weise selber verschuldet" hat (Art. 65 FüG). Das entspricht dem die Sozialhilfe prägenden Grundsatz, dass die Gründe für die Notlage irrelevant sind (Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern vom 14. Mai 1986, BVR 1988 S. 36; ebenso WOLFFERS, a.a.O., S. 167, der festhält, dass kein Kanton den vollständigen Leistungsentzug wegen selbstverschuldeter Notlage kennt). Rechtsmissbrauch liegt erst dann vor, wenn das Verhalten des Bedürftigen einzig darauf ausgerichtet ist, in den Genuss von Hilfeleistungen zu gelangen, wenn er also beispielsweise bewusst eine Erwerbsmöglichkeit ausschlägt, um sich stattdessen unterstützen zu lassen (WOLFFERS, a.a.O., S. 168). Das lässt sich vorliegend aber nicht sagen. Die Beschwerdeführer weigern sich nicht deshalb, bei den tschechischen Behörden ein Wiedereinbürgerungsgesuch zu stellen, weil sie Unterstützungsleistungen bei der Gemeinde X. beziehen wollen. Sie tun dies allenfalls darum, weil sie in der Schweiz bleiben wollen, dem Land, in dem sie mit kurzem Unterbruch seit 1980 leben und das sie seinerzeit als Flüchtlinge anerkannt hatte. Ihre Bedürftigkeit ist Folge davon, dass sie weder ausgeschafft werden können, noch ihnen erlaubt ist, hier erwerbstätig zu sein. Bei dieser Sachlage nehmen sie aber das Rechtsinstitut der Sozialhilfe nicht zweckwidrig in Anspruch. Ein offenbarer Rechtsmissbrauch liegt nicht vor. Der angefochtene Entscheid verletzt daher das verfassungsmässige Recht auf Existenzsicherung.
4. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als begründet. Der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern ist aufzuheben. | de | Diritto a condizioni minime di esistenza. Il diritto a condizioni minime di esistenza è garantito dal diritto costituzionale federale non scritto (consid. 2a-c).
Anche gli stranieri possono richiamarsi a tale diritto, indipendentemente dallo statuto di cui beneficiano in materia di polizia degli stranieri (consid. 2d).
Revoca di prestazioni assistenziali a seguito di abuso di diritto? Caso di ex rifugiati, che rifiutano di presentare nel loro (precedente) paese d'origine un'istanza di reintegrazione nella loro cittadinanza (consid. 3). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-367%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 379
A.- R., Primarlehrerin im Kanton Zürich, nahm am 7. April 1993 in den Räumlichkeiten der Abteilung Volksschule der kantonalen Erziehungsdirektion Einsicht in ihre Personalakte. Dabei entfernte sie daraus zwei Aktenstücke, die sich ihres Erachtens widerrechtlich darin befanden, und zerriss sie. Mit Verfügung vom 11. Mai 1993 bestrafte die Erziehungsdirektion sie deswegen in Anwendung von § 4 des Gesetzes vom 30. Oktober 1866 betreffend die Ordnungsstrafen mit einer Ordnungsbusse von Fr. 300.-- zuzüglich Schreibgebühr von Fr. 30.--.
R. erhob Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich, welcher diesen abwies.
B.- R. erhebt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführerin rügt, das zürcherische Ordnungsstrafenrecht und demzufolge auch der angefochtene Bussenentscheid verstosse gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK, weil keine Überprüfung durch ein Gericht möglich sei. Ob auf die erstmals im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde ausdrücklich erhobene Rüge der Verletzung von Art. 6 EMRK einzutreten sei, erscheint fraglich (vgl. BGE 120 Ia 19 E. 2c/bb, S. 24 ff.), kann aber offenbleiben, da sich die Rüge, wie im folgenden zu zeigen sein wird, als unbegründet erweist.
a) Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass ein unabhängiges und unparteiisches Gericht über die Stichhaltigkeit einer gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Anklage befindet. Was eine strafrechtliche Anklage im Sinne dieser Bestimmung ist, beurteilt sich autonom nach dem Recht der EMRK (Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Engel vom 8. Juni 1976, Série A. Bd. 22, Ziff. 81; Urteil des Bundesgerichts i.S. V. vom 4. Februar 1994, publiziert in ZBl 95/1994 S. 422, E. 3a; ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 120). Nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (Urteile i.S. Ravnsborg vom 23. März 1994, Série A Bd. 283, Ziff. 30 ff.; i.S. Demicoli vom 27. August 1991, Série A Bd. 210, Ziff. 32 ff.; i.S. Weber vom 22. Mai 1990, Série A Bd. 177, Ziff. 30 ff.; i.S. Lutz vom 25. August 1987, Série A Bd. 123, Ziff. 54 ff.; i.S. Campbell und Fell vom 28. Juni 1984, Série A Bd. 80, Ziff. 68 ff.; i.S. Öztürk vom 21. Februar 1984, Série A Bd. 73, Ziff. 50; zit. Urteil Engel Ziff. 82), der sich das Bundesgericht angeschlossen hat (ZBl 95/1994 S. 422, E. 3a; BGE 119 Ib 311 E. 2d S. 316; BGE 117 Ia 187 E. 4a S. 188), beurteilt sich die Frage, ob eine Anklage strafrechtlich im Sinne von Art. 6 EMRK sei, nach drei alternativen Kriterien: nach der landesrechtlichen Qualifikation als strafrechtlich (unten lit. b), nach der Natur der Widerhandlung (unten lit. c) sowie nach Natur und Schwere der angedrohten Sanktion (unten lit. d) (vgl. HAEFLIGER, a.a.O., S. 121 ff.; ANDREAS KLEY-STRULLER, Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentliche Verwaltung, Zürich 1995, S. 109 f.; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, S. 118 ff.; PETTITI/DECAUX/IMBERT, La convention européenne des droits de l'homme, Commentaire, Paris 1995, S. 254; THOMAS POLEDNA, Praxis zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) aus schweizerischer Sicht, Zürich 1993, S. 72 ff.; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), Zürich 1993, S. 232 f.; ROBERT ZIMMERMANN, Les sanctions disciplinaires et administratives au regard de l'article 6 CEDH, Revue de droit administratif et de droit fiscal 50/1994 S. 335-377, 338 f.).
b) Das zürcherische Ordnungsstrafengesetz ist formal nicht Teil des Strafrechts. Es wird von Verwaltungsinstanzen ohne Mitwirkung der Strafverfolgungsbehörden angewendet und will das gute Funktionieren der Verwaltung sicherstellen. Deshalb erscheint das Ordnungsstrafengesetz auch materiell nicht als Strafrecht, obwohl es für einzelne Fragen gewisse Bestimmungen des Strafgesetzbuches für anwendbar erklärt (§ 4a des Ordnungsstrafengesetzes).
c) aa) Wichtiger als die landesrechtliche Qualifikation ist das zweite Kriterium (zit. Urteile Weber, Ziff. 32, Demicoli Ziff. 33, Campbell und Fell Ziff. 71, Öztürk Ziff. 52). Nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte sind Disziplinarregelungen, mit denen den Mitgliedern besonderer Institutionen oder Berufsgattungen bestimmte Verhaltensregeln auferlegt werden, grundsätzlich nicht als strafrechtlich im Sinne von Art. 6 EMRK zu betrachten (HAEFLIGER, a.a.O., S. 122 ff.; KLEY-STRULLER, a.a.O., S. 112 f.; POLEDNA, a.a.O., S. 72 ff.; VILLIGER, a.a.O., S. 234; ZIMMERMANN, a.a.O., S. 342 ff.; je mit Hinweisen), ausser wenn das pönalisierte Verhalten zugleich ein vom allgemeinen Strafrecht erfasstes Delikt darstellt (zit. Urteil Campbell und Fell Ziff. 71) oder die angedrohte Sanktion nach Art und Schwere als strafrechtlich erscheint, namentlich wenn eine Freiheitsstrafe von mehr als bloss einigen Tagen in Aussicht steht (ZBl 95/1994 S. 424 E. b/c, mit zahlreichen Hinweisen). Ordnungsbussen, mit denen für die ganze Bevölkerung geltende Verhaltensvorschriften durchgesetzt werden sollen, gelten demgegenüber als strafrechtlich (zit. Urteile Lutz Ziff. 50 ff. und Öztürk Ziff. 53 bezüglich Strassenverkehrsvorschriften; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Bendenoun vom 24. Februar 1994, Série A Bd. 284, Ziff. 47 und BGE 119 Ib 311 E. 2f S. 317 bezüglich Steuerhinterziehungsbussen). Strafen, mit denen ein Verstoss von Prozessparteien gegen verfahrensrechtliche Vorschriften geahndet wird, wurden in den Urteilen Weber und Demicoli als strafrechtlich betrachtet mit der Begründung, dass dadurch potentiell die gesamte Bevölkerung betroffen werde (zit. Urteile Weber Ziff. 33 und Demicoli Ziff. 33; ebenso KLEY-STRULLER, a.a.O., S. 111 f.). Demgegenüber hat der Gerichtshof im später ergangenen Urteil Ravnsborg entschieden, dass eine Busse, die einer Prozesspartei wegen Beschimpfung des Gerichts auferlegt wird, keine strafrechtliche Anklage sei, weil sie zum Zweck habe, das korrekte Verfahren vor Gericht sicherzustellen (zit. Urteil Ravnsborg Ziff. 34). Ausschlaggebend war dafür, dass das Gericht die Busse ohne Beizug der Staatsanwaltschaft ausspricht und dass nur Verstösse gegen die Ordnung vor den Gerichtsinstanzen geahndet werden, während schwerere Delikte nach Strafgesetz beurteilt werden; zudem wurde die Busse nach schwedischem Recht nicht als ordentliche Strafe betrachtet und auch nicht ins Strafregister eingetragen (a.a.O., Ziff. 33). Im gleichen Sinne erklärte die Europäische Menschenrechtskommission Art. 6 EMRK als nicht anwendbar auf die Disziplinarbusse, die das schweizerische Bundesgericht nach Art. 31 OG ausfällen kann (Entscheide der Kommission vom 1. April 1992, 15702/89, i.S. Payot gegen Schweiz, publiziert in VPB 1992 Nr. 52, und vom 12. Oktober 1994, 17443/90, i.S. Bressmer gegen Schweiz). Im Sinne dieser neuesten Praxis der Strassburger Organe hat auch das Bundesgericht entschieden, dass eine Ordnungsbusse, die ein Gericht den Parteien und Dritten auferlegen kann, nicht unter Art. 6 EMRK fällt (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. A. vom 3. November 1993, E. 3).
bb) Der vorliegende Fall ist vergleichbar mit den zuletzt genannten Entscheiden: die Strafe kann zwar potentiell gegen die gesamte Bevölkerung ausgesprochen werden, aber nur soweit der Einzelne mit Verwaltungs- oder Gerichtsstellen in Geschäftsverkehr steht. Sie gilt damit nur für einen beschränkten Kreis von Personen, die in einem besonderen Verhältnis der Unterordnung unter die Behörde stehen (HAEFLIGER, a.a.O., S. 124), dient dem geordneten Geschäftsgang der Behörden und stellt eine reine Disziplinarmassnahme dar, die nicht ein kriminelles Unrecht abgilt; vielmehr wird ein Strafverfahren allenfalls zusätzlich durchgeführt, wenn nebst dem Disziplinarvergehen strafrechtliche Tatbestände erfüllt sind (vgl. § 1 Abs. 2, § 3 Abs. 3, § 4 Abs. 2 des Ordnungsstrafengesetzes). Die Busse wird zudem nicht im Strafregister eingetragen (vgl. Art. 9 der Verordnung vom 21. Dezember 1973 über das Strafregister, SR 331). Die Widerhandlung erscheint damit ihrer Natur nach nicht als strafrechtlich.
cc) Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin vorliegend in ihrer Eigenschaft als kantonale Beamtin diszipliniert wurde. Auch wenn die angewendete Bestimmung grundsätzlich auf alle Personen angewendet werden kann, die - allenfalls auch gegen ihren Willen - mit Behörden in Kontakt kommen, so ist die angefochtene Busse mit Bezug auf die Beschwerdeführerin als beamtenrechtliche Disziplinarmassnahme zu betrachten, die nach der Praxis der Europäischen Menschenrechtsorgane wie auch des Bundesgerichts nicht als strafrechtlich gilt (ANDREAS KLEY-STRULLER, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, Zürich 1993, S. 15 f.; ders., Der Anspruch auf richterliche Beurteilung "zivilrechtlicher" Streitigkeiten im Bereich des Verwaltungsrechts sowie von Disziplinar- und Verwaltungsstrafen gemäss Art. 6 EMRK, AJP 1994 S. 23 ff., 27, je mit Hinweisen; BGE 120 Ia 184 E. 2f S. 189).
d) Schliesslich könnten die Natur und Schwere der Sanktion die Strafe zu einer strafrechtlichen werden lassen. Ist eine Widerhandlung bereits nach ihrer Natur (zweites Kriterium) als strafrechtlich zu betrachten, so ändert eine geringe Höhe der streitigen Busse daran nichts (vgl. zit. Urteil Öztürk, wo eine Busse im Betrag von DM 63.90 in Frage stand). Ergibt sich hingegen nicht bereits aus dem zweiten Kriterium die Qualifikation als strafrechtlich, so spielen die Natur und Schwere der Sanktion eine wichtige Rolle. Im Entscheid Ravnsborg hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine Maximalstrafe von 1'000 Schwedenkronen nicht als strafrechtlich betrachtet. Dass die Busse in Haft umgewandelt werden konnte, änderte daran nichts, weil die Umwandlung nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig war und vor einer Umwandlung der Betroffene anzuhören war (zit. Urteil Ravnsborg Ziff. 35). Im Lichte dieser Praxis erscheint auch die vorliegend streitige Sanktion nicht als strafrechtlich: ausgesprochen wurde eine Busse von Fr. 300.--; die Maximalstrafe beträgt Fr. 1'000.--. Eine Umwandlung in Haft ist gemäss § 4a des Ordnungsstrafengesetzes nach Massgabe von Art. 49 StGB zulässig, mithin nur unter bestimmten Voraussetzungen und nur in einem Verfahren, in welchem der Betroffene angehört werden muss (Urteil des Bundesgerichts i.S. D. vom 30. September 1994, publiziert in SJ 1995 S. 15).
e) Gesamthaft erscheint somit die streitige Disziplinarbusse nicht als strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Damit sind die Verfahrensgarantien dieser Bestimmung nicht anwendbar, namentlich nicht der Anspruch auf eine Beurteilung durch ein unabhängiges und unparteiisches Gericht. Der angefochtene Bussenentscheid verletzt daher die EMRK nicht. | de | Disziplinarbusse (Art. 6 Ziff. 1 EMRK). Eine Disziplinarbusse von Fr. 300.--, die einer Zürcher Beamtin gestützt auf § 4 des zürcherischen Gesetzes betreffend die Ordnungsstrafen von 1866 auferlegt wird, ist keine "strafrechtliche Anklage" im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 3). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-379%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,693 | 121 I 379 | 121 I 379
Sachverhalt ab Seite 379
A.- R., Primarlehrerin im Kanton Zürich, nahm am 7. April 1993 in den Räumlichkeiten der Abteilung Volksschule der kantonalen Erziehungsdirektion Einsicht in ihre Personalakte. Dabei entfernte sie daraus zwei Aktenstücke, die sich ihres Erachtens widerrechtlich darin befanden, und zerriss sie. Mit Verfügung vom 11. Mai 1993 bestrafte die Erziehungsdirektion sie deswegen in Anwendung von § 4 des Gesetzes vom 30. Oktober 1866 betreffend die Ordnungsstrafen mit einer Ordnungsbusse von Fr. 300.-- zuzüglich Schreibgebühr von Fr. 30.--.
R. erhob Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich, welcher diesen abwies.
B.- R. erhebt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführerin rügt, das zürcherische Ordnungsstrafenrecht und demzufolge auch der angefochtene Bussenentscheid verstosse gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK, weil keine Überprüfung durch ein Gericht möglich sei. Ob auf die erstmals im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde ausdrücklich erhobene Rüge der Verletzung von Art. 6 EMRK einzutreten sei, erscheint fraglich (vgl. BGE 120 Ia 19 E. 2c/bb, S. 24 ff.), kann aber offenbleiben, da sich die Rüge, wie im folgenden zu zeigen sein wird, als unbegründet erweist.
a) Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass ein unabhängiges und unparteiisches Gericht über die Stichhaltigkeit einer gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Anklage befindet. Was eine strafrechtliche Anklage im Sinne dieser Bestimmung ist, beurteilt sich autonom nach dem Recht der EMRK (Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Engel vom 8. Juni 1976, Série A. Bd. 22, Ziff. 81; Urteil des Bundesgerichts i.S. V. vom 4. Februar 1994, publiziert in ZBl 95/1994 S. 422, E. 3a; ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 120). Nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (Urteile i.S. Ravnsborg vom 23. März 1994, Série A Bd. 283, Ziff. 30 ff.; i.S. Demicoli vom 27. August 1991, Série A Bd. 210, Ziff. 32 ff.; i.S. Weber vom 22. Mai 1990, Série A Bd. 177, Ziff. 30 ff.; i.S. Lutz vom 25. August 1987, Série A Bd. 123, Ziff. 54 ff.; i.S. Campbell und Fell vom 28. Juni 1984, Série A Bd. 80, Ziff. 68 ff.; i.S. Öztürk vom 21. Februar 1984, Série A Bd. 73, Ziff. 50; zit. Urteil Engel Ziff. 82), der sich das Bundesgericht angeschlossen hat (ZBl 95/1994 S. 422, E. 3a; BGE 119 Ib 311 E. 2d S. 316; BGE 117 Ia 187 E. 4a S. 188), beurteilt sich die Frage, ob eine Anklage strafrechtlich im Sinne von Art. 6 EMRK sei, nach drei alternativen Kriterien: nach der landesrechtlichen Qualifikation als strafrechtlich (unten lit. b), nach der Natur der Widerhandlung (unten lit. c) sowie nach Natur und Schwere der angedrohten Sanktion (unten lit. d) (vgl. HAEFLIGER, a.a.O., S. 121 ff.; ANDREAS KLEY-STRULLER, Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentliche Verwaltung, Zürich 1995, S. 109 f.; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, S. 118 ff.; PETTITI/DECAUX/IMBERT, La convention européenne des droits de l'homme, Commentaire, Paris 1995, S. 254; THOMAS POLEDNA, Praxis zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) aus schweizerischer Sicht, Zürich 1993, S. 72 ff.; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), Zürich 1993, S. 232 f.; ROBERT ZIMMERMANN, Les sanctions disciplinaires et administratives au regard de l'article 6 CEDH, Revue de droit administratif et de droit fiscal 50/1994 S. 335-377, 338 f.).
b) Das zürcherische Ordnungsstrafengesetz ist formal nicht Teil des Strafrechts. Es wird von Verwaltungsinstanzen ohne Mitwirkung der Strafverfolgungsbehörden angewendet und will das gute Funktionieren der Verwaltung sicherstellen. Deshalb erscheint das Ordnungsstrafengesetz auch materiell nicht als Strafrecht, obwohl es für einzelne Fragen gewisse Bestimmungen des Strafgesetzbuches für anwendbar erklärt (§ 4a des Ordnungsstrafengesetzes).
c) aa) Wichtiger als die landesrechtliche Qualifikation ist das zweite Kriterium (zit. Urteile Weber, Ziff. 32, Demicoli Ziff. 33, Campbell und Fell Ziff. 71, Öztürk Ziff. 52). Nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte sind Disziplinarregelungen, mit denen den Mitgliedern besonderer Institutionen oder Berufsgattungen bestimmte Verhaltensregeln auferlegt werden, grundsätzlich nicht als strafrechtlich im Sinne von Art. 6 EMRK zu betrachten (HAEFLIGER, a.a.O., S. 122 ff.; KLEY-STRULLER, a.a.O., S. 112 f.; POLEDNA, a.a.O., S. 72 ff.; VILLIGER, a.a.O., S. 234; ZIMMERMANN, a.a.O., S. 342 ff.; je mit Hinweisen), ausser wenn das pönalisierte Verhalten zugleich ein vom allgemeinen Strafrecht erfasstes Delikt darstellt (zit. Urteil Campbell und Fell Ziff. 71) oder die angedrohte Sanktion nach Art und Schwere als strafrechtlich erscheint, namentlich wenn eine Freiheitsstrafe von mehr als bloss einigen Tagen in Aussicht steht (ZBl 95/1994 S. 424 E. b/c, mit zahlreichen Hinweisen). Ordnungsbussen, mit denen für die ganze Bevölkerung geltende Verhaltensvorschriften durchgesetzt werden sollen, gelten demgegenüber als strafrechtlich (zit. Urteile Lutz Ziff. 50 ff. und Öztürk Ziff. 53 bezüglich Strassenverkehrsvorschriften; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Bendenoun vom 24. Februar 1994, Série A Bd. 284, Ziff. 47 und BGE 119 Ib 311 E. 2f S. 317 bezüglich Steuerhinterziehungsbussen). Strafen, mit denen ein Verstoss von Prozessparteien gegen verfahrensrechtliche Vorschriften geahndet wird, wurden in den Urteilen Weber und Demicoli als strafrechtlich betrachtet mit der Begründung, dass dadurch potentiell die gesamte Bevölkerung betroffen werde (zit. Urteile Weber Ziff. 33 und Demicoli Ziff. 33; ebenso KLEY-STRULLER, a.a.O., S. 111 f.). Demgegenüber hat der Gerichtshof im später ergangenen Urteil Ravnsborg entschieden, dass eine Busse, die einer Prozesspartei wegen Beschimpfung des Gerichts auferlegt wird, keine strafrechtliche Anklage sei, weil sie zum Zweck habe, das korrekte Verfahren vor Gericht sicherzustellen (zit. Urteil Ravnsborg Ziff. 34). Ausschlaggebend war dafür, dass das Gericht die Busse ohne Beizug der Staatsanwaltschaft ausspricht und dass nur Verstösse gegen die Ordnung vor den Gerichtsinstanzen geahndet werden, während schwerere Delikte nach Strafgesetz beurteilt werden; zudem wurde die Busse nach schwedischem Recht nicht als ordentliche Strafe betrachtet und auch nicht ins Strafregister eingetragen (a.a.O., Ziff. 33). Im gleichen Sinne erklärte die Europäische Menschenrechtskommission Art. 6 EMRK als nicht anwendbar auf die Disziplinarbusse, die das schweizerische Bundesgericht nach Art. 31 OG ausfällen kann (Entscheide der Kommission vom 1. April 1992, 15702/89, i.S. Payot gegen Schweiz, publiziert in VPB 1992 Nr. 52, und vom 12. Oktober 1994, 17443/90, i.S. Bressmer gegen Schweiz). Im Sinne dieser neuesten Praxis der Strassburger Organe hat auch das Bundesgericht entschieden, dass eine Ordnungsbusse, die ein Gericht den Parteien und Dritten auferlegen kann, nicht unter Art. 6 EMRK fällt (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. A. vom 3. November 1993, E. 3).
bb) Der vorliegende Fall ist vergleichbar mit den zuletzt genannten Entscheiden: die Strafe kann zwar potentiell gegen die gesamte Bevölkerung ausgesprochen werden, aber nur soweit der Einzelne mit Verwaltungs- oder Gerichtsstellen in Geschäftsverkehr steht. Sie gilt damit nur für einen beschränkten Kreis von Personen, die in einem besonderen Verhältnis der Unterordnung unter die Behörde stehen (HAEFLIGER, a.a.O., S. 124), dient dem geordneten Geschäftsgang der Behörden und stellt eine reine Disziplinarmassnahme dar, die nicht ein kriminelles Unrecht abgilt; vielmehr wird ein Strafverfahren allenfalls zusätzlich durchgeführt, wenn nebst dem Disziplinarvergehen strafrechtliche Tatbestände erfüllt sind (vgl. § 1 Abs. 2, § 3 Abs. 3, § 4 Abs. 2 des Ordnungsstrafengesetzes). Die Busse wird zudem nicht im Strafregister eingetragen (vgl. Art. 9 der Verordnung vom 21. Dezember 1973 über das Strafregister, SR 331). Die Widerhandlung erscheint damit ihrer Natur nach nicht als strafrechtlich.
cc) Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin vorliegend in ihrer Eigenschaft als kantonale Beamtin diszipliniert wurde. Auch wenn die angewendete Bestimmung grundsätzlich auf alle Personen angewendet werden kann, die - allenfalls auch gegen ihren Willen - mit Behörden in Kontakt kommen, so ist die angefochtene Busse mit Bezug auf die Beschwerdeführerin als beamtenrechtliche Disziplinarmassnahme zu betrachten, die nach der Praxis der Europäischen Menschenrechtsorgane wie auch des Bundesgerichts nicht als strafrechtlich gilt (ANDREAS KLEY-STRULLER, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, Zürich 1993, S. 15 f.; ders., Der Anspruch auf richterliche Beurteilung "zivilrechtlicher" Streitigkeiten im Bereich des Verwaltungsrechts sowie von Disziplinar- und Verwaltungsstrafen gemäss Art. 6 EMRK, AJP 1994 S. 23 ff., 27, je mit Hinweisen; BGE 120 Ia 184 E. 2f S. 189).
d) Schliesslich könnten die Natur und Schwere der Sanktion die Strafe zu einer strafrechtlichen werden lassen. Ist eine Widerhandlung bereits nach ihrer Natur (zweites Kriterium) als strafrechtlich zu betrachten, so ändert eine geringe Höhe der streitigen Busse daran nichts (vgl. zit. Urteil Öztürk, wo eine Busse im Betrag von DM 63.90 in Frage stand). Ergibt sich hingegen nicht bereits aus dem zweiten Kriterium die Qualifikation als strafrechtlich, so spielen die Natur und Schwere der Sanktion eine wichtige Rolle. Im Entscheid Ravnsborg hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine Maximalstrafe von 1'000 Schwedenkronen nicht als strafrechtlich betrachtet. Dass die Busse in Haft umgewandelt werden konnte, änderte daran nichts, weil die Umwandlung nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig war und vor einer Umwandlung der Betroffene anzuhören war (zit. Urteil Ravnsborg Ziff. 35). Im Lichte dieser Praxis erscheint auch die vorliegend streitige Sanktion nicht als strafrechtlich: ausgesprochen wurde eine Busse von Fr. 300.--; die Maximalstrafe beträgt Fr. 1'000.--. Eine Umwandlung in Haft ist gemäss § 4a des Ordnungsstrafengesetzes nach Massgabe von Art. 49 StGB zulässig, mithin nur unter bestimmten Voraussetzungen und nur in einem Verfahren, in welchem der Betroffene angehört werden muss (Urteil des Bundesgerichts i.S. D. vom 30. September 1994, publiziert in SJ 1995 S. 15).
e) Gesamthaft erscheint somit die streitige Disziplinarbusse nicht als strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Damit sind die Verfahrensgarantien dieser Bestimmung nicht anwendbar, namentlich nicht der Anspruch auf eine Beurteilung durch ein unabhängiges und unparteiisches Gericht. Der angefochtene Bussenentscheid verletzt daher die EMRK nicht. | de | Amende disciplinaire (art. 6 par. 1 CEDH). Une amende disciplinaire de 300 fr., infligée à une fonctionnaire zurichoise sur la base du § 4 de la loi zurichoise de 1866 concernant les sanctions d'ordre, ne constitue pas une "accusation en matière pénale" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-379%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,694 | 121 I 379 | 121 I 379
Sachverhalt ab Seite 379
A.- R., Primarlehrerin im Kanton Zürich, nahm am 7. April 1993 in den Räumlichkeiten der Abteilung Volksschule der kantonalen Erziehungsdirektion Einsicht in ihre Personalakte. Dabei entfernte sie daraus zwei Aktenstücke, die sich ihres Erachtens widerrechtlich darin befanden, und zerriss sie. Mit Verfügung vom 11. Mai 1993 bestrafte die Erziehungsdirektion sie deswegen in Anwendung von § 4 des Gesetzes vom 30. Oktober 1866 betreffend die Ordnungsstrafen mit einer Ordnungsbusse von Fr. 300.-- zuzüglich Schreibgebühr von Fr. 30.--.
R. erhob Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich, welcher diesen abwies.
B.- R. erhebt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Die Beschwerdeführerin rügt, das zürcherische Ordnungsstrafenrecht und demzufolge auch der angefochtene Bussenentscheid verstosse gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK, weil keine Überprüfung durch ein Gericht möglich sei. Ob auf die erstmals im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde ausdrücklich erhobene Rüge der Verletzung von Art. 6 EMRK einzutreten sei, erscheint fraglich (vgl. BGE 120 Ia 19 E. 2c/bb, S. 24 ff.), kann aber offenbleiben, da sich die Rüge, wie im folgenden zu zeigen sein wird, als unbegründet erweist.
a) Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass ein unabhängiges und unparteiisches Gericht über die Stichhaltigkeit einer gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Anklage befindet. Was eine strafrechtliche Anklage im Sinne dieser Bestimmung ist, beurteilt sich autonom nach dem Recht der EMRK (Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Engel vom 8. Juni 1976, Série A. Bd. 22, Ziff. 81; Urteil des Bundesgerichts i.S. V. vom 4. Februar 1994, publiziert in ZBl 95/1994 S. 422, E. 3a; ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 120). Nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (Urteile i.S. Ravnsborg vom 23. März 1994, Série A Bd. 283, Ziff. 30 ff.; i.S. Demicoli vom 27. August 1991, Série A Bd. 210, Ziff. 32 ff.; i.S. Weber vom 22. Mai 1990, Série A Bd. 177, Ziff. 30 ff.; i.S. Lutz vom 25. August 1987, Série A Bd. 123, Ziff. 54 ff.; i.S. Campbell und Fell vom 28. Juni 1984, Série A Bd. 80, Ziff. 68 ff.; i.S. Öztürk vom 21. Februar 1984, Série A Bd. 73, Ziff. 50; zit. Urteil Engel Ziff. 82), der sich das Bundesgericht angeschlossen hat (ZBl 95/1994 S. 422, E. 3a; BGE 119 Ib 311 E. 2d S. 316; BGE 117 Ia 187 E. 4a S. 188), beurteilt sich die Frage, ob eine Anklage strafrechtlich im Sinne von Art. 6 EMRK sei, nach drei alternativen Kriterien: nach der landesrechtlichen Qualifikation als strafrechtlich (unten lit. b), nach der Natur der Widerhandlung (unten lit. c) sowie nach Natur und Schwere der angedrohten Sanktion (unten lit. d) (vgl. HAEFLIGER, a.a.O., S. 121 ff.; ANDREAS KLEY-STRULLER, Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentliche Verwaltung, Zürich 1995, S. 109 f.; FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1985, S. 118 ff.; PETTITI/DECAUX/IMBERT, La convention européenne des droits de l'homme, Commentaire, Paris 1995, S. 254; THOMAS POLEDNA, Praxis zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) aus schweizerischer Sicht, Zürich 1993, S. 72 ff.; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), Zürich 1993, S. 232 f.; ROBERT ZIMMERMANN, Les sanctions disciplinaires et administratives au regard de l'article 6 CEDH, Revue de droit administratif et de droit fiscal 50/1994 S. 335-377, 338 f.).
b) Das zürcherische Ordnungsstrafengesetz ist formal nicht Teil des Strafrechts. Es wird von Verwaltungsinstanzen ohne Mitwirkung der Strafverfolgungsbehörden angewendet und will das gute Funktionieren der Verwaltung sicherstellen. Deshalb erscheint das Ordnungsstrafengesetz auch materiell nicht als Strafrecht, obwohl es für einzelne Fragen gewisse Bestimmungen des Strafgesetzbuches für anwendbar erklärt (§ 4a des Ordnungsstrafengesetzes).
c) aa) Wichtiger als die landesrechtliche Qualifikation ist das zweite Kriterium (zit. Urteile Weber, Ziff. 32, Demicoli Ziff. 33, Campbell und Fell Ziff. 71, Öztürk Ziff. 52). Nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte sind Disziplinarregelungen, mit denen den Mitgliedern besonderer Institutionen oder Berufsgattungen bestimmte Verhaltensregeln auferlegt werden, grundsätzlich nicht als strafrechtlich im Sinne von Art. 6 EMRK zu betrachten (HAEFLIGER, a.a.O., S. 122 ff.; KLEY-STRULLER, a.a.O., S. 112 f.; POLEDNA, a.a.O., S. 72 ff.; VILLIGER, a.a.O., S. 234; ZIMMERMANN, a.a.O., S. 342 ff.; je mit Hinweisen), ausser wenn das pönalisierte Verhalten zugleich ein vom allgemeinen Strafrecht erfasstes Delikt darstellt (zit. Urteil Campbell und Fell Ziff. 71) oder die angedrohte Sanktion nach Art und Schwere als strafrechtlich erscheint, namentlich wenn eine Freiheitsstrafe von mehr als bloss einigen Tagen in Aussicht steht (ZBl 95/1994 S. 424 E. b/c, mit zahlreichen Hinweisen). Ordnungsbussen, mit denen für die ganze Bevölkerung geltende Verhaltensvorschriften durchgesetzt werden sollen, gelten demgegenüber als strafrechtlich (zit. Urteile Lutz Ziff. 50 ff. und Öztürk Ziff. 53 bezüglich Strassenverkehrsvorschriften; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Bendenoun vom 24. Februar 1994, Série A Bd. 284, Ziff. 47 und BGE 119 Ib 311 E. 2f S. 317 bezüglich Steuerhinterziehungsbussen). Strafen, mit denen ein Verstoss von Prozessparteien gegen verfahrensrechtliche Vorschriften geahndet wird, wurden in den Urteilen Weber und Demicoli als strafrechtlich betrachtet mit der Begründung, dass dadurch potentiell die gesamte Bevölkerung betroffen werde (zit. Urteile Weber Ziff. 33 und Demicoli Ziff. 33; ebenso KLEY-STRULLER, a.a.O., S. 111 f.). Demgegenüber hat der Gerichtshof im später ergangenen Urteil Ravnsborg entschieden, dass eine Busse, die einer Prozesspartei wegen Beschimpfung des Gerichts auferlegt wird, keine strafrechtliche Anklage sei, weil sie zum Zweck habe, das korrekte Verfahren vor Gericht sicherzustellen (zit. Urteil Ravnsborg Ziff. 34). Ausschlaggebend war dafür, dass das Gericht die Busse ohne Beizug der Staatsanwaltschaft ausspricht und dass nur Verstösse gegen die Ordnung vor den Gerichtsinstanzen geahndet werden, während schwerere Delikte nach Strafgesetz beurteilt werden; zudem wurde die Busse nach schwedischem Recht nicht als ordentliche Strafe betrachtet und auch nicht ins Strafregister eingetragen (a.a.O., Ziff. 33). Im gleichen Sinne erklärte die Europäische Menschenrechtskommission Art. 6 EMRK als nicht anwendbar auf die Disziplinarbusse, die das schweizerische Bundesgericht nach Art. 31 OG ausfällen kann (Entscheide der Kommission vom 1. April 1992, 15702/89, i.S. Payot gegen Schweiz, publiziert in VPB 1992 Nr. 52, und vom 12. Oktober 1994, 17443/90, i.S. Bressmer gegen Schweiz). Im Sinne dieser neuesten Praxis der Strassburger Organe hat auch das Bundesgericht entschieden, dass eine Ordnungsbusse, die ein Gericht den Parteien und Dritten auferlegen kann, nicht unter Art. 6 EMRK fällt (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. A. vom 3. November 1993, E. 3).
bb) Der vorliegende Fall ist vergleichbar mit den zuletzt genannten Entscheiden: die Strafe kann zwar potentiell gegen die gesamte Bevölkerung ausgesprochen werden, aber nur soweit der Einzelne mit Verwaltungs- oder Gerichtsstellen in Geschäftsverkehr steht. Sie gilt damit nur für einen beschränkten Kreis von Personen, die in einem besonderen Verhältnis der Unterordnung unter die Behörde stehen (HAEFLIGER, a.a.O., S. 124), dient dem geordneten Geschäftsgang der Behörden und stellt eine reine Disziplinarmassnahme dar, die nicht ein kriminelles Unrecht abgilt; vielmehr wird ein Strafverfahren allenfalls zusätzlich durchgeführt, wenn nebst dem Disziplinarvergehen strafrechtliche Tatbestände erfüllt sind (vgl. § 1 Abs. 2, § 3 Abs. 3, § 4 Abs. 2 des Ordnungsstrafengesetzes). Die Busse wird zudem nicht im Strafregister eingetragen (vgl. Art. 9 der Verordnung vom 21. Dezember 1973 über das Strafregister, SR 331). Die Widerhandlung erscheint damit ihrer Natur nach nicht als strafrechtlich.
cc) Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin vorliegend in ihrer Eigenschaft als kantonale Beamtin diszipliniert wurde. Auch wenn die angewendete Bestimmung grundsätzlich auf alle Personen angewendet werden kann, die - allenfalls auch gegen ihren Willen - mit Behörden in Kontakt kommen, so ist die angefochtene Busse mit Bezug auf die Beschwerdeführerin als beamtenrechtliche Disziplinarmassnahme zu betrachten, die nach der Praxis der Europäischen Menschenrechtsorgane wie auch des Bundesgerichts nicht als strafrechtlich gilt (ANDREAS KLEY-STRULLER, Art. 6 EMRK als Rechtsschutzgarantie gegen die öffentliche Gewalt, Zürich 1993, S. 15 f.; ders., Der Anspruch auf richterliche Beurteilung "zivilrechtlicher" Streitigkeiten im Bereich des Verwaltungsrechts sowie von Disziplinar- und Verwaltungsstrafen gemäss Art. 6 EMRK, AJP 1994 S. 23 ff., 27, je mit Hinweisen; BGE 120 Ia 184 E. 2f S. 189).
d) Schliesslich könnten die Natur und Schwere der Sanktion die Strafe zu einer strafrechtlichen werden lassen. Ist eine Widerhandlung bereits nach ihrer Natur (zweites Kriterium) als strafrechtlich zu betrachten, so ändert eine geringe Höhe der streitigen Busse daran nichts (vgl. zit. Urteil Öztürk, wo eine Busse im Betrag von DM 63.90 in Frage stand). Ergibt sich hingegen nicht bereits aus dem zweiten Kriterium die Qualifikation als strafrechtlich, so spielen die Natur und Schwere der Sanktion eine wichtige Rolle. Im Entscheid Ravnsborg hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine Maximalstrafe von 1'000 Schwedenkronen nicht als strafrechtlich betrachtet. Dass die Busse in Haft umgewandelt werden konnte, änderte daran nichts, weil die Umwandlung nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig war und vor einer Umwandlung der Betroffene anzuhören war (zit. Urteil Ravnsborg Ziff. 35). Im Lichte dieser Praxis erscheint auch die vorliegend streitige Sanktion nicht als strafrechtlich: ausgesprochen wurde eine Busse von Fr. 300.--; die Maximalstrafe beträgt Fr. 1'000.--. Eine Umwandlung in Haft ist gemäss § 4a des Ordnungsstrafengesetzes nach Massgabe von Art. 49 StGB zulässig, mithin nur unter bestimmten Voraussetzungen und nur in einem Verfahren, in welchem der Betroffene angehört werden muss (Urteil des Bundesgerichts i.S. D. vom 30. September 1994, publiziert in SJ 1995 S. 15).
e) Gesamthaft erscheint somit die streitige Disziplinarbusse nicht als strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Damit sind die Verfahrensgarantien dieser Bestimmung nicht anwendbar, namentlich nicht der Anspruch auf eine Beurteilung durch ein unabhängiges und unparteiisches Gericht. Der angefochtene Bussenentscheid verletzt daher die EMRK nicht. | de | Multa disciplinare (art. 6 n. 1 CEDU). Una multa disciplinare di fr. 300.--, inflitta a una funzionaria zurighese in base al § 4 della legge zurighese del 1866 concernente i provvedimenti disciplinari, non costituisce "un'accusa penale" ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU (consid. 3). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-379%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,695 | 121 I 42 | 121 I 42
Sachverhalt ab Seite 43
A.- W., der in der Stadt Freiburg wohnt und in Bern als Fürsprecher - mit Zulassung auch für den Kanton Freiburg - tätig ist, stellte am 22. Oktober 1990 mit einer als Aufsichtsbeschwerde bezeichneten Eingabe beim Kantonsgericht Freiburg folgendes Begehren:
"1. Die zuständigen Gerichtsbehörden sämtlicher kantonaler Gerichte
seien anzuweisen, die in den öffentlich zugänglichen Räumen, namentlich
Verhandlungssälen und Warteräumen, aufgehängten Kruzifixe umgehend zu
entfernen.
2. Die Kruzifixe seien auch aus den Büroräumen zu entfernen, die der
Öffentlichkeit nicht zugänglich sind, sofern die darin arbeitenden Beamten
und Beamtinnen die Beibehaltung nicht einstimmig ausdrücklich wünschen.
3. Eventuell sei die Beschwerde an den Staatsrat zur Behandlung zu
überweisen."
Das Kantonsgericht eröffnete in der Folge ein Vernehmlassungsverfahren bei den Bezirks- und Friedensgerichten des Kantons.
B.- Am 26. März 1991 reichte W. beim Bezirksgericht der Saane in Freiburg die Klage auf Scheidung seiner Ehe ein. Am 10. Mai 1991 ersuchte er das Kantonsgericht, über die oben erwähnte Aufsichtsbeschwerde noch vor der auf den 7. Juni 1991 angesetzten Hauptverhandlung im Scheidungsprozess zu entscheiden. Am gleichen Tag stellte er beim Bezirksgericht der Saane den Antrag, es sei die Hauptverhandlung vom 7. Juni 1991 in einem Gerichtssaal ohne Kruzifix durchzuführen.
Das Kantonsgericht teilte W. am 21. Mai 1991 mit, es überlasse den Entscheid, ob die Scheidungsverhandlung in einem Gerichtssaal ohne Kruzifix durchzuführen sei, dem Präsidenten des Bezirksgerichts. Dessen Entscheid könne auf dem Rechtsmittelweg angefochten werden.
Das Bezirksgericht wies das Gesuch, die Verhandlung in einem Saal ohne Kruzifix durchzuführen, ab. Es entsprach aber am 7. Oktober 1991 dem Scheidungsbegehren von W. Das Urteil des Bezirksgerichts blieb unangefochten.
C.- Nach Eingang der Stellungnahmen der Bezirks- und Friedensgerichte überwies das Kantonsgericht Freiburg am 24. Juli 1992 die Aufsichtsbeschwerde vom 22. Oktober 1990 an den Staatsrat des Kantons Freiburg. Dieser wies sie am 18. Januar 1993 ab, soweit er darauf eintrat.
D.- W. hat gegen den Entscheid des Staatsrats vom 18. Januar 1993 eine staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht erhoben. Er beantragt, es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit an den Staatsrat zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Ferner stellt er den Antrag, es hätten die Mitglieder des Bundesgerichts, welche einer Kirche angehören, die das Kreuz - insbesondere das Kruzifix - als Hauptsymbol betrachte, in den Ausstand zu treten und die zuständige Abteilung des Bundesgerichts habe die Beschwerde in einem Gerichtssaal ohne Kruzifix oder Kreuz zu beurteilen. Nach Auffassung des Beschwerdeführers verletzt der Entscheid des Staatsrats primär den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 4 BV), ferner subsidiär die Grundrechte der Religions-, Gewissens- und Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 49 BV, Art. 9 EMRK, Art. 1 Abs. 1 der Freiburger Staatsverfassung) und der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) sowie den Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen Richter (Art. 4 und 58 BV, Art. 6 EMRK).
Mit Eingaben vom 1. März 1993, 31. März 1993 und 22. Dezember 1993 ergänzte der Beschwerdeführer seine Vorbringen.
Der Staatsrat des Kantons Freiburg beantragt, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Nach der ständigen Rechtsprechung kann der Entscheid einer Behörde, auf eine Aufsichtsbeschwerde nicht einzutreten, sie abzuweisen oder ihr keine Folge zu geben, nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (BGE 116 Ia 8 E. 1a S. 10; BGE 109 Ia 251 E. 3 S. 252; BGE 106 Ia 310 E. 6 S. 321). Dem Aufsichtsmassnahmen ablehnenden Beschluss fehlt der Verfügungscharakter, da er keinen Akt darstellt, der ein Verhältnis zwischen der Verwaltung und einem Bürger verbindlich regelt (BGE 102 Ib 81 E. 3 S. 85). Zugleich geht dem Aufsichtsbeschwerdeführer das nach Art. 88 OG vorausgesetzte rechtlich geschützte Interesse ab, da die Einreichung einer Aufsichtsbeschwerde keinen Anspruch auf materielle Prüfung und Erledigung vermittelt (BGE 109 Ia 251 E. 3 S. 252).
b) Der Beschwerdeführer bezeichnete seine Eingabe an das Kantonsgericht vom 22. Oktober 1990, mit welcher er die Beseitigung der religiösen Symbole aus den Gerichtsräumen verlangte, als "Aufsichtsbeschwerde". Auch der Staatsrat, an den die Angelegenheit in der Folge weitergeleitet wurde, stufte sie als Aufsichtsbeschwerde ein. In den Erwägungen seines Entscheids führte er allerdings einleitend aus, der Beschwerdeführer besitze als Einwohner des Kantons Freiburg und als in diesem Kanton zugelassener Anwalt die erforderliche Aktivlegitimation, zumal er ein aktuelles und schützenswertes Interesse geltend machen könne.
Unter Hinweis auf diese Feststellung des Staatsrats erachtet sich der Beschwerdeführer zur Einreichung einer staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Zwar habe er seine Eingabe seinerzeit als Aufsichtsbeschwerde bezeichnet. Da es aber um die Durchsetzung eines verfassungsrechtlichen Anspruchs gehe, müssten die für das streitige Verwaltungs- bzw. Verwaltungsjustizverfahren geltenden Verfahrensbestimmungen Anwendung finden. Der Staatsrat vertritt demgegenüber die Auffassung, sein Entscheid, der Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben, stelle keinen mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbaren Akt dar.
c) Nach dem kantonalen Recht bestimmt sich, welchen Charakter das vor dem Kantonsgericht bzw. dem Staatsrat durchgeführte kantonale Verfahren hatte. Der Beschwerdeführer stützt sein Begehren um Entfernung der religiösen Symbole aus den Gerichtssälen ausdrücklich auf Art. 95 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. November 1949 (Gerichtsorganisationsgesetz, GOG). Nach dieser Bestimmung übt das Kantonsgericht unter Vorbehalt der Unabhängigkeit der Urteile die unmittelbare Aufsicht über die Gerichtsverwaltung aus (Abs. 1). Es überwacht seine Mitglieder sowie die übrigen Behörden und Beamten des Gerichtswesens in ihrer Amtsführung (Abs. 2) und gibt diesen von Amtes wegen oder auf Gesuch hin die nötigen Weisungen (Abs. 3). Dem Staatsrat obliegt gemäss Art. 96 GOG die Aufgabe, allgemein die Gerichtsverwaltung zu überwachen (Abs. 1). Seine Beobachtungen hat er dem Kantonsgericht zu übermitteln, und schwere Fälle kann er vor den Grossen Rat bringen (Abs. 2). Eine mit dieser Regelung übereinstimmende Kompetenzvorschrift enthält Art. 52 Abs. 1 lit. h der Staatsverfassung vom 7. Mai 1857 (KV; SR 131.219), nach welcher der Staatsrat den allgemeinen Justizgang zu überwachen hat. Schliesslich sehen die Art. 122 ff. GOG vor, dass der Staat dem Kantonsgericht Räumlichkeiten und Mobiliar zur Verfügung stellt, während dafür bei den Bezirks- und Friedensgerichten die betreffenden Gemeinden zu sorgen haben. Nötigenfalls trifft der Staatsrat auf Kosten der Gemeinden die erforderlichen Massnahmen (Art. 129 GOG). Er erlässt auch ein Reglement mit den für die Verhandlungssäle und anderen Räumlichkeiten, die Archive, das Bedarfsmaterial und die Gefängnisse nötigen Vorschriften, soweit das Gesetz keine diesbezüglichen Bestimmungen enthält (Art. 130 GOG).
d) Wie die erwähnten Aufsichtsfunktionen von Kantonsgericht und Staatsrat voneinander abzugrenzen sind, bedarf an dieser Stelle keiner weiteren Abklärung. Jedenfalls handelte der Staatsrat, wenn er aufgrund der ihm überwiesenen Eingabe des Beschwerdeführers über eine allfällige Anweisung betreffend Ausgestaltung der Gerichtsräumlichkeiten zu entscheiden hatte, nicht im Rahmen eines individualrechtlichen Rechtsschutzverfahrens, sondern als Aufsichtsbehörde im Sinne von Art. 52 Abs. 1 lit. h KV und Art. 96 GOG.
Nach Art. 112 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1991 (VRG) verschafft die Einreichung einer Aufsichtsbeschwerde, vorbehältlich besonderer spezialgesetzlicher Bestimmungen, keine Parteirechte. Der Anzeiger hat lediglich Anspruch darauf, dass ihm die angegangene Behörde mitteilt, ob sie aufgrund der Aufsichtsbeschwerde etwas veranlasst hat oder nicht (Art. 112 Abs. 2 VRG). Dass und gegebenenfalls aufgrund welcher kantonaler Bestimmungen vorliegend etwas anderes gelten sollte, ist nicht ersichtlich. Der Hinweis des Beschwerdeführers auf Art. 11 Abs. 1 lit. a VRG ist nicht stichhaltig, da sich diese Vorschrift offensichtlich nur auf Verfügungsverfahren und nicht auch auf Aufsichtsbeschwerden bezieht. Für letztere gilt die Spezialregelung von Art. 112 VRG.
Die Tatsache, dass im angefochtenen Entscheid von der "Aktivlegitimation" des Beschwerdeführers die Rede ist, stellt die Einstufung der Eingabe als Aufsichtsbeschwerde ebenfalls nicht in Frage. Wohl ist die Befugnis zur Einreichung einer solchen an keine besonderen Legitimationsvoraussetzungen geknüpft. Insofern mag die erwähnte Legitimationserwägung des angefochtenen Entscheids unpassend erscheinen. Es ist einer Aufsichtsbehörde jedoch nicht verwehrt, die - in ihr Ermessen gestellte - Prüfung eines Anliegens wie in einem förmlichen Rechtsschutzverfahren davon abhängig zu machen, ob der Anzeiger durch die beanstandeten Verhältnisse in schutzwürdigen eigenen Interessen berührt ist, die allenfalls eine Intervention rechtfertigen könnten, oder ob es sich um Vorbringen handelt, deren aufsichtsrechtliche Behandlung weder im allgemeinen noch im Interesse des Anzeigers geboten erscheint. Im übrigen wird die Eingabe des Beschwerdeführers im angefochtenen Entscheid durchwegs als Aufsichtsbeschwerde bezeichnet, und der Staatsrat leitete seine Kompetenz zu ihrer Behandlung aus den erwähnten Bestimmungen des Gerichtsorganisationsgesetzes ab, welche die Aufsicht über die Justizverwaltung regeln. Unter ausdrücklichem Hinweis auf die erwähnte Sondervorschrift von Art. 134 VRG, wonach Aufsichtsbeschwerden grundsätzlich kostenlos sind, verzichtete der Staatsrat auch auf die Erhebung von Verfahrenskosten.
e) Das vor dem Kantonsgericht bzw. dem Staatsrat durchgeführte Verfahren hatte somit rein aufsichtsrechtlichen Charakter. Bei dieser Sachlage kann nach der angeführten Rechtsprechung der angefochtene abschlägige Entscheid des Staatsrats nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden. Dies gilt auch, soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung von Parteirechten rügt, da dem Anzeiger im Aufsichtsbeschwerdeverfahren wie erwähnt von vornherein keine Parteistellung zukommt. Der Rechtsuchende kann in diesem Zusammenhang allein geltend machen, es sei seine Eingabe zu Unrecht als blosse Aufsichtsbeschwerde und nicht als förmliches Rechtsmittel behandelt und ihm daher zu Unrecht die Parteistellung abgesprochen worden (BGE 119 Ia 4 E. 1 S. 5; zur Publikation bestimmtes Urteil des Bundesgerichts vom 18. Januar 1995 i.S. VPM c. Regierungsrat des Kantons Zürich, E. 1c). Einen solchen Vorwurf erhebt der Beschwerdeführer zu Recht nicht, hat er doch seine Eingabe an das Kantonsgericht ausdrücklich als Aufsichtsbeschwerde bezeichnet.
f) Aus diesen Gründen ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten.
3. Dieses Ergebnis stellt nicht in Frage, dass sich der Beschwerdeführer mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen die Ausstattung von Gerichtssälen mit Kruzifixen zur Wehr setzen kann, wenn er sich dadurch in seinen verfassungsmässigen Rechten für verletzt hält. Soweit nicht ein Rechtssatz angefochten wird, ist jedoch als Anfechtungsobjekt ein individuell-konkreter, den Beschwerdeführer persönlich treffender Anwendungsakt erforderlich.
Während des Aufsichtsbeschwerdeverfahrens hat der Beschwerdeführer beim Bezirksgericht der Saane in Freiburg den Antrag gestellt, es sei die Hauptverhandlung des ihn persönlich betreffenden Ehescheidungsprozesses in einem Saal ohne Kruzifix durchzuführen. Das Bezirksgericht wies diesen Verfahrensantrag am 7. Oktober 1991 ab. Der Beschwerdeführer hätte diesen abweisenden Entscheid mit einem kantonalen Rechtsmittel anfechten können, worauf ihn das Kantonsgericht im Schreiben vom 21. Mai 1991 hingewiesen hatte. Der letztinstanzliche kantonale Entscheid wäre mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht anfechtbar gewesen. Der Beschwerdeführung hätte nicht entgegengestanden, dass die Hauptverhandlung im Zeitpunkt des Entscheids längst abgeschlossen war, da auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses verzichtet wird, wenn sich der gerügte Eingriff jederzeit wiederholen könnte, an der Beantwortung der aufgeworfenen Fragen wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung kaum je möglich wäre (BGE 120 Ia 165 E. 1a S. 166 f.; BGE 118 Ia 46 E. 3c S. 53 f.; BGE 114 Ia 88 E. 5b S. 90 f.). | de | Art. 84 ff. OG; Anfechtbarkeit von Aufsichtsentscheiden mit staatsrechtlicher Beschwerde. Entscheide, mit welchen auf eine Aufsichtsbeschwerde nicht eingetreten, diese abgewiesen oder ihr keine Folge gegeben wird, sind nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbar (E. 2a; Bestätigung der Rechtsprechung).
Aufsichtsrechtlicher Charakter eines Verfahrens vor dem Freiburger Staatsrat, in dem der Gesuchsteller die Beseitigung der religiösen Symbole aus den Gerichtsräumen des Kantons Freiburg verlangte (E. 2b-e).
Art. 84 ff. OG; Art. 49 BV; Rechtsschutz gegen die Ausstattung der Gerichtssäle mit Kruzifixen.
Soweit nicht ein Rechtssatz angefochten wird, ist als Anfechtungsobjekt der staatsrechtlichen Beschwerde ein individuell-konkreter, den Beschwerdeführer persönlich treffender Akt erforderlich. Grundsätzliche Anfechtbarkeit des Entscheids, die Hauptverhandlung eines Ehescheidungsprozesses nicht in einem Saal ohne Kruzifix durchzuführen (E. 3). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,696 | 121 I 42 | 121 I 42
Sachverhalt ab Seite 43
A.- W., der in der Stadt Freiburg wohnt und in Bern als Fürsprecher - mit Zulassung auch für den Kanton Freiburg - tätig ist, stellte am 22. Oktober 1990 mit einer als Aufsichtsbeschwerde bezeichneten Eingabe beim Kantonsgericht Freiburg folgendes Begehren:
"1. Die zuständigen Gerichtsbehörden sämtlicher kantonaler Gerichte
seien anzuweisen, die in den öffentlich zugänglichen Räumen, namentlich
Verhandlungssälen und Warteräumen, aufgehängten Kruzifixe umgehend zu
entfernen.
2. Die Kruzifixe seien auch aus den Büroräumen zu entfernen, die der
Öffentlichkeit nicht zugänglich sind, sofern die darin arbeitenden Beamten
und Beamtinnen die Beibehaltung nicht einstimmig ausdrücklich wünschen.
3. Eventuell sei die Beschwerde an den Staatsrat zur Behandlung zu
überweisen."
Das Kantonsgericht eröffnete in der Folge ein Vernehmlassungsverfahren bei den Bezirks- und Friedensgerichten des Kantons.
B.- Am 26. März 1991 reichte W. beim Bezirksgericht der Saane in Freiburg die Klage auf Scheidung seiner Ehe ein. Am 10. Mai 1991 ersuchte er das Kantonsgericht, über die oben erwähnte Aufsichtsbeschwerde noch vor der auf den 7. Juni 1991 angesetzten Hauptverhandlung im Scheidungsprozess zu entscheiden. Am gleichen Tag stellte er beim Bezirksgericht der Saane den Antrag, es sei die Hauptverhandlung vom 7. Juni 1991 in einem Gerichtssaal ohne Kruzifix durchzuführen.
Das Kantonsgericht teilte W. am 21. Mai 1991 mit, es überlasse den Entscheid, ob die Scheidungsverhandlung in einem Gerichtssaal ohne Kruzifix durchzuführen sei, dem Präsidenten des Bezirksgerichts. Dessen Entscheid könne auf dem Rechtsmittelweg angefochten werden.
Das Bezirksgericht wies das Gesuch, die Verhandlung in einem Saal ohne Kruzifix durchzuführen, ab. Es entsprach aber am 7. Oktober 1991 dem Scheidungsbegehren von W. Das Urteil des Bezirksgerichts blieb unangefochten.
C.- Nach Eingang der Stellungnahmen der Bezirks- und Friedensgerichte überwies das Kantonsgericht Freiburg am 24. Juli 1992 die Aufsichtsbeschwerde vom 22. Oktober 1990 an den Staatsrat des Kantons Freiburg. Dieser wies sie am 18. Januar 1993 ab, soweit er darauf eintrat.
D.- W. hat gegen den Entscheid des Staatsrats vom 18. Januar 1993 eine staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht erhoben. Er beantragt, es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit an den Staatsrat zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Ferner stellt er den Antrag, es hätten die Mitglieder des Bundesgerichts, welche einer Kirche angehören, die das Kreuz - insbesondere das Kruzifix - als Hauptsymbol betrachte, in den Ausstand zu treten und die zuständige Abteilung des Bundesgerichts habe die Beschwerde in einem Gerichtssaal ohne Kruzifix oder Kreuz zu beurteilen. Nach Auffassung des Beschwerdeführers verletzt der Entscheid des Staatsrats primär den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 4 BV), ferner subsidiär die Grundrechte der Religions-, Gewissens- und Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 49 BV, Art. 9 EMRK, Art. 1 Abs. 1 der Freiburger Staatsverfassung) und der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) sowie den Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen Richter (Art. 4 und 58 BV, Art. 6 EMRK).
Mit Eingaben vom 1. März 1993, 31. März 1993 und 22. Dezember 1993 ergänzte der Beschwerdeführer seine Vorbringen.
Der Staatsrat des Kantons Freiburg beantragt, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Nach der ständigen Rechtsprechung kann der Entscheid einer Behörde, auf eine Aufsichtsbeschwerde nicht einzutreten, sie abzuweisen oder ihr keine Folge zu geben, nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (BGE 116 Ia 8 E. 1a S. 10; BGE 109 Ia 251 E. 3 S. 252; BGE 106 Ia 310 E. 6 S. 321). Dem Aufsichtsmassnahmen ablehnenden Beschluss fehlt der Verfügungscharakter, da er keinen Akt darstellt, der ein Verhältnis zwischen der Verwaltung und einem Bürger verbindlich regelt (BGE 102 Ib 81 E. 3 S. 85). Zugleich geht dem Aufsichtsbeschwerdeführer das nach Art. 88 OG vorausgesetzte rechtlich geschützte Interesse ab, da die Einreichung einer Aufsichtsbeschwerde keinen Anspruch auf materielle Prüfung und Erledigung vermittelt (BGE 109 Ia 251 E. 3 S. 252).
b) Der Beschwerdeführer bezeichnete seine Eingabe an das Kantonsgericht vom 22. Oktober 1990, mit welcher er die Beseitigung der religiösen Symbole aus den Gerichtsräumen verlangte, als "Aufsichtsbeschwerde". Auch der Staatsrat, an den die Angelegenheit in der Folge weitergeleitet wurde, stufte sie als Aufsichtsbeschwerde ein. In den Erwägungen seines Entscheids führte er allerdings einleitend aus, der Beschwerdeführer besitze als Einwohner des Kantons Freiburg und als in diesem Kanton zugelassener Anwalt die erforderliche Aktivlegitimation, zumal er ein aktuelles und schützenswertes Interesse geltend machen könne.
Unter Hinweis auf diese Feststellung des Staatsrats erachtet sich der Beschwerdeführer zur Einreichung einer staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Zwar habe er seine Eingabe seinerzeit als Aufsichtsbeschwerde bezeichnet. Da es aber um die Durchsetzung eines verfassungsrechtlichen Anspruchs gehe, müssten die für das streitige Verwaltungs- bzw. Verwaltungsjustizverfahren geltenden Verfahrensbestimmungen Anwendung finden. Der Staatsrat vertritt demgegenüber die Auffassung, sein Entscheid, der Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben, stelle keinen mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbaren Akt dar.
c) Nach dem kantonalen Recht bestimmt sich, welchen Charakter das vor dem Kantonsgericht bzw. dem Staatsrat durchgeführte kantonale Verfahren hatte. Der Beschwerdeführer stützt sein Begehren um Entfernung der religiösen Symbole aus den Gerichtssälen ausdrücklich auf Art. 95 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. November 1949 (Gerichtsorganisationsgesetz, GOG). Nach dieser Bestimmung übt das Kantonsgericht unter Vorbehalt der Unabhängigkeit der Urteile die unmittelbare Aufsicht über die Gerichtsverwaltung aus (Abs. 1). Es überwacht seine Mitglieder sowie die übrigen Behörden und Beamten des Gerichtswesens in ihrer Amtsführung (Abs. 2) und gibt diesen von Amtes wegen oder auf Gesuch hin die nötigen Weisungen (Abs. 3). Dem Staatsrat obliegt gemäss Art. 96 GOG die Aufgabe, allgemein die Gerichtsverwaltung zu überwachen (Abs. 1). Seine Beobachtungen hat er dem Kantonsgericht zu übermitteln, und schwere Fälle kann er vor den Grossen Rat bringen (Abs. 2). Eine mit dieser Regelung übereinstimmende Kompetenzvorschrift enthält Art. 52 Abs. 1 lit. h der Staatsverfassung vom 7. Mai 1857 (KV; SR 131.219), nach welcher der Staatsrat den allgemeinen Justizgang zu überwachen hat. Schliesslich sehen die Art. 122 ff. GOG vor, dass der Staat dem Kantonsgericht Räumlichkeiten und Mobiliar zur Verfügung stellt, während dafür bei den Bezirks- und Friedensgerichten die betreffenden Gemeinden zu sorgen haben. Nötigenfalls trifft der Staatsrat auf Kosten der Gemeinden die erforderlichen Massnahmen (Art. 129 GOG). Er erlässt auch ein Reglement mit den für die Verhandlungssäle und anderen Räumlichkeiten, die Archive, das Bedarfsmaterial und die Gefängnisse nötigen Vorschriften, soweit das Gesetz keine diesbezüglichen Bestimmungen enthält (Art. 130 GOG).
d) Wie die erwähnten Aufsichtsfunktionen von Kantonsgericht und Staatsrat voneinander abzugrenzen sind, bedarf an dieser Stelle keiner weiteren Abklärung. Jedenfalls handelte der Staatsrat, wenn er aufgrund der ihm überwiesenen Eingabe des Beschwerdeführers über eine allfällige Anweisung betreffend Ausgestaltung der Gerichtsräumlichkeiten zu entscheiden hatte, nicht im Rahmen eines individualrechtlichen Rechtsschutzverfahrens, sondern als Aufsichtsbehörde im Sinne von Art. 52 Abs. 1 lit. h KV und Art. 96 GOG.
Nach Art. 112 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1991 (VRG) verschafft die Einreichung einer Aufsichtsbeschwerde, vorbehältlich besonderer spezialgesetzlicher Bestimmungen, keine Parteirechte. Der Anzeiger hat lediglich Anspruch darauf, dass ihm die angegangene Behörde mitteilt, ob sie aufgrund der Aufsichtsbeschwerde etwas veranlasst hat oder nicht (Art. 112 Abs. 2 VRG). Dass und gegebenenfalls aufgrund welcher kantonaler Bestimmungen vorliegend etwas anderes gelten sollte, ist nicht ersichtlich. Der Hinweis des Beschwerdeführers auf Art. 11 Abs. 1 lit. a VRG ist nicht stichhaltig, da sich diese Vorschrift offensichtlich nur auf Verfügungsverfahren und nicht auch auf Aufsichtsbeschwerden bezieht. Für letztere gilt die Spezialregelung von Art. 112 VRG.
Die Tatsache, dass im angefochtenen Entscheid von der "Aktivlegitimation" des Beschwerdeführers die Rede ist, stellt die Einstufung der Eingabe als Aufsichtsbeschwerde ebenfalls nicht in Frage. Wohl ist die Befugnis zur Einreichung einer solchen an keine besonderen Legitimationsvoraussetzungen geknüpft. Insofern mag die erwähnte Legitimationserwägung des angefochtenen Entscheids unpassend erscheinen. Es ist einer Aufsichtsbehörde jedoch nicht verwehrt, die - in ihr Ermessen gestellte - Prüfung eines Anliegens wie in einem förmlichen Rechtsschutzverfahren davon abhängig zu machen, ob der Anzeiger durch die beanstandeten Verhältnisse in schutzwürdigen eigenen Interessen berührt ist, die allenfalls eine Intervention rechtfertigen könnten, oder ob es sich um Vorbringen handelt, deren aufsichtsrechtliche Behandlung weder im allgemeinen noch im Interesse des Anzeigers geboten erscheint. Im übrigen wird die Eingabe des Beschwerdeführers im angefochtenen Entscheid durchwegs als Aufsichtsbeschwerde bezeichnet, und der Staatsrat leitete seine Kompetenz zu ihrer Behandlung aus den erwähnten Bestimmungen des Gerichtsorganisationsgesetzes ab, welche die Aufsicht über die Justizverwaltung regeln. Unter ausdrücklichem Hinweis auf die erwähnte Sondervorschrift von Art. 134 VRG, wonach Aufsichtsbeschwerden grundsätzlich kostenlos sind, verzichtete der Staatsrat auch auf die Erhebung von Verfahrenskosten.
e) Das vor dem Kantonsgericht bzw. dem Staatsrat durchgeführte Verfahren hatte somit rein aufsichtsrechtlichen Charakter. Bei dieser Sachlage kann nach der angeführten Rechtsprechung der angefochtene abschlägige Entscheid des Staatsrats nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden. Dies gilt auch, soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung von Parteirechten rügt, da dem Anzeiger im Aufsichtsbeschwerdeverfahren wie erwähnt von vornherein keine Parteistellung zukommt. Der Rechtsuchende kann in diesem Zusammenhang allein geltend machen, es sei seine Eingabe zu Unrecht als blosse Aufsichtsbeschwerde und nicht als förmliches Rechtsmittel behandelt und ihm daher zu Unrecht die Parteistellung abgesprochen worden (BGE 119 Ia 4 E. 1 S. 5; zur Publikation bestimmtes Urteil des Bundesgerichts vom 18. Januar 1995 i.S. VPM c. Regierungsrat des Kantons Zürich, E. 1c). Einen solchen Vorwurf erhebt der Beschwerdeführer zu Recht nicht, hat er doch seine Eingabe an das Kantonsgericht ausdrücklich als Aufsichtsbeschwerde bezeichnet.
f) Aus diesen Gründen ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten.
3. Dieses Ergebnis stellt nicht in Frage, dass sich der Beschwerdeführer mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen die Ausstattung von Gerichtssälen mit Kruzifixen zur Wehr setzen kann, wenn er sich dadurch in seinen verfassungsmässigen Rechten für verletzt hält. Soweit nicht ein Rechtssatz angefochten wird, ist jedoch als Anfechtungsobjekt ein individuell-konkreter, den Beschwerdeführer persönlich treffender Anwendungsakt erforderlich.
Während des Aufsichtsbeschwerdeverfahrens hat der Beschwerdeführer beim Bezirksgericht der Saane in Freiburg den Antrag gestellt, es sei die Hauptverhandlung des ihn persönlich betreffenden Ehescheidungsprozesses in einem Saal ohne Kruzifix durchzuführen. Das Bezirksgericht wies diesen Verfahrensantrag am 7. Oktober 1991 ab. Der Beschwerdeführer hätte diesen abweisenden Entscheid mit einem kantonalen Rechtsmittel anfechten können, worauf ihn das Kantonsgericht im Schreiben vom 21. Mai 1991 hingewiesen hatte. Der letztinstanzliche kantonale Entscheid wäre mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht anfechtbar gewesen. Der Beschwerdeführung hätte nicht entgegengestanden, dass die Hauptverhandlung im Zeitpunkt des Entscheids längst abgeschlossen war, da auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses verzichtet wird, wenn sich der gerügte Eingriff jederzeit wiederholen könnte, an der Beantwortung der aufgeworfenen Fragen wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung kaum je möglich wäre (BGE 120 Ia 165 E. 1a S. 166 f.; BGE 118 Ia 46 E. 3c S. 53 f.; BGE 114 Ia 88 E. 5b S. 90 f.). | de | Art. 84 ss OJ; possibilité d'attaquer des décisions de l'autorité de surveillance par la voie du recours de droit public. Des décisions qui n'entrent pas en matière sur une plainte à l'autorité de surveillance, la rejettent ou ne lui donnent aucune suite, ne peuvent pas être attaquées par la voie du recours de droit public (consid. 2a; confirmation de la jurisprudence).
La procédure devant le Conseil d'Etat du canton de Fribourg, dans laquelle le requérant exige que le symbole religieux soit enlevé des salles du tribunal, a le caractère d'une procédure de surveillance (consid. 2b-e).
Art. 84 ss OJ; art. 49 Cst.; protection juridique contre l'installation de crucifix dans les salles d'audience.
Dans la mesure où le recours de droit public ne porte pas sur une norme juridique, il doit avoir pour objet un acte individuel et concret qui concerne le recourant personnellement. En principe, il est possible d'attaquer la décision qui refuse que les débats principaux d'un procès en divorce aient lieu dans une salle d'audience sans crucifix (consid. 3). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,697 | 121 I 42 | 121 I 42
Sachverhalt ab Seite 43
A.- W., der in der Stadt Freiburg wohnt und in Bern als Fürsprecher - mit Zulassung auch für den Kanton Freiburg - tätig ist, stellte am 22. Oktober 1990 mit einer als Aufsichtsbeschwerde bezeichneten Eingabe beim Kantonsgericht Freiburg folgendes Begehren:
"1. Die zuständigen Gerichtsbehörden sämtlicher kantonaler Gerichte
seien anzuweisen, die in den öffentlich zugänglichen Räumen, namentlich
Verhandlungssälen und Warteräumen, aufgehängten Kruzifixe umgehend zu
entfernen.
2. Die Kruzifixe seien auch aus den Büroräumen zu entfernen, die der
Öffentlichkeit nicht zugänglich sind, sofern die darin arbeitenden Beamten
und Beamtinnen die Beibehaltung nicht einstimmig ausdrücklich wünschen.
3. Eventuell sei die Beschwerde an den Staatsrat zur Behandlung zu
überweisen."
Das Kantonsgericht eröffnete in der Folge ein Vernehmlassungsverfahren bei den Bezirks- und Friedensgerichten des Kantons.
B.- Am 26. März 1991 reichte W. beim Bezirksgericht der Saane in Freiburg die Klage auf Scheidung seiner Ehe ein. Am 10. Mai 1991 ersuchte er das Kantonsgericht, über die oben erwähnte Aufsichtsbeschwerde noch vor der auf den 7. Juni 1991 angesetzten Hauptverhandlung im Scheidungsprozess zu entscheiden. Am gleichen Tag stellte er beim Bezirksgericht der Saane den Antrag, es sei die Hauptverhandlung vom 7. Juni 1991 in einem Gerichtssaal ohne Kruzifix durchzuführen.
Das Kantonsgericht teilte W. am 21. Mai 1991 mit, es überlasse den Entscheid, ob die Scheidungsverhandlung in einem Gerichtssaal ohne Kruzifix durchzuführen sei, dem Präsidenten des Bezirksgerichts. Dessen Entscheid könne auf dem Rechtsmittelweg angefochten werden.
Das Bezirksgericht wies das Gesuch, die Verhandlung in einem Saal ohne Kruzifix durchzuführen, ab. Es entsprach aber am 7. Oktober 1991 dem Scheidungsbegehren von W. Das Urteil des Bezirksgerichts blieb unangefochten.
C.- Nach Eingang der Stellungnahmen der Bezirks- und Friedensgerichte überwies das Kantonsgericht Freiburg am 24. Juli 1992 die Aufsichtsbeschwerde vom 22. Oktober 1990 an den Staatsrat des Kantons Freiburg. Dieser wies sie am 18. Januar 1993 ab, soweit er darauf eintrat.
D.- W. hat gegen den Entscheid des Staatsrats vom 18. Januar 1993 eine staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht erhoben. Er beantragt, es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit an den Staatsrat zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Ferner stellt er den Antrag, es hätten die Mitglieder des Bundesgerichts, welche einer Kirche angehören, die das Kreuz - insbesondere das Kruzifix - als Hauptsymbol betrachte, in den Ausstand zu treten und die zuständige Abteilung des Bundesgerichts habe die Beschwerde in einem Gerichtssaal ohne Kruzifix oder Kreuz zu beurteilen. Nach Auffassung des Beschwerdeführers verletzt der Entscheid des Staatsrats primär den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 4 BV), ferner subsidiär die Grundrechte der Religions-, Gewissens- und Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 49 BV, Art. 9 EMRK, Art. 1 Abs. 1 der Freiburger Staatsverfassung) und der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) sowie den Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen Richter (Art. 4 und 58 BV, Art. 6 EMRK).
Mit Eingaben vom 1. März 1993, 31. März 1993 und 22. Dezember 1993 ergänzte der Beschwerdeführer seine Vorbringen.
Der Staatsrat des Kantons Freiburg beantragt, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
2. a) Nach der ständigen Rechtsprechung kann der Entscheid einer Behörde, auf eine Aufsichtsbeschwerde nicht einzutreten, sie abzuweisen oder ihr keine Folge zu geben, nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (BGE 116 Ia 8 E. 1a S. 10; BGE 109 Ia 251 E. 3 S. 252; BGE 106 Ia 310 E. 6 S. 321). Dem Aufsichtsmassnahmen ablehnenden Beschluss fehlt der Verfügungscharakter, da er keinen Akt darstellt, der ein Verhältnis zwischen der Verwaltung und einem Bürger verbindlich regelt (BGE 102 Ib 81 E. 3 S. 85). Zugleich geht dem Aufsichtsbeschwerdeführer das nach Art. 88 OG vorausgesetzte rechtlich geschützte Interesse ab, da die Einreichung einer Aufsichtsbeschwerde keinen Anspruch auf materielle Prüfung und Erledigung vermittelt (BGE 109 Ia 251 E. 3 S. 252).
b) Der Beschwerdeführer bezeichnete seine Eingabe an das Kantonsgericht vom 22. Oktober 1990, mit welcher er die Beseitigung der religiösen Symbole aus den Gerichtsräumen verlangte, als "Aufsichtsbeschwerde". Auch der Staatsrat, an den die Angelegenheit in der Folge weitergeleitet wurde, stufte sie als Aufsichtsbeschwerde ein. In den Erwägungen seines Entscheids führte er allerdings einleitend aus, der Beschwerdeführer besitze als Einwohner des Kantons Freiburg und als in diesem Kanton zugelassener Anwalt die erforderliche Aktivlegitimation, zumal er ein aktuelles und schützenswertes Interesse geltend machen könne.
Unter Hinweis auf diese Feststellung des Staatsrats erachtet sich der Beschwerdeführer zur Einreichung einer staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Zwar habe er seine Eingabe seinerzeit als Aufsichtsbeschwerde bezeichnet. Da es aber um die Durchsetzung eines verfassungsrechtlichen Anspruchs gehe, müssten die für das streitige Verwaltungs- bzw. Verwaltungsjustizverfahren geltenden Verfahrensbestimmungen Anwendung finden. Der Staatsrat vertritt demgegenüber die Auffassung, sein Entscheid, der Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben, stelle keinen mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechtbaren Akt dar.
c) Nach dem kantonalen Recht bestimmt sich, welchen Charakter das vor dem Kantonsgericht bzw. dem Staatsrat durchgeführte kantonale Verfahren hatte. Der Beschwerdeführer stützt sein Begehren um Entfernung der religiösen Symbole aus den Gerichtssälen ausdrücklich auf Art. 95 des Gesetzes über die Gerichtsorganisation vom 22. November 1949 (Gerichtsorganisationsgesetz, GOG). Nach dieser Bestimmung übt das Kantonsgericht unter Vorbehalt der Unabhängigkeit der Urteile die unmittelbare Aufsicht über die Gerichtsverwaltung aus (Abs. 1). Es überwacht seine Mitglieder sowie die übrigen Behörden und Beamten des Gerichtswesens in ihrer Amtsführung (Abs. 2) und gibt diesen von Amtes wegen oder auf Gesuch hin die nötigen Weisungen (Abs. 3). Dem Staatsrat obliegt gemäss Art. 96 GOG die Aufgabe, allgemein die Gerichtsverwaltung zu überwachen (Abs. 1). Seine Beobachtungen hat er dem Kantonsgericht zu übermitteln, und schwere Fälle kann er vor den Grossen Rat bringen (Abs. 2). Eine mit dieser Regelung übereinstimmende Kompetenzvorschrift enthält Art. 52 Abs. 1 lit. h der Staatsverfassung vom 7. Mai 1857 (KV; SR 131.219), nach welcher der Staatsrat den allgemeinen Justizgang zu überwachen hat. Schliesslich sehen die Art. 122 ff. GOG vor, dass der Staat dem Kantonsgericht Räumlichkeiten und Mobiliar zur Verfügung stellt, während dafür bei den Bezirks- und Friedensgerichten die betreffenden Gemeinden zu sorgen haben. Nötigenfalls trifft der Staatsrat auf Kosten der Gemeinden die erforderlichen Massnahmen (Art. 129 GOG). Er erlässt auch ein Reglement mit den für die Verhandlungssäle und anderen Räumlichkeiten, die Archive, das Bedarfsmaterial und die Gefängnisse nötigen Vorschriften, soweit das Gesetz keine diesbezüglichen Bestimmungen enthält (Art. 130 GOG).
d) Wie die erwähnten Aufsichtsfunktionen von Kantonsgericht und Staatsrat voneinander abzugrenzen sind, bedarf an dieser Stelle keiner weiteren Abklärung. Jedenfalls handelte der Staatsrat, wenn er aufgrund der ihm überwiesenen Eingabe des Beschwerdeführers über eine allfällige Anweisung betreffend Ausgestaltung der Gerichtsräumlichkeiten zu entscheiden hatte, nicht im Rahmen eines individualrechtlichen Rechtsschutzverfahrens, sondern als Aufsichtsbehörde im Sinne von Art. 52 Abs. 1 lit. h KV und Art. 96 GOG.
Nach Art. 112 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1991 (VRG) verschafft die Einreichung einer Aufsichtsbeschwerde, vorbehältlich besonderer spezialgesetzlicher Bestimmungen, keine Parteirechte. Der Anzeiger hat lediglich Anspruch darauf, dass ihm die angegangene Behörde mitteilt, ob sie aufgrund der Aufsichtsbeschwerde etwas veranlasst hat oder nicht (Art. 112 Abs. 2 VRG). Dass und gegebenenfalls aufgrund welcher kantonaler Bestimmungen vorliegend etwas anderes gelten sollte, ist nicht ersichtlich. Der Hinweis des Beschwerdeführers auf Art. 11 Abs. 1 lit. a VRG ist nicht stichhaltig, da sich diese Vorschrift offensichtlich nur auf Verfügungsverfahren und nicht auch auf Aufsichtsbeschwerden bezieht. Für letztere gilt die Spezialregelung von Art. 112 VRG.
Die Tatsache, dass im angefochtenen Entscheid von der "Aktivlegitimation" des Beschwerdeführers die Rede ist, stellt die Einstufung der Eingabe als Aufsichtsbeschwerde ebenfalls nicht in Frage. Wohl ist die Befugnis zur Einreichung einer solchen an keine besonderen Legitimationsvoraussetzungen geknüpft. Insofern mag die erwähnte Legitimationserwägung des angefochtenen Entscheids unpassend erscheinen. Es ist einer Aufsichtsbehörde jedoch nicht verwehrt, die - in ihr Ermessen gestellte - Prüfung eines Anliegens wie in einem förmlichen Rechtsschutzverfahren davon abhängig zu machen, ob der Anzeiger durch die beanstandeten Verhältnisse in schutzwürdigen eigenen Interessen berührt ist, die allenfalls eine Intervention rechtfertigen könnten, oder ob es sich um Vorbringen handelt, deren aufsichtsrechtliche Behandlung weder im allgemeinen noch im Interesse des Anzeigers geboten erscheint. Im übrigen wird die Eingabe des Beschwerdeführers im angefochtenen Entscheid durchwegs als Aufsichtsbeschwerde bezeichnet, und der Staatsrat leitete seine Kompetenz zu ihrer Behandlung aus den erwähnten Bestimmungen des Gerichtsorganisationsgesetzes ab, welche die Aufsicht über die Justizverwaltung regeln. Unter ausdrücklichem Hinweis auf die erwähnte Sondervorschrift von Art. 134 VRG, wonach Aufsichtsbeschwerden grundsätzlich kostenlos sind, verzichtete der Staatsrat auch auf die Erhebung von Verfahrenskosten.
e) Das vor dem Kantonsgericht bzw. dem Staatsrat durchgeführte Verfahren hatte somit rein aufsichtsrechtlichen Charakter. Bei dieser Sachlage kann nach der angeführten Rechtsprechung der angefochtene abschlägige Entscheid des Staatsrats nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden. Dies gilt auch, soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung von Parteirechten rügt, da dem Anzeiger im Aufsichtsbeschwerdeverfahren wie erwähnt von vornherein keine Parteistellung zukommt. Der Rechtsuchende kann in diesem Zusammenhang allein geltend machen, es sei seine Eingabe zu Unrecht als blosse Aufsichtsbeschwerde und nicht als förmliches Rechtsmittel behandelt und ihm daher zu Unrecht die Parteistellung abgesprochen worden (BGE 119 Ia 4 E. 1 S. 5; zur Publikation bestimmtes Urteil des Bundesgerichts vom 18. Januar 1995 i.S. VPM c. Regierungsrat des Kantons Zürich, E. 1c). Einen solchen Vorwurf erhebt der Beschwerdeführer zu Recht nicht, hat er doch seine Eingabe an das Kantonsgericht ausdrücklich als Aufsichtsbeschwerde bezeichnet.
f) Aus diesen Gründen ist auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten.
3. Dieses Ergebnis stellt nicht in Frage, dass sich der Beschwerdeführer mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen die Ausstattung von Gerichtssälen mit Kruzifixen zur Wehr setzen kann, wenn er sich dadurch in seinen verfassungsmässigen Rechten für verletzt hält. Soweit nicht ein Rechtssatz angefochten wird, ist jedoch als Anfechtungsobjekt ein individuell-konkreter, den Beschwerdeführer persönlich treffender Anwendungsakt erforderlich.
Während des Aufsichtsbeschwerdeverfahrens hat der Beschwerdeführer beim Bezirksgericht der Saane in Freiburg den Antrag gestellt, es sei die Hauptverhandlung des ihn persönlich betreffenden Ehescheidungsprozesses in einem Saal ohne Kruzifix durchzuführen. Das Bezirksgericht wies diesen Verfahrensantrag am 7. Oktober 1991 ab. Der Beschwerdeführer hätte diesen abweisenden Entscheid mit einem kantonalen Rechtsmittel anfechten können, worauf ihn das Kantonsgericht im Schreiben vom 21. Mai 1991 hingewiesen hatte. Der letztinstanzliche kantonale Entscheid wäre mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht anfechtbar gewesen. Der Beschwerdeführung hätte nicht entgegengestanden, dass die Hauptverhandlung im Zeitpunkt des Entscheids längst abgeschlossen war, da auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses verzichtet wird, wenn sich der gerügte Eingriff jederzeit wiederholen könnte, an der Beantwortung der aufgeworfenen Fragen wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche Überprüfung kaum je möglich wäre (BGE 120 Ia 165 E. 1a S. 166 f.; BGE 118 Ia 46 E. 3c S. 53 f.; BGE 114 Ia 88 E. 5b S. 90 f.). | de | Art. 84 segg. OG; ricorso di diritto pubblico contro decisioni dell'autorità di vigilanza. Le decisioni con cui l'autorità di vigilanza rifiuta di esaminare il merito di una denuncia, la respinge o non vi dà seguito, non possono essere impugnate con ricorso di diritto pubblico (consid. 2a; conferma della giurisprudenza).
La procedura dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone di Friburgo, con cui il richiedente domanda che sia eliminato il simbolo religioso dalle sale dei tribunali, ha il carattere di una procedura di vigilanza (consid. 2b-e).
Art. 84 segg. OG; art. 49 Cost.; protezione giuridica contro la posa di crocifissi nelle sale dei tribunali.
In quanto non sia esperito contro una legge, il ricorso di diritto pubblico deve avere per oggetto un atto individuale e concreto, che tocca personalmente il ricorrente. Di regola, è impugnabile la decisione con cui si rifiuta che l'udienza principale di un processo di divorzio abbia luogo in una sala senza crocefisso (consid. 3). | it | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-42%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
37,698 | 121 I 49 | 121 I 49
Sachverhalt ab Seite 50
Am 28. März 1991 beantragten verschiedene Primarlehrer dem Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, er möge feststellen, dass sie besoldungsmässig den in der Stadt Schaffhausen tätigen Primarlehrern gleichzustellen und den dort tätigen Orientierungsschullehrern gleichen Dienstalters bis auf einen Mehrverdienst von maximal 10 Prozent anzunähern seien.
Gegen den Nichteintretensentscheid des Regierungsrats gelangten die Gesuchsteller an das Obergericht des Kantons Schaffhausen, das ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde am 18. Februar 1994 abwies. Es begründete seinen Entscheid damit, dass die unterschiedliche Besoldung der Primarlehrer auf einer eigenständigen Besoldungskompetenz der verschiedenen Gemeinden beruhe (§ 79 Abs. 4 des Schaffhauser Schulgesetzes vom 27. April 1981; SchulG) und deshalb Art. 4 BV nicht verletze. Die kantonal ungleiche Einstufung von Orientierungsschul- und Primarlehrern halte wegen der objektiven Unterschiede im jeweiligen Anforderungs- und Tätigkeitsprofil vor dem Bundesverfassungsrecht stand.
Die betroffenen Primarlehrer haben gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde eingereicht, die das Bundesgericht abweist, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Für den Fall, dass die Auslegung des einschlägigen Schulrechts durch das Obergericht nicht willkürlich sei, machen die Beschwerdeführer geltend, Art. 79 Abs. 4 SchulG, der Gemeindezulagen von maximal 20 Prozent auf den Ansätzen des kantonalen Besoldungsdekrets zulässt, verstosse als solcher gegen Art. 4 Abs. 1 BV. Sie verlangen eine vorfrageweise Überprüfung dieser kantonalen Bestimmung auf ihre Bundesverfassungsmässigkeit, was im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde an sich zulässig ist. Eine allfällig in diesem Rahmen festgestellte Verfassungswidrigkeit führte indessen nicht zur Aufhebung der beanstandeten Norm, sondern hätte lediglich zur Folge, dass diese auf die Beschwerdeführer nicht angewandt werden dürfte (BGE 117 Ia 97 E. 1 S. 99 mit Hinweis). Da auch die Beschwerdeführer, die nicht in Schaffhausen unterrichten, von ihren Unterrichtsgemeinden gewisse Zulagen erhalten, erscheint zweifelhaft, ob sie ein rechtlich geschütztes Interesse an einer inzidenten Kontrolle von Art. 79 Abs. 4 SchulG haben; die Frage kann aber offenbleiben, weil ihre Vorbringen in der Sache selber unbegründet sind.
b) Der kantonale Gesetzgeber hat im Bereich der Lehrerbesoldung den schaffhausischen Gemeinden eine eigenständige Entscheidungsbefugnis eingeräumt, die es ihnen erlaubt, bei der Besoldung den örtlichen Besonderheiten und der Situation auf dem Arbeitsmarkt Rechnung zu tragen. Die Bundesverfassung schliesst ein solches System nicht aus; im Rahmen des dem kantonalen Gesetzgeber in Organisations- und Besoldungsfragen zustehenden weiten Gestaltungsspielraums stützt es sich auf ernsthafte sachliche Gründe und ist nicht zum vornherein sinn- oder zwecklos. Es trifft keine rechtlichen Unterscheidungen, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich wäre. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund auszumachen ist, kann zu verschiedenen Zeiten je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen zwar unterschiedlich beantwortet werden (vgl. BGE 118 IV 192 E. 2e S. 195). Wenn der Kanton Schaffhausen entgegen den Tendenzen in anderen Kantonen indessen keine einheitliche Besoldungsregelung eingeführt hat und bei einem System geblieben ist, das sich so oder ähnlich bis in die jüngste Zeit auch noch in verschiedenen anderen Kantonen gefunden hat (vgl. HERBERT PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, Bern 1979, S. 411 ff.), verstösst dies weder gegen das Willkürverbot noch gegen das Gleichbehandlungsgebot. Wie das Obergericht zu Recht festhält, ist die Frage der Zweckmässigkeit von Art. 79 Abs. 4 SchulG rechtspolitischer Natur; es liegt am Gesetzgeber, die ihm besoldungspolitisch richtig erscheinende verfassungsmässige Lösung zu wählen.
c) Durfte das Obergericht willkürfrei davon ausgehen, dass den einzelnen Gemeinden im Rahmen von 20 Prozent der Ansätze des kantonalen Besoldungsdekrets dienstrechtliche Eigenständigkeit zukommt, geht der Einwand der rechtsungleichen Anwendung der kantonalen Besoldungsbestimmungen zum vornherein fehl. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann von einer rechtsungleichen Behandlung grundsätzlich nur dann die Rede sein, wenn die gleiche Behörde gleichartige Fälle unterschiedlich behandelt (vgl. BGE 104 Ia 156 E. 2b S. 158; GEORG MÜLLER, in Kommentar BV, Art. 4, Rz. 39 mit Hinweisen, ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 71 f.). Die Beschwerdeführer werden im Rahmen des kantonalen Besoldungsdekrets unbestrittenermassen gleich behandelt wie ihre Kollegen, die in der Stadt Schaffhausen unterrichten (Lohnklasse 14); die besoldungsmässigen Abweichungen ergeben sich aus einer unterschiedlichen Ausschöpfung der kommunalen Besoldungskompetenzen. Dass einzelne Beschwerdeführer gegenüber Kollegen in der gleichen Gemeinde rechtsungleich besoldet würden, wird nicht behauptet.
4. a) Die Beschwerdeführer machen auch geltend, sie seien im Vergleich zu den ebenfalls in der Lohnklasse 14 eingestuften kantonalen Beamten (Handwerker-Techniker, Revierförster, Polizeigefreite oder Gefängnisaufseher mit besonderen Aufgaben) angesichts ihrer beruflichen Anforderungen, Leistungen und Qualifikationen zu tief besoldet; sie seien eigentlich der Lohnklasse 19 zuzuteilen (technischer Sachbearbeiter, Ressortleiter, Analytiker-Programmierer, Berufsberater, Polizei-Feldweibel, Oberpflegepersonal, Lehrer für Spitalberufe sowie Berufsschullehrer der Kategorie C). Sie würden überdies im Vergleich zu den Orientierungsschullehrern der Stadt Schaffhausen lohnmässig unverhältnismässig schlechtergestellt. Diese verdienten im Vergleich zu ihnen im Besoldungsmaximum bis zu 43,04 (X.), 42,66 (W.), 36,13 (Y.) und 18,36 Prozent (Z.) mehr. Das Obergericht habe zu Unrecht auf eine in diesem Zusammenhang beantragte analytische Arbeitsplatzbewertung verzichtet und damit ihren Anspruch auf rechtliches Gehör, wie er sich aus Art. 4 BV ergebe, verletzt.
b) Die Argumentation der Beschwerdeführer beruht auf der Annahme, dass die Primarlehrer wie die anderen in Lohnklasse 14 eingestuften Beamten ausschliesslich durch den Kanton zu besolden sind; sie trägt der selbständigen kommunalen Lohnkompetenz, welche die kantonale Besoldungseinstufung ergänzt, nicht Rechnung und orientiert sich nur an der besonders günstigen Besoldungsordnung der Stadt Schaffhausen. Wenn es das Obergericht ablehnte, die Besoldung der Beschwerdeführer mit jener von anderen in der gleichen Lohnklasse beziehungsweise zwei Lohnklassen höher eingestuften Bediensteten zu vergleichen, hält dies vor Art. 4 BV stand: Für diese ergibt sich die Besoldung ausschliesslich aus dem kantonalen Besoldungsdekret selber, und ihre Tätigkeit unterscheidet sich zudem in objektiven Punkten wesentlich von jener der Primarlehrer. Das Obergericht durfte in diesem Zusammenhang von der Einholung eines arbeitswissenschaftlichen Gutachtens absehen: Das Bundesgericht stellt bei glaubhaft gemachten versteckten Lohndiskriminierungen im Rahmen von Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV zwar strenge Anforderungen an die richterliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (vgl. BGE 117 Ia 262 ff. [Basler Kindergärtnerinnen], BGE 118 Ia 35 ff. [Solothurner Berufsberaterin]); die Beschwerdeführer rügten die bestehenden Lohnunterschiede aber nicht in diesem Zusammenhang, weshalb ihre Berufung auf die entsprechende Praxis zum vornherein fehlgeht. Entgegen ihrer Auffassung ergibt sich aus Art. 4 Abs. 1 BV grundsätzlich keine Pflicht, bei jeder Lohnstreitigkeit das ganze kantonale Besoldungssystem einer analytischen Arbeitsplatzbewertung zu unterziehen. Eine solche ist allenfalls dann anzuordnen, wenn sich dem Richter tatsächliche Fragen stellen, die wegen der Komplexität des Besoldungssystems nicht ohne spezifisches Fachwissen beurteilt werden können, was vorliegend nicht der Fall war (vgl. zu Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV: BGE 117 Ia 262 E. 4c S. 269).
c) Nach Art. 4 Abs. 1 BV ist im öffentlichen Dienstverhältnis gleiche Arbeit grundsätzlich gleich zu entlöhnen (BGE 117 Ia 270 E. 2b S. 273, BGE 105 Ia 120 ff., BGE 103 Ia 517 ff.). Beruht jedoch die ungleiche Besoldung auf objektiven Gründen wie Alter, Dienstalter, familiäre Belastungen, Qualifikationsgrad, Risiken, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit oder Aufgabenbereich usw., verstösst sie nicht gegen Art. 4 Abs. 1 BV. Bei der Lehrerbesoldung stellen solch objektive Kriterien etwa die zur Unterrichtstätigkeit erforderliche Ausbildung, die Schulart, die Stundenzahl, die Klassengrösse und die mit der Tätigkeit verbundene Verantwortung dar (PLOTKE, a.a.O., S. 403 ff.; vgl. auch BGE 117 Ia 270 E. 4 S. 276 f.). Die Orientierungsschullehrer unterrichten gegenüber den Primarlehrern unbestrittenermassen an einer höheren Schulstufe, und ihre Ausbildung dauert in der Regel auch zwei Jahre länger. Wenn das Obergericht gestützt hierauf und in Berücksichtigung, dass der in der Orientierungsschule zu vermittelnde Stoff etwas komplexer ist und vom Orientierungsschullehrer oft auch grössere Schwierigkeiten in disziplinarischer Hinsicht zu meistern sind, davon ausging, die Arbeit der Primarlehrer sei jener der Orientierungsschullehrer nicht gleichwertig, hält dies vor Art. 4 Abs. 1 BV stand. Hieran ändern die Hinweise der Beschwerdeführer auf andere Kantone nichts, wo die Besoldungsdifferenzen zwischen Primar- und Orientierungsschullehrern geringer sein sollen. Kann von einem Verstoss gegen das Gleichheitsgebot keine Rede sein, wenn in verschiedenen Kantonen dieselbe Rechtsfrage bei gleichem Sachverhalt unterschiedlich beantwortet wird (vgl. BGE BGE 104 Ia 156 E. 2b S. 158 mit Hinweisen), so muss dies um so mehr gelten, wenn Besoldungsfragen - politisch und systembedingt - kantonal anders gelöst werden. Dem kantonalen Gesetzgeber kommt bei der Ausgestaltung des Besoldungssystems mit Blick auf die damit verbundenen Wertungsfragen ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 10. Dezember 1993 i.S. E.B., E. 3c u. 5a/aa). Wenn die Differenz zwischen der Grundbesoldung der Primarlehrer und jener der Orientierungsschullehrer im Kanton Schaffhausen mit 21,72 Prozent auch etwas mehr als 10 Prozent über dem gesamtschweizerischen Durchschnitt liegt, ist dies bundesverfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dass in Einzelfällen die Differenz krasser ausfallen kann, ist auf die unterschiedliche Zulagenpraxis der verschiedenen Gemeinden in ihrem Besoldungsbereich zurückzuführen und nicht auf das kantonale Besoldungsdekret und die dortige Einstufung der Orientierungsschullehrer. | de | Art. 4 Abs. 1 BV; gleicher Lohn für gleiche Arbeit (Schaffhauser Primarlehrer). Verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines Lohnsystems für Primarschullehrer, das Gemeindezulagen von maximal 20 Prozent zu den Ansätzen des kantonalen Besoldungsdekrets ermöglicht (E. 3).
Pflicht zur Vornahme einer analytischen Arbeitsplatzbewertung? (E. 4b); objektive Gründe, die eine ungleiche Besoldung von Primarlehrern einerseits und Orientierungsschullehrern andererseits zu rechtfertigen vermögen (E. 4c). | de | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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Sachverhalt ab Seite 50
Am 28. März 1991 beantragten verschiedene Primarlehrer dem Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, er möge feststellen, dass sie besoldungsmässig den in der Stadt Schaffhausen tätigen Primarlehrern gleichzustellen und den dort tätigen Orientierungsschullehrern gleichen Dienstalters bis auf einen Mehrverdienst von maximal 10 Prozent anzunähern seien.
Gegen den Nichteintretensentscheid des Regierungsrats gelangten die Gesuchsteller an das Obergericht des Kantons Schaffhausen, das ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde am 18. Februar 1994 abwies. Es begründete seinen Entscheid damit, dass die unterschiedliche Besoldung der Primarlehrer auf einer eigenständigen Besoldungskompetenz der verschiedenen Gemeinden beruhe (§ 79 Abs. 4 des Schaffhauser Schulgesetzes vom 27. April 1981; SchulG) und deshalb Art. 4 BV nicht verletze. Die kantonal ungleiche Einstufung von Orientierungsschul- und Primarlehrern halte wegen der objektiven Unterschiede im jeweiligen Anforderungs- und Tätigkeitsprofil vor dem Bundesverfassungsrecht stand.
Die betroffenen Primarlehrer haben gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde eingereicht, die das Bundesgericht abweist, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. a) Für den Fall, dass die Auslegung des einschlägigen Schulrechts durch das Obergericht nicht willkürlich sei, machen die Beschwerdeführer geltend, Art. 79 Abs. 4 SchulG, der Gemeindezulagen von maximal 20 Prozent auf den Ansätzen des kantonalen Besoldungsdekrets zulässt, verstosse als solcher gegen Art. 4 Abs. 1 BV. Sie verlangen eine vorfrageweise Überprüfung dieser kantonalen Bestimmung auf ihre Bundesverfassungsmässigkeit, was im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde an sich zulässig ist. Eine allfällig in diesem Rahmen festgestellte Verfassungswidrigkeit führte indessen nicht zur Aufhebung der beanstandeten Norm, sondern hätte lediglich zur Folge, dass diese auf die Beschwerdeführer nicht angewandt werden dürfte (BGE 117 Ia 97 E. 1 S. 99 mit Hinweis). Da auch die Beschwerdeführer, die nicht in Schaffhausen unterrichten, von ihren Unterrichtsgemeinden gewisse Zulagen erhalten, erscheint zweifelhaft, ob sie ein rechtlich geschütztes Interesse an einer inzidenten Kontrolle von Art. 79 Abs. 4 SchulG haben; die Frage kann aber offenbleiben, weil ihre Vorbringen in der Sache selber unbegründet sind.
b) Der kantonale Gesetzgeber hat im Bereich der Lehrerbesoldung den schaffhausischen Gemeinden eine eigenständige Entscheidungsbefugnis eingeräumt, die es ihnen erlaubt, bei der Besoldung den örtlichen Besonderheiten und der Situation auf dem Arbeitsmarkt Rechnung zu tragen. Die Bundesverfassung schliesst ein solches System nicht aus; im Rahmen des dem kantonalen Gesetzgeber in Organisations- und Besoldungsfragen zustehenden weiten Gestaltungsspielraums stützt es sich auf ernsthafte sachliche Gründe und ist nicht zum vornherein sinn- oder zwecklos. Es trifft keine rechtlichen Unterscheidungen, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich wäre. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund auszumachen ist, kann zu verschiedenen Zeiten je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen zwar unterschiedlich beantwortet werden (vgl. BGE 118 IV 192 E. 2e S. 195). Wenn der Kanton Schaffhausen entgegen den Tendenzen in anderen Kantonen indessen keine einheitliche Besoldungsregelung eingeführt hat und bei einem System geblieben ist, das sich so oder ähnlich bis in die jüngste Zeit auch noch in verschiedenen anderen Kantonen gefunden hat (vgl. HERBERT PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, Bern 1979, S. 411 ff.), verstösst dies weder gegen das Willkürverbot noch gegen das Gleichbehandlungsgebot. Wie das Obergericht zu Recht festhält, ist die Frage der Zweckmässigkeit von Art. 79 Abs. 4 SchulG rechtspolitischer Natur; es liegt am Gesetzgeber, die ihm besoldungspolitisch richtig erscheinende verfassungsmässige Lösung zu wählen.
c) Durfte das Obergericht willkürfrei davon ausgehen, dass den einzelnen Gemeinden im Rahmen von 20 Prozent der Ansätze des kantonalen Besoldungsdekrets dienstrechtliche Eigenständigkeit zukommt, geht der Einwand der rechtsungleichen Anwendung der kantonalen Besoldungsbestimmungen zum vornherein fehl. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann von einer rechtsungleichen Behandlung grundsätzlich nur dann die Rede sein, wenn die gleiche Behörde gleichartige Fälle unterschiedlich behandelt (vgl. BGE 104 Ia 156 E. 2b S. 158; GEORG MÜLLER, in Kommentar BV, Art. 4, Rz. 39 mit Hinweisen, ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 71 f.). Die Beschwerdeführer werden im Rahmen des kantonalen Besoldungsdekrets unbestrittenermassen gleich behandelt wie ihre Kollegen, die in der Stadt Schaffhausen unterrichten (Lohnklasse 14); die besoldungsmässigen Abweichungen ergeben sich aus einer unterschiedlichen Ausschöpfung der kommunalen Besoldungskompetenzen. Dass einzelne Beschwerdeführer gegenüber Kollegen in der gleichen Gemeinde rechtsungleich besoldet würden, wird nicht behauptet.
4. a) Die Beschwerdeführer machen auch geltend, sie seien im Vergleich zu den ebenfalls in der Lohnklasse 14 eingestuften kantonalen Beamten (Handwerker-Techniker, Revierförster, Polizeigefreite oder Gefängnisaufseher mit besonderen Aufgaben) angesichts ihrer beruflichen Anforderungen, Leistungen und Qualifikationen zu tief besoldet; sie seien eigentlich der Lohnklasse 19 zuzuteilen (technischer Sachbearbeiter, Ressortleiter, Analytiker-Programmierer, Berufsberater, Polizei-Feldweibel, Oberpflegepersonal, Lehrer für Spitalberufe sowie Berufsschullehrer der Kategorie C). Sie würden überdies im Vergleich zu den Orientierungsschullehrern der Stadt Schaffhausen lohnmässig unverhältnismässig schlechtergestellt. Diese verdienten im Vergleich zu ihnen im Besoldungsmaximum bis zu 43,04 (X.), 42,66 (W.), 36,13 (Y.) und 18,36 Prozent (Z.) mehr. Das Obergericht habe zu Unrecht auf eine in diesem Zusammenhang beantragte analytische Arbeitsplatzbewertung verzichtet und damit ihren Anspruch auf rechtliches Gehör, wie er sich aus Art. 4 BV ergebe, verletzt.
b) Die Argumentation der Beschwerdeführer beruht auf der Annahme, dass die Primarlehrer wie die anderen in Lohnklasse 14 eingestuften Beamten ausschliesslich durch den Kanton zu besolden sind; sie trägt der selbständigen kommunalen Lohnkompetenz, welche die kantonale Besoldungseinstufung ergänzt, nicht Rechnung und orientiert sich nur an der besonders günstigen Besoldungsordnung der Stadt Schaffhausen. Wenn es das Obergericht ablehnte, die Besoldung der Beschwerdeführer mit jener von anderen in der gleichen Lohnklasse beziehungsweise zwei Lohnklassen höher eingestuften Bediensteten zu vergleichen, hält dies vor Art. 4 BV stand: Für diese ergibt sich die Besoldung ausschliesslich aus dem kantonalen Besoldungsdekret selber, und ihre Tätigkeit unterscheidet sich zudem in objektiven Punkten wesentlich von jener der Primarlehrer. Das Obergericht durfte in diesem Zusammenhang von der Einholung eines arbeitswissenschaftlichen Gutachtens absehen: Das Bundesgericht stellt bei glaubhaft gemachten versteckten Lohndiskriminierungen im Rahmen von Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV zwar strenge Anforderungen an die richterliche Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (vgl. BGE 117 Ia 262 ff. [Basler Kindergärtnerinnen], BGE 118 Ia 35 ff. [Solothurner Berufsberaterin]); die Beschwerdeführer rügten die bestehenden Lohnunterschiede aber nicht in diesem Zusammenhang, weshalb ihre Berufung auf die entsprechende Praxis zum vornherein fehlgeht. Entgegen ihrer Auffassung ergibt sich aus Art. 4 Abs. 1 BV grundsätzlich keine Pflicht, bei jeder Lohnstreitigkeit das ganze kantonale Besoldungssystem einer analytischen Arbeitsplatzbewertung zu unterziehen. Eine solche ist allenfalls dann anzuordnen, wenn sich dem Richter tatsächliche Fragen stellen, die wegen der Komplexität des Besoldungssystems nicht ohne spezifisches Fachwissen beurteilt werden können, was vorliegend nicht der Fall war (vgl. zu Art. 4 Abs. 2 Satz 3 BV: BGE 117 Ia 262 E. 4c S. 269).
c) Nach Art. 4 Abs. 1 BV ist im öffentlichen Dienstverhältnis gleiche Arbeit grundsätzlich gleich zu entlöhnen (BGE 117 Ia 270 E. 2b S. 273, BGE 105 Ia 120 ff., BGE 103 Ia 517 ff.). Beruht jedoch die ungleiche Besoldung auf objektiven Gründen wie Alter, Dienstalter, familiäre Belastungen, Qualifikationsgrad, Risiken, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit oder Aufgabenbereich usw., verstösst sie nicht gegen Art. 4 Abs. 1 BV. Bei der Lehrerbesoldung stellen solch objektive Kriterien etwa die zur Unterrichtstätigkeit erforderliche Ausbildung, die Schulart, die Stundenzahl, die Klassengrösse und die mit der Tätigkeit verbundene Verantwortung dar (PLOTKE, a.a.O., S. 403 ff.; vgl. auch BGE 117 Ia 270 E. 4 S. 276 f.). Die Orientierungsschullehrer unterrichten gegenüber den Primarlehrern unbestrittenermassen an einer höheren Schulstufe, und ihre Ausbildung dauert in der Regel auch zwei Jahre länger. Wenn das Obergericht gestützt hierauf und in Berücksichtigung, dass der in der Orientierungsschule zu vermittelnde Stoff etwas komplexer ist und vom Orientierungsschullehrer oft auch grössere Schwierigkeiten in disziplinarischer Hinsicht zu meistern sind, davon ausging, die Arbeit der Primarlehrer sei jener der Orientierungsschullehrer nicht gleichwertig, hält dies vor Art. 4 Abs. 1 BV stand. Hieran ändern die Hinweise der Beschwerdeführer auf andere Kantone nichts, wo die Besoldungsdifferenzen zwischen Primar- und Orientierungsschullehrern geringer sein sollen. Kann von einem Verstoss gegen das Gleichheitsgebot keine Rede sein, wenn in verschiedenen Kantonen dieselbe Rechtsfrage bei gleichem Sachverhalt unterschiedlich beantwortet wird (vgl. BGE BGE 104 Ia 156 E. 2b S. 158 mit Hinweisen), so muss dies um so mehr gelten, wenn Besoldungsfragen - politisch und systembedingt - kantonal anders gelöst werden. Dem kantonalen Gesetzgeber kommt bei der Ausgestaltung des Besoldungssystems mit Blick auf die damit verbundenen Wertungsfragen ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu (vgl. unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 10. Dezember 1993 i.S. E.B., E. 3c u. 5a/aa). Wenn die Differenz zwischen der Grundbesoldung der Primarlehrer und jener der Orientierungsschullehrer im Kanton Schaffhausen mit 21,72 Prozent auch etwas mehr als 10 Prozent über dem gesamtschweizerischen Durchschnitt liegt, ist dies bundesverfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dass in Einzelfällen die Differenz krasser ausfallen kann, ist auf die unterschiedliche Zulagenpraxis der verschiedenen Gemeinden in ihrem Besoldungsbereich zurückzuführen und nicht auf das kantonale Besoldungsdekret und die dortige Einstufung der Orientierungsschullehrer. | de | Art. 4 al. 1 Cst.; à travail égal, salaire égal (instituteurs schaffhousois). Constitutionnalité d'un système de rémunération des instituteurs qui permet, au niveau de la commune, des augmentations allant jusqu'à 20% au-delà des normes fixées dans le décret cantonal sur les traitements (consid. 3).
Obligation de procéder à une évaluation analytique de la place de travail? (consid. 4b); raisons objectives qui peuvent justifier un traitement différent des instituteurs d'une part et des maîtres de l'école d'orientation d'autre part (consid. 4c). | fr | constitutional law | 1,995 | I | https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F121-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document |
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